1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 11-5-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 112 SENTENZA 5 aprile - 9 maggio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Trasporto - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Autoservizi pubblici non di linea - Trasferimento delle licenze per taxi e autorizzazioni per NCC anche prima del limite quinquennale dal rilascio - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Determinazione dei canoni di concessione demaniale marittima, attesa l'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Importo annuo minimo riferito anche ai beni demaniali dello Stato - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Determinazione dei canoni di concessione demaniale marittima, attesa l'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Esenzione per enti pubblici, anche economici, al fine della realizzazione di un'opera pubblica - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Determinazione dei canoni di concessione demaniale marittima e idrica regionale, attesa l'emergenza epidemiologica da COVID-19, relativi ai c.d. bilancioni - Esclusivo riferimento alla superficie sviluppata dalla rete - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 30 dicembre 2020, n. 25, artt. 5 e 11, commi 1, 2 e 3. - Costituzione, artt. 117, secondo comma, lettere e) e l). (T-220112) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 11-5-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 5 e 11,
commi 1, 2 e 3, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia 30 dicembre 2020, n. 25 (Legge collegata alla manovra di
bilancio 2021-2023), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato l'8-12 marzo 2021, depositato in
cancelleria il 9 marzo 2021, iscritto al n. 21 del registro ricorsi
2021 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16,
prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udita nell'udienza pubblica del 5 aprile 2022 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Federico Basilica per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Daniela Iuri per la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia;
deliberato nella camera di consiglio del 5 aprile 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 5
della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 30 dicembre
2020, n. 25 (Legge collegata alla manovra di bilancio 2021-2023), per
violazione della competenza legislativa statale in materia di tutela
della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e, della
Costituzione), e l'art. 11, commi 1, 2 e 3, della medesima legge
regionale per violazione della competenza legislativa statale in
materia di ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettera l,
Cost.).
1.1.- Quanto al primo motivo di ricorso, l'art. 5 stabiliva, nel
suo testo originario, che, «[a] causa della situazione emergenziale
causata dalla pandemia da COVID-19 e della conseguente grave crisi
economica che ha investito il settore degli autoservizi pubblici non
di linea, i titolari di autorizzazione per il noleggio con conducente
e i titolari di licenza taxi, in via del tutto eccezionale e fino al
31 dicembre 2022, possono cedere l'attività anche senza aver
raggiunto i cinque anni dal rilascio dei medesimi titoli, fatti salvi
i vincoli eventualmente derivanti da contribuzioni pubbliche».
In seguito, l'art. 5, comma 1, della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia 29 dicembre 2021, n. 23 (Legge collegata alla
manovra di bilancio 2022-2024), ha sostituito il termine del «31
dicembre 2022» con quello del «31 gennaio 2022».
Il ricorrente ricorda che, in base all'art. 8, comma 1, della
legge 15 gennaio 1992, n. 21 (Legge quadro per il trasporto di
persone mediante autoservizi pubblici non di linea), «[l]a licenza
per l'esercizio del servizio di taxi e l'autorizzazione per
l'esercizio del servizio di noleggio con conducente sono rilasciate
dalle amministrazioni comunali, attraverso bando di pubblico
concorso». In base all'art. 9, comma 1, della citata legge, «[l]a
licenza per l'esercizio del servizio di taxi e l'autorizzazione per
l'esercizio del servizio di noleggio con conducente sono trasferite,
su richiesta del titolare, a persona dallo stesso designata, purchè
iscritta nel ruolo di cui all'articolo 6 ed in possesso dei requisiti
prescritti, quando il titolare stesso si trovi in una delle seguenti
condizioni: a) sia titolare di licenza o di autorizzazione da cinque
anni; b) abbia raggiunto il sessantesimo anno di età; c) sia
divenuto permanentemente inabile o inidoneo al servizio per malattia,
infortunio o per ritiro definitivo della patente di guida». In base
all'art. 9, comma 3, «[a]l titolare che abbia trasferito la licenza o
l'autorizzazione non può esserne attribuita altra per concorso
pubblico e non può esserne trasferita altra se non dopo cinque anni
dal trasferimento della prima».
Secondo il ricorrente, l'art. 9 risponderebbe «all'esigenza di
evitare possibili fenomeni speculativi idonei a falsare la
concorrenza, "atteso che la licenza conseguita per concorso è di
carattere gratuito"». Il ricorrente ritiene che, pur rientrando la
materia del servizio pubblico di trasporto, di linea e non di linea,
nella competenza residuale regionale, la disciplina del trasferimento
delle licenze e autorizzazioni afferisca anche alla materia
trasversale della «tutela della concorrenza», di competenza esclusiva
statale. In particolare, il limite temporale minimo di cinque anni,
richiesto dall'art. 9, comma 1, lettera a), della citata legge n. 21
del 1992, definirebbe «il punto di equilibrio fra il libero esercizio
dell'attività di trasporto e gli interessi pubblici interferenti con
tale liberta'». Il ricorrente ricorda la sentenza n. 30 del 2016 di
questa Corte, secondo la quale il bilanciamento operato dal
legislatore statale fra libera iniziativa economica e altri interessi
costituzionali costituisce espressione della potestà legislativa
statale in materia di tutela della concorrenza e non sarebbe
modificabile dal legislatore regionale.
Da ciò deriverebbe l'illegittimità costituzionale della norma
regionale impugnata: infatti essa, prevedendo una deroga temporanea
al limite quinquennale fissato per il trasferimento della licenza,
altererebbe «il meccanismo diretto a regolare l'accesso al mercato»,
come definito dall'art. 9 della legge n. 21 del 1992, e dunque «le
regole della concorrenza nello specifico settore, che anche le
Regioni a statuto speciale devono seguire».
Il ricorrente ricorda le competenze legislative previste
dall'art. 4, numero 11 («trasporti su funivie e linee
automobilistiche, tranviarie e filoviarie, di interesse regionale»),
e dall'art. 5, numero 7 («disciplina dei servizi pubblici di
interesse regionale ed assunzione di tali servizi»), della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia), osservando che esse vanno esercitate
nel rispetto dei limiti previsti dalle citate disposizioni
statutarie. Inoltre, rileva che, dato il suo carattere trasversale,
la «tutela della concorrenza» assumerebbe carattere prevalente e
fungerebbe da limite alla disciplina che le regioni possono dettare
nelle materie di propria competenza, sia pure entro quanto
strettamente necessario ad assicurare gli interessi alla cui garanzia
la competenza statale esclusiva è diretta.
1.2.- Venendo al secondo motivo di ricorso, l'art. 11 della legge
regionale impugnata stabiliva, nel suo testo originario, quanto
segue: «1. Attesa l'emergenza epidemiologica da COVID-19, per
l'annualità 2021 l'importo annuo del canone dovuto quale
corrispettivo dell'utilizzazione di beni demaniali marittimi di
competenza regionale e comunale con qualunque finalità non può,
comunque, essere inferiore a 361,90 euro. 2. Non è dovuto alcun
canone qualora il bene demaniale marittimo statale venga concesso a
enti pubblici, anche economici, al fine della realizzazione di
un'opera pubblica. 3. Il canone demaniale per le concessioni e le
autorizzazioni inerenti all'utilizzo di beni del demanio marittimo e
del demanio idrico regionale, relative alla messa in opera e
all'utilizzo dei cosiddetti bilancioni (impianti con rete), è
determinato con esclusivo riferimento alla superficie sviluppata
dalla rete. 4. La durata delle concessioni demaniali marittime in
scadenza è prorogata fino al 31 dicembre 2021 al fine di consentire
alle Amministrazioni concedenti il perfezionamento dei procedimenti
amministrativi di competenza nel rispetto della normativa vigente».
In seguito, l'art. 11, comma 4, della citata legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 23 del 2021 ha sostituito (nel comma 1) le
parole «per l'annualità 2021» con le parole «per l'annualità 2022».
Le norme impugnate, rileva il ricorrente, «incidono sulla
disciplina del canone demaniale marittimo/idrico, prevedendone un
ammontare minimo (comma 1), un'ipotesi di esenzione [...] (comma 2),
[e] disciplinandone le modalità di quantificazione riferite ad una
determinata categoria di beni (comma 3)».
Il ricorrente ricorda che la Regione è dotata di competenza
legislativa primaria in materia di ittica, pesca e turismo, ai sensi
dell'art. 4, numeri 2, 3 e 10, dello statuto speciale, e che essa
dev'essere esercitata nel rispetto dei limiti fissati dallo stesso
art. 4. Osserva poi che i beni demaniali marittimi rientranti nel
territorio regionale sono di proprietà statale, ad eccezione di
quelli situati nella laguna di Marano-Grado, trasferiti alla Regione
dall'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2001, n. 265
(Norme di attuazione dello Statuto speciale della regione
Friuli-Venezia Giulia per il trasferimento di beni del demanio idrico
e marittimo, nonchè di funzioni in materia di risorse idriche e di
difesa del suolo). Il citato art. 1 stabilisce anche, al comma 3, che
«[l]a regione esercita tutte le attribuzioni inerenti alla
titolarità dei beni trasferiti ai sensi dei commi 1 e 2».
Il ricorrente ricorda, ancora, che l'art. 9, comma 2, del decreto
legislativo 1° aprile 2004, n. 111 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della regione Friuli-Venezia Giulia concernenti il
trasferimento di funzioni in materia di viabilità e trasporti), ha
trasferito alla Regione le funzioni amministrative relative alle
concessioni dei beni del demanio marittimo, e che, in base al comma 5
dello stesso art. 9, «[i] proventi e le spese derivanti dalla
gestione del demanio marittimo [...] spettano alla Regione».
Ciò premesso, il ricorrente rileva che, secondo la
giurisprudenza costituzionale, «la potestà di determinazione dei
canoni per l'assegnazione in uso di aree del demanio marittimo segue
la titolarità del bene e non quella della gestione [...] in quanto
costituisce espressione del potere di disporre [...] dei propri
beni». Dunque, essa precederebbe il riparto delle competenze e
inerirebbe «alla capacità giuridica dell'ente» secondo i principi
civilistici (sono richiamate, tra le altre, le sentenze n. 73 del
2018 e n. 427 del 2004 di questa Corte).
Pertanto, per tutti i beni demaniali marittimi situati in
Friuli-Venezia Giulia spetterebbe allo Stato la competenza a definire
i «criteri tabellari di riferimento» per la determinazione dei
canoni, il cui esatto ammontare sarà poi stabilito dall'ente
gestore. Alla competenza statale sarebbe riconducibile anche la
facoltà di determinare i casi di eventuale esenzione.
Il ricorrente osserva, poi, che l'art. 100, comma 4, del
decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 (Misure urgenti per il sostegno
e il rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni, nella
legge 13 ottobre 2020, n. 126, stabilisce che «[d]al 1° gennaio 2021
l'importo annuo del canone dovuto quale corrispettivo
dell'utilizzazione di aree e pertinenze demaniali marittime non può
essere inferiore a euro 2.500».
Dunque, le norme impugnate eccederebbero dalla competenza
attribuita alla Regione dall'art. 4, numeri 2, 3 e 10, dello statuto
speciale, che indica i limiti della potestà legislativa primaria.
1.3.- Il ricorrente conclude affermando che l'art. 5 della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 25 del 2020 viola l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., «poichè interviene nella materia della
tutela della concorrenza», e che l'art. 11, commi 1, 2 e 3, della
stessa legge contrasta «con i principi dell'ordinamento civile», di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia si è costituita in
giudizio con atto depositato il 15 aprile 2021.
2.1.- In primo luogo, la Regione eccepisce l'inammissibilità
della questione riguardante l'art. 5, osservando che il ricorrente
avrebbe dovuto argomentare sull'applicabilità del Titolo V della
Parte seconda della Costituzione ad una Regione speciale, indicando
le ragioni per le quali l'art. 117, secondo comma, Cost. garantirebbe
una maggior autonomia alla stessa Regione. L'onere motivazionale
sarebbe più intenso nel caso di specie, in cui la norma impugnata
afferisce ad una materia di competenza primaria regionale (trasporti
di interesse regionale).
2.2.- In ogni caso, il primo motivo di ricorso non sarebbe
fondato. Con la disposizione impugnata la Regione avrebbe esercitato
la propria competenza in materia di «trasporti su funivie e linee
automobilistiche, tranviarie e filoviarie, di interesse regionale»
(art. 4, numero 11, dello statuto speciale). La resistente ricorda le
diverse norme di attuazione statutaria succedutesi in materia di
trasporti e rileva che, già prima della riforma del Titolo V, essa
disponeva di potestà legislativa primaria in tale materia, mentre le
regioni ordinarie erano titolari di competenza legislativa
concorrente, nell'ambito dei principi fissati dalla citata
legge-quadro n. 21 del 1992, che, all'art. 4, comma 6, fa «salve le
competenze proprie nella materia delle regioni a statuto speciale e
delle province autonome di Trento e di Bolzano». La norma interposta
richiamata nel ricorso non sarebbe dunque utilmente invocabile nei
confronti della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
La resistente poi rievoca le norme regionali adottate nella
materia dei trasporti pubblici, fra le quali quelle dettate dalla
legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 5 agosto 1996, n.
27 (Norme per il trasporto di persone mediante servizi pubblici
automobilistici non di linea), tuttora in vigore. In particolare,
rileva che la trasferibilità delle licenze è disciplinata dall'art.
13 di tale legge, che, a differenza dell'art. 9 della legge n. 21 del
1992, non contempla, tra i casi di trasmissibilità, il
raggiungimento del sessantesimo anno di età. Secondo la resistente,
se la trasferibilità delle licenze fosse un oggetto sottratto alla
competenza legislativa primaria della Regione, l'indicato art. 13 non
sarebbe sfuggito al controllo preventivo di legittimità previsto
all'epoca dall'art. 127 Cost., anche in relazione al divieto di
novazione della fonte.
La Regione ricorda poi la riforma del Titolo V, osservando che il
principio del parallelismo fra funzioni amministrative e legislative,
previsto dall'art. 8 dello statuto speciale, è più favorevole
rispetto al principio di sussidiarietà di cui all'art. 118, primo
comma, Cost., ragion per cui «il cd. "blocco statutario" che fonda la
competenza della Regione [...] in materia di trasporti di interesse
regionale risulta senz'altro complessivamente più favorevole in
concreto per l'autonomia speciale, rispetto a quello derivante dalla
riforma del Titolo V».
Non sarebbe dunque consentito invocare il Titolo V per sottrarre
alla Regione una competenza già esercitata sul piano sia
amministrativo che legislativo.
Quanto alla disposizione impugnata, la Regione osserva che essa
costituirebbe «una modifica non testuale» del citato art. 13 della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 27 del 1996. L'impugnato art. 5
contemplerebbe una deroga limitata all'art. 13, per consentire agli
operatori del settore (gravemente colpito dalla crisi economica
causata dal COVID-19) di trasferire ad altri la propria licenza,
dietro corrispettivo. L'art. 5 avrebbe «esclusivamente finalità
sociali» e non altererebbe il punto di equilibrio tra il libero
esercizio dell'attività di trasporto e gli altri interessi pubblici,
dal momento che, da un lato, il numero complessivo delle licenze
resterebbe invariato e, dall'altro lato, «[a]l titolare che abbia
trasferito la licenza o l'autorizzazione non può essere attribuita
altra per concorso pubblico e non può esserne trasferita altra, se
non dopo cinque anni dal trasferimento della prima» (art. 13, comma
3, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 27 del 1996, ripetitivo
dell'art. 9, comma 3, della legge n. 21 del 1992).
Secondo la resistente, la disposizione impugnata produrrebbe
effetti pro-concorrenziali, il che sarebbe consentito al legislatore
regionale, nelle materie di sua competenza (sono citate le sentenze
di questa Corte n. 43 del 2011 e n. 431 del 2007). Attualmente,
l'accesso al mercato del trasporto non di linea sarebbe di fatto
"congelato", per effetto dell'art. 10-bis, comma 6, del decreto-legge
14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno
e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione),
convertito, con modificazioni, nella legge 11 febbraio 2019, n. 12,
in base al quale, «[a] decorrere dalla data di entrata in vigore del
presente decreto e fino alla piena operatività dell'archivio
informatico pubblico nazionale delle imprese di cui al comma 3, non
è consentito il rilascio di nuove autorizzazioni per l'espletamento
del servizio di noleggio con conducente con autovettura,
motocarrozzetta e natante»: infatti, non sarebbe ancora intervenuta
«la piena operatività dell'archivio informatico» in questione.
Dunque, la norma impugnata assumerebbe una funzione
pro-concorrenziale, in quanto permetterebbe a nuovi operatori, in via
eccezionale e per un periodo limitato, di entrare nel mercato del
trasporto non di linea.
2.3.- Quanto al secondo motivo di ricorso, la Regione ne
eccepisce l'inammissibilità, in quanto il ricorrente invocherebbe
«in maniera generica, indistinta e cumulativa una pluralità di
limiti statutari che la Regione non avrebbe rispettato». Il ricorso
non illustrerebbe «nè quali tra le disposizioni dei commi impugnati
esorbiterebbero dai limiti» statutari, nè «quali sarebbero, in
concreto, i limiti asseritamente violati».
2.4.- Nel merito, la resistente afferma la non fondatezza del
motivo in questione. Essa ricostruisce il quadro normativo relativo
al demanio idrico regionale, al demanio marittimo regionale e al
demanio marittimo statale, e rileva che, in relazione alle prime due
categorie di beni, di proprietà regionale, lo stesso criterio
invocato nel ricorso (la potestà di determinazione del canone spetta
all'ente titolare del bene) dovrebbe condurre alla sua non
fondatezza. Riguardo al demanio marittimo statale, la Regione rimarca
che, in base al citato art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 111 del 2004,
essa «riscuote in via diretta i canoni annui per le concessioni del
demanio marittimo e provvede a iscriverli come "entrate" a bilancio,
senza alcuna intermediazione dello Stato». Dunque, lo Stato avrebbe
ceduto alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia «parte delle
proprie prerogative proprietarie».
La resistente osserva poi che l'art. 100, comma 4, del citato
d.l. n. 104 del 2020, invocato nel ricorso, è stato da essa
impugnato davanti a questa Corte.
Inoltre, rileva che il censurato art. 11, comma 1, ha efficacia
circoscritta al 2021 e trae origine dalla crisi economica causata dal
COVID-19: esso, dunque, risponderebbe ad esigenze di utilità sociale
e si fonderebbe sull'autonomia di entrata della Regione.
Similmente, l'autonomia regionale di entrata comprenderebbe la
possibilità di prevedere un'esenzione dal pagamento del canone (art.
11, comma 2).
Infine, il comma 3 riguarderebbe gli impianti di pesca a rete,
che sarebbero presenti in Friuli-Venezia Giulia solo nelle aree del
demanio marittimo regionale (laguna di Marano-Grado) e del demanio
idrico, di proprietà regionale. La Regione avrebbe dunque
legittimamente fissato, nell'esercizio delle sue prerogative
dominicali, un criterio di determinazione del canone relativo a
questo tipo di occupazione del bene pubblico. Lo stesso testo del
comma 3 sarebbe chiaro nel riferirsi ai canoni «del demanio marittimo
e del demanio idrico regionale».
3.- Il 14 marzo 2022 la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha
depositato una memoria integrativa. In essa dà conto delle modifiche
normative sopravvenute (sopra illustrate), evidenziando che l'art. 5
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 25 del 2020 ha ormai
esaurito la propria efficacia. Osserva, inoltre, che la norma
impugnata non consente guadagni speculativi, perchè chi trasferisce
la propria licenza, approfittando della deroga prevista, non può
conseguirne un'altra per pubblico concorso e può ottenerne un'altra
per trasferimento solo dopo cinque anni. La possibilità di
monetizzare la licenza, dunque, sarebbe concessa una volta sola.
Quanto all'art. 11, commi 1, 2 e 3, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 25 del 2020, la resistente, dopo aver
riferito della modifica apportata al comma 1 dall'art. 11, comma 4,
della citata legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 23 del 2021, osserva
che, alla luce del «giudicato costituzionale» di cui alla sentenza di
questa Corte n. 46 del 2022, l'impugnato art. 11, comma 1, andrebbe
interpretato nel senso di riferirsi solo al demanio marittimo
regionale, con conseguente non fondatezza del ricorso sotto questo
profilo.
Quanto al comma 3, la Regione ribadisce che l'aggettivo
«regionale» andrebbe collegato anche a «demanio marittimo» e non solo
a «demanio idrico»: di qui la non fondatezza dell'impugnazione del
comma 3, sempre alla luce della sentenza n. 46 del 2022. La
resistente deposita la planimetria delle concessioni di pesca a
bilancia e le relative visure catastali, al fine di dimostrare che le
concessioni di cui all'art. 11, comma 3, insistono solo su aree del
demanio marittimo regionale (oltre che del demanio idrico).

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso iscritto al
n. 21 reg. ric. 2021, ha impugnato l'art. 5 della legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia 30 dicembre 2020, n. 25 (Legge
collegata alla manovra di bilancio 2021-2023), per violazione della
competenza legislativa statale in materia di tutela della concorrenza
(art. 117, secondo comma, lettera e, della Costituzione), e l'art.
11, commi 1, 2 e 3, della medesima legge regionale per violazione
della competenza legislativa statale in materia di ordinamento civile
(art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.).
L'art. 5 stabiliva, nel suo testo originario, che, «[a] causa
della situazione emergenziale causata dalla pandemia da COVID-19 e
della conseguente grave crisi economica che ha investito il settore
degli autoservizi pubblici non di linea, i titolari di autorizzazione
per il noleggio con conducente e i titolari di licenza taxi, in via
del tutto eccezionale e fino al 31 dicembre 2022, possono cedere
l'attività anche senza aver raggiunto i cinque anni dal rilascio dei
medesimi titoli, fatti salvi i vincoli eventualmente derivanti da
contribuzioni pubbliche».
In seguito, l'art. 5, comma 1, della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia 29 dicembre 2021, n. 23 (Legge collegata alla
manovra di bilancio 2022-2024), ha sostituito il termine del «31
dicembre 2022» con quello del «31 gennaio 2022».
Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in quanto altererebbe
«il meccanismo diretto a regolare l'accesso al mercato», come
definito dall'art. 9 della legge 15 gennaio 1992, n. 21 (Legge quadro
per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di
linea), e dunque «le regole della concorrenza nello specifico
settore, che anche le Regioni a statuto speciale devono seguire».
Il secondo motivo di ricorso investe l'art. 11 della legge
regionale impugnata, il quale stabiliva, nel suo testo originario,
quanto segue: «1. Attesa l'emergenza epidemiologica da COVID-19, per
l'annualità 2021 l'importo annuo del canone dovuto quale
corrispettivo dell'utilizzazione di beni demaniali marittimi di
competenza regionale e comunale con qualunque finalità non può,
comunque, essere inferiore a 361,90 euro. 2. Non è dovuto alcun
canone qualora il bene demaniale marittimo statale venga concesso a
enti pubblici, anche economici, al fine della realizzazione di
un'opera pubblica. 3. Il canone demaniale per le concessioni e le
autorizzazioni inerenti all'utilizzo di beni del demanio marittimo e
del demanio idrico regionale, relative alla messa in opera e
all'utilizzo dei cosiddetti bilancioni (impianti con rete), è
determinato con esclusivo riferimento alla superficie sviluppata
dalla rete. 4. La durata delle concessioni demaniali marittime in
scadenza è prorogata fino al 31 dicembre 2021 al fine di consentire
alle Amministrazioni concedenti il perfezionamento dei procedimenti
amministrativi di competenza nel rispetto della normativa vigente».
In seguito, l'art. 11, comma 4, della citata legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 23 del 2021 ha sostituito (nel comma 1) le
parole «per l'annualità 2021» con le parole «per l'annualità 2022».
Secondo il ricorrente, le disposizioni impugnate, là dove
incidono sulla disciplina del canone di concessione demaniale,
prevedendone un ammontare minimo (comma 1), introducendo un'ipotesi
di esenzione (comma 2) e disciplinandone le modalità di
quantificazione riferite ad una determinata categoria di beni (comma
3), violerebbero l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in
quanto «la potestà di determinazione dei canoni per l'assegnazione
in uso di aree del demanio marittimo segue la titolarità del bene e
non quella della gestione», con la conseguenza che per tutti i beni
demaniali marittimi situati in Friuli-Venezia Giulia spetterebbe allo
Stato la competenza a definire i «criteri tabellari di riferimento»
per la determinazione dei canoni.
2.- In relazione all'art. 5 della legge regionale impugnata,
occorre in primo luogo verificare il rilievo dello ius superveniens,
rappresentato dall'art. 5, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 23 del 2021, che ha anticipato il termine finale di
applicazione della disposizione impugnata dal 31 dicembre 2022 al 31
gennaio 2022.
La previsione modificativa (che non è stata impugnata dal
Presidente del Consiglio dei ministri) non è idonea ad incidere sui
termini della controversia.
Per un verso, essa non ha carattere satisfattivo, avendo solo
ridotto l'arco temporale in cui ha operato la norma impugnata,
secondo il ricorrente lesiva della competenza statale in materia di
tutela della concorrenza. Tale norma era direttamente applicabile e
ha prodotto effetti per circa un anno, sicchè risultano assenti
entrambi i presupposti di un'eventuale cessazione della materia del
contendere (da ultimo, sentenze n. 92 e n. 23 del 2022). Come di
recente ribadito nella sentenza n. 24 del 2022, invero, il sindacato
di legittimità costituzionale attivato a seguito di un'impugnazione
diretta, «in quanto mira a definire il corretto riparto delle
competenze fra Stato e Regione nelle materie indicate, in linea con
la natura astratta del giudizio in via principale, non risulta
inutilmente svolto anche allorquando l'ambito temporale di
applicazione delle norme impugnate sia assai ristretto o azzerato».
Mancano, per altro verso, i presupposti di un'eventuale
estensione della questione alla disposizione sopravvenuta: da un
lato, l'adozione di quest'ultima non mina l'effettività della tutela
giurisdizionale del ricorrente (ex multis, sentenze n. 44 del 2018 e
n. 44 del 2014), perchè l'eventuale accoglimento del ricorso
priverebbe di oggetto la disposizione modificativa; dall'altro lato,
è escluso che si tratti di un caso di modifica marginale, in cui
questa Corte ritiene la questione estensibile alle disposizioni
sopravvenute, che non mutino il contenuto precettivo della
disposizione impugnata (sentenze n. 178 e n. 20 del 2020). La
modifica introdotta dalla disposizione sopravvenuta presenta
carattere sostanziale, sicchè l'estensione ad essa della questione -
oltre ad incidere sul principio del contraddittorio e su quello di
corrispondenza tra chiesto e pronunciato - determinerebbe
un'impropria sostituzione della valutazione dell'organo politico
competente a deliberare il ricorso (ex multis, sentenze n. 141 e n.
65 del 2016), valutazione necessaria anche nell'ipotesi in cui la
modifica si traduce in una riduzione della portata lesiva della norma
impugnata, come nel caso dell'art. 5, comma 1, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 23 del 2021.
2.1.- Sempre in relazione all'impugnato art. 5, la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia ha eccepito l'inammissibilità della
questione, osservando che il ricorrente avrebbe dovuto argomentare
sull'applicabilità del Titolo V della Parte seconda della
Costituzione ad una Regione speciale, indicando le ragioni per le
quali esso garantirebbe a quest'ultima una maggior autonomia. L'onere
motivazionale sarebbe più intenso nel caso di specie, in cui la
norma impugnata afferisce ad una materia di competenza primaria
regionale (trasporti di interesse regionale: art. 4, numero 11, della
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, recante «Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia»).
L'eccezione non è fondata.
È vero, in linea generale, che, in virtù dell'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V
della parte seconda della Costituzione), l'applicazione del Titolo V
alle regioni speciali si giustifica solo se il regime statutario
complessivo di una certa materia risulta meno favorevole del regime
della stessa materia nel Titolo V (che comprende la possibile
interferenza delle cosiddette materie trasversali e, in relazione
alle funzioni amministrative, il principio di sussidiarietà, meno
favorevole per le regioni speciali rispetto al principio del
parallelismo sancito nei loro statuti), e che quindi l'invocazione
del Titolo V in relazione ad una legge di una regione speciale
presuppone una valutazione comparativa che attesti il suo carattere
maggiormente favorevole (sentenza n. 119 del 2019). Tuttavia, nel
ricorso in esame, per un verso le competenze statutarie della Regione
nei settori dei trasporti e dei servizi pubblici sono prese in
considerazione e, per altro verso, la norma impugnata e quella
statale invocata sono ricondotte a una materia comunque estranea agli
elenchi statutari, come la tutela della concorrenza. Nella sentenza
n. 139 del 2021, riguardante proprio disposizioni legislative della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in materia di concessioni
demaniali, impugnate per lesione della competenza statale sulla
tutela della concorrenza, questa Corte ha statuito che, «[n]ella
prospettiva del ricorrente, [...] l'afferenza della disciplina
censurata alla materia della tutela della concorrenza vale a
escludere che la Regione possa rivendicare qualsiasi propria
competenza statutaria, la quale pacificamente non comprende la
materia in questione». Similmente, proprio nella ricordata sentenza
n. 119 del 2019, questa Corte ha osservato (sempre in relazione al
Friuli-Venezia Giulia e alle concessioni demaniali) che «il
ricorrente, pur prendendo in considerazione la competenza regionale
statutaria in materia di demanio idrico, invoca l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost, facendo valere così una competenza
esclusiva statale che non trova corrispondenza nello Statuto.
Sicchè, [...] in questo caso uno scrutinio alla luce delle norme
statutarie risulta inutile».
3.- Nel merito, la questione avente ad oggetto l'art. 5 è
fondata.
L'attività di trasporto non di linea - taxi e noleggio con
conducente (NCC) - è soggetta ad un regime autorizzatorio limitato,
caratterizzato da una programmazione dei veicoli circolanti,
attraverso il contingentamento delle licenze rilasciabili e la
previsione di un concorso pubblico comunale per l'individuazione dei
soggetti che possono acquisire le licenze disponibili (art. 8, comma
1, della legge n. 21 del 1992). La legge statale affida ai
regolamenti comunali la disciplina del concorso (art. 5), nel
rispetto di criteri fissati dalle regioni (art. 4), limitandosi a
porre alcuni requisiti (art. 6) e un titolo preferenziale per il
rilascio della licenza (art. 8, comma 4).
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha disciplinato la
materia del trasporto non di linea con la legge regionale 5 agosto
1996, n. 27 (Norme per il trasporto di persone mediante servizi
pubblici automobilistici non di linea). Sulla base dell'art. 4, comma
1, di tale legge (secondo cui, «[e]ntro 180 giorni dall'entrata in
vigore della presente legge, i Comuni adottano il regolamento per
l'esercizio degli autoservizi pubblici non di linea secondo uno
schema-tipo approvato dalla Giunta regionale»), la Regione ha poi
adottato, con delibera della Giunta regionale n. 663 del 1997,
modificata dalla delibera n. 1680 del 2000, uno schema-tipo di
regolamento comunale per l'esercizio degli autoservizi pubblici non
di linea. Quanto al concorso comunale, gli artt. 27 e seguenti dello
schema-tipo stabiliscono, fra l'altro, che il bando fissi i criteri
per la valutazione dei titoli, lasciando dunque ampio spazio ai
comuni (in sede di regolamento e di bando) per la scelta dei titoli
rilevanti.
3.1.- Sulla base di questo sintetico inquadramento normativo, è
possibile esaminare la questione sollevata dal ricorrente, secondo il
quale il trasferimento delle licenze rientrerebbe nella materia
«tutela della concorrenza», con conseguente illegittimità
costituzionale della disposizione impugnata, che prevede una deroga
temporanea al limite quinquennale fissato per il trasferimento delle
licenze dall'art. 9, comma 1, della legge n. 21 del 1992.
La disposizione statale invocata stabilisce quanto segue: «1. La
licenza per l'esercizio del servizio di taxi e l'autorizzazione per
l'esercizio del servizio di noleggio con conducente sono trasferite,
su richiesta del titolare, a persona dallo stesso designata, purchè
iscritta nel ruolo di cui all'articolo 6 ed in possesso dei requisiti
prescritti, quando il titolare stesso si trovi in una delle seguenti
condizioni: a) sia titolare di licenza o di autorizzazione da cinque
anni; b) abbia raggiunto il sessantesimo anno di età; c) sia
divenuto permanentemente inabile o inidoneo al servizio per malattia,
infortunio o per ritiro definitivo della patente di guida». In base
al comma 3 dello stesso art. 9, «[a]l titolare che abbia trasferito
la licenza o l'autorizzazione non può esserne attribuita altra per
concorso pubblico e non può esserne trasferita altra se non dopo
cinque anni dal trasferimento della prima».
L'inquadramento della disciplina recata dal parametro interposto
nell'ambito materiale della tutela della concorrenza è corretto.
La citata disposizione statale (art. 9, comma 1, lettera a, della
legge n. 21 del 1992) - unitamente al comma 3 dello stesso art. 9 -
mira infatti ad evitare il "commercio delle licenze", cioè possibili
speculazioni favorite dal fatto che, tramite il concorso pubblico, le
licenze per il servizio taxi e le autorizzazioni per il servizio NCC
vengono ottenute gratuitamente e potrebbero poi essere cedute a
titolo oneroso con un lucro per il cedente (sul punto Consiglio di
Stato, sezione quinta, sentenze 26 gennaio 2021, n. 772, 12 gennaio
2015, n. 40, e 2 febbraio 2012, n. 577). Il fine perseguito dal
legislatore statale è dunque la salvaguardia del concorso pubblico
come mezzo per ottenere le licenze taxi e le autorizzazioni NCC.
Questa Corte riconduce costantemente fra le «misure legislative di
promozione» rientranti nella tutela della concorrenza quelle volte «a
prefigurare procedure concorsuali di garanzia che assicurino la più
ampia apertura del mercato a tutti gli operatori economici
(concorrenza "per il mercato")» (ex plurimis, sentenza n. 56 del
2020), con la conseguenza, dunque, che una norma diretta, come quella
impugnata, a ridurre la portata applicativa della regola del concorso
pubblico ricade a pieno titolo in quella materia.
A conclusioni non diverse si perviene se dal profilo teleologico
si passa a quello - oggettivo - del contenuto proprio dell'art. 9
della legge n. 21 del 1992, che si risolve nella fissazione delle
condizioni per l'accesso degli operatori economici allo specifico
settore del trasporto non di linea. Nella sentenza n. 56 del 2020,
riguardante il servizio NCC, questa Corte ha statuito che «la
configurazione del mercato tramite la fissazione di determinate
condizioni per l'accesso degli operatori al settore rientra nella
materia della concorrenza». In questa stessa materia, inoltre, è
stato individuato il titolo di intervento del legislatore statale
nella specifica disciplina dell'assegnazione delle licenze per il
servizio taxi (sentenza n. 452 del 2007).
L'argomento della difesa regionale, secondo cui la questione
sarebbe non fondata in quanto la norma impugnata amplierebbe le
possibilità di accesso al mercato rispetto alla disciplina statale e
avrebbe così, in realtà, un effetto pro-concorrenziale, non è
condivisibile. La norma impugnata elimina sì un limite al libero
accesso al mercato del trasporto non di linea, ma si tratta di un
limite posto dal legislatore statale, come detto, proprio al fine di
non vanificare il concorso pubblico, cioè lo strumento previsto per
promuovere la concorrenza nell'accesso al mercato in questione
(sentenza n. 283 del 2009).
Occorre osservare, infine, che la deroga prevista dalla
disposizione impugnata non può essere giustificata in ragione della
grave crisi economica causata dalla pandemia da COVID-19. Come questa
Corte ha già chiarito, proprio con riferimento a una norma
legislativa provinciale limitativa della concorrenza, «la peculiare
contingenza della crisi economica determinata dal COVID-19» non può
in alcun modo rilevare nella definizione del riparto delle funzioni
legislative in materia, essendo escluso che «[l]a precarietà del
contesto di emergenza [abbia] ampliato le competenze» regionali
(sentenza n. 23 del 2022). Resta così fermo che, anche in relazione
all'emergenza pandemica, spetta solo allo Stato adottare norme di
deroga in materia di concorrenza (sentenze n. 38 e n. 16 del 2021).
Va dunque dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 5
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 25 del 2020.
4.- Anche in relazione all'art. 11, commi 1, 2 e 3, della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 25 del 2020, occorre in primo luogo
verificare il rilievo dello ius superveniens, rappresentato dall'art.
11, comma 4, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 23 del 2021,
che ha sostituito nell'impugnato art. 11, comma 1, le parole «per
l'annualità 2021» con le parole «per l'annualità 2022».
La previsione modificativa (che non è stata impugnata dal
Presidente del Consiglio dei ministri) non è idonea a incidere sui
termini della controversia. In primo luogo, essa palesemente non ha
carattere satisfattivo, avendo anzi prolungato l'arco temporale di
applicazione di una delle disposizioni impugnate.
Mancano inoltre i presupposti di un'eventuale estensione ad essa
della questione, posto che l'art. 11, comma 4, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 23 del 2021 non apporta una modifica
marginale ma muta il contenuto precettivo della disposizione
impugnata. L'estensione della questione, dunque, va esclusa per le
ragioni esposte sopra, al punto 2, con riferimento alla prima delle
due questioni proposte nel ricorso in esame.
4.1.- La Regione eccepisce l'inammissibilità del secondo motivo
di ricorso, in quanto il ricorrente invocherebbe «in maniera
generica, indistinta e cumulativa una pluralità di limiti statutari
che la Regione non avrebbe rispettato». Il ricorso non illustrerebbe
in particolare «nè quali tra le disposizioni dei commi impugnati
esorbiterebbero dai limiti» statutari nè «quali sarebbero, in
concreto, i limiti asseritamente violati».
L'eccezione non è fondata.
Sia nella premessa che nella conclusione il ricorso invoca solo
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., lamentando la
violazione della competenza esclusiva statale in materia di
ordinamento civile. Anche il nucleo della motivazione relativa
all'impugnazione dell'art. 11 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia
n. 25 del 2020 fa leva sulla spettanza della competenza in materia di
canoni demaniali allo Stato, «secondo i principi dell'ordinamento
civile». L'invocazione dei limiti statutari della potestà
legislativa primaria della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
rappresenta, dunque, più un elemento argomentativo che uno dei
termini della questione, che resta delimitata, quanto al parametro,
dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
5.- Venendo al merito della censura, è necessario richiamare
ancora una volta il quadro normativo sull'assetto del demanio
marittimo e idrico in Friuli-Venezia Giulia.
In base all'art. 1 del decreto legislativo 25 maggio 2001, n. 265
(Norme di attuazione dello Statuto speciale della regione
Friuli-Venezia Giulia per il trasferimento di beni del demanio idrico
e marittimo, nonchè di funzioni in materia di risorse idriche e di
difesa del suolo), «[s]ono trasferiti alla regione Friuli-Venezia
Giulia [...] tutti i beni dello Stato appartenenti al demanio idrico,
comprese le acque pubbliche, gli alvei e le pertinenze, i laghi e le
opere idrauliche, situati nel territorio regionale» (comma 1).
Inoltre, «[s]ono trasferiti alla regione tutti i beni dello Stato e
relative pertinenze [...] situati nella laguna di Marano-Grado» (si
tratta di beni del demanio marittimo). La Regione «esercita tutte le
attribuzioni inerenti alla titolarità dei beni trasferiti ai sensi
dei commi 1 e 2» (comma 3). In base all'art. 5, comma 5, «[i]
proventi e le spese derivanti dalla gestione dei beni trasferiti
spettano alla regione a decorrere dalla data di consegna». L'art. 2
dello stesso d.lgs. n. 265 del 2001 ha trasferito alla Regione «tutte
le funzioni amministrative relative ai beni» di cui all'art. 1.
L'art. 9, comma 2, del decreto legislativo 1° aprile 2004, n. 111
(Norme di attuazione dello statuto speciale della regione
Friuli-Venezia Giulia concernenti il trasferimento di funzioni in
materia di viabilità e trasporti), ha successivamente trasferito
alla Regione «le funzioni relative alle concessioni dei beni del
demanio della navigazione interna, del demanio marittimo, di zone del
mare territoriale per finalità diverse da quelle di
approvvigionamento energetico», dunque anche in relazione ai beni del
demanio marittimo statale (cioè, quelli diversi dalla laguna di
Marano-Grado). In base all'art. 9, comma 5, inoltre, «[i] proventi e
le spese derivanti dalla gestione del demanio marittimo e della
navigazione interna, per la parte non già trasferita con il decreto
legislativo 25 maggio 2001, n. 265, [...] spettano alla Regione».
5.1.- Le disposizioni regionali impugnate hanno ad oggetto la
determinazione dei canoni delle concessioni dei beni del demanio
idrico e marittimo situati in Friuli-Venezia Giulia. Tale tema è
stato oggetto della recente sentenza n. 46 del 2022, con la quale
questa Corte si è pronunciata sull'impugnazione, da parte della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, della disciplina statale
concernente la determinazione dei canoni demaniali in questione
(contenuta nei commi 2, 3, 4 e 5 dell'art. 100 del decreto-legge 14
agosto 2020, n. 104, recante «Misure urgenti per il sostegno e il
rilancio dell'economia», convertito, con modificazioni, nella legge
13 ottobre 2020, n. 126), per la violazione (fra l'altro) delle
proprie competenze statutarie in diverse materie.
Questa Corte ha dichiarato le questioni non fondate, distinguendo
però a seconda della titolarità dei beni. Per i beni del demanio
marittimo di proprietà statale (cioè, tutti tranne la laguna di
Marano-Grado), il ricorso è stato respinto, perchè la competenza a
regolare la determinazione dei canoni spetta all'ente titolare del
bene, sul presupposto che, in base alla costante giurisprudenza
costituzionale, «dirimente ai fini della competenza a dettare norme
in materia di determinazione dei canoni "è la titolarità del bene e
non invece la titolarità di funzioni legislative e amministrative
intestate alle Regioni in ordine all'utilizzazione dei beni stessi"
(sentenza n. 286 del 2004 e precedenti ivi richiamati, nonchè
sentenza n. 94 del 2008)» (si vedano anche le sentenze n. 128 e n. 73
del 2018, n. 213 del 2006, n. 427 del 2004). La pronuncia ha
affermato, inoltre, l'operatività di tale criterio anche per la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, nonostante la previsione
dell'art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 111 del 2004, che attribuisce
alla Regione stessa i proventi e le spese derivanti dal demanio
marittimo di titolarità statale.
Per quanto riguarda invece i beni demaniali trasferiti alla
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, costituiti dal demanio idrico
e, nell'ambito del demanio marittimo, dalla laguna di Marano-Grado,
questa Corte ha dichiarato le questioni non fondate, perchè, in
virtù della clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 113-bis del
d.l. n. 104 del 2020, le norme impugnate devono considerarsi
inapplicabili alla stessa Regione, in forza del criterio «secondo il
quale il potere di disciplinare l'ammontare dei canoni relativi a
beni demaniali [...] spetta in linea di principio all'ente che sia
titolare dei beni medesimi: e dunque alla stessa Regione autonoma
rispetto ai beni che fanno parte del suo patrimonio, essendo stati
trasferiti alla medesima dalle [...] norme di attuazione dello
statuto - peraltro con l'espressa precisazione che la Regione
"esercita tutte le attribuzioni inerenti alla titolarità dei beni
trasferiti ai sensi dei commi 1 e 2" (art. 1, comma 3, del d.lgs. n.
265 del 2001)» (ancora, sentenza n. 46 del 2022).
5.2.- Ciò premesso, si possono esaminare le singole questioni
sollevate nell'odierno ricorso.
5.2.1.- Come visto, il comma 1 dell'art. 11 stabilisce (nel testo
originario) che, «[a]ttesa l'emergenza epidemiologica da COVID-19,
per l'annualità 2021 l'importo annuo del canone dovuto quale
corrispettivo dell'utilizzazione di beni demaniali marittimi di
competenza regionale e comunale con qualunque finalità non può,
comunque, essere inferiore a 361,90 euro».
L'assunto della Regione resistente, secondo cui la previsione
andrebbe interpretata, alla luce della citata sentenza n. 46 del
2022, nel senso di riferirsi solo al demanio marittimo regionale, non
può essere condiviso. L'espressione «beni demaniali marittimi di
competenza regionale e comunale» non può non comprendere infatti
anche il demanio marittimo statale, che è anch'esso «di competenza
regionale e comunale» per quanto riguarda le funzioni amministrative
(si vedano gli artt. 4 e 5 della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia 13 novembre 2006, n. 22, recante «Norme in
materia di demanio marittimo con finalità turistico-ricreativa e
modifica alla legge regionale n. 16/2002 in materia di difesa del
suolo e di demanio idrico»). In virtù del già riferito costante
orientamento di questa Corte, l'art. 11, comma 1, è dunque
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui disciplina
l'importo annuo minimo del canone dovuto per l'utilizzazione dei beni
appartenenti al demanio marittimo statale.
In ragione della ravvisata illegittimità costituzionale
parziale, lo stesso comma 1 dell'art. 11 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 25 del 2020, come modificato dall'art. 11,
comma 4, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 23 del 2021 (che
ha sostituito le parole «per l'annualità 2021» con le parole «per
l'annualità 2022»), resta dunque applicabile solo in relazione ai
beni del demanio marittimo regionale.
5.2.2.- Alla luce del medesimo costante orientamento di questa
Corte in tema di canoni demaniali, risulta parimenti
costituzionalmente illegittimo il comma 2 dell'art. 11, secondo cui
«[n]on è dovuto alcun canone qualora il bene demaniale marittimo
statale venga concesso a enti pubblici, anche economici, al fine
della realizzazione di un'opera pubblica». Riferendosi al solo
demanio marittimo statale, e prevedendo per esso un caso di esonero
dal pagamento del canone concessorio, la disposizione interviene in
ambito riservato al legislatore statale.
5.2.3.- L'art. 11, comma 3, dispone che «[i]l canone demaniale
per le concessioni e le autorizzazioni inerenti all'utilizzo di beni
del demanio marittimo e del demanio idrico regionale, relative alla
messa in opera e all'utilizzo dei cosiddetti bilancioni (impianti con
rete), è determinato con esclusivo riferimento alla superficie
sviluppata dalla rete».
La Regione ha riferito che gli impianti in questione consistono
in una grande rete quadra immersa nell'acqua, che viene sollevata
periodicamente per raccogliere il pescato. Lo scopo della norma
sarebbe quello di chiarire che, ai fini della determinazione del
canone demaniale, nel computo della superficie non va compresa la
proiezione sullo specchio acqueo dei cavi che collegano la rete da
pesca alla cabina di manovra.
L'interpretazione adeguatrice suggerita dalla resistente -
secondo la quale l'aggettivo «regionale» andrebbe riferito anche al
«demanio marittimo» - non risulta coerente con la struttura lessicale
della disposizione e con il riferimento dell'aggettivo «regionale» al
solo «demanio idrico», con la conseguenza che l'espressione «demanio
marittimo» è tale da comprendere potenzialmente anche beni del
demanio marittimo statale. Nè, d'altro canto, può condurre a
conclusioni diverse il fatto, addotto dalla Regione, secondo cui,
attualmente, i "bilancioni" sarebbero presenti solo nelle aree del
demanio marittimo regionale (laguna di Marano-Grado) e del demanio
idrico, di proprietà regionale. Si tratterebbe, invero, di una mera
circostanza di fatto inidonea a definire in senso riduttivo la
portata della norma, di per sè riferibile a ogni tipo di demanio
marittimo, e dunque anche a quello statale.
Anche il comma 3 dell'art. 11 della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 25 del 2020 risulta dunque costituzionalmente illegittimo
nella parte in cui fissa un criterio di determinazione del canone
riguardante beni del demanio marittimo statale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5 della
legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 30 dicembre 2020,
n. 25 (Legge collegata alla manovra di bilancio 2021-2023);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 11, comma
1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 25 del 2020, nella parte
in cui disciplina l'importo annuo minimo del canone dovuto per
l'utilizzazione dei beni appartenenti al demanio marittimo statale;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 11, comma
2, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 25 del 2020;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 11, comma
3, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 25 del 2020, nella parte
in cui fissa un criterio di determinazione del canone riguardante
beni del demanio marittimo statale.
Cosi` deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 aprile 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 9 maggio 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA