1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 6-5-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 70 SENTENZA 10 marzo - 30 aprile 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Pensioni - Perequazione automatica dei trattamenti pensionistici - Limitazione, per gli anni 2012 e 2013, esclusivamente a quelli di importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS, nella misura del 100%. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214 - art. 24, comma 25. - (T-150070) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 6-5-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 24, comma
25, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti
per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, promossi dal Tribunale ordinario di Palermo,
sezione lavoro, con ordinanza del 6 novembre 2013, dalla Corte dei
conti, sezione giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna, con due
ordinanze del 13 maggio 2014, e dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Liguria, con ordinanza del 25 luglio
2014, rispettivamente iscritte ai nn. 35, 158, 159 e 192 del registro
ordinanze 2014 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, nn. 14, 41 e 46, prima serie speciale, dell' anno 2014.
Visti gli atti di costituzione di C.G. e dell'Istituto nazionale
della previdenza sociale (INPS), nonchè gli atti di intervento di
T.G. e del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 2015 il Giudice relatore
Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Riccardo Troiano per C.G., Luigi Caliulo e
Filippo Mangiapane per l'INPS e l'avvocato dello Stato Giustina
Noviello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale ordinario di Palermo, sezione lavoro, con
ordinanza del 6 novembre 2013, (r.o. n. 35 del 2014), la Corte dei
Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna, con due
ordinanze del 13 maggio 2014 (r.o. n. 158 e r.o. n. 159 del 2014), e
la Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Liguria,
con ordinanza del 25 luglio 2014, (r.o. n. 192 del 2014) hanno
sollevato questione di legittimità costituzionale del comma 25
dell'art. 24, del decreto-legge del 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall' art. 1,
comma 1 della legge 22 dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui
prevede che «In considerazione della contingente situazione
finanziaria, la rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1,
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, è riconosciuta, per gli anni
2012 e 2013, esclusivamente ai trattamenti pensionistici di importo
complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS, nella misura
del 100 per cento», in riferimento agli artt. 2, 3, 23, 36, primo
comma, 38, secondo comma, 53 e 117, primo comma, della Costituzione.
Il Tribunale ordinario di Palermo, sezione lavoro, premette di
essere stato adito per la condanna dell'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS) a corrispondere al ricorrente i ratei di
pensione maturati e non percepiti nel biennio 2012-2013, maggiorati
di interessi e rivalutazione monetaria fino all'effettivo soddisfo,
previa dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'azzeramento della perequazione automatica delle pensioni
superiori a tre volte il trattamento minimo INPS introdotto dalla
norma censurata.
Il giudice rimettente rileva che la discrezionalità di cui gode
il legislatore nella scelta del meccanismo perequativo diretto
all'adeguamento delle pensioni, fondata sul disposto degli artt. 36 e
38 Cost., ha trovato il proprio meccanismo attuativo nel sistema di
perequazione automatica dei trattamenti pensionistici, introdotto
dall'art. 19 della legge 30 aprile 1969, n. 153 (Revisione degli
ordinamenti pensionistici e norme in materia di sicurezza sociale).
Aggiunge che il blocco introdotto dalla normativa censurata reitera,
rendendola più gravosa, la misura di interruzione del sistema
perequativo già a suo tempo sancita dalla legge 24 dicembre 2007, n.
247 (Norme di attuazione del Protocollo del 23 luglio 2007 su
previdenza, lavoro e competitività per favorire l'equità e la
crescita sostenibili, nonchè ulteriori norme in materia di lavoro e
previdenza sociale), che era limitata ai soli trattamenti
pensionistici eccedenti otto volte il trattamento minimo INPS,
nonostante il monito rivolto al legislatore dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 316 del 2010, teso a rimuovere il
rischio della frequente reiterazione di misure volte a paralizzare il
meccanismo perequativo.
Con la misura censurata, secondo il rimettente, si sarebbe
violato l'invito della Corte, mediante azzeramento della perequazione
per i trattamenti pensionistici di più basso importo, per due anni
consecutivi e senza alcuna successiva possibilità di recupero.
Il giudice a quo richiama la giurisprudenza costituzionale (in
particolare la sentenza n. 223 del 2012) secondo cui la gravità
della situazione economica, che lo Stato deve affrontare, può
giustificare anche il ricorso a strumenti eccezionali, con la
finalità di contemperare il soddisfacimento degli interessi
finanziari con la garanzia dei servizi e dei diritti dei cittadini,
nel rispetto del principio fondamentale di eguaglianza.
Deduce, quindi, la violazione dell'art. 38, secondo comma, Cost.,
poichè l'assenza di rivalutazione impedirebbe la conservazione nel
tempo del valore della pensione, menomandone l'adeguatezza e
dell'art. 36, primo comma, Cost., in quanto il blocco della
perequazione lederebbe il principio di proporzionalità tra la
pensione, che costituisce il prolungamento della retribuzione in
costanza di lavoro, e il trattamento retributivo percepito durante
l'attività lavorativa.
Sostiene, altresì, la lesione del combinato disposto degli artt.
36, 38 e 3 Cost., poichè la mancata rivalutazione, violando il
principio di proporzionalità tra pensione e retribuzione e quello di
adeguatezza della prestazione previdenziale, altererebbe il principio
di eguaglianza e ragionevolezza, causando una irrazionale
discriminazione in danno della categoria dei pensionati. Deduce,
inoltre, la violazione del principio di universalità
dell'imposizione di cui all'art. 53 Cost. e di quello di non
discriminazione ai fini dell'imposizione e di parità di prelievo a
parità di presupposto di imposta di cui al combinato disposto degli
artt. 3, 23 e 53 Cost., poichè, indipendentemente dal nomen iuris
utilizzato, la misura adottata si configurerebbe quale prestazione
patrimoniale di natura sostanzialmente tributaria, in quanto
doverosa, non connessa all'esistenza di un rapporto sinallagmatico
tra le parti e collegata esclusivamente alla pubblica spesa in
relazione ad un presupposto economicamente rilevante.
2.- La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Emilia - Romagna, che ha sollevato con due distinte ordinanze la
questione di legittimità costituzionale del comma 25 dell'art. 24
del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, riferisce che il
ricorrente nel giudizio principale lamentava la mancata rivalutazione
automatica del proprio trattamento pensionistico in applicazione
della norma oggetto di censura, per effetto della esclusione del
meccanismo di perequazione per le pensioni di importo superiore a tre
volte il trattamento minimo INPS.
Evidenzia, alla luce della giurisprudenza costituzionale,
l'illegittimità delle frequenti reiterazioni di misure intese a
paralizzare il meccanismo perequativo, sottolineando, altresì, il
carattere peggiorativo della norma censurata rispetto all'art.1,
comma 19, della legge n. 247 del 2007, così determinando il blocco
dell'adeguamento dei trattamenti superiori a tre volte, anzichè a
otto volte, rispetto al trattamento minimo INPS, avuto anche riguardo
alla vicinanza temporale rispetto all'ultimo azzeramento attuato,
nonchè alla mancata previsione di un meccanismo di recupero.
In particolare, secondo il giudice a quo, il vizio della norma
censurata emerge ove si consideri che la natura di retribuzione
differita delle pensioni ordinarie è stata ormai definitivamente
riconosciuta dalla Corte costituzionale (viene richiamata la sentenza
n. 116 del 2013). Il maggior prelievo tributario rispetto ad altre
categorie risulta, con più evidenza, discriminatorio, poichè grava
su redditi ormai consolidati nel loro ammontare, collegati a
prestazioni lavorative già rese da cittadini che hanno esaurito la
loro vita lavorativa, rispetto ai quali non risulta più possibile
ridisegnare sul piano sinallagmatico il rapporto di lavoro, con
conseguente lesione degli artt. 3 e 53 Cost.
Ad avviso della Corte rimettente, il mancato adeguamento delle
retribuzioni equivale a una loro decurtazione in termini reali con
effetti permanenti, ancorchè il blocco sia formalmente temporaneo,
non essendo previsto alcun meccanismo di recupero, con conseguente
violazione degli artt. 3, 53, 36 e 38 Cost. Tale blocco incide sui
pensionati, fascia per antonomasia debole per età ed impossibilità
di adeguamento del reddito, come evidenziato dalla Corte
costituzionale, secondo la quale i redditi derivanti dai trattamenti
pensionistici non hanno, per questa loro origine, una natura diversa
e minoris generis rispetto agli altri redditi presi a riferimento, ai
fini dell'osservanza dell'art. 53 Cost., che non consente trattamenti
in peius di determinate categorie di redditi da lavoro (viene
richiamata ancora la sentenza n. 116 del 2013).
La Corte dei conti aggiunge che l'introduzione di un'imposta
speciale, sia pure transitoria ed eccezionale, viola il principio
della parità di prelievo a parità di presupposto d'imposta
economicamente rilevante e che, quindi, il blocco della perequazione
si traduce in una lesione del combinato disposto di cui agli artt. 3
e 53 Cost., in quanto la norma censurata limita i destinatari della
stessa soltanto ad una "platea di soggetti passivi", cioè ai
percettori del trattamento pensionistico, in violazione del principio
della universalità della imposizione.
Essa sottolinea, inoltre, come l'intervento legislativo evidenzi
il carattere sempre più strutturale del meccanismo di azzeramento
della rivalutazione e non quello di misura eccezionale, non
reiterabile, senza osservare il monito espresso dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 316 del 2010, con riguardo ai gravi
rischi di irragionevolezza e violazione della proporzionalità
derivanti dalla frequente reiterazione delle misure volte a
paralizzare il meccanismo di perequazione automatica, in quanto le
pensioni, anche di maggior consistenza, potrebbero non essere
sufficientemente difese in relazione ai mutamenti del potere di
acquisto della moneta.
Deduce, poi, come la norma censurata si presenti lesiva anche del
principio di affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica,
garantito dall'art. 3 Cost., giacchè i pensionati adeguano i
programmi di vita alle previsioni circa le proprie disponibilità
economiche, con conseguente pregiudizio per le aspettative di vita di
questi ultimi .
Sostiene, quindi, la palese irragionevolezza del provvedimento
censurato e l'irrazionalità dello stesso per eccedenza del mezzo
rispetto al fine, dovendo provvedersi ad esigenze quali la
«contingente situazione finanziaria» richiamata dal legislatore
mediante la fiscalità ordinaria, secondo il disposto di cui all'art.
53 Cost.
Invoca, infine, sulla base dell'art. 117, primo comma, Cost.,
quale parametro interposto, la Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
firmata a Roma 4 novembre 1950 (CEDU), ratificata e resa esecutiva
con legge 4 agosto 1955, n. 848, richiamando poi il principio della
certezza del diritto, quale patrimonio comune degli Stati contraenti,
nonchè il diritto dell'individuo alla libertà e alla sicurezza di
cui all'art. 6 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007, il diritto di non discriminazione che
include anche quella fondata sul patrimonio (art. 21), il diritto
degli anziani di condurre una vita dignitosa e indipendente (art.
25), il diritto alla protezione della famiglia sul piano giuridico,
economico e sociale (art. 33) ed il diritto di accesso alle
prestazioni di sicurezza sociale e ai servizi sociali di cui all'art.
34 della medesima Carta.
3.- La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Liguria, premette che la ricorrente nel giudizio principale era
titolare di pensione diretta e di pensione indiretta del Fondo
dipendenti INPS e che l'importo complessivo dei due trattamenti era
stato mantenuto fermo anche negli anni 2012 e 2013, in applicazione
della norma impugnata, aggiungendo che la parte aveva agito per la
condanna dell'INPS al pagamento delle quote di trattamento non
corrisposte, previo promovimento della questione di legittimità
costituzionale della norma censurata.
Nel merito, osserva la Corte rimettente che, pur avendo la Corte
costituzionale ammesso, in linea di principio, la compatibilità
costituzionale di disposizioni legislative che incidano su situazioni
soggettive attinenti ai rapporti di durata, facendosi carico di
esigenze di contenimento della spesa pubblica, la stessa ha, al
contempo, invitato il legislatore a salvaguardare il principio di
ragionevolezza nelle manovre economiche adottate, a tutela degli
interessi dei cittadini (viene richiamata la sentenza n. 316 del
2010).
Nel caso del comma 25 dell'art. 24 del d.l. n. 201 del 2011, come
convertito, secondo il giudice a quo difetterebbero i presupposti
segnalati dalla giurisprudenza costituzionale, atteso che, in primo
luogo, l'intervento non avrebbe il carattere realmente temporaneo
voluto dal giudice delle leggi, perchè esteso per un arco temporale
di due anni. Inoltre, esso non riguarderebbe soltanto le pensioni
più alte, incidendo, invece, sui trattamenti pensionistici di più
basso importo, superiori ad euro 1.405,05 lordi per il 2012 ed a euro
1.441,56 lordi per il 2013. Per tali trattamenti, secondo la Corte
rimettente, la pressante esigenza di rivalutazione sistematica del
correlativo valore monetario, che garantisce il soddisfacimento degli
stessi bisogni alimentari, sarebbe irrimediabilmente frustrata.
In particolare, lo sganciamento dai meccanismi di adeguamento
automatico dei trattamenti pensionistici superiori a tre volte il
minimo INPS, per un tempo considerevole, minerebbe il sistema di
adeguamento costituzionalmente rilevante, con violazione dei principi
di cui agli artt. 36 e 38 Cost.
Come ricordato dal giudice rimettente, la Corte costituzionale ha
affermato (viene citata la sentenza n. 497 del 1988) che la
protezione così garantita ai lavoratori postula requisiti di
effettività, tanto più che essa si collega alla tutela dei diritti
fondamentali della persona sanciti dall'art. 2 Cost., mentre il
perdurante necessario rispetto dei principi di sufficienza ed
adeguatezza delle pensioni impone al legislatore, pur nell'esercizio
del suo potere discrezionale di bilanciamento tra le varie esigenze
di politica economica e le disponibilità finanziarie, di individuare
un meccanismo in grado di assicurare un reale ed effettivo
adeguamento dei trattamenti di quiescenza alle variazioni del costo
della vita (il richiamo è alla sentenza n. 30 del 2004).
Il Collegio rimettente osserva, quindi, che la Corte
costituzionale, pur avendo riconosciuto, con la sentenza n. 316 del
2010, la legittimità di temporanee sospensioni della perequazione,
anche se limitate alle pensioni di importo più elevato, ha, al
contempo, precisato che la ragionevolezza complessiva del sistema
dovrà essere apprezzata nel quadro del contemperamento di interessi
di rango costituzionale, alla luce dell'art. 3 Cost. Con ciò si
intende evitare che una generalizzata esigenza di contenimento della
finanza pubblica possa risultare sempre e comunque valido motivo per
determinare la compromissione «di diritti maturati o la lesione di
consolidate sfere di interessi, sia individuali, sia anche
collettivi» (viene citata la sentenza n. 92 del 2013).
Deduce, poi, il contrasto con gli artt. 3, 23, 53 Cost.,
sollevando d'ufficio la relativa questione, per essere stato imposto
con la norma censurata un sacrificio cospicuo ad una sola categoria
di cittadini, incorrendo nella violazione del principio di
eguaglianza, a causa della disparità di trattamento che può essere
ravvisata nella differente previsione di prestazioni patrimoniali a
carico di soggetti titolari di redditi analoghi.
4.- Si è costituito in giudizio (r.o. n. 35 del 2014) C.G.,
ricorrente nel giudizio principale pendente dinanzi al Tribunale
ordinario di Palermo, sezione lavoro, instando per la declaratoria di
illegittimità costituzionale della disposizione legislativa
censurata. Sostiene, in particolare, il pregiudizio per l'adeguatezza
delle prestazioni previdenziali, la quale imporrebbe la costante
perequazione della pensione al mutamento dei valori monetari.
Aggiunge il difetto di qualsivoglia modalità di recupero della somma
oggetto di blocco della perequazione per il biennio 2012-2013 e la
conseguente violazione degli artt. 3, 36, primo comma, e 38, secondo
comma, Cost., in quanto il criterio adottato sarebbe irragionevole,
lesivo del principio di proporzionalità tra pensione e retribuzione,
nonchè del principio di adeguatezza di cui all'art. 38 Cost.
5.- Si è, altresì, costituito in tutti i giudizi, (r.o. n.n.
35, 158, 159 e 192 del 2014), l'INPS, chiedendo che siano dichiarate
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale
sollevate, alla luce della giurisprudenza costituzionale secondo cui
spetta alla discrezionalità del legislatore, in conformità a un
ragionevole bilanciamento dei valori costituzionali, dettare la
disciplina di un adeguato trattamento pensionistico alla stregua
delle risorse disponibili, fatta salva la garanzia di salvaguardia
delle esigenze minime di protezione della persona.
L'Istituto osserva, al riguardo, che la norma censurata si limita
a sospendere l'operatività del meccanismo rivalutativo esistente per
un breve orizzonte temporale e a salvaguardare le posizioni più
deboli sotto il profilo economico, evidenziando, altresì, come la
Corte, con la sentenza n. 316 del 2010, abbia già deciso,
respingendola, analoga questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 19, della legge n. 247 del 2007 ed aggiungendo che
la mancata perequazione per un tempo limitato della pensione non
incide sulla sua adeguatezza, in particolare per le pensioni di
importo più elevato.
6.- Ha proposto intervento ad adiuvandum T.G., premettendo di
essere iscritto al Fondo pensioni del personale delle Ferrovie dello
Stato spa, di non aver goduto, in forza dell'applicazione della norma
di cui al comma 25 dell'art. 24, del d.l. n. 201 del 2011, come
convertito, degli aumenti di perequazione automatica per la parte di
pensione superiore a tre volte il trattamento minimo e di aver
depositato analogo ricorso per le proprie pretese pensionistiche
dinanzi alla sezione giurisdizionale del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, allo scopo di sentir dichiarato il proprio
diritto alla perequazione automatica.
Assume, in particolare, a sostegno dell'ammissibilità del
proprio intervento, il difetto di tutela per chi non abbia
partecipato al giudizio principale, ma versi nelle medesime
condizioni delle parti e, nel merito, la violazione degli artt. 38,
secondo comma, 36, primo comma, e 3 Cost., nonchè, infine, dell'art.
53 e del combinato disposto degli artt. 2, 23 e 53 Cost.
7.- È intervenuto nei giudizi il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, instando per l'inammissibilità o, comunque, per la manifesta
infondatezza della questione sollevata.
La difesa dello Stato eccepisce preliminarmente il difetto della
previa domanda amministrativa, presupposto dell'azione, la cui
mancanza renderebbe la domanda improponibile e adduce l'esistenza di
una temporanea carenza di giurisdizione, rilevabile in qualsiasi
stato e grado del giudizio.
L'Avvocatura generale rileva, in ogni caso, la manifesta
infondatezza della questione riguardo a tutti i parametri segnalati e
richiama la giurisprudenza costituzionale, nonchè il principio dalla
stessa espresso, secondo cui la mancata perequazione della pensione
per un periodo contenuto non incide sull'adeguatezza del trattamento
pensionistico.
8.- All'udienza pubblica, le parti costituite hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni formulate nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Palermo, sezione lavoro, con
ordinanza del 6 novembre 2013 (r.o. n. 35 del 2014), la Corte dei
conti, sezione giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna, con due
ordinanze del 13 maggio 2014 (r.o. n. 158 e n. 159 del 2014) e la
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Liguria, con
ordinanza del 25 luglio 2014 (r.o. n. 192 del 2014), dubitano della
legittimità costituzionale del comma 25 dell'art. 24, decreto-legge
del 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n.
214, nella parte in cui, per gli anni 2012 e 2013, limita la
rivalutazione monetaria dei trattamenti pensionistici nella misura
del 100 per cento, esclusivamente alle pensioni di importo
complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS, in
riferimento, nel complesso, agli artt. 2, 3, 23, 36, primo comma, 38,
secondo comma, 53 e 117, primo comma della Costituzione, quest'ultimo
in relazione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre
1950 (CEDU), ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n.
848.
Tutti i giudici rimettenti ritengono che il comma 25 dell'art. 24
sarebbe costituzionalmente illegittimo per violazione degli artt. 3,
36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost., in quanto la mancata
rivalutazione, violando i principi di proporzionalità e adeguatezza
della prestazione previdenziale, si porrebbe in contrasto con il
principio di eguaglianza e ragionevolezza, causando una irrazionale
discriminazione in danno della categoria dei pensionati.
La norma censurata recherebbe anche un vulnus agli artt. 2, 23 e
53 Cost., poichè la misura adottata si configurerebbe quale
prestazione patrimoniale di natura sostanzialmente tributaria, in
violazione del principio dell'universalità dell'imposizione a
parità di capacità contributiva, in quanto posta a carico di una
sola categoria di contribuenti.
La sola Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Emilia - Romagna censura, infine, la predetta disposizione, anche con
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione alla CEDU,
richiamando, poi, gli artt. 6, 21, 25, 33 e 34 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007.
2.- I giudizi hanno ad oggetto la stessa norma, censurata in
relazione a parametri costituzionali, per profili e con
argomentazioni in larga misura coincidenti.
Deve, pertanto, esser disposta la riunione dei giudizi al fine di
un'unica pronuncia (ex plurimis, sentenza n. 16 del 2015, ordinanza
n. 164 del 2014).
Nel giudizio promosso dal Tribunale ordinario di Palermo, sezione
lavoro, ha spiegato intervento ad adiuvandum T.G., che non è parte
nel procedimento principale, assumendo di aver proposto analogo
ricorso dinanzi alla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Lazio, allo scopo di sentir riconosciuto il proprio diritto
alla perequazione automatica del trattamento pensionistico, per gli
anni 2012 e 2013, negato dall'INPS.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (per tutte,
sentenza n. 216 del 2014), possono intervenire nel giudizio
incidentale di legittimità costituzionale le sole parti del giudizio
principale ed i terzi portatori di un interesse qualificato,
immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e
non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o
dalle norme oggetto di censura.
La circostanza che l'istante sia parte in un giudizio diverso da
quello oggetto dell'ordinanza di rimessione, nel quale sia stata
sollevata analoga questione di legittimità costituzionale, non è
sufficiente a rendere ammissibile l'intervento (ex plurimis,
ordinanza n. 150 del 2012).
Conseguentemente, poichè T.G. non è stato parte del giudizio
principale nel corso del quale è stata sollevata la questione di
legittimità costituzionale oggetto dell'ordinanza iscritta al n. 35
del reg. ord. 2014, nè risulta essere titolare di un interesse
qualificato, inerente in modo diretto e immediato al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio, l'intervento dallo stesso proposto
va dichiarato inammissibile.
3.- La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Emilia-Romagna, nelle due ordinanze di rimessione, dubita della
legittimità costituzionale del comma 25 dell'art. 24 del d.l. n. 201
del 2011, come convertito dalla legge n. 214 del 2011, in
riferimento, fra l'altro all'art. 117, primo comma, Cost. e invoca
genericamente, quale parametro interposto, la CEDU, per poi
richiamare, più specificamente, una serie di disposizioni contenute
nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.
In particolare, sono evocati, oltre al principio della certezza
del diritto quale «patrimonio comune agli Stati contraenti», anche «
gli altri diritti garantiti dalla Carta: il diritto dell'individuo
alla libertà e alla sicurezza (art. 6), il diritto di non
discriminazione, che include anche quella fondata sul "patrimonio",
(art. 21), il diritto degli anziani di condurre una vita dignitosa ed
indipendente (art. 25), il diritto alla protezione della famiglia sul
piano giuridico, economico e sociale (art. 33), il diritto di accesso
alle prestazioni di sicurezza sociale e ai servizi sociali (art.
34)».
La questione, come prospettata, è inammissibile.
Va preliminarmente rilevato che questa Corte ritiene configurarsi
un'ipotesi di inammissibilità della questione, qualora il giudice
non fornisca una motivazione adeguata sulla non manifesta
infondatezza della stessa, limitandosi a evocarne i parametri
costituzionali, senza argomentare in modo sufficiente in ordine alla
loro violazione (ex plurimis, ordinanza n. 36 del 2015).
In tale ipotesi, il difetto nell'esplicitazione delle ragioni di
conflitto tra la norma censurata e i parametri costituzionali evocati
inibisce lo scrutinio nel merito delle questioni medesime (fra le
altre, ordinanza n. 158 del 2011), con conseguente inammissibilità
delle stesse.
Nel caso di specie, la Corte rimettente si limita a richiamare
l'art. 117, primo comma, Cost., per violazione della CEDU «come
interpretata dalla Corte di Strasburgo»
senza addurre alcun elemento a sostegno di tale asserito vulnus,
in particolare con riferimento alle modalità di incidenza della
norma oggetto di impugnazione sul parametro costituzionale evocato.
Inoltre il richiamo alla CEDU si rivela, nella sostanza, erroneo,
atteso che esso risulta affiancato dal riferimento a disposizioni
normative riconducibili alla Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea. Quest'ultima fonte, come risulta dall'art. 6,
comma 1 del Trattato sull'Unione europea, come modificato dal
Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007, ratificato e reso
esecutivo con la legge 2 agosto 2008, n. 130, ha lo stesso valore
giuridico dei trattati.
Pertanto, l'esame dell'ordinanza di rimessione non consente di
evincere in qual modo le norme della CEDU siano compromesse, per
effetto dell'applicazione della disposizione oggetto di censura.
Una tale carenza argomentativa costituisce motivo di
inammissibilità della questione di legittimità costituzionale, in
quanto preclusiva della valutazione della fondatezza.
Il giudice a quo non fornisce sufficienti elementi che consentano
di vagliare le modalità di incidenza della norma censurata sul
parametro genericamente invocato ed omette di allegare argomenti a
sostegno degli effetti pregiudizievoli di tale incidenza, richiamando
erroneamente disposizioni normative afferenti al diritto primario
dell'Unione europea.
4.- La questione di costituzionalità per violazione degli artt.
2, 3, 23 e 53 Cost., in relazione alla presunta natura tributaria
della misura in esame, non è fondata.
Tutte le ordinanze di rimessione affermano che, nel caso di
specie, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato, la misura di
azzeramento della rivalutazione automatica per gli anni 2012 e 2013,
relativa ai trattamenti pensionistici superiori a tre volte il
trattamento minimo INPS, configurerebbe una prestazione patrimoniale
di natura tributaria, lesiva del principio di universalità
dell'imposizione a parità di capacità contributiva, in quanto posta
a carico di una sola categoria di contribuenti. Nell'imporre alle
parti di concorrere alla spesa pubblica non in ragione della propria
capacità contributiva, essa violerebbe il principio di eguaglianza.
I rimettenti richiamano, in particolare, le decisioni n. 116 del
2013 e n. 223 del 2012 nella parte in cui si afferma che la
Costituzione non impone una tassazione fiscale uniforme, con criteri
assolutamente identici e proporzionali per tutte le tipologie di
imposizione tributaria, ma esige un indefettibile raccordo con la
capacità contributiva, in un quadro di sistema informato a criteri
di progressività, come svolgimento ulteriore, nello specifico campo
tributario, del principio di eguaglianza (in tal senso, fra le più
recenti, sentenza n. 10 del 2015). Ciò si collega al compito di
rimozione degli ostacoli economico-sociali che di fatto limitano la
libertà e l'eguaglianza dei cittadini-persone umane, in spirito di
solidarietà politica, economica e sociale di cui agli artt. 2 e 3
della Costituzione (ordinanza n. 341 del 2000, ripresa sul punto
dalla sentenza n. 223 del 2012).
L'azzeramento della perequazione automatica oggetto di censura,
tuttavia, sfugge ai canoni della prestazione patrimoniale di natura
tributaria, atteso che esso non dà luogo ad una prestazione
patrimoniale imposta, realizzata attraverso un atto autoritativo di
carattere ablatorio, destinato a reperire risorse per l'erario.
La giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 219 e
n. 154 del 2014) ha costantemente precisato che gli elementi
indefettibili della fattispecie tributaria sono tre: la disciplina
legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare una
(definitiva) decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo;
la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapporto
sinallagmatico; le risorse, connesse ad un presupposto economicamente
rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, devono essere
destinate a sovvenire pubbliche spese.
Un tributo consiste in un «prelievo coattivo che è finalizzato
al concorso alle pubbliche spese ed è posto a carico di un soggetto
passivo in base ad uno specifico indice di capacità contributiva»
(sentenza n. 102 del 2008). Tale indice deve esprimere l'idoneità di
ciascun soggetto all'obbligazione tributaria (fra le prime, sentenze
n. 91 del 1972, n. 97 del 1968, n. 89 del 1966, n. 16 del 1965 e n.
45 del 1964).
Il comma 25 dell'art. 24 del d.l. n. 201 del 2011, come
convertito, che dispone per un biennio il blocco del meccanismo di
rivalutazione dei trattamenti pensionistici superiori a tre volte il
trattamento minimo INPS, non riveste, quindi, natura tributaria, in
quanto non prevede una decurtazione o un prelievo a carico del
titolare di un trattamento pensionistico.
In base ai criteri elaborati da questa Corte in ordine alle
prestazioni patrimoniali, in assenza di una decurtazione patrimoniale
o di un prelievo della stessa natura a carico del soggetto passivo,
viene meno in radice il presupposto per affermare la natura
tributaria della disposizione. Inoltre, viene a mancare il requisito
che consente l'acquisizione delle risorse al bilancio dello Stato,
poichè la disposizione non fornisce, neppure in via indiretta, una
copertura a pubbliche spese, ma determina esclusivamente un risparmio
di spesa.
Il difetto dei requisiti propri dei tributi e, in generale, delle
prestazioni patrimoniali imposte, determina, quindi, la non
fondatezza delle censure sollevate in riferimento al mancato rispetto
dei principi di progressività e di capacità contributiva.
5.- La questione prospettata con riferimento agli artt. 3, 36,
primo comma, e 38, secondo comma, Cost. è fondata.
La perequazione automatica, quale strumento di adeguamento delle
pensioni al mutato potere di acquisto della moneta, fu disciplinata
dalla legge 21 luglio 1965, n. 903 (Avviamento alla riforma e
miglioramento dei trattamenti di pensione della previdenza sociale),
all'art. 10, con la finalità di fronteggiare la svalutazione che le
prestazioni previdenziali subiscono per il loro carattere
continuativo.
Per perseguire un tale obiettivo, in fasi sempre mutevoli
dell'economia, la disciplina in questione ha subito numerose
modificazioni.
Con l'art.19 della legge 30 aprile 1969, n. 153 (Revisione degli
ordinamenti pensionistici e norme in materia di sicurezza sociale),
nel prevedere in via generalizzata l'adeguamento dell'importo delle
pensioni nel regime dell'assicurazione obbligatoria, si scelse di
agganciare in misura percentuale gli aumenti delle pensioni
all'indice del costo della vita calcolato dall'ISTAT, ai fini della
scala mobile delle retribuzioni dei lavoratori dell'industria.
Con l'art. 11, comma 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 503, recante «Norme per il riordinamento del sistema previdenziale
dei lavoratori privati e pubblici, a norma dell'art. 3 della legge 23
ottobre 1992, n. 421», oltre alla cadenza annuale e non più
semestrale degli aumenti a titolo di perequazione automatica, si
stabilì che gli stessi fossero calcolati sul valore medio
dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed
impiegati. Tale modifica mirava a compensare l'eliminazione
dell'aggancio alle dinamiche salariali, al fine di garantire un
collegamento con l'evoluzione del livello medio del tenore di vita
nazionale. L'art. 11, comma 2, previde, inoltre, che ulteriori
aumenti potessero essere stabiliti con legge finanziaria, in
relazione all'andamento dell'economia.
Il meccanismo di rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici governato dall'art. 34, comma 1, della legge 23
dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la
stabilizzazione e lo sviluppo) si prefigge di tutelare i trattamenti
pensionistici dalla erosione del potere di acquisto della moneta, che
tende a colpire le prestazioni previdenziali anche in assenza di
inflazione. Con effetto dal 1° gennaio 1999, il meccanismo di
rivalutazione delle pensioni si applica per ogni singolo beneficiario
in funzione dell'importo complessivo dei trattamenti corrisposti a
carico dell'assicurazione generale obbligatoria. L'aumento della
rivalutazione automatica opera, ai sensi del comma 1 dell'art. 34
citato, in misura proporzionale all'ammontare del trattamento da
rivalutare rispetto all'ammontare complessivo.
Tuttavia, l'art 69, comma 1, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2001), con riferimento al meccanismo
appena illustrato di aumento della perequazione automatica, prevede
che esso spetti per intero soltanto per le fasce di importo dei
trattamenti pensionistici fino a tre volte il trattamento minimo
INPS. Spetta nella misura del 90 per cento per le fasce di importo da
tre a cinque volte il trattamento minimo INPS ed è ridotto al 75 per
cento per i trattamenti eccedenti il quintuplo del predetto importo
minimo. Questa impostazione fu seguita dal legislatore in successivi
interventi, a conferma di un orientamento che predilige la tutela
delle fasce più deboli. Ad esempio, l'art. 5, comma 6, del
decreto-legge 2 luglio 2007, n. 81 (Disposizioni urgenti in materia
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art.1, comma 1,
della legge 3 agosto 2007, n. 127, prevede, per il triennio
2008-2010, una perequazione al 100 per cento per le fasce di importo
tra tre e cinque volte il trattamento minimo INPS.
In conclusione, la disciplina generale che si ricava dal
complesso quadro storico-evolutivo della materia, prevede che
soltanto le fasce più basse siano integralmente tutelate
dall'erosione indotta dalle dinamiche inflazionistiche o, in
generale, dal ridotto potere di acquisto delle pensioni.
6.- Quanto alle sospensioni del meccanismo perequativo, affidate
a scelte discrezionali del legislatore, esse hanno seguito nel corso
degli anni orientamenti diversi, nel tentativo di bilanciare le
attese dei pensionati con variabili esigenze di contenimento della
spesa.
L'art. 2 del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure
urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego,
nonchè disposizioni fiscali) previde che, in attesa della legge di
riforma del sistema pensionistico e, comunque, fino al 31 dicembre
1993, fosse sospesa l'applicazione di ogni disposizione di legge, di
regolamento o di accordi collettivi, che introducesse aumenti a
titolo di perequazione automatica delle pensioni previdenziali ed
assistenziali, pubbliche e private, ivi compresi i trattamenti
integrativi a carico degli enti del settore pubblico allargato,
nonchè aumenti a titolo di rivalutazione delle rendite a carico
dell'INAIL. In sede di conversione di tale decreto, tuttavia, con
l'art. 2, comma 1-bis, della legge 14 novembre 1992, n. 438
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 19
settembre 1992, n. 384, recante misure urgenti in materia di
previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonchè disposizioni
fiscali), si provvide a mitigare gli effetti della disposizione, che
dunque operò non come provvedimento di blocco della perequazione,
bensì quale misura di contenimento della rivalutazione, alla stregua
di percentuali predefinite dal legislatore in riferimento al tasso di
inflazione programmata.
In seguito, l'art. 11, comma 5, della legge 24 dicembre 1993, n.
537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), provvide a
restituire, mediante un aumento una tantum disposto per il 1994, la
differenza tra inflazione programmata ed inflazione reale, perduta
per effetto della disposizione di cui all'art. 2 della legge n. 438
del 1992. Conseguentemente, il blocco, originariamente previsto in
via generale e senza distinzioni reddituali dal legislatore del 1992,
fu convertito in una forma meno gravosa di raffreddamento parziale
della dinamica perequativa.
Dopo l'entrata in vigore del sistema contributivo, il legislatore
(art. 59, comma 13 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, recante
«Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica») ha imposto un
azzeramento della perequazione automatica, per l'anno 1998. Tale
norma, ritenuta legittima da questa Corte con ordinanza n. 256 del
2001, ha limitato il proprio campo di applicazione ai soli
trattamenti di importo medio - alto, superiori a cinque volte il
trattamento minimo.
Il blocco, introdotto dall'art. 24, comma 25, come convertito,
del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, ora oggetto di censura,
trova un precedente nell'art. 1, comma 19, della legge 24 dicembre
2007, n. 247 (Norme di attuazione del Protocollo del 23 luglio 2007
su previdenza, lavoro e competitività per favorire l'equità e la
crescita sostenibili, nonchè ulteriori norme in materia di lavoro e
previdenza sociale) che, tuttavia, aveva limitato l'azzeramento
temporaneo della rivalutazione ai trattamenti particolarmente
elevati, superiori a otto volte il trattamento minimo INPS.
Si trattava - come si evince dalla relazione tecnica al disegno
di legge approvato dal Consiglio dei ministri il 13 ottobre 2007 - di
una misura finalizzata a concorrere solidaristicamente al
finanziamento di interventi sulle pensioni di anzianità, a seguito,
dell'innalzamento della soglia di accesso al trattamento
pensionistico (il cosiddetto "scalone") introdotto, a decorrere dal
1° gennaio 2008, dalla legge 23 agosto 2004, n. 243 (Norme in materia
pensionistica e deleghe al Governo nel settore della previdenza
pubblica, per il sostegno alla previdenza complementare e
all'occupazione stabile e per il riordino degli enti di previdenza ed
assistenza obbligatoria).
L'azzeramento della perequazione, disposto per effetto dell'art.
1, comma 19, della legge n. 247 del 2007, prima citata, è stato
sottoposto al vaglio di questa Corte, che ha deciso la questione con
sentenza n. 316 del 2010. In tale pronuncia questa Corte ha posto in
evidenza la discrezionalità di cui gode il legislatore, sia pure
nell'osservare il principio costituzionale di proporzionalità e
adeguatezza delle pensioni, e ha reputato non illegittimo
l'azzeramento, per il solo anno 2008, dei trattamenti pensionistici
di importo elevato (superiore ad otto volte il trattamento minimo
INPS).
Al contempo, essa ha indirizzato un monito al legislatore,
poichè la sospensione a tempo indeterminato del meccanismo
perequativo, o la frequente reiterazione di misure intese a
paralizzarlo, entrerebbero in collisione con gli invalicabili
principi di ragionevolezza e proporzionalità. Si afferma, infatti,
che «[...] le pensioni, sia pure di maggiore consistenza, potrebbero
non essere sufficientemente difese in relazione ai mutamenti del
potere d'acquisto della moneta».
7.- L'art. 24, comma 25, del d.l. n. 201 del 2011, come
convertito, oggetto di censura nel presente giudizio, si colloca
nell'ambito delle "Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e
il consolidamento dei conti pubblici" (manovra denominata "salva
Italia") e stabilisce che «In considerazione della contingente
situazione finanziaria», la rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, in base al già citato meccanismo stabilito dall'art.
34, comma 1, della legge n. 448 del 1998, è riconosciuta, per gli
anni 2012 e 2013, esclusivamente ai trattamenti pensionistici di
importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS,
nella misura del cento per cento.
Per effetto del dettato legislativo si realizza un'indicizzazione
al 100 per cento sulla quota di pensione fino a tre volte il
trattamento minimo INPS, mentre le pensioni di importo superiore a
tre volte il minimo non ricevono alcuna rivalutazione. Il blocco
integrale della perequazione opera, quindi, per le pensioni di
importo superiore a euro 1.217,00 netti.
Tale meccanismo si discosta da quello originariamente previsto
dall'art. 24, comma 4, della legge 28 febbraio 1986, n. 41
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 1986) e confermato dall'art. 11 del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme per il
riordinamento del sistema previdenziale dei lavoratori privati e
pubblici, a norma dell'articolo 3 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), che non discriminava tra trattamenti pensionistici
complessivamente intesi, bensì tra fasce di importo.
Secondo la normativa antecedente, infatti, la percentuale di
aumento si applicava sull'importo non eccedente il doppio del
trattamento minimo del fondo pensioni per i lavoratori dipendenti.
Per le fasce di importo comprese fra il doppio ed il triplo del
trattamento minimo la percentuale era ridotta al 90 per cento. Per le
fasce di importo superiore al triplo del trattamento minimo la
percentuale era ridotta al 75 per cento.
Le modalità di funzionamento della disposizione censurata sono
ideate per incidere sui trattamenti complessivamente intesi e non
sulle fasce di importo. Esse trovano un unico correttivo nella
previsione secondo cui, per le pensioni di importo superiore a tre
volte il trattamento minimo INPS e inferiore a tale limite
incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante,
l'aumento di rivalutazione è comunque attribuito fino a concorrenza
del predetto limite maggiorato.
La norma censurata è frutto di un emendamento che, all'esito
delle osservazioni rivolte al Ministro del lavoro e delle politiche
sociali (Camera dei Deputati, Commissione XI, Lavoro pubblico e
privato, audizione del 6 dicembre 2011), ha determinato la
sostituzione della originaria formula. Quest'ultima prevedeva
l'azzeramento della perequazione per tutti i trattamenti
pensionistici di importo superiore a due volte il trattamento minimo
INPS e, quindi, ad euro 946,00. Il Ministro chiarì nella stessa
audizione che la misura da adottare non confluiva nella riforma
pensionistica, ma era da intendersi quale «provvedimento da emergenza
finanziaria».
La disposizione censurata ha formato oggetto di un'interrogazione
parlamentare (Senato della Repubblica, seduta n. 93, interrogazione
presentata l'8 agosto 2013, n. 3 - 00321) rimasta inevasa, in cui si
chiedeva al Governo se intendesse promuovere la revisione del
provvedimento, alla luce della giurisprudenza costituzionale.
Dall'excursus storico compiuto traspare che la norma oggetto di
censura si discosta in modo significativo dalla regolamentazione
precedente. Non solo la sospensione ha una durata biennale; essa
incide anche sui trattamenti pensionistici di importo meno elevato.
Il provvedimento legislativo censurato si differenzia, altresì,
dalla legislazione ad esso successiva.
L'art. 1, comma 483, lettera e), della legge di stabilità per
l'anno 2014 (legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato-legge di stabilita'») ha previsto, per il triennio 2014-2016,
una rimodulazione nell'applicazione della percentuale di perequazione
automatica sul complesso dei trattamenti pensionistici, secondo il
meccanismo di cui all'art. 34, comma 1, della legge n. 448 del 1998,
con l'azzeramento per le sole fasce di importo superiore a sei volte
il trattamento minimo INPS e per il solo anno 2014. Rispetto al
disegno di legge originario le percentuali sono state, peraltro,
parzialmente modificate.
Nel triennio in oggetto la perequazione si applica nella misura
del 100 per cento per i trattamenti pensionistici di importo fino a
tre volte il trattamento minimo, del 95 per cento per i trattamenti
di importo superiore a tre volte il trattamento minimo e pari o
inferiori a quattro volte il trattamento minimo del 75 per cento per
i trattamenti oltre quattro volte e pari o inferiori a cinque volte
il trattamento minimo, del 50 per cento per i trattamenti oltre
cinque volte e pari o inferiori a sei volte il trattamento minimo
INPS. Soltanto per il 2014 il blocco integrale della perequazione ha
riguardato le fasce di importo superiore a sei volte il trattamento
minimo. Il legislatore torna dunque a proporre un discrimen fra fasce
di importo e si ispira a criteri di progressività, parametrati sui
valori costituzionali della proporzionalità e della adeguatezza dei
trattamenti di quiescenza. Anche tale circostanza conferma la
singolarità della norma oggetto di censura.
8.- Dall'analisi dell'evoluzione normativa in subiecta materia,
si evince che la perequazione automatica dei trattamenti
pensionistici è uno strumento di natura tecnica, volto a garantire
nel tempo il rispetto del criterio di adeguatezza di cui all'art. 38,
secondo comma, Cost. Tale strumento si presta contestualmente a
innervare il principio di sufficienza della retribuzione di cui
all'art. 36 Cost., principio applicato, per costante giurisprudenza
di questa Corte, ai trattamenti di quiescenza, intesi quale
retribuzione differita (fra le altre, sentenza n. 208 del 2014 e
sentenza n. 116 del 2013).
Per le sue caratteristiche di neutralità e obiettività e per la
sua strumentalità rispetto all'attuazione dei suddetti principi
costituzionali, la tecnica della perequazione si impone, senza
predefinirne le modalità, sulle scelte discrezionali del
legislatore, cui spetta intervenire per determinare in concreto il
quantum di tutela di volta in volta necessario. Un tale intervento
deve ispirarsi ai principi costituzionali di cui agli artt. 36, primo
comma, e 38, secondo comma, Cost., principi strettamente
interconnessi, proprio in ragione delle finalità che perseguono.
La ragionevolezza di tali finalità consente di predisporre e
perseguire un progetto di eguaglianza sostanziale, conforme al
dettato dell'art. 3, secondo comma, Cost. così da evitare disparità
di trattamento in danno dei destinatari dei trattamenti
pensionistici. Nell'applicare al trattamento di quiescenza,
configurabile quale retribuzione differita, il criterio di
proporzionalità alla quantità e qualità del lavoro prestato (art.
36, primo comma, Cost.) e nell'affiancarlo al criterio di adeguatezza
(art. 38, secondo comma, Cost.), questa Corte ha tracciato un
percorso coerente per il legislatore, con l'intento di inibire
l'adozione di misure disomogenee e irragionevoli (fra le altre,
sentenze n. 208 del 2014 e n. 316 del 2010). Il rispetto dei
parametri citati si fa tanto più pressante per il legislatore,
quanto più si allunga la speranza di vita e con essa l'aspettativa,
diffusa fra quanti beneficiano di trattamenti pensionistici, a
condurre un'esistenza libera e dignitosa, secondo il dettato
dell'art. 36 Cost.
Non a caso, fin dalla sentenza n. 26 del 1980, questa Corte ha
proposto una lettura sistematica degli artt. 36 e 38 Cost., con la
finalità di offrire «una particolare protezione per il lavoratore».
Essa ha affermato che proporzionalità e adeguatezza non devono
sussistere soltanto al momento del collocamento a riposo, «ma vanno
costantemente assicurate anche nel prosieguo, in relazione ai
mutamenti del potere d'acquisto della moneta», senza che ciò
comporti un'automatica ed integrale coincidenza tra il livello delle
pensioni e l'ultima retribuzione, poichè è riservata al legislatore
una sfera di discrezionalità per l'attuazione, anche graduale, dei
termini suddetti (ex plurimis, sentenze n. 316 del 2010; n. 106 del
1996; n. 173 del 1986; n. 26 del 1980; n. 46 del 1979; n. 176 del
1975; ordinanza n. 383 del 2004). Nondimeno, dal canone dell'art. 36
Cost. «consegue l'esigenza di una costante adeguazione del
trattamento di quiescenza alle retribuzioni del servizio attivo»
(sentenza n. 501 del 1988; fra le altre, negli stessi termini,
sentenza n. 30 del 2004).
Il legislatore, sulla base di un ragionevole bilanciamento dei
valori costituzionali deve «dettare la disciplina di un adeguato
trattamento pensionistico, alla stregua delle risorse finanziarie
attingibili e fatta salva la garanzia irrinunciabile delle esigenze
minime di protezione della persona» (sentenza n. 316 del 2010). Per
scongiurare il verificarsi di «un non sopportabile scostamento» fra
l'andamento delle pensioni e delle retribuzioni, il legislatore non
può eludere il limite della ragionevolezza (sentenza n. 226 del
1993).
Al legislatore spetta, inoltre, individuare idonei meccanismi che
assicurino la perdurante adeguatezza delle pensioni all'incremento
del costo della vita. Così è avvenuto anche per la previdenza
complementare, che, pur non incidendo in maniera diretta e immediata
sulla spesa pubblica, non risulta del tutto indifferente per
quest'ultima, poichè contribuisce alla tenuta complessiva del
sistema delle assicurazioni sociali (sentenza n. 393 del 2000) e,
dunque, all'adeguatezza della prestazione previdenziale ex art. 38,
secondo comma, Cost.
Pertanto, il criterio di ragionevolezza, così come delineato
dalla giurisprudenza citata in relazione ai principi contenuti negli
artt. 36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost., circoscrive la
discrezionalità del legislatore e vincola le sue scelte all'adozione
di soluzioni coerenti con i parametri costituzionali.
9.- Nel vagliare la dedotta illegittimità dell'azzeramento del
meccanismo perequativo per i trattamenti pensionistici superiori a
otto volte il minimo INPS per l'anno 2008 (art. 1, comma 19 della
già citata legge n. 247 del 2007), questa Corte ha ricostruito la
ratio della norma censurata, consistente nell'esigenza di reperire
risorse necessarie «a compensare l'eliminazione dell'innalzamento
repentino a sessanta anni a decorrere dal 1° gennaio 2008, dell'età
minima già prevista per l'accesso alla pensione di anzianità in
base all'articolo 1, comma 6, della legge 23 agosto 2004, n. 243»,
con «lo scopo dichiarato di contribuire al finanziamento solidale
degli interventi sulle pensioni di anzianità, contestualmente
adottati con l'art. 1, commi 1 e 2, della medesima legge» (sentenza
n. 316 del 2010).
In quell'occasione questa Corte non ha ritenuto che fossero stati
violati i parametri di cui agli artt. 3, 36, primo comma, e 38,
secondo comma, Cost. Le pensioni incise per un solo anno dalla norma
allora impugnata, di importo piuttosto elevato, presentavano «margini
di resistenza all'erosione determinata dal fenomeno inflattivo».
L'esigenza di una rivalutazione costante del correlativo valore
monetario è apparsa per esse meno pressante.
Questa Corte ha ritenuto, inoltre, non violato il principio di
eguaglianza, poichè il blocco della perequazione automatica per
l'anno 2008, operato esclusivamente sulle pensioni superiori ad un
limite d'importo di sicura rilevanza, realizzava «un trattamento
differenziato di situazioni obiettivamente diverse rispetto a quelle,
non incise dalla norma impugnata, dei titolari di pensioni più
modeste». La previsione generale della perequazione automatica è
definita da questa Corte «a regime», proprio perchè «prevede una
copertura decrescente, a mano a mano che aumenta il valore della
prestazione». La scelta del legislatore in quel caso era sostenuta da
una ratio redistributiva del sacrificio imposto, a conferma di un
principio solidaristico, che affianca l'introduzione di più rigorosi
criteri di accesso al trattamento di quiescenza. Non si viola il
principio di eguaglianza, proprio perchè si muove dalla ricognizione
di situazioni disomogenee.
La norma, allora oggetto d'impugnazione, ha anche superato le
censure di palese irragionevolezza, poichè si è ritenuto che non vi
fosse riduzione quantitativa dei trattamenti in godimento ma solo
rallentamento della dinamica perequativa delle pensioni di valore
più cospicuo. Le esigenze di bilancio, affiancate al dovere di
solidarietà, hanno fornito una giustificazione ragionevole alla
soppressione della rivalutazione automatica annuale per i trattamenti
di importo otto volte superiore al trattamento minimo INPS, «di
sicura rilevanza», secondo questa Corte, e, quindi, meno esposte al
rischio di inflazione.
La richiamata pronuncia ha inteso segnalare che la sospensione a
tempo indeterminato del meccanismo perequativo, ovvero la frequente
reiterazione di misure intese a paralizzarlo, «esporrebbero il
sistema ad evidenti tensioni con gli invalicabili principi di
ragionevolezza e proporzionalita'», poichè risulterebbe incrinata la
principale finalità di tutela, insita nel meccanismo della
perequazione, quella che prevede una difesa modulare del potere
d'acquisto delle pensioni.
Questa Corte si era mossa in tale direzione già in epoca
risalente, con il ritenere di dubbia legittimità costituzionale un
intervento che incida «in misura notevole e in maniera definitiva»
sulla garanzia di adeguatezza della prestazione, senza essere
sorretto da una imperativa motivazione di interesse generale
(sentenza n. 349 del 1985).
Deve rammentarsi che, per le modalità con cui opera il
meccanismo della perequazione, ogni eventuale perdita del potere di
acquisto del trattamento, anche se limitata a periodi brevi, è, per
sua natura, definitiva. Le successive rivalutazioni saranno, infatti,
calcolate non sul valore reale originario, bensì sull'ultimo importo
nominale, che dal mancato adeguamento è già stato intaccato.
10.- La censura relativa al comma 25 dell'art. 24 del d.l. n. 201
del 2011, se vagliata sotto i profili della proporzionalità e
adeguatezza del trattamento pensionistico, induce a ritenere che
siano stati valicati i limiti di ragionevolezza e proporzionalità,
con conseguente pregiudizio per il potere di acquisto del trattamento
stesso e con «irrimediabile vanificazione delle aspettative
legittimamente nutrite dal lavoratore per il tempo successivo alla
cessazione della propria attivita'» (sentenza n. 349 del 1985).
Non è stato dunque ascoltato il monito indirizzato al
legislatore con la sentenza n. 316 del 2010.
Si profila con chiarezza, a questo riguardo, il nesso
inscindibile che lega il dettato degli artt. 36, primo comma, e 38,
secondo comma, Cost. (fra le più recenti, sentenza n. 208 del 2014,
che richiama la sentenza n. 441 del 1993). Su questo terreno si deve
esercitare il legislatore nel proporre un corretto bilanciamento,
ogniqualvolta si profili l'esigenza di un risparmio di spesa, nel
rispetto di un ineludibile vincolo di scopo «al fine di evitare che
esso possa pervenire a valori critici, tali che potrebbero rendere
inevitabile l'intervento correttivo della Corte» (sentenza n. 226 del
1993).
La disposizione concernente l'azzeramento del meccanismo
perequativo, contenuta nel comma 24 dell'art. 25 del d.l. 201 del
2011, come convertito, si limita a richiamare genericamente la
«contingente situazione finanziaria», senza che emerga dal disegno
complessivo la necessaria prevalenza delle esigenze finanziarie sui
diritti oggetto di bilanciamento, nei cui confronti si effettuano
interventi così fortemente incisivi. Anche in sede di conversione
(legge 22 dicembre 2011, n. 214), non è dato riscontrare alcuna
documentazione tecnica circa le attese maggiori entrate, come
previsto dall'art. 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
recante «Legge di contabilità e finanza pubblica» (sentenza n. 26
del 2013, che interpreta il citato art. 17 quale «puntualizzazione
tecnica» dell'art. 81 Cost.).
L'interesse dei pensionati, in particolar modo di quelli titolari
di trattamenti previdenziali modesti, è teso alla conservazione del
potere di acquisto delle somme percepite, da cui deriva in modo
consequenziale il diritto a una prestazione previdenziale adeguata.
Tale diritto, costituzionalmente fondato, risulta irragionevolmente
sacrificato nel nome di esigenze finanziarie non illustrate in
dettaglio. Risultano, dunque, intaccati i diritti fondamentali
connessi al rapporto previdenziale, fondati su inequivocabili
parametri costituzionali: la proporzionalità del trattamento di
quiescenza, inteso quale retribuzione differita (art. 36, primo
comma, Cost.) e l'adeguatezza (art. 38, secondo comma, Cost.).
Quest'ultimo è da intendersi quale espressione certa, anche se non
esplicita, del principio di solidarietà di cui all'art. 2 Cost. e al
contempo attuazione del principio di eguaglianza sostanziale di cui
all'art. 3, secondo comma, Cost.
La norma censurata è, pertanto, costituzionalmente illegittima
nei termini esposti.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile l'intervento di T.G.;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 24, comma
25, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti
per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui prevede che «In
considerazione della contingente situazione finanziaria, la
rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici, secondo il
meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1, della legge 23 dicembre
1998, n. 448, è riconosciuta, per gli anni 2012 e 2013,
esclusivamente ai trattamenti pensionistici di importo complessivo
fino a tre volte il trattamento minimo INPS, nella misura del 100 per
cento»;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 24, comma 25, del d.l. n. 201 del 2011, come
convertito, sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, 23 e 53, della
Costituzione, dal Tribunale ordinario di Palermo, sezione lavoro,
dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Emilia-Romagna e dalla Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per
la Regione Liguria, con le ordinanze indicate in epigrafe;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 24, comma 25, del d.l. n. 201 del 2011, come
convertito, sollevata, in riferimento all'art. 117, primo comma,
della Costituzione, in relazione alla Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con
legge 4 agosto 1955, n. 848, dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna, con le ordinanze
indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 30 aprile 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI