1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 20-10-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 27 agosto 2004
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 27 agosto 2004 (della Regione autonoma della Sardegna) Pesca - Decreto del Ministero delle politiche agricole e forestali concernente la disciplina delle reti da posta fissa - Ricorso per conflitto di attribuzioni sollevato dalla Regione Sardegna - Dedotta invasione della sfera di competenza regionale in materia di pesca - Lamentata violazione di norme comunitarie, norme statutarie e d'attuazione in quanto la fissazione di standards uniformi sulle attrezzature da pesca e di competenza comunitaria e gli atti di esercizio dei compiti statali di «disciplina generale e coordinamento nazionale» riguardano soltanto la gestione delle risorse ittiche marine di interesse nazionale oltre le 12 miglia mentre la disciplina del DM non distingue (dentro o fuori le 12 miglia) ed in ogni caso riguarda l'uso delle reti entro le acque territoriali - Denunciata carenza di potere del Sottosegretario firmatario perche' al di fuori della delega in materia di pesca ad esso conferita dal Ministro (DMPAF 5/11/2001) trattandosi di atti riservati esclusivamente alla firma del Ministro stesso - Lamentata mancata acquisizione del parere della Commissione consultiva centrale per la pesca e l'acquacoltura - Contrasto con art.10 d.lgs. n. 153/2004 il quale stabilisce che le future «norme tecniche» in materia di pesca dovranno essere stabilite previa intesa con le regioni e mediante regolamento interministeriale (art.17 l. n. 400/88) - Decreto del Ministero delle politiche agricole e forestali del 10 giugno 2004. - Costituzione art. 117, comma primo, quarto, quinto e sesto; Regolamento C.E. n. 1626/1994 del Consiglio del 27 giugno 1994 art. 5 ed allegato II; Statuto speciale Regione Sardegna artt. 3, lett. i) e 6 e relative norme di attuazione in combinato disposto legge costituzionale 18/10/2003 n. 3 art. 10. Pesca - Decreto del Ministero delle politiche agricole e forestali concernente la disciplina delle reti da posta fissa - Ricorso per conflitto di attribuzioni sollevato dalla Regione Sardegna - Dedotta invasione della sfera di competenza regionale esclusiva in materia di pesca per l'uso del decreto ministeriale che ha natura regolamentare e la relativa potesta' spetta allo Stato nelle sole materie in cui esso disponga di competenza esclusiva - Illegittimo ed arbitrario esercizio del potere regolamentare statale - In subordine in caso di configurazione quale «atto normativo» - Indebita adozione in materia di competenza regionale. - Decreto del Ministero delle politiche agricole e forestali del 10 giugno 2004. - Costituzione art. 117, comma sesto; Statuto speciale Regione Sardegna artt. 3, lett. i) e 6 e relative norme di attuazione in combinato disposto legge costituzionale 18/10/2003 n. 3 art.10. Pesca - Decreto del Ministero delle politiche agricole e forestali concernente la disciplina delle reti da posta fissa - Ricorso per conflitto di attribuzioni sollevato dalla Regione Sardegna - Dedotta invasione della sfera di competenza regionale esclusiva in materia di pesca e violazione del principio di leale collaborazione per il mancato concerto con la Regione ricorrente. - Decreto del Ministero delle politiche agricole e forestali del 10 giugno 2004. - Costituzione, art. 120. (004C1023) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 20-10-2004)

Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione autonoma
della Sardegna, in persona del suo presidente dott. Renato Soru,
giusta deliberazione della giunta regionale del 3 agosto 2004,
n. 32/3, rappresentata e difesa, in virtù di procura a margine del
presente atto, anche disgiuntamente, dal prof. avv. Sergio Panunzio
del Foro di Roma e dall' avv. Graziano Campus, Direttore generale
dell'Area legale dell'Ente, elettivamente domiciliata presso il
primo, in Roma, viale XXI Aprile n. 11;

Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri in carica, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato e presso la stessa
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12; nel regolamento di
competenza per conflitto di attribuzioni avverso il decreto del
Ministero delle politiche agricole e forestali del 10 giugno 2004, a
firma del Sottosegretario di Stato, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale, serie generale, n. 151 del 30 giugno 2004, recante
«Disciplina delle reti da posta fissa».

F a t t o

1. - Lo Statuto speciale per la Sardegna (legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 3), all'art. 3, lettera i), attribuisce alla
regione una competenza legislativa esclusiva in materia di pesca; per
la medesima materia lo Statuto, all'art. 6, attribuisce alla regione
anche le funzioni amministrative. Tale disciplina attributiva di
funzioni è poi integrata dalle relative norme d'attuazione dello
Statuto: specialmente dagli articoli 6 e 7 del d.P.R. 19 maggio 1950,
n. 327; dall'art. 1 del d.P.R. 24 novembre 1965, n. 1627, il quale,
in particolare, stabilisce che «Le funzioni amministrative
dell'autorità marittima statale concernenti la regolamentazione
della pesca, i divieti e le autorizzazioni in materia di pesca, le
concessioni, la sorveglianza, [...................... .],
relativamente al demanio marittimo ed al mare territoriale sono
trasferite all'Amministrazione regionale della Sardegna»; dall'art. 1
del d.lgs. 17 aprile 2001, n. 234; e dal d.lgs. 6 febbraio 2004,
n. 70, che, in particolare, dopo avere ribadito all'art. 1 il
trasferimento alla Regione Sardegna di tutte le funzioni ed i compiti
in materia di pesca svolte dal soppresso Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali, con il secondo comma dell'art. 2
riserva allo Stato soltanto i relativi «compiti di sola disciplina
generale e coordinamento nazionale» e limitatamente alla «gestione
delle risorse ittiche marine di interesse nazionale oltre le 12
miglia».
Tali competenze regionali in materia di pesca risultano oggi, per
certi versi, integrate e rafforzate dal combinato disposto
dell'art. 117 della Costituzione e dell'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Infatti, com'è noto, da un
lato la materia della pesca è divenuta una materia di competenza
legislativa «residuale-esclusiva» per le regioni ad autonomia
ordinaria (art. 117, comma 4), e tale competenza incontra i soli
limiti costituiti dai vincoli «derivanti dall'ordinamento comunitario
e dagli obblighi internazionali» (art. 117, comma 1); dall'altro le
norme dell'art. 117 della Costituzione si applicano anche alle
regioni ad autonomia speciale «per le parti in cui prevedono forme di
autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite». Ne consegue,
fra l'altro, che nei confronti della competenza legislativa esclusiva
della Regione Sardegna in materia di pesca non è più applicabile il
limite delle «norme fondamentali delle riforme economico-sociali
della Repubblica», di cui all'art. 2, comma 1, dello Statuto speciale
per la Sardegna (cfr., per tutte, Corte cost. sent. n. 274 del 2003).
2. - La Regione ricorrente ha ampiamente esercitato le suddette
funzioni, intervenendo a disciplinare la pesca nelle acque della
Sardegna; sia con atti legislativi che con altri atti normativi.
Fra i primi, si ricordano la l.r. 28 novembre 1950, n. 65; la
l.r. 7 marzo 1956, n. 37; la l.r. 2 marzo 1956, n. 39; la l.r.
5 luglio 1963, n. 3; la l.r. 22 luglio 1991, n. 25.
Fra i secondi merita di essere ricordato il decreto
dell'assessore della difesa dell'ambiente 25 agosto 1992, n. 2039
(recante norme di attuazione della legge regionale n. 25 del 1991),
che stabilisce anche, all'art. 17, norme sulla quantità delle reti
da posta che si possono imbarcare (massimo 50 pezzi a marittimo
imbarcato) e sulla misura delle loro maglie (non inferiori al 10: mm.
50).
3. - Ciò premesso, nella G.U. del 30 giugno 2004, n. 151, è
stato pubblicato il decreto ministeriale 10 giugno 2004, indicato in
epigrafe, a firma del Sottosegretario di Stato Paolo Scarpa Bonazza
Buora.
Come risulta dal suo preambolo, il decreto ministeriale in
questione è stato emanato «visti», fra l'altro: la legge 14 luglio
1965, n. 963, recante la disciplina della pesca marittima; il
relativo regolamento d'esecuzione, recato dal d.P.R. 2 ottobre 1968,
n. 1639; la legge 17 febbraio 1982, n. 41, recante il piano per la
razionalizzazione e lo sviluppo della pesca marittima; il regolamento
(CE) 1626 del 27 giugno 1994, che istituisce misure tecniche per la
conservazione delle risorse della pesca nel Mediterraneo; e «il d.m.
5 novembre 2001, con il quale sono state delegate al Sottosegretario
di Stato on. Paolo Scarpa Bonazza Buora le funzioni istituzionali
concernenti la disciplina generale ed il coordinamento in materia di
pesca, acquicoltura [rectius, «acquacoltura»] e gestione delle
risorse idriche [rectius «ittiche»] marine». Come pure risulta dal
preambolo esso non è stato preceduto da alcuna concertazione o
consultazione con la Regione Sardegna.
Tale decreto (dopo avere richiamato ancora nel preambolo
l'opportunità, «nelle more della redazione del piano d'azione della
pesca mediterranea e della revisione del d.P.R. 2 ottobre 1968,
n. 1639 [di] procedere ad una più precisa definizione delle
caratteristiche tecniche del sistema "attrezzi da posta"») nei suoi
quattro articoli stabilisce varie regole relative all'uso delle reti
da «posta fissa»: cioè le reti - così definite dall'art. 1 dello
stesso decreto - «ancorate al fondo marino, destinate a recingere o
sbarrare spazi acquei, allo scopo di ammagliare pesci, crostacei, e
molluschi che vi incappano»).
Ai fini del presente ricorso rileva in modo particolare l'art. 2
del decreto ministeriale, il quale stabilisce che: «È consentito
l'impiego delle reti da posta fisse purchè la superficie complessiva
non sia superiore a 20.000 mq ciascuna».
Ma va altresì richiamato l'art. 3, che nei suoi due commi
disciplina le caratteristiche dei segnali di cui debbono essere
muniti le reti da posta fissa; e l'art. 4, che vieta di collocare
tali reti ad una distanza inferiore a 200 metri dalla congiungente
dei punti più foranei «delimitanti le foci e gli altri sbocchi in
mare dei fiumi o di altri corsi di acqua o bacini».
Il decreto ministeriale 10 giugno 2004, stante il suo tenore
letterale, è direttamente applicabile in tutto il territorio
nazionale, e quindi anche in Sardegna. Pertanto esso, in parte qua,
è illegittimo e lesivo delle attribuzioni costituzionali della
Regione autonoma della Sardegna, che pertanto lo impugna per i
seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Violazione delle attribuzioni costituzionali della Regione
autonoma della Sardegna di cui agli articoli 3, lettera i) e 6 dello
Statuto speciale per la Sardegna (legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3)
e delle relative norme d'attuazione (articoli 6 e 7 del d.P.R.
19 maggio 1950, n. 327; art. 1 del d.lgs. 17 aprile 2001, n. 234; e
specialmente art. 1 del d.P.R. 24 novembre 1965, n. 1627, ed articoli
1 e 2, comma 2, del d.lgs. 6 febbraio 2004, n. 70); e di cui al
combinato disposto dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3, e dell'art. 117 (commi 1, 4, 5 e 6) della Costituzione,
anche in relazione all'art. 5 ed all'Allegato II del Regolamento (CE)
n. 1626/94 del Consiglio del 27 giugno 1994. Carenza di potere
dell'autorità emanante.
1.1. - Preliminarmente, per meglio comprendere alcuni dei motivi
di illegittimità e lesività del decreto in questione, è opportuno
chiarirne il fondamento legale e la natura.
Il decreto, come già detto, è stato adottato «vista» la legge
14 luglio 1965, n. 963 e «visto» il d.P.R. 2 ottobre 1968, n. 1639
che dà esecuzione a detta legge. La legge n. 963 del 1965,
all'art. 32, prevede che il Ministro responsabile per il settore
della pesca può «con suo decreto, sentita la Commissione consultiva
centrale per la pesca marittima, emanare norme per la disciplina
della pesca anche in deroga alle discipline regolamentari, al fine di
adeguarla al progresso delle conoscenze scientifiche e delle
applicazioni tecnologiche, e favorirne lo sviluppo in determinate
zone o per determinate classi di essa»; mentre l'art. 95 del citato
regolamento di esecuzione ulteriormente stabilisce che i medesimi
decreti ministeriali costituiscono, «salvo che sia espressamente
escluso, direttive di carattere generale, ai sensi degli articoli 8,
secondo comma, e 9, secondo comma del d.P.R. 13 luglio 1954, n. 747».
In forza di tale ultimo rinvio, pertanto, i decreti ministeriali
quali quello impugnato costituirebbero «direttive di carattere
generale obbligatorie per le amministrazioni provinciali».
Che sia questo il fondamento legale del decreto in questione pare
indiscutibile (anche se esso - scorrettamente - non richiama
specificamente l'articolo della legge su cui si fonda, nè la
relativa norma del regolamento d'esecuzione). Infatti nella legge
n. 963 (e nel relativo regolamento d'esecuzione) non vi sono altre
disposizioni idonee a fondare il decreto in questione. Sicuramente
esso non potrebbe fondarsi sull'art. 10 del recente decreto
legislativo delegato 26 maggio 2004 n. 153 (recante «Attuazione della
legge 7 marzo 2003, n. 38, in materia di pesca marittima»), non
citato dal decreto impugnato, che prevede la sostituzione del vecchio
regolamento d'esecuzione n. 1639 del 1968 ad opera di un regolamento
interministeriale, adottato ai sensi del terzo comma dell'art. 17
della legge n. 400 del 1988 (quindi, fra l'altro, previo parere del
Consiglio di Stato) e previa intesa con le regioni.
Dal quadro sin qui sinteticamente delineato si evince che il
decreto impugnato rappresenta esercizio di un potere ministeriale
volto a disciplinare - secondo quanto previsto dall'art. 32 della
legge n. 963 del 1965 - aspetti specifici della materia della pesca
anche in deroga alle disposizioni regolamentari contenute nel d.P.R.
1639 del 1968. Nella specie tale deroga sembra sussistere, ad opera
in particolare dell'impugnato art. 2 del decreto, in relazione alla
disciplina stabilita dall'art. 103 del regolamento n. 1639 del 1968,
che per le reti da posta non stabiliva limitazioni di lunghezza
(peraltro poi stabilite dalla disciplina comunitaria), ma si limitava
a stabilire che le maglie non dovevano essere inferiori a 20
millimetri.
Quanto poi alla natura del decreto ministeriale, non pare dubbio
che esso abbia contenuto normativo, stante il carattere di disciplina
generale ed astratta delle prescrizioni da esso stabilite. Infatti la
disciplina dei quattro articoli in esso contenuti corrisponde - salvo
qualche variante in alcuni casi (fra cui quella già esaminata
dell'impugnato art. 2) - ai seguenti articoli del regolamento di
esecuzione (d.P.R. n. 1639/1968) della legge n. 963/1965: articoli 4,
comma 2, 103, comma 1, 104, 105. Il fatto, poi, che l'art. 32 della
legge n. 963 del 1965 preveda che i decreti ivi previsti possano
derogare alle norme regolamentari, e che nella specie ciò abbia
fatto il decreto ministeriale qui impugnato, depone nel senso del
riconoscimento a quest'ultimo della natura di «regolamento
ministeriale».
Comunque, come poi si vedrà, che il decreto ministeriale in
questione sia un atto propriamente «regolamentare», od invece un atto
amministrativo generale che non costituisce esercizio di un potere
propriamente regolamentare, ciò non rileva per quanto riguarda la
sua lesività rispetto alle attribuzioni costituzionali della regione
ricorrente.
1.2. - Ciò premesso, non può esservi dubbio sul fatto che il
decreto ministeriale impugnato detta disposizioni in materia di
pesca: cioè di una materia che appartiene invece alla competenza
esclusiva della regione ricorrente. Per ciò stesso la disciplina
dettata dallo Stato con l'atto impugnato - tanto più non trattandosi
neppure di una legge, ma di un regolamento o comunque di un atto
amministrativo statale - è palesemente invasiva e lesiva delle
competenze costituzionali della regione ricorrente.
Nè si potrebbe sostenere, al riguardo, che la competenza dello
Stato ad emanare quel decreto si fondi sulla competenza legislativa
esclusiva statale in materia di «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali», ex art. 117, comma 2, lettera
s) della Costituzione. Anche a prescindere, ancora una volta, dalla
natura non legislativa dell'atto in questione, la disciplina in esso
contenuta non può trovare fondamento in quella norma costituzionale.
Ovviamente, così dicendo non si intende negare che la disciplina
delle reti di posta di cui all'impugnato art. 2 del decreto
ministeriale possa avere a che fare con la tutela dell'ecosistema
marino: infatti la regolamentazione delle reti da pesca ha sempre
avuto anche una funzione selettiva del pescato, e quindi anche di
tutela delle specie ittiche. Ma questo possibile collegamento fra la
competenza statale per la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema e
quella regionale in materia di pesca non può certo risolversi nella
cancellazione di quest'ultima.
Infatti, secondo il costante insegnamento di codesta ecc.ma Corte
costituzionale, la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema non è una
«materia» in senso tecnico di esclusiva competenza statale tale da
escludere ogni intervento regionale, quanto piuttosto un «valore
trasversale» che richiede allo Stato di stabilire le «determinazioni
che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme
sull'intero territorio nazionale, senza che ne resti esclusa la
competenza regionale alla cura di interessi funzionalmente collegati
con quelli propriamente ambientali» (così, per tutte, sentenza
n. 222 del 2003, ed ivi ulteriori richiami).
Pertanto, nella Regione Sardegna (stante il limite alla
applicazione delle nuove norme del Titolo V della Costituzione
stabilito dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001) gli
interventi statali a tutela di interessi nazionali relativi alla
conservazione degli ecosistemi marini non possono portare alla
cancellazione della competenza esclusiva della regione in materia di
pesca; e quindi quegli interventi - se necessari - dovranno
necessariamente tradursi in quelle attività amministrative di
«disciplina generale e coordinamento nazionale» riservati allo Stato
dalle già ricordate norme d'attuazione dello Statuto sardo di cui
all'art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 70 del 2004.
1.3.1. - Tuttavia, nel caso in questione il decreto ministeriale
impugnato non corrisponde, per più di un aspetto, al tipo di
intervento da ultimo ipotizzato, e risulta quindi essere lesivo delle
attribuzioni costituzionali della regione ricorrente.
In primo luogo, infatti, gli atti di esercizio dei compiti
statali di «disciplina generale e coordinamento nazionale» di cui al
secondo comma dell'art. 2 del decreto legislativo n. 70 del 2004
possono riguardare soltanto - come già si è visto essere stabilito
da quella norma d'attuazione - la «gestione delle risorse ittiche
marine di interesse nazionale oltre le 12 miglia». Ma, come si è
visto, il decreto ministeriale qui impugnato disciplina in via
generale l'impiego delle reti da posta fissa (art. 1), quale che sia
la distanza dalla costa delle acque in cui vengono usate.
In particolare la disciplina dell'art. 2 sulla superficie massima
di tali reti non è certo limitata al loro uso oltre le dodici miglia
dalla costa, ma è invece diretta soprattutto a regolarne l'uso entro
le acque territoriali. Lo stesso può dirsi per l'art. 3 che
disciplina i segnali delle reti suddette; ed a maggior ragione
l'art. 4 che disciplina l'uso di quelle reti nelle prossimità degli
sbocchi a mare dei corsi d'acqua.
1.3.2. - In secondo luogo, nella materia in questione la
fissazione degli standards uniformi sulle attrezzature da pesca, in
funzione di protezione delle risorse ittiche, è da lungo tempo
compito della Comunità europea, che è già più volte intervenuta
al riguardo fissando prescrizioni normative tuttora vigenti
(applicate dalla stessa Regione Sardegna), e che però sono state
violate proprio dalla disciplina stabilita dall'art. 2 del decreto
ministeriale impugnato.
Infatti la CE - che è intervenuta anche in altre occasioni a
disciplinare le reti da pesca, per esempio vietando l'uso delle reti
da posta derivanti, le c.d. «spadare» (art. 11 del regolamento
n. 849/1997 del Consiglio del 29 aprile 1997, poi sostituito
dall'art. 1 del regolamento n. 1239/1998 del Consiglio, dell'8 giugno
1998) - sin dal 1994 ha emanato il regolamento n. 1626/1994 del
Consiglio del 27 giugno 1994 (istituente «misure tecniche per la
conservazione delle risorse della pesca nel Mediterraneo» ) che fra
l'altro disciplina i requisiti minimi relativi alle caratteristiche
dei principali tipi di attrezzi da pesca.
In particolare l'art. 5 del suddetto regolamento CE, al primo
comma, stabilisce che «Gli Stati membri fissano le restrizioni
relative alle caratteristiche dei principali tipi di attrezzi da
pesca, attenendosi ai requisiti minimi precisati nell'allegato II». A
sua volta l'allegato II stabilisce per tutte le «reti fisse» che la
loro altezza non può essere superiore a 4 metri, mentre la lunghezza
non può essere superiore a 5.000 metri. Come risulta anche
dall'ottavo «considerando» del regolamento, si tratta di requisiti
minimi, che possono anche essere resi più restrittivi dalle
competenti autorità degli Stati; ma qualora queste non intervengano
si applicano comunque, direttamente, i requisiti minimi dell'allegato
II. Quest'ultimo è il caso della pesca nelle acque della Sardegna:
non avendo la regione (come avrebbe potuto fare anche in base
all'art. 117, comma 5, della Costituzione) stabilito discipline
integrative ulteriori, si applicano alle reti le suddette
prescrizioni dell'allegato II del regolamento CE n. 1626/1994.
Ma la disciplina dell'art. 2 del decreto ministeriale impugnato
contraddice palesemente i requisiti minimi stabiliti dal regolamento
comunitario. Infatti il decreto sostituisce i due distinti requisiti
minimi comunitari per le reti fisse, consistenti nell'altezza massima
di quattro metri e nella lunghezza massima di cinque chilometri, con
un unico requisito minimo, consistente nella superficie complessiva
non superiore a 20.000 metri quadrati (superficie, come tale,
corrispondente a quella risultante dalle misure prescritte dalla
norma comunitaria). Ma così facendo, il decreto ministeriale non
solo contraddice la norma comunitaria, modificandone i parametri di
misura delle reti, ma soprattutto ne «aggira» la ratio, riducendo la
tutela delle specie ittiche. Infatti, essendo quello della superficie
massima l'unico requisito prescritto, ciò consente, riducendone
l'altezza, di utilizzare reti che (seppure di superficie analoga a
quella richiesta dalla disciplina comunitaria) risultano essere assai
più lunghe dei 5 chilometri prescritti dal regolamento CE n. 1626
del 1994. E ciò, appunto con pregiudizio per la tutela delle specie
ittiche, che è salvaguardata in special modo dal limite alla
lunghezza delle reti (la utilizzazione di reti più lunghe di 5
chilometri, infatti, può favorire anche un ritorno mascherato delle
«spadare», da anni bandite dalla legge sarda e poi dalla disciplina
comunitaria).
In conclusione, dunque, la disciplina stabilita dai quattro
articoli del decreto ministeriale 10 giugno 2004, qui impugnato, lede
le competenze costituzionali della Regione Sardegna, poichè esso
invade la sua competenza esclusiva in materia di regolamentazione
della pesca.
Per di più, con particolare riferimento all'art. 2, lo fa
violando anche norme comunitarie. In tal modo - sempre con specifico
riferimento all'art. 2 - il decreto ministeriale in questione, oltre
a violare le norme statutarie e d'attuazione già citate (spec.
art. 3, lettera i) dello Statuto speciale), viola anche il primo
comma dell'art. 117 della Costituzione, che impone alle leggi (ed
a maggiore ragione agli atti amministrativi) dello Stato di
rispettare i «vincoli» dell'ordinamento comunitario.
1.4.1. - Infine, si deve rilevare che il decreto ministeriale in
questione non soltanto è lesivo delle attribuzioni costituzionali
della regione ricorrente, ma è in sè illegittimo anche per altri e
concorrenti motivi. Tali ulteriori vizi di legittimità, quale che
sia la loro incidenza rispetto alla lesione delle attribuzioni
costituzionali della regione ricorrente, costituente l'oggetto del
presente ricorso per conflitto, occorre qui di seguito dedurre ed
illustrare sinteticamente.
Il primo ed il più radicale di questi ulteriori vizi di
legittimità del decreto ministeriale in questione (che riteniamo non
possa non rilevare anche nel presente giudizio) consiste nel fatto
che tale decreto è stato emanato dal Sottosegretario di Stato
on. Paolo Scarpa Bonazza Buora al di fuori della delega ad esso
conferita dal Ministro delle politiche agricole e forestali, e quindi
in carenza di potere.
Come si è già detto in precedenza, il decreto ministeriale
10 giugno 2004 richiama nel preambolo, a fondamento del potere di
firma del Sottosegretario, il decreto del Ministro delle politiche
agricole (Alemanno) del 5 novembre 2001 (pubblicato nella G.U. del 3
gennaio 2002, n. 2) con cui sarebbero state delegate al
sottosegretario «le funzioni istituzionali concernenti la disciplina
generale ed il coordinamento in materia di pesca, acquacoltura e
gestione delle risorse ittiche marine».
In effetti l'art. 2, n. 5, del decreto ministeriale 5 novembre
2001 delega al sottosegretario «le questioni attinenti:
.............. 5. La disciplina generale e il coordinamento in
materia di pesca, acquacoltura e gestione delle risorse ittiche
marine»; ma dallo stesso art. 1 è «Fatta eccezione per quanto
previsto dall'art. 1 del presente decreto».
Orbene, il suddetto art. 1, al comma 1, riserva «esclusivamente»
alla firma del Ministro una serie di atti, fra cui: «1. gli atti di
particolare rilevanza politica, amministrativa ed economica; 2. gli
atti normativi e regolamentari; 3. le circolari contenenti direttive
generali; ...». Non sembra possa dubitarsi che il decreto
ministeriale del 10 giugno 2004 rientra fra gli atti riservati
esclusivamente alla firma del Ministro. Come si è già visto in
precedenza (n. 1.1.) il decreto 10 giugno 2004 in questione ha
verosimilmente natura di «regolamento ministeriale»; in ogni caso
esso è certamente un atto «normativo» e quindi non poteva essere
sottoscritto dal sottosegretario in conseguenza della riserva al
Ministro stabilita dal n. 2 dell'art. 1, comma 1, del decreto
ministeriale 5 novembre 2001.
Del resto, il decreto in questione risulta essere estraneo ai
poteri delegati al sottosegretario anche sotto altri e concorrenti
profili. In primo luogo perchè esso - oltretutto intervenendo in una
materia già regolata (come si è visto in precedenza) da un
regolamento d'esecuzione del Governo e da un regolamento comunitario
- è un atto di indubbia rilevanza amministrativa; e quindi la sua
sottoscrizione è riservata al Ministro dal già riportato n. 1 del
primo comma dell'art. 1 del decreto ministeriale 5 novembre 2001. Ed
in secondo luogo perchè se (in denegata ipotesi) il decreto in
questione non fosse un atto normativo, allora esso dovrebbe
configurarsi - in base al già riportato (ancora al n. 1.1.) art. 95
del d.P.R. n. 1639 del 1968 - una «direttiva di carattere generale»,
e quindi ricadrebbe negli atti riservati alla firma del Ministro dal
n. 3 del primo comma dell'art. 1 del d.m. 5 novembre 2001.
In ogni caso, dunque, il Sottosegretario di Stato on. Scarpa
Bonazza Buora non aveva il potere di firmare il decreto ministeriale
10 giugno 2004 in questione. Tale decreto è quindi radicalmente
illegittimo.
1.4.2. - Un ulteriore motivo di illegittimità del decreto in
questione sta poi nel fatto che, come si evince dal suo preambolo,
esso non sembra essere finalizzato all'adeguamento della disciplina
della pesca «al progresso delle conoscenze scientifiche e delle
applicazioni tecnologiche», nè a «favorirne lo sviluppo in
determinate zone o per determinate classi di essa», come invece
richiede il già riportato art. 32 della legge n. 963 del 1965.
Comunque è fuor di dubbio che il decreto ministeriale è stato
emanato senza avere acquisito - com'è pure prescritto dall'art. 32
della legge n. 963/1965 - il parere della Commissione consultiva
centrale per la pesca marittima (oggi divenuta, in base all'art. 3
del decreto legislativo 26 maggio 2004, n. 154, la Commissione
consultiva centrale per la pesca e l'acquacoltura).
1.4.3. - In terzo luogo il decreto ministeriale 10 giugno 2004
sembra essere anche in contrasto con il citato art. 10 del decreto
legislativo n. 153 del 2004 (già vigente al momento dell'emanazione
del decreto ministeriale in questione). Infatti tale articolo
stabilisce, al primo comma, che le future «norme tecniche» in materia
di pesca (quali certamente sono quelle contenute nel decreto
ministeriale impugnato) dovranno essere stabilite previa intesa con
le regioni e mediante un regolamento interministeriale adottato ai
sensi del terzo comma dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988; ed al
terzo comma aggiunge che fino all'entrata in vigore del suddetto
regolamento interministeriale «restano in vigore» le disposizioni del
d.P.R. n. 1639/1968. Con il che la disciplina dell'art. 32 della
legge n. 693/1965, che attribuiva al solo Ministro delle politiche
agricole il potere di disporre in deroga alle norme del regolamento
del 1968, dovrebbe ritenersi tacitamente abrogata. Quindi, il decreto
ministeriale impugnato è radicalmente privo di fondamento legale.
2. - Violazione delle attribuzioni costituzionali della Regione
Sardegna di cui alle norme statutarie e costituzionali già citate,
con particolare riferimento all'art. 117, comma 6, della
Costituzione.
Il decreto ministeriale impugnato è illegittimo anche per un
ulteriore motivo: esso, nel disciplinare una materia di competenza
esclusiva regionale quale la pesca, si pone in aperto contrasto con
l'art. 117, comma 6, della Costituzione, a norma del quale la
potestà regolamentare spetta allo Stato nelle sole materie in cui
esso disponga di una competenza esclusiva ai sensi del comma 2 dello
stesso art. 117.
Si è già visto in precedenza (n. 1.1.) che il decreto
ministeriale in questione ha natura regolamentare. Si tratta dunque
di un regolamento ministeriale che pretende di intervenire, anzichè
in una materia di competenza esclusiva dello Stato, in una materia di
competenza esclusiva della Regione autonoma della Sardegna. Ciò in
palese contrasto, appunto, con il principio costituzionale, già
elaborato dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, che è oggi
espressamente sancito dal sesto comma dell'art. 117 della
Costituzione.
Com'è noto, la disposizione costituzionale da ultimo citata si
riferisce espressamente agli atti «regolamentari» dello Stato; e si
è visto che tale - un regolamento ministeriale - deve considerarsi
il decreto ministeriale 10 giugno 2004 qui impugnato. Ma se anche si
accedesse alla ipotesi subordinata in precedenza già accennata (v.
ancora n. 1.1.), attribuendo al decreto ministeriale la natura di
«atto normativo», o comunque di «atto amministrativo generale», non
regolamentare, egualmente - ed anzi a maggior ragione - risulterebbe
violato il principio del sesto comma dell'art. 117 della
Costituzione. Infatti la ratio sottesa a quel principio è che nelle
materie di competenza legislativa regionale (quale certamente è
quella della pesca) non possono intervenire gli atti
dell'amministrazione statale: in primis quelli regolamentari (che è
l'ipotesi più frequente), ma allo stesso modo, ovviamente, anche
quelli non regolamentari (specie se comunque normativi), poichè ciò
che il principio costituzionale vuole impedire è che gli atti
(specie normativi) del Potere Esecutivo statale possano intervenire a
disciplinare le materie di competenza legislativa regionale.
3. - Violazione del principio di leale collaborazione.
In subordine, rileviamo che il decreto ministeriale impugnato è
altresì lesivo del principio costituzionale di leale collaborazione;
principio anch'esso già elaborato dalla giurisprudenza di codesta,
ecc.ma Corte, ed oggi espressamente richiamato dal secondo comma
dell'art. 120 della Costituzione.
È ben noto che, secondo il costante insegnamento della
giurisprudenza costituzionale (fra le tante, sentenza n. 242 del
1997), quando l'intervento pubblico in determinati settori incide su
materie, o comunque su interessi, affidati sia allo Stato che alle
regioni, in tali casi occorre che il procedimento da seguire per
l'adozione dei provvedimenti necessari sia di tipo cooperativo e
preveda (in vario modo: intesa, parere, ecc.) l'intervento di
entrambi gli enti. Non a caso - come già si è detto - il già
ricordato art. 10, comma 1, del recente decreto legislativo n. 153
del 2004 stabilisce che le norme tecniche in materia di pesca
dovranno essere emanate con decreto interministeriale «previa intesa
con le regioni ...».
Anche ammesso che, in relazione alla disciplina contenuta nel
decreto impugnato, con la competenza regionale concorra una
competenza statale, in tal caso il Ministero delle politiche agricole
avrebbe quanto meno dovuto in qualche modo coinvolgere le regioni (ed
in particolare la ricorrente) nella procedura che ha portato alla
emanazione del decreto medesimo. Ma così non è stato, e quindi il
principio di leale collaborazione ne risulta violato.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale:
dichiarare che non spettava allo Stato, e per esso al
Ministero delle politiche agricole e forestali nella persona del
Sottosegretario di Stato Paolo Scarpa Bonazza Buora, emanare il
decreto 10 giugno 2004, meglio indicato in epigrafe, in toto e con
particolare riguardo all'art. 2;
in subordine, dichiarare che comunque non gli spettava di
emanarlo al di fuori di procedure di collaborazione con la regione
ricorrente;
e per l'effetto, annullare il decreto stesso, in toto ed in
particolare il suo art. 2.
Roma - Cagliari, addì 5 agosto 2004
Prof. avv. Sergio Panunzio - Avv. Graziano Campus
04C1023