1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 19-9-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 17 agosto 2012
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 17 agosto 2012 (della Provincia autonoma di Trento). Opere pubbliche - Autostrade - Nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti avente ad oggetto "orientamenti per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti" - Atti in essa citati, in particolare, atto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti attraverso il quale, "in sede di esame in prima lettura da parte del Consiglio trasporti e telecomunicazioni, l'Italia ha espresso il definitivo parere favorevole riguardo alla proposta di regolamento COM(2011)650" sulla realizzazione dell'autostrada "Valdastico Nord" - Eventuali altri atti o attivita' dai quali risulti, mediante l'inserimento nella Rete europea, la definitiva intenzione del Governo di procedere alla realizzazione di detta autostrada - Conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia autonoma di Trento nei confronti dello Stato - Denunciata sussistenza di una chiara manifestazione della volonta' statale, ricavabile dagli atti soprarichiamati, nel senso di ritenere non necessaria l'intesa della Provincia ricorrente nel procedimento volto ad inserire la "Valdastico nord" nella rete transeuropea dei trasporti - Denunciata violazione delle attribuzioni statutarie nelle materie dell'urbanistica, della tutela del paesaggio e della viabilita' e delle attribuzioni costituzionali nelle materie del governo del territorio e delle grandi vie di comunicazione, violazione del principio di leale collaborazione - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 62 del 2011 - Richiesta di dichiarare che non spetta allo Stato proporre, senza l'intesa con la Provincia, l'inserimento del tratto autostradale "Valdastico nord" nella rete europea dei trasporti, nonche' affermare, tramite il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, che non e' necessario il coinvolgimento della Provincia nell'adozione degli atti volti alla realizzazione, nella Provincia, della sezione dell'Autostrada A31 "Valdastico nord" - Richiesta conseguente di annullare gli atti sopra indicati. - Nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 19 giugno 2012, n. 5438, ed eventuali atti conseguenti. - Costituzione, artt. 117 e 118; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 5, 6, 17 e 18, 14 e 16; legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1; decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381, artt. 19 e 20. (012C0334) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 19-9-2012)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro tempore Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n. 1642 del 27
luglio 2012 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura
speciale n. rep. 27766 del 2 agosto 2012 (doc. 2), rogata dalla
dott.ssa Gianna Scopel nella funzione di Ufficiale rogante della
Provincia, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, dall'avv.
Nicolò Pedrazzoli dell'Avvocatura della Provincia di Trento e
dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma nello
studio di questi in via Confalonieri, n.5,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato proporre, senza l'intesa con
la Provincia autonoma di Trento, l'inserimento del tratto
autostradale «Valdastico nord» nella rete europea dei trasporti,
nonchè dichiarare, tramite il Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti, che non è necessario il coinvolgimento della Provincia di
Trento nell'adozione degli atti volti alla realizzazione, nella
provincia di Trento, della sezione dell'Autostrada A31 "Valdastico
nord", nonchè per il conseguente annullamento:
della nota del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti
19 giugno 2012, n. 5438, ricevuta dalla Presidenza della Provincia il
27 giugno 2012, e degli atti in essa citati, e tra questi in
particolare dell'atto, formale o informale, del Ministro delle
infrastrutture e trasporti, citato nella predetta nota e mai prima
reso noto alla ricorrente Provincia, attraverso il quale "in sede di
esame in prima lettura da parte del Consiglio Trasporti e
telecomunicazioni del 22 marzo u.s., l'Italia ha espresso il
definitivo parere favorevole riguardo alla proposta di regolamento
COM(2011)650", nella parte in cui tale proposta comprende la
realizzazione della "Valdastico Nord";
sempre nella parte rilevante, di tutti gli eventuali altri
atti o attività, mai comunicati allit ricorrente Provincia, dai
quali risulta, mediante l'inserimento nella Rete europea, la
definitiva intenzione del Governo di procedere alla realizzazione
dell'autostrada «Valdastico Nord» a prescindere dalla necessaria
intesa con la Provincia di Trento, per violazione:
dell'art. 8, nn. 5), 6), 17) e 18), e degli artt. 14 e 16
dello Statuto speciale;
degli artt. 19 e 20 d.P.R. n. 381/1974;
degli artt. 117 e 118 Cost.;
dell'art. 1 legge n. 443/2001;
del principio di leale collaborazione,
per i profili e nei modi di seguito illustrati.

Fatto

Il presente ricorso riporta all'attenzione di codesta ecc.ma
Corte la vicenda relativa alla realizzazione dell'autostrada
«Valdastico Nord», e con essa una problematica che ha già costituito
oggetto della sua giurisprudenza, attraverso la sentenza n. 62 del
2011.
a. I conflitti del 2010 e la pacifica necessità dell'intesa.
In quell'occasione, la Provincia autonoma di Trento aveva
proposto due conflitti di attribuzione nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri. Con il primo di essi (rubricato con il n.
5/2010) la Provincia aveva chiesto alla Corte di dichiarare che non
spetta allo Stato di modificare, senza la previa intesa con la
ricorrente, il periodo di durata delle concessioni autostradali che
incidono sul territorio della Provincia stessa. Gli atti impugnati
erano alcune convenzioni tra ANAS s.p.a. e Autostrada Brescia-Padova
s.p.a., il parere CIPE ed il bando di gara per l'appalto dei servizi
di ingegneria finalizzati alla realizzazione dell'autostrada A/31
Trento-Rovigo, tronco Trento-Valdastico-Piovene Rocchette.
Con il secondo conflitto (n. 6/2010), la Provincia aveva chiesto
alla Corte costituzionale di dichiarare che non spetta allo Stato
individuare ed inserire - senza la previa intesa con la ricorrente -
la progettazione e la realizzazione del tronco TrentoPiovene
Rocchette dell'autostrada A/31 nel Programma Infrastrutture
Strategiche di cui all'art. 1, comma 1, legge n. 443/2001.
Corrispondentemente, la ricorrente Provincia aveva chiesto
l'annullamento del "Programma Infrastrutture Strategiche, predisposto
nel luglio 2009 dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti,
inserito nel 7° Documento di Programmazione Economica e Finanziaria,
ed in particolare della Tabella 11 allegata a tale Programma e «degli
altri punti del Programma stesso, dai quali discenda che l'autostrada
Trento-Piovene Rocchette è (o sarebbe) inclusa nella legge obiettivo
e nei corridoi comunitari e pertanto inserita nell'elenco delle
grandi opere per le quali si applicano le disposizioni della [...]
legge n. 443 del 2001»"; della delibera CIPE 26 giugno 2009, n. 51,
della delibera CIPE 15 luglio 2009, n. 52, e del parere della
Conferenza delle Regioni e delle Province autonome 27 gennaio 2010.
Entrambi i ricorsi, dunque, attenevano - come riporta la stessa
sentenza 62/2011 - «alla progettazione e alla realizzazione del
tronco Trento-Valdastico-Piavene Rocchette (cosiddetto Valdastico
Nord) dell'autostrada A/31», e in entrambi i giudizi la Provincia
autonoma ricorrente si doleva «del suo mancato coinvolgimento nella
fase di individuazione e progettazione dell'opera».
Può essere opportuno ricordare che, in quel giudizio, vennero
proposte dalla difesa erariale eccezioni di tardività dei conflitti,
ma che codesta Corte le respinse, «giacchè la percezione dell'iter
operativo di realizzazione della porzione specifica di un generico
programma infrastrutturale è stata possibile solo dopo la
pubblicazione del già citato bando di gara per la progettazione
dell'opera in questione» (punto 5 del Diritto).
La vicenda si concluse allora con "la cessazione della materia
del contendere, con riferimento ad entrambi i ricorsi". Infatti, come
la Corte rilevò nella decisione n. 62/2011, "nel Programma
Infrastrutture Strategiche, 8° Allegato Infrastrutture, del settembre
2010, il Governo ha condiviso la fondatezza della pretesa della
Provincia di Trento che 1 'autostrada in contestazione fosse
realizzata solo a seguito di intesa tra Stato e Provincia autonoma"
(enfasi aggiunta), aggiungendo che "tale riconoscimento emerge dalla
dichiarazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con
la quale «si precisa che per la realizzazione della Valdastico Nord
A31 e nel rispetto dello Statuto speciale della Provincia, deve
essere raggiunta l'intesa della Provincia nel rispetto altresì della
legge 21 dicembre 2001 n. 443 e della vigente normativa in materia di
infrastrutture strategiche»" (punto 7; enfasi aggiunta).
La Corte, nell'accogliere la richiesta di cessazione della
materia del contendere riguardo al secondo ricorso, osservò inoltre
"che l'ampia formula impiegata nella dichiarazione sopra riportata si
estende anche al profilo di illegittimità denunciato con il primo
ricorso, giacchè si invoca il rispetto innanzitutto dello Statuto
speciale e «altresi'» della legge n. 443 del 2001". In sintesi, "lo
Stato ha dichiarato, per mezzo del Ministero delle infrastrutture, in
un documento ufficiale, che l'autostrada in questione non può essere
realizzata senza previa intesa, sia in quanto l'opera è inserita nel
Programma Infrastrutture Strategiche (per il quale l'intesa stessa è
prescritta dall'art. 1, comma 1, della legge n. 443 del 2001), sia,
più in generale, per il rispetto dovuto allo Statuto speciale della
Regione Trentino-Alto Adige/Siidtirol ed alle sue norme di
attuazione". Di conseguenza, "nessun organo o soggetto riconducibile
allo Stato - e quindi la stessa ANAS - può procedere alla
realizzazione dell'opera suddetta senza acquisire preventivamente
l'intesa della Provincia autonoma di Trento" (enfasi aggiunta).
