1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 21-12-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 263 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 giugno 2011
Ordinanza del 9 giugno 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale della Campania sul ricorso proposto da ITE S.r.l. contro Provincia Caserta. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti - Devoluzione alla competenza funzionale, inderogabile del T.A.R. Lazio con sede a Roma - Irragionevolezza - Lesione del diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio del giudice naturale - Eccesso di delega - Violazione dei principi del giusto processo. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, art. 135, comma 1, lett. e). - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, 25, primo comma, 76 (in relazione all'art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69) e 111, primo comma. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti - Istanza cautelare - Inibizione per il giudice adito di pronunciarsi sull'istanza nelle more della pronuncia del giudice dichiarato competente - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione dei principi del giusto processo. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, artt. 15, comma 5, e 16, comma 1. - Costituzione, artt. 24, primo comma, e 111. (011C0765) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 21-12-2011)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2750 del 2011, proposto da: ITE S.r.l., in persona
del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv.
Alberto Corrado, con il quale elettivamente domicilia in Napoli,
viale A. Gramsci n. 19;
Contro Provincia di Caserta, in persona del presidente p.t.,
dott. Domenico Zinzi, rappresentata e difesa dall'avv. Maurizio
Laudante, con il quale elettivamente domicilia presso lo studio
dell'avv. Fulvia Abbondante in Napoli, via A. Vespucci n. 9;
Per l'annullamento:
a) del provvedimento prot. n. 0052619 del 3 maggio 2011, con il
quale la Provincia di Caserta - Settore ambiente, ecologia e gestione
rifiuti, ha disposto la sospensione della ITE S.r.l. dal Registro
provinciale delle ditte che effettuano attività di recupero rifiuti
non pericolosi ai sensi delle procedure semplificate di cui agli
articoli 214-216 del decreto legislativo n. 152/2006;
b) di ogni altro atto presupposto, preordinato, connesso e
conseguente, ivi compreso il verbale dell'incontro tenutosi in data
28 aprile 2011, se ed in quanto lesivo degli interessi della
ricorrente;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di
Caserta;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2011 il
dott. Francesco Guarracino e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Premesso che:
la ricorrente ITE S.r.l. ha impugnato il provvedimento prot. n.
52619 del 3 maggio 2011 con il quale la Provincia di Caserta -
Settore ambiente, ecologia e gestione rifiuti ne ha disposto la
sospensione dal Registro provinciale delle ditte che effettuano
attività di recupero rifiuti non pericolosi ai sensi delle procedure
semplificate di cui agli articoli 214-216 del decreto legislativo n.
152/2006, atteso che «la ITE S.r.l. in data 30 marzo 2011, acquisita
al prot. n. 40533 del 5 aprile 2011, trasmetteva la comunicazione
annuale dei quantitativi di rifiuti trattati nell'anno 2010 da cui
risultava che la ditta aveva trattato per l'attività di recupero R4
un quantitativo di rifiuti maggiori di quelli autorizzati, e
specificamente 11.842,659 t/a a fronte delle 2.700 t/a autorizzate, e
che erano stati trattati rifiuti, sempre per l'attività R4, relativi
a tipologie non autorizzate, e precisamente 1.1 - 5.1 - 5.6» e che le
giustificazioni addotte dall'interessata nell'incontro con
l'amministrazione tenutosi il 28 aprile 2011 non erano state
documentate;
a fondamento dell'impugnazione sono stati addotti plurimi motivi
di illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere,
perchè il provvedimento sarebbe stato emesso in assenza della previa
diffida a conformarsi alle prescrizioni contenute nel titolo
autorizzatorio, in difetto di istruttoria, in violazione dei principi
di proporzionalità della misura sanzionatoria e di ragionevolezza,
in assenza dei presupposti del potere di sospensione di cui all'art.
21-quater della legge n. 241/1990 e, infine, in violazione delle
garanzie partecipative del procedimento amministrativo;
Rilevato che:
in base all'art. 135, comma 1, lettera e), in relazione all'art.
14, comma 1, del codice del processo amministrativo approvato con
decreto legislativo n. 104 del 2010, è devoluta alla competenza
funzionale inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sede di Roma, la cognizione delle controversie di cui all'art.
