1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 14-6-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 336 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 novembre 1999
Ordinanza emessa il 30 novembre 1999 dal tribunale di Trapani nel procedimento civile vertente tra Schifano Vincenzo e comune di Trapani Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente sottrazione all'A.G.O., secondo il giudice rimettente, delle controversie relative al risarcimento del danno per occupazione acquisitiva illegittima - Esorbitanza dai limiti della legge delegante. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, comma 1. - Costituzione, art. 76; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 11, comma 4, lett. g). (000C0540) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 14-6-2000)

IL TRIBUNALE

Letti gli atti della causa civile n. 83/99 r.g., promossa da
Schifano Vincenzo, elettivamente domiciliato in Trapani nel corso
Italia n. 17, presso lo studio dell'avv. G. Scarcella che lo
rappresenta e difende come da mandato in calce all'atto di
citazione, attore;
Contro comune di Trapani, in persona del sindaco pro-tempore,
elettivamente domiciliato presso l'ufficio legale del comune e
rappresentato e difeso dall'avv. L. Montanti come da mandato in
calce alla copia notificata dell'atto di citazione, convenuto;
Sciogliendo la riserva, ha pronunciato la seguente ordinanza.
Premesso che con citazione notificata il 28 gennaio 1999 Schifano
Vincenzo ha convenuto in giudizio comune di Trapani per sentirlo
condannare aI risarcimento del danno patito in conseguenza
dell'occupazione illegittima con effetto acquisitivo di un'area di
sua proprietà sita in territorio di Trapani, c/da Cappuccinelli;
che all'udienza del 29 settembre 1999 il procuratore del
comune di Trapani ha sollevato l'eccezione di difetto di
giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice
amministrativo, invocando l'efficacia nella fattispecie
dell'art. 34 del d.Igs. 31 marzo 1998, n. 80;

O s s e r v a

L'art. 34 del d.lgs. n. 80/1998, efficace dal 1o luglio 1998,
stabilisce che:
1) sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti, i
provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in
materia di urbanistica ed edilizia;
2) agli effetti del presente decreto, la materia urbanistica
concerne tutti gli spetti dell'uso del territorio;
3) nulla è innovato in ordine:
a) alla giurisdizione del tribunale superiore delle acque;
b) alla giurisdizione del giudice ordinario per le
controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione
delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura
espropriativa o ablativa.

La norma ha dato attuazione alla delega legislativa contenuta
nell'art. 11, comma 4, lett. g) della legge 15 marzo 1997, n. 59,
il quale, nel prevedere la devoluzione al giudice ordinario della
controversie del pubblico impiego, imponeva la "contestuale
estensione della giurisdizione del giudice amministrativo alle
controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali,
ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, in materia
edilizia, urbanistica e di servizi pubblici ...".
Il contesto letterale o teleologico della norma delegante non
sembra dare adito a dubbi.
Le controversie da attribuire alla giurisdizione del g.a.
dovevano essere quelle aventi ad oggetto diritti patrimoniali
consequenziali, vale a dire le controversie conseguenti ad
annullamento di provvedimenti amministrativi, che, a quel momento,
erano attratte alla cognizione del giudice ordinario giusto il
disposto dell'art. 7 legge 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei
Tribunale amministrativo regionale
La logica seguita dal legislatore delegante si coglie
nell'esigenza di unificare la giurisdizione del Tribunale
amministrativo regionale nelle materie ad devolute alla sua
giurisdizione esclusiva, ponendo così fine al precedente assetto
il quale, con ingiustificato dispendio di tempi ed energie,
imponeva un primo giudizio davanti aI g.a. per la rimozione del
provvedimento illegittimo e, quindi, un secondo giudizio dinanzi al
g.o. per le statuizioni relative alle pretese patrimoniali
ulteriori all'annullamento dell'atto.
E, d'altra parte, in coerenza con siffatto indirizzo, il
legislatore delegato ha altrove precisato (art. 35 del d.Igs.
citato) che nelle controversie devolute alla giurisdizione
esclusiva il Tribunale amministrativo regionale può disporre il
risarcimento del danno ingiusto anche attraverso la reintegrazione
in forma specifica.
Con il che risulta superata la regola tradizionale sul riparto di
giurisdizione fondata sulla dicotomia diritto soggettivo-interesse
legittimo in favore di un criterio fondato sulla competenza per
materia.
A conferma dell'interpretazione seguita circa l'ambito di
riferimento della norma delegante, concorrono i seguenti argomenti
testuali e logici:
la formulazione vigente dell'art. 11, lett. g), legge
n. 59/1997, è scaturita da una rivisitazione dell'originario
emendamento proposto dal governo avente il seguente tenore:
"infine, la contestuale estensione alla giurisdizione del giudice
amministrativo di controversie, anche relative alla responsabilità
civile della pubblica amministrazione, in materia di interventi
edilizi, urbanistici e di servizi pubblici ...", il quale è stato
ridimensionato nella versione più riduttiva della norma delegante
come sopra trascritta;
l'art. 35, comma 5, del d.lgs. n. 80/1998 dispone
l'abrogazione di ogni disposizione che devolva al giudice ordinario
le controversie sul risarcimento del danno conseguente
all'annullamento di atti amministrativi nelle materie di cui ai
comma 1 (urbanistica ed edilizia).

Il che lumeggia circa l'intenzione del legislatore delegante di
restringere il raggio della giurisdizione del g.a. alle
controversie in materia di diritti patrimoniali consequenziali.
Se questa appare l'interpretazione corretta del contenuto e delle
finalità della legge delega, il modo in cui essa è stata tradotta
dalla norma delegata risulta invero esorbitante.
L'espressione onnicomprensiva che riserva alla giurisdizione del
Tribunale amministrativo regionale tutte le controversie dipendenti
da provvedimenti, atti e comportamenti della p.a. nelle materie in
questione, trasmoda rispetto ai criteri direttivi della delega,
sortendo conseguenze non volute dal legislatore.
Per quel che concerne in particolare le fattispecie di
occupazione acquisitiva si rileva:
l'istituto dell'occupazione acquisitiva o accessione
invertita, frutto della elaborazione giurisprudenziale, (in primis
Cass. SS.UU. 23 febbraio 1983, n. 1464) realizza il fenomeno
atipico della estinzione del diritto di proprietà del privato e la
contestuale acquisizione del suolo a titolo originario in capo
all'ente occupante per effetto dell'illecita occupazione del bene,
con una sorta di effetto di propagazione del titolo pubblicistico
della proprietà superficiaria nei confronti della proprietà
privata del suolo;
siffatto fenomeno si perfeziona nel momento in cui si
verifica l'irreversibile trasformazione del bene e la sua
irrevocabile destinazione all'uso pubblico;
dall'illecita acquisizione deriva il diritto del privato ai
risarcimento del danno corrispondente al valore venale del bene
occupato sine titulo in conformità alla relativa destinazione
urbanistica.

Orbene, senz'altro tale contenzioso è da sussumere nell'ambito
delle controversie in materia di urbanistica.
Ciò si desume dalla natura degli interventi ablatori finalizzati
nella normalità dei casi ad incidere sull'assetto del territorio
urbano e principalmente dalla lettura logico-sistematica della
norma, laddove al comma 3 è assicurata una riserva di
giurisdizione del g.o. nel settore delle espropriazioni per
pubblica utilità; il che postula l'organicità della materia
espropriativa alla più generale disciplina dell'urbanistica.
Nondimeno, le controversie in materia di occupazione acquisitiva
sovente prescindono dall'annullamento del provvedimento
amministrativo (decreto di espropriazione), ben potendo l'effetto
ablatorio consumarsi in esito ad un'attività materiale della p.a.
posta in essere aI di fuori dei presupposti di legalità
dell'azione amministrativa, o perchè una dichiarazione di pubblica
utilità non esista ab origine, o perchè l'efficacia della
dichiarazione di pubblica utilità sia venuta meno per la scadenza
dei termini fissati per le espropriazioni, ovvero ancora allorchè
siano scaduti i termini dell'occupazione legittima senza che sia
intervenuto il decreto di espropriazione.
In particolare, la giurisprudenza della S.C. distingue ormai il
caso in cui l'attività ablatoria sia stata posta in essere dalla
p.a. in "carenza di potere" - mancanza ab initio o sopravvenuta
della dichiarazione di pubblica utilità - (cfr. Cass. SS.UU. 14
marzo 1907, nonchè Cass. SS.UU. 19 luglio 1999, n. 460) da quelli
in cui ricorra un vizio del procedimento espropriativo, sippur
ultimato nei termini prefissati (in questo caso è lecito parlare
di "cattivo esercizio del potere").
Nel primo caso l'assenza di un atto amministrativo da fare segno
di impugnazione, esclude che possa parlarsi di diritto patrimoniale
consequenziale in relazione all'azione intentata per il
risarcimento del danno da occupazione acquisitiva.
D'altro canto, l'analisi letterale dell'art. 34 citato, non
consente una interpretazione che salvi la costituzionalità del
dettato legislativo in direzione della conservazione alla
giurisdizione del giudice ordinario della cognizione delle
controversie di occupazione illegittima.
Giacchè, la riserva di competenza del g.o. viene reclusa alle
sole controversie in materia di indennità conseguenti all'adozione
di atti di natura espropriativa o ablativa, in guisa da
ricomprendervi:
l'opposizione alla stima (art. 19 legge n. 865/1971);
le opposizioni avverso la determinazione delle indennità
accessorie e complementari che normalmente accompagnano l'esercizio
della potestà espropriativa (indennità per occupazione legittima
- art. 20 legge citata), indennità in favore del conduttore
coltivatore diretto (art. 17), indennità in favore del terzo
proprietario asservito (art. 46 legge n. 2359/1865).
In nessun caso, ritiene lo scrivente, l'espressione usata -
indennità - può dilatarsi fino ad assorbire il concetto di
risarcimento del danno, presupponendo la prima l'esistenza di un
pregiudizio dipendente da un'attività lecita della p.a.,
riparabile in termini non economicamente equivalenti, ed il secondo
una lesione dovuta ad un comportamento contra ius, che merita una
reintegrazione piena nel valore del bene perduto.
Nè argomenti in senso contrario possono trarsi dal fatto che il
comma 7-bis dell'art. 5-bis, legge n. 359/1992, disciplini oggi un
meccanismo di riparazione del danno da occupazione appropriativa
che penalizza il diritto del proprietario al controvalore del bene,
atteso che esso non pone in discussione la natura risarcitoria
dell'importo previsto a soddisfazione del diritto leso e prevede
comunque uno sbarramento temporale per siffatta modalità di
riparazione (valida solo per le occupazioni intervenute
anteriormente al 30 settembre 1996) successivamente al quale il
contenuto del risarcimento potrà nuovamente espandersi in misura
corrispondente al valore venale pieno del bene.
Si è che, anche nel significato or ora precisato un intervento
chiarificatore di alta interpretazione si rivelerebbe quanto mai
opportuno.
Mentre, di converso, ove si accedesse all'opzione ermeneutica di
sottrazione al g.o. di tale ordine di controversie, sussisterebbe
il ragionevole fumus di violazione dei principi costituzionali che
presiedono all'esercizio della delega legislativa (art. 76 Cost.).
La questione oltre che non manifestamente infondata si palesa
rilevante nel caso di specie, dipendendo dalla sua soluzione, la
decisione sulla giurisdizione del giudice adito.
Per tali considerazioni va disposta la sospensione del presente
giudizio ed ordinata la remissione degli atti alla Corte
costituzionale per la decisione della questione incidentale di
costituzionalità.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenutane la
rilevanza e non manifesta infondatezza, solleva d'ufficio, nei
sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 34, comma 1, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80,
per contrasto con i criteri direttivi fissati dall'art. 11, comma
4, lett. g), della legge 15 marzo 1997, n. 59, in relazione
all'art. 76 della Costituzione;
Sospende il presente giudizio;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza venga notificata alle parti in
causa nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata
al Presidente del Senato ed aI Presidente della Camera dei
deputati.
Trapani addì, 30 novembre 1999.
Il giudice: De Maria
00C0540