1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 11-1-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 790 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 marzo - 2 dicembre 1988
N. 790 Ordinanza emessa il 17 marzo 1988 (pervenuta alla Corte costituzionale il 2 dicembre 1988) dal tribunale amministrativo regionale del Piemonte sul ricorso proposto da Mongini Paolo contro il Ministero dell'interno ed altro Impiegati dello Stato - Dirigenti del Ministero dell'interno Promozione dei primi dirigenti a dirigenti superiori mediante scrutinio per merito comparativo - Mancata previsione della promozione a dirigente superiore di detti primi dirigenti secondo la regola stabilita in via generale per la dirigenza statale dell'art. 24 del d.P.R. n. 748/1972, della promozione per anzianita' per meta' dei posti disponibili e mediante concorso per titoli di servizio per l'altra meta' dei posti - Violazione della legge di delega n. 121/1981 (art. 40), per non essere la disciplina della dirigenza del Ministero dell'interno ricompresa nella delega, attesa l'autonomia e la separazione della carriera dirigenziale dal restante personale. (D.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, art. 18). (Cost., art. 76). (088C1935) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 11-1-1989)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 465/84 proposto
da Mongini Paolo rappresentato e difeso dall'avv. Claudio Dal Piaz e
Carlo Emanuele Gallo presso il primo elettivamente domiciliato in
Torino, via S. Agostino, 12, giusta procura a margine del ricorso
introduttivo contro il Ministero dell'interno in persona del Ministro
pro-tempore e difeso ex lege dall'avvocatura distrettuale dello Stato
di Torino, presso cui è domiciliato in Torino, corso Stati Uniti,
45, e nei confronti del dott. Piero Remotti, non costituitosi, per
l'annullamento del provvedimento del Ministero dell'interno in data
21 dicembre 1983 col quale sono stati promossi per merito comparativo
ventiquattro primi dirigenti alla qualifica di dirigenti superiori;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
dell'interno;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 17 marzo 1988 la relazione del
ref. avv. C. Zucchelli e uditi, altresì, l'avv. Dal Piaz per il
ricorrente e l'avv. Stein per l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
ESPOSIZIONE IN FATTO
Il ricorrente riveste la qualifica di vice prefetto ispettore,
primo dirigente, presso la prefettura di Alessandria.
Con provvedimento del maggio 1983 il Ministero dell'interno
promuoveva ventinove funzionari alla qualifica di dirigente superiore
tale atto veniva impugnato presso questo tribunale.
Con il provvedimento oggi in esame il Ministero promuove ulteriori
ventiquattro funzionari coprendo tutti i posti disponibili nella
qualifica, ricorre pertanto il dott. Mongini lamentando:
1) violazione dell'art. 24 del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 74.
Eccesso di potere sotto vari profili.
Osserva che l'art. 24 citato prevede che la qualifica di dirigente
superiore venga conferita per la metà dei posti disponibili secondo
il turno di anzianità e per l'altra metà mediante concorso per
titoli di servizio, là dove nella fattispecie tutti i posti sono
stati attribuiti per merito comparativo.
Osserva ancora che ove tale procedura fosse giustificata dal
combinato disposto dell'art. 18 del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, e
dell'art. 43 del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335, sarebbe allora da
eccepire l'illegittimità costituzionale del detto art. 18 in quanto
esorbitante dalla delega legislativa concessa dalla legge 1 aprile
1981, n. 121, la quale all'art. 40 conferiva al Governo la delega
alla emanazione di norme per il nuovo ordinamento della Polizia di
Stato, e del personale ed uffici della Amministrazione civile
dell'interno, ma non della carriera dirigenziale che è disciplinata
con apposite separate norme contenute nel d.P.R. 30 giugno 1972, n.
740;
2) violazione dell'art. 26 della legge 29 marzo 1983, n. 93, e
dell'art. 24 del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, eccesso di potere
sotto vari profili.
Osserva il ricorrente che l'art. 26 citato stabilisce
l'intangibilità del trattamento economico e normativo dei dirigenti
dello Stato sino alla riforma della dirigenza. Pertanto resta in
vigore altresì l'art. 24 del d.P.R. n. 748/1972 ai sensi del quale
le promozioni devono avvenire per metà secondo il turno di
anzianità e per metà mediante concorso per titoli.
Si costituisce in giudizio l'Amministrazione dell'interno
eccependo:
1) l'inammissibilità del ricorso per non essere stato
notificato ad almeno uno dei controinteressati;
2) osserva che non si è verificato eccesso di delega da parte
del d.P.R. n. 340/1982 in quanto con l'art. 43 del d.P.R. n. 335/1982
sono state riordinate le carriere del Ministero dell'interno, tra cui
quella direttiva, ex art. 40 della legge di delega, e nell'ambito
della carriera direttiva devono farsi rientrare le qualifiche
dirigenziali;
3) osserva infine che la preclusione di cui all'art. 26 della
legge 29 marzo 1983, n. 93, non opera nella fattispecie in quanto la
norma in esame ha innovato limitatamente alla progressione in
carriera e non al trattamento economico e normativo dei dirigenti.
Con successiva memoria il ricorrente precisa che il ricorso, come
risulta in atti, è stato notificato al controinteressato dott. Piero
Remotti e ribadisce le censure di cui al ricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE
La doglianza in subordine proposta dal ricorrente prospetta
l'illegittimità costituzionale dell'art. 18 del d.P.R. 24 aprile
1982 nella parte in cui dispone che per il conferimento delle
qualifiche di vice prefetto ispettore di primo dirigente di
ragioneria, di vice prefetto e di dirigente superiore di ragioneria
si osservino le disposizioni previste per il conferimento delle
corrispondenti qualifiche dirigenziali di primo dirigente e di
dirigente superiore della Polizia di Stato, dettate dall'art. 43 del
d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335.
Osserva il ricorrente che la norma, contenuta nel decreto
delegato, esorbita dalla delega di cui alla legge delegante 1 aprile
1981, n. 121.
La doglianza non appare manifestamente infondata, e per altro la
soluzione della questione incidentale di costituzionalità è
rilevante nel precesente giudizio.
In effetti l'art. 18 citato opera un espresso ed inequivocabile
richiamo alla disciplina del conferimento delle qualifiche
dirigenziali contenuta nel d.P.R. di riforma del corpo della Polizia
di Stato.
Nel presente giudizio il ricorrente si duole del conferimento di
tutti i posti disponibili della qualifica di vice prefetto
(corrispondente a quella di dirigente superiore della Polizia di
Stato) mediante scrutinio per merito comparativo mercè il richiamo
del detto art. 18.
Osserva giustamente il ricorrente che tale normativa è innovativa
rispetto al precedente sistema di promozioni di cui all'art. 24 del
d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748 (così detta legge sulla dirigenza)
secondo cui la qualifica di dirigente superiore viene attribuita per
metà dei posti disponibili secondo il turno di anzianità, e per
l'altra metà mediante concorso per titoli di servizio.
Prospetta il ricorrente l'esigenza del suo interesse alla
applicazione della normativa di cui al citato art. 24, in quanto,
essendo in possesso della prescritta anzianità come risulta per
tabulas, avrebbe potuto partecipare alla promozione quanto meno
mediante concorso, il che gli viene impedito dalla applicazione del
combinato disposto degli artt. 18 e 43 citati e quindi dal
conferimento per mero scrutinio per merito comparativo di tutti i
posti disponibili.
Orbene, non vi è dubbio, come esattamente ha rilevato la difesa
erariale, che la applicazione del combinato disposto degli artt. 18 e
43 più volte citati sia perfettamente legittima, ovvero secundum
legem; ne fa fede la chiarissima ed esplicita disposizione del primo
comma del detto art. 18 che opera un rinvio recettizio alle
corrispondenti norme in vigore per la Polizia di Stato.
Il ricorso dovrebbe, dunque, essere per questa via respinto;
tuttavia la eventuale illegittimità costituzionale dell'art. 18,
ripristinando il meccanismo di cui all'art. 24 del d.P.R. n.
748/1972, renderebbe l'operato della p.a. illegittimo per contrasto
con detta normativa, e porterebbe pertanto all'accoglimento del
ricorso per questo verso. Si è così inequivocabilmente dimostrato
la rilevanza nella presente controversia della dedotta questione di
illegittimità costituzionale.
Quest'ultima per altro appare non manifestamente infondata.
Si deve premettere che le qualifiche di vice prefetto ispettore e
di vice prefetto, nella amministrazione civile del Ministero degli
interni, costituiscono i primi due gradini della dirigenza, ossia di
quella particolare qualifica disciplinata in via generale dal d.P.R.
30 giugno 1972, n. 748.
La qualifica dirigenziale venne istituita ai sensi dell'art. 1 di
questo d.P.R. "nell'ambito delle carriere direttive delle
Amministrazioni dello Stato"; tuttavia la disciplina di essa si
discostò notevolmente e sostanzialmente da quella inerente l'allora
carriera direttiva, e tale differenziazione si è successivamente
accentuata con la riforma di cui alla legge 11 luglio 1980, n. 312,
che ha abolito le varie carriere e connesse qualifiche sostituendola
con otto qualifiche funzionali.
Queste ultime, infatti, non comprendono i dirigenti che continuano
a reperire il loro trattamento giuridico e la definizione delle loro
mansioni e compiti nel d.P.R. n. 748/1972.
In particolare la enucleazione di una autonoma carriera
dirigenziale si rinviene negli artt. 7, 8 e 9 del d.P.R. n. 748/1972,
a mente dei quali spetta ai dirigenti di dare attuazione
all'indirizzo politico generale segnato dal Governo, adottando tutti
gli atti, anche di alta amministrazione, che non abbiano carattere
politico, ed operando così la sottrazione di questo tipo di atti
agli organi di Governo stessi. Nell'art. 19 per altro si rinviene
altresì il principio della responsabilizzazione per i risultati
dell'azione amministrativa, del tutto distinta dalla usuale
responsabilità dei dipendenti dello Stato per danni causati
nell'esercizio delle loro funzioni.
Alla obiettiva constatazione della negatività essendo addirittura
stato reciso, almeno in via teorica, il necessario collegamento
teleologico con la ( ex) carriera direttiva. Infatti ai sensi
dell'art. 2, ultimo comma, del d.P.R. n. 748/1972 i dirigenti
precedono gli altri impiegati delle altre qualifiche della carriera
direttiva, ai fini di quanto previsto dall'art. 15 del d.P.R. 3
maggio 1957, n. 686 (disciplina della gerarchia) e dunque in quanto
"precedono" non "appartengono" alla carriera direttiva.
Inoltre ai sensi dell'art. 16 del d.P.R. n. 748/1972 la dirigenza
di una direzione generale o di altro ufficio equiparato o superiore
può essere conferita ad un soggetto estraneo all'amministrazione
dello Stato, con il che si è escluso recisamente che la qualifica
dirigenziale sia una mera "continuazione" o "specificazione" del
rapporto di servizio instaurato col dipendente appartenente alla
carriera direttiva.
Premesso ciò, e dunque accertata l'autonomia giuridica della
qualifica, e quindi altresì del suo nomen juris, occorre esaminare
la valenza delle norme contenute nel d.P.R. n. 748/1972, in ordine
alla riforma introdotta dal d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340,
limitatamente, ai nostri fini, a quanto disposto dall'art. 18.
Come è noto il d.P.R. in questione venne emanato a seguito della
delega legislativa di cui alla legge 1 aprile 1981, n. 121, per la
riforma del personale del Ministero dell'interno, riforma che doveva
avvenire in contemporanea con quella del Corpo della Polizia di
Stato, anch'esso dipendente dal medesimo Ministero.
Non è casuale che i d.P.R. delegati di riforma del trattamento
giuridico del personale del Ministero e del Corpo di Polizia di Stato
vennero emanati in pari data 24 aprile 1982.
Per quanto ci concerne, il potere delegato esercitato mediante
l'art. 18 del d.P.R. n. 340/1982 (relativo al personale del
Ministero) rinviene il suo fondamento nell'art. 40 della legge
delegante n. 121.
A mente di questo devono, in primo luogo, tenersi fermi i principi
generali dell'ordinamento del pubblico impiego statale, nell'ambito
del quale dovranno essere emanate norme per la ristrutturazione e la
dotazione organica delle carriere ausiliarie, esecutive, di concetto
e direttive.
Orbene, si deve in primo luogo notare una imprecisione
terminologica della legge, poichè le dette carriere, sin dalla
emanazione della legge 11 luglio 1980, n. 312, come accennato, erano
state sostituite con l'inquadramento in qualifiche funzionali.
Tuttavia, poichè l'interprete deve scegliere in ogni caso la lettura
della norma nel senso per cui essa assuma un significato certo ed
inquadrabile nell'ambito dell'ordinamento generale, si deve
concludere che con tale dizione il legislatore abbia voluto riferirsi
comunque all'unica definizione di tali carriere riscontrabile
nell'ambito dell'ordinamento del pubblico impiego, ovvero quella
precedente alla legge n. 312/1980 che escludeva, come rilevato, le
qualifiche dirigenziali regolate normativamente dal d.P.R. n. 748
più volte citato.
Può legittimamente porsi il problema se il d.P.R. n. 340/1982,
essendo atto dotato di forza e valore di legge, abbia potuto innovare
nel sistema disciplinato dal d.P.R. n. 748/1972, limitatamente al
personale dirigente in questione.
Orbene la risposta non potrebbe che essere negativa, poichè, come
è noto, la forza ed il valore di legge di cui sono fornite le fonti
primarie di secondo grado, quali i decreti emessi su legge di
delegazione, è limitata all'ambito circoscritto dalla legge di
delegazione stessa, sì che al di fuori di ciò essi non sono
abilitati ad innovare nell'ordinamento giuridico. Tuttavia, poichè
ad essi compete, in tale evenienza, non la forza di legge, ma il
valore di legge, ne consegue che l'interprete non può disapplicarli,
ma, rilevato l'eccesso dalla delega e quindi la incostituzionalità
per violazione dell'art. 76 della Costituzione (Corte costituzionale
26 gennaio 1957, n. 3, 13 aprile 1957, n. 49), rimetterli alla Corte
perchè le espunga dall'ordinamento giuridico.
Nel caso dunque l'eccesso di delega si rivela da un lato sotto il
profilo per cui la disciplina della dirigenza del Ministero
dell'interno non era ricompresa nella delega di cui all'art. 40 della
legge n. 121/1981; dall'altro altresì sotto il profilo per cui tra i
principi generali dell'ordinamento del pubblico impiego è stato
introdotto quello di cui all'art. 16 della legge 18 marzo 1968, n.
349, da cui prende le mosse il d.P.R. n. 748/1972 circa la autonomia
e separazione della carriera dirigenziale, successivamente confermato
dall'assetto di cui alla legge n. 312/1980 e dal combinato disposto
degli artt. 17 e 26, ultimo comma, della legge 29 marzo 1983, n. 93.
Si deve infatti osservare che con quest'ultimo testo normativo (c.d.
"legge quadro" sul pubblico impiego) nel riconfermare la abolizione
delle carriere e la distinzione in qualifiche funzionali (art. 17) il
legislatore ha mantenuto fermo lo status giuridico precedente di cui
al d.P.R. n. 748/1982 (art. 26, ultimo comma) per la dirigenza, il
che, stante la abolizione della carriera direttiva, non può che
significare la riconferma della sua estrapolazione del novero degli
altri dipendenti dello Stato.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 18 del d.P.R. 24 aprile 1982,
n. 340, in relazione all'art. 76 della Costituzione;
Ordina la sospenssione del giudizio in corso e la trasmissione
immediata degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della segrateria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e che ne sia data comunicazione al Presidente della Camera
dei deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica.
Così deciso in Torino, nella camera di consiglio del 17 marzo
1988.
(Seguono le firme)

88C1935