1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 25-9-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 906 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 aprile 1996
N. 906 Ordinanza emessa il 2 aprile 1996 dal tribunale di Sant'Angelo dei Lombardi nel procedimento civile vertente tra Ceres Ernesta e il comune di Caposele Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3, 42, terzo comma, e 97). (096C1322) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 25-9-1996)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al n.
259 del ruolo generale contenzioso dell'anno 1994, passata in
decisione all'udienza collegiale del 19 marzo 1996 a relazione del
g.i. dott. Silvia Albano, avente ad oggetto. risarcimento danni,
vertente tra Ceres Ernesta, nata il 23 marzo 1936 in Caposele,
elettivamente domiciliata in S. Angelo dei Lombardi, via Sepe, presso
lo studio dell'avv. Giuseppe Trimonti, che la rappresenta e difendono
giusta mandato a margine dell'atto di citazione, attrice, e il comune
di Caposele, in persona del sindaco pro-tempore, convenuto contumace.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato l'11 marzo 1994, Ceres Ernesta
conveniva in giudizio il comune di Caposele, in persona del sindaco
pro-tempore, esponendo:
che era proprietaria di un suolo sito in c.da Piani di Caposele,
in catasto al fl. 10, p.lle 212 e 267;
che detto suolo era stato occupato dal comune convenuto, per una
estensione di mq. 6.000, con decreto sindacale 20 febbraio 1987, ai
fini della realizzazione del piano di zona "Piani", per la durata di
anni cinque;
che in data 30 agosto 1993, e cioè a termini spirati,
l'occupazione è stata prorogata con decreto sindacale sino al 20
febbraio 1994;
che, nonostante sia scaduto anche tale termine, il comune non ha
proceduto a disporre l'esproprio;
che il comune non ha corrisposto nemmeno l'indennità di
occupazione;
che, stante l'illegittima occupazione e l'irreversibile
trasformazione, era maturato il diritto al risarcimento dei danni e
cioè il prezzo di mercato del terreno al momento della sentenza,
oltre rivalutazione ed interessi.
Concludeva chiedendo la condanna, ritenuta abusiva l'occupazione di
cui in premessa, al risarcimento delle voci di danno come innanzi
indicate, al pagamento delle spese di lite, con sentenza
provvisoriamente esecutiva.
Il comune di Caposele rimaneva contumace e, disposta ed espletata
consulenza tecnica d'ufficio, precisate le conclusioni, la causa
veniva rimessa al collegio che, all'udienza del 19 marzo 1996, la
riteneva in decisione.
Motivi della decisione
Rileva il tribunale che nelle more del presente giudizio, in virtù
della modifica apportata dall'art. 1, comma 65, della legge 28
dicembre 1995 n. 549 ("Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica" entrata in vigore dal 1 gennaio 1996 come previsto
dall'art. 244), è stata estesa l'applicazione del criterio legale di
determinazione delle indennità espropriative di cui all'art. 5-bis
del d.-l. n. 333/1992 convertito con modificazioni nella legge n.
359/1992 anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di
illegittime occupazioni acquisitive.
Com'è noto, l'art. 5-bis citato nel testo previgente disponeva,
tra l'altro (comma n. 1) che, fino all'approvazione di "una organica
disciplina per tutte le espropriazioni" preordinate alla
realizzazione di opere di pubblica utilità, la misura delle
indennità espropriative sarebbe stata determinata con il criterio di
cui all'art. 13/III della legge n. 2892 del 1895, sostituendo in ogni
caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale
rivalutato di cui all'art. 24 e segg. del testo unico 22 dicembre
1986 n. 917 (in pratica operando la media aritmetica tra il valore
venale del suolo e la rendita catastale rivalutata degli ultimi dieci
anni), riducendo poi l'importo ottenuto del 40% (salvi i casi di
cessione volontaria e quelli equiparati, a seguito della sent. n.
283/1993 della Corte costituzionale). Il sesto comma dell'articolo
citato escludeva dall'applicazione dei criteri indennitari sopra
indicati solo i casi in cui l'indennità fosse stata accettata dalle
parti o fosse divenuta non impugnabile con sentenza passata in
giudicato alla data di entrata in vigore della legge di conversione
del decreto-legge n. 333/1992 (in pratica dall'8 agosto 1992).
L'art. 1 comma 65 della legge n. 549/1995 ha sostituito
integralmente tale ultimo comma, nei termini testuali seguenti: "Le
disposizioni di cui al presente articolo si applicano in tutti i casi
in cui non sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo,
l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data
di conversione del presente decreto".
Che il risarcimento dei danni di cui al nuovo disposto normativo
sia quello relativo alla perdita della proprietà, nei casi di
"occupazione acquisitiva" o "accessione invertita" non è seriamente
contestabile, tenuto conto dell'abbinamento congiuntivo e
disgiuntivo, nella previsione, all'indennità di espropriazione e
considerato che, nella materia de qua, il solo altro risarcimento
ipotizzabile è quello da occupazione temporanea illegittima, per la
determinazione del quale è del tutto inconcepibile il ricorso ai
criteri determinativi sopra menzionati (in cui uno dei valori da
mediare è dato dal valore cd. "pieno" del suolo). Evidente è,
dunque, l'intenzione del legislatore il quale, per palesi esigenze di
contenimento della spesa pubblica, ha ritenuto di equiparare del
tutto, sul piano patrimoniale, alle conseguenze derivanti dalle
espropriazioni legittime, quelle derivanti da illegittime ablazioni
"di fatto", poste in essere dalla p.a. o dai soggetti per conto della
stessa operanti, facendo salve solo (come già avvenuto nel 1992) le
determinazioni divenute inoppugnabili in sede amministrativa o per
effetto di un giudicato.
Prescindendo da ogni considerazione, non rilevante nella
fattispecie, in ordine ai dubbi di applicabilità intertemporale (nel
periodo compreso tra l'8 agosto 1992 e il 1 gennaio 1996) dell'ultima
disposizione, è certo che nella vertenza in esame, essendo ancora,
tra l'altro, controverso l'importo del risarcimento dovuto
all'attrice in conseguenza della subita "occupazione acquisitiva" (la
cui verificazione, peraltro, è pacifica mancando il decreto di
esproprio ed essendo avvenuta la trasformazione irreversibile del
suolo), non si è ancora formato un "giudicato" in ordine
all'"entita'" di tale spettanza e, pertanto, occorre applicare
necessariamente il jus superveniens alla principale delle questioni,
di carattere sostanziale, dibattuta tra le parti.
Da quanto sopra considerato discende la rilevanza ai fini del
presente giudizio, come richiesto dall'art. 23, comma secondo, della
legge 11 marzo 1953 n. 86, della questione di costituzionalità
dell'art. 1, comma 65, legge n. 549/1995.
Tanto premesso, osserva il tribunale che tale questione si
configura, in relazione agli artt. 3, 42 e 97 della Costituzione, non
palesemente infondata.
L'operata parificazione tra le conseguenze patrimoniali delle
ablazioni lecite e di quelle illecite si risolve, infatti, in una
irrazionale e non adeguatamente giustificata attenuazione, se non
elusione, del principio di legalità delle espropriazioni, poste a
garanzia del diritto di proprietà privata che, come ripetutamente
affermato dalla giurisprudenza della S.C. e dalla Corte cost., può
essere sacrificato previo indennizzo, in vista delle esigenze della
collettività ed in considerazione della sua funzione sociale, ma nei
casi previsti dalla legge e nel rispetto delle rigorose forme dei
procedimenti amministrativi finalizzati alla espropriazione. I seri
dubbi di legittimità costituzionale, in relazione al principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 si pongono sotto un duplice profilo:
1) per l'ingiustificata discriminazione, rispetto ad altre
categorie di soggetti passivi di atti illeciti, dei titolari dei
diritti di proprietà immobiliare illegittimamente acquisiti dalla
p.a. o da chi, per essa, si sia avvalso dell'istituto
dell'occupazione acquisitiva, in quanto nei confronti ed a discapito
dei predetti la norma introdotta dall'art. 1, comma 65, legge n.
549/1995 introduce una vistosa deroga ad uno dei principi basilari
dell'ordinamento civilistico, a termini del quale chi abbia, per
effetto della violazione della fondamentale regola di convivenza
sociale del neminem laedere, subito un danno, ossia una decurtazione
del proprio patrimonio, ha diritto all'integrale ricostruzione dello
stesso a carico dell'autore dell'illecito, soggetto pubblico o
privato che sia (art. 2043 c.c.);
2) per l'irrazionale, ingiustificata e totale parificazione, agli
effetti patrimoniali, delle conseguenze delle espropriazioni svoltesi
nel rispetto delle regole ad esse preordinate e di quelle delle
ablazioni "di fatto", verificatesi in conseguenza della mancata
osservanza delle regole medesime.
Tale parificazione non può trovare adeguata giustificazione nelle
palesi esigenze di contenimento della spesa pubblica, che hanno
indotto il legislatore ad introdurre la censurata disposizione,
essendo altri i mezzi e le regole preordinate al corretto prelievo
finanziario (v. art. 23 e 53 Cost.), e non anche il sostanziale
avallo dell'illecito posto in essere dalla p.a., nel quale si risolve
l'operata eliminazione di ogni conseguenza patrimoniale sfavorevole
per la stessa, in dipendenza della mancata osservanza del
procedimento espropriativo, con il conseguente venir meno della
principale remora al compimento di atti illegittimi.
Nè, considerando le due diverse situazioni, di ablazioni lecite ed
illecite, dal punto di vista dei soggetti passivi, può ritenersene
la sostanziale equivalenza.
Se è vero, infatti, che i sacrifici, in termini di diritti
dominicali, sono materialmente analoghi, deve però osservarsi che
non sono uguali le rispettive situazioni, considerate sotto diversi
aspetti, tra i quali vanno particolarmente segnalati:
a) la possibilità, solo ove il procedimento
occupativo-espropriativo si svolga secondo le regole, di controllarne
l'iter e, se del caso, di intervenire nel corso dello stesso, quali
portatori di interessi legittimi correlati al compimento dei vari
atti procedimentali, nelle competenti sedi amministrative e
giurisdizionali;
b) il regime della prescrizione estintiva, che è più favorevole
per detti soggetti, nelle ipotesi di legittima espropriazione, in
quanto il diritto alle indennità si estingue nel termine ordinario
decennale di cui all'art. 2946 c.c., mentre nel caso di "accessione
invertita" conseguente ad illegittima occupazione il termine
prescrizionale applicabile al diritto al risarcimento del danno è
quello quinquennale di cui all'art. 2947 c.c.
Conseguenziali alle suesposte considerazioni si pongono i forti
dubbi di legittimità in relazione all'art. 42/III Cost., considerato
che l'operata parificazione agli effetti patrimoniali vanifica in
tutto o in gran parte il principio di legalità delle espropriazioni,
posto a presidio della proprietà privata, se è vero che, anche nel
caso "patologico" di violazione della legge, la p.a. può acquisire
il diritto anzidetto contraendo nei confronti degli ex titolari dello
stesso obbligazioni quantitativamente identiche a quelle, nella
previgente disciplina più contenute, che avrebbe contratto
nell'ipotesi "fisiologica" di osservanza della legge stessa.
Nè si può ritenere che il legislatore abbia inteso introdurre il
nuovo istituto delle "espropriazioni di fatto", da porsi accanto alla
procedura espropriativa rituale e legittima; invero l'espresso
riferimento al risarcimento del danno, contenuto nella norma in
questione, esclude chiaramente tale ipotesi, ed, anzi, si configura
come una chiara conferma del carattere illecito dell'"occupazione
acquisitiva".
L'art. 1, comma 65, legge n. 549/1995 appare, altresì, in
contrasto con il disposto dell'art. 97, comma primo, Cost., secondo
cui i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge,
in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità
dell'amministrazione. Tale norma postula che la realizzazione dei
compiti assegnati all'amministrazione non deve andare disgiunta dal
rispetto della giustizia sostanziale, che s'impone sia nel
confrontare gli interessi dei singoli con quelli
dell'amministrazione, sia nel confrontare tra loro gli interessi dei
vari soggetti estranei all'amministrazione inseriti nell'azione di
questa.
Ora, il detto art. 1, nel prevedere che enti pubblici debbono
procedere al risarcimento dei danni applicando i criteri relativi
alla determinazione dell'indennità espropriativa, ha introdotto una
regola dell'azione amministrativa che non garantisce, certo, il
principio d'uguaglianza tra i "soggetti passivi" delle
"espropriazioni di fatto", e i "soggetti passi" di qualunque altro
illecito aquiliano posto in essere dalla p.a., tra i quali, come
detto, emerge una chiara e non razionale diversità di trattamento.
Giova, a questo punto, precisare che il Collegio non ignora che
l'istituto dell'occupazione acquisitiva ha recentemente superato
indenne il vaglio di legittimità da parte della Corte costituzionale
(v. sent. n. 188 del 17/23 maggio 1995). Ma la questione oggi si pone
in termini diversi rispetto a quelli a suo tempo rimessi a detta
Corte (che pur ebbe a puntualizzare le più significative differenze,
caratterizzate e giustificate, sul piano della legittimità
costituzionale, anche e soprattutto dalle diverse conseguenze
patrimoniali delle due forme di ablazione), considerato che,
all'epoca mancava un riconoscimento legislativo espresso, sia pure in
forma indiretta, dell'occupazione acquisitiva e che le conseguenze
patrimoniali dei due istituti erano nettamente diverse (ristoro
parziale, in considerazione della funzione sociale della proprietà e
delle garanzie di legge, nel caso dell'indennizzo espropriativo, e
reintegrazione piena della decurtazione patrimoniale subita dal
soggetto passivo, nel caso di risarcimento da illegittima
acquisizione).
Il processo va, pertanto ed ai sensi dell'art. 23 legge 11 marzo
1953 n. 87, sospeso e gli atti rimessi, previ adempimenti di rito in
dispositivo indicati, alla Corte costituzionale, per il giudizio di
sua competenza, a termini degli artt. 134 e ss. Cost.

P. Q. M.
Il tribunale dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 65, legge
n. 549/1995, nella parte in cui prevede che "le disposizioni di cui
al presente articolo si applicano in tutti i casi in cui non sia
stato determinato in via definitiva l'entità del risarcimento del
danno, alla data di conversione del presente decreto" in riferimento
agli artt. 3, 42, comma terzo, e 97, comma primo della Costituzione;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della cancelleria,
notificata al pubblico ministero, alle parti ed alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato.
Così deciso in S. Angelo dei Lombardi il 2 aprile 1996.
Il presidente: Chiarotti
Il giudice estensore: Albano
96C1322