1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 12-2-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 39 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 dicembre 1990- 23 gennaio 1992
N. 39 Ordinanza emessa il 12 dicembre 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 23 gennaio 1992) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto dalla S.p.a. A.P.I. contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed altri. Regione Emilia-Romagna - Idrocarburi - Impianti di distribuzione di idrocarburi - Divieto ai comuni di rinnovo delle concessioni rela- tive ad impianti, considerati marginali sotto il profilo della produttivita', elencati nella tabella allegata alla legge impugnata - Violazione dei criteri stabiliti dalla normativa statale (art. 16 del d.-l. n. 745/1970, artt. 16 e 17 del d.P.R. n. 1296/1971) che prevedono il mantenimento in esercizio degli impianti esistenti e funzionanti o regolarmente autorizzati alla data di entrata in vigore del decreto medesimo con il solo limite dell'accertamento dell'idoneita' tecnica degli impianti - Violazione altresi' del principio di liberta' di iniziativa economica, per la insussistenza delle ragioni di utilita' sociale idonee a giustificare il sacrificio della liberta' di iniziativa economica privata, nonche' del principio di eguaglianza per la disparita' di trattamento operata tra imprenditori esercenti la stessa attivita' - Incidenza sul principio della tutela giurisdizionale dei diritti ed interessi legittimi. (Legge regione Emilia-Romagna 17 maggio 1986, n. 16, art. 16, quinto comma). (Cost., artt. 3, 24, 41, 113, 117 e 118). (092C0112) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 12-2-1992)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente decisione sul ricorso n. 1111/1987
proposto dalla S.p.a. A.P.I., corrente in Roma, in persona del
presidente del consiglio di amministrazione pro-tempore rappresentata
e difesa dagli avvocati Vittorio Zammit e Antonio Alfieri con
domicilio eletto nello studio del secondo in Roma, via Porta Pinciana
n. 6, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
presidente pro-tempore del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
Il Ministero dell'industria, commercio e artigianato ed il comune
di Rimini, non costituiti in giudizio; la regione Emilia-Romagna, in
persona del presidente pro-tempore della giunta regionale,
rappresentata e difesa dall'avv. Franco Mastragostino, con domicilio
eletto in Roma, via Cosseria n. 5 (studio avv. Adriano Giuffre'); per
l'annullamento dei provvedimenti del comune di Rimini (deliberazione
della giunta municipale n. 3022 del 17 dicembre 1986 e ordinanza
sindacale 13 febbraio 1987, n. 2413) concernenti il diniego di
rinnovo - e conseguentemente di conversione, in concessione - delle
autorizzazioni all'esercizio dell'impianto per la distribuzione di
carburanti in Rimini circonvallazione meridionale rilasciata alla
società ricorrente dal prefetto di Forlì, nonchè l'ordine di
smantellamento dell'impianto stesso, e per quanto possa occorrere dei
decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 luglio 1978 e 31
dicembre 1982;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei Ministri e della regione Emilia-Romagna;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Vista la propria ordinanza 13 maggio 1987, n. 559, di accoglimento
della istanza incidentale di sospensione dell'efficacia dei
provvedimenti impugnati;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 12 dicembre 1990 - relatore il
consigliore Franco Bianchi - l'avv. Vittorio Zammit per la società
ricorrente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Con ricorso (n. 1111/1987) notificato in data 27-28 marzo 1987 e
1' aprile 1988 la società A.P.I., corrente in Roma, in persona del
presidente pro-tempore del consiglio di amministrazione, ha adito
questo tribunale per ottenere l'annullamento dei provvedimenti del
comune di Rimini (deliberazione della giunta municipale n. 3022 del
17 dicembre 1986 e ordinanza sindacale 13 febbraio 1987, n. 2413)
concernenti il diniego al rinnovo - e conseguentemente di conversione
in concessione - delle autorizzazioni all'esercizio dell'impianto per
la distribuzione di carburante in Rimini, circonvallazione
meridionale rilasciato dalla società ricorrente dal prefetto di
Forlì, nonchè l'ordine di smantellamento dell'impianto stesso e,
per quanto possa occorrere dei decreti del Presidente del Consiglio
dei Ministri 8 luglio 1978 e 31 dicembre 1982.
A fondamento del ricorso sono dettati i seguenti motivi di
illegittimità.
