1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 18-7-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 179 SENTENZA 2 - 11 luglio 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Procedimento amministrativo - Disposizioni in materia di semplificazione amministrativa e riduzione degli adempimenti gravanti sulle piccole e medie imprese - Disposizioni in materia di superamento del dissenso espresso da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumita', in sede di conferenza di servizi - Ricorsi delle Regioni Valle d'Aosta, Toscana, Liguria, Emilia Romagna e Puglia - Norme contenute in un decreto legge convertito - Impugnazione rivolta contro le disposizioni della legge di conversione - Eccepita tardivita' dei ricorsi - Reiezione. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 49, commi 3, lett. b), 4, 4-quater e 4-quinquies. - Costituzione, art. 117, quarto e sesto comma, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; statuto della Regione Valle d'Aosta, artt. 2, primo comma, lett. g), p) q), e 3, primo comma, lett. a), e relative norme di attuazione. Procedimento amministrativo - Impresa e imprenditore - Semplificazione amministrativa e riduzione degli adempimenti gravanti sulle piccole e medie imprese - Adozione della relativa disciplina mediante regolamenti governativi di delegificazione - Ricorsi delle Regioni Valle d'Aosta ed Emilia-Romagna - Asserita violazione della competenza legislativa e regolamentare delle Regioni nelle materie concorrenti e residuali del commercio e dell'industria - Asserita violazione delle competenze primaria e attuativa-integrativa della Regione speciale in materia di artigianato, industria alberghiera, turismo, tutela del paesaggio, urbanistica, piani regolatori - Asserita violazione del principio di leale collaborazione per mancanza di concertazione - Insussistenza - Delimitazione della potesta' regolamentare di delegificazione del Governo alle sole materie di competenza esclusiva statale - Non fondatezza delle questioni. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 49, commi 4-quater e 4-quinquies. - Costituzione, art. 117, quarto e sesto comma, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; statuto della Regione Valle d'Aosta, artt. 2, primo comma, lett. g), p) q), e 3, primo comma, lett. a), e relative norme di attuazione. Procedimento amministrativo - Conferenza di servizi - Dissenso espresso da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumita' - Disciplina per il superamento del dissenso - Ricorsi delle Regioni Toscana, Liguria e Puglia - Ius superveniens non incidente sul contenuto precettivo della disposizione impugnata - Trasferimento della questione sulla norma risultante dalla modifica. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 49, comma 3, lett. b). - Costituzione, artt. 117 e 118. Procedimento amministrativo - Conferenza di servizi - Dissenso espresso da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumita' - Disciplina per il superamento del dissenso - Previsione di potere sostitutivo del Governo, in materie di competenza regionale, come mera conseguenza automatica del mancato raggiungimento dell'intesa - Insufficienza alla stregua dei principi posti dalla giurisprudenza costituzionale in tema di chiamata in sussidiarieta' - Necessita' di ulteriori procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze - Mancata previsione - Violazione del principio di leale collaborazione - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento di ulteriore questione. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 49, comma 3, lett. b). - Costituzione, artt. 117 e 118. (T-120179) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 18-7-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 49,
commi 3, 4, 4-quater, e 4- quinquies del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla
legge 30 luglio 2010, n. 122, promossi dalle Regioni Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, Toscana, Liguria, Emilia-Romagna e Puglia,
notificati il 24-27 e il 28 settembre 2010, depositati in cancelleria
il 28 e il 30 settembre, il 6 e il 7 ottobre 2010 e rispettivamente
iscritti ai nn. 96, 97, 102, 106 e 107 del registro ricorsi 2010.
Visti gli atti di costituzione di Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 maggio 2012 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
uditi gli avvocati Ulisse Corea per la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, Giandomenico Falcon per le Regioni Liguria ed
Emilia-Romagna, Stefano Grassi per la Regione Puglia, Marcello
Cecchetti per la Regione Toscana e l'avvocato dello Stato Antonio
Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso (reg. ric. n. 96 del 2010), depositato il 28
settembre 2010, la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha
promosso questione di legittimità costituzionale in via principale,
fra l'altro, dell'articolo 49, commi 4-quater e 4-quinquies, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, in
riferimento all'art. 117, quarto e sesto comma, della Costituzione,
in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), nonchè in riferimento agli articoli 2, primo comma,
lettere g), p) e q), e 3, primo comma, lettera a), della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d'Aosta) ed alle relative norme di attuazione, nonchè, in subordine,
al principio di leale collaborazione.
1.1.- In particolare, la ricorrente sostiene che i commi 4-quater
e 4-quinquies dell'art. 49 del citato d.l. n. 78 del 2010, nella
parte in cui demandano a regolamenti governativi di delegificazione
il compito di dettare una disciplina volta alla semplificazione e
riduzione degli adempimenti amministrativi gravanti sulle piccole e
medie imprese, al fine di promuovere lo sviluppo del sistema
produttivo e la competitività delle imprese, inciderebbero anche su
materie spettanti alla competenza legislativa della Regione medesima.
Le richiamate disposizioni, infatti, toccherebbero sia settori
(industria, commercio) riconducibili alla competenza regionale
residuale di cui all'art. 117, quarto comma, Cost., attribuibile alla
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste in virtù dell'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001, in relazione ai quali la potestà
regolamentare non spetta allo Stato, sia settori (artigianato,
industria alberghiera, turismo e tutela del paesaggio; urbanistica,
piani regolatori per zone di particolare importanza turistica)
spettanti alla competenza piena o alla competenza
integrativo-attuativa della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste ai sensi dell'art. 2, primo comma, lettere g), p) e q)
dell'art. 3, primo comma, dello statuto speciale.
In sintesi, la ricorrente ritiene che la disciplina introdotta
dall'art. 49, commi 4-quater e 4-quinquies, non possa ascriversi,
nella sua totalità, ad una competenza esclusiva dello Stato,
insistendo, in modo prevalente, su ambiti di legislazione regionale.
Pertanto, il rinvio ad un regolamento governativo per la disciplina
degli adempimenti amministrativi cui sono tenute le piccole e medie
imprese si porrebbe in immediato contrasto con l'art. 117, sesto
comma, Cost., in base al quale la potestà regolamentare spetta allo
Stato soltanto nelle materie di legislazione esclusiva, fatta salva
la possibilità di delega alla Regione.
In subordine, la Regione sostiene che, qualora si volesse
rintracciare il fondamento dell'intervento del legislatore statale
nella necessità di soddisfare esigenze unitarie che devono essere
sottoposte ad una regolamentazione uniforme, vi sarebbe comunque una
violazione del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5
e 120 Cost. giacchè le disposizioni censurate non prevedono alcun
meccanismo di raccordo e di concertazione con il sistema delle
autonomie territoriali e segnatamente con la Regione autonoma Valle
d'Aosta. La previsione statale relativa al citato istituto della
delegificazione, in grado di determinare l'abrogazione delle norme
regolatrici della materia adottate dalla Regione autonoma Valle
d'Aosta nell'esercizio delle proprie competenze normative,
costituzionalmente garantite nel settore dello sviluppo economico e
competitività delle piccole e medie imprese in assenza di meccanismi
di concertazione e raccordo, sarebbe del tutto sproporzionata
rispetto alla finalità perseguita per violazione del principio di
leale collaborazione e quindi costituzionalmente illegittima.
2.- Con ricorso (reg. ric. n. 106 del 2010), depositato il 6
ottobre 2010, anche la Regione Emilia-Romagna ha promosso questione
di legittimità costituzionale in via principale dell'art. 49, comma
4-quater, del citato d.l. n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, in relazione all'art.
117, commi terzo, quarto e sesto, Cost. ed al principio di leale
collaborazione.
In particolare, la Regione sostiene che la disposizione
impugnata, nella parte in cui reca una disciplina volta alla
semplificazione e riduzione degli adempimenti amministrativi gravanti
sulle piccole e medie imprese, al fine di promuovere lo sviluppo del
sistema produttivo e la competitività delle imprese, prevedendo il
ricorso allo strumento della delegificazione, sia costituzionalmente
illegittima in quanto consentirebbe allo Stato di intervenire, con
atti di natura regolamentare, a disciplinare materie di competenza
regionale.
3.- In entrambi i giudizi, si è costituito nel giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato inammissibile, in quanto tardivo, e comunque sia respinto.
L'Avvocatura generale dello Stato ritiene, infatti, che l'art.
49, comma 4-quater, in quanto volto ad introdurre una significativa
semplificazione del procedimento amministrativo riguardante le
piccole e medie imprese, sia ispirato alla tutela della concorrenza,
e valga solo per le norme di competenza statale, stanti i richiami
all'art. 20 e seguenti della legge n. 59 del 1997.
4.- Con ricorso (reg. ric. n. 97 del 2010), depositato il 30
settembre 2010, la Regione Toscana ha promosso questione di
legittimità costituzionale in via principale, fra l'altro, dell'art.
49, comma 3, del citato d.l. n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, che sostituisce i commi
3, 3-bis, 3-ter e 3-quater dell'art. 14-quater della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi), in riferimento
all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., anche sotto il profilo
della violazione del principio di leale collaborazione, ed in
riferimento all'art. 120 Cost.
4.1.- La Regione premette che il nuovo comma 3 dell'art.
14-quater della legge n. 241 del 1990 disciplina il superamento del
dissenso espresso da amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla
tutela della salute e della pubblica incolumità in sede di
Conferenza di servizi, prevedendo che, a fronte di tale dissenso, «la
questione, in attuazione e nel rispetto del principio di leale
collaborazione e dell'articolo 120 della Costituzione, è rimessa
dall'amministrazione procedente alla deliberazione del Consiglio dei
ministri, che si pronuncia entro sessanta giorni, previa intesa con
la Regione o le Regioni e le Province autonome interessate, in caso
di dissenso tra un'amministrazione statale e una regionale o tra più
amministrazioni regionali, ovvero previa intesa con la Regione e gli
enti locali interessati, in caso di dissenso tra un'amministrazione
statale o regionale e un ente locale o tra più enti locali. Se
l'intesa non è raggiunta nei successivi trenta giorni, la
deliberazione del Consiglio dei Ministri può essere comunque
adottata. Se il motivato dissenso è espresso da una Regione o da una
Provincia autonoma in una delle materie di propria competenza, il
Consiglio dei Ministri delibera in esercizio del proprio potere
sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni o
delle Province autonome interessate».
Tale previsione inciderebbe su molteplici competenze regionali,
quali il governo del territorio, la valorizzazione dei beni culturali
ed ambientali, la tutela della salute, il turismo ed il commercio.
Proprio in tali casi, quando cioè vi sia una forte interferenza fra
competenze e funzioni statali e regionali, osserva la ricorrente,
occorre raggiungere un'intesa che, alla stregua della giurisprudenza
costituzionale formatasi con riguardo alla "chiamata in
sussidiarieta'" deve avere natura "forte", nel senso che il suo
mancato raggiungimento impedisce la decisione finale.
Ad avviso della ricorrente, invece, il nuovo terzo comma
dell'art. 14-quater della legge n. 241 del 1990, a modifica della
disciplina previgente che dettava procedimenti complessi di
superamento del dissenso fra amministrazioni diverse in sede di
Conferenza, a tutela dei livelli di competenza delle Regioni e degli
enti locali coinvolti, sostanzialmente porrebbe la Regione in una
posizione di subordinazione rispetto a quella statale, consentendo la
determinazione unilaterale governativa in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa nel termine di trenta giorni dalla
rimessione della questione al Consiglio dei ministri, in violazione
degli artt. 117 e 118 Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione.
Le disposizioni censurate sarebbero inoltre costituzionalmente
illegittime anche sotto un altro profilo. Esse, infatti, equiparando
il caso di contrasto fra un'amministrazione statale ed
un'amministrazione locale a quello del contrasto fra amministrazioni
locali ed amministrazione regionale, senza che sia possibile
comprendere, nel secondo caso, quali esigenze di esercizio unitario
possano giustificare la remissione della decisione al Consiglio dei
ministri, esproprierebbero la Regione di proprie competenze, in
assenza di qualsiasi elemento utile a predeterminare l'ambito di
operatività di una simile avocazione di compiti allo Stato, nonchè
a giustificare la stessa necessità di tale avocazione decisionale.
Sarebbe, inoltre, violato anche l'art. 120 Cost., posto che il
nuovo terzo comma dell'art. 14-quater della legge n. 241 del 1990
disciplinerebbe un'ipotesi di potere sostitutivo straordinario al di
fuori dei limiti indicati dalla citata norma costituzionale, per la
quale è necessario il previo verificarsi di un inadempimento
dell'ente sostituito rispetto ad un'attività ad esso imposta come
obbligatoria. Tale, infatti, non potrebbe essere considerato il
raggiungimento dell'intesa prevista per l'esercizio di una funzione
amministrativa da parte dello Stato a seguito di "chiamata in
sussidiarieta'", come riconosciuto dalla Corte costituzionale anche
nella recente sentenza n. 278 del 2010.
5.- Con ricorso (reg. ric. n. 102 del 2010), depositato il 6
ottobre 2010, anche la Regione Liguria ha promosso questione di
legittimità costituzionale in via principale dell'art. 49, comma 3,
lettera b), nonchè comma 4, del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010. L'art. 49, comma 3, è
censurato nella parte in cui, modificando l'art.14-quater della legge
n. 241 del 1990, nel caso di dissenso espresso, in sede di conferenza
di servizi, dalla Regione in materie di propria spettanza,
attribuisce la competenza decisionale al Consiglio dei ministri,
determinando una palese violazione dell'autonomia amministrativa
regionale e dunque dell'art. 118 Cost. Anche il richiamo all'art. 120
Cost. sarebbe inidoneo a giustificare la competenza del Consiglio dei
ministri, data la palese mancanza dei presupposti ivi prescritti per
l'esercizio del potere sostitutivo. In ogni caso, poi, difetterebbe
sia il carattere obbligatorio dell'atto omesso, sia la previsione
della necessaria intesa forte, con conseguente violazione degli artt.
117 e 118 Cost e del principio di leale collaborazione. Nè la
mancata previsione della suddetta intesa "forte" potrebbe - secondo
la Regione Liguria - essere in alcun modo surrogata dalla
partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome
interessate alla seduta del Consiglio dei ministri che esercita il
potere sostitutivo, posto che una simile partecipazione si limita a
portare nel Consiglio la voce della Regione, senza tradursi in un
potere di "codeliberazione".
La predetta norma è, infine, censurata anche in "combinato
disposto" con l'art. 49, comma 4, del medesimo d.l. n. 78 del 2010,
nella parte in cui quest'ultimo, novellando l'art. 29 della legge n.
241 del 1990, attribuisce alle disposizioni della stessa legge n. 241
concernenti la conferenza di servizi il carattere di norme attinenti
ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., con l'evidente scopo di renderle vincolanti
nei confronti delle Regioni. La Regione Liguria contesta che la
disciplina della conferenza di servizi attenga effettivamente ai
livelli essenziali delle prestazioni: con le richiamate disposizioni
non si stabilirebbe alcuno standard qualitativo o quantitativo di
prestazioni determinate, attinenti a questo o a quel diritto civile o
sociale garantito dalla stessa Costituzione, ma si regolerebbe lo
svolgimento dell'attività amministrativa, in settori vastissimi ed
indeterminati, alcuni di competenza regionale, quali il governo del
territorio, la tutela della salute, l'ordinamento degli uffici
regionali, l'artigianato, il turismo, il commercio.
6.- Il citato art. 49, comma 3, lettera b), è stato, infine,
impugnato dalla Regione Puglia, con ricorso (reg. ric. n. 107 del
2010), depositato il 7 ottobre 2010, in riferimento agli artt. 117,
terzo e quarto comma, 118, primo e secondo comma, e 120, secondo
comma, Cost.
In particolare, la Regione sostiene che la norma impugnata, che
pone una nuova regolamentazione in materia di conferenza di servizi,
sostituendo integralmente i commi 3, 3-bis, 3-ter e 3-quater
dell'art. 14-quater della legge n. 241 del 1990, violerebbe il primo
comma dell'art. 118 Cost., in quanto avocherebbe a livello statale un
fascio di competenze amministrative senza che ciò sia in alcun modo
giustificato dal principio di sussidiarietà, non sussistendo quelle
esigenze di esercizio unitario che sole, ai sensi dell'art. 118
Cost., potrebbero giustificare una simile avocazione. La predetta
violazione sarebbe resa palese dal generale ambito di applicazione
della normativa denunciata, la quale opera la richiamata avocazione
allo Stato delle funzioni amministrative, prescindendo dalle
situazioni che caratterizzano ciascuna di esse e dunque dalla
concreta ed effettiva sussistenza delle esigenze di esercizio
unitario.
L'art. 118, primo comma, Cost. sarebbe poi violato anche sotto un
ulteriore profilo.
La norma impugnata, nella parte in cui attribuisce la decisione
circa il provvedimento da adottare al Consiglio dei ministri
all'esito dell'infruttuoso svolgimento della conferenza di servizi,
delineerebbe un'ipotesi di esercizio di potere sostitutivo ordinario
che non soddisfa i requisiti elaborati dalla giurisprudenza
costituzionale sul punto. Essa, infatti, stabilisce che la decisione
del Consiglio dei ministri è destinata ad intervenire non già per
riparare ad una inerzia dell'ente (regionale o locale) titolare della
funzione, ma per sostituire alla valutazione (negativa) di
quest'ultimo (diniego espresso in sede di conferenza di servizi), una
diversa valutazione operata dallo Stato.
L'art. 49, comma 3, lettera b), si porrebbe altresì in contrasto
con l'art. 120, secondo comma, Cost.
Detta norma, infatti, nel consentire al Governo di sostituirsi
agli altri enti territoriali nell'eventualità che uno di essi non
presti il proprio assenso nell'ambito della conferenza di servizi,
contrasterebbe con quanto prescritto dall'art. 120, secondo comma,
Cost., il quale prevede che nel caso concreto debba esistere il
rischio della lesione di uno degli interessi dal medesimo tutelati
per poter procedere alla surrogazione; rischio che non può essere
meramente presunto in astratto, ma deve risultare accertato e
motivato in relazione al caso concreto. L'esercizio del potere
sostitutivo sarebbe, peraltro, autorizzato non già in presenza di
un'inerzia alla quale far fronte, ma in presenza di un comportamento
amministrativo commissivo, estrinsecatesi nel diniego di consenso in
sede di conferenza.
La Regione deduce, inoltre, l'illegittimità costituzionale della
suddetta norma anche in relazione all'art. 117, terzo e quarto comma,
Cost., in quanto detta norma avrebbe un ambito di applicazione
generalizzato e coinvolgerebbe, quindi, anche procedimenti destinati
ad esplicarsi in ambiti materiali di competenza regionale concorrente
o residuale.
Essa, inoltre, si porrebbe in contrasto con il secondo comma
dell'art. 118 Cost. in quanto, realizzando un'allocazione di funzioni
amministrative in modo generalizzato ed indifferenziato, prescindendo
dalla materia in cui tali funzioni sono destinate a svolgersi,
inciderebbe anche su procedimenti amministrativi che ricadono in
ambiti di competenza regionale concorrente o residuale.
7.- In tutti e tre i predetti giudizi (reg. ric. nn. 97, 102 e
107 del 2010) si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia rigettato.
In via preliminare, il resistente eccepisce la tardività del
ricorso proposto avverso le norme del d.l. n. 78 del 2010 non
modificate in sede di conversione e, quindi, in ipotesi,
immediatamente lesive.
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che l'art.
49, comma 3, nella parte in cui modifica la disciplina del
procedimento amministrativo della conferenza di servizi, essendo
norma volta ad attuare una semplificazione procedurale, sfugga ad
ogni censura di illegittimità costituzionale, anche nella parte in
cui regola l'intervento sostitutivo del Consiglio dei ministri, a
seguito dell'infruttuoso esperimento della conferenza. Nella specie
si sarebbe, infatti, in presenza di una situazione inerente ai
livelli essenziali delle prestazioni civili, avendo il cittadino
diritto ad ottenere una determinazione finale altrimenti paralizzata
dal dissenso opposto da una amministrazione preposta alla tutela
ambientale, culturale o sanitaria.
8.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, le parti hanno
depositato memorie con le quali hanno insistito per l'accoglimento
delle conclusioni svolte nelle difese scritte.
In particolare, la Regione Liguria, con riferimento all'art. 49,
comma 3, lettera b), del d.l. n. 78 del 2010, ribadisce le censure
già proposte, rilevando che esso è stato oggetto di una modifica
puramente formale ad opera dell'art. 5, comma 2, lettera b), numero
1), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime
disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con modificazioni,
dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, che ne conferma la lesività.
9.- Anche all'udienza pubblica la parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste (reg. ric.
n. 96 del 2010), la Regione Toscana (reg. ric. n. 97 del 2010), la
Regione Liguria (reg. ric. n. 102 del 2010), la Regione
Emilia-Romagna (reg. ric. n. 106 del 2010) e la Regione Puglia (reg.
ric. n. 107 del 2010) hanno promosso questioni di legittimità
costituzionale di numerose disposizioni del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla
legge 30 luglio 2010, n. 122.
In particolare, le Regioni Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ed
Emilia-Romagna hanno impugnato i commi 4-quater e 4-quinquies
dell'articolo 49 del d.l. n. 78 del 2010, le Regioni Toscana, Liguria
e Puglia hanno impugnato il comma 3, in specie lettera b), del citato
art. 49, mentre la sola Regione Liguria ha impugnato anche il comma 4
del medesimo art. 49.
Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel suddetto decreto-legge n. 78
del 2010, debbono essere qui esaminate le questioni di legittimità
costituzionale aventi ad oggetto l'art. 49, commi 3, lettera b), 4,
4-quater, e 4-quinquies, del d.l. n. 78 del 2010, in riferimento
all'articolo 117, terzo, quarto e sesto comma, della Costituzione, in
combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), nonchè in riferimento agli articoli 2, primo comma,
lettere g), p) e q), e 3, primo comma, lettera a), della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d'Aosta) ed alle relative norme di attuazione, nonchè, in subordine,
al principio di leale collaborazione.
2.- In considerazione della parziale identità delle norme
impugnate e delle censure proposte con i suddetti ricorsi, i giudizi,
come sopra delimitati, devono essere riuniti per essere trattati
congiuntamente e decisi con un'unica pronuncia.
3.- La difesa del Presidente del Consiglio dei ministri ha
eccepito in via preliminare la tardività di tutti i ricorsi, in
quanto proposti avverso disposizioni della legge di conversione già
contenute, nell'identico testo, nel decreto-legge n. 78 del 2010 e
non impugnate tempestivamente.
L'eccezione va rigettata.
Come ripetutamente affermato da questa Corte, «la Regione,
qualora si ritenga lesa nelle proprie competenze costituzionali da un
decreto-legge, può impugnarlo nei termini previsti dall'art. 127
Cost. (con il rischio, però, che l'iniziativa di investire la Corte
resti vanificata dall'eventualità di una mancata conversione) oppure
riservarsi di impugnare la sola legge di conversione, che rende
permanente e definitiva la normativa dettata con il decreto-legge. La
conversione in legge, infatti, ha l'effetto di reiterare, con la
novazione della fonte, la lesione da cui deriva l'interesse a
ricorrere della Regione» (sentenze n. 151 e n. 148 del 2012, n. 232
del 2011 e n. 430 del 2007).
Deve, pertanto, riconoscersi la tempestività delle impugnazioni,
pur se relative a disposizioni del d.l. n. 78 del 2010 non modificate
in sede di conversione (sentenza n. 148 del 2012).
4.- Nel merito, la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
(reg. ric. n. 96 del 2010) e la Regione Emilia-Romagna (reg. ric. n.
106 del 2010) hanno promosso questione di legittimità costituzionale
dell'art. 49, commi 4-quater e 4-quinquies, del d.l. n. 78 del 2010,
nella parte in cui demanda a regolamenti governativi di
delegificazione il compito di dettare una disciplina volta alla
semplificazione e riduzione degli adempimenti amministrativi gravanti
sulle piccole e medie imprese, al fine di promuovere lo sviluppo del
sistema produttivo e la competitività delle imprese.
Così disponendo, detta norma violerebbe anzitutto l'art. 117,
commi terzo, quarto e sesto, Cost. in quanto inciderebbe in ambiti
materiali (industria, commercio) riconducibili alla competenza
regionale residuale o concorrente, che è attribuibile anche alla
Regione autonoma Valle d'Aosta in virtù dell'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001, consentendo allo Stato di intervenire su di essi
con atti di natura regolamentare. La Regione autonoma Valle d'Aosta
lamenta anche la violazione dell'art. 2, primo comma, lettere g), p)
e q), e dell'art. 3, primo comma, lettera a), dello statuto speciale
per la Valle d'Aosta in quanto la norma impugnata inciderebbe in
ambiti materiali (artigianato, industria alberghiera, turismo e
tutela del paesaggio; urbanistica, piani regolatori per zone di
particolare importanza turistica) che lo statuto assegna alla
competenza primaria ovvero attuativa-integrativa di leggi della
Regione autonoma Valle d'Aosta.
In subordine la Regione autonoma Valle d'Aosta ritiene che, anche
a voler sostenere che l'intervento del legislatore statale trovi
fondamento nella necessità di soddisfare esigenze unitarie, esso
sarebbe comunque illegittimo per violazione del principio di leale
collaborazione, giacchè le disposizioni censurate non prevedono
alcun meccanismo di raccordo e di concertazione con il sistema delle
autonomie territoriali.
4.1.- La questione non è fondata nei termini di seguito
precisati.
Le disposizioni impugnate demandano al Governo il compito di
individuare, tramite regolamenti di delegificazione, i soli casi nei
quali l'attività delle predette imprese debba restare assoggettata
agli adempimenti amministrativi, nel rispetto di criteri, stabiliti
dalle medesime, in termini assolutamente generali (fra i principi e
criteri direttivi contenuti in esse vi è, ad esempio, quello di
eliminare le autorizzazioni, licenze, permessi ovvero dichiarazioni,
attestazioni, certificazioni, comunque denominati, nonchè gli
adempimenti amministrativi e le procedure "non necessarie" ovvero non
proporzionate «in relazione alla dimensione dell'impresa e al settore
di attività, nonchè alle esigenze di tutela degli interessi
pubblici coinvolti»: così le lettere a e b del comma 4-quater
dell'art. 49 del d.l. n. 78 n. 2010, come convertito dalla legge n.
122 del 2010), con la conseguente abrogazione di tutte le
disposizioni che prevedano ulteriori adempimenti.
Dette disposizioni si inseriscono, in maniera evidente, nel
novero di quegli interventi legislativi volti a realizzare la
semplificazione amministrativa, le cui basi normative originarie si
rintracciano nella legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi), (oggetto delle modifiche introdotte
dall'impugnato art. 49) e nell'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n.
59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle
regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione
e per la semplificazione amministrativa) e successive modificazioni,
sulla cui scia si collocano gli interventi normativi successivi.
In particolare, proprio con riguardo agli adempimenti
amministrativi gravanti sulle piccole e medie imprese, il legislatore
statale, con la legge di semplificazione 28 novembre 2005, n. 246
(Semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005), da un lato,
aveva delegato al Governo il riassetto delle disposizioni di
legislazione statale esclusiva vigenti in tema di oneri burocratici a
carico delle imprese nelle materie di competenza statale; dall'altro,
aveva previsto la possibilità di intese e accordi tra Stato e
Regioni al fine della semplificazione dei predetti oneri burocratici
a carico delle imprese nelle materie di competenza regionale. Sulla
base di tale previsione, in data 29 marzo 2007 veniva peraltro
raggiunto in sede di Conferenza Stato-Regioni un accordo tra Stato e
autonomie territoriali proprio sulla semplificazione e la qualità
della regolazione, pur ribadendosi che non si sarebbe potuto incidere
in alcun modo sull'autonomia dei Consigli regionali.
Nella medesima direzione, l'art. 19 della legge 11 novembre 2011,
n. 180 (Norme per la tutela della libertà d'impresa. Statuto delle
imprese) ha stabilito che «Le regioni promuovono la stipula di
accordi e di intese in sede di Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano, al fine di favorire il coordinamento dell'esercizio delle
competenze normative in materia di adempimenti amministrativi delle
imprese, nonchè il conseguimento di ulteriori livelli minimi di
liberalizzazione degli adempimenti connessi allo svolgimento
dell'attività d'impresa sul territorio nazionale, previe
individuazione delle migliori pratiche e verifica dei risultati delle
iniziative sperimentali adottate dalle regioni e dagli enti locali».
Dalle richiamate disposizioni emerge con chiarezza che il
legislatore statale, pur perseguendo l'obiettivo della
semplificazione amministrativa, ha dovuto tener conto
dell'impossibilità di trattare in maniera unitaria una categoria
eterogenea quale quella delle semplificazioni amministrative
incidenti genericamente sulle imprese, operanti nei settori più
disparati, molti dei quali di competenza regionale.
A tal proposito, questa Corte ha già osservato che «non è (...)
configurabile una materia "impresa", disgiunta dai settori
(riconducibili, tra l'altro, esemplificativamente, all'agricoltura,
al commercio, al turismo, all'industria) nei quali le imprese
operano» (sentenza n. 63 del 2008), di talchè, così come non si
può ritenere che esista una ipotetica materia "impresa", non
espressamente prevista e quindi di competenza residuale delle Regioni
(sentenza n. 63 del 2008), neppure è possibile ravvisare un titolo
di competenza statale esclusiva a cui ricondurre una simile
disciplina. La pretesa incidenza sulla concorrenza della prevista
riduzione degli adempimenti amministrativi gravanti sulle imprese,
costituisce, infatti, un effetto puramente indiretto o riflesso e
comunque eventuale di simili misure legislative. Nè la riconduzione
delle stesse alla competenza statale in materia di tutela della
concorrenza può desumersi dal riferimento a generiche finalità di
promozione dello sviluppo del sistema produttivo e della
competitività delle imprese che pure vengano espressamente evocate -
come nel caso di specie - dalle norme statali. Infatti, al di là
della non necessaria coincidenza delle predette finalità con quella
della tutela della concorrenza, questa Corte ha ripetutamente
affermato che «ai fini del giudizio di legittimità costituzionale,
la qualificazione legislativa non vale ad attribuire alle norme una
natura diversa da quella ad esse propria, quale risulta dalla loro
oggettiva sostanza» (sentenze n. 207 del 2010, n. 447 del 2006 e n.
482 del 1995), che si desume dall'oggetto e dalla disciplina delle
medesime, dalla ratio perseguita, tralasciando gli aspetti marginali
e gli effetti riflessi (sentenze n. 430, n. 169 e n. 165 del 2007).
In questa cornice si inserisce l'impugnato art. 49, commi
4-quater e 4-quinquies, del d.l. n. 78 del 2010.
Le citate disposizioni, nella parte in cui stabiliscono,
testualmente, che «il Governo è autorizzato ad adottare uno o più
regolamenti ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto
1988, n. 400, (...) volti a semplificare e ridurre gli adempimenti
amministrativi gravanti sulle piccole e medie imprese (...)»,
precisano che ciò deve avvenire «nel rispetto di quanto previsto
dagli articoli 20, 20-bis e 20-ter della legge 15 marzo 1997, n. 59,
e successive modificazioni». In particolare il citato art. 20,
nell'attribuire al Governo il compito di adottare un disegno di legge
per la semplificazione e l'eventuale adozione anche di regolamenti,
ai sensi dell'art. 17, commi 1 e 2, della legge n. 400 del 1988,
precisa, al comma 2, che l'adozione dei predetti regolamenti può
essere prevista solo «per le norme regolamentari di competenza dello
Stato». La medesima norma, al comma 3-bis introdotto con la legge di
semplificazione n. 246 del 2005, poi, nel demandare al Governo il
compito di realizzare una «raccolta organica delle norme
regolamentari regolanti la medesima materia», ha precisato che ciò
può e deve fare «nelle materie di competenza esclusiva dello Stato».
Da tali richiami risulta, pertanto, evidente che anche l'art. 49,
commi 4-quater e 4-quinquies, del d.l. n. 78 del 2010 delimita la
competenza del Governo all'adozione di regolamenti di semplificazione
nelle sole materie di competenza statale esclusiva, senza quindi
determinare alcuna lesione delle competenze regionali, in linea con
quanto stabilito dal sesto comma dell'art. 117 Cost. ed in armonia
con il principio affermato da questa Corte secondo il quale «alla
fonte secondaria statale è inibita in radice la possibilità di
vincolare l'esercizio della potestà legislativa regionale o di
incidere su disposizioni regionali preesistenti (sentenza n. 22 del
2003); e neppure i principi di sussidiarietà e adeguatezza possono
conferire ai regolamenti statali una capacità che è estranea al
loro valore, quella cioè di modificare gli ordinamenti regionali a
livello primario» (sentenza n. 303 del 2003).
Ove, tuttavia, in applicazione del suddetto art. 49, commi
4-quater e 4-quinquies, fossero adottati regolamenti di
delegificazione invasivi delle sfere di competenza legislativa
regionale, residuale o concorrente, è avverso di essi che le Regioni
ben potranno esperire gli ordinari rimedi giurisdizionali, nonchè
eventualmente il ricorso avanti a questa Corte in sede di conflitto
di attribuzione a tutela dei predetti ambiti di competenza (sentenza
n. 33 del 2011; sentenza n. 322 del 2009).
5.- Le Regioni Toscana, Liguria e Puglia hanno impugnato l'art.
49, comma 3, lettera b), del d.l. n. 78 del 2010, come convertito
dalla legge n. 122 del 2010, il quale, introducendo il nuovo terzo
comma dell'art. 14-quater della legge n. 241 del 1990, disciplina il
superamento del dissenso espresso da amministrazioni preposte alla
tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio
storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica
incolumità in sede di conferenza di servizi. Tale disposizione
stabilisce che, nel predetto caso di dissenso, «la questione (...) è
rimessa dall'amministrazione procedente alla deliberazione del
Consiglio dei ministri, che si pronuncia entro sessanta giorni,
previa intesa con la Regione o le Regioni e le Province autonome
interessate, in caso di dissenso tra un'amministrazione statale e una
regionale o tra più amministrazioni regionali, ovvero previa intesa
con la Regione e gli enti locali interessati, in caso di dissenso tra
un'amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra più
enti locali».
In particolare, il citato art. 49, comma 3, lettera b), è
censurato, sotto svariati profili, nella parte in cui prescrive che,
se la predetta «intesa non è raggiunta nei successivi trenta giorni,
la deliberazione del Consiglio dei ministri può essere comunque
adottata», e che, ove «il motivato dissenso sia espresso da una
Regione o da una Provincia autonoma in una delle materie di propria
competenza, il Consiglio dei Ministri delibera in esercizio del
proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti delle
Regioni o delle Province autonome interessate».
Così disponendo essa, in primo luogo, invaderebbe la sfera di
competenza legislativa regionale di cui all'art. 117, terzo e quarto
comma, Cost. in quanto, avendo un ambito di applicazione
generalizzato, coinvolgerebbe anche procedimenti destinati ad
esplicarsi in ambiti materiali di competenza regionale concorrente o
residuale, oltre a ledere l'autonomia amministrativa regionale, di
cui all'art. 118 Cost.
Ove si assuma, poi, che essa sia dettata per il soddisfacimento
di esigenze unitarie, sarebbe comunque costituzionalmente illegittima
per violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale
collaborazione, consentendosi al Consiglio dei ministri di assumere
la determinazione in maniera unilaterale, in spregio al carattere
forte dell'intesa prescritta.
Essa, inoltre, disciplinerebbe un'ipotesi di potere sostitutivo
straordinario al di fuori dei casi e dei limiti indicati dall'art.
120 Cost.
La medesima disposizione è, inoltre, censurata in specie dalla
Regione Liguria, in "combinato disposto" con l'art. 49, comma 4, del
d.l. n. 78 del 2010, nella parte in cui integra il comma 2-ter
dell'art. 29 della legge n. 241 del 1990, introducendo fra le
disposizioni individuate e qualificate da quest'ultimo come attinenti
ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.,
anche quelle concernenti la conferenza di servizi. Tale "combinato
disposto" sarebbe costituzionalmente illegittimo, tenuto conto che,
con le disposizioni sulla conferenza di servizi, non si stabilirebbe
alcuno standard qualitativo o quantitativo di prestazioni
determinate, attinenti a questo o a quel diritto civile o sociale
garantito dalla stessa Costituzione, ma si regolerebbe lo svolgimento
dell'attività amministrativa, in settori vastissimi ed
indeterminati, molti dei quali di competenza regionale, con
conseguente violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.
5.1.- In via preliminare, va rilevato che la Regione Liguria,
nell'imminenza dell'udienza pubblica, ha osservato che l'art. 49,
comma 3, lettera b), del d.l. n. 78 del 2010, è stato oggetto di una
modifica puramente formale ad opera dell'art. 5, comma 2, lettera b),
numero 1), del d.l. 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime
disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con modificazioni,
dalla legge 12 luglio 2011, n. 106. Tale modifica, lasciando
sostanzialmente immutato il contenuto normativo della disposizione
impugnata, ne confermerebbe la lesività. La Regione ha pertanto
ribadito le medesime censure rivolte al testo originariamente
impugnato anche con riguardo al testo modificato.
5.1.1.- L'art. 49, comma 3, lettera b), del d.l. n. 78 del 2010,
come convertito dalla legge n. 122 del 2010, ha introdotto il nuovo
terzo comma dell'art. 14-quater della legge n. 241 del 1990 con il
quale ha dettato la suddetta nuova disciplina del superamento del
dissenso in sede di conferenza di servizi. Con l'art. 5, comma 2,
lettera b), numero 1), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70,
l'art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990 è stato
ulteriormente modificato, nel senso che, al secondo periodo, le
parole "nei successivi" trenta giorni sono state sostituite dalla
parola "entro" trenta giorni. Dallo stesso tenore letterale della
modifica apportata risulta evidente che il contenuto normativo
risultante dalla stessa appare sostanzialmente immutato.
Pertanto, considerato che dal raffronto fra le disposizioni
risulta evidente che l'ultima modifica, dato il suo carattere
sostanzialmente marginale, non incide in alcun modo sul contenuto
precettivo delle disposizioni impugnate, la questione di legittimità
costituzionale - in forza del principio di effettività della tutela
costituzionale - deve essere trasferita sulla norma nel testo
risultante dalla modifica realizzata dall'art. 5, comma 2, lettera
b), numero 1), del d.l. n. 70 del 2011 (sentenza n. 114 del 2012).
5.2.- Nel merito, la questione è fondata per violazione degli
artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione.
5.2.1.- I censurati commi 3, lettera b), e 4, si inseriscono nel
testo complessivo del citato art. 49 del d.l. n. 78 del 2010, che è
intitolato «Disposizioni in materia di conferenza di servizi». Esso
apporta modifiche specifiche alla disciplina dell'istituto della
conferenza di servizi, introdotto, in via generale, dall'art. 14
della legge n. 241 del 1990, come strumento di accelerazione e
semplificazione dei procedimenti amministrativi particolarmente
complessi perchè implicanti una valutazione contestuale di vari
interessi pubblici di competenza di diverse amministrazioni.
Attraverso la valutazione contestuale e non più separata ed
autonoma, da parte delle diverse amministrazioni, degli interessi
pubblici coinvolti dal medesimo procedimento, si mirava, sin
d'allora, ad accelerarne la conclusione e ad agevolarne la
razionalizzazione.
La conferenza di servizi costituisce, pertanto, come riconosciuto
dalla giurisprudenza amministrativa, un modulo
procedimentale-organizzativo suscettibile di produrre
un'accelerazione dei tempi procedurali e, nel contempo, un esame
congiunto degli interessi pubblici coinvolti.
Esso, infatti, consente l'assunzione concordata di determinazioni
sostitutive, a tutti gli effetti, di concerti, intese, assensi,
pareri, nulla osta, richiesti da un procedimento pluristrutturale
specificatamente conformato dalla legge, senza che ciò comporti
alcuna modificazione o sottrazione delle competenze, posto che
ciascun rappresentante, partecipante alla conferenza, imputa gli
effetti giuridici degli atti che compie all'amministrazione
rappresentata, competente in forza della normativa di settore
(Consiglio Stato, sezione V, 8 maggio 2007, n. 2107).
Questa Corte ha già avuto occasione di confermare che tale
istituto, «introdotto dalla legge non tanto per eliminare uno o più
atti del procedimento, quanto per rendere contestuale quell'esame da
parte di amministrazioni diverse che, nella procedura ordinaria,
sarebbe destinato a svolgersi secondo una sequenza temporale
scomposta in fasi distinte» (sentenza n. 62 del 1993), è «orientato
alla realizzazione del principio di buon andamento ex art. 97 Cost.»,
in quanto «assume, nell'intento della semplificazione e accelerazione
dell'azione amministrativa, la funzione di coordinamento e mediazione
degli interessi in gioco al fine di individuare, mediante il
contestuale confronto degli interessi dei soggetti che li
rappresentano, l'interesse pubblico primario e prevalente» (sentenza
n. 313 del 2010). Esso, quindi, «realizza (...) un giusto
contemperamento fra la necessità della concentrazione delle funzioni
in un'istanza unitaria e le esigenze connesse alla distribuzione
delle competenze fra gli enti che paritariamente vi partecipano con
propri rappresentanti, senza che ciò implichi attenuazione delle
rispettive attribuzioni» (sentenza n. 348 del 1993).
Dall'insieme delle richiamate indicazioni della giurisprudenza,
da un lato, risulta agevole desumere come esista un'esigenza unitaria
che legittima l'intervento del legislatore statale anche in ordine
alla disciplina di procedimenti complessi estranei alle sfere di
competenza esclusiva statale affidati alla conferenza di servizi, in
vista dell'obiettivo della accelerazione e semplificazione
dell'azione amministrativa; dall'altro, è ugualmente agevole
escludere che l'intera disciplina della conferenza di servizi, e
dunque anche la disciplina del superamento del dissenso all'interno
di essa, sia riconducibile ad una materia di competenza statale
esclusiva, tenuto conto della varietà dei settori coinvolti, molti
dei quali sono innegabilmente relativi anche a competenze regionali
(es.: governo del territorio, tutela della salute, valorizzazione dei
beni culturali ed ambientali).
In particolare, va ancora ricordato che questa Corte ha
ripetutamente affermato che, per individuare la materia alla quale
devono essere ascritte le disposizioni oggetto di censura, non assume
rilievo la qualificazione che di esse abbia dato il legislatore, ma
occorre fare riferimento all'oggetto ed alla disciplina delle
medesime (sentenze n. 430, n. 169 e n. 165 del 2007). In questo caso,
la qualificazione, operata dalla stessa norma impugnata - letta in
combinato disposto con l'art. 49, comma 4 - della disciplina inerente
alla conferenza di servizi, quale disciplina attinente alla
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, risulta contraddetta dal contenuto della
medesima. Essa, infatti, lungi dal determinare uno standard
strutturale o qualitativo di prestazioni determinate, attinenti a
questo o a quel diritto civile o sociale, in linea con il secondo
comma, lettera m), dell'art. 117 Cost. (di recente, sentenza n. 248
del 2011), assolve al ben diverso fine di regolare l'attività
amministrativa, in settori vastissimi ed indeterminati, molti dei
quali di competenza regionale, (quali il governo del territorio, la
tutela della salute, l'ordinamento degli uffici regionali,
l'artigianato, il turismo, il commercio), in modo da soddisfare
l'esigenza, diffusa nell'intero territorio nazionale, di uno
svolgimento della stessa il più possibile semplice e celere.
Il soddisfacimento di una simile esigenza unitaria giustifica,
pertanto, l'attrazione allo Stato, per ragioni di sussidiarietà, sia
dell'esercizio concreto della funzione amministrativa che della
relativa regolamentazione nelle materie di competenza regionale, ma
deve obbedire alle condizioni stabilite dalla giurisprudenza
costituzionale, fra le quali questa Corte ha sempre annoverato la
presenza di adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni. In
particolare, si è affermato che «l'ordinamento costituzionale impone
il conseguimento di una necessaria intesa fra organi statali e organi
regionali per l'esercizio concreto di una funzione amministrativa
attratta in sussidiarietà al livello statale in materie di
competenza legislativa» (sentenza n. 383 del 2005) e che tali «intese
costituiscono condizione minima e imprescindibile per la legittimità
costituzionale della disciplina legislativa statale che effettui la
"chiamata in sussidiarieta'" di una funzione amministrativa in
materie affidate alla legislazione regionale, con la conseguenza che
deve trattarsi di vere e proprie intese "in senso forte", ossia di
atti a struttura necessariamente bilaterale, come tali non superabili
con decisione unilaterale di una delle parti» (sentenza n. 383 del
2005). In tali casi, ha inoltre precisato questa Corte, «il secondo
comma dell'art. 120 Cost. non può essere applicato» (sentenza n. 383
del 2005).
È in questo quadro che occorre valutare la disciplina del
superamento del dissenso espresso, appunto, in sede di conferenza,
introdotta dall'impugnato comma 3, lettera b), dell'art. 49, in
specie nella parte in cui, modificando l'art. 14-quater della legge
n. 241 del 1990, stabilisce che, ove il motivato dissenso sia
espresso da una Regione o da una Provincia autonoma in una delle
materie di propria competenza e non sia raggiunta la prescritta
intesa con la Regione o le Regioni e le Province autonome interessate
entro trenta giorni, «il Consiglio dei ministri delibera in esercizio
del proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti
delle Regioni o delle Province autonome interessate».
Questa Corte, applicando i principi suddetti, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale di analoga norma statale che
prevedeva un potere sostitutivo del Governo in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa, esercitabile decorsi trenta giorni dalla
convocazione del primo incontro tra il Governo e la Regione o la
Provincia autonoma interessata, affermando che «la previsione
dell'intesa, imposta dal principio di leale collaborazione, implica
che non sia legittima una norma contenente una "drastica previsione"
della decisività della volontà di una sola parte, in caso di
dissenso, ma che siano necessarie "idonee procedure per consentire
reiterate trattative volte a superare le divergenze" (ex plurimis,
sentenze n. 121 del 2010, n. 24 del 2007, n. 339 del 2005). Solo
nell'ipotesi di ulteriore esito negativo di tali procedure mirate
all'accordo, può essere rimessa al Governo una decisione
unilaterale» (sentenza n. 165 del 2011), come nel caso relativo alla
disciplina del procedimento di certificazione dei siti idonei
all'insediamento degli impianti nucleari (sentenza n. 33 del 2011).
Allorquando, invece, l'intervento unilaterale dello Stato viene
prefigurato come mera conseguenza automatica del mancato
raggiungimento dell'intesa, è violato il principio di leale
collaborazione con conseguente sacrificio delle sfere di competenza
regionale.
Anche la norma oggi impugnata reca la «drastica previsione» della
decisività della volontà di una sola parte, in caso di dissenso,
posto che il Consiglio dei ministri delibera unilateralmente in
materie di competenza regionale, allorquando, a seguito del dissenso
espresso in conferenza dall'amministrazione regionale competente, non
si raggiunga l'intesa con la Regione interessata nel termine dei
successivi trenta giorni: non solo, infatti, il termine è così
esiguo da rendere oltremodo complesso e difficoltoso lo svolgimento
di una qualsivoglia trattativa, ma dal suo inutile decorso si fa
automaticamente discendere l'attribuzione al Governo del potere di
deliberare, senza che siano previste le necessarie «idonee procedure
per consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze»
(come, peraltro, era invece previsto dall'art. 14-quater della legge
n. 241 del 1990, nel testo previgente, come risultante dalle
modifiche introdotte dalla legge n. 15 del 2005).
Nè, d'altro canto, la previsione che il Consiglio dei ministri
delibera, in esercizio del proprio potere sostitutivo, con la
partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome
interessate, «può essere considerata valida sostituzione
dell'intesa, giacchè trasferisce nell'ambito interno di un organo
costituzionale dello Stato un confronto tra Stato e Regione, che deve
necessariamente avvenire all'esterno, in sede di trattative ed
accordi, rispetto ai quali le parti siano poste su un piano di
parita'» (sentenza n. 165 del 2011).
Deve, pertanto, dichiararsi l'illegittimità costituzionale
dell'art. 49, comma 3, lettera b), del d.l. n. 78 del 2010,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, nella
parte in cui prevede che, in caso di dissenso espresso in sede di
conferenza di servizi da una Regione o da una Provincia autonoma, in
una delle materie di propria competenza, ove non sia stata raggiunta,
entro il breve termine di trenta giorni, l'intesa, «il Consiglio dei
ministri delibera in esercizio del proprio potere sostitutivo con la
partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome
interessate», senza che siano previste ulteriori procedure per
consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze.
5.2.2.- Conseguentemente, la questione promossa dalla Regione
Liguria (ric. n. 102 del 2010) nei confronti del predetto art. 49,
comma 3, lettera b), letto in "combinato disposto" con il comma 4 del
medesimo art. 49 deve ritenersi assorbita.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale riguardanti le altre disposizioni
contenute nel decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 49,
comma 3, lettera b), del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, nella parte in cui prevede che, in caso di dissenso
espresso in sede di conferenza di servizi da una Regione o da una
Provincia autonoma, in una delle materie di propria competenza, ove
non sia stata raggiunta, entro il breve termine di trenta giorni,
l'intesa, «il Consiglio dei ministri delibera in esercizio del
proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti delle
Regioni o delle Province autonome interessate»;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 49 commi 4-quater e 4-quinquies del d.l.
n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del
2010, promosse, in riferimento all'articolo 117, quarto e sesto
comma, della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), nonchè in riferimento agli
articoli 2, primo comma, lettere g), p) e q), e 3, primo comma,
lettera a), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4
(Statuto speciale per la Valle d'Aosta), ed alle relative norme di
attuazione, nonchè, in subordine, al principio di leale
collaborazione, dalle Regioni Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ed
Emilia-Romagna, con i ricorsi, rispettivamente, n. 96 e n. 106 del
2010.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 luglio 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 luglio 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI