1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 3-9-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 520 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 marzo 1997
N. 520 Ordinanza emessa il 12 marzo 1997 dal tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da Romeo Francesco ed altri conto il Ministero dell'interno (Polizia di Stato) Impiego pubblico - Polizia di Stato - Inquadramenti di soggetti provenienti dal ruolo del pregresso sistema nelle diverse qualifiche di ispettore di polizia - Inquadramento dei sovrintendenti e vicesovrintendenti nella qualifica di vice ispettore - Lesione del principio di eguaglianza per diversita' di trattamento di situazioni omogenee - Lesione del principio di proporzionalita' della retribuzione al lavoro prestato - Violazione dei principi stabiliti dalla legge di delega - Incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione. (D.Lgs. 12 maggio 1995, n. 197, art. 13, comma 1, lett. d)). (Cost., artt. 3, 36, 76 e 97). (097C0884) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 3-9-1997)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2254/95
proposto da Romeo Francesco, Vetere Luigi e Zumbo Antonio,
rappresentati e difesi dall'avv. prof. Claudio Dal Piaz e dalla dott.
proc. Cristina Roggia ed elettivamente domiciliati presso lo studio
del primo in Torino, Via S. Agostino n. 12; contro il Ministero
dell'interno, (Polizia di Stato), in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello
Stato di Torino presso cui domicilia in Corso Stati Uniti n. 45;
per l'annullamento:
dei decreti del Capo della Polizia n. 333-D/R2 del 1 settembre
1995, resi noti con comunicazione in pari data, successivamente
notificata, con i quali i ricorrenti, tutti vicesovrintendenti della
Polizia di Stato, sono stati inquadrati, ai sensi dell'art. 13, comma
I, lett. d), del d.lgs. 12 maggio 1995, n. 197, nella qualifica di
viceispettore del nuovo ruolo degli ispettori della Polizia di Stato,
con decorrenza 1 settembre 1995;
degli atti tutti comunque connessi del procedimento, e per ogni
ulteriore consequenziale statuizione;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello
Stato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 12 marzo 1997 la relazione del
referendario dott.ssa Stefania Santoleri e uditi, altresì, gli
avv.ti Dal Piaz e Roggia per i ricorrenti e l'avvocato dello Stato
Carotenuto per l'amministrazione resistente.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Esposizione in fatto
I ricorrenti, vicesovrintendenti della Polizia di Stato, sono stati
inquadrati con i provvedimenti impugnati, in applicazione dell'art.
13, lett. d) del d.lgs. 12 maggio 1995 n. 197, nella qualifica di
viceispettore del nuovo ruolo degli ispettori, con decorrenza 1
settembre 1995.
Essi premettono che gli ispettori, con la legge n. 121/1981, erano
superiori gerarchici dei sovrintendenti; questi ultimi, in base alla
tabella C, erano equiparati ai sottufficiali dei carabinieri e delle
altre forze di Polizia.
A seguito della pronuncia (Corte costituzionale n. 986/91) di
incostituzionalità della predetta tabella, i sottufficiali dei
carabinieri sono stati equiparati agli ispettori di polizia, in
quanti svolgenti pari funzioni.
Di conseguenza, nel riordino disposto per effetto della legge
216/1992, i tre ruoli sono stati retributivamente omogeneizzati.
Secondo il principio di omogeneità sancito dalla legge 216/1992,
il ruolo degli ispettori (ispettore capo, ispettore principale,
ispettore, viceispettore) è stato equiparato a quello dei
sovrintendenti (sovrintendente capo, sovrintendente principale,
sovrintendente, vice-sovrintendente) e a quello dei sottufficiali dei
carabinieri (maresciallo maggiore, maresciallo capo e ordinario,
brigadiere, vice brigadiere).
In particolare, in relazione alla sentenza n. 986/91 della Corte
costituzionale, è stato emanato il d.-l. 7 gennaio 1992 n. 5 che
reca l'autorizzazione di spesa per la perequazione del trattamento
economico dei sottufficiali dei Carabinieri e per la perequazione dei
trattamenti economici relativi al personale delle corrispondenti
categorie delle altre forze di Polizia.