I. - Illegittimità costituzionale della legge regione Emilia-
Romagna 17 maggio 1986, n. 16 è per violazione dell'art. 117 della
Costituzione, in quanto la materia dei distributori di carburante,
che ha formato oggetto di delega di funzioni amministrative dallo
Stato alle regioni (art. 52 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) è escluso
dal novero di quelle attribuite alla competenza legislativa delle
regioni e statuto ordinario, dell'art. 117 della Costituzione.
II. - Illegittimità costituzionale dell'art. 16 della legge
regionale n. 16/1986 per violazione degli artt. 41, 113 e 117 della
Costituzione. Violazione dell'art. 16 del d.-l. n. 745/1970 e degli
artt. 16 e 17 del d.P.R. n. 1269/1971. Eccesso di potere.
La legge regionale 17 maggio 1986, n. 16, costituisce l'attuazione
dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri 8 luglio 1978 e
31 dicembre 1982, i quali sono stati annullati, in parte qua, dal
t.a.r. Lazio, seconda sezione, 17 dicembre 1985, n. 2982, per
violazione dell'art. 16 del d.-l. n. 745/1970 e degli artt. 16 e 17
del d.P.R. n. 1269/1971, i quali subordinano la rinnovazione delle
concessioni al solo accertamento della idoneità tecnica degli
impianti, nonchè per eccesso di potere sotto i profili della
illogicità e dell'assoluto difetto di motivazione.
Il tentativo della regione Emilia-Romagna, di far rivivere,
attraverso il predetto atto legislativo, l'efficacia di provvedimenti
annullati rappresenta, pertanto, una palese violazione dell'art. 113
della Costituzione.
In ogni caso l'art. 16 della citata legge regionale n. 16/1986 -
di cui il comune ha fatto applicazione nella specie con i
provvedimenti impugnati - è illegittimo per i motivi rilevati dal
t.a.r. Lazio nella predetta sentenza, risultando violato, l'art. 117
della costituzione oltre che gli artt. 3 e 41 della Costituzione, per
irragionevole discriminazione operata fra gli imprenditori del ramo e
per la altrettanto irragionevole ed ingiustificata comprensione del
diritto di iniziativa economica privata costituzionalmente garantito.
Le stesse censure di violazione di legge e di eccesso di potere
vengono prospettate anche a carico dei decreti del Presidente del
Consiglio dei Ministri del 1978 e del 1982 quali atti presupposti,
nell'ipotesi che gli stessi non debbono essere ritenuti già
annullati.
III. - Illegittimità derivata, incompetenza, eccesso di potere,
risultando gli impugnati provvedimenti del comune di Rimini la vera
applicazione dell'art. 16 della legge regionale n. 16/1986 citata.
Gli stessi provvedimenti sono, altresì, illegittimi in via
autonoma poichè l'art. 52 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ha
trasferito alle regioni a statuto ordinario le funzioni
amministrativo statali in materia, non conseguente incompetenza
dell'autorità comunale. L'art. 53 della legge regionale n. 16/1986,
che delega i comuni in materia, contrasta quindi con il sistema di
distribuzione delle competenze stabilito dal legislatore statale cui
la regione non poteva derogare.
Per questi motivi, la società ricorrente ha chiesto al tribunale
di valere, previa sospensione, annullare i provvedimenti impugnati,
con ogni conseguenziale pronuncia anche in ordine alle spese.
La regione Emilia-Romagna, costituitasi in giudizio, ha confutato
i motivi di ricorso di cui ha chiesto il rigetto, con vittoria di
spese.
Con successiva memoria depositata il 1' dicembre 1990, la società
ricorrente ha ulteriormente insistito nelle conclusioni già
rassegnate, chiedendo al tribunale di voler sospendere il giudizio e
sollevare davanti alla Corte costituzionale la proposta questione di
costituzionalità.
Il tribunale con ordinanza n. 559, del 13 maggio 1987, ha accolto
l'istanza incidentale di sospensione dell'efficacia dei provvedimenti
impugnati.
Alla pubblica udienza del 12 dicembre 1990, dopo la discussione
orale, la causa è passata in decisione.
D I R I T T O
Sono oggetto del ricorso i provvedimenti del comune di Rimini
(delibera della g.m. n. 3022 del 17 dicembre 1986 e ordinanza
sindacale 13 febbraio 1987, n. 2413) con i quali è stato negato alla
società ricorrente (A.P.I) il rinnovo - e conseguentemente la
conversione in concessione - delle autorizzazioni all'esercizio
dell'impianto per la distribuzione di carburante, in Rimini,
circonvallazione meridionale, rilasciate alla ricorrente stessa dal
prefetto di Forlì ed è stato ordinato, altresì, lo smantellamento
dell'impianto stesso.
I provvedimenti impugnati (di mancato rinnovo di autorizzazione -
concessione di carburante) sono meramente applicativi di disposizioni
legislative contenute nell'art. 16 della legge regione Emilia-Romagna
17 maggio 1986, n. 16, il cui quinto comma dispone che "non potranno
essere rinnovate dai comuni le concessioni relative ad impianti
considerati marginali sotto il profilo della produttivita'": tali
impianti sono espressamente indicati nella tabella n. 3 allegata alla
legge stessa.
Fra questi, è ricompreso anche l'impianto gestito dalla società
ricorrente e in quanto tale, alla scadenza, non ne è stata rinnovata
la concessione.
Le censure mosse sono, pertanto, di sola illegittimità
costituzionale.
Nel primo motivo, si solleva eccezione di illegittimità
costituzionale della legge regione Emilia-Romagna 17 maggio 1986, n.
16, per violazione dell'art. 117 della Costituzione, nell'assunto che
la materia dei distributori di carburante - ricompresa tra quelle
delegate dallo Stato alle regioni, ex art. 52 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616 - risulterebbe per ciò solo estranea dalla competenza
legislativa delle regioni, inderogabilmente limitata dal novero delle
materie elencate nell'art. 117 della Costituzione.
Sotto questo profilo, l'eccezione appare manifestamente infondata,
atteso che la regione, nella specie, mediante strumento legislativo
pienamente ammissibile e compatibile con le stesse previsioni
normative statali che consentono l'organizzazione delle funzioni del-
egate con legge (art. 7, primo comma, del d.P.R. n. 616/1977 e art.
1, terzo comma, n. 3, lett. a), della legge n. 282/1975) non ha fatto
altro che esercitare i poteri programmatori - di sua istituzionale
competenza in ordine al dimensionamento ed alla dislocazione della
rete distributiva, che le derivano degli artt. 52, lettera a), e 54,
lett. f), del d.P.R. n. 616/1977, nonchè determinato i criteri di
massima circa l'attività di distribuzione, rilascio e revoca delle
relative concessioni.
Nessun rilievo di illegittimità, sotto il profilo del dedotto
contrasto con l'art. 117 della Costituzione, può, quindi, trovare
accoglimento nel caso di specie, ove emerga la considerazione che in
attuazione del criterio dell'esercizio organico, da parte delle
Regioni, delle funzioni ad esse comunque affidate - così come
realizzato dallo stesso legislatore del d.P.R. n. 616/1977 -
pienamente ammissibile accanto ai poteri istituzionalmente
appartenenti alle regioni, deve riconoscersi il loro intervento
normativo generalizzato su tutte le materie delegate dallo Stato, con
evidente accostamente tra funzioni trasferite e delegate.
Non manifestamente infondata appare, invece, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 16, quinto comma, della legge
regione Emilia-Romagna 17 maggio 1986, n. 16, per contrasto con gli
artt. 3 e 24, 41, 113, 117 e 118 della Costituzione i quali
costituiscono, ad avviso del collegio, gli esatti parametri
costituzionali - parzialmente diversi da quelli proposti dalla
ricorrente - da prendersi a riferimento.
L'anzidetto art. 16, quinto comma, della legge regionale n.
16/1986 ricollega, anzitutto, il mancato rinnovo delle concessioni
relative ad impianti considerati "marginali", al livello di
produttività dell'impianto stesso, per cui è logico ritenere - in
assenza di ulteriori specificazioni, del tutto mancanti nella legge -
che gli impianti c.d. marginali, esattamente indicati in una mera
tabella elencativa predisposta dallo stesso legislatore ed allegata
alla legge, altro non siano che quelli con minore erogato rispetto a
valori medi che, peraltro - si ripete - non è dato conoscere, non
risultando specificati in nessun altro punto della legge, nè tali
valori possono essere ricostruiti sulla scorta degli altri criteri
generali dettati dalla stessa legge, nessuno dei quali fa cenno al
concetto di marginalità, nè stabilisce i parametri necessari per la
sua enucleazione in concreto.
