1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 26-10-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 228 SENTENZA 20 settembre - 24 ottobre 2016
Giudizi di legittimita' costituzionale in via principale e incidentale Miniere, cave e torbiere - "Beni estimati" di cui all'editto della duchessa Maria Teresa Cybo Malaspina del 1° febbraio 1751 - Inclusione nel patrimonio indisponibile dei Comuni di Massa e di Carrara. - Legge della Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35 (Disposizioni in materia di cave. Modifiche alla l.r. 78/1998, l.r. 10/2010 e l.r. 65/2014), art. 32, comma 2. - (T-160228) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 26-10-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 32, comma 2,
della legge della Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35 (Disposizioni
in materia di cave. Modifiche alla l.r. 78/1998, l.r. 10/2010 e l.r.
65/2014), promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 29 maggio - 3 giugno 2015, depositato in
cancelleria il 3 giugno 2015 ed iscritto al n. 60 del registro
ricorsi 2015, e dal Tribunale ordinario di Massa nel procedimento
vertente tra Omya spa e Cave Statutario srl e Comune di Carrara, con
ordinanza del 17 marzo 2016, iscritta al n. 96 del registro ordinanze
2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20,
prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visti gli atti di costituzione della Regione Toscana, della Omya
spa ed altra, del Comune di Carrara, nonchè gli atti di intervento
del Presidente della Regione Toscana, della Omya spa e della Società
Guglielmo Vennai spa ed altre;
udito nell'udienza pubblica del 20 settembre 2016 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Società
Guglielmo Vennai spa ed altre, l'avvocato dello Stato Maria Letizia
Guida per il Presidente del Consiglio dei ministri, gli avvocati
Giuseppe Morbidelli per Omya spa ed altra, Domenico Iaria per il
Comune di Carrara, Marcello Cecchetti e Lucia Bora per il Presidente
della Regione Toscana.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 29 maggio 2015,
ricevuto il 3 giugno 2015 e depositato nello stesso giorno (reg. ric.
n. 60 del 2015), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 32, comma 2, della legge della Regione Toscana 25 marzo
2015, n. 35 (Disposizioni in materia di cave. Modifiche alla l.r.
78/1998, l.r. 10/2010 e l.r. 65/2014).
L'art. 32, comma 2, prevede che «Considerata la condizione di
beni appartenenti al patrimonio indisponibile comunale degli agri
marmiferi di cui alle concessioni livellarie già rilasciate dai
Comuni di Massa e Carrara e dalle soppresse "vicinanze" di Carrara,
già disciplinate ai sensi dell'art. 1, comma 2, della legge
regionale 5 dicembre 1995, n. 104 (Disciplina degli agri marmiferi
dei Comuni di Massa e Carrara), nonchè dei beni estimati, di cui
all'editto della duchessa Maria Teresa Cybo Malaspina del 1 febbraio
1751, entro centottanta giorni dall'entrata in vigore della presente
legge, i Comuni di Massa e Carrara provvedono alla ricognizione dei
tali beni, danno comunicazione dell'accertamento ai titolari delle
concessioni e delle autorizzazioni alla coltivazione dei beni
medesimi e provvedono ai conseguenti adempimenti ai sensi del
presente capo».
2.- Secondo il ricorrente, tale disposizione sarebbe innovativa
rispetto a quanto previsto dal combinato disposto dei commi l e 2
dell'art. l della legge della Regione Toscana 5 dicembre 1995, n. 104
(Disciplina degli agri marmiferi di proprietà dei Comuni di Massa e
Carrara), secondo cui gli agri marmiferi appartengono al patrimonio
indisponibile comunale se di essi il Comune risulti proprietario ai
sensi delle normative in atto all'entrata in vigore della medesima
legge regionale.
Ritiene la difesa statale che tale norma non contempli
espressamente i «beni estimati» e che il rinvio alle normative in
atto all'entrata in vigore della legge regionale n. 104 del 1995
presenti margini di ambiguità.
Dopo aver richiamato la sentenza di questa Corte n. 488 del 1995,
l'Avvocatura generale dello Stato osserva come il regio decreto 29
luglio 1927, n. 1443 (Norme di carattere legislativo per disciplinare
la ricerca e la coltivazione delle miniere nel Regno), nel delegare
ai Comuni di Carrara e di Massa l'emanazione di un regolamento «per
disciplinare le concessioni dei rispettivi agri marmiferi», non
contenesse alcun espresso riferimento ai «beni estimati».
2.1.- Ad avviso del ricorrente, inoltre, la natura giuridica dei
«beni estimati» sarebbe oggetto di dibattito tra gli studiosi.
Secondo un primo orientamento, su tali beni sussisterebbe un vero e
proprio diritto di proprietà; essi sarebbero oggetto di atti di
compravendita, nonchè di acquisti all'asta nell'ambito di procedure
esecutive, senza che si sia mai resa necessaria alcuna autorizzazione
comunale.
Vengono citate, a questo riguardo, una autorevole dottrina e una
pronuncia giudiziale che ha distinto «due tipologie di terreni
marmiferi, alcuni terreni cosiddetti agri marmiferi, risultano di
proprietà del Comune di Carrara e detenuti dalle società in regime
di concessione, altri invece di proprietà delle società medesime
c.d. beni estimati» (Commissione tributaria provinciale della
Toscana, Massa Carrara, sez. II, sent. 31 gennaio 2011, n. 14).
Secondo un opposto orientamento, fondato soltanto su pareri di
studiosi di chiara fama, i «beni estimati» non avrebbero mai
costituito oggetto di piena proprietà; l'editto del 1° febbraio
1751, infatti, si sarebbe limitato ad attribuire a soggetti privati
diritti di godimento su beni che rientravano nella proprietà delle
cosiddette «vicinanze».
Tuttavia, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, il r.d.
n. 1443 del 1927 avrebbe abrogato la legislazione preunitaria
precedente, così che sussisterebbero dubbi circa la perdurante
validità della testè indicata qualificazione giuridica.
2.2.- La disposizione regionale impugnata, nell'includere i «beni
estimati» nell'ambito del patrimonio indisponibile comunale,
nonostante consistenti elementi facciano ritenere che tali beni siano
oggetto di proprietà privata, colmerebbe una lacuna nell'ordinamento
civile italiano.
Essa, pertanto, violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in quanto una simile operazione spetterebbe alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile».
3.- Con atto depositato il 7 luglio 2015, si è costituita in
giudizio la Regione Toscana, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile e comunque infondato.
3.1.- La difesa regionale eccepisce, in primo luogo,
l'inammissibilità del ricorso per insufficiente, erronea e
incompleta ricostruzione del quadro normativo di riferimento.