133, comma 1, lettera p), in materia di giurisdizione esclusiva con
riferimento a «... le controversie comunque attinenti alla
complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti ...»;
1'art. 16 del codice del processo amministrativo prevede che «la
competenza di cui agli articoli 13 e 14 è inderogabile anche in
ordine alle misure cautelari» (comma 1) e «il difetto di competenza
è rilevato, anche d'ufficio, con ordinanza che indica il giudice
competente» (comma 2);
l'art. 15, comma 5, dello stesso codice prevede che «quando è
proposta domanda cautelare il tribunale adito, ove non riconosca la
propria competenza ai sensi degli articoli 13 e 14, non decide su
tale domanda e, se non ritiene di provvedere ai sensi dell'art. 16,
comma 2, richiede d'ufficio, con ordinanza, il regolamento di
competenza, indicando il tribunale che reputa competente»;
Ritenuto che:
l'art. 132, comma 1, lettera e), del codice del processo
amministrativo risulta in contrasto con l'art. 76 Cost. nella parte
in cui sancisce che l'esercizio della funzione legislativa delegata
al Governo sia aderente ai principi e criteri direttivi stabiliti dal
Parlamento; infatti l'art. 44 della legge n. 69 del 2009, recante la
delega al Governo per il riassetto della disciplina del processo
amministrativo, non contempla tra i principi e criteri direttivi
l'introduzione di ulteriori ipotesi di competenza funzionale del
Tribunale amministrativo del Lazio, limitandosi a prevedere di
«razionalizzare e unificare la disciplina della riassunzione del
processo e dei relativi termini, anche a seguito di sentenze di altri
ordini giurisdizionali, nonchè di sentenze dei tribunali
amministrativi regionali o del Consiglio di Stato che dichiarano
l'incompetenza funzionale» (comma 2, lettera e); nè l'ampliamento
della competenza del Tribunale amministrativo di Roma può essere
considerata come misura rispondente alla finalità di «assicurare la
snellezza, concentrazione ed effettività della tutela, anche al fine
di garantire la ragionevole durata del processo ...» (comma 2,
lettera a), ovvero inquadrata in alcuno degli altri principi e
criteri direttivi enunciati dal citato art. 44, commi 1 e 2;
l'art. 135, comma 1, lettera e), del codice del processo
amministrativo appare in conflitto con il principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza della
legge; infatti la deroga agli ordinari canoni di riparto tra i
diversi tribunali amministrativi regionali, fondati sulla efficacia
territoriale dell'atto e sulla sede dell'autorità emanante, non
appare sorretta da alcun adeguato fondamento giustificativo e si
risolve, perciò, in una manifesta violazione di quel principio di
ragionevolezza che costituisce limite alla discrezionalità
legislativa in materia di determinazione della competenza
territoriale; infatti, il Giudice delle leggi, nel riconoscere al
Legislatore ampia discrezionalità nell'operare il riparto di
competenza fra gli organi giurisdizionali, ha nondimeno evidenziato
l'esigenza di osservare il rispetto del principio di uguaglianza e,
segnatamente, del canone di ragionevolezza (cfr. Corte cost., 22
aprile 1992, n. 189); tant'è che la disposizione in quella
circostanza sottoposta allo scrutinio di costituzionalità venne
dichiarata immune da vizi sotto questi profili in quanto era
riscontrabile la sussistenza di un adeguato fondamento giustificativo
per la deroga agli ordinari criteri di determinazione della
competenza; non costituisce giustificazione razionale della
disciplina in esame una presunta esigenza di uniformità d'indirizzo
giurisprudenziale in materia, in quanto nel sistema della giustizia
amministrativa la funzione nomofilattica appartiene al giudice di
appello; nè peraltro sembra ipotizzabile una diversa qualità del
T.A.R. del Lazio insediato nella Capitale, con la configurazione di
una sorta di supremazia rispetto agli altri Tribunali amministrativi
periferici portata da una proliferazione di materie che sono state
progressivamente accentrate nel Tribunale romano, fino ad arrivare
all'attuale art. 135 del codice del processo amministrativo; infatti
un tale disegno creerebbe una evidente asimmetria tra i Tribunali
amministrativi che andrebbe ben oltre le questioni relative ai
criteri di riparto delle competenze, finendo anche con l'incidere
sull'assetto ordinamentale della giustizia amministrativa, delineato
nell'art. 125 Cost., che pone sullo stesso piano tutti gli organi
giudiziari di primo grado, aventi pari funzioni ed ugualmente
sottoposti al sindacato del Consiglio di Stato, come giudice di
appello;
l'assenza di un adeguato fondamento giustificativo della nuova
competenza funzionale attribuita al T.A.R. del Lazio, slegata da un
razionale criterio di collegamento col giudice designato, induce a
dubitare della legittimità costituzionale dell'art. 135, comma 1,
lettera e), del codice del processo amministrativo anche per
contrasto con il principio del giudice naturale posto dall'art. 25,
comma 1, Cost.; anche se i lavori preparatori della Costituzione non
chiariscono il significato che si intese attribuire all'uso del
termine «naturale» accanto a quello «precostituito» nell'art. 25,
comma 1, Cost. nel definire la garanzia della certezza e
dell'obiettività del giudice, sembra nondimeno che l'introduzione
della formula attuale («giudice naturale precostituito»), dopo che
entrambe le Sottocommissioni dell'Assemblea costituente avevano
abbandonato il termine «naturale» in favore del termine
«precostituito», deponga a favore delle tesi che negano
l'identificazione tra i due termini; pertanto la formula «giudice
naturale precostituito» non rappresenterebbe un'endiadi, ma
implicherebbe la necessità che la precostituzione del giudice ad
opera del Legislatore avvenga nel rispetto di un principio di
naturalità, nel senso di razionale maggior idoneità del giudice
rispetto alla risoluzione di determinate controversie; nel caso della
competenza territoriale, l'individuazione del giudice razionalmente
più idoneo a decidere la controversia non sembra poter prescindere
dalla considerazione (in positivo, come in negativo) dell'esistenza
di un criterio di collegamento effettivo, ragionevole ed appropriato,
tra la controversia stessa e l'organo giurisdizionale, che valga a
tracciare i confini entro i quali possa poi dispiegarsi
legittimamente la discrezionalità del legislatore; ciò appare ancor
più evidente allorchè, come nella specie, sì tratta di servizi
aventi rilievo esclusivamente locale, con riferimento a interessi
sostanziali pure di ambito strettamente locale, rientranti nella
sfera giuridica di soggetti (parti ricorrenti e parti resistenti) che
tutti normalmente gravitano nella stessa dimensione territoriale
locale e che non hanno nessun aggancio con una circoscrizione
territoriale extraregionale; l'allontanamento del giudice competente
a conoscere della controversia, sradicando la causa dalla sua sede
ordinaria e naturale, comporta un grave disagio per le parti
processuali, non giustificato dalla natura accentrata della pubblica
amministrazione o dall'efficacia ultraregionale dei provvedimenti sui
quali deve esercitarsi la cognizione del T.A.R. del Lazio; ciò
incide, tra l'altro, anche sull'accesso alla tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi legittimi, per la maggiore difficoltà
ed i maggiori costi che devono essere sopportati dagli interessati
per esercitare l'azione o per resistere innanzi al T.A.R. del Lazio;
l'art. 15, comma 5, e l'art. 16, comma 1, nella parte in cui
inibiscono al giudice adito di pronunciarsi sull'istanza cautelare,
sia pure nelle more della pronuncia del giudice dichiarato competente
sulla controversia, risultano in contrasto con l'art. 24, comma 1, e
con l'art. 111, comma 1, Cost.; infatti la tutela cautelare è
garanzia essenziale e strumento necessario per l'effettivo
soddisfacimento dei diritti e degli interessi legittimi che
costituiscono l'oggetto del giudizio, evitando che il tempo
necessario per la definizione della causa determini un pregiudizio
grave e irreparabile per le pretese sostanziali della parte che ha
ragione, per cui la tutela cautelare richiede sempre risposte
immediate e non ammette interruzioni; pertanto, la preclusione
imposta al collegio adito, costretto dalla legge a negare la
giustizia cautelare per un mero profilo di incompetenza territoriale,
risulta contrario ai principi costituzionali di effettività e di
tempestività della tutela giurisdizionale e del giusto processo;
Considerato che le questioni di legittimità costituzionale,
oltre che non manifestamente infondate, si palesano altresì
rilevanti in quanto:
la controversia in esame riguarda la materia dei rifiuti;
le norme richiamate inibiscono la decisione dell'impugnativa e
dell'istanza cautelare, imponendo la rilevazione d'ufficio
dell'incompetenza territoriale;
Ritenuto pertanto di rimettere alla Corte costituzionale la
soluzione dell'incidente di costituzionalità.

P. Q. M.

Dichiara rilevanti per la decisione dell'impugnativa e
dell'incidente cautelare proposti con il ricorso n. 2750/2011 e non
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 135, comma 1, lettera e), dell'art. 16, comma 1, e
dell'art. 15, comma 5, del codice del processo amministrativo
approvato con decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, nei termini
e per le ragioni esposti in motivazione, per contrasto con gli
articoli 76, 3, 25, 24 e 111 della Costituzione; sospende il giudizio
in corso; ordina che la presente ordinanza sia notificata, a:cura
della Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in
causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia
comunicata al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente
della Camera dei deputati; dispone la immediata trasmissione degli
atti, a cura della stessa Segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8
giugno 2011.

Il Presidente: Guida


L'estensore: Guarracino