1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 23-3-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 56 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 novembre 2015
Ordinanza del 30 novembre 2015 del Tribunale di Bergamo nel procedimento civile promosso da B.D. e B.E. contro Comune di Azzano San Paolo e INPS. Straniero comunitario - Diritto all'assegno di maternita' - Condizioni - Titolarita' della carta di soggiorno. - Decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternita' e della paternita', a norma dell'articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), art. 74. (16C00076) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 23-3-2016)

TRIBUNALE ORDINARIO DI BERGAMO
Sezione Lavoro
(Ordinanza ex art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87)

Il Giudice del lavoro di Bergamo, dott.ssa Monica Bertoncini,
nella causa iscritta al n. 1786/15 R.G., sul ricorso depositato il 30
luglio 2015 nella controversia promossa da B.D. e B.E. rappresentate
e difese dagli avvocati A. Guariso e M. Lavanna, in virtù di mandato
a margine del ricorso introduttivo del giudizio, ed elettivamente
domiciliata in Bergamo presso lo studio dei suindicati avvocati,
ricorrenti, contro:
Comune di Azzano San Paolo, in persona del Sindaco pro
tempore, rappresentato e difeso dall'avv. P. Nozza, in virtù di
mandato a margine della memoria difensiva, ed elettivamente
domiciliato in Bergamo presso lo studio del suindicato avvocato,
convenuto;
INPS - Istituto nazionale della previdenza sociale, in
persona del direttore pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv.
A. Imparato, per mandato generale alle liti, ed elettivamente
domiciliato in Bergamo, presso l'Ufficio Legale INPS.
Il Giudice, sciogliendo la riserva assunta all'udienza del 30
settembre 2015, sul ricorso promosso ai sensi degli artt. 28 d.lgs.
150/11 e 44 d.lgs. n. 286/98, osserva quanto segue:
Le ricorrenti, premesso di essere cittadina del Burkina Fasu
(quanto alla B.) e del Ghana (quanto alla B.) titolari di permesso di
soggiorno per motivi familiari, hanno dato alla luce ì figli N. A.
G. (quanto alla B., nato il ... ) e O. N. B. (quanto alla E., nato il
... ) ed hanno successivamente presentato al Comune di residenza
domanda di indennità di maternità ai sensi dell'art. 74 d.lgs.
151/01 (v. doc. 2 fasc. ricorrente).
Il Comune di Azzano San Paolo ha negato la prestazione, stante
l'intervenuto diniego della carta di soggiorno e dunque
l'insussistenza del requisito di cui all'art. 74, d.lgs. 151/01 (v.
doc. 5, 6 fasc. ricorrente).
Le ricorrenti affermavano il carattere discriminatorio della
condotta tenuta dal Comune di Azzano San Paolo e la contrarietà
dell'art. 74 d.lgs. 151/01 a disposizioni internazionali, nella parte
in cui consente l'erogazione dell'assegno di maternità solo a favore
degli stranieri titolari di permesso di soggiorno per soggiornanti di
lungo periodo.
Il Comune di Azzano San Paolo, costituitosi in giudizio,
evidenziava come la scelta legislativa operata con l'art. 74, d.lgs.
151/01, secondo un'interpretazione costituzionalmente orientata;
risultasse razionale e non discriminatoria, non assistita dalla
tutela dell'art. 12 della Direttiva 2011/98/UE invocata dalle parti
ricorrenti.
L'INPS, costituitosi a sua volta in giudizio, dopo aver
preliminarmente eccepito il suo difetto di legittimazione passiva,
negava la sussistenza della dedotta discriminazione, nonchè la
violazione di norme nazionali o sovranazionali.
Tutto ciò premesso, si osserva:
per la soluzione della controversia è dirimente la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 74, d.lgs. n. 151/01 nella
parte in cui limita soggettivamente l'accesso al beneficio
dell'assegno di maternità, oltre che ai cittadini italiani e
comunitari, ai soli stranieri soggiornanti di lungo periodo,
escludendo gli stranieri in possesso di permesso di soggiorno per
motivi familiari (o per altri motivi);
non è dirimente l'eccezione di difetto di legittimazione
sollevata dall'INPS atteso che l'eventuale ordine di cessazione della
condotta antidiscriminatoria spiegherebbe i suoi effetti pure nei
confronti dell'ente, tenuto al pagamento della prestazione;
per quanto attiene, invece, alla rilevanza della questione di
costituzionalità, occorre rilevare, innanzi tutto, come non siano in
discussione tutti gli altri requisiti per l'accesso al beneficio
assistenziale, essendo controversa solo la questione relativa
all'estensione soggettiva del beneficio medesimo alla ricorrente, non
cittadina italiana, nè comunitaria e priva di permesso di soggiorno
di lunga durata;
ciò richiede pertanto la valutazione della legittimità
costituzionale dell'art. 74, d.lgs. 151/2001 nella parte in riconosce
il beneficio ai soli cittadini italiani o comunitari o agli stranieri
titolari della carta di soggiorno (ora permesso di soggiorno di lunga
durata);
l'art. 74, comma 1, d.lgs. 151/2001 stabilisce che "per ogni
figlio nato dal 1° gennaio 2001, o per ogni minore in affidamento
preadottivo o in adozione senza affidamento dalla stessa data, alle
donne residenti, cittadine italiane o comunitarie o in possesso di
carta di soggiorno ai sensi dell'art. 9 del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286, che non beneficiano dell'indennità di cui agli,
articoli 22, 66 e 70 del presente testo unico è concesso un assegno
di maternita'";
secondo il 4° comma della citata disposizione, "l'assegno di
maternità di cui al comma 1, nonchè l'integrazione di cui al comma
6, spetta qualora il nucleo familiare di appartenenza della madre
risulti in possesso di risorse economiche non superiori ai valori
dell'indicatore della situazione economica (ISE), di cui al decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 109, tabella 1, pari a lire 50 milioni
annue con riferimento a nuclei familiari con tre componenti";
le ricorrenti sono residenti in Italia e legalmente presente
sul territorio nazionale in virtù di permesso di soggiorno per
motivi familiari, mentre i mariti ed i figli sono titolari di
permesso di soggiorno per lungosoggiornanti, ciò quindi dà conto di
una presenza in Italia non avente carattere episodico;
l'art. 14 della Convenzione Europea dei diritti dell'uomo
(CEDU) firmata a Roma il 4 novembre 1950 sancisce che "il godimento
dei diritti e delle libertà riconosciuti nella presente Convenzione
deve essere assicurato senza nessuna discriminazione, in particolare
quelle fondate sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la
religione, le opinioni politiche o quelle di altro genere, l'origine
nazionale o sociale, l'appartenenza a una minoranza nazionale, la
ricchezza, la nascita od ogni altra condizione";
la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo
ha reiteratamente affermato che tra i diritti patrimoniali tutelati
dall'art. l del Protocollo addizionale I alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo, si intendono anche le prestazioni
sociali, comprese quelle cui non corrisponde il versamento di
contributi, e che per tali diritti vige il divieto di discriminazione
di cui all'art. 14 della Convenzione (in tal senso, con riferimento
all'assegno di invalidità civile cfr. sentenza 26 febbraio 1993 in
causa Salesi/Italia; sentenza 30 settembre 2003 in causa Koua
Poirrez/ Francia nella quale si stabilisce il principio per cui
"l'assegno per minorati adulti previsto dalla legislazione francese
è un diritto patrimoniale ai sensi dell'art. 1 del Protocollo I e di
conseguenza soggiace al divieto di discriminazione sancito dall'art.
14 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo");
deve quindi ritenersi che l'art. 14 della CEDU e l'art. l del
relativo Protocollo addizionale, secondo l'interpretazione della
Corte europea per la tutela dei diritti dell'uomo, obblighino lo
Stato italiano a legiferare in materia di prestazioni sociali, anche
non contributive, senza porre alcuna discriminazione in ragione della
nazionalità delle persone. Discriminazione che ricorre ogniqualvolta
un dato trattamento non trovi una giustificazione oggettiva e
ragionevole, non realizzando un rapporto di proporzionalità tra i
mezzi impiegati e l'obiettivo perseguito (cfr. Niedzwiecki contro
Germania, sentenza del 25 ottobre 2005);
l'art. 74, d.lgs. 151/2001, ponendo come requisito per la
fruizione dell'assegno di maternità il possesso della cittadinanza
italiana o l'essere titolare di carta di soggiorno (ora permesso CE
per lungo soggiorno), ha portata restrittiva e non manifestamente
ragionevole, introducendo un trattamento differenziato basato solo
sul dato temporale di durata della residenza rispetto ad alcune
categorie di stranieri extracomunitari, senza prendere in
considerazione la condizione di grave bisogno della persona
soggiornante, legalmente autorizzata, che può versare in una
oggettiva situazione di debolezza economica, tale da non consentirle
di poter adeguatamente provvedere al sostentamento proprio e del
figlio;
la Corte Costituzionale ha più volte evidenziato tale
esigenza di tutela (cfr. sent. 29-30 luglio 2008, n. 306, relativa
all'indennità di accompagnamento; sent. 14-23 gennaio 2009, n. 11,
relativa alla pensione di inabilità; sent. n. 187/2010 riguardante
l'assegno mensile di invalidità; sent. n. 329 del 2011 concernente
la indennità di frequenza, sent. n. 22 del 27 gennaio 2015 per le
pensioni ai ciechi civili), ribadendola, da ultimo, nell'affermare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19 della legge n.
388/2000 nella parte in cui subordinava al requisito della
titolarità della carta di soggiorno la concessione agli stranieri
legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato della pensione di
cui all'art. 8 della legge 10 febbraio 1962, n. 66 e dell'indennità
di cui all'art. 3, comma l, della legge 21 novembre 1988, n. 508
(cfr. sent. n. 22 del 27 gennaio 2015);
con tale sentenza la Corte, richiamando proprie analoghe
precedenti pronunce, ha ribadito come "qualsiasi discrimine fra
cittadini e stranieri legalmente soggiornanti nel territorio dello
Stato, fondato su requisiti diversi da quelli previsti per la
generalità dei soggetti, finisce per risultare in contrasto con il
principio di non discriminazione di cui all'art. 14 della CEDO, per
come interpretato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo";
principi che devono trovare applicazione anche con
riferimento alle misure assistenziali, ovvero "a benefici rivolti a
soggetti in gravi condizioni di salute, portatori di impedimenti
fortemente invalidanti, la cui tutela implicava il coinvolgimento di
una serie di valori di essenziale risalto e tutti di rilievo
costituzionale, a cominciare da quello della solidarietà, enunciato
all'art. 2 Cost." (cfr. sent. n. 22 del 27 gennaio 2015);
tali principi debbono essere riaffermati pure con riferimento
all'indennità di maternità, trattandosi di beneficio a tutela dei
bisogni di un minore, nell'ambito di un contesto familiare di
difficoltà economica, per cui non v'è dubbio che si tratti di una
prestazione diretta a soddisfare bisogni primari della persona che è
compito dello Stato tutelare e salvaguardare;
il soggetto richiedente tale beneficio, infatti, si trova
generalmente in una situazione di particolare debolezza, sia fisica,
notoriamente legata ai mesi immediatamente successivi alla nascita
del figlio, sia economica, ostativa allo svolgimento di attività
lavorativa durante il periodo di interdizione obbligatoria, per cui
la prestazione è chiaramente posta a tutela di situazioni di bisogno
rispetto a condizioni di vita minime;
per tali ragioni appaiono sussistere fondati dubbi di
irragionevole discriminazione legata solo a condizioni di
appartenenza nazionale o comunitaria o di durata temporale del
soggiorno, non ricorrendo, nella situazione in esame, neppure una
situazione di presenza sul territorio nazionale del tutto episodica o
di breve durata;
secondo l'art. 41 del d.lgs. n. 286 del 1998 "gli stranieri
titolari della carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di
durata non inferiore ad un anno, nonchè minori iscritti nella loro
carta di soggiorno o nel loro permesso di soggiorno, sono equiparati
ai cittadini italiani ai fini della fruizione delle provvidenze e
delle prestazioni, anche economiche, di assistenza sociale, incluse
quelle previste per coloro che sono affetti da morbo di Hansen o da
tubercolosi, per i sordomuti, per i ciechi civili, per gli invalidi
civili e per gli indigenti";
l'art. 74, d.lgs. 151/2001, inibendo al soggetto
extracomunitario stabilmente e regolarmente presente nel territorio
nazionale, se privo di carta di soggiorno (ora permesso di soggiorno
CE di lungo periodo a norma del d.lgs. 3 del 2007), la fruizione
dell'assegno di maternità, diversifica, in violazione dell'art. 3
della Costituzione, il trattamento di situazioni identiche senza
alcuna giustificazione razionale;
la norma dell'art. 74 cit. pare pure contraria ai valori di
solidarietà di cui all'art. 2 della Costituzione ed alle finalità
proprie dell'assistenza, quali emergono dall'art. 38 Cost.
(estensibili anche alla persona straniera extracomunitaria) volto ad
assicurare mezzi di sostentamento per la garanzia delle esigenze
minime di protezione della persona;
l'art. 10 Cost. rimette al legislatore nazionale la
disciplina applicabile allo straniero, ma secondo la giurisprudenza
costituzionale, il potere e la discrezionalità del legislatore,
nell'introdurre trattamenti differenziati tra cittadini e stranieri
(laddove non vengano in considerazione diritti inviolabili), incontra
il limite del parametro di ragionevolezza e dei principi
internazionali recepiti dall'ordinamento nazionale;
la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea del 7
dicembre 2000, in tema di "sicurezza sociale e assistenza sociale",
stabilisce, all'art. 34, "il diritto di accesso alle prestazioni di
sicurezza sociale e ai servizi sociali che assicurano protezione in
casi quali la maternità, (...) secondo le modalità stabilite dal
diritto dell'Unione e le legislazioni e prassi nazionali";
l'art. 74, d.lgs. 151/01, nel subordinare la fruizione
dell'assegno di maternità alla titolarità del permesso di soggiorno
CE di lungo periodo, risulta in contrasto pure con il disposto
dell'art. 31 della Costituzione secondo cui la Repubblica protegge la
maternità;
dall'esame complessivo del diritto dell'Unione europea non è
rinvenibile una disposizione normativa munita di completezza,
precisione, chiarezza e assenza di condizioni, tale da consentire di
riconoscere "il diritto all'assegno in questione anche allo straniero
soggiornante per motivi familiari, non in possesso dei requisiti per
il conseguimento del permesso di soggiorno di lunga durata;
la formulazione della norma censurata e la tassatività del
novero dei soggetti ivi elencati osta ad una interpretazione
adeguatrice, considerato peraltro che, sino ad oggi, eventuali
estensioni dei benefici, nel settore della previdenza ed assistenza
sociale, sono avvenute per effetto di pronunce di illegittimità
costituzionale;
si rende quindi necessario investire la Corte costituzionale
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 74, d.lgs.
151/01 che, in virtù delle considerazioni sopra esposte, oltre che
rilevante nell'ambito del giudizio instaurato dalla ricorrente, non
appare manifestamente infondata, posto che la norma, nel subordinare
il diritto al possesso di carta di soggiorno (ora permesso di
soggiorno di lungo periodo) e dunque al requisito della presenza nel
territorio dello Stato da almeno cinque anni, introduce un requisito
idoneo a generare una irragionevole discriminazione nei confronti del
cittadino, in violazione degli artt. 14 della Convenzione ed 1 del
Protocollo aggiuntivo, così come interpretati dalla Corte stessa e
replicati nell'art. 21 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea, a sua volta richiamato dall'art. 6 del Trattato
sull'Unione europea, dagli art. 2, 3, 10, 31, 38, 117, primo comma
Cost.;

P. Q. M.

Il Tribunale di Bergamo, in funzione di giudice del lavoro,
sospende il giudizio e dispone la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, ordinando che, a cura della cancelleria, l'ordinanza
di rimessione alla Corte costituzionale sia notificata alle parti in
causa, al Presidente del Consiglio dei ministri ed ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Bergamo, 26 novembre 2015

Il Giudice del Lavoro
dott.ssa Monica Bertoncini