1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 28-4-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 176 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 gennaio 1993
N. 176 Ordinanza emessa il 9 gennaio 1993 dal tribunale di sorveglianza di Ancona nel procedimento per l'applicazione del regime detentivo ex art. 41- bis, secondo comma, della legge n. 354/1975, sul reclamo di Castaldo Giulio Ordinamento penitenziario - Condannati per determinati reati - Assoggettabilita', con decreto ministeriale, ad un regime carcerario particolarmente restrittivo - Lamentata violazione del principio che non ammette restrizioni della liberta' personale se non per atto motivato dell'autorita' giudiziaria - Incidenza sulla funzione rieducativa della pena. (Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 41-bis, secondo comma; d.l. 8 giugno 1992, n. 306, art. 19, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 1992, n. 356). (Cost., artt. 13 e 27). (093C0403) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 28-4-1993)

IL TRIBUNALE DI SORVEGLIANZA
Riunito in camera di consiglio per deliberare su istanza di reclamo
ex art. 41- bis, nei confronti di Castaldo Giulio, nato il 12 giugno
1948 ad Afragola (Napoli), attualmente detenuto nella casa di
reclusione di Fossombrone, in espiazione di pena per il seguente
titolo: provvedimento cumulo emesso in data 14 novembre 1988 dalla
procura generale presso corte d'appello di Napoli che determina la
pena residua espianda in anni ventotto, mesi sette e giorni 15 di cui
anni uno condonati, anni due e mesi uno amnistiati; decorrenza pena:
27 febbraio 1983; fine pena: 20 maggio 2007.
F A T T O
Con provvedimento in data 25 novembre 1992, il vice direttore
generale del dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, su
delega del Ministero di grazia e giustizia, sospendeva, in attuazione
dell'art. 41- bis, secondo comma, dell'o.p., così come introdotto
dall'art. 19 del d.l. 8 giugno 1992, n. 306, convertito nella legge
7 agosto 1992, n. 356, nei confronti del detenuto Castaldo Giulio
(condannato tra l'altro per associazione a delinquere di stampo
mafioso) l'applicazione di alcune regole di trattamento contemplate
dall'attuale normativa penitenziaria. Detto provvedimento veniva
notificato in data 3 dicembre 1992 all'interessato il quale, con atto
in data 14 dicembre 1992, proponeva impugnazione avverso
l'applicazione nei suoi confronti del c.d. "regime speciale" previsto
dall'art. 41- bis, secondo comma, dell'o.p. Fissata l'udienza avanti
a questo tribunale di sorveglianza ai sensi dell'art. 14- ter
dell'o.p., l'amministrazione penitenziaria presentava articolata
memoria difensiva. All'esito della discussione del reclamo, le parti
concludevano come da verbale d'udienza. Il tribunale si riservava.
D I R I T T O
A scioglimento della riserva di cui al separato verbale, il
collegio ritiene che sia non manifestamente infondata e rilevante
l'eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 41- bis,
secondo comma, dell'o.p. per contrasto con l'art. 27, terzo comma,
della Costituzione sollevata dalla difesa del Castaldo e che
ulteriore censura di costituzionalità della norma citata, con
riferimento all'art. 13 della Costituzione, debba rilevarsi
d'ufficio, con conseguente, quindi, sospensione del giudizio e
rimessione degli atti alla Corte costituzionale ai sensi dell'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87:
A) preliminarmente all'esame delle prospettate questioni di
legittimità costituzionale, occorre, tuttavia, sgombrare il terreno
dai dubbi, adombrati dall'amministrazione penitenziaria, circa la
titolarità in capo all'a.g.o. di giurisdizione in materia. Con la
predetta memoria l'amministrazione penitenziaria eccepiva, infatti
che, l'art. 41- bis dell'o.p., così come recentemente integrato
dall'art. 19 del d.l. 8 giugno 1992 convertito in legge n. 386/1992
non prevede per il detenuto alcun potere di impugnazione dinanzi alla
magistratura di sorveglianza del provvedimento ministeriale, emesso
in forza della medesima norma; che, non può ritenersi neppure,
applicabile analogicamente, nel caso in questione, il procedimento
per reclamo contemplato dall'art. 14- ter dell'o.p. relativo
all'istituto della sorveglianza particolare, attesi i diversi
presupposti di quest'ultimo; che, pertanto, ferma restando la
facoltà per il detenuto di adire il t.a.r. secondo i principi
generali che regolano la giustizia amministrativa, l'a.g.o. difetta
di giurisdizione nella specifica materia.
Ritiene questo collegio che la sollevata eccezione di difetto di
giurisdizione della magistratura di sorveglianza sia priva di
fondamento.
Il provvedimento ministeriale impugnato, in applicazione della
previsione di cui al secondo comma dell'art. 41- bis dell'o.p.,
sospende, nei confronti dell'istante, alcune regole del trattamento
penitenziario, introducendo una sorta di regime speciale, in
particolare, per quanto riguarda la possibilità di partecipazione
del detenuto al sorteggio mensile per la designazione dei distretti
incaricati al controllo delle tabelle e della preparazione del vitto,
della gestione del servizio di biblioteca, nonchè
dell'organizzazione delle attività interne volte alla realizzazione
della personalità dei detenuti e degli internati che viene esclusa;
i colloqui che, con frequenza ridotta, vengono consentiti solo nei
confronti di congiunti, conviventi e difensori e sono per il
compimento di atti giuridici con altre persone; la corrispondenza
telefonica, ugualmente limitata; quella epistolare e telegrafica che
viene, consentita solo se sottoposta a visto di controllo; la
permanenza all'aria aperta, ridotta a sole due ore al giorno, la
possibilità di ricevere dall'esterno pacchi e somme di denaro, pure
limitata; lo svolgimento di determinate attività artigianali che
viene escluso. Risulta di tutta evidenza che il predetto atto
amministrativo incide in modo immediato e diretto su posizioni
giuridiche soggettive qualificabili alla stregua di diritti
soggettivi strettamente inerenti alla persona umana, che trovano
riconoscimento e tutela a livello costituzionale (diritto alla
libertà personale, art. 13, primo e secondo comma, della
Costituzione; diritto alla corrispondenza, art. 15, della
Costituzione; divieto di trattamenti penali disumani e non ispirati a
finalità rieducative, art. 27, terzo comma, della Costituzione).
Tali libertà costituzionalmente garantite, sono protette anzitutto,
proprio nei confronti dell'autorità amministrativa, con la
previsione di riserva giurisdizionale per cui soltanto per atto
dell'autorità giudiziaria, nei casi e con le forme previsti dalla
legge, sono suscettibili di compressione. In nessun caso, pertanto,
tali situazioni giuridiche soggettive possono degradare ad interessi
legittimi, difettando la p.a. in modo assoluto di poteri ablatori.
Alla luce di quanto appena esposto, vertendosi in materia di atto
amministrativo eventualmente lesivo di diritti soggettivi, in
ossequio al tradizionale criterio di riparto della giurisdizione tra
giustizia ordinaria ed amministrativa, va affermato la ius dicendi
nella materia de qua dell'a.g.o.
Occorre, peraltro ricordare che già sotto il regime dell'abrogato
art. 90 dell'o.p., il t.a.r. del Lazio, al vaglio del quale era stata
sottoposta la legittimità di provvedimento ministeriale applicativo
del c.d. regime differenziato introdotto con la citata norma nel
contenuto del tutto analogo al provvedimento oggetto dell'odierno
giudizio (v. d.m. 22 aprile 1982; cfr. inoltre: d.m. 28 aprile 1983)
aveva escluso la propria giurisdizione in favore dell'a.g.o. e
specificamente della magistratura di sorveglianza sul presupposto
che: "i provvedimenti ministeriali che dispongono la sospensione
temporanea delle regole di trattamento carcerario, ai sensi dell'art.
90 della legge 26 luglio 1975, n. 354, incidono in via immediata e
diretta su posizioni giuridiche soggettive qualificabili come diritti
di libertà costituzionalmente garantiti e come tali non degradabili
ad interessi legittimi, .. la distinzione tra carenza del potere e
scorretto esercizio dello stesso può costituire un valido criterio
di riparto della giurisdizione fra giudice ordinario ed
amministrativo nei casi in cui si controverte in ordine a situazioni
soggettive degradabili per effetto di poteri ablatori di cui
l'amministrazione risulta titolare, ma non può essere utilizzata
quando la posizione oggettiva incisa dalla determinazione
autoritativa si configura come un diritto di libertà che per la sua
assolutezza ed attinenza alla persona umana non è suscettibile di
affievolimento" (sentenza 13 settembre 1984, n. 771).
Va, da ultimo, considerato che l'attribuzione all'a.g.o. del
sindaco giurisdizionale sui provvedimenti applicativi di regime
carcerario "speciale" risponde, altresì, a criteri di opportunità e
logica del sistema, atteso che la magistratura di sorveglianza, e in
virtù della titolarità di una sorta di giurisdizione esclusiva su
tutta la materia penitenziaria e in considerazione della specifica
competenza ed esperienza professionali appare come l'autorità
giudiziaria meglio indicata a conoscere dei provvedimenti che abbiano
a destinatari i ristretti negli istituti di pena;
B) risulta positivamente la questione della giurisdizione,
occorre esaminare quella della competenza, ossia individuare quale
organo della magistratura di sorveglianza se quello monocratico o
quello collegiale sia, in concreto, competente a decidere sul reclamo
in questione.
Ritiene questo collegio di dover affermare al riguardo la propria
competenza. A favore della competenza nella materia di cui trattasi
del tribunale di sorveglianza, depone il fatto che l'ordinamento
penitenziario già prevede il sindacato dell'organo collegiale sui
reclami avverso i provvedimenti di sottoposizione dei detenuti a
sorveglianza particolare (artt. 14- bis e segg. dell'o.p.). Detto
ultimo istituto della sorveglianza particolare, pur affatto diverso
quanto a presupposti rispetto a quello di cui all'art. 41- bis,
secondo comma, dell'o.p., viene, nella sua concreta applicazione, ad
assumere un contenuto largamente coincidente con il regime
differenziato introdotto con il provvedimento di sospensione parziale
del trattamento penitenziario, oggetto di doglianza. Può, pertanto,
argomentarsi in via analogica, che, se il legislatore ha ritenuto
preferibile che il controllo giurisdizionale, in sede di reclamo, su
provvedimenti, gravemente incidenti sulla vita del detenuto, come
quelli di sottoposizione a sorveglianza speciale, fosse attribuito
all'organo collegiale a maggior ragione il tribunale, e non il
magistrato di sorveglianza, dovrà ritenersi competente ad esaminare
le impugnazioni dei provvedimenti di sospensione delle regole di
trattamento ex art. 41- bis, secondo comma, dell'o.p., nella parte
prescrittiva assimilabile ai primi in pejus;
C) nella gradata disamina delle questioni pregiudiziali qui
condotta, va ora affrontata quella dell'ammissibilità del reclamo.
All'affermazione della competenza nella materia de qua agitur del
tribunale di sorveglianza in applicazione analogica del disposto
degli artt. 14- bis e segg. dell'o.p., consegue anche
l'adattabilità, sempre in via analogica, per l'impugnazione di cui
trattasi, delle forme procedurali in previse.
A parere di questo collegio il reclamo proposto dal detenuto
Castaldo deve senz'altro ritenersi ammissibile. Non osta, infatti, a
tale conclusione la considerazione che la suddetta impugnazione -
come evidenziata nella parte narrativa - sia stata proposta oltre il
termine di giorni dieci dalla comunicazione del provvedimento,
oggetto di gravame, previsto dall'art. 14- ter, primo comma dell'o.p.
che, diversamente ritenendo, si infrangerebbe il divieto di
applicazione analogica in malam partem della norna penale, cui quella
penitenziaria è senz'altro assimilabile;
D) ritenuta l'ammissibilità del reclamo, il collegio ritiene
non poter allo stato procedere all'esame nel merito del gravame
dovendosi previa sospensione del giudizio, sottoporre al vaglio della
Corte costituzionale le agitate questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 41- bis, secondo comma, dell'o.p.
Quanto alla rilevanza di tali questioni ai fini della decisione,
essa risulta di tutta evidenza. La norma della cui legittimità
costituzionale si discute, è, infatti, la fonte normativa del
provvedimento ministeriale oggetto di reclamo ed è, pertanto di
applicazione indispensabile per la definizione dell'odierno giudizio.
La soluzione della questione di legittimità costituzionale appare
pregiudiziale alla decisione al reclamo proposto in quanto
l'eventuale pronuncia di illegittimità costituzionale dell'art. 41-
bis, secondo comma, dell'o.p. comporterebbe la decadenza del
provvedimento impugnato e, quindi, la cessazione della materia del
contendere.
Sulla non manifesta infondatezza delle sopraccennate questioni di
legittimità costituzionale, valgano le considerazioni che seguono.
L'art. 41- bis, secondo comma, dell'o.p. appare illegittimo
costituzionalmente per contrasto con l'art. 13, primo e secondo
comma, della Costituzione nella parte in cui attribuisce al Ministro
di grazia e giustizia (e non all'autorità giudiziaria) in potere,
mediante la sospensione totale o parziale dell'applicazione delle
regole di trattamento e degli istituti previsti dall'ordinamento
penitenziario, di introdurre nei confronti dei detenuti ulteriori
restrizioni della libertà personale. Secondo l'insegnamento ormai
consolidato della più autorevole dottrina costituzionalistica
(Vassalli, Pace, Basile) il concetto di libertà personale deve
intendersi in senso lato come, peraltro si desume dalla locuzione
"qualsiasi altra restrizione della libertà personale" usata dal
costituente, non soltanto come libertà fisica, ma anche come
libertà morale sì che il singolo individuo non ha solo un diritto
alla libertà da ogni costrizione fisica, ma anche da ogni pressione
tendente a ridurre la libertà di pensiero e di espressione, a
condizionarne la volontà, ad incidere sul suo stato psichico. Alla
luce di quanto appena detto non può dubitarsi che anche il detenuto,
sebbene privato della libertà fisica a cagione della sua condizione
detentiva, conservi pur sempre un diritto, pur se compresso, ad ogni
altra espressione della libertà personale, la cui inviolabilità
resta garantita dalla riserva di legge e da quella giurisdizionale
previste dall'art. 13 della Costituzione. Viziata da illegittimità
costituzionale appare pertanto, la norma in esame che attribuisce
all'autorità amministrativa, con proprio atto e al di fuori di
qualsiasi controllo giurisdizionale, il potere di ulteriormente
aggravare, l'ordinario regime detentivo previsto dalla legge ed in
concreto applicato con l'ordine di esecuzione della condanna emesso
dal giudice, comprimendo i residui spazi di libertà personale del
recluso.
Ulteriore censura di illegittimità costituzionale della norma in
esame va mossa con riferimento all'art. 27, terzo comma, della
Costituzione che contempla il divieto di trattamenti penali contrari
al senso di umanità e non ispirati a finalità rieducativa.
L'obiettivo della rieducazione può essere perseguito soltanto
attraverso un'attività trattamentale che sia veramente tale, che non
si sostanzi, cioè, soltanto nella mera custodia del detenuto.
Nel momento in cui il legislatore, con la norma in esame, prevede
la possibilità di sospensione, addirittura integrale, nei confronti
di alcuni detenuti, delle regole di trattamento e degli istituti
dell'ordinamento penitenziario rinuncia rispetto a questi ultimi al
perseguimento della finalità rieducativa, in una inammissibile
deroga al precetto costituzionale.
Ma anche sotto altro riguardo la normativa oggetto di esame
risulta in contrasto con il parametro costituzionale di cui all'art.
27, terzo comma, della Costituzione.
Il c.d. regime speciale, maggiormente restrittivo rispetto a
quello ordinario, la cui possibilità di applicazione a determinati
detenuti viene introdotta dall'art. 41- bis, secondo comma,
dell'o.p., seppure può essere giustificato da specifiche esigenze di
ordine e di sicurezza dettate dalla considerazione della particolare
pericolosità sociale espressa dai destinatari, confligge
insanabilmente con il principio della finalità rieducativa della
pena, ed, in particolare, con quello della c.d. "individualizzazione"
del trattamento, imprescindibile corollario del primo, (v. artt. 1,
primo comma, e 13 dell'o.p., diretta emanazione dell'art. 27, terzo
comma, della Costituzione) laddove se ne consente un'attuazione
indiscriminata nei confronti di reclusi individuati unicamente in
base al titolo detentivo.
L'art. 41- bis, secondo comma, della Costituzione individua, quali
presupposti per farsi luogo a sospensione parziale o totale del
trattamento, la ricorrenza di gravi motivi di ordine e sicurezza
pubblica e la sussistenza di titolo detentivo per taluno dei reati di
cui al primo comma dell'art. 4- bis dell'o.p.
Va osservato, quanto al primo presupposto, indicato nella norma
del tutto genericamente, che i gravi motivi di ordine e sicurezza
pubblica possano anche addursi - come di fatto è avvenuto nel caso
di specie - in relazione a situazioni di emergenza e di particolare
allarme sociale esterne alla realtà carceraria ed a questa estranee
o, quanto meno, non necessariamente collegate. Il legislatore,
inoltre, non indica alcun criterio per l'esercizio della facoltà di
sospensione di regole trattamentali ed istituti penitenziari.
Viene così legittimata, in violazione del precetto
costituzionale, un'applicazione del regime speciale nei confronti di
detenuti selezionati esclusivamente con riferimento al titolo
detentivo, a prescindere, quindi, da qualsiasi valutazione delle
condizioni e bisogni soggettivi, del grado di pericolosità sociale
esplicitato, dell'evoluzione della personalità, nonchè
dell'eventuale percorso rieducativo compiuto che verrebbe, in
ipotesi, vanificato.
Per quanto sin qui esposto, risultano, pertanto, fondate le
censure di legittimità costituzionale dell'art. 41- bis, secondo
comma, dell'o.p. per contrasto con gli artt. 13, primo e secondo
comma, e 27, terzo comma, della Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ordina la rimessione degli atti alla Corte costituzionale per la
decisione della questione pregiudiziale di legittimità
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio;
Si notifichi alle parti ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Si comunichi, inoltre, ai presidenti delle Camere.
Ancona, addì 9 gennaio 1993
Il presidente: GALASSI
Depositato in cancelleria il 19 gennaio 1993.
Il collaboratore di cancelleria: MARCONI
93C0403