1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 22-12-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 383 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 luglio 2010
Ordinanza del 25 agosto 2010 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia sul ricorso proposto da Borraccino Casimo contro Ufficio Regionale presso la Corte d'Appello di Bari ed altri. Elezioni - Norme della Regione Puglia per le elezioni del Consiglio regionale e del Presidente della Giunta regionale - Criteri per il calcolo dei seggi elettorali - Riferimento alle liste circoscrizionali collegate al candidato presidente, che beneficiano del premio di stabilita', anziche' alla "lista regionale", cui secondo la legge statale sono attribuiti i seggi aggiuntivi - Conseguente determinazione di un numero di consiglieri (78) superiore a quello fissato dallo statuto (70) - Violazione del principio della disciplina statutaria in tema di sistema elettorale - Lesione della norma statutaria che fissa il numero dei consiglieri regionali. - Legge della Regione Puglia 28 gennaio 2005, n. 2, art. 10. - Costituzione, art. 123; Statuto della Regione Puglia, art. 24, comma 1. (010C0876) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 22-12-2010)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale n. 673 del 2010, proposto da Cosimo Borraccino,
rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Quinto, con domicilio eletto
presso l'avv. Fulvio Mastroviti in Bari, via Quintino Sella, 40;
Contro:
l'Ufficio centrale regionale presso 12 Corte d'appello di
Bari;
il Ministero dell'interno, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Bari, domiciliati per
legge in Bari, via Melo n. 97;
la Regione Puglia;
l'Ufficio centrale circoscrizionale presso il Tribunale di
Bari;
l'Ufficio centrale circoscrizionale presso il Tribunale di
Brindisi;
l'Ufficio centrale circoscrizionale presso il Tribunale di
Lecce;
l'Ufficio centrale circoscrizionale presso il Tribunale di
Foggia;
l'Ufficio centrale circoscrizionale presso il Tribunale di
Taranto;
l'Ufficio centrale circoscrizionale presso il Tribunale di
Trani;
Nei confronti di Negro Salvatore; e con l'intervento di ad
opponendum.
Il Movimento Difesa del Cittadino - Mdc -, rappresentato e difeso
dall'avv. Gianluigi Pellegrino, con domicilio eletto presso l'avv.
Maurizio Di Cagno in Bari, via Nicolai, 43;
Rocco Palese, Massimo Cassano, Michele Boccardi, Davide Bellomo,
Andrea Caroppo, Lucio Tarquinio, Gianfranco Chiarelli, Domenico
Lanzilotta, Saverio Congedo, Roberto Marti, Mario Vadrucci, Pietro
Iurlaro, Antonio Camporeale, Arnaldo Sala, Ignazio Zullo, Giammarco
Surico, Maurizio Friolo, Francesco Damone, Leonardo Di Gioia, Pietro
Lospinuso, Francesco De Biase, Giandiego Gatta, Giovanni Alfarano,
Salvatore Greco, rappresentati e difesi dagli avv.ti Luciano Ancora e
Roberto G. Marra, con domicilio eletto in Bari, presso l'avv. G.
Notarnicola, via Piccinni n. 150;
Salvatore Tatarella e Giuseppe Ciracì, rappresentati e difesi
dagli avv.ti Giuseppe Mariani, Francesco Paolo Bello e Fabrizio
Tatarella, con domicilio eletto presso il primo in Bari, via
Amendola, 21;
Per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia:
del verbale dell'Ufficio centrale regionale presso la Corte
d'appello di Bari relativo alle operazioni per le elezioni del
Consiglio regionale della Regione Puglia del 28 e 29 marzo 2010, con
il quale, tra l'altro, è stato determinato nei limiti di settanta il
numero dei membri del Consiglio regionale;
nonchè, nei limiti dell'interesse del ricorrente, degli atti
di proclamazione degli eletti;
per il diritto del ricorrente ad essere proclamato eletto
consigliere regionale della Puglia per la legislatura 2010/2015.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Ufficio centrale
regionale presso la Corte d'appello di Bari e il Ministero
dell'interno;
Visti gli atti d'intervento di Rocco Palese ed altri, di
Salvatore Tatarella e Giuseppe Giracì e del Movimento Difesa del
Cittadino;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 luglio 2010 il cons.
Giuseppina Adamo e uditi per le parti i difensori, avv.ti Pietro
Quinto, Grazia Matteo, Ines Sisto, Gianluigi Pellegrino, Luciano
Ancora, Roberto Marra, Giuseppe Mariani e Francesco Paolo Bello;
Il ricorrente si è candidato alla carica di consigliere
regionale della Puglia nella lista «Sinistra Ecologia e Liberta'»,
circoscrizione di Taranto. Le elezioni si sono tenute il 28 e 29
marzo 2010. L'istante non è stato proclamato eletto dall'Ufficio
centrale regionale presso la Corte d'appello di Bari, in virtù
dell'opzione interpretativa contenuta nell'atto del 29 aprile 2010,
per la quale la disciplina di riferimento (in primis, lo Statuto
della Regione Puglia e la legge regionale 28 gennaio 2005 n. 2, che
peraltro esplicitamente s'ispira alla legislazione statale) induce a
ritenere che il consiglio regionale sia composto da 70 componenti e
non da 78, come sarebbe invece determinato in applicazione della
normativa statale (art. 15, comma tredicesimo, nn. 6, 7 e 8, della
legge 17 febbraio 1968, n. 108, come modificato dall'art. 3 dalla
legge 23 febbraio 1995, n. 43 - introduttivo del meccanismo di
rafforzamento della maggioranza, cosiddetto «Tatarellum»).
L'atto perviene a tale contestata conclusione osservando che non
emergono indici sicuri, desumibili dall'art. 10 della legge regionale
28 gennaio 2005, n. 2 (e, in specie, dalla lettera j), della volontà
di attribuire seggi aggiuntivi, rispetto al numero di consiglieri
fissato prima dallo Statuto regionale e poi dall'art. 2 della stessa
legge regionale; ragion per cui l'intera normativa dev'essere intesa
in conformità allo Statuto, il quale non accenna nè a deroghe
riguardanti la composizione dell'organo collegiale, nè a rinvii a
meccanismi elettorali disciplinati dalla legge statale o
dall'apposita legge regionale (di fatto comunque approvata
successivamente allo statuto).
Con il ricorso proposto, questo ragionamento viene contestato
dall'istante attraverso una serie di pregevoli argomentazioni,
riguardanti il complesso normativo già menzionato.
Precisamente si sostiene che, dopo l'assegnazione di 56 seggi su
base proporzionale e 13 in virtù del «premio di maggioranza» (per un
totale di 70), l'Ufficio avrebbe dovuto attribuire ai candidati
legati al presidente della giunta una quota aggiuntiva di
governabilità, pari ad ulteriori 8 seggi, in modo d'assicurare alle
stesse forze una maggioranza in consiglio del 60%.
Si sono costituiti il Ministero dell'interno e l'Ufficio centrale
regionale. Hanno spiegato intervento ad opponendum il Movimento
Difesa del Cittadino con Luigi Mariano, Rocco Palese e altri, come da
dettaglio in atti, nonchè Salvatore Tatarella e Giuseppe Giraci.
Innanzi tutto deve registrarsi che il ricorrente ha depositato
con l'atto introduttivo del giudizio l'attestazione della propria
candidatura.
Per chiarire i termini della vicenda, conviene poi riportare le
disposizioni rilevanti.
Per l'art. 24, primo comma, dello Statuto, approvato con legge
regionale 12 maggio 2004, n. 7, «Il Consiglio regionale è composto
da settanta consiglieri eletti a suffragio universale dai cittadini,
donne e uomini, iscritti nelle liste elettorali dei comuni della
Puglia, con voto diretto, personale, eguale, libero e segreto».
La successiva legge regionale 28 gennaio 2005, n. 2
esplicitamente dichiara che «Per quanto non espressamente previsto e
in quanto compatibili con la presente legge sono recepite la legge 17
febbraio 1968, n. 108 (Norme per l'elezione dei Consigli regionali
delle Regioni a statuto normale) e la legge 23 febbraio 1995, n. 43
(Nuove norme per l'elezione dei Consigli delle Regioni a statuto
ordinario), con le successive modificazioni e integrazioni» (art. 1,
secondo comma); essa ribadisce all'art. 3, primo comma: «Il Consiglio
regionale è composto da settanta membri, compreso il Presidente
eletto, di cui cinquantasei eletti sulla base di liste
circoscrizionali concorrenti e tredici eletti tra i gruppi di liste
collegate con il candidato Presidente eletto, secondo le modalità
previste dal successivo art. 9».
L'art. 10 della stessa legge regionale poi dispone: «1. Alla
legge n. 108 del 1968 vengono apportate le seguenti modifiche:...
j) il numero 6) del comma 13 dell'art. 15 è sostituito dal
seguente:
"6) verifica quindi se i voti riservati al candidato
Presidente risultato eletto sia pari o superiore al 40 per cento dei
voti conseguiti da tutti i candidati alla carica di Presidente"».
La norma statutaria è chiara nella sua indicazione della
composizione consiliare e, come già accennato, non contiene alcun
rimando alla, legge elettorale statale o comunque ai meccanismi di
governabilità, comportanti seggi aggiuntivi, come invece prevedono
gli statuti della Calabria, dell'Abruzzo, della Lombardia e della
Toscana.
Anche l'art. 3, primo comma, della legge regionale 28 gennaio
2005, n. 2 si limita a indicare in 70 il numero dei consiglieri, con
il relativo metodo di attribuzione dei seggi.
Da tale disposizione però non si può dedurre con certezza che
la legge regionale preveda un numero fisso di consiglieri con
l'esclusione della possibilità di assegnazione di altri seggi, al
fine di rafforzare la governabilità. E ciò perchè la normativa
statale presa a modello (ovvero la legge 17 febbraio 1968, n. 108,
come modificata dalla legge 23 febbraio 1995, n. 43) era formulata in
modo analogo; sicchè parallelamente l'art. 2 della legge statale e
l'art. 3 della legge regionale possono essere ragionevolmente intesi
nel senso che essi fissano il numero dei consiglieri regionali, il
quale funziona da presupposto nell'ipotesi in cui sia necessaria
l'attribuzione dei seggi aggiuntivi, in applicazione del cosiddetto
«Tatarellum».
Per quanto riguarda l'art. 10 della legge regionale, la tecnica
di drafting utilizzata non agevola la comprensione della disciplina
e, per altro verso, finisce per sovrapporre i due diversi livelli
legislativi. Ha osservato la Corte costituzionale, in un'ipotesi
simile, che non è «precluso dettare, nell'esercizio di una
competenza che ormai le è propria, una disciplina riproduttiva di
quella delle leggi statali previgenti»... «Tale "recepimento" va
ovviamente inteso nel senso che la legge regionale viene a dettare,
per relationem, disposizioni di contenuto identico a quelle della
legge statale, su alcune delle quali, contestualmente, gli articoli
successivi operano modificandole o sostituendole: ferma restandone la
diversa forza formale e la diversa sfera di efficacia. Il Giudice
delle leggi ha in particolare rimarcato la improprietà di una
tecnica legislativa che, operando il "recepimento" e poi la parziale
sostituzione delle disposizioni della legge statale (fra l'altro, a
quanto sembra, della sola legge n. 108 del 1968, con le modifiche
apportate successivamente al suo testo, in particolare da vari
articoli della legge n. 43 del 1995, e non delle autonome
disposizioni dettate successivamente dalla stessa legge n. 43 del
1995), dà vita ad una singolare legge regionale, dal testo
corrispondente a quello della legge statale, i cui contenuti,
peraltro, non risultano sempre legittimamente assumibili dalla legge
regionale, in quanto estranei alla sua competenza» (sentenza 5 giugno
2003, n. 196).
In definitiva, il legislatore regionale, con il richiamato art.
10, ha operato un rinvio materiale implicito alla legge 17 febbraio
1968, n. 108, nella versione vigente, introducendo chirurgicamente
alcune modifiche determinate da precise scelte della normativa
regionale e, in particolare, per quel che in questa sede rileva, da
quella di sostituire il riferimento alla «lista regionale»
(cosiddetto listone, cui nella legge statale sono attribuiti i seggi
aggiuntivi, e che invece è stato eliminato nella Regione Puglia) con
quello alle liste circoscrizionali collegate al candidato presidente,
le quali direttamente beneficiano del premio di stabilità.
Si deve in conclusione constatare che, nonostante la
discutibilità della tecnica di redazione, la legge regionale
elettorale ha adottato, seppur con limitati adeguamenti, il
cosiddetto «Tatarellum» comprensivo dell'assegnazione del premio di
governabilità, dovendosi altrimenti ipotizzare la completa
inutilità e superfluità della norma (in contrasto oltretutto da
quanto risulta chiaramente dai lavori preparatori).
Ciò significa che l'applicazione di tale legge elettorale può
portare (e, in effetti, porta nella tornata elettorale del 2010) ad
un risultato incompatibile con l'art. 24, primo comma, dello statuto,
in quanto il meccanismo elettorale (che intende assicurare alle liste
collegate al presidente della Regione - in questo caso - il sessanta
per cento dei seggi nell'assemblea) produce un numero di consiglieri
(78) superiore a quello fissato dallo statuto (70). Nè tale
antinomia può essere risolta in via meramente ermeneutica: partendo
dal presupposto (sulla cui sussistenza si ritornerà in seguito) che
la determinazione di cui all'art. 24 possa ritenersi annoverabile nel
contenuto necessario dello statuto, deve reputarsi che il rapporto
tra le relative norme in via di principio non soggiaccia al criterio
cronologico, di cui all'art. 15 delle disposizioni sulla legge in
generale, essendo state delineate dagli articoli 122 e 123 della
Costituzione (nel testo risultante dalla legge costituzionale 22
novembre 1999, n. 1) due distinte sfere di competenza.
In tale ragione dunque consiste la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge regionale 28
gennaio 2005, n. 2, in relazione all'art. 123 della Costituzione, per
contrasto con la norma interposta costituita dall'art. 24, primo
comma, dello statuto (Corte costituzionale 10 marzo 1983, n. 48; 27
ottobre 1988, n. 993; 26 febbraio 2010, n. 68); questione di cui
dunque deve verificarsi la non manifesta infondatezza.
All'uopo, principalmente, occorre interrogarsi sull'idoneità
della norma statutaria quale parametro di costituzionalità, in
particolare, sotto i profili evidenziati nella dialettica processuale
dalle parti, così enucleabili:
se l'art. 24, primo comma, dello statuto rispetti esso stesso
gli articoli 122 e 123 della Costituzione, ovvero se lo statuto non
travalichi la sfera de «la forma di governo e i principi fondamentali
di organizzazione e funzionamento», da determinare in armonia con la
Costituzione, per sconfinare nel «sistema di elezione», che
dev'essere invece disciplinato «con legge della Regione nei limiti
dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica»;
se, una volta che «i principi fondamentali» delle regole
elettorali siano stati cristallizzati nell'art. 4 della legge 2
luglio 2004, n. 165 e che sia stata imposta la «a) individuazione di
un sistema
elettorale che agevoli la formazione di stabili maggioranze
nel consiglio regionale e assicuri la rappresentanza delle
minoranze», la scelta di una composizione rigida dell'assemblea
regionale, da parte dello statuto, non debba ritenersi per lo meno
disarmonica rispetto alla Costituzione.
Ambedue i dubbi però possono essere fugati.
Quanto alla determinazione del numero dei consiglieri, di cui
all'art. 24, primo comma, dello Statuto, per la riconducibilità
della disposizione alla competenza riservata allo statuto depongono
una serie di elementi che debbono essere cumulativamente considerati.
Innanzi tutto, in base alla nuova formulazione dell'art. 123 (in
cui viene abbandonata la precedente attribuzione limitata alle «norme
relative all'organizzazione interna della regione»), non si
giustifica una lettura della norma che isoli «la forma di governo»
dai «principi fondamentali di organizzazione e funzionamento» e non
ne colga invece il significato integrale, che è quello di abilitare
lo statuto a definire i tratti fondamentali dell'organizzazione
costituzionale e amministrativa dell'ente. Tra questi non può che
essere compresa la configurazione dell'assemblea regionale e la sua
composizione.
D'altra parte non vi è motivo d'interpretare l'espressione
«forma di governo» in modo rigido e restrittivo, una volta constatato
che viene recepito non già un istituto giuridico positivamente
definito, bensì una categoria concettuale (usualmente riferita allo
Stato e collegata con le distinzioni della relativa forma),
attraverso la quale vengono astratti i caratteri di modelli storici
di organizzazione politico-costituzionale posti in comparazione, con
individuazione e accentuazione di elementi caratteristici diversi,
sulla cui rilevanza si registra una varietà di valutazioni in
dottrina.
Di conseguenza, non vi sarebbe ragione d'includere nella
competenza disegnata dall'art. 123 solamente i rapporti tra gli
organi di governo della regione, strettamente intesi (con esclusione
del corpo elettorale, che pure, secondo posizioni minoritarie ma
autorevoli, rientrerebbe in tali relazioni), per concludere che nelle
previsioni proprie dello statuto non possa trovare spazio la
composizione dell'organo assembleare, che pure denota anch'essa una
scelta politica fondamentale.
Ciò contrasterebbe con lo spirito innovativo della legge
costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, la quale si è ispirata al
criterio di massima per cui la determinazione dei caratteri di
organizzazione politica della regione dev'essere rimessa
all'autodeterminazione di quest'ultima, costituendo, anzi, parte
integrante della sua autonomia. Di qui la considerazione che la
costituzione degli organi della Regione, attraverso la tornata
elettorale e l'applicazione del principio generale per cui si deve
agevolare la formazione di maggioranze stabili nel Consiglio
(contenuto nella legge 2 luglio 2004, n. 165) non possano non essere
il risultato del concorso - e non certo della contrapposizione o
della reciproca elisione - delle disposizioni costituzionali (artt.
122 e 123) contestualmente modificate dalla stessa legge
costituzionale n. 1 del 1999, le quali andrebbero lette ed
interpretate in termini di coerenza e d'integrità sistematica. In
particolare l'art. 122 Cost. dev'essere letto in stretta connessione
con l'art. 123 Cost., nel senso che spetta alla legge regionale
disciplinare il sistema di elezione del presidente e dei componenti
della giunta e del consiglio, nonchè i casi di ineleggibilità e
d'incompatibilità di tali soggetti conformemente al proprio statuto,
al quale è rimessa la determinazione della forma di governo e dei
principi di organizzazione regionale. Il necessario raccordo tra
l'art. 122 e l'art. 123 Cost. può essere ricavato, a contrario,
dalla constatazione che si registra una significativa differenza tra
l'autonomia (tramite fissazione nello statuto della propria forma di
governo) concessa dal legislatore costituzionale alle Regioni in tale
materia, e quella di cui dispongono, invece, gli enti territoriali
minori, poichè relativamente a questi ultimi la Costituzione rinvia
alla potestà legislativa statale. Tanto è vero che mentre per
comuni e province è dato riscontrare una disciplina uniforme, in
merito alle forme di governo e ai sistemi elettorali regionali sono
possibili (autonome) soluzioni diversificate, sia pure nel rispetto
della Costituzione e dei principi generali sanciti nella legge 2
luglio 2004, n. 165.
Peraltro, per ritenere condivisibili le tesi attoree, volte a
dimostrare l'intangibilità della composizione mobile del consiglio
(che discende dai meccanismi introdotti dalla legge 23 febbraio 1995,
n. 43 e fatti propri dalla legge regionale 28 gennaio 2005, n. 2) ad
opera della fonte statutaria, la locuzione «sistema di elezione»,
che, secondo l'art. 122 della Costituzione, è oggetto di disciplina
«con legge della Regione nei limiti dei principi fondamentali
stabiliti con legge della Repubblica», dovrebbe essere intesa come
comprensiva della determinazione del numero dei consiglieri. Su
questo presupposto, allora, anche alla fattispecie in esame si
attaglierebbe il giudizio pronunciato dalla Corte costituzionale, per
la quale «occorre prendere atto che non si può pretendere, in nome
della competenza statutaria in tema di "forma di governo", di
disciplinare la materia elettorale tramite disposizioni statutarie,
dal momento che il primo comma dell'art. 123 ed il primo comma
dell'art. 122 sono disposizioni tra loro pari ordinate: anche se sul
piano concettuale può sostenersi che la determinazione della forma
di governo può (o addirittura dovrebbe) comprendere la legislazione
elettorale, occorre prendere atto che, invece, sul piano della
Costituzione vigente, la potestà legislativa elettorale è stata
attribuita ad organi ed a procedure diverse da quelli preposti alla
adozione dello statuto regionale e che quindi lo statuto regionale
non può disciplinare direttamente la materia elettorale o
addirittura contraddire la disposizione costituzionale che prevede
questa speciale competenza legislativa» (sentenza 13 gennaio 2004, n.
2; nonchè 5 giugno 2003, n. 196; 6 dicembre 2004, n. 378; 14 giugno
2007, n. 188).
Al riguardo si deve osservare che, per quanto si possano
intendere in senso lato termini quali elezioni o materia elettorale
(secondo la lettera dell'art. 72, ultimo comma, della Costituzione) o
legge elettorale o diritto elettorale, essi si riferiscono pur sempre
ad un insieme funzionalizzato comprensivo di procedimenti,
organizzazione e atti, attraverso il quale le scelte del corpo
elettorale si tramutano in investiture a cariche pubbliche ad tenous.
Essi in definitiva esprimono sempre una natura strumentale,
conservano la loro connotazione di meccanismo d'investitura con
metodo elettivo, che non può quindi, in sè, confondersi con il dato
della disciplina dell'organo pubblico (con la sua consistenza e
composizione). Tale dato deve normalmente essere espresso dall'atto
fondamentale di un ente autonomo, che per la regione, secondo la
Costituzione, è individuato nello statuto, il quale «determina la
forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento».
Nello stesso senso si è espressa la Corte costituzionale, per la
quale «le scelte fondamentali in ordine al riparto delle funzioni tra
gli organi regionali, ed in particolare tra il Consiglio e la Giunta,
alla loro organizzazione e al loro funzionamento sono riservate
dall'art. 123 Cost. alla fonte statutaria» (sentenza 14 giugno 2007,
n. 188).
In particolare, ritenendo infondati i rilievi d'illegittimità
mossi allo statuto della Regione Marche, nella parte in cui «(agli
artt. 7, comma 1, e 11, comma 2) fissa il numero dei componenti del
Consiglio medesimo in quarantadue, e non quarantatre», ha chiaramente
affermato che tale previsione rientra nella competenza statutaria.
Invero, «La norma impugnata non contraddice gli evocati parametri
statutari, ma è coerente con essi. Legittimamente esercitando la
propria competenza in ordine alla scelta politica sottesa alla
determinazione della "forma di governo"» della Regione (art. 123,
primo comma, Cost.), il legislatore statutario delle Marche ha
infatti stabilito che «Il Presidente della Giunta regionale è eletto
a suffragio universale e diretto in concomitanza con l'elezione del
Consiglio regionale e fa parte dell'organo consiliare» (art. 7, comma
1) e che «Il Consiglio [regionale] è composto da quarantadue
consiglieri» (art. 11, comma 2)» (sentenza 13 gennaio 2006, n. 3).
Ad escludere la plausibilità di una tale operazione ermeneutica
estensiva concorre inoltre un argomento di tipo letterale: in
realtà, l'art. 123 della legge fondamentale non utilizza le
generiche locuzioni sovraelencate (elezioni, materia elettorale,
legge elettorale, diritto elettorale), bensì «sistema di elezione»,
la quale, nel linguaggio settoriale, si riferisce alla fase dello
scrutinio e dell'assegnazione dei seggi ed esprime un complesso di
regole e una combinazione di varie procedure che mirano a consentire
l'efficace traduzione dei voti espressi in seggi e cariche,
attraverso la definizione del sistema di votazione (ovvero
dall'insieme di fattori che concorrono a regolare le elezioni, come
le dimensioni delle circoscrizioni, il numero delle preferenze
esprimibili, la regolamentazione sulle candidature e l'utilizzo dei
mezzi di comunicazione) e del metodo per l'attribuzione dei seggi,
con l'applicazione della formula elettorale, classificabile come
maggioritaria o proporzionale, a cui si è aggiunta, storicamente
più di recente, quella mista.
Per completezza si deve aggiungere che non possono emergere
elementi a smentita di tale conclusione dalla legge 17 febbraio 1968,
n. 108 (Norme per l'elezione dei Consigli regionali delle Regioni a
statuto normale). Tale legge sia nel suo testo originario sia nella
versione risultante dalle modifiche apportate dalla legge 23 febbraio
1995, n. 43 (Nuove norme per l'elezione dei Consigli delle Regioni a
statuto ordinario), nonostante si occupasse espressamente della
materia elettorale, determinava all'art. 2 il «Numero dei consiglieri
regionali». Ciò però all'epoca (ovvero prima della legge
costituzionale n. 1/1999) era sicuramente ammesso e non comportava
alcun problema, visto che l'art. 122 della Costituzione allora
vigente affidava alla legge statale il compito di fissare tale
numero. Di riflesso, anche tale aspetto poteva essere disciplinato
dalla medesima fonte che regolamentava le elezioni, pur rimanendo
concettualmente ben distinti i due ambiti. Una volta però che la
legge costituzionale del 1999 ha scisso le due materie distinguendo
tra forma di governo e principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento (affidati dal novellato art. 123 allo statuto) e
sistema elettorale (di spettanza della legge regionale entro i
principi fondamentali statali, secondo il riformato art. 122) la
ripartizione logica acquista rilevanza e operatività.
È da escludere poi che l'art. 24 dello statuto (laddove fissa in
modo rigido in 70 i componenti del consiglio) si ponga in contrasto
con «i principi fondamentali» delle regole elettorali (in concreto
individuati dall'art. 4 della legge 2 luglio 2004, n. 165, il quale
impone in particolare la «a) individuazione di un sistema elettorale
che agevoli la formazione di stabili maggioranze nel consiglio
regionale e assicuri la rappresentanza delle minoranze») ovvero in
disarmonia rispetto alla Costituzione.
È evidente infatti che i richiamati principi fondamentali cui si
deve attenere la legge elettorale regionale, ex art. 122 della
Costituzione, non limitano affatto l'attività del legislatore
statutario. In realtà il ragionamento attoreo finisce per rivelare
un'inversione logica e cronologica.
Non è invero lo statuto che deve adeguarsi al meccanismo
elettorale (in concreto al cosiddetto Tatarellum, che storicamente ha
assicurato la solidità delle maggioranze regionali coagulate intorno
al presidente della giunta), ma, al contrario, è la legge elettorale
regionale che, partendo dal prius costituito dalla scelta statutaria
di composizione fissa dell'organo assembleare, deve elaborare un
sistema adeguato ai principi generali della legge 2 luglio 2004, n.
165 (ma sempre nel rispetto del vincolo costituito dalle scelte
statutarie).
D'altra parte, il diritto positivo non impone il rispetto del
modello delineato dalla legge 17 febbraio 1968, n. 108, come
modificata dalla legge 23 febbraio 1995, n. 43, ma prevede solo
l'efficacia transitoria della medesima disciplina, in attesa delle
scelte autonome delle regioni, ad iniziare da quelle statutarie (art.
5 della legge costituzionale n. 1/1999).
Nè si può ipotizzare che quello disegnato dalla disciplina
statale rappresenti l'unico sistema in grado di agevolare la
formazione di stabili maggioranze: a prescindere dall'ovvia notazione
che tale risultato dipende non solo dall'esito delle votazioni ma
anche dalla qualità della maggioranza, la cui intrinseca compattezza
è un dato non meramente quantitativo non del tutto determinato dal
sistema elettorale, occorre sottolineare che l'art. 4, lett. a),
della legge 2 luglio 2004, n. 165 non si limita a indirizzare il
legislatore regionale verso la finalità di agevolare la formazione
di esecutivi stabili, ma anche lo sprona contemporaneamente ad
assicurare forme di tutela della «rappresentanza delle minoranze». Si
può perciò presumere l'ammissibilità dei vari sistemi cosiddetti
misti, mentre non emerge, come già rilevato, che lo Stato abbia
avvertito l'esigenza di conservare precisamente il meccanismo
usualmente denominato «Tatarellum».
In definitiva, il principio generale della legge statale per cui
è necessario adottare un sistema di elezione che favorisca
maggioranze stabili, è per l'appunto un principio generale, che può
non coincidere o che non deve necessariamente coincidere con la
formula elettorale del Tatarellum. Il che è coerente con la rinuncia
del legislatore costituzionale a riservare alla legislazione statale
una disciplina uniforme sul numero predeterminato di consiglieri
regionali, con un'opzione diversa da quella riguardante i comuni e le
province. In definitiva il sistema sottolinea la stretta correlazione
strumentale della materia elettorale con la fissazione, a priori, del
numero dei consiglieri da parte dello statuto regionale. Non solo:
evidenzia i caratteri di una scelta politica che, se prima era
rimessa alla legge statale, ora deve ritenersi rimessa alla più alta
delle fonti regionali, ossia allo statuto.
Per i motivi fin qui esposti in ordine alla rilevanza e non
manifesta infondatezza della questione di costituzionalità dell'art.
10 della legge regionale 28 gennaio 2005, n. 2, essa dunque
dev'essere sottoposta al Giudice delle leggi.

P. Q. M.

Visti gli artt. 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, riservata ogni altra pronuncia in rito,
nel merito e sulle spese, ritenuta rilevante e non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità dell'art. 10 della legge
regionale 28 gennaio 2005, n. 2, in relazione all'art. 123 della
Costituzione, per contrasto con l'art. 24, primo comma, dello statuto
della Regione Puglia, dispone l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente della Giunta della Regione
Puglia, nonchè sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale
pugliese.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 7
luglio 2010.

Il Presidente: Durante


L'estensore: Adamo