1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 6-4-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 182 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 novembre 1993
N. 182 Ordinanza emessa il 22 novembre 1993 dal pretore di Asti nel procedimento penale a carico di Romei Antonio ed altri Reato in genere - Sanzioni sostitutive alle pene detentive brevi - Ambito di applicazione - Inapplicabilita' per espresso divieto ai reati (nella specie contestati all'imputato) di inquinamento idrico previsti dalla legge n. 319/1976, diversamente da quanto stabilito per le analoghe ma piu' gravi figure criminose di cui ai decreti legislativi nn. 132 e 133 del 27 gennaio 1992, nonche' per altri diversi e piu' gravi reati - Ingiustificata disparita' di trattamento. (Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 60, secondo comma). (Cost., art. 3). (094C0343) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 6-4-1994)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza all'udienza dibattimentale del
22 novembre 1993, nel procedimento penale a carico di: 1) Romei
Antonio, nato a Minucciano il 27 settembre 1956; 2) Pomponio Mario,
nato a Taranta Peligna il 4 gennaio 1938; 3) Maesani Massimo, nato a
Torino il 18 dicembre 1958; 4) Gasparetto Cesare, nato a Milano il 2
novembre 1940; 5) Proto Rooney Raymon, nato a Elisabeth il 3 agosto
1948; 6) Martin Irish, nato a Awali il 28 agosto 1959, imputati del
reato di cui all'art. 21, terzo comma, della legge 10 maggio 1976, n.
319, perchè scaricavano nel rio Cagnasso e sul suolo il percolato
rinveniente dalla discarica di rifiuti urbani già gestita in
località San Pietro del comune di Cellarengo, da considerarsi
insediamento produttivo perchè caratterizzato da scarichi per
qualità e quantità non assimilabili a quelli provenienti da
insediamenti abitativi, superando i limiti di accettabilità di cui
alla tab. A) per valori di C.O.D., rame, ferro ed azoto ammoniacale.
Il 10 luglio 1992;
Rilevato che la difesa degli imputati ha sollevato la questione di
costituzionalità dell'art. 60, secondo comma, della legge 24
novembre 1981, n. 689 (nella parte relativa all'art. 21, terzo comma,
della legge 10 maggio 1976, n. 319) in riferimento agli artt. 3 e 24
della Costituzione;
Visto il parere adesivo del pubblico ministero;
1. - Ai sensi dell'art. 60, secondo comma, della legge 24 novembre
1981, n. 689, non è consentita la sostituzione delle pene detentive
(previste dagli artt. 53 e segg. della legge cit. come modificata
dall'art. 5 della legge 12 agosto 1993, n. 296: semidetenzione,
libertà controllata, pena pecuniaria) per i reati di cui all'art. 21
della legge 10 maggio 1976, n. 319 (nel caso di specie è contestato
agli imputati il reato di cui al terzo comma del cit. art. 21, per
aver effettuato, in suolo e acque superficiali, scarichi produttivi
con valori inquinanti superiori ai limiti della tabella A).
La suddetta esclusione oggettiva è stata evidentemente introdotta
dal legislatore del 1981 per soddisfare l'esigenza di salvaguardare
in maniera più efficace (cioè con la comminatoria di pene detentive
non sostituibili) le acque (e gli altri corpi ricettori) dagli
scarichi inquinanti provenienti da insediamenti produttivi (con
l'art. 24- ter della legge n. 319/1976, introdotto dall'art. 2 del
d.l. 15 novembre 1993, n. 454, pare definitivamente chiarito che
l'art. 21, terzo comma, della legge Merli concerne esclusivamente gli
scarichi da insediamenti produttivi) ma si è posta in irragionevole
contraddizione con la successiva produzione normativa in materia
ambientale. Si deve in particolare che la sostituzione delle pene
detentive era univocamente consentita per i reati previsti dall'ormai
abrogato (v. infra) d.P.R. 24 maggio 1988, n. 217 emanato (v. art. 1)
"per proteggere le acque dall'inquinamento provocato dallo scarico
delle sostanze pericolose individuate nell'allegato III" (cadmio,
mercurio etc.). L'art. 15 del decreto in esame delineava una
tipologia di reati ricalcata su quella stabilita dagli artt. 21 e
segg. della legge Merli ed in particolare, al quinto comma,
assoggettava alla pena dell'arresto fino a tre anni (minimo edittale
inferiore ma massimo edittale superiore a quelli previsti dall'art.
21, terzo comma, della legge n. 319/1976) il fatto di chi,
nell'effettuazione di uno scarico nelle acque o in fognature, superi
i valori limite stabiliti dal decreto stesso.
Il d.P.R. n. 217/1988 è stato succesivamente abrogato dal decreto
legislativo 27 gennaio 1992, n. 133, con cui è stata data attuazione
numerose direttive CEE "in materia di scarichi industriali di
sostanze pericolose nelle acque". Questo decreto mira in particolare
a salvaguardare (art. 1) le acque interne superficiali, le acque
marine territoriali, le acque interne del litorale e le fognature
pubbliche degli scarichi (diretti ed indiretti) di "sostanze o
energia le cui conseguenze siano tali da mettere in pericolo la
salute umana, nuocere alle risorse viventi e al sistema ecologico
idrico, compromettere le attrattive o ostacolare altri usi legittimi
delle acque".
Sul piano sanzionatorio l'art. 18 contempla varie ipotesi di
reato: quelle correlative alla fattispecie incriminatrice di cui
all'art. 21, terzo comma, della legge Merli sono previste dal quarto
e quinto comma.
Il primo punisce con l'arresto fino a due anni l'effettuazione di
uno scarico con valori inquinanti superiori ai limiti fissati
dall'allegato B per le varie sostanze pericolose oggetto del decreto
(mercurio, cadmio, esaclorocicloesano etc.); il secondo sanziona con
l'arresto da tre mesi a tre anni la violazione del divieto assoluto
(art. 12) di scarichi (nelle acque sotterranee, sul suolo e nel
sottosuolo) contenenti le sostanze di cui all'allegato A (ad es.
sostanze di cui è provato il potere cancerogeno in ambiente idrico).
Ebbene per entrambe queste fattispecie contravvenzionali non opera
(per difetto di qualsivoglia richiamo o rinvio e per evidente
impossibilità di ricorso ad interpretazioni analogiche in malam
partem) il divieto di sostituzione della pena detentiva previsto
dall'art. 60 della legge n. 689/1981 (ciò non vale invece per i
reati previsti dall'art. 18, primo comma, del decreto legislativo 27
gennaio 1992, n. 132, pure richiamato della difesa nella memoria 26
ottobre 1993, concernente la protezione delle acque sotterranee
dall'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose: detta norma
infatti richiama puramente e semplicemente il sistema sanzionatorio
stabilito dalla legge n. 319/1976 "e successive modifiche ed
integrazioni", con la conseguenza che il richiamo non può non
riguardare anche il cit. art. 60, secondo comma, della legge n.
689/1981 che ha appunto integrato, con l'introduzione del divieto di
sostituzione della pena detentiva, il regime sanzionatorio delineato
dalla legge Merli).
2. - Pare evidente allora la disparità di trattamento
sanzionatorio, in ordine alla possibilità di applicazione delle
sanzioni sostitutive, tra il reato previto dall'art. 21, terzo comma,
della legge n. 319/1z976 e quelli puniti dall'art. 18, quarto e
quinto comma, del decreto legislativo n. 133/1992; disparità di
trattamento che non può trovare giustificazione alcuna atteso che le
norme poste a confronto tutelano lo stesso bene (il sistema ecologico
idrico o, più in generale, l'ambiente) e che è proprio in funzione
di tale tutela che la legge n. 689/1981 aveva introdotto l'esclusione
oggettiva di cui all'art. 60, secondo comma. Anzi, a ben vedere, le
incriminazioni previste dall'art. 18 del decreto legislativo n.
133/1992 riguardano comportamenti inquinanti più pericolosi (in
relazione al tipo di sostanze presenti negli scarichi) di quelli
incriminati dall'art. 21, terzo comma, della legge n. 319/1976, come
dimostrato anche, limitatamente alla violazione del divieto di
scarico di cui all'art. 12 (sanzionata dal quinto comma, dell'art.
18), dalla maggiore gravità (tanto nel minimo, quanto nel massimo)
della pena edittale.
Sembra dunque non manifestamente infondato il sospetto di
incostituzionalità dell'art. 60, secondo comma, della legge n.
689/1981, essendo privo di ragionevolezza, e dunque contrastante con
il principio di uguaglianza sancito dall'art. 3, primo comma, della
Costituzione, il differente trattamento sanzionatorio, in ordine
all'applicabilità delle pene sostitutive, da detta norma previsto
per le fattispecie contravvenzionali sopra poste a confronto. Nel
caso di specie possono infatti utilmente invocarsi, mutatis mutandis,
le argomentazioni addotte dalla Corte costituzionale (sentenza n.
249/1993) per dichiarare incostituzionale l'art. 60 cit. nella parte
in cui non consente la sostituibilità della pena detentiva per il
reato di lesioni colpose, mentre la consente (per effetto
dell'allargamento dei reati di competenza pretorile disposto
dall'art. 7 del nuovo codice di procedura penale) per il reato di
omicidio colposo, nell'ipotesi in cui entrambe le fattispecie siano
state realizzate con violazione delle norme in tema di prevenzione
infortuni e igiene del lavoro.
Secondo i giudici costituzionali infatti "finisce per risultare
ictu oculi carente di ragionevolezza e si presenta per ciò stesso
fortemente lesivo del principio di uguaglianza, un complesso
normativo che consente di beneficiare delle sanzioni sostitutive a
chi ha posto in essere, fra due condotte gradatamente lesive
dell'identico bene, quella connotata di maggior gravità,
discriminando, invece, chi ha realizzato il fatto che meno offende lo
stesso valore giuridico" (già nella sentenza n. 175/1971 la Corte,
occupandosi dell'esclusione di un determinato reato dall'amnistia, ha
affermato non sussistente la violazione del principio di uguaglianza
in quanto la discriminazione tra reati amnistiabili e reati non
amnistiabili non è necessariamente legata all'entità della pena, ma
può dipendere anche da considerazioni di diverso ordine, precisando
però - ed è questo il punto che ha attinenza con il caso sottoposto
all'esame di questo giudice - che "un'irrazionalità potrebbe, se
mai, prospettarsi .. quando la differente disciplina riguardasse
reati lesivi dello stesso bene voluto proteggere".
3) Non ignora il pretore l'atteggiamento di self restraint
frequentemente assunto dalla Corte in ordine all'applicazione del
principio di uguaglianza in materia penale (particolarmente in sede
di controllo di ragionevolezza sulla misura delle pene),
atteggiamento certamente comprensibile alla luce della complessità
dell'ordinamento, della frammentarietà e stratificazione degli
interventi legislativi (è noto il carattere "alluvionale" della
produzione normativa in campo penale e specificamente nel settore
della tutela ambientale attraverso il recepimento delle direttive
CEE), delle esigenze di "tenuta" del sistema e di non interferenza,
da parte dei giudici costituzionali, nell'ambito di scelte politiche
del legislatore (espressive di quest'ultima esigenza sono, ad
esempio, le pronuncie nn. 45/1967, 109/1968, 15/1971, 168/1982,
122/1993, 270/1993). Appare tuttavia certo, ad un esame complessivo
della giurisprudenza costituzionale sull'art. 3, che non esiste alcun
valido motivo per affermare che il controllo di ragionevolezza debba
avere, in relazione alle norme penali, caratteristiche diverse da
quelle che esso ha in relazione alle altre norme, con il solo limite
(derivante dal principio di legalità sancito dall'art. 25, secondo
comma, della Costituzione) rappresentato dall'imposibilità di
ampliare in malam partem l'ambito di applicazione di una norma penale
(v. le pronuncie n. 44/1977, 316/1983, 334/1983, 2/1984, 11/1984; in
base a tale limite è evidente che, nel caso di specie, non potrebbe
la Corte estendere ai reati di cui all'art. 18 del decreto
legislativo n. 133/1992 il divieto di sostituzione della pena
detentiva previsto dall'art. 60, secondo comma, della legge n.
689/1981 per il reato di cui all'art. 21, terzo comma, della legge
n. 319/1976). Da tempo infatti la Corte ha riconosciuto al principio
di uguaglianza un valore amplissimo, quasi di sfondo e di chiusura
rispetto a tutte le altre norme della Costituzione qualificandolo
come un criterio generale di logicità dell'attività discrezionale
del legislatore, utilizzabile per controllare qualsiasi situazione
nella quale sia ravvisabile una ingiustificata differenza di
trattamento od una irrazionale equiparazione di situazioni diverse
(v. ad es. la sentenza n. 204/1982 secondo cui valore essenziale
dell'ordinamento giuridico di un Paese civile è la coerenza tra le
parti di cui si compone, coerenza che nel campo del diritto è
l'espressione del principio di uguaglianza di trattamento tra
posizioni uguali sancito dall'art. 3).
Va anche detto che, con riguardo al caso di specie, il controllo
di ragionevolezza sulla norma di cui all'art. 60, secondo comma,
della legge n. 689/1981 non può esser escluso invocando
l'affermazione (contenuta in alcune decisioni della Corte: v. ad es.
sent. n. 297/1986) secondo cui la violazione del principio di
uguaglianza sarebbe riscontrabile solo quando la discriminazione tra
situazioni assurga a lesione qualificata e perciò diretta dell'art.
3, primo comma, in quanto dovuta a ragioni di sesso, razza, lingua,
religione, opinioni politiche, condizioni personali o sociali.
Siffatta affermazione contrasta infatti con l'indirizzo -
reiteratamente ribadito dalla Corte - secondo cui l'elenco dei
criteri di discriminazione contenuto nell'art. 3 ha un valore
meramente esemplificativo, nel senso che il riferimento ad uno di
essi non è più considerato sufficiente a determinare
l'illegittimità della norma, se sussiste una sua valida
giustificazione, mentre, per contro, il controllo di ragionevolezza
può estendersi anche alle dicriminazioni fondate sui criteri diversi
da quelli specificamente indicati o a quelle caratterizzate dalla
totale assenza di motivi che valgano a giustificare la disparità di
trattamento. Quest'ultima eventualità è appunto quella
riscontrabile nel caso di specie (la differenza di trattamento
sanzionatorio, quanto all'aplicazione delle pene sostitutive, tra il
reato di cui all'art. 21, terzo comma, della legge n. 319/1976 e
quelli previsti dall'art. 18, quarto e quinto comma del decreto
legislativo n. 133/1992 - tutti posti a tutela dello stesso onere
giuridico - non ha alcuna razionale giustificazione) ed in quello,
del tutto analogo, oggetto della cit. sentenza n. 249/1993 (v. anche
la sentenza n. 1/1992).
4. - Per la verità, come giustamente rilevato dal p.m. in sede di
discussione orale, la lacunosità e l'irrazionalità della attuale
disciplina in materia di sanzioni sostitutive è di portata ben più
grave e più ampia rispetto al profilo di irragionevolezza denunciato
da questo giudice con specifico riferimento alla comparazione dei
differenti trattamenti sanzionatori previsti per il reato di cui
all'art. 21, terzo comma della legge n. 319/1976 e per quelli di cui
all'art. 18, quarto e quinto comma, del decreto legislativo n.
133/1992. Si deve considerare infatti che a seguito dell'abrogazione
(disposta dall'art. 5, comma 1-bis, della legge 12 agosto 1993, n.
296) dell'art. 54 della legge n. 689/1981 e dell'allargamento
(disposto dal primo comma dell'art. 5 della legge n. 296/1993) dei
limiti di applicazione delle sanzioni sostitutive, la sostituzione
delle pene detentive è oggi, in astratto, consentita (per effetto
delle diminuzioni di pena connesse alla concessione delle attenuanti
generiche e all'applicazione dei riti alternativi al dibattimento)
per una serie di reati, di competenza del tribunale, connotati da una
gravità sicuramente maggiore (ad es. per la partecipazione ad una
associazione per delinquere di cui all'art. 416, secondo comma, del
cod. penale o per la corruzione per atto contrario ai doveri
d'ufficio di cui all'art. 319 del cod. penale) di quella afferente i
reati previsti dalla legge Merli. Non ritiene però il pretore di
poter sollevare la questione di legittimità costituzionale dell'art.
60 della legge n. 689/1981 sotto questo più ampio profilo in quanto
ciò significherebbe sollecitare alla Corte un intervento caducatorio
comportante la complessiva ridefinizione del quadro normativo in
materia di sanzioni sostitutive, intervento, questo, che fuoriesce
dalle attribuzioni di legittimità della Corte, appartenendo alla
sfera della discrezionalità legislativa la scelta (di merito) in
ordine alla fissazione di un nuovo catalogo delle fattispecie
oggettivamente escluse a norma dell'art. 60 della legge n. 689/1981
(v. ord. nn. 230/1990 e 247/1993).
Viceversa dallo specifico angolo visuale qui prospettato la
declaratoria di illegittimità dell'art. 60, secondo comma, nella
parte in cui non consente la sostituzione della pena dententiva per
il reato di cui all'art. 21, terzo comma, della legge Merli (mentre
questa è ammessa per i reati di cui all'art. 18, quarto e quinto
comma, del decreto legislativo n. 133/1992) costituisce la soluzione
costituzionalmente obbligata per eliminare una disparità di
trattamento assolutamente irragionevole e come tale contrastante con
il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione.
5. - In punto rilevanza della questione, si osserva che l'imputato
Martin ha presentato, ex art. 444 del cod. proc. penale, istanza di
applicazione della sanzione sostitutiva di L. 1.000.000 ammenda (in
luogo di giorni 40 arresto) e che il p.m. ha prestato il proprio
consenso, ovviamente subordinandolo all'accoglimento, da parte della
Corte, della questione di illegittimità costituzionale dell'art. 60,
secondo comma, della legge n. 689/1981. È chiaro quindi che per la
definizione del procedimento con il rito del patteggiamento, in
conformità alla congiunta richiesta delle parti, è necessario che
la Corte dichiari l'illegittimità della norma impugnata nella parte
in cui non consente la sostituibilità della pena detentiva per il
reato di cui in rubrica.
Con riguardo agli altri imputati (che non hanno formulato analoga
istanza ex art. 444) la questione di legittimità costituzionale qui
prospettata è ugualmente rilevante perchè dall'accoglimento o dal
rigetto della stessa dipende la concedibilità o meno, in caso di
condanna degli imputati, di una delle sanzioni sostitutive previste
dagli artt. 53 e segg. della legge n. 689/1981.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 87/1953 il
pretore di Asti dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 60, secondo comma,
della legge 24 novembre 1981, n. 689, in relazione all'art. 3 della
Costituzione, nella parte in cui non consente l'applicazione delle
pene sostitutive al reato di cui all'art. 21, terzo comma, della
legge 10 maggio 1976, n. 319;
Dichiara sospeso il presente procedimento e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per gli adempimenti di competenza nei
riguardi delle parti e perchè copia della presente ordinanza sia
notificata al Presidente de Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Asti, addì 22 novembre 1993
Il pretore: CORBO

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