1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 13-5-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 318 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 luglio 1997- 21 aprile 1998
N. 318 Ordinanza emessa il 24 luglio 1997 (pervenuta alla Corte costituzionale il 21 aprile 1998) dal pretore di Salerno nelle procedure esecutive riunite proposte da Ind. medica Sorrentino Vincenzo e figli ed altri nei confronti di Gestione liquidatoria della ex U.S.L. 53 di Salerno ed altra. Esecuzione forzata in genere - Esecuzione forzata nei confronti di pubbliche amministrazioni ed enti pubblici non economici - Procedibilita' dell'azione dopo 60 giorni dalla notificazione del titolo esecutivo - Obbligo di effettuare tale notificazione ogni volta che venga intrapresa nuova procedura esecutiva sul medesimo titolo, nei confronti di amministrazione non economica, serialmente insolvente - Irragionevolezza - Ingiustificato trattamento di privilegio riservato all'Amministrazione statale - Violazione del diritto di difesa - Incidenza sulla liberta' dell'iniziativa economica privata - Inosservanza dell'obbligo di copertura per nuove e maggiori spese. (D.-L. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 1997, n. 30). (Cost., artt. 3, primo e secondo comma, 24, secondo comma, 41, primo comma e 81, quarto comma). (098C0499) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 13-5-1998)

IL PRETORE
Letti gli atti e sciogliendo la riserva che precede, osserva quanto
segue;
In fatto e in diritto.
1. - Per l'udienza del 10 luglio 1997 dinanzi al giudice
dell'esecuzione mobiliare della sezione civile centrale della pretura
di Salerno sono state chiamate numerose procedure di espropriazione
presso terzi nei confronti del debitore esecutato gestione
liquidatoria della disciolta U.S.L. 53 e del terzo debitore, suo
tesoriere, banca Monte dei Paschi di Siena, ad istanza di numerosi
creditori per crediti formatisi anteriormente al 31 dicembre 1994.
Le procedure - nelle quali sono pure intervenuti numerosissimi
creditori - sono state tra loro riunite, ai sensi del combinato
disposto degli artt. 550 e 524 cod. proc. civ., sicchè, a fronte di
una positiva dichiarazione del terzo (per complessive L.
129.838.089), risultano allo stato concorrere numerose ragioni
creditorie (identificate con il numero di iscrizione a ruolo generale
esecuzione e, per gli interventi, con un numero ulteriore progressivo
ad esso aggiunto), una volta pronunziata - con separata ordinanza
depositata contestualmente alla presente e in atti - l'estinzione di
quelle inammissibili o abbandonate.
Le ragioni di credito residue, cioè ammissibili, si individuano in
quelle di cui all'allegato 1 alla presente ordinanza: ma, prima di
ogni altra decisione, occorre verificare l'applicabilità a ciascuna
di esse della norma cui all'art. 14 del decreto-legge n. 669/1996.
2. - La disciplina dell'art. 14 del decreto-legge n. 669/1996.
È noto che l'art. 14 del decreto-legge n. 669/1996, convertito,
con modificazioni (le quali peraltro non riguardano il punto
specifico) in legge n. 30/1997, commina l'improcedibilità delle
azioni esecutive contro le pubbliche amministrazioni non economiche
fino a quando non siano decorsi sessanta giorni dalla notifica del
titolo esecutivo giudiziale.
Tale disciplina sembra ispirata alla ratio di consentire alla p.a.
non economica di provvedere, in un termine di sessanta giorni, al
pagamento spontaneo e con procedure agevolate, purchè abbia avuto
conoscenza, tramite la notifica del titolo esecutivo, della minaccia
di agire in executivis da parte del creditore: e tanto allo scopo
evidente di limitare il più possibile i danni al pubblico erario
(derivanti dall'effettivo azionamento della procedura esecutiva, con
ulteriore aggravio di esborsi per la p.a.), ma al tempo stesso di
offrire - almeno in astratto - maggiori garanzie al creditore, visto
che contestualmente si procede all'individuazione di un funzionario
responsabile per la procedura semplificata (e, quindi, responsabile
non solo dal punto di vista contabile, ma, vi è da ritenere, anche
da quello civilistico).
Se questa è la ratio e se tanto si giustifica sol che si pensi
alle recenti opzioni interpretative in tema di preminenza del
pubblico interesse alla preservazione del patrimonio pubblico, quali
si evincono, ad es., in tema di dissesto degli Enti pubblici, essa
può essere rispettata soltanto ove la norma si interpreti nel senso
sia della rilevabilità ufficiosa dell'improcedibilità (diretta
conseguenza della natura pubblica dell'interesse tutelato dalla norma
e della limitata aggredibilità del patrimonio pubblico staggito,
evidenti esigenze ispiratrici della norma stessa: la quale ultima,
per la sua natura di norma di interesse pubblico, è assolutamente
inderogabile e quindi indisponibile), sia della necessità della
notifica del titolo esecutivo ogni qualvolta si intenda procedere ad
esecuzione.
Non avrebbe infatti alcun senso tale individuazione di una figura
speciale di debitore, quale la p.a. non economica, notevolmente
privilegiata, quale risulta a seguito dell'introduzione di una norma
processuale, comminatoria della grave sanzione dell'improcedibilità
(da ritenersi oltretutto rilevabile di ufficio), in luogo del ricorso
a istituti o strumenti sostanziali e processuali già esistenti e
quindi di carattere generale (quali la perenzione o la graduazione
dei crediti).
Ammessa la necessità di una notificazione del titolo ogniqualvolta
si intraprende una procedura esecutiva fondata sul medesimo, si deve
giungere alla conclusione che la notificazione sia imprescindibile
anche se lo stesso titolo sia riazionato per essere rimasto
insoddisfatto il credito portato e già azionato in precedenti
procedure (situazione assai frequente in caso di pubbliche
amministrazioni seriamente insolventi, proprio come l'attuale
debitore).
La ratio della rinotifica continua del titolo (e lasciando qui
impregiudicato se debba trattarsi di quello originario o
dell'ordinanza di assegnazione parziale nel frattempo intervenuta) in
caso di debitori seriamente insolventi, d'altra parte, è funzionale
al controllo costante proprio da parte della p.a. diligente della
corrispondenza del debito, come ridotto o novato, al titolo cui si
riferisce: e, quindi, alla esigenza di razionalizzare anche in questo
caso gli esborsi da parte della p.a. non economica, soprattutto
quando la sua gestione pregressa ha dato luogo a situazioni debitorie
degenerate per reiterate inadempienze e per altri aspetti e può
ancora dare, con un'indiscriminata aggressione al patrimonio della
gestione liquidatoria, spazio a pretese illegittime. Del resto, tale
esigenza di razionalizzazione a mezzo di una continua rinotificazione
del titolo e di controllo del credito è resa vieppiù necessaria
dalla cronica assenza del debitore, che, come nel caso di specie, non
si presenta praticamente giammai a verificare le singole pretese
contro di lui azionate (spesso, come nel caso in esame, direttamente
in udienza con interventi alluvionali e lasciati del tutto
incontestati).
Questa interpretazione della norma in esame si applica a tutte le
procedure su evidenziate, in quanto tutte riferite a crediti maturati
anteriormente al 31 dicembre 1994 e portati da titoli azionati più
volte, talvolta con esito parzialmente positivo.
Inoltre, nella fattispecie, pure le ordinanze di assegnazione
parziale con contestuale dichiarazione di incapienza, almeno ai
limitati fini di questa normativa, vanno equiparate a titolo
esecutivo da notificare, attesa la particolare funzione di autentica
limitazione del debito recato dal titolo originario e, al tempo
stesso, di valido equipollente - attesa la natura di ordinanza resa
dal g.e. all'esito di un procedimento nel corso del quale la p.a.
pure avrebbe avuto la possibilità di interloquire - della notizia
della sussistenza pregressa di un titolo giudiziale azionabile.
Naturalmente, occorre che si abbia notizia certa dell'esistenza di
quell'ordinanza; ma, all'uopo, può soccorrere il sistema
informatizzato automatico di cui questa sezione si è dotata fin
dalla precedente udienza speciale contro l'ex U.S.L. 53 Salerno,
mediante la consultazione dei tabulati relativi ai titoli azionati in
quella sede e relativi all'esito delle istanze di assegnazione lì
formulate.
Va ancora notato che, quanto al decreto ingiuntivo, che sia stato
emesso (e quindi notificato senza clausola di provvisoria esecuzione
sin dal momento della sua emanazione, deve consentirsi una facoltà
ulteriore, quale quella prevista dal capoverso dell'art. 654 c.p.c.:
cioè, è equipollente alla notifica del titolo in forma esecutiva
anche quella del precetto che contenga menzione della conseguita
esecutività del monitorio (ed i 60 giorni decorrono dalla notifica
del precetto con tale menzione, visto che è solo da tale data che la
p.a. legittimamente conosce che contro di essa è stato emesso un
titolo esecutivo e che in forza di esso si minaccia un'esecuzione
forzata); e tuttavia, per quanto si dirà di qui a tra un momento,
sempre che non sia intervenuta un'ordinanza di assegnazione,
diventando titolo da notificare, allora, quest'ultima.
La necessità di una rinnovazione della notificazione del titolo in
forma esecutiva o del precetto con la menzione ex art. 654 c.p.v.
cit. insorge, però, qualora quel precedente precetto - non seguito
da alcuna esecuzione e da alcuna assegnazione parziale - siasi
perento, visto che in tale ultima evenienza la p.a. avrebbe
legittimamente fatto affidamento sull'estinzione della concreta
minaccia dì esecuzione in cui consisteva il precetto stesso e che
quindi non avrebbe potuto considerare attuale l'obbligo di attivare
le speciali procedure di cui all'art. 14 cit.
Peraltro, ove dal contesto degli atti di esecuzione (tra cui,
principalmente, la leale ammissione del creditore), risulti non solo
e non tanto che il titolo sia stato già posto altre volte in
esecuzione, ma che all'esito di queste siano state emesse ordinanze
di assegnazione parziale con incapienza, deve ritenersi che la
specialissima ratio di maggior favore per la p.a. (sottesa alla norma
in esame) imponga la rinotifica a questa stessa proprio del titolo,
consistente nell'ordinanza di incapienza.
Alla stessa sanzione di improcedibilità deve pervenirsi per le
esecuzioni contro le pubbliche amministrazioni non economiche
fondate, quale potrebbe essere il caso degli interventi, su titoli
non strettamente giudiziali: apparendo di stridente illogicità una
soluzione interpretativa che, a fronte dei vincoli imposti alle
esecuzioni fondate su titoli giudiziali (e quindi di per se stessi
conseguiti all'esito di processi in cui il diritto delle parti ha
avuto piena tutela), consentisse la libera esperibilità di
esecuzioni fondate su titoli non previamente sottoposti al penetrante
e complesso vaglio del giudice in un giudizio a cognizione piena (o
equiparato). Del resto, l'identificazione, quale oggetto della norma
dell'art. 14 cit., delle esecuzioni fondate su titoli giudiziali deve
ritenersi riferita a tutti i titoli diversi da quelli amministrativi,
soggetti del resto ai rigidi controlli della normativa in tema di
contabilità di Stato e degli enti pubblici.
Pertanto, occorre valutare singolarmente la procedibilità di
ciascuna ragione creditoria azionata nella presente procedura e in
quelle ad essa riunite.
In particolare, risultano improcedibili le pretese azionate
indicate nell'allegato 2, per le causali ivi sommariamente indicate,
in applicazione della norma dell'art. 14 cit., nella parte in cui
impone l'onere processuale di notificare, almeno sessanta giorni
prima dell'inizio dell'esecuzione, alla pubblica amministrazione non
economica il titolo esecutivo ogniqualvolta sia intrapresa una nuova
procedura esecutiva sul medesimo titolo.
3. - L'applicazione della disciplina come interpretata alla
fattispecie concreta.
In stretta applicazione dei principi sin qui esposti, si dovrebbe
giungere alla declaratoria di improcedibilità delle ragioni
creditorie di cui all'allegato 2.
La norma in esame, è quindi di sicura rilevanza nel caso che qui
occupa, laddove, prima di stabilire come ripartire la modesta somma
dichiarata dal terzo, impone di delibare la procedibilità delle
singole pretese e quindi determinare la concorrenza e la
compatibilità tra riparto a farsi.
4. - I dubbi sulla costituzionalità della norma.
E tuttavia la norma, così interpretata, mostra non infondati
profili di illegittimità costituzionale, in relazione agli artt. 3,
primo e secondo comma, 24, secondo comma, 41, primo comma, e 81,
quarto comma, della Carta fondamentale.
4.a. - In relazione alla sospettata contrarietà al portato
dell'art. 3 della Costituzione, questo giudice rileva quanto segue.
L'imposizione di una rinotifica alla pubblica amministrazione non
economica debitrice serialmente insolvente, quale onere per la
procedibilità dell'azione esecutiva, è un indubbio svantaggio,
anche economico, e un odioso onere per il creditore procedente (già
afflitto dalle pregresse protratte inadempienze e dall'inesaustività
delle precedenti azioni esecutive); ma vieppiù è un irragionevole
privilegio concesso ad un debitore, già "forte" di per sè.
Infatti, in contrasto con il principio di eguaglianza, si deroga
alla generalissima procedibilità dell'azione esecutiva solo a
seguito della notifica del titolo e del precetto elasso il termine di
dieci giorni da quest'ultimo, attribuendosi un privilegio ad una
categoria di debitore, quale la p.a. non economica, nonostante
quest'ultima abbia a sua disposizione specifici e articolati apparati
tecnico-contabili e legali, di cui la generalità degli altri
creditori è sprovvista, oltre a strumenti normativi (quale quello
sulla contabilità pubblica) già di notevole favore rispetto alla
normale figura del debitore.
Per di più, mentre nella generalità dei rapporti obbligazionari,
il legislatore a'ncora il privilegio al contraente adempiente (il
creditore: e, specificamente, in virtù della causa del credito, ex
artt. 2745 cod. civ. e ss.), nel caso in esame, invece, sovvertendo
tali generalissimi principi (tra cui non ultimo quello di buona fede
nella esecuzione delle obbligazioni, ex art. 1175 cod. civ.), crea
un privilegio (per quanto solo processuale) in favore del contraente
inadempiente (e per di più cronicamente tale).
I debitori finiscono col non essere più eguali dinanzi alla legge,
visto che i debitori "forti" sono avvantaggiati rispetto agli altri;
e tanto, per di più, nonostante l'obiettiva diversità della
situazione istituzionale ed organizzativa dovesse favorire il
creditore della p.a., che era rimasto comunque contraente adempiente.
4.b. - Quanto al contrasto con l'art. 24, secondo comma della
Costituzione, questo giudice osserva che tale ingiustificato
privilegio viola ex se oltretutto il diritto di difesa del creditore
procedente, il quale si vede gravato, dopo numerosi vani esperimenti
esecutivi, di un onere sproporzionatamente sanzionato da
un'improcedibilità officiosamente rilevabile.
Questa sanzione, alla luce delle argomentazioni appena svolte,
appare del tutto irragionevole, esaurendosi nell'imposizione di una
ulteriore dilazione della procedura esecutiva, con ulteriori esborsi
e costi di cui solo nominalmente il creditore potrà rivalersi nei
confronti della pubblica amministrazione con successiva azione, visto
che questa è, per ipotesi, già una debitrice serialmente insolvente
(si pensi soltanto agli ulteriori interessi e accessori che vanno a
maturare nelle more del detto termine). Tanto integra senza dubbio un
impedimento serio all'effettiva estrinsecazione della tutela del
diritto di credito del procedente.
Inoltre, la rigida scansione dei tempi, di fronte ad una massa di
creditori sempre molto elevata (come si evince dall'elenco su
riportato) ed alla cronica insolvenza sui medesimi titoli e quindi al
montare vertiginoso della massa originaria quasi esclusivamente per
accessori e spese, comporta una graduazione temporale ma aleatoria e
casuale delle ragioni creditorie: visto che si a'ncora la graduazione
ad un criterio esclusivamente temporale (quale la rinotifica del
titolo o dell'ordinanza di incapienza e l'attesa del compimento del
termine di sessanta giorni prima di tentare altra esecuzione);
criterio, quindi, sganciato da riferimenti oggettivi e sottratto al
controllo di ciascuno dei creditori, che viola inesorabilmente la par
condicio (di cui all'art. 2741 cod. civ.).
In definitiva, in particolare dinanzi a pubbliche amministrazioni
non economiche serialmente insolventi (come nel caso di specie),
l'ulteriore aggravio di spese e competenze conseguente all'onere di
rinotifica, aggravio che, vista la precedente condotta della
debitrice, ha poche probabilità di soddisfazione, conduce ad un
ulteriore vulnus della concreta attuabilità del diritto di difesa
del creditore che tenta di recuperare il suo credito
4.c. - Quanto ai profili di dubbia conformità all'art. 41 della
legge fondamentale, questo pretore osserva che l'imposizione della
rinotifica del titolo nei confronti della pubblica amministrazione
serialmente insolvente costituisce un illegittimo intralcio al libero
espletamento della iniziativa economica privata.
L'imprenditore o il professionista, invero, che contrae su di un
piede di parità e in regime di diritto privato con la pubblica
amministrazione, viene esposto invece - in tempi ben successivi
all'insorgenza del rapporto e quindi alla formazione del consenso -
non solo alla radicalizzata insolvenza della stessa (evento tutto
sommato non estraneo al normale rischio di impresa), ma anche ad un
ulteriore pregiudizio della possibilità di recupero della ragione di
credito.
Invece, nel frattempo, quello stesso creditore è costretto al
ricorso al credito ordinario, alle onerose condizioni di mercato e
continuando a svolgere, quale creditore per attività resa in favore
di una unità sanitaria locale, un servizio di pubblico interesse.
La previsione dell'art. 14 in esame, lungi dall'essere giustificata
dalla finalizzazione dell'attività economica privata all'utilità
sociale, viene a costituirne una limitazione ingiustificata, sotto il
profilo che comprime fortemente le possibilità di recupero coattivo,
fuori, quindi, dai confini del rischio di impresa.
4.d. - Quanto al contrasto della norma dell'art. 14 cit. con l'art.
81, quarto comma, della Costituzione, pare evidente che imporre una
generalizzata dilazione, specialmente nel caso di debitori
serialmente insolventi, con conseguente aggravio per interessi, altri
accessori, nonchè per le competenze di avvocato connesse alla
ripetizione della notificazione, significa indirettamente comportare
un perverso meccanismo di sempre nuove e maggiori spese a carico del
bilancio dell'ente pubblico, al di fuori di ogni previsione
legislativa.
Infatti, in via generale, una dilazione indiscriminata determina
automaticamente la mora debendi e le conseguenze patrimoniali che ad
essa afferiscono; e, per di più, nel caso della ripetizione della
notificazione, appesantisce il debito, già insoluto da lungo tempo,
di ulteriori esborsi per spese e competenze di avvocato.
Di talchè nella singola procedura, poi, il vantaggio del debitore
derivante dalla posticipazione del tempi del pagamento "spontaneo"
viene non solo vanificato ma negativamente caricato a seguito degli
ulteriori incrementi del debito. Per questi aggravi non è prevista
alcuna copertura, in aperta violazione della previsione
costituzionale.
4.e. - Non rimane altra via, allora, che qualificare rilevante e
non manifestamente infondata la questione di costituzionalità della
norma in esame, invocando il giudizio della Consulta e impartendo le
ulteriori statuizioni di cui in dispositivo, tra cui la sospensione
dell'intera procedura e, segnatamente, delle operazioni di riparto,
attesa l'evidente macroscopica diversità di esito, proprio negli
importi materialmente assegnabili nel piano di riparto, a seconda che
la interpretazione della cui costituzionalità qui si dubita superi o
meno il vaglio del giudice delle leggi.
Peraltro, pare opportuno concedere sin d'ora autorizzazione alla
sostituzione, a cura e spese di parte, dei titoli con loro copia
conforme, previa rituale istanza.

P. Q. M.
Il pretore di Salerno, dato atto che con separata ordinanza viene
dichiarata l'inammissibilità di alcune delle ragioni creditorie
azionate nella procedura di cui appresso, letto l'art. 23, legge 11
marzo 1953, n. 87;
Sospende il processo in corso, iscritto al n. 504/1997 rge - e
quelli ad essi riuniti - di questa pretura e avente ad oggetto
pignoramento presso terzi ad istanza dell'Ind. medica Sorrentino
Vincenzo figli contro la gestione liquidatoria dell'ex U.S.L. 53
Salerno e la banca Monte dei Paschi di Siena, filiale di Salerno;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del comma 1 dell'art. 14 del
decreto-legge n. 669/1996, convertito, con modificazioni, in legge n.
30/1997 - in forza del quale si impone al creditore l'onere
processuale di notificare, almeno sessanta giorni prima dell'inizio
dell'esecuzione, alla pubblica amministrazione non economica il
titolo esecutivo -, per contrasto con gli artt. 3, 24, 41 e 81 della
Costituzione, quanto meno nella parte in cui estende l'onere della
notificazione ogniqualvolta sia intrapresa una nuova procedura
esecutiva sul medesimo titolo;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale in uno
alle prove degli adempimenti di cui appresso;
Ordina la notificazione, a cura della Cancelleria, della presente
ordinanza alle parti e al Presidente del Consiglio del Ministri;
Autorizza la sostituzione dei titoli, a cura e spese di parte, con
copia conforme, previa rituale istanza, subito dopo il compiuto
espletamento degli adempimenti di cui alla separata ordinanza ex art.
331 c.p.p.;
Dispone la comunicazione della presente al Presidente della Camera
dei deputati e al Presidente del Senato della Repubblica.
Salerno, addì 24 luglio 1997
Il pretore: De Stefano
98C0499