1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 4-3-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 febbraio 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 febbraio 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Personale sanitario - Norme della Regione Siciliana - Dotazioni organiche relative alle aree pediatriche delle aziende ospedaliere, delle aziende ospedaliere universitarie e dei presidi ospedalieri della Regione - Obbligo di prevedere prioritariamente l'impiego di infermieri pediatrici - Criterio per prevedere, nelle procedure concorsuali per le figure professionali degli infermieri, una quota di infermieri pediatrici. - Legge della Regione Siciliana 28 novembre 2019, n. 21 (Riordino del settore dell'assistenza nelle aree pediatriche), artt. 2 e 3. (20C00041) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 4-3-2020)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma - via dei Portoghesi
n. 12 - è domiciliato per legge contro la Regione Siciliana, in
persona del Presidente in carica, con sede a Palermo (90129), Palazzo
d'Orleans - piazza Indipendenza n. 21 - per la declaratoria della
illegittimità costituzionale degli articoli 2 e 3 della legge della
Regione Siciliana 28 novembre 2019, n. 21, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Regione Siciliana n. 55 del 6 dicembre 2019, giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del
giorno 29 gennaio 2020.

Premesse di fatto

In data 6 dicembre 2019, sul n. 55 della Gazzetta Ufficiale della
Regione Siciliana, è stata pubblicata la legge regionale 28 novembre
2019, n. 21, intitolata «Riordino del settore dell'assistenza nelle
aree pediatriche».
La legge consta di quattro articoli:
i) l'art. 1, recante l'indicazione delle «Finalita'» della
legge;
ii) l'art. 2, rubricato «Dotazioni organiche»;
iii) l'art. 3, semplicemente rubricato «Attuazione»;
iv) l'art. 4, che disciplina l'entrata in vigore della legge
regionale in discorso.
La legge, secondo la finalità dichiarata all'art. 1, prevede il
riordino del settore dell'assistenza nelle aree pediatriche delle
aziende ospedaliere, delle aziende ospedaliere universitarie e dei
presidi ospedalieri della regione attraverso l'impiego della figura
del collaboratore professionale sanitario infermiere pediatrico
istituita dal decreto ministeriale 17 gennaio 1997, n. 70.
A questo scopo l'art. 2 stabilisce che le dotazioni organiche
relative alle predette aree pediatriche devono prevedere
prioritariamente l'impiego di infermieri pediatrici, mentre l'art. 3
provvede all'attuazione di tale disposizione stabilendo che «le
procedure concorsuali per le figure professionali degli infermieri
devono prevedere una quota di infermieri pediatrici proporzionale al
rapporto tra i ricoveri di soggetti in età pediatrica e i ricoveri
complessivi, calcolato sulla media dei due anni precedenti al bando»
(comma 1) e che «ai medesimi obiettivi si uniformano i requisiti per
l'accreditamento delle strutture convenzionate autorizzate con punti
di erogazione pediatrici» (comma 2).
Gli articoli 2 e 3 della legge regionale all'esame, introducendo
un criterio di determinazione del fabbisogno di infermieri pediatrici
nell'ambito delle strutture e degli enti del Servizio sanitario
regionale siciliano che prescinde completamente dal rispetto dei
vincoli di spesa per il personale stabiliti dalle leggi statali,
dalle previsioni dei piani triennali dei fabbisogni di personale e da
quelle del piano di rientro dal disavanzo sanitario cui è soggetta
la Regione Sicilia, contrastano con principi fondamentali vigenti in
materia di coordinamento della finanza pubblica e violano pertanto
l'art. 117, comma 3, della Carta fondamentale.
Tali disposizioni sono perciò costituzionalmente illegittime e
vengono pertanto impugnate con il presente ricorso ex art. 127
Costituzione affinchè ne sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente annullamento per i
seguenti

Motivi di diritto

1. - Il contesto nel quale s'inscrive la presente impugnativa è
rappresentato da quel complesso di disposizioni con le quali lo
Stato, nel dichiarato obiettivo di contenere la spesa pubblica, ha
introdotto vincoli e limitazioni alla spesa per il personale e, in
particolare, a quella per il personale degli enti del Servizio
sanitario di ciascuna regione e provincia autonoma.
Il riferimento è, in primo luogo e a livello generale, al
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 - come integrato e
modificato, da ultimo, dal decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75
- e, segnatamente, agli articoli 6, 6-ter e 60 del decreto delegato i
quali disciplinano, rispettivamente, l'organizzazione degli uffici e
i fabbisogni di personale, le linee di indirizzo per la
pianificazione dei fabbisogni di personale e il controllo del costo
del lavoro.
Tali disposizioni prevedono infatti che, allo scopo di
ottimizzare l'impiego delle risorse pubbliche disponibili e
perseguire obiettivi di performance organizzativa, efficienza,
economicità e qualità dei servizi ai cittadini, le amministrazioni
pubbliche adottino un piano triennale dei fabbisogni di personale, in
coerenza con la pianificazione pluriennale delle attività e della
performance, nonchè con le linee di indirizzo emanate ai sensi del
successivo art. 6-ter. il piano triennale indica le risorse
finanziarie destinate alla sua attuazione, nei limiti delle risorse
quantificate sulla base della spesa per il personale in servizio e di
quelle connesse alle facoltà assunzionali previste a legislazione
vigente (art. 6, comma 2).
Per quanto riguarda le aziende e gli enti del Servizio sanitario
nazionale, detti piani sono predisposti sulla base di linee di
indirizzo definite, nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica,
con decreto di natura regolamentare adottato dal Ministro per la
semplificazione e la pubblica amministrazione di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro della
salute, previa intesa in sede di Conferenza unificata (art. 6-ter,
commi 1 e 3): linee di indirizzo poi definite, nei modi stabiliti
dall'art. 6-ter citato, dal decreto ministeriale 8 maggio 2018.
Il controllo del costo del personale del settore pubblico e della
gestione delle risorse finanziarie ad esso destinate è infine
attuato nei modi e nei termini previsti dall'art. 60 del citato
decreto legislativo n. 165/2001 il quale prevede, in estrema sintesi,
l'acquisizione e la valutazione, da parte dei servizi ispettivi dei
Dipartimenti della Ragioneria generale dello Stato e della funzione
pubblica nonchè dalla Corte dei conti, dei dati relativi alla
consistenza del personale pubblico in servizio e in quiescenza e
delle spese a tal fine sostenute sia in termini di retribuzioni
corrisposte che di prestazioni previdenziali erogate.
Con specifico riferimento al settore sanitario viene poi in
rilievo l'art. 11 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35 - come
modificato dalla legge di conversione 25 giugno 2019, n. 60 -, in
particolare il comma 1, il quale, a decorrere dal 2019, ha fissato
limiti ben precisi alla spesa per il personale degli enti del
Servizio sanitario nazionale di ciascuna regione e provincia autonoma
«nell'ambito del livello del finanziamento del fabbisogno nazionale
standard cui concorre lo Stato e ferma restando la compatibilità
finanziaria, sulla base degli indirizzi definiti da ciascuna regione
e Provincia autonoma di Trento e di Bolzano e in coerenza con i piani
triennali dei fabbisogni di personale».
Il valore della spesa per il personale, inizialmente fissato in
relazione a quello della spesa sostenuta nell'anno 2018, è soggetto,
di regola, ad un incremento annuale, su base regionale, di importo
pari al 5 per cento dell'incremento del Fondo sanitario regionale,
anche questo rigidamente predeterminato per il triennio 2019-2021: a
decorrere dall'anno 2021, i predetti incrementi di spesa sono
esplicitamente subordinati all'adozione di una metodologia per la
determinazione del fabbisogno di personale degli enti del Servizio
sanitario nazionale, in coerenza con quanto stabilito dal decreto
ministeriale 2 aprile 2015, n. 70 - regolamento recante definizione
degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi
relativi all'assistenza ospedaliera - e con l'art. 1, comma 516,
lettera c), della legge 30 dicembre 2018, n. 145.
La stessa disposizione prevede peraltro che, qualora nella
singola regione emergano oggettivi ulteriori fabbisogni di personale
rispetto alle facoltà assunzionali da essa consentite, valutati
congiuntamente dal Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti e
dal Comitato permanente per la verifica dell'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza, può essere concessa alla medesima regione
un'ulteriore variazione del 5 per cento dell'incremento del Fondo
sanitario regionale rispetto all'anno precedente, fermo restando il
rispetto dell'equilibrio economico e finanziario del Servizio
sanitario regionale.
Con specifico riferimento alle aziende e agli enti del Servizio
sanitario nazionale, le linee di indirizzo di cui al citato decreto
ministeriale 8 maggio 2018 stabiliscono che i piani triennali dei
fabbisogni di personale «devono essere compatibili con la cornice
finaniaria per il Servizio sanitario nazionale e devono essere
redatti nel rispetto della legislazione vigente in materia di
contenimento del costo del personale» (par. 7): esigenza poi ribadita
al successivo par. 7.2 ove si precisa che la definizione del piano
dei fabbisogni, fondata su una complessiva analisi concreta dei
compiti istituzionali delle aziende in termini di obiettivi,
competenze, attività esercitate direttamente e professionalità
necessarie in termini quantitativi e qualitativi, «deve essere
compatibile con l'equilibrio economico patrimoniale dell'azienda,
nonchè rispettare gli obiettivi previsti dalla normativa vigente».
Lo stesso decreto richiama infine «la disciplina specifica
prevista per le regioni in piano di rientro dal deficit sanitario ed
i vincoli declinati nei relativi programmi operativi» (par. 7),
condizione, questa, che, come s'è detto, caratterizza la Regione
Sicilia.
2. - Dal complesso delle riportate disposizioni risulta dunque
evidente che anche nel settore sanitario la spesa per il personale
non costituisce una variabile indipendente, ma rappresenta una voce
di costo che, per un verso, deve trovare nel piano triennale dei
fabbisogni e nelle relative linee di indirizzo il proprio ineludibile
ed inderogabile riferimento; e, per un altro, è soggetta a vincoli e
restrizioni dirette, in un'ottica di contenimento, a garantirne la
compatibilità finanziaria con le risorse economiche disponibili.
Da tanto consegue che leggi regionali suscettibili di comportare,
come nella fattispecie all'esame, un aumento della spesa per il
personale degli enti e delle strutture del relativo Servizio
sanitario debbono risultare compatibili e coerenti sia con il
relativo piano triennale dei fabbisogni di personale sia con i limiti
posti dalla legge alla spesa per il personale: e, a tal fine, esse
debbono perciò contemplare voci di spesa certe e prevedibili che in
quel piano trovino il loro ineludibile presupposto e riferimento e
che quei limiti rispettino, soprattutto allorquando la singola
regione sia, come nel caso della Sicilia, sottoposta a piano di
rientro dal disavanzo sanitario.
Donde l'inaccettabilità di normative regionali che, come quella
in esame, senza alcun richiamo e salvezza delle disposizioni vigenti
in materia, al di fuori della cornice pianificatoria e programmatoria
testè illustrata e in violazione dei limiti e dei vincoli recati
dalle disposizioni statali in precedenza indicate, introducono voci
di costo, da un lato, (essenzialmente) variabili e, dall'altro,
(intrinsecamente) non prevedibili nella loro consistenza
quantitativa.
3. - Gli articoli 2 e 3 della legge regionale siciliana n.
21/2019 appaiono invero distonici rispetto al descritto quadro
normativo.
Essi, infatti, introducono un criterio di determinazione del
fabbisogno del personale infermieristico pediatrico il quale, come
s'è detto, prescinde completamente dal rispetto dei vincoli di spesa
per il personale stabiliti dalle leggi statali, dalle previsioni dei
piani triennali dei fabbisogni di personale e da quelle del piano di
rientro dal disavanzo sanitario cui è soggetta la Regione Sicilia,
vincoli e previsioni che, come s'è detto, non sono in alcun modo
richiamati o, comunque, fatti salvi dalle norme in questione.
L'art. 3, in particolare, stabilisce che le procedure concorsuali
dirette ad implementare le dotazioni organiche delle aree pediatriche
delle aziende ospedaliere, delle aziende ospedaliere universitarie e
dei presidi ospedalieri della regione debbono prevedere «una quota di
infermieri pediatrici proporzionale al rapporto tra i ricoveri di
soggetti in età pediatrica e i ricoveri complessivi, calcolato sulla
media dei due anni precedenti al bando» (così, testualmente, il
comma 1).
Tale criterio, il quale determina la quota di infermieri
pediatrici da assumere unicamente in funzione del «rapporto tra i
ricoveri di soggetti in età pediatrica e i ricoveri complessivi,
calcolato sulla media dei due anni precedenti al bando», conduce, in
ragione della intrinseca non prevedibilità e variabilità del dato
di riferimento, alla messa a bando di un numero di infermieri
pediatrici a sua volta non prevedibile e variabile.
È infatti evidente che non è in alcun modo possibile stabilire
a priori quale sarà il «rapporto tra i ricoveri di soggetti in età
pediatrica e i ricoveri complessivi, calcolato sulla media dei due
anni precedenti al bando»: in fase di pianificazione e di
programmazione del fabbisogno di personale e della relativa spesa
sono infatti ignoti sia quello che sarà il numero dei ricoveri di
soggetti in età pediatrica sia, parimenti, quello che sarà il
numero dei ricoveri complessivi, vale a dire entrambi i dati sulla
base dei quali le norme regionali impongono di calcolare la quota di
posti da riservare agli infermieri pediatrici nelle procedure
concorsuali.
Da ciò consegue che è altrettanto impossibile stabilire, in via
previsionale, quale sarà il fabbisogno di personale infermieristico
pediatrico e, quindi, quale sarà sia il numero di infermieri
pediatrici da assumere sia, di riflesso, l'entità della relativa
spesa.
Per queste ragioni le norme in rassegna avrebbero dovuto
precisare - introducendo un'apposita clausola di salvezza in tal
senso - che l'assunzione di personale infermieristico pediatrico
sarebbe potuta - e potrà - avvenire soltanto nel rispetto dei
vincoli di spesa stabiliti dalle leggi statali e delle previsioni
contenute nei piani triennali dei fabbisogni di personale e nel piano
di rientro dal disavanzo sanitario.
In difetto, le anzidette disposizioni regionali, intervenendo
sulle dotazioni organiche delle aree pediatriche e sulle procedure
concorsuali preordinate alla loro implementazione senza richiamare in
alcun modo i vincoli e i limiti posti dalla legislazione statale di
riferimento e dagli strumenti pianificatori e programmatori di
settore, violano, in via diretta ed immediata, i principi
fondamentali che, in ossequio ad evidenti esigenze di coordinamento
della finanza pubblica e di contenimento della relativa spesa,
debbono presiedere, in base alla normativa statale, alla
programmazione del fabbisogno di personale, alla stima dei relativi
oneri economici e alla provvista del personale.
4.- Per il complesso delle considerazioni che precedono gli
articoli 2 e 3 della legge regionale all'esame sono dunque, come s'è
detto, costituzionalmente illegittimi contrastando con principi
fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia di
coordinamento della finanza pubblica, quali sono appunto quelli
riferiti al contenimento della spesa per il personale pubblico in
generale e, in particolare, per quello del settore sanitario:
principi che, secondo la costante giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte, si applicano anche alle autonomie speciali (v., ex plurimis,
sentenze n. 103 del 2018, n. 62 del 2017, n. 40 del 2016, n. 82 e n.
46 del 2015), in quanto funzionali a prevenire disavanzi di bilancio,
a preservare l'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche e anche a garantire l'unità economica
della Repubblica, come richiesto dai principi costituzionali e dai
vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea
(sentenza n. 175 del 2014).

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
indicati, ed illustrati, gli articoli 2 e 3 della legge della Regione
Siciliana 28 novembre 2019, n. 21, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Regione Siciliana n. 55 del 6 dicembre 2019, come da
delibera del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno
29 gennaio 2020.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 29 gennaio 2020,
della determinazione di impugnare la legge della Regione Siciliana 28
novembre 2019, n. 21, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Regione Siciliana n. 55 del 6 dicembre 2019 secondo i termini e per
le motivazioni di cui alla allegata relazione del Ministro per gli
affari regionali e le autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana n. 55 del 6 dicembre 2019.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 2 febbraio 2020

Il Vice Avvocato generale dello Stato: Mariani