1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 28-11-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 259 SENTENZA 19 - 22 novembre 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Trentino-Alto Adige - Disciplina delle ipotesi in cui si puo' fare ricorso all'assunzione del personale a tempo determinato - Ricorso del Governo - Asserito contrasto con il principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica, che impone, a partire dal 2011, alle pubbliche amministrazioni di ricorrere alle assunzioni a tempo determinato, o con convenzioni, ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, fissando il limite di spesa del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalita' nel 2009 - Ius superveniens che modifica la norma assunta quale parametro interposto - Modifica che non incide sui termini della questione. - Legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige 17 maggio 2011, n. 4, art. 7. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito in legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 9, comma 28. Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Trentino-Alto Adige - Disciplina delle ipotesi in cui si puo' fare ricorso all'assunzione del personale a tempo determinato - Ricorso del Governo - Asserito contrasto con il principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica, che impone, a partire dal 2011, alle pubbliche amministrazioni di ricorrere alle assunzioni a tempo determinato, o con convenzioni, ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, fissando il limite di spesa del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalita' nel 2009 - Insussistenza - Erronea interpretazione della norma censurata - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige 17 maggio 2011, n. 4, art. 7. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito in legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 9, comma 28. (T-120259) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 28-11-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 7 della
legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 17 maggio
2011, n. 4 (Modifiche dell'ordinamento e delle norme in materia di
personale della Regione e delle Camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura di Trento e Bolzano), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 29
luglio-3 agosto 2011, depositato in cancelleria il 5 agosto 2011 ed
iscritto al n. 77 del registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol;
udito nell'udienza pubblica del 9 ottobre 2012 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Daria De Petris e Luigi
Manzi per la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol.

Ritenuto in fatto

1.-- Con ricorso spedito per la notifica il 29 luglio 2011,
ricevuto il 3 agosto 2011 e depositato il successivo 5 agosto, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, in relazione
all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, l'articolo 7 della
legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 17 maggio
2011, n. 4 (Modifiche dell'ordinamento e delle norme in materia di
personale della Regione e delle Camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura di Trento e Bolzano), nella parte in cui
introduce l'art. 7-quater nella legge regionale del Trentino-Alto
Adige/Südtirol 21 luglio 2000, n. 3 (Norme urgenti in materia di
personale), ritenendolo in contrasto con l'art. 9, comma 28, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122.
1.1.-- Il citato art. 7-quater stabilisce, al comma 1, che «La
Regione e le Camere di Commercio, Industria, Artigianato e
Agricoltura di Trento e di Bolzano possono stipulare contratti di
lavoro a tempo determinato nei casi e secondo le procedure stabilite
dal regolamento previsto dall'articolo 5, comma 5, della legge
regionale 21 luglio 2000, n. 3 e nel rispetto delle disposizioni
previste dal decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368».
La norma in esame, secondo il ricorrente, non rispetterebbe il
limite previsto dal comma 28 dell'art. 9 del d.l. n. 78 del 2010 -
disposizione espressamente qualificata come principio generale di
coordinamento della finanza pubblica - il quale prevede che, a
decorrere dall'anno 2011, le amministrazioni pubbliche possono
avvalersi di personale a tempo determinato, o con convenzioni, o con
contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del
50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno
2009.
Pertanto, la disposizione impugnata si porrebbe in contrasto con
la ricordata normativa statale, espressione di principi fondamentali
nella materia del coordinamento della finanza pubblica.
2.-- Si è costituita in giudizio la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol contestando sia l'ammissibilità che la
fondatezza del ricorso governativo.
2.1.-- La difesa regionale, dopo aver riportato il testo
dell'art. 7-quater della legge regionale n. 3 del 2000, sottolinea
come tale disposizione si limiti a disciplinare le modalità di
assunzione del personale a tempo determinato. Essa verrebbe ad
affidare ad un regolamento - «e non più al contratto collettivo
secondo i principi della c.d. "riforma Brunetta" [decreto legislativo
27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15,
in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico
e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni)]» - il
compito di definire i casi in cui è possibile ricorrere a tali
assunzioni.
2.2.-- Il Presidente del Consiglio dei ministri - prosegue la
difesa regionale - ha impugnato la disposizione nella parte in cui la
stessa non riprodurrebbe, per i contratti a tempo determinato, il
limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità
nell'anno 2009, limite fissato, appunto, dall'art. 9, comma 28, del
d.l. n. 78 del 2010.
Secondo la Regione resistente, però, il Governo non tiene conto
della circostanza che limiti per le assunzioni a tempo determinato
sono già stati fissati dall'art. 2, comma 7, lettera d), della legge
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 14 dicembre 2010,
n.4(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011 e
pluriennale 2011-2013 della Regione Trentino-Alto Adige - legge
finanziaria 2011), che ha recepito i principi dell'art. 9, comma 28,
del citato decreto-legge.
2.2.1.-- Precisa, altresì, la Regione che la scelta operata dal
legislatore regionale è stata, peraltro, compiuta in conformità a
quanto disposto dall'art. 79 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), recentemente modificato con l'art. 2, comma
107, lettera h), della legge 23 dicembre 2009, n. 191, (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2010).
Secondo tale disposizione, infatti, l'adeguamento della finanza
regionale agli obblighi di perequazione e di solidarietà e
all'esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi derivanti,
nonchè agli obblighi di carattere finanziario fissati sia dal patto
di stabilità interno, sia dall'ordinamento comunitario, sia da altre
misure di coordinamento della finanza pubblica previste dalla
normativa dello Stato, non deve avvenire attraverso il recepimento
delle regole statali o comunitarie, bensì «attraverso l'adozione di
disposizioni regionali che adeguano la legislazione regionale ai
principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 e 5 dello
Statuto di autonomia».
Citano, al riguardo, il comma 4 del citato art. 79 che
testualmente prevede che «Le disposizioni statali relative (...) al
rispetto degli obblighi derivanti dal patto di stabilità interno,
non trovano applicazione con riferimento alla regione e alle province
e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dal presente
articolo. La regione e le province provvedono alle finalità di
coordinamento della finanza pubblica contenute in specifiche
disposizioni legislative dello Stato, adeguando la propria
legislazione ai principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4
e 5».
Di conseguenza, pur ammettendo che il comma 28 dell'art. 9 del
d.l. n. 78 del 2010 esprima un principio generale di contenimento
della spesa pubblica al quale la Regione deve adeguarsi, non può che
ritenersi che tale adeguamento debba avvenire con le modalità e nei
termini che la Regione deve poter determinare nel dettaglio,
nell'esercizio della sua autonomia normativa applicativa, e non deve
pertanto concretizzarsi - conclude la resistente - in una pedissequa
riproduzione del dettato della normativa statale.
2.2.2.-- Inoltre, ricorda la Regione, anche l'art. 2 della legge
regionale n. 4 del 2010 - norma della cui costituzionalità non si è
dubitato, tanto che non è stata impugnata dallo Stato - al comma 13,
prevede che «Le misure di contenimento della spesa e di
razionalizzazione organizzativa tengono luogo, per la Regione, delle
specifiche disposizioni previste dal d.1. 78/2010, convertito, con
modificazioni, dalla l. 122/2010». Ciò dimostra l'inesistenza della
violazione lamentata dal Governo.
2.3.-- Conclusivamente, la difesa del Trentino-Alto
Adige/Südtirol sottolinea come la disposizione impugnata «abbia
portata di disciplina generale della possibilità di stipulare
contratti di lavoro a tempo determinato, a fronte della quale
potranno essere assunte previsioni specifiche, sempre nel rispetto
dei principi della disciplina statale di contenimento così come
tradotti nella legislazione regionale».
3.-- In data 12 febbraio 2012, la Regione resistente ha
depositato una memoria nella quale ha sostanzialmente ribadito le
argomentazioni svolte nell'atto di costituzione, insistendo nella
richiesta che il ricorso venga respinto perchè non fondato.
3.1.-- Infine, in prossimità dell'udienza pubblica, la Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol ha depositato ulteriore memoria
in cui, insistendo per la non fondatezza della questione di
legittimità costituzionale in esame, ha ribadito che, in virtù del
disposto del novellato art. 79 del d.P.R. n. 670 del 1972, gli
obblighi relativi al patto di stabilità interno che gravano sulla
Regione sono fissati esclusivamente dall'accordo previsto dal comma 3
di tale articolo.
Alla luce di questa modifica statutaria - prosegue la resistente
- risulta che il concorso della Regione autonoma agli obiettivi di
finanza pubblica posti dall'Unione europea, dal patto di stabilità
interno e dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica
deve avvenire mediante modalità da concordare pattiziamente, cioè
mediante accordi tra la Regione e lo Stato, come del resto avviene a
partire dal 2010. In proposito, la Regione autonoma ricorda di aver
provveduto ad inviare, il 28 marzo 2011, la sua proposta di patto di
stabilità interno per il 2011 al Ministro dell'economia e delle
finanze il quale ha comunicato il suo assenso in data 15 giugno 2011,
raggiungendo pertanto l'accordo. Di tale documentazione la resistente
Regione ha prodotto copia in giudizio.
Poichè negli accordi intercorsi con lo Stato - conclude la
difesa regionale - il parametro interposto, espressione di principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica che
il Governo ritiene violati, non risulta contemplato, questo non può,
dunque, applicarsi alla Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol.

Considerato in diritto

1.-- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in
riferimento all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione,
l'articolo 7 della legge della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol 17 maggio 2011, n. 4 (Modifiche dell'ordinamento e
delle norme in materia di personale della Regione e delle Camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura di Trento e Bolzano),
nella parte in cui introduce l'art. 7-quater, comma 1, nella legge
regionale del Trentino-Alto Adige/Südtirol 21 luglio 2000, n. 3
(Norme urgenti in materia di personale), in quanto esso si pone in
contrasto con l'art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge
30 luglio 2010, n. 122.
2.-- L'art. 7-quater, comma 1, della legge regionale n. 3 del
2000, introdotto dalla disposizione regionale impugnata, stabilisce
che: «La Regione e le Camere di Commercio, Industria, Artigianato e
Agricoltura di Trento e di Bolzano possono stipulare contratti di
lavoro a tempo determinato nei casi e secondo le procedure stabilite
dal regolamento previsto dall'articolo 5, comma 5 della legge
regionale 21 luglio 2000, n. 3 e nel rispetto delle disposizioni
previste dal decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368».
2.1.-- Ad avviso del ricorrente, la norma regionale denunciata
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., poichè essa si porrebbe
in contrasto con i principi fondamentali in materia di coordinamento
della finanza pubblica dettati dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78
del 2010, là dove questo impone, a partire dal 2011, alle pubbliche
amministrazioni di ricorrere alle assunzioni a tempo determinato, o
con convenzioni, ovvero con contratti di collaborazione coordinata e
continuativa, fissando il limite di spesa del 50 per cento della
spesa sostenuta per le stesse finalità nel 2009.
Più in particolare, la disposizione assunta quale parametro
interposto che si ritiene violato, nel testo in vigore al momento
della proposizione del ricorso e per la parte che qui interessa,
stabilisce che: «A decorrere dall'anno 2011, le amministrazioni dello
Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, incluse le Agenzie
fiscali di cui agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo 30
luglio 1999, n. 300, e successive modificazioni, gli enti pubblici
non economici, le università e gli enti pubblici di cui all'articolo
70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e
successive modificazioni e integrazioni, fermo quanto previsto dagli
articoli 7, comma 6, e 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, possono avvalersi di personale a tempo determinato o con
convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e
continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per
le stesse finalità nell'anno 2009».
Tale norma, secondo la resistente, disciplinerebbe, invece,
esclusivamente le ipotesi in cui è consentito alla Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol e alle Camere di Commercio, Industria,
Artigianato e Agricoltura di Trento e di Bolzano, di ricorrere
all'assunzione del personale a tempo determinato, la cui
individuazione - in parziale difformità da quanto disposto dal
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), il quale, dopo le modifiche introdotte dal decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, recante «Attuazione della legge
4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività
del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni» (la c.d. "riforma Brunetta"), delega questo potere
regolativo alla contrattazione collettiva - è rinviata ad un
regolamento, previsto dalla medesima legge regionale n. 3 del 2000
(precisamente all'art. 5, comma 5) nonchè nel rispetto delle
disposizioni previste dal decreto legislativo 6 settembre 2001, n.
368 (Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa all'accordo
quadro sul lavoro a tempo determinato concluso dall'UNICEF, dal CEEP
e dal CES).
Dopo la proposizione del presente ricorso, il comma 28 dell'art.
9 del d.l. n. 78 del 2010 è stato modificato dall'art. 4, comma 102,
della legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità
2012), con cui il legislatore statale ha integrato l'elenco delle
amministrazioni soggette al limite previsto dalla norma impugnata,
inserendovi espressamente le Camere di commercio e gli enti locali.
Tale modifica - operativa dal 1° gennaio 2012, secondo quanto
fissato dall'art. 36 della legge n. 183 del 2011 - non incide sui
termini della presente questione come risultano dal ricorso in esame,
in quanto non tocca la sostanza precettiva della norma oggetto delle
censure del ricorrente.
3.-- La questione di legittimità costituzionale relativa
all'art. 7 della legge regionale del Trentino-Alto Adige/Südtirol n.
4 del 2011 non è fondata, in quanto il ricorrente ha erroneamente
interpretato la disposizione regionale oggetto di impugnativa.
4.-- Questa, infatti - nell'introdurre l'art. 7-quater nella
legge regionale n. 3 del 2000, censurato perchè non riprodurrebbe
per i contratti a tempo determinato il limite del 50 per cento della
spesa sostenuta per lo stesso scopo nell'anno 2009, secondo quanto
stabilito dal comma 28 dell'art. 9 del d.l. n. 78 del 20010 - viene a
disciplinare le ipotesi in cui è legittimo il ricorso
all'assunzione, da parte della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol e delle Camere di Commercio, Industria, Artigianato e
Agricoltura di Trento e di Bolzano, di personale a tempo determinato
e non viene ad individuare il limite massimo di spesa relativo ai
contratti a termine di cui sarebbe possibile la stipulazione.
Invero, questo ultimo aspetto - come anche evidenziato dalla
difesa regionale sia nel suo atto di costituzione che nella
successiva memoria - è disciplinato da altra norma regionale (non
impugnata a suo tempo dal Governo) e, precisamente, dall'art. 2,
comma 7, lettera d), della legge regionale Trentino-Alto
Adige/Südtirol 14 dicembre 2010, n. 4 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione
Trentino-Alto Adige - legge finanziaria 2011), il quale prevede che:
«Ai fini del concorso agli obiettivi di finanza pubblica, ai sensi
dell'articolo 79 dello Statuto di autonomia, la Giunta definisce con
proprie deliberazioni le azioni di contenimento della spesa». Ed in
particolare, alla lettera a) dove prevede che «le assunzioni a tempo
determinato sono disposte nel limite massimo del 30 per cento dei
posti vacanti alla data del 1° gennaio di ogni anno. Da tale limite
sono escluse le assunzioni a tempo determinato per far fronte agli
impegni assunti con l'accordo di programma con il Ministero della
giustizia, per il funzionamento degli organi politici di cui agli
articoli 18 e 19 della legge regionale 9 novembre 1983, n. 15 e
successive modificazioni "Ordinamento degli uffici regionali e norme
sullo stato giuridico e trattamento economico del personale" e per la
sostituzione del personale assente».
4.1.-- Come emerge dalla lettura coordinata della disposizione
sopra trascritta e della norma regionale censurata, si può
agevolmente constatare che l'art. 2, comma 7, lettera d), della legge
regionale Trentino-Alto Adige/Südtirol n. 4 del 2010, viene a
determinare la percentuale dei contratti a termine stipulabili (nella
misura del 30 per cento dei posti vacanti disponibili alla data del
1° gennaio di ogni anno), mentre la disposizione impugnata -
stabilendo di affidare ad un regolamento il compito di individuare i
casi in cui è legittimo ricorrere all'assunzione di personale a
tempo determinato - si limita a disciplinare esclusivamente le
ipotesi in cui è possibile assumere personale con tale tipologia
contrattuale.
Alla luce di tali dati, desunti dall'analisi testuale delle due
norme sopra riportate, si rivela fallace l'interpretazione del
ricorrente relativamente a quanto il legislatore regionale ha inteso
stabilire con la disposizione che viene qui censurata, con
conseguente errata individuazione della norma statale interposta
presa a riferimento della violazione del parametro costituzionale, e,
quindi, dello stesso presupposto normativo del ricorso.
5.-- Pertanto, poichè la normativa regionale impugnata, se
correttamente interpretata, non è volta ad eludere il limite
percentuale dei contratti a tempo determinato stipulabili dalla
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e dalle Camere di
Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Trento e di
Bolzano, così come fissato dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del
2010, ma disciplina le ipotesi in cui si può fare ricorso
all'assunzione del personale a tempo determinato, essa non contrasta
con il principio di coordinamento della finanza pubblica espresso dal
citato comma 28. Difatti, la disposizione regionale impugnata,
assunta nel suo corretto significato, è inconferente rispetto al
vizio denunciato con riferimento alla citata normativa interposta.
Secondo la giurisprudenza consolidata di questa Corte (ex multis:
sentenze n. 226, n. 189 e n. 71 del 2012; n. 182 e n. 122 del 2011),
l'erroneità della premessa interpretativa da cui muove il ricorrente
circa la ratio e la portata normativa della disposizione censurata,
rende privi di fondamento sia il lamentato contrasto con l'art. 9,
comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 sia, conseguentemente, la
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
comportando la non fondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7 della legge regionale del Trentino-Alto
Adige/Südtirol n. 4 del 2011.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 7 della legge della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol 17 maggio 2011, n. 4 (Modifiche dell'ordinamento e
delle norme in materia di personale della Regione e delle Camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura di Trento e Bolzano),
promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 novembre 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 novembre 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI