1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 19-3-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 115 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 novembre 1996
N. 115 Ordinanza emessa il 14 novembre 1996 dal tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sui ricorsi riuniti proposti da Di Marca Michele contro il comune di Lomagna ed altri Edilizia e urbanistica - Regione Lombardia - Piano territoriale di coordinamento del Parco naturale di Montevecchia e della valle del Curone - Definitiva inclusione nel piano stesso di terreno inizialmente classificato quale industriale nel piano urbanistico del comune di Lomagna ed oggetto di stipula di convenzione di lottizzazione ma, a seguito di variante allo strumento urbanistico (impugnato con ricorso giurisdizionale dal proprietario del terreno stesso) classificato quale terreno agricolo - Incidenza sul principio di uguaglianza, sul diritto di difesa in giudizio, sul diritto di proprieta' e sui principi del giusto procedimento, di ragionevolezza e coerenza del procedimento legislativo e di tutela giurisdizionale - Indebita interferenza sull'attivita' degli organi giurisdizionali. (Legge regione Lombardia 30 novembre 1983, n. 86, artt. 15, 16, 17, 18, 19 e 20; legge regione Lombardia, 29 aprile 1995, n. 39). (Cost., artt. 3, 24, 42, 97, 101, secondo comma, e 113). (097C0245) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 19-3-1997)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza:
Sul ricorso n. 4893/1994 proposto da: Di Marca Michele
rappresentato e difeso da Losa Liberto e Roderi Giorgio elettivamente
domiciliato presso lo studio del primo in Milano, via Mascheroni, 19,
contro il comune di Lomagna costituitosi in giudizio, rappresentato e
difeso dagli avv.ti A. Spallino Antonio e Rasà Edoardo ed
elettivamente domiciliato presso lo studio del secondo in Milano, via
Chiossetto, 17, e nei confronti della regione Lombardia e del
consorzio parco naturale Montevecchia e Valle del Curone, non
costituitisi in giudizio.
Sul ricorso n. 4894/1994 proposto da: Di Marca Michele
rappresentato e difeso da Losa Liberto e Roderi Giorgio elettivamente
domiciliato presso lo studio del primo in Milano, via Mascheroni, 19,
contro il comune di Lomagna costituitosi in giudizio, rappresentato e
difeso dagli avv.ti A. Spallino Antonio e Rasà Edoardo ed
elettivamente domiciliato presso lo studio del secondo in Milano, via
Chiossetto, 17, e contro la regione Lombardia, non costituitasi in
giudizio; e nei confronti del consorzio parco naturale Montevecchia e
Valle del Curone, non costituitosi in giudizio.
Sul ricorso n. 5771/1994 proposto da: Di Marca Michele
rappresentato e difeso da Losa Liberto e Roderi Giorgio elettivamente
domiciliato presso lo studio del primo in Milano, via Mascheroni, 19,
contro il comune di Lomagna costituitosi in giudizio, rappresentato e
difeso dagli avv.ti A. Spallino Antonio e Rasà Edoardo ed
elettivamente domiciliato presso lo studio del secondo in Milano, via
Chiossetto, 17, e contro la regione Lombardia, non costituitasi in
giudizio e nei confronti del consorzio parco naturale Montevecchia e
Valle del Curone, costituitosi in giudizio, rappresetnato e difeso
dall'avv. G. Sala ed elettivamente domiciliato presso il suo studio
in Milano, via Hoepli, 3.
Per l'annullamento:
quanto al ricorso n. 4893/1994: della variante di piano
regolatore comunale adottata con deliberazioni di consiglio comunale
n. 114 in data 15 settembre 1989 e n. 5 in data 12 febbraio 1993 ed
approvata con deliberazione di giunta regionale della Lombardia n.
54.004 del 2 giugno 1994, pubblicata sul B.U.R.L. n. 30 in data 27
luglio 1994 nella parte in cui prevede, per le aree di proprietà del
ricorrente, una destinazione di zona E - agricola, e di ogni altro
atto preordinato e connesso;
quanto al ricorso n. 4984/1994: del provvedimento del sindaco di
Lomagna n. 3755 del 16 luglio 1994 di diniego di concessione edilizia
e di ogni ulteriore atto preordinato e connesso;
quanto al ricorso n. 5771/1994: del provvedimento del sindaco di
Lomagna n. 7417 in data 20 ottobre 1994 che nega la concessione
edilizia richiesta dal ricorrente e di ogni ulteriore atto
preordinato e connesso;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Lomagna in
tutti i ricorsi e del consorzio di gestione del parco naturale di
Montevecchia e Valle del Curone, nel ricorso n. 5771/1994;
Viste le memorie prodotte dalle parti costituite a sostegno delle
proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza del 14 novembre 1996 il relatore dott.
