1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 18-10-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 11 ottobre 2006
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria l'11 ottobre 2006 (della Regione autonoma della Sardegna) Elezioni - Regione Sardegna - Incompatibilita' e decadenza di consiglieri regionali - Sentenza resa dalla Corte di cassazione in ordine alla decadenza di consigliere regionale per incompatibilita' ai sensi della legge statale 23 aprile 1981, n. 154 - Ricorso della Regione Sardegna per conflitto di attribuzione - Denunciata violazione delle norme dello Statuto regionale in tema di ineleggibilita' ed incompatibilita', con l'introduzione di una causa di incompatibilita' non prevista dalle stesse - Esorbitanza dai limiti del potere giurisdizionale - Richiesta di annullamento della sentenza della Corte di cassazione impugnata - Istanza di sospensione. - Sentenza della Corte di cassazione, Sezione I civile, 24 luglio 2006, n. 16889. - Costituzione, artt. 101, 102, 111 e 113; legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2, art. 3, commi 2 e 3; statuto della Regione Sardegna, artt. 15, 17 e 57. (006C0893) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 18-10-2006)

Conflitto tra enti depositato l'11 ottobre 2006 della Regione
autonoma della Sardegna, in persona del suo Presidente dott. Renato
Soru, giusta deliberazione della Giunta regionale del 30 settembre
2006 n. 41/3 rappresentata e difesa, in virtù di procura a margine
del presente atto, dal prof. avv. Massimo Luciani del Foro di Roma,
elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Roma,
via Bocca di Leone, n. 78;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato e presso la stessa
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, per regolamento di
competenza sul conflitto di attribuzione avverso la sentenza della
Corte di cassazione, Sezione I civile, n. 16889 dell' 11-24 luglio
2006, notificata in data 7 agosto 2006, mediante la quale veniva
dichiarata la decadenza di Andrea Mario Biancareddu dalla carica di
consigliere della Regione Sardegna.
1. - Il presente conflitto trae origine da una controversia
relativa alla pretesa ineleggibilità e/o incompatibilità alla
carica di consigliere regionale della Regione Sardegna
dell'on. Andrea Mario Biancareddu, in quanto presidente e legale
rappresentante di un ente in ipotesi qualificabile come vigilato
dalla regione (un consorzio per area di sviluppo industriale). Su
tale controversia si sono pronunciati, nell'ordine, il Tribunale di
Cagliari, Sez. civ., con sent. 8 marzo-17 marzo 2005, n. 621/05; la
Corte di appello di Cagliari, Sez. 2ª civ., con sent. 17 giugno-10
luglio 2005, n. 230/2005; la Corte di cassazione, con la sentenza di
cui in epigrafe (Sez. I civ., 11- 24 luglio 2006, n. 16889).
I fatti di causa relativi al giudizio di primo grado sono stati
puntualmente descritti dalla riferita pronuncia di appello, che
pertanto è qui opportuno, in tale parte, riportare:
L'elettrice Prima Bernardi propose ricorso al Tribunale di
Cagliari ai sensi dell'art. 82 d.P.R. n. 570/1960 e succ. mod.
avverso la deliberazione in data 14 luglio 2004 con la quale il
Consiglio regionale della Sardegna aveva provveduto ad insediare
nella carica di consigliere regionale il dott. Andrea Mario
Biancareddu, in relazione alle elezioni del XIII consiglio regionale.
Dedusse che quest'ultimo era ineleggibile e incompatibile
alla carica di consigliere regionale ai sensi degli artt. 2 n. 11 e 3
n. 1 della legge n. 154/1981 in guanto alla data del giorno fissato
per il deposito delle candidature rivestiva la carica di presidente e
legale rappresentante del Consorzio per la zona industriale di
interesse regionale di Tempio Pausania, ente dipendente della Regione
o quanto meno sottoposto alla sua vigilanza.
Fissata con decreto presidenziale l'udienza per la
discussione del ricorso, nelle more Prima Bernardi dichiarò di
rinunciare alla domanda relativa alla sostenuta incompatibilità del
Biancareddu con la carica di consigliere regionale, tenendo ferma la
domanda relativa alla dedotta ineleggibilità del medesimo.
Il Biancareddu resistette al ricorso chiedendone il rigetto.
Prima che avesse inizio la discussione, in udienze successive
a quella indicata nel decreto presidenziale, intervennero nel
giudizio Renato Lai, primo dei non eletti nella lista cui apparteneva
il Biancaraddu, il consiglio regionale della Sardegna e l'elettore
Luca Spano chiedendo che venisse dichiarata l'ineleggibilità o la
incompatibilità del Biancareddu alla carica di consigliere regionale
per i motivi indicati nel ricorso della sig.ra Bernardi.
Il Procuratore della Repubblica di Cagliari concluse per il
rigetto dei ricorso.
Con sentenza n. 621/05, letta in udienza l'8 marzo 2005, il
tribunale dichiarò inammissibile perchè tardivamente proposto
l'intervento del Lai, del Consiglio regionale della Sardegna e dello
Spano, nel merito rigettò il ricorso relativo alla dedotta causa di
ineleggibilità del Biancareddu, compensò infine le spese tra le
parti.
Ritenne il tribunale che l'intervento, ai sensidell'art. 268
c.p.c., sarebbe dovuto avvenire alla udienza fissata nel decreto
presidenziale per la discussione del ricorso, identificandosi tale
udienza con quella in cui dovevano precisarsi le conclusioni.
Ritenne nel merito che la causa di ineleggibilità non
ricorresse perchè non applicabile alle elezioni del Consiglio
regionale della Regione Sardegna la legge n. 154/1981.
Compensò le spese per la novità delle questioni trattate e
per la natura pubblicista degli interessi coinvolti nel giudizio».
Il Tribunale di Cagliari, con la sentenza sopramenzionata,
definiva il giudizio emettendo il seguente dispositivo: «dichiara
inammissibili gli interventi di Vittorio Renato Lai, Luca Spano e del
Consiglio regionale della Regione Sardegna, rigetta il ricorso
proposto da Prima Bernardi e dichiarainteramente compensate tra le
parti le spese pocessuali».
2. - Avverso la sentenza resa dal Tribunale di Cagliari proponeva
appello il Lai, chiedendo l'accoglimento dell'appello e,
conseguentemente, la declaratoria della decadenza dalla carica di
consigliere regionale del Biancareddu e la sua sostituzione con il
primo dei non eletti nell'ambito della lista Libertas-UDC per la
circoscrizione elettorale di Olbia-Tempio. Resistevano il Biancareddu
e il Consiglio regionale della Sardegna.
