1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 3-3-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 ottobre 2009
Ordinanza . Responsabilita' amministrativa e contabile - Esercizio dell'azione per danno all'immagine da parte della Procura della Corte dei conti limitato ai casi e modi previsti dall'art. 7 della legge n. 97/2001 (rilevanza penale dell'illecito amministrativo) - Prevista sospensione del termine di prescrizione fino alla conclusione del procedimento penale - Prevista nullita' di qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere, in violazione delle predette disposizioni, subordinata all'azione di chiunque vi abbia interesse - Lesione del principio di uguaglianza e del diritto di azione - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, art. 17, comma 30-ter, inserito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, modificato dall'art. 1, comma 1, lett. c), n. 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141. - Costituzione, artt. 3, 24 e 97. (010C0119) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 3-3-2010)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza n. 218/2009 nel giudizio di
responsabilità iscritto al n. 54234 del registro di segreteria,
promosso dal Procuratore Regionale nei confronti di R.L. nato a C.
Visto l'atto di citazione.
Letti gli atti ed i documenti di causa.
Uditi, nella pubblica udienza del 18 settembre 2009, il relatore
dott. Giuseppe Colavecchio, magistrato primo referendario, e il
pubblico ministero dott. Gianluca Albo, sostituto procuratore
generale.

Ritenuto in fatto

Con atto di citazione depositato in segreteria in data 28 gennaio
2008 e ritualmente notificato, la Procura Regionale presso questa
Corte conveniva in giudizio il sig. R. L. per essere condannato al
pagamento della somma di € 10.000,00 oltre le spese di giudizio,
quale danno erariale patito dal Ministero della giustizia.
L'organo requirente rappresentava che il convenuto, all'epoca del
commesso illecito assistente di polizia giudiziaria presso il carcere
di Caltanissetta, era stato condannato dal Tribunale di
Caltanissetta, con sentenza n. 435/2004, alla pena di anni otto e
mesi sei di reclusione, per fatti delittuosi attinenti alla sfera
sessuale di alcuni detenuti, commessi con abuso di qualità e di
poteri, posti in essere tra maggio e novembre 2002, integranti gli
estremi dei reati di violenza sessuale aggravata e concussione; la
Corte di appello, con sentenza n. 191/2006, rideterminava la pena in
anni quattro e mesi otto di reclusione; la Corte di cassazione, con
sentenza del 27 novembre 2007, rigettava il ricorso dell'interessato.
Per la vicenda di cui sopra, con risonanza nella stampa locale
(quotidiano «La Sicilia» dell'8 febbraio 2003), il pubblico ministero
chiedeva la condanna del sig. R. a titolo di danno all'immagine, per
il pregiudizio subito dal Ministero della giustizia, quantificato in
via equitativa, ai sensi dell'art. 1226 c.c., nella somma di
€ 10.000,00, tenuto conto del ruolo rivestito dallo stesso
all'interno dell'Amministrazione penitenziaria, della gravità della
condotta posta in essere in relazione alla violazione dei doveri di
sorveglianza ed assistenza gravanti sul personale carcerario nei
confronti di tutti i detenuti.
Il convenuto presentava personalmente una memoria, indirizzata
alla Procura regionale e depositata presso la segreteria di questa
Sezione in data 25 giugno 2009, ove chiedeva «di voler valutare il
condono del pagamento di € 10.000.00 in favore del Ministero della
giustizia» in considerazione delle proprie precarie condizioni
economiche e della circostanza che dopo la sentenza penale del
Tribunale non erano state tenute in debita considerazione alcune
missive che avrebbero dimostrato la sua innocenza.
L'attore pubblico, con memoria depositata in data 18 settembre
2009, eccepiva l'illegittimità costituzionale dell'art. 17, comma
ter, della legge n. 102/2009, nel testo modificato dall'art. 1, lett.
c) del decreto-legge n. 103/2009 che impone al pubblico ministero
contabile di esercitare l'azione di responsabilità per danno
all'immagine «nei soli casi e nei modi previsti dall'art. 7 della
legge 27 marzo 2001, n. 97»; l'organo requirente deduceva, ai fini
della rilevanza della questione nella fattispecie in esame, che il
Collegio, qualora accolta la censura di incostituzionalità, avrebbe
potuto pronunciarsi sull'intera domanda, senza limitarsi alla lesione
dell'immagine derivante esclusivamente dalle fattispecie concussive.
Il pubblico ministero, all'uopo, paventava: la violazione dei
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 «in quanto ciò che
radica la giurisdizione contabile non è la tipologia del reato
bensì la sussistenza del rapporto di servizio del soggetto che
delinque violando gli obblighi di servizio, conseguentemente diviene
irragionevole, apparendo arbitraria, la valutazione del legislatore
di ancorare alla tipologia dei reati il ridimensionamento di
legittimazione all'esercizio dell'azione per rivendicare il danno
all'immagine»; la violazione del principio di difesa, di cui all'art.
24, in quanto l'irragionevole scelta legislativa di cui sopra
comporta una minore tutela dell'immagine della pubblica
amministrazione; del principio di buon andamento, di cui all'art. 97,
per indebolimento dell'efficacia deterrente dell'azione contabile.

Considerato in diritto

1.1. - Il sig. R. L. assistente di Polizia penitenziaria presso
la casa circondariale di Caltanissetta, è stato rinviato a giudizio
per più episodi integranti gli estremi dei delitti aggravati di
violenza sessuale con abuso di autorità (artt. 609-bis, 609-ter n.
4. c.p. in relazione all'art. 609-septies, comma 2, n. 3, c.p.),
tentata e consumata, e concussione (317 c.p.), tentata e consumata,
commessi ai danni di M. M.[capi di imputazione a), b), c), d) della
rubrica del capo di imputazione], P. S. [capi e), g), h) della
rubrica] e R. M. [capo i) della rubrica], detenuti presso il predetto
carcere.
1.2. - Il predetto sig. R. L. è stato condannato, ad anni otto e
mesi sei di reclusione, dal locale Tribunale, con sentenza n.
435/2004, per i delitti aggravati di violenza sessuale con abuso di
autorità (artt. 609-bis, 609-ter n. 4 c.p. in relazione all'art.
609-septies, comma 2, n. 3, c.p.), tentata e consumata, e concussione
(317 c.p.), tentata e consumata, commessi ai danni di M. M. [capi c),
d) della rubrica], P. S. [capi e), f), g), h) della rubrica] e R. M.
[capo i) della rubrica], ed assolto per un ulteriore fatto di
violenza sessuale e connessa concussione nei confronti di M. M. [capi
a), b) della rubrica].
1.3. - La Corte di appello di Caltanissetta, con sentenza n.
191/2006, ha assolto il R. dalle contestazioni riguardanti i fatti
delittuosi nei confronti del M. M. [capi c), d) della rubrica], e lo
ha condannato ad anni quattro e mesi otto di reclusione per quelli
commessi [capi e), f) della rubrica] e tentati [capi g), h) della
rubrica] a danno del detenuto P. S. (artt. 609-bis e 609-ter n. 4
c.p. in relazione all'art. 609-septies, comma 2, n. 3, codice penale,
nonchè art. 317 codice penale) e per quelli tentati [capo i) della
rubrica] a danno del detenuto R. M. (art. 609-bis e 609-ter n. 4 in
relazione all'art. 609-septies, comma 2, n. 3, codice penale).
1.4. - La Corte di cassazione, con sentenza del 20 novembre 2007,
ha rigettato il ricorso presentato dall'interessato e, pertanto, la
statuizione n. 191/2006 della Corte di appello è divenuta
irrevocabile (si veda nota prot. n. 071516-P/V del 16 luglio 2008 del
Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria, nonchè
l'annotazione effettuata dalla cancelleria in calce alla pronuncia
del giudice di seconde cure).
2.1. - La pronuncia irrevocabile di condanna della Corte di
Appello di Caltanissetta è stata comunicata al Procuratore regionale
con nota prot. n. 07156-P/V del 16 luglio 2008 da parte del Ministero
della giustizia - Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria,
Provveditorato regionale per la Sicilia.
2.2. - Ne consegue che i fatti come sopra acclarati (reati di
violenza sessuale e concussione) non possono essere oggetto di alcuna
contestazione nel giudizio di responsabilità, giusta il disposto
dell'art. 651 c.p.p.; in virtù di tale norma, l'efficacia vincolante
dei giudicato penale di condanna nel processo per la responsabilità
amministrativa riguarda l'accertamento dei fatti che hanno formato
oggetto del relativo giudizio, intesi nella loro realtà fenomenica
ed oggettiva, quali la condotta, l'evento e il nesso di causalità
materiale, ed assunti a presupposto logico-giuridico della pronuncia
penale, restando, quindi, preclusa al giudice contabile ogni
statuizione che venga a collidere con i presupposti, le risultanze e
le affermazioni conclusionali di quel pronunciamento; ciò significa
che non è dubitabile che l'illecito sia causalmente ricollegabile
alla condotta dell'odierno convenuto, così come ricostruita
all'esito del procedimento penale.
3. - I fatti di violenza sessuale e concussione di cui sopra,
commessi dal R. sfruttando la propria posizione di formale autorità
all'interno della casa circondariale in cui prestava attività
lavorativa, come si legge nella sentenza n. 191/2006, sono stati
oggetto di diffusione nella stampa locale, in particolare
nell'articolo giornalistico pubblicato sul quotidiano «La Sicilia»
dell'8 febbraio 2003, ed hanno comportato una lesione all'immagine
del Ministero della giustizia.
4.1. - Ciò posto, il Collegio ritiene di esaminare brevemente
gli orientamenti giurisprudenziali intervenuti in materia di danno
all'immagine, nonchè il recente intervento normativo.
4.2. - La giurisprudenza civile, a conclusione di un laborioso
percorso interpretativo teso a rileggere criticamente il contenuto
precettivo dell'art. 2059 c.c., disancorandolo dall'esclusiva
connessione con l'art. 185 del codice penale, e supportata anche
dalle pronunce della Corte costituzionale in materia di danno
biologico, è pervenuta ad affermare la risarcibilità delle lesioni
di interessi c.d. «areddituali», cioè non inerenti necessariamente
alla salute individuale o collettiva, ma parimenti dotati di
rilevanza costituzionale ai sensi dell'art. 2, tanto da essere
ritenuti meritevoli di eguale tutela giurisdizionale.
Ne è nata la nozione di danno esistenziale, definito come
pregiudizio areddituale, non patrimoniale, tendenzialmente
omnicomprensivo, in quanto qualsiasi privazione e/o lesione di
attività esistenziali dei danneggiato può dar luogo a risarcimento.
In tale ambito è stato collocato il danno all'immagine,
consistente per le pubbliche amministrazioni nella lesione del
diritto alla propria identità personale, del proprio buon nome,
della propria reputazione e credibilità, in sè considerate,
tutelato dall'art. 97 della Costituzione; il danno si concretizza
ogniqualvolta un soggetto, legato in rapporto di servizio, ponga in
essere un comportamento illecito e sfrutti la posizione ricoperta per
il perseguimento di scopi personali utilitaristici e non per il
raggiungimento di interessi pubblici generali, così minando la
fiducia dei cittadini nella correttezza dell'azione amministrativa,
con ricadute negative nell'organizzazione amministrativa e nella
gestione dei servizi in favore della collettività.
4.3. - A tale orientamento si contrappone quello più risalente
nel tempo che, pur annoverando il danno all'immagine nell'alveo del
danno esistenziale, lo colloca normativamente non sotto l'egida
dell'art. 2059 c.c., bensì dell'art. 2043 c.c., qualificandolo
ugualmente quale danno-evento di natura non patrimoniale.
4.4. - In ultimo, deve darsi atto dell'orientamento delle Sezioni
unite della Corte di cassazione (sentenza n. 26972/2008) che hanno
ricostruito unitariamente la figura del danno non patrimoniale di cui
all'art. 2059 c.c., negando il carattere autonomo al danno cosiddetto
esistenziale e ridimensionando la categoria del danno evento, nonchè
della III Sezione centrale d'appello della Corte dei conti (sentenza
n. 143/2009) che, dopo avere ritenuto i principi contenuti nella
pronuncia della Suprema Corte non applicabili, immediatamente e
autonomamente, al danno all'immagine della pubblica amministrazione,
si è soffermata sulla «nozione di danno all'immagine subito da un
soggetto pubblico come danno patrimoniale da perdita di immagine, di
tipo contrattuale, avente natura di danno conseguenza (tale comunque
da superare una soglia minima di pregiudizio e la cui prova potrà
essere fornita anche per presunzioni e mediante il ricorso a nozioni
di comune esperienza)».
4.5. - Prescindendo dalla collocazione dogmatica del citato
danno, la giurisprudenza ritiene che la violazione del diritto
all'immagine sia, comunque, economicamente valutabile, concretandosi
in un onere finanziario che si ripercuote sull'intera collettività,
spostando conseguentemente l'attenzione sulla sua quantificazione: in
altri termini, una cosa è la prova della lesione che è in re ipsa,
un'altra quella della sua quantificazione da compiersi in via
equitativa, ex art. 1226 c.c., e i cui parametri devono essere
forniti dall'attore pubblico; allo scopo, è possibile fare
riferimento alle spese direttamente sostenute e/o a quelle eventuali
da sostenere per il ripristino dell'immagine pubblica lesa e a tutte
le ulteriori conseguenze che secondo l'id quod plerumque accidit
possono derivare in futuro dalla condotta illecita, come anche
chiarito nella sentenza n. 10/QM/2003 delle Sezioni riunite di questa
Corte.
Ne consegue che, ai fini della quantificazione economica del
citato danno, tramite il ricorso al potere equitativo, si debba anche
valutare la posizione ricoperta dall'autore nell'ambito
dell'organizzazione amministrativa, la gravità dei fatti commessi,
la ripetitività nel tempo della condotta illecita, la diffusività
della stessa nell'ambito della comunità sociale ecc.
4.6. - All'articolato orientamento giurisprudenziale di cui sopra
ha fatto seguito il recente intervento del legislatore che, con
l'art. 1 del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 203, convertito nella
legge 3 ottobre 2009, n. 141, di modifica dell'art. 17, primi tre
periodi del comma 30-ter, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78,
convertito con modiche nella legge 3 agosto 2009, n. 102, senza
fornire alcuna definizione del «danno all'immagine», nè indicare i
criteri in base ai quali lo stesso debba essere risarcito, ha
puntualizzato: «Le procure della Corte dei conti esercitano l'azione
per il risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi
previsti dall'art. 7 dalla legge 27 marzo 2001, n. 97. A tale ultimo
fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2
dell'art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è sospeso fino alla
conclusione del procedimento penale».
È rimasta ferma l'ulteriore disposizione dell'art. 17, comma
ter, del decreto-legge n. 78/2009, come convertito nella legge n.
102/2009, secondo la quale «Qualunque atto istruttorio o processuale
posto in essere in violazione delle disposizioni di cui al presente
comma, salvo che sia stata già pronunciata sentenza anche non
definitiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione
del presente decreto, è nullo e la relativa nullità può essere
fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi
alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che
decide nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della
richiesta».
5.1. - Effettuato l'excursus giurisprudenziale, certamente non
esaustivo della complessa problematica riguardante il danno
all'immagine, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1
del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 203, convertito nella legge 3
ottobre 2009, n. 141, di modifica dell'art. 17, primi tre periodi del
comma 30-ter, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito con
modiche nella legge 3 agosto 2009, n. 102, sollevata dall'organo
requirente nella memoria depositata in data 18 settembre 2009 è
rilevante nei presente giudizio e manifestamente fondata.
5.2. - Innanzitutto, nessuna sentenza è stata pronuncia in
questo giudizio.
5.3. - Nessun dubbio sussiste, inoltre, che qualora l'attività
del Pubblico Ministro si ponga in contrasto con la suddetta
disposizione normativa la relativa nullità possa essere pronunciata
d'ufficio dal Collegio giudicante, prescindendo dall'eccezione di
parte; del resto, ad opinare diversamente, sarebbe del tutto illogico
ritenere che la nullità in questione possa essere eccepita da
«chiunque vi abbia interesse» e, quindi, addirittura anche da chi non
sia parte nè formale, nè sostanziale nel giudizio, ma non possa
essere rilevata dai giudice; non si comprenderebbe, inoltre, come il
giudice possa emettere una sentenza su atti affetti da nullità.
Deve, comunque, aggiungersi che avendo il Pubblico Ministero
sollevato l'eccezione di legittimità costituzionale della normativa
in questione, nella memoria depositata in data 18 settembre 2009, ha
implicitamente riconosciuto ed eccepito la nullità «sopravvenuta» in
parte qua dell'atto di citazione.
5.4. - Ne consegue, ai fini della rilevanza della questione nel
giudizio a quo, che qualora sia accolta la censura di illegittimità
costituzionale il Collegio potrebbe pronunciarsi, come anche
osservato dall'organo requirente nella memoria depositata in data 18
settembre 2009, sull'intera domanda e non solo su quella relativa
alla lesione dell'immagine derivante dalle fattispecie concussive.
6.1. - La normativa in questione, ad avviso del Collegio si
presenta in contrasto con i parametri della Costituzione, in
particolare con l'art. 3 (principio di ragionevolezza e di
uguaglianza), con l'art. 97 (principio di buon andamento dell'azione
amministrativa) e con l'art. 24 (diritto di difesa).
6.2. - II Collegio non ritiene che le disposizioni legislative in
discussione, per evitare censure di illegittimità, possano essere
interpretate secundum costitutionem dal momento che la chiara dizione
del testo, volta a sottrarre alla giurisdizione della Corte dei Conti
alcune ipotesi di danno all'immagine, non consente ulteriori opzioni
ermeneutiche, a meno di una sostituzione arbitraria del decidente
alla volontà espressa dal legislatore, con conseguente inammissibile
invasione di competenze.
6.3. - Per le stesse argomentazioni di cui al paragrafo 6.2. non
sarebbe neanche percorribile la strada di ritenere attratta alla
giurisdizione contabile l'ipotesi in cui il dipendente, come nella
fattispecie de qua, ponga in essere condotte integranti diverse
fattispecie criminose, di cui solo alcune rientranti nell'ambito dei
delitti contro la pubblica amministrazione previsti dal capo I del
titolo II del libro secondo del codice penale.
7.1. - Il principio di ragionevolezza, come enucleato dalle
illuminate pronunce giurisprudenziali della Corte costituzionale, si
incentra sulla «razionalita'» della disposizione legislativa, cioè
sulla sua non contraddittorietà rispetto al sistema giuridico o al
fine per il quale fa disposizione è stata redatta; la
ragionevolezza, in altri termini, non implica un confronto con altre
norme, disciplinanti situazioni uguali o simili, bensì richiede un
giudizio incentrato esclusivamente sulle caratteristiche della norma
oggetto di denuncia costituzionale al fine di verificare se la
discrezionalità del legislatore, insindacabile nelle scelte di
merito, sia sconfinata in arbitrarietà.
7.2. - In tale ottica, l'art. 1 del decreto-legge 3 agosto 2009,
n. 203, convertito nella legge 3 ottobre 2009, n. 141, di modifica
dell'art. 17, primi tre periodi del comma 30-ter, del decreto-legge
1° luglio 2009, n. 78, convertito con modiche nella legge 3 agosto
2009, n. 102, è in contrasto con il principio di ragionevolezza
nella parte in cui limita l'esercizio dell'azione di risarcimento del
danno all'immagine da parte del pubblico ministero contabile «nei
soli casi e nei modi» previsti dall'art. 7 della legge 27 marzo 2001,
n. 97; tale norma sancisce che la sentenza irrevocabile di condanna
nei confronti di un pubblico dipendente, per uno dei delitti contro
la pubblica amministrazione di cui al capo I del titolo II del libro
secondo del codice penale, sia comunicata al Procuratore regionale
della Corte dei conti affinchè promuova entro trenta giorni
l'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei
confronti dei condannato.
7.3. - Nella fattispecie de qua il Pubblico Ministero contabile
ha esercitato l'azione erariale avverso il R. L. per i fatti di
violenza sessuale aggravata e connessa concussione, consumanti e
tentati nei confronti del detenuto P. S. e per i fatti di violenza
sessuale tentata nei confronti dei detenuto R. M. procedendo ad un
quantificazione del danno in via equitativa, tenuto conto, tra gli
altri parametri, «della gravità dei fatti commessi».
La citata quantificazione del danno costituisce, in ossequio al
principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, di cui
all'art. 112 c.p.c., un limite invalicabile per la pronuncia del
Collegio che deve verificare se i parametri utilizzati dall'attore
pubblico per la valutazione equitativa del danno siano corretti o
meno.
7.4. - Fatta questa premessa, la novella legislativa in questione
appare del tutto irragionevole in quanto il Collegio dovrebbe
necessariamente ridurre la pretesa punitiva del Pubblico Ministero,
ritenuta correttamente e congruamente motivata nel suo complesso, ai
soli fatti concussivi [capi f), h) della rubrica], tralasciando la
condotta certamente non meno grave integrante gli estremi della
violenza sessuale [capi e), g), i) della rubrica], sebbene la citata
violenza sia stata perpetrata dal R. «mediante l'abuso dell'autorità
derivantegli dal ruolo rivestito all'interno del carcere», come si
legge nel capo di imputazione e nella motivazione della sentenza n.
191/2006.
7.5. - In altri termini, appare del tutto irragionevole e,
pertanto priva di qualsiasi giustificazione razionale, la scelta del
legislatore di limitare l'esercizio dell'azione di responsabilità
per il danno all'immagine alle sole ipotesi in cui il dipendente
abbia commesso un delitto contro la pubblica amministrazione di cui
al capo I del titolo II del libro secondo del codice penale,
tralasciando le altre ipotesi delittuose, benchè siano perpetrate
attraverso lo stesso uso distorto delle funzioni pubbliche ricoperte.
7.6. - La scelta legislativa di cui sopra non può, inoltre,
essere giustificata dall'intento di prevedere una maggiore e/o
diversificata tutela dell'immagine, con giurisdizione della Corte dei
conti, per le sole condotte connotate da un maggiore disvalore
giuridico, integranti gli estremi dei delitti contro la pubblica
amministrazione: nel caso in esame, infatti, i reati di violenza
sessuale hanno una maggiore pregnanza di quelli concussivi, non solo
nell'ambito dell'opinione pubblica allarmata da condotte abnormi
poste in essere all'interno di un istituto penitenziario ove la pena
da espiare deve svolgere solo una funzione rieducativa, ma anche per
l'ordinamento giuridico, tanto che, nella sentenza della Corte
d'appello n. 191/2906, la determinazione della pena comminata al sig.
R. è avvenuta sulla base del capo più grave dell'imputazione [lett.
e) della rubrica], riguardante proprio il reato di violenza sessuale.
Aggiungasi che analoghe considerazioni possono essere svolte in
altre ipotesi, già trattate da questa Sezione (ex multis sentenza n.
304/2007), ove agenti di Polizia di Stato sono stati condannati in
sede penale per il reato di concorso esterno nell'associazione
mafiosa: limitare in questi casi la legittimazione attiva del
Pubblico Ministero nell'esercizio dell'azione di responsabilità per
danno all'immagine, rectius sottraendoli alla giurisdizione
contabile, appare priva di alcuna concreta giustificazione.
7.7. - Un altro profilo di irragionevolezza è stato esposto dal
Pubblico Ministero nella memoria del 18 settembre 2009 ed è
pienamente condivisibile.
La giurisdizione della Corte dei conti è radicata, per quanto
riguarda i dipendenti pubblici, non dalla tipologia del reato e/o
dall'oggetto giuridico dello stesso, bensì dalla sussistenza del
rapporto di servizio, con la conseguenza che diviene irragionevole la
scelta del legislatore di ancorare alla tipologia dei reati il
ridimensionamento di legittimazione all'esercizio dell'azione per
rivendicare il danno all'immagine.
7.8. - In ultimo, l'irragionevolezza della normativa in questione
si coglie anche nella scelta di inserirla all'interno di un corpus
legislativo avente come finalità principale l'adozione di misure per
fronteggiare l'attuale crisi economica («provvedimenti anticrisi,
nonchè proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni
internazionali») che nulla hanno a che vedere con la giurisdizione
della Corte dei conti; anzi da un'espressa limitazione ne discende,
come ulteriore conseguenza, non solo un minore introito nelle casse
erariali, ma addirittura un maggiore esborso, qualora l'ente
danneggiato debba ricorrere alla costituzione di parte civile nel
processo penale o alla coltivazione dell'azione risarcitoria
direttamente nel giudizio civile per ottenere piena reintegrazione
alla propria immagine lesa.
8.1. - L'art. 1 del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 203,
convertito nella legge 3 ottobre 2009, n. 141, di modifica dell'art.
17, primi tre periodi del comma 30-ter, del decreto-legge 1° luglio
2009, n. 78, convertito con modiche nella legge 3 agosto 2009, n.
102, è in contrasto anche con il principio di uguaglianza, di cui
all'art. 3 della Costituzione; secondo l'autorevole insegnamento del
Giudice delle leggi il rispetto di tale principio postula una parità
di trattamento tra situazioni identiche o simili o ancora
assimilabili.
La normativa di cui sopra pone in essere, invece, una evidente
disparità di trattamento tra pubblici dipendenti che, avendo
commesso uno dei delitti contro la Pubblica Amministrazione di cui al
capo I del titolo II del libro secondo del codice penale, sono
sottoposti alla giurisdizione contabile, e pubblici dipendenti che,
pur avendo commesso un altro delitto con abuso delle funzioni
ricoperte e nell'esercizio delle stesse, sono sottoposti per il
risarcimento del danno all'immagine alla giurisdizione ordinaria, con
un differente regime processuale e prescrizionale.
8.2. - La situazione appare oltremodo paradossale, come nel caso
in esame, qualora il dipendente debba essere assoggettato, per più
fatti delittuosi commessi in un unico contesto, il cui fulcro è
costituito dall'uso distorto di funzioni pubbliche, alla
giurisdizione contabile e a quella ordinaria per la tutela
dell'immagine dell'Amministrazione di appartenenza.
9. - L'art. 1 del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 203, convertito
nella legge 3 ottobre 2009, n. 141, di modifica dell'art. 17, primi
tre periodi del comma 30-ter, del decreto-legge 1° luglio 2009, n.
78, convertito con modiche nella legge 3 agosto 2009, n. 102, si pone
anche in contrasto con l'art. 97 della Costituzione, espressione del
principio di buon andamento dell'azione amministrativa latu sensu
intesa; corollari di tale principio sono l'efficienza, determinata
dal rapporto intercorrente tra i risultati raggiunti dall'azione
amministrativa e la quantità di risorse impiegate, nonchè
l'efficacia riguardante la capacità di conseguire obiettivi
preventivamente fissati.
La normativa in esame, con il prevedere una limitazione alla
legittimazione attiva pubblico ministero contabile e quindi della
giurisdizione di questa Corte, da un lato indebolisce l'efficacia
deterrente del giudizio di responsabilità, dall'altro, come nella
presente fattispecie ed in ipotesi similari, comporta il dispendio di
maggiori risorse a carico dell'erario per l'attivazione di plurimi
giudizi volti ad ottenere «l'integrale» risarcimento del danno
all'immagine, pur essendo state poste in essere condotte da parte di
un pubblico dipendente in un unico contesto criminoso, integranti sia
le ipotesi delittuose di cui al capo I del titolo Il del libro
secondo del codice penale che altre fattispecie delittuose.
10. - In ultimo, l'art. 1 del decreto-legge 3 agosto 2009, n.
203, convertito nella legge 3 ottobre 2009, n. 141, di modifica
dell'art. 17, primi tre periodi del comma 30-ter, del decreto-legge
1° luglio 2009, n. 78, convertito con modiche nella legge 3 agosto
2009, n. 102, si pone anche in contrasto con l'art. 24 della
Costituzione dal momento che la limitazione della legittimazione ad
agire del pubblico ministero, nella maggior parte dei casi, si
configura come una minorata tutela dell'erario giacchè l'iniziativa
processuale è lasciata alle stesse amministrazioni danneggiate, con
possibili pratiche lassiste.
Aggiungasi che le ragioni dell'erario sarebbero maggiormente
tutelate qualora, in unico contesto, l'Amministrazione la cui
immagine è stata danneggiata da condotte dei propri dipendenti
contrastanti con gli obblighi di servizio, possa far valere, tramite
l'azione obbligatoria del pubblico ministero, nel cui interesse
agisce innanzi a questa Corte, il proprio diritto ad essere
integralmente risarcita.

P.Q.M.

Visto l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, ritiene rilevante e non manifestamente infondata
l'eccezione di legittimità costituzionale del pubblico ministero;
Solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge 3 agosto 2009, n. 203, convertito nella legge 3 ottobre
2009, n. 141, di modifica dell'art. 17, primi tre periodi del comma
30-ter, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito con
modiche nella legge 3 agosto 2009, n. 102, per contrasto con gli
artt. 3, 97 e 24 della Costituzione, per le motivazioni sopra
esposte, nella parte in cui prevede che le «Procure della Corte dei
conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine
nei soli casi e nei modi previsti dall'art. 7 della legge 27 marzo
2001, n. 97. A tale ultimo fine, il decorso del termine di
prescrizione di cui al comma 2 dell'art. 1 della legge 14 gennaio
1994, n. 20, è sospeso fino alla conclusione del procedimento
penale»;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale per la pronuncia sulla questione
di legittimità di cui sopra;
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè di
darne comunicazione al Presidente della Camera dei deputati e al
Presidente del Senato della Repubblica.
Così disposto in Palermo, nella Camera di consiglio del 18
settembre 2009.

Il Presidente: Pagliaro

Depositata oggi in Segreteria nei modi di legge.
Palermo, addì 14 ottobre 2009