La legge 6 marzo 1992 n. 216, nel convertire il suddetto decreto,
ha delegato il Governo a disciplinare i contenuti del rapporto di
impiego delle forze di Polizia e del personale delle Forze armate,
nonchè il riordino delle relative carriere.
Peraltro, i decreti legislativi di riordino delle carriere,
attribuzioni e trattamenti economici del personale delle Forze di
polizia e del personale delle Forze armate, adottati dal Governo,
almeno per quanto concerne le disposizioni transitorie e finali,
avrebbero disatteso i criteri direttivi contenuti nella legge delega
n. 216/92, nonchè il principio generale della conservazione
dell'anzianità maturata.
Nei rispettivi nuovi inquadramenti, previsti nelle suddette
disposizioni, non si sarebbe tenuto in alcun conto l'equiparazione
stabilita dalla legge-delega n. 216/1992 fra le varie qualifiche, che
risultano collocate in posizioni differenziate.
Ciò renderebbe evidente l'illegittimità costituzionale delle
disposizioni transitorie e finali dei decreti legislativi in
questione rispetto all'art. 76 della Costituzione, in quanto non
conformi ai principi e ai criteri direttivi stabiliti dalla citata
legge delega n. 216/92.
Le disposizioni transitorie e finali prevedono che il personale del
ruolo degli ispettori e dei sovrintendenti di cui al d.P.R. 24 aprile
1982 n. 335 è inquadrato nelle qualifiche del nuovo ruolo degli
ispettori, istituito con il medesimo decreto legislativo.
In particolare, l'art. 13, comma I, lett. d), inquadra i
vicesovrintendenti e i sovrintendenti nella qualifica di
viceispettori.
Tale inquadramento darebbe luogo ad incongruenze, in relazione alle
quali vengono sollevate le censure seguenti: illegittimità derivata
per illegittimità costituzionale dell'art. 13 del decreto
legislativo 12 maggio 1995 n. 197 in relazione all'art. 76 della
Costituzione e all'art. 3 della legge delega 6 marzo 1992 n. 216,
nonchè con riferimento agli artt. 3, 36, 97 della Costituzione ed al
principio di ragionevolezza.
Con il decreto legislativo n. 197/95, l'ispettore è stato
inquadrato nella qualifica di ispettore capo; il vicesovrintendente
ed il sovrintendente in quella di viceispettore; con il decreto
legislativo n. 198/95, il brigadiere è stato inquadrato nella
qualifica di maresciallo ordinario (corrispondente, nella Polizia, a
quello di ispettore).
Di fatto, il vecchio ruolo degli ispettori viene ricollocato sopra
a quello dei sovrintendenti, e ciò nonostante l'equiparazione tra i
due ruoli sancita dalle citate pronunce giurisprudenziali e dalla
legge delega n. 216/1992.
Inoltre il nuovo inquadramento di cui al decreto legislativo n.
197/1995, priverebbe ingiustificatamente il personale in questione
dell'anzianità di servizio maturata (sino al 1 settembre 1995) nella
qualifica.
Ed infatti, ai sensi dell'art 13, comma 4, del citato decreto, i
sovrintendenti, ai fini dell'ammissione allo scrutinio di promozione
alla qualifica di ispettore, conservano l'anzianità posseduta nel
ruolo dei sovrintendenti per un massimo di due anni, in violazione
del principio generale in base al quale l'anzianità maturata nella
precedente qualifica dell'ordinamento precedente è riconosciuta,
agli effetti giuridici, nella nuova qualifica.
Ancora, i vicesovrintendenti, nonostante l'anzianità maturata nel
loro ruolo (fino a 2 anni oltre i 6 mesi di corso), sono inquadrati
in posizione deteriore rispetto ai viceispettori (nominati tali a
seguito del concorso ex art. 52 legge 121/1981), che hanno inferiore
anzianità di servizio.
Nè la perdita dell'anzianità di servizio per il ruolo dei
sovrintendenti potrebbe considerarsi compensata dai previsti
apparenti benefici, in termini di riduzione dell'anzianità nella
qualifica, riconosciuti dall'art. 13, comma IV, ai vicesovrintendenti
ai fini della promozione a ispettore capo.
Infatti a causa dell'inquadramento previsto dall'art. 13, lett.
d), i vicesovrintendenti, pur fruendo della riduzione di due anni,
ottengono la nomina a ispettore capo oltre il termine (quattro anni)
di applicazione dell'art. 14.
Un simile meccanismo vanifica di fatto la perequazione tra le
diverse categorie.
Disparità di trattamento, sia in relazione all'assetto sopra
indicato, che in relazione alla perdita dell'anzianità di servizio,
si noterebbero infine rispetto al riordino previsto per le forze di
polizia ad ordinamento militare.
Il decreto 198/95 istituisce i ruoli degli appuntati e carabinieri;
dei sovrintendenti; degli ispettori.
In quest'ultimo ruolo, ai sensi dell'art. 46 delle disposizioni
transitorie (ma analoga disposizione è contenuta nel decreto n.
199/1995 per il Corpo della guardia di finanza), il relativo
personale viene inquadrato nelle nuove qualifiche, mantenendo sia
l'anzianità di servizio che il grado maturato.
Da quanto precede, l'inquadramento disposto ai sensi dell'art. 13,
comma I, lett. d), del decreto legislativo n. 197/95 risulterebbe
illegittimo per illegittimità costituzionale della medesima norma,
in relazione alla quale viene dedotta la questione di illegittimità
costituzionale con riferimento all'art. 76 della Costituzione e
all'art. 3 della legge n. 216/92, per difformità rispetto al
principio di omogeneità sancito dalla citata norma della legge
delega, in quanto la prevista equiparazione economica del personale
delle forze di polizia in analoghe posizioni di carriera
(sottufficiali e sovrintendenti) non ha trovato l'applicazione per
effetto del particolare inquadramento riservato al ruolo dei
vicesovrintendenti; all'art. 3 per violazione del principio di
uguaglianza, in quanto per effetto dell'impugnato inquadramento,
situazioni omogenee risultano trattate diversamente; all'art. 36 per
le ripercussioni che l'inquadramento in parola determina sul
trattamento economico, pregiudicandone sensibilmente la progressione,
e ciò in violazione del principio della proporzionalità tra
retribuzione e quantità e qualità del lavoro; ed infine all'art.
97, in quanto il trattamento riservato al personale del ruolo dei
vicesovrintendenti rispetto a quello degli ex ispettori e dei
sottufficiali dei Carabinieri viola il principio di efficienza e
imparzialità dell'organizzazione dei pubblici uffici.
Si è costituita l'Avvocatura dello Stato depositando documenti e
replicando in memoria 31 gennaio 1996.
L'inquadramento impugnato deriverebbe da una puntuale applicazione
del nuovo dettato normativo; quanto a quest'ultimo non sussisterebbe
la eccepita illegittimità con riferimento all'art. 3 della
Costituzione considerato che, non rilevano ai fini del giudizio ex
art. 3 le disparità di mero fatto, o differenze tra due o più
soggetti o gruppi o situazioni provocate da incongruenze del sistema
normativo da circostanze casuali o accidentali e da fatti
contingenti.
A ciò si aggiunga che disparità di fatto sono considerate anche
quelle che insorgono in sede di applicazione della legge.
Nè sussisterebbe la eccepita illegittimità con riferimento
all'art. 36 della Costituzione posto che l'art. 13 del decreto
legislativo n. 197/95 non è in contrasto con il principio della
proporzionalità ed adeguatezza della retribuzione nè con altri
principi costituzionalmente garantiti.
Nè, infine, sarebbe configurabile la eccepita violazione dell'art.