La Corte di appello di Cagliari definiva il giudizio emettendo il
seguente dispositivo:
«1) dichiara ammissibile l'intervento in primo grado di
Vittorio Renato Lai;
2) dichiara inammissibile per carenza di interesse,
l'intervento in primo grado del Consiglio regionale della Sardegna;
3) dichiara inammissibili le conclusioni assunte dal
Procuratore Generale presso la Corte d'Appello di Cagliari;
4) rigetta la domanda proposta ai sensi dell'art. 96 primo
comma c.p.c. da Vittorio Renato Lai nei confronti del Consiglio
Regionale della Sardegna;
5) rigetta la domanda di accertamento della incompatibilità
di Andrea Mario Biancareddu alla carica di consigliere regionale e di
pronuncia di decadenza dalla stessa;
6) conferma nel resto la sentenza del Tribunale di Cagliari
n. 621/2005;
7) dichiara compensate le spese tra le parti del giudizio».
3. - Avverso la pronuncia della Corte di Appello di Cagliari
proponeva ricorso per cassazione il Lai. Il Biancareddu e il
Consiglio regionale della Sardegna - proponevano due distinti
controricorsi e ricorsi incidentali, ai quali il Lai resisteva con
separati controricorsi.
Le questioni poste alla Corte di cassazione erano, secondo la
ricostruzione fattane nella stessa pronuncia qui censurata, che
occorre in tale parte riportare, le seguenti:
«I) se abbia errato la Corte territoriale nel ritenere
ammissibile l'intervento del Lai, pur effettuato solo successivamente
all'udienza fissata nel decreto presidenziale in calce al ricorso
introduttivo Bernardi (1° mezzo del ricorso incidentale Biancareddu);
II) se abbiano, altresì, errato quei giudici nel ritenere,
per converso, inammissibile l'intervento (ancorchè a loro avviso
tempestivo) del Consiglio regionale, per il diverso profilo di
insussistenza di un suo interesse a ricorrere (motivo unico del
ricorso incidentale della Regione Sardegna);
II-bis) se la questione sub-II non debba ritenersi preclusa
per effetto del giudicato formatosi, nei confronti della Regione, sul
punto della tardività del suo intervento, quale dichiarata dal
tribunale e da essa non appellata (controricorso Lai);
III) se potesse il Lai, nel suo intervento, reintrodurre la
domanda, per declaratoria di incompatibilità, abbandonata dalla
originaria ricorrente (2° mezzo del ricorso incidentale Biancareddu);
IV) se, nell'escludere l'applicabilità nel territorio della
Regione Sardegna, della legge statale n. 154/1981, la Corte
cagliaritana non abbia, erroneamente interpretato e falsamente
applicato sia l'art. 3 della legge cost. n. 2 del 2001, sia l'art. 57
dello Statuto di autonomia, e se l'esegesi di dette norme, da essa
presupposta, non si ponga in contrasto con il precetto dell'art. 51
della Costituzione (motivi da 1 a 3 del ricorso principale Lai);
V) se non abbia errato la Corte territoriale nel ritenere
che, in virtù del meccanismo di cui all'art. 57 dello Statuto, sia
applicabile, in materia di disciplina dei casi di ineleggibilità ed
incompatibilità per la elezione a consigliere regionale, la legge
statale speciale, di cui al d.P.R. n. 1462/1948 contenente, a
differenza della legge n. 154/1981, specifici riferimenti alla
Sardegna [ancorchè abbia poi escluso che detta legge contenga
previsioni corrispondenti alle cause di ineleggibilità c/o
incompatibilità dedotte dal Lai], (motivi terzo e quarto del ricorso
incidentale, Biancareddu);
VI) se, in ipotesi di ritenuta applicabilità nella
fattispecie della legge statale n. 154/1981, nel merito, le cause di
ineleggibilità e di incompatibilità, ivi previste, non siano
comunque irriferibili al Presidente di un Consorzio per area
industriale (come quello, appunto, presieduto dal Biancareddu), in
ragione dell'inesitenza di un rapporto di dipendenza di detti
consorzi rispetto alla Regione (controricorso Biancareddu), ovvero se
non sia all'uopo sufficiente, quanto meno ai fini della
incompatibilità, un rapporto di vigilanza in senso lato che si
traduca, come nella specie, in un controllo della Regione idoneo ad
incidere sulprocesso formativo della volontà del consorzio, ad
esempio concorrendo alla nomina dei suoi rappresentanti (4° motivo
del ricorso Lai);
VII) se, ai fini della tempestività delle dimissioni idonee
ad evitare la decadenza per incompatibilità, il termine di dieci
giorni dalla ricevuta notifica del ricorso, all'uopo stabilito
dall'art. 7 della legge n. 154/1981 cit., non si «cristallizzi»,
comunque, una volta decorso, per cui sia irrilevante la successiva
rinunzia, anche prima del decimo giorno, da parte della ricorrente,
alla domanda di declaratoria di incompatibilità (4° motivo del
ricorso Lai); ovvero se la riferita norma non debba ritenersi
abrogata o, in subordine, debba interpretarsi nel senso che la
rinuncia al ricorso nel termine suddetto lasci, lo spatium
deliberandi (contricorso Biancareddu), nè questo possa essere
interrotto (con riapertura del termine sub art. 7. legge n. 154/1981)
dall'atto di intervento (ivi)».
La Corte definiva il giudizio accogliendo il ricorso principale e
dichiarando la decadenza del Biancareddu dalla carica di consigliere
regionale della Regione Sardegna, poichè presidente di un ente
vigilato dalla Regione, e in quanto tale in situazione di
incompatibilità giusta la legge n. 154 del 1981.
4. - Non tutto l'itinerario argomentativo seguito dalla Corte di
cassazione per giungere alla riferita statuizione interessa -
ovviamente - in questa sede di giudizio per conflitto di
attribuzione. Rilevano però (e sono particolarmente e gravemente
lesive), in una con le statuizioni di cui in dispositivo, le seguenti
affermazioni:
a) la normativa vigente prevedrebbe la «attuale
applicabilità, in via sussidiaria, della disciplina delle
ineleggibilità e incompatibilità di cui alla legge 154 del 1981 nel
territorio della Sardegna»;
b) dovrebbe escludersi «che l'unico caso di inelleggibilità
[...] e di tre (ora quattro) casi di incompatibilità...] previsti
nel primo comma dell'art. 17 dello Statuto di autonomia esauriscano
[...] la disciplina della materia»;
c) ciò, anche «alla luce dello stesso art. 17 che, al suo
comma terzo, espressamente demandava alla legge dello Stato di
stabilire gli altri casi di ineleggibilità e di incompatibilita»;
d) non varrebbe, in contrario, l'intervenuta abrogazione di
tale disposizione da parte della legge cost. n. 2 del 2001, atteso
che detta abrogazione sarebbe stata stabilita «non per rendere
esaustiva la previsione del primo comma dell'articolo in esame, ma
solo per sostituire la legge regionale a quella statale, quale fonte
di integrazione dei casi di ineleggibilità e di incompatibilità con
le cariche di consigliere regionale [...]»;
e) ne consequirebbe che «sussisteva [...] e sussiste tuttora,
il dovere per il legislatore di rango subordinato (prima lo Stato ed
ora la regione) di - legiferare in guisa da creare un completo
assetto del regime di incompatibilità ed ineleggibilità per le
cariche elettive nella regione Sardegna», poichè «nel difetto di un
tale regime si determinerebbe [...] una situazione di vuoto
legislativo per non essere all'evidenza l'unico caso di
ineleggibilità ed i pochi casi di incompatibilità statutariamente
previsti suscettibili di soddisfare le primarie esigenze di
imparzialità e buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.),
di eguaglianza dei cittadini (art. 3 Cost.) e del possesso di
determinati requisiti per l'accesso alle cariche elettive».
