1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 16-10-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 40 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 ottobre 1991
N. 40 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 ottobre 1991 (della regione Toscana) Igiene e sanita' - Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo - Disciplina degli interventi a protezione degli animali domestici - Istituzione, da parte delle regioni, di un'anagrafe canina, risanamento dei canili comunali e costruzione di rifugi per cani - Obbligo delle regioni di indennizzare gli agricoltori per le perdite di capi di bestiame causate da cani randagi od inselvatichiti - Obbligo delle regioni e province autonome di adeguare la propria legislazione ai principi contenuti nella legge impugnata - Previsione di sanzioni amministrative pecuniarie confluenti nel fondo per l'attuazione della legge stessa - Ripartizione tra le regioni e province autonome del fondo per l'attuazione delle leggi in questione con decreto del Ministro della sanita' di concerto con il Ministro del tesoro sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano - Asserita violazione della sfera di competenza regionale in materia di igiene e assistenza veterinaria ivi compresa la profilassi, l'ispezione, la polizia e la vigilanza sugli animali - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 382/1990, 740 e 1034/1988, 77/1987 e 307/1983. (Legge 14 agosto 1991, n. 281, artt. 3, sesto comma, 5, primo, secondo, terzo, quarto e sesto comma, e 8). (Cost., artt. 97, 117, 118 e 119). (091C1116) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 16-10-1991)

Ricorso per la regione Toscana in persona del presidente pro-
temporedella giunta regionale rappresentato e difeso per mandato a
margine del presente dall'avv. Alberto Predieri, e presso il suo stu-
dio elettivamente domiciliato in Roma, via G. Carducci n. 4, in forza
di deliberazione g.r. n. 8033 del 20 settembre 1991, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale, degli artt. 3, sesto
comma, 5, primo, secondo, terzo, quarto e sesto comma, e otto, della
legge 14 agosto 1991, n. 281 "legge-quadro in materia di animali di
affezione e prevenzione del randagismo".
1. - In data 30 agosto 1991 è stata pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale la legge n. 281/1991, legge-quadro in materia di animali di
affezione e prevenzione del randagismo.
La legge riconosce, come risulta dalla sua stessa intitolazione di
legge-quadro e dal contenuto dell'art. 3, la competenza regionale in
materia, inserendosi in un contesto normativo già inaugurato dal
d.P.R. n. 4/1972, art. 1, ultimo comma, che disponeva il
trasferimento alle regioni della competenza in materia di assistenza
zooiatrica.
Tuttavia, l'art. 6, n. 22, del citato d.P.R. disponeva nel senso
della riserva statale in ordine, fra l'altro "alla profilassi,
polizia, ispezione e vigilanza sanitaria sugli animali".
Tale materia era poi delegata alle regioni dall'art. 13, n. 17, del
d.P.R. n. 4/1972 e, successivamente, il d.P.R. n. 616/1977,
attribuiva la materia alla competenza regionale, stabilendo all'art.
27, lett. l), che spettano alle regioni, in quanto relative alla
materia dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera, tutte le funzioni
amministrative che tendono all'igiene e assistenza veterinaria, ivi
compresa la profilassi, l'ispezione, la polizia e la vigilanza sugli
animali".
Si può aggiungere che ai sensi dell'art. 6 lett. u), della legge
n. 833/1978, spetta allo Stato la determinazione degli interventi
obbligatori in materia di zooprofilassi: ma l'attuazione degli
adempimenti disposti dall'autorità sanitaria statale è delegata
alle regioni, ai sensi dell'art. 7, primo comma, lett. b).
2. - In questo quadro di attribuzione alle regioni delle funzioni
amministrative in materia va inserita la legge-quadro n. 281/1991,
che volutamente colloca le proprie disposizioni nel quadro
dell'assistenza zooiatrica (dato che, come risulta dall'art. 1, lo
Stato promuove e disciplina "la tutela degli animali di affezione" e
colloca altresì quest'ultima nell'ambito del rapporto, già
evidenziato dal primo comma dell'art. 27 del d.P.R. n. 616/1977, tra
assistenza agli animali e tutela della salute pubblica e
dell'ambiente.
Come detto, l'art. 3 della legge (salvo il sesto comma, che appare
costituzionalmente illegittimo nei limiti che diremo) riserva poi
alle regioni competenze fondamentali, quali l'istituzione
dell'anagrafe canina, la determinazione dei criteri per il
risanamento dei canili comunali e la costruzione dei rifugi per cani,
la ripartizione tra i comuni dei contributi per gli interventi di
loro competenza, l'adozione di programmi di prevenzione del
randagismo, la previsione di indennizzi a favore degli imprenditori
agricoli al fine di tutelare il patrimonio zootecnico per le perdite
di capi di bestiame causate da cani randagi o inselvatichiti.
3. - In questo quadro, le disposizioni dell'art. 3, sesto comma,
dell'art. 5 e dell'art. 8 contraddicono il quadro normativo sin qui
ricordato e in parte confermato dalla stessa legge con le
disposizioni dell'art. 3 (salvo il sesto comma), e violano le
competenze costituzionalmente garantite alle regioni nella materia
dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera.
L'art. 5 disciplina le sanzioni amministrative, individuando le
ipotesi in cui esse si applicano, il loro ammontare, la destinazione
delle entrate da esse derivanti.
Come la Corte ha altre volte ricordato "la competenza a
disciplinare e irrogare le sanzioni amministrative deve seguire le
medesime regole di attribuzione o di affidamento relative alle
competenze sostanziali cui quelle sanzioni si riferiscono" (sent. n.
1034/1988, punto 9, del diritto). Tale principio, afferma la Corte,
è desumibile dall'art. 9 del d.P.R. n. 616/1977 che attribuisce alle
regioni le funzioni di polizia amministrativa relative non soltanto
alle materie trasferite, ma anche a quelle delegate e che pertanto
risulta indebitamente violato dall'art. 5 della legge in esame, nel
principio che esso pone e che è stato riaffermato dalla Corte.
Altrettanto chiaramente, nella sentenza n. 740/1988, la Corte,
sulla base della considerazione della "lievitazione a livelli
superiori impressa alla polizia amministrativa dalla sua ricondizione
alle funzioni di amministrativa attiva (dei comuni, delle province,
delle regioni), ai sensi dell'art. 9 del d.P.R. n. 616/1977" ha
affermato che "per effetto di tale ridefinizione - come è confermato
dal successivo art. 19 - il contenuto della polizia amministrativa
deve rinvenirsi in quella regolazione limitativa (ma anche
orientativa) e in quella superiore vigilanza che si esplicano sulle
attività dei privati nelle materie oggetto delle suddette funzioni
mediante previsioni regolamentari (di obblighi, facoltà, modi
procedimentali, sanzioni amministrative e mediante provvedimenti
dispositivi concreti (di licenza, autorizzazione, concessione,
revoca, decadenza, applicazione di sanzioni amministrative" (punto 3
del diritto): e analoghe considerazioni sono state espresse dalla
Corte nella sentenza n. 77/1987, in cui è sottolineata
l'interdipendenza funzionale tra le materie attribuite alla regione e
le attività di polizia amministrativa.
Conformemente all'insegnamento della Corte, anche la dottrina in
modo unanime ha attribuito alla disposizione contenuta nell'art. 9
del d.P.R. n. 616/1977 il significato di consentire
all'amministrazione di indirizzare e coordinare l'attività dei
privati nelle materie in cui esplica le proprie funzioni,
sottolineando costantemente come, in base a tale norma, le funzioni
di polizia amministrativa siano state pienamente ricondotte
nell'ambito delle materie di competenza regionale cui si riferiscono
(cfr. Mor Art. 9 in I nuovi poteri delle regioni e degli enti locali.
Commentario al decreto n. 616/1977 di attuazione della legge n.
382/1996 a cura di Barbera e Bassanini, Bologna 1978, 143 e seggi
Bozzi, Art. 9 in commento al D.P.R. 616 a cura di Capaccioli e Satta,
Milano 1980, 237).
4. - In questa prospettiva l'aver sottratto alle regioni il potere
di determinare l'entità, l'ambito e le modalità di applicazione
delle sanzioni amministrative in materia e in relazione a poteri di
competenza regionale, comporta la violazione delle competenze
regionali costituzionalmente garantite dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione e dalla norma interposta dell'art. 9 del d.P.R. n.
616/1977, come interpretata dalla Corte.
5 - Con l'art. 8 della legge n. 281/1991, è stato istituito
presso il Ministero della sanità un fondo per l'attuazione della
legge (la cui dotazione è determinata inizialmente in lire un
miliardo per il 1991 e lire due miliardi a decorrere dal 1992,
essendo tuttavia prescritto che nel fondo confluiscono anche le
entrate derivanti dalle sanzioni amministrative di cui ai comma uno,
due, tre e quattro dell'art. 5 della legge), che viene annualmente
ripartito tra le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano
con decreto del Ministro della sanità e sulla base di criteri
stabiliti anch'essi con decreto del Ministro della sanità adottato
di concerto con il Ministro del tesoro, sentita la conferenza
permanente per i rapporti tra Stato e regioni.
Le disposizioni dell'art. 8, e in particolare quelle del secondo
comma concernenti i criteri per la ripartizione del fondo, sono
ugualmente lesive delle competenze regionali costituzionalmente
garantite e dell'art. 119 delle Costituzione.
La Corte ha già avuto modo di dichiarare incostituzionali
disposizioni legislative che demandano ad atti governativi la
determinazione di criteri di ripartizione dei fondi con esse
istituiti senza porre nessun limite alla discrezionalità
dell'esecutivo, come avviene nel caso di specie.
Nella sentenza n. 382/1990 (ma già nella sentenza n. 307/1983) la
Corte, pronunziandosi sulla legittimità costituzionale dell'art. 17
terzo comma, del d.l. n. 415/1989, nella parte in cui prevedeva che
il residuo importo del fondo comune ivi indicato fosse "ripartito ed
erogato con i criteri che all'uopo verranno fissati con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri", sentita la conferenza
permanente per i rapporti fra lo Stato e le regioni, ha dichiarato
incostituzionale tale disposizione, affermando che "nel rinviare a un
atto governativo la determinazione di qualsivoglia criterio di
ripartizione del fondo residuo senza porre in proposito il benchè
minimo limite alla discrezionalità dell'Esecutivo, l'art. 17, terzo
comma, viola il principio della riserva di legge stabilito dall'art.
119, primo comma, della Costituzione".
Nel nostro caso abbiamo una disposizione di identico tenore, che
merita pertanto l'identico trattamento. Non solo, infatti,
l'istituzione, ad opera del legislatore nazionale, di fondi
settoriali iscritti in capitoli di bilancio di singoli ministeri in
relazione a materie di competenza regionale implica la successiva
ripartizione di detti fondi tra le regioni anche laddove ciò non
venga esplicitato (come la Corte ha affermato nell'ordinanza n.
163/1988, è nelle sentenze n. 64/1987 e 356/1985), ma i criteri di
ripartizione di tali fondi non possono essere attribuiti ad un atto
governativo senza che esso trovi il proprio fondamento in indicazioni
puntuali contenute in una legge, in applicazione dell'art. 119, primo
comma, della Costituzione.
Tali principi sono stati completamente disattesi dall'art. 8 della
legge n. 281/1991, che è pertanto lesivo delle competenze regionali
costituzionalmente garantite.
6. - Ugualmente lesiva delle competenze regionali è la
disposizione dell'art. 3, sesto comma, nella parte in cui limita la
facoltà della regione di utilizzare le somme assegnatele a valere
sul fondo istituito ai sensi dell'art. 8, stabilendo che solo il 25%
di tale assegnazione può essere utilizzato dalla regione per
l'intervento di propria competenza, mentre la residua quota deve
essere necessariamente assegnata agli enti locali.
Come la Corte ha avuto modo di sottolineare (cfr. sentt. nn.
356/1985, 64/1987 e ord. n. 163/1988), l'istituzione di fondi
settoriali quali quello di specie, attenendo a materie di competenza
regionale, implica la libertà di impiego del fondo da parte delle
regioni, che sia compatibile con il vincolo di destinazione.
Tale principio è palesemente contraddetto dalla limitazione
contenuta nella disposizione qui censurata, laddove essa dispone che
la regione ha la libertà di impiego solo del 25% delle somme ad essa
assegnate a seguito della ripartizione del fondo.
Anche di tale disposizione pertanto va chiesta, per i profili e
nei limiti ora ricordati, la dichiarazione di illegittimità
costituzionale.

P. Q. M.
La regione Toscana chiede che la Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità degli artt. 3, sesto comma, 5, primo, seconto,
terzo, quarto, e sesto comma, 8, della legge n. 281/1991 per
violazione degli artt. 117, 118, 119 e 97 della Costituzione.
Roma, addì 25 settembre 1991
Avv. Alberto PREDIERI

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