1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 6-2-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 gennaio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 gennaio 2019 (della Regione Campania). Sanita' pubblica - Commissario ad acta per la predisposizione, l'adozione o l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo in materia sanitaria - Modificazione dei criteri per la nomina - Incompatibilita' dell'incarico con l'affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale presso la Regione soggetta a commissariamento - Applicazione anche agli incarichi commissariali in atto - Previsione che il Consiglio dei ministri provvede, entro novanta giorni, alla nomina di un commissario ad acta per ogni Regione in cui si sia determinata l'incompatibilita' del commissario. Istanza di sospensione. - Decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136, art. 25-septies, commi 1, 2 e 3. (19C00017) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 6-2-2019)

Ricorso della Regione Campania (codice fiscale 80011990636), in
persona del Presidente della Giunta regionale, dott. Vincenzo De
Luca, quale legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dagli avvocati Giuseppe Testa (codice fiscale TSTGPP54E25A064X) e
Almerina Bove (codice fiscale BVOLRN70C46I262Z) dell'Avvocatura
regionale (pec: almerinabove@pec.regione.campania.it -
giuseppe.testa@pec.regione.campania.it; fax 0817963684 presso cui
desiderano ricevere ogni comunicazione ex art. 136 c.p.c.)
domiciliati in Roma, alla via Poli n. 29 in virtù di mandato a
margine del presente atto e deliberazione di Giunta regionale n. 4
dell'8 gennaio 2019;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la declaratoria di illegittimità costituzionale, previa sospensiva
ai sensi dell'art. 35 della legge n. 87/1953, dell'art. 25-septies,
commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119,
convertito, con modificazioni, in legge 17 dicembre 2018, n. 136,
recante «Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria», per
violazione degli articoli 3; 77; 97; 114; 117, comma 3; 118, commi 1
e 2, e 120 della Costituzione.

F a t t o

1. Nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale - del 18 dicembre
2018, n. 293, è stata pubblicata la legge 17 dicembre 2018, n. 136
di «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23
ottobre 2018, n. 119, recante disposizioni urgenti in materia fiscale
e finanziaria».
2. L'art. 1, comma 1, della menzionata legge di conversione
dispone che «il decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119, recante
disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria, è convertito
in legge con le modificazioni riportate in allegato alla presente
legge».
3. L'allegato alla legge di conversione richiamato dal citato
art. 1 dispone, tra le modifiche al decreto-legge 23 ottobre 2018, n.
119, tra l'altro, che «Dopo l'art. 25 sono inseriti i seguenti:
(omissis) ...
Art. 25-septies (Disposizioni in materia di commissariamenti
delle regioni in piano di rientro dal disavanzo del settore
sanitario). - 1. All'art. 1, comma 395, della legge 11 dicembre 2016,
n. 232, sono apportate le seguenti modificazioni: a) il primo periodo
è soppresso; b) al secondo periodo, le parole: "per le medesime
regioni" sono sostituite dalle seguenti: "per le regioni
commissariate ai sensi dell'art. 4, comma 2, del decreto-legge 1°
ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29
novembre 2007, n. 222".
2. Al comma 569 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190,
sono apportate le seguenti modificazioni: a) nell'alinea, al primo
periodo, le parole: "e successive modificazioni, sono sostituite
dalle seguenti: "ovvero ai sensi dell'art. 4, comma 2, del
decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni,
dalla legge 29 novembre 2007, n. 222,"; b) nell'alinea, il secondo e
il terzo periodo sono sostituiti dal seguente: "Il commissario ad
acta deve possedere qualificate e comprovate professionalità nonchè
specifica esperienza di gestione sanitaria ovvero aver ricoperto
incarichi di amministrazione o direzione di strutture, pubbliche o
private, aventi attinenza con quella sanitaria ovvero di particolare
complessità, anche sotto il profilo della prevenzione della
corruzione e della tutela della legalita'"; c) la lettera d) è
sostituita dalla seguente: "d) il comma 84-bis è abrogato".
3. Le disposizioni di cui al primo e al secondo periodo del comma
569 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, come modificato
dal comma 2 del presente articolo, si applicano anche agli incarichi
commissariali in atto, a qualunque titolo, alla data di entrata in
vigore del presente decreto. Conseguentemente il Consiglio dei
ministri provvede entro novanta giorni, secondo la procedura di cui
all'art. 2, comma 79, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, alla
nomina di un commissario ad acta per ogni regione in cui si sia
determinata l'incompatibilità del commissario, il quale resta
comunque in carica fino alla nomina del nuovo commissario ad acta».
4. Alla stregua delle modifiche apportate con la citata legge di
conversione n. 136 del 17 dicembre 2018, l'art. 25-septies, commi 1 e
2, del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 ha, pertanto, disposto
l'incompatibilità del conferimento e del mantenimento dell'incarico
di commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dal
disavanzo sanitario delle Regioni con l'espletamento di incarichi
istituzionali presso la Regione soggetta a commissariamento, mentre
il comma 3 dell'art. 25-septies citato, ha sancito l'applicabilità
dell'indicata disposizione anche agli incarichi commissariali in
corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione, con
la conseguenza che l'attuazione della predetta norma comporterà
l'indiscriminata decadenza dall'incarico commissariale dei Presidenti
di Regione a far data dalla nomina dei nuovi commissari ad acta.
5. Il citato art. 25-septies, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge
23 ottobre 2018, n. 119, così come convertito, con modificazioni,
dalla legge 17 dicembre 2018, n. 136 è costituzionalmente
illegittimo per i seguenti

Motivi

I. Violazione degli articoli 114, 117, comma 3, 118 e 120 Cost. -
Illegittima pretermissione del meccanismo dell'intesa in materia
oggetto di legislazione concorrente.
1. La cornice normativa all'interno della quale si colloca la
complessa materia dei piani di rientro dai disavanzi sanitari e dei
commissariamenti delle regioni inadempienti è storicamente delineata
da apposite Intese tra Governo e Regioni e Patti per la Salute di
respiro triennale, in ossequio alla riforma del titolo V della Carta
costituzionale, che annovera la tutela della salute nell'ambito delle
materie di legislazione concorrente, ai sensi dell'art. 117, comma 3;
nel settore della sanità, gli obiettivi di finanza pubblica sono
stati posti, in particolare, attraverso un sistema di accordi fra
Stato e Regioni (i c.d. «Patti per la Salute»), generalmente recepiti
da leggi statali, che divengono così vincolanti per le Regioni (in
tal senso, ad es., le sentenze Corte costituzionale numeri 40 e 100
del 2010).
2. I piani di rientro in particolare nascono con l'art. 1, comma
180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e con la successiva Intesa
tra Governo e Regioni del 23 marzo 2005 (art. 8), per poi trovare una
più puntuale disciplina nel Patto per la Salute 2007-2009, i cui
contenuti sono stati in seguito recepiti nella legge 27 dicembre
2006, n. 296; successivamente, con il Patto per la Salute 2010-2012
(art. 13), di cui all'Intesa tra Governo e Regioni del 3 dicembre
2009, poi recepita nella legge 23 dicembre 2009, n. 191, è stata
anche disciplinata la procedura a seguito della quale, in caso di
inadempimento da parte delle regioni che presentano disavanzi
sanitari strutturali, il Consiglio dei ministri, in attuazione
dell'art. 120 della Costituzione, «nomina il presidente della regione
commissario ad acta per la predisposizione nei successivi trenta
giorni del piano di rientro e per la sua attuazione per l'intera
durata del piano stesso».
3. L'esperienza dei commissariamenti ad acta dei servizi sanitari
regionali con disavanzi sanitari da ripianare nasce e si sviluppa,
quindi, senza che per anni venga posta alcuna questione di
incompatibilità istituzionale tra la figura del Presidente di
Regione e quella di commissario ad acta, tanto che molti Presidenti
di Regione hanno, nel tempo, assunto anche l'incarico di commissari
ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari;
in particolare, con il Patto per la Salute 2014-2016 (art. 12), di
cui all'Intesa tra Governo e Regioni del 10 luglio 2014, si è posta,
per la prima volta, la questione dell'incompatibilità tra le due
figure istituzionali, peraltro limitatamente ai nuovi
commissariamenti. In quella sede, Governo e Regioni hanno, in
particolare, espressamente convenuto, tra l'altro, «di promuovere
l'adozione di modifiche normative necessarie affinchè, in caso di
nuovi commissariamenti, sia previsto che la nomina a commissario ad
acta sia incompatibile con l'affidamento o la prosecuzione di
qualsiasi incarico istituzionale presso la Regione soggetta a
commissariamento». La relativa norma, come testualmente previsto, non
avrebbe comunque mai potuto riferirsi anche ai commissariamenti già
in atto, ma soltanto a quelli ancora a disporsi: il principio sotteso
all'intesa raggiunta con il citato Patto è quello di evitare che
possa essere nominato commissario ad acta proprio il Presidente di
Regione sotto il cui governo si siano manifestate le condizioni di
«disavanzo sanitario strutturale» e che non abbia provveduto a
presentare nei termini il relativo piano di rientro, ovvero che lo
abbia presentato, ma in una versione ritenuta dagli organi preposti
non meritevole di valutazione positiva.
4. Nel recepire i contenuti del Patto per la Salute 2014-2016, la
legge 23 dicembre 2014, n. 190, ai commi 569 e 570 dell'art. 1,
stabiliva che la nomina a commissario ad acta per la predisposizione,
l'adozione o l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo del
settore sanitario fosse incompatibile con l'affidamento o la
prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale nella regione
soggetta a commissariamento, estendendo tale regime di
incompatibilità ex lege anche ai commissariamenti già in corso; in
coerenza alla ratio originaria ispiratrice del citato art. 12 del
Patto per la Salute 2014-2016, la Conferenza delle Regioni e delle
Province autonome poneva all'unanimità, nel documento approvato in
data 14 ottobre 2016, anche la richiesta di modifica normativa volta
all'eliminazione della citata incompatibilità istituzionale, nei
casi di commissariamenti già in corso.
Con le previsioni di cui ai commi 395 e 396 dell'art. 1 della
legge 11 dicembre 2016, n. 232, veniva, dunque, rimossa
l'incompatibilità ex lege tra la nomina a commissario ad acta per la
predisposizione, l'adozione o l'attuazione del piano di rientro dal
disavanzo del settore sanitario e l'affidamento o la prosecuzione di
qualsiasi incarico istituzionale nelle regioni già a suo tempo
commissariate.
5. La Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, anche
di recente, sulla tematica dei rapporti tra espletamento di funzioni
istituzionali presso la Regione e l'assolvimento dei compiti di
commissario ad acta, nella riunione dell'8 agosto 2018, nell'aderire
ad una specifica istanza presentata dal Presidente della Regione
Molise, ha condiviso l'esigenza rappresentata che «prevalga la
collaborazione istituzionale e che si tenga conto della necessità di
garantire il massimo raccordo possibile tra la programmazione
regionale, l'azione amministrativa e la scelta del commissario».
6. Da ultimo, in data 13 dicembre 2018, la Conferenza delle
Regioni ha approvato all'unanimità il documento dal titolo
«Problematiche relative ai piani di rientro dal disavanzo sanitario e
ai commissariamenti ad acta nell'ambito del nuovo Patto per la
salute» nel quale si rileva che «In considerazione della circostanza
per la quale, nell'Accordo tra Governo e Regioni sulla manovra 2019
in tema di Sanità, è prevista la sottoscrizione, entro il prossimo
31 marzo 2019, del Patto per la Salute 2019/2021, le Regioni chiedono
al Governo che qualsiasi decisione, riguardante le Regioni in Piano
di rientro e i commissariamenti ad acta per il rientro dai disavanzi
sanitari, sia discussa e inserita esclusivamente nell'ambito del
citato Patto per la Salute. Ciò nella primaria e decisiva
considerazione che, come confermato più volte dalla Corte
costituzionale (vedi Sentenze numeri 40 e 100 del 2010), il Patto per
la Salute è la sede naturale dove dare attuazione al principio di
leale collaborazione tra Governo e Regioni nella materia concorrente
della tutela della salute. Sempre nel richiamato Patto, le Regioni
chiedono che vengano disciplinate modalità, criteri e tempi per
l'uscita dai commissariamenti e dai Piani di rientro, sulla base di
parametri oggettivi riguardanti l'avanzamento dei programmi operativi
e, soprattutto, il raggiungimento delle condizioni di equilibrio
economico in un arco temporale definito. Più in generale, si ritiene
che il prossimo Patto per la Salute 2019/2021 sia la sede più idonea
per svolgere approfondite riflessioni in ordine al superamento
dell'esperienza dei commissariamenti ad acta, anche e soprattutto
alla luce dell'attuale contesto istituzionale, che si va sempre più
delineando nel nostro Paese, volto ad un nuovo regionalismo
responsabile ed in considerazione, altresì, dei risultati fin qui
conseguiti nelle regioni commissariate sia sotto il profilo del
risanamento economico-finanziario, sia nella prospettiva del
miglioramento della qualità dell'assistenza sanitaria. Al riguardo,
le Regioni ritengono anche che debba essere tenuta nella massima
considerazione la recente sentenza della Corte costituzionale n. 199
del 2018, laddove viene rilevata "l'anomalia di un commissariamento
della sanità regionale protratto per oltre un decennio, [...] con
tutte le ripercussioni che esso determina anche sugli equilibri della
forma di governo regionale, a causa del perdurante esautoramento del
Consiglio e della stessa Giunta a favore del commissario ad acta".
Sulla scorta di tali considerazioni, le Regioni evidenziano che
l'eventuale regime di incompatibilità tra la figura istituzionale
del Presidente di Regione e quella di commissario ad acta (regime di
incompatibilità che dovesse essere introdotto, medio tempore, nel
nostro ordinamento, al di fuori della sua sede propria del Patto per
la Salute 2019/2021) non potrà comunque trovare applicazione nei
sistemi sanitari regionali che hanno conseguito equilibri economici
di bilancio da più di un triennio e punteggi nella Griglia LEA
progressivamente e significativamente crescenti nel tempo (come
confermati dal Tavolo ministeriale di verifica degli adempimenti),
dal momento che tale circostanza aggraverebbe ulteriormente - e non
di poco - l'anomalia da ultimo richiamata dalla Corte
costituzionale».
7. Ciò posto, l'impugnata disposizione di legge presenta un
evidente profilo di illegittimità nella parte in cui l'intervento
unilaterale del Parlamento, nella materia di legislazione concorrente
«tutela della salute», realizza un'illegittima compressione delle
prerogative e competenze regionali - con conseguente violazione degli
articoli 114, 117, comma 3, 118, 120 Cost. laddove oblitera del tutto
il meccanismo dell'intesa, quale necessario raccordo di tipo
procedimentale che conduce ad una codeterminazione della decisione o
quanto meno ad una partecipazione ai processi decisionali degli enti
chiamati a diverso titolo ad esercitare in materia funzioni
legislative e amministrative. Le norme in esame, in assenza di intesa
in sede di Conferenza Stato Regioni e in difformità rispetto a
quanto previsto per la modifica del Patto per la Salute, configurano
una illegittima pretermissione unilaterale dell'intesa da parte dello
Stato, con grave violazione del principio di leale collaborazione,
come confermato da copiosa giurisprudenza costituzionale che ha
chiarito che l'intervento statale, ove interferisca con materie
costituzionalmente garantite alle Regioni, deve essere disciplinato
con la previsione di attività concertative e di coordinamento
dell'attività orizzontale - appunto, le intese - che devono essere
condotte in base al principio di lealtà. L'intesa rappresenta,
precisamente, lo strumento di realizzazione del principio di leale
cooperazione che - per giurisprudenza ormai consolidata - si impone
in tutti i casi in cui vi sia connessione, intersezione o reciproca
incisione tra attribuzioni costituzionali spettanti a soggetti
diversi. E l'intesa consiste in una «paritaria codeterminazione del
contenuto dell'atto», senza che questa possa in alcun modo essere
declassata a «mera attività consultiva non vincolante» (sentenze n.
27/2004; n. 339/2005, n. 121/2010); sul tema Codesta Corte
costituzionale ha avuto modo di chiarire, altresì, che «nei casi di
attrazione in sussidiarietà di funzioni relative a materie
rientranti nella competenza concorrente di Stato e Regioni, è
necessario, per garantire il coinvolgimento delle Regioni
interessate, il raggiungimento di un'intesa, in modo da contemperare
le ragioni dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia
delle funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni (ex
plurimis, sentenze n. 383 del 2005 e n. 6 del 2004). La previsione
dell'intesa, imposta dal principio di leale collaborazione, implica
che non sia legittima una norma contenente una «drastica previsione»
della decisività della volontà di una sola parte, in caso di
dissenso, ma che siano necessarie «idonee procedure per consentire
reiterate trattative volte a superare le divergenze» (ex plurimis,
sentenze n. 121 del 2010, n. 24 del 2007, n. 339 del 2005).
II. Violazione degli articoli 3, 97, 114, 117, 118 e 120 Cost. sotto
altro profilo, concernente la mancata previsione di meccanismi di
codecisione o collaborazione nella nomina del commissario.
Sotto il profilo afferente al contenuto della norma, le
disposizioni impugnate realizzano una chiara violazione degli
articoli 3, 97, 118, commi 1 e 2 e 120 Cost., tenuto conto che esse
disciplinano l'esercizio dei poteri sostitutivi da parte dello Stato,
attraverso la nomina del commissario ad acta senza definire alcuna
procedura atta a garantire l'esplicazione della leale collaborazione,
con conseguente violazione altresì dei principi che sottendono la
cd. «chiamata in sussidiarieta'» da parte dello Stato.
Risulta parimenti ravvisabile l'ulteriore violazione degli
articoli 3, 97, 114, 117, 118 e 120 della Costituzione, per
violazione del principio di ragionevolezza e di buon andamento
dell'azione amministrativa, gravissimo pregiudizio delle competenze e
del corretto e proficuo espletamento delle attività della Regione,
per la indiscriminata, immotivata e irragionevole previsione della
incompatibilità tra l'espletamento dell'incarico di Presidente della
Regione e l'incarico commissariale, a prescindere da ogni
responsabilità del Presidente pro tempore della Regione - cui
vengono inibite l'assunzione e la conservazione dell'incarico -
rispetto alla determinazione della situazione di disavanzo, e a
prescindere, altresì, dagli esiti delle attività già compiute nel
ruolo di commissario e dei relativi risultati. Le stesse, infatti,
escludono ingiustificatamente la possibilità che il Presidente della
Regione, democraticamente eletto, possa svolgere (o continuare a
svolgere) il ruolo commissariale anche laddove non vi sia alcun suo
collegamento con la determinazione della situazione di disavanzo, per
il tempo in cui tale situazione si è determinata.
A tale riguardo, si è sopra rilevato come, nel documento
approvato all'unanimità dalla Conferenza delle Regioni in data 13
dicembre 2018 (versato in atti), si evidenzi come «il prossimo Patto
per la Salute 2019/2021 sia la sede più idonea per svolgere
approfondite riflessioni in ordine al superamento dell'esperienza dei
commissariamenti ad acta, anche e soprattutto alla luce dell'attuale
contesto istituzionale, che si va sempre più delineando nel nostro
Paese, volto ad un nuovo regionalismo responsabile ed in
considerazione, altresì, dei risultati fin qui conseguiti nelle
regioni commissariate sia sotto il profilo del risanamento
economico-finanziario, sia nella prospettiva del miglioramento della
qualità dell'assistenza sanitaria. Al riguardo, le Regioni ritengono
anche che debba essere tenuta nella massima considerazione la recente
sentenza della Corte costituzionale n. 199 del 2018, laddove viene
rilevata "l'anomalia di un commissariamento della sanità regionale
protratto per oltre un decennio, [...] con tutte le ripercussioni che
esso determina anche sugli equilibri della forma di governo
regionale, a causa del perdurante esautoramento del Consiglio e della
stessa Giunta a favore del commissario ad acta". Sulla scorta di tali
considerazioni, le Regioni evidenziano che l'eventuale regime di
incompatibilità tra la figura istituzionale del Presidente di
Regione e quella di commissario ad acta (regime di incompatibilità
che dovesse essere introdotto, medio tempore, nel nostro ordinamento,
al di fuori della sua sede propria del Patto per la Salute 2019/2021)
non potrà comunque trovare applicazione nei sistemi sanitari
regionali che hanno conseguito equilibri economici di bilancio da
più di un triennio e punteggi nella Griglia LEA progressivamente e
significativamente crescenti nel tempo (come confermati dal Tavolo
ministeriale di verifica degli adempimenti), dal momento che tale
circostanza aggraverebbe ulteriormente - e non di poco - l'anomalia
da ultimo richiamata dalla Corte costituzionale».
III. Violazione degli articoli 3 e 97 Cost. - Violazione del
principio di ragionevolezza e di buon andamento dell'azione
amministrativa.
1. Le disposizioni impugnate, nella parte in cui non escludono
dalla incompatibilità i Presidenti/Commissari che abbiano conseguito
risultati positivi della gestione commissariale, attestati dai
Ministeri affiancanti, risultano in palese contrasto, altresì, con i
principi di ragionevolezza e proporzionalità di cui agli articoli in
rubrica, in quanto sanciscono l'incompatibilità in termini assoluti
e generali, a prescindere da qualsiasi connessione con i fatti
determinativi del disavanzo e con i risultati raggiunti dalla
gestione commissariale e arrecano, in particolare, un gravissimo
vulnus alla Regione Campania, laddove si consideri che, come risulta
dal decreto commissariale 99/2018 - Piano triennale 2019-2021 di
sviluppo e riqualificazione del Servizio sanitario campano ex art. 2,
comma 88, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, «Il lungo ed
impegnativo percorso di risanamento, razionalizzazione e
riqualificazione fin qui compiuto ha portato il Servizio sanitario
regionale, anche grazie all'efficacia dell'azione di affrancamento
garantita in questi anni dai Ministeri dell'economia e delle finanze
e della salute, a conseguire condizioni strutturali e durature di
equilibrio economico.
La Regione Campania, a partire dall'anno 2013 e fino al 2017,
come certificato dai Tavoli di verifica ministeriali, ha raggiunto
una situazione strutturata di sostanziale equilibrio, riuscendo
quindi nel difficile processo di risanamento dei propri conti e nella
puntuale e tempestiva attuazione degli interventi di riequilibrio
previsti dal piano. Le azioni intraprese negli ultimi anni dalla
Regione Campania e dalle Aziende sanitarie hanno consentito da un
lato il raggiungimento dell'equilibrio economico e dall'altro il
rafforzamento delle situazioni patrimoniali delle Aziende sanitarie e
del Consolidato regionale, in particolare, attraverso un'importante
attività di sistemazione contabile che ha di fatto consentito un
notevole miglioramento della qualità dei dati contabili.
Tra i risultati meritevoli di nota, in quanto rilevanti sia per
la Regione che per le Aziende sanitarie in termini di lavoro e tempo
profuso per il perseguimento degli stessi, si rilevano:
le coperture integrate dalle partite pregresse degli Enti del
SSR. Tale situazione è già rappresentata nel Bilancio al 31
dicembre 2016;
la strutturazione del processo di gestione del contenzioso in
capo ai singoli Enti del SSR, che ha visto da un lato il
completamento delle attività della Due Diligence del Fondo rischi
con conseguente ricognizione analitica del contenzioso in capo ai
singoli Enti del SSR e relativa valutazione di congruità del fondo
rischi al 31 dicembre 2016 e dall'altro una gestione sistematica ed
omogenea del contenzioso da parte dei singoli Enti attraverso
l'utilizzo di una piattaforma informatica e di procedure di
rilevazione e valutazione del contenzioso comune;
il ridimensionamento, quasi azzeramento, del fenomeno della
mancata regolarizzazione delle carte contabili per pignoramenti
passate da circa 850 mln al 31 dicembre 2009 a ca. 25 €/mln al 31
dicembre 2017. Il totale azzeramento del fenomeno è previsto per il
bilancio al 31 dicembre 2018.
Il completamento del processo di passaggio di tutti gli Enti del
SSR campano al nuovo sistema informatico SAP previsto nell'ambito del
progetto di cui l'ex art. 79 legge n. 133/2008, che entro la fine
dell'anno 2019 consentirà di fornire ulteriore impulso in termini
sia di rafforzamento della struttura patrimoniale delle Aziende sia
in termini di miglioramento della qualità dei dati contabili». Sotto
il profilo della qualità delle prestazioni sanitarie, poi, risulta
certificato che «si registra un netto miglioramento per le annualità
2016-2017, rilevabile attraverso i punteggi raggiunti in termini di
Griglia LEA. Nello specifico, la Regione Campania è passata da un
punteggio in Griglia LEA pari a 106 per l'annualità 2015, ad un
punteggio pari a 152 rilevabile per l'annualità 2017. Nel 2018
saranno confermati i risultati raggiunti nel 2017 e date le
proiezioni esistenti per il 2018 la Regione ritiene di superare i 160
punti in Griglia LEA» e che «negli ultimi due anni la Regione
Campania ha potuto mostrare ai Tavoli ministeriali una nuova
attendibilità e credibilità in termini di programmazione ed esiti
di salute, nel processo di risanamento contabile ed assistenziale. Il
recupero nel periodo 2016/2018 è caratterizzato da una consolidata
stabilizzazione economico-finanziaria e da una marcata crescita per
gli indicatori che misurano i processi assistenziali. Gli adempimenti
LEA, da tempo fermi all'annualità 2012, sono stati recuperati dal
novembre 2017 in poi, permettendo lo sblocco di fondi sanitari pari
al 3% annuo del FSR, quale quota premiale rilasciata nella
disponibilità della Regione solo a seguito della verifica nazionale
in ordine agli avvenuti adempimenti. Le quote sbloccate nell'ultimo
anno sono risultate 3, con ingresso di importanti risorse per una
nuova disponibilità economica a garanzia dei LEA.».
2. La dedotta violazione delle norme in rubrica rileva, altresì,
sotto ulteriore profilo, laddove la norma denunciata, prevedendo
l'immediata cessazione delle funzioni commissariali in capo ai
Presidenti della Regione, viola patentemente i principi
costituzionali di buon andamento e imparzialità e, in particolare,
il principio di continuità dell'azione amministrativa che è
strettamente correlato a quello di buon andamento dell'azione stessa.
