1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 30-3-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 63 SENTENZA 23 febbraio - 24 marzo 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Confessioni religiose - Pianificazione urbanistica dei luoghi di culto - Convenzione a fini urbanistici con il comune interessato - Procedimento di formazione e contenuti del Piano per le attrezzature religiose. - Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), artt. 70, commi 2, 2-bis, 2-ter e 2-quater, e 72, commi 4, 5 e 7, lettere e) e g), come modificati dall'art. 1, comma 1, lettere b) e c), della legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, recante «Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi». - (T-160063) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 30-3-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Aldo CAROSI, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 70, commi
2, 2-bis, 2-ter e 2-quater, e 72, commi 4, 5 e 7, lettere e) e g),
della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per
il governo del territorio), come modificati dall'art. 1, comma 1,
lettere b) e c), della legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015,
n. 2, recante «Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12
(Legge per il governo del territorio) - Principi per la
pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi», promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il
3-7 aprile 2015, depositato in cancelleria il 9 aprile 2015 ed
iscritto al n. 47 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia, nonchè
l'atto di intervento dell'Associazione VOX - Osservatorio italiano
sui Diritti;
udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 2016 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi l'avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Pio Dario Vivone per la
Regione Lombardia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 3-7 aprile 2015 e depositato il 9
aprile 2015 (reg. ric. n. 47 del 2015), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato gli artt. 70, commi 2, 2-bis, 2-ter e 2-quater, e
72, commi 4, 5 e 7, lettere e) e g), della legge della Regione
Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio),
come modificati dall'art. 1, comma 1, lettere b) e c), della legge
della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, recante «Modifiche
alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del
territorio) - Principi per la pianificazione delle attrezzature per
servizi religiosi».
1.1.- In premessa, il ricorrente riporta il contenuto dei citati
artt. 70 e 72 della l. reg. Lombardia n. 12 del 2005, nel testo
anteriore e successivo alle modifiche oggetto di censura.
1.1.1.- Prima delle modifiche, l'art. 70, comma 2, regolava
l'applicazione agli enti delle confessioni religiose diverse da
quella cattolica delle disposizioni del capo della legge regionale n.
12 del 2005, del quale lo stesso art. 70 faceva (e fa) parte: il Capo
III del Titolo IV della Parte II, intitolato «Norme per la
realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a
servizi religiosi», il quale comprende gli articoli da 70 a 73 e
dispone, tra l'altro, in merito alla pianificazione di tali edifici e
attrezzature (art. 72), nonchè ai finanziamenti per la loro
realizzazione, per gli interventi su di essi e per l'acquisto delle
aree necessarie (art. 73).
Nella versione anteriore alle modifiche in questione, l'art. 70,
comma 2, affermava l'applicabilità delle norme citate agli enti
delle confessioni religiose diverse da quella cattolica, «come tali
qualificate in base a criteri desumibili dall'ordinamento ed aventi
una presenza diffusa, organizzata e stabile nell'ambito del comune
ove siano effettuati gli interventi disciplinati [dal Capo III], ed i
cui statuti [esprimessero] il carattere religioso delle loro
finalità istituzionali e previa stipulazione di convenzione tra il
comune e le confessioni interessate».
L'art. 1, comma 1, lettera b), della legge regionale n. 2 del
2015 ha sostituito l'art. 70, comma 2, e ha inserito, dopo di esso, i
commi 2-bis, 2-ter e 2-quater.
In seguito a tali modifiche, le disposizioni del più volte
citato Capo III si applicano, oltre che agli enti di culto della
Chiesa cattolica (art. 70, comma 1), anche a quelli delle confessioni
religiose per le quali lo Stato ha già approvato con legge la
relativa intesa, ai sensi dell'art. 8, terzo comma, della
Costituzione (art. 70, comma 2), nonchè agli enti delle altre
confessioni che presentino i seguenti requisiti: una «presenza
diffusa, organizzata e consistente a livello territoriale» e «un
significativo insediamento nell'ambito del comune nel quale vengono
effettuati gli interventi» (art. 70, comma 2-bis, lettera a); statuti
che esprimano il carattere religioso degli enti stessi «e il rispetto
dei principi e dei valori della Costituzione» (art. 70, comma 2-bis,
lettera b).
Ai fini dell'applicazione di quanto previsto nel Capo III, gli
enti delle confessioni religiose diverse da quella cattolica devono
stipulare una «convenzione a fini urbanistici» con il Comune
interessato (art. 70, comma 2-ter, primo periodo), la quale deve a
sua volta prevedere espressamente la possibilità di risoluzione o
revoca «in caso di accertamento da parte del Comune di attività non
previste nella convenzione (art. 70, comma 2-ter, secondo periodo).
Allo scopo di consentire ai Comuni la corretta applicazione delle
norme per la realizzazione di edifici di culto e attrezzature
destinate a servizi religiosi, è previsto che la sussistenza dei
requisiti di cui all'art. 70, comma 2-bis sia oggetto di un «parere
preventivo e obbligatorio» di una consulta regionale, istituita e
nominata con provvedimento della Giunta regionale, che ne disciplina
altresì composizione e modalità di funzionamento (art. 70, comma
2-quater).
1.1.2.- L'art. 72 della legge regionale n. 12 del 2005, prima
delle modifiche oggetto di censura, demandava al piano dei servizi di
ciascun Comune - previa valutazione delle istanze avanzate dagli enti
delle confessioni religiose di cui al precedente art. 70 - il compito
di individuare, dimensionare e disciplinare le aree che accogliessero
attrezzature religiose o fossero a ciò destinate. Tra l'altro,
l'art. 72 prescriveva che il piano dei servizi assicurasse nuove aree
per le attrezzature religiose in tutti i nuovi insediamenti
residenziali, qualunque fosse la dotazione di tali attrezzature già
esistente (comma 2); consentiva, altresì, ai Comuni la previsione di
aree destinate ad accogliere attrezzature religiose di interesse
sovracomunale (comma 3); stabiliva che le aree destinate ad
accogliere attrezzature religiose fossero ripartite tra gli enti che
ne avessero fatto istanza in base alla consistenza e incidenza
sociale delle rispettive confessioni (comma 4).
Dopo la novella di cui all'art. 1, comma 1, lettera c), della
legge regionale n. 2 del 2015, l'art. 72 prevede che individuazione,
dimensionamento e disciplina delle aree che accolgono, o sono
destinate ad accogliere, attrezzature religiose avvenga attraverso il
piano delle attrezzature religiose, «atto separato facente parte del
piano dei servizi», in base alle esigenze locali e valutate le
istanze degli enti di cui all'art. 70 (art. 72, comma 1).
L'installazione di nuove attrezzature religiose presuppone
l'approvazione del piano omonimo (art. 72, comma 2), la quale deve
avvenire con le stesse procedure previste per gli altri piani che
compongono il piano di governo del territorio (art. 72, comma 3, che
rinvia all'art. 13 della stessa legge regionale n. 12 del 2005). Nel
relativo procedimento, «vengono acquisiti i pareri di organizzazioni,
comitati di cittadini, esponenti e rappresentanti delle forze
dell'ordine oltre agli uffici provinciali di questura e prefettura al
fine di valutare possibili profili di sicurezza pubblica, fatta salva
l'autonomia degli organi statali» (art. 72, comma 4, primo periodo).
Inoltre, «[r]esta ferma la facoltà per i comuni di indire referendum
nel rispetto delle previsioni statutarie e dell'ordinamento statale»
(art. 72, comma 4, secondo periodo). «I comuni che intendono
prevedere nuove attrezzature religiose sono tenuti ad adottare e
approvare il piano delle attrezzature religiose» entro diciotto mesi
dall'entrata in vigore della legge regionale n. 2 del 2015 (art. 72,
comma 5, primo periodo), avvenuta (a norma dell'art. 2 della stessa
legge) il giorno dopo la sua pubblicazione nel Supplemento al
Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia 5 febbraio 2015, n. 6.
Decorso tale termine, il piano delle attrezzature religiose deve
essere approvato unitamente al nuovo piano di governo del territorio
(art. 72, comma 5, secondo periodo).
L'art. 72, oltre a disporre in merito alla possibile valenza
sovracomunale del piano delle attrezzature religiose (comma 6),
stabilisce che il piano debba prevedere (comma 7): a) la presenza o,
altrimenti, l'esecuzione o adeguamento, con onere a carico dei
richiedenti, di strade di collegamento di dimensioni adeguate; b) la
presenza o, altrimenti, l'esecuzione o adeguamento, con onere a
carico dei richiedenti, di adeguate opere di urbanizzazione primaria;
c) distanze adeguate tra aree ed edifici destinati a confessioni
diverse, nel rispetto di minimi stabiliti con deliberazione della
Giunta regionale; d) spazi da destinare a parcheggi, in misure
determinate dalla legge stessa ed eventualmente, in aggiunta, dal
piano dei servizi; e) la realizzazione, con onere a carico dei
richiedenti, di impianti di videosorveglianza esterni all'edificio
che vigilino su ogni punto d'ingresso e siano collegati con uffici di
polizia; f) la realizzazione di adeguati servizi igienici e
l'accessibilità ai disabili; g) la «congruità architettonica e
dimensionale degli edifici di culto previsti con le caratteristiche
generali e peculiari del paesaggio lombardo», come individuate nel
piano territoriale regionale (di cui agli artt. 19 e seguenti della
medesima legge regionale n. 12 del 2005).
Ai sensi del suo comma 8, l'art. 72, come modificato, non si
applica alle attrezzature religiose già esistenti all'entrata in
vigore della legge regionale n. 2 del 2015.
1.2.- Tanto premesso, il ricorrente formula otto motivi di
censura nei confronti di diverse parti degli artt. 70 e 72 della
legge regionale n. 12 del 2005, come modificati, rispettivamente,
dall'art. 1, comma 1, lettere b) e c) della legge regionale n. 2 del
2015.
1.2.1.- Nel primo motivo si osserva che, nel novellato art. 70, i
commi 2 e 2-bis - ed in ispecie la lettera a) del comma 2-bis -
contrastano con gli artt. 3, 8 e 19 Cost., in quanto essi
«introducono un'irragionevole disparità di trattamento a danno delle
confessioni acattoliche prive di intesa o con intesa non ancora
approvata con legge, rispetto alla Chiesa Cattolica e alle altre
confessioni religiose con intesa già approvata con legge». In
proposito, il ricorrente rileva che «la tutela della libertà
religiosa per le confessioni diverse dalla cattolica esige cura e
attenzione particolari nella considerazione che le condizioni di
queste confessioni (ancor più di quelle di nuova formazione) sono
disagiate e precarie proprio in materia di edifici di culto e di
attrezzature religiose essenziali». Interponendo difficoltà e
complicazioni (amministrative, finanziarie e logistiche) alla
realizzazione di nuovi templi, le norme in questione
discriminerebbero irragionevolmente tra soggetti portatori di
interessi identici, limitando e ostacolando l'esercizio della
libertà religiosa e in particolare della libertà di professare la
propria fede in forma associata ed esercitarne il culto in privato o
in pubblico (è richiamata in proposito la sentenza della Corte
costituzionale n. 195 del 1993).
1.2.2.- I commi 2-bis, lettera b), e 2-quater dell'art. 70 sono
censurati per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera c),
Cost. Ad avviso del ricorrente, il contrasto sussiste in quanto «la
valutazione dei requisiti di cui al comma 2-bis (presenza diffusa,
organizzata e consistente a livello territoriale e significativo
insediamento nell'ambito del comune nel quale vengono effettuati gli
interventi [...], carattere religioso delle finalità istituzionali e
rispetto dei principi e dei valori della Costituzione da parte degli
enti delle confessioni religiose) viene, ai sensi del comma 2-quater,
affidata a una "consulta regionale", da nominarsi con provvedimento
della Giunta regionale, competente al rilascio di un parere
preventivo e obbligatorio sulla sussistenza dei requisiti di cui al
menzionato comma 2-bis». In particolare, è denunciata come lesiva
delle attribuzioni costituzionalmente riservate allo Stato la
circostanza che si affidi a un organo regionale la valutazione di
caratteristiche degli enti confessionali, quali le loro finalità
istituzionali e il rispetto dei principi e dei valori costituzionali.
1.2.3.- Il comma 2-ter dell'art. 70 è censurato per violazione
dell'art. 19 Cost., poichè definirebbe con una formula troppo
generale e generica i presupposti della risoluzione o revoca della
convenzione, che il Comune può disporre unilateralmente. In
proposito, si osserva che un ente confessionale ben potrebbe
svolgere, purchè nel rispetto della pertinente legislazione,
attività anche diverse da quelle di religione e culto, ad esempio di
carattere culturale o sportivo.
1.2.4.- I commi 2-bis, 2-ter e 2-quater dell'art. 70 sono inoltre
complessivamente censurati per violazione dell'art. 117, commi primo
e secondo, lettera a), Cost., nei quali sarebbero «consacrati» i
«principi europei ed internazionali in materia di libertà di
religione e di culto». In particolare sono richiamati: a) il Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea, i cui artt. 10, 17 e 19
impegnano l'Unione a lottare contro le discriminazioni religiose
nell'elaborazione e nell'attuazione delle politiche europee,
affermano il principio del dialogo con le confessioni religiose,
salvaguardano i sistemi nazionali di disciplina dei rapporti tra le
confessioni e gli Stati e affermano la competenza dell'Unione
nell'elaborazione di provvedimenti per contrastare le discriminazioni
fondate sulla religione; b) la Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea (proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata
a Strasburgo il 12 dicembre 2007), i cui artt. 10, 21 e 22 tutelano
la diversità religiosa, garantiscono la libertà di religione e
vietano discriminazioni basate sulla religione; c) il Patto
internazionale sui diritti civili e politici (adottato a New York il
16 dicembre 1966, ratificato e reso esecutivo in Italia con legge 25
ottobre 1977, n. 881), il cui art. 18 (interpretato anche alla luce
del Commento generale adottato il 20 luglio 1993 dal Comitato per i
diritti umani dell'Organizzazione delle Nazioni Unite) obbliga gli
Stati contraenti a rispettare la libertà di religione, la quale si
estende a tutti gli atti che siano espressione diretta di fede, ivi
compresa la realizzazione di luoghi dedicati al culto e alla
discussione egli interessi sociali e culturali della comunità,
nonchè ad adottare misure infrastrutturali e condizioni favorevoli
per facilitare lo sviluppo libero e non discriminatorio delle
comunità religiose e dei loro membri, con i soli limiti, previsti
dalla legge, che siano necessari - secondo canoni di proporzionalità
e diretta correlazione - alla tutela della sicurezza pubblica,
dell'ordine pubblico, della sanità pubblica, della morale pubblica o
di altri diritti e libertà fondamentali, vietando comunque qualsiasi
restrizione imposta o applicata per fini discriminatori.
1.2.5.- I commi 4 e 7, lettera e), dell'art. 72 della legge
regionale n. 12 del 2005 (come introdotti dall'art. 1, comma 1,
lettera c) della legge regionale n. 2 del 2015) sono censurati per
violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera h), e 118, terzo
comma, Cost. Le relative norme, prescrivendo l'acquisizione di pareri
inerenti a possibili questioni di sicurezza pubblica, nonchè
l'installazione di impianti di videosorveglianza, disporrebbero nella
materia «ordine pubblico e sicurezza», rimessa alla competenza
esclusiva della legge statale, alla quale pure è riservata la
prerogativa di disciplinare eventuali forme di coordinamento tra
Stato e Regioni nella stessa materia. Sono richiamate, in
particolare, la sentenza n. 45 del 1957, la quale ha negato la
sussistenza, nell'ordinamento vigente, di una corrispondenza
necessaria tra libertà costituzionali e poteri di controllo
preventivo da parte dell'autorità di pubblica sicurezza; nonchè la
sentenza n. 325 del 2011, dove la Corte ha chiarito che l'esercizio
di una competenza propria della Regione non deve tradursi in uno
strumento di politica criminale, nè generare interferenze, anche
solo potenziali, con la disciplina statale di prevenzione e
repressione dei reati.
1.2.6.- L'art. 72, comma 4, ultimo periodo, è censurato per
violazione dell'art. 19 Cost., dal momento che, affermando la
facoltà dei Comuni di indire referendum in merito ai piani delle
attrezzature religiose, farebbe sì che la possibilità di destinare
a tali attrezzature determinate aree risulti «subordinata a decisioni
espressione di maggioranze politiche o culturali o altro». È
richiamata la sentenza n. 59 del 1958, con cui la Corte ha ricondotto
all'ampia formula dell'art. 19 Cost. tutte le manifestazioni del
culto, compresa l'apertura di templi e oratori.
1.2.7.- L'art. 72, comma 7, lettera g), è censurato per
violazione degli artt. 3, 8 e 19 Cost. perchè, richiamando con
formula «già di per sè ambigua e non priva di una qualche
inafferrabilità concettuale», le caratteristiche generali e
peculiari del paesaggio lombardo, si presterebbe ad applicazioni
così ampiamente discrezionali, da consentire facilmente applicazioni
discriminatorie nei confronti di alcuni enti religiosi, tenuto conto
delle specificità stilistiche e architettoniche che possono
contraddistinguerne i luoghi di culto, per ragioni legate alla storia
nazionale e a quella delle singole confessioni.
1.2.8.- Infine, l'art. 72, comma 5, contrasterebbe con l'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto stabilirebbe la mera
facoltà, per i Comuni che intendano farlo, e non l'obbligo per tutti
i Comuni di prevedere la realizzazione di nuove attrezzature
religiose attraverso l'apposito piano. Per contro, l'art. 3 del
decreto del Ministero dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444
(Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza
fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della L. 6
agosto 1967, n. 765), nel determinare i rapporti massimi tra gli
spazi destinati a insediamenti residenziali e quelli pubblici o
riservati ad attività collettive, richiede che nella programmazione
territoriale comunale siano individuati almeno 2 metri quadrati per
abitante da destinare ad attrezzature di interesse comune, tra cui
quelle religiose. Ad avviso del ricorrente, tale previsione di
dotazioni minime ha carattere inderogabile, attiene alla materia
dell'«ordinamento civile» e risponde a esigenze pubbliche sovrastanti
gli interessi dei singoli (sono richiamate le sentenze n. 232 del
2005 e n. 120 del 1996).
2.- Con atto depositato il 13 maggio 2015, si è costituita in
giudizio la Regione Lombardia, in persona del Presidente della Giunta
regionale in carica, eccependo l'inammissibilità e l'infondatezza
delle questioni sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
2.1.- La Regione premette una ricognizione dei contenuti degli
artt. 70 e 72, con particolare riguardo alle principali innovazioni
apportate ad essi dalla legge regionale n. 2 del 2015.
Tra l'altro, con riguardo all'art. 70, la Regione osserva che,
prima di tali innovazioni, era previsto un «regime base» per la
Chiesa cattolica, e uno «collaterale» per le altre confessioni, cui
il regime di base era esteso. Attualmente, sarebbero previsti due
modelli «base», pienamente equiparati, per la Chiesa cattolica e le
confessioni religiose per le quali un'intesa sia stata stipulata e
approvata con legge; e un «modello collaterale», per le altre
confessioni. Tra le ulteriori novità, la difesa regionale segnala il
requisito, per le confessioni per cui non sia stata approvata
un'intesa con legge, del rispetto dei principi e dei valori della
Costituzione; la risolvibilità della convenzione a fini urbanistici
con il Comune, nel caso di violazione della stessa; l'istituzione di
una consulta regionale che rilasci ai Comuni pareri preventivi e
obbligatori, ma non vincolanti, in merito ai requisiti delle
confessioni per cui non sia stata approvata un'intesa con legge.
2.2.- Dopo avere ripercorso anche i contenuti dell'art. 72
oggetto di censura, la Regione replica a ciascuno dei motivi di
ricorso.
2.2.1.- In risposta alle censure rivolte contro l'art. 70, commi
2 e 2-bis, lettera a), anche la difesa regionale si riporta alla
sentenza n. 195 del 1993, per distinguere quanto ivi è stato
affermato in merito ai contributi regionali, alla pianificazione
urbanistica delle infrastrutture religiose e, soprattutto, alla
nozione di confessione religiosa rilevante a tali fini. Da un lato,
sarebbe discriminatoria, e contrastante con l'art. 8, primo comma,
Cost., l'esclusione dai benefici finanziari (vale a dire,
dall'attribuzione delle risorse ricavate dagli oneri di
urbanizzazione) delle confessioni per le quali non sussistano le
condizioni di cui all'art. 8, commi secondo e terzo, Cost.;
dall'altro, però, per l'ammissione ai predetti benefici non può
bastare l'auto-qualificazione del richiedente come confessione
religiosa; d'altra parte, in mancanza di intesa, la natura religiosa
deve risultare da indici quali precedenti riconoscimenti pubblici, da
chiare enunciazioni statutarie o dalla comune considerazione.
A fronte del crescente pluralismo religioso, sociale e culturale
che si riscontra nel territorio italiano e lombardo, si pone per
tutti «la necessità, a fini regolativi, di distinguere tra edifici
di culto e sedi di circoli, comitati e associazioni, pur essi da
tutelare in quanto espressione di principi costituzionali (libertà
di associazione, di riunione, di comunicazione)». Le norme in
questione avrebbero inteso predeterminare «criteri e parametri
utili(zzabili)» in concreto, al fine della identificazione di una
confessione religiosa, sopperendo alle difficoltà testimoniate anche
dal crescente contenzioso amministrativo in materia.
Chiarito ciò, la difesa regionale ribadisce che le norme di cui
al Capo III del Titolo IV della Parte II della legge regionale n. 12
del 2015 (recte: 2005) per la realizzazione di edifici di culto e
attrezzature destinate a servizi religiosi si applicano a tutte le
confessioni e che, d'altra parte, considerata anche la rilevanza
urbanistico-territoriale di tali infrastrutture, non è irragionevole
verificare che l'ente promotore sia mosso effettivamente da una
finalità di culto, «non socio-politico-assistenziale-culturale», e
sia in grado di dimostrare la sussistenza di una «domanda non
insignificante», sul territorio, di attività religiose, «onde
evitare che sorgano sedi poi "utilizzate" per finalità diverse
(anche commerciali)».
2.2.2.- In replica alle censure rivolte contro l'art. 70, commi
2-bis, lettera b), e 2-quater, la difesa regionale osserva che il
riscontro del carattere religioso degli enti e delle loro finalità
istituzionali era già previsto nella precedente legislazione, non è
mai stato contestato ed è inevitabilmente affidato, in tutte le
leggi regionali in materia, ad autorità diverse da quella statale.
L'istituzione di un'apposita consulta regionale è rispettosa delle
attribuzioni dei Comuni, poichè la consulta rilascia pareri non
vincolanti, nè è irragionevole o superflua, atteso che, in una
materia così delicata, disporre di parametri omogenei e affidati
alla valutazione di esperti favorirebbe la corretta applicazione
della legge.
2.2.3.- A proposito dell'art. 70, comma 2-ter, e di quanto ivi
previsto in merito alla risoluzione della convenzione con il Comune
ove questo accerti lo svolgimento di attività non previste, la
Regione osserva che il legislatore regionale non ha inteso vietare
che un ente confessionale svolga attività diverse da quelle di
culto, ma solo richiedere che esse siano regolate nella convenzione.
La revoca della convenzione stessa, peraltro, sarebbe soggetta alle
norme di «tutela dei terzi contraenti» previste dall'ordinamento
civile e amministrativo, sicchè eventuali abusi potrebbero essere
accertati e sanzionati in sede giudiziaria.
2.2.4.- Sarebbero inammissibili, perchè generiche, le censure
rivolte all'art. 70, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater in relazione ai
richiamati «principi europei e internazionali», i quali sarebbero
pienamente rispettati dalle norme in questione le quali, anzi, li
valorizzerebbero attraverso una regolazione che ne garantisce
l'effettività. Per di più, il legislatore lombardo rimarca la
propria scelta innovativa di includere nel concetto di attrezzature
religiose anche gli immobili destinati a sedi di associazioni,
società o comunità di persone, in qualsiasi forma costituite, le
cui finalità statutarie o aggregative siano da ricondurre alla
religione, all'esercizio del culto o alla professione religiosa,
quali sale di preghiera, scuole di religione o centri culturali (art.
71, comma 1, lettera c-bis), della legge regionale n. 12 del 2005,
introdotta dall'art. 12, comma 1, lettera m), della legge della
Regione Lombardia 21 febbraio 2011, n. 3 (Interventi normativi per
l'attuazione della programmazione regionale e di modifica e
integrazione di disposizioni legislative - Collegato ordinamentale
2011). La Regione respinge, pertanto, la critica di avere nutrito
intenti discriminatori; al contrario, sostiene che dinanzi alla
propria legge tutte le confessioni siano ugualmente libere e
responsabili, «non potendo sussistere libertà senza responsabilità
verso i propri fedeli, ma anche verso il territorio di insediamento»;
aggiunge che ogni regolazione implica una restrizione, legittima
purchè ragionevolmente finalizzata alla tutela di altri diritti e
libertà fondamentali.
2.2.5.- Quanto alla denunciata violazione degli artt. 117,
secondo comma, lettera h), e 118, terzo comma, Cost. da parte
dell'art. 72, commi 4 e 7, lettera e), della legge regionale n. 12
del 2005 (introdotti dall'art. 1, comma 1, lettera c, della legge
regionale n. 2 del 2015), la resistente ne contesta la sussistenza,
considerato che il citato art. 72, comma 4, prevede espressamente che
il coinvolgimento degli organi statali debba avvenire secondo
modalità rispettose della loro autonomia, secondo una prassi
secolare, espressione di leale collaborazione.
2.2.6.- In replica alle censure rivolte all'art. 72, comma 4,
ultimo periodo, per violazione dell'art. 19 Cost., si osserva che la
facoltà per i Comuni di sentire i propri cittadini non altera in
alcun modo le competenze degli enti locali, ma si limita a suggerire
un possibile modulo di consultazione, che non è estraneo alle
attività pianificatorie e territoriali ma, anzi, ne costituisce
fattore di legittimazione, in coerenza con il principio di
sussidiarietà orizzontale previsto dall'art. 118, comma quarto,
Cost.
2.2.7.- Anche le censure rivolte all'art. 72, comma 7, lettera
g), sarebbero infondate, dal momento che le caratteristiche del
paesaggio lombardo, oggetto di tutela, sarebbero qualificate nel
piano territoriale regionale e che già oggi la pianificazione
comunale detta norme e indirizzi affinchè la realizzazione degli
edifici (a uso pubblico, privato e produttivo) avvenga in armonia con
il contesto paesaggistico ed edilizio, tenuto conto delle sue
specificità - considerato che, ad esempio, un edificio moderno e
innovativo per forma o materiali può ragionevolmente trovare
migliore collocazione in un ambito di recente edificazione, che in un
centro storico.
2.2.8.- Da ultimo, rispondendo alle censure indirizzate all'art.
72, comma 5, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost. e, segnatamente, di quanto previsto all'art. 3 del d.m. n. 1444
del 1968, la Regione osserva che l'approvazione del piano delle
attrezzature religiose non è facoltativa: deve avvenire entro
diciotto mesi dall'entrata in vigore della legge regionale n. 2 del
2015, oppure unitamente al nuovo piano di governo del territorio. Dal
canto suo, l'art. 3 del d.m. n. 1444 del 1968 non prevede l'obbligo
di realizzare sempre e comunque nuove attrezzature religiose, mentre
è proprio la normativa censurata a precisare le modalità con cui il
Comune disciplina la nuova, e aggiuntiva, realizzazione di tali
infrastrutture. In ogni caso, il vigente Titolo V della Parte II
della Costituzione sarebbe ispirato da una forte valorizzazione delle
potestà comunali in materia di pianificazione territoriale: ben al
di là di quanto previsto nella legge 6 agosto 1967, n. 765
(Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n.
1150) alla quale il d.m. n. 1444 del 1968 dà attuazione, il Comune
sarebbe in seguito divenuto diretto «responsabile delle scelte di
governo del territorio», titolare di «una competenza pianificatoria
non più eterodiretta che trova la sua giustificazione nella maggiore
capacità dell'ente di rilevare interessi, materiali, spirituali,
culturali, eminentemente locali, facendosene naturale interprete».
3.- Con atto depositato l'11 maggio 2015, è intervenuta nel
giudizio l'Associazione VOX - Osservatorio italiano sui Diritti. Con
memoria depositata il 12 ottobre 2015, l'interveniente ha sostenuto
l'illegittimità costituzionale della legge regionale n. 2 del 2015.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso notificato il 3-7 aprile 2015 e depositato il 9
aprile 2015 (reg. ric. n. 47 del 2015), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato gli artt. 70, commi 2, 2-bis, 2-ter e 2-quater, e
72, commi 4, 5 e 7, lettere e) e g), della legge della Regione
Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio),
come modificati dall'art. 1, comma 1, lettere b) e c), della legge
della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, recante «Modifiche
alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del
territorio) - Principi per la pianificazione delle attrezzature per
servizi religiosi».
2.- L'intervento nel giudizio dell'Associazione VOX -
Osservatorio italiano sui Diritti non è ammissibile.
Il giudizio di costituzionalità delle leggi, promosso in via
d'azione ai sensi dell'art. 127 della Costituzione e degli artt. 31 e
seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e
sul funzionamento della Corte costituzionale), si svolge
esclusivamente tra soggetti titolari di potestà legislativa, fermi
restando, per i soggetti privi di tale potestà, gli altri mezzi di
tutela giurisdizionale eventualmente esperibili. Pertanto, non è
ammesso, nei giudizi di costituzionalità delle leggi promossi in via
d'azione, l'intervento di soggetti privi di potere legislativo (ex
plurimis, sentenze n. 118 e n. 31 del 2015, n. 210 del 2014, n. 285,
n. 220 e n. 118 del 2013).
3.- Le disposizioni regionali impugnate apportano alcune
modificazioni alla legge regionale per il governo del territorio n.
12 del 2005, intervenendo sui principi relativi alla pianificazione
delle attrezzature per i servizi religiosi. Il ricorso del Presidente
del Consiglio si articola in numerose censure che lamentano tanto la
violazione dell'eguale libertà religiosa di tutte le confessioni,
garantita dai principi costituzionali e dal diritto internazionale e
sovranazionale, quanto l'eccesso di competenza legislativa da parte
della Regione.
4.- All'esame delle singole censure, occorre premettere alcune
considerazioni sui principi costituzionali in materia di libertà
religiosa e di status delle confessioni religiose con e senza intesa
con lo Stato.
4.1.- L'ordinamento repubblicano è contraddistinto dal principio
di laicità, da intendersi, secondo l'accezione che la giurisprudenza
costituzionale ne ha dato (sentenze n. 508 del 2000, n. 329 del 1997,
n. 440 del 1995, n. 203 del 1989), non come indifferenza di fronte
all'esperienza religiosa, bensì come salvaguardia della libertà di
religione in regime di pluralismo confessionale e culturale: compito
della Repubblica è «garantire le condizioni che favoriscano
l'espansione della libertà di tutti e, in questo ambito, della
libertà di religione», la quale «rappresenta un aspetto della
dignità della persona umana, riconosciuta e dichiarata inviolabile
dall'art. 2» Cost. (sentenza n. 334 del 1996).
Il libero esercizio del culto è un aspetto essenziale della
libertà di religione (art. 19) ed è, pertanto, riconosciuto
egualmente a tutti e a tutte le confessioni religiose (art. 8, primo
e secondo comma), a prescindere dalla stipulazione di una intesa con
lo Stato. Come questa Corte ha recentemente ribadito, altro è la
libertà religiosa, garantita a tutti senza distinzioni, altro è il
regime pattizio (artt. 7 e 8, terzo comma, Cost.), che si basa sulla
«concorde volonta'» del Governo e delle confessioni religiose di
regolare specifici aspetti del rapporto di queste ultime con
l'ordinamento giuridico statale (sentenza n. 52 del 2016). Data
l'ampia discrezionalità politica del Governo in materia, il
concordato o l'intesa non possono costituire condicio sine qua non
per l'esercizio della libertà religiosa; gli accordi bilaterali sono
piuttosto finalizzati al soddisfacimento di «esigenze specifiche di
ciascuna delle confessioni religiose (sentenza n. 235 del 1997),
ovvero a concedere loro particolari vantaggi o eventualmente a
imporre loro particolari limitazioni (sentenza n. 59 del 1958),
ovvero ancora a dare rilevanza, nell'ordinamento, a specifici atti
propri della confessione religiosa» (sentenza n. 52 del 2016).
Per questo, in materia di libertà religiosa, la giurisprudenza
di questa Corte è costante nell'affermare che «il legislatore non
può operare discriminazioni tra confessioni religiose in base alla
sola circostanza che esse abbiano o non abbiano regolato i loro
rapporti con lo Stato tramite accordi o intese (sentenze n. 346 del
2002 e n. 195 del 1993)» (sentenza n. 52 del 2016). Di conseguenza,
quando tale libertà e il suo esercizio vengono in rilievo, la tutela
giuridica deve abbracciare allo stesso modo l'esperienza religiosa di
tutti, nella sua dimensione individuale e comunitaria,
indipendentemente dai diversi contenuti di fede; nè in senso
contrario varrebbero considerazioni in merito alla diffusione delle
diverse confessioni, giacchè la condizione di minoranza di alcune
confessioni non può giustificare un minor livello di protezione
della loro libertà religiosa rispetto a quella delle confessioni
più diffuse (sentenza n. 329 del 1997).
4.2.- L'apertura di luoghi di culto, in quanto forma e condizione
essenziale per il pubblico esercizio dello stesso, ricade nella
tutela garantita dall'art. 19 Cost., il quale riconosce a tutti il
diritto di professare la propria fede religiosa, in qualsiasi forma,
individuale o associata, di farne propaganda e di esercitare in
privato o in pubblico il culto, con il solo limite dei riti contrari
al buon costume. L'esercizio della libertà di aprire luoghi di
culto, pertanto, non può essere condizionato a una previa
regolazione pattizia, ai sensi degli artt. 7 e 8, terzo comma, Cost.:
regolazione che può ritenersi necessaria solo se e in quanto a
determinati atti di culto vogliano riconnettersi particolari effetti
civili (sentenza n. 59 del 1958).
Più in particolare, nell'esaminare questioni in parte simili
alle odierne, questa Corte ha già affermato che, in materia di
edilizia di culto, «tutte le confessioni religiose sono idonee a
rappresentare gli interessi religiosi dei loro appartenenti» e la
previa stipulazione di un'intesa non può costituire «l'elemento di
discriminazione nell'applicazione di una disciplina, posta da una
legge comune, volta ad agevolare l'esercizio di un diritto di
libertà dei cittadini», pena la violazione del principio affermato
nel primo comma dell'art. 8 Cost., oltre che nell'art. 19 Cost.
(sentenza n. 195 del 1993). Al riguardo, vale il divieto di
discriminazione, sancito in generale dall'art. 3 Cost. e ribadito,
per quanto qui specificamente interessa, dagli artt. 8, primo comma,
19 e 20 Cost.; e ciò anche per assicurare «l'eguaglianza dei singoli
nel godimento effettivo della libertà di culto, di cui l'eguale
libertà delle confessioni di organizzarsi e di operare rappresenta
la proiezione necessaria sul piano comunitario» (sentenza n. 346 del
2002).
Ciò non vuol dire - come ha chiarito la stessa giurisprudenza
già citata e come si dirà ancora più avanti - che a tutte le
confessioni debba assicurarsi un'eguale porzione dei contributi o
degli spazi disponibili: come è naturale allorchè si distribuiscano
utilità limitate, quali le sovvenzioni pubbliche o la facoltà di
consumare suolo, si dovranno valutare tutti i pertinenti interessi
pubblici e si dovrà dare adeguato rilievo all'entità della presenza
sul territorio dell'una o dell'altra confessione, alla rispettiva
consistenza e incidenza sociale e alle esigenze di culto riscontrate
nella popolazione.
5.- Alla luce di tali principi, costantemente affermati dalla
giurisprudenza di questa Corte, sono fondate le questioni di
legittimità costituzionale aventi ad oggetto i commi 2, 2-bis,
lettere a) e b), e 2-quater, dell'art. 70 della legge regionale n. 12
del 2005, come modificati dall'art. 1, comma 1, lettera b), della
legge regionale n. 2 del 2015, per violazione degli artt. 3, 8, 19 e
117, secondo comma, lettera c), Cost.
5.1.- In virtù delle modifiche apportate dalla legge regionale
n. 2 del 2015, la legge regionale n. 12 del 2005, sul governo del
territorio, nel capo dedicato alla realizzazione di edifici di culto
e di attrezzature destinate a servizi religiosi (artt. 70-73),
distingue tre ordini di destinatari: gli enti della Chiesa cattolica
(art. 70, comma 1); gli enti delle altre confessioni religiose con le
quali lo Stato abbia già approvato con legge un'intesa (art. 70,
comma 2); gli enti di tutte le altre confessioni religiose (art. 70,
comma 2-bis). A questa terza categoria di enti, collegati alle
confessioni "senza intesa", i citati artt. 70-73 sono applicabili
solo a condizione che sussistano i seguenti requisiti: «a) presenza
diffusa, organizzata e consistente a livello territoriale e un
significativo insediamento nell'ambito del comune nel quale vengono
effettuati gli interventi disciplinati dal presente capo; b) i
relativi statuti esprim[a]no il carattere religioso delle loro
finalità istituzionali e il rispetto dei principi e dei valori della
Costituzione». In virtù del comma 2-quater dell'art. 70, la
valutazione di tali requisiti è obbligatoriamente rimessa al vaglio
preventivo, ancorchè non vincolante, di una consulta regionale, da
istituirsi e nominarsi con provvedimento della Giunta regionale della
Lombardia. Tuttavia, come affermato in udienza dalla difesa
regionale, la consulta non è ancora stata istituita, benchè sia
passato oltre un anno dall'entrata in vigore della censurata legge
regionale n. 2 del 2015.
5.2.- La normativa regionale illustrata, in quanto disciplina la
pianificazione urbanistica dei luoghi di culto, attiene senz'altro al
«governo del territorio», cosicchè, riguardata dal punto di vista
materiale, rientra nelle competenze regionali concorrenti, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 272, n.
102 e n. 6 del 2013). Nondimeno, la valutazione sul rispetto del
riparto di competenze tra Stato e Regioni, richiede di tenere conto,
oltre che dell'oggetto, anche della ratio della normativa impugnata e
di identificare correttamente e compiutamente gli interessi tutelati,
nonchè le finalità perseguite (ex plurimis, sentenze n. 140 del
2015, n. 167 e n. 119 del 2014). Il legislatore regionale,
nell'esercizio delle sue competenze, qual è quella in materia di
«governo del territorio» che qui viene in rilievo, non può mai
perseguire finalità che esorbitano dai compiti della Regione.
Da questo punto di vista occorre ribadire che la legislazione
regionale in materia di edilizia del culto «trova la sua ragione e
giustificazione - propria della materia urbanistica - nell'esigenza
di assicurare uno sviluppo equilibrato ed armonico dei centri
abitativi e nella realizzazione dei servizi di interesse pubblico
nella loro più ampia accezione, che comprende perciò anche i
servizi religiosi» (sentenza n. 195 del 1993). In questi limiti
soltanto la regolazione dell'edilizia di culto resta nell'ambito
delle competenze regionali. Non è, invece, consentito al legislatore
regionale, all'interno di una legge sul governo del territorio,
introdurre disposizioni che ostacolino o compromettano la libertà di
religione, ad esempio prevedendo condizioni differenziate per
l'accesso al riparto dei luoghi di culto. Poichè la disponibilità
di luoghi dedicati è condizione essenziale per l'effettivo esercizio
della libertà di culto, un tale tipo di intervento normativo
eccederebbe dalle competenze regionali, perchè finirebbe per
interferire con l'attuazione della libertà di religione, garantita
agli artt. 8, primo comma, e 19 Cost., condizionandone l'effettivo
esercizio.
Pertanto, una lettura unitaria dei principi costituzionali sopra
richiamati ed evocati dal ricorrente porta a concludere che la
Regione è titolata, nel governare la composizione dei diversi
interessi che insistono sul territorio, a dedicare specifiche
disposizioni per la programmazione e realizzazione di luoghi di
culto; viceversa, essa esorbita dalle sue competenze, entrando in un
ambito nel quale sussistono forti e qualificate esigenze di
eguaglianza, se, ai fini dell'applicabilità di tali disposizioni,
impone requisiti differenziati, e più stringenti, per le sole
confessioni per le quali non sia stata stipulata e approvata con
legge un'intesa ai sensi dell'art. 8, terzo comma, Cost.
Per queste ragioni, deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 70, commi 2-bis, sia nelle lettere a) e b),
sia nella parte dell'alinea che le introduce (vale a dire, nelle
parole «che presentano i seguenti requisiti:»), e 2-quater, della
legge reg. Lombardia n. 12 del 2005.
Per contro, non sono oggetto del presente giudizio l'art. 72,
comma 1, della stessa legge regionale n. 12 del 2005, il quale
ricollega alla valutazione delle «esigenze locali», previo esame
delle diverse istanze confessionali, la programmazione urbanistica
delle attrezzature religiose; e il successivo art. 73, comma 3, il
quale fa riferimento alla «consistenza ed incidenza sociale» delle
diverse confessioni nel territorio di un Comune, ai fini della
ripartizione da parte di quest'ultimo dei contributi di cui allo
stesso art. 73.
6.- È censurato anche il comma 2-ter dell'art. 70 (introdotto
anch'esso dall'art. 1, comma 1, lettera b), della legge regionale n.
2 del 2015), il quale prevede che gli enti delle confessioni
religiose diverse dalla Chiesa cattolica, di cui ai commi 2 e 2-bis,
«devono stipulare una convenzione a fini urbanistici con il comune
interessato» e che tali convenzioni devono prevedere espressamente
«la possibilità della risoluzione o della revoca, in caso di
accertamento da parte del comune di attività non previste nella
convenzione».
Il ricorrente lamenta la lesione dell'art. 19 Cost., poichè la
disposizione impugnata definirebbe con una formula troppo generica i
presupposti della risoluzione o revoca della convenzione, tra l'altro
interferendo con la libertà di un ente confessionale di svolgere
anche attività diverse da quelle strettamente attinenti al culto (ad
esempio, culturali o sportive). La censura, dunque, si riferisce
esclusivamente al secondo periodo del comma 2-ter.
La questione non è fondata, nei sensi di seguito precisati.
La convenzione prevista dalla disposizione in esame, necessaria
nella fase di applicazione della normativa in questione da parte del
Comune, deve essere ispirata alla finalità, tipicamente urbanistica,
di assicurare lo sviluppo equilibrato e armonico dei centri abitati.
Naturalmente la convenzione potrà stabilire le conseguenze che
potranno determinarsi nel caso in cui l'ente che l'ha sottoscritta
non ne rispetti le stipulazioni, graduando l'effetto delle violazioni
in base alla loro entità. La disposizione impugnata consente di
annoverare tra queste conseguenze, a fronte di comportamenti abnormi,
la possibilità di risoluzione o di revoca della convenzione. Si
tratta, con ogni evidenza, di rimedi estremi, da attivarsi in assenza
di alternative meno severe. Nell'applicare in concreto le previsioni
della convenzione, il Comune dovrà in ogni caso specificamente
considerare se, tra gli strumenti che la disciplina urbanistica mette
a disposizione per simili evenienze, non ve ne siano altri,
ugualmente idonei a salvaguardare gli interessi pubblici rilevanti,
ma meno pregiudizievoli per la libertà di culto, il cui esercizio,
come si è detto, trova nella disponibilità di luoghi dedicati una
condizione essenziale. Il difetto della ponderazione di tutti gli
interessi coinvolti potrà essere sindacato nelle sedi competenti,
con lo scrupolo richiesto dal rango costituzionale degli interessi
attinenti alla libertà religiosa.
La disposizione in questione, così interpretata, si presta a
soddisfare il principio e il test di proporzionalità, che impongono
di valutare se la norma oggetto di scrutinio, potenzialmente
limitativa di un diritto fondamentale, qual è la libertà di culto,
sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente
perseguiti, in quanto, tra più misure appropriate, prescriva di
applicare sempre quella meno restrittiva dei diritti individuali e
imponga sacrifici non eccedenti quanto necessario per assicurare il
perseguimento degli interessi ad essi contrapposti.
7.- In un ulteriore motivo di ricorso, i commi 2-bis, 2-ter e
2-quater dell'art. 70 della legge regionale n. 12 del 2005 (tutti
introdotti dall'art. 1, comma 1, lettera b), della legge regionale n.
2 del 2015) sono censurati congiuntamente per violazione dell'art.
117, commi primo e secondo, lettera a), Cost., in relazione ai
«principi europei ed internazionali in materia di libertà di
religione e di culto». In particolare sono richiamati gli artt. 10,
17 e 19 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE);
gli artt. 10, 21 e 22 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea (proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata
a Strasburgo il 12 dicembre 2007); e, infine, l'art. 18 del Patto
internazionale sui diritti civili e politici (adottato a New York il
16 dicembre 1966, ratificato e reso esecutivo in Italia con legge 25
ottobre 1977, n. 881).
La questione è inammissibile.
Per giurisprudenza costante, il ricorso in via principale deve
identificare esattamente la questione nei suoi termini normativi,
indicando le norme costituzionali (ed eventualmente interposte) e
ordinarie, la definizione del cui rapporto di compatibilità o
incompatibilità costituisce l'oggetto della questione e, inoltre,
deve contenere una argomentazione di merito a sostegno della
richiesta declaratoria di illegittimità costituzionale (sentenze n.
251, n. 233, n. 218, n. 153 e n. 142 del 2015).
Sul punto, invece, il ricorso, dopo avere menzionato nel proprio
titolo le disposizioni sovranazionali e regionali ritenute
reciprocamente incompatibili, illustra sinteticamente il contenuto
delle prime, ma trascura del tutto le seconde. Di conseguenza, non
risulta chiaro quali siano gli specifici contenuti della normativa
regionale ritenuti incompatibili con i principi sovranazionali e
nemmeno in quali esatti termini si ponga l'incompatibilità. Tale
difetto argomentativo non può essere rimediato mediante una lettura
complessiva del ricorso: la quale, al contrario, rende ancor più
oscuro il senso del motivo ora in esame. In particolare, non è
chiaro se il Presidente del Consiglio dei ministri abbia inteso
semplicemente sottolineare il rilievo anche sovranazionale dei
principi di eguaglianza e libertà religiosa, richiamati in altri
motivi di ricorso, oppure denunciare l'incompatibilità, con gli
anzidetti principi sovranazionali, di specifici contenuti dei commi
censurati dei quali non è stata messa in dubbio la compatibilità
con i corrispondenti principi della Costituzione italiana.
In riferimento alle disposizioni della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea, la censura presenta un ulteriore
profilo di inammissibilità. A norma del suo art. 51 (nonchè
dell'art. 6, paragrafo 1, primo alinea, del Trattato sull'Unione
europea e della Dichiarazione n. 1 allegata al Trattato di Lisbona) e
di una consolidata giurisprudenza della Corte di giustizia
dell'Unione europea, le disposizioni della Carta sono applicabili
agli Stati membri solo quando questi agiscono nell'ambito di
applicazione del diritto dell'Unione: «[l]e disposizioni della
presente Carta si applicano [...] agli Stati membri esclusivamente
nell'attuazione del diritto dell'Unione» (art. 51 della Carta). Come
questa Corte ha già affermato, perchè la Carta dei diritti UE sia
invocabile in un giudizio di legittimità costituzionale, occorre,
dunque, che la fattispecie oggetto di legislazione interna «sia
disciplinata dal diritto europeo - in quanto inerente ad atti
dell'Unione, ad atti e comportamenti nazionali che danno attuazione
al diritto dell'Unione, ovvero alle giustificazioni addotte da uno
Stato membro per una misura nazionale altrimenti incompatibile con il
diritto dell'Unione - e non già da sole norme nazionali prive di
ogni legame con tale diritto» (sentenza n. 80 del 2011).
L'assenza di qualsiasi argomentazione in merito ai presupposti di
applicabilità delle norme dell'Unione europea alla legge in esame
rende il riferimento a queste ultime generico (sentenze n. 199 del
2012 e n. 185 del 2011), peraltro in un caso in cui i punti di
contatto tra l'ambito di applicazione di tali norme e quello delle
disposizioni censurate sono tutt'altro che evidenti (vedi, a
contrario, sentenza n. 114 del 2012).
Lo stesso vale, a maggior ragione, per gli artt. 10, 17 e 19 del
TFUE, i quali si rivolgono esplicitamente all'Unione e alle sue
istituzioni e non stabiliscono ulteriori obblighi in capo agli Stati
membri.
Ciò costituisce un ulteriore difetto di motivazione, e quindi
causa di inammissibilità, del motivo di ricorso in esame, cui si
deve infine aggiungere l'inconferenza del riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera a), Cost., il quale non può essere
considerato un diverso ed ulteriore presidio, rispetto agli artt. 11
e 117, primo comma, Cost., del rispetto della conformità ai vincoli
comunitari (sentenza n. 185 del 2011).
8.- Dell'art. 72 della legge regionale n. 12 del 2005
(interamente novellato dall'art. 1, comma 1, lettera c, della legge
regionale n. 2 del 2015), sono censurati i commi 4 e 7, lettera e).
Il comma 4 - qui considerato solo nel suo primo periodo - prevede
che, nel corso del procedimento per la predisposizione del piano
delle attrezzature religiose di cui allo stesso art. 72 (denominato
«Piano per le attrezzature religiose» nella rubrica di tale
articolo), vengano acquisiti «i pareri di organizzazioni, comitati di
cittadini, esponenti e rappresentanti delle forze dell'ordine oltre
agli uffici provinciali di questura e prefettura al fine di valutare
possibili profili di sicurezza pubblica, fatta salva l'autonomia
degli organi statali». La seconda disposizione censurata esige che,
nel piano predetto, sia prevista, per ciascun edificio di culto (se
non già esistente all'entrata in vigore della legge regionale n. 2
del 2015, in virtù dell'art. 72, comma 8), «la realizzazione di un
impianto di videosorveglianza esterno all'edificio, con onere a
carico dei richiedenti, che ne monitori ogni punto di ingresso,
collegato con gli uffici della polizia locale o forze dell'ordine».
Prescrivendo l'acquisizione di pareri inerenti a questioni di
sicurezza pubblica, nonchè l'installazione di impianti di
videosorveglianza, le disposizioni censurate entrerebbero nella
materia «ordine pubblico e sicurezza», rimessa alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, anche con riguardo alle possibili
forme di coordinamento con le Regioni (artt. 117, secondo comma,
lettera h, e 118, terzo comma, Cost.).
La questione è fondata.
Nella Costituzione italiana ciascun diritto fondamentale,
compresa la libertà di religione, è predicato unitamente al suo
limite; sicchè non v'è dubbio che le pratiche di culto, se
contrarie al «buon costume», ricadano fuori dalla garanzia
costituzionale di cui all'art. 19 Cost.; nè si contesta che, qualora
gli appartenenti a una confessione si organizzino in modo
incompatibile «con l'ordinamento giuridico italiano», essi non
possano appellarsi alla protezione di cui all'art. 8, secondo comma,
Cost. Tutti i diritti costituzionalmente protetti sono soggetti al
bilanciamento necessario ad assicurare una tutela unitaria e non
frammentata degli interessi costituzionali in gioco, di modo che
nessuno di essi fruisca di una tutela assoluta e illimitata e possa,
così, farsi "tiranno" (sentenza n. 85 del 2013). Tra gli interessi
costituzionali da tenere in adeguata considerazione nel modulare la
tutela della libertà di culto - nel rigoroso rispetto dei canoni di
stretta proporzionalità, per le ragioni spiegate sopra - sono
senz'altro da annoverare quelli relativi alla sicurezza, all'ordine
pubblico e alla pacifica convivenza. Tuttavia, il perseguimento di
tali interessi è affidato dalla Costituzione, con l'art. 117,
secondo comma, lettera h), in via esclusiva allo Stato, mentre le
Regioni possono cooperare a tal fine solo mediante misure ricomprese
nelle proprie attribuzioni (ex plurimis, sentenza n. 35 del 2012).
Nel caso di specie, invece, le disposizioni censurate, considerate
nella loro ratio e nel loro contenuto essenziale (sentenze n. 118, n.
35 e n. 34 del 2012), perseguono evidenti finalità di ordine
pubblico e sicurezza: da valutare ex ante, nella programmazione (art.
72, comma 4: «[n]el corso del procedimento di predisposizione del
piano [...] vengono acquisiti i pareri di [...] rappresentanti delle
forze dell'ordine oltre agli uffici provinciali di questura e
prefettura, al fine di valutare possibili profili di sicurezza
pubblica»); e da gestire a posteriori, in ogni nuovo luogo di culto,
mediante la realizzazione di capillari sistemi di videosorveglianza,
collegati con le forze dell'ordine (art. 72, comma 7, lettera e).
Sotto questo profilo, pertanto, le disposizioni censurate sono da
ritenersi costituzionalmente illegittime, in quanto eccedono dai
limiti delle competenze attribuite alla Regione.
9.- È censurato anche l'art. 72, comma 4, secondo periodo, della
legge regionale n. 12 del 2005, a norma del quale, con riguardo al
piano delle attrezzature religiose, «[r]esta ferma la facoltà per i
comuni di indire referendum nel rispetto delle previsioni statutarie
e dell'ordinamento statale». Il ricorso lamenta la violazione
dell'art. 19 Cost., in quanto, affermando la facoltà dei Comuni di
indire tali referendum, farebbe sì che la possibilità di destinare
a edilizia di culto determinate aree risulti «subordinata a decisioni
espressione di maggioranze politiche o culturali o altro».
La questione è inammissibile.
Come è evidente dal suo chiaro tenore testuale, la disposizione
non modifica in alcun modo il procedimento di approvazione del piano,
nè incide sulla disciplina dei referendum comunali, limitandosi, in
proposito, a rinviare a quanto già previsto dalla rilevante
normativa locale e nazionale. La disposizione è quindi meramente
ricognitiva, priva di «autonoma forza precettiva o, se si preferisce,
di quel carattere innovativo che si suole considerare proprio degli
atti normativi» (sentenza n. 346 del 2010); sicchè deve ritenersi
insussistente l'interesse della parte ricorrente a impugnarla
(sentenze n. 230 del 2013 e n. 401 del 2007).
10.- Il vigente art. 72, comma 7, lettera g), della legge
regionale n. 12 del 2005 prevede che il piano delle attrezzature
religiose garantisca «la congruità architettonica e dimensionale
degli edifici di culto previsti con le caratteristiche generali e
peculiari del paesaggio lombardo, così come individuate nel PTR». La
citata lettera g) è censurata per violazione degli artt. 3, 8 e 19
Cost. perchè, richiamando con formula ambigua le caratteristiche del
paesaggio lombardo, attribuirebbe all'amministrazione una
discrezionalità troppo ampia, tale da consentire facilmente
applicazioni discriminatorie.
La questione non è fondata, nei sensi precisati di seguito.
Diversamente da quanto suggerito dal rimettente, la disposizione
impugnata non richiede, genericamente, che gli edifici di culto si
conformino a non meglio identificate caratteristiche del «paesaggio
lombardo»; essa specifica invece che le caratteristiche a cui debbono
conformarsi anche gli edifici di culto sono quelle «individuate nel
PTR», vale a dire, nel piano territoriale regionale, di cui agli
artt. 19 e seguenti della stessa legge regionale n. 12 del 2005.
Letta nella sua integralità, comprensiva del rimando al piano
territoriale regionale, la disposizione esige che, nel valutare la
conformità paesaggistica degli edifici di culto, si debba avere
riguardo, non a considerazioni estetiche soggettive, occasionali ed
estemporanee, come tali suscettibili di applicazioni arbitrarie e
discriminatorie, bensì alle indicazioni predeterminate dalle
pertinenti previsioni del piano territoriale regionale. Si conferma
così che quest'ultimo, anche con riguardo allo specifico ambito qui
considerato, è atto di orientamento di tutta la programmazione e
pianificazione territoriale locale della Lombardia, nonchè quadro di
riferimento per le valutazioni sulla compatibilità degli atti di
governo del territorio, anche comunali, sulle cui eventuali
previsioni contrastanti ha la prevalenza. Così intesa, la
disposizione censurata non è altro che una specificazione di quanto
previsto, in generale, dagli artt. 19 e 20 della legge regionale n.
12 del 2005. Un eventuale cattivo uso della discrezionalità
programmatoria, atto a penalizzare surrettiziamente l'insediamento
delle attrezzature religiose, potrà essere censurato nelle sedi
competenti.
11.- A norma del vigente art. 72, comma 5, della legge regionale
n. 12 del 2005, «[i] comuni che intendono prevedere nuove
attrezzature religiose sono tenuti ad adottare e approvare il piano
delle attrezzature religiose entro diciotto mesi dalla data di
entrata in vigore della [legge regionale n. 2 del 2015]» (primo
periodo); «[d]ecorso detto termine il piano è approvato unitamente
al nuovo PGT» (secondo periodo). Il citato comma 5, ad avviso della
difesa statale, contrasterebbe con l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., in quanto stabilirebbe la mera facoltà, per i Comuni che
intendano farlo, di prevedere la realizzazione di nuove attrezzature
religiose attraverso l'apposito piano. In tal modo, la disposizione
si porrebbe in contrasto con il decreto del Ministero dei lavori
pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità
edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi
tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e
spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde
pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei
nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai
sensi dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765) e, in
particolare, con il suo art. 3, a norma del quale negli insediamenti
residenziali deve essere assicurata, per ogni abitante, una dotazione
minima di 18 metri quadrati per spazi pubblici o riservati alle
attività collettive, a verde pubblico o a parcheggio, da ripartire
normalmente in modo tale che 2 metri quadrati siano destinati ad
attrezzature di interesse comune, anche «religiose», oltre che
«culturali, sociali, assistenziali, sanitarie, amministrative, per
pubblici servizi» e altre. Il ricorrente ricorda che la
giurisprudenza costituzionale ha già ricollegato alla competenza di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. alcune previsioni
del d.m. n. 1444 del 1968: sono citate, in proposito, le sentenze di
questa Corte n. 232 del 2005 e n. 120 del 1996.
La questione è manifestamente inammissibile.
A prescindere da ogni considerazione circa la correttezza
dell'interpretazione data dal ricorrente al censurato art. 72, comma
5, è assorbente il rilievo che, per come è evocato, il parametro
risulta del tutto inconferente (sentenze n. 269 e n. 121 del 2014).
Il ricorrente non spiega in alcun modo perchè la disciplina delle
dotazioni urbanistiche contenuta nell'art. 3 del d.m. n. 1444 del
1968, dovrebbe ritenersi attinente all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. Sul punto, pertanto, il ricorso non è
sufficientemente e adeguatamente motivato. In ogni caso, il cattivo o
il mancato esercizio del potere da parte delle autorità urbanistiche
potrà essere censurato nelle sedi competenti.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile l'intervento dell'Associazione VOX -
Osservatorio italiano sui Diritti, nel giudizio promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 70, commi
2-bis, limitatamente alle parole «che presentano i seguenti
requisiti:» e alle lettere a) e b), e 2-quater, della legge della
Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del
territorio), introdotti dall'art. 1, comma 1, lettera b), della legge
della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, recante «Modifiche
alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del
territorio) - Principi per la pianificazione delle attrezzature per
servizi religiosi»;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 72, commi 4
e 7, lettera e), della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005,
introdotti dall'art. 1, comma 1, lettera c), della legge reg.
Lombardia n. 2 del 2015;
4) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 70, comma 2-ter,
ultimo periodo, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, introdotto
dall'art. 1, comma 1, lettera b), della legge reg. Lombardia n. 2 del
2015, promossa, in riferimento all'art. 19 della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
5) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 70, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, della
legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, introdotti dall'art. 1, comma 1,
lettera b), della legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, promossa - in
riferimento all'art. 117, commi primo e secondo, lettera a), Cost.,
in relazione agli artt. 10, 17 e 19 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea, agli artt. 10, 21 e 22 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (proclamata a Nizza il 7 dicembre
2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007) ed all'art. 18 del
Patto internazionale sui diritti civili e politici (adottato a New
York il 16 dicembre 1966, ratificato e reso esecutivo in Italia con
legge 25 ottobre 1977, n. 881) - dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso in epigrafe;
6) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 72, comma 4, ultimo periodo, della legge
reg. Lombardia n. 12 del 2005, introdotto dall'art. 1, comma 1,
lettera c), della legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, promossa, in
riferimento all'art. 19 Cost., dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso in epigrafe;
7) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 72, comma 7,
lettera g), della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, introdotto
dall'art. 1, comma 1, lettera c), della legge reg. Lombardia n. 2 del
2015, promossa, in riferimento agli artt. 3, 8 e 19 Cost., dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
8) dichiara manifestamente inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 72, comma 5, della legge reg.
Lombardia n. 12 del 2005, introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera
c), della legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, promossa, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2016.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
e Redattore
Carmelinda MORANO, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 marzo 2016.

Il Cancelliere
F.to: Carmelinda MORANO