1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 18-10-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 662 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 maggio 1995
N. 662 Ordinanza emessa il 12 maggio 1995 dal tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione distaccata di Brescia sul ricorso proposto da Sambo Antonio contro il Ministero delle finanze ed altro Impiego pubblico - Sospensione cautelare in conseguenza di procedimento penale - Revoca di diritto e reintegrazione in servizio decorso il termine di cinque anni - Irragionevolezza della norma impugnata per l'automaticita' della revoca in questione a prescindere dalla gravita' del reato, dalla esistenza o meno di sentenza di condanna e dalla valutazione in sede disciplinare della compatibilita' dell'illecito con la permanenza in servizio - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 7 febbraio 1990, n. 19, art. 9, secondo comma). (Cost., artt. 3 e 97). (095C1266) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 18-10-1995)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 224 del 1995,
proposto da Sambo Antonio, rappresentato e difeso dagli avv.ti
Flaminio Maffettini e Maria Ughetta Bini, ed elettivamente
domiciliato presso il secondo difensore in Brescia, via Ferramola n.
14; contro il Ministero delle finanze, Direzione generale degli
affari generali e del personale, in persona del Ministro pro-tempore
e l'Ufficio tecnico delle imposte di fabbricazione di Bergamo, in
persona del direttore pro-tempore costituitisi in giudizio,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, ed
elettivamente domiciliati presso la stessa in Brescia, via Solferino
n. 20/c; per l'annullamento delle note prot. n. 63/ris. del 19
dicembre 1994 e prot. n. 59/ris. del 2 dicembre 1994, entrambe a
firma del direttore dell'Ufficio tecnico delle imposte di
fabbricazione di Bergamo, recanti ad oggetto il diniego di
riammissione in servizio; e per l'accertamento del diritto del
medesimo ad essere reintegrato in servizio con decorrenza 1 dicembre
1994, con ogni ulteriore conseguenza ed effetto anche retributivo;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della resistente
amministrazione;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese e domande;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta, alla pubblica udienza del 12 maggio 1995, la
relazione del cons. Sergio Conti;
Uditi: l'avv. M.U. Bini per il ricorrente e l'avv. dello Stato R.
Montagnoli per la resistente;
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:
FATTO
Il deducente dott. Antonio Sambo è dipendente
dell'Amministrazione delle finanze avente la qualifica di
collaboratore tributario.
Con decreto n. 8896 del 1 dicembre 1993, il Ministero delle
finanze ne ha disposto la sospensione dal servizio - ai sensi del
combinato disposto del primo comma, lettera b) e 4-septies dell'art.
1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16 - in relazione alla avvenuta
condanna del medesimo, con sentenza del tribunale di Verona, per il
reato di cui all'art. 314 del c.p.
Tale provvedimento è stato fatto oggetto - da parte del Sambo -
di ricorso innanzi a questa sezione (gravame che risulta rubricato al
n. 211/1994 r.g. ed è tuttora pendente).
Con istanza in data 23 luglio 1994, integrata con nota del 28
settembre 1994, il medesimo dipendente ha chiesto di essere riammesso
in servizio, in applicazione dell'art. 9 della legge n. 19 del 1990.
A fronte del silenzio dell'Amministrazione, lo stesso ha
presentato una nuova, più articolata, istanza in data 31 ottobre
1994, rilevando che, al 1 dicembre 1994, si sarebbe compiuto il
quinquennio di sospensione dal servizio, comportante (ai sensi del
richiamato art. 9) l'obbligo della riammissione.
Va precisato che il quinquennio di sospensione è la risultante
della sommatoria di anni uno di sospensione di cui al decreto in data
1 dicembre 1993 e di un precedente periodo di anni quattro di
sospensione dal servizio (dal 31 gennaio 1986 al 28 febbraio 1990)
adottato dall'Amministrazione a seguito dell'esercizio dell'azione
penale in relazione ai fatti per i quali è stata emessa la sentenza
di condanna da parte del Tribunale di Verona.
Con nota recante la data del 2 dicembre 1994, il direttore
dell'Ufficio tecnico delle imposte di fabbricazione di Bergamo ha
partecipato al Sambo che la direzione centrale del personale non
aveva ritenuto di potere accogliere l'istanza di riammissione in
servizio.
Con nota datata 19 dicembre 1994, il medesimo direttore ha
comunicato l'avvenuto rigetto anche della seconda domanda di
riammissione.
Entrambe le note sono così motivate: "l'istanza in questione, in
mancanza di fatti nuovi rispetto a quelli che hanno determinato la
sospensione, non può essere presa in considerazione sulla base della
semplice affermazione che la legge n. 16/1992 non ha innovato
rispetto al termine fissato dall'art. 9 della legge n. 19 del 1990".
I due dinieghi sono impugnati in questa sede con atto notificato
in data 17 febbraio 1995 e depositato presso la segreteria della
sezione il 27 febbraio 1995.
Il ricorrente ha articolato le seguenti doglianze:
1) violazione e/o falsa applicazione di legge (art. 9, secondo
comma, legge n. 19/1990, art. 15, comma 4-septies, legge n. 19/1990
come sostituito dall'art. 1, legge n. 16/1992, art. 27 Cost.).
L'art. 9, secondo comma, della legge 7 febbraio 1990, n. 19
dispone: "la destituzione può sempre essere inflitta all'esito del
procedimento disciplinare che deve essere proseguito o promosso entro
centottanta giorni dalla data in cui l'amministrazione ha avuto
notizia della sentenza irrevocabile di condanna e concluso nei
successivi novanta giorni. Quando vi sia stata sospensione cautelare
dal servizio a causa del procedimento penale, la stessa conserva
efficacia, se non revocata, per un periodo di tempo comunque non
superiore ad anni cinque. Decorso tale termine la sospensione
cautelare è revocata di diritto".
Tale norma deve ritenersi vigente anche dopo l'entrata in vigore
della legge 18 gennaio 1992, n. 16 che impone l'immediata sospensione
dal servizio del dipendente che incorra in una condanna anche non
definitiva per uno dei reati da essa previsti;
2) violazione di legge (art. 3, legge n. 241 del 1990),
motivazione insufficiente, generica ed incongrua, difetto di
istruttoria.
Le risposte dell'Amministrazione risultano motivate in modo
insufficiente e generico, le stesse dimostrerebbero la volontà di
eludere il preciso obbligo di legge.
Il ricorrente, sulla premessa della sussistenza di un vero e
proprio diritto soggettivo ad ottenere la riammissione in servizio
con il decorso del termine quinquennale, introduce, inoltre, una
azione di accertamento del proprio diritto alla riammissione con
decorrenza 1 dicembre 1994, instando, infine, per il riconoscimento
dei conseguenti diritti patrimoniali.
Si è costituita in giudizio l'intimata Amministrazione chiedendo
il rigetto del gravame, di cui contesta il fondamento.
Alla pubblica udienza del 12 maggio 1995, il ricorso è stato
trattenuto in decisione.
DIRITTO
Il ricorrente, collaboratore tributario in forza all'Ufficio
tecnico delle imposte di fabbricazione di Bergamo, impugna i
provvedimenti con i quali il Ministero delle finanze gli ha negato la
riammissione in servizio da esso richiesta sull'assunto del decorso
del periodo massimo di cinque anni di sospensione cautelare dal
servizio stabilito dall'art. 9, secondo comma, della legge 7 febbraio
1990, n. 19.
Va, preliminarmente, disattesa l'eccezione di tardività sollevata
dalla difesa erariale.
Questa sostiene che il ricorso rispetto al primo provvedimento di
rigetto dell'istanza di riammissione risulterebbe tardivo, essendo
trascorso un periodo superiore ai sessanta giorni fra la data di
comunicazione dell'atto e quella di notifica del ricorso
giurisdizionale ed affermano il carattere meramente confermativo del
secondo diniego.
Va, quindi, osservato che - come esattamente rilevato dal
ricorrente - entrambi i provvedimenti comunicati al Sambo risultavano
privi dell'indicazione del termine e dell'autorità a cui è
possibile fare ricorso in violazione del disposto dell'art. 3, quarto
comma, della legge 7 agosto 1990, n. 241.
La mancata indicazione, pur non costituendo vizio di legittimità
ma mera irregolarità, comporta la possibilità di remissione in
termini del ricorrente.
Ciò premesso, si può passare all'esame del merito del gravame.
Giova rilevare in punto di fatto che, per quanto riguarda il
procedimento penale attualmente pendente nei confronti del Sambo,
questi è stato dapprima sottoposto a sospensione cautelare (dal 31
gennaio 1986 al 28 febbraio 1990) per essere poi riammesso in
servizio.
In seguito, per il sopraggiungere di sentenza di condanna in primo
grado (per la quale pende appello), egli è stato sospeso dal
servizio ai sensi dell'art. 15, commi primo e quarto-septies della
legge 19 marzo 1990, n. 55, come modificato dall'art. 1, legge 18
gennaio 1992, n. 16.
Circa i rapporti fra la norma di cui all'art. 9, secondo comma,
della legge 7 febbraio 1990, n. 19, e l'art. 4-septies della legge 18
gennaio 1992, n. 16 ha già avuto modo di pronunciarsi - in sede
consultiva - il Consiglio di Stato.
La sez. I (parere n. 368/1993 del 21 aprile 1993) ha rilevato che
la legge n. 16 del 1992 introduce nuove cause di sospensione
obbligatoria, ma non muta il regime dell'istituto giuridico della
sospensione dal servizio del pubblico dipendente.
Dalla constatazione che la citata legge n. 16 è solo in parte
innovativa, la prima sezione ha tratto la conclusione che l'art. 9,
secondo comma, legge 7 febbraio 1990, n. 19 risulta applicabile anche
alle sospensioni cautelari disposte nei confronti degli impiegati ai
sensi della legge n. 16 del 1992.
Il termine quinquennale - ha soggiunto il Consiglio di Stato -
deve essere computato a decorrere dalla data della sospensione e non
già da quella di entrata in vigore della più volte citata legge n.
16/1992.
La prevalente giurisprudenza dei tt.aa.rr. formatasi sul punto si
è orientata nel medesimo senso.
Ha rilevato il t.a.r. Lazio (sez. II n. 1077 del 18 settembre 1993)
che il quarto comma-septies dell'art. 1 della legge n. 16/1992 ha la
finalità di trasformare in sospensione cautelare obbligatoria quella
che per la previgente normazione era una ipotesi di mera sospensione
facoltativa.
Per conseguenza, quando sussiste una delle fattispecie ivi
previste, si deve fare luogo alla sospensione obbligatoria, ma questa
si attua pur sempre nei limiti e con le modalità con le quali la
stessa è prevista dall'ordinamento generale (nello stesso senso
sono: t.a.r. Emilia-Romagna, sez. II n. 545 del 12 novembre 1993,
t.a.r. Friuli-Venezia Giulia 23 gennaio 1992, n. 8 e 10 febbraio
1992, n. 31).
Alla stregua di tale interpretazione, il ricorso dovrebbe essere,
quindi, accolto.
Peraltro, il collegio dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 9, secondo comma, della legge 7 febbraio 1990, n. 19, nella
parte in cui la suddetta norma comporta un indiscriminato obbligo di
riammissione in servizio, decorso un quinquennio, del dipendente
pubblico sospeso.
La prevalente giurisprudenza amministrativa (cfr. t.a.r. Lazio,
sez. II n. 1331 del 13 settembre 1991; t.a.r. Latina 1 febbraio 1993,
n. 126; Consiglio di Stato sez. VI, n. 186 del 19 febbraio 1993)
ritiene che la norma all'esame comporta ipso iure per
l'Amministrazione l'obbligo di riammettere in servizio, per il mero
decorso del termine di cinque anni dall'adozione del provvedimento di
sospensione, il dipendente.
Solo t.a.r. Lazio sez. III n. 1053, peraltro annullata, sullo
specifico punto, da Consiglio di Stato sez. VI n. 186 del 19 febbraio
1993, ha sostenuto che il quinquennio decorra dalla data di passaggio
in giudicato della sentenza che conclude il procedimento penale.
La rilevanza della questione che si ritiene di sottoporre al
vaglio della Corte costituzionale è evidente alla luce di quanto si
è sopra esposto.
Per quanto attiene alla non manifesta infondatezza si osserva
quanto segue.
La norma non tiene in nessun conto la situazione processuale (se
vi sia stata una pronuncia ovvero se l'imputazione sia ancora in fase
istruttoria), nè distingue il tipo di reato, nè il tipo di funzioni
ricoperte dal dipendente.
La giurisprudenza della Corte costituzionale ha, peraltro,
rilevato che il fondamentale principio di eguaglianza - sancito
dall'art. 3 della Costituzione - risulta violato non solo nel caso in
cui la norma disciplini in maniera differente situazioni eguali, ma
altresì quando situazioni differenti siano disciplinate nello stesso
modo.
Risulta, altresì, violato il fondamentale precetto
dell'imparzialità della p.a. di cui all'art. 97 della Costituzione.
L'Amministrazione deve essere posta in grado, di fronte alla
commissione di fatti che possono far sorgere sospetti sulla serietà,
sulla moralità e sull'affidabilità di un soggetto, di valutare la
compatibilità con l'interesse pubblico della presenza di tale
soggetto nell'ambito della sua organizzazione.
La presenza di una norma - l'art. 9, secondo comma, della più
volte citata legge n. 19/1990 - che dispone che la sospensione non
può durare più di cinque anni impedisce oltre tale termine
l'esercizio di tale essenziale verifica.
Infatti, la disposizione di cui all'art. 117 del d.P.R. 10 gennaio
1957, n. 3 (Statuto degli impiegati civili dello Stato) - che
stabilisce che il procedimento disciplinare non può essere promosso
fino al termine di quello penale - costringe necessariamente
l'amministrazione a riammettere in servizio anche soggetti la cui
sola presenza è suscettibile di arrecare turbamento all'esercizio
dell'azione amministrativa.
Va rilevato che siffatta previsione normativa non può essere
assimilata, sotto il profilo sistematico, alle norme che pongono
limiti alla carcerazione preventiva, atteso che non può confondersi
l'esigenza di tutelare la libertà personale con quella a prestare
effettivamente (sempre e comunque) servizio alle dipendenze della
pubblica amministrazione.
Mentre la prima situazione gode di una esplicita garanzia
costituzionale, la seconda non è assolutamente rinvenibile nella
Costituzione, che anzi al richiamato art. 97 si orienta in un senso
diametralmente opposto, privilegiando espressamente i profili di
imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa.
E del resto la finalità ispiratrice della successiva legge n. 16
del 1992 è esattamente nel senso opposto.
Con la sentenza 9 maggio-16 maggio 1994, n. 184, la Corte
costituzionale ha dichiarato non fondate, con riferimento agli artt.
3, primo comma, e 97 della Costituzione, le questioni di legittimità
dell'art. 15, comma 4-septies, della legge 19 marzo 1990, n. 55,
introdotto dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16, nella
parte in cui prevede la sospensione obbligatoria del personale
dipendente dalle pubbliche amministrazioni, nei confronti del quale
sia stata emessa sentenza di condanna per taluno dei reati indicati
nelle lett. a), b) e c) di cui al primo comma ovvero nei cui
confronti sussistano le condizioni di cui alle lett. e) e f) dello
stesso primo comma.
La ratio di tale norma - ha osservato la Corte - è quella di
rafforzare la disciplina già posta dalla legge n. 55 del 1990,
estendendone talune qualificanti previsioni - inizialmente riferite
solo ai soggetti legati alla p.a. da rapporto di servizio onorario
elettivo o non - a pubblici dipendenti legati alla stessa da rapporto
di servizio professionale.
Questi ultimi - soggiunge la sentenza della Corte - "possono
talora versare in condizione di potenziale maggiore pericolosità e,
quindi, essere fonte di possibili maggiori danni".
La finalità di tale previsione - prosegue la sentenza n. 184 del
1994 - è quella di apprestare mezzi di tutela volti a prevenire "la
pericolosità eventuale di comportamenti decisionali ed operativi
(cfr. sentenze nn. 402 e 407) potenzialmente pregiudizievoli per la
p.a.".
Ma se tale disciplina, come espressamente rileva la Corte, risulta
"intesa alla salvaguardia di interessi fondamentali dello Stato", è
necessario valutare se questi siano adeguatamente protetti da norme
che prevedono l'automatica cessazione della sospensione cautelare con
il mero decorso di un determinato lasso temporale, escludendo che
l'Amministrazione possa valutare la situazione - con discrezionale
apprezzamento - caso per caso anche in relazione alle mansioni svolte
dal dipendente.
Conclusivamente, il collegio ritiene di dover sospendere il
presente giudizio e di rimettere alla Corte la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, secondo comma, della legge 7
febbraio 1990, n. 19 con riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, nella parte in cui la suddetta norma comporta l'obbligo
indiscriminato di riammettere in servizio dopo cinque anni il
dipendente sospeso.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, secondo comma, della legge 7
febbraio 1990, n. 19, con riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, nella parte in cui comporta l'obbligo indiscriminato di
riammettere in servizio il dipendente decorso un quinquennio dalla
data di sospensione dal servizio;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina, altresì, che a cura della segreteria copia della seguente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti del Senato della
Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso in Brescia, il 12 maggio 1995.
Il presidente: INGRASSIA
Il consigliere-estensore: CONTI
95C1266