f) appunto «in coerenza e in funzione di tale esigenza
costituzionale di completezza del regime di disciplina dell'accesso
alle cariche elettive» andrebbe «letto l'art. 57 dello Statuto della
Sardegna»;
g) nè la legislazione statale applicabile sarebbe solo
quella che facesse esplicito riferimento alla regione Sardegna,
atteso che tale requisito sarebbe «del tutto estraneo alla lettera e
allo spirito della suddetta norma statutaria e cioè dello stesso
art. 57] . La quale, nel prevedere l'applicazione delle leggi dello
Stato, la subordina alla sola condizione temporale della non ancora
intervenuta approvazione di legge regionale regolatrice della
materia»;
h) anche la «logica storica» deporrebbe in questo senso,
atteso che lo Statuto speciale della regione Sardegna, risalendo al
1948, non avrebbe potuto rinviare a leggi statali precedenti che già
si riferissero alla regione Sardegna;
i) al contrario «lo specifico "riferimento alla Sardegna"
appartiene alla logica e alla struttura della legge statale cui era
espressamente riservata, dall'ora abrogato terzo comma dell'art. 17
dello Statuto, l'indicazione degli altri casi di ineleggibilità ed
incompatibilità alla carica di consigliere della regione stessa. Ed
è invece estraneo, quel riferimento, al meccanismo di cui al
successivo art. 57, che - come già puntualizzato dalla sentenza
n. 12806/2004 di questa corte - "fa tuttora rinvio alla legge
statale". E la cui applicazione - alla stregua del "rapporto di
gerarchia", e di specialità, che esiste tra la fonte (di rango
costituzionale) richiamante e la fonte (ordinaria) richiamata - resta
esclusa non in assenza di specifico riferimento alla Sardegna ma in
presenza di una disciplina statuale che converga su medesimo oggetto
o profilo già regolato dallo Statuto»;
l) non varrebbe opporre la sentenza di codesta ecc.ma Corte
costituzionale n. 85 del 1988, la quale non avrebbe presupposto «la
inapplicabilità in radice della citata legge n. 154 alle elezioni
dei consiglieri reginali sardi - ma (come ben chiarito al punto 2 del
«considerato in diritto») - è solo limitatamente alla «parte che
interessa[va]» in quel giudizio, e cioè con riguardo (anche in qual
caso alla specifica incompatibilità della carica di consigliere
regionale con quella di sindaco, che essa ha escluso
l'applicabilità, nella Sardegna, della specifica disposizione
statuale [id est dell'art. 4 della legge n. 154] disciplinante (sia
pur con diversa ampiezza ostativa) il «medesimo caso» di
incompatibilità già statutariamente regolato»;
m) nemmeno varrebbe invocare la legge cost. n. 2 del 2001,
atteso che l'art. 3, comma 3, di tale legge non rinvierebbe alla
legge statale solo per quanto concerne il procedimento elettorale,
bensì per l'intera disciplina della elezione dei consigli regionali,
nella quale sarebbero compresi «anche gli aspetti
dell'ineleggibilità alla carica e della compatibilità di questa con
altri uffici».
5.- Seguendo le riferite argomentazioni e adottando la
conseguente statuizione di decadenza del Biancareddu dalla carica di
consigliere regionale della regione Sardegna, la Corte di cassazione
ha gravemente leso le attribuzioni costituzionali della ricorrente
Regione autonoma della Sardegna, per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione degli artt. 15, 17 e 57 della legge cost. 26
febbraio 1948, n. 3, recante «Statuto speciale per la Sardegna», e 3,
commi 2 e 3, della legge cost. 31 gennaio 2001, n. 2, recante
«Disposizioni concernenti l'elezione diretta dei presidenti delle
regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di
Bolzano», anche in riferimento agli artt. 101, 102, 111 e 113 della
Costituzione. La sentenza impugnata viola le disposizioni-parametro
in epigrafe richiamate per una pluralità di profili.
1.1. - Si deve preliminarmente osservare che la sentenza
impugnata prende le mosse da un'evidente e grave distorsione del
canone dell'interpretazione conforme a Costituzione. Come è noto, la
giurisprudenza costituzionale è costante nell'affermare che «le
leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perchè è
possibile darne interpretazioni incostituzionali (e qualche giudice
ritenga di darne), ma perchè è impossibile darne interpretazioni
costituzionali» (sent. n. 356 del 1996; cui adde, almeno, sentt. nn.
354 del 1997; 65 e 200 del 1999; 319 del 2000; 301 del 2003; ordd.
nn. 147 del 1998; 174 del 1999; 130 del 2002; 299 del 2006 e
moltissime altre) . La sentenza che ha originato il presente
conflitto afferma di aver fatto uso di tale criterio interpretativo,
laddove rivendica di aver seguito un'interpretazione
«costituzionalmente orientata» della normativa vigente (p. 18), ma va
ben oltre i limiti logici di tale criterio.
Come si è riferito, dovrebbe escludersi «che l'unico caso di
ineleggibilità [...] ed i tre (ora quattro) casi di incompatibilità
[...] previsti nel primo comma dell'art. 17 dello Statuto di
autonomia esauriscano [...] la disciplina della materia» in quanto,
se tale soltanto fosse la disciplina, «si determinerebbe [...] una
situazione di vuoto legislativo per non essere all'evidenza l'unico
caso di ineleggibilità ed i pochi casi di incompatibilità
statutariamente previsti suscettibili di soddisfare le primarie
esigenze di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione
(art. 97 Cost.), di eguaglianza dei cittadini (art. 3 Cost.) e del
possesso di determinati requisiti per l'accesso alle cariche
elettive».
Ora, non è chi non veda come, così ragionando, la Corte di
cassazione abbia operato una valutazione che ha a che fare con
l'opportunità e non con la legittimità, sotto la quale non giace
affatto l'asserita «evidenza».
È, invero, giurisprudenza costituzionale costante che «le cause
di ineleggibilità, per essere conformi al principio dell'art. 51
Cost., devono considerarsi di stretta interpretazione e comunque
contenute entro i limiti rigorosamente necessari per il
soddisfacimento delle esigenze di pubblico interesse» (così, tra le
pronunce degli ultimi anni sent. n. 306 del 2003, ma v., tra le
molte, già sentt. nn. 166 del 1972; 5 del 1978; 388 del 1991; 344
del 1993, 141 e 364 del 1996; 132 del 2001). Ne viene che quella di
introdurre una clausola di ineleggibilità o di incompatibilità è
una delicatissima scelta legislativa, che incide, limitandolo, in un
diritto costituzionale certamente fondamentale come quello di
elettorato passivo. Essa, inoltre, deve essere oggetto di un
sindacato particolarmente scrupoloso di costituzionalità.
Conseguentemente, e specularmente, non compete certo,
all'autorità giudiziaria (se non in via meramente, delibativa e al
fine di promuovere il sindacato di legittimità da parte dei Giudice
costituzionale) la, valutazione di illegittimità costituzionale di
una previsione legis1ativa in quanto non preveda una qualche
ineleggibilità o incompatibilità. La Corte di cassazione, invece,
dà per scontato («evidente») quel che scontato non è affatto,
invertendo l'impostazione logica prospettata dalla giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte costituzionale (trascurando, cioè, che
l'eleggibilità è la regola e l'ineleggibilità - o
l'incompatibilità - l'eccezione: cfr. sentt. Corte cost. nn. 46 del
1965, 376 del 2004 - ove si precisa che «non è dato vedere come la
eliminazione di talune cause di ineleggibilità possa limitare il
diritto di accedere alle cariche elettive in condizioni di
eguaglianza» - e numerose altre).
Non basta. La pronuncia impugnata, a conferma dell'indebito e
(per la regione Sardegna) lesivo esercizio di un'attribuzione non
spettante all'autorità giudiziaria, omette ogni pur minima
motivazione sul punto relativo all'effettiva indispensabilità della
specifica e concreta causa di incompatibilità della quale era causa,
asserendo, apoditticamente, che esisterebbe una generica e astratta
insufficienza della normativa statutaria sarda, con ciò solo
arrecando un evidente pregiudizio all'autonomia della regione, per la
quale le cause di incompatibilità sono regolate direttamente dallo
Statuto, fonte costituzionale, e dalla legge regionale.
Non varrebbe, in avverso, richiamare la sent. n. 217 del 2006,
con la quale codesta ecc.ma Corte costituzionale ha ritenuto
ragionevole la previsione dell'incompatibilità tra la carica di
consigliere provinciale, comunale e circoscrizionale, e la qualità
di legale rappresentante o dirigente di società vigilate o
sovvenzionate dall'ente locale di riferimento. Una cosa, infatti, è
che si possa considerare ragionevole la legge che preveda una tale
incompatibilità; cosa del tutto diversa è che quella causa di
incompatibilità, non prevista dalle fonti costituzionali che
definiscono le prerogative regionali, sia pretoriamente introdotta
dall'autorità giudiziaria, esercitando una prerogativa inesistente
(epperciò in difetto assoluto di potere).
In definitiva, la Corte di cassazione:
a) ha ritenuto di poter ravvisare una causa di
incompatibilità là dove lo Statuto della regione Sardegna (in una -
come poi vedremo - con la legge cost. n. 2 del 2001) non la prevedeva
(nè consentiva che fosse prevista da fonte statale);
b) ha travalicato i limiti della funzione giurisprudenziale,
per come definiti dagli artt. 101, 102, 111 e 113 della Costituzione,
che impongono all'autorità giudiziaria di applicare la legge e non
le consentono certo di colmare pretese inadeguatezze della legge
sulla base di considerazioni di opportunità e in assoluta mancanza
di dati normativi legittimanti.
1.2. - Il richiamo che la sentenza impugnata opera al vecchio
art. 17, comma 3, dello Statuto, in questa prospettiva, non solo non
è conferente, ma è addirittura controproducente. La sentenza,
infatti, come riferito, afferma che proprio su tale disposizione si
dovrebbe far leva, in quanto essa «espressamente demandava alla legge
dello Stato di stabilire gli altri casi di ineleggibilità e di
incompatibilita», mentre l'unica novità introdotta dalla legge cost.
n. 2 del 2001 starebbe in ciò che, abrogando quel terzo comma, si
sarebbe voluto soltanto «sostituire la legge regionale a quella
statale, quale fonte di integrazione dei casi di ineleggibilità e di
incompatibilità con le cariche di consigliere regionale [...]».
Proprio il fatto che il riferimento alla legge statale sia
scomparso, però, è di rilievo dirimente. Lo Statuto, ora, non
consente che le cause di ineleggibilita e di incompatibilita siano
stabilite dalle previsioni statutarie) della legge dello Stato ma
vuole che esse siano previste dal medesimo Statuto ed eventualmente
dalla legge regionale. La stessa sentenza impugnata si avvede di
questa incontrovertibile novità, tanto vero che afferma che il
legislatore regionale avrebbe il dovere di intervenire in materia,
così come lo avrebbe avuto prima, il legislatore statale («prima lo
Stato ed ora la regione» scrive espressamente la sentenza).
Così facendo, pero': a) riconosce, implicitamente che ora vi è
una riserva di legge regionale (tra l'altro, a procedimento
speciale); b) rende logicamente insostenibili le conclusioni poi
raggiunte, poichè la ritenuta carenza della legislazione regionale
non potrebbe mai essere surrogata dall'applicazione della legge
statale, ma - se quella ritenuta carenza non ingenerasse solo dubbi
di opportunità, ma anche di legittimità - potrebbe in ipotesi
essere sanzionata in sede di controllo di costituzionalità sulla
pretesa omissione legislativa commessa dal legislatore regionale
(pretesa omissione che la stessa Corte di cassazione avrebbe potuto
lamentare, sollevando in corso di giudizio una questione di
legittimità costituzionale). In ogni caso, dunque, di applicazione
della normativa statale non si potrebbe parlare.
Anche da questa prospettiva, emerge come la Corte di cassazione,
più che errare nell'interpretazione della normativa vigente, abbia
arbitrariamente e in carenza assoluta di potere applicato una
normativa del tutto inconferente, che le fonti costituzionali non
vogliono sia estesa alla regione Sardegna.
1.3. - Ancor più grave è l'inosservanza delle statuizioni della
sentenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale n. 85 del 1988.
Come è noto, in quella occasione si affermò che «il rapporto
tra lo statuto regionale sardo e la [...] legge n. 154 del 1981 si
configura nella parte che interessa, non soltanto in termini di
sovraordinazione della norma costituzionale rispetto a quella
ordinaria, ma anche quale rapporto fra legge speciale e legge
ordinaria: la disciplina dei casi suddetti trova cioè la sua
speciale regolamentazione nello statuto regionale e nelle relative
norme di attuazione, con la conseguenza che la disciplina dei
medesimi casi, dettata in via generale con legge dello Stato, non
può configurarsi, per tale ragione, come automaticamente derogatoria
o integrativa di quella speciale». La sentenza gravata ritiene che
tale statuizione sia oggi superabile in quanto - come già sopra
riportato - detta pronuncia non avrebbe presupposto «la
inapplicabilità in radice della citata legge n. 154 alle elezioni
dei consiglieri regionali sardi - ma (come ben chiarito al punto 2
del «considerato in diritto») - è solo limitatamente alla «parte che
interessa[va]» in quel giudizio, e cioè con riguardo (anche) in quel
caso alla specifica incompatibilità della carica di consigliere
regionale con quella di sindaco, che essa ha escluso
l'applicabilità, nella Sardegna, della specifica disposizione
statuale [id est dell'art. 4 della legge 154] disciplinante (sia pur
con diversa ampiezza ostativa) il «medesimo caso» di incompatibilità
già statutariamente regolato». Tale ricostruzione è del tutto
errata.