La Corte precisò ancora che "non sono richieste due intese, ma
che la medesima intesa è necessaria a doppio titolo, sia per effetto
della norma di attuazione citata sia per effetto dell'art. 1, comma
1, della legge n. 443 del 2001", e che "entrambe queste fonti di
garanzia dell'autonomia provinciale sono contemplate nella
dichiarazione governativa prima riportata e non residua pertanto
alcuna possibilità che si possa procedere alla realizzazione
dell'opera, senza l'esperimento della prescritta forma specifica di
leale collaborazione". La Corte aggiunse che "l'autostrada di cui si
controverte è la medesima, oggetto sia delle convenzioni tra ANAS e
società. autostradali sia del Programma Infrastrutture Strategiche":
"non avrebbe senso pertanto sdoppiare la valutazione dei profili di
legittimità attinenti alla mancanza di intesa, che rimane sempre e
comunque necessaria, a prescindere dal soggetto realizzatore e dal
procedimento adottato a tal fine" (enfasi aggiunta). Perciò la Corte
ritenne "venuto meno anche il motivo di censura posto a base del
primo ricorso, giacchè pure la convenzione del 9 luglio 2007 non
potrebbe ricevere attuazione senza la preventiva intesa con la
Provincia, come la stessa autorità governativa ha esplicitamente
riconosciuto".
Infine, "quanto al bando di concorso per la progettazione
provvisoria e definitiva dell'opera, impugnato in via consequenziale
dalla ricorrente", la Corte negò ad esso una "lesività attuale",
rilevando che "solo se alla programmazione e progettazione dovessero
seguire concreti atti di realizzazione dell'opera sarebbe
indispensabile l'intesa con la Provincia stessa, la cui mancanza
avrebbe l'effetto di arrestare il procedimento" (enfasi aggiunta).
A seguito di tale conclusione, la Provincia di Trento potè dare
per acquisita e riconosciuta a tutti i livelli la necessità
dell'intesa con essa al fine della realizzazione della Valdastico
nord.
b. La pacifica necessità dell'intesa negli antefatti immediati
del presente giudizio.
In data 2 febbraio 2012 (doc. 3) Anas s.p.a. trasmetteva al
Ministero il progetto preliminare dell'opera redatto dalla Autostrada
Brescia-Padova s.p.a., quale società concessionaria ai sensi della
convenzione del 9 luglio 2007. È da notare che la nota di Anas
prevedeva la trasmissione del progetto alle Regioni Veneto e
Trentino-Alto Adige (e non alla Provincia di Trento!) per le
valutazioni di competenza in merito alla Via e alla localizzazione
dell'opera.
Con nota 14 marzo 2012, prot. n. 10612 (doc. 4), il vice-ministro
delle Infrastrutture e dei trasporti convocava un incontro fra i
soggetti interessati, ricordando che in data 4 novembre 2010 il
Presidente della Provincia aveva ribadito la contrarietà della
Provincia alla realizzazione della Valdastico nord e aveva affermato
la necessità dell'intesa con la Provincia.
Con nota 19 marzo 2012, n. 1168 (doc. 5), Autostrada
Brescia-Padova s.p.a. inviava a tutti i soggetti interessati il
"progetto preliminare ai fini della procedura approvativa di cui
all'art. 165 e successivi del d.lgs. 163/2006". Da tale nota risulta
tra l'altro che la Valdastico nord si sviluppa nella provincia di
Trento "per 15,1 km con collegamento all'autostrada A22 del
Brennero", e che "il tracciato si sviluppa per 27,8 km in galleria,
per 4,6 km in viadotto e per 6,7 km in appoggio" (per 39,1 km
complessivi). Con nota del 2.4.2012, n. 197103 (doc. 6), rivolta al
Ministero, alla Regione Veneto, all'Anas e all'Autostrada
Brescia-Padova s.p.a., il Presidente della Provincia di Trento ha
ribadito le prerogative costituzionali della Provincia di Trento,
come accertate dalla sopra citata sent. 62/2011, ed ha osservato che
"l'applicazione della specifica normativa prevista per l'approvazione
degli atti progettuali inerenti un'infrastrutttura strategica,
normativa la quale si caratterizza per il depotenziamento del ruolo
delle regioni e province autonome interessate, non può procedere
fintanto che non è perfezionata l'intesa con la Provincia autonoma
di Trento". Il Presidente, dunque, auspicava l'interruzione del
procedimento di approvazione del progetto preliminare, "in quanto
l'opera non rientra allo stato attuale nel programma delle
infrastrutture strategiche".
Con nota del 4 aprile 2012, n. 13336, il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti ha convocato la conferenza di servizi
istruttoria ex art. 165 d.lgs. n. 163/2006, per il giorno 24 aprile
2012.
Dal verbale di questa seduta (doc. 7) risulta che, fra gli enti
territoriali, hanno espresso parere contrario all'opera 7 comuni e 2
comunità; altri 3 comuni hanno espresso parere contrario al
progetto, mentre in senso favorevole si sono espressi solo il comune
di Piovene Rocchette, la Provincia di Vicenza (rappresentata dal
Presidente, che è anche presidente della Autostrada Brescia-Padova
s.p.a.) e la Regione Veneto. Il rappresentante della Provincia si
limitò a ribadire la necessità dell'intesa con la Provincia stessa,
oltre ad evidenziare alcune problematiche alle quali, ove si dovesse
realizzare l'opera, dovrebbe comunque essere data risposta. Le
osservazioni delle strutture provinciali erano contenute in un
documento trasmesso con nota del Presidente del 23.4.2012 (doc. 8).
Nella premessa di tale documento si precisava che, "in ragione della
mancanza dell'intesa tra il Ministero delle Infrastrutture e dei
trasporti e la Provincia autonoma di Trento, l'opera autostradale A31
Trento Valdastico - Piovene Rocchette non rientra nel Programma delle
infrastrutture strategiche e non può essere realizzata", e si
ribadiva "la necessità delle intese ai sensi dell'articolo I della
legge n. 443 del 2001 e dell'articolo 19 del d.P.R. n. 381 del 1974,
come confermato dalla Corte costituzionale con decisione n. 62 del
2011".
Corrispondentemente, il Presidente della Conferenza, arch. Mele
del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, rispose che "è
intendimento di questo dicastero proprio attraverso la convocazione
della Conferenza di servizi che... ha una finalità esclusivamente
istruttoria... di costruire un percorso di possibile condivisione
dell'infrastruttura stessa, condivisione che consentirà
eventualmente, laddove ci fossero appunto i presupposti, di
addivenire ad una intesa che dovrà essere ovviamente sottoscritta
tra la Provincia autonoma e il Governo stesso, prima ancora di
sottoporre l'intervento al CIPE" (enfasi aggiunta).
Con delibera 18 maggio 2012, n. 1004 (doc. 9), la Giunta della
Provincia di Trento approvò le osservazioni da avanzare in relazione
al progetto preliminare comunicato il 19.3.2012, ribadendo quanto
risultava dal documento trasmesso il 23.4.12. Dunque, le osservazioni
tecniche al progetto venivano formulate solo "in uno spirito di leale
collaborazione interistituzionale" (così l'ultima premessa della
delibera).
Dai predetti atti istruttori e dalla Conferenza di servizi pure
essa istruttoria, in ogni modo, non appariva elemento alcuno dal
quale potesse dedursi l'intenzione del Governo di allontanarsi dal
quadro sintetizzato e sancito dalla pronuncia di codesta ecc.ma Corte
costituzionale n. 62 del 2011. Del resto, nella medesima sentenza
sopra citata codesta ecc.ma Corte aveva anche ribadito che le
attività meramente progettuali (quali "progettazione provvisoria e
definitiva dell'opera"), di per sè sole, non possiedono una
"lesività attuale", e nella seduta della Conferenza di servizi del
24.4.2012 il rappresentante del Ministero ha giudicato "ovvia" la
necessità di un'intesa tra il Governo e la Provincia di Trento.
c. L'inserimento della Valdastico Nord nella Rete europea, in
assenza dell'intesa e di qualunque coinvolgimento della Provincia
autonoma di Trento. Il presente conflitto.
È stato perciò con enorme sorpresa e con disappunto che gli
organi responsabili della Provincia autonoma di Trento hanno preso
conoscenza della nota 19 giugno 2012, prot. 5438 (doc. 10), pervenuta
alla Provincia in data 27 giugno, con la quale la Direzione generale
per lo sviluppo del territorio, la programmazione ed i progetti
internazionali del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha
comunicato che, nell'ambito del processo di definizione dei nuovi
Regolamenti TEN-T, e segnatamente del regolamento COM(2011)650 e del
regolamento COM(2011)655, il Ministero "ha identificato, a livello
nazionale, gli elementi costitutivi della rete TENT da sottoporre
alla Commissione europea, per ciascuna modalità di trasporto". La
nota allega una precedente nota ministeriale del 22.7.2010 (con cui
si segnalava ad Anas la necessità di trasmettere alla Commissione
europea le proposte di "rete globale" entro settembre 2010), ricorda
la proposta di Anas dell'8.9.2010, di inserimento della Valdastico
nord "nella nuova Rete TEN" e la nota della Direzione generale per le
infrastrutture stradali del Ministero del 6.12.2010, con cui si
chiedevano ad Anas i dati necessari e si riportavano le "31 proposte
da inserire nella comprehensive network" (rete globale); inoltre, la
nota del 19 giugno 2012 ricorda i negoziati con la Commissione
europea avvenuti negli incontri bilaterali svoltisi nel corso del
2011 e che, "in sede di esame in prima lettura da parte del Consiglio
Trasporti e telecomunicazioni del 22 marzo u.s., l'Italia ha espresso
il definitivo parere favorevole riguardo alla proposta di regolamento
COM(2011)650, sulla quale è attualmente in corso l'istruttoria da
parte delle competenti commissioni del Parlamento europeo" (enfasi
aggiunta).
Dalla nota n. 5438 risulta, dunque, che, per effetto delle
attività sopra ricordate, "nella cartografia che correda il
regolamento COM(2011)650 e, segnatamente, nella mappa n. 8
'stradalè, è presente la sezione relativa all'autostrada A31
Valdastico come sezione autostradale pianificata all'interno della
rete comprehensive TEN-T nazionale".
Che lungo tutta tale procedura la Provincia di Trento non sia mai
stata coinvolta risulta apertamente dalla stessa nota n. 5438, la
quale conclude cosi': "giova precisare che durante tutto il processo
decisionale che ha condotto alla definizione dell'attuale proposta di
regolamenti TEN-T, la Commissione europea ha chiesto ai singoli Stati
membri di formulare proposte che riflettessero, in una visione
nazionale, il massimo significato e valore aggiunto per una
dimensione di rete di trasporto a scala europea. Per questo motivo,
non sono state aperte consultazioni con le amministrazioni regionali
nè con altri enti territoriali, rinviando eventuali confronti nelle
sedi ove tali amministrazioni sono costituite unitariamente presso le
istituzioni europee" (enfasi aggiunta).
Così comportandosi, tuttavia, il Governo italiano ha disposto,
per quanto sta nell'ambito italiano, della decisione di realizzare
tale tratto autostradale, e ciò ha dichiaratamente fatto a
prescindere dalla pur necessaria intesa con la ricorrente Provincia.
La nota 5438/2012 del Ministero delle Infrastrutture e dei
trasporti e gli atti di espressione del consenso italiano in essa
citati risultano dunque lesivi delle prerogative costituzionali della
Provincia di Trento per le seguenti ragioni di

Diritto

1) Sulla lesività della nota n. 5438/2012 e dezli atti
dispositivi del consenso italiano.
Come visto, la sentenza di codesta Corte n. 62/2011 dà atto che
"nel Programma Infrastrutture Strategiche, 8° Allegato
Infrastrutture, del settembre 2010, il Governo ha condiviso la
fondatezza della pretesa della Provincia di Trento che l'autostrada
in contestazione fosse realizzata solo a seguito dì intesa tra Stato
e Provincia autonoma", aggiungendo che "tale riconoscimento emerge
dalla dichiarazione del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, con la quale «si precisa che per la realizzazione della
Valdastico Nord A31 e nel rispetto dello Statuto speciale della
Provincia, deve essere raggiunta l'intesa della Provincia nel
rispetto altresì della legge 21 dicembre 2001 n. 443 e della vigente
normativa in materia di infrastrutture strategiche»" (punto 7).
E la necessità della specifica intesa è stata ribadita anche -
come sopra illustrato - nella procedura per Conferenza di servizi
attualmente in corso.
Tutto ciò è tuttavia contraddetto dalla nota 5438/2012 del
dirigente della Direzione generale per lo sviluppo del territorio, la
programmazione ed i progetti internazionali del MIT, dalla quale
risulta che lo Stato, con vari atti citati nella nota, ha
unilateralmente deciso di inserire la Valdastico nord nella rete
europea dei trasporti e che dichiara non necessario consultare gli
enti territoriali interessati, in quanto gli "eventuali confronti" si
devono svolgere "nelle sedi ove tali amministrazioni sono costituite
unitariamente presso le istituzioni europee".
Vi è dunque una chiara manifestazione di volontà - da parte
statale - nel senso di ritenere non necessaria l'intesa della
Provincia di Trento per la manifestazione al livello europeo della
determinazione italiana di realizzare la Valdastico nord.
Ora, poichè - una volta inserito il tronco autostradale nella
Rete europea - le decisioni sui tempi e sulle condizioni di
realizzazione di tale rete appartengono al medesimo livello europeo,
senza che su di esse non solo la ricorrente Provincia, ma neppure lo
stesso Governo italiano possa esercitare un determinante controllo,
risulta evidente che la rilevanza e la necessità dell'intesa della
Provincia di Trento per la realizzazione dell'opera sono poste in
questione. Ove infatti - come nella proposta iniziale del Regolamento
dell'Unione COM(2011)650, e come in qualunque momento potrebbe
accadere, indipendentemente dalla volontà della Provincia e persino
dello Stato italiano - al livello europeo venisse sancito l'obbligo
di realizzare compiutamente la rete, il sorgere di tale obbligo
verrebbe a contraddire la necessità della previa intesa con la
ricorrente Provincia.
Ciò tanto più che la determinazione - in sede di Unione europea
- di passare dalla precedente disciplina (fondata su una decisione)
ad una disciplina emanata con un regolamento, seguendo la procedura
legislativa ordinaria, è dovuta (come si evince dalle stesse
premesse della proposta, punto 3.5) alla necessità di "garantire che
gli orientamenti siano vincolanti per tutti" (e non solo per gli
Stati membri destinatari della decisione), con specifico riferimento,
tra l'altro, alle "autorità regionali e locali".
In questo contesto, sembra evidente che l'omissione del
coinvolgimento della Provincia autonoma di Trento, dovuto per diritto
costituzionale italiano, rappresenta una illegittima lesione delle
sue competenze.
Sussistono, pertanto, i presupposti per l'instaurazione di un
conflitto di attribuzioni, ricordando che "costituisce atto idoneo ad
innescare un conflitto intersoggettivo di attribuzione qualsiasi
comportamento significante, imputabile allo Stato o alla Regione, che
sia dotato di efficacia e rilevanza esterna e che - anche se
preparatorio o non definitivo - sia comunque diretto «ad esprimere in
modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare una data
competenza, il cui svolgimento possa determinare una invasione nella
altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una menomazione altrettanto
attuale delle possibilità di esercizio della medesima»" (sent.
332/2011).
Ora, siamo appunto di fronte ad una nota di un organo statale,
rivolta alla Provincia di Trento, che esprime in modo inequivoco
l'assunto della non necessità del coinvolgimento individuale della
Provincia nel procedimento volto ad inserire la Valdastico nord nella
rete transeuropea dei trasporti. Peggio, siamo di fronte ad atti con
i quali il nostro Paese, secondo la stessa Nota, ha già espresso "il
definitivo parere favorevole riguardo alla proposta di regolamento
COM(2011)650", comprensivo del predetto tratto autostradale.
È chiaramente lesivo ed illegittimo che lo Stato-persona
manifesti, di fronte all'Ue, la posizione dell'Italia (cioè, dello
Stato in senso ampio) senza raccordarsi con l'ente territoriale la
cui intesa è costituzionalmente necessaria per la realizzazione
dell'opera. Sono dunque lesivi (ed illegittimi) la nota 5438/2012 e
gli atti di manifestazione del consenso italiano in essa citati.
2) Illegittimità e lesività degli atti impugnati per violazione
dell'art. 8. nn. 5). 6). 17) e 18), e degli artt. 14 e 16 dello
Statuto speciale, degli artt. 19 e 20 dPR 381/1974, degli artt. 117 e
118 Cost., dell'art. 11. 443/2001 e del principio di leale
collaborazione
La Provincia di Trento è dotata di potestà legislativa primaria
- ai sensi dell'art. 8 dello Statuto - nelle seguenti materie:
"urbanistica e piani regolatori" (n. 5), "tutela del paesaggio" (n.
6), "viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse
provinciale" (n. 17) e "comunicazioni e trasporti di interesse
provinciale, compresi la regolamentazione tecnica e l'esercizio degli
impianti di funivia" (n. 18). Nelle medesime materie, spettano alla
Provincia le competenze amministrative, in virtù dell'art. 16 dello
Statuto.
In base all'art. 14, comma 1, dello Statuto speciale, "è
obbligatorio il parere della provincia per le concessioni in materia
di comunicazioni e trasporti riguardanti linee che attraversano il
territorio provinciale".
Le norme statutarie sopra citate hanno trovato attuazione con il
dPR 381/1974, recante "Norme di attuazione dello statuto speciale per
la regione Trentino - Alto Adige in materia di urbanistica ed opere
pubbliche". In base all'art. 19, co. 1, di esso, "resta ferma la
competenza degli organi statali in ordine: a) alle strade statali; b)
alle autostrade che si estendono oltre il territorio della provincia,
salva la necessità dell'intesa con la provincia interessata per
quelle il cui tracciato interessi soltanto il territorio provinciale
e quello di una regione finitima". L'art. 20 del medesimo decreto
dispone che, "ai fini dell'attuazione del piano urbanistico
provinciale e dei piani territoriali di coordinamento, nel rispetto
delle relative competenze, gli interventi di spettanza dello Stato in
materia di viabilità, linee ferroviarie e aerodromi, anche se
realizzati a mezzo di aziende autonome, sono effettuati previa intesa
con la provincia interessata".
È dunque pacifica, in base alle prerogative statutarie della
Provincia, la necessità dell'intesa per il tratto autostradale
Trento-Piovene Rocchette, che interessa solo la Provincia di Trento e
la Provincia di Vicenza. Tale necessità è stata confermata
espressamente dalla già citata sent. 62/2011 di codesta Corte (alle
cui argomentazioni - nell'essenziale sopra esposte - si può
rinviare), dalla quale risulta, fra l'altro, che "l'autostrada
Trento-Rovigo, ed in particolare il tronco Trento-Valdastico-Piovene
Rocchette, rientra a pieno titolo nella prescrizione contenuta
nell'art. 19, lettera b), d.P.R. n. 381 del 1974, che in quanto norma
di attuazione dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto
AdigeJSfidtirol, costituisce parametro di legittimità costituzionale
delle leggi statali e regionali ricadenti nel suo ambito di
disciplina" (punto 6).
La necessità dell'intesa discende, comunque, anche dal Titolo V
della Costituzione e dalla normativa generale in materia di
infrastrutture strategiche e, dunque, come confermato dalla sent.
62/2011, l'intesa è necessaria "a doppio titolo". Infatti, le
Regioni ordinarie sono titolari di potestà concorrente nelle materie
"governo del territorio" e "grandi reti di trasporto e di
navigazione" (art. 117, co. 3, Cost.). Alla luce di ciò e dell'art.
118 Cost., l'art. 1, co. 1, 1. 443/2001 ha stabilito che "il Governo,
nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle regioni,
individua le infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti
produttivi strategici e di preminente interesse nazionale", e che
"l'individuazione è operata, a mezzo di un programma predisposto dal
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con i
Ministri competenti e le regioni o province autonome interessate,...
e inserito, previo parere del CIPE e previa intesa della Conferenza
unificata..., nel Documento di programmazione economico-finanziaria,
con l'indicazione dei relativi stanziamenti".
Il comma 2 delega il Governo a regolare la realizzazione delle
infrastrutture strategiche e, fra i criteri direttivi, pone il
seguente: "b) definizione delle procedure da seguire in sostituzione
di quelle previste per il rilascio dei provvedimenti concessori o
autorizzatori di ogni specie; definizione della durata delle medesime
non superiore a sei mesi per la approvazione dei progetti
preliminari, comprensivi di quanto necessario per la localizzazione
dell'opera d'intesa con la regione o la provincia autonoma
competente, che, a tal fine, provvede a sentire preventivamente i
comuni interessati".
Il comma 5 precisa che, "ai fini della presente legge, sono fatte
salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome previste dagli statuti speciali e dalle relative nonne di
attuazione".
Dunque, l'intesa con la Regione è necessaria sia per
l'inserimento dell'opera nel programma, ai fini della sua
realizzazione, sia per la localizzazione dell'opera.
La legge n. 443/2001 è attuativa del già citato art. 117, co.
3, Cost., dell'art. 118 Cost. e del principio di leale
collaborazione, per cui la violazione dell'art. 1 di essa si traduce
in violazione delle competenze costituzionali della Provincia nei
casi in cui ad essa si applicano le norme del Titolo V, in base alla
clausola di maggior favore di cui all'art. 101. cost. 3/2001.
Dunque, dall'art. 19 d.P.R. n. 381/1974 e dall'art. 1 legge n.
443/2001 risulta che la Provincia partecipa con reale potere
codecisorio al procedimento di realizzazione dell'opera strategica.
Solo per scrupolo è da ricordare che, come chiaramente risulta
anche dalla più volte citata sentenza n. 62 del 2011, la procedura
di cui all'art. 165 d. lgs. 163/2006, inserito nel Capo IV, Lavori
relativi a infrastrutture strategiche e insediamenti produttivi, che
pure prevede (al comma 5) una intesa "dei presidenti delle regioni e
province autonome interessate, che si pronunciano, sentiti i comuni
nel cui territorio si realizza l'opera" (dalla quale tuttavia si può
prescindere, per le infrastrutture di carattere interregionale o
internazionale, in caso di dissenso), ha carattere integrativo e non
sostitutivo dell'intesa necessaria ai sensi delle disposizioni sopra
citate.
Come esposto nella parte in Fatto, la necessità dell'intesa "a
doppio titolo" è stata riconosciuta anche dal Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti, nella dichiarazione del 2010 citata
nella sent. 62/2011 di codesta Corte.
Inoltre, il Ministero ha accettato - nella seduta della
Conferenza unificata del 4.11.2010 (doc. 11) - la condizione posta
dalla Provincia di Trento per non opporsi all'intesa in sede di
Conferenza, condizione che consisteva nel riconoscimento della
necessità dell'intesa con la Provincia. Infatti, nella nota del
Presidente della Provincia del 4.11.2010, allegata all'intesa della
Conferenza unificata, si chiede che nel Programma infrastrutture
strategiche, 8° allegato, sia "inserita espressamente la seguente
condizione: "Per la realizzazione dell'intervento - Valdastico Nord
A31 -, ascritto alla competenza della Regione Veneto, deve essere
raggiunta la previa intesa con la Provincia autonoma di Trenta, nel
rispetto dello Statuto speciale della Provincia e dalle relative
norme di attuazione nonchè dalle disposizioni provinciali in materia
di pianificazione urbanistica e governo del territorio, come
richiamate nella nostra precedente nota del 6 ottobre 2010, oltre che
nel rispetto della legge 21 dicembre 2001, n . 443 e della vigente
normativa in materia di infrastrutture strategiche".
Infine, si è visto che tale orientamento è stato confermato dal
rappresentante del Ministero nella conferenza di servizi del
24.4.2012 (v. sopra).
La sent. 62/2011 ha ribadito che "non sono richieste due intese,
ma che la medesima intesa è necessaria a doppio titolo, sia per
effetto della nonna di attuazione citata sia per effetto dell'art. 1,
comma 1, della legge n. 443 del 2001". Entrambe queste fonti di
garanzia dell'autonomia provinciale "sono contemplate nella
dichiarazione governativa prima riportata e non residua pertanto
alcuna possibilità che si possa procedere alla realizzazione
dell'opera, senza l'esperimento della prescritta forma specifica di
leale collaborazione" (punto 7). L'intesa "rimane sempre e comunque
necessaria, a prescindere dal soggetto realizzatore e dal
procedimento adottato a tal fine", e la sua "mancanza avrebbe
l'effetto di arrestare il procedimento" (punto 8).
La necessità dell'intesa con la Regione interessata, nel caso di
realizzazione di un'infrastruttura, è stata confermata dalla sent.
163/2012, dalla sent. 278/2010 e dalla sent. 79/2011. In quest'ultima
si considera che "la necessità di osservare le procedure
collaborative, che sfociano nell'intesa tra Stato e Regione, riguardi
soltanto la fase di decisione e di localizzazione dell'opera, la
quale astrattamente rientrerebbe nella competenza residuale delle
Regioni, ma che, in seguito all'attrazione in sussidiarietà
determinata dal suo inserimento tra le infrastrutture strategiche, si
sposta nell'ambito della competenza statale". Da questa premessa
"scaturisce la logica conclusione che non è possibile che lo Stato
'costringà una Regione alla realizzazione, sul proprio territorio,
di un'opera rientrante nella sua competenza residuale, dalla Regione
stessa non voluta o voluta in un sito diverso da quello proposto";
l'intesa "nella fase di progettazione e di localizzazione è
indispensabile per dare validità ad uno spostamento di competenza
legislativa ed amministrativa".
Altre sentenze hanno poi chiarito che l'intesa con la Regione
interessata è condizione di efficacia dell'inserimento dell'opera
del programma delle infrastrutture strategiche: così, la sent.
303/2003 ha chiarito che, nel caso di cui all'art. 1, comma 1, legge
n. 443/2001, "l'intesa è prevista e ad essa è da ritenersi che il
legislatore abbia voluto subordinare l'efficacia stessa della
regolamentazione delle infrastrutture e degli insediamenti contenuta
nel programma di cui all'impugnato comma 1 dell'art. l". Chiarito che
"la Costituzione impone, a salvaguardia delle competenze regionali,
che una intesa vi sia, va altresì soggiunto che non è rilevante se
essa preceda l'individuazione delle infrastrutture ovvero sia
successiva ad una unilaterale attività del Governo"; se dunque "tale
attività sia stata già posta in essere, essa non vincola la Regione
fin quando l'intesa non venga raggiunta". Dunque, non può essere
riconosciuta "efficacia vincolante a quel programma su cui le Regioni
interessate non abbiano raggiunto un'intesa per la parte che le
riguarda, come nel caso della deliberazione CIPE del 21 dicembre
2001, n. 121" (punto 4.1; v. anche le sentt. 6/2004 e 233/2004). La
stessa 62/2011 si colloca su questa linea, affermando che la mancanza
dell'intesa "avrebbe l'effetto di arrestare il procedimento".
Pare chiaro che, poichè la Provincia autonoma di Trento non è
stata nè consultata nè in altro modo interessata alle attività del
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, come sopra esposte
nella parte in Fatto, che hanno portato alla definizione della
proposta di "rete globale" dei trasporti stradali, nè è stato
richiesto atto di assenso alla previsione nel regolamento TEN - T del
tratto Valdastico nord dell'autostrada A31, che attraversa il
territorio provinciale, l'attività fin qui posta in essere dal
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti è illegittima e
lesiva delle prerogative costituzionali della Provincia autonoma di
Trento, alla luce sia delle norme statutarie e di attuazione sia
delle nonne costituzionali e legislative sopra richiamate, oltre che
del principio di leale collaborazione.
È poi specificamente ed ulteriormente lesiva l'affermazione,
contenuta nella nota 5438/2012, secondo la quale non sarebbe
necessario consultare gli enti territoriali interessati, in quanto
gli "eventuali confronti" si devono svolgere "nelle sedi ove tali
amministrazioni sono costituite unitariamente presso le istituzioni
europee".
Benchè non sia direttamente rilevante ai fini del presente
giudizio - che non può che riguardare i parametri costituzionali del
diritto nazionale - può essere ricordato che il Comitato delle
Regioni, che si è espresso con parere del 3-4 maggio 2012 sulla
proposta di regolamento COM(2011)650, "insiste sulle competenze degli
enti locali e regionali a livello sia decisionale che di
pianificazione e di finanziamento", e "chiede di rendere la presenza
degli enti locali e regionali obbligatoria nelle piattaforme di
corridoio e raccomanda che tra l'Unione europea, ogni singolo Stato
membro e le regioni interessate vengano stipulati "contratti
programmatici".
Ciò si ricorda per sottolineare quanto ovvia sarebbe dovuta
apparire la necessità di previo coinvolgimento delle comunità
locali, ed a maggiore ragione di quelle comunità locali alle quali -
come nel caso della ricorrente Provincia - le norme del diritto
nazionale assegnino sul punto un potere di codecisione.
È chiara dunque la violazione dei parametri statutari e
costituzionali sopra indicati.

P.Q.M.

Voglia codesta Ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando che non spetta allo Stato proporre, senza l'intesa con la
Provincia autonoma di Trento, l'inserimento del tratto autostradale
«Valdastico nord» nella rete europea dei trasporti, nonchè
dichiarare, tramite il Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti, che non è necessario il coinvolgimento della Provincia di
Trento nell'adozione degli atti volti alla realizzazione, nella
provincia di Trento, della sezione dell'Autostrada A31 "Valdastico
nord", nonchè conseguentemente annullando:
la nota del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti 19
giugno 2012, n. 5438, e gli atti in essa citati, ed in particolare
l'atto, formale o informale, del Ministro delle infrastrutture e
trasporti attraverso il quale in sede di esame in prima lettura da
parte del Consiglio Trasporti e telecomunicazioni del 22 marzo u.s.,
l'Italia ha espresso il definitivo parere favorevole riguardo alla
proposta di regolamento COM(2011)650, nella parte in cui tale
proposta comprende la realizzazione della «Valdastico Nord»;
sempre nella parte rilevante, tutti gli eventuali altri atti
o attività dai quali risulta, mediante l'inserimento nella Rete
europea, la definitiva intenzione del Governo di procedere alla
realizzazione dell'autostrada «Valdastico Nord» a prescindere dalla
necessaria intesa con la Provincia di Trento.
Trento-Padova-Roma, 6 agosto 2012

Prof.avv. Falcon - Avv. Pedrazzoli - Avv. Manzi