1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 5-4-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 132 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 dicembre 1999
Ordinanza emessa il 22 dicembre 1999 dal tribunale di Rovigo nel procedimento civile vertente tra Quaglio Gianfranco e comune di Lusso' ed altra Enti locali - Spese dei comuni, delle province e delle comunita' montane - Mancata regolarizzazione, nei termini prescritti, dell'ordinazione dei lavori di somma urgenza disposti da amministratori o funzionari - Novazione soggettiva, a carico di questi ultimi, dell'obbligazione verso i fornitori - Applicabilita' di tale conseguenza pur se la mancata regolarizzazione sia dipesa da fatti sopravvenuti (in specie, scioglimento del Consiglio comunale) estranei alla volonta' dell'amministratore o funzionario - Irragionevole assimilazione dei casi di forza maggiore a quelli di colpa dei dipendenti dell'amministrazione - Violazione del principio di eguaglianza. - D.L. 2 marzo 1989, n. 66, art. 23, comma 4, convertito nella legge 24 aprile 1989, n. 144, art. 23, sostituito dal d.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, art. 35, comma 4. - Costituzione, art. 3. (000C0266) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 5-4-2000)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile di
secondo grado iscritta al n. 495 R.G.A.C. anno 1999 promossa da
Gianfranco Quaglio rappresentato e difeso per procura in calce alla
copia notificata all'atto di chiamata nella causa di primo grado
dall'avv. Pier Ermanno Pavanello ed elett. dom. presso il suo
studio in Lendinara (Rovigo) Condominio Sant'Anna via U. Saba 2,
appellante;
Contro comune di Lusia, in persona del sindaco pro-tempore
rappresentato e difeso, giusta delibera della giunta comunale n. 57
del 24 giugno 1999, per procura a margine della comparsa di
costituzione e risposta dall'avv. Gianni Balzan ed elett. dom.
presso il suo studio in Rovigo corso del Popolo n. 161; e Gefin
Rovigo S.r.l. con sede in Rovigo, in persona del legale
rappresentate Renato Maria Cesca, rappresentata e difesa per
procura a margine della comparsa di costituzione e risposta
dall'avv. Anna Elisa Avezzù Pignatelli ed elett. dom. presso il
suo studio in Rovigo via Verdi n. 1/c appellati;

O s s e r v a

1. - Con decreto 3 aprile 1996 il Pretore di Rovigo sezione
distaccata di Lendinara ingiungeva al comune di Lusia di pagare
alla Gefin Rovigo S.r.l. la somma di L. 9.282.000 quale compenso
per la sostituzione della caldaia dell'impianto di riscaldamento
della scuola elementare di Lusia.
Proponeva opposizione l'ingiunto, con atto di citazione
notificato il 28 maggio 1996, eccependo la propria carenza di
legittimazione passiva posto che, in mancanza di deliberazione
autorizzativa, l'obbligazione gravava per il disposto dell'art. 23
comma 4, del d.-l. 2 marzo 1989, n. 66, conv. in legge 24 aprile
1989, n. 144, direttamente sull'amministratore o funzionario che
aveva consentito la fornitura.
Resisteva l'opposta invocando il principio dell'affidamento per
essere stata incaricata dei lavori dal sindaco; deducendo in via
subordinata che la somma le era comunque dovuta dal comune per
essersi indebitamente arricchito utilizzando la caldaia; e
chiedendo in via ancora più subordinata di essere autorizzata a
chiamare in causa il sindaco Gianfranco Quaglio.
Chiamata a cui provvedeva, previa autorizzazione del pretore, con
atto notificato il 24 settembre 1996. Il Quaglio, costituitosi in
giudizio, opponeva che aveva incaricato dei lavori urgenti la Gefin
in quanto concessionaria del servizio di gestione del calore degli
impianti di propietà del comune, il quale doveva comunque
rispondere per aver fatto propria l'opera.
Con sentenza 10 luglio 1998 il pretore revocava il decreto
ingiuntivo; dichiarava impoponibile la domanda di ingiustificato
arricchimento proposta dalla Gefin trattandosi di azione a questa
spettante in via surrogatoria ex art. 2900 c.c. nel solo caso in
cui il patrimonio dell'unico obbligato Quaglio non avesse offerto
adeguata garanzia; e condannava pertanto quest'ultimo a pagare alla
Gefin la somma richiesta.
Proponeva rituale appello davanti a questo tribunale il Quaglio,
con atto di citazione notificato il 27 aprile 1999, deducendo che
egli non aveva potuto provvedere alla regolarizzazione della spesa
nei termini prescritti solo perchè proprio lo stesso giorno il
consiglio comunale era stato sciolto ed era stato nominato un
commissario prefettizio; conseguentemenente eccepiva in via
preliminare l'illegittimità costituzionale del comma 4 del citato
art. 23 nella parte in cui impone la costituzione del rapporto
obbligatorio tra il privato fornitore e l'amministratore o il
funzionario che abbia consentito la fornitura in ogni caso, ed in
particolare anche quanto per il secondo la regolarizzazioe sia
divenuta impossibile per factum pincipis.
Gli appellati comune di Lusia e soc. Gefin chiedevano la conferma
della decisione impugnata. Il tribunale si riservava la decisione
all'udienza del 24 settembre 1999 concedendo i termini di legge per
il deposito di comparse conclusionali e memorie di replica.
2 - L'art. 23 comma 3 del d.-l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito
con legge 24 aprile 1989, n. 144, dispone che per le
amministrazioni provinciali, i comuni e le comunità montane
l'effettuazione di qualsiasi spesa è cosentita esclusivamente se
sussistano la deliberazione autorizzativa e l'impegno contabile
registrato sul competente capitolo del bilancio di previsione, da
comunicare agli interessati; e che per il lavori di somma urgenza
l'ordinazione fatta a terzi deve essere regolarizzata
improrogabilmente, a pena di decadenza, entro trenta giorni e
comunque entro la fine dell'esercizio.
Il comma 4 (successivamente riprodotto senza alterazioni
dall'art. 35 comma 4 del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n.
77) dispone poi che, nel caso in cui vi sia stata acquisizione di
beni o servizi in violazione dei predetti obblighi, il rapporto
obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per ogni
altro effetto di legge, tra il privato fornitore e l'amministratore
o il funzionario che abbia consentita la fornitura.
Trattasi di una novazione soggettiva disposta dalla legge, per
effetto della quale titolare del rapporto obbligatorio non è più
l'amministrazione pubblica ma il suo amministratore o funzionario.
L'intento sanzionatorio della legge, tesa ad impedire abusi di
spesa, è di tutta evidenza. La novazione è impostata dalla legge
in ogni caso, senza eccezione alcuna, anche quando la spesa sia
disposta in via d'urgenza. In tal caso l'amministratore o il
funzionario deve provvedere, per evitare la sanzione, a
regolarizzare la spesa nel termine perentorio di 30 giorni.
3 - Nel caso in esame la soc. Gefin, concessionaria del comune
per la gestione degli impianti di riscaldamento, segnalò il 18
marzo 1993 all'amministrazione comunale che la caldaia
dell'impianto termico delle scuole elementari si era rotta sicchè
si rendeva necessaria la sua sostituzione con una spesa preventiva
di L. 3.800.000.
A seguito di tale segnalazione il sindaco, Gianfranco Quaglio, lo
stesso giorno dispose con ordinanza la chiusura temporanea del
plesso scolastico nei giorni 19 e 20 incaricò, con ordine di
servizio scritto e regolarmente protocollato, la Gefin di
"provvedere all'immediato ripristino della struttura al fine di
garantire il necessario funzionamento dell'impianto come da
descrizione dettagliata dell'offerta preventivo", invitandola a
presentare "ad avvenuto adempimento degli obblighi di legge...
regolare fattura per il pagamento di rito".
Sennonchè proprio con decreto in data 18 marzo, ma notificato al
Quaglio il giorno successivo, il prefetto sospese il consiglio
comunale e nominò un commissario per la provvisoria gestione del
comune. Il sindaco non potè quindi curare nel prescritto termine
di 30 giorni la regolarizzazione della spesa disposta in via
d'urgenza. Da qui la sua personale responsabilità per il pagamento
dei lavori ai sensi del quarto comma del suindicato art. 23.
4 - Il Quaglio deduce la illeggittimità costituzionale di tale
norma nella parte in cui questa prevede la responsabilità
personale dell'amministratore anche nell'ipotesi in cui costui
abbia disposto la spesa in via d'urgenza nell'esclusivo interesse
pubblico e non abbia poi potuto provvedere alla sua
regolarizzazione, benchè accorto e diligente, solo perchè privato
dei suoi poteri di amministratore per un fatto sopravvenuto e
indipendente dalla sua volontà.
La norma infatti sarebbe infatti secondo l'appellante
costituzionalmente illeggittima sotto due profili:
1) irragionevolezza nel disporre la sanzione anche in
presenza di caso fortuito o forza maggiore;
2) disparità di trattamento perchè viene riservato il
medesimo regime giuridico sia per il caso di mancata
regolarazzazione a causa di colpevole inattività, sia per il caso
in cui la mancata regolarizzazione sia divenuta oggettivamente
impossibile per motivi totalmente estranei alla volontà
dell'amministratore.
5 - A giudizio del tribunale la sollevata questione di
legittimità costituzionale è rilevante e non manifestamente
infondata.
Rilevante in quanto, se la norma fosse dichiarata
costituzionalmente illegittima, l'appellante potrebbe non essere
più chiamato a rispondere personalemente per un obbligazione
contratta in nome e nell'esclusivo interesse del comune. Nè rileva
che egli possa rivalersi agendo per indebito arricchimento verso
l'ente (Corte. cost. 24 ottobre 1995, n. 446). Invero tale azione
nè impedisce all'amministratore di essere chiamato ad un immediato
sacrificio personale, nè lo ristora compiutamente del sacrificio
patito concedendogli l'art. 2041 c.c. di rivalersi solo nei limiti
dell'arricchimento conseguito dal comune.
Non manifestamente infondata in quanto entrambi i profili di
leggittimità costituzionale dedotti dall'appellante appaiono
meritevoli di attenzione. Basti rilevare che, se la norma ha natura
sanzionatoria, non è ragionevole che la sanzione venga applicata
anche a chi si sia correttamente comportato per soddisare il
pubblico interesse e non abbia potuto provvedere nel termine
prescritto alla regolarizzazione contabile per forza maggiore e
comunque solo perchè oggettivamente impedito da un fatto del tutto
estraneo alla sua volontà.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 e seg. della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n.1, e 23 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità dell'art. 23 comma 4 del d.l. 2 marzo 1989, n. 66,
conv. in legge 24 aprile 1989, n. 144, successivamente sostituto
dall'art. 35 comma 4 d.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, per contrasto
con i principi di ragionevolezza e di non disparità di
trattamento, nella parte in cui tale norma non esclude la novazione
soggettiva a carico dell'amministratore o funzionario il quale, nel
caso di lavori pubblici di somma urgenza, non abbia potuto
provvedere alla regolarizzazione della spesa entro il termine di 30
giorni per casi sopravvenuti di forza maggiore e comunque non
dipendenti dalla sua volontà;
Sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Manda la cancelleria di notificare la presente ordinanza alle
parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè di
comunicarla ai Presidenti del Senato della Repubblica e della
Camera dei deputati.
Così deciso in Rovigo, 22 dicembre 1999.
Il presidente: bordon
00C0266