1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 24-12-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1094 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 ottobre 2003
Ordinanza del 17 ottobre 2003 emessa dal Giudice di pace di Pisa procedimento civile vertente tra Massei Moreno e Comune di Fauglia Circolazione stradale - Infrazioni al codice della strada - Ricorso al giudice di pace avverso il verbale di accertamento - Condizioni di ammissibilita' - Onere per il ricorrente di versare presso la cancelleria una somma pari alla meta' del massimo edittale della sanzione inflitta dall'organo accertatore - Violazione del diritto di azione e di difesa - Disparita' di tutela dei diritti a seconda delle condizioni personali e sociali - Discriminazione in danno dei cittadini meno abbienti - Violazione del principio di eguaglianza sotto il profilo della ragionevolezza - Ingiustificata disparita' di trattamento rispetto alla situazione normativa previgente. - Codice della strada (decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285), art. 204-bis, comma 3, introdotto dalla legge 1° agosto 2003, n. 214 [rectius: introdotto dall'art. 4, comma 1-septies, del decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151, convertito con modifiche nella legge 1° agosto 2003, n. 214]. - Costituzione, artt. 3 e 24. (003C1325) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 24-12-2003)

IL GIUDICE DI PACE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta
al n. 2869/2003 R.G., promossa da: Massei Moreno, residente in
Lunata, Capannori (Lucca), via Pesciatina n. 135, rappresentato e
difeso come da mandato in atti, dall'avv. M. Letizia Nasoni e
dall'avv. Francesca Nasoni, ed elettivamente domiciliato presso il
loro studio in via Vivaldi n. 6, San Giovanni alla Vena (Pisa),
ricorrente.
Contro Comune di Fauglia resistente.
Oggetto: opposizione a sanzione amministrativa ex art. 22 legge
n. 689/1981 e successive modificazioni.
1. - Con ricorso presentato in data 6 ottobre 2003, il sig.
Massei Moreno, con il patrocinio dell'avv. Letizia Nasoni e
dell'avv. Francesca Nasoni, ha proposto opposizione avverso il
verbale di contestazione n. 000153/V/03, notificatogli in data
9 luglio 2003, emesso m data 15 maggio 2003 dalla polizia municipale
del comune di Fauglia (Pisa), nel quale gli è stata contestata la
violazione dell'art. 142, comma 9, codice della strada, avvenuta in
data 15 maggio 2003 «alle ore 10,14 in S.P. 31 Cucigliana-Lorenzana
al km 12+400 con direzione di marcia Cucigliana-Lorenzana nel comune
di Fauglia in provincia di Pisa», in quanto l'auto di proprietà del
ricorrente sig. Massei Moreno, Fiat Punto 1.9 JTD targata BV957RX,
circolava ad una velocità di 134 Km/h, superando di 44 Km/h il
limite consentito di 90 Km/h.
2. - L'art. 204-bis del codice della strada (d.lgs. 30 aprile
1992, n. 285), articolo introdotto con legge 1° agosto 2003, n. 214,
che ha convertito con modificazioni il decreto-legge 27 giugno 2003,
n. 151, stabilisce, al terzo comma, che «all'atto del deposito del
ricorso, il ricorrente deve versare presso la cancelleria del giudice
di pace, a pena di inammissibilità del ricorso, una somma pari alla
metà del massimo edittale della sanzione inflitta dall'organo
accertatore. Detta somma, in caso di accoglimento del ricorso, è
restituita al ricorrente».
3. - Nel caso di specie parte ricorrente non ha provveduto al
deposito cauzionale, previsto a pena di inammissibilità
dall'art. 204-bis del codice della strada, motivando tale omissione
con l'assunto che, essendo l'infrazione oggetto del ricorso stata
accertata in data 15 maggio 2003, ed essendo il relativo verbale di
contestazione stato notificato in data 9 luglio 2003, prima
dell'entrata in vigore della legge 1° agosto 2003, n. 214, l'odierno
ricorrente dovrebbe ritenersi esentato dall'onere del versamento di
una cauzione contestualmente al deposito del ricorso.
