Serie Generale n. 105 del 7-5-1991
CIRCOLARI
MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE
MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE
CIRCOLARE 4 gennaio 1991, n. 2
Legge 7 agosto 1990, n. 241 - Norme in materia di procedimento amministrativo e di accesso ai documenti amministrativi. (GU Serie Generale n.105 del 07-05-1991)

Alle direzioni generali,
ispettorati e servizio per la
scuola materna
All'ufficio studi e programmazione
Ai provveditori agli studi
Ai sovrintendenti scolastici
regionali
Al sovrintendente agli studi per la
Valle d'Aosta
Al sovrintendente scolastico per la
provincia di Bolzano
Al sovrintendente scolastico per la
provincia di Trento
All'intendente scolastico per la
scuola in lingua tedesca
All'intendente scolastico per le
scuole delle località ladine
I - AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CIRCOLARE
1. La legge n. 241 del 1990 è sostanzialmente divisa in due parti:
l'una concerne il procedimento amministrativo, l'altra il diritto di
accesso ai documenti amministrativi; e mentre la prima parte è di
immediata attuazione, la seconda entrerà in vigore dopo l'emanazione
dei decreti che il Governo dovrà emanare entro sei mesi, per
disciplinare le modalità di esercizio del diritto ed i casi di
esclusione del diritto stesso in relazione a particolari esigenze da
salvaguardare. Pertanto, la presente circolare è riferita soltanto
al primo aspetto, facendosi riserva di trattare il problema del
diritto all'accesso non appena saranno emanati i decreti governativi
ai quali si è fatto cenno.
II - CONSIDERAZIONI DI CARATTERE GENERALE
2. Limitando l'analisi alle norme che riguardano il procedimento
amministrativo, sono opportune, innanzitutto, talune considerazioni
di carattere generale. In primo luogo è da osservare che la legge
dispone una tutela degli interessi legittimi individuali ponendosi in
una prospettiva diversa da un'altra legge, la n. 349 del 1986,
relativa all'istituzione del Ministero dell'ambiente, la quale aveva
introdotto nel nostro ordinamento la figura dell'interesse legittimo
collettivo, riconoscendo alle associazioni ambientalistiche
individuate dal Ministero dell'ambiente, il potere di adire il TAR ed
il Consiglio di Stato a tutela dell'interesse collettivo alla
salvaguardia dell'ambiente. La legge in questione non contempla
questo aspetto e si limita a riconoscere un intervento nel
procedimento amministrativo da parte dei portatori di interessi
diffusi, soltanto in via di eccezione e nell'ambito di procedimenti
instaurati per la cura di interessi individuali (art. 9, comma 1). Il
piano dell'interesse collettivo è anzi posto deliberatamente fuori
causa affermandosi che è esclusa qualsiasi forma di partecipazione
al procedimento quando trattasi, oltre che di atti normativi, di atti
amministrativi a carattere generale, quando cioè si tratta di atti
concernenti interessi collettivi (art. 13, comma 1). Ciò peraltro
non incide sulla partecipazione delle OO.SS. alla formazione degli
atti generali di questo Ministero, già prevista da apposite norme di
legge.
3. Da questa affermazione emerge un dato di fondamentale
importanza: la tutela dell'interesse pubblico resta pur sempre
affidata ai competenti organi dell'amministrazione, che devono
comunque perseguirlo in maniera ottimale, mentre devono nel contempo
valutare anche l'interesse dei singoli (si guardi, ad esempio, l'art.
2, comma 1).
4. Altro aspetto che va sottolineato sul piano generale è quello
che concerne la finalità e la struttura del procedimento
amministrativo. Con la presente legge le norme sul procedimento, che
erano già previste da varie leggi speciali per singole fattispecie,
diventano ora di applicazione generale e concernono i procedimenti
relativi all'emanazione di qualsiasi atto, sia vincolato, sia
discrezionale. La finalità è quella di fare in modo che gli
interessi legittimi dei singoli vengano sempre e comunque
salvaguardati. La validità dell'atto amministrativo, infatti,
dipenderà ora non solo dalla considerazione dell'atto in se, ma
anche dalla necessità di seguire un certo ordine nella sequenza
degli atti necessari all'emanazione dell'atto finale. Ciò significa
che in caso di invalidità di un atto il procedimento deve essere
rinnovato per tutta la sequenza che va da quell'atto alla fine.
5. Sul piano della struttura va sottolineato che il procedimento
amministrativo va distinto in tre fasi. La prima fase, detta
preparatoria, comprende il momento dell'iniziativa, che può essere
d'ufficio o a istanza di parte, il momento dell'istrutturia, per la
quale si parla di "informalita'", nel senso che non si determinano
preclusioni all'azione amministrativa e vale il principio della
libera valutazione delle prove, il momento dello stato predecisorio,
al quale appartengono l'emanazione dei pareri non vincolanti
(rientranti quelli vincolanti nella fase decisoria e quindi
determinativa degli effetti), nonchè l'attività diretta alla
determinazione del contenuto del provvedimento. La seconda fase,
detta costitutiva, è quella dell'adozione del cosidetto
provvedimento finale, di quel provvedimento cioè che è
determinativo della produzione degli effetti giuridici, e che può
essere, come è noto, un atto semplice o un atto composto. La terza
fase, detta di integrazione dell'efficacia, è costituita da quegli
atti, ove richiesti, che occorrono alla fattispecie perchè l'effetto
giuridico possa diventare operante. Rientrano in questa fase gli atti
di controllo preventivo e gli atti di
adesione dei privati. La legge in questione regola soltanto la prima
e la seconda fase, concludendosi, come si è visto, il procedimento
con l'atto finale, cioè con l'atto perfetto anche se non ancora
operante. È necessario ancora precisare che sovente il procedimento
amministrativo si articola in più sub-procedimenti, secondo le di-
verse autorità e i diversi uffici che debbono emettere i singoli
atti della sequenza procedimentale.
Un caso evidente di sub-procedimento è quello che attiene alla
acquisizione dei pareri, per il quale, come si vedrà, la legge
dispone termini diversi.
6. Un'ultima considerazione di carattere generale concerne
l'assetto delle competenze ed il potere discrezionale
dell'amministrazione. Certamente immutate rimangono le competenze.
Quanto alla discrezionalità amministrativa si rinvengono riferimenti
in tema di iniziativa del procedimento d'ufficio, di motivazione dei
provvedimenti, di valutazione e ponderazione degli interessi in
gioco, di determinazione del contenuto del provvedimento finale, e
così via dicendo.
7. Anche se si tratta di riferimenti impliciti, se ne deve dedurre
che le norme sul procedimento amministrativo, pur imponendo nuovi
obblighi all'amministrazione, non incidono sull'assetto preesistente,
per cui il ricorso alle norme non giuridiche di opportunità e
convenienza, che sempre hanno regolato l'azione amministrativa, resta
valido ed intatto. A maggior ragione si deve ritenere che l'azione
amministrativa resta vincolata al principio dell'imparzialità
amministrativa, sancito, come è noto, dall'art. 97 della
Costituzione.
8. È da notare, tuttavia, che la legge in questione non richiama
nè il principio di imparzialità, nè le norme, non giuridiche,
costituenti il merito amministrativo, ma fa cenno soltanto al
principio di legalità, sottolineando che l'attività amministrativa
è retta da criteri di economicità, di efficacia e di pubblicità
(art. 1, comma 1). Ciò non significa, come si è detto, un mutamento
dei principi e dei criteri ai quali va informata l'azione
amministrativa; significa piuttosto che, accanto a quei criteri, il
legislatore ne specifica altri, che sono quelli dell'economicità,
dell'efficacia e della pubblicità. A ben vedere si tratta della
specificazione di un altro principio costituzionale, quello del buon
andamento dell'amministrazione, di cui parla l'art. 97 della
Costituzione. Il buon andamento, infatti, si verifica se l'azione
amministrativa è "economica", raggiunge cioè il massimo dei fini
con il minimo dei mezzi, ed è "efficace", riesce cioè a produrre
effetti realmente corrispondenti all'interesse pubblico perseguito
con l'emanazione dell'atto. A ciò si aggiunge la "pubblicita'", che
concorre, ovviamente, a dare trasparenza all'azione amministrativa in
quanto improntata al buon andamento e al principio dell'imparzialità
amministrativa.
III - INNOVAZIONI E ADEMPIMENTI INTRODOTTI DALLA LEGGE
9. Alla luce di queste premesse, sarà ora agevole chiarire le
principali novità ed i principali adempimenti introdotti dalla legge
n. 241 del 1990. La prima novità sostanziale consiste
nell'imposizione all'amministrazione dell'obbligo generalizzato di
individuare i tipi di procedimento e di renderli pubblici con i mezzi
più opportuni (art. 2, comma 2).
10. L'individuazione dei procedimenti rinvia, ovviamente, alla
disciplina primaria o secondaria vigente in proposito. Si dispone
pertanto che i direttori generali, i capi degli ispettorati e
servizio, il capo dell'ufficio studi e programmazione, i capi degli
uffici preriferici procedano a tale individuazione entro il termine
massimo di sessanta giorni dalla data di ricezione della presente e
comunichino il quadro completo dei procedimenti individuati alla
Direzione generale del personale e degli affari generali ed
amministrativi.
11. In relazione ai procedimenti individuati, occorre poi procedere
alla determinazione del termine entro il quale ciascun tipo di
procedimento deve concludersi, ove detto termine non sia già
stabilito per normazione primaria o secondaria. A tale fine gli
organi di cui al precedente comma formuleranno concrete proposte
inviandole alla Direzione generale del personale e degli affari
generali e amministrativi entro il predetto termine di sessanta
giorni.
12. È da chiedersi, se l'obbligo di prevedere un termine per
ciascun tipo di procedimento di cui all'art. 2, comma 2, unitamente
all'obbligo di concludere in ogni caso il procedimento con "un
provvedimento espresso", di cui all'art. 2, comma 1, implichi un
mutamento del regime giuridico attualmente esistente per la
formazione del silenzio rifiuto. In proposito si è posto un quesito
al Dipartimento per la funzione pubblica.
13. È da precisare inoltre che, se non dà luogo a nessun problema
l'indentificazione del termine finale (essendo questo disposto per
legge o con atto dell'amministrazione), problemi possono nascere in
ordine alla individuazione del termine iniziale. La questione,
ovviamente, si pone in relazione al momento dell'iniziativa. Se
questa avviene d'ufficio, il termine iniziale coinciderà con la data
dell'inizio del procedimento, data che, come si vedrà, deve essere
comunicata all'interessato. Se invece si tratta di un procedimento a
richiesta di parte, è evidente che il termine iniziale decorrerà
dal momento del ricevimento della domanda da parte dell'ufficio,
momento che sarà certificato dal timbro di arrivo. Poichè esistono
tempi tecnici insuperabili tra il momento della ricezione della
richiesta, la sua protocollazione e la sua consegna all'ufficio
competente, le autorità competenti ad individuare il termine, nello
stabilire il termine stesso, dovranno tener conto anche di queste
necessità, da valutarsi ovviamente alla luce dei criteri di
economicità ed efficacia sopra riferiti e non in relazione ai
ritardi colposi dell'amministrazione. È da notare inoltre che la
domanda relativa ad un procedimento ad istanza di parte va tenuta
distinta dalle segnalazioni, denunce, ecc., che attengono ai
procedimenti ad iniziativa d'ufficio, per i quali la data di inizio
sarà quella dell'inizio del procedimento, coma sopra detto, e non
quella della ricezione della denuncia, dell'esposto e simili.
14. Ultimo problema da esaminare a proposito del termine è il
rapporto tra il termine previsto per ogni tipo di procedimento ed il
termine di novanta giorni, previsto dall'art. 16 in relazione ai
pareri degli organi consultivi. È evidente, a questo proposito, che
il procedimento relativo all'emanazione di un parere si presenta come
un sub-procedimento nel quale si articola il procedimento
amministrativo. Pertanto, il termine in questione in un certo senso
sospende il termine previsto per il procedimento, il quale ricomincia
a decorrere dopo che siano trascorsi i novanta giorni previsti per il
procedimento relativo al rilascio del parere. In altre parole, i due
termini, quello del tipo di procedimento e quello previsto per il
parere, non sono in contrasto fra loro, ma si sommano l'uno
all'altro. Altrettanto è da dire a proposito delle valutazioni
tecniche di cui al successivo art. 17.
15. Quanto ai rapporti tra i termini in questione e le figure di
reato previste dall'art. 16 della legge 26 aprile 1990, n. 86
(rifiuto di atti di ufficio ed omissioni), si precisa che si tratta
di questioni diverse, ma fra loro strettamente collegate. Infatti,
occorre distinguere l'aspetto amministrativo dall'aspetto della
responsabilità penale. Sul piano amministrativo, la scadenza del
termine può dar luogo all'impugnativa degli atti dinanzi al giudice
amministrativo, ovvero, nei casi in cui è previsto, la formazione
del cosidetto silenzio-rifiuto, silenzio-rigetto e silenzio-assenso.
E non è da trascurare in proposito che l'azione sul piano
giurisdizionale può dar luogo a maggiori spese e quindi al sorgere
di profili di responsabilità amministrativa e contabile. Sul piano
penale, è da osservare che la norma incriminatrice considera come
condotta del reato non solo la omissione dell'atto, ma anche la
mancata risposta sulle ragioni del ritardo. In altri termini occorre
che, con la omissione, concorra la mancata giustificazione del
ritardo di cui si tratta. In proposito si richiama la circolare della
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la funzione
pubblica - n. 58245/454 in data 4 dicembre 1990, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 290 del 13 dicembre 1990.
16. Per quanto concerne l'individuazione del responsabile del
procedimento, cioè dell'unità organizzativa competente per la
istruttoria, ogni altro adempimento e l'adozione del provvedimento
finale (art. 4) è chiaro che si tratta di una operazione della
stessa natura di quella relativa all'individuazione del tipo di
procedimento e di quella relativa all'individuazione del termine; ne
consegue che le autorità competenti a tale individuazione e le
modalità relative debbano essere le stesse previste per i due casi
precedenti. Si deve tuttavia sottolineare al riguardo che
l'individuazione dell'unità responsabile implica un'analisi delle
competenze ed una individuazione dei vari uffici che vengono in
evidenza in relazione al tipo di procedimento di cui si tratta.
L'indagine si tradurrà quindi nella individuazione di tanti
organigrammi quanti sono i tipi di procedimenti individuati, in modo
da far rilevare l'ufficio o gli uffici competenti a trattare la
pratica. È appena il caso di precisare che lo stesso tipo di
procedimento può interessare più di una unità organizzativa, per
cui, nel suo ambito, vanno individuati, come sopra si è precisato, i
vari sub-procedimenti nei quali si articola. Tale articolazione,
ovviamente avrà riflessi anche sul problema della individuazione dei
termini che sopra si è trattato, nel senso che, dopo aver
individuato il termine iniziale e finale del tipo di procedimento,
vanno altresì individuati i termini entro i quali debbono svolgersi
i singoli sub-procedimenti.
17. Come si nota, l'individuazione del tipo di procedimento, del
termine e dell'unità organizzativa responsabile del procedimento
stesso sono operazioni tra loro strettamente collegate, per cui non
possono non essere attribuite alla stessa autorità. E si tratta di
individuazioni, si ripete, che vanno fatte in via generale ed
astratta e che saranno formalizzate con decreto ministeriale e
pubblicate nel Bollettino del Ministero. La legge in questione, dopo
aver trattato dell'individuazione in generale dei tipi di
procedimento, dei termini e dell'unità organizzativa responsabile,
si occupa poi delle operazioni che occorre compiere nello svolgimento
di ciascun procedimento o sub-procedimento. La prima operazione da
compiere è quella dell'assegnazione della responsabilità
dell'istruttoria, di ogni altro adempimento ed eventualmente
dell'adozione del provvedimento finale. Competente a tale
assegnazione è il dirigente di ciascuna unità organizzativa, il
quale, se non assegna ad altri il compito dell'adozione del
provvedimento finale è egli il responsabile di quest'ultimo.
Naturalmente ciò non toglie che l'atto finale sia firmato da organi
diversi, quando ciò sia previsto dalle norme vigenti. Si deve
precisare in proposito che, distinguendosi nell'ambito del tipo di
procedimento vari sub-procedimenti, l'assegnazione è una operazione
che si verifica nell'ambito di ogni sub-procedimento, cioè
nell'ambito di ciascuna unità organizzativa competente ad
intervenire nello svolgimento del tipo di procedimento (art. 5). Sul
responsabile del procedimento la Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Dipartimento per la funzione pubblica, ha diramato la
circolare n. 58307/7 - 463 del 5 dicembre 1990, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 296 del 20 dicembre 1990.
18. Altra operazione imposta dalla legge è quella della
comunicazione all'interessato dell'avvio del procedimento (art. 7).
L'avvio del procedimento, ovviamente, non coincide con il termine
iniziale, ma con l'assegnazione dell'istruttoria e di ogni altro
adempimento. Secondo quanto si evince dal comma 3 dell'art. 5
responsabile della comunicazione è il dirigente di ciascuna unità
organizzativa interessata al procedimento.
19. I destinatari della comunicazione sono i soggetti nei confronti
dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre i suoi
effetti, nonchè i soggetti individuati o facilmente individuabili
che possono riceverne un pregiudizio (art. 7, comma 1).
La comunicazione deve essere personale e deve indicare:
l'amministrazione competente, l'oggetto del procedimento promosso,
l'ufficio o gli uffici, la persona o le persone responsabili del
procedimento o del sub-procedimento, l'ufficio o gli uffici in cui si
può prendere visione degli atti. Qualora per il numero dei
destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti
particolarmente gravosa, l'amministrazione usa le forme di
pubblicità di volta in volta idonee. Sarà quindi il dirigente di
ciascuna unità organizzativa a scegliere la forma di pubblicità da
adottare nei casi concreti.
20. Importante novità introdotta dalla legge è quella della
partecipazione del privato interessato al procedimento, attraverso la
presentazione di memorie e documenti scritti (art. 10). In relazione
a quest'ultima ipotesi, e considerata la complessità della connessa
problematica, saranno chiesti chiarimenti alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la funzione pubblica.
21. Altra novità introdotta dalla legge è la predeterminazione e
la pubblicazione da parte dell'amministrazione dei criteri e delle
modalità per la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi,
ausili finanziari e vantaggi economici. La predeterminazione di tali
criteri, anche se la legge non dispone espressamente in proposito,
deve intendersi rimessa alla responsabilità dell'organo di vertice
dell'amministrazione cioè al Ministro. A questo fine, i direttori
generali, i capi degli ispettorati e del servizio, il capo
dell'ufficio studi e programmazione, i capi delle amministrazioni
periferiche faranno pervenire alla Direzione generale del personale e
degli affari generali e amministrativi concrete proposte in ordine
agli atti di propria competenza. L'adozione di detti criteri sarà
effettuata con decreto ministeriale da pubblicarsi nel Bollettino
ufficiale del Ministero.
22. Ulteriore novità introdotta dalla legge in esame è quella
relativa alla conferenza dei servizi. Si tratta di una
semplificazione della procedura amministrativa che sta diventando
sempre più frequente nella legislazione attuale. In proposito si
deve rilevare che la partecipazione simultanea di tutte le
amministrazioni per l'esame di un unico problema può indurre i
singoli rappresentanti delle amministrazioni a soggiacere
all'indirizzo della maggioranza. È necessario perciò che alla
conferenza partecipino funzionari altamente qualificati e capaci di
far valere le ragioni di pubblico interesse di cui sono titolari. Un
problema particolare attiene all'individuazione dell'ufficio
competente ad indire la conferenza dei servizi. Come ha precisato la
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la funzione
pubblica, con circolare n. 57342/7. 463 del 13 novembre 1990,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 296 del 20
dicembre 1990, l'amministrazione competente è quella che risulta
essere attributaria delle competenze primarie o comunque prevalenti
sugli interventi da attuare. È da aggiungere che l'indizione della
conferenza comporta a carico dell'amministrazione competente una
serie di oneri tra cui la messa a disposizione di tutta la
documentazione tecnica occorrente (art. 14).
23. Nello stesso senso della semplificazione delle procedure
amministrative si iscrive la possibilità, prevista dall'art. 15
della legge, per le varie amministrazioni pubbliche, di concludere
tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di
attività di interesse comune. Anche a questo proposito sono
richiamate le norme del codice civile sui contratti, per quanto
applicabili.
24. Sempre in tema di semplificazione delle procedure la legge
(art. 18) impone di adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore della legge stessa, le misure organizzative idonee a garantire
l'applicazione delle disposizioni in materia di autocertificazione e
di presentazione di atti e documenti da parte di cittadini a
pubbliche amministrazioni. A questo fine si dispone che entro il
termine massimo di sessanta giorni dalla ricezione della presente
circolare, i direttori generali, i capi degli ispettorati e servizio,
il capo dell'ufficio studi e programmazione, i capi delle
amministrazioni periferiche facciano pervenire alla Direzione
generale del personale e degli affari generali ed amministrativi,
incaricato della raccolta dei dati, le proposte delle misure
organizzative da adottare per ogni tipo di ufficio interessato.
L'adozione delle misure organizzative sarà autorizzata con decreto
ministeriale da pubblicarsi nel Bollettino.
25. La materia dell'accesso ai documenti amministrativi è
rinviata, come si è detto, all'emanazione da parte del Governo di
appositi decreti; la legge impone tuttavia un adempimento anche in
questo settore. Si tratta di adottare, entro sei mesi dall'entrata in
vigore della presente legge, le misure organizzative idonee a
garantire il diritto di accesso ai documenti dandone comunicazione
alla commissione per l'accesso ai documenti. A questo fine si dispone
che i direttori generali, i capi degli ispettorati e servizio, il
capo dell'ufficio studi e programmazione e i capi delle
amministrazioni periferiche comunichino alla Direzione generale del
personale e degli affari generali ed amministrativi, le misure
organizzative da adottare per ogni tipo di ufficio rientrante nella
propria competenza, entro sessanta giorni dalla ricezione della
presente circolare. L'adozione delle misure organizzative sarà
approvata con decreto ministeriale da pubblicarsi nel Bollettino.
26. I responsabili degli uffici periferici sono delegati ad emanare
analoga circolare a tutte le scuole ed istituti scolastici per la
regolamentazione dei procedimenti amministrativi di loro competenza.
27. I destinatari della presente circolare sono invitati a far
pervenire tempestivamente alla Direzione generale del personale e
degli affari generali ed amministrativi, notizia delle eventuali
difficoltà incontrate in sede di applicazione.
Il Ministro: BIANCO