1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 16-5-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 227 SENTENZA 3 - 8 maggio 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Previdenza e assistenza - Regione Sardegna - Operai agricoli e forestali - Anticipazioni del trattamento economico previdenziale e assistenziale - Statuizione di un meccanismo non previsto dalla legislazione statale - Adattamento della legislazione statale alle particolari esigenze regionali nei limiti della propria autonoma competenza - Non fondatezza. (Legge regione Sardegna riapprovata il 6 dicembre 1989). (Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, artt. 3 e 5). (090C0563) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 16-5-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Sardegna riapprovata il 6 dicembre 1989 avente per oggetto:
"Erogazione di anticipazioni del trattamento economico previdenziale
e assistenziale a favore degli operai agricoli forestali con rapporto
di lavoro a tempo indeterminato addetti all'attività di sistemazione
idraulico- forestale, gestita dall'Amministrazione regionale e
dall'Azienda foreste demaniali" promosso con ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri, notificato il 21 dicembre 1989,
depositato in cancelleria il 30 successivo ed iscritto al n. 107 del
registro ricorsi 1989;
Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 1990 il Giudice relatore
Cheli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e
l'avv. Sergio Pannunzio per la Regione;
Ritenuto in fatto
Con ricorso notificato il 21 dicembre 1989, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità
costituzionale nei confronti della legge regionale della Sardegna,
approvata il 26 aprile 1989 e riapprovata il 6 dicembre 1989, recante
"Erogazione di anticipazioni del trattamento economico previdenziale
ed assistenziale a favore degli operai agricoli e forestali con
rapporto di lavoro a tempo indeterminato addetti all'attività di
sistemazione idraulico-forestale, gestita dall'Amministrazione
regionale e dall'Azienda foreste demaniali", in relazione agli artt.
3 e 5 dello Statuto speciale (l. cost. 26 febbraio 1948, n. 3).
Tale legge ha autorizzato l'amministrazione regionale ad erogare
in via di anticipazione agli operai con rapporto di lavoro a tempo
indeterminato, addetti ai lavori di sistemazione idraulico-forestale
ed idraulico-agraria, il trattamento economico agli stessi dovuto da
parte degli enti gestori delle varie assicurazioni sociali nei casi
di malattia, maternità, disoccupazione, infortunio o per assegni
familiari, prevedendo, altresì, l'obbligo del recupero delle somme
anticipate al momento del pagamento da parte degli istituti
previdenziali, ovvero all'atto della cessazione del rapporto di
lavoro e comunque non oltre l'anno dell'avvenuta erogazione
dell'anticipazione.
Ad avviso del ricorrente, questo beneficio non potrebbe essere
ricondotto ad una "agevolazione di carattere retributivo",
suscettibile di essere ricompreso nella materia del trattamento
economico e giuridico del personale dipendente, di competenza
esclusiva regionale ex art. 3 lett. a) dello Statuto sardo, ma
andrebbe riferito alla materia previdenziale, dove spetta alla
Regione Sardegna una competenza limitata all'"integrazione" ed
"attuazione" delle leggi statali ex art. 5 lett. b) dello stesso
Statuto. L'anticipazione prevista dalla legge regionale avrebbe,
infatti, ad oggetto quella stessa prestazione che la disciplina
normativa, di competenza statale, pone a carico dei vari enti
previdenziali e rispetto alla quale il rapporto di lavoro regionale
si porrebbe solo come mero presupposto storico.
Così inquadrata, la legge in esame sarebbe tale da violare i
limiti posti alla competenza regionale dall'art. 5 dello Statuto
speciale, stante il suo carattere "innovativo", connesso al fatto di
aver statuito un meccanismo di anticipazione non previsto dalla
legislazione previdenziale statale.
Dal chè la conseguente denuncia d'illegittimità costituzionale.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Sardegna, per
chiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque
infondato.
In una memoria presentata in prossimità dell'udienza, la Regione
sostiene che la legge impugnata avrebbe inteso eliminare una
situazione di particolare disagio della categoria degli operai
agricolo-forestali dipendenti dalla Regione Sardegna, i quali, a
differenza dei lavoratori privati, non possono beneficiare delle
anticipazioni, erogate dal datore di lavoro, di quanto ad essi dovuto
da parte degli istituti di previdenza ed assistenza.
Tale disciplina non inciderebbe, peraltro, sul rapporto che
intercorre tra i lavoratori e gli istituti previdenziali, rapporto
che costituirebbe soltanto il presupposto dell'anticipazione regolata
dalla legge. E questo tanto più ove si consideri che tale
anticipazione risulta già contemplata nel contratto collettivo
integrativo per gli operai forestali della Sardegna, recepito con la
legge regionale 13 giugno 1989, n. 40 (Disposizioni per i lavori
forestali, per la lotta antincendio e per la tutela e difesa
dell'ambiente).
La legge in esame costituirebbe, pertanto, esercizio della
competenza esclusiva in materia di trattamento economico del
personale dipendente, riconosciuta alla Regione dall'art. 3, lett. a)
dello Statuto sardo e collegata, semmai, alla competenza concorrente
in materia di assistenza pubblica, prevista dall'art. 4, lett. b)
dello Statuto e dall'art. 15 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348.
Ma quand'anche la disciplina impugnata dovesse ritenersi
espressione della competenza "integrativa-attuativa", di cui all'art.
5 dello Statuto, non per questo essa verrebbe ad integrare una
violazione dei limiti statutariamente segnati per tale tipo di
competenza. La contraria tesi affermata dal Governo muoverebbe,
infatti, da una erronea concezione di tale competenza, intesa come
attività di esecuzione della legge statale, priva di carattere
innovativo, cioè declassata al livello della competenza
regolamentare. Al contrario, la competenza legislativa
"integrativa-attuativa", di cui all'art. 5 dello Statuto sardo,
consentirebbe alla legge regionale anche di derogare alle
disposizioni della legge statale, ove ciò sia reso necessario delle
particolari esigenze della Regione.
Da qui la domanda di rigetto del ricorso.
Considerato in diritto
1. - Forma oggetto d'impugnativa la legge regionale della Sardegna
riapprovata il 6 dicembre 1989 e recante "Erogazione di anticipazioni
del trattamento economico previdenziale ed assistenziale a favore
degli operai agricoli forestali con rapporto di lavoro a tempo
indeterminato addetti all'attività di sistemazione idraulico
forestale, gestita dall'Amministrazione regionale e dall'Azienda
foreste demaniali". Con tale legge l'amministrazione regionale è
stata autorizzata ad anticipare a favore di una categoria di propri
dipendenti (operai forestali) il trattamento economico previdenziale
previsto dalla legislazione statale in caso di malattia, maternità,
disoccupazione, infortunio ed assegni familiari, con obbligo di
recupero da parte della Regione delle somme anticipate al verificarsi
di determinate condizioni (pagamento da parte degli istituti
previdenziali; cessazione del rapporto di lavoro; decorrenza di un
anno).
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri tale
disciplina risulterebbe viziata nella legittimità costituzionale con
riferimento sia all'art. 3 lett. a) dello Statuto speciale della
Sardegna, non potendosi la stessa ricondurre alla competenza
esclusiva regionale in tema di "ordinamento degli uffici e degli enti
amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del
personale"; sia all'art. 5 lett. b) dello stesso Statuto, assumendosi
che la legge impugnata per il suo carattere "innovativo" verrebbe a
superare i limiti della competenza "integrativa-attuativa"
riconosciuta alla Regione in tema di "previdenza ed assistenza
sociale".
Resiste la Regione Sardegna deducendo, in tesi, la riconduzione
della disciplina in esame nell'ambito della competenza (esclusiva)
spettante alla Regione in tema di trattamento economico del proprio
personale; in ipotesi, il pieno rispetto da parte di tale disciplina
anche dei limiti più ristretti apposti alla potestà legislativa
(integrativa-attuativa) riconosciuta alla stessa Regione nella
materia previdenziale.
2. - La questione non è fondata.
Occorre innanzitutto precisare quale sia la materia regionale nel
cui ambito la legge impugnata debba essere correttamente inquadrata.
Su questo piano, non appare condivisibile la tesi enunciata dalla
resistente, secondo cui tale inquadramento andrebbe operato con
riferimento alla competenza legislativa di tipo esclusivo spettante
alla Regione in materia di trattamento economico del proprio
personale, di cui all'art. 3 lett. a) dello Statuto speciale,
competenza eventualmente collegabile anche a quella di tipo
concorrente assegnata alla stessa Regione in materia di assistenza
pubblica, di cui all'art. 4 lett. h) dello stesso Statuto. Tale tesi
viene fondata dalla difesa regionale sulla considerazione che
l'"anticipazione" in esame non verrebbe in alcun modo ad incidere nel
rapporto previdenziale, ma soltanto ad assumere tale rapporto come
presupposto per una agevolazione di carattere retributivo correlata a
momenti di particolare bisogno del dipendente, tipizzati dalla legge
nel quadro della disciplina sullo status economico del personale.
In realtà, la legge impugnata - pur senza incidere direttamente
nel rapporto intercorrente tra assicurato ed istituti previdenziali,
il cui contenuto resta interamente regolato dalla legislazione
statale - pone una disciplina che non attiene nè allo "stato
giuridico ed economico del personale regionale" nè alla "assistenza
e beneficenza pubblica", ma che si collega al settore della
"previdenza ed assistenza sociale". Tale disciplina, infatti, regola
una prestazione economica che - come è possibile desumere dallo
stesso titolo della legge - si viene a configurare quale
"anticipazione" dello specifico trattamento previdenziale previsto
dalle leggi dello Stato per i casi di malattia, maternità,
disoccupazione, infortunio e carichi familiari, prevedendo altresì
un meccanismo di recupero delle somme anticipate connesso, in primo
luogo, proprio all'attivazione della prestazione previdenziale da
parte dell'ente assicuratore. Siamo dunque in presenza di un
beneficio, previsto per una particolare categoria di dipendenti, il
quale, pur senza modificare i contenuti della prestazione
previdenziale, ne agevola, nell'ambito del rapporto tra Regione e
propri dipendenti, l'attuazione e lo svolgimento.
La norma statutaria di riferimento per la legge in esame va, di
conseguenza, individuata nell'art. 5 lett. b) dello Statuto speciale.
3. - Il riferimento della legge in esame alla materia
previdenziale non conduce, peraltro, ad avallare la conclusione cui
perviene il ricorrente, in ordine alla asserita lesione che il
legislatore regionale avrebbe operato nei confronti dei limiti
apposti dall'art. 5 lett. b) dello Statuto speciale all'esercizio
della competenza regionale di "integrazione" ed "attuazione" delle
leggi statali. In proposito va ricordato che tale competenza,
riferita alle Regioni speciali (cfr. anche art. 3 Statuto Valle
d'Aosta, art. 6 Statuto Friuli-Venezia Giulia) - oltre ad essere più
ampia di quella tracciata nell'ultimo comma dell'art. 117 Cost.,
(dove si fa riferimento soltanto all'"attuazione" delle leggi
statali) - non ha carattere meramente esecutivo, bensì complementare
(cfr. sent. n. 95 del 1971), potendo esprimere contenuti innovativi
rispetto alla legislazione statale, purchè diretti ad adattare le
disposizioni poste da tale legislazione alle particolari esigenze
regionali. L'adattamento operato dalla Regione a speciale autonomia
nella disciplina delle materie affidate a tale tipo di competenza
può, di conseguenza, comportare l'adozione di norme non solo
esecutive (secondum legem), ma anche integrative (praeter legem),
tali cioè da ampliare, senza derogarli, i contenuti normativi
espressi attraverso la legislazione statale.
Ora, la legge impugnata non risulta in contrasto con i limiti
posti alla competenza in esame, non avendo derogato, sotto alcun
profilo, alla legislazione statale, ma essendosi soltanto limitata ad
integrare tale legislazione mediante la disciplina di un beneficio
particolare (anticipazione della prestazione da parte della Regione),
tra l'altro già recepito in sede di contrattazione collettiva
concernente il personale regionale (cfr. art. 33 del contratto
integrativo regionale per gli operai forestali della Sardegna
relativo agli anni 1988-90, richiamato nella legge regionale n. 40
del 13 giugno 1989). La legge in esame non ha inteso, dunque,
incidere nei presupposti e nei contenuti del rapporto previdenziale,
rispetto a cui l'anticipazione effettuata dalla Regione resta un
fatto del tutto irrilevante; così come non ha preteso introdurre
vincoli particolari ai fini dell'accertamento e della liquidazione
della prestazione previdenziale ovvero stabilire forme di recupero
incompatibili con la legislazione statale, dal momento che, anche per
questi aspetti, la disciplina contestata si limita a regolare un
rapporto che resta circoscritto alla sfera regionale e che opera in
parallelo (ma separatamente) rispetto al rapporto previdenziale. Ne
discende l'infondatezza della questione proposta.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
sollevata, con il ricorso di cui in epigrafe, nei confronti della
legge della Regione Sardegna, riapprovata il 6 dicembre 1989, recante
"Erogazione di anticipazioni del trattamento economico previdenziale
ed assistenziale a favore degli operai agricoli forestali con
rapporto di lavoro a tempo indeterminato addetti all'attività di
sistemazione idraulico-forestale, gestita dall'Amministrazione
regionale e dall'Azienda foreste demaniali", in relazione agli artt.
3 e 5 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 maggio 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria l'8 maggio 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0563