4. - Nella legge 1° agosto 2003, n. 214, che ha introdotto il
deposito cauzionale quale con dizione di inammissibilità del ricorso
immediato al giudice di pace, nei confronti del verbale di
contestazione di violazione alle norme del codice della strada, non
è contenuta alcuna norma transitoria specifica che disciplini in
modo diverso (escludendo il deposito cauzionale quale condizione di
ammissibilita) i ricorsi introdotti successivamente all'entrata in
vigore di tale legge, ma relativi a infrazioni contestate in un
periodo antecedente all'entrata in vigore.
5. - Da ciò consegue che l'art. 204-bis del codice della strada
trova applicazione per tutti i ricorsi che vengano depositati a far
data dall'entrata in vigore della legge 1° agosto 2003, n. 214, anche
se concernenti violazioni contestate in precedenza.
6. - L'applicazione di tale principio al caso di specie dovrebbe
portare questo giudice, preso atto del mancato deposito della
cauzione previsto dell'art. 204-bis del codice della strada, a
dichiarare l'inammissibilità del ricorso proposto.
7. - Sussistono tuttavia giustificati motivi per ritenere
l'art. 204-bis, comma terzo, del codice della strada (d.lgs.
30 aprile 1992, n. 285), introdotto con legge 1° agosto 2003, n. 214,
che ha convertito con modificazioni il decreto-legge 27 giugno 2003,
n. 151, viziato da illegittimità costituzionale sotto i profili che
verranno appresso specificati.
8. - L'art. 23, comma 3, legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), prevede
che la questione di legittimità costituzionale possa essere
sollevata anche d'ufficio dall'autorità giurisdizionale davanti alla
quale pende il giudizio.
9. - La rilevanza della questione di legittimità nel processo in
corso risulta da quanto già descritto ai precedenti paragrafi 2 - 3
- 4 - 5 - 6, in quanto non essendo stato depositata la cauzione
prevista dall'art. 204-bis del codice della strada, il ricorso
dovrebbe essere dichiarato inammissibile.
10. - Un primo profilo di costituzionalità che si rimette al
vaglio della Corte concerne la violazione del diritto di azione e di
difesa, ai sensi degli artt. 3 e 24 Costituzione. Dalla combinazione
tra queste due norme si deduce che il principio, secondo il quale
tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e
interessi legittimi e la difesa diritto inviolabile in ogni stato e
grado del procedimento, deve trovare attuazione uguale per tutti,
indipendentemente da ogni differenza di condizioni personali e
sociali. Orbene, considerato nel suo complesso il sistema
sanzionatorio previsto dal codice della strada, può facilmente
rilevarsi come, a fianco di fattispecie di illecito per le quali
viene prevista una sanzione pecuniaria relativamente contenuta
nell'importo, vi sia tutta una serie di fattispecie di illecito per
le quali sono previste sanzioni pecuniarie di rilevante entità.
Pertanto l'art. 204-bis del codice della strada nel prevedere il
deposito di una cauzione pari alla metà del massimo della sanzione
edittale quale condizione di ammissibilità del ricorso
giurisdizionale immediato, pone a carico del cittadino che intende
promuovere il ricorso giurisdizionale immediato avverso il verbale di
accertamento l'obbligo di un preventivo esborso, che in taluni casi
può arrivare anche ad alcune migliaia di euro (cfr. ad es.
art. 216). Si aggiunga che tale esborso non potrebbe essere evitato
neppure attraverso il pagamento immediato della sanzione in misura
ridotta, nei casi in cui è consentito (secondo il vecchio principio
del «solve et repete»), in quanto in caso di pagamento immediato
della sanzione in misura ridotta non può essere presentata
opposizione, nè in sede giurisdizionale nè in sede amministrativa
(cfr. artt. 203, comma 1, e 204-bis, comma 1, del codice della
strada).
Da ciò deriva una evidente limitazione al diritto di agire per i
cittadini meno abbienti, con conseguente violazione degli artt. 3 e
24 della Costituzione, per i quali tutti possono agire in giudizio
per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi e la difesa
è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento; tale
principio deve trovare applicazione per tutti indipendentemente da
ogni differenza di condizioni personali e sociali; nè può sopperire
a tale limitazione la circostanza che in alternativa al ricorso
giurisdizionale sia previsto il ricorso amministrativo al prefetto
per il quale non è previsto l'obbligo del deposito di una
cauzione;innanzitutto il diritto di agire dinanzi all'autorità
giurisdizionale non può essere condizionato, così come finisce per
essere a seguito dell'introduzione dell'art. 204-bis, comma 3, del
codice della strada, ed inoltre il ricorso amministrativo, è
caratterizzato da un automatismo, previsto dalla legge, per il quale
in caso di rigetto del ricorso la sanzione venga automaticamente
comminata nel doppio del minimo edittale, mentre davanti al giudice
vige il principio del libero convincimento anche per quanto concerne
la quantificazione della sanzione con ciò offrendo una maggior
tutela al cittadino.
A mitigare tale limitazione del diritto di agire non è
sufficiente neppure la previsione della possibilità di ricorrere in
sede giurisdizionale avverso l'ordinanza ingiunzione del prefetto, in
questo caso senza necessità del deposito della cauzione; il
cittadino si troverebbe comunque «costretto» a promuovere due
ricorsi, un primo ricorso amministrativo ed un successivo ricorso
giurisdizionale; tale situazione finisce per gravare in modo
particolarmente sensibile sulle classi meno abbienti, anche in
considerazione del fatto, che al di là della possibilità di stare
in giudizio personalmente, le questioni giuridiche che spesso sorgono
nell'ambito di tali procedimenti sono di una complessità tale da
rendere quasi inevitabile per il cittadino che non abbia conoscenze
giuridiche specifiche rivolgersi all'opera di un professionista.
Da ultimo deve essere rilevato come già in passato la Corte
costituzionale sia intervenuta a dichiarare l'illegittimità, per
violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione, di norme che
imponevano il deposito di una cauzione, pena l'estinzione del
processo (cfr. art. 98 del codice di procedura civile, dichiarato
costituzionalmente illegittimo con sentenza del 29 novembre 1960,
n. 67).
11. - Una seconda ipotesi di incostituzionalità concerne la
violazione del principio di uguaglianza, sotto il profilo della
ragionevolezza, ex art. 3 della Costituzione in relazione
all'art. 24.
La Corte costituzionale ha da tempo riconosciuto la propria
competenza a sindacare la «ragionevolezza» di disposizioni normative
che ledono il principio di uguaglianza, anche quando la legge, senza
un ragionevole motivo, faccia un trattamento diverso ai cittadini che
si trovano in situazione uguale (cfr. ad es. Corte cost. 29 dicembre
1972, n. 200), posto che un trattamento differenziato può trovare
legittima applicazione solo ove vi sia l'indefettibile presenza di
ragionevoli motivi oggettivamente rilevabili a giustificazione di
tale trattamento differenziato.
Nel caso di specie l'art. 204-bis, comma 3, del codice della
strada appare avere introdotto un trattamento differenziato circa la
possibilità di proporre ricorso immediato davanti al giudice di
pace, nei confronti del verbale di contestazione di violazione alle
norme del codice della strada, rispetto al precedente quadro
normativo.
Se infatti è vero che è con l'art. 204-bis del codice della
strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), articolo introdotto con legge
1° agosto 2003, n. 214, che ha convertito con modificazioni il
decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151, che viene espressamente
previsto dal legislatore il ricorso diretto in via giurisdizionale,
deve peraltro essere rilevato come la possibilità di proporre
ricorso immediato davanti all'autorità giurisdizionale nei confronti
del verbale di contestazione di violazione alle norme del codice
della strada fosse in realtà già presente nell'ordinamento, e ciò
proprio a seguito dell'intervento della Corte costituzionale. La
Corte costituzionale con le sentenze del 23 giugno 1994, n. 255 e
15 luglio 1994, n. 311, seguite dall'ordinanza 12 luglio 1995, n. 315
e dalla sentenza 21 settembre 1995, n. 437, con una interpretazione
definita dalla stessa Corte «adeguatrice», aveva ritenuto che, il
mancato preventivo esperimento del ricorso al prefetto non precludeva
la tutela giudiziaria nè determinava alcuna decadenza, affermando in
pratica l'impugnabilità in sede giurisdizionale del verbale di
accertamento. A sua volta la Cassazione, sulla base
dell'interpretazione della Corte costituzionale, aveva ribadito che
la tutela giurisdizionale deve essere riconosciuta indipendentemente
dal previo esperimento del ricorso amministrativo e che, dovendo
essere assicurata all'interessato la medesima tutela della quale egli
avrebbe potuto avvalersi se avesse proposto tempestivo ricorso al
prefetto, con la conseguente emanazione dell'ordinanza ingiunzione di
pagamento della somma liquidata a titolo di sanzione amministrativa,
il procedimento di opposizione richiamato dall'art. 205 del codice
della strada si applicava anche nei casi in cui il titolo della
pretesa creditoria dell'amministrazione sia rappresentato dal verbale
di accertamento.
La Corte costituzionale, nell'affermare la possibilità della
tutela giurisdizionale avverso il verbale di accertamento, ebbe a
rilevare come spettasse «al giudice dinanzi al quale l'azione è
proposta di verificare, alla stregua del diritto vigente, il quomodo
e il quando della sua esperibilità affinchè la tutela risulti
assicurata nella sua pienezza» (Corte cost. n. 315 del 1995). Quale
fosse il rito da seguire per l'opposizione avverso il verbale di
accertamento è stato quindi ricostruito attraverso le pronunce della
suprema Corte, che ha stabilito come il rito fosse quello previsto
dagli artt. 22 e ss. legge n. 689/1981.
L'art. 204-bis del codice della strada ha pertanto sancito
espressamente a livello legislativo un «diritto di azione» già
presente nell'ordinamento, tra l'altro eliminando anche alcuni dubbi
che permanevano a livello giurisprudenziale (ad es. termine per
l'opposizione); e tuttavia, introducendo il deposito di una cauzione
quale condizione di ammissibilità del ricorso giurisdizionale,
appare introdurre un'ingiustificata ed irragionevole disparità di
trattamento rispetto alla situazione precedente, in quanto la
prevista cauzione a pena di inammissibilità finisce per costituire
una «compressione», una diminuzione, di un «diritto di azione» già
esistente nell'ordinamento.
Il profilo della ragionevolezza appare rilevante infatti anche
nelle ipotesi di leggi che, più che rivolgersi a particolari
categorie di cittadini, si rivolgano alla totalità dei cittadini
stessi, tuttavia comprimendo un diritto, che precedentemente era
stato esercitato pienamente. Tale compressione non risulta in alcun
modo giustificata qualora l'introduzione della cauzione fosse dettata
da una esigenza di decongestionare gli uffici giudiziari,
introducendo un istituito che finisca per costituire una remora ai
ricorsi immediati, tale ratio verrebbe a confliggere in modo evidente
con il principio di cui all'art. 24 della Costituzione; qualora fosse
invece dettata dall'esigenza di garantire la riscossione da parte
dell'autorità che ha emanato la sanzione amministrativa, il deposito
di tale somma, sia pure a titolo cauzionale presso la cancelleria del
giudice, finirebbe di fatto con il riproporre, sotto una forma
mascherata, il vecchio principio del «solve et repete», già
ripetutamente dichiarato incostituzionale.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, comma 3, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Solleva d'ufficio questione di legittimità costituzionale
dell'art. 204-bis comma terzo, del codice della strada d.lgs.
30 aprile 1992, n. 285), articolo introdotto con legge 1° agosto
2003, n. 214, che ha convertito con modificazioni il decreto-legge
27 giugno 2003, n. 151 (legge di conversione pubblicata Gazzetta
Ufficiale n. 186 del 12 agosto 2003), per violazione degli artt. 3 e
24 della Costituzione per le ragioni di cui in motivazione;
Dispone la sospensione del procedimento in corso;
Ordina la notificazione della presente ordinanza al procuratore
di parte ricorrente;
Ordina la notificazione del ricorso e della presente ordinanza al
comune di Fauglia;
Ordina la notificazione della presente ordinanza al Presidente
del Consiglio dei ministri;
Ordina la comunicazione della presente ordinanza ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
Ordina la trasmissione della presente ordinanza alla Corte
costituzionale insieme con gli atti del giudizio e con la prova delle
notificazioni e delle comunicazioni prescritte.
Pisa, addì 16 ottobre 2003
Il giudice di pace: Ceccarini
03C1325