1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 14-6-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 360 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 dicembre 1994
N. 360 Ordinanza emessa il 7 dicembre 1994 dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la regione Campania nel giudizio di responsabilita' nei confronti di Palma Antonio ed altro Impiego pubblico - Dipendenti degli enti locali - Previsione della validita' ed efficacia dei provvedimenti deliberativi riguardanti il trattamento del personale di detti enti, adottati prima del 31 agosto 1993, che abbiano previsto profili professionali od operato inquadramenti in modo difforme dal d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347, e successive modificazioni e integrazioni - Ingiustificato eguale trattamento dei dipendenti legittimamente inquadrati rispetto ai dipendenti che per effetto della sanatoria derivante dalla norma impugnata, vengono a ricoprire eguale posizione e qualifica pur senza averne avuto titolo - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Violazione del principio di copertura finanziaria per la mancata indicazione dei mezzi di copertura della maggior spesa o minor entrata conseguente alla sanatoria preclusiva dell'azione di responsabilita' per il risarcimento del danno. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 3, comma 6-bis, aggiunto dalla legge 28 ottobre 1994, n. 596; d.-l. 27 agosto 1994, n. 515; legge 28 ottobre 1994, n. 596, artt. 2 e 9). (Cost., artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 81, quarto comma, 97, primo comma, e 128). (095C0725) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 14-6-1995)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilità promosso dal procuratore generale della Corte dei
conti nei confronti di Palma Antonio e Laurito Aniello nella qualità
il primo di commissario prefettizio e l'altro di dipendente del
comune di Cannalonga (provincia di Salerno);
Visto l'atto introduttivo del giudizio iscritto al n. 306/e.l. del
registro di segreteria;
Visti gli altri atti e documenti di causa;
Udito nella pubblica udienza del 7 dicembre 1994 il consigliere
relatore prof. Michael Sciascia;
Udito altresì nella medesima udienza il vice procuratore generale
dott. Filippo Esposito;
RILEVATO IN FATTO
Il procuratore regionale presso questa sezione, con atto di
citazione in data 30 luglio 1993 ha chiamato a giudizio i sigg. Palma
Antonio e Laurito Aniello, chiedendone la condanna in solido al
pagamento in favore del comune di Cannalonga della somma di L.
12.552.304, oltre alla rivalutazione monetaria ed agli interessi
legali, nonchè in favore dello Stato alle spese del giudizio.
La richiesta di parte attrice si fonda sull'inquadramento del
convenuto sig. Aniello Laurito in qualifica non spettante del ruolo
del comune di Cannalonga.
Il Laurito, nominato "aggiunto di segreteria", a seguito di
concorso interno, con delibera giuntale n. 122 del 30 novembre 1991,
venne inquadrato nel sesto livello retributivo funzionale, ai sensi
del d.P.R. n. 347/1983, con deliberazione giuntale n. 201 del 9
dicembre 1985.
Infine il commissario prefettizio dott. Antonio Palma, con
deliberazione n. 79 del 20 novembre 1987, 1 a rettifica del
precedente inquadramento, attribuì al predetto la settima qualifica
funzionale.
La procura generale presso questa sezione guirisdizionale regionale
nel suindicato atto di citazione osserva che il comune di Cannalonga,
in base al censimento del 1981 (con 1174 abitanti) era classificato
di IV categoria, per cui la qualifica massima attribuibile al
dipendente Laurito era la sesta, ai sensi dell'art. 2, ultimo comma,
del d.P.R. n. 347/1983, e non la settima, attribuita ad personam con
la delibera commissariale sopraindicata. Inoltre il requirente
aggiunge che le mansioni svolte dall'impiegato, descritte
puntualmente nella delibera di giunta municipale n. 201 del 9
dicembre 1985, propriamente rientravano fra quelle della sesta
qualifica funzionale, secondo la previsione dell'allegato A del
d.P.R. n. 347/1983.
