1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 12-6-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 63 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 maggio 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 maggio 2013 contro la Regione Liguria (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Liguria riguardanti la disciplina urbanistica degli alberghi - Modifica di destinazione (integrale, parziale o in regime transitorio) degli immobili soggetti a vincolo alberghiero - Previsione che i proprietari, ove reputino economicamente non conveniente procedere agli investimenti necessari per riqualificare le strutture, hanno diritto di ottenere dal Comune lo svincolo e la trasformazione della destinazione dell'immobile ad uso residenziale - Previsione, altresi', che, qualora lo strumento urbanistico non consenta la destinazione d'uso che si intende insediare, si applica "lo strumento urbanistico del Comune contiguo" di maggiore superficie - Ricorso del Governo - Denunciata sostanziale abolizione del potere dei Comuni di valutare l'impatto urbanistico delle modifiche delle destinazioni alberghiere e del correlativo incremento delle destinazioni abitative - Contrasto del nuovo regime con i principi fondamentali della legge statale in materia di governo del territorio relativi alla potesta' comunale di disciplinare l'attivita' edilizia e pianificare le destinazioni d'uso e le lottizzazioni - Invasione della competenza statale esclusiva in materia di ordinamento penale (per interferenza con le norme che prevedono e sanzionano la lottizzazione abusiva). - Legge della Regione Liguria 18 marzo 2013, n. 4, artt. 2, commi 4, 5, 7, 8 e 13 (che modificano l'art. 2 della legge regionale 7 febbraio 2008, n. 1, rispettivamente sostituendo il comma 2, introducendo il comma 2-bis ed abrogando i commi 5 e 10 del presente articolo), 3 (che introduce l'art. 2-bis nella legge regionale 7 febbraio 2008, n. 1) e 9. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. l), e terzo; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, artt. 2, comma 4, 30 e 44, comma 1, lett. c); legge 17 agosto 1942, n. 1150, artt. 4 e 7. (13C00219) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 12-6-2013)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato presso cui è
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12.
Contro la Regione Liguria, in persona del presidente della giunta
regionale pro tempore per la declaratoria di illegittimità
costituzionale dei seguenti articoli della legge della Regione
Liguria n. 4 del 18 marzo 2013, pubblicata sul BUR n. 2 del 20 marzo
2013, recante modifiche e integrazioni alla legge regionale 7
febbraio 2008, n. 1 (Misure per la salvaguardia e la valorizzazione
degli alberghi e disposizioni relative alla disciplina e alla
programmazione dell'offerta turistico-ricettiva negli strumenti
urbanistici comunali):
art. 2, comma 4, nella parte in cui sostituisce l'art. 2,
comma 2 della legge regionale n. 1/2008; art. 2, comma 5, nella parte
in cui introduce il comma 2-bis nell'art. 2, legge regionale n.
1/2008; art. 2, comma 7, nella parte in cui sostituisce l'art. 2,
comma 4 della legge regionale n. 1/2008; art. 2, comma 8, nella parte
in cui abroga l'art. 2, comma 5, legge regionale n. 1/2008; art. 2,
comma 13 nella parte in cui abroga l'art. 2, comma 10 della legge
regionale n. 1/2008; art. 3, nella parte in cui introduce l'art.
2-bis nella legge regionale n. 1/2008; art. 9.
La legge della Regione Liguria n. 4 del 18 marzo 2013 (pubblicata
nel BUR n. 2 del 20 marzo 2013 della Regione Liguria) modifica ed
integra la legge regionale n. 1 del 7 febbraio 2008, la quale dispone
in materia di misure per la salvaguardia e la valorizzazione degli
alberghi e disposizioni relative alla disciplina e alla
programmazione dell'offerta turistico-ricettiva negli strumenti
urbanistici comunali. Più precisamente l'art. 2, comma 4 della legge
n. 4/2013 rubricato «Modifiche all'art. 2 della legge regionale n.