Quanto rilevato, vale tanto più con riferimento alle Regioni che,
come la Regione Campania, abbiano richiesto l'applicazione dell'art.
2, comma 88 della legge n. 191/2009 («a seguito dell'approvazione del
nuovo piano cessano i commissariamenti, secondo i tempi e le
procedure definiti nel medesimo piano per il passaggio dalla gestione
straordinaria commissariale alla gestione ordinaria regionale») e
già predisposto il Piano per il passaggio dalla gestione
straordinaria.
IV. Violazione dell'art. 77 Cost. - Improprio uso del potere di
conversione e carenza dei presupposti costituzionalmente sanciti di
nesso interfunzionale tra le norme impugnate e la legge di
conversione.
Il decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119, come testualmente
previsto dal preambolo, risponde alla «straordinaria necessità e
urgenza di prevedere misure per esigenze fiscali e finanziarie
indifferibili».
Rispetto all'indicato contenuto, le disposizioni impugnate, nella
parte in cui non limitano l'incompatibilità al Presidente di Regione
in carica nel corso degli anni in cui il disavanzo si è venuto a
concretizzare, ma estendono indiscriminatamente l'incompatibilità
sulla scorta del mero dato formale della doppia carica, risultano
completamente avulse ed estranee dalla natura fiscale e finanziaria
delle misure recate dal decreto-legge, con conseguente illegittimità
costituzionale anche sotto il profilo della carenza del collegamento
che l'art. 77 Cost. impone tra decreto-legge e legge di conversione.
Codesta Corte costituzionale ha, più volte, chiarito che «Si
deve ritenere che l'esclusione della possibilità di inserire nella
legge di conversione di un decreto-legge emendamenti del tutto
estranei all'oggetto e alle finalità del testo originario non
risponda soltanto ad esigenze di buona tecnica normativa, ma sia
imposta dallo stesso art. 77, secondo comma, Cost., che istituisce un
nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge, formato dal
Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di
conversione, caratterizzata da un procedimento di approvazione
peculiare rispetto a quello ordinario», e che «In definitiva,
l'innesto nell'iter di conversione dell'ordinaria funzione
legislativa può certamente essere effettuato, per ragioni di
economia procedimentale, a patto di non spezzare il legame essenziale
tra decretazione d'urgenza e potere di conversione. Se tale legame
viene interrotto, la violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost.,
non deriva dalla mancanza dei presupposti di necessità e urgenza per
le norme eterogenee aggiunte, che, proprio per essere estranee e
inserite successivamente, non possono collegarsi a tali condizioni
preliminari, ma per l'uso improprio, da parte del Parlamento, di un
potere che la Costituzione gli attribuisce, con speciali modalità di
procedura, allo scopo tipico di convertire, o non, in legge un
decreto-legge» (sent. Corte costituzionale n. 22 del 13 febbraio
2012).

Istanza di sospensione delle norme impugnate

L'art. 35 della legge n. 87/53, come sostituito dall'art. 9 della
legge n. 131/2003, demanda a Codesta Ecc.ma Corte la sospensione
delle norme impugnate, laddove ricorrano i presupposti del fumus boni
iuris e del periculum in mora.
Sotto il primo profilo, si rinvia a tutto quanto innanzi esposto.
Per la sussistenza del periculum in mora, si rappresenta che
l'ordinamento pubblico e l'assetto delle competenze prefigurato dal
legislatore regionale, nonchè i diritti dei cittadini in materia di
diritto e tutela della salute, sarebbero gravemente e
irreparabilmente compromessi ove, nelle more della definizione del
giudizio nel merito, le disposizioni impugnate - e in particolare la
norma di cui al terzo comma, che prevede la nomina, quale commissario
ad acta, di un soggetto terzo rispetto all'assetto istituzionale
dell'Ente, in sostituzione degli attuali commissari - trovassero
applicazione.
Con specifico riferimento alla Regione ricorrente, si evidenzia
che la nomina di un nuovo commissario, estraneo al procedimento di
risanamento posto in essere, peraltro sostanzialmente in fase
conclusiva, cagionerebbe il blocco delle relative attività, con
conseguenziale certo ritardo nella conclusione del virtuoso percorso
posto in essere e nella fuoriuscita della Regione Campania
dall'attuale stato di commissariamento. Non può non rilevarsi, al
riguardo, che anche il solo periodo oggettivamente necessario a
consentire al nuovo commissario di acquisire l'intera mole della
documentazione concernente lo stato del sistema sanitario regionale,
le relative problematiche e le attività in corso, sarebbe
incompatibile con l'interesse pubblico a scongiurare interruzioni
nelle attività e nei miglioramenti in atto, attestati dai tavoli
ministeriali. Si consideri, al riguardo, che nel verbale di verifica
del luglio 2018 i Ministeri affiancanti, rilevano che «Tavolo e
Comitato, a partire da quanto dettagliatamente riportato nei
paragrafi precedenti, valutano quanto segue:
(omissis) valutano che la Regione Campania a Consuntivo 2017
presenta un avanzo di 7,878 mln di euro.
Dopo il conferimento delle coperture fiscali di 51,755 mln di
euro presenta un avanzo di 59,633 mln di euro.
A seguito delle analisi svolte sui conti di consuntivo 2017
Tavolo e Comitato valutano che la maggiore copertura fiscale
dell'anno d'imposta 2018 può rientrare nella disponibilità del
bilancio regionale;
(omissis);
nel prendere atto della importante sistemazione contabile del
patrimonio netto e della chiusura delle perdite pregresse, ritengono
che la manovra fiscale anno d'imposta 2017 possa rientrare nella
disponibilità del bilancio regionale. Restano in attesa della
chiusura dei bilanci 2017 e dei trasferimenti dei contributi per
ripiano perdita alle aziende al fine di chiudere anche contabilmente
le partite patrimoniali;
alla luce delle analisi svolte e, avendo la Regione Campania
registrato un trend consolidato nel triennio di risultati di gestione
in equilibrio, ai sensi dell'art. 2, comma 6, del decreto-legge n.
120/2013, è consentita dall'anno d'imposta 2019 l'eliminazione o la
destinazione a finalità extrasanitarie del gettito delle aliquote
fiscali che erano destinate all'equilibrio del SSR a seguito della
sottoscrizione dell'Accordo per il Piano di rientro. Resta fermo
quanto previsto dall'art. 2, comma 86 della legge n. 191/2009; sulla
base dei dati del I trimestre 2018 si prospetta per l'anno 2018 un
risultato di gestione in equilibrio;
relativamente al monitoraggio dell'erogazione dei LEA,
evidenziano taluni miglioramenti, pur persistendo criticità in
particolare sugli screening oncologici e sull'assistenza
territoriale; (omissis)».
Lo svincolo per finalità extra-sanitarie che il tavolo di
verifica ha consentito a favore del bilancio regionale, in
considerazione dell'importante lavoro di sistemazione patrimoniale
relativo alle coperture delle perdite pregresse e dei risultati
economici ormai strutturalmente positivi, anche a preventivo (sul
bilancio 2019, ad eventuale presidio del disavanzo 2018) delle
risorse fiscali derivanti dalla massimizzazione delle aliquote IRPEF
(0,50%) ed IRAP (0,92%) è la inconfutabile testimonianza
dell'affidabilità che ormai il SSR ha conquistato sotto il profilo
della tenuta economico-finanziaria dei suoi conti: mai il MEF avrebbe
acconsentito ad uno svincolo del genere se avesse ravvisato rischi di
copertura in prospettiva.
L'interruzione delle attività in corso minerebbe, del pari,
irreparabilmente il miglioramento dei LEA registrato in maniera
significativa nell'ultimo biennio, come sopra esposto e come pure
certificato dai Ministeri affiancanti, nei termini sopra indicati.
Le dedotte circostanze - pacifiche ed incontrovertibili - che in
Regione Campania il disavanzo sia stato realizzato in un periodo (di
molto) anteriore rispetto all'elezione dell'attuale Presidente della
Regione e che l'attuale gestione commissariale abbia conseguito
significativi risultati in termini di risanamento economico e di
miglioramento dell'assistenza, determinano che la sospensione delle
disposizioni di legge gravate, da un lato, varrebbe a scongiurare
gravissimi rischi alla collettività regionale, dall'altro, non
arrecherebbe nessun danno all'interesse pubblico perseguito dalla
legge nazionale, consistente nell'esigenza di evitare il pericolo di
danni all'erario derivante dall'espletamento del compito di
risanamento proprio da parte di chi il disavanzo abbia cagionato.
È di tutta evidenza, pertanto, l'esistenza dei presupposti per
la concessione dell'invocata misura di sospensione;

P. Q. M.

Voglia Codesta Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso e previa adozione di idonee misure cautelari,
dichiarare l'illegittimità costituzionale delle disposizioni
impugnate, per i motivi e nei termini sopra esposti.
Napoli, 15 gennaio 2019

Avv. Testa - Avv. Bove