97 perchè la materia di cui si discute, anche in denegata ipotesi di
accertata arbitrarietà ed irragionevolezza della normativa, non pare
strettamente inerire ad aspetti organizzativi e di buon andamento
della pubblica amministrazione.
In data 1 febbraio 1997 i ricorrenti hanno depositato memorie.
D i r i t t o
Sul merito del ricorso, il Collegio ritiene di sollevare questione
di illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma I, lett. d) del
decreto legislativo n. 197/95 per contrasto con gli artt. 76, 97, 3 e
36 della Costituzione
La questione è rilevante nel presente giudizio, in quanto la
domanda dei ricorrenti - diretta a contestare la legittimità di un
inquadramento derivante da un provvedimento a carattere legislativo -
non potrebbe altrimenti essere accolta, non essendo attribuito al
giudice il potere di disapplicare i provvedimenti aventi forza di
legge.
La questione è anche non manifestamente infondata, e ciò per
contrasto con i sopra citati articoli della Costituzione.
Ritiene il Collegio che ai dubbi di incostituzionalità, sollevati
dal T.A.R. per il Lazio con ordinanza 24 settembre 1996, con
riferimento tra l'altro all'art. 13 del decreto legislativo n. 197/95
riguardo ad inquadramenti nelle diverse qualifiche di ispettori di
polizia di soggetti provenienti dall'omonimo ruolo del pregresso
sistema, non sfugga l'inquadramento disposto con i provvedimenti in
epigrafe, in base all'art. 13 cit., nella qualifica di vice ispettori
nel ruolo degli ispettori di soggetti già appartenenti al ruolo del
sovrintendente (ex vicesovrintendenti). Ciò in quanto, pur
trattandosi di posizioni confliggenti, le ragioni del contendere
traggono origine dal medesimo sistema normativo, di cui fa parte
l'art. 13, comma 1, lett. d), che - a seguito della sentenza della
Corte costituzionale n. 277/91, che aveva annullato la tabella
allegata alla legge 121/81, nella parte in cui non era prevista
alcuna equiparazione fra gli ispettori della Polizia di Stato e i
sottufficiali dei carabinieri - ha inquadrato il personale del ruolo
degli ispettori e dei sovrintendenti in determinate qualifiche del
nuovo ruolo degli ispettori, ed in particolare il personale che
rivestiva la qualifica di sovrintendente e vice sovrintendente nella
qualifica di vice ispettore, determinando le lamentate incongruenze.
Relativamente all'art. 76 della Costituzione la non manifesta
infondatezza della questione di travalicamento della delega concerne
il fatto che la legge di delega 6 marzo 1992, n. 216, espressamente
si intitola "Conversione in legge, con modificazioni, del d.-l. 7
gennaio 1992, n. 5, recante autorizzazione di spesa per la
perequazione del trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma
dei carabinieri in relazione alla sentenza della Corte costituzionale
n. 277 del 3-12 giugno 1991 e all'esecuzione dei giudicati, nonchè
perequazione dei trattamenti economici relativi al personale delle
corrispondenti categorie delle altre Forze di polizia. Delega al
governo per disciplinare i contenuti del rapporto di impiego delle
Forze di polizia e del personale delle Forze armate nonchè per il
riordino delle relative carriere, attribuzioni e trattamenti
economici"; per cui pare evidente che il decreto delegato non avrebbe
mai potuto obliterare le ragioni della delega, che erano appunto
quelle di colmare il vuoto evidenziato dalla sentenza della Corte
costituzionale.
Se la delega è attribuita per determinare un nuovo assetto in
linea con la sentenza della Corte costituzionale, essa era limitata
nell'oggetto, per cui l'ulteriore modifica posta in essere dal
decreto legislativo n. 197 del 1995 appare non rispettosa della
delega stessa, nella parte in cui il decreto legislativo 197/95
determina inquadramenti e scavalcamenti collocando le varie
qualifiche in posizioni differenziate, prevede criteri di
progressione in carriera dei quali viene denunciata la sperequazione
rispetto a quelli applicabili ai vice ispettori nominati a seguito di
concorso ex art. 52 legge n. 121/81, aventi minore anzianità di
servizio; limita (attraverso il richiamo da parte dell'art. 13, comma
4) al personale di cui alla lett. d del comma 1) la conservazione
dell'anzianità posseduta nel ruolo dei sovrintendenti, ai fini
dell'ammissione allo scrutinio di promozione alla qualifica di
ispettore capo, ad un massimo di due anni ed in sostanza ricolloca il
vecchio ruolo degli ispettori sopra a quello dei sovrintendenti,
nonostante l'equiparazione tra i due ruoli sancita dalla legge delega
n. 216/92.
Relativamente all'art. 97, il Collegio rileva che il buon andamento
ivi indicato sia un principio generale dell'ordinamento giuridico che
deve ispirare qualsiasi assetto organizzatorio della pubblica
amministrazione, nel senso che questo, per le premesse da cui parte e
per le conclusioni cui giunge, deve tendere alla ottimizzazione
organizzativa della stessa pubblica amministrazione in modo tale da
poter soddisfare nel migliore dei modi gli interessi pubblici in
attribuzione.
Ora, come è facile constatare dai fatti storici che hanno
determinato l'emanazione del decreto legislativo n. 197 del 1995, le
premesse di tale atto legislativo si radicano nella già ricordata
sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 1991 che aveva
ritenuto illegittima la tabella allegata alla legge n. 121 del 1981,
nella parte in cui non prevedeva alcuna equiparazione tra gli
ispettori della Polizia di Stato e i sottufficiali dei carabinieri,
che la sentenza stessa riteneva invece, sia pure in parte,
inesistente.
Queste essendo le premesse, sarebbe stato logico attendersi una
modifica legislativa che individuasse la suddetta equiparazione
eliminando l'omissione esistente, e non già una revisione dei
principi organizzatori che avevano ispirato la riforma della Polizia
di Stato.
Alla stregua delle considerazioni che precedono appare non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell'art.
13, comma 1, lett. d) del decreto legislativo n. 197/95 anche in
relazione agli artt. 3 e, conseguentemente, 36 della Costituzione
La norma in questione (art. 13 comma 1 lett. d) si porrebbe infatti
in contrasto con l'art. 3 della Costituzione in quanto determinerebbe
una disparità di trattamento in situazioni già riconosciute come
omogenee.
Quanto all'art. 36 della Costituzione, è sufficiente osservare
come gli inquadramenti disposti in base al d.lgs. n. 197/95, nel
comportare un generale appiattimento delle qualifiche, in cui viene
sacrificata l'anzianità di servizio maturata nel precedente ruolo,
sembrano violare non solo il principio relativo alla proporzionalità
ed adeguatezza della retribuzione economica, ma anche determinare
situazioni irragionevoli nel generale assetto del personale,
ostacolando la progressione in carriera di talune categorie di
dipendenti a vantaggio di altri (laddove non la blocchino del tutto,
come nel caso degli ispettori del ruolo ad esaurimento), con
ulteriori conseguenze (art. 97 della Costituzione) sulla efficiente
ed imparziale organizzazione degli uffici e sulla distribuzione delle
responsabilità e delle competenze.
Il Collegio pertanto ritiene di dover investire della questione
sopra individuata la Corte Costituzionale e sospende il giudizio in
corso.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale n. 23/48 e 23 della legge n. 87/53;
Ritenuta la questione rilevante ai fini della decisione della
controversia e non manifestamente infondata;
Ordina alla segreteria della sezione l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale per la soluzione della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 1, lett. d) del
d.lgs. 12 maggio 1995 n. 197, per contrasto con gli artt. 3, 36, 76
e 97 della Costituzione;
Ordina alla segreteria della sezione che la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e comunicata ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, nonchè notificata
al Presidente del Consiglio dei Ministri.
Così deciso in Torino, nella Camera di Consiglio del 12 marzo
1997.
Il presidente: Gomez de Ayala
L'estensore: Santoleri
97C0884