1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 23-10-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1175 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 maggio 1996
N. 1175 Ordinanza emessa il 14 maggio 1996 dal tribunale di Lamezia Terme nel procedimento civile vertente tra Torchia Francesca in proprio e n.q. e il comune di Lamezia Terme Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul diritto di proprieta' e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, comma 65). (Cost., artt. 3, 42, terzo comma, e 97, primo comma). (096C1607) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 23-10-1996)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza esaminati gli atti della causa
civile iscritta al n. 33/1983 e vertente tra Torchia Francesca,
rappresentata e difesa dall'avvovato Torquato Ciriaco (parte
attrice), e il comune di Lamezia Terme, rappresentato e difeso
dall'avv. Michele Mangani (parte convenuta), riservata per la
decisione nell'udienza collegiale del 2 maggio 1966.
Rilevato in fatto
Con citazione notificata l'8 gennaio l983 la sig.ra Torchia
Francesca, in proprio e nella qualità di genitore esercente la
potestà sui figli minori Strano Antonio e Angela, ed i signori
Arzente Giovanna, Vincenzo e Antonio esponevano:
che gran parte del terreno di loro proprietà sito in Piazza
della Repubblica nei pressi del tribunale a Lamezia Terme era stato
occupato dal comune per la realizzazione dell'edificio sede del liceo
classico;
che, costruita l'opera pubblica, l'ente non aveva ottemperato
alla richiesta di pagamento del corrispettivo e che, successivamente,
aveva occupato in forza di nuovi decreti altre zone di terreno di
loro proprietà;
che l'occupazione non era stata seguita aai provvedimenti
ablativi e, quindi, era divenuta illegittima.
Tanto premesso, convenivano in giudizio il predetto comune,
chiedendone la condanna al pagamento dellasomma di L. 50.000.000, o
di altra maggiore o minore ritenuta giusta, a titolo di risarcimento
dei danni subiti, oltre rivalutazione monetaria, interessi e spese
processuali.
La parte convenuta, nel costituirsi, chiedeva il rigetto della
domanda perchè gli attori avevano accettato l'indennità di
esproprio, peraltro già verstta dal comune unitamente agli
interressati.
In corso di causa veniva disposta ed espletata una consulenza per
accertare gli aspetti tecnici della controversia.
La causa veniva riservata per la decisione nell'udienza collegiale
del 2 maggio 1996.
Nel verbale della citata udienza collegiale il convenuto ha
rilevato "che la causa in argomento non può essere sospesa prima
della valutazione di incidenza eventuale della questione di
costituzionalità delle disposizioni della finanziaria" ed ha chiesto
la decisione nel merito.
Rilevato in diritto
La causa non può essere definita nel merito senza che sia definita
la questione della legittimità costituzionale della nuova normativa
applicabile.
Il sesto comma dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333,
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, nel
suo testo originario si limitava ad escludere l'applicazione delle
disposizioni contenute nei commi precedenti in materia di
determinazione dell'indennità di espropriazione ai procedimenti per
i quali la relativa indennità di espropriazione fosse stata
accettata dalle parti o fosse divenuta non impugnabile o fosse stata
definita con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in
vigore della legge di conversione. Con recente disposizione contenuta
nell'art. 1, sessantacinquesimo comma, legge 28 dicembre 1995, n.
549, recante "misure di razionalizzazione della finanza pubblica", la
suddetta norma è stata così sostituita: "Le disposizioni di cui al
presente articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono stati
ancora determinati in via definitiva il prezzo, l'entità
dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto". Viene
estesa, in altri termini, la disciplina in tema di criteri di
determinazione della "indennità di espropriazione" per le aree
edificabili (primo comma), di cessione volontaria del bene (secondo
comma), di valutazione della edificabilità delle aree (terzo e
quinto comma) e di indennità di espropriazione per le aree agricole
e per quelle non edificabili (quarto comma) alla liquidazione del
"risarcimento del danno" Pur con minime riserve, questa sembra debba
essere la corretta interpretazione di tale norma. Se cosi è, appare
evidente la portata radicalmente innovativa; emergono, nello stesso
tempo, con altrettanta evidenza vari profili di incostituzionalità.
La questione è, in effetti, senz'altro rilevante per la decisione
del presente giudizio perchè anche se si accedesse alla tesi
dell'ente convenuto (secondo cui vi sarebbe stata l'accettazione
dell'indennità di esproprio da parte della Torchia), non si può
negare che l'occupazione è divenuta illegittima per mancata
emanazione nei termini di legge del provvedimento definitivo di
esproprio (circostanza pacifica). Di conseguenza, in applicazione
della nuova normativa, si dovrebbe procedere a una diversa
determinazione della entità dei danni, la cui componente principale
è costituita dal valore del bene, da calcolare necessariamente con i
criteri matematici previsti nel citato art. 5-bis e non più in base
ai criteri di stima commerciale. Si avrebbe, insomma, una perfetta
equiparazione, ai fini che qui interessano, fra indennità di
espropriazione come prevista dalla legge nel relativo procedimento e
risarcimento del danno come liquidabile nell'ipotesi di occupazione
acquisitiva, che presuppone, oltre alla non possibilità della
restituzione, anche la illegittimita'/illiceità originaria o
sopravvenuta della occupazione e quindi l'essere al di fuori del
normale procedimento ablativo. Si tratta, quindi, di due situazioni
diverse: l'una aderente a precise disposizioni di legge e scandita
attraverso una serie di atti amministrativi complessi, l'altra,
invece, fondata essenzialmente su una mera attività della pubblica
amministrazione, contrassegnata, per di più dal carattere della
illiceità (giurisprudenza ampiamente prevalente sul punto).
Ora, l'art. 42, terzo comma, della Costituzione, nel prevedere che
la proprietà privata può essere espropriata nei casi preveduti
dalla legge e salvo indennizzo, si riferisce chiaramente al
procedimento espropriativo che si sviluppi secondo precise
disposizioni di legge e non certo all'istituto dottrinario e
giurisprudenziale della occupazione appropriativa, sicchè appare
inconcepibile e, comunque, contrastante con la suddetta norma
costituzionale estendere le disposizioni dettate in materia di
determinazione dell'indennizzo ai casi in cui è dovuto il
risarcimento dei danni, sconvolgendo e inquinando, così, principi
fondamentali del nostro ordinamento giuridico. L'azione risarcitoria
in esame trova, infatti, il suo fondamento nel generale principio del
neminem laedere consacrato nell'art. 2043 cod. civ., e non può
ovviamente supporsi che la citata norma costituzionale abbia voluto
riferirsi a tale articolo quale uno dei "casi preveduti dalla legge"
La diversità delle due situazioni rende, inoltre, irragionevole la
unitarietà di disciplina legale imposta dalla nuova norma in esame.
In tanto risultano acettabili i limiti quantitativi dell'indennizzo
in quanto essi siano stabiliti nell'ambito del procedimento
espropriativo legale, per come può dedursi dalle varie pronunce
della Corte costituzionale, quali, fra le altre, la sentenza n. 15
del 1976 a proposito dei criteri stabiliti dalla legge n. 2892/1885
sul risanamento della città di Napoli e la sentenza n. 283 del 1993
relativa proprio ai criteri di indennizzo previsti dall'art. 5-bis
nella originaria formulazione e quindi con esclusione dei casi di
risarcimento del danno. E pertanto, dall'applicazione della norma
innovativa in questione nasce una disparità di trattamento
arbitraria, perchè non giustificata da valida motivazione, non
potendosi certo considerare sufficienti gli scopi di
"razionalizzazione" proclamati nella intestazione della legge, nella
sostanza identificabili nell'intento di risparmio nella spesa
pubblica che negli ultimi tempi sembra essere divenuto fonte, a volte
indiscriminata, di ispirazione di alcuni provvedimenti legislativi.
Ne consegue un palese contrasto anche con l'art. 3 della
Costituzione, che in nome del principio di eguaglianza dei cittadini
davanti alla legge vieta non ragionevoli parità di disciplina per
situazioni giuridiche diverse.
Infine, la norma in questione contrasta anche col principio di buon
andamento cui, ai sensi dell'art. 97, primo comma, della
Costituzione, deve essere improntata l'attività della pubblica
amministrazione. L'appiattimento dei criteri di valutazione dei
danni cagionati con la propria condotta illegittima e/o illecita
costituisce una spinta verso la violazione delle leggi in materia di
espropriazione. Equiparando, infatti, sul piano economico e
finanziario le conseguenze del comportamento secondo legge con quelle
derivabili da una attività illecita può venire a mancare nel
pubblico funzionario l'incentivazione all'osservanza delle forme e
dei termini stabiliti nel normale procedimento espropriativo,
favorendo persino l'omissione di ogni più elementare garanzia
nell'apprensione dei beni del privato.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
ammissibile e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 1, sessantacinquesimo comma, legge 28
dicembre 1995, n. 549, con riferimetno agli artt. 3, 42, terzo
comma, e 97, primo comma, della Costituzione;
Sospende il processo e ordina la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e venga, inoltre, comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Così deciso in Lamezia Terme, nella camera di consiglio del 14
maggio 1996.
Il presidente: Frontera
96C1607