1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 12-7-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 giugno 1995
N. 37 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1 giugno 1995 (dell'assemblea regionale siciliana) Regione siciliana - Impiego pubblico - Disposizioni concernenti il personale regionale - Sospensione trattamento anticipato di pensione - Procedure concorsuali e graduatorie - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee ed incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. Regione siciliana - Impiego pubblico - Sanatoria con norme interpretative di provvedimenti, ordini e disposizioni che abbiano portato alla corresponsione di retribuzioni al personale della refezione scolastica o ne abbiano consentito l'immissione in servizio o ne abbiano regolamentato l'espletamento delle attivita' lavorative nell'ambito del servizio - Incidenza sui principi di uguaglianza, di imparzialita' e buon andamento della p.a. e di intangibilita' del giudicato amministrativo. Regione siciliana - Impiego pubblico - Assunzione in ruolo speciale transitorio di personale proveniente dall'istituto siciliano mutilati ed invalidi di guerra - Incidenza sui principi di uguaglianza e di imparzialita' e buon andamento della p.a. Regione siciliana - Lavoro (collocamento al) - Formazione professionale - Facolta' dell'assessore regionale per il lavoro, la previdenza sociale, la formazione professionale, l'emigrazione di attuare le procedure di mobilita' per il personale, iscritto all'albo previsto dall'art. 14 della legge regionale n. 24/1976, con rapporto di lavoro a tempo indeterminato rimasto totalmente senza incarico a seguito della contrazione delle attivita' corsuali - Incidenza sui principi di uguaglianza, di imparzialita' e buon andamento della p.a. e di copertura finanziaria. Regione siciliana - Lavoro (collocamento al) - Norme sui consorzi di bonifica - Garanzie occupazionali per i prestatori d'opera dell'ESA e disposizioni per i commissari straordinari - Incidenza sui principi di uguaglianza, di imparzialita' e buon andamento della p.a. nonche' del concorso pubblico per l'accesso ai pubblici uffici. Regione siciliana - Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Interventi in favore dei comuni della provincia di Catania colpiti da piogge alluvionali nei giorni 12 e 13 marzo 1995 - Previsione della possibilita' di alienazione di alloggi occupati o da destinare alle Forze dell'ordine, ai sensi della legge regionale 31 dicembre 1985, n. 54 - Incidenza sui principi di capacita' contributiva e di imparzialita' e buon andamento della p.a. Regione siciliana - Elezioni - Rinvio delle elezioni amministrative dei consigli circoscrizionali del comune di Messina al secondo turno autunnale per la realizzazione di interventi urgenti in occasione della visita dei Ministri degli esteri dei paesi aderenti all'Unione europea - Incidenza sui principi di uguaglianza e di imparzialita' e buon andamento della p.a. nonche' sul diritto di elettorato. Regione siciliana - Caccia - Ripristino di norme regionali divenute illegittime a seguito della entrata in vigore della legge statale 11 febbraio 1992, n. 157 - Violazione di norme di diritto internazionale e comunitario di tutela del patrimonio faunistico - Indebita legislazione in materia penale. Regione siciliana - Finanza pubblica allargata - Provvedimenti straordinari, nella forma di contributi in danaro, alle ditte di trasporto STAT, con sede in S. Teresa di Riva e Camarda e Drago, con sede in S. Agata di Militello, a ristoro degli attentati di mafia subiti - Incidenza sui principi di uguaglianza e di imparzialita' e buon andamento della p.a. Impugnazione da parte del commissario dello Stato di disposizioni riproduttive del contenuto di altre disposizioni oggetto di ricorsi iscritti nel registro ricorsi della Corte ai nn. 28, 29, 30, 31, 32 e 33 del 1995. (Legge regione Sicilia 16 maggio 1995). (Cost., artt. 3, 10, 51, 53, 81, quarto comma, 97, 101 e 103; statuto regione Sicilia, artt. 14 e 17, lett. f)). (095C0717) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 12-7-1995)

L'assemblea regionale siciliana nella seduta del 16 maggio 1995,
ha approvato il disegno di legge n. 1018 dal titolo: "Disposizioni
concernenti il personale regionale e degli enti locali. Processi di
mobilità degli operatori della formazione professionale. Garanzie
occupazionali per il personale dei consorzi bonifica e dell'ESA.
Alloggi delle forze dell'ordine. Rinvio elezioni consigli
circoscrizionali. Disciplina transitoria della caccia. Provvedimenti
in favore delle ditte STAT e Camarda e Drago", pervenuto a questo
ufficio, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello statuto
speciale, il 19 maggio 1995.
Il provvedimento legislativo de quo, che riproduce integralmente e
pedissequamente le disposizioni oggetto dei pendenti ricorsi promossi
da questo commissariato in data 15 aprile 1995 ed iscritti nel
registro di codesta Corte con i numeri 28, 29, 30, 31, 32 e 33 è
stato approvato nella medesima seduta in cui è stata deliberata
l'espressa abrogazione, con il d.d.-l. n. 1017, di tutte le norme
avverso le quali erano state proposte le cennate impugnative.
Siffatta anomala procedura, secondo quanto emerso dai lavori
parlamentari, e particolarmente dalle dichiarazioni del presidente
dell'Assemblea, nel corso del dibattito in aula, sarebbe stata resa
necessaria dal duplice intento di consentire, da una parte,
l'immediata promulgazione ed entrata in vigore delle leggi
limitatamente alle norme non oggetto di gravame e, dall'altra, di non
vanificare per le altre norme il precedente deliberato assembleare e
non precludere il giudizio di codesta Corte sulle impugnative
proposte da questo ufficio. Nella relazione illustrativa
(predisposta dalla I Commissione permanente), che accompagna il
disegno di legge, viene, infatti, affermato che obiettivo del
legislatore è quello di far promulgare con tempestività le leggi
approvate nella sessione conclusasi il 7 aprile 1995, tenuto presente
che le impugnative incidono soltanto su alcune specifiche
disposizioni che non hanno alcun nesso strutturale con il resto dei
disegni di legge approvati dall'Assemblea. Nel presupposto, erroneo,
come si vedrà, che questo fosse l'unico rimedio, in conformità ai
principi ribaditi con la recente sentenza n. 235/1994 di codesta
Corte dalla quale deriverebbe la preclusione per il presidente della
regione di provvedere alla promulgazione parziale delle leggi con
l'omissione delle parti impugnate, la commissione è stata chiamata a
svolgere un intervento di "ingegneria legislativa", consistente nella
abrogazione delle norme soggette a censura e nel contestuale
reinserimento delle stesse in altro provvedimento legislativo. In
virtù dell'illustrato processo logico ed in considerazione della
vigenza della crisi di governo la Commissione legislativa ha
"elaborato", in apparente applicazione dell'art. 12 dello statuto
speciale, il disegno di legge in questione senza entrare, come
espressamente affermato nella relazione, nel merito della normativa
proposta, non tenendo, pertanto, in alcun conto il contenuto dei
ricorsi commissariali e le argomentazioni ivi svolte a dimostrazione
della illegittimità costituzionale delle disposizioni oggetto di
gravame. Che perplessità in ordine alla ritualità della procedura
adottata siano già sorte in seno alla stessa commissione risulta,
peraltro, dal fatto che essa è stata adottata a maggioranza, con
l'astensione di quattro dei suoi componenti. Nel corso della seduta
in cui si è proceduto all'approvazione del disegno di legge,
inoltre, il Presidente dell'Assemblea, prima della votazione, nel
ribadire l'improcrastinabile esigenza di promulgare le leggi
impugnate ha sollecitato l'approvazione sic et simpliciter del
disegno di legge ripropositivo pur ricorrendo che le medesime norme
in un prossimo futuro potranno costituire oggetto di revisione e di
dibattito nelle singole commissioni di merito ove, nel rispetto del
regolamento interno e delle competenze da questo previste, potrebbero
essere superati i motivi dell'impugnativa con ulteriori nuove norme
di chiarimento e rettifica. Orbene, pur ritenendo plausibile
l'intento dell'Assemblea di salvaguardare le proprie prerogative
ritenute lese da un eventuale atto di promulgazione parziale da parte
del presidente della regione (con l'esercizio del c.d. potere
negativo) e l'obiettivo, indirettamente perseguito nei fatti, di
richiedere un pronunciamento di codesta Corte che concorra a
delineare un corretto iter procedurale, nell'ipotesi di leggi
impugnate soltanto in alcune parti marginali rispetto all'intero
articolato che richiede un'immediata applicazione, questo Ufficio non
può esimersi dal censurare nel suo complesso e in via preliminare il
provvedimento legislativo per violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione e dell'art. 12 dello statuto speciale, riproponendo in
ordine alle singole norme le censure mosse ai singoli articoli con i
precedenti ricorsi prima menzionati. Al riguardo si deve, infatti,
rilevare che le ragioni che hanno suggerito l'artificiosa ed anomala
procedura nella fattispecie non avevano ragione di esistere. Invero
il presidente della regione, avvalendosi del disposto dell'art. 29,
secondo comma, dello statuto speciale, allo scadere del trentesimo
giorno (id est il 15 maggio 1995) dalla proposizione dei ricorsi
commissariali, avrebbe potuto, come in passato numerose volte è
accaduto, legittimamente promulgare per intero le leggi senza
precludere a codesta Corte di decidere sulle impugnative proposte da
questo ufficio, ovviamente con le conseguenze che ne sarebbero
derivate in caso di accoglimento.
Ma se il presidente della regione non ha provveduto in tal senso
ed ha preferito attendere un nuovo pronunciamento dell'Assemblea è
da ritenere che, con ogni verosimiglianza, egli e l'Assemblea stessa
abbiano avuto quantomeno dei dubbi o delle perplessità sulla
legittimità delle norme impugnate e pedissequamente riproposte,
atteso che il suo presidente (come prima accennato) ha espressamento
prospettato l'eventualità che in un prossimo futuro, addirittura nei
prossimi giorni, le singole commissioni permanenti possano tornare ad
elaborare e predisporre distinti disegni di legge, già depositati
peraltro dal Governo, prima della pronunzia di codesta Corte, per
rivedere le norme censurate superando in maniera definitiva le
motivazioni dell'intervento censorio. Orbene se pure in presenza di
una situazione eccezionale quale quella della vigenza della crisi di
governo che preclude, ai sensi del regolamento interno, alle
commissioni ogni attività e prestigio di un Parlamento, di cui
giustamento si vogliono salvaguardare le prerogative, l'approvazione
del d.d.-l., e in commissione e in aula, a scatola chiusa senza alcun
esame e discussione sui motivi dei ricorsi commissariali. Con ciò
non si vuole minimamente precludere o disconoscere il pieno diritto
dell'Assemblea di riapprovare nello stesso contenuto norme censurate
da questo ufficio, come più volte precisato da codesta Corte.
Ma tutto ciò, ad avviso di quest'ufficio, non esime l'Assemblea
dell'obbligo di attenersi al procedimento di formazione delle leggi
disciplinato dall'art. 12 dello statuto e dalle norme regolamentari e
di deliberare nuovamente con piena e responsabile consapevolezza le
disposizioni impugnate, tenendo conto dei rilievi di ordine
costituzionale mossi avverso i testi originari, anche eventualmente
per dimostrarne l'infondatezza. Questa analisi e valutazione non è
avvenuta nè in sede di elaborazione del disegno di legge il cui
schema è stato predisposto dalla stessa commissione in aula per una
questione di pura "ingegneria legislativa", nè tantomeno in aula.
Non può, pertanto, ritenersi osservato il principio di cui all'art.
12 dello statuto speciale con la mera proposizione (o meglio
riproposizione) formale di norme, peraltro attinenti a materie di
competenza di commissioni diverse dalla 1a Affari istituzionali, ai
sensi dell'art. 62 del regolamento interno dell'ARS. Ciò
presumibilmente deriva da una non corretta ed approfondita
interpretazione dei principi affermati da codesta ecc.ma Corte con la
sentenza n. 94 del corrente anno, che non sembra sia stata tenuta
presente con il dovuto rigore nel corso dell'ultima sessione, in cui
sono stati approvati disegni di legge dal contenuto estremamente
eterogeneo a causa dell'inserimento in aula dei più disparati
emendamenti (es. d.d.-l. n. 975-955 sulla visita dei Ministri per gli
affari esteri dell'U.E. a Messina, nel quale sono state inserite
norme sull'esercizio della caccia, sulle consultazioni elettorali,
sulla riscossione dei tributi e provvidenze in favore degli enti
teatrali).
La totale aprioristica mancata valutazione nel merito delle norme
che si intendevano riproporre, nonchè la assenza di dibattito non
hanno consentito di evitare l'assurda conseguenza di una disposizione
legislativa, quella contenuta nell'art. 5, che incide su una
situazione (le elezioni dei consigli circoscrizionali) già
esauritasi il 14 maggio 1995 con il regolare svolgimento delle
consultazioni elettorali nei comuni dell'isola (cessante ratione
legis cessat et ipsa lex). Concludendo su questo punto si può
quindi affermare che il disegno di legge si presenta viziato, oltre
che per violazione dell'art. 12 dello statuto speciale, anche per
illogicità manifesta. Non trascurabile sembra, altresì, il timore
che l'adozione di siffatta artificiosa procedura, qualora dovesse
consolidarsi, possa degenerare in una prassi che comporta un aggravio
dell'attività di controllo con negative refluenze pratiche non solo
nella predisposizione della impugnativa e nello svolgimento dei
giudizi, ma anche sulla produzione legislativa, per cui si auspica
una pronuncia chiarificatrice di codesta ecc.ma Corte in ordine
all'annosa problematica della promulgazione parziale delle leggi
regionali siciliane e del cosidetto potere negativo del presidente
della Regione. L'art. 1 del provvedimento legislativo de quo
riproduce le disposizioni contenute negli artt. 12, 13, 14, 15, 20 e
21 del disegno di legge n. 815 dal titolo "Disposizioni concernenti
il personale regionale. Sospensione trattamento anticipato di
pensione. Procedure concorsuali e graduatorie. Disposizioni per gli
enti locali ed il relativo personale" avverso il quale è stato
promosso il ricorso iscritto con il n. 32 nel registro di codesta
Corte. Il secondo e terzo comma del suddetto articolo, che di
seguito si trascrive, sostanzialmente consentirebbe l'inquadramento
anche in sovrannumero nella qualifica superiore del personale ammesso
con riserva ai concorsi banditi ai sensi dell'art. 1 della legge
regionale n. 21/1986 ed escluso in quanto privo del possesso dei
requisiti prescritti e per di più rimasto soccombente con decisioni
già passate in giudicato:
"2. - Il personale in servizio già ammesso con riserva alla
partecipazione ai concorsi banditi dalla presidenza della regione, ai
sensi dell'art. 1 della legge regionale 9 maggio 1986, n. 21, è
inquadrato, anche in soprannumero, nelle qualifiche per le quali ha
superato le relative prove concorsuali, con la medesima decorrenza
giuridica del personale già inquadrato a seguito dei concorsi
suddetti.
3. - Per le finalità del secondo comma è autorizzata, per l'anno
finanziario 1995, la spesa di lire 250 milioni". Dai chiarimenti
forniti dalla presidenza della regione con nota prot. 974 del 14
aprile 1995 risulta che destinatari di tali norme sarebbero circa 90
dipendenti che, esclusi dai concorsi banditi ai sensi dell'art. 1
della legge regionale n. 21/1986 per difetto di taluni requisiti
previsti dalla suddetta legge, sono stati ammessi ai concorsi stessi
in esecuzione di ordinanza del TAR ed hanno superato le relative
prove. In particolare per taluni dipendenti il motivo di esclusione
dal concorso sarebbe stato in un primo tempo quello della mancanza
dell'anzianità di servizio nella qualifica. Successivamente, a
seguito di ripetute pronunce del giudice amministrativo che
dichiaravano l'illegittimità di tale motivo di esclusione, giacchè
avrebbe dovuto valutarsi ai fini della determinazione dell'anzianità
di servizio anche quella maturata pre-ruolo, a concorso ormai
concluso, l'amministrazione revocava l'esclusione in questione ma
riescludeva gli stessi dipendenti dalla graduatoria finale adducendo
stavolta il motivo che essi non avevano titolo alla partecipazione ai
concorsi riservati in quanto non inquadrati nei ruoli regionali alla
data di entrata in vigore della legge regionale n. 21/1986 (11 maggio
1986). A giustificazione della disposizione testè approvata
l'amministrazione adduce la circostanza che il secondo provvedimento
di esclusione è stato adottato soltanto per parte dei dipendenti
interessati mentre per altri, annullata la esclusione, per il primo
motivo, fu senz'altro disposto il passaggio alla qualifica superiore
pur difettando essi, come i primi, del prescritto requisito
dell'inquadramento in ruolo in data antecedente all'11 maggio 1986.
Da qui, pertanto, deriverebbe l'intento del legislatore di ricorrere
ad una norma di sanatoria che elimini la disparità di trattamento
venutasi a creare tra soggetti che, pur versando nelle medesime
condizioni, hanno subito diversa sorte. Con la norma testè
riapprovata, infatti, si verrebbe ad estendere la promozione
conseguita illegittimamente da taluni, ma ormai divenuta
irreversibile per il passaggio in giudicato della sentenza di
accoglimento dei ricorsi, agli altri soggetti per i quali
l'esclusione, essendo stata correttamente motivata, è rimasta
indenne nel primo e nel secondo grado di giudizio.
Al riguardo si deve, però, subito osservare che secondo
giurisprudenza e dottrina pacifica, si ha vizio di eccesso di potere
per disparità di trattamento soltanto in presenza di atti
discrezionali e non anche in relazione a provvedimenti vincolati e
non quando, in ogni caso, la P.A. deve esclusivamente limitarsi ad
applicare la legge. Nella fattispecie la circostanza che in
precedenza e per taluni casi la legge sia stata erroneamente
interpretata ed applicata non può dare di certo luogo alla
disparità di trattamento invocata, non potendosi ammettere che
l'amministrazione, per il solo fatto che in passato sia incorsa in
errore, debba perpetuare, per un malinteso principio di eguaglianza,
tale illegittimo comportamento per tutte le fattispecie analoghe che
siano occorse, o che possano successivamente verificarsi. Orbene, si
rileva che, qualora la disposizione in questione trovasse
applicazione, si verrebbe a determinare ora sì una illegittimità ed
immotivata disparità di trattamento tra i soggetti beneficiati dalla
stessa e tutti quei dipendenti che, facendo affidamento
sull'orientamento dell'amministrazione, sostenuto peraltro dinnanzi
agli organi di giustizia amministrativa, di primo e di secondo grado,
come dianzi rappresentato, non hanno presentato domanda di
partecipazione ai concorsi ritenendo di non essere in possesso dei
prescritti requisiti. Determinante è, altresì, la considerazione
che l'esclusione della norma de qua implica inevitabilmente una
palese disparità di trattamento nei confronti anche del personale
regionale che ha partecipato, superandolo, al concorso perchè in
possesso di tutti i requisiti prescritti dall'art. 1 della legge
regionale n. 21/1986. Proprio il timore di questa disparità di
trattamento e della conseguente mortificazione delle legittime
aspettative di questi ultimi funzionari è, peraltro, dimostrato
dalle vivaci numerose proteste che, per iscritto e per le vie brevi,
gli stessi hanno fatto pervenire a questo ufficio durante il periodo
dell'esame di costituzionalità dell'originaria iniziativa
legislativa.
Si soggiunge, in proposito, che il previsto inquadramento, anche
in sovrannumero, dei dipendenti destinatari della norma
determinerebbe, altresì, una ingiustificata ulteriore disparità di
trattamento nei confronti del rimanente personale assunto per
regolare concorso e che legittimamente aspira al passaggio alle
qualifiche superiori previsto dalle vigenti norme e che si vedrebbe
diminuire notevolmente la possibilità di progressione in carriera
nell'immediato futuro. Altra ingiustificata disparità di
trattamento si ravvisa nella norma del primo comma dell'articolo in
esame, che viene, pertanto, impugnato, in quanto vi si prevede che
per i concorsi non ancora banditi alla data di entrata in vigore
dello stesso, l'anzianità deve essere posseduta nel ruolo e nella
qualifica nel quale i dipendenti sono collocati con esclusione dei
periodi di servizio e/o riconosciuti presso altre amministrazioni.
Infatti non avrebbero la possibilità di partecipare ai concorsi
previsti dalla norma transitoria di cui alla legge regionale n.
21/1986 quei dipendenti che si trovano nelle stesse condizioni di
coloro che hanno avuto riconosciuto dagli organi giurisdizionali, in
base al vecchio testo della norma, il servizio di ruolo prestato
anche presso altre amministrazioni. Da quanto illustrato è evidente
che le disposizioni, lungi dall'assicurare il principio del buon
andamento e dell'imparzialità della pubblica amministrazione,
configurano violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione. Dà
adito a rilievi di carattere costituzionale anche il quarto comma,
che di seguito si trascrive sotto il profilo anch'esso dalla
violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione:
"4. - Il personale che ha conseguito il passaggio alla qualifica
di dirigente previo superamento di esami, ai sensi dell'art. 1, lett.
b), della legge regionale 9 maggio 1986, n. 21, e, che, essendo in
possesso, alla data di entrata in vigore della predetta legge, del
diploma di laurea prescritto all'art. 1, lett. a), della legge
regionale 9 maggio 1986, n. 21, avrebbe avuto titolo a conseguire il
passaggio alla qualifica di dirigente previo superamento
dell'esame-colloquio, viene equiparato, ai soli fini giuridici, al
personale che ha conseguito il passaggio in applicazione dell'art. 1,
lett. a), della legge regionale suddetta, per quanto concerne il
possesso del diploma di laurea, quale condizione necessaria per
l'accesso alla carriera direttiva".
Nonostante la formulazione contorta ed ambigua dell'enunciato
risulta chiaro che la norma è destinata a concedere, anche se ai
soli fini giuridici, un ingiustificato vantaggio a quei dipendenti
che hanno partecipato al concorso previsto dalla lett. b) dell'art. 1
della legge n. 21/1986 e che quindi presumibilmente alla data di
entrata in vigore della legge 29 ottobre 1985, n. 41, non erano in
possesso del diploma di laurea conseguito successivamente. Tale
vantaggio consiste nell'equiparare la loro situazione a quella di
coloro che hanno conseguito il passaggio alla qualifica di dirigente
ai sensi della lett. a) dell'art. 1, in quanto già in possesso di
laurea conseguita al momento dell'entrata in vigore della citata
legge n. 41/1985. Si potrebbe, certo, ritenere che tale
equiparazione avrebbe un significato ed una portata soltanto formale,
essendo stati inquadrati nella qualifica di dirigente con la stessa
decorrenza i dipendenti selezionati con i due distinti metodi ( a e b
dell'art. 1 della legge n. 21/1986). La norma sarebbe
sostanzialmente, quantomeno in atto, inutile e non determinerebbe
alcuna ingiustificata disparità di trattamento. Ma così non
sembra. Infatti, l'art. 12 della legge regionale n. 41/1985
soprarichiamata prevede che "alla qualifica di dirigente superiore si
accede mediante concorso al quale sono ammessi i dirigenti muniti di
diploma di laurea richiesto per l'accesso alla relativa qualifica".
Altri vantaggi ingiustificati potrebbero derivare da future norme che
disciplinano l'accesso alla qualifica superiore dando la precedenza
ed una particolare valutazione ai soggetti inquadrati nella qualifica
di dirigente ai sensi della lett. a) dell'art. 1 della legge n.
21/1986. Non si riesce, peraltro, a comprendere per quale motivo
tale equiparazione viene prevista dal legislatore dopo circa nove
anni, in presenza di situazioni giuridiche già consolidate e che,
senza alcuna plausibile giustificazione di interesse pubblico,
verrebbero sconvolte. Si soggiunge che non appare ammissibile, anzi
si palesa arbitrario, il differente trattamento riservato soltanto a
coloro che hanno conseguito il titolo di studio superiore nel periodo
considerato dalla norma e non anche a coloro i quali pur avendo
sostenuto gli esami di cui alla lett. b) dell'art. 1 della legge
regionale n. 21/1986 si sono laureati in epoca successiva. Analoghe
censure sotto il profilo del mancato rispetto degli artt. 3 e 97
della Costituzione, devono porsi rispetto al contenuto del quinto
comma che di seguito si riporta:
"1. - Il terzo comma dell'art. 10 della legge regionale 9 maggio
1986, n. 21, è sostituito dal seguente:
2. Le disposizoni di cui al precedente comma si applicano anche al
personale assunto in esito ai concorsi pubblici i cui decreti di
indizione siano stati adottati alla data di entrata in vigore della
presente legge, ancorchè pubblicati in data successiva". Il
legislatore siciliano, anche qui dopo ben quasi nove anni
dall'entrata in vigore della legge regionale n. 21/1986, interviene
per estendere il particolare e più favorevole trattamento
pensionistico, facendo rientrare tra i beneficiari tutto il personale
assunto in virtù di concorsi i cui decreti di indizione sono stati
adottati alla data di entrata in vigore della suddetta legge,
ancorchè pubblicati successivamente. Detta previsione, adottata in
un momento in cui a livello nazionale si chiedono sacrifici in sede
di revisione del trattamento previdenziale, appare perpetrare un
ingiusto vantaggio a favore di un ristretto numero di soggetti. La
norma costituisce, altresì, una violazione del principio generale
del pubblico impiego oltrechè di quello dell'affidamento, in quanto
dalla data di pubblicazione del bando i cittadini possono averne
effettiva conoscenza e quindi determinarsi di conseguenza, in ordine
alla partecipazione al concorso. Del pari dà adito a rilievi, per
violazione degli artt. 3, 97, 101 e 103 della Costituzione, il sesto
comma, che di seguito si trascrive, con cui l'assemblea regionale
dichiara di procedere ad una interpretazione autentica dell'art. 3,
primo comma, della legge regionale 15 maggio 1991, n. 22:
"1. - Ai fini della determinazione e del riscontro del possesso
del requisito temporale di cui all'art. 3, comma primo, della legge
regionale 15 marzo 1991, n. 22, debbono intendersi quali
provvedimenti di cui alla stessa norma quei provvedimenti, ordini e
disposizioni che abbiano portato alla corresponsione delle
retribuzioni al personale della perfezione scolastica o che ne
abbiano consentito l'immissione in servizio o che abbiano regolamento
l'espletamento delle attività lavorative nell'ambito del servizio,
come istituito ed erogato dall'ente Comune". La norma è formulata
in termini estremamente generici e non fornisce alcuna
giustificazione plausibile in ordine ai reali motivi che hanno
indotto il legislatore regionale a porla in essere. Essa, comunque,
si appalesa come una sorta di sanatoria di atti illegittimi e di
comportamenti di sospetta illecità.
L'amministrazione regionale in seguito alla richiesta di
chiarimenti, ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 488/1969, non è
stata in grado di fornire alcun elemento esplicativo, limitandosi a
rappresentare che si tratta di un emendamento di iniziativa
parlamentare. Questo ufficio è pienamente consapevole che secondo
costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte le leggi di sanatoria
non sono costituzionalmente precluse in linea di principio, ma è pur
vero che le stesse leggi vengono sottoposte a scrutinio di
costistuzionalità non soltanto sotto il profilo del rispetto del
principio della parità di trattamento ma anche sotto quello della
indebita interferenza nei confronti dell'esercizio della funzione
giurisdizionale (Corte costituzionale nn. 346/1z991 e 34/1995).
È ragionevole presumere che la norma sia semplicimente rivolta -
come si è sopra accennato - a fornire copertura legislativa a
provvedimenti illegittimi e diretta ad esonerare da responsabilità
patrimoniali gli amministratori che tali provvedimenti abbiano posto
in essere nei riguardi sostanzialmente di personale precario che,
malgrado l'annullamento dei provvedimenti di assunzione da parte
della c.p.c., è stato trattenuto in servizio e regolarmente
retribuito.
Non risulta, dai chiarimenti forniti, quale sorte abbiano avuto i
provvedimenti annullati dalla c.p.c., e cioè se siano stati
eventulamente impugnati in sede giurisdizionale e con quale esito,
nè se siano stati eventulmente reiterati. Pertanto appare suffragata
la supposizione che in realtà con la norma in questione si tende a
sovvertire l'ordine delle competenze stabilito dall'ordinamento
giuridico, includendo nelle voce "provvedimento formale" da
riconnettere evidentemente a precisi parametri che individuano organi
e competenze, qualisiasi ordine o disposizione che abbia portato alla
corresponsione di retribuzioni.
Anche le previsioni contenute negli ultimi due commi dell'art. 1
si appalesano in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione in
quanto con esse l'assemblea regionale estende la disciplina di cui
all'art. 48 della legge 3 novembre 1943, n. 30, al personale di cui
all'art. 10 della legge regionale 23 maggio 1995, n. 33. La
disciplina normativa di cui all'art. 48 della legge n. 33/1991 reca
una serie di ipotesi di inquadramento nel ruolo speciale transitorio
di cui all'art. 8 della legge 27 dicembre 1985, n. 53. Detti
inquadramenti succedono cronologicamente e logicamente ad una serie
di provvedimenti di comando, previsti da svariate disposizioni
legislative ivi richiamate e che tutte recano finalità ed
adempimenti specifici dell'amministrazione per l'assolvimento di
compiti istituzionali ben individuati. La normativa in esame non
fornisce possibilità alcuna di individuazione di specifiche
finalità istituzionali, trattandosi di personale appartenente a
qualifiche ausiliarie e di concetto non di certo assimilabili alla
fattispecie di riferimento. Appare, pertanto, conseguenziale che
tale disposizione sia stata determinata unicamente dalla volontà di
arrecare benefici alle tre unità di personale ( ex art. 10 legge n.
33/1991) che, provenienti dall'Istituto siciliano mutilati ed
invalidi di guerra, si troverebbero ad essere inquadrati nel ruolo
speciale transitorio ex art. 8 della legge regionale n. 53/1985,
venendo così a concretizzarsi una assunzione nominativa ope legis
con esclusione delle ordinarie procedure di reclutamento del
personale pubblico.
Inoltre tale norma appare in contrasto evidente con l'art. 97
della Costituzione, giacchè il buon andamento dell'amministrazione
non appare adeguatamente tutelato atteso che, come innanzi accennato,
non si evincono motivazioni, nè ragionevoli finalità che
giustificano l'inserimento di nuovo personale nelle strutture
regionali, nè tantomeno è fatto alcun riferimento alle modalità ed
ai criteri della susseguente collocazione nei rispettivi ruoli.
L'art. 2 che di seguito si trascrive ripropone la disposizione di
cui all'art. 9 del d.d.-l. n. 786 dal titolo "Modifiche ed
integrazioni all'art. 14 della legge regionale 15 maggio 1991, n. 27
e agli artt. 2 e 5 della legge regionale 1 settembre 1993, n. 25".
All'art. 2 della legge regionale 1 settembre 1993, n. 25 è
aggiunto il seguente comma:
"2-bis. - L'assessore regionale per il lavoro, la previdenza
sociale, la formazione professionale e l'emigrazione è autorizzato
ad attuare per il personale di cui al comma 1, rimasto totalmente
privo di incarico, i processi di mobilità previsti dal contratto
collettivo nazionale di lavoro degli operatori della formazione
professionale".
La suddetta disposizione, sostanzialmente, riproduce, con una
formulazione generica e volutamente ambigua, norme che hanno dato
luogo a precedenti ricorsi dinanzi a codesta Corte e di cui uno
ancora pendente (ricorso n. 1 del 2 gennaio 1995).
La norma in questione concreta l'ennesimo, ulteriore tentativo del
legislatore siciliano di garantire ad ogni costo il mantenimento
della retribuzione al personale precedentemente impegnato nello
svolgimento dei corsi di formazione professionale gestiti da enti
privati finanziati dall'amministrazione regionale, in atto privi di
occupazione a seguito della contrazione delle attività corsuali. La
disposizione oggetto del presente gravame, il quinto nella materia
nel breve volgere di un anno, non sfugge alle censure ed ai rilievi
prospettati precedentemente ed appare inoltre incongrua rispetto al
fine che il legislatore si è prefisso di raggiungere. Il
riferimento tout court ai processi di mobilità previsti dal
contratto collettivo di lavoro per i dipendenti della formazione
professionale si rivela, invero, ad un approfondito esame,
inconferente ed affetto di illegittimità costituzionale per
violazione degli artt. 3, 81 e 97 della Costituzione nonchè
dell'art. 17, lett. f) dello statuto speciale, come si evince dai
motivi che di seguito si espongono. Preliminarmente si osserva che
il contratto collettivo nazionale di lavoro, il cui art. 27
precipuamente con la suddetta norma si intende attuare, disciplina i
rapporti di lavoro intercorrenti tra i lavorarori e gli enti gestori
di corsi di formazione professionale che fruiscono di sovvenzione
pubblica regionale solo in presenza di determinati requisiti e
presupposti previsti da un organico apparato normativo. A tali
rapporti è estranea l'amministrazione regionale, la quale è
interessata solo nel senso che è l'ente finanziatore dei corsi
affidati agli enti gestori. Sotto questo profilo, è ininfluente il
richiamo operato dall'art. 2 della legge regionale n. 25/1993 alla
contrattazione collettiva ed allo scaturente "diritto" in capo ai
lavoratori addetti al mantenimento dell'attività lavorativa e del
trattamento economico.
Come sostenuto nei precedenti ricorsi, la obbligatorietà del
precetto in parola non può ritenersi rivolta all'amministrazione
regionale bensì ai soggetti privati datori di lavoro.
La fondatezza di tale assunto si deduce, d'altronde, dall'espresso
riconoscimento contenuto nella delibera n. 88 del 22 febbraio 1991
della giunta regionale, già in possesso di codesta Corte in quanto
allegata all'atto di costituzione in giudizio della regione nel
cennato ricorso n. 1/1995, ove con riguardo all'art. 27 del C.C.N.L.
se ne esclude l'applicazione agli operatori della formazione
professionale in Sicilia, giacchè non possono porsi a carico
dell'amministrazione regionale le spese conseguenti a detta mobilità
che, invece, può essere riconosciuta fra gli enti operanti nel
settore, previa contrattazione diretta tra gli stessi e le OO.SS. E
non spetta certo all'ARS dare, in sede legislativa, attuazione a
precetti e/o ad intese derivanti dalla contrattazione collettiva. La
disposizione oggetto di censura appare, peraltro, intesa a dare
attuazione soltanto ad una parte delle previsioni contrattuali
creando, tuttavia, al contempo delle discrasie nell'omogeneo
procedimento di mobilità del personale del settore. L'art. 27 del
citato C.C.N.L. prevede e disciplina, scindendola in due ben distinte
fasi: una mobilità "c.d. interna" al settore, demandata alla
contrattazione decentrata fra enti (privati gestori e organizzazioni
sindacali, che si attua esclusivamente in diretto rapporto alle
(esigenze derivanti dalle attività didattiche programmate dalla
regione, ed una "c.d. esterna", cui si fa ricorso soltanto alle scopo
di salvaguardare i livelli occupazionali, nell'ambito, però, della
ristrutturazione e riqualificazione dell'attività formativa ed in
favore del personale rimasto parzialmente o totalmente privo di
incarico. Orbene, la previsione di cui all'art. 2 mal si concilia
con il sopraillustrato sistema, giacchè in esso introduce delle
ingiustificate ed arbitrarie disparità di trattamento in favore dei
soggetti destinatari ed al contempo prevede una disciplina, peraltro
lacunosa, che confligge con la preesistente legislazione regionale
che regola l'accesso nella pubblica amministrazione e che subordina
il reclutamento di nuovo personale e alla disponibilità dei posti in
organico, al possesso di ben individuati requisiti soggettivi,
nonchè all'espletamento di pubbliche procedure concorsuali. Sotto
il primo profilo si osserva, infatti, che l'intervento dell'assessore
regionale viene limitato in favore esclusivamente dei dipendenti
rimasti totalmente privi di incarico e non anche di quelli cui sia
stato ridotto l'orario di servizio. Non viene, inoltre, fatto alcun
riferimento alle cause che abbiano determinato la contrazione
dell'attività formativa potendosi, pertanto, farvi rientrare anche
fattispecie inerenti a difficoltà operative dei singoli enti
destinatari dei contributi regionali e non piuttosto causate da un
processo di generale ristrutturazione e riqualificazione del settore
che unico, secondo le previsioni dell'art. 27 del C.C.N.L., potrebbe
giustificare il ricorso alla mobilità esterna di secondo livello.
Soltanto qualora manchino del tutto le condizioni per il
reinserimento dei lavoratori negli enti, anche eventualmente di nuova
creazione, esercenti attività di formazione professionale è
previsto e giustificato l'intervento della regione, in persona anche
dell'assessore, con il quale si individuano, di intesa con le
organizzazioni sindacali, e le eventuali disponibilità esistenti e,
previa sottoscrizione di apposite convenzioni, l'utilizzazione nella
P.A. del personale in mobilità. La sommaria esposizione
dell'istituto della mobilità prevista dal C.C.N.L. rende ancor più
palese l'illegittimità dell'art. 2 oggetto di gravame che, lungi dal
coordinare e conciliare previsioni contrattuali con i principi
generali dell'ordinamento giuridico in materia di assunzioni nella
P.A., si limita ad introdurre una norma assolutamente generica, di
impossibile o quanto meno difficilissima applicazione, attesa la
mancata individuazione degli strumenti che l'assessore regionale
competente deve mettere in opera per realizzare concretamente il
dichiarato intento di avviare i processi di mobilità previsti dal
C.C.N.L. Va soggiunto, in ogni caso, che non esistono strutture
pubbliche regionali presso le quali i lavoratori rimasti senza
incarico potrebbero essere impiegati per lo svolgimento di mansioni
compatibili con le loro professionalità.
Non può poi non rilevarsi la palese totale mancanza di idonea
copertura finanziaria per le spese derivanti dall'attuazione della
mobilità esterna del personale nell'ipotesi, che qui si intende
categoricamente escludere, di utilizzazione diretta del personale
interessato da parte della Regione.
Il coinvolgimento dell'assessore regionale nell'attuazione della
mobilità implicherebbe infatti, anche se non lo si dice
esplicitamente, un'automatica attivazione dei particolari meccanismi
di salvaguardia dei livelli occupazionali esistenti, riconducibili
sostanzialmente alla gestione o promozione di corsi di
riqualificazione o di conversione professionale o, in estrema ratio,
la stipula di convenzioni fra l'amministrazione, gli enti e le
organizzazioni sindacali per l'utilizzazione dei lavoratori rimasti
totalmente privi di incarico.
È fuori di dubbio che detto meccanismo comporterebbe l'assunzione
di oneri finanziari a carico dell'amministrazione regionale che il
legislatore avrebbe dovuto quanto meno quantificare, con
l'imputazione al competente capitolo di bilancio, per fronteggiare
una spesa che assume le caratteristiche di un nuovo ammortizzatore
sociale che non trova fondamento nella competenza meramente
concorrente della regione siciliana. È di tutta evidenza quindi che
unico intento del legislatore sia quello di tentare di assicurare ai
soggetti già destinatari delle precedenti disposizioni, dichiarate
illegittime da codesta Corte con sentenza n. 437 del 1994, e
recentemente dei disegni di legge n. 726 e n. 786 su cui peraltro è
in atto pendente il giudizio di costituzionalità, il mantenimento
della retribuzione goduta. Tutto ciò configurerebbe, comunque,
indirettamente e surrettiziamente un anomalo intervento di assistenza
sociale in favore di ristrette categorie di lavoratori privi di
occupazione, che pur non andando esente dai prescritti controlli in
sede amministrativa e contabile, è censurabile sotto il profilo del
mancato rispetto del principio di eguaglianza nei confronti di tutti
i dipendenti di enti o strutture o aziende private convenzionate con
l'amministrazione regionale per l'espletamento di servizi di
interesse pubblico che, del pari potrebbero rivendicare il "diritto",
in caso di contrazione dell'attività, al mantenimento dei livelli
salariali posseduti. Non ininfluente, per quanto attiene alla
prospettata violazione del principio di cui all'art. 97 della
Costituzione è, infine, la considerazione che in virtù delle
stipulande convenzioni fra la p.a. gli enti e le oo.ss., sarebbe
immesso con un anomalo rapporto di servizio personale che verrebbe
selezionato non secondo le ordinarie procedure concorsuali di
verifica dei requisiti e delle capacità professionali possedute,
bensì in base a criteri che tengono conto dell'anzianità di
servizio maturata nel settore della formazione professionale e del
carico di famiglia. È di palmare evidenza che la tutela del
mantenimento dell'occupazione di una specifica categoria di
lavoratori dipendenti da enti privati verrebbe ritenuta preminente
rispetto al perseguimento dell'interesse pubblico all'efficienza ed
alla funzionalità della p.a., che deve avvalersi del personale
opportunamente scelto per l'espletamento di propri compiti
istituzionali.
Le disposizioni contenute nell'art. 3, che di seguito si
trascrive, riproducono pedissequamente le previsioni degli artt. 30,
commi secondo, terzo, settimo e trentatreesimo del disegno di legge
nn. 460, 88, 110, 358, 394, 408, 558, 718 dal titolo "Norme sui
consorzi di bonifica. Garanzie occupazionali per i prestatori d'opera
dell'ESA e disposizioni per i commissari straordinari" avverso le
quali è stato proposto in data 5 aprile 1995 il ricorso iscritto con
il n. 28 nel registro di codesta Corte, per violazione degli artt. 3,
51 e 97 della Costituzione:
"1. - Le disposizioni di cui al comma 1 dell'art. 30 della legge
approvata dall'assemblea regionale il 7 aprile 1995 recante 'Norme
sui consorzi di bonifica. Garanzie occupazionali per i prestatori
d'opera dell'ESA e disposizioni per i commissari straordinarì si
applicano, in osservanza delle procedure previste dall'art. 19,
quarto comma, della legge regionale 1 settembre 1993, n. 25, anche ai
soggetti che nel triennio 1992/1994 abbiano svolto incarico di
prestazione d'opera per le esigenze istituzionali nei consorzi, per
un periodo complessivo non inferiore a sei mesi nel suddetto
triennio.
2. - Ai prestatori d'opera non rientranti nei benefici di cui al
primo comma vengono assicurate, a richiesta, 151 giornate lavorative
con le procedure di cui al comma sesto dell'art. 30 della legge
approvata dall'assemblea regionale il 7 aprile 1995 recante 'Norme
sui consorzi di bonifica. Garanzie occupazionali per i prestatori
d'opera dell'ESA e disposizioni per i commissari straordinarì.
3. - Il personale in servizio alla data del 31 dicembre 1994
presso l'ASCEBEM è assunto, a domanda da presentare entro il termine
di cui al comma primo dell'art. 30 della legge approvata
dall'assemblea regionale il 7 aprile 1995 recante 'Norme sui consorzi
di bonifica. Garanzie occupazionali per i prestatori d'opera dell'ESA
e disposizioni per i commissari straordinarì, a pena di decadenza,
presso il consorzio il cui comprensorio maggiormente insiste nella
provincia di Palermo.
4. - L'ente di sviluppo agricolo applica le disposizioni di cui ai
commi 1, 4, lett. b) e 5 dell'art. 30 della legge approvata
dall'assemblea regionale il 7 aprile 1995 recante 'Norme sui consorzi
di bonifica. Garanzie occupazionali per i prestatore d'opera dell'ESA
e disposizioni per i commissari straordinarì, con decorrenza 1
gennaio 1996 e, in quanto compatibili, nei confronti dei prestatori
d'opera dallo stesso utilizzati.
5. - Il personale di cui al quarto comma è utilizzato in
località distanti fino a 40 km dal luogo di residenza a dal luogo
della precedente adibizione e, su richiesta delle prefetture, degli
enti locali e degli enti parco, anche per lo svolgimento di
interventi di protezione civile, antincendio e nel campo della
conservazione del suolo e della tutela ambientale, nonchè per lavori
di diserbamento e manutenzione della viabilità rurale, trazzerale ed
interpoderale.
6. - L'onere derivante dall'applicazione del quarto comma,
valutato in lire 8.000 milioni per ciascuno degli anni 1996 e 1997,
trova riscontro nel bilancio pluriennale della Regione, codice 2001".
Infatti, se da un canto si è ritenuto ragionevole e confacente alle
attribuzioni demandate dalla nuova normativa introdotta ai consorzi
di bonifica, preposti essenzialmente alla erogazione di servizi per
la gestione e la manutenzione delle opere realizzate in ausilio delle
attività economiche dei consorziati, la trasformazione in rapporto
di lavoro a tempo indeterminato delle preesistenti situazioni di
precariato in cui versavano gli operai ed i braccianti agricoli di
cui al primo comma dell'art. 30 del soprarichiamato d.d.-l. n. 466,
non altrettanto plausibile si appalesa ora la riproposta estensione
del medesimo trattamento a soggetti che nel triennio 1992/94 abbiano
svolto incarico di prestazione d'opera per un periodo complessivo non
inferiore a sei mesi nel suddetto triennio. Innanzitutto deve,
infatti, rilevarsi che i destinatari delle due previsioni versano in
situazioni profondamente diverse sia dal punto di vista quantitativo
(400 giornate lavorative nel triennio o 250 in due anni contro 6 mesi
nel triennio), sia dal punto di vista qualitativo del servizio svolto
per le esigenze istituzionali dei consorzi. Infatti, la deroga alla
regolare procedura di reclutamento del personale presso la struttura
pubblica può trovare adeguata motivazione nell'esigenza di sanare
pregresse consolidate situazioni di precariato di lavoratori, le cui
prestazioni vengono ritenute necessarie anche per la prosecuzione
delle attività cui detto personale era in precedenza preposto.
Analoga giustificazione, invece, non può supportare l'assunzione
a tempo indeterminato di una categoria di soggetti non legati da
rapporti di lavoro subordinato e preposti preminentemente ad
attività relative agli ordinari servizi amministrativi degli enti
disciolti. In proposito, preliminarmente, si osserva che la stessa
natura del contratto di prestazione d'opera è inconciliabile con la
quantificazione e la rilevazione dell'orario di servizio espletato,
necessarie ai fini dell'individuazione dei soggetti beneficiari della
norma. È palese, pertanto, la disparità di trattamento che il
legislatore regionale pone in essere nel valutare il servizio
prestato dalle due categorie di lavoratori. Inoltre, mentre per i
braccianti agricoli e gli operai è stato richiesto un lasso di tempo
considerevole ai fini dell'ammissione al nuovo rapporto di lavoro,
per i secondi e si ritiene sufficiente un periodo notevolmente
inferiore e, come dianzi rappresentato, di difficile rilevazione. Al
riguardo, si soggiunge che ulteriore disparità di trattamento di
realizza, nei confronti dei soggetti di cui al quarto comma,
dell'art. 30 del disegno di legge approvato dall'ARS il 7 aprile 1993
i quali, avendo prestato servizio per un periodo inferiore a 250
giornate lavorative nel triennio in considerazione (quindi più dei
sei mesi richiesti per i destinatari della disposizione oggetto del
presente gravame) si vedono riconosciute soltanto limitate garanzie
occupazionali. A ciò si aggiunge che il secondo comma dell'attuale
previsione legislativa assicura congrue garanzie occupazionali, a
semplice richiesta, ai prestatori d'opera non rientranti nei benefici
di cui al primo comma, senza indicazione alcuna di un limite minimo
di servizio prestato, e pertanto ipoteticamente anche un solo giorno,
addirittura in data antecedente all'entrata in vigore della legge.
Detta disposizione è altresì, palesemente contraddittoria e
illogica, data la natura giuridica della locatio operis, laddove
assicura ai prestatori d'opera un minimo di giornate lavorative.
Orbene le norme in questione, cioè i commi 1 e 2, nei fatti
autorizzano delle assunzioni dirette e nominative, precluse agli enti
pubblici, la cui illegittimità risulta ancor più evidente se si
considera che i beneficiari non saranno sottoposti ad alcuna prova
selettiva, eccezione fatta per il vaglio dei titoli di studio dagli
stessi posseduti e dei carichi di famiglia, in relazione al richiamo
operato alla procedura di cui all'art. 19, quarto comma, della legge
regionale n. 25/1993.
Le medesime considerazioni valgono a sostenere la censura di
incostituzionalità del terzo comma, laddove si prevede l'assunzione
"a domanda" del personale in servizio presso l'ASCEBEM alla data del
31 dicembre 1994, addirittura senza la indicazione di un termine
minimo di servizio prestato, nè del tipo di rapporto di lavoro
esistente, nè tantomeno di alcuna forma di verifica delle
professionalità e capacità possedute dai soggetti interessati.
Risulta ancora evidente che il legislatore regionale nel
disciplinare le predette modalità di assicurazione del personale
degli istituendi enti, ha tralasciato di considerare del tutto pure
il principio di buon andamento della p.a. Al riguardo, si rileva che
l'assemblea, nel ritenere preminente l'interesse dei singoli
destinatari delle norme oggetto di censura al mantenimento
dell'attuale rapporto di lavoro precario e temporaneo, ha capovolto
di fatto il principio costituzionale di cui all'art. 97. Infatti, il
rispetto di detto principio impone che prioritariamente siano
valutate le esigenze di funzionamento e di organizzazione degli
uffici pubblici e, in relazione a queste, successivamente si proceda
all'assunzione del personale necessario per l'epletamento dei
connessi compiti. Detta valutazione si sarebbe resa in questo caso
ancor più indispensabile in quanto la stessa legge, nel
riorganizzare la struttura degli enti consortili, ha proceduto ad una
drastica riduzione del loro numero, mediante opportuni accorpamenti
che ne hanno portato il numero da 23 a 11.
Le esigenze di carattere organizzativo dei nuovi enti, con ogni
verosimiglianza, dovrebbero comportare un più razionale utilizzo del
personale di ruolo proveniente dai disciolti consorzi ed un
conseguente minore ricorso a nuove assunzioni. Queste, infatti,
potrebbero essere ritenute ammissibili soltanto dopo l'avvenuta
approvazione delle nuove piante organiche predisposte in relazione
alla rilevazione dei carichi di lavoro e tenuto conto anche del
personale già dipendente. Da quanto illustrato sembra, invero, che
il legislatore siciliano non abbia perduto l'occasione di porre in
essere un nuovo, ulteriore ammortizzatore sociale, non giustificato
da effettive esigenze di vaste categorie di lavoratori nè tantomeno
da specifiche necessità funzionali degli enti destinati ad
accogliere il personale in questione. Non esente dalle stesse
considerazioni sono inoltre le previsioni dei successivi commi
quarto, quinto e sesto, rivolte a mantenere i livelli occupazionali
dei quasi 800 braccianti agricoli utilizzati per esigenze relative
all'esecuzione di lavori condotti in amministrazione diretta
dell'Ente di sviluppo agricolo, riconducibili essenzialmente alla
conduzione e manutenzione delle macchine agricole.
Non appare, infatti, in alcun modo giustificabile l'estensione ai
predetti soggetti del trattamento riservato agli operai stagionali
dei consorzi, atteso che la trasformazione a tempo indeterminato del
rapporto di lavoro stagionale di quasi 500 unite non è correlata al
verificarsi di sopravvenute esigenze di servizio dell'Ente presso il
quale essi prestano la loro opera.
Non sufficienti, invero, appaiono i compiti individuati dal sesto
comma, cui essi dovrebbero essere adibiti, giacchè si tratta di
interventi sporadici ed eventuali (ad esempio protezione civile) che
non richiedono, verosimilmente, l'impiego a tempo pieno ed a regime
di un così elevato numero di unità. Si soggiunge che oltre il 35%
dei destinatari presta servizio presso il Centro di meccanizzazione
agricola di una sola provincia e che, pertanto, in relazione al
limite chilometrico previsto dal secondo comma per la relativa
utilizzazione, detto contingente risulta palesemente
sovradimensionato rispetto alle prevedibili esigenze dei luoghi. La
circostanza testè rappresentata rende vieppiù evidente, ove fosse
necessario, che il legislatore regionale, nell'imporre un così
cospicuo numero di dipendenti ad un ente pubbico senza tenere in
debita considerazione le effettive necessità operative delle
strutture chiamate ad utilizzarli, preclude alle stesse la
possibilità di valutare caso per caso l'effettivo fabbisogno, in
palese violazione dell'art. 97 della Costituzione. Un'ultima
osservazione deve, infine, farsi riguardo alla quantificazione della
spesa derivante dalla previsione de qua. Il legislatore regionale,
infatti, valuta in soli 8 miliardi di lire gli oneri finanziari che
deriverebbero dall'applicazione della norma, sottostimando in buona
sostanza l'effettiva spesa che conseguirebbe alla trasformazione a
tempo indeterminato dei rapporti di lavoro in parola ed il
mantenimento a regime delle garanzie occupazionali. Dai chiarimenti
forniti dai competenti uffici regionali risulta, invero, che la spesa
sostenuta dall'amministrazione ammonta, rispettivamente per gli anni
1993 e 1994, a lire 12.726.000.000 e a lire 14.645.000.000. Poichè i
maggiori oneri dovrebbero essere fronteggiati con gli ordinari
trasferimenti in favore dell'ESA destinati all'attività
istituzionale dello stesso, non possono a priori escludersi
conseguenti negative refluenze anche sull'ordinaria gestione
dell'Ente.
L'art. 4, che di seguito si riporta, riproducendo le previsioni
dell'art. 6 del d.d.-l. n. 894 dal titolo "Proroga termine
convenzioni legge 1 marzo 1986 n. 64. Interventi in favore dei comuni
della provincia di Catania colpiti dalle piogge alluvionali dei
giorni 12 e 13 marzo 1995. Disposizioni varie", dà adito a censure
di carattere costituzionale sotto il profilo del mancato rispetto dei
principi di cui agli articoli 53 e 97 Cost.:
"1. - Gli alloggi della regione, realizzati ai sensi della legge
regionale 31 dicembre 1985 n. 54, da destinare agli appartenenti alle
forze dell'ordine possono essere alienati ai sensi della legge 24
dicembre 1993, n. 560, e della legge regionale 3 novenbre 1994, n.
43, nella misura del 100 per cento.
2. - L'art. 6 della legge regionale 3 novembre 1994 n. 43, è
così sostituito:
1. Le disposizioni della legge 24 dicembre l993, n. 560, nonchè
quelle di cui alla presente legge, si applicano anche agli alloggi
della regione occupati dagli appartenenti dalle forze dell'ordine ai
sensi della legge regionale 31 dicembre 1985, n. 54". Il legislatore
regionale a pochi mesi dall'entrata in vigore della legge regionale
n. 43/1994 in materia di cessione di alloggi di edilizia residenziale
pubblica, nel cui ambito sono ricompresi anche gli immobili occupati
dagli appartenenti alle forze dell'ordine ai sensi della precedente
legge regionale 31 dicembre 1995 n. 54, ritorna sull'argomento
introducendo una norma che modifica incisivamente ed
irragionevolmente i criteri di determinazione del prezzo di vendita
degli stessi. La precedente disposizione (id est l'art. 6 della
legge regionale n. 43/1994) escludeva espressamente che gli immobili
in questione fossero ceduti al prezzo determinato ai sensi del
precedente art. 2, cioè valutati ope legis come appartenenti alla
categoria catastale A/4, rinviando implicitamente la quantificazione
del prezzo di vendita al valore venale del bene.
Tale determinazione appariva congrua e ragionevole in quanto per
gli immobili in questione, acquistati ex legge regionale n. 54/1985,
non erano state osservate le limitazioni tipiche dell'edilizia
residenziale pubblica, per cui erano stati acquistati da privati
alloggi con superficie utile superiore a quella definita dall'art. 16
della legge n. 457/1978. La disciplina oggi introdotta consentirebbe,
pertanto, di cedere beni facenti parte del patrimonio pubblico ad un
prezzo notevolmente inferiore a quello d'acquisto, nonchè al valore
effettivo di mercato.
Dai chiarimenti forniti dai competenti uffici regionali, ai sensi
dell'art. 3 D.P.R. n. 488/1969, risulta, infatti, che gli alloggi in
questione sono in massima parte classificati nella categoria
catastale A/2.
È evidente, pertanto, che la disposizione de qua lungi dal
perseguire una finalità pubblica causa un immediato depauperamento
del patrimonio pubblico, senza che gli introiti derivanti possano
sufficientemente essere destinati per l'acquisto o la realizzazione
di altrettanti immobili da utilizzare per il fine originariamente
perseguito e, ancora oggi avvertito, di soddisfare le esigenze
abitative della categoria degli appartenenti alle Forze dell'Ordine,
che continuano ad essere trasferiti in Sicilia per contrastare il
fenomeno della criminalità organizzata di stampo mafioso.
Determinante è, altresì, la considerazione che l'iniziativa
legislativa non tende in ogni caso a colmare situazioni di deficit
finanziario degli enti gestori, che in astratto potrebbe giustificare
la cessione a prezzi ridotti se immediatamente produttiva di entrate.
Si deve inoltre rilevare che la disposizione, qualora conseguisse i
suoi scopi, darebbe origine indirettamente ad una elusione fiscale in
favore degli acquirenti, poichè le imposte derivanti dagli atti di
compravendita sarebbero inevitabilmente riferite ad una rendita
catastale notevolmente inferiore rispetto a quelle effettive
determinate dalla Direzione generale del catasto e dei servizi
erariali del Ministero delle finanze.
Fortemente sottostimato sarebbe, altresì, il valore ope legis
attribuito al bene tenuto conto che gli stessi immobili, oltre ad
essere di recente costruzione ed acquisto sono, come dianzi detto,
anche catastati in categorie superiori. Gli articoli 5 e 6
ripropongono le due disposizioni del disegno di legge n. 975-955 dal
titolo "Interventi urgenti nel Comune di Messina da realizzare in
occasione della visita dei Ministri degli esteri dei paesi aderenti
all'Unione europea. Disposizioni varie. Disciplina transitoria della
tutela della fauna è dell'esercizio venatorio" avverso la quale è
stato proposto il ricorso n. 29. La prima delle due disposizioni
testualmente recita: "Rinvio delle elezioni amministrative di alcuni
consigli circoscrizionali.
1. - Le elezioni amministrative indette dai consigli
circoscrizionali dei comuni della Sicilia, relative, alla prima
tornata secondo l'art. 169 dell'ordinamento amministrativo degli enti
locali, approvato con legge regionale 15 marzo 1963, n. 16, e
scccessive modifiche ed integrazioni, sono rinviate alla seconda
tornata prevista dalla medesima disposizione".
Tale norma risulta affetta da illogicità manifesta e costituisce
palese violazione degli art. 3, 51 e 97 della Costituzione. Il
legislatore siciliano, infatti, senza alcuna motivazione plausibile
ed espressa intendeva interrompere le procedure elettorali già
tenutesi il 14 maggio 1995 per il rinnovo dei consigli
circoscrizionali di comuni di Bagheria e Siracusa rinviando le
elezioni al secondo turno autunnale. Tale differimento delle
consultazioni elettorali, si ripete già svoltesi, avrebbe recato
indubbio pregiudizio al diritto costituzionalmente garantito ai
cittadini di esprimere il proprio voto nei tempi predeterminati in
via generale dalla legge e di accedere alle scadenze naturali alle
cariche pubbliche per le quali intendono candidarsi. Considerato che
il procedimento elettorale è posto a tutela della libera
partecipazione dei cittadini alla vita politica delle Comunità
interessate, non è concesso al legislatore intervenire per
interromperlo, a meno che non sussistano delle situazioni di
eccezionale gravità che ne rendano impossibile il proseguimento e la
conclusione. Con decreto n. 12 del 10 marzo 1995 l'assessore
regionale per gli enti locali ha indetto per il successivo 14 maggio
l'elezione dei consigli circoscrizionali nei comuni di Bagheria e
Siracusa. Secondo le vigenti norme dal 14 aprile 1995 i cittadini
dei comuni possono presentare le liste ed i candidati da eleggere nei
predetti organi rappresentativi e l'amministrazione pubblica ha già
evidentemente attivato tutte le procedure necessarie ad assicurare il
regolare ed ordinato svolgimento delle consultazioni elettorali. In
assenza di congrue ed eccezionali ragioni che potevano avere indotto
il legislatore siciliano ad intromettersi ex abrupto in detto
meccanismo, per vanificarlo e rinviarlo di circa sei mesi, non può
non ravvisarsi l'irragionevolezza e l'arbitrarietà manifesta della
norma testè provata che configura, pertanto, violazione degli art.
3, 51 e 97 della Costituzione. La disposizione dell'art. 6 introduce
una disciplina transitoria dell'attività venatoria, sino al 31
gennaio 1996, lesiva dei principi contenuti nella legge n. 157/1992
avente le caratteristiche e la valenza di una legge di riforma
economico-sociale, nonchè dell'art. 14 dello Statuto Speciale e
dell'art. 11 della Costituzione.
La disposizione, infatti, prevede che:
"1. - Sino all'emanazione della legge regionale in materia di
protezione ed incremento della fauna e regolamentazione programmata
del prelievo venatorio, e comunque non oltre il 31 gennaio 1996, nel
territorio della regione continuano a trovare applicazione le
disposizioni di cui alla legge regionale 30 marzo 1981, n. 37.
2. - Con il calendario venatorio 1995/1996 l'Assessore regionale
per l'agricoltura e le foreste pianifica, nel territorio della
Regione, per il periodo relativo alla medesima stagione venatoria, la
suddivisione in ambiti interprovinciali di caccia e la pressione
venatoria, fatta salve le isole minori, nel rispetto dei principi
della legge 11 febbraio 1992, n. 157. Con lo stesso provvedimento si
determina il numero massimo di capi da abbattere per ciascuna specie.
3. - Il presidente della regione, entro trenta giorni dall'entrata
in vigore della presente norma transitoria, rende esecutivo, con
proprio decreto, il regolamento dell'attività cinologica in Sicilia,
già munito del parere del Consiglio di giustizia amministrativa. Con
tale regolamento, che assume validità di piano settoriale
faunistico-venatorio, si intendono definite anche le indicazioni di
cui all'art. 10, comma 8, lettera e) della legge 11 febbraio 1992,
n.157.
4. - L'esercizio venatorio potrà svolgersi esclusivamente nei
periodi fissati dai commi 1 e 2 dell'art. 18 della legge 11 febbraio
1992, n. 157". Nell'approssimarsi della stagione venatoria ed a
chiusura della sessione legislativa, l'Assemblea regionale poichè
non poteva affrontare esaustivamente la disciplina della caccia
nell'isola, in quanto all'organico disegno di legge erano stati
presentati oltre 400 emendamenti, ha approvato una norma a termine
che mal si concilia, come si dimostrerà, con la preesistente
legislazione regionale e con le sopravvenute disposizioni statali e
comunitarie della materia. Il legislatore siciliano, in buona
sostanza, richiama in vigore in tutte le sue previsioni la legge
regionale 30 marzo 1981, n. 37, anche nelle parti divenute
illegittime a seguito dell'entrata in vigore dalla cennata legge
157/1992. In proposito, giova osservare che l'art. 19 della legge
regionale n. 37/1981 prevede quali specie animali oggetto di
attività venatoria esemplari di fauna selvatica non più cacciabili,
ai sensi dell'art. 18 della legge n. 157/1992. Orbene, codesta
ecc.ma Corte, con sentenza n. 577/1990, ha acclarato che
l'individuazione della sfera sottoposta a protezione quanto
l'elencazione delle possibili eccezioni (specie cacciabili) investono
un interesse unitario proprio della comunità nazionale, la cui
valutazione e la cui salvaguardia restano in primo luogo affidati
allo Stato ed ai poteri dell'amministrazione centrale. Pertanto,
anche le Regioni ad autonomia speciale sono obbligate a non
oltrepassare, nell'esercizio della loro potestà legislativa
esclusiva, la soglia minima di tutela del patrimonio faunistico
determinata dalla legge statale potendo, invero, soltanto limitare, e
non ampliare, il numero delle specie cacciabili quali eccezioni al
divieto generale. Inoltre, con giurisprudenza costante (da ultimo
con sentenza n. 35/1995) è stato affermato il principio secondo il
quale le norme costituenti affievolimento del diritto di caccia
rappresentano principi vincolanti la legislazione anche esclusiva
delle regioni, poichè l'elencazione delle specie cacciabili, come
eccezione al generale divieto di caccia stabilito per qualsiasi
specie di mammiferi e uccelli appartenenti alla fauna selvatica
italiana, costituisce l'oggetto minimo inderogabile della protezione
che lo Stato, anche in adempimento agli obblighi assunti in sede
internazionale e comunitaria, ha ritenuto di dovere offrire al
proprio patrimonio faunistico. Questo assunto si rivela fondamentale
ed invalicabile da qualsivoglia intervento regionale che intenda
discostarsene, seppure transitoriamente, atteso che il quarto comma
dell'art. 1 della più volte citata legge n. 157/1992 dispone
espressamente che le direttive ed i regolamenti comunitari
concernenti la conservazione degli uccelli selvatici sono
integralmente recepiti ed attuati nei modi e nei termini in essa
previsti. E non serve a preservare dal vizio di costituzionalità le
norme oggetto di impugnativa il combinato disposto dei commi 2 e 4
che si limitano a prevedere, per la prossima stagione venatoria,
esclusivamente il rispetto dei periodi fissati dall'art. 18 della
legge n. 157/1992 e non anche delle specie animali cacciabili. Altro
rilievo deve formularsi nei confronti del secondo comma, che
sostanzialmente vanifica uno degli aspetti qualificanti della
normativa statale di riforma consistente nella pianificazione degli
ambiti territoriali in cui può svolgersi l'attività venatoria.
L'art. 10 della legge regionale n. 157/1992, infatti, prevede
un'articolata e complessa procedura ai fini dell'individuazione delle
zone e dei comprensori agro-silvo-pastorali, della quale
costituiscono parte attiva e preminente nella fase di iniziativa e di
predisposizione le province, mentre alle regioni, ai sensi del comma
10, viene demandato esclusivamente il compito di coordinare i singoli
piani provinciali secondo i criteri stabiliti dall'Istituto nazionale
per la fauna selvatica. Detta finalità di pianificazione non può
di certo ritenersi soddisfatta neanche dalla previsione contenuta nel
terzo comma dell'articolo in questione. Il regolamento, di cui si
prevede l'emanazione da parte del Presidente della Regione entro
trenta giorni, invero, costituisce un ulteriore sovvertimento della
logica della programmazione, in quanto si sostituisce l'autorità
centrale a quelle locali istituzionalmente preposte a valutare
condizioni e situazioni del proprio ambito di competenza.
Determinante, infine, è la considerazione che la disciplina
transitoria testè introdotta dal legislatore siciliano influisce
indirettamente nel sistema sanzionatorio penale in quanto prevedendo,
seppure sino al 31 gennaio 1996, l'attività venatoria nei confronti
di specie animali escluse e protette dalle norme statali e
comunitarie di fatto renderebbe esenti dalle sanzioni di cui all'art.
30 della legge n. 157/1992 i cacciatori siciliani. Con l'art. 7,
infine, si ripropongono le norme degli artt. 1, 2 e 3 del disegno di
legge n. 378/A dal titolo "Provvedimenti straordinari in favore della
ditta di trasporto STAT, con sede in S.Teresa di Riva, e Camarda e
Drago S.n.c. , con sede in S. Agata di Militello, e altre misura
agevolative. Integrazioni alla legge regionale in materia di
solidarietà per i familiari delle vittime della mafia", approvato
dall'A.R.S. il 7 aprile 1995, che hanno costituito oggetto del
ricorso n. 33. Il suddetto articolo dispone l'erogazione di
ulteriori cospicui contributi straordinari in conto capitale in
favore di due aziende private di trasporto, già destinatarie di
provvidenze regionali ex art. 146 della legge regionale n. 25/1993,
in relazione agli attentati incendiari di sospetta natura mafiosa che
sono stati dalle stesse subiti negli anni 1991 e 1992. Sebbene siano
apprezzabili, e nel merito plausibili le motivazioni che inducono
l'Assemblea regionale ad intervenire nuovamente a ristoro del danno
subito dalle imprese presunte vittime di richieste estorsive, non si
può non rilevare che l'iniziativa legislativa de qua dà adito a
censure di carattere costituzionale sotto il profilo del mancato
rispetto dei principi di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Infatti, in presenza di una disciplina organica di settore, nazionale
(legge n. 172/1992) e regionale (legge regionale n. 27/1993) con cui
si dispongono misure riparatrici per gli imprenditori che hanno
subito danni patrimoniali a causa del rifiuto opposto a richieste
estorsive, se ne prevede una deroga in favore di due soli soggetti,
peraltro, come dianzi accennato, già destinatari di precedente
elargizione a carico del bilancio regionale. In proposito, codesta
ecc.ma Corte ha ritenuto fondata la questione di legittimità
costituzionale per violazione del principio di eguaglianza laddove
una norma derogatoria (quale quella in ispecie), posta in relazione
alla disciplina di carattere generale, si manifestasse in contrasto
con i principi in questa contenuta (sentenza C.c. n. 46/83 e 80/72).
Invero, a fronte della citata disciplina statale esaustiva ed
uniforme per l'intero territorio nazionale, che mira a stimolare ed
incentivare la fattiva collaborazione delle vittime, e pure in
presenza di una normativa regionale, integrativa di quella statale,
ma sempre di carattere generale e di principio, l'attuale intervento
della regione rivolto a due sole e determinate fattispecie non può
ritenersi legittimo, poichè rimane demandato alla mera
discrezionalità, se non all'arbitrio, del legislatore siciliano
determinare le misure e le modalità dell'intervento riparatorio e
solidaristico. In tal modo, infatti, risulta inevitabile che si
realizzi una inammissibile disparità di trattamento nei confronti di
vittime della criminalità organizzata o del racket dell'estorsione,
tutte indistintamente meritevoli di eguale attenzione. La
prospettata disparità di trattamento fra le vittime dell'estorsione
risulta ancora più palese dall'esclusione dal beneficio della ditta
Emanuele Antonino, con sede in Galati Mamertino, anch'essa, presunta
vittima di attentati di natura intimidatoria. Nel corso del
dibattito in aula sull'approvazione del disegno di legge n. 378 è
stato, infatti, dichiarato precluso un emendamento che estendeva
l'erogazione del contributo straordinario alla citata ditta,
parallelamente e contestualmente alla considerazione della necessità
avvertita e rappresentata da taluni deputati di adottare uno
strumento normativo organico, esente da particolarismi, al fine di
prendere in considerazione le imprese e i commercianti che, pur
avendo subito attentati, non hanno in precedenza fruito di alcun
contributo.
Sebbene rientri nella discrezionalità del legislatore
disciplinare diversamente specifiche situazioni considerate
obiettivamente diverse, non gli è tuttavia consentito introdurre un
trattamento differenziato che riguardi esclusivamente singoli e
determinati soggetti. Configura infatti, per costante giurisprudenza
di codesta Corte, palese violazione del principio fondamentale
dell'art. 3 della Costituzione la mancata individuazione di una
categoria astratta di beneficiari che giustifica la deroga alla
normativa di carattere generale. Inoltre il legislatore non può, se
non vuole correre il rischio dell'arbitrarietà e perciò della
violazione del principio di eguaglianza, attribuire prima una
qualificazione giuridica ad una situazione, nella fattispecie danno
subito dall'impresa a seguito di non accoglimento di richieste
estorsive nel presupposto che esso corrisponda nella sua sostanza a
quella di carattere generale, e nello stesso tempo assoggettarla ad
una disciplina affatto diversa (sent. Corte costituzionale n.
30/1966). Non serve a superare il rilevato vizio di
costituzionalità la considerazione che gli eventi criminosi, di cui
sono rimaste vittime le due imprese, si sono verificati nel 1991, in
data cioè antecedente all'entrata in vigore della legge n. 172/1992.
A fronte, infatti, di reiterate richieste e vivaci proteste di taluni
imprenditori siciliani esclusi dai benefici di cui alla predetta
normativa, perchè vittime anch'essi di attentati commessi prima del
1992, il legislatore siciliano, anzicchè adottare una disciplina di
carattere generale, come peraltro nel febbraio del corrente anno era
stato preannunciato, ed auspicata d'altronde anche da parte dei
componenti della stessa Assemblea, ha preferito destinare una ingente
somma soltanto a due ditte. Tale determinazione ha trovato
paradossale giustificazione nelle argomentazioni del Governo, secondo
cui introdurre una normativa generale per tutte le ditte che si
trovino nelle medesime condizioni della STAT e della Camarda e Drago
avrebbe vanificato l'intervento della Regione, a causa della
esiguità delle risorse stanziate con il provvedimento in questione.
Dai chiarimenti forniti dagli organi regionali, ai sensi dell'art. 3
del d.P.R. n. 488/1969 con nota n. 42260 del 7 aprile 1995 (all. 1),
risulta inoltre che due degli eventi dannosi, più gravi, subi'ti
dalla STAT e presi in considerazione ai fini della corresponsione del
contributo straordinario si sono verificati nel marzo e nell'agosto
del 1992. Da ciò emerge che il titolare della ditta ben avrebbe
potuto fruire delle provvidenze previste dalla legge nazionale n.
172/1992 per le quali non ha presentato istanza ai competenti organi,
preferendo piuttosto attendere l'eventuale approvazione di un
provvedimento legislativo ad hoc della Regione. Risulta, altresì,
che lo stesso imprenditore non ha ancora presentato il rendiconto
delle spese sostenute a seguito del contributo straordinario ex art.
146 della legge regionale n. 25/1993, materialmente erogato nel
marzo del decorso anno 1994.
Dalla nota della regione, prot. n. 37387 del 23 marzo 1995
allegata al ricorso n. 39, per quanto attiene all'azienda di
trasporto Camarda e Drago, si evince che l'ammontare dei danni subiti
a seguito degli eventi criminosi del 1991 è stato quantificato, con
perizia giurata di parte, in lire 1.013.000.000 e che la compagnia di
assicurazioni "UNIASS" ha liquidato per tali eventi la somma di L.
375.350.000.
È di tutta evidenza, pertanto, che se si aggiunge a quest'ultima
cifra il primo intervento di L. 500.000.000 disposto dall'art. 146
della legge regionale n. 25/1993, con la nuova iniziativa ora si
supera addirittura l'ammontare del danno originario patito.
Analoghe considerazioni valgono per la ditta STAT che a fronte di
un danno, anch'esso asseverato con perizia di parte, di L.
1.542.000.000, peraltro secondo quanto afferato dallo stesso titolare
dell'impresa parzialmente risarcito dalle compagnie assicurative che
hanno corrisposto L. 1.271.200.000, con il presente provvedimento
verrebbe a ricevere in totale una somma superiore al pregiudizio
subito.
È inequivoco a questo punto che il provvedimento legislativo
prevedendo la corresponsione di un contributo, che supera i limiti
dell'indennizzo e/o del risarcimento degli effettivi danni subiti,
esula palesemente dall'ambito dei provvedimenti dettati dall'obbligo
della solidarietà sociale sancita dall'art. 2 della Costituzione, ed
assume nella sostanza la caratteristica di un aiuto ad un'impresa in
stato di crisi.
E se di aiuto all'impresa si tratta, esso non può sottrarsi
all'obbligo del rispetto del principio di eguaglianza il quale
richiede che la legge singolare corrisponda ad obiettive diversità
della situazione considerata rispetto ad altre situazioni omogenee.
Sotto questo profilo è, pertanto, di palmare evidenza che le
situazioni prese in considerazione dal legislatore non esauriscono la
casistica delle aziende di trasporto in crisi, che invocano una
sovvenzione pubblica per mantenere gli attuali livelli occupazionali
degli addetti al settore e garantire il regolare prosieguo della
relativa attività.
L'iniziativa legislativa è, altresì, censurabile sotto il
profilo del mancato rispetto del principio di buon andamento della
p.a.
Al riguardo, preliminarmente, deve rilevarsi che il legislatore
non solo non prevede l'alternatività dell'erogazione de qua con
altre eventuali sovvenzioni pubbliche di analoga finalità ma non ne
subordina la liquidazione a congrue modalità e procedure che
assicurino il rispetto della finalità perseguita.
In proposito, basta osservare che mentre l'art. 4 della più volte
citata legge 172/1992 dispone che il pagamento delle provvidenze
previste sia preceduto dalla produzione da parte dell'interessato di
idonea documentazione comprovante l'impiego delle somme già
corrisposte per il ripristino dei beni distrutti e/o danneggiati, la
norma regionale si limita a richiedere una documentazione bancaria da
cui si evinca l'effettivo utilizzo "per il sostegno dell'impresa" del
contributo erogato ai sensi dell'art. 146 della legge regionale
25/1993.
È incongruo, infatti, devolvere alle aziende bancarie l'onere di
attestare la destinazione dei fondi utilizzati dal privato, poichè
è tecnicamente impossibile per un istituto di credito avere certezza
della causale dell'operazione bancaria.
Risulta, altresì, insufficiente, in considerazione delle
peculiari finalità ascritte al disegno di legge, il riferimento vago
e generico ad una attività di sostegno delle imprese in cui
potrebbe, con ogni verosimiglianza, non rientrare il ripristino delle
attrezzature e dei beni distrutti o danneggiati.
La disposizione regionale, inoltre, non attribuisce rilevanza
decisiva, ai fini del mantenimento del sostegno pubblico, al
permanere del rifiuto o della mancata adesione alle richieste
estorsive, soprattutto, al mancato impiego del contributo per il
ripristino dei beni distrutti, con ciò vanificando la ratio della
disciplina statale e creando, per due soli casi, una disciplina
derogatoria indirettamente collegata a finalità assistenziali per i
lavoratori dipendenti delle aziende destinatarie del provvedimento.
Nè vale, infine, a giustificare l'intervento legislativo in
questione il riferimento ad eventuali finalità socio-assistenziali
in favore dei dipendenti delle aziende danneggiate, indirettamente
destinatari delle provvidenze disposte, in relazione all'impegno dei
titolari delle imprese a devolvere il contributo anche alla
realizzazione di un piano semestrale di rientro occupazionale del
personale licenziato successivamente agli attentati subiti. Non
appare trovare fondamento, infatti, nella competenza meramente
concorrente che spetta alla Regione in materia di assistenza sociale
(art. 17 lett. f) dello Statuto Speciale) una previsione che disponga
finanziamenti pubblici in favore di determinate ed individuate
imprese subordinandone l'erogazione al mantenimento o al ripristino
dei livelli occupazionali.

P. Q. M.
E con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto dr. Vittorio Piraneo, commissario dello Stato
per la regione siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello statuto
speciale, con il presente atto impugna l'intero disegno di legge nr.
1018 dal titolo "Disposizioni concernenti il personale regionale e
degli enti locali. Processi di mobilità degli operatori della
formazione professionale. Garanzie occupazionali per il personale dei
consorzi bonifica e dell'E.S.A. Alloggi delle forze dell'ordine.
Rinvio elezioni consigli circoscrizionali. Disciplina transitoria
della caccia. Provvedimenti in favore delle ditte STAT e Camarda e
Drago", approvato dall'A.R.S. nella seduta del 16 maggio 1995, per
violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione nonchè dell'art.
12 dello statuto speciale ed in subordine i sottoelencati articoli
dello stesso:
art. 1, commi primo, secondo, terzo, quarto e quinto, per
violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione;
art. 1, comma sesto, per violazione degli artt. 3, 97, 101 e 103
della Costituzione;
art. 1, commi settimo e ottavo per violazione dell'art. 97 della
Costituzione;
art. 2 per violazione degli artt. 3, 81, quarto comma, e 97
della Costituzione, nonchè dell'art. 17 lett. f) dello statuto
speciale;
art. 3 per violazione degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione;
art. 4 per violazione degli artt. 53 e 97 della Costituzione;
art. 5 per violazione degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione;
art. 6 per violazione degli artt. 10 e 18 della legge n.
157/1992 in relazione ai limiti posti dall'art. 14 dello statuto
speciale, dell'art. 11 della Costituzione, nonchè per interferenza
in materia penale;
art. 7 per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Palermo, addì 24 maggio 1995
Il commissario dello Stato per la regione siciliana: PIRANEO

95C0717