1/2008» sostituisce il previgente art. 2, comma 2 della legge
regionale n. 1/2008 con il seguente nuovo testo:
«2. I proprietari degli immobili soggetti al vincolo di cui
al comma 1 possono, in qualsiasi momento, presentare, in forma
individuale e/o aggregata, al Comune territorialmente competente,
motivata e documentata istanza di svincolo con riferimento alla
sopravvenuta inadeguatezza della struttura ricettiva rispetto alle
esigenze del mercato, basata su almeno una delle seguenti cause ed
accompagnata dalla specificazione della destinazione d'uso che si
intende insediare:
a) oggettiva impossibilità a realizzare interventi di adeguamento
complessivo dell'immobile, a causa dell'esistenza di vincoli
monumentali, paesaggistici, architettonici od urbanistico-edilizi non
superabili, al livello di qualità degli standard alberghieri e/o
alla normativa in materia di sicurezza (quali accessi, vie di fuga,
scale antincendio e simili) e/o di abbattimento delle barriere
architettoniche;
b) collocazione della struttura in ambiti territoriali inidonei allo
svolgimento dell'attività alberghiera, con esclusione comunque di
quelli storici, di quelli in ambito urbano a prevalente destinazione
residenziale e degli immobili collocati nella fascia entro 300 metri
dalla costa.».
Il comma 5 del medesimo art. 2 della legge n. 4/2013 dispone
inoltre «Dopo il comma 2 dell'art. 2 della legge regionale n. 1/2008,
è inserito il seguente:
"2-bis. Il Comune entro novanta giorni dal ricevimento
dell'istanza, di cui al comma 2, si pronuncia in merito alla
richiesta di svincolo, previa consultazione con le organizzazioni
sindacali dei lavoratori e le associazioni di categoria maggiormente
rappresentative a livello locale, e verifica la sussistenza di almeno
una delle cause di cui al comma 2. Ove la destinazione d'uso che
s'intende insediare, in base all'istanza, non risulti ammessa dalla
disciplina urbanistico-edilizia vigente e/o operante in salvaguardia,
trova applicazione la disciplina urbanistico-edilizia operante nella
zona di Piano regolatore generale (PRG) o nell'ambito di Piano
urbanistico comunale (PUC) contiguo e, in caso di compresenza di
diverse discipline, opera quella relativa alle aree contigue
prevalenti in termini di superficie. Qualora non ricorrano neppure le
condizioni per l'applicazione della disciplina urbanistico-edilizia
della zona o dell'ambito contiguo il Comune indice, a norma della
vigente legislazione urbanistica regionale, la conferenza di servizi
per l'approvazione contestuale del progetto edilizio e della relativa
variante urbanistica.
Il procedimento della conferenza di servizi si conclude entro sei
mesi dalla presentazione dell'istanza di svincolo.".
Il comma 7 dell'art. 2 della medesima legge regionale n. 4/2103
sostituisce il precedente art. 2, comma 4, legge regionale n. 1/2008
con il comma seguente:
"4. I proprietari degli immobili sedi di strutture ricettive,
in esercizio, classificate albergo oggetto di contratti di locazione
dell'immobile o d'affitto d'impresa possono attivare le procedure di
svincolo di cui al comma 2 solo previa acquisizione del formale
assenso da parte del gestore dell'albergo.".
L'art. 2, comma 8 della legge regionale n. 4/2013 (abrogativo del
comma 5 dell'art. 2 della legge regionale n. 1/2008), dispone: "Il
comma 5 dell'art. 2 della legge regionale n. 1/2008 è abrogato.".
L'art. 2, comma 13 (abrogativo del comma 10 della legge regionale
n. 1/2008), dispone: "Il comma 10 dell'art. 2 della legge regionale
n. 1/2008 è abrogato.".
L'art. 3 della medesima legge regionale n. 4/2013 inserisce
l'art. 2-bis, commi 2, 3, 4, nella legge regionale n. 1/2008, con il
seguente testo: "2. I comuni possono consentire una parziale
trasformazione della destinazione d'uso degli immobili sedi di
alberghi vincolati ai sensi della presente legge e delle relative
aree asservite e di pertinenza la cui attività sia cessata prima del
28 febbraio 2007 e che necessitino, al fine di riacquisire la
competitività rispetto al mercato della domanda turistica,
d'interventi di ristrutturazione e riqualificazione.
Gli interventi di parziale trasformazione della destinazione
d'uso in funzioni non turistico-ricettive sono ammissibili entro la
percentuale del 30 per cento del volume geometrico, come definito
dall'art. 70 della legge regionale 6 giugno 2008, n. 16 (Disciplina
dell'attività edilizia) e successive modificazioni ed integrazioni,
incrementabile, su proposta motivata del richiedente, inerente gli
aspetti di sostenibilità economica, fino ad un massimo del 40 per
cento del volume geometrico.