Ad avviso della Regione, infatti, lo Stato avrebbe sollevato la
questione di legittimità costituzionale muovendo dall'erroneo
presupposto che la legislazione estense sia stata abrogata dal r.d.
n. 1443 del 1927.
Tale affermazione, tuttavia, sarebbe smentita dalla sentenza di
questa Corte n. 488 del 1995, ai sensi della quale l'art. 64 del
richiamato r.d. «ha mantenuto in vigore la legislazione preunitaria
solo in via transitoria, fino al giorno dell'entrata in vigore dei
detti regolamenti»; si tratta dei regolamenti previsti dall'art. 64,
comma 3, del richiamato r.d., con i quali i Comuni di Massa e Carrara
sono chiamati a disciplinare i propri agri marmiferi.
Osserva la resistente che il Regolamento del Comune di Carrara
sugli agri marmiferi è stato approvato con delibera consiliare n. 61
del 2005 ed è esso, dunque, ad aver determinato il superamento della
legislazione estense, sino a quel momento rimasta vigente. Pertanto,
il riferimento legislativo richiamato dallo Stato sarebbe errato o
incompleto.
3.2- In ogni caso, secondo la Regione, le censure statali
sarebbero formulate in termini generici, non essendo state
evidenziate le ragioni per le quali le norme regionali comportino la
violazione del parametro evocato.
3.3.- Nel merito, ad avviso della difesa regionale, non
sussisterebbe alcuna lacuna nell'ordinamento. Con la norma in esame,
infatti, la Regione si sarebbe limitata a prendere atto della natura
giuridica pubblica dei «beni estimati», così come risultante dalla
normativa statale di riferimento.
3.3.1.- In particolare, osserva la resistente, la proprietà
pubblica, e precisamente del Comune di Carrara, dei «beni estimati»
discenderebbe dalla legislazione estense. L'editto teresiano,
infatti, avrebbe innanzitutto ribadito la proprietà degli agri
marmiferi in capo alle vicinanze, nonchè il carattere inalienabile
ed imprescrittibile della stessa, secondo quanto già previsto dallo
Statuto della Città di Carrara del 1574 di Alberico Malaspina; tale
editto avrebbe poi riconosciuto, in via generale, alle stesse
vicinanze il diritto allo sfruttamento del sottosuolo agrario, che
veniva ad essere "coltivato" dai "vicini", in base ad una concessione
livellaria rilasciata dalla vicinanza; infine, intervenendo a
dirimere una vertenza proposta dalla vicinanza di Torano, che
lamentava occupazioni illegittime dei suoi agri da parte dei vicini e
di estranei, si sarebbe limitato, in via eccezionale, a esonerare in
perpetuo i possessori dei beni iscritti negli estimi da oltre un
ventennio dal versamento di qualsiasi corrispettivo pecuniario alle
vicinanze, come controprestazione dell'utilizzo degli agri, in forza
di un diritto feudale di regalia.
Il richiamato editto, dunque, avrebbe confermato il diritto dei
privati all'escavazione, ma non avrebbe trasferito la proprietà dei
beni, anche perchè al regnante su delega dell'imperatore non
spettava disporre dei diritti di proprietà, ma era riservato
esclusivamente il diritto allo sfruttamento dei giacimenti minerari
ricompresi negli agri vicinali stessi.
Pertanto, nell'esercizio del suo potere regalistico sui marmi
carraresi, la duchessa non avrebbe potuto disporre di ciò di cui non
era titolare, dovendo invece necessariamente limitarsi a disporre in
ordine allo sfruttamento del sottosuolo minerario.
In definitiva, secondo la Regione, per le cave insistenti negli
agri vicinali non iscritte all'estimo, ovvero iscritte a nome di un
privato da meno di venti anni, l'editto avrebbe previsto che le
vicinanze concedessero lo sfruttamento della cava dietro pagamento di
un canone; invece, per le cave iscritte all'estimo, a nome di un
privato, da oltre vent'anni, la duchessa - in sanatoria ed in via del
tutto eccezionale - avrebbe deciso di inibire azioni di recupero da
parte delle vicinanze rispetto al diritto allo sfruttamento delle
cave, concedendo ai loro possessori il diritto di godimento in
perpetuo delle stesse e sottraendoli alla regola dell'onerosità
delle concessioni, in forza del diritto feudale di regalia sui marmi.
L'editto teresiano, pertanto, avrebbe sancito la regola del
regime concessorio per lo sfruttamento di tutte le cave di marmo del
Comune di Carrara proprio in ragione della proprietà pubblica delle
stesse; la differenza tra le cave con iscrizione ultraventennale
all'estimo e le altre consisterebbe unicamente - ad avviso della
Regione - nella fonte del provvedimento concessorio, dal momento che
per i beni estimati la concessione era stata rilasciata direttamente
dal sovrano con l'editto del 1751, mentre per tutte le altre cave,
pur insistenti negli agri marmiferi, la concessione veniva rilasciata
dalle vicinanze prima e, in seguito alla loro soppressione, dal
Comune.
Secondo la disciplina contenuta nella legislazione estense,
dunque, entrambe le concessioni riguarderebbero comunque beni di
proprietà vicinale, oggi comunale, in regime di indisponibilità,
costituendo i «beni estimati» una species della più generale
categoria degli agri marmiferi.
3.3.2.- La Regione, inoltre, sottolinea che da un punto di vista
"fisico", gli agri marmiferi di Carrara, in assoluta prevalenza, sono
cave miste con presenza "indistinta" di agri intestati al catasto in
capo al Comune e agri cosiddetti estimati. Pertanto, ove si ritenesse
di dover sottrarre i beni estimati al regime concessorio, si
determinerebbe l'impossibilità di procedere con gara anche per i
restanti agri marmiferi.
3.3.3.- Peraltro, ad avviso della difesa regionale, la proprietà
pubblica delle cave di marmo del comprensorio apuano sarebbe stata
ulteriormente ribadita dal r.d. n. 1443 del 1927, che all'art. 64,
ultimo comma, ha attribuito ai Comuni di Massa e Carrara il potere
regolamentare in ordine ai propri agri marmiferi, sancendo in via
definitiva la specialità delle cave apuane di marmo rispetto a tutte
le altre cave del territorio nazionale.
Ciò troverebbe conferma nella sentenza della Corte di cassazione
24 maggio 1954, n. 1679, secondo la quale gli agri marmiferi «hanno
un regime analogo a quello delle altre cave quando siano sottratte al
proprietario del suolo per essere concesse a terzi, divenendo beni
patrimoniali indisponibili».
Alla luce di queste risultanze, sarebbe evidente come i «beni
estimati», già secondo la disciplina estense, rientrino nel
patrimonio indisponibile comunale al pari di tutte le altre cave
insistenti sugli agri marmiferi di Carrara, con conseguente legittimo
assoggettamento alle norme dei regolamenti comunali.
3.3.4.- La legge regionale di cui si tratta, inoltre, avrebbe
dettato la disciplina in una materia pacificamente attribuita alla
competenza delle Regioni, sia prima, sia dopo la riforma del Titolo V
del 2001.
Con l'impugnato art. 32, comma 2, infatti, la Regione avrebbe
preso atto della natura pubblica della proprietà dei «beni
estimati», limitandosi a introdurre una norma meramente ricognitiva
di disposizioni già presenti nella disciplina statale di riferimento
in tema di agri marmiferi del Comune di Carrara.
D'altra parte, secondo la difesa regionale, questa Corte, con la
richiamata sentenza n. 488 del 1995, avrebbe riconosciuto la
legittimità costituzionale di leggi regionali che, in applicazione
del regime concessorio, intervengano a modificare i rapporti in
corso, costituiti come perpetui e gratuiti nel sistema estense, in
coerenza con i principi della onerosità e temporaneità delle
concessioni, già sanciti dal r.d. n. 1443 del 1927.
4.- Sono intervenute le società Omya , Guglielmo Vennai , Caro e
Colombi , Società Escavazione Marmi SEM , Successori Adolfo Corsi
Carrara srl e Marbo srl, affermando il proprio interesse ad agire e
la propria legittimazione e chiedendo che la Corte, ritenuta
l'ammissibilità degli interventi, accolga le richieste della parte
ricorrente.
Ciascuna delle parti in prossimità dell'udienza ha depositato
memorie in cui ha ribadito le conclusioni già rassegnate.
5.- Nell'ambito di un giudizio civile promosso contro il Comune
di Carrara da alcune società private proprietarie di agri marmiferi
- cosiddetti «beni estimati» - ubicati nel territorio comunale, per
l'accertamento del diritto di proprietà di tali beni in capo alle
stesse, il Tribunale ordinario di Massa, con ordinanza del 17 marzo
2016 (r.o. n. 96 del 2016), ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 32, comma 2, della legge della Regione
Toscana n. 35 del 2015, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97, 102,
111, 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1 del Primo
Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, nonchè in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera l), e terzo comma, Cost.
5.1.- Riferisce il Tribunale che, ad avviso delle società
attrici, la norma censurata, ricomprendendo nel patrimonio
indisponibile comunale i «beni estimati» di cui all'editto di Maria
Teresa Cybo Malaspina del 1751, nonostante essi risultino, allo
stato, oggetto di proprietà privata, sarebbe sostanzialmente volta a
realizzare un'espropriazione di tali beni.
Secondo il giudice a quo, la norma sarebbe volta a realizzare una
«ricognizione» di quei beni, cui i Comuni di Massa e Carrara
dovrebbero provvedere entro 180 giorni dall'entrata in vigore della
legge. Tuttavia, essa non avrebbe portata ricognitiva, ma innovativa,
posto che intende disciplinare per il futuro il regime di tali beni,
assegnando loro un assetto diverso da quello attuale, in contrasto
con gli atti che ne hanno determinato l'odierna situazione.
5.1.1.- Nel ricostruire il contesto normativo di riferimento, il
Tribunale rimettente osserva che i «beni estimati» sono pervenuti
agli attuali proprietari sia a seguito di atti di compravendita tra
privati, sia a seguito di atti di fusione tra società, sia a seguito
di decisioni giurisdizionali; e che fin dall'emanazione dell'editto
teresiano sono stati considerati beni di natura privata.
Ai sensi del richiamato editto, infatti, «Se l'allibrazione delle
medesime è seguita venti anni prima della presente Nostra
ordinazione, niun diritto pretendere mai più possa sopra di esse, o
sopra i loro Possessori, la vicinanza nè di cui agri sono situate
non altrimenti che se a favore dei possessori medesimi militasse
l'immemorabile, o la centennaria o concorresse a prò loro un titolo
il più legittimo che immaginare si possa».
Il rimettente, peraltro, osserva come l'editto del 1751 sia
venuto a regolamentare una situazione che già vedeva molti «beni
estimati», quelli cioè iscritti negli estimi dei particolari da
almeno venti anni, come beni di proprietà privata, di derivazione
allodiale, oggetto di attività estrattiva.
5.1.2.- A conferma della natura privata di tali beni, vengono
altresì richiamati l'art. 11 dell'editto di Maria Teresa Cybo
Malaspina del 21 dicembre 1771, l'art. 7 del decreto n. 246 sulle
miniere del 9 agosto 1808, i punti VII e VIII della notificazione
governatoriale (Petrozzani) del 24 settembre 1823 e l'art. 2, comma
13, lettera h), della notificazione governatoriale del 14 luglio
1846.
Più di recente, ad avviso del giudice a quo, anche altre fonti
normative presupporrebbero una distinzione tra agri marmiferi di
proprietà comunale e agri marmiferi di proprietà privata. A
riguardo, vengono citati l'art. l della legge della Regione Toscana 5
dicembre 1995, n. 104 (Disciplina degli agri marmiferi di proprietà
dei Comuni di Massa e Carrara), la legge della Regione Toscana 3
novembre 1998, n. 78 (Testo Unico in materia di cave, torbiere,
miniere, recupero di aree escavate e riutilizzo di residui
recuperabili) ed il regolamento per la concessione degli agri
marmiferi comunali del Comune di Carrara, approvato con delibera n.
61 del 21 luglio 2005 (modificativo del primo regolamento comunale
adottato il 29 dicembre 1994).
Secondo il rimettente, la stessa legge regionale n. 35 del 2015
presupporrebbe implicitamente tale doppio regime, allorchè prevede
la stipula con il privato «di una convenzione per l'utilizzo del bene
quale patrimonio indisponibile comunale» (art. 38, comma 6).
Anche la relazione della Commissione di esperti incaricata dal
Comune di Carrara di predisporre una relazione sulla condizione
giuridica degli agri marmiferi comunali, avrebbe espressamente
riconosciuto il diritto di proprietà privata sui «beni estimati».
A riprova della libera circolazione tra privati, che avrebbe da
sempre caratterizzato tali beni, vengono altresì richiamate una
serie di decisioni giurisdizionali in tal senso.
5.2.- Quanto alla rilevanza della questione, il rimettente
osserva come la domanda abbia ad oggetto l'accertamento
dell'esistenza del diritto di proprietà in capo alle società
attrici rispetto ai «beni estimati», mentre la norma impugnata ne
assume la titolarità in capo all'ente pubblico convenuto.
Ad avviso del giudice a quo, non sarebbe neppure possibile una
interpretazione costituzionalmente orientata che consenta di non
ritenere la norma in contrasto con i parametri costituzionali.
Infatti, sia la ricostruzione storica dei trasferimenti a seguito
dei quali le società attrici si affermano proprietarie dei «beni
estimati», sia l'esistenza delle decisioni giurisdizionali
richiamate, evidenzierebbero come tali beni siano stati da sempre
ritenuti suscettibili di libera circolazione tra privati secondo le
ordinarie regole della proprietà privata, a differenza degli agri
marmiferi comunali.
Osserva il rimettente come il regime differenziato riservato agli
agri marmiferi comunali, da una parte, ed ai «beni estimati»,
dall'altra, venga confermato anche dalla diversa regolamentazione
operata per gli uni e per gli altri dallo stesso Comune di Carrara.
In proposito, secondo il giudice a quo, l'assunto del Comune
secondo cui la legge regionale n. 35 del 2015 si sarebbe «limitata a
esternare (dichiarare) la natura che detti beni posseggono ex se e
cioè in ragione della loro provenienza [...]», sarebbe incompatibile
con la ricostruzione storica delle vicende dei «beni estimati»; essa,
al contrario, confermerebbe la tesi delle società attrici circa il
plurisecolare riconoscimento di un diritto di piena proprietà a
favore dei privati sui beni in questione.
Piuttosto, ad avviso del rimettente, il significato della norma
avrebbe una portata ben più ampia di quella ricollegabile
all'espressione utilizzata, proprio in virtù dell'attuale assetto
dei beni, incompatibile con una mera attività di «ricognizione».
Nonostante la sua formulazione testuale, la norma impugnata
sarebbe diretta ad operare un vero e proprio trasferimento al
patrimonio indisponibile comunale della proprietà di tali beni dai
soggetti privati che li hanno a vario titolo acquistati; ciò
comporterebbe, secondo il rimettente, la rilevanza della questione ai
fini dell'accoglimento o del rigetto della domanda.
5.3.- In ordine alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
deduce in primo luogo il contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., in quanto la regolamentazione della proprietà
privata apparterrebbe indiscutibilmente alla potestà legislativa
dello Stato in materia di «ordinamento civile».
Peraltro, secondo il rimettente, una disciplina come quella posta
in essere dalla Regione con la norma impugnata non sarebbe stata
consentita neppure al legislatore statale, posto che lo Stato
potrebbe incidere in via diretta sulla proprietà privata solo nelle
forme e con i limiti della legislazione sull'espropriazione per
pubblica utilità.
5.3.1.- Viene poi denunciato il contrasto con l'art. 117, comma
3, Cost., perchè nella materia del «governo del territorio», in cui
sarebbe ricompresa la disciplina degli agri marmiferi,
l'espropriazione verrebbe in rilievo solo in quanto attività
strumentale all'acquisizione di suoli per la realizzazione di opere
pubbliche, mentre nel caso in esame il trasferimento dei «beni
estimati» al patrimonio indisponibile comunale sarebbe finalizzato al
mero incremento patrimoniale in favore dell'ente pubblico.
5.3.2.- La norma censurata violerebbe, altresì, gli artt. 42,
secondo e terzo comma, e 97 Cost., in quanto realizzerebbe il
trasferimento coattivo di quelle proprietà dai privati al patrimonio
indisponibile comunale e dunque determinerebbe una sorta di
espropriazione di quei beni in un caso non previsto dalla legge,
senza indennizzo e senza l'indicazione di un motivo d'interesse
generale che la giustifichi; essa, inoltre, realizzerebbe tale
effetto espropriativo in difetto di un regolare procedimento
amministrativo governato dai principi di buon andamento e
imparzialità.
5.3.3.- Sarebbe, inoltre, violato l'art. 3 Cost., sia perchè la
norma impugnata sottrarrebbe i «beni estimati» privati, costituiti
dagli agri marmiferi, solo ai proprietari di tali beni ubicati nei
comuni di Massa e di Carrara; sia perchè realizzerebbe
l'espropriazione dei soli «beni estimati» costituiti da cave, e non
dei «beni estimati» costituiti da terreni agricoli o da beni
destinati ad usi diversi.
5.3.4.- Viene altresì denunciato il contrasto con l'art. 117,
comma l, Cost., in relazione all'art. l del Primo Protocollo
addizionale alla CEDU, in quanto la norma impugnata esproprierebbe di
fatto i «beni estimati», senza indicare le ragioni di utilità
sociale ad essa sottese e senza prevedere alcun indennizzo.
5.3.5.- La norma impugnata, infine, violerebbe gli artt. 24, 42,
102 e 111 Cost., perchè, nel caso in cui si volesse riconoscere ad
essa una funzione regolatrice del conflitto tra ente pubblico e
privati titolari del diritto di proprietà sui «beni estimati», il
legislatore regionale si sarebbe indebitamente sostituito al giudice
ordinario nella pretesa di risolvere, al di fuori di un processo
regolato dalla legge, il conflitto esistente tra soggetti
dell'ordinamento.
Peraltro, ad avviso del giudice a quo, sarebbe fuorviante il
richiamo effettuato nei lavori preparatori della legge regionale
censurata alla sentenza n. 488 del 1995, della quale la legge
regionale n. 35 del 2015 sarebbe attuazione. Quella decisione,
infatti, riguarderebbe i soli rapporti concessori relativi agli agri
marmiferi di proprietà dei Comuni, senza alcun riferimento agli agri
marmiferi di proprietà privata. Il fatto che la pronuncia non si
occupi degli agri marmiferi costituenti «beni estimati»
confermerebbe, secondo il rimettente, la distinzione esistente tra
agri marmiferi di proprietà dei Comuni e agri marmiferi di
proprietà privata.
5.4.- In conclusione, secondo il giudice a quo, non sarebbe
possibile ritenere che la norma non incida su beni attualmente di
proprietà privata, sul presupposto che solo «alcuni cavatori»
riterrebbero sussistente il diritto di proprietà in capo a soggetti
privati, poichè il riconoscimento in capo ai privati del diritto di
proprietà sui «beni estimati» sarebbe stato oggetto di numerosi
provvedimenti giurisdizionali, oltre che di rogiti notarili di
trasferimento.
Neppure sarebbe possibile ricondurre la questione nell'ambito dei
rapporti di concessione, posto che per i «beni estimati» non risulta
che il Comune abbia mai chiesto, nè imposto, il pagamento di canoni.
6.- Con atto depositato il 6 giugno 2016, è intervenuto il
Presidente della Regione Toscana deducendo l'inammissibilità e
l'infondatezza della questione.
6.1.- La Regione eccepisce, in primo luogo, l'irrilevanza della
questione, in quanto il rimettente muoverebbe dall'erroneo
presupposto interpretativo che il censurato art. 32, comma 2, sia una
norma innovativa, la quale, prevedendo per la prima volta la
titolarità pubblica dei «beni estimati», ne determinerebbe la
sostanziale espropriazione, al di fuori delle garanzie procedimentali
previste dall'ordinamento per gli espropri.
Al contrario, secondo la difesa regionale, la norma impugnata non
avrebbe introdotto alcuna innovazione in materia di ordinamento
civile, ma avrebbe solo preso atto della natura già pubblica della
proprietà dei «beni estimati», limitandosi a prevedere, nell'ambito
della generale disciplina delle cave, una norma meramente ricognitiva
di disposizioni già presenti nella disciplina statale di riferimento
in tema di agri marmiferi del Comune di Carrara.
Di conseguenza, secondo la Regione, la lamentata lesione del
diritto di proprietà privata dei «beni estimati», non deriverebbe
dalla norma regionale, ma dalla disciplina statale di riferimento,
che fin dai tempi dell'ordinamento preunitario affermerebbe
l'appartenenza al demanio comunale di tali beni.
6.2.- Nel merito, la Regione deduce l'infondatezza della
questione sollevata in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., svolgendo i medesimi argomenti già illustrati
nell'atto di costituzione nel giudizio in via principale.
6.2.1.- Quanto alla censura relativa alla violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost., il richiamo a tale parametro sarebbe del
tutto inconferente, in quanto l'oggetto della disciplina recata dalla
norma impugnata non afferirebbe alla materia del «governo del
territorio», ma per l'appunto a quella delle «cave», di competenza
residuale delle Regioni ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
6.2.2.- Del pari non fondata sarebbe la questione sollevata in
riferimento agli artt. 42, secondo e terzo comma, Cost., nonchè
all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. l del Primo
Protocollo addizionale alla CEDU, in quanto la norma impugnata non
avrebbe inciso in alcun modo sulla proprietà privata dei «beni
estimati», trattandosi di beni di proprietà pubblica che
costituirebbero una species della più generale categoria degli agri
marmiferi.
6.2.3.- Neppure sarebbe violato l'art. 97 Cost., perchè la norma
impugnata non avrebbe realizzato alcun effetto espropriativo, avendo
ad oggetto la regolamentazione del rapporto concessorio di beni
pubblici, in conformità ai principi statali e comunitari vigenti.
6.2.4.- Ugualmente priva di pregio sarebbe la censura relativa
alla violazione dell'art. 3 Cost., perchè la norma impugnata non
avrebbe determinato alcuna sottrazione dalla titolarità dei privati
dei «beni estimati», rientrando questi nel patrimonio del Comune al
pari degli agri marmiferi; d'altra parte, secondo la Regione, la
circostanza che i «beni estimati» siano un unicum presente solo nel
Comune di Carrara, giustificherebbe il loro espresso richiamo ad
opera della disposizione censurata e determinerebbe la non identità
delle situazioni messe a confronto dal rimettente.
6.2.5.- Infine, ad avviso della Regione, neanche la censura
relativa alla violazione degli artt. 42, secondo e terzo comma, e
117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1 del Primo Protocollo
addizionale alla CEDU [recte: agli artt. 24, 42, 102 e 111 Cost.],
sarebbe fondata, in quanto il censurato art. 32, comma 2, si
limiterebbe a prendere atto della proprietà pubblica dei «beni
estimati», senza operare alcuna indebita sostituzione rispetto
all'autorità giudiziaria.
Che poi il Comune non abbia mai chiesto il pagamento di canoni in
relazione a tali beni dimostrerebbe, ad avviso della Regione,
l'indebito arricchimento, senza titolo, da parte delle società che
operano nel comprensorio lapideo apuano, e giustificherebbe,
pertanto, l'intervento del legislatore regionale a tutela del
corretto utilizzo del patrimonio pubblico.
6.3.- Con una memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Toscana ha insistito affinchè la questione sia dichiarata
irrilevante o comunque infondata.
7.- Con atto depositato il 7 giugno 2016, si sono costituite le
società Omya e Cave Statuario srl, chiedendo l'accoglimento della
questione.
7.1.- Osservano le parti private come i diritti di proprietà
sugli agri marmiferi costituenti «beni estimati», di cui esse
risultano titolari, abbiano circolato da secoli secondo il regime dei
beni oggetto di proprietà privata. Esse hanno acquistato tali
diritti a titolo derivativo in forza di atti negoziali o di atti
giurisdizionali, oppure a titolo originario, per usucapione accertata
in sede giurisdizionale.
Ad avviso delle parti private, gli atti di trasferimento indicati
nell'ordinanza di rimessione testimonierebbero come la norma
impugnata costituisca un elemento di rottura rispetto al diritto
vivente, al di fuori di ogni potere attribuito alle Regioni e con
grave pregiudizio di diritti fondamentali, quali il diritto di
proprietà.
7.1.1.- Secondo le parti private, l'editto teresiano del 1751
avrebbe risolto una controversia tra una vicinanza ed alcuni soggetti
privati che avevano iscritto le loro cave agli estimi dei
particolari, senza tuttavia pagare la «colletta».
La vicinanza avrebbe rivendicato i propri diritti sulle cave e,
quindi, anche la facoltà di aprirle. L'editto non si sarebbe
limitato a risolvere la controversia, accogliendo le ragioni dei
«particolari», ma avrebbe dettato la disciplina per il futuro.
Sarebbe evidente la volontà del sovrano, laddove nega alle
vicinanze qualsiasi pretesa non solo verso i possessori, ma anche
sopra le cave («sopra di esse»), se iscritte agli estimi
(«allibrazione») da vent'anni; d'altra parte, il riferimento così
ampio all'immemorabile o alla centennaria, nonchè ad ogni altro
titolo, «il più legittimo che immaginare si possa», confermerebbe il
riconoscimento dell'esistenza di un diritto di piena proprietà, in
ragione del quale i «beni estimati» sarebbero sempre stati
considerati di proprietà privata.
7.1.2.- Inoltre, anche nel periodo antecedente all'editto del
1751, vi erano proprietà di cave trasferite o comunque soggette a
vicende traslative, tra le quali vi erano proprietà allodiali e beni
riconducibili direttamente alla definizione di «beni estimati»,
iscritti negli estimi come beni intestati a privati; tutti i beni
sarebbero poi confluiti nella categoria più ampia dei «beni
estimati», all'interno dei quali sarebbe oggi impossibile distinguere
le proprietà allodiali dagli originari «beni estimati».
7.1.3.- La difesa delle parti private elenca, altresì, una serie
di atti normativi posteriori all'editto del 1751 che fanno
riferimento direttamente, o indirettamente, a cave di proprietà di
privati, evidenziando come anche le fonti normative successive
abbiano sempre considerato i «beni estimati» di proprietà privata.
7.1.4.- Nel periodo post-unitario, inoltre, la dottrina sarebbe
stata pacifica nell'ammettere la proprietà privata dei «beni
estimati»; e anche la Commissione istituita dal Comune di Carrara per
redigere il primo regolamento degli agri marmiferi, non avrebbe
dubitato del fatto che i «beni estimati» siano pacificamente da
considerarsi beni di proprietà privata.
7.1.5.- Le parti private riportano, altresì, una serie di
pronunce giurisdizionali dalle quali la natura privata di tali beni
risulterebbe pacifica; evidenziano, inoltre, che in favore del regime
proprietario di tali beni deporrebbero sia la precedente legislazione
regionale (art. 1 della legge regionale n. 104 del 1995), sia il
regolamento degli agri marmiferi del Comune di Carrara, il quale non
avrebbe mai richiesto il pagamento del canone concessorio sui «beni
estimati».
7.2.- Pertanto, secondo le parti private, sia la legislazione
preesistente alla legge regionale n. 35 del 2015, sia il diritto
vivente, sia la prassi amministrativa, avrebbero da sempre
considerato i «beni estimati» come beni di proprietà privata,
riconoscendo che essi non appartengono al patrimonio indisponibile
comunale. Esse, dunque, aderiscono in toto alle conclusioni
rassegnate dal Tribunale ordinario di Massa, concludendo per
l'accoglimento della questione.
7.3.- Le parti private, inoltre, hanno rivolto istanza di
trattazione congiunta e riunione del presente giudizio con quello di
cui al ricorso n. 60 del 2015, in ragione della comunanza delle norme
impugnate e delle questioni sollevate.
7.4.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, le
parti private, deducendo l'erroneità della ricostruzione del Comune
di Carrara e della Regione Toscana, insistono nelle conclusioni già
rassegnate nell'atto di costituzione.
8.- Con atto depositato il 7 giugno 2016, si è costituito il
Comune di Carrara deducendo l'inammissibilità e l'infondatezza della
questione.
8.1.- La difesa comunale eccepisce, in primo luogo, l'irrilevanza
della questione per l'erroneo presupposto interpretativo da cui
avrebbe mosso il rimettente. L'impugnato art. 32, comma 2, infatti,
non avrebbe carattere innovativo, ma meramente ricognitivo di
pregresse disposizioni già vigenti nell'ordinamento giuridico in
tema di agri marmiferi comunali.
8.1.1.- Anche laddove si ritenesse che la questione inerente la
natura dei «beni estimati» sia opinabile, ciò renderebbe comunque
inammissibile la prospettata questione di illegittimità
costituzionale. La difesa comunale, infatti, osserva che le società
attrici hanno proposto un'azione di accertamento del proprio diritto
di proprietà con riferimento a certi beni; a fronte di tale domanda,
il Comune ne ha rivendicato la piena proprietà, non perchè tale
proprietà sia stata dichiarata da una legge regionale, ma perchè
tale è la natura propria dei «beni estimati», in virtù delle
caratteristiche che essi posseggono.
La questione sollevata risulterebbe, al più, condizionata alla
eventualità che la ricostruzione "pubblicistica" della natura dei
«beni estimati» sia errata, il che renderebbe assolutamente evidente
il difetto di attuale rilevanza della questione.
Ad avviso del Comune, l'assunto del giudice a quo sulla natura
privata dei beni estimati sarebbe del tutto apodittico; il thema
decidendum sarebbe quello dell'accertamento della natura di tali
beni, che prescinderebbe dal contenuto della legge regionale n. 35
del 2015 e al quale il rimettente si sarebbe sottratto.
8.2.- Nel merito, il Comune deduce l'infondatezza di tutte le
questioni con motivazioni analoghe a quelle addotte dalla difesa
regionale.
8.3.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Comune di Carrara ha insistito affinchè la questione di legittimità
costituzionale sia dichiarata irrilevante e comunque infondata.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 32,
comma 2, della legge della Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35
(Disposizioni in materia di cave. Modifiche alla l.r. 78/1998, l.r.
10/2010 e l.r. 65/2014).
Ad avviso della difesa statale, tale disposizione, nell'includere
i beni estimati nel patrimonio indisponibile comunale, nonostante
consistenti elementi facciano ritenere che essi siano oggetto di
proprietà privata, colmerebbe una lacuna nell'ordinamento civile
italiano, violando la competenza esclusiva dello Stato in materia di
«ordinamento civile».
Il richiamato art. 32, comma 2, viene altresì censurato dal
Tribunale ordinario di Massa, con ordinanza del 17 marzo 2016, in
riferimento allo stesso art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
nonchè agli artt. 3, 24, 42, 97, 102, 111, 117, primo comma, Cost.,
in relazione all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (CEDU), e 117, terzo
comma, Cost.
2.- I due giudizi hanno ad oggetto la medesima disposizione e
pongono questioni in gran parte analoghe, sicchè possono essere
riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.
3.- In via preliminare va ribadita l'inammissibilità, nel
giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, dell'intervento delle società Omya , Guglielmo Vennai ,
Caro e Colombi , Società Escavazione Marmi SEM , Successori Adolfo
Corsi Carrara srl e Marbo srl.
Deve essere pertanto confermata l'ordinanza, pronunciata nel
corso dell'udienza pubblica e allegata alla presente sentenza,
adottata in conformità della costante giurisprudenza di questa
Corte, secondo cui il giudizio di legittimità costituzionale delle
leggi, promosso in via d'azione, si svolge esclusivamente tra
soggetti titolari di potestà legislativa e non ammette l'intervento
di soggetti che ne siano privi, fermi restando per costoro, ove ne
ricorrano i presupposti, gli altri mezzi di tutela giurisdizionale
eventualmente esperibili (ex plurimis, sentenze n. 118 e n. 31 del
2015, n. 210 del 2014, n. 285, n. 220 e n. 118 del 2013, n. 245, n.
114 e n. 105 del 2012, n. 69 e n. 33 del 2011, n. 278 del 2010).
D'altra parte, non risultano neppure pertinenti i precedenti
citati dalla difesa delle parti private (sentenze n. 344 del 2005 e
n. 353 del 2001), i quali, ancorchè relativi a giudizi in via
principale, riguardano pur sempre interventi spiegati da soggetti
titolari di potestà legislativa; nè è pertinente l'ulteriore
giurisprudenza costituzionale richiamata, che non riguarda
l'intervento nei giudizi in via principale.
4.- Ancora in via preliminare devono essere esaminate le
eccezioni di inammissibilità sollevate dalle parti.
4.1.- Nel giudizio in via principale la Regione ha eccepito, in
primo luogo, l'inammissibilità del ricorso per insufficiente
ricostruzione del quadro normativo, in quanto lo Stato avrebbe
sollevato la questione muovendo dall'erroneo presupposto che la
legislazione estense sia stata abrogata dalla legge mineraria del
1927.
È bensì vero che questa Corte ha smentito una simile
interpretazione, chiarendo come l'art. 64 del r.d. n. 1443 del 1927
abbia «mantenuto in vigore la legislazione preunitaria solo in via
transitoria, fino al giorno dell'entrata in vigore dei detti
regolamenti» (sentenza n. 488 del 1995), e che, dunque, l'effetto
abrogativo della legislazione estense debba essere ricondotto al
regolamento comunale, non alla legge del 1927; nondimeno,
l'erroneità del presupposto interpretativo dal quale muove il
ricorrente sarebbe eventualmente motivo di non fondatezza, non di
inammissibilità della questione (sentenza n. 117 del 2015).
L'eccezione, pertanto, non può essere accolta.
4.2.- Non merita accoglimento neppure l'ulteriore eccezione
sollevata dalla Regione, secondo la quale il ricorso sarebbe
inammissibile per genericità delle censure.
Il ricorrente, infatti, non si è limitato a richiamare
genericamente l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., ma ha
evidenziato come la natura giuridica dei beni estimati fosse
controversa, dando conto degli opposti orientamenti dottrinali
formulati a riguardo; ed ha altresì specificato la ragione per cui
l'inclusione dei beni estimati nel patrimonio indisponibile dei
Comuni di Massa e Carrara violerebbe il parametro costituzionale,
individuandola nell'aver il legislatore regionale indebitamente
colmato una lacuna dell'ordinamento in materia civilistica.
A ben vedere, dunque, «Il ricorso - ancorchè conciso - rende
[...] ben identificabili i termini delle questioni proposte,
individuando le disposizioni impugnate, i parametri evocati e le
ragioni dei dubbi di legittimità costituzionale» (sentenza n. 241
del 2012).
4.3.- Nel giudizio in via incidentale, poi, sia la Regione, sia
il Comune di Carrara, hanno eccepito l'irrilevanza della questione,
deducendo che si tratterebbe di una norma meramente ricognitiva, che
non avrebbe introdotto nell'ordinamento una regola precettiva
autonoma.
Neppure questa eccezione è fondata.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte «[i]l giudizio
di rilevanza [...] è riservato al giudice rimettente, sì che
l'intervento della Corte deve limitarsi ad accertare l'esistenza di
una motivazione sufficiente, non palesemente erronea o
contraddittoria, senza spingersi fino ad un esame autonomo degli
elementi che hanno portato il giudice a quo a determinate
conclusioni. In altre parole, nel giudizio di costituzionalità, ai
fini dell'apprezzamento della rilevanza, ciò che conta è la
valutazione che il rimettente deve fare in ordine alla possibilità
che il procedimento pendente possa o meno essere definito
indipendentemente dalla soluzione della questione sollevata, potendo
la Corte interferire su tale valutazione solo se essa, a prima vista,
appaia assolutamente priva di fondamento (ex plurimis, sentenze n. 91
del 2013, n. 41 del 2011 e n. 270 del 2010)» (sentenza n. 71 del
2015).
Un simile presupposto non si verifica nel caso di specie, in
quanto il rimettente ha motivato in maniera non implausibile circa la
portata innovativa della norma impugnata, soprattutto rispetto ad un
assetto normativo e giurisprudenziale che, fino a quel momento,
avrebbe a suo avviso consolidato l'opposta configurazione dei beni
estimati come beni privati.
5.- Nel merito, la questione relativa alla violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., è fondata.
5.1.- Con la legge regionale n. 35 del 2015 la Regione Toscana ha
dettato un'organica disciplina dell'attività estrattiva nell'ottica
di salvaguardare, come risulta dallo stesso preambolo della legge, le
«particolarità storiche, giuridiche ed economiche che caratterizzano
i beni compresi nel suo territorio», tra i quali rientrano anche i
cosiddetti beni estimati, di cui all'editto della duchessa Maria
Teresa Cybo Malaspina del 1° febbraio 1751.
I beni estimati sono cave di limitate dimensioni territoriali, le
quali, in ragione delle peculiari caratteristiche morfologiche che le
contraddistinguono, non sono ormai coltivabili singolarmente e
risultano in parte incorporate all'interno di una stessa unità
produttiva insieme a cave pubbliche, soggette a concessioni comunali.
Davanti alle moderne tecnologie che rendono sempre più
opportuna, ai fini dell'efficienza dell'attività estrattiva, la
gestione comune di cave contigue, anche se assoggettate a regimi
giuridici diversi; davanti alle disfunzioni dovute a tale diversità
di regime ed insite nell'esperimento della procedura di gara per una
soltanto di esse; e davanti infine alle sempre più avvertite
esigenze ambientali che richiedono rigorose regole di tutela, comuni
per tutte le cave, il legislatore regionale ha ritenuto di poterle
sottoporre ad un medesimo regime concessorio, sulla premessa che i
beni estimati appartengano al patrimonio indisponibile del Comune.
5.2.- È ben possibile che tale premessa sia la più conforme
all'intento e alla ratio dell'editto teresiano del 1751, che venne
adottato dalla sovrana nella non modificata cornice dello statuto
dato a Carrara dal suo predecessore Alberico nel 1574.
In base allo statuto tutti gli agri marmiferi erano di proprietà
delle antiche vicinanze, da chiunque fossero detenuti e utilizzati, e
i detentori erano perciò tenuti al pagamento alle vicinanze
dell'annuale livello.
L'editto di Maria Teresa si limitava a cancellare l'obbligo del
livello per le cave per le quali esso non fosse stato pagato da più
di venti anni. Le cave così identificate vennero definite «beni
estimati».
Quali fossero tali beni e quale dovesse essere il loro effettivo
regime giuridico fu materia di controversia negli anni successivi.
Dopo venti anni, un nuovo editto - la cosiddetta legge delle
usurpazioni del 1771 - affidò ad un'apposita commissione il compito
di effettuare una ricognizione dei beni vicinali e di recuperare
quelli indebitamente occupati, ma questo lavoro non ebbe alcun
seguito.
Una nuova commissione fu istituita dalla notificazione
governatoriale Petrozzani del 1823 per verificare la legittimità del
possesso di tutte le cave, ma anche questa si concluse senza esito.
Nè la situazione mutò con il nuovo catasto terreni del 1905. Il
Comune distinse le cave in tre diverse tipologie - cave in
concessione, concordate e contestate - ma non si attivò presso i
possessori affinchè chiedessero il rilascio delle concessioni, nè
avviò le procedure per regolarizzare i mappali contestati.
Nel 1928 una nuova ordinanza del Podestà fissò un termine di
trenta giorni per la presentazione delle domande di rilascio delle
concessioni. Le domande furono raccolte e catalogate, ma ancora una
volta, come nei precedenti tentativi di riordino, non si arrivò ad
un risultato utile.
Nel 1955 la commissione di esperti incaricata dal Comune di
predisporre il regolamento per la concessione degli agri marmiferi
comunali, ai sensi dell'art. 64, comma 3, del regio decreto 29 luglio
1927, n. 1443 (Norme di carattere legislativo per disciplinare la
ricerca e la coltivazione delle miniere nel Regno), qualificò i beni
estimati come beni di proprietà privata; nondimeno il Comune, fino
al 1994, non adottò alcun regolamento.
Le vicende successive all'editto del 1751, dunque, sono segnate
da una sequenza di plurisecolari inefficienze dell'amministrazione,
che hanno impedito le verifiche e gli accertamenti necessari a porre
ordine alla materia.
5.3.- Tuttavia, è un dato storicamente incontrovertibile che nel
diritto vivente venutosi a consolidare nei secoli diciannovesimo e
ventesimo, i beni estimati non sono trattati come beni appartenenti
al patrimonio indisponibile del Comune, al quale dal 1812 erano stati
trasferiti i beni delle vicinanze allora abolite.
È un fatto che il Comune di Carrara non ha mai incluso i beni
estimati tra quelli appartenenti al proprio patrimonio indisponibile;
e che, quando, nel 1994, ha adottato il suo primo regolamento che, ai
sensi della legge mineraria del 1927, poneva fine alla vigente
legislazione estense, quei beni non sono stati trattati.
La stessa legge regionale 5 dicembre 1995, n. 104 (Disciplina
degli agri marmiferi dei Comuni di Massa e Carrara), con cui la
Regione ha per la prima volta disciplinato la materia - istituendo,
fra l'altro, un nuovo sistema concessorio di matrice regionale, con
il quale viene reciso ogni legame con il livello estense - qualifica
gli agri marmiferi di Massa e Carrara come beni del patrimonio
indisponibile comunale «se di essi il Comune risulti proprietario ai
sensi delle normative in atto all'entrata in vigore della presente»
(art. 1, commi 1 e 2).
Di conseguenza, la riconduzione dei beni estimati ai beni del
patrimonio indisponibile del Comune operata dall'impugnato art. 32,
comma 2, si configura alla stregua di un'interpretazione autentica
dell'editto di Maria Teresa, effettuata con legge della Regione, in
palese contrasto con tutta la prassi precedente. Ciò, in base alla
giurisprudenza di questa Corte, esula, nella materia, dalle
competenze della Regione.
Infatti, «come precisato da questa Corte con la sentenza n. 232
del 2006, la potestà di interpretazione autentica spetta a chi sia
titolare della funzione legislativa nella materia cui la norma è
riconducibile» (sentenza n. 290 del 2009). Ed è innegabile che
l'individuazione della natura pubblica o privata dei beni appartiene
all'«ordinamento civile».
Pertanto, la Regione ha ecceduto i limiti della propria
competenza legislativa, violando l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost. Il che è accaduto non in ragione degli interessi pubblici
che il legislatore regionale ha inteso tutelare, ma perchè a tale
tutela la Regione deve, se lo ritiene, provvedere con le competenze
che possiede, non con competenze che costituzionalmente non le
spettano.
6.- Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 32, comma 2,
della legge della Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35 (Disposizioni
in materia di cave. Modifiche alla l.r. 78/1998, l.r. 10/2010 e l.r.
65/2014), per la parte in cui qualifica la natura giuridica di beni
estimati.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 settembre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 ottobre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA


Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 20 settembre 2016

ORDINANZA

Ritenuto che OMYA spa, nonchè Società Guglielmo Vennai spa ed
altre hanno rispettivamente depositato atto di intervento nel
giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri (reg.
ric. n. 60 del 2015) avverso l'art. 32, comma 2, della legge della
Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35 (Disposizioni in materia di
cave. Modifiche alla L.R. n. 104/1995, L.R. n. 65/1997, L.R. n.
78/1998, L.R. n. 10/2010 e L.R. n. 65/2014), chiedendo l'accoglimento
della richiesta di declaratoria dell'illegittimità costituzionale
della disposizione impugnata.
Considerato che il giudizio di costituzionalità delle leggi,
promosso in via d'azione ai sensi dell'art. 127 della Costituzione e
degli artt. 31 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di potestà
legislativa, fermi restando, per i soggetti privi di tale potestà,
gli altri mezzi di tutela giurisdizionale eventualmente esperibili;
che, pertanto, alla stregua della normativa in vigore e
conformemente alla costante giurisprudenza di questa Corte (ex
plurimis, sentenze n. 251, n. 118 e n. 31 del 2015, n. 210 del 2014,
n. 285, n. 220 e n. 118 del 2013, n. 245, n. 114 e n. 105 del 2012,
n. 69 e n. 33 del 2011, n. 278 del 2010), non è ammesso, nei giudizi
di costituzionalità delle leggi promossi in via d'azione,
l'intervento di soggetti privi di potere legislativo;
che non sono pertinenti i precedenti citati dalle difese delle
società intervenienti (sentenze n. 344 del 2005 e n. 353 del 2001),
i quali, ancorchè relativi a giudizi in via principale, riguardano
pur sempre interventi spiegati da soggetti titolari di potestà
legislativa;
che non può essere invocata la giurisprudenza di questa Corte
che «ritiene ammissibile l'intervento di soggetti che sarebbero
incisi senza possibilità di far valere le loro ragioni all'esito del
giudizio» (ex plurimis, sentenza n. 368 del 2007), trattandosi di una
giurisprudenza relativa ai diversi giudizi per conflitto di
attribuzione;
che non può essere neppure richiamata la giurisprudenza
costituzionale che ammette l'intervento dei «terzi titolari di un
interesse qualificato, inerente in modo diretto ed immediato al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio» (ex plurimis, ordinanza n.
200 del 2015), la quale si riferisce al diverso caso dell'intervento
nel giudizio in via incidentale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili gli interventi di OMYA spa e di Società
Guglielmo Vennai spa ed altre nel giudizio promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato.

F.to: Paolo Grossi, Presidente