1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 21-5-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 125 SENTENZA 7 - 15 maggio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Commercio - Disciplina dei poli commerciali e degli impianti di distribuzione dei carburanti, con o senza gestore. - Legge della Regione Umbria 6 maggio 2013, n. 10 (Disposizioni in materia di commercio per l'attuazione del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 e del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. Ulteriori modifiche ed integrazioni della legge regionale 3 agosto 1999, n. 24, della legge regionale 20 gennaio 2000, n. 6 e della legge regionale 23 luglio 2003, n. 13), artt. 9, 43 e 44. - (T-140125) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 21-5-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 9, 43 e
44 della legge della Regione Umbria 6 maggio 2013, n. 10
(Disposizioni in materia di commercio per l'attuazione del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 e del decreto-legge 24 gennaio
2012, n. 1 convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012,
n. 27. Ulteriori modifiche ed integrazioni della legge regionale 3
agosto 1999, n. 24, della legge regionale 20 gennaio 2000, n. 6 e
della legge regionale 23 luglio 2003, n. 13), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorso notificato l'8-11 luglio 2013,
depositato in cancelleria l'11 luglio 2013 ed iscritto al n. 74 del
registro ricorsi 2013.
Udito nell'udienza pubblica del 25 marzo 2014 il Giudice relatore
Paolo Maria Napolitano;
udito l'avvocato dello Stato Diego Giordano per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato l'8-11 luglio 2013 e depositato il
successivo 11 luglio il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato, in riferimento agli artt. 41 e 117, primo e secondo comma,
lettera e), della Costituzione, gli artt. 9, 43 e 44 della legge
della Regione Umbria 6 maggio 2013, n. 10 (Disposizioni in materia di
commercio per l'attuazione del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 e
del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. Ulteriori modifiche
ed integrazioni della legge regionale 3 agosto 1999, n. 24, della
legge regionale 20 gennaio 2000, n. 6 e della legge regionale 23
luglio 2003, n. 13).
1.1.- L'art. 9 della legge reg. n. 10 del 2013 integra le
previsioni dell'art. 10-bis della legge della Regione Umbria 3 agosto
1999, n. 24 (Disposizioni in materia di commercio in attuazione del
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114), rubricato «poli commerciali».
Preliminarmente, l'Avvocatura dello Stato precisa che la
definizione di «polo commerciale» è frutto dell'elaborazione
legislativa regionale in materia, non rinvenendosi, nella
legislazione nazionale, una simile definizione nè, tantomeno, una
specifica disciplina.
Ciò premesso, il ricorrente osserva che il comma 3-quater
aggiunto all'art. 10-bis dalla norma impugnata classifica come polo
commerciale «gli esercizi commerciali inseriti in un medesimo piano
attuativo con progetto di carattere unitario e oggetto di richiesta
di approvazione unica oltre che di autorizzazione per ciascuna
attività commerciale prevista dal medesimo progetto», e precisa che
«Sono classificati polo commerciale, inoltre, gli esercizi
commerciali inseriti in: a) edifici contigui i cui perimetri si
tocchino; b) edifici nei quali sono inseriti più esercizi
commerciali in piani sovrastanti; c) edifici adiacenti i cui
perimetri si trovino ad una distanza lineare inferiore a 40 metri; d)
edifici adiacenti i cui perimetri si trovino ad una distanza lineare
superiore a 40 metri, qualora vi siano collegamenti strutturali di
qualsiasi tipo tra detti edifici; e) un unico edificio dotato di più
ingressi autonomi e indipendenti e servizi non gestiti
unitariamente».
Il comma 3-quinquies aggiunto al medesimo art. 10-bis della legge
reg. n. 24 del 1999 prescrive, ai fini del precedente comma, che «Il
perimetro dell'edificio e le distanze tra gli edifici sono calcolate
con le modalità stabilite dal Reg. reg. 3 novembre 2008, n. 9
(Disciplina di attuazione dell'art. 12, comma 1, lettere a e d-bis
della legge regionale 18 febbraio 2004, n. 1 «Norme per l'attività
edilizia» - Criteri per regolamentare l'attività edilizia e per il
calcolo delle superfici, delle volumetrie, delle altezze e delle
distanze relative alla edificazione). Ai fini della classificazione
di polo commerciale, sono considerati anche gli edifici separati da
strade delle tipologie F-Strade locali e F-bis-Itinerari
ciclopedonali di cui all'articolo 2, comma 2, del decreto legislativo
30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada)».
Orbene, secondo il ricorrente, con le norme regionali sopra
citate viene, di fatto, introdotta l'eventualità che un esercizio di
vicinato debba essere sottoposto ad autorizzazione preventiva, in
quanto facente parte di un «polo commerciale» come definito dalla
norma, potendosi pertanto verificare la possibilità che, a priori,
l'esercente non sia in condizioni di conoscere i requisiti di accesso
all'attività stessa. Infatti, l'avvio dell'attività verrebbe
sottoposto a disposizioni specifiche, in relazione alla superficie di
vendita complessiva eventualmente derivante dall'appartenenza,
appunto, ad un polo commerciale che, in alcuni casi, non è
all'evidenza chiaramente individuabile in tale fase; e ciò anche
alla luce dei complessi criteri previsti al comma 3-quinquies.
Tale interpretazione sarebbe ulteriormente confermata dal comma
3-ter dell'art. 10-bis, sempre introdotto dalla norma impugnata,
secondo il quale: «La diversa articolazione interna della superficie
di vendita degli esercizi commerciali presenti in un polo commerciale
sono soggette (recte: è soggetta) a SCIA da presentare secondo le
modalità di cui all'articolo 4-bis, salvo superamento degli standard
urbanistici e di viabilità originariamente previsti. In tal caso
trova applicazione la procedura di autorizzazione di cui al comma 3».
Le citate norme regionali, quindi, introdurrebbero regole
restrittive e discriminatorie, in contrasto con i principi di
liberalizzazione contenuti nell'art. 31, comma 2, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n.
214, il quale stabilisce che «Secondo la disciplina dell'Unione
Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di
stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio
generale dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi
esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti
territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi
quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori,
dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali
[...]». Sarebbe violato quindi l'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., nonchè il principio di libertà dell'iniziativa economica, di
cui all'art. 41 Cost.
2.- La seconda delle norme impugnate con il presente ricorso è
l'art. 43 della legge reg. n. 10 del 2013 che - nel sostituire l'art.
7 della legge della Regione Umbria 23 luglio 2003, n. 13 (Disciplina
della rete distributiva dei carburanti per autotrazione), -
prescrive, al comma 1, che i nuovi impianti di distribuzione dei
carburanti eroghino «benzina e gasolio e almeno un prodotto a scelta
fra alimentazione elettrica, metano, GPL, biodiesel per autotrazione,
idrogeno o relative miscele, a condizione che tale ultimo obbligo non
comporti ostacoli tecnici o oneri economici eccessivi e non
proporzionati alle finalità dell'obbligo».
Tale previsione non sarebbe in linea con il disposto del comma 5
dell'art. 17 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni
urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la
competitivita'), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 24 marzo 2012, n. 27, il quale, nel modificare l'art.
83-bis, comma 17, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, prevede che, al fine di
garantire il pieno rispetto delle disposizioni dell'ordinamento
comunitario in materia di tutela della concorrenza e di assicurare il
corretto e uniforme funzionamento dei mercato, l'installazione e
l'esercizio di un impianto di distribuzione di carburanti non possono
essere subordinati, tra l'altro, all'obbligo della erogazione «di
più tipologie di carburanti, ivi incluso il metano per autotrazione,
se tale ultimo obbligo comporta ostacoli tecnici o oneri economici
eccessivi e non proporzionali alle finalità dell'obbligo».
Pertanto, la norma regionale nel prescrivere che i nuovi impianti
debbano erogare «benzina e gasolio e almeno un prodotto a scelta tra
alimentazione elettrica, metano, GPL, biodiesel per autotrazione,
idrogeno o relative miscele», anche se a condizione che tale ultimo
obbligo non comporti ostacoli tecnici o oneri economici eccessivi e
non proporzionati alle finalità dell'obbligo, introdurrebbe una
misura limitativa della concorrenza, con violazione dell'art. 117,
primo e secondo comma, lettera e), Cost.
3.- La terza norma impugnata è l'art. 44 della legge reg. n. 10
del 2013 che, nell'aggiungere l'art. 7-ter alla legge reg. n. 13 del
2003, prescrive, al comma 1, con riguardo agli impianti cosiddetti
"ghost", che «Possono essere installati nuovi impianti dotati di
apparecchiature self-service pre-pagamento funzionanti senza la
presenza del gestore, se classificati di pubblica utilità ai sensi
dell'articolo 2, comma 1, lettera q) e a condizione che ne sia
garantita adeguata sorveglianza secondo le modalità stabilite dal
Comune»
La norma, secondo il ricorrente mediante l'inciso «se
classificati di pubblica utilità ai sensi dell'articolo 2, comma 1,
lettera q)» introdurrebbe, anche in questo caso, una misura
restrittiva della concorrenza in quanto condizionerebbe l'apertura di
un impianto senza gestore al rispetto del requisito prescritto dal
citato art. 2, comma 1, lettera q), ovvero l'essere o l'unico
impianto del Comune o un impianto posto ad almeno dieci chilometri
dal punto di distribuzione più vicino anche se ubicato sul
territorio di altro Comune limitrofo.
Tale previsione, condizionando l'apertura di impianti senza
gestore sarebbe in contrasto con le norme che hanno liberalizzato gli
impianti di distribuzione dei carburanti completamente automatizzati
al di fuori dai centri abitati contenute nell'art. 18 del d.l. n. 1
del 2012, secondo cui non possono essere posti vincoli o limitazioni
all'utilizzo continuativo delle apparecchiature per la modalità di
rifornimento senza servizio con pagamento anticipato, nonchè con
l'art. 28, comma 7, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15
luglio 2011, n. 111.
La norma impugnata, pertanto, violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. che riserva in via esclusiva allo Stato la
competenza legislativa nella materia «tutela della concorrenza».
4.- La Regione non si è costituita.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in
riferimento agli artt. 41 e 117, primo e secondo comma, lettera e),
della Costituzione, gli artt. 9, 43 e 44 della legge della Regione
Umbria 6 maggio 2013, n. 10 (Disposizioni in materia di commercio per
l'attuazione del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 convertito,
con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 e del
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. Ulteriori modifiche ed integrazioni
della legge regionale 3 agosto 1999, n. 24, della legge regionale 20
gennaio 2000, n. 6 e della legge regionale 23 luglio 2003, n. 13).
1.1.- Il ricorrente ritiene che gli artt. 9, 43 e 44, della legge
reg. n. 10 del 2013 siano in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost. che riserva alla competenza legislativa dello Stato
la materia «tutela della concorrenza».
Pertanto, prima di esaminare nel dettaglio le singole norme
censurate, si rende opportuna una premessa di carattere generale
sulla giurisprudenza di questa Corte in materia di «tutela della
concorrenza».
La giurisprudenza costituzionale è costante nell'affermare che
la nozione di concorrenza di cui al secondo comma, lettera e),
dell'art. 117 Cost. riflette quella operante in ambito comunitario e
comprende: a) sia gli interventi regolatori che a titolo principale
incidono sulla concorrenza, quali le misure legislative di tutela in
senso proprio, che contrastano gli atti ed i comportamenti delle
imprese che incidono negativamente sull'assetto concorrenziale dei
mercati e che ne disciplinano le modalità di controllo,
eventualmente anche di sanzione; b) sia le misure legislative di
promozione, che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne
l'apertura, eliminando barriere all'entrata, riducendo o eliminando
vincoli al libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della
competizione tra imprese, rimuovendo, cioè, in generale, i vincoli
alle modalità di esercizio delle attività economiche (ex multis,
sentenze n. 270 e n. 45 del 2010, n. 160 del 2009, n. 430 e n. 401
del 2007).
In questa seconda accezione, attraverso la «tutela della
concorrenza», vengono perseguite finalità di ampliamento dell'area
di libera scelta dei cittadini e delle imprese, queste ultime anche
quali fruitrici, a loro volta, di beni e di servizi (sentenza n. 401
del 2007).