L'attribuzione de qua, secondo il pubblico Ministero, ha provocato
a detto comune un danno determinato in L. 12.552.304 considerando le
differenze stipendiali dalla data di decorrenza dell'illegittimo
inquadramento fino al collocamento a riposo del dipendente medesimo
avvenuto il 30 settembre 1992.
Del danno così calcolato sono stati chiamati a rispondere in
solido tra di loro il commissario prefettizio che adottò la delibera
in questione ed il beneficiario della medesima per aver dato causa
alla deliberazione n. 79/1987 e averne tratto vantaggio.
Si sono costituiti nel presente giudizio i convenuti, i quali
hanno presentato memorie difensive.
In esse hanno eccepito preliminarmente la prescrizione
quinquennale prevista dall'art. 58, comma quarto, della legge 8
giugno 1990 n. 142 ed hanno quindi aggiunto nel merito che, in sede
di prima applicazione del citato art. 40, sarebbe stato possibile nei
comuni di IV classe l'inquadramento ad personam nella VII qualifica
funzionale del dipendente il quale alla data del 1 gennaio 1983
rivestiva tale posizione apicale; che comunque l'ente locale non
avrebbe sofferto alcun danno di carattetre patrimoniale, essendosi
costantemente avvalso della attività del sig. Laurito, il quale ha
svolto - senza soluzione di continuità - mansioni della VII
qualifica; che il suddetto dipendente ha svolto attività di natura
amministrativa e contabile consistente nella istruttoria formale di
atti e di provvedimenti e nella elaborazione di dati, con diretta
responsabilita per i risultati delle attività esplicate e di quelle
dell'intero ufficio.
Il procuratore regionale presso questa sezione ha poi depositato
una nota integrativa in data 7 novembre 1994, ove ha insistito sulla
richiesta contenuta nella citazione, in quanto la sopravvenuta
disposizione di cui alla legge 28 ottobre 1994 n. 596 che ha
introdotto, all'art. 3 della legge 24 dicembre 1993 n. 537, il comma
6-bis tale non avrebbe affatto innovato in materia di
responsabilità. Ciò in quanto la norma de qua avrebbe sanato le
illegittimità degli inquadramenti, ma non l'illiceità dei
comportamenti di coloro che hanno concorso a porli in essere, così
come affermato da questa stessa Corte con riguardo all'art. 28 della
legge 31 maggio 1990 n. 128, quale contempla analoga norma di
"sanatoria" per gli Amministratori delle uu.ss.ll.
In via subordinata il procuratore regionale ha sollevato questione
di illegittimità costituzionale per contrasto con gli artt. 3, comma
primo (sei profili), 24, comma primo, e 97, comma primo, della
Costituzione.
Nell'udienza del 7 dicembre 1994, assenti i convenuti, il vice
procuratore generale dott. Filippo Esposito ha confermato le
richieste contenute nell'atto di citazione e nella nota aggiuntiva
del procuratore regionale.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - La sezione con sentenza non definitiva in pari data ha
respinto l'eccezione di prescrizione quinquennale sollevata dalla
difesa del convenuto Palma ed ha assolto dalla domanda attrice il
convenuto Aniello Laurito.
Definiti, quindi, la pregiudiziale di rito e l'ambito soggettivo
passivo del giudizio, ha rinviato a questa ordinanza il compito di
approfondire la rilevanza dei profili di illegittimità
costituzionale ai fini della decisione della presente causa e la loro
non manifesta infondatezza, al fine di investire la Corte
costituzionale, quale giudice delle leggi.
2. - All'uopo si appalesa quindi necessario accertare se tale
eccepita illegittimità costituzionale si presenti in relazione di
pregiudizialità necessaria rispetto alla definizione del presente
giudizio, ossia se essa sia rilevante.
Orbene dimostrandosi fondata nel merito la prospettazione del
Pubblico Ministero, come invero appare dagli atti depositati, in
ordine alla mancanza dei presupposti per il disposto inquadramento
del dipendente de quo nella settima qualifica, si dovrebbe da parte
di questo giudice tenere conto della sopravvenuta disposizione
"sanante" di cui alla legge 28 ottobre 1994 n. 596 che, in sede di
conversione del d.-l. 27 agosto 1994 n. 515, con l'art. 2, comma
primo, ha inserito all'art. 3 della legge 24 dicembre 1993 n. 537 il
comma 6-bis.
La disposizione sopravvenuta, infatti, dichiara "validi ed
efficaci" gli inquadramenti illegittimi, semprecchè la pianta
organica del comune non sia sopradimensionata rispetto al rapporto
dipendenti-popolazione.
Orbene dagli atti depositati dalla procura regionale, consistenti
in una nota del segretario comunale, risulta che il comune di
Cannalonga non ha mai superato il rapporto dipendenti-popolazione
previsto dal comma quattordicesimo del citato art. 3.
Pertanto la norma de qua appare senz'altro applicabile
astrattamente all'inquadramento del Laurito nel VII livello, che è
stato quindi reso "valido ed efficace".
Di qui l'ulteriore aspetto della questione, ossia se permanga
l'illiceità del comportamento tenuto dal convenuto Palma a fronte di
un inquadramento che, pur essendo stato effettuato illegittimamente,
è divenuto "valido ed efficace" in virtù di susseguente legge.
Avendo il legislatore reso validi, e quindi legittimi "ex tunc"
tali inquadramenti, viene meno l'elemento dell'antigiuridicità del
comportamento di chi lo ha disposto pur in violazione delle leggi
all'epoca vigenti.
Ad opposta soluzione si sarebbe pervenuti se il legislatore avesse
operato una "sanatoria" del genere di quella utilizzata nell'art. 28,
comma secondo, della legge 31 maggio 1990 n. 128 per le unità
sanitarie locali, con cui - restando ferma l'invalidità delle
delibere - sono stati temporaneamente fatti salvi gli effetti degli
inquadramenti pur illegittimamente disposti.
Un comportamento è illecito se ed in quanto - oltre a concorrere
l'elemento oggettivo e quello psicologico - si ponga in contrasto con
l'ordinamento giuridico, ovvero possieda la qualità
dell'antigiuridicità, che è l'essenza dell'illecito stesso.
Allorchè il comportamento sanzionato è consistito nella
circostanza storica dell'aver, l'amministratore o il funzionario,
adottato o concorso a vario titolo ad adottare un atto
amministrativo, allora la legittimità di questo - da accertarsi in
via pregiudiziale ed incidentale ai sensi e per gli effetti di cui
agli artt. 4 e 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248, allegato E -
costituisce l'elemento fondamentale per valutare la sussistenza
dell'antigiuridicità del comportamento.
Ed un atto valido non può in sè, ove non accompagnato da altre e
diverse circostanze contrastanti con l'ordinamento giuridico,
determinare una sanzione risarcitoria a carico di chi esso adottò,
perchè siffatto comportamento sarebbe lecito.
Se diversamente si opinasse, si giungerebbe all'assurdo di
sanzionare comportamenti di coloro che hanno posto in essere atti
legittimi sia nella forma che nella sostanza.
Di conseguenza la questione di legittimità costituzionale
eccepita dal pubblico ministero diviene rilevante ai fini di decidere
la presente causa, poichè - dando applicazione alla censurata
disposizione di legge - si giungerebbe a conclusioni comunque diverse
ed opposte da quelle cui si sarebbe pervenuti in mancanza di esse.
3. - In via subordinata parte attrice censura la disposizione di
legge in discorso, in quanto contrasterebbe con gli artt. 3, 24 e 97
della Costituzione.
Indubbiamente la disposizione legislativa de qua determina una
diffusa disparità di trattamento tra soggetti che versano nella
medesima situazione giuridica in dispregio a quanto previsto
dall'art. 3 della Costituzione.
Ma, ai fini del presente giudizio, intercorrente tra il pubblico
ministero, quale sostituto processuale del comune di Cannalonga -
titolare del rapporto sostanziale di credito - e un soggetto, come il
convenuto Palma, legato ad esso da un rapporto di servizio, non hanno
rilevanza discriminatoria quei profili prospettati dal procuratore
regionale concernenti i dipendenti, ancorchè i sospetti di
illegittimità costituzionale indubbiamente sembrano fondati e da
esaminare, ove sollevati dal giudice amministrativo o d'ufficio dalla
stessa Corte costituzionale.
Infatti l'idoneità discriminatoria de qua deve essere valutata
non in astratto - rispetto a tutte le possibili situazioni coinvolte
-, ma in concreto con riferimento ai rapporti giuridici rientranti
nell'oggetto del giudizio in corso, in quanto il giudizio di non
manifesta infondatezza deve coniugarsi necessariamente a quello della
rilevanza delle questioni prospettate.
Pertanto sono da disattendere - non rilevando in questa sede, ove
si conosce del preteso rapporto creditorio tra comune e suo
amministratore pur straordinario -, le censure, rispetto all'art. 3
della Costituzione, indicate nella menzionata nota aggiuntiva, ed in
particolare i profili dal secondo al sesto i quali evidenziano la
disparità di trattamento che la disposizione di cui al più volte
citato comma 6-bis crea tra dipendenti beneficiari e non della
"sanatoria".
Una siffatta disparità viene prospettata o tra dipendenti
nell'ambito dello stesso ente (secondo profilo) o con riferimento ad
appartenenti ad enti diversi destinatari o meno della sanatoria
(terzo profilo), o che abbiano ottenuto inquadramenti rispetto a
precedenti e/o successivi contratti collettivi (quarto profilo) o
secondo che gli atti di inquadramento siano stati adottati prima o
dopo il termine del 31 agosto 1983 (quinto profilo) o rispetto ai
rimanenti impiegati pubblici (sesto profilo-prima parte).
È evidente che, con riferimento alla presente causa, tutte le
anzidette prospettazioni si presentano invero, con riguardo alle
posizioni di dipendenti pubblici, come ipotetiche disparità di
trattamento tra situazioni estranee al rapporto sostanziale dedotto
dallo stesso procuratore regionale e, quindi, sono nel concreto
irrilevanti in ragione del giudizio in corso.
L'unico aspetto non privo di pregio nella presente sede è quello
(contenuto nel sesto profilo-seconda parte) relativo a disparità di
trattamento tra l'amministratore citato in giudizio e gli
amministratori degli altri enti pubblici non destinatari della
"sanatoria".
Parimenti pertinente, anche se con una necessaria precisazione, è
la prima delle allegate censure de quibus (primo profilo), allorchè
si presenta una disparità di trattamento tra il comune titolare del
rapporto sostanziale, oggetto di questo procedimento giurisdizionale
- e naturalmente di tutti quelli versanti nelle medesime condizioni
-, e i comuni non destinatari della contestata disposizione di cui al
comma 6-bis.
È però da notare che essa non ha luogo - come affermato
impropriamente - tra comuni finanziariamente dissestati e non - non
distinguendo in tal senso la legge in parola -, ma tra comuni, siano
essi dissestati o meno, che abbiano la pianta organica del personale
sopradimensionata o sottodimensionata rispetto alla popolazione
residente secondo criteri fissati dallo stesso articolo nel comma
quattordicesimo.
In ordine a tali ultime censure, va approfondita la questione
della loro non manifesta infondatezza.
Certamente l'art. 3 della Costituzione impone ai legislatore di
garantire - come condizione essenziale di un ordinato svolgimento
della vita sociale nei suoi vari aspetti - la par condicio tra tutti
i soggetti dell'ordinamento giuridico, talchè nessuno di essi possa
venirsi a trovare - senza una valida giustificazione fondata su
presupposti logici obiettivi, i quali razionalmente ne giustifichino
l'adozione (Corte costituzionale sentenza 16 febbraio 1963 n.7) - in
posizione deteriore o privilegiata rispetto agli altri.
Se sulla posizione svantaggiata è evidente la ratio della norma
costituzionale, lo è allo stesso modo in ordine ai privilegi
ingiustificati; talchè al beneficio degli uni corrisponde
generalmente il pregiudizio, diretto o comunque diffuso, di altri,
sussistendo sempre una correlazione tra posizioni giuridiche, a volte
collegate in veri e propri rapporti giuridici.
E tale uguaglianza - al di là dell'atecnica terminologia
costituzionale, che menziona "tutti i cittadini" -, si riferisce a
tutti i soggetti dell'ordinamento giuridico, sia persone fisiche che
giuridiche, siano esse private o pubbliche.
Ciò conduce a ritenere che sembra costituzionalmente
inammissibile, non ricorrendo alcuna valida ragione giustificatrice,
il privilegio dell'irresponsabilità per il compimento di atti che
altrimenti sarebbero certamente dannosi per un ente pubblico, quale
il comune di Cannalonga.
All'uopo non è dato comprendere le ragioni di tale scelta del
legislatore, che collega il favor a circostanze contingenti, nemmeno
ben individuate temporalmente, come il rapporto abitanti-pianta
organica, senza tener assolutamente in conto nè l'impatto
finanziario sugli enti dissestati e su quelli (in gran maggioranza)
comunque in difficoltà finanziarie nè le effettive necessità
organiche di tali enti nè specificare con la dovuta chiarezza il
momento temporale cui riferirsi per l'effettuazione del calcolo del
rapporto de quo.
Tanto più che non si collega la "sanatoria" alla disponibilità
in pianta organica della qualifica e del profilo illegittimamente"
concessi, che quindi si risolvono, specie se attribuiti ad personam,
in meri ed ingiusti favoritismi.
E tale privilegio introdotto dal citato comma 6-bis pone tutti gli
amministratori comunali dei comuni destinatari di essa - e tra di
essi del convenuto Palma - in posizione di vantaggio rispetto sia
agli amministratori di altri comuni, che continuano ad essere
assoggettati a varie forme di responsabilità personali, che al
comune di appartenenza - e nella specie a quello di Cannalonga -, il
quale viene a trovarsi correlativamente in una situazione di
"soggezione" dovendo necessariamente subire gli effetti
pregiudizievoli di un atto compiuto da un suo amministratore in
violazione della legge e quindi degli interessi stessi dell'ente
pubblico.
Dunque è stata determinata una situazione di disparità del
comune di Cannalonga - e di tutti i comuni destinatari della norma
contestata -, che è stato inoltre privato della possibilità di
tutelarsi giudizialmente - anche in violazione dell'art. 24 della
stessa Costituzione, il quale afferma che "Tutti possono agire in
giudizio a tutela dei propri diritti e interessi legittimi" -,
tramite il procuratore regionale presso la competente sezione
giurisdizionale della Corte dei conti, per ottenere dalla suprema
giurisdizione contabile il risarcimento del danno perpretato alle sue
finanze, nonchè per esercitare il suo potere-dovere di autotutela
con l'annullamento degli atti illegittimi specie se dannosi.
Nello stesso momento la disposizione censurata ha quindi
attribuito, per i motivi sopraillustrati, al convenuto una
ingiustificata posizione di privilegio sia nei confronti degli
amministratori dei comuni non destinatari della "sanatoria" e degli
altri enti pubblici non locali che particolarmente del comune "di
appartenenza" (cioè nella specie quello di Cannalonga), nonchè a
quest'ultimo ente un'ingiustificata posizione di svantaggio nei
confronti dell'amministratore medesimo.
4. - Pertinente e fondata appare, poi, la censura di
illegittimità costituzionale del citato comma 6-bis, sollevata in
relazione all'art. 97 della Costituzione.
La somma Carta si occupa specificatamente della pubblica
amministrazione agli artt. 97 e 98, fissando inderogabilmente
principi fondamentali di organizzazione e funzionamento di essa.
Il citato art. 97 in particolare, come ha notato la dottrina
costituzionalistica, appartiene a quel numeroso gruppo di norme
costituzionali, aventi ad oggetto la posizione di principi intesi a
regolare l'attività statuale e, segnatamente quella legislativa,
obbligandola ad indirizzarsi in un certo senso o ad astenersi dal
rivolgersi in altro, e comunque ponendole dei limiti.
In particolare, quando la Costituzione detta alcuni criteri a cui
si deve conformare la legge, questa è senz'altro anticostituzionale
se non dispone nel modo e nei limiti voluti dalla somma Carta.
Esaminando in tale prospettazione le disposizioni costituzionali
sull'organizzazione della pubblica amministrazione, si deve osservare
che l'art. 97 rappresenta - come ha giustamente segnalato il
procuratore regionale - il limite della discrezionalità del
legislatore in tale materia.
Senza addentrarsi nell'approfondimento delle nozioni di buon
andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione -
peraltro ben individuati dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale -, che costituiscono i criteri affermati dalla
suddetta disposizione costituzionale, va comunque osservato che essi
si riferiscono anche alla disciplina del pubblico impiego, se ed in
quanto in ipotesi questa possieda l'idoneità ad influire in via
immediata sul funzionamento e/o sull'organizzazione
dell'amministrazione.
È innegabile che il comma 6-bis dell'art. 3 più volte citato si
ponga in contrasto con il criterio del buon andamento, in quanto
determina un'alterazione della pianta organica - sia essa di diritto
o di fatto, a seconda delle interpretazioni che si vogliano dare ad
essa - e quindi della struttura burocratica comunale e provinciale,
consolidando situazioni determinatesi al di fuori di una valutazione
del merito e delle capacità individuali.
Inoltre l'aver indifferenziatamente incluso tra gli enti
destinatari della disposizione di legge altresì quelli dissestati
non può non determinare un ulteriore aggravamento della situazione
finanziaria di questi, laddove si ponga mente sulla circostanza che
buona parte dei problemi di siffatti enti deriva dal peso economico
derivante dal personale.
E l'aggravarsi ed il perpetuarsi di tale crisi finanziaria riduce
o impedisce o protrae la possibilità per comuni e province, e specie
di quelli dissestati, di realizzare il precetto costituzionale del
"buon andamento" della pubblica amministrazione.
In aggiunta, la disposizione contestata contraddice l'altro
criterio in parola, cioè quello dell'imparzialità, che si risolve
essenzialmente nel rispetto della giustizia sostanziale.
Infatti viene impedito in primo luogo all'ente locale di operare
un'adeguata e corretta ponderazione di interessi pubblici relativi ad
obiettivi ed effettive necessità operative di ciascun ente, che poi
si riflettono in una strumentale strutturazione della pianta
organica.
In secondo luogo viene poi a realizzarsi un'ingiustificata
compressione della professionalità di coloro che non sono stati
beneficiati illegittimamente da inquadramenti in qualifiche
superiori, stabilizzando situazioni di prevaricazione spesso
correlate ad inammissibili intromissioni di parte e determinando una
corrente e comprensibile insoddisfazione e frustrazione di
aspirazioni legittime con conseguente disaffezione dei non
beneficiati e detrimento delle potenzialità della struttura
amministrativa accompagnata dalla diffusione della convinzione che
l'impegno e la preparazione non premiano.
Pertanto la scelta del legislatore nel porre tale contestata
disposizione altresì appare, nella sua palese irrazionalità, una
violazione dell'art. 97, comma primo, della Costituzione.
5. - Il Collegio, oltre ai summenzionati profili di
incostituzionalità eccepiti da parte attrice in relazione agli artt.
3, comma primo, 24, comma primo, e 97, comma primo, della
Costituzione - tutti giudicati rilevanti e non manifestamente
infondati -, ritiene di sollevare d'ufficio, con riferimento anche
agli artt. 128 e 81, comma quarto, della Carta costituzionale,
ulteriori analoghi aspetti che appaiono parimenti rilevanti e non
manifestamente infondati.
Per quanto riguarda l'art. 128 della Costituzione, esso prevede
che le province ed i comuni sono enti autonomi nell'ambito dei
principi fissati da leggi generali della Repubblica che ne
determinano le funzioni.
Ne consegue che sia inammissibile ogni compressione delle
autonomie locali che non si limiti a fissare principi generali nel
quadro di un disegno istituzionale di siffatti enti conforme comunque
alla Costituzione od a fornire indicazioni operative, ma detti norme
di comportamento o financo imponga alterazioni nella loro struttura o
nel loro funzionamento, specie se queste non siano motivate da
esigenze di coordinamento ritenute essenziali, come in particolare
quelle di ordine finanziario, che si riflettono sulla comunità
nazionale per il vigente sistema di finanza derivata.
La stessa legge 8 giugno 1990, n. 142, la quale - nel dare
esecuzione alla previsione costituzionale, ancorchè dopo quarantadue
anni dalla sua entrata in vigore - detta i principi fondamentali
nella materia, all'art. 1, comma terzo, impedisce che leggi della
Repubblica possano "introdurre deroghe ai principi della presente
legge se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni"
ed all'art. 51, comma ottavo, ultimo periodo dispone chiaramente che
"Nell'ambito dei principi stabiliti dalla legge, rimane inoltre
riservata agli atti normativi degli enti, secondo i rispettivi
ordinamenti, la disciplina relativa alle modalità di conferimento
della titolarità degli uffici nonchè alla determinazione ed alla
consistenza dei ruoli organici complessivi".
Orbene, il citato comma 6-bis ha autoritativamente "superato" o
almeno "stabilizzato" situazioni di illegittimità precedentemente
determinate con colpa o dolo da amministrazioni ordinarie o peggio
straordinarie, alterando autoritativamente la struttura burocratica e
la pianta organica di province e comuni, i quali vengono privati -
con una c.d. "leggina", cioè una legge speciale la quale peraltro
non ha previsto l'abrogazione espressa dell'art. 51, comma ottavo,
ultimo periodo, della legge n. 142/1990, così come testualmente
indicato, in esecuzione del citato art. 128 della Costituzione,
dall'art. 1, comma terzo, della stessa legge - della potestà di
autorganizzazione nell'ambito dei principi fissati da leggi statali
generali.
Potestà questa che può esercitarsi anche attraverso l'uso dei
poteri discrezionali di annullamento d'ufficio in via di autotutela
nei confronti di deliberazioni illegittimamente assunte ove ritenute
non conformi all'interesse pubblico concreto ed attuale dell'ente.
Tale disposizione neppure trova una giustificazione di ordine
generale e d'interesse nazionale nè appare motivata da esigenze di
natura economica o finanziaria.
Anzi essa viene ad aggravare la loro crisi finanziaria, specie nei
confronti degli enti dissestati, e comunque incide sulle autonome
scelte delle istituzioni territoriali di base, le quali sono altresì
condizionate dai fondi a disposizione; talchè il doversi
necessariamente farsi carico per tempi lunghi di maggiori oneri per
il personale inquadrato pur illegittimamente in qualifiche superiori
impedisce di perseguire finalità di immediato interesse per le
comunità locali rappresentate.
Inoltre ogni ingiustificata alterazione autoritativa della
struttura burocratica e nella pianta organica crea impedimenti o
impossibilità, a fronte degli anzidetti tanti limiti di ordine
finanziario attualmente esistenti, nella programmazione ed attuazione
di programmi ed obiettivi di sviluppo.
6. - La norma fondamentale, di cui al quarto comma dell'art. 81
della Costituzione, poi, impone al legislatore di prevedere,
allorchè dispone una spesa, i mezzi per far fronte ad essa.
E ciò anche se viene imposta una spesa a carico dei bilanci degli
enti locali, i quali sono privi, nel vigente sistema pubblico - salvo
marginali eccezioni -, di potestà tributaria, dipendendo la finanza
locale, per la quasi totalità, dai trasferimenti disposti dallo
Stato sulla base di leggi generali, per cui il peso economico
effettivo viene a gravare in tutto o in parte sul bilancio statale.
Occorre quindi anche in questi casi l'individuazione di mezzi
finanziari aggiuntivi rispetto a quelli già previsti, facendoli
derivare da nuove o maggiori entrate ovvero da minori spese.
Altrimenti sarebbe consentito al legislatore statale, disponendo
spese tramite il sistema del trasferimento di risorse - peraltro
finanziariamente inesistenti in termini di cassa - ad enti pubblici e
segnatamente a quelli locali, di sfuggire al dovere costituzionale
cui al citato art. 81, comma quarto, con la conseguenza di gravare
ulteriormente la finanza statale - in relazione alla quale la spesa
consiste nel "trasferimento" di fondi - e la c.d. "finanza pubblica
allargata" di oneri aggiuntivi tra l'altro imposti autoritativamente
agli enti medesimi.
Al contrario va quantificata l'incidenza di ogni disposizione di
legge a carico della finanza statale - sia pure sotto la forma di
ulteriori trasferimenti di fondi a favore degli enti pubblici - e
vanno previsti adeguati strumenti di copertura dei flussi finanziari.
Orbene il complesso normativo di cui al d.-l. 27 agosto 1994, n.
115 ed alla legge di conversione 28 ottobre 1994, n. 596,
nell'introdurre all'art. 2, comma primo, la contestata disposizione
sanante, non porta al successivo art. 9 intitolato "Copertura
finanziaria", nè in alcuna altra parte del testo legislativo, alcuna
indicazione concernente mezzi di copertura della specifica spesa.
Del tutto insufficiente è la previsione contenuta nel citato art.
9 che si riferisce espressamente a specifici interventi indicati
negli espressamente richiamati artt. 1 e 4 dello stesso contesto
legislativo, ignorando le spese di cui all'art. 2 che pur ha disposto
la contestata sanatoria.
Daltronde la "stabilizzazione" di inquadramenti illegittimi
rappresenta un elemento innovativo rispetto al quadro normativo
preesistente e determina di conseguenza una spesa nuova
precedentemente non prevista dalla normativa sostanziale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23, comma terzo, della
legge 11 marzo 1953, n. 87;
Preliminarmente giudica rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli
artt. 3, comma primo, 24, comma primo, 97, comma primo, e 128 della
Costituzione, dell'art. 3, comma 6-bis della legge 24 dicembre 1993,
n. 537 nel testo introdotto dalla legge 28 ottobre 1994, n. 596, in
sede di conversione del d.-l. 27 agosto 1994, n. 515, nonchè, in
riferimento all'art. 81, comma quarto, della Costituzione, del
combinato disposto di cui agli artt. 2 e 9 della legge 28 ottobre
1994, n. 596 di conversione del d.-l. 27 agosto 1994, n. 515;
Sospende pertanto il giudizio e riservatasi ogni altra pronuncia
in rito ed in merito, dispone la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati;
Spese riservate al merito.
Così disposto in Napoli, nella camera di consiglio del 7
dicembre 1994.
Il presidente: COVELLI
L'estensore: SCIASCIA
95C0725