Orbene, negare il rinnovo della concessione - come fa l'art. 16,
quinto comma, della legge n. 16/1986 cit. - per il solo fatto che un
determinato impianto di distributore di carburante abbia erogato un
quantitativo inferiore ad un certo limite (peraltro non precisato)
con ciò divenendo "marginale", appare in contrasto con il regime
fissato dall'art. 16 del d.-l. n. 745/1970 e dagli artt. 16 e 17 del
d.P.R. n. 1269/1971 (regolamento di esecuzione) per il mantenimento
in esercizio degli impianti "esistenti e funzionamenti o regolarmente
autorizzati" alla data di entrata in vigore del decreto medesimo.
Dette disposizioni, nel prevedere la prosecuzione temporanea delle
gestioni in atto, il cui termine finale varia a seconda che si tratti
di concessioni scadute o tuttora in corso - con una disciplina che
garantisce, in ogni caso, la conservazione degli esercizi fino alla
scadenza prevista nel titolo originario (o, in mancanza, fino allo
scadere del periodo di diciotto anni dalla data di rilascio del
provvedimento stesso) sanciscono espressamente (art. 17 del reg.
cit.) che in tutte queste ipotesi le "nuove concessioni (sostitutive
dei precedenti titoli) sono rilasciate con il solo accertamento della
idoneità tecnica delle attrezzature dell'impianto al sicuro e
regolare espletamento dell'attività di distribuzione e senza tener
conto del limite numerico stabilito dal Ministro per l'industria, il
commercio e l'artigianato".
A fronte di tale disciplina transitoria, la cui perdurante
applicabilità non è dubbia come ha già riconosciuto questo
tribunale (sezione seconda, 2982 del 17 dicembre 1985, prima sezione,
25 agosto 1988, n. 1140) nel caso di conversione in concessione dei
titoli abilitativi all'eserczio dell'attività di cui trattasi, in
corso alla data di entrata in vigore della nuova normativa (come nel
caso della società ricorrente) la previsione contenuta nell'art. 16
della legge regionale 17 maggio 1986, n. 16, secondo cui le
concessioni relative ad un elevato numero di impianti -
tassativamente individuati in apposita tabella allegata alla legge -
non possono essere rinnovate per un motivo (insufficiente
produttivita') che non ha nulla a che vedere con quella (inidoneità
tecnica delle attrezzature) al quale fa riferimento il citato art.
117 del d.P.R. n. 1269/1971, si risolve in una deroga ampia ed
immotivata nei confronti di soggetti pregiudicati da tale novità, la
cui introduzione, già non consentita nell'esercizio delle funzioni
amministrative, anche se di indirizzo, attribuite al Governo
dall'art. 52 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 - nella specie
esercitate con l'emanazione dei decreti del Presidente del Consiglio
dei Ministri 8 luglio 1978 e 31 dicembre 1982 - deve, "a fortiori",
considerarsi esorbitante dai limiti della podestà normativa di
"attuazione" demandata alle regioni a statuto ordinario dall'art. 7
del d.P.R. n. 616/1977, ai sensi degli artt. 117, ultimo comma, e
118 della Costituzione.
In sostanza la regione, con la norma di cui trattasi ha inteso
attuare - come già il decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 31 dicembre 1982, poi annullato in parte qua, da t.a.r.
Lazio, seconda sezione, n. 2982 del 17 dicembre 1985 per aver
prescelto un criterio discriminatorio ai fini del rinnovo delle
concessioni fondato sul dato quantitativo del carburante erogato -
una drastica riduzione del numero degli esercizi in atto senza tener
conto della necessità, sancita dalla vigente legislazione statale in
materia (artt. 16 del d.-l. 26 ottobre 1970, n. 745, convertito nella
legge 18 dicembre 1970, n. 1034, 16, 17 e 18 del d.P.R 27 ottobre
1971, n. 1269) di salvaguardare, in sede di approvazione del piano
regionale di razionalizzazione della rete distributiva di carburanti,
le posizioni esistenti (con l'unica condizione della idoneità
tecnica delle attrezzature).