Ugo Di Benedetto;
Uditi, altresì, l'avv. Losa per il ricorrente;
L'avv. Rasà per il resistente;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
Il dott. Michele Di Marca è proprietario, in comune di Lomagna,
località Tricodaglio, di una vasta area della superficie complessiva
di 77.280 mq, più esattamente distinta in catasto terreni al foglio
n. 4, mappali 53, 85, 87, 88, 89, 182, 183, 184, 185, 186, 196, 320,
409, 1133/4/5, 1198/9.
Il previgente strumento urbanistico comunale di Lomagna,
definitivamente approvato con delibera di giunta regionale n. 15245
del 3 dicembre 1986, qualificava una certa parte dell'intero
compendio immobiliare come "zona D - industriale".
In ragione della destinazione edificatoria del terreno, il
ricorrente dott. Di Marca presentava alla amministrazione comunale di
Lomagna una proposta di piano di lottizzazione industriale, che
incontrava il favore della amministrazione comunale di Lomagna e che
veniva, pertanto, approvato con delibera consiliare n. 75 del 30
maggio 1983; in data 19 ottobre 1984 seguiva la stipula della
convenzione di lottizzazione con atto a rogito notaio dott. Panzeri
n. rep. 32640 trascritta in data 14 novembre 1984 al n. 10641.
Successivamente, nel termine decennale di validità del piano
attuativo, il comune di Lomagna procedeva alla adozione di una
variante allo strumento urbanistico, in ragione della quale la
destinazione urbanistica delle aree di proprietà del ricorrente
veniva modificata da "zona D - industriale a zona E - agricola",
con conseguente azzeramento di ogni possibilità edificatoria.
Detta variante, disposta con delibere consiliari n. 114 del 15
settembre 1989 e n. 5 del 12 febbraio 1993, veniva successivamente
approvata con delibera di giunta regionale della Lombardia n. 54.004
del 2 giugno 1994, pubblicata sul B.U.R.L. n. 30 del 27 luglio 1994.
Il ricorrente ha, inoltre, avuto notizia dell'inserimento delle
aree di proprietà sopra indicate entro il perimetro di una "proposta
di piano territoriale di coordinamento" adottata dal consorzio di
gestione del parco naturale di Montevecchia e Valle del Curone in
data 1 marzo 1991, e successivamente pubblicata nel mese di maggio
del 1993.
In base a tale nuova previsione, le aree di proprietà del
ricorrente risultano oggi qualificate come aree "A2 - agricole
caratterizzate da presenze naturalistiche ed agrarie di valore
congiunto".
Va ancora detto che, in data 20 maggio1994, il dott. Di Marca
presentava una domanda di concessione edilizia per la costruzione di
un capannone ad uso industriale con uffici, secondo quanto previsto
dal piano di lottizzazione a suo tempo approvato. Su tale istanza, il
comune di Lomagna si pronunziava in senso negativo con provvedimento
n. 3755 in data 16 luglio 1994.
Avverso le nuove previsioni urbanistiche con ricorso n. 4893/1994
l'interessato adiva il TAR per i seguenti motivi:
1) violazione dell'art. 5 della legge regionale 12 marzo 1984,
n. 14 ed eccesso di potere per difetto di motivazione, in quanto la
scelta pianificatoria sarebbe priva di adeguata motivazione pur
incidendo in senso peggiorativo sul precedente regime edificatorio
dell'area del ricorrente e sulla sua posizione di affidamento
convalidata dalla stipulazione della convenzione urbanistica;
2) violazione dell'art. 10 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e
successive modifiche ed integrazioni ed art. 3 della legge 7 agosto
1990, n. 241 per difetto di motivazione, in quanto la relazione
illustrativa del piano sarebbe apodittica e non giustificherebbe il
sacrificio imposto al privato;
3) violazione dell'art. 28 della legge n. 1150 del 1942 ed
eccesso di potere per sviamento, erroneità dei presupposti e
travisamento avendo l'amministrazione erroneamente fatto riferimento
alla mancata attuazione del piano di lottizzazione senza considerarne
l'attuale vigenza;
4) violazione dell'art 10 della legge n. 1150/1942 ed eccesso di
potere per sviamento, in quanto l'amministrazione sostanzialmente,
con l'atto impugnato, sembrerebbe realizzare una variante ad hoc al
fine di modificare la destinazione di una zona di una singola area;
Concludeva, pertanto per l'annullamento degli atti impugnati.
Con successivo ricorso n. 4894/1994, poi, l'interessato impugnava
il diniego del comune in ordine all'istanza di concessione edilizia
nell'area in parola, motivata con riferimento al "contrasto con le
previsioni della proposta di P.T.C. di Montevecchia e della Valle del
Curone".
Avverso quest'ultimo provvedimento l'interessato deduceva i
seguenti motivi:
1) illegittimità derivata dalla illegittimità degli atti di
pianificazione alla base del diniego; puntualmente riprodotti anche
nel presente ricorso;
2) violazione e falsa applicazione dell'art. 18, sesto comma,
della legge regionale 30 novembre 1983, n. 86 in relazione dell'art.
17 delle N.T.A. del P.T.C. ed eccesso di potere per travisamento, non
potendosi applicare la salvaguardia prevista se il piano adottato non
sia trasmesso entro due anni alla regione, termine non rispettato,
secondo il ricorrente, nella fattispecie in esame, in quanto la
proposta del consorzio di gestione risalirebbe al 1 marzo 1991 e
pubblicata il mese successivo.
Concludeva, pertanto, per l'annullamento anche del diniego di
concessione edilizia. In data 20 ottobre 1994 il sindaco di Lomagna
adottava un nuovo provvedimento di diniego di concessione edillzia in
quanto l'amministrazione avrebbe compiuto un nuovo iter istruttorio
ed acquisito un nuovo parere della commissione edilizia comunale.
Con ricorso n. 5771/1994 l'interessato impugnava al T.A.R. anche
quest'ultimo provvedimento per i seguenti motivi:
1) violazione dell'art. 31 della legge n. 1150/1942 e dell'art.
4 della legge n. 10/1977 ed eccesso di potere per sviamento e difetto
di presupposti, essendosi l'amministrazione già pronunciata in
ordine alla medesima istanza con provvedimento n. 3755 del 16 luglio
1994, impugnato con ricorso n. 4894/1994, ed avendo, pertanto, già
consumato il potere di provvedere;
2) violazione dell'art. 31 della legge n. 1150/1942 in relazione
all'art. 3 della legge nazionale n. 241/1990 ed eccesso di potere per
difetto di motivazione, in quanto, nella sostanza, il nuovo
provvedimento costituirebbe esercizio del potere di autotutela sia
pure sotto la particolare connotazione della "riforma aggiuntiva" in
assenza dei relativi presupposti;
3) eccesso di potere per sviamento ed illegittimità derivata con
riferimento alle censure già dedotte con i precedenti ricorsi n.
4893/1994 e n. 4894/1994.
Rilevava, infine, l'interessato che, in applicazione delle misure
di salvaguardia il comune non avrebbe dovuto esprimere un diniego ma
soltanto adottare un provvedimento soprassessorio.
Concludeva pertanto per l'annullamento degli atti impugnati.
Il comune di Lomagna, costituitosi in giudizio in tutti i ricorsi,
controdeduceva puntualmente alle avverse doglianze e concludeva per
l'inammissibilità e, comunque, per l'infondatezza del ricorso.
Il consorzio di gestione del parco di Montevecchia, costituitosi in
giudizio, nel ricorso n. 5771/1994, contestava le doglianze del
ricorrente e rilevava che, comunque, con l'approvazione definitiva
con legge regionale n. 39 del 29 aprile 1995 del P.T.C. del parco,
qualunque sia l'esito dei ricorsi, non potrebbe essere rilasciata la
concessione edilizia per l'attuazione dell'intervento richiesto.
Anche la difesa, del comune, inoltre, ha rilevato che con
l'approvazione della legge regionale 29 aprile 1995, n. 39,
sussisterebbe un difetto di interesse a coltivare i ricorsi in
parola.
Con sentenza in data odierna il T.A.R. ha disposto la riunione dei
ricorsi n. 4893/1994, n. 4894/1994 e n. 5771/1994.
Rileva il collegio che, in effetti la legge regionale 29 aprile
1995, n. 39 ha definitivamente approvato il "piano territoriale di
coordinamento del parco naturale di Montevecchia e della Valle del
Curone".
L'istituzione con legge del parco naturale è specificamente
prevista dalla legge regionale 30 novembre 1983, n. 86 che, negli
artt. 15, 16, 17, 18, 19 e 20, ne disciplina un preciso procedimento
di approvazione il cui mancato rispetto è dedotto quale specifica
censura del ricorrente nel ricorso n. 4894/1994, quale autonomo
motivo.
L'approvazione della legge regionale n. 39 del 29 aprile 1995,
sopravvenuta alla proposizione dei tre ricorsi sopra indicati, pone
una questione preliminare di sopravvenuto difetto di interesse alla
coltivazione dei ricorsi, puntualmente rilevato dalle difese delle
amministrazioni costituite, stante, comunque, l'asserito contrasto
dell'istanza di concessione edilizia presentata dal ricorrente con le
nuove previsioni del piano territoriale di coordinamento del parco,
le cui disposizioni sono già state richiamate dall'amministrazione,
alla base dei dinieghi emanati successivamente alla adozione del
P.T.C., poi approvato definitivamente con legge regionale.
Per tali motivi, pertanto, è rilevante ai fini della decisione dei
ricorsi in parola, la questione di legittimità costituzionale della
legge regionale n. 39 del 29 aprile 1995, n. 39 e degli artt. 15,
16, 17, 18, 19 e 20 della legge regionale 30 novembre 1983, n. 86,
nella parte m cui prevedono l'approvazione con legge del P.T.C. e ne
disciplinano il procedimento e gli effetti.
La questione di legittimità costituzionale, poi, appare non
manifestamente infondata sotto i seguenti profili:
1) violazione degli artt. 97, 24, 101 e 113 in connessione con
l'art. 42 e 3 della Costituzione in quanto il principio generalissimo
di legalità impone che vi sia sempre un distacco tra legge e
provvedimento al fine di consentire un sindacato giurisdizionale
circa la razionalità delle scelte amministrative, quando, come nella
specie, si ha una soppressione dello jus aedificandi.
La compressione ordinaria del diritto dominicale, in questo caso,
non è l'effetto di una riserva originaria di deterininate categorie
di beni alla mano pubblica, nè è conseguente a provvedimenti
espropriativi, ma discende da un atto formalmente legislativo a
contenuto provvedimentale che ha ad oggetto una parte ben delimitata
del territorio regionale.
È bene precisare che, in questa sede, non fa questione
dell'illegittimità costituzionale di tutte le leggi-provvedimento
(più volte ritenute compatibili dalla Corte costituzionale, vedi tra
le tante la sentenza n. 63 del 24 febbraio 1995) ma delle leggi
regionali, come quella in esame, che, per il contenuto e gli effetti
sostanziali, si presentano come autoapplicative in quanto individuano
direttamente una determinata e limitata parte del territorio
disciplinandone compiutamente il regime giuridico in modo più
sfavorevole per il titolare. In tal modo al proprietario, già
destinatario di un particolare affidamento conseguente alla
stipulazione di una convenzione urbanistica avente ad oggetto gli
stessi terreni, viene preclusa ogni possibilità di tutela,
contrariamente a quanto previsto dalla stessa Corte costituzionale
con la sentenza n. 513 del 5 maggio 1988 ove si precisa che la tutela
giurisdizionale deve, comunque, ritenersi garantita in relazione ai
successivi adempimenti urbanistici, nella specie inesistenti;
2) violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione in quanto,
nella specie, la legge regionale, in definitiva, viene a bloccare un
procedimento giurisdizionale in corso concernente l'impugnativa di
atti amininistrativi, con un'evidente interferenza sull'attività
degli organi giurisdizionali;
3) violazione degli artt. 3 e 97, 24 e 113 della Costituzione
sotto il profilo della violazione del principio del giusto
procedimento, di ragionevolezza e di coerenza del procedimento
legislativo.
La legge regionale 29 aprile 1995, n. 39, infatti, costituisce
l'atto terminale di un procedimento disciplinato dagli artt. 16, 17,
18, 19 e 20 della legge regionale 30 novembre 1983, n. 86.
Quindi, l'approvazione da parte della legge regionale del piano
territoriale di coordinamento del parco naturale in parola è
caratterizzato da un procedimento articolato che consente la
partecipazione degli enti e delle istituzioni interessate e dei
privati ("chiunque vi abbia interesse"). Sostanzialmente viene
disciplinato un "giusto procedimento" sulla base di quanto ritenuto
idoneo dal legislatore regionale.
Tuttavia appare illogico e contraddittorio, da un lato prevedere un
giusto procedimento, dall'altro precludere ogni controllo
giurisdizionale, a seguito dell'approvazione della
legge-provvedimento, in ordine al rispetto delle procedure di
approvazione del parco previsto dallo stesso legislatore regionale.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sede di
Milano, sez. II, ritenute rilevanti e non manifestamente infondate le
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 15, 16, 17, 18,
19 e 20 della legge regionale 30 novembre 1983, n. 86 e della legge
regionale della Lombardia 29 aprile 1995, n. 39 con riferimento agli
artt. 3, 24, 42, 97, 101, comma secondo e 113 della Costituzione;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ordina l'immediata sospensione del processo e la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale per il giudizio sull'incidente di
costituzionalità come sopra sollevato;
Dispone che, a cura della segreteria, copia della presente
ordinanza sia notificata alle parti del processo e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, al presidente della giunta regionale della
Lombardia e sia comunicata al Presidente del Senato della Repubblica
e al Presidente della Camera dei deputati nonchè al presidente del
consiglio regionale della Lombardia.
Così deciso in Milano il 14 novembre 1996.
Il presidente: Barbieri
Il giudice est.: Di Benedetto
97C0245