1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 2-11-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 99 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 - 21 settembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 settembre 2011 (della Regione Liguria). Amministrazione pubblica - Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria - Autovetture di servizio (c.d. auto blu) - Divieto di superare i 1600 cc., obbligo di utilizzo fino alla dismissione o rottamazione, divieto di sostituzione, nonche' disciplina con d.P.R. delle modalita' e limiti di utilizzo al fine di ridurne numero e costo - Lamentata introduzione di norme di dettaglio in materia di organizzazione regionale, lamentata introduzione di vincoli con fonte regolamentare e, in subordine, mancato coinvolgimento delle regioni - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della competenza legislativa e amministrativa della Regione nella materia residuale dell'organizzazione regionale, violazione dei principi di ragionevolezza, buon andamento della pubblica amministrazione, leale collaborazione. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 2, commi 1, 3 e 4. - Costituzione, artt. 3, 97, 117, commi terzo, quarto e sesto, e 118. Amministrazione pubblica - Impiego pubblico - Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria - Attribuzione ad uno o piu' regolamenti di delegificazione del compito di dettare misure di razionalizzazione e contenimento della spesa in materia di pubblico impiego, e specificamente sulla limitazione della crescita dei trattamenti economici anche accessori del personale delle pubbliche amministrazioni, sulle modalita' di calcolo relative all'erogazione dell'indennita' di vacanza contrattuale per gli anni 2015-2017, sulle procedure di mobilita' del personale, sulla valorizzazione ed incentivazione dell'efficienza di determinati settori, sulla individuazione degli enti destinatari in via diretta delle misure di razionalizzazione della spesa - Lamentata incidenza con regole di dettaglio sull'organizzazione e sulla finanza regionale, nonche' sugli enti dipendenti dalle Regioni e sugli enti locali, lamentato utilizzo della fonte regolamentare in materia di legislazione concorrente, e in subordine, mancata intesa con la Conferenza Stato-Regioni - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, lesione dell'autonomia regionale, violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 16, comma 1, lett. b), c), d), e), f). - Costituzione, artt. 114, 117, commi terzo e sesto, e 118. Istruzione - Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria - Misure per la razionalizzazione della spesa relativa all'organizzazione scolastica - Riduzione, a decorrere dall'anno scolastico 2011-2012, del numero di scuole dell'infanzia, primarie e secondarie mediante la formazione di istituti comprensivi, nonche' previsione che gli stessi acquisiscano l'autonomia se aventi almeno 1.000 alunni - Lamentata incidenza con regole di dettaglio, e a due mesi dall'inizio dell'anno scolastico, sui piani di dimensionamento della rete scolastica gia' programmati, nonche' mancata concertazione Stato-Regioni - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente dell'istruzione, violazione dei principi di leale collaborazione, ragionevolezza e proporzionalita'. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 19, comma 4. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118. Telecomunicazioni - Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria - Finanziamento della banda larga - Predisposizione ad opera del Ministero dello sviluppo economico di un progetto strategico per la realizzazione dell'infrastruttura di telecomunicazione a banda larga e ultralarga - Previsione di un decreto ministeriale per l'adozione dei provvedimenti necessari per l'attuazione - Lamentata incidenza con regole di dettaglio in ambiti di competenza regionale, insussistenza dei presupposti e degli strumenti collaborativi per la chiamata in sussidiarieta' - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nelle materie concorrenti dell'ordinamento delle comunicazioni e del governo del territorio, violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 30, commi 1 e 3. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118. Commercio - Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria - Attivita' commerciali e attivita' di somministrazione di alimenti e bevande nei comuni inclusi negli elenchi regionali delle localita' turistiche o citta' d'arte - Esenzione dal rispetto dei limiti e prescrizioni sugli orari di apertura e chiusura, sull'obbligo della chiusura domenicale, festiva e della mezza giornata infrasettimanale (c.d. liberalizzazione) - Obbligo di adeguamento normativo da parte delle Regioni entro un anno - Lamentato esproprio delle competenze regionali - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale residuale nelle materie del commercio e del turismo. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 35, commi 6 (che modifica l'art. 3, comma 1, del d.l. 4 luglio 2006, n. 223) e 7. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. m), e quarto. (011C0606) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 2-11-2011)

Ricorso della Regione Liguria, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta Regionale n. 1056
del 9 settembre 2011 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da
procura speciale n. rep. 14438 del 12 settembre 2011 (doc. 2), rogata
dal dott. Margherita Poli, Notaio alla residenza in Genova, dall'avv.
prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma,
con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'Avv. Manzi, in
Roma, via Confalonieri, n.5
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto-legge 6
luglio 2011 , n. 98, convertito con modificazioni, nella legge 15
luglio 2011, n. 111, recante Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.
164 del 16 luglio 2011, con riferimento alle seguenti disposizioni:
articolo 2, commi 1, 3 e 4;
art. 16, comma 1, lettere: b); c); d); e); f);
art. 19, comma 4;
art. 30, commi 1 e 3;
art. 35, commi 6, e 7;
per violazione:
della Costituzione, e segnatamente degli articoli: 3; 97;
114; 117, commi 2, 3, 4, 6; 118;
dei principi costituzionali di leale collaborazione,
ragionevolezza e proporzionalità; nei modi e per i profili
illustrati nel presente ricorso.

Fatto

Nella Gazzetta Ufficiale n. 164 del 16 luglio 2011 è stata
pubblicata la legge 15 luglio 2011, n. 111, recante Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria, la quale ha convertito in
legge, con modificazioni, il decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98.
Pur comprendendo le cogenti ragioni finanziarie che hanno
determinato il ricorso al predetto decreto, la ricorrente Regione
ritiene che talune delle sue disposizioni - e precisamente gli
articoli: 2, commi 1, 3 e 4; 16, comma 1, lettere b), c), d), e), 0;
19, comma 4; 30; 35, commi 6 e 7 - siano lesivi delle proprie
competenze e costituzionalmente illegittimi, per violazione dei
parametri indicati in epigrafe, secondo quanto di seguito illustrato
nella parte in Diritto.
Sia consentito di osservare soltanto in termini ancora
introduttivi - e pur se le considerazioni di ordine puramente
economico non possono costituire di per sè nè oggetto nè parametro
del presente giudizio - che le illegittimità da cui ad avviso della
ricorrente Regione sono affette le disposizioni impugnate possono
trovare rimedio attraverso la pronuncia di codesta ecc.ma Corte
costituzionale senza che il risultato economico della predetta
manovra ne risulti compromesso.

Diritto

1. Illegittimità costituzionale dell'articolo 2, commi 1, 3 e 4.
L'articolo 2 del d.l. n. 98/2011 («Auto blu») dispone che «la
cilindrata delle auto di servizio non può superare i 1600 cc.»
(comma 1), che «le auto ad oggi in servizio possono essere utilizzate
solo fino alla loro dismissione o rottamazione» - norma di cui non è
per vero facile ipotizzare la violazione - e che esse «non possono
essere sostituite» (comma 3) ed infine che «con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per
la pubblica amministrazione e l'innovazione, sono disposti modalità
e limiti di utilizzo delle autovetture di servizio al fine di ridurne
numero e costo» (comma 4).
Il contesto nel quale l'articolo è inserito, e la mancanza di
una norma che ne disciplini estensione e limiti di un effetto di
vincolo a carico della Regione (come invece accade per altri limiti
valevoli in via diretta per lo Stato: v. ad es. l'articolo 1, comma
4, sul trattamento economico di titolari di cariche pubbliche),
possono far ritenere che l'articolo 2 valga esclusivamente per lo
Stato e per gli enti nazionali. Tale conclusione, tuttavia, non può
dirsi sicura, in quanto il comma 2 dell'articolo 2 - che pur prevede
eccezioni alla applicabilità delle restrizioni alle c.d. «auto blu»
- non vi comprende le Regioni e gli enti del «sistema regionale»: e
l'eccezione alla regola generale si presta ad una interpretazione
restrittiva.
Se intesi come riferiti anche alla Regione e agli enti da essa
dipendenti, i commi 1, 3 e 4 dell'articolo 2 sono costituzionalmente
illegittimi, sotto diversi profili.
I commi 1 e 3 sono illegittimi in primo luogo per violazione
dell'articolo 117, commi 4 e 3, Cost. Da un lato, infatti, essi
incidono nella materia residuale della organizzazione regionale;
d'altro lato, non si può riconoscere ad essi il carattere di
principi fondamentali nella materia concorrente del coordinamento
della finanza pubblica, in quanto pongono limiti puntuali ad una
singola e minuta voce di spesa, senza lasciare alla Regione alcuno
spazio di adeguamento. E che simili limiti non siano principi
fondamentali della materia è stato più volte affermato dalla Corte
(v. le sentt. nn. 155/2011, 297/2009, 237/2009, 159/2008, 157/2007,
95/2007, 89/2007, 88/2006, 449/2005, 417/2005 e 390/2004).
Inoltre, gli stessi commi 1 e 3 dell'articolo 3 sono altresì
illegittimi per violazione del principio di ragionevolezza di cui
all'articolo 3 Cost., nonchè del principio di buon andamento della
pubblica amministrazione, di cui all'articolo 97 Cost.
Per valutare l'irrazionalità intrinseca delle disposizioni
occorre valutarne l'ambito di applicazione. Ora, mentre nella rubrica
dell'articolo 2 si utilizza la non definita espressione «auto blu», i
commi dell'articolo precisano che si tratta in generale delle «auto»
e delle «autovetture» di sevizio. In altre parole, non si tratta solo
dei mezzi a disposizione dei titolari degli organi politici, ma di
tutti i mezzi di servizio: come risulta ancora dal comma 3, che
eccettua dalla nuova disciplina, oltre alle vetture degli organi
costituzionali espressamente indicati, solo «le auto blindate adibite
ai servizi istituzionali di pubblica sicurezza».
Ebbene, è un dato evidente e di comune esperienza che, anche al
di fuori della pubblica sicurezza, lo svolgimento adeguato di taluni
compiti pubblici può richiedere mezzi di potenza superiore: si
pensi, per quanto riguarda settori di competenza regionale, alla
protezione civile, alla guardia forestale, alla polizia
amministrativa. La limitazione generalizzata della cilindrata,
impedendo di tenere conto della diversità delle situazioni
operative, viola sia il principio di ragionevolezza, sia quello di
buona amministrazione.
Una ulteriore irrazionalità nell'irrazionalità consiste poi nel
riferimento alla cilindrata del motore. Il dato della cilindrata,
infatti, non significa alcunchè, nè di prezzo, nè di grandezza,
nè in termini di funzionalità e prestazioni. Il dato significativo
- almeno entro certi limiti - è semmai quello della potenza, la
quale in effetti determina le prestazioni e corrisponde in generale
ad una scala di prezzo.
Una ulteriore e specifica violazione del principio di cui
all'articolo 97 Cost. toccherebbe poi il divieto di sostituzione
posto dal comma 3, ove esso dovesse essere inteso nel senso che esso
vale per tutte «le auto oggi in servizio», e non solo per quelle di
cilindrata superiore a 1600 c.c. Non si vede, infatti, come possa
essere vietato in generale di sostituire le auto di servizio, senza
che alla lunga divenga impossibile svolgere qualunque servizio, a
prescindere dalla sua necessità.
Secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, la Regione
è abilitata a denunciare in via principale violazioni anche di norme
costituzionali di per sè estranee al riparto di competenze, quando
tali violazioni si traducano comunque in lesione di proprie
attribuzioni. È ciò che si verifica con le incostituzionalità
evidenziate: le disposizioni dei commi 1 e 2, a causa e in
conseguenza diretta della loro irragionevolezza e contrarietà al
principio di buon andamento, impediscono od ostacolano lo svolgimento
di taluni compiti, regolati dalla Regione nell'ambito della propria
autonomia legislativa, e ad essa spettanti sulla base dei principi
dell'art. 118 Cost.
Anche il comma 4 risulta costituzionalmente illegittimo.
Esso è illegittimo, in primo luogo, nella parte in cui prevede
che sia un organo statale a dettare «modalità e limiti di utilizzo»
delle vetture che operano al servizio della Regione, degli enti
locali e degli enti collegati. La stranezza anzi appare tale da
costituire indizio che l'effettiva intenzione del legislatore fosse
di limitare il vincolo alle sole amministrazioni statali.
Sembra infatti chiaro che - nei limiti delle risorse di cui le
Regioni (e gli enti locali) legittimamente dispongono - sono gli
organi responsabili a dover prescrivere tali modalità e limiti, in
modo da rientrare nel budget.
Inoltre, ove la disposizione dovesse riferirsi anche alle vetture
delle Regioni ed enti locali, essa sarebbe illegittima anche per
violazione dell'articolo 117, comma 6, Cost., in quanto prevede in
materia regionale un atto amministrativo di natura sostanzialmente
regolamentare, dal quale si dovrebbero dedurre vincoli a carico della
Regione stessa. Anche ammessa la finalità di coordinamento della
finanza pubblica, essa non potrebbe essere perseguita attraverso
regolamenti vincolanti l'autonomia regionale.
Ancora di recente, codesta ecc.ma Corte ha ribadito che «la
sussistenza di un ambito materiale di competenza concorrente comporta
che non è consentita, ai sensi del sesto comma dell'art. 117 della
Costituzione che attua il principio di separazione delle competenze,
l'emanazione di atti regolamentari» (sent. n. 200/2009), e che
prescrizioni contenute in un regolamento «non possono essere
considerate espressione di principi fondamentali della materia
concorrente [...], per la inidoneità della fonte regolamentare a
fissare detti principi» (sent. n. 92/2011).
In subordine, qualora in denegata ipotesi si dovesse ammettere la
possibilità che tali vincoli derivino da un atto secondario, la
disposizione rimarrebbe comunque illegittima in quanto l'articolo 2,
comma 4, non prevede alcun coinvolgimento delle Regioni, con
violazione del principio costituzionale di leale collaborazione.
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma 1, lettere b),
c), d), e) ed f).
L'art. 16, comma 1, del d.l. n. 98/2001, affida ad uno o più
regolamenti di delegificazione ex articolo 17, comma 2, legge n.
400/1988 il compito di dettare misure di «razionalizzazione e
contenimento della spesa in materia di pubblico impiego.».
Tra l'altro, queste misure prevedono la possibilità di:
lett. b): prorogare fino al 31 dicembre 2014 le vigenti
disposizioni che limitano la crescita dei trattamenti economici anche
accessori del personale delle pubbliche amministrazioni;
lett. c): fissare le modalità di calcolo relative
all'erogazione dell'indennità di vacanza contrattuale per gli anni
2015-2017;
lett. d): semplificare, rafforzare e rendere obbligatorie le
procedure di mobilità del personale tra le pubbliche
amministrazioni;
lett. e): differenziare l'ambito applicativo delle
disposizioni di cui alle lettere a) e b), in ragione dell'esigenza di
valorizzare ed incentivare l'efficienza di determinati settori; lett.
f): includere tutti i soggetti pubblici - escluse unicamente le
regioni e le province autonome e gli enti del servizio sanitario
nazionale - fra gli enti destinatari in via diretta delle misure di
razionalizzazione della spesa, in particolare quelle previste
dall'articolo 6 d.l. n. 78/2010, n. 78 (convertito in legge n.
122/2010).
È agevole constatare che tali misure, pur non essendo rivolte
specificamente alle Regioni, le riguardano direttamente: la lett. b)
e d) in quanto il trattamento economico del personale incide
sull'organizzazione e sulla finanza regionale; la lett. d),
specificamente, in quanto la disciplina della mobilità incide sulla
possibilità e sulle modalità del reclutamento del personale
regionale, e dunque sulla autonomia organizzativa della Regione (si
pensi ad esempio ai delicati problemi del settore sanitario, in
relazione all'urgenza ed alla specificità delle professionalità
richiesta); la lett. e) perchè la sua applicazione può portare i
settori di competenza regionale ad essere discriminati rispetto agli
altri, con conseguenze sulla funzionalità dei servizi.
Non le riguarda direttamente la lett. f), e tuttavia la norma
rimane comunque lesiva, in quanto contempla la possibilità che le
misure restrittive possano essere applicate direttamente agli enti
dipendenti dalla Regione. Inoltre, la stessa lettera, nella sua
genericità, rende possibile estendere agli enti locali misure
restrittive delle quali esse non fossero sinora destinatari: sotto
questo profilo la Regione impugna a difesa della autonomia
costituzionale ad essi riconosciuta. D'altronde, le misure
restrittive incidono sulla possibilità di tali enti di svolgere le
attività ed i servizi di interesse regionale.
Ad avviso della ricorrente Regione tale disposizione risulta
costituzionalmente illegittima, sotto i profili di seguito
illustrati.
Nella individuazione della «materia» costituzionale di
riferimento delle disposizioni ora indicate è necessario fare
riferimento all'insegnamento di codesta Corte, la quale anche di
recente ha ribadito come «per la identificazione della materia in cui
si colloca la disposizione impugnata, questa va individuata avendo
riguardo all'oggetto o alla disciplina da essa stabilita, sulla base
della sua ratio, senza tenere conto degli aspetti marginali e
riflessi» (sentenza n. 235/2010).
Sulla base di tale criterio, è la stessa disposizione impugnata
a rendere palese la propria finalità di «assicurare il
consolidamento delle misure di razionalizzazione e contenimento della
spesa» (art. 16, comma 1, cit.): ne consegue che le misure in
questione risultano chiaramente riconducibili alla materia del
coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117 comma 3,
Cost..
Tuttavia, esse risultano violare i principi costituzionali di
tale materia, sia sotto il profilo formale che quello sostanziale.
Per quanto riguarda innanzitutto l'aspetto formale (in
particolare, del tipo di fonte normativa impiegata), è evidente che
i principi statali di tale materia dovrebbero essere fissati con atto
avente rango legislativo (in accordo con la regola recata dal
medesimo comma 3, secondo cui nelle materie di legislazione
concorrente la determinazione dei principi fondamentali è «riservata
alla legislazione dello Stato»). Tanto più ove si rammenti che -
nelle materie di legislazione concorrente - la potestà regolamentare
è inutilizzabile da parte statale, essendo a priori riservata alle
Regioni ex art. 117, comma 6, Cost.
In violazione di tali regole, al contrario, la norma impugnata
rimette invece la definizione delle misure di contenimento della
spesa pubblica alla fonte regolamentare.
Di qui, una prima ragione di illegittimità costituzionale.
Ma le disposizioni impugnate risultano altresì illegittime per
un secondo ordine di ragioni.
Come noto, infatti, codesta Corte ha chiaramente stabilito che il
legislatore statale, con «disciplina di principio», può
legittimamente «imporre agli enti autonomi, per ragioni di
coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche
di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in
limitazioni indirette all'autonomia di spesa degli enti» (sentenze n.
417 del 2005 e n. 36 del 2004).
Tuttavia, il rispetto dell'autonomia delle Regioni e degli enti
locali richiede che tali vincoli riguardino unicamente l'entità del
disavanzo di parte corrente oppure - ma solo «in via transitoria» -
la crescita della spesa corrente degli enti autonomi.
In definitiva, alla legge statale è consentito di stabilire solo
un «limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa»
(sentenze n. 88 del 2006, n. 449 e n. 417 del 2005, n. 36 del 2004).
Su tali basi, codesta Corte ha riconosciuto legittime disposizioni
statali che intervenivano sulla spesa del personale delle autonomie
regionali (in considerazione della sua natura di «rilevante aggregato
della spesa di parte corrente»), ma limitandosi a prevedere
l'ammontare complessivo del risparmio (in quel caso, in particolare,
si prevedeva che le Regioni - e non certo un regolamento governativo!
- adottassero «misure necessarie a garantire che le spese di
personale [...] non superino per ciascuno degli anni 2006, 2007 e
2008 il corrispondente ammontare dell'anno 2004 diminuito dell'1 per
cento»: art. 1, comma 198, legge n. 266/2005).
Tale disposizione statale è stata fatta salva da codesta Corte
in considerazione del fatto che essa «non prescrive ai suoi
destinatari alcuna modalità per il conseguimento dell'obiettivo di
contenimento della spesa per il personale, ma lascia libere le
Regioni di individuare le misure a tal fine necessarie»,
differenziandosi così da precedenti disposizioni dichiarate
incostituzionali, in quanto recanti «limiti puntuali a specifiche
voci di spesa» (sentenza n. 169 del 2007).
Nel presente caso, pare alla ricorrente Regione che le
disposizioni statali contestate - all'opposto di quanto ora ricordato
- riservino alla fonte statale (regolamentare) la specificazione
delle modalità per il conseguimento degli obiettivi di contenimento
della spesa pubblica, al contempo privando le Regioni di qualunque
possibilità di individuare le misure allo scopo necessarie.
È infatti lo Stato a disporre direttamente la limitazione alla
crescita dei trattamenti economici (lett. b)) (addirittura
riservandosi discrezionalmente di determinare i settori specifici ai
quali applicare tale limitazione: lett. e)), la definizione
dell'ammontare dell'indennità di vacanza contrattuale (lett. c), il
ricorso obbligatorio a procedure di mobilità tra pubblica
amministrazione (lett. d): in tal modo, dunque, non si enunciano
principi della materia, ma si stabiliscono concrete regole di
dettaglio.
Su tale base, le disposizioni indicate risultano incostituzionali
per violazione dell'articolo 117, comma 3, Cost. in materia di
coordinamento della finanza pubblica e dell'articolo 114 Cost. per
lesione dell'autonomia regionale.
In subordine, ove si dovesse ritenere legittima la competenza
statale relativa alla estensione in via amministrativa delle
specifiche e dettagliate misure di contenimento della spesa per il
personale contenute nelle disposizioni impugnate - ugualmente risulta
evidente che sia la competenza regionale concorrente in materia di
coordinamento della finanza pubblica che l'evidente e rilevante
impatto delle disposizioni statali sull'organizzazione amministrativa
regionale avrebbero richiesto che la decisione in relazione alle
misure di contenimento della spesa per il personale fosse subordinata
all'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, secondo i ben noti
principi codificati in materia da codesta ecc.ma Corte
costituzionale.
La mancata previsione dell'intesa, all'opposto, determina la
lesione del principio di leale collaborazione, in connessione con
l'articolo 118 Cost.
3. Illegittimità costituzionale dell'articolo 19, comma 4.
L'art. 19, comma 4, del decreto n. 98 stabilisce che «al fine di
garantire un processo di continuità didattica nell'ambito dello
stesso ciclo di istruzione, a decorrere dall'anno scolastico
2011-2012, la scuola dell'infanzia, la scuola primaria e quella
secondaria di primo grado sono aggregate in istituti comprensivi, con
la conseguente soppressione delle istituzioni scolastiche autonome
costituite separatamente da direzioni didattiche e scuole secondarie
di primo grado»; dispone altresì che «gli istituti comprensivi per
acquisire l'autonomia devono essere costituiti con almeno 1.000
alunni, ridotti a 500 per le istituzioni site nelle piccole isole,
nei comuni montani, nelle aree geografiche caratterizzate da
specificità linguistiche».
Tali regole (la necessità che le istituzioni scolastiche abbiano
un assetto organizzativo di carattere «comprensivo», il numero minimo
di alunni per scuola, la riduzione, in certi casi, del numero minimo)
riguardano l'offerta formativa, la programmazione e il
dimensionamento della rete scolastica: tutti aspetti della
organizzazione scolastica, ricadente nella materia «istruzione»,
oggetto di potestà regionale concorrente, ai sensi dell'articolo
117, comma 3, Cost. Sul punto la giurisprudenza costituzionale appare
assolutamente costante (da ultimo v. la sent. 92/2011, punto 7.1; tra
le precedenti v. le sentt. nn. 200/2009, 34/2005, punto 7, 13/2004).
È invece escluso che esse siano riconducibili alle «norme
generali sull'istruzione» riservate allo Stato. Esse non toccano i
«cicli» dell'istruzione, non regolano in alcun modo le «articolazioni
cicliche» e le «finalità ultime» del sistema dell'istruzione. Non
riguardano «la previsione generale del contenuto dei programmi delle
varie fasi e dei vari cicli del sistema», nè «la regolamentazione
delle prove che consentono il passaggio ai diversi cicli», nè «la
valutazione periodica degli apprendimenti e del comportamento degli
studenti del sistema educativo di istruzione e formazione» (per
riprendere taluni contenuti delle «norme generali», come
puntualizzati dalla sent. n. 200/2009). Così individuata la materia
di riferimento, è da escludere che il censurato comma 4 esprima
principi fondamentali nella materia dell'istruzione. Occorre in
proposito ricordare che - con considerazione delle peculiarità di
tale materia (anche alla luce «norme generali sull'istruzione»,
attribuite alla competenza esclusiva dello Stato) - la Corte ha avuto
modo di individuare lo spazio specifico della legislazione regionale
nelle «valutazioni coinvolgenti le specifiche realtà territoriali
delle Regioni, anche sotto il profilo socioeconomico»; ciò si
traduce - sul piano della struttura dei principi -nella necessità
che essi lascino spazio per una attuazione regionale, e non per una
pura attività di esecuzione (sent. n. 200/2009). In altri termini,
in ordine al dimensionamento della rete scolastica sussiste
costituzionalmente uno «spazio» non occupabile dallo Stato. Si
potrebbe dire che - come in certi casi taluni contenuti normativi non
possono non essere «di principio» (con radicale esclusione della
legislazione regionale: sent. n. 438/2008) - così, simmetricamente,
taluni contenuti normativi non possono che essere «di dettaglio» (con
esclusione - in relazione a quei contenuti - della potestà statale).
Poste tali premesse, ad avviso della ricorrente Regione le
disposizioni impugnate non superano il test di legittimità.
Ciò vale in primo luogo per la prima norma ricavabile dalla
disposizione impugnata, la norma secondo la quale non possono esservi
istituzioni scolastiche autonome che non riguardino insieme la scuola
dell'infanzia, la scuola primaria e quella secondaria di primo grado,
escludendo radicalmente e in via assoluta qualunque possibilità di
apprezzamento delle particolarità locali, imponendo una attività
regionale di mera esecuzione. Al contrario, tale imposizione non può
giustificarsi - come fa la disposizione impugnata - sulla base di un
criterio di «continuità didattica», la quale non è nè favorita nè
ostacolata dalla autonomia dell'organizzazione scolastica (del resto
tale arbitraria giustificazione è contraddetta dalla stessa rubrica
dell'art. 19, che fa più sincero riferimento alla «razionalizzazione
della spesa relativa all'organizzazione scolastica»).
Invece, la norma in questione rende mere appendici organizzative
scuole che hanno una identità ed una tradizione, che costituiscono
esse stesse una risorsa. Nè può essere giustificata sulla base di
un vincolo finanziario, dal momento che le decisioni regionali si
svolgono sempre all'interno di un quadro di risorse organizzative
deciso insieme allo Stato o direttamente dallo Stato.
Le norme sul numero minimo di alunni, per parte loro, vincolano
anch'esse in modo rigido, senza una ragione razionale, le possibili
scelte regionali, da effettuare sulla base da un lato della
valutazione delle risorse disponibili - a partire dalla risorsa del
personale, determinata dallo Stato (vincolo che qui non si contesta)
- dall'altro delle caratteristiche locali. Anche in questo caso,
dunque, non si tratta di un principio, ma della definizione dei
dettagli che precludono l'esercizio di scelte che sono la ragione
stessa dell'autonomia che la Costituzione riserva alle Regioni.
La censura non viene certo meno per il fatto che il vincolo posto
alle Regioni è differenziato per le piccole isole, per i comuni
montani e per le aree geografiche caratterizzate da particolarità
linguistiche: la logica, infatti, è sempre quella del limite rigido,
fissato in generale per tutte le «piccole» isole, per tutti i Comuni
montani, per tutte le aree linguisticamente particolari. Ed è
inoltre escluso che altre ragioni possano giustificare un bacino di
studenti più ridotto per l'istituzione scolastica, mentre
peculiarità locali meritevoli di apprezzamento sussistono (possono
sussistere) in tutto il territorio (si pensi alla diversità nella
densità demografica, nella rete dei trasporti e dei servizi in
genere, nella provenienza sociale degli alunni, ecc.). Sembra chiaro
che se si tolgono alle Regioni queste scelte, si compromette la
ragione stessa della loro competenza costituzionale.
Del resto, conferma dello spessore della competenza regionale in
materia di istruzione, e della impossibilità di riconoscere alle
regole sul dimensionamento degli istituti natura di principi
fondamentali, si ha nella normativa precedente all'intervento del
decreto-legge n. 98, come letta dalla giurisprudenza costituzionale.
Già anteriormente alla riforma del titolo V, il regolamento del
d.P.R. 18 giugno 1998, n. 233 riconosceva che i «piani di
dimensionamento delle istituzioni scolastiche ... sono definiti in
conferenze provinciali di organizzazione della rete scolastica, nel
rispetto degli indirizzi di programmazione e dei criteri generali,
riferiti anche agli ambiti territoriali, preventivamente adottati
dalle regioni (art. 3, comma 1: norma valorizzata dalla Corte
costituzionale con la sent. n. 34/2005, che ha ritenuto non in
contrasto con la Costituzione la disposizione della Regione
Emilia-Romagna, per la quale spetta al Consiglio regionale, su
proposta della Giunta, approvare i "criteri per la definizione
dell'organizzazione della rete scolastica, ivi compresi i parametri
dimensionali delle istituzioni scolastiche"); d'altro canto, la
"popolazione, consolidata e prevedibilmente stabile almeno per un
quinquennio, compresa tra 500 e 900 alunni" - che l'art. 2, comma 2,
dello stesso regolamento indicava come parametro per riconoscere
autonomia all'istituzione, valeva - testualmente - solo "di norma":
lasciando quindi ampio spazio di adattamento normativo alla realtà
locale.
Successivamente alla riforma costituzionale del 2001, il
regolamento 20 marzo 2009, n. 81 (art. 1, comma 1) ha stabilito che
«alla definizione dei criteri e dei parametri per il dimensionamento
della rete scolastica e per la riorganizzazione dei punti di
erogazione del servizio scolastico» si provvederà con regolamento,
adottato «previa intesa in sede di Conferenza unificata», sulla base
dell'articolo 64, comma 4-quinquies, d.l. n. 112/2008, conv. in legge
n. 133/2008. Sennonchè, la base legislativa costituita dal citato
comma 4-quinquies si limita a rinviare al precedente comma 4, lettera
f-ter), dichiarato incostituzionale con la sent. n. 200/2009.
Ancora: il decreto-legge n. 112/2008 (articolo 64, comma 4, lett.
f-bis) rimetteva ad un regolamento la «definizione di criteri, tempi
e modalità per la determinazione e articolazione dell'azione di
ridimensionamento della rete scolastica ...»: ma anche tale
disposizione è caduta sotto la censura della sent. n. 200/2009.
Ora, al di là della incostituzionalità di tali previsioni, esse
dimostrano che per lo Stato stesso il dimensionamento della rete
scolastica era «questione» regolamentare, questione che come tale è
stata assunta nel riparto delle competenze attuato con il nuovo
Titolo V, e come tale è stata considerata fino all'odierno
intervento legislativo.
Ancora, le disposizioni impugnate non possono giustificarsi
neppure come espressione di coordinamento della finanza pubblica,
come pure la rubrica sopra ricordata dell'art. 19 potrebbe indurre a
credere.
Anzitutto, esse non pongono limiti alla complessiva spesa
regionale, o ad aggregati significativi della stessa, tali da
consentire alla Regione adeguati spazi per un autonomo adeguamento
(come vuole la giurisprudenza richiamata al punto 1).
In secondo luogo, occorre tenere conto del fatto che la autonomia
regionale sulla organizzazione della rete scolastica si esplica nel
rispetto del contingente di personale complessivamente attribuito
dallo Stato alla rete della Regione: come risulta confermato, tra
l'altro, dal comma 7 dell'articolo 19 (non impugnato dalla Regione),
secondo il quale «a decorrere dall'anno scolastico 2012/2013 le
dotazioni organiche del personale docente, educativo ed ATA della
scuola non devono superare la consistenza delle relative dotazioni
organiche dello stesso personale determinata nell'anno scolastico
2011/2012 in applicazione dell'articolo 64 del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133, assicurando in ogni caso, in ragione di anno, la
quota delle economie lorde di spesa che devono derivare per il
bilancio dello Stato, a decorrere dall'anno 2012, ai sensi del
combinato disposto di cui ai commi 6 e 9 dell'articolo 64 citato».
Dunque, il coordinamento finanziario esiste, è assicurato da altri
strumenti, e nulla ad esso aggiungono le disposizioni impugnate.
Una ulteriore censura, aggiuntiva rispetto a quelle sin qui
illustrate, riguarda la dimensione temporale dell'applicazione delle
norme qui censurate.
Il comma 4 pretende che le proprie norme trovino concreta
applicazione, con la aggregazione-soppressione di istituzioni
scolastiche, a decorrere dall'anno scolastico 2011- 2012.
Esse dunque intervengono a meno di due mesi dall'inizio dell'armo
scolastico a sconvolgere una programmazione e un assetto della
organizzazione scolastica già definite all'inizio dell'anno, anche
in funzione di scelte consapevoli da parte degli alunni e delle loro
famiglie, scelte che su tali basi sono state effettuate.
Esse risultano quindi irragionevoli, in violazione del principio
ricavabile dall'articolo 3; tale irragionevolezza, incidendo
immediatamente e traducendosi nella vanificazione delle scelte
organizzative legittimamente operate dalla Regione, si traduce in una
lesione delle sue competenze.
Infine, l'impropria assunzione a livello legislativo, come se si
trattasse di principi fondamentali anzichè di scelte operative e
concrete, destinate ad incidere in modo dettagliato e diretto sulle
realtà particolari, risulta illegittima anche perchè preclude che
vi sia, in applicazione di veri principi stabiliti dalla legge, una
sede di confronto e di concertazione tra lo Stato e le Regioni, per
gli eventuali aspetti che ne richiedano la collaborazione, in una
situazione in cui malgrado l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, la materia dell'istruzione non ha ancora trovato
compiuta regionalizzazione: s'intende ferma l'unicità delle norme
generali e dei principi comuni nella materia.
In altre parole, la forma legislativa, costituzionalmente
necessaria per i principi fondamentali, si rivela invece lesiva
dell'autonomia regionale quando si sostituisca a scelte che spettano
alla Regione, o che in subordine debbono essere affidate a procedure
amministrative di collaborazione.
4. Illegittimità costituzionale dell'art. 30, commi 1 e 3.
L'articolo 30 del decreto n. 98, dedicato al Finanziamento della
banda larga, stabilisce che «il Ministero dello sviluppo economico,
con il concorso delle imprese e gli enti titolari di reti e impianti
di comunicazione elettronica fissa o mobile, predispone un progetto
strategico nel quale, sulla base del principio di sussidiarietà
orizzontale e di partenariato pubblico-privato, sono individuati gli
interventi finalizzati alla realizzazione dell'infrastruttura di
telecomunicazione a banda larga e ultralarga, anche mediante la
valorizzazione, l'ammodernamento e il coordinamento delle
infrastrutture esistenti» (comma 1).
Il comma 2 (non impugnato) dispone che l'Autorità per le
garanzie nelle comunicazioni è competente alla definizione del
sistema tariffario.
Il comma 3 affida ad un decreto del Ministro per lo sviluppo
economico,di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
l'adozione dei «provvedimenti necessari per l'attuazione delle
disposizioni dei commi precedenti».
L'articolo prevede dunque la predisposizione e la realizzazione
di interventi infrastrutturali, ricadenti prevalentemente nelle
materie ordinamento delle comunicazioni e governo del territorio,
attribuite alla potestà legislativa concorrente, in ordine alla
quale, a termini dell'art. 117, terzo comma, Cost., lo Stato può
soltanto determinare i principi fondamentali della materia, salva,
come subito si dirà, l'applicazione del principio di sussidiarietà
ove ne ricorrano i presupposti.
Nel caso, è da escludere che si sia in presenza di principi
fondamentali. Non solo l'articolo non lascia alcuno spazio di
svolgimento alla Regione, ma - a ben considerare - esso non norma un
settore della materia, con disciplina che sia destinata a ricevere
successive e ripetute applicazioni, ma prevede piuttosto un
intervento concreto, per la cui compiuta ed ulteriore regolazione
rinvia ad un successivo decreto interministeriale. Naturalmente la
Regione non nega che il potenziamento della infrastruttura di
telecomunicazione a banda larga ed ultralarga sia di interesse
generale, e sia compito che può essere perseguito con strumenti di
rilievo nazionale. Allo scopo, l'articolo 118 Cost.,
nell'interpretazione datane dalla Corte, consente la «chiamata in
sussidiarieta'» a favore dello Stato di funzioni normative ed
amministrative in via di regola spettanti alla Regione, quando ciò
sia necessario per un più adeguato svolgimento. Nel caso, però, non
sussistono i presupposti per la chiamata in sussidiarietà, nè -
comunque - sono previsti gli strumenti collaborativi che la
attrazione allo Stato avrebbe richiesto (sent. n. 6/2004).
Non sussistono i presupposti perchè l'intervento dell'articolo
30, nei termini in cui esso è previsto ed organizzato, non è nè
pertinente rispetto alla finalità perseguita, nè proporzionato.
La chiamata in sussidiarietà implica che lo Stato assuma in
proprio un determinato compito, o comunque abbia il governo di
strumenti che ragionevolmente assicurino il raggiungimento del
risultato stabilito. Secondo la disposizione impugnata, invece, il
«progetto strategico» poggia, testualmente, «sulla base del principio
di sussidiarietà orizzontale e di partenariato pubblico-privato»:
esso dunque implica necessariamente l'intervento del capitale
privato, la cui disponibilità - sia nella dimensione, sia nei tempi
- è del tutto incerta. La aleatorietà degli interventi trova altre
due conferme testuali. La prima, nel secondo periodo del comma 2, per
il quale «l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni è
competente alla definizione del sistema tariffario in modo da
incentivare gli investimenti necessari alla realizzazione della
predetta infrastruttura nazionale e da assicurare comunque una
adeguata remunerazione dei capitali investiti». L'assoluta assenza di
un vero impegno statale è espressa poi nel modo più chiaro dal
comma 5, secondo cui «dall'attuazione del presente articolo non
devono derivare nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato».
Oltre a ciò, la misura non è affatto proporzionata rispetto
allo scopo: non vi sono motivi per escludere la Regione dalla
attuazione del progetto, anche ammesso che la sua definizione sia
legittimamente spostata al livello centrale. Giova ricordare che la
Corte costituzionale, con la recente sent. n. 215/2010, ha annullato
una norma statale in larga parte simile a quella ora impugnata, che
prevedeva interventi nella materia della produzione, della
trasmissione e della distribuzione di energia, proprio per il mancato
rispetto delle condizioni cui deve sottostare la chiamata in
sussidiarietà.
In ogni caso, la costante giurisprudenza della Corte
costituzionale ha stabilito che in forza dell'art. 118 Cost. la
legislazione regionale possa sì «venire spogliata della propria
capacità di disciplinare la funzione amministrativa attratta in
sussidiarieta'», ma soltanto «a condizione che ciò si accompagni
alla previsione di un'intesa in sede di esercizio della funzione, con
cui poter recuperare un'adeguata autonomia, che l'ordinamento riserva
non già al sistema regionale complessivamente inteso, quanto
piuttosto alla specifica Regione che sia stata privata di un proprio
potere»: così la sent. n. 278/2010 (ma v. anche, a partire dalla
sent. n. 303/2003, le sentt. nn. 6/2004, 62/2005, 383/2005).
In altre parole, alla assunzione del compito da parte dello Stato
- non essendo da sola la Regione in grado di realizzarlo
efficacemente - deve accompagnarsi la procedura di leale
collaborazione nella sua attuazione amministrativa.
Ora, è stupefacente, nel caso in questione, che lo Stato con il
comma 3 intervenga in una materia della Regione, prevedendo «il
concorso delle imprese e gli enti titolari di reti e impianti di
comunicazione elettronica fissa o mobile», e non riconosca alcun
ruolo nè alla Regione direttamente interessata, nè al sistema delle
Regioni.
In via subordinata, per il caso che - nonostante il mancato
impegno dello Stato - si potesse riconoscere come legittima
l'attrazione in sussidiarietà, rimane ad avviso della Regione
evidente la incostituzionalità - per violazione dell'articolo 118,
comma 1, Cost., e del principio di leale collaborazione -
dell'articolo 30, commi l e 3, nella parte in cui non prevedono che
la predisposizione del progetto strategico avvenga d'intesa con la
Conferenza Stato-Regioni, e la sua realizzazione concreta sul
territorio avvenga sulla base di progetto concordato con la Regione
interessata.
5. Illegittimità costituzionale dell'art. 35, commi 6 e 7.
L'articolo 35, comma 6, novellando l'articolo 3, comma 2, d.l. n.
223/2006 (conv. dalla legge n. 248/2006), stabilisce che «in via
sperimentale», quando l'esercizio sia «ubicato nei comuni inclusi
negli elenchi regionali delle località turistiche o città d'arte»,
le attività commerciali e le attività di somministrazione di
alimenti e bevande, sono svolte «senza il rispetto degli orari di
apertura e di chiusura, l'obbligo della chiusura domenicale e
festiva, nonchè quello della mezza giornata di chiusura
infrasettimanale dell'esercizio».
Sembra evidente che, per quanto riguarda le località turistiche
e le città d'arte, la norma non lascia alla Regione alcuno spazio
per una qualunque disciplina degli orari del commercio, dato che la
legge statale impone... che non ve ne sia alcuna.
Sicchè neppure risulta chiaro che cosa poi possa intendere la
disposizione quando al comma 7 dell'art. 35 enuncia che «le regioni e
gli enti locali adeguano le proprie disposizioni legislative e
regolamentari alla disposizione introdotta dal comma 6 entro la data
del l ° gennaio 2012». La «liberalizzazione» del comma 6 appare
invece autosufficiente ed autoapplicativa, e non necessitare di alcun
adeguamento (che non sia - per mere esigenze di «pulizia» dei testi
normativi - la abrogazione espressa di precedenti norme difformi). Il
comma 7 è conseguentemente impugnato nella parte in cui conferma la
regola del comma precedente, e per i medesimi motivi.
I due commi pongono dunque, semplicemente, un divieto alle
Regioni di disciplinare il commercio nelle località turistiche e
nelle città d'arte. Tuttavia, la materia del commercio, come del
resto quella del turismo, spettano alla competenza residuale della
Regione, ai sensi dell'art. 117, comma 4, Cost.
In termini generali, che spetti alla Regione la disciplina degli
orari non è controverso: nella sentenza n. 150 del 2011 si dà atto
che «di recente, in più occasioni, questa Corte ha affermato che la
disciplina degli orari degli esercizi commerciali rientra nella
materia "commercio" (sentenze n. 288 del 2010 e n. 350 del 2008), di
competenza esclusiva residuale delle Regioni, ai sensi del quarto
comma dell'art. 117 Cost., e che "il decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del
commercio, a norma dell'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997,
n. 59), [...], si applica, ai sensi dell'art. 1, comma 2, della legge
5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3), soltanto alle Regioni che non abbiano emanato
una propria legislazione nella suddetta materia" (sentenze n. 288 e
n. 247 del 2010, ordinanza n. 199 del 2006)».
Nel caso specifico, è poi implicata anche la materia «turismo»,
di natura residuale, trattandosi degli orari di esercizi commerciali
siti «nei comuni inclusi negli elenchi regionali delle località
turistiche o città d'arte».
Posta tale premessa, la Regione ritiene che non vi sia un titolo
di competenza statale in grado di giustificare una così consistente
restrizione della potestà legislativa regionale, che ne pone nel
nulla una parte sostanziale.
Quanto alla qualificazione che lo stesso legislatore statale dà
al proprio intervento, si può osservare che il decreto n. 98 ha
inserito (con la tecnica della novella) la c.d. liberalizzazione
nell'articolo 3, comma 1, d.l. n. 223/2006: e la disposizione
novellata inizia invocando la necessità «di garantire la libertà di
concorrenza secondo condizioni di pari opportunità ed il corretto ed
uniforme funzionamento del mercato, nonchè di assicurare ai
consumatori finali un livello minimo ed uniforme di condizioni di
accessibilità all'acquisto di prodotti e servizi sul territorio
nazionale». Attraverso tale inserimento, sembrano evocate le materie
esclusive statali «tutela della concorrenza» e «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni», di cui alle lettere e) ed m)
dell'articolo 117, comma 2, Cost.
A giudizio della Regione ricorrente, i due titoli non sono però
pertinenti, nè utilmente invocabili, nel caso di cui alla presente
controversia.
Quanto alla tutela della concorrenza, non si vede anzitutto in
che modo essa possa essere favorita dalla possibilità di apertura
totale dei negozi, ventiquattro ore su ventiquattro, sette giorni su
sette.
In nessun modo nuovi operatori economici sono incentivati ad
entrare nel mercato; in nessun modo si impediscono accordi tra
esercenti; in nessun modo si assicura una parità tra operatori
diversa e maggiore rispetto a quella che si ha con la sottoposizione
di tutti alle medesime regole (anche limitative) circa gli orari e i
giorni di apertura e chiusura.
Al contrario. Sulla base di dati di comune esperienza, è
ragionevolmente ipotizzabile che già nel medio periodo la
disposizione censurata provochi una diminuzione degli operatori
economici sul mercato. La apertura continuativa dell'esercizio
richiede evidentemente una organizzazione del personale che solo gli
operatori maggiori sono in grado di assicurarsi, con la conseguenza
che saranno espulsi dal mercato gli esercizi di minore dimensione, e
particolarmente quelli a conduzione familiare. Le reazioni pubbliche
delle categorie interessate dei piccoli e medi operatori e delle loro
associazioni confermano questo dato, del resto evidente (la posizione
contraria di Confcommercio, ad esempio, può essere consultata al
sito
http://www.confcommercio.it/home/SALA-STAMP/Comunicati/124---01.07.20
11-Confcommercio-su-liberalizzazione-orari.doc_cvt.htm ).
La norma censurata confonde la «tutela della concorrenza» con la
«assenza di regole». Nel suo carattere estremo e semplificatorio,
essa perviene all'effetto opposto a quello voluto - offrire maggiori
opportunità di lavoro - e non supera quindi il test della congruità
rispetto al fine costituzionale perseguibile, con conseguente lesione
delle attribuzioni regionali.
La incongruenza rispetto al fine dichiarato si rivela anche in
altri aspetti della disciplina.
Posto che, come ora illustrato, la totale assenza di regole, ed
il conseguente divieto di una regolamentazione regionale, appare in
se stessa controproducente ed illegittima, un ulteriore effetto
distorsivo è prodotto dalla limitazione della «liberalizzazione» ai
soli comuni turistici e alle città d'arte: la norma finisce così
con il recare vantaggio a taluni operatori rispetto ad altri, attivi
su territori finitimi. Con ciò, non si vuole certo sostenere che non
si possano avere ragionevoli differenziazioni negli orari degli
esercizi, anche su base territoriale, finalizzate alla cura di
interessi pubblici meritevoli; ma simili differenziazioni non si
possono giustificare - da parte dello Stato - con l'appello alla
tutela della concorrenza e all'«uniforme funzionamento del mercato»,
ma vanno invece attentamente calibrate nelle sedi regionali e locali,
tenendo presenti tutti i numerosi interessi pubblici e privati in
gioco.
Tra l'altro, la norma impugnata consente agli esercizi
commerciali e di somministrazione di alimenti e bevande di operare
senza «il rispetto degli orari di apertura e di chiusura». Ora, tutte
le discipline del commercio hanno sempre previsto l'obbligo di
aperture minime, nell'interesse pubblico e a tutela dei consumatori.
A seguito della novella, anche questo obbligo viene meno, e ciò non
giova affatto alla «tutela della concorrenza» dato che consente
all'esercizio di limitarsi ad aprire nelle fasce orarie ritenute più
redditizie, lasciando i consumatori privi di reali alternative nelle
rimanenti fasce, durante le quali altri operatori potrebbero non
avere concorrenti effettivi. Inoltre, è evidente che l'assenza di un
orario certo è un ostacolo al commercio, privando gli utenti di ogni
ragionevole certezza di trovare aperto il negozio del quale hanno
bisogno.
In definitiva, il richiamo alla concorrenza e alle pari
opportunità altro non sono che clausole di stile, prive di un
contenuto sostanziale.
Giova ricordare, a tale proposito, la sentenza n. 278 del 2010,
con cui codesta ecc.ma Corte costituzionale ha annullato come «di
dettaglio» la disposizione statale per cui «al fine di garantire
migliori condizioni di competitività sul mercato internazionale e
dell'offerta di servizi turistici, nelle strutture
turistico-ricettive all'aperto, le installazioni e i rimessaggi dei
mezzi mobili di pernottamento, anche se collocati permanentemente,
per l'esercizio dell'attività, entro il perimetro delle strutture
turistico-ricettive regolarmente autorizzate, purchè ottemperino
alle specifiche condizioni strutturali e di mobilità stabilite dagli
ordinamenti regionali, non costituiscono in alcun caso attività
rilevanti ai fini urbanistici, edilizi e paesaggistici».
Ricondotta la norma, in via prevalente, alla materia «governo del
territorio», il richiamo di stile alla competitività e alla offerta
di servizi non è servito a salvarla dalla dichiarazione di
incostituzionalità, per invasione della competenza legislativa
regionale.
Altrettanto incongruo appare il richiamo alla lettera m) del
secondo comma dell'articolo 117 Cost. Anche ammettendo che la norma
costituzionale possa valere a tutelare i consumatori nei confronti
degli imprenditori privati (e la Regione ritiene che così non sia),
si deve rilevare che la norma impugnata non garantisce affatto
livelli minimi ed uniformi di prestazioni.
Per quanto riguarda i giorni di apertura degli esercizi, il comma
6 non impone la apertura domenicale e festiva (o in qualsivoglia
altra giornata), ma semplicemente la consente: tutto il contrario
della fissazione di un livello minimo ed uniforme di condizioni di
accessibilità al mercato. Per quanto poi riguarda gli orari
giornalieri di apertura e di chiusura, la contraddizione con la
dichiarata finalità è ancora più evidente: come si è appena sopra
rilevato, per effetto della nuova disposizione gli esercizi non sono
più tenuti ad alcuna apertura minima.
L'uniformità nell'accesso alle strutture del commercio e della
somministrazione è poi comunque esclusa dal carattere
territorialmente limitato della «liberalizzazione». Inoltre, proprio
la liberalizzazione è in se stessa un ostacolo alla uniformità
dell'accesso, dato che il suo risultato è la creazione di una
situazioni in cui non vi è più garanzia di trovare ugualmente
aperti i diversi esercizi.
Del resto, e conclusivamente, che il comma 6 dell'articolo 35 non
sia di per sè idoneo a conseguire gli obiettivi dichiarati è in
qualche modo confessato dal medesimo legislatore statale, che ha
introdotto la misura «in via sperimentale». Si noti: non
«transitoria», ma «sperimentale». Non sembra un titolo sufficiente
per procedere all'esproprio delle competenze regionali. Se una
sperimentazione è opportuna, essa non può essere decisa altro che a
livello locale, tenendo conto delle particolarità dei territori e
delle reti commerciali e distributive. Il legislatore statale avrebbe
eventualmente potuto favorire la sperimentazione, suggerendola e ad
esempio istituendo un meccanismo nazionale per valutarne gli effetti:
imporre la «sperimentazione» a tutte le Regioni, privandole di ogni
capacità di disciplina, sembra invece costituire semplicemente una
plateale invasione di ciò che la Costituzione riserva ad esse ed
alle comunità locali.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando l'illegittimità costituzionale delle disposizioni
impugnate, nei termini sopra esposti.
Padova-Roma, 12 settembre 2011

Prof. avv. Falcon - avv. Manzi

Allegati:
1) Deliberazione della Giunta Regionale n. 1056 del 9
settembre 2011.
2) Procura speciale n. rep 14438 del 12 settembre 2011.