1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 128 SENTENZA 5 - 14 aprile 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Regione Sicilia - Dipendenti delle UU.SS.LL. - Destituzione dall'impiego - Commissione di disciplina - Regolamentazione - Validita' delle sedute - Criteri - Sperequazione rispetto alla disciplina dettata dallo statuto degli impiegati civili dello Stato - Configurazione della commissione disciplinare non costituente, come collegio perfetto, un principio generale - Non fondatezza. (D.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, art. 61, quarto comma). (Cost., artt. 24, 76 e 97). (095C0457) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 61, quarto
comma, del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico del
personale delle unità sanitarie locali), promossi con due ordinanze
emesse il 17 gennaio 1994 dal Tribunale amministrativo regionale per
la Sicilia, sezione staccata di Catania, sui ricorsi proposti da
Rosario Valenti e da Natale Rapisarda, rispettivamente iscritte ai
nn. 578 e 579 del registro ordinanze 1994 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell'anno
1994;
Visti gli atti di costituzione di Rosario Valenti e di Natale
Rapisarda;
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1995 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Uditi gli avvocati Enzo Silvestri per Rosario Valenti e Salvatore
Mauceri per Natale Rapisarda;
Ritenuto in fatto
1. - Con due ordinanze di identico contenuto emesse il 17 gennaio
1994 nel corso di due giudizi promossi, rispettivamente, da Rosario
Valenti e Natale Rapisarda per ottenere l'annullamento dei
provvedimenti disciplinari di destituzione dall'impiego adottati nei
loro confronti dall'Unità sanitaria locale n. 35 di Catania, il
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata
di Catania, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 61, quarto comma, del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761
(Stato giuridico del personale delle unità sanitarie locali), in
riferimento agli artt. 24, 76 e 97 della Costituzione.
La disposizione denunciata prevede per la validità delle riunioni
della commissione di disciplina la presenza di due terzi dei
componenti, sicchè, ad avviso del giudice rimettente, la
composizione della commissione potrebbe variare nel corso del
giudizio, mentre la valutazione dell'esistenza di infrazioni
disciplinari e della loro gravità, della colpevolezza del dipendente
e dell'entità della sanzione richiederebbe la partecipazione di
tutti i membri del collegio. A questa esigenza risponde l'art. 148,
quinto comma, del testo unico delle disposizioni concernenti lo
statuto degli impiegati civili dello Stato (d.P.R. 10 gennaio 1957,
n. 3), che, con una norma considerata di principio, prescrive che le
riunioni della commissione di disciplina (peraltro composta di soli
tre membri) sono valide con la partecipazione di tutti i componenti.
Il Tribunale amministrativo ritiene che l'art. 61, quarto comma,
del d.P.R. n. 761 del 1979, emanato dal Governo in forza della delega
concessa con la legge 23 dicembre 1978, n. 833, ecceda i limiti della
delega e sia pertanto in contrasto con l'art. 76 della Costituzione.
Difatti l'art. 47 della legge di delegazione prevede che lo stato
giuridico ed economico del personale delle unità sanitarie locali
sia disciplinato secondo i principi generali e comuni del rapporto di
pubblico impiego, assicurando un unico ordinamento in tutto il
territorio nazionale. Al modello generale, che per gli impiegati
civili dello Stato configura la commissione disciplinare come
collegio perfetto, si sarebbe derogato, con la norma denunciata,
senza alcuna giustificazione.
Ad avviso del giudice rimettente l'art. 61 del d.P.R. n. 761 del
1979 sarebbe anche in contrasto con il diritto inviolabile di difesa
garantito dall'art. 24 della Costituzione, che dovrebbe trovare
attuazione anche nei procedimenti disciplinari. Questo principio
sarebbe leso, consentendosi ad un componente della commissione
disciplinare che non ha preso parte alla fase di trattazione, nella
quale si esplica la difesa dell'incolpato, di concorrere alla
decisione.
La disposizione denunciata sarebbe inoltre in contrasto con i
principi di imparzialità e buon andamento, che devono ispirare
l'attività della pubblica amministrazione (art. 97 della
Costituzione). La particolare natura del giudizio disciplinare
richiede garanzie di imparzialità del giudizio, tra le quali hanno
valore fondamentale quelle relative all'attività della commissione
di disciplina, le quali sono condizione necessaria per il corretto ed
imparziale esercizio della funzione sanzionatoria.
2. - Nei giudizi dinanzi alla Corte si sono costituiti Rosario
Valenti e Natale Rapisarda, ricorrenti nei giudizi principali, i
quali, aderendo alle prospettazioni dell'ordinanza di rimessione,
hanno chiesto che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale
della disposizione denunciata.
La difesa delle parti private osserva che le commissioni di
disciplina sono organi amministrativi con funzioni decisorie, da
configurare come collegi perfetti, così come prevede in via generale
l'art. 148 del testo unico n. 3 del 1957.
Sarebbe in contrasto con la tutela del diritto di difesa
dell'incolpato la possibilità che per il personale delle unità
sanitarie locali, con una disciplina differenziata rispetto a quelle
disposte per i dipendenti dello Stato, venga meno la garanzia
costituita dal collegio giudicante perfetto, che decide nella sua
composizione integrale, tenendo conto dell'apporto di ciascun membro.
Le parti private denunciano il contrasto, oltre che con le
disposizioni costituzionali indicate dall'ordinanza di rimessione,
anche con gli artt. 3, 4 e 25 (Rosario Valenti) o con l'art. 25
(Natale Rapisarda) della Costituzione.
Nella discussione orale le parti, pur ribadendo le conclusioni
già formulate negli scritti difensivi, hanno chiesto in subordine
che si interpreti la disposizione denunciata nel senso che in ciascun
giudizio debba essere comunque assicurata l'immutabilità della
composizione della commissione disciplinare nel corso del
procedimento.
Considerato in diritto
1. - Le due questioni di legittimità costituzionale hanno ad
oggetto la disposizione legislativa che, regolamentando le riunioni
delle commissioni di disciplina istituite in ogni unità sanitaria
locale, prevede per la validità delle loro sedute la maggioranza
qualificata di due terzi dei componenti (art. 61, quarto comma, del
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761). Il Tribunale amministrativo
regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ritiene che
questa disposizione, discostandosi dalla disciplina dettata dallo
statuto degli impiegati civili dello Stato, che richiede per la
validità delle riunioni della commissione di disciplina la
partecipazione di tutti i componenti (art. 148 del d.P.R. 10 gennaio
1957, n. 3), sia in contrasto:
a) con l'art. 76 della Costituzione, in quanto la disposizione
è stata adottata con decreto legislativo senza rispettare i principi
della legge di delegazione. Questa prevede per il personale delle
unità sanitarie locali uno stato giuridico conforme ai principi
generali e comuni del rapporto di pubblico impiego (art. 47 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833), tra i quali si assume compreso
quello della configurazione della commissione di disciplina come
collegio perfetto;
b) con l'art. 24 della Costituzione, in quanto la possibilità
che alla decisione disciplinare partecipi un componente della
commissione che non ha assistito alla trattazione orale violerebbe il
diritto di difesa, da proteggere anche nei procedimenti disciplinari;
c) con l'art. 97 della Costituzione, in quanto sarebbe violato
il principio di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione:
nel procedimento disciplinare la garanzia di imparzialità del
giudizio richiederebbe una particolare configurazione della
commissione di disciplina.
2. - Le due questioni hanno ad oggetto la stessa disposizione e
sono prospettate in riferimento ai medesimi parametri costituzionali.
I relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi con unica
sentenza.
3. - I termini delle questioni di legittimità costituzionale sono
esclusivamente quelli fissati nelle ordinanze di rimessione. Non
possono pertanto essere presi in considerazione gli altri parametri
di valutazione (artt. 3, 4 e 25 della Costituzione) indicati dalle
parti private costituite in giudizio.
4. - Le ordinanze di rimessione muovono dalla sostanziale
assimilazione del principio di immutabilità, che riguarda
l'identità di composizione del collegio amministrativo nel corso di
ciascun giudizio disciplinare, con la configurazione dello stesso
collegio come perfetto, destinato ad operare con la necessaria
presenza di tutti i componenti. L'esigenza di rispettare il criterio
del collegio perfetto viene difatti prospettata come necessaria per
escludere che partecipino alla deliberazione componenti della
commissione disciplinare i quali non siano stati presenti a tutta la
trattazione orale.
Questa impostazione non può essere condivisa.
L'immutabilità dei membri del collegio risponde ad un principio
comune ad ogni specie di giudizio disciplinare, dovendo essere
escluso dalla decisione chi non ha assistito alla trattazione orale.
Questa regola, connessa con la necessità che chi decide conosca, è
rispettata anche nel procedimento che si svolge dinanzi alle
commissioni disciplinari delle unità sanitarie locali. Difatti
l'art. 51 del d.P.R. n. 761 del 1979 stabilisce che a tale
procedimento si applicano le disposizioni del testo unico degli
impiegati civili dello Stato, tra le quali quella che prevede
l'immutabilità della composizione della commissione nella
trattazione e nella deliberazione (art. 115 del d.P.R. n. 3 del
1957).
La configurazione della commissione disciplinare come collegio
perfetto non costituisce un principio generale, comune a tutti i
rapporti di pubblico impiego, e risponde ad esigenze diverse. Lo
statuto degli impiegati civili dello Stato prevede, per la validità
delle riunioni della commissione di disciplina, la presenza di tutti
i componenti (art. 148), ma in un contesto nel quale la
partecipazione di tutti e tre i membri della commissione è
necessaria per assicurare la stessa collegialità nella composizione
e nel funzionamento dell'organo. Ma per alcune categorie nell'ambito
del pubblico impiego non manca la previsione di commissioni di
disciplina che deliberano con la partecipazione della maggioranza
qualificata e non della totalità dei componenti (si vedano, ad
esempio, l'art. 21 della legge 3 aprile 1979, n. 103 e l'art. 12
della legge 27 aprile 1982, n. 186), anche in casi nei quali il
procedimento disciplinare si svolge in forme giurisdizionali (art. 1
della legge 30 dicembre 1988, n. 561).
La configurazione delle commissioni di disciplina come collegio
perfetto non è neppure coessenziale alla funzione di valutazione e
di giudizio propria di questo organo, tanto più che la variabilità
numerica dei componenti è prevista talvolta anche per i collegi
giurisdizionali (si veda la sentenza n. 284 del 1986).
Il decreto legislativo, nello stabilire che le riunioni delle
commissioni di disciplina delle unità sanitarie locali sono valide
con la presenza di due terzi dei componenti, non è quindi in
contrasto, per il profilo considerato, con i principi della delega, e
risponde all'esigenza di assicurare il funzionamento di un organo,
che si prefigura a composizione mista e numericamente non ristretta,
senza farne dipendere l'operatività dalla possibile mancata
partecipazione di alcune sue componenti.
Il dubbio di legittimità costituzionale, prospettato in
riferimento all'art. 76 della Costituzione, non è pertanto fondato.
5. - Le questioni non sono fondate neppure in riferimento agli
artt. 24 e 97 della Costituzione.
Il diritto di difesa non si estende nel suo pieno contenuto oltre
la sfera della giurisdizione sino a coprire ogni procedimento
contenzioso di natura amministrativa, ma rispecchia un valore
inerente ai diritti inviolabili della persona e contribuisce a dare
concreto spessore anche all'imparzialità dell'Amministrazione, che
nell'esercizio della potestà sanzionatoria deve porre l'incolpato in
grado di far ascoltare e valutare le proprie ragioni da chi è
chiamato a decidere. Lo stesso principio concorre ad integrare ed a
rendere effettivo anche il criterio di buon andamento, che, in un
procedimento destinato ad incidere direttamente e profondamente sulla
condizione di chi vi è sottoposto, richiede la raccolta di ogni
elemento valutativo, garantendo all'incolpato la possibilità di
contribuire a questa acquisizione. Una volta assicurate la
partecipazione dell'interessato e la presenza per la deliberazione
disciplinare dei soli componenti della commissione che hanno
assistito all'intera trattazione orale, i principi costituzionali
sopra richiamati non sono lesi dalla composizione non totalitaria del
collegio.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 61, quarto comma, del d.P.R. 20
dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico del personale delle unità
sanitarie locali), sollevate, in riferimento agli artt. 24, 76 e 97
della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia, sezione staccata di Catania, con le ordinanze indicate in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 aprile 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 14 aprile 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0457