1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 2-2-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 38 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 dicembre 1999
N. 38 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 dicembre 1999 (del commissario dello Stato per la regione siciliana) Industria e commercio - Riforma della disciplina del commercio - Norme della regione siciliana - Requisiti per l'esercizio dell'attivita' commerciale - Transitoria estensione al settore merceologico non alimentare dei requisiti professionali previsti per il settore alimentare - Denunciato contrasto con il divieto di limitazioni regionali al diritto dei cittadini di esercitare la loro professione, impiego o lavoro in ogni parte del territorio nazionale - Violazione della liberta' di iniziativa economica - Incongruenza rispetto alla dichiarata finalita' di tutela dei consumatori - Irragionevolezza intrinseca. Legge regionale siciliana approvata il 23 novembre 1999, art. 3, comma 5. Costituzione, artt. 3, 41 e 120; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, art. 5, comma 5, in relazione all'art. 14, Statuto regione siciliana. Industria e commercio - Riforma della disciplina del commercio - Norme della regione siciliana - Lotti nelle aree di sviluppo industriale - Regolarizzazione di assegnazioni precedentemente revocate - Prevista possibilita', "anche a prescindere dai requisiti di cui al comma 1" dell'art. 30, legge regionale n. 29/1995 - Denunciata estensione indiscriminata della sanatoria a situazioni di fatto costituitesi illegalmente. Legge regionale siciliana approvata il 23 novembre 1999, art. 28. Costituzione, artt. 3 e 97. (099C2240) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 2-2-2000)

L'Assemblea regionale siciliana, nella seduta del 23 novembre 1999,
ha approvato il disegno di legge nn. 909-920-830-706 dal titolo:
"Riforma della disciplina del commercio", pervenuto a questo
Commissariato dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28
dello Statuto speciale, il successivo 26 novembre 1999.
Il legislatore regionale, nell'esercizio della competenza esclusiva
attribuitagli nella materia de qua dall'art. 14, lett. d) dello
Statuto speciale, con il provvedimento legislativo testè approvato
introduce nell'ordinamento siciliano i principi fortemente
innovatori contenuti nel d.lgs. n. 114/1998 in materia di commercio.
In virtù di detta competenza, peraltro espressamente richiamata
dal legislatore nazionale all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n.
114/1998, l'Assemblea regionale, nell'emanare la nuova disciplina del
commercio sostanzialmente ed in gran parte analoga a quella vigente
nel rimanente territorio nazionale, se ne discosta all'art. 3,
seppure in via transitoria, in due punti, di cui uno dà adito a
censure di costituzionalità.
Quanto al primo punto l'art. 3 prevede, infatti, al comma 1 che
l'attività commerciale può essere esercitata con riferimento al
settore merceologico alimentare e a quello non alimentare "con
relativo raggruppamento di prodotti di cui all'allegato A della
legge".
Orbene, dal citato allegato risulta l'individuazione di tre
raggruppamenti merceologici relativi al settore alimentare e non
alimentare.
I. - Tutti i prodotti alimentari nonchè articoli per la pulizia
della persona e della casa ed articoli in carta per la casa.
II. - Prodotti dell'abbigliamento (articoli di vestiario
confezionati di qualsiasi tipo e pregio con esclusione degli
accessori e della biancheria intima), calzature.
III. - Prodotti vari (trattasi di una o più categorie
merceologiche non comprese nel raggruppamento II).
Il medesimo comma, tuttavia, precisa che l'articolazione suddetta
ha carattere sperimentale per la durata di trenta mesi, a partire
dall'entrata in vigore della legge e che, "sulla base dei risultati
della sperimentazione il Presidente della regione, su proposta
dell'assessore regionale per la cooperazione, il commercio,
l'artigianato e la pesca, presenterà all'Assemblea apposito disegno
di legge per la definitiva disciplina dei settori merceologici. In
caso di mancata approvazione di tale disegno di legge nei 180 giorni
successivi alla scadenza dei trenta mesi di cui sopra, troveranno
applicazione le disposizioni di cui all'art. 5, d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 114".