La menzionata sentenza n. 85 del 1988, infatti, prosegue
affermando molto chiaramente quanto segue:
«Ciò dicasi non solo con riferimento ai casi di
ineleggibilità di cui all'art. 1 della legge n. 154 del 1981, ma
altresì con particolare riguardo a quelli di incompatibilità
sanciti dal successivo art. 4, dovendosi, relativamente ad essi e per
le testè esposte ragioni, osservare che se tale norma avesse inteso
riferirsi alla regione ricorrente, muovendosi nello spazio proprio
della riserva di cui all'art. 17 dello Statuto di tale regione,
avrebbe dovuto in tal senso contenere una espressa previsione». Ora,
poichè i casi di incompatibilità stabiliti dall'art. 4 della legge
n. 154 del 1981 non erano affatto coincidenti con quelli previsti
dall'art. 17 dello Statuto (nel testo allora vigente), se ne evince
che codesta ecc.ma Corte costituzionale aveva inteso escludere
proprio quello che ora la Corte di cassazione afferma, e cioè che (a
prescindere dalla coincidenza o meno con le previsioni statutarie) la
legge statale potesse e possa applicarsi alla Regione Sardegna in
mancanza di un esplicito riferimento alla Regione medesima.
Quel che più conta, tuttavia, è che al punto 1 del Considerato
in diritto la sent. n. 85 del 1988, chiarisce in modo inequivoco la
portata del proprio, dictum, poichè afferma che la questione di,
legittimità costituzionale allora sollevata dalla regione Sardegna
è inammissibile «stante l'erroneità, del presupposto da cui essa
muove, consistente nella, ritenuta applicabilità anche alle elezioni
dei consiglieri regionali sardi dei casi di ineleggibilità ed
incompatibilita disciplinati dalla legge statale 23 aprile 1981,
n. 154». E si aggiunga che il ricorso della regione (pubblicao in
Giur. cost., 1988, II, 632) dichiarava esplicitamente di essere
proposto «per cautela», nel convincimento che la legge n. 154 del
1981 non potesse applicarsi alla regione Sardegna, sicchè sembra
evidente che la pronuncia in commento abbia inteso, con la
declaratoria di inammissibilità, asseverare che quella cautela era
stata eccessiva, in quanto la legge statale impugnata non poteva
applicarsi nei confronti della ricorrente.
Contrariamente a quanto opinato dalla sentenza impugnata,
pertanto, il precedente costituito dalla sentenza di codesta ecc.ma
Corte costituzionale n. 85 del 1988 era in termini. E avrebbe dovuto
indurre a ben diverse conclusioni, rispettose dell'autonomia
regionale, definita dalla fonte (costituzionale) statutaria.
Nè si può sostenere che il precedente del 1988 sia ormai
eccessivamente «risalente». A parte il fatto che quel precedente si
lega ad una situazione normativa assai meno favorevole all'autonomia
regionale di quella conseguente la legge cost. n. 2 del del 2001
(sicchè dovrebbe essere a fortiori confermato), nella sent. n. 29
del 2003 codesta ecc.ma Corte costituzionale ha avuto modo di
affermare che «Non è in discussione [...] la competenza della legge
regionale a disciplinare - in armonia con la Costituzione e i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica -, insieme alle
modalità di elezione del Consiglio regionale, i casi di
ineleggibilità e di incompatibilità relativi alle cariche elettive
regionali (art. 15, secondo comma, primo periodo, dello statuto
sardo, come modificato e integrato dall'art. 3 della legge
costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2; e cfr. anche l'art. 122, primo
comma, della Costituzione, come modificato dall'art. 2 della legge
costituzionale 22 novembre 1999, n. 1)».
Di bel nuovo, anche da questa ulteriore prospettiva, la sentenza
impugnata non risulta affetta da un mero error in iudicando, bensì
dal vizio di esercizio di un potere del tutto estraneo alla funzione
giurisdizionale.
1.4. - Quanto al richiamo all'art. 57 dello Statuto («Nelle
materie attribuite alla competenza della regione, fino a quando non
sia diversamente disposto con leggi regionali, si applicano le leggi
dello Stato»), basta osservare che tale disposizione non ha certo
impedito a codesta ecc.ma Corte costituzionale di pervenire alle
conclusioni raggiunte con la sent. n. 85 del 1988. Essa, in ogni
caso, altro non è che la traduzione testuale del principio di
continuità (cfr. Corte cost., sent. n. 13 del 1974) . Ma per quanto
riguarda la materia delle ineleggibilità e delle incompatibilità
tale principio è stato posto da canto dallo stesso Statuto, che ha
direttamente disciplinato la questione con le previsioni di cui
all'art. 17, riservando l'integrazione delle disposizioni statutarie
alla sola legge regionale (art. 15).
1.5. - Resta, infine, il richiamo all'art. 3, comma 3, della
legge cost. n. 2 del 2001. Ivi si prevede che «Qualora si debba
procedere ai sensi del comma 2 e alla data di convocazione dei comizi
elettorali per il rinnovo del Consiglio regionale non siano state
approvate le conseguenti modificazioni alla legge elettorale
regionale, ai sensi del citato art. 15 dello Statuto speciale per la
Sardegna, per l'elezione del Consiglio regionale e per l'elezione del
presidente della regione si osservano, in quanto compatibili, le
disposizioni delle leggi della Repubblica che disciplinano l'elezione
dei consigli delle regioni a statuto ordinario». Nemmeno tale
previsione può confortare le asserzioni della sentenza gravata, e
anzi le smentisce (tanto che la ricorrente regione Sardegna la
invoca, qui, quale parametro).
La Corte di cassazione, invero, sembra trascurare che la legge
costituzionale è chiarissima nello stabilire che la legge statale si
applica «Qualora si debba procedere ai sensi del comma 2» (l'incipit
del quale è assolutamente inequivoco: «Fino alla data di entrata in
vigore della legge prevista dall'articolo 15 dello Statuto speciale
per la Sardegna, come modificato dal comma 1 del presente articolo,
il Presidente della Regione è eletto a suffragio universale e
diretto») e quando la Regione non abbia ancora adottato le
«conseguenti modificazioni alla legge elettorale regionale». Come la
dottrina ha osservato ormai da tempo, il richiamo alla legislazione
(statale) vigente per le elezioni delle Regioni ordinarie è da
imputare alla nota intenzione del legislatore costituzionale di
generalizzare (almeno in una prima fase transitoria), anche per le
Regioni speciali, la scelta in favore dell'elezione diretta del
Presidente della regione, dalla quale si attendevano effetti di
stabilizzazione delle maggioranze consiliari. Le modifiche
«conseguenti» alle quali si fa riferimento, pertanto, sono proprio e
solo quelle che risultano necessarie per rendere operativo lo
specifico meccanismo dell'elezione diretta, tra le quali non possono
essere ricomprese quelle in materia di ineleggibilità e di
incompatibilità. Non vi è, pertanto, alcun richiamo alle norme
statali vigenti in materia.
Che richiamando le modificazioni «conseguenti» il legislatore
costituzionale del 2001 abbia inteso ottenere esattamente il
risultato che ora si è descritto è reso evidente (oltre che dalle,
previsioni relative alle altre regioni) soprattutto, dall'art. 1
della stessa legge cost. n. 2 del 2001, relativo alla Regione
siciliana, di particolare, interesse in quanto in tale Regione lo
Statuto, prevede la possibilità di due distinte leggi per,
l'elezione del Presidente della regione e, dell'Assemblea. In tale
articolo si stabilisce, infatti, che «Fino alla data di entrata in
vigore, delia legge prevista dall'articolo 9 dello Statuto, della
Regione siciliana, come sostituito dai comma 1, del presente
articolo, il presidente della regione è, eletto a suffragio
universale e diretto. L'elezione è contestuale al rinnovo
dell'Assemblea regionale» (comma 2) e che «Qualora alla data di
convocazione dei comizi elettorali per il primo rinnovo
dell'Assemblea regionale successivo alla data di entrata in vigore
della presente legge costituzionale non sia stata approvata la legge
prevista dal citato articolo 9, terzo comma, dello Statuto della
Regione siciliana, o non siano state approvate le conseguenti
modificazioni alla legge elettorale regionale prevista dal citato
articolo 3 dello Statuto, per l'elezione dell'Assemblea regionale e
per l'elezione del presidente della regione si osservano, in quanto
compatibili, le disposizioni delle leggi della Repubblica che
disciplinano l'elezione dei Consigli delle Regioni a statuto
ordinario» (comma 3). Ora, la legge di cui all'art. 9, comma 3, dello
Statuto siciliano è quella che (approvata a maggioranza assoluta dei
componenti dell'ARS) «stabilisce le modalità di elezione del
Presidente della Regione, di nomina e di revoca degli assessori, le
eventuali incompatibilità con l'ufficio di deputato regionale e con
la titolarità di altre cariche o uffici, nonchè i rapporti tra
l'Assemblea regionale il Governo regionale e il presidente della
regione», mentre la legge di cui all'art. 3, è quella che regola
l'elezione dell'assemblea regionale. Come si vede, le modificazioni
«conseguenti» di tale seconda legge (relativa all'Assemblea
rappresentativa) sono proprio quelle che si rendono necessarie in
seguito alla ridefinizione delle modalità di elezione dell'Esecutivo
regionale, in particolare del suo Presidente. La nozione di
«modificazioni conseguenti», pertanto, è scolpita con chiarezza e
senza approssimazione dalla legge costituzionale.
Tornando al caso specifico della Sardegna, se la ricostruzione
ora prospettata non fosse esatta, ne avremmo che una riduzione
radicale degli spazi di autonomia della Regione Sardegna, per come
limpidamente identificati da codesta ecc.ma Corte costituzionale
nella sent. n. 85 del 1988, sarebbe stata introdotta da una legge
costituzionale (che oltretutto intendeva, al contrario, valorizzare
le autonomie speciali, prendendo atto dei paralleli e contemporanei
progressi di quelle ordinarie) in forma a dir poco oscura e
indiretta. Il che è palesemente illogico.
Addirittura paradossale, poi, è che la Corte di cassazione abbia
rovesciato almeno due suoi chiari e vicini precedenti.
Nel primo, riferendosi all'art. 1, comma 3, della legge cost.
n. 2, del 2001, relativo alla Regione siciliana (in questo
perfettamente equivalente all'art. 3, comma 3, relativo alla Regione
Sardegna), ha espressamente escluso che il riferimento alla
legislazione statale da applicarsi nelle more dell'adozione della
nuova legge elettorale regionale fosse anche a quella in materia di
ineleggibilità e di incompatibilità (Cass., Sez. I, 6 luglio 2002,
n. 9831).
Nel secondo, toccando invece la specifica questione della Regione
Sardegna, con particolare riferimento all'incompatibilità tra la
carica di sindaco e quella di consigliere regionale (in ragione della
popolazione del comune), ha puntualmente ricostruito la problematica,
affermando che:
a) «Il rapporto intercorrente tra la norma statutaria e
quella statale ordinaria, benchè a questa il medesimo statuto
facesse originariamente riferimento (art. 17, terzo comma), e faccia
tuttora rinvio, ai sensi dei citato art. 57 del medesimo statuto, è
un rapporto improntato al criterio della gerarchia, rivestendo lo
statuto la forma della legge costituzionale. Il rinvio in esso
contenuto alle leggi statali, pertanto, in tanto può consentire
l'applicazione di tali leggi in ambito regionale, in quanto la
materia al quale si riferistono le leggi statali non sia già
disciplinata dalla fonte di rango sovraordinato. E, in tema di cause
di incompatibilità tra la carica di consigliere regionale e quella
di sindaco sussiste una disciplina di rango costituzionale, in base
alla quale la carica di consigliere regionale è incompatibile solo
con quella di sindaco di comune con popolazione superiore a 10.000
abitanti»;
b) «La mancata previsione di una relazione di
incompatibilità tra la carica di consigliere regionale con quella di
sindaco di comune con popolazione inferiore a 10.000 abitanti,
comporta inevitabilmente che quest'ultima carica non può essere
incompatibile con quella di consigliere regionale. Con ciò non si
intende escludere che altra, e de iure condendo, potrebbe essere la
soluzione della questione; si rileva invece che fonti di rango
diverso disciplinano la medesima situazione in modo differenziato.
Per la risoluzione di tale antinomia occorre dunque fare riferimento
ai noti criteri, primo fra i quali quello di gerarchia.
E poichè la previsione di compatibilità tra la, carica di
consigliere regionale quella di sindaco di comune con popolazione
inferiore a 10.000 abitanti è contenuta nella fonte di rango
superiore, non è consentito applicare, nell'ordinamento della
Regione Sardegna, la legge statale che disciplina la medesima
situazione in termini diversi, prevedendo una generale
incompatibilità tra la carica di sindaco e quella di consigliere
regionale».
c) «Una simile soluzione trova conforto anche nella
giurisprudenza della Corte costituzionale» (il richiamo è,
ovviamente, alla sent. n. 85 del 1988, le cui argomentazioni, si dice
espressamente, «mantengono tuttora la loro validita»);
d) «le cause di incompatibilità e di ineleggibilità
costituiscono limitazioni di diritti soggettivi fondamentali, come
tali soggette a stretta interpretazione, non potendo in questa
materia trovare applicazione i criteri della interpretazione
analogica, e di quella estensiva».
Come si vede, in questa pronuncia si riconosce espressamente che
l'integrazione delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità
previste dallo Statuto, pur se ritenuta opportuna de iure condendo,
sarebbe certo preclusa all'autorità giudiziaria poichè questa deve
restare entro i limiti delle sue attribuzioni fissati dalla
Costituzione.
Per contrastare le conclusioni sin qui raggiunte non varrebbe
invocare, in contrario, la sent. n. 232 del 2006, con la quale
codesta ecc.ma Corte costituzionale ha avuto modo di pronunciarsi
sull'interpretazione dell'art. 4, comma 4, della legge cost. n. 2 del
2001, a tenor del quale «Nella Provincia autonoma di Bolzano, fino
alla data di entrata in vigore delle legge provinciale prevista dal
citato articolo 47 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,
come modificato dal comma 1 del presente articolo, continuano ad
applicarsi, in quanto compatibili, le leggi elettorali vigenti».
Ebbene: la Corte ha affermato che questa previsione «non vale
certamente a ripristinare in capo alla Regione la competenza
legislativa sottrattale con il primo comma». Nondimeno, «è la stessa
legge costituzionale [...] a fare salva, in via transitoria, non già
la competenza legislativa regionale, ma le leggi elettorali «vigenti»
emanate da chi, fino a quel momento, aveva la relativa competenza».
Solo un esame disattento di questa pronuncia potrebbe far credere che
anche le revisioni relative alla Regione Sardegna debbano essere
oggetto di analofa interpertazione, con conseguente «salvezza» delle
vigenti previsioni, di ineleggibilità e di incompatibilità. Non è,
invece, così.
Le disposizioni relative alla Sardegna quelle relative al
Trentino-Alto Adige, infatti, non coincidono. Come si è già detto,
l'art. 3, comma 3, della legge cost. n. 2 del 2001 stabilisce, per la
Sardegna, che «qualora si debba procedere ai sensi dei comma 2 e alla
data di convocazione dei comizi elettorali per il rinnovo dei
Consiglio regionale non siano state approvate le conseguenti
modificazioni alla legge elettorale regionale, ai sensi del citato
articolo 15 dello Statuto speciale per la Sardegna, per l'elezione
dei consiglio regionale e per l'elezione del presidente della regione
si osservano, in guanto compatibili, le disposizioni delle leggi
della Repubblica che disciplinano l'elezione dei consigli delle
regioni a statuto ordinario». L'art. 4, comma 4, invece stabilisce,
per il Trentino-Alto Adige, che «Nella Provincia autonoma di Bolzano,
fino alla data di entrata in vigore della legge provinciale prevista
dal citato articolo 47 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, come modificato dal comma 1 del presente articolo continuano
ad appplicarsi in quanto compatibili, le leggi elettorali vigenti»
Come si vede mentre la norma relativa alla Regione Sardegna fa
riferimento specifico alle sole modificazioni dello Statuto regionale
«conseguenti» l'introduzione dell'elezione diretta del presidente
della regione, quella relativa al Trentino-Alto Adige fa riferimento
all'intera legge generale prevista dall'art. 47 dello Statuto di
quella regione, e cioè alla legge che, ai sensi dello stesso
art. 47, comma 2, «determina la forma di governo della provincia e,
specificatamente, le modalità di elezione del consiglio provinciale,
del presidente della provincia e degli assessori, i rapporti tra gli
organi della provincia, la presentazione e l'approvazione della
mozione motivata di sfiducia nei confronti del presidente della
provincia, i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con le
predette cariche, nonchè l'esercizio del diritto di iniziativa
popolare delle leggi provinciali e del referendum provinciale
abrogativo, propositivo e consultivo».
La differenza tra le due discipline è evidente (quella relativa
al Trentino-Alto Adige è addirittura esplicita nel conservare le
leggi vigenti fino a che non intervenga la legge regolatrice delle
ineleggibilità e delle incompatibilita), nè può ritenersi casuale
io ingiustificata. Non casuale, in qualto il legislatore
costituzionale era ben consapevole del regime dei rapporti tra legge
statale e legge regionale identificato per la Sardegna dalla sent.
n. 85 del 1988. Non ingiustificata, in quanto l'art. 17 dello Statuto
della Sardegna contiene una disciplina (pur apoditticamente ritenuta
inadeguata dalla Corte di cassazione) delle ineleggibilità e delle
incompatibilità ben più ampia di quella di cui all'art. 28 dello
Statuto del Trentino-Alto Adige (l'art. 17 dello Statuto sardo
dispone, al comma 1, che «È elettore ed eleggibile al Consiglio
regionale chi è iscritto nelle liste elettorali della Regione», e al
comma 2 che «L'ufficio di consigliere regionale è incompatibile con
quello di membro di una delle Camere o di un altro Consiglio
regionale o di un sindaco di un comune con popolazione superiore a
diecimila abitanti, ovvero di membro del Parlamento europeo», mentre
l'art. 28 dello Statuto del Trentino-Alto Adige dispone che
«L'ufficio di consigliere provinciale e regionale è incompatibile
con quello di membro di una delle Camere, di un altro consiglio
regionale, ovvero del Parlamento europeo»), sicchè è ben
comprensibile che il legislatore costituzionale abbia voluto
differenziare il trattamento delle due regioni.
Da quanto ora considerato si evince come la sentenza impugnata
violi palesemente anche l'art. 3, commi 2 e 3, della legge cost. n. 2
del 2001. Tale legge, come si è visto, si limita, in via
transitoria, ad imporre la generalizzazione del sistema dell'elezione
diretta del presidente della regione e l'applicazione della legge
statale relativa alle Regioni ordinarie in assenza di una diversa
(conseguente!) legislazione elettorale regionale. Essa, tuttavia,
lascia intatta (e anzi ulteriormente rafforza, con la novellazione
dell'art. 17) la scelta statutaria di sottrarre la Regione Sardegna
all'applicazione della normativa statale in materia di
ineleggibilità e incompatibilità dettata per le Regioni a statuto
ordinario.
1.6. - In conclusione, quanto al merito della presente
controversia, va detto che la disciplina delle ineleggibilità e
delle incompatibilità dei consiglieri regionali della Regione
Sardegna dettata dalla normativa di rango costituzionale, è la
seguente:
a) l'art. 17 dello Statuto definisce direttamente alcune
cause di ineleggibilità e di incompatibilità, stabilendo che «È
elettore ed eleggibile al consiglio regionale chi è iscrrito nelle
liste elettorali della Regione» (comma 1) e che «L'ufficio di
consigliere regionale è incompatibile con quello di membro di una
delle Camere o di un altro Consiglio regionale o di un sindaco di un
comune con popolazione superiore a diecimila abitanti, ovvero di
membro del Parlamento europeo» (comma 2);
b) lo stesso Statuto, all'art. 15, stabilisce che la Regione
e solo la Regione, nell'esercizio di una potestà legislativa
esclusiva, prevede, con legge approvata a maggioranza dei componenti
del Consiglio regionale, ulteriori cause di ineleggibilità e di
incompatibilità;
c) la legge cost. n. 2 del 2001, all'art. 3, commi 2 e 3,
stabilisce che alle elezioni del Consiglio Regionale della Sardegna
si applicano le norme statali solo limitatamente a quelle previsioni
che sono consequenziali alla scelta dell'elezione diretta del
presidente della regione;
d) il combinato disposto delle disposizioni sin qui ricordate
impedisce che nella materia che ne occupa trovi applicazione
l'art. 57 dello Statuto;
e) a tutto concedere, quand'anche l'art. 57 potesse trovare
applicazione, la sola normativa statale in materia di ineleggibilità
e di incompatibilità che potrebbe estendersi alla Regione Sardegna
sarebbe quella che a detta Regione espressamente si riferisse, giusta
quanto rilevato da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la sent.
n. 85 del 1988.
Ne viene che la Corte di cassazione ha indebitamente e
illegittimamente invaso una materia che non solo è riservata alla
Regione Sardegna, ma è affidata alla sua competenza esclusiva (la
stessa Corte di cassazione aveva, in altra occasione, stabilito che
non v'è spazio per l'ingresso di leggi statali nelle materie di
competenza regionale esclusiva, qualora, «non siano richiamate da
altra norma di fonte regionale»: Sez. I, 28 gennaio 2004, n. 1481),
da esercitare - per soprammercato - con una legge c.d., «statutaria»
(che potremmo anche definire «organica») da approvare a maggioranza
speciale (assoluta dei componenti). Il tutto la Corte di cassazione
ha fatto avvalendosi di un potere (di rimediare, con una scelta di
pura opportunità, a ritenute inadeguatezze della normativa vigente)
che gli artt. 101, 102, 111 e 113 della Costituzione non conferiscono
all'autorità giudiziaria.
2. - Quanto all'ammissibilità del presente ricorso.
Come è ben noto, anche conflitti di attribuzione (tra poteri
dello Stato e tra Stato e Regioni) nei confronti di atti
giurisdizionali sono, in astratto, ammissibili. Nondimeno, occorre
che, in concreto, essi non si risolvano nella contestazione di
semplici errores in iudicando, ma facciano valere autentici
pregiudizi alla sfera di autonomia costituzionalmente riservata
all'Ente o potere ricorrente.
Ora, nella già sopra ricordata sent. n. 29 del 2003, è stato
dichiarato inammissibile un ricorso della Regione Sardegna avverso
taluni provvedimenti giurisdizionali in materia di ineleggibilità e
incompatibilità, in quanto i motivi del ricorso «attengono non già
ai confini - che si assumano violati - dell'esercizio della funzione
giurisdizionale, ma a supposti errori nella individuazione o nella
interpretazione delle norme applicabili alla fattispecie. Come tali,
essi si traducono in denunce di semplici errores in judicando, e non
di lesioni delle attribuzioni costituzionalmente spettanti alla
Regione». Nella specie, però, non ricorrono le condizioni che
indussero la Corte, allora, a pervenire a simile conclusione.
Si deve considerare, infatti, che nel presente ricorso la regione
Sardegna, non lamenta certo la mera erroneità delle statuizioni
giurisdizionali, bensì proprio il fatto che la Corte di cassazione,
adottandole, abbia travalicato i limiti assegnati alla funzione
giudiziaria, invadendo lo spazio di autonomia riservato alla Regione.
Non si censura dunque, l'erroneità dell'applicazione della legge
statale in luogo della legge regionale (questa fu invece la
fattispecie scrutinata dalla cit. sent. n. 29 del 2003), ma si
contesta che la Corte di cassazione abbia violato le norme
costituzionali regolatrici delle attribuzioni, da un lato, del potere
giudiziario e, dall'altro, della Regione Sardegna.
In definitiva: è principio consolidato che «Perchè sia [...]
ammissibile un conflitto di attribuzione quando a base della
vindicatio sia posto un atto giurisdizionale, è necessario che da
parte del potere o dell'ente - che da quell'atto pretende di aver
subito una lesione nelle propria sfera di attribuzioni costituzionali
- «sia contestata radicalmente la riconducibilità dell'atto che
determina il conflitto alla funzione giurisdizionale ... ovvero sia
messa in questione l'esistenza stessa del potere giurisdizionale nei
confronti del soggetto ricorrente» (v. la sentenza citata [si tratta
della sent. n. 27 del 1999] ed altre ivi richiamate)». Come sopra si
è precisato, è proprio la radicale carenza di potere (per rapporto,
alle attribuzioni costituzionali dell'autorità gudiziaria) che viene
qui contestata. Carenza che si risolve in pregiudizio immediato per
la regione ricorrente, a causa della evidente lesione della sua sfera
di autonomia, costituzionalmente garantita.
3. - Domanda di sospensione. A norma dell'art. 40 della legge
n. 87 del 1953 (e giusta le regole, stabilite dall'art. 28 N.I.),
codesta ecc.ma Corte costituzionale dispone la sospensione interinale
della «esecuzione degli atti che hanno dato luogo al conflitto di
attribuzione fra Stato e Regione», qualora ricorrano «gravi ragioni».
Nella specie, tali gravi ragioni sono senz'altro presenti,
poichè la Regione è costretta a subire, in forza dell'illegittima
statuizione impugnata, un'alterazione della composizione del
consiglio regionale, che incide sul corretto funzionamento
dell'Assemblea rappresentativa. Serie e urgenti esigenze di certezza
e di legittimità, pertanto, sorreggono il presente ricorso e la
domanda di sospensione.
Il caso, nel profilo che qui interessa, è identico a quello già
esaminato con l'ord. n. 94 del 1980, con la quale codesta ecc.ma
Corte costituzionale sospese (limitatamente alla parte relativa alle
funzioni di deputato regionale) una sentenza del pretore di Augusta,
che aveva ordinato al Governo e all'Assemblea della Regione Sicilia
di sospendere l'on. Salvatore Placenti, assessore regionale alla
sanità e deputato dell'Assemblea regionale siciliana, dalle funzioni
governative e assembleari. Detta sospensione venne disposta in quanto
«sussistono gravi ragioni, inerenti al funzionamento dell'Assemblea
regionale siciliana, per sospendere l'esecuzione dell'atto impugnato,
in quanto esso preclude provvisoriamente a Salvatore Placenti
l'esercizio delle funzioni di deputato regionale». Esattamente ciò
che accade nella fattispecie che ne occupa.

P. Q. M.
Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
che non spetta allo Stato, e per esso alla Corte di cassazione,
dichiarare la decadenza di un consigliere regionale della Regione
autonoma della Sardegna perchè versante in situazione di pretesa
incompatibilità ai sensi della legge 23 aprile 1981, n. 154, e,
conseguentemente e per l'effetto, annullare, pevia sospensione, la
sentenza della Corte di cassazione, Sez. I, civ., 11-24 luglio 2006,
n. 16889, con la quale è stata dichiarata la decadenza
dell'on. Andrea Mario Biancareddu dalla carica di consigliere
regionale della Regione Sardegna.
Roma, addì 2 ottobre 2006
Avv. Prof. Massimo Luciani
06C0893