Non è dato nemmeno cogliere (nella censurata disposizione) una
capacità reale di perseguimento di esigenze di pubblico interesse,
atteso che il prezzo di vendita al pubblico dei predetti erogati non
è in alcun modo collegato alla redditività degli impianti, sicchè
i consumatori non possono che ricevere un pregiudizio dalla riduzione
della rete distributiva se ispirata soltanto da intenti restrittivi
ed in assenza di altri reali interessi pubblici giustificativi.
Sulla scorta delle suesposte giustificazioni, ritiene il collegio
di potere ravvisare nell'art. 16, quinto comma, della legge regionale
n. 16/1986 cit. un sospetto - non manifestamente infondato - di
incostituzionalità sotto i profili della violazione degli artt. 117
e 118 della Costituzione per il rilevato contrasto con la
legislazione statale in materia, non derogabile dal legislatore
regionale, in sede di emanazione di norme legislative di attuazione)
dall'art. 41 della Costituzione (per la insussistenza di ragioni di
utilità sociale idonee a giustificare il sacrificio della libertà
di iniziativa economica privata) dell'art. 3 della Costituzione (per
la irragionevolezza della norma e per la disparità di trattamento
operata fra imprenditori esercenti la stessa attività e soggetti
della medesima disciplina).
Un ulteriore, concorrente (ed al tempo stesso autonomo) sospetto
di incostituzionalità, è dato ravvisare nella medesima disposizione
di cui all'art. 16, quinto comma, della legge regionale n. 16/1986
cit. in rapporto agli artt. 24 e 113 della Costituzione.
La potenzialità elusiva o compressiva della tutela
giurisdizionale appare insita in una norma - come l'art. 16 cit. -
volta ad enuncleare direttamente e tassitivamente - con una
disposizone di valenza legislativa, priva di ogni elemento di
riscontro motivazionale - taluni impianti qualificati ex se
"marginali", perchè scarsamente produttivi. La norma fa così
diretta ed immediata applicazione di un parametro - quello della
produttività - che seppure astrattamente idoneo ad ispirare la
redazione del piano regionale di razionalizzazione della rete
distributiva di carburanti nel territorio di competenza, necessita,
in concreto, di ulteriori specificazioni capaci di ancorare il
parametro stesso a dati ed elementi ben enuncleati, attraverso una
discpina sottordinata a quella legislativa (per definizione generale
ed astratta) alla quale rimettere la regolamentazione della materia
senza sottrarla alla ordinaria tutela giurisdizionale garantita
dall'art. 113 della Costituzione nei confronti di ogni attività
amministrativa.
L'elenco degli impianti (marginali) da sopprimere nell'ambito
della regione Emilia-Romagna, contenuto nella tabella allegata alla
legge n. 16 cit. - ove figura anche quello gestito dalla ricorrente -
contrasta manifestamente con i menzionati principi generali
dell'ordinamento costituzionale, non desumendosi le ragioni
giustificative della statuizione che - per essere di rango normativo
primario - non consente all'interessato altra tutela se non il
rimedio della remissione della norma al giudizio di costituzionalità
dal quale può scaturire la cancellazione della norma stessa e, in
via derivata, la caducazione degli impugnati atti amministrativi che
vincolativamente della norma stessa costituiscono ineludibile
applicazione.
Per le considerazioni esposte, le delineate questioni vanno
rimesse alla Corte costituzionale restando sospeso il giudizio con
riserva di ogni ulteriore statuizione all'esità della risoluzione
dell'incidente di costituzionalità.

P. Q. M.
Solleva nel giudizio promosso dalla soc. A.P.I., come in epigrafe,
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 16, quinto
comma, della legge regione Emilia-Romagna 17 maggio 1986, n. 16,
nella parte in cui dispone il non rinnovo delle concessioni relative
ad impianti di distribuzione di carburanti indicati nella tavola n. 3
allegata alla legge stessa, in riferimento agli artt. 3, 24, 41, 113,
117 e 118 della Costituzione;
Dispone la sospensione del giudizio e riserva ogni ulteriore
pronuncia all'esito della risoluzione dell'incidente di
costituzionalità;
Dispone che a cura della segreteria della sezione gli atti siano
trasmessi alla Corte costituzionale e che la presente pronuncia sia
notificata alle parti in giudizio e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai presidenti delle due camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, dal tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sezione prima, in camera di consiglio del 12 dicembre 1990.
Il presidente: DE ROBERTO
Il consigliere estensore: BIANCHI
Il consigliere: TAVARNELLI
92C0112