Detta disposizione, sebbene difforme dalla corrispondente norma
statale (id est art. 5, comma 1, d.lgs. n. 114/1998), è da ritenersi
in linea con le prescrizioni dell'art. 4, comma 4, lett. c) della
legge n. 59/1997, con cui il Governo nazionale è stato delegato ad
emanare nuove norme in materia di commercio, che prevedono la
riduzione e la razionalizzazione delle tabelle merceologiche.
La creazione temporanea di un terzo raggruppamento merceologico per
i prodotti dell'abbigliamento non appare, neppure lesiva dei principi
di riforma posti dal cennato d.lgs. n. 114/1998, atteso che la
previsione in questione è dettata dalla necessità, valutata dalla
regione nell'esercizio della sua potestà legislativa esclusiva nella
materia, di adeguare l'impianto fortemente riformatore e innovativo
della normativa nazionale di riferimento alla particolare situazione
geografica, territoriale e socio-economica siciliana e, soprattutto,
alla esistente rete commerciale che, nel settore alimentare e
dell'abbigliamento, ha subi'to in questi anni una pesante crisi.
Non ininfluente in tale giudizio di congruità della disposizione
regionale rispetto ai principi contenuti nel più volte citato d.lgs.
n. 114/1998 è l'esistenza di leggi emanate da altre regioni, anche a
statuto ordinario, come ad esempio la legge n. 19 del 20 luglio 1999
della regione Basilicata, con cui vengono previsti ulteriori
raggruppamenti merceologici nel settore alimentare, la cui
identificazione, peraltro, viene demandata ad un successivo atto
regolamentare di competenza della Giunta regionale.
Lo stesso legislatore nazionale, d'altronde, ha tenuto ben presente
l'esigenza di eliminare il rischio di impatti negativi sull'esistente
rete commerciale e consentire una graduale applicazione della riforma
non pregiudizievole per gli operatori economici, ed a tal fine,
all'art. 10, comma 1, lett. c) d.lgs. n. 114/1998, ha previsto per
regioni la possibilità di sospendere o inibire temporaneamente gli
effetti della comunicazione dell'apertura degli esercizi di vicinato,
nei fatti concedendo la facoltà, di cui numerose regioni si sono
avvalse, di contingentare l'avvio di nuove attività commerciali.
Analogo giudizio di conformità ai principi di riforma
economico-sociale posti dall'art. 4 comma 4, lett. c), legge n.
59/1997 e dal d.lgs. n. 114 del 1998 non può invece esprimersi
sull'altro punto di novità rispetto alla normativa nazionale,
introdotto dal comma 5 del medesimo art. 3 della legge regionale in
esame.
Infatti, se da un canto i commi 2, 3 e 4 del citato art. 3, per
quanto attiene ai requisiti necessari per l'esercizio dell'attività
commerciale riproducono pedissequamente le norme dei primi 6 commi
dell'art. 5 del d.lgs. n. 114/1998, dall'altro il comma 5 oggetto di
censura, dispone che "al fine di sviluppare un'adeguata cultura di
impresa e nell'interesse primario dei consumatori, per un triennio, a
far data dall'entrata in vigore della legge", ai fini dell'esercizio
dell'attività di vendita relativa al settore merceologico non
alimentare, si richiedono i medesimi requisiti professionali previsti
per il settore alimentare.
Detta disposizione, invero, così come formulata, introduce seppure
transitoriamente, una limitazione, non prevista in ambito nazionale,
allo svolgimento di un'attività professionale, in palese violazione
degli artt. 120, 41 e 3 della Costituzione.
Secondo il citato art. 120 della Costituzione e, infatti, precluso
alla regione introdurre norme che limitino il diritto dei cittadini
ad esercitare in qualunque parte dei territorio nazionale la loro
professione, impiego o lavoro.
In proposito, codesta ecc.ma Corte ha acclarato con costante
giurisprudenza, ex plurimis, sent. n. 168/1987, che non possono
essere introdotti dal legislatore regionale requisiti e condizioni
ulteriori non previsti dalla legislazione nazionale per lo
svolgimento di attività professionali.
Nella fattispecie in esame l'estensione dei requisiti, prescritti
dall'art. 5, comma 5 del d.lgs. n. 114/1998 per il solo esercizio di
una attività di commercio relativa al settore merceologico
alimentare, anche a tutti gli altri raggruppamenti previsti in sede
regionale, comporterebbe un ostacolo insormontabile, in contrasto con
il principio sancito dall'art. 120 della Costituzione, per i
cittadini che da altre regioni si volessero trasferire in Sicilia per
esercitare un'impresa commerciale, poichè troverebbero condizioni
che non hanno riscontro nella legislazione vigente nel resto del
territorio dello Stato.
La limitazione in questione, motivata con l'esigenza di assicurare
l'interesse primario della tutela dei consumatori, è, inoltre, da
ritenersi lesiva del principio di cui all'art. 41 della Costituzione.
La libertà dell'iniziativa economica può essere, invero soggetta
a vincoli e condizioni poste discrezionalmente dal legislatore, anche
regionale, a tutela di interessi primari della collettività, quale
nella fattispecie in esame potrebbe considerarsi, in astratto, quello
della tutela del consumatore.
Tuttavia nello scrutinio di legittimità della norma, per costante
giurisprudenza di codesta Corte, è consentito vagliare il rapporto
di congruità fra mezzi e fini per salvaguardare la libertà
garantita contro interventi arbitrariamente restrittivi, che
praticamente potrebbero annullare il diritto primario inerente alla
libertà di iniziativa economica.
Orbene, è di palmare evidenza che non può ritenersi coerente con
la dichiarata finalità della tutela dei consumatori una norma di
validità triennale, il cui unico immediato effetto è oltretutto
quello di ridurre drasticamente il numero dei potenziali operatori
commerciali causando piuttosto pregiudizio e nocumento allo sviluppo
della rete distributiva, al pluralismo dell'offerta, all'equilibrio
tra le diverse tipologie delle strutture distributive ed al
conseguente contenimento dei prezzi dovuto all'esplicarsi del libero
mercato.
Per le ragioni suesposte la norma de qua appare anche inficiata del
vizio di irragionevolezza intrinseca di cui all'art. 3 della
Costituzione in quanto, introducendo limiti non previsti in sede
nazionale all'esercizio di attività commerciale, comporta
conseguenze pratiche confliggenti con la stessa finalità di tutela
del consumatore, assunta a giustificazione della disposizione
transitoria e derogatoria.
Altra norma che costituisce oggetto di gravame è quella contenuta
nell'art. 28 del disegno di legge approvato.
Il contenuto della suddetta disposizione, che di seguito si
trascrive, disciplina un caso di specie non strettamente attinente
alla materia oggetto dell'intera legge.
"Il primo periodo del comma 4 dell'art. 30 della legge regionale 4
aprile 1995, n. 29 è così sostituito: ''In sede di prima
applicazione, gli originari assegnatari o i soggetti che da questi o
da loro aventi causa abbiano a qualsiasi titolo la disponibilità,
anche parziale, del lotto hanno diritto, su istanza, anche a
prescindere dai requisiti di cui al comma 1, alla riconferma o al
mantenimento dell'assegnazione del lotto, a condizione che alla data
del 23 aprile 1995, abbiano svolto già tali attività commerciali,
anche ove sia intervenuto provvedimento di revoca''".
L'art. 28, che riproduce il testo di un autonomo disegno di legge,
non sottoposto ancora all'esame delle competenti commissioni
permanenti dell'Assemblea, è stato introdotto con un emendamento
presentato in aula senza che su di esso si sia svolto un adeguato
dibattito di approfondimento.
Lo scrivente è stato indotto, proprio dall'assenza di una
relazione esplicativa della norma, a chiedere, ai sensi dell'art. 3,
d.P.R. n. 488/1969 chiarimenti alla amministrazione regionale
competente.
Da questi è emerso che fine della disposizione sarebbe quello di
perseguire l'interesse pubblico preminente ad assicurare il
mantenimento dei livelli occupazionali esistenti presso talune
aziende irregolarmente insediate nei consorzi A.S.I. dell'isola, che
hanno subito provvedimenti di revoca dell'assegnazione delle aree,
evitando la prosecuzione del contenzioso giudiziario pendente e,
comunque, il rimborso alle aziende stesse di cospicue somme dovute
per le addizioni e/o migliorie apportate ai lotti.
Dai medesimi chiarimenti emerge, altresì, che la norma è intesa a
superare una disparità di trattamento venutasi a creare tra le
imprese ammesse alla regolarizzazione in base all'art. 30, l.r. n.
29/1995 in quanto esercenti attività di grande distribuzione
commerciale, dalla cennata norma equiparata a quella industriale, e
le altre aziende, che nelle more dell'approvazione ed entrata in
vigore della legge stessa, avevano avuto revocata l'assegnazione del
lotto.
Si è in presenza, evidentemente, di una norma di sanatoria che per
consolidata giurisprudenza costituzionale, non è di per sè
inammissibile a condizione che sussistano preminenti interessi
pubblici da tutelare, interessi che nella fattispecie sono
ravvisabili nella necessità di assicurare il mantenimento di
significative iniziative di imprese e dei livelli occupazionali
esistenti.
La coerenza intrinseca della disposizione in esame viene, tuttavia,
profondamente contraddetta dall'inciso "anche a prescindere dai
requisiti di cui al comma 1" avverso il quale si solleva censura
sotto il profilo della violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
Attraverso detto inciso, infatti, si produrrebbe l'effetto di una
ingiustificata sanatoria in favore di tutti coloro che a qualsiasi
titolo esercitino attività commerciali anche di dimensioni oltremodo
ridotte e comunque inferiori a quelle determinate in via generale
dall'art. 30, comma 1 della l.r. n. 29/1995 ai fini
dell'equiparazione alle attività industriali.
La disposizione, in definitiva, consoliderebbe situazioni di fatto
costituitesi illegalmente a danno dei potenziali richiedenti che
avrebbero diritto di svolgere nelle aree stesse le attività
consentite, ingenerando nei cittadini aspettative di future sanatorie
di qualsivoglia situazione illegale ed incentivando, di tal fatta,
comportamenti non rispettosi delle norme vigenti.
Per le argomentazioni su esposte ed in assenza di alcun comprovato
interesse pubblico preminente, legislativamente rilevante, che
sorregga una così indiscriminata estensione della sanatoria, si
ritiene che la stessa non possa superare quel rigoroso scrutinio di
costituzionalità, richiesto più volte da codesta ecc.ma Corte,
affinchè non risulti arbitraria, e quindi in contrasto con gli artt.
3 e 97 della Costituzione, la sostituzione della disciplina generale
originariamente applicabile con quella eccezionale ora emanata.

P. Q. M.
Visto l'art. 28 dello Statuto siciliano con il presente atto
impugna i sottoelencati articoli del disegno di legge nn.
909-920-830-706 dal titolo "Riforma della disciplina del commercio"
approvato dall'A.R.S. il 23 novembre 1999:
art. 3, comma 5 per violazione degli artt. 3, 41, 120 della
Costituzione nonchè dell'art. 5, comma 5 del d.lgs. n. 114/1998 in
relazione ai limiti posti dall'art. 14 dello Statuto speciale;
art. 28 limitatamente all'inciso "anche a prescindere dai
requisiti di cui al comma 1" per violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
Palermo, addì 1 dicembre 1999.
Il commissario dello Stato per la regione siciliana: Gianfranco
Romagnoli
99C2240