1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 15-4-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 195 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 febbraio 1992
N. 195 Ordinanza emessa il 6 febbraio 1992 dal tribunale di Genova nel procedimento civile vertente tra Ponente Carni S.p.a. e la u.s.l. n. XI Regione Liguria - Alimenti e bevande - Igiene e commercio - Commercio di carni fresche - Obbligo per gli importatori di sottoporre (ai fini della commercializzazione) le carni a visite veterinarie - Determinazione delle relative tariffe, aventi natura di prestazioni patrimoniali imposte, con legge regionale - Prospettata violazione del principio della riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte, non sussistendo, nel caso, alcuna delega del legislatore statale. (Legge regione Liguria 22 agosto 1989, n. 31, artt. 1, 2 e 3). (Cost., art. 23). (092C0444) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 15-4-1992)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento civile
promosso da Ponente Carni S.p.a., in persona del suo amministratore
unico e legale rappresentante Stefano Torre, elettivamente
domiciliata in Genova, via Fiasella n. 123, presso lo studo dell'avv.
G. Conte che la rappresenta e difende per mandato a margine dell'atto
di citazione, attrice, contro la Unità Sanitaria Locale n. XI, in
persona del suo presidente pro-tempore rag. Giuseppe Saitta,
elettivamente domiciliata in Genova, via Brigata Liguria, 114, presso
lo studio dell'avv. V. Marino che la rappresenta e difende per
mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta,
convenuta.
CONCLUSIONI
Per l'attrice: piaccia al Tribunale ill.mo, contrariis reiectis:
In via preliminare: rilevato che l'art. 16 della legge 23 dicembre
1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale, non ha
assegnato alle regioni il compito di determinare elementi,
presupposti o limiti (in base a dati o apprezzamenti tecnici) di una
prestazione imponibile a carico dei privati per il compenso dei
servizi veterinari, nè ha indicato i criteri direttivi di base o le
linee generali per delimitare la discrezionalità amministrativa
nella produzione di fonti secondarie della disciplina: dichiarata
l'inapplicabilità alla fattispecie della disciplina di cui al r.d.
20 dicembre 1928, n. 3290, accertarsi che nulla è dovuto dalla
Ponente Carni S.p.a. alla u.s.l. 11 per i servizi veterinari di cui
è causa e comunque respingersi la proposta riconvenzionale, vinte
spese ed onorari del giudizio.
Nel merito:
1) dichiararsi, in applicazione dei principi interpretativi già
dettati dalla Corte di giustizia CEE da ritenersi qui integralmente
richiamati:
che il diritto degli stati membri afferente la tutela della sa-
lute dei propri consociati, trova, per il buon funzionamento del
mercato comune, e a sensi art. 36 del trattato CEE, un limite nella
normativa di armonizzazione emanata dalle istituzioni comunitarie a
sensi art. 100 del trattato;
che le visite sanitarie nel luogo di destinazione delle carni
oggetto di scambio intracomunitario dirette ad accertare il loro
stato di conservazione sono già state armonizzate e disciplinate
dalle direttive del Consiglio CEE richiamato in atti, la cui portata
è stata chiarita e dalla giurisprudenza interpretativa pronunziata
in merito dalla Corte di giustizia, giurisprudenza anch'essa da
ritenersi qui espressamente richiamata;
che l'attività amministrativa dello Stato e/o della p.a.
diretta a dare esecuzione ad un regime di controllo veterinario sulle
carni oggetto di scambi intracomunitari non può comunque essere
considerata come un servizio reso individualmente dall'importatore,
dal quale si possa pretendere (conformemente ai principi di diritto
affermati dalla Corte di giustizia CEE in sentenza 5 febbraio 1976
causa n. 87/75 Bresciani) come contropartita, la corresponsione di un
onere pecuniario.
Conseguentemente dichiararsi, nell'ipotesi subordinata in cui
siano ritenuti ancora giustificati i controlli veterinari di cui è
causa, che le relative spese devono essere poste a carico della
collettività nazionale la quale che, nel suo complesso, fruisce dei
vantaggi derivanti da tale attività e dei vantaggi derivanti dalla
libera circolazione delle merci;
2) dichiararsi che a fronte di un'eccezione di incompatibilità
di norme comunitarie con norme dello stesso ordinamento nazionale, al
Giudice nazionale è consentito, conformemente alla giurisprudenza
interpretativa resa dalla Corte di giustizia, unicamente un giudizio
di rilevanza e non anche di non "manifesta infondatezza" comportanto
quest'ultimo attività ermeneutica sulla portata della norma
comunitaria riservata funzionalmente alla Corte di giustizia;
3) dichiararsi che i principi di diritto sopra enunciati dalla
Corte di giustizia CEE devono essere applicati da tutti i giudici
nazionali, e quindi anche alla fattispecie, in forza della sentenza
n. 113/1985 della Corte costituzionale;
4) rimettersi, nell'ipotesi di dubbio interpretativo, gli atti
della causa alla Corte di giustizia CEE ex art. 177 del trattato di
Roma, affinchè chiarisca se tali principi siano applicabili anche ai
controlli veterinari effettuati sul territorio nazionale (Cass. 26
ottobre 1987, n. 7860) nonchè le ulteriori questioni interpretative
di cui ai quesiti già formulati e/o formulandi dall'ill.mo
giudicante;
5) dichiararsi che, conseguentemente, nulla è dovuto dalla
Ponente Carni S.p.a. alla u.s.l. 11 per i servizi veterinari di cui
è causa e comunque respingersi la proposta riconvenzionale, vinte
spese ed onorari del giudizio.
Nel merito subordinato: respingersi comunque la riconvenzionale
avversaria per tutte le ragioni eccezioni già esposte in atti, da
intendersi qui espressamente richiamate, e, in particolare, in quanto
la riconvenzionale è da ritenersi non provata nell' an e nel quantum
e cioè sia in relazione alle prestazioni che si pretendono essere
state effettuate, e che si contestano in toto, sia in relazione alle
tariffe che si pretendono applicare; tariffe che, per quanto possa
occorrere, si contestano anche sotto ogni profilo di legittimità
dell'ordinamento nazionale e comunitario (art. 86 del trattato CEE).
Vinte spese ed onorari. Protestati i danni maturandi che al
momento non sono ancora quantificabili in dipendenza della forzosa
chiusura dello stabilimento operativo.
Per la convenuta: dichiarare tenuta e condannare la Ponente Carni
S.p.a. in persona del legale rappresentante pro-tempore al pagamento
di L. 59.853.600 per visite sanitarie veterinarie effettuate sino al
30 agosto 1989 e L. 48.451.400 per lo stesso titolo dal 1 settembre
1989 al 30 settembre 1990. Altresì condannarla al pagamento di
interessi legali e rivalutazione, o quanto meno degli interessi
legali, dalle singole scadenze o dalla domanda giudiziale al saldo.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione notificato il 26 giugno 1990 la Ponente
Carni S.p.a. esponeva che la u.s.l. n. 11 le aveva sollecitato il
pagamento della somma di L. 28.309.200 quale compenso dovutole per
gli accertamenti sanitari effettuati su carni importate dall'estero
in previsione della legge regionale 22 agosto 1989, n. 31.
Osservava la società che tale normativa in nulla aveva innovato
rispetto alla precedente disciplina costituita dal r.d. 20 dicembre
1928, n. 3398, in relazione all'art. 61 del t.u. 27 luglio 1934, n.
1265, la quale ultima aveva subordinato il pagamento dei diritti
connessi ai certificati rilasciati dai veterinari municipali - anche
su conforme orientamento giurisprudenziale dei giudici di merito -
alla sussistenza di un esclusivo interesse privato al rilascio del
documento stesso; mentre nel caso specifico non solo sussisteva un
interesse pubblico a favore della collettività pur connesso
all'interesse del privato che della carne faceva commercio, ma
neppure dette prestazioni erano state sollecitate dall'attrice,
bensì imposte dall'amministrazione convenuta si che il relativo
pagamento dei diritti si appalesava affatto ingiustificato.
Aggiungeva, poi, la società che tali prestazioni consistevano
nella quasi totalità nella ripetizione di quei controlli sanitari
eseguiti nel paese di produzione da veterinari che già avevano
rilasciato un certificato attestante la idoneità all'alimentazione
umana della carne, in esecuzione delle direttive CEE nn. 64/432 e
64/433; talchè l'assoggettamento della carne ad ulteriore controllo
veterinario - il cui onere ricadeva sull'importatore - nel Comune ove
il prodotto doveva essere commercializzato costituiva
sostanzialmente:
a) o un tributo interno, sottoposto al divieto di
discriminazione di cui all'art. 95 del trattato CEE; b) o una misura
di effetto equivalente a restrizioni quantitative tassativamente
vietate dall'art. 30 del trattato;
c) o una misura di effetto equivalente a dazi doganali, pur
essa vietata dall'art. 12 del trattato.
Tanto premesso conveniva in giudizio dinanzi a questo Tribunale la
u.s.l. anzidetta per sentir dichiarare in principalità che nessun
diritto aveva la convenuta di richiederle corrispettivi per
prestazioni veterinarie effettuate su carni importate da Stati membri
in relazione alla sussistenza di un pubblico interesse
all'espletamento della vigilanza sanitaria.
In via subordinata chiedeva dichiararsi che i compensi richiesti
costituivano, per la sistematicità con cui venivano effettuati,
misure di effetto equivalente ai dazi doganali o a restrizioni quan-
titative all'importazione o quanto meno tributi interni: ipotesi,
tutte, vietate dagli artt. 12, 30 e 95 del trattato di Roma.
Si costituiva la convenuta contestando le opposte pretese delle
quali chiedeva il rigetto denunciandone l'infondatezza.
Osservava, al riguardo, che i compensi per l'attività
certificativa veterinaria non erano stati chiesti in base all'art. 61
del t.u. n. 1265/1934 avversariamente invocato (e che, appunto,
prevedeva la corresponsione dei compensi quando i certificati fossero
domandati "nell'esclusivo interesse privato") bensì in virtù
dell'art. 40 del r.d. 20 dicembre 1928, n. 3298, che subordinava
l'introduzione nel territorio comunale di carne fresca, macellata
altrove e destinata agli spacci pubblici ed agli stabilimenti
industriali, tra l'altro, ad una dichiarazione del veterinario (un
tempo comunale; ora, a seguito dell'istituzione del servizio
sanitario nazionale) dell'u.s.l. attestante che la carne apparteneva
ad animale perfettamente sano e regolarmente macellato.
Tale servizio, d'altro canto, veniva reso solo indirettamente a
favore della collettività, ma principalmente in favore del
commerciante che, con tale documento, poteva svolgere la propria
attività.
Quanto, poi, alle lamentate violazioni di norme comunitarie da
parte della legge regionale denunciata osservava che nessun ostacolo
poteva frapporsi all'esercizio da parte dello Stato del proprio
diritto di verificare l'idoneità del prodotto importato; specie se
tanto il prodotto nazionale che quello proveniente da Paesi membri
erano sottoposti al medesimo controllo.
Chiedeva, pertanto, rigettarsi la domanda e condannarsi l'attrice
al pagamento della somma di L. 83.162.800 (nelle more il credito
della u.s.l. era infatti lievitato, secondo il di lei assunto, in
tale misura) con gli interessi di mora.
Dopo scambio di memorie l'attrice chiedeva rimettersi gli atti
alla Corte di giustizia della Comunità economica europea perchè le
fossero sottoposti vari quesiti relativamente alla dedotta violazione
comunitaria da parte del legislatore nazionale; e l'istruttore,
ritenutane l'opportunità involgendo la questione la sospensione del
giudizio, decideva di rimettere subito la questione all'esame del
collegio con ordinanza 27 novembre 1990.
Il collegio adito non ravvisava l'esistenza di particolari motivi
per disporre nei sensi richiesti dall'attrice restituendo gli atti
all'istruttore per la precisazione delle conclusioni.
Nel provvedimento reiettivo si sottolineava come i controlli
veterinari effettuati da parte della u.s.l. 11 non dovevano essere
intesi quali mera duplicazione dei controlli sanitari effettuati
all'origine nei paesi membri di produzione in quanto tesi a
verificare la sussistenza a destino ed all'atto della
commercializzazione del bene, nel paese di importazione, di quei
requisiti del prodotto-carne già accertati nel Paese di produzione
che per avventura e per fatti anche indipendenti dalla volontà
dell'importatore, avrebbero potuto venir meno durante il trasporto.
Accertato, poi, che tale duplice controllo (alla produzione ed a
destino) gravava anche sulla carne nazionale, il collegio osservava
che siffatto sistema non poteva ritenersi in contrasto con le norme
del trattato denunciate (art. 12: divieto di introduzione di tasse di
effetto equivalente: art. 30: divieto di restrizioni quantitative
all'importazione e di misure di effetto equivalente; art. 95: divieto
di rendere più gravoso il prodotto proveniente da Paesi membri del
corrispondente prodotto nazionale) per cui non riteneva affatto
necessario dare ingresso al quesito proposto dalla società attrice.
L'attrice ricorreva, allora, in via di urgenza all'istruttore
chiedendo ingiungersi alla u.s.l. convenuta di consentirle
l'introduzione in transito e la vendita delle carni nell'ambito del
Comune di Genova senza esigere i compensi di cui alla legge
regionale, denunciata anche di incostituzionalità, sottolineando i
gravi ed insopportabili oneri finanziari che in caso contrario
avrebbe dovuto sopportare.
Ma l'istruttore rigettava il ricorso rilevando da un lato che la
prestazione imposta trovava il suo fondamento in una specifica
disposizione avente forza di legge che si imponeva all'osservanza di
tutti coloro cui spettava farla osservare, insuscettibile di essere
disapplicata seppure in via di urgenza e seppure sospettata di
incostituzionalità; nè i tempi tecnici necessari per denunciarne
l'incostituzionalità alla Corte costituzionale potevano conciliarsi
con una tutela immediata del diritto fatto valere ex art. 700 del
c.p.c.
D'altro canto, come ritenuto dal collegio, la disciplina non
poteva ritenersi allo stato comunitariamente illegittima; e, da
ultimo, non poteva ravvisarsi costituire pregiudizio imminente ed
irreparabile il pagamento, pur ingiusto, di una somma di danaro
(salvi i casi in cui detta dazione, per condizioni soggettive
particolari o per oggettiva enormità della stessa avessero
rappresentato un esborso insopportabile per il solvens) proprio
perchè all'indebito esborso poteva ovviarsi in maniera satisfattiva
all'esito della lite con la condanna dell'indebito percettore alla
restituzione ed ai danni.
E la causa, sulle conclusioni come sopra trascritte, è stata
trattenuta in decisione all'odierna udienza collegiale.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Dalla documentazione versata in atti dall'attrice si è accertato
che questo tribunale, in altra causa vertente tra diverse parti, ha
recentemente sottoposto alla Corte di giustizia delle Comunità
europee la problematica sollevata dalla società attrice
relativamente al preteso contrasto con le direttive comunitarie della
legge della regione Liguria 22 agosto 1989, n. 31 (cfr. Genova, ord.
21 ottobre 1991 in causa Ligur Carni S.r.l. c/ la u.s.l. XV di
Genova).
Più esattamente in quella specie è stato chiesto di conoscere:
a) se in base al sistema comunitario vigente e in particolare
alle disposizioni delle direttive del consiglio n. 64/433, 89/662 e
90/425 CEE l'ordinamento comunitario sia compatibile con una
normativa e prassi nazionali che, nel caso di importazione in uno
Stato membro di carni fresche provenienti da altri Stati membri e
già sottoposte nello Stato speditore alle visite ed ai controlli
previsti dalle suddette direttive, assoggetati nel territorio dello
Stato di destinazione le merci in transito e in arrivo nel comune di
destinazione a ispezioni veterinarie e controlli sanitari di
carattere sistematico e onerose per gli importatori;
b) se negli scambi intercomunitari di carni fresche già
assoggettate alle visite sanitarie nello Stato speditore in
conformità alle direttive comunitarie, rientri nel campo di
applicazione dei controlli veterinari che ancora possono essere
effettuati nello Stato destinatario in conformità alle direttive
considerate, un controllo veterinario di carattere sistematico nel
luogo di destinazione effettuato al momento dell'entrata nel comune
di destinazione che consista, tra l'altro, in ispezioni verifiche,
controlli obbligatori ai fini della commercializzazione delle merci,
nel rilascio di un certificato attestante che le carni provenienti da
paesi comunitari "sono in buono stato di conservazione e atte all'uso
alimentare", imponga all'importatore un onere economico secondo
tariffe formulate con discrezionalità dalla p.a.;
c) se in caso negativo, controlli siffatti possano qualificarsi
tasse di effetto equivalente;
d) se possano ritenersi conformi al diritto comunitario una
normativa e prassi nazionali che impongano a carico delle merci
provenienti da altri Stati membri diritti, per sistematiche visite
veterinarie, analoghi a quelli previsti nella misura e con le
modalità di cui all'art. 3 della legge della regione Liguria 22
agosto 1989, n. 31.
Va quindi dato atto che con tale quesito la Corte di giustizia
delle CE è già stata investita da un organo giurisdizionale
nazionale della questione di fondo sollevata dall'attrice con
riguardo alla violazione comunitaria della normativa disciplinata
dalla legge regionale suindicata.
E opportunità vorrebbe che il presente giudizio dovesse essere
sospeso in attesa di conoscere l'orientamento della Corte di
giustizia al riguardo: senonchè va rilevato che l'attrice, oltre a
denunciare la legge regionale della violazione suddetta, ne ha
altresì eccepito il contrasto con il principio costituzionale del
nullum tributum sine lege sul rilievo che con essa è stato
sostanzialmente introdotto un tributo non regolato da una legge
statuale.
L'eccezione ad avviso del Collegio è rilevante nel giudizio in
corso e non manifestamente infondata per i motivi di cui in appresso.
È rilevante perchè, nell'ipotesi di caducazione di tale norma
per effetto di un eventuale riconoscimento della sua
incostituzionalità, la pretesa della u.s.l. convenuta diverrebbe,
per ciò solo e senza attendere alcuna pronuncia della Corte di
giustizia delle CE, priva di ogni legittimo fondamento.
E non appare manifestamente infondata in quanto la legge regionale
22 agosto 1989, n. 31, sembra al collegio aver effettivamente
istituito un nuovo tributo o comunque una prestazione patrimoniale
imposta senza che l'istituzione stessa sia stata prevista da una
legge statuale, come richiesto dall'art. 23 della Costituzione.
La disciplina denunciata (art. 1) prevede infatti che sono tenuti
alla corresponsione di un compenso a favore dell'unità sanitaria lo-
cale (U.S.L.) i soggetti privati che richiedono, tra l'altro,
ispezioni, verifiche, controlli sugli alimenti di origine animale e
sugli animali ai fini della loro commercializzazione, nonchè
certificazioni utili alla commercializzazione degli alimenti di
origine animale, degli animali ed in genere dei prodotti animali.
L'esazione del compenso è prevista all'atto dell'effettuazione
della prestazione (art. 2) per un ammontare che viene determinato
dalla giunta regionale (art. 3).
È pacifico in causa che gli importatori di carni fresche sono
tenuti a richiedere tali visite veterinarie se intendono
commercializzare il prodotto nell'ambito del comune: per cui la
richiesta di visita veterinaria della carne importata si impone come
dovuta a prescindere dalla libera scelta del soggetto interessato a
pretenderla.
Ciò è sufficiente ad avviso del collegio per ritenere che tale
prestazione abbia le caratteristiche della tassa e, come tale,
rientri nell'ampio genus dei tributi assistiti dal principio di
riserva di legge.
Essa, infatti, si contraddistingue come un pubblico servizio che
la p.a. appronta nell'interesse specifico dell'obbligato mediante un
corrispettivo che non ne copra certamente il costo ma che viene
svolto anche nel precipuo interesse della collettività, onde
evitarle un pregiudizio alla salute derivante dall'introduzione sul
mercato di alimenti dannosi.
Ma, quand'anche se ne contestasse la natura di tassa o,
genericamente, di tributo, e si sostenesse la natura di corrispettivo
di un pubblico servizio o di un vantaggio, l'assoluta obbligatorietà
della richiesta della visita ed il pagamento coattivo del servizio
non potrebbero non ritenerla una "prestazione patrimoniale imposta",
che, ai sensi dell'art. 23 della Costituzione, può essere istituita
esclusivamente "in base alla legge".
Invero è stato sostenuto, in tema di tariffe telefoniche, che
tutte le volte in cui un servizio, in considerazione della sua
particolare rilevanza venga riservato alla mano pubblica e l'uso di
esso sia da considerare essenziale ai bisogni della vita, deve
riconoscersi che la determinazione autoritaria delle tariffe sia
assimilabile, nella realtà effettuale, ad una vera e propria
imposizione di prestazioni patrimoniali.
Se infatti è vero che il cittadino è libero di stipulare o non
stipulare il contratto, è altrettanto vero che questa libertà si
riduce alla possibilità di scegliere tra la rinunzia al
soddisfacimento di un bisogno essenziale e l'accettazione di
condizioni e di obblighi unilateralmente e autoritativamente
prefissati: rappresentando, quindi, una libertà meramente formale
perchè la scelta del primo senso comporta il sacrificio di un
interesse assai rilevante (cfr. Corte costituzionale 9 aprile 1969,
n. 72).
Dell'ipotesi surrichiamata pare chiara riproduzione il caso di
specie atteso che la commercializzazione del prodotto-carne da parte
dell'importatore viene assoggettato alla previa richiesta
obbligatoria di un servizio veterinario le cui tariffe sono state de-
terminate non già dal legislatore nazionale bensì dal legislatore
regionale: di talchè l'esercizio di una attività commerciale viene
subordinato al previo assolvimento di una prestazione per un servizio
sostanzialmente obbligatorio.
E poichè non risulta che la regione Liguria sia stata delegata
dal legislatore nazionale ad istituire tale servizio coattivo (v.
legge 23 dicembre 1978, n. 833) nè l'imposizione tributaria rientra
tra le funzioni legislative attribuite alle regioni ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione, consegue che la legge regionale in
discorso, ad avviso del collegio, sembra porsi in obiettivo contrasto
con il principio sopra ricordato della riserva di legge.
Gli atti devono, quindi, essere trasmessi alla Corte
costituzionale per il giudizio di costituzionalità della legge
regionale anzidetta per contrasto con l'art. 23 della Costituzione:
mentre il giudizio in corso deve essere sospeso in attesa della
definizione della questione prospettata.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
la risoluzione della questione di costituzionalità degli artt. 1, 2
e 3 della legge regionale della regione Liguria 22 agosto 1989, n.
31, per contrasto con l'art. 23 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, nonchè al Presidente del Consiglio
dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Genova, addì 6 febbraio 1992.
Il presidente: (firma illeggibile)

92C0444