1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 17-7-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 173 SENTENZA 18 giugno - 10 luglio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Avvocati - Elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi - Divieto del terzo mandato consecutivo - Operativita' del divieto estesa, con norma di interpretazione autentica, ai mandati iniziati anteriormente all'entrata in vigore della legge. - Legge 12 luglio 2017, n. 113 (Disposizioni sulla elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi), art. 3, comma 3, secondo periodo; decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione), art. 11-quinquies, inserito dalla legge di conversione 11 febbraio 2019, n. 12. - (T-190173) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 17-7-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3,
secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113 (Disposizioni
sulla elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali
forensi) e dell'art. 11-quinquies del decreto-legge 14 dicembre 2018,
n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione
per le imprese e per la pubblica amministrazione), come inserito
dalla legge di conversione 11 febbraio 2019, n. 12, promossi dal
Consiglio nazionale forense con due ordinanze del 28 febbraio 2019,
iscritte rispettivamente ai nn. 65 e 66 del registro ordinanze 2019 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione di Nicola Giusteschi Conti e
altro, di Carla Giuliani e altri, di Alessandro Cardosi e altri, di
Salvatore Lupinacci e del Consiglio dell'ordine degli avvocati di
Savona e altri, nonchè gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri, di Alfredo Sorge e altri e dell'Associazione
nazionale forense;
udito nell'udienza pubblica del 18 giugno 2019 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi gli avvocati Bruno Ricciardelli per Alfredo Sorge e altri,
Alessandro Barbieri per l'Associazione nazionale forense, Luigi
Cocchi per Alessandro Cardosi e altri, Scipione Del Vecchio e Daniele
Granara per Salvatore Lupinacci, Luigi Piscitelli per il Consiglio
dell'ordine degli avvocati di Savona e altri, Fabio Valerini per
Nicola Giusteschi Conti e altro, Giovanni Pietro Sanna e Giovanni
Delucca per Carla Giuliani e altri, nonchè l'Avvocato dello Stato
Giacomo Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Nel corso di due procedimenti relativi ad altrettanti reclami
presentati avverso le decisioni delle Commissioni elettorali degli
ordini degli avvocati, rispettivamente, di La Spezia e di Savona,
entrambe dell'11 gennaio 2019, l'adito Consiglio nazionale forense
(CNF), nella sua qualità di giudice speciale, rilevato che i
reclamanti lamentavano che alcuni candidati eletti in quelle
competizioni, per avere svolto due consecutivi mandati precedenti, si
trovassero nella condizione di ineleggibilità prevista dall'art. 3,
comma 3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113
(Disposizioni sulla elezione dei componenti dei consigli degli ordini
circondariali forensi) e, premessane, per tal profilo, la rilevanza,
ha sollevato con le due ordinanze (di identico contenuto) iscritte ai
numeri 65 e 66 del r. o. 2019, questioni di legittimità
costituzionale della disposizione suddetta, per contrasto con gli
artt. 3, 48 e 51 e, sotto altro profilo, con gli artt. 2, 3, 18 e 118
della Costituzione.
In relazione ai parametri di cui agli artt. 2, 3, 18, 48, 51 e
118 Cost., lo stesso rimettente dubita poi della legittimità
costituzionale dell'art. 11-quinquies del decreto-legge 14 dicembre
2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e
semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione),
come inserito dalla legge di conversione 11 febbraio 2019, n. 12,
che, in via interpretativa, ha affermato che, ai fini del divieto del
terzo mandato consecutivo, si tiene conto anche dei mandati espletati
prima dell'entrata in vigore della legge n. 113 del 2017.
1.1.- Secondo il Consiglio a quo, la ratio del divieto di
elezione per il terzo mandato consecutivo - individuata nel «valore
dell'avvicendamento o del ricambio nelle cariche rappresentative»
(Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 19 dicembre
2018, n. 32781) - sembrerebbe «difficilmente comparabile, sotto il
profilo del tono costituzionale, ai diritti ed ai principi in tema di
elettorato attivo e passivo». Dal che l'«irragionevolezza del
bilanciamento» operato dal legislatore del 2017 e la conseguente
violazione degli artt. 3, 48 e 51 Cost.
Il censurato «divieto di rielezione» realizzerebbe, inoltre, «una
irragionevole compressione dell'ambito di autonomia riservato agli
ordini forensi dagli artt. 2, 18 e 118 della Costituzione»,
integrando «una interferenza statale nelle dinamiche elettorali
interne ad una formazione sociale [...] non [...] sorretta da una
adeguata ragionevolezza e proporzionalita'».
1.2.- A sua volta, la disposizione introdotta in sede di
conversione del d.l. n. 135 del 2018 contrasterebbe con i medesimi
parametri sopra evocati e, in particolare, con l'art. 3 Cost., «sotto
il profilo della violazione del principio di ragionevolezza delle
norme retroattive di interpretazione autentica», non essendo sorretta
da un «rilevante interesse pubblico», che giustifichi una tale
retroattiva incidenza su un diritto costituzionalmente garantito
quale quello di elettorato passivo e l'effetto, che ne deriva, di
«violazione delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario».
2.- Nel giudizio incidentale introdotto dall'ordinanza n. 65 del
r. o. 2019, si sono costituite le parti reclamanti del giudizio a
quo, per chiedere il rigetto delle questioni (tese a rimuovere il
divieto del terzo mandato consecutivo, la cui violazione esse
addebitano agli eletti).
2.1.- Opposte conclusioni, volte all'accoglimento, invece, delle
suddette questioni, hanno formulato gli eletti, resistenti nel
giudizio a quo, costituitisi in quello incidentale con due separati
atti, ciascuno illustrato anche con memoria.
Secondo i resistenti, la causa di incandidabilità di cui alla
norma censurata contrasterebbe in modo insanabile con la sfera di
autonomia propria delle associazioni.
A sua volta, l'art. 11-quinquies del d.l. n. 135 del 2018, come
introdotto dalla legge di conversione n. 12 del 2019, nel sancire la
retroattività del divieto, lederebbe l'affidamento sia di coloro che
in buona fede si sono candidati, confidando nella possibilità di
essere eletti, sia di coloro che, altrettanto in buona fede, hanno
espresso il proprio voto in favore di tali candidati.
2.2.- Altri quattro avvocati - dal primo al quarto dei non eletti
nella competizione relativa al rinnovo (nel gennaio-febbraio 2019)
del Consiglio dell'ordine degli avvocati di Napoli, a loro volta
ricorrenti avverso la proclamata elezione di candidati già
consiglieri nelle due precedenti consiliature di quel circondario -
hanno spiegato intervento «ad adiuvandum dei ricorrenti» e «ad
opponendum dei resistenti», concludendo anch'essi per la non
fondatezza delle proposte questioni: conclusioni ribadite, ed
ulteriormente argomentate, con memoria integrativa.
2.3.- Ha, inoltre, spiegato intervento l'Associazione nazionale
forense (ANF), argomentandone l'ammissibilità sul rilievo che le
disposizioni censurate «concernono direttamente e immediatamente» la
posizione soggettiva di essa associazione «quale ente maggiormente
rappresentativo» (per previsioni statutarie e per istituzionale
riconoscimento come tale) degli interessi degli avvocati. In
dichiarata funzione di tutela dei quali ha concluso perchè le
riferite questioni siano dichiarate inammissibili o comunque
infondate.
2.4.- È, infine, intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, la
quale ha contestato la fondatezza delle questioni sollevate.
Secondo l'Avvocatura, il limite dei due mandati consecutivi,
previsto dal legislatore del 2017 per i componenti dei consigli degli
ordini circondariali forensi, sarebbe più che ragionevole e
legittimo (perchè ampiamente circoscritto, non precludendo
successive ricandidature, una volta trascorso un numero di anni
uguale a quello del precedente mandato, e non tenendo conto, ai fini
del divieto, dei mandati inferiori ai due anni). E la ratio di tale
disciplina sarebbe «facilmente individuabile nell'esigenza,
discrezionalmente valutata dal legislatore, di promuovere il
pluralismo nella rappresentanza professionale, a vantaggio, tra
l'altro, del ricambio generazionale e della funzionalità e del buon
andamento del sistema della rappresentanza professionale».
Inoltre, il successivo intervento legislativo di interpretazione
autentica sarebbe «pienamente conforme ai principi elaborati dalla
giurisprudenza costituzionale in materia di sindacato di legittimità
costituzionale delle leggi di interpretazione».
3.- Nel giudizio incidentale introdotto dall'ordinanza n. 66 del
r. o. 2019, si sono costituiti, e hanno successivamente depositato
memoria integrativa, i tre reclamanti nel procedimento a quo, il cui
difensore ha chiesto dichiararsi la non fondatezza delle questioni
sollevate e presentato istanza per una anticipata loro trattazione in
vista dell'imminente espletamento delle nuove elezioni forensi.
Secondo i reclamanti, l'art. 51 Cost. sarebbe riferibile
esclusivamente al diritto di essere eletti a cariche politiche e non
alle cariche amministrative con rilevanza interna, come quelle
afferenti ai consigli degli ordini forensi. Il nostro ordinamento
conoscerebbe, del resto, diverse altre forme di limitazione del
diritto di elettorato passivo, del tutto estranee alla tematica
dell'inaffidabilità dei candidati. L'esigenza di ricambio delle
cariche pubbliche sarebbe un valore di rango costituzionale, tanto da
costituire un'ipotesi di ineleggibilità (temporanea) per i
consiglieri del Consiglio superiore della magistratura (CSM). La
previsione denunciata limiterebbe, comunque, solo provvisoriamente il
diritto di accesso alle cariche pubbliche di taluni soggetti (che
quelle cariche hanno già ricoperto a lungo), per consentire che il
medesimo diritto di accesso abbia portata effettiva (e non solo
formale) in capo a tutti gli altri potenziali candidati.
3.1.- Si sono, altresì, costituiti, con unico atto, e hanno
presentato successiva memoria, il Consiglio dell'ordine degli
avvocati di Savona nonchè vari candidati eletti (al terzo mandato)
nella competizione del gennaio 2019 di quel circondario, tutti già
parti nel procedimento a quo, i quali hanno concluso per
l'accoglimento delle questioni sollevate dal CNF.
Secondo i resistenti, ciò che in realtà vorrebbe promuovere la
norma censurata è l'accelerazione nell'avvicendamento (nel
linguaggio politico diffusamente indicata come "rottamazione"), che
sarebbe un valore politico in un determinato momento storico, ma non
avrebbe rilievo costituzionale. Soprattutto, il valore del ricambio
non sarebbe comparabile con il valore, di pari dignità,
dell'esperienza e della competenza acquisita nei precedenti mandati,
che sarebbe così sacrificato.
3.2.- L'ANF e il Presidente del Consiglio dei Ministri sono
intervenuti con atti di contenuto identico a quello dei rispettivi
interventi nel giudizio di cui al r. o. n. 65 del 2019.

Considerato in diritto

1.- Il Consiglio nazionale forense (CNF), quale giudice speciale
(da ultimo, sentenza n. 189 del 2001) - con le due ordinanze emesse
nei procedimenti di reclamo elettorale di cui si è detto in
narrativa e che, per l'identità del petitum, possono preliminarmente
riunirsi per essere congiuntamente esaminate e decise - solleva
questioni incidentali di legittimità costituzionale:
a) dell'art. 3, comma 3, secondo periodo, della legge 12 luglio
2017, n. 113 (Disposizioni sulla elezione dei componenti dei consigli
degli ordini circondariali forensi), nella parte in cui prevede che i
consiglieri dei consigli circondariali forensi non possono essere
eletti per più di due mandati consecutivi, per sospetto contrasto
con gli artt. 3, 48 e 51 della Costituzione, sotto il profilo della
irragionevole limitazione del diritto di elettorato attivo e passivo
che ne conseguirebbe;
b) del medesimo art. 3, comma 3, secondo periodo, per contrasto
con gli artt. 2, 3, 18 e 118 Cost., per l'illegittima e irragionevole
compressione - dell'ambito di autonomia riservato agli ordini
circondariali forensi quali enti pubblici non economici a carattere
associativo - che tale divieto, a sua volta, comporterebbe;
c) dell'art. 11-quinquies del decreto-legge 14 dicembre 2018, n.
135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione
per le imprese e per la pubblica amministrazione), nel testo
introdotto dalla legge di conversione 11 febbraio 2019, n. 12, nella
parte in cui prevede, con norma di interpretazione autentica, che il
divieto di elezione per più di due mandati consecutivi operi anche
per i mandati iniziati anteriormente all'entrata in vigore della
legge che ha stabilito tale divieto, per violazione degli artt. 2, 3,
18, 48, 51 e 118 Cost., che conseguirebbe al superamento dei limiti
di ragionevolezza delle norme retroattive di interpretazione
autentica. E ciò sul rilievo che il conferimento, così operato, di
effetti pro futuro a fatti accaduti in passato e a rapporti giuridici
esauriti comporti appunto una compressione del diritto di elettorato
passivo e attivo degli avvocati, e delle funzioni giudiziarie
costituzionalmente riservate al Consiglio nazionale forense, quale
giudice speciale investito del contenzioso in materia di elezioni dei
consigli circondariali.
2.- Preliminarmente va confermata l'ordinanza - resa in udienza e
che qui si allega - con la quale sono stati dichiarati inammissibili
gli interventi di avvocati "terzi" nel giudizio introdotto
dall'ordinanza n. 65 del r. o. 2019 e dell'Associazione nazionale
forense in entrambi i giudizi.
3.- Nel merito, nessuna delle sollevate questioni è fondata.
3.1.- Non sussiste, in primo luogo, infatti, il vulnus che si
assume arrecato, agli artt. 3, 48 e 51 Cost., dal divieto del terzo
mandato consecutivo, di cui al censurato comma 3, secondo periodo,
dell'art. 3 della legge n. 113 del 2017.
3.1.1.- Il divieto di immediata candidatura dopo lo svolgimento
di «due mandati» era già previsto dall'art. 28, comma 5, della legge
31 dicembre 2012, n. 247 (Nuova disciplina dell'ordinamento della
professione forense).
Il censurato art. 3, comma 3, della successiva legge n. 113 del
2017 riproduce tale divieto in forma anche più circoscritta, in
quanto impedisce la candidatura esclusivamente per il terzo mandato
"consecutivo", di conseguenza consentendola una volta decorsa una
tornata elettorale dopo l'espletamento del secondo mandato
consecutivo; e rendendo poi, comunque, possibile il terzo mandato
consecutivo ove uno dei due precedenti mandati non abbia raggiunto la
durata dei due anni.
3.1.2.- Le Sezioni unite della Corte di cassazione hanno ritenuto
il così riformulato divieto di terzo mandato consecutivo compatibile
con i valori costituzionali (sentenza 19 dicembre 2018, n. 32781).
Alle stesse conclusioni era già pervenuta la giurisprudenza di
legittimità a sezioni semplici con riguardo allo stesso limite posto
per le candidature dei consiglieri dell'ordine dei commercialisti ed
esperti contabili (Corte di cassazione, sezione prima civile,
ordinanze 21 maggio 2018, numeri 12461 e 12462).
Il CNF è, invece, di contrario avviso e, nel sollevare le
questioni di legittimità costituzionale della predetta disposizione
della legge n. 113 del 2017, ne motiva la non manifesta infondatezza
in chiave di puntuale replica agli argomenti posti a base delle
richiamate decisioni della Corte di legittimità.
Sostiene così il rimettente che la ratio del divieto -
individuata dalle Sezioni unite nella tutela del «preminente valore
dell'avvicendamento o del ricambio nelle cariche rappresentative» -
«integri un obiettivo di carattere essenzialmente politico [...] che,
seppur liberamente perseguibile dal legislatore nell'ambito della
sfera di discrezionalità politica che gli è propria, sembra
difficilmente comparabile, sotto il profilo del tono costituzionale,
ai diritti e ai principi in tema di elettorato attivo e passivo».
Sottolinea, inoltre, lo stesso rimettente che la Cassazione
avrebbe «fatto premio sull'analogia con i divieti di rielezione
previsti per i Sindaci» ed osserva, in contrario, che «[a]ltro è,
infatti, ragionare della rappresentatività di un ente territoriale
avente carattere politico, altro è ragionare della
rappresentatività di un ente pubblico associativo»; e «altro è,
soprattutto, ragionare del divieto di rielezione relativo ad organi
monocratici di vertice di enti politici - come il Sindaco,
rappresentante organico del Comune e, di conseguenza, dotato di
poteri gestionali diretti e di poteri autoritativi e di indirizzo di
sicuro rilievo - e altro è ragionare su divieto di rielezione di
membri di un organo collegiale chiamato a reggere un ente pubblico
associativo avente natura meramente amministrativa».
La disposizione censurata - afferma conclusivamente il giudice a
quo - non risponderebbe ad un «interesse di rilievo costituzionale in
grado di "competere in ponderazione" con il diritto di elettorato
passivo».
Ne risulterebbe, peraltro, compromesso anche il diritto di
elettorato attivo ed il principio di libertà di voto «consacrati con
particolare solennità nell'art. 48 Cost.», poichè alla «preclusione
legale alla possibilità di taluni soggetti di partecipare a
competizioni elettorali» corrisponderebbe inevitabilmente la
«compressione dello spazio di libera scelta lasciato all'elettore, il
quale si vedrà sottrarre la facoltà di scegliere, quali destinatari
del proprio voto, taluni a vantaggio di altri».
3.1.3.- Gli argomenti sottesi alle censure rivolte dal rimettente
alla previsione di incandidabilità a consigliere degli ordini
circondariali forensi non sono condivisibili.
3.1.3.1.- Pur essendo effettivamente non pertinente l'analogia
tra il divieto di rielezione dei consiglieri dell'ordine
circondariale forense e quello relativo ai sindaci, sta di fatto che
la previsione di un limite ai mandati che possono essere espletati
consecutivamente è un principio di ampia applicazione per le cariche
pubbliche - membri elettivi del Consiglio superiore della
magistratura (CSM); componenti del Consiglio degli avvocati e
procuratori dello Stato; membri del Consiglio nazionale forense;
componenti del Consiglio nazionale del notariato, tra gli altri - ed
è, comunque, un principio di portata generale nel più specifico
ambito degli ordinamenti professionali.
Il riferimento va, tra l'altro, all'art. 9, comma 9, del decreto
legislativo 28 giugno 2005, n. 139 (Costituzione dell'Ordine dei
dottori commercialisti e degli esperti contabili, a norma
dell'articolo 2 della legge 24 febbraio 2005, n. 34), che, con
riferimento agli ordini dei dottori commercialisti e degli esperti
contabili, prevede che «[i] consiglieri dell'Ordine ed il Presidente
possono essere eletti per un numero di mandati consecutivi non
superiore a due». Analogamente l'art. 25, comma 13, primo periodo,
dello stesso d.lgs. n. 139 del 2005 stabilisce, con riguardo al
Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti
contabili, che «[i] membri del Consiglio nazionale durano in carica
quattro anni ed il loro mandato può essere rinnovato per una sola
volta consecutiva». Nello stesso senso l'art. 2, comma 4, del decreto
del Presidente della Repubblica 8 luglio 2005, n. 169 (Regolamento
per il riordino del sistema elettorale e della composizione degli
organi di ordini professionali), relativamente agli ordini dei
dottori agronomi e forestali, degli architetti, pianificatori,
paesaggisti e conservatori, degli assistenti sociali, degli attuari,
dei biologi, dei geologi e degli ingegneri, dispone che «[i]
consiglieri restano in carica quattro anni a partire dalla data della
proclamazione dei risultati e, a far data dall'entrata in vigore del
presente regolamento, non possono essere eletti per più di due volte
consecutive». In proposito, l'art. 2, comma 4-septies, del
decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia
tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie), inserito
dalla legge di conversione 26 febbraio 2011, n. 10, chiarisce che
«[l]e disposizioni di cui all'articolo 2, comma 4, del regolamento di
cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 luglio 2005, n. 169,
si applicano per i componenti degli organi in carica alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto,
con il limite massimo di durata corrispondente a tre mandati
consecutivi». Ed ancora, l'art. 5, comma 2, del d.P.R. n. 169 del
2005 estende il divieto di elezione per più di due volte consecutive
ai componenti del Consiglio nazionale dei dottori agronomi e
forestali, degli architetti, pianificatori, paesaggisti e
conservatori, degli assistenti sociali, degli attuari, dei biologi,
dei geologi e degli ingegneri. Allo stesso modo, gli artt. 2, comma
2, e 3, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 25
ottobre 2005, n. 221 (Disposizioni in materia di procedure elettorali
e di composizione del consiglio nazionale e dei consigli
territoriali, nonchè dei relativi organi disciplinari, dell'ordine
degli psicologi, ai sensi dell'articolo 1, comma 18, della legge 14
gennaio 1999, n. 4, dell'articolo 4 del decreto del Presidente della
Repubblica 5 giugno 2001, n. 328 e dell'articolo 1-septies del
decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7, convertito, con modificazioni,
dalla legge 31 marzo 2005, n. 43) dispongono, rispettivamente per i
consiglieri territoriali e per i membri del consiglio nazionale
dell'ordine degli psicologi, il divieto di elezione per più di due
volte consecutive. Mentre in ordine all'elezione dei membri dei
consigli distrettuali di disciplina, quali componenti dell'organismo
cui spetta l'esercizio dell'azione disciplinare nei confronti degli
avvocati, l'art. 2, comma 2, del regolamento del Consiglio nazionale
forense 31 gennaio 2014, n. 1 (Elezione dei componenti dei Consigli
distrettuali di disciplina), stabilisce un divieto di elezione per
più di due mandati consecutivi, analogo a quello recato dalla
disposizione che lo stesso Consiglio censura ora come giudice
speciale.
3.1.3.2.- Non è poi esatto ritenere che il bilanciamento,
operato dalla disposizione censurata, tra il valore dell'elettorato
(attivo e passivo) e l'obiettivo antagonista del ricambio e
dell'avvicendamento, si risolva in violazione del primo, nè
tantomeno che le finalità cui risponde il divieto del terzo mandato
consecutivo siano - come sostiene il giudice a quo - prive di tono
costituzionale.
3.1.3.3.- La peculiare ed essenziale finalità - che ha di mira
la previsione che circoscrive (provvisoriamente, come si è detto) il
diritto di accesso di taluni soggetti alla carica di consigliere
dell'ordine circondariale forense - è quella, infatti, di
valorizzare le condizioni di eguaglianza che l'art. 51 Cost. pone
alla base dell'accesso «alle cariche elettive».
Uguaglianza che, nella sua accezione sostanziale, sarebbe
evidentemente compromessa da una competizione che possa essere
influenzata da coloro che ricoprono da due (o più mandati)
consecutivi la carica per la quale si concorre e che abbiano così
potuto consolidare un forte legame con una parte dell'elettorato,
connotato da tratti peculiari di prossimità.
Il divieto del terzo consecutivo mandato favorisce il fisiologico
ricambio all'interno dell'organo, immettendo "forze fresche" nel
meccanismo rappresentativo (nella prospettiva di assicurare
l'ampliamento e la maggiore fluidità dell'elettorato passivo), e -
per altro verso - blocca l'emersione di forme di cristallizzazione
della rappresentanza; e ciò in linea con il principio del buon
andamento della amministrazione, anche nelle sue declinazioni di
imparzialità e trasparenza, riferito agli ordini forensi, e a tutela
altresì di valori di autorevolezza di una professione oggetto di
particolare attenzione da parte del legislatore, in ragione della sua
diretta inerenza all'amministrazione della giustizia e al diritto di
difesa.
Valori, questi, riconducibili, dunque, agli artt. 3, 24, 51 e 97
Cost., che la disposizione censurata tutela in termini di
ragionevolezza e proporzionalità, attesa la già sottolineata
temporaneità (per una sola tornata) della descritta ipotesi di
incandidabilità.
Nè è sostenibile in contrario, come deduce il rimettente, che i
descritti valori controbilanciabili (con il diritto di elettorato)
non avrebbero "tono costituzionale", per la ragione che, diversamente
dai vertici monocratici di natura politica delle autonomie locali, i
consigli circondariali degli ordini forensi sarebbero organi
collegiali riconducibili a un fenomeno associativo con valenza
prettamente privatistica.
Una tale prospettazione (non coerente alla evocazione dell'art.
51 Cost. con riguardo alle elezioni di organi di mere associazioni di
diritto privato) è, comunque, in contrasto con le numerose funzioni
pubblicistiche di vigilanza e rappresentanza esterna, sottese alla
regolamentazione ordinistica delle professioni, tra le quali: la
tutela dell'indipendenza e del decoro professionale degli iscritti;
la tenuta degli albi; l'approvazione dei regolamenti interni; il
controllo dell'efficace esercizio del tirocinio forense;
l'organizzazione di corsi e scuole di specializzazione; la vigilanza
sulla condotta degli iscritti; la costituzione di camere arbitrali,
di conciliazione ed organismi di risoluzione alternativa delle
controversie; la vigilanza sulla corretta applicazione nel
circondario delle norme dell'ordinamento giudiziario. Funzioni,
queste ed altre, di pari rilievo istituzionale, il cui insieme
conferisce, appunto, ai predetti ordini forensi il carattere di enti
di diritto pubblico a carattere associativo, che devono, come tali,
sottostare alle esigenze di buon andamento e imparzialità di cui
all'art. 97 Cost.
Esigenze rispetto alle quali risulta, dunque, coerente la
previsione del divieto del terzo mandato consecutivo.
3.2.- Va, del pari, escluso il contrasto della disposizione su
citata con gli artt. 2, 18, 118 e «in particolare» con l'art. 3
Cost., con riguardo all'ulteriore profilo dell'asserita negativa
incidenza del divieto del terzo mandato consecutivo sulla sfera di
autonomia degli ordini professionali.
Per quanto prima detto, gli ordini forensi sono, infatti, enti
pubblici non economici a carattere associativo (ex plurimis, Corte di
cassazione, sezioni unite civili, sentenze 24 giugno 2009, n. 14812;
27 gennaio 2009, n. 1874; 12 marzo 2008, n. 6534), istituiti per
garantire il rispetto dei principi previsti dalla legge e delle
regole deontologiche, nonchè con finalità di tutela dell'utenza e
degli interessi pubblici connessi all'esercizio della professione e
al corretto svolgimento della funzione giurisdizionale.
Molte delle funzioni istituzionali attribuite agli ordini dal
legislatore integrano una attività esterna destinata a concludersi
con la formazione di atti soggettivamente e oggettivamente
amministrativi a carattere autoritativo, perchè emessi
nell'esercizio di un potere riconosciuto in via esclusiva come
espressivo di potestà amministrativa per finalità di pubblico
interesse.
Deriva appunto da ciò l'obbligatorietà dell'iscrizione agli
ordini circondariali per l'espletamento della professione forense e
la peculiare natura di "associazione obbligatoria" degli ordini
professionali, preordinata alla tutela di pregnanti interessi di
rilievo costituzionale, quali, in primis, la tutela del diritto di
difesa ex art. 24 Cost., mediante vigilanza sull'adeguata competenza,
sull'aggiornamento costante e sull'effettivo svolgimento della
professione da parte degli avvocati.
In questa prospettiva, il legislatore se, da una parte, limita,
in negativo, la libertà di associarsi in capo a chi voglia
esercitare la professione forense, dall'altro, contempera
l'autonomia, comunque ampiamente riconosciuta, degli ordini stessi,
in modo da garantire che qualunque iscritto possa accedere in
condizioni di effettiva parità alle cariche sociali. L'impedimento
temporaneo alla ricandidatura appare preordinato a evitare la
formazione e la cristallizzazione di gruppi di potere interni
all'avvocatura, o quantomeno a limitarne l'eventualità, mediante il
ricambio delle cariche elettive e la conseguente salvaguardia della
parità delle voci dell'avvocatura.
3.3.- Neppure la disposizione di cui all'art. 11-quinquies del
d.l. n. 135 del 2018, inserito dalla legge di conversione n. 12 del
2019, incorre nella violazione dei parametri costituzionali evocati
dal Consiglio rimettente.
La norma censurata - che riproduce alla lettera il testo
dell'art. 1 del decreto-legge 11 gennaio 2019, n. 2 (Misure urgenti e
indifferibili per il rinnovo dei consigli degli ordini circondariali
forensi), abrogato (con salvezza degli effetti prodotti e dei
rapporti giuridici sorti sulla base di esso) dall'art. 1, comma 3,
della stessa legge n. 12 del 2019 - è dichiaratamente volta a
fornire l'«interpretazione autentica» dell'art. 3, comma 3, secondo
periodo, della legge n. 113 del 2017.
E, a tal fine, appunto dispone che, «ai fini del rispetto del
divieto di cui al predetto [secondo] periodo [del comma 3 dell'art. 3
della legge n. 113 del 2017], si tiene conto dei mandati espletati,
anche solo in parte, prima della sua entrata in vigore».
In sede di esegesi dell'art. 3 della legge n. 113 del 2017, le
Sezioni unite della Corte di cassazione (con la ricordata sentenza n.
32781 del 2018) avevano già peraltro in tal senso affermato la
riferibilità del divieto della terza candidatura consecutiva «ai
mandati pregressi e cioè anche a quelli espletati pure solo in parte
prima dell'entrata in vigore della norma»; e avevano escluso che ciò
ne implicasse una interpretazione retroattiva.
Queste conclusioni, revocate in dubbio dal rimettente, meritano,
invece, di essere condivise.
3.3.1.- La finalità "interpretativa" (dell'art. 3, comma 3,
secondo periodo, della legge n. 113 del 2017) esibita dall'art.
11-quinquies, inserito nel d.l. n. 135 del 2018 dalla legge di
conversione n. 12 del 2019, anticipata dal d.l. n. 2 del 2019,
risponde all'effettiva intenzione del legislatore (già espressamente
enunciata nel disegno legge di conversione del predetto d.l. n. 2 del
2019) di eliminare, nell'imminenza del rinnovo dei consigli
circondariali, ogni residua incertezza applicativa in merito al
periodo intertemporale di riferimento del limite del doppio mandato,
dopo che la soluzione interpretativa, cui era pervenuto, al riguardo,
il CNF in sede giudiziaria, era stata ritenuta non corretta dalle
Sezioni unite della Corte di Cassazione, e in risposta anche a
specifica richiesta, rivolta al Parlamento, in un deliberato
dell'Organismo congressuale forense del 21 dicembre 2018, affinchè
ogni dubbio al riguardo fosse tempestivamente superato con un
intervento appunto di normazione primaria.
3.3.2.- Il contenuto precettivo attribuito alla disposizione
interpretata dal legislatore del 2019 si uniforma puntualmente alla
lettura offertane dalle Sezioni unite della Corte di cassazione (in
data, peraltro, antecedente a quella di formalizzazione delle
candidature avverso cui è reclamo nei giudizi a quibus) e riflette,
quindi, il "diritto vivente" quanto alla regola di rilevanza dei
mandati espletati prima della entrata in vigore della legge n. 113
del 2017, ai fini dell'operatività del divieto del terzo mandato
consecutivo.
3.3.3.- La disposizione così interpretata non esige poi di
essere giustificata sul piano della retroattività, poichè essa non
ha la portata retroattiva (in senso proprio), che le attribuisce, e
perciò censura, il rimettente.
Detta disposizione non regola, infatti, in modo nuovo fatti del
passato (non attribuisce cioè direttamente ai precedenti mandati
conseguenze giuridiche diverse da quelle loro proprie nel quadro
temporale di riferimento), ma dispone "per il futuro", ed è solo in
questa prospettiva che attribuisce rilievo, di requisito negativo, al
doppio mandato consecutivo espletato prima della ricandidatura.
Il limite all'accesso alla carica elettiva, così introdotto
dalla norma interpretata - come appunto già ritenuto dalla Corte di
legittimità - «non implica altro che l'operatività immediata della
legge e non una retroattività in senso tecnico e cioè con effetti
ex tunc» (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza n.
32781 del 2018, che cita anche la sentenza di questa Corte n. 118 del
1994).
Il primo periodo dello stesso art. 3, comma 3, della legge n. 113
del 2017, a sua volta, del resto prevede una condizione di
ineleggibilità degli iscritti che abbiano riportato, nei cinque anni
precedenti, una sanzione disciplinare esecutiva più grave
dell'avvertimento; e, al riguardo, nessun dubbio è stato prospettato
in ordine alla riferibilità di tale previsione anche alle sanzioni
irrogate al candidato prima della entrata in vigore della legge
stessa.
Allo stesso modo l'applicazione immediata del divieto del terzo
mandato consecutivo a chi abbia già espletato i due precedenti
consecutivi mandati costituisce, dunque, una misura ragionevolmente
scelta dal legislatore del 2017, destinata ad operare, per il futuro,
nelle successive competizioni elettorali forensi.
Questa Corte ha più volte già, del resto, affermato che
attribuire, per via normativa, a determinati fatti o situazioni,
anche antecedentemente verificatisi, rilievo immediato (per il
soggetto cui si riferiscono) di requisito negativo o di condizione
ostativa, rispetto all'accesso a cariche elettive (sentenza n. 236
del 2015) o al conseguimento di titoli abilitativi (sentenza n. 80
del 2019), non attiene al piano diacronico della retroattività (in
senso proprio) degli effetti, ma a quello fisiologico della
applicazione ratione temporis della norma stessa.
3.3.4.- Da qui la non fondatezza anche della terza residua
questione in riferimento a tutti i parametri evocati.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 3, secondo periodo, della legge 12
luglio 2017, n. 113 (Disposizioni sulla elezione dei componenti dei
consigli degli ordini circondariali forensi), in riferimento,
rispettivamente, agli artt. 3, 48 e 51 della Costituzione ed agli
artt. 2, 3, 18 e 118 Cost., sollevate dal Consiglio nazionale
forense, con le ordinanze in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 11-quinquies del decreto-legge 14 dicembre
2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e
semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione),
inserito dalla legge di conversione 11 febbraio 2019, n. 12, in
riferimento agli artt. 2, 3, 18, 48, 51 e 118 Cost., sollevata dal
Consiglio nazionale forense, con le medesime ordinanze.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 giugno 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 10 luglio 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA

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Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 18 giugno 2019

ORDINANZA

Visti gli atti relativi ai giudizi di legittimità costituzionale
introdotti dal Consiglio nazionale forense con due ordinanze del 28
febbraio 2019 (r. o. numeri 65 e 66 del 2019), aventi ad oggetto
l'art. 3, terzo comma, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017,
n. 113 (Disposizioni sulla elezione dei componenti dei consigli degli
ordini circondariali forensi), nella parte in cui prevede che i
consiglieri dei consigli circondariali forensi non possono essere
eletti per più di due mandati consecutivi, e l'art. 11-quinquies del
decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in
materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la
pubblica amministrazione), come inserito dalla legge di conversione
11 febbraio 2019, n. 12, nella parte in cui prevede che il divieto di
elezione per più di due mandati consecutivi operi anche per i
mandati iniziati anteriormente all'entrata in vigore della legge che
ha stabilito tale divieto.
Rilevato che in entrambi i giudizi è intervenuta l'Associazione
nazionale forense (ANF), con atti di costituzione depositati il 21
maggio 2019, la quale ha chiesto che le questioni sollevate siano
dichiarate inammissibili o non fondate;
che nel giudizio introdotto dall'ordinanza iscritta al r. o. n.
65 del 2019 sono intervenuti gli avvocati Alfredo Sorge, Gabriele
Gava, Eugenio Pappa Monteforte e Sabrina Sifo, iscritti presso
l'ordine circondariale forense di Napoli, con atto di costituzione e
memoria integrativa, depositati, rispettivamente, il 2 maggio 2019 e
il 28 maggio 2019, «ad adiuvandum dei ricorrenti».
Considerato che i detti soggetti non sono parti nei giudizi a
quibus;
che la costante giurisprudenza di questa Corte (tra le tante,
sentenze n. 13 del 2019, n. 180 del 2018; ordinanze allegate alle
sentenze n. 141 del 2019, n. 29 del 2017, n. 286, n. 243 e n. 84 del
2016) è nel senso che la partecipazione al giudizio di legittimità
costituzionale è circoscritta, di norma, alle parti del giudizio a
quo, oltre che al Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso
di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale (artt. 3 e 4
delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale);
che a tale disciplina è possibile derogare - senza venire in
contrasto con il carattere incidentale del giudizio di
costituzionalità - soltanto a favore di soggetti terzi che siano
titolari di un interesse qualificato, immediatamente inerente al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente
regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di
censura;
che, pertanto, l'incidenza sulla posizione soggettiva
dell'interveniente non deve derivare, come per tutte le altre
situazioni sostanziali governate dalla legge denunciata, dalla
pronuncia sulla legittimità costituzionale della legge stessa, ma
dall'immediato effetto che tale pronuncia produce sul rapporto
sostanziale oggetto del giudizio principale;
che nei presenti giudizi l'ANF non è titolare di un interesse
direttamente riconducibile all'oggetto dei giudizi stessi, sebbene di
un mero indiretto, e più generale, interesse, connesso al suo scopo
statutario, di partecipare al procedimento per l'espressione del
parere del Consiglio nazionale forense in relazione all'adozione dei
regolamenti di attuazione della legge professionale (tra cui quelli
inerenti alla disciplina delle elezioni forensi);
che, pertanto, l'intervento della suddetta associazione deve
essere dichiarato inammissibile;
che altrettanto inammissibili sono gli interventi degli avvocati
del foro di Napoli, i quali non sono parti del giudizio introdotto
con reclamo avverso la decisione della commissione elettorale presso
l'ordine degli avvocati di La Spezia;
che non rileva, in contrario, che i suddetti avvocati abbiano
proposto dinanzi al Consiglio nazionale forense analogo reclamo
avverso la decisione della commissione elettorale costituita presso
quel circondario, trattandosi di giudizio diverso dal giudizio a quo,
le cui parti soltanto sono legittimate, per quanto detto, a
costituirsi nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale
(ex multis, sentenze n. 35 del 2017, n. 71 e n. 70 del 2015,
ordinanza n. 100 del 2016), mentre, ove ammesso, l'intervento di
siffatti terzi contrasterebbe con il carattere incidentale del
giudizio di legittimità costituzionale, in quanto il loro accesso a
tale giudizio avverrebbe senza la previa verifica della rilevanza e
della non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale da parte del rispettivo giudice a quo (sentenze n. 71
del 2015 e n. 59 del 2013, ordinanze n. 156 e n. 32 del 2013).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili gli interventi dell'Associazione nazionale
forense (ANF) e degli avvocati Alfredo Sorge, Gabriele Gava, Eugenio
Pappa Monteforte e Sabrina Sifo.

F.to Giorgio Lattanzi, Presidente