3. L'applicazione delle misure di cui al comma 2 è subordinata
alla sottoscrizione di una convenzione tra la proprietà
dell'immobile e il Comune volta a garantire:
a) l'impegno del proprietario a reinvestire tutti i proventi
derivanti dalla trasformazione della destinazione d'uso, da
quantificare quale differenza tra il valore commerciale delle unità
abitative residenziali e i costi da sostenere per tali
trasformazioni, per la riqualificazione della parte di immobile
destinata ad albergo che dovrà avere una capacità ricettiva non
inferiore a cinquanta posti letto e la classificazione al livello
minimo di tre stelle o almeno a quello della struttura interessata
dalla trasformazione se superiore a tre stelle;
b) l'impegno della proprietà al mantenimento del vincolo di
destinazione d'uso ad albergo per la restante parte dell'immobile per
un minimo di venti anni;
c) la separazione funzionale tra la parte dell'immobile
avente destinazione di albergo e le altre destinazioni d'uso presenti
nell'immobile oggetto della riqualificazione.
4. Il Comune, entro novanta giorni dal ricevimento dell'istanza
di cui al comma 2, si pronuncia in merito alla richiesta di parziale
trasformazione della destinazione d'uso. Ove la destinazione d'uso
che s'intende insediare, in base all'istanza, non risulti ammessa
dalla disciplina urbanistico-edilizia vigente e/o operante in
salvaguardia, trova applicazione la disciplina urbanistico-edilizia
operante nella zona di PRG o nell'ambito di PUC contiguo e, in caso
di compresenza di diverse discipline, opera quella relativa alle aree
contigue prevalenti in termini di superficie. Qualora non ricorrano
neppure le condizioni per l'applicazione della disciplina
urbanistico-edilizia della zona o dell'ambito contiguo il Comune
indice, a norma della vigente legislazione urbanistica regionale, la
conferenza di servizi per l'approvazione contestuale del progetto
edilizio e della relativa variante urbanistica. Il procedimento della
conferenza di servizi si conclude entro sei mesi dalla presentazione
dell'istanza di parziale trasformazione della destinazione d'uso."."
Infine, la legge regionale 4/2013 prevede quanto segue nell'art.
9, intitolato "Norma transitoria per lo sviluppo e il miglioramento
dell'offerta ricettiva degli alberghi":
"1. I comuni possono consentire una parziale trasformazione
della destinazione d'uso degli immobili sedi di strutture ricettive
attualmente in esercizio classificate albergo e delle relative aree
asservite e di pertinenza, assoggettati al vincolo di destinazione
d'uso di cui all'art. 2, comma 1, della legge regionale n. 1/2008
come modificata dalla presente legge e che necessitino, al fine di
riacquisire la competitività rispetto al mercato della domanda
turistica, di interventi edilizi di ristrutturazione e di
riqualificazione i cui costi, diretti e mutuabili, non possano essere
coperti esclusivamente con i proventi derivanti dalla gestione
alberghiera dello stesso. Gli interventi di parziale trasformazione
delle destinazioni d'uso sono ammissibili entro la percentuale
massima del 40 per cento del volume geometrico come definito
dall'art. 70 della legge regionale n. 16/2008 e successive
modificazioni ed integrazioni per insediare le seguenti funzioni,
anche complementari:
a) residenziale;
b) ricettiva di tipo residenza turistico-alberghiera.
2. Il proprietario inoltra apposita richiesta da presentarsi
una sola volta ed entro il termine dì tre anni a far data
dall'approvazione della deliberazione della Giunta regionale con la
quale è stabilita la documentazione tecnica ed economico-finanziaria
idonea a comprovare l'insufficienza dei proventi derivanti dalla
gestione alberghiera per la copertura dei costi degli interventi
edilizi di riqualificazione di cui al comma 1.
3. L'applicazione delle misure di cui al comma 1 è
subordinata alla sottoscrizione di una convenzione tra la proprietà
dell'immobile e il Comune volta a garantire:
a) l'impegno del proprietario a reinvestire tutti i proventi
derivanti dalla trasformazione della destinazione d'uso, da
quantificare quale differenza tra il valore commerciale delle unità
abitative-residenziali e i costi da sostenere per tali
trasformazioni, per la riqualificazione della parte di immobile
destinata ad albergo che dovrà avere una capacità ricettiva non
inferiore a cinquanta posti letto e la classificazione al livello
minimo di tre stelle o almeno a quello della struttura oggetto
dell'intervento se superiore a tre stelle. I proventi potranno essere
utilizzati, entro il limite massimo del 25 per cento degli stessi,
anche per sostenere oneri finanziari, da comprovare documentalmente,
riferiti a mutui in essere al 30 settembre 2012 direttamente connessi
all'attività imprenditoriale alberghiera;
b) l'impegno della proprietà al mantenimento, per un minimo di venti
anni, del vincolo di destinazione d'uso ad albergo;
c) la separazione funzionale tra la parte dell'immobile avente
destinazione di albergo e le altre destinazioni d'uso presenti
nell'immobile oggetto della riqualificazione.
4. Il Comune, entro novanta giorni dal ricevimento
dell'istanza di cui al comma 2, si pronuncia in merito alla richiesta
di parziale trasformazione della destinazione d'uso. Ove la
destinazione d'uso che s'intende insediare, in base all'istanza, non
risulti ammessa dalla disciplina urbanistico-edilizia vigente e/o
operante in salvaguardia, trova applicazione la disciplina
urbanistico-edilizia operante nella zona di PRG o nell'ambito di PUC
contiguo e, in caso di compresenza di diverse discipline, opera
quella relativa alle aree contigue prevalenti in termini di
superficie. Qualora non ricorrano neppure le condizioni per
l'applicazione della disciplina urbanistico-edilizia della zona o
dell'ambito contiguo il Comune indice, a norma della vigente
legislazione urbanistica regionale, la conferenza di servizi per
l'approvazione contestuale del progetto edilizio e della relativa
variante urbanistica. Il procedimento della conferenza di servizi si
conclude entro sei mesi dalla presentazione dell'istanza di parziale
trasformazione della destinazione d'uso."
Tutte disposizioni sopra richiamate, appaiono costituzionalmente
illegittime, sotto i profili che verranno ora evidenziati, e pertanto
il Governo - giusta delibera del Consiglio dei Ministri del 17 maggio
2013 (che per estratto autentico si produce sub 1) ai sensi dell'art.
127 Cost. la impugna con il presente ricorso per i seguenti motivi:
1. Violazione dell'art. 117, terzo comma, Costituzione nella parte in
cui attribuisce la materia "governo del territorio" alla competenza
concorrente Stato-Regioni.
Come si vede, con le disposizioni impugnate la Regione ha
previsto, in sostanza, che qualora i proprietari di immobili soggetti
a vincolo alberghiero reputino economicamente non conveniente
procedere agli investimenti necessari per riqualificare le strutture,
essi hanno diritto di ottenere dal Comune lo svincolo e la
trasformazione della destinazione d'uso dell'immobile ad uso
residenziale (con possibilità, quindi, di frazionamento in unità
immobiliari e loro vendita sul mercato); e che qualora lo strumento
urbanistico non consenta tale modifica della destinazione, si applica
lo strumento urbanistico del Comune contiguo, individuato in quello
di maggiore superficie. Solo se neppure tale strumento consenta la
modifica, il Comune indice una conferenza di servizi per
l'approvazione della necessaria variante urbanistica.
Questo modello normativo viene replicato identico in tre casi: la
modifica di destinazione integrale (art. 2 comma 4 legge regionale
4/2013, modificativo dell'art. 2 comma 2 legge regionale 1/2008); la
modifica di destinazione parziale (art. 3 legge regionale 4/2013,
introduttivo dell'art. 2-bis nella legge regionale 1/2008); la
modifica di destinazione parziale in regime transitorio (art. 9 legge
regionale 4/2013). La differenza tra queste due ultime ipotesi sta
nel fatto che la modifica di destinazione parziale di cui all'art. 3
della legge regionale 4/2013 (nuovo art. 2-bis legge regionale
1/2008) può riguardare solo gli immobili soggetti a vincolo
alberghiero nei quali l'attività alberghiera sia cessata entro il 28
febbraio 2007, e può investire al massimo il 30% del volume degli
immobili; mentre la modifica di destinazione parziale prevista
dall'art. 9 della legge regionale 4/2013 può riguardare solo gli
alberghi attualmente in esercizio, e può investire fino al 40% del
volume degli immobili. Il carattere transitorio di quest'ultima
previsione sta nel fatto che i proprietari interessati possono
presentare la domanda non oltre tre anni dall'approvazione da parte
della Giunta regionale di un provvedimento attuativo, volto ad
individuare la documentazione tecnica idonea a provare
l'insufficienza dei proventi della gestione a finanziare le
necessarie ristrutturazioni.
Il regime della modifica dei vincoli alberghieri precedente alle
modifiche ora illustrate era contenuto nell'art. 2 commi 2, 4, 5, 10
e 11 della legge regionale 1/2008, secondo i quali, nel testo
originario:
"2. I Comuni, entro dodici mesi dalla data di entrata in
vigore della presente legge, effettuano il censimento delle strutture
ricettive di cui al comma 1, anche sulla scorta delle proposte
avanzate dagli imprenditori alberghieri, e individuano le esigenze di
miglioramento e/o ampliamento delle strutture medesime. A tal fine i
Comuni adottano apposita modifica al vigente strumento urbanistico
comunale secondo le procedure di cui al comma 10, mediante la quale
individuano gli interventi e le norme tecnico urbanistiche idonei
alla soddisfazione delle esigenze riscontrate, tenuto conto delle
caratteristiche degli immobili e del contesto urbanistico e
paesistico in cui gli stessi sono collocati, individuando una
specifica disciplina per i centri storici.
4. I Comuni, con la modifica dello strumento urbanistico
comunale vigente, possono proporre, su richiesta del proprietario e
acquisito il parere del gestore, il non assoggettamento al vincolo di
cui al comma 1 delle strutture esistenti censite per le quali non sia
più esercitabile l'attività alberghiera in relazione alla
sopravvenuta inadeguatezza a mantenere la presenza sul mercato
dell'offerta ricettiva e alla non sostenibilità economica della
stessa, motivate da almeno una delle seguenti cause:
a) oggettiva impossibilità dell'immobile ad adeguare le sue
caratteristiche distributive, funzionali e dimensionali al livello
degli standard qualitativi del settore alberghiero, a causa
dell'esistenza di vincoli paesaggistici, monumentali od
urbanistico-edilizi non superabili;
b) collocazione della struttura in un contesto le cui caratteristiche
urbanistiche o territoriali determinino la incompatibilità o la
insostenibilità della funzione alberghiera.
5. I Comuni, per le strutture di cui al comma 4, individuano
le trasformazioni d'uso ammesse e la relativa disciplina urbanistico
edilizia che meglio si adattano alla tipologia degli immobili e alle
previsioni urbanistiche e paesistiche del contesto interessato.
10. La modifica al vigente strumento urbanistico comunale di
cui ai commi 2, 4 e 5, previa consultazione con le Organizzazioni
sindacali dei lavoratori, le Associazioni di categoria e i Sistemi
Turistici Locali interessati, è adottata dal Comune con la seguente
procedura:
a) pubblicazione della modifica e della relativa deliberazione
consiliare mediante deposito a libera visione del pubblico presso la
segreteria comunale per quindici giorni consecutivi, previo avviso da
affiggersi all'albo pretorio, da pubblicarsi nel Bollettino Ufficiale
della Regione Liguria;
b) ricevimento fino a quindici giorni dopo la scadenza del periodo di
deposito di Osservazioni da parte di chiunque vi abbia interesse;
c) pronuncia sulle Osservazioni pervenute, senza necessità di dar
luogo ad una nuova pubblicazione nel caso in cui le Osservazioni
vengano accolte;
d) approvazione da parte della Regione nel termine perentorio di
centottanta giorni dal ricevimento degli atti da parte del Comune,
decorso il quale la modifica al vigente Piano regolatore generale o
Piano urbanistico comunale si intende approvata.
11. Decorsi dieci anni dall'approvazione della disciplina di
cui ai commi 2, 4 e 5 e comunque all'adozione del PUC, il Comune
procede alla verifica della sua adeguatezza, confermandone i
contenuti o modificandoli in conformità alle disposizioni della
presente legge.".
Come si vede, il regime precedente prevedeva che la modifica
della destinazione alberghiera, anche giustificata dalla difficoltà
oggettiva a causa di vincoli, o dalla difficoltà economica per il
proprietario di sostenere con i proventi della gestione il costo
delle ristrutturazioni e degli adeguamenti necessari, potesse
avvenire solo previa modifica degli strumenti urbanistici comunali;
che tale modifica dovesse avvenire con procedura semplificata, e che
a tal fine i Comuni dovessero sottoporre tali strumenti ad un primo
esame basato, anche, sulle proposte degli operatori economici
interessati, e quindi dovessero procedere a revisione decennale degli
strumenti urbanistici sotto il profilo in questione, sempre con
procedura semplificata.
Il confronto tra la precedente e la nuova normativa dimostra che,
ora, il potere dei Comuni di valutare l'impatto urbanistico delle
modifiche (in senso riduttivo) delle destinazioni alberghiere, e del
correlativo incremento delle destinazioni diverse, e in particolare
abitative, con il connesso incremento del carico urbanistico, viene
in sostanza abolito. Il nuovo regime attribuisce al proprietario che
dimostri l'impossibilità oggettiva (a causa di vincoli monumentali,
paesistici, urbanistici) di adeguare l'immobile alberghiero agli
standard alberghieri o alle norme di sicurezza, o l'impossibilità
economica di sostenere con i proventi della gestione alberghiera le
necessarie ristrutturazioni il diritto soggettivo di ottenere dal
Comune la modifica (svincolo) totale o parziale del vincolo
alberghiero.
L'esclusione di qualsiasi potere dei Comuni di valutare l'impatto
urbanistico di tali modifiche è confermata dal fatto che la
valutazione che i Comuni possono fare delle istanze presentate dai
proprietari è di tipo solo economico, riferito alla situazione
individuale del proprietario interessato; e che se lo strumento
urbanistico non consente le modifiche, anzichè adottare una previa
variante dello strumento stesso (con il connesso potere discrezionale
del Comune di determinare i contenuti concreti della nuova disciplina
urbanistica), il Comune deve applicare lo strumento urbanistico del
Comune contiguo di maggiore dimensione che consenta la modifica. Solo
se non sia possibile tale singolare applicazione ad un Comune dello
strumento urbanistico di un altro, il Comune potrà indire una
conferenza di servizi per definire le varianti urbanistiche
necessarie.
È quindi palese l'illegittimità costituzionale del nuovo
regime, sia nella parte in cui introduce il sistema ora descritto,
sia nella parte in cui abroga o trasforma la disciplina precedente.
Tale illegittimità deriva dal contrasto del nuovo regime con i
principi della legge statale che regolano il governo del territorio,
e che costituiscono principi vincolanti per le Regioni nell'esercizio
della loro competenza legislativa concorrente in tale materia, ai
sensi dell'art. 117, comma 3 Cost.
Tali principi si rinvengono nelle seguenti norme statali.
In base all'art. 2, comma 4 del decreto del Presidente della
Repubblica 380/2001 i Comuni, nell'ambito della propria autonomia
statutaria e normativa di cui all'art. 3 del d.lgs. 18 agosto 2000,
n. 267, disciplinano l'attività edilizia.
In base agli artt. 4 e 7, legge n. 1150/42 la pianificazione
urbanistica compete ai Comuni e gli interventi relativi alle
lottizzazioni e alle destinazioni d'uso devono essere pianificati dai
medesimi Comuni.
In base all'art. 30 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 380/2001, non si possono ammettere lottizzazioni, cioè
trasformazioni urbanistiche ed edilizie, non disciplinate dalla
programmazione comunale. Nell'interpretare tale disposizione, la
giurisprudenza ha chiarito che "integra un'ipotesi di lottizzazione
abusiva qualsiasi tipo di opere in concreto idonee a stravolgere
l'assetto del territorio preesistente, a realizzare un nuovo
insediamento abitativo e, quindi, in ultima analisi, a determinare
sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione (che
viene posta di fronte al fatto compiuto), sia un carico urbanistico
che necessita adeguamento degli standards.
Il concetto di "opere che comportino trasformazione urbanistica
od edilizia" dei terreni deve essere, dunque, interpretato in maniera
"funzionale" alla ratio della norma dell'art. 30 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 (T.U. Edilizia), il cui bene
giuridico tutelato è costituito dalla necessità di preservare la
potestà programmatoria attribuita all'Amministrazione nonchè
l'effettivo controllo del territorio da parte del soggetto titolare
della stessa funzione di pianificazione (cioè il Comune), al fine di
garantire una ordinata pianificazione urbanistica, un corretto uso
del territorio ed uno sviluppo degli insediamenti abitativi e dei
correlativi standards compatibile con le esigenze di finanza
pubblica. Ciò che rileva è il concetto di "trasformazione
urbanistica ed edilizia" e non quello di "opera comportante
trasformazione urbanistica ed edilizia" (Cons. Stato Sez IV n. 3381
del 7.6.2012).
Costituisce quindi principio generale della materia in questione
che ogni modifica delle destinazioni d'uso del territorio, idonea ad
incidere sul carico urbanistico su di esso insistente, venga
determinata e disciplinata dal Comune tramite i propri strumenti
programmatori.
La legge regionale impugnata è allora illegittima perchè, nel
prevedere in sostanza che i proprietari di immobili con vincolo di
destinazione alberghiera possono con semplice istanza al Comune
ottenere lo svincolo in relazione alla semplice sopravvenuta
inadeguatezza della struttura ricettiva rispetto alle esigenze di
mercato, cioè in relazione a mere circostanze economiche ad essi
particolari, contrasta con la normativa statale di principio sopra
ricordata, che affida ai Comuni l'ordinata pianificazione urbanistica
mediante l'adozione di piani regolatori per il corretto uso del
territorio.
Ulteriore vulnus alla competenza comunale nella gestione
pianificata delle modificazioni urbanistiche incidenti sul loro
territorio, sta poi nelle previsioni secondo cui la conformità
urbanistica delle modifiche di destinazione non conformi che siano
richieste dai proprietari viene "recuperata" rendendo applicabile, in
luogo dello strumento urbanistico del Comune interessato, lo
strumento urbanistico del Comune contiguo di maggiore dimensione.
Poichè ogni strumento urbanistico si forma, come è ovvio, sulla
base della considerazione specifica delle condizioni del territorio
interessato, è per definizione impossibile, se non a prezzo del
totale esproprio della potestà urbanistica comunale da parte del
legislatore regionale, prevedere che al piano vigente si sostituisca
in parte qua il piano vigente in un Comune diverso, cioè un piano
formatosi sulla considerazione di un territorio che non ha nulla a
che vedere con quello che sarà toccato dalle conseguenze
urbanistiche della destinazione modificata.
2. Violazione dell'art. 117, comma 2, lettera 1) Cost.
La legge regionale impugnata contrasta poi con l'art. 117, comma
2, lettera l) Cost. nella parte in cui attribuisce alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato la disciplina dell'ordinamento
penale.
L'art. 44, comma 1, lettera c) del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 prevede che «1. Salvo che il fatto costituisca
più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, si applica:
...
c) l'arresto fino a due anni e l'ammenda da 15493 a 51645
euro nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio,
come previsto dal primo comma dell'art. 30.».
L'art. 30, comma 1 del medesimo decreto del Presidente della
Repubblica prevede che «1. Si ha lottizzazione abusiva di terreni a
scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino
trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in
violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o
adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o
senza la prescritta autorizzazione; nonchè quando tale
trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la
vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro
caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del
terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il
numero, l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di
urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti,
denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo
edificatorio.».
Come si è visto nel precedente motivo riportando Cons. St. IV,
n. 3381/2012, la finalità delle norme che prevedono e sanzionano la
lottizzazione abusiva è la salvaguardia della potestà comunale di
disciplina delle trasformazioni strutturali e funzionali incidenti
sul territorio.
Al riguardo, la giurisprudenza penale ha chiarito, con efficacia
di diritto vivente, che rientrano nell'alveo della fattispecie della
«lottizzazione abusiva» anche le ipotesi di mutamento di destinazione
d'uso (s'intende tra categorie funzionalmente autonome dal punto di
vista urbanistico) di complessi immobiliari, già esistenti o in
corso di realizzazione, assentiti come strutture
turistico-alberghiere ma di fatto destinati, per effetto del loro
preventivo frazionamento (e contestuale o successiva vendita) in
singole unità immobiliari, ad uso di civile abitazione.
È stato, infatti affermato che la lottizzazione cosiddetta
«materiale» non presuppone necessariamente il compimento di opere su
un suolo inedificato, ma può verificarsi anche in occasione di un
mutamento della destinazione d'uso di un edificio già esistente,
allorchè la modificazione della destinazione d'uso si ponga in
contrasto con un piano di fabbricazione già approvato e richieda la
necessità di nuovi interventi di urbanizzazione; la modifica di
destinazione d'uso di un fabbricato, qualora non rientri nell'ambito
delle modificazioni astrattamente possibili in una determinata zona
urbanistica, ma sia volta a realizzare un uso del tutto difforme da
quelle ammesse, si pone in insaziabile contrasto con lo strumento
urbanistico, posto che, in tal caso, si tratta non di una mera
modificazione formale destinata a muoversi tra i possibili usi del
territorio consentiti dal piano, bensì di un'alterazione idonea ad
incidere significativamente sulla destinazione funzionale ammessa dal
piano regolatore e tale, quindi, da alterare gli equilibri
prefigurati in quella sede.
Sempre i giudici penali hanno poi precisato che nell'ambito della
lottizzazione abusiva, rientra, quindi, (anche) un'attività di
mutamento (non consentito) di destinazione d'uso di un esistente
complesso immobiliare alberghiero e ciò in ragione delle alterazioni
che condotte di questo tipo producono (rectius: possono produrre)
sull'assetto urbanistico del territorio pianificato attraverso gli
strumenti urbanistici generali; e ciò, si ha avuto cura di
precisare, anche quando tali strumenti consentano una utilizzabilità
alternativa di tipo residenziale e tuttavia «il complesso alberghiero
sia stato edificato alla stregua di previsioni derogatorie (ad
esempio a divieti di edificabilità, a limitazioni
plano-volumetriche, a distanze etc.) non estensibili ad immobili
residenziali» ovvero, ancora, «la destinazione d'uso residenziale
comporti un incremento degli standard richiesti per l'edificazione
alberghiera (con riferimento anche ai parcheggi privati di cui
all'art. 14-sexies della legge n. 1150/1942) e tali standard
aggiuntivi non risultino reperibili ovvero reperiti in concreto». V.
da ultimo Cass. pen. sez. 3ª, 6 giugno 2012, n. 27289, Dotta.
Nella fattispecie, la legge regionale consente la trasformazione
degli alberghi in immobili frazionati ad uso residenziale attraverso
procedure che vanificano del tutto le valutazioni urbanistiche
comunali circa la conformità agli standard previsti dai piani
regolatori e circa il maggior carico urbanistico che ne deriva.
In tal modo, la tutela penale prevista dal combinato disposto
degli articoli 30 e 44 decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001 viene svuotata del suo contenuto specifico.
Si è infatti visto che il bene protetto da quella tutela è,
appunto, la potestà comunale di governo del territorio. Ora, la
legge regionale rende formalmente lecite dal punto di vista
amministrativo e penale lottizzazioni di immobili già adibiti ad
albergo, in modo del tutto autonomo dalla disciplina e dalle
valutazioni urbanistiche comunali; ed anzi, dichiaratamente, anche
nel caso in cui tali interventi siano contrari alle previsioni degli
strumenti urbanistici vigenti (ciò, come visto, attraverso
l'applicazione automatica, in via sostitutiva, degli strumenti
urbanistici dei Comuni contigui che consentano gli interventi). Il
che, palesemente, vanifica il suddetto bene protetto, e ne rende
praticamente inoperante, in parte qua, la tutela penale; con evidente
sconfinamento del legislatore regionale nell'ambito della disciplina
dell'ordinamento penale, riservata allo Stato.

P. Q. M.

Si chiede che venga dichiarata la illegittimità costituzionale
dei seguenti articoli della legge della Regione Liguria n. 4 del 18
marzo 2013, pubblicata sul BUR n. 2 del 20 marzo 2013, recante
modifiche e integrazioni alla legge regionale 7 febbraio 2008, n. 1
(Misure per la salvaguardia e la valorizzazione degli alberghi e
disposizioni relative alla disciplina e alla programmazione
dell'offerta turistico-ricettiva negli strumenti urbanistici
comunali):
art. 2, comma 4, nella parte in cui sostituisce l'art. 2,
comma 2 della legge regionale n. 1/2008;
art. 2, comma 5, nella parte in cui introduce il comma 2-bis
nell'art. 2, legge regionale n. 1/2008;
art. 2, comma 7, nella parte in cui sostituisce l'art. 2,
comma 4 della legge regionale n. 1/2008;
art. 2, comma 8, nella parte in cui abroga l'art. 2, comma 5,
legge regionale n. 1/2008;
art. 2, comma 13 nella parte in cui abroga l'art. 2, comma 10
della legge regionale n. 1/2008;
art. 3, nella parte in cui introduce l'art. 2-bis nella legge
regionale n. 1/2008;
art. 9.
Si produce per estratto copia conforme della delibera del
Consiglio dei ministri completa di relazione.
Roma, 20 maggio 2013

L'Avvocato dello Stato: Aiello