1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 febbraio 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 febbraio 2006 (della Regione Campania) Porti e aeroporti civili - Disposizioni in materia di diritti aeroportuali - Determinazione dei diritti aeroportuali, sulla base di criteri stabiliti dal CIPE, con decreti ministeriali distinti per singoli aeroporti - Introduzione di un meccanismo di calcolo per la determinazione dei diritti («price cap»), nonche' per la variazione annuale massima ad essi applicabile - Soppressione della maggiorazione del 50% dei diritti aeroportuali sui voli notturni - Determinazione semplificata dei medesimi per aeroporti aventi un traffico inferiore a 600.000 unita' carico - Riduzione dei canoni di concessione demaniale dovuti dai gestori allo Stato del 75% fino alla data di introduzione del nuovo sistema di determinazione dei diritti aeroportuali - Ulteriore riduzione del 10% dei diritti aeroportuali per i gestori non dotati di contabilita' analitica - Prevista determinazione con successivi decreti ministeriali delle nuove misure dei diritti aeroportuali - Programmazione degli interventi infrastrutturali con atti d'indirizzo del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Definizione delle attivita' necessarie a garantire la sicurezza aeroportuale con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministro dell'interno - Inapplicabilita' da parte dei gestori aeroportuali e dai fornitori dei servizi di sovrapprezzi, in particolare royalties sulla fornitura di carburante se non effettivamente connessi ai costi sostenuti per l'offerta dei medesimi servizi - Ricorso della Regione Campania - Denunciata lesione della competenza regionale concorrente in materia di porti e aeroporti - Dedotta disciplina statale completa autoapplicativa, dettagliata e puntuale e non di principio - Affidamento ad organi statali, tramite regolamenti, della concreta attuazione della normativa - Mancato coinvolgimento delle Regioni riguardo alla redazione di piani di «programmazione degli interventi infrastrutturali» in materia aeroportuale - Assenza di forme collaborative e di intesa con le Regioni e conseguente indebito uso del potere regolamentare in mancanza delle stesse - Violazione della competenza regionale in materia di «porti e aeroporti civili» e di «governo del territorio» - Violazione del principio di sussidiarieta' e adeguatezza - Violazione del principio di leale cooperazione. - Decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, artt. 11-nonies, 11-decies, 11-undecies, 11-duodecies e 11-terdecies, convertito con modificazioni, nella legge 2 dicembre 2005, n. 248. - Costituzione, artt. 114, 117 e 118; decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, artt. 102 e ss. (006C0113) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-2006)

Ricorso della Regione Campania, in persona del presidente della
giunta regionale pro tempore, on. Antonio Bassolino, rappresentanto e
difeso, giusta mandato a margine, dal prof. avv. Vincenzo Cocozza e
dall'avv. Vincenzo Baroni dell'Avvocatura regionale, insieme con i
quali elettivamente domicilia in Roma, presso l'Ufficio di
Rappresentanza della Regione Campania alla via Poli n. 29;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt.
11-nonies, 11-decies, 11-undecies, 11-duodecies, 11-terdecies della
legge 2 dicembre 2005, n. 248, di conversione in legge, con
modificazioni, del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, recante «Misure di
contrasto all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia
tributaria e finanziaria», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 281
del 2 dicembre 2005 - supplemento ordinario n. 195.

F a t t o

1. - Il 18 ottobre 2005, nella Gazzetta Ufficiale n. 243, è
stato pubblicato il d.l. 17 ottobre 2005, n. 211, recante «Misure
urgenti per il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e
disposizioni in materia aeroportuale».
Nelle more della conversione in legge, le disposizioni in materia
aeroportuale, contenute negli artt. 7, 8, 9, 10 e 11 sono transitate
nella legge di conversione di altro decreto legge. E così, gli artt.
da 7 a 11 sono divenuti gli artt. 11-nonies, 11-decies, 11-undecies,
11-duodecies e 11-terdecies della legge 2 dicembre 2005, n. 248, di
conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 30 settembre 2005,
n. 203, oggi impugnati.
a) L'art. 11-nonies recante «Razionalizzazione e incremento
dell'efficienza del settore dei gestori aeroportuali», pone in essere
una dettagliatissima disciplina in ordine alla determinazione della
misura dei diritti aeroportuali di cui alla legge 5 maggio 1976,
n. 324, fissando criteri e parametri.
In particolare, affida, in via esclusiva, la determinazione della
misura di tali diritti per i singoli aeroporti, nonchè le relative
variazioni, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti che, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, adotta i
relativi decreti sulla base di criteri stabiliti dal CIPE.
Detto articolo precisa con puntualità quali devono essere gli
elementi sulla base dei quali provvedere alle previste variazioni,
ossia con riferimento a «il tasso di inflazione programmato,
l'obiettivo di recupero della produttività assegnato al gestore
aeroportuale, la remunerazione del capitale investito, gli
ammortamenti dei nuovi investimenti realizzati con capitale proprio o
di credito, che sono stabiliti in contratti di programma stipulati
tra l'Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC) e il gestore
aeroportuale, approvati dal Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze».
Rispetto, poi, ad uno dei criteri individuati (obiettivo di
recupero della produttività assegnato) precisa che deve essere
determinato tenendo conto di ulteriori puntuali parametri, ossia: di
un sistema di contabilità analitica; del livello qualitativo e
quantitativo dei servizi offerti; delle esigenze di recupero dei
costi, in base a criteri di efficienza e di sviluppo delle strutture
aeroportuali; dell'effettivo conseguimento degli obiettivi di tutela
ambientale; di una quota non inferiore al 50 per cento del margine
conseguito dal gestore aeroportuale in relazione allo volgimento
nell'ambito del sedime aeroportuale di attività non regolamentate.
Lo stesso articolo provvede alla soppressione della
«maggiorazione del 50 per cento dei diritti aeroportuali applicata
nei casi di approdo o partenza nelle ore notturne, di cui alla legge
5 maggio 1976, n. 324.», ed anche sul piano procedimentale affida
esclusivamente al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, la
definizione di norme di semplificazione, rispetto a quelle previste,
per la determinazione dei diritti negli aeroporti di minor traffico.
b)Nella medesima direzione di politica economica in ambito
aeroportuale, l'art. 11-decies determina la misura dei canoni di
concessione demaniale, istituiti dal d.l. 28 giugno 1995, n. 251,
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 1995, n. 351,
riducendo gli stessi del 75%.
Analogamente opera nel secondo comma, individuando la relativa
disciplina transitoria.
c) L'art. 11-undecies incide direttamente sul piano delle
infrastrutture e sulla programmazione e pianificazione delle stesse,
individuando competenze e meccanismi di programmazione che escludono
del tutto un, sia pur marginale, ruolo delle Regioni. In particolare
il comma 2 dispone «i piani d'intervento infrastrutturale dell'Ente
nazionale per l'aviazione civile (ENAC) e dell'Ente nazionale per
l'assistenza al volo (ENAV) S.p.A. sono redatti in coerenza con le
linee d'indirizzo contenute nella programmazione di cui al comma 1,
consultate le associazioni rappresentative dei vettori aerei e dei
gestori aeroportuali.».
d) L'art. 11-duodecies dopo aver affidato al Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti di intesa con il Ministro dell'interno
la definizione delle attività necessarie a garantire la sicurezza
aeroportuale relativa al controllo bagagli e passeggeri, con la
individuazione delle diverse competenze e responsabilità, ha
previsto che «con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, tenuto conto della imputazione delle attività definite
con il decreto di cui al comma 1, è definita la ripartizione, tra
gestori aeroportuali e vettori, dei corrispettivi stabiliti in base
all'art. 5, comma 3, del d.l. 18 gennaio 1992, n. 9, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1992, n. 217».
e) L' art. 11-terdecies vieta a gestori aeroportuali, poi, la
applicazione di sovraprezzi non connessi ai costi sostenuti per
l'offerta del servizio.
L'intervento nel suo complesso lede l'autonomia regionale,
concretandosi in una serie di vizi di legittimità costituzionale che
inducono alla proposizione del presente ricorso per i seguenti

M o t i v i

1. - Violazione degli artt. 114, 117 (in part. commi 2, 3, 4, e
6) e 118 Cost. Lesione della sfera di autonomia delle Regioni.
Violazione del principio di leale cooperazione. Violazione artt. 102
ss. del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.
Come ricordato in fatto, gli articoli impugnati intervengono in
modo significativo nelle politiche di program-mazione in un ambito
materiale attinente ai «porti e aeroporti civili» che, come è noto,
appartiene alla potestà legislativa concorrente della Regione.
È pur vero che gli specifici contenuti normativi hanno ad
oggetto, per lo più, la individuazione della misura di corrispettivi
ed oneri a carico dei soggetti operanti nell'ambito aeroportuale, ma
tali interventi, per così dire quantitativi, costituiscono, anche
per espressa previsione legislativa, strumenti di programmazione e
gestione della politica di settore.
1.1. - Come si è visto, con riguardo all'art. 11-nonies, il
legislatore statale interviene, illegittimamente, in tre direzioni:
a) fissa rigidissimi parametri per la individuazione della
misura dei diritti aeroportuali;
b) affida, in via esclusiva, ad un atto interministeriale la
precisa fissazione delle misure, sulla base dei criteri individuati;
c) attribuisce, ancora, ad un atto ministeriale, la
definizione di norme regolamentari di semplificazione per la
determinazione dei diritti aeroportuali da applicare agli aeroporti
di minor traffico.
Ebbene, tali interventi di carattere finanziario, lungi dal
costituire una mera manovra di carattere erariale, hanno precise
ricadute - in senso limitativo - sulle scelte che la Regione è
competente a compiere sul piano delle politiche attinenti al citato
ambito materiale.
Ciò, d'altra parte, emerge chiaramente non solo dal tenore della
normativa, ma anche dalle stesse finalità esplicitate nella
normativa medesima, laddove il legislatore statale qualifica la
disciplina come strumento di «Razionalizzazione e incremento
dell'efficienza del settore dei gestori aeroportuali», definendone,
in questo modo, l'ambito di operatività.
In tal senso, dunque, la disciplina impugnata, analogamente a
quanto accade con i c.d. «finanziamenti vincolati» «può divenire uno
strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello Stato
nell'esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali
nonchè di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati
centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli
ambiti materiali di propria competenza» (Corte cost. 51/05; 424/04;
423/04; 320/04; 16/04 e 370/03).
Al contrario, sarebbe spettato allo Stato dettare solo le norme
di principio ovvero indirizzi generali. L'intervento ha riguardato,
invece, la previsione di norme di dettaglio che hanno individuato
precisi criteri e, addirittura, hanno attribuito, ad organi
ministeriali la competenza di fissare, in concreto, la misura del
contributo.
È evidente che previsioni siffatte non possono definirsi
«principi fondamentali» dal momento che questi ultimi riguardano
esclusivamente «il modo di esercizio della potestà legislativa
regionale».
Duplice, dunque, la violazione dell'art. 117 Cost., sia perchè
sono state poste in essere norme autoapplicative prive dei caratteri
di norma di principio (comma 3); sia perchè, in ambito di potestà
legislativa regionale concorrente, si è affidato ad organi statali
la concreta attuazione, tramite fonti di rango regolamentare, della
normativa di cui si eccepisce la incostituzionalità (comma 6).
Il dedotto vizio si mostra ancora più evidente tenuto conto
della circostanza che la prevista disciplina regolamentare del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti non possiede neanche
una portata prescrittiva generale o di indirizzo e/o limite, in
quanto la misura dei diritti aeroportuali dovrà essere «determinata
per i singoli aeroporti».
1.2. - Analoghe considerazioni valgano per l'art. 11-decies.
Anche in questo caso, la diminuzione del canone demaniale e la
precisa determinazione della misura costituiscono strumento incidente
in via indiretta nell'ambito materiale di competenza regionale.
Così come gli artt. 11-deodecies e 11-terdecies intervengono
nell'ambito del settore materiale indicato in precedenza, senza
prevedere alcun ruolo da parte dell'Ente Regione.
2. - Ulteriore violazione degli artt. 114, 117 (in part. commi 2,
3, 4, e 6) e 118 Cost. Lesione della sfera di autonomia delle
Regioni. Violazione del principio di leale cooperazione. Violazione
artt. 102 ss. del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.
L'art. 11-undecies disciplina le modalità di redazione di piani
di intervento infrastrutturale, non prevedendo alcuna partecipazione
della Regione in merito.
Il comma 1, in particolare, attribuisce al solo Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti la competenza relativa alla
«programmazione degli interventi infrastrutturali» e il successivo
comma 2 limita la consultazione per la redazione dei piani di
intervento esclusivamente alle «associazioni rappresentative dei
vettori aerei e dei gestori aeroportuali», escludendo qualsiasi
coinvolgimento degli enti locali.
Al contrario, per la determinazione e programmazione di tali
opere, vi è un ruolo degli enti, diretta espressione dei territori
coinvolti da tali programmi, che va rispettato e salvaguardato. E
ciò in considerazione degli interessi locali nel settore materiale
in cui si interviene.
Trattandosi, infatti, di interventi infrastrutturali, la
disciplina deve considerarsi attratta nell'ambito dei c.d. «lavori
pubblici» che, come ha chiarito codesta ecc.ma Corte, «non integrano
una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto
al quale afferiscono e pertanto possono essere ascritti di volta in
volta a potestà legislative esclusive dello Stato ovvero a potestà
legislative concorrenti» (Corte cost. 303/2003).
Trattandosi di interventi finalizzati, come espressamente
previsto, allo «sviluppo delle infrastrutture aeroportuali», si deve
ritenere che, anche in questo caso, la norma impugnata vada ad
incidere illegittimamente sulla potestà legislativa concorrente
della Regione in tema di «porti e aeroporti civili», oltre che del
«governo del territorio».
In tal senso vanno qui riproposte le medesime eccezioni ed
argomentazioni in diritto già prospettate con il precedente motivo,
che evidenziano la illegittimità di una previsione del tutto
omissiva in ordine al ruolo degli enti territoriali.
3. - Violazione del principio di leale cooperazione. Violazione
degli artt. 117 e 118 Cost.
La lesione delle prerogative regionali risulta chiara anche
laddove si volesse ricostruire la questione in termini di
sovrapposizione di competenze, e cioè si ritenesse che in tale
disciplina concorrino anche materie attribuite alla competenza
esclusiva statale.
È evidente, infatti, che, pur laddove si aderisse a tale
impostazione, ciò non giustificherebbe l'assenza di qualsiasi forma
di collaborazione e coordinamento fra i due enti titolari di
attribuzioni in tale ambito.
Sul punto, codesta ecc.ma Corte ha chiarito come «per la
composizione di siffatte interferenze, la Costituzione non prevede
espressamente un criterio ed è quindi necessaria l'adozione di
principi diversi: quello di leale collaborazione, che per la sua
elasticità consente di aver riguardo alle peculiarità delle singole
situazioni, ma anche quello della prevalenza, cui pure questa Corte
ha fatto ricorso, qualora appaia evidente l'appartenenza del nucleo
essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad
altre» (Corte cost. n. 50/2005).
Laddove, dunque, non si ritenga esauribile l'intervento
nell'ambito materiale indicato; la Costituzione impone, quanto meno,
l'adozione di meccanismi che consentano un idoneo coinvolgimento
della Regione volto ad equilibrare, attraverso la leale cooperazione,
le esigenze di carattere unitario con gli interessi e le competenze
locali riconosciute dal legislatore costituzionale (cfr. Corte cost.
n. 252/2005), ma soprattutto volto a limitare le determinazioni che
(anche in caso di materie trasversali) «rispondano ad esigenze
meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale»
(Corte cost. n. 407/2002).

P. Q. M.
Si conclude affinchè l'ecc.ma Corte costituzionale voglia, in
accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimità
costituzionale degli artt. 11-nonies, 11-decies, 11-undecies,
11-duodeciese, 11-terdecies della legge 2 dicembre 2005, n. 248, per
violazione degli artt. 114, 117, 118 della Costituzione nonchè del
principio di leale cooperazione fra Stato e Regione e per lesione
della sfera di competenza della Regione.
Napoli-Roma, addì 27 gennaio 2006
Prof. Avv. Vincenzo Cocozza - Avv. Vincenzo Baroni
06C0113