Come questa Corte ha più volte osservato, «Si tratta
dell'aspetto più precisamente di promozione della concorrenza, che
costituisce una delle leve della politica economica statale e,
pertanto, non può essere intesa soltanto in senso statico, come
garanzia di interventi di regolazione e ripristino di un equilibrio
perduto, ma anche in quell'accezione dinamica, ben nota al diritto
comunitario, che giustifica misure pubbliche volte a ridurre
squilibri, a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo del
mercato o ad instaurare assetti concorrenziali» (sentenze n. 299 del
2012, n. 80 del 2006, n. 242 e n. 175 del 2005, n. 272 e n. 14 del
2004). In particolare, con riferimento alle misure di
liberalizzazione, questa Corte ha avuto modo di affermare che «la
liberalizzazione da intendersi come razionalizzazione della
regolazione, costituisce uno degli strumenti di promozione della
concorrenza capace di produrre effetti virtuosi per il circuito
economico. Una politica di "ri-regolazione" tende ad aumentare il
livello di concorrenzialità dei mercati e permette ad un maggior
numero di operatori economici di competere, valorizzando le proprie
risorse e competenze. D'altra parte, l'efficienza e la competitività
del sistema economico risentono della qualità della regolazione, la
quale condiziona l'agire degli operatori sul mercato: una regolazione
delle attività economiche ingiustificatamente intrusiva - cioè non
necessaria e sproporzionata rispetto alla tutela di beni
costituzionalmente protetti (sentenze n. 247 e n. 152 del 2010, n.
167 del 2009) - genera inutili ostacoli alle dinamiche economiche, a
detrimento degli interessi degli operatori economici, dei consumatori
e degli stessi lavoratori e, dunque, in definitiva reca danno alla
stessa utilità sociale. L'eliminazione degli inutili oneri
regolamentari, mantenendo però quelli necessari alla tutela di
superiori beni costituzionali, è funzionale alla tutela della
concorrenza e rientra a questo titolo nelle competenze del
legislatore statale» (sentenze n. 299 e n. 200 del 2012).
Infine, si deve precisare che la materia «tutela della
concorrenza», dato il suo carattere «finalistico», non è una
«materia di estensione certa» o delimitata, ma è configurabile come
«trasversale», corrispondente ai mercati di riferimento delle
attività economiche incise dall'intervento e in grado di influire
anche su materie attribuite alla competenza legislativa, concorrente
o residuale, delle Regioni (sentenze n. 80 del 2006, n. 175 del 2005,
n. 272 e n. 14 del 2004).
2.- La prima questione sottoposta all'esame di questa Corte è
relativa all'art. 9 della legge reg. n. 10 del 2013 - che integra la
disciplina dei «poli commerciali», di cui all'art. 10-bis della legge
della Regione Umbria 3 agosto 1999, n. 24 (Disposizioni in materia di
commercio in attuazione del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 114),
aggiungendovi i commi da 3-bis a 3-sexies.
Secondo il ricorrente le norme impugnate introdurrebbero regole
discriminatorie e restrittive della concorrenza rendendo più
difficoltosa l'apertura di nuovi esercizi commerciali, e, pertanto,
le stesse si porrebbero in contrasto con i principi di
liberalizzazione contenuti nell'art. 31, comma 2, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n.
214, e, di conseguenza, con l'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost. che riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la
materia «tutela della concorrenza».
2.1.- La questione è fondata.
L'art. 10-bis, comma 1, della legge reg. n. 24 del 1999
classifica il polo commerciale come «un complesso di esercizi
contigui o adiacenti la cui superficie di vendita complessiva sia
pari o superiore alle dimensioni di una media struttura di tipo M3,
comprendente almeno una media struttura di vendita e costituente
un'unica entità economico commerciale. Il polo, a seconda della
superficie, è considerato un'unica media struttura M3 o un'unica
grande struttura di vendita».
Nella classificazione degli esercizi commerciali che risale al
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina
relativa al settore del commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4,
della legge 15 marzo 1997, n. 59), non è ricompresa la categoria del
«polo commerciale».
L'art. 10-bis della legge reg. n. 24 del 1999, nella parte non
modificata dalle norme impugnate, al comma 2 prevede che: «L'apertura
di un polo commerciale avviene sulla base di un apposito progetto o
mediante l'avvio di più operazioni formalmente distinte di apertura,
trasferimento o ampliamento o accorpamento di attività commerciali
in un arco di tempo inferiore a trentasei mesi. Tali operazioni sono
considerate contestuali quando vengono superati i limiti dimensionali
minimi previsti per le tipologie G e M3». Al comma 3 prevede che: «La
domanda di autorizzazione per il polo commerciale è presentata con
la stessa procedura di cui all'articolo 18 [vale a dire mediante il
procedimento per il rilascio delle autorizzazioni per le grandi
strutture di vendita e per le medie strutture superiori di tipologia
M3] dal promotore o dal legale rappresentante dell'organismo di
gestione del polo o, in mancanza, dal titolare dell'esercizio che,
con il proprio ingresso nel polo, fa superare i limiti dimensionali
minimi previsti». Al comma 3-quater stabilisce che: «Sono
classificati polo commerciale gli esercizi commerciali inseriti in un
medesimo piano attuativo con progetto di carattere unitario e oggetto
di richiesta di approvazione unica oltre che di autorizzazione per
ciascuna attività commerciale prevista dal medesimo progetto. Sono
classificati polo commerciale, inoltre, gli esercizi commerciali
inseriti in: a) edifici contigui i cui perimetri si tocchino; b)
edifici nei quali sono inseriti più esercizi commerciali in piani
sovrastanti; c) edifici adiacenti i cui perimetri si trovino ad una
distanza lineare inferiore a 40 metri; d) edifici adiacenti i cui
perimetri si trovino ad una distanza lineare superiore a 40 metri,
qualora vi siano collegamenti strutturali di qualsiasi tipo tra detti
edifici; e) un unico edificio dotato di più ingressi autonomi e
indipendenti e servizi non gestiti unitariamente».
Dalla lettura della disciplina sopra riportata emerge come il
legislatore regionale attribuisca la qualifica di «polo commerciale»
ad esercizi commerciali per il solo fatto che questi siano adiacenti
o vicini e a prescindere dalla volontà degli esercenti di unirsi in
un polo commerciale.
In tali casi, dunque, il legislatore regionale sottopone anche
gli esercizi di vicinato alla complessa procedura autorizzatoria
prevista per le grandi strutture di vendita, o per le medie strutture
superiori di tipologia M3, mentre essi, altrimenti, sarebbero
soggetti, in base all'art. 4-bis della medesima legge regionale, alla
segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) da presentare, ai
sensi dell'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi), allo Sportello unico per le attività
produttive e per l'edilizia (SUAPE) del Comune competente per
territorio.
Risulta evidente, pertanto, che la norma impugnata introduce
nuovi vincoli all'apertura degli esercizi commerciali ponendosi in
contrasto, tra l'altro, con i principi di liberalizzazione posti: 1)
dall'art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011 secondo cui:
«costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la
libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio
senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi
altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei
lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni
culturali»; 2) dall'art. 1 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita'), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 24 marzo 2012, n. 27, che ha
stabilito, in attuazione del principio di libertà di iniziativa
economica sancito dall'art. 41 Cost. e del principio di concorrenza
sancito dal Trattato dell'Unione europea, che sono abrogate «a) le
norme che prevedono limiti numerici, autorizzazioni, licenze, nulla
osta o preventivi atti di assenso dell'amministrazione comunque
denominati per l'avvio di un'attività economica non giustificati da
un interesse generale, costituzionalmente rilevante e compatibile con
l'ordinamento comunitario nel rispetto del principio di
proporzionalità; b) le norme che pongono divieti e restrizioni alle
attività economiche non adeguati o non proporzionati alle finalità
pubbliche perseguite, nonchè le disposizioni di pianificazione e
programmazione territoriale o temporale autoritativa con prevalente
finalità economica o prevalente contenuto economico, che pongono
limiti, programmi e controlli non ragionevoli, ovvero non adeguati
ovvero non proporzionati rispetto alle finalità pubbliche dichiarate
e che in particolare impediscono, condizionano o ritardano l'avvio di
nuove attività economiche o l'ingresso di nuovi operatori economici
ponendo un trattamento differenziato rispetto agli operatori già
presenti sul mercato, operanti in contesti e condizioni analoghi,
ovvero impediscono, limitano o condizionano l'offerta di prodotti e
servizi al consumatore, nel tempo nello spazio o nelle modalità,
ovvero alterano le condizioni di piena concorrenza fra gli operatori
economici oppure limitano o condizionano le tutele dei consumatori
nei loro confronti».
Infine, le norme impugnate, nell'assoggettare gli esercizi di
vicinato, nei casi previsti dal comma 3-quater dell'art. 10-bis, alla
procedura di autorizzazione delle medie e grandi strutture di
vendita, introducono nuovamente dei vincoli anche in relazione al
rispetto di distanze minime obbligatorie tra attività commerciali
appartenenti alla medesima tipologia di esercizio in violazione
dell'art. 3, comma 1, lettera b), del decreto-legge 4 luglio 2006, n.
223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 4
agosto 2006, n. 248.
Tale ultima disposizione nel fissare le regole di tutela della
concorrenza nel settore della distribuzione commerciale pone un
divieto espresso all'introduzione, da parte del legislatore
regionale, di limiti relativi al «rispetto di distanze minime
obbligatorie tra attività commerciali appartenenti alla medesima
tipologia di esercizio».
In conclusione, le norme impugnate si prestano a reintrodurre
limiti e vincoli in contrasto con la normativa statale di
liberalizzazione sopra indicata, così invadendo la potestà
legislativa esclusiva dello Stato in materia di «tutela della
concorrenza» e violando, quindi, l'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost.
Restano assorbiti gli altri profili di illegittimità
costituzionale dedotti nel ricorso.
3.- La seconda questione sollevata dal Presidente del Consiglio
con il ricorso in esame è relativa all'art. 43 della legge reg. n.
10 del 2013 che, nel sostituire l'art. 7 della legge della Regione
Umbria 23 luglio 2003, n. 13 (Disciplina della rete distributiva dei
carburanti per autotrazione), concernente i nuovi impianti di
distribuzione dei carburanti, prescrive, al comma 1, che i nuovi
impianti eroghino «benzina e gasolio e almeno un prodotto a scelta
tra alimentazione elettrica, metano, GPL, biodiesel per autotrazione,
idrogeno o relative miscele, a condizione che tale ultimo obbligo non
comporti ostacoli tecnici o oneri economici eccessivi e non
proporzionati alle finalità dell'obbligo».
Secondo il ricorrente la norma violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. che riserva alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato la materia «tutela della concorrenza»,
introducendo una disciplina più restrittiva di quella prevista
dall'art. 83-bis, comma 17, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, secondo cui: «Al fine di
garantire il pieno rispetto delle disposizioni dell'ordinamento
comunitario in materia di tutela della concorrenza e di assicurare il
corretto e uniforme funzionamento del mercato, l'installazione e
l'esercizio di un impianto di distribuzione di carburanti non possono
essere subordinati alla chiusura di impianti esistenti nè al
rispetto di vincoli, con finalità commerciali, relativi a
contingentamenti numerici, distanze minime tra impianti e tra
impianti ed esercizi o superfici minime commerciali o che pongono
restrizioni od obblighi circa la possibilità di offrire, nel
medesimo impianto o nella stessa area, attività e servizi
integrativi o che prevedano obbligatoriamente la presenza contestuale
di più tipologie di carburanti, ivi incluso il metano per
autotrazione, se tale ultimo obbligo comporta ostacoli tecnici o
oneri economici eccessivi e non proporzionali alle finalità
dell'obbligo».
3.1.- La questione è fondata.
Anche in questo caso la norma regionale introduce vincoli più
restrittivi all'apertura di nuovi impianti di distribuzione di
carburanti, prevedendo l'obbligo di erogare contestualmente gasolio e
benzina in contrasto con quanto previsto dall'83-bis, comma 17, del
d.l. n. 112 del 2008 che vieta restrizioni che prevedano
obbligatoriamente la presenza contestuale di più tipologie di
carburanti.
In altri termini la norma impugnata introduce significative e
sproporzionate barriere all'ingresso nei mercati, non giustificate
dal perseguimento di specifici interessi pubblici, condizionando o
ritardando l'ingresso di nuovi operatori e, conseguentemente,
ingenerando ingiustificate discriminazioni a danno della concorrenza,
in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
4.- Il ricorrente, infine, solleva questione di costituzionalità
dell'art. 44, della legge reg. n. 10 del 2013 che nell'aggiungere
l'art. 7-ter alla legge reg. n. 13 del 2003, prescrive al comma 1,
che «Possono essere installati nuovi impianti dotati di
apparecchiature self-service pre-pagamento funzionanti senza la
presenza del gestore, se classificati di pubblica utilità ai sensi
dell'articolo 2, comma 1, lettera q) e a condizione che ne sia
garantita adeguata sorveglianza secondo le modalità stabilite dal
Comune».
L'art. 2, comma 1, lettera q), della legge reg. n. 13 del 2003,
richiamato dalla norma impugnata, fornisce la seguente nozione di
«impianto di pubblica utilita'», definendolo: «l'unico impianto del
Comune o l'impianto posto ad almeno dieci chilometri dal punto di
distribuzione più vicino anche se ubicato sul territorio di altro
Comune limitrofo».
Ne consegue che il legislatore regionale, con la nuova
formulazione dell'art. 7-ter, subordina l'installazione di un nuovo
impianto dotato di apparecchiature self-service e pre-pagamento
funzionanti senza la presenza del gestore alla condizione che esso
sia l'unico del Comune o che quello più vicino sia ad almeno dieci
chilometri di distanza anche se ubicato in un Comune limitrofo.
Il ricorrente ritiene che la norma violi la competenza
legislativa esclusiva dello Stato nella materia della «tutela della
concorrenza» ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
4.1.- La questione è fondata.
La norma impugnata pone ulteriori e diversi limiti all'apertura
di nuovi impianti che utilizzano apparecchiature per la modalità di
rifornimento senza servizio con pagamento anticipato in contrasto con
quanto stabilito dal d.l. n. 1 del 2012, che all'art. 18 rubricato
«Liberalizzazione degli impianti completamente automatizzati fuori
dei centri abitati», ha modificato il comma 7 dell'art. 28 del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, prevedendo
che «Nel rispetto delle norme di circolazione stradale, presso gli
impianti stradali di distribuzione carburanti posti al di fuori dei
centri abitati, quali definiti ai sensi del codice della strada o
degli strumenti urbanistici comunali, non possono essere posti
vincoli o limitazioni all'utilizzo continuativo, anche senza
assistenza, delle apparecchiature per la modalità di rifornimento
senza servizio con pagamento anticipato».
Risulta evidente, pertanto, che anche quest'ultima norma
impugnata introduce una misura restrittiva della concorrenza ponendo
divieti e restrizioni che condizionano e ritardano l'avvio di nuove
attività economiche e l'ingresso di nuovi operatori, senza che tali
ostacoli siano proporzionati alle finalità pubbliche perseguite.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 9 della
legge della Regione Umbria 6 maggio 2013, n. 10 (Disposizioni in
materia di commercio per l'attuazione del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201 convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre
2011, n. 214 e del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 convertito,
con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. Ulteriori
modifiche ed integrazioni della legge regionale 3 agosto 1999, n. 24,
della legge regionale 20 gennaio 2000, n. 6 e della legge regionale
23 luglio 2003, n. 13), che ha aggiunto all'art. 10-bis della legge
della Regione Umbria 3 agosto 1999, n. 24 (Disposizioni in materia di
commercio in attuazione del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 114), i commi da
3-bis a 3-sexies;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 43 della
legge reg. n. 10 del 2013 che sostituisce l'art. 7 della legge della
Regione Umbria 23 luglio 2003, n. 13 (Disciplina della rete
distributiva dei carburanti per autotrazione);
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 44 della
legge reg. n. 10 del 2013 che aggiunge l'art. 7-ter alla legge reg.
n. 13 del 2003.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 maggio 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI