1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 26-6-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 18 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 2 maggio 2002
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 2 maggio 2002 (della Camera dei deputati) Parlamento - Mandato parlamentare - Adempimento da parte di deputato sottoposto a procedimento penale - Diritto-dovere di partecipare alle votazioni in Assemblea - Valore di impedimento assoluto a comparire nella udienza penale fissata in concomitanza con esse - Diniego da parte del Tribunale di Taranto, sez. I penale, della Corte d'Appello di Lecce, sez. distaccata penale di Taranto e della Corte suprema di Cassazione, sez. V penale - Conseguente rigetto della richiesta, presentata dalla difesa dell'on. Giancarlo Cito, di considerare giustificata l'assenza dello stesso deputato all'udienza in ragione dell'impedimento parlamentare - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dalla Camera dei deputati - Denunciata lesione dell'autonomia, indipendenza e funzionalita' delle Camere - Incidenza sulle attribuzioni del potere legislativo e sull'esercizio del mandato parlamentare - Mancato bilanciamento tra i valori costituzionali dell'efficienza processuale e dell'autonomia ed indipendenza del Parlamento - Violazione del principio di leale collaborazione tra poteri dello Stato Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza del potere esercitato dall'autorita' giudiziaria e di annullare conseguentemente gli atti della sopra menzionata autorita' giudiziaria ritenuti invasivi. - Ordinanza del Tribunale di Taranto, sez. I penale, del 18 febbraio 1998; sentenza del Tribunale di Taranto, sez. I penale, del 18 febbraio-13 marzo 1998, n. 202; sentenza della Corte d'Appello di Lecce - sez. distaccata penale di Taranto del 21 ottobre 1999-10 marzo 2000, n. 85; sentenza della Corte suprema di Cassazione, sezione V penale, del 15 febbraio-19 marzo 2001, n. 390. - Costituzione, artt. 64, 67, 68, 72, 73, comma secondo, 79, primo comma, 83, comma terzo, 90, comma secondo, 138, primo e terzo comma; l. cost. 11 marzo 1953, n. 1, art. 12; l. cost. 22 novembre 1967, n. 2, art. 3; l. cost. 16 gennaio 1989, n. 1, artt. 9, comma 3, e 10, comma 3. (002C0369) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 26-6-2002)

Ricorso della Camera dei deputati, in persona del suo Presidente
on. prof. Luciano Violante, giusta deliberazione dell'Ufficio di
Presidenza n. 293 del 5 aprile 2001 e deliberazione dell'Assemblea
della Camera del 18 aprile 2001, rappresentato e difeso - in virtù
di atto notar Paolo Silvestro, in Roma, del 20 aprile 2001
(rep. n. 65603) - dall'avv. prof. Sergio Panunzio e presso il suo
studio elettivamente domiciliato in Roma, Corso Vittorio Emanuele II,
n. 284,
Contro:
il Tribunale di Taranto - sezione I penale;
la Corte di appello di Lecce - sezione distaccata penale di
Taranto;
e la Corte Suprema di Cassazione - quinta sezione penale;
In relazione:
all'ordinanza emessa in data 18 febbraio 1998 dal Tribunale
di Taranto - sezione I penale, nell'ambito del procedimento penale
n. 947/1995 Reg. Gen., pendente nei confronti del deputato Giancarlo
Cito, con la quale è stata rigettata l'istanza di rinvio
dell'udienza dibattimentale fissata per lo stesso giorno, già
precedentemente proposta dal difensore dell'imputato medesimo e
nonostante questi avesse addotto, come causa di legittimo
impedimento, la necessità di partecipare ai lavori con votazione
dell'Assemblea della Camera, concomitanti con l'udienza;
alla sentenza del medesimo Tribunale di Taranto - sezione I,
emessa nel medesimo procedimento penale, n. 202/1998, del 18
febbraio/13 marzo 1998;
alla sentenza della Corte di appello di Lecce - sezione
penale distaccata di Taranto, n. 85/00, del 21 ottobre 1999/10 marzo
2000, che ha confermato, sul punto, la succitata sentenza del
Tribunale di Taranto;
ed alla sentenza della Corte Suprema di Cassazione - V
sezione penale, n. 390/2001 del 15 febbraio/ 19 marzo 2001, che sul
punto ha parimenti rigettato il ricorso proposto dall'onorevole
Giancarlo Cito.

F a t t o

All'udienza del 18 febbraio 1998 il Tribunale di Taranto-sezione
I, nell'ambito del procedimento penale n. 947/1995 Reg. Gen.,
pendente nei confronti del deputato on. Giancarlo Cito, respingeva,
con ordinanza, l'istanza presentata dal difensore del parlamentare il
giorno precedente l'udienza dibattimentale, con la quale si chiedeva
di considerare l'assenza dall'imputato giustificata perchè dovuta a
impedimento assoluto a comparire derivante dal suo diritto-dovere di
partecipare ad attività parlamentari, comprendenti votazioni in
Assemblea, e svolgentisi nei giorni 17, 18, 19 e 20 febbraio, come
comprovato dal calendario dei lavori della Camera dei deputati
presentato al tribunale. Secondo il tribunale, l'istanza era tardiva
e, d'altronde, essendo la seduta del giorno 18 fissata a partire
dalle ore 16, l'imputato (sempre secondo il tribunale) avrebbe potuto
ugualmente comparire nella mattinata chiedendo che il suo processo
fosse trattato con precedenza.
L'ordinanza in questione - alla cui stesura venne dedicata una
camera di consiglio della durata di quindici minuti, dalle ore 13.35
alle ore 13.50 - non prendeva in alcuna considerazione la
circostanza, risultante dal calendario dei lavori della Camera, che
il deputato si trovasse impegnato in votazioni sin dalla giornata
precedente l'udienza (cioè il 17 febbraio), giornata in cui le
votazioni si erano prolungate sino alle ore 23. Come pure risulta dal
verbale dell'udienza del 18 febbraio, alla ripresa dell'udienza
(successivamente alla lettura della suddetta ordinanza) il collegio
prese cognizione anche di un fax inviato quello stesso giorno
dall'imputato onorevole Cito, il quale - oltre a trasmettere l'ordine
del giorno della seduta (con votazioni) dell'Assemblea del 18
febbraio - faceva anche presente al tribunale come egli si trovasse
impegnato in votazioni sin dalla sera del precedente giorno 17; ma il
tribunale non ritenne di dover ritornare sulla propria decisione.
Infatti, con sentenza del medesimo 18 febbraio 1998 (pubblicata
il successivo 13 marzo 1998), il Tribunale di Taranto ha condannato
l'imputato on. Cito per il reato ascrittogli, espressamente rinviando
nella motivazione alla suddetta ordinanza del 18 febbraio con la
quale era stata respinta l'istanza di rinvio dell'udienza.
Nel successivo grado del giudizio la Corte di appello di Lecce -
sezione distaccata di Taranto, respinse, con sentenza 21 ottobre
1999, la eccezione di nullità della ordinanza del 18 febbraio 1998
del Tribunale di Taranto, presentata dalla difesa dell'appellante
on. Cito, ritenendo da un lato, a propria volta, l'eccezione tardiva
- ma riferendosi, testualmente, anzichè all'istanza presentata dalla
difesa dell'imputato il 17 febbraio, che formava oggetto
dell'ordinanza del tribunale, al fax dell'onorevole Cito del
successivo 18 febbraio - e, dall'altro, escludendo il ricorrere
dell'impedimento assoluto perchè l'imputato sarebbe stato chiamato a
votare in giorni diversi da quello in cui era fissata l'udienza
davanti al tribunale, e cioè (secondo la corte) nei giorni 17 e 20
febbraio.
La Corte d'appello, peraltro, non dava conto nella sua sentenza
di quali fossero gli elementi che la portavano a tale conclusione.
Una conclusione invero difficilmente comprensibile, ove si consideri
che non solo il calendario settimanale delle sedute dei giorni dal 17
al 20 febbraio - ivi compreso il giorno 18 - era, tranne che per
l'orario, identico nei contenuti, eccezion fatta per la precisazione,
riferita al solo giorno 20, che quel giorno le votazioni si sarebbero
concluse alle ore 14; ma, soprattutto, che era in atti l'ordine del
giorno della seduta del 18 febbraio con l'indicazione che le
votazioni avrebbero avuto inizio quel giorno alle ore 16 e 20 minuti.
Con sentenza 15 febbraio 2001 la Corte Suprema di Cassazione
confermava il giudizio emesso dalla impugnata sentenza della Corte
d'appello di Taranto, compreso il rilievo concernente la tardività
dell'impedimento dedotto, ed affermando, con riguardo
all'opponibilità dell'impedimento parlamentare, non solo che la
pronuncia della Corte d'appello si sottraeva al suo sindacato "...
argomentando circa la tardività dell'impedimento dedotto con
proposizioni logicamente e giuridicamente ineccepibili ...", ma
aggiungendo anche che "l'indiscriminata valenza dell'impedimento di
natura parlamentare paralizzerebbe la definizione del procedimento" e
che "il delicato equilibrio tra la funzione giurisdizionale e quella
parlamentare trova contemperamento nel bilanciamento degli interessi
confliggenti, operato di volta in volta dal giudice, sulla scorta
della concreta situazione processuale", e precisando infine che "la
definizione del procedimento in tempi ragionevoli non soddisfa solo
l'interesse (punitivo, ma non solo) dello Stato e le legittime
aspettative della persona offesa, ma anche l'interesse dello stesso
imputato, ove questo non si proponga fini dilatori".
Preso atto di quanto sopra esposto, con deliberazione n. 293/2001
del 5 aprile 2001 l'Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati,
in considerazione della natura lesiva delle attribuzioni parlamentari
che è propria dell'ordinanza e delle sentenze citate, ha deliberato
di proporre alla Camera dei deputati di sollevare, in riferimento
alle stesse, conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato.
Con deliberazione in data 18 aprile 2001 la Camera di deputati ha
approvato la proposta dell'Ufficio di Presidenza, e ha deliberato in
conformità.
Invero, l'ordinanza e le sentenze indicate in epigrafe risultano
lesive delle attribuzioni della ricorrente Camera dei deputati per i
seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Preliminarmente, quanto all'ammissibilità del ricorso.
1.1. - In punto di ammissibilità del presente conflitto occorre
intanto rilevare che la legittimazione processuale passiva del
Tribunale di Taranto-sezione I, della Corte di appello di
Lecce-sezione distaccata di Taranto, e della Corte Suprema di
Cassazione-quinta sezione penale discende pacificamente dal
principio, riconosciuto sin dalle ord. n. 228 e 229/1975 secondo cui
"i singoli organi giurisdizionali, nell'esercizio delle funzioni
giurisdizionali, possono in genere essere parte di conflitti di
attribuzione", dato il carattere "diffuso" del potere giudiziario.
La legittimazione attiva della ricorrente Camera dei deputati
risale anch'essa a un orientamento consolidato nella giurisprudenza
di codesta ecc.ma Corte (sentt. nn. 265/1997; 379/1996; 1150/1988;
129/1981; ord. n. 150/1980), orientamento che è stato recentemente
ribadito, in fattispecie analoga alla presente, dall'ordinanza n. 102
del 14 aprile 2000, secondo cui "la Camera dei deputati è
legittimata a sollevare conflitti di attribuzione tra i poteri dello
Stato, quale organo competente a dichiarare definitivamente la
volontà del potere cui appartiene".
1.2. - Quanto alla sussistenza dei requisiti oggettivi del
conflitto, è noto che questi ultimi, ai sensi degli artt. 134 Cost.
e 37, legge 11 marzo 1953, n. 87, consistono nella determinazione
della sfera delle attribuzioni costituzionali di due poteri dello
Stato. Ed è appunto della delimitazione di una tale sfera che si
controverte nel presente conflitto, alla cui scaturigine è la
pretesa dell'autorità giudiziaria di non considerare impedimento
assoluto a presentarsi all'udienza il dovere del deputato di
partecipare alle votazioni della Camera di appartenenza.
Il conflitto è pertanto originato dal problema della retta
delimitazione delle attribuzioni costituzionali del potere
giudiziario (di svolgere e decidere i processi penali pendenti
davanti ad esso) a cospetto delle esigenze di funzionalità, e delle
prerogative di autonomia e indipendenza, della Camera dei deputati,
incise dalla pretesa del potere giurisdizionale di non riconoscere al
deputato l'impedimento a partecipare a una udienza in ragione della
necessità di adempiere alle sue funzioni di parlamentare.
1.3. - Sussiste altresi l'interesse a ricorrere. Quest'ultimo,
nel conflitto di attribuzione, si preordina essenzialmente, e in
primo luogo, all'ottenimento di una pronuncia che dichiari la
spettanza delle attribuzioni in contestazione, e si identifica,
secondo la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, con l'interesse "a
ristabilire gli equilibri costituzionali messi in gioco, al di là
del singolo caso, dal conflitto" (sent. n. 126/1996).
Il necessario "equilibrio costituzionale" tra lo svolgimento
della funzione giurisdizionale e quello della funzione parlamentare
è rotto allorchè, come avviene (secondo quanto sarà
dettagliatamente dimostrato più avanti) nell'ordinanza e nelle
sentenze che sono all'origine del presente conflitto, il giudice non
riconosca come impedimento assoluto alla comparizione dell'imputato
all'udienza il dovere di partecipare ad attività parlamentari
comprendenti votazioni dell'Assemblea. In tal modo, infatti, viene
completamente squilibrato tatto a favore della attività
giurisdizionale un rapporto che invece, data la dignità
costituzionale perlomeno pari delle due funzioni, deve avere un punto
di equilibrio che, come tale, non può significare il sacrificio
intero dell'una nei confronti dell'altra. Punto di equilibrio il
quale, in questa come in numerose altre occasioni, è posto "sotto la
tutela" di codesto ecc.mo collegio, che ha individuato esplicitamente
in sè stesso il custode del confine tra i due distinti valori della
autonomia delle Camere e della legalità della giurisdizione, nella
consapevolezza che "le aspettative virtualmente antagoniste"
alimentate da un disegno costituzionale che li accoglie entrambi,
siano armonizzabili mediante l'interpretazione dei principi
costituzionali che ne definiscono la posizione reciproca (cfr. sent.
n. 379/1996).
1.4. - Codesta ecc.ma Corte ritiene che la sussistenza
dell'interesse a ricorrere sia "necessaria e sufficiente a conferire
al conflitto i necessari caratteri della concretezza e della
attualita'" (sent. n. 420/1995), sicchè nemmeno l'esaurimento degli
effetti dell'atto impugnato, o la stessa ritenuta inattitudine della
decisione della Corte, emessa a seguito del conflitto, a segnare
effetti giuridici nel rapporto ad esso soggiacente, fa venir meno
quei caratteri. Pertanto, una volta dimostrata, come nel punto
precedente, la sussistenza dell'interesse a ricorrere, non varrebbe,
a negare l'assenza dell'attualità e della concretezza del conflitto,
l'osservazione che il mancato riconoscimento del carattere di
impedimento assoluto al dovere del deputato di partecipare alle
votazioni in Assemblea non ha, nel caso di specie, impedito lo
svolgimento di quelle attività, avendovi il deputato preso parte.
Analogamente a quanto osservato dalla ricorrente nel conflitto
recentemente ammesso dalla ord. n. 102/2000, anche in questo caso la
concreta vicenda delle scelte del singolo parlamentare è
"estrinseca" rispetto agli atti impugnati e al loro contenuto, dai
quali si origina la lesione delle attribuzioni della Camera. Ciò
appare tanto più vero se si tiene presente la recente modulazione
che i principi appena sopra ricordati in tema di interesse a
ricorrere, attualità e concretezza del conflitto, hanno ricevuto
allorchè codesto ecc.mo collegio ha affermato che "le usurpazioni e
le menomazioni di una attribuzione spettante ad altro potere dello
Stato non dipendono solo dalle conseguenze concretamente prodotte
dagli atti o dai comportamenti contestati, ma si misurano alla luce
della "intrinseca entità delle pretese che abbiano determinato la
situazione di conflitto" (sent. n. 121/1999, che si richiama alla
sent. n. 150/1981). Ebbene, "l'intrinseca entità delle pretese" è,
in questo caso, l'oggetto del conflitto e la misura dell'interesse a
ricorrere e della sua attualità, trattandosi di stabilire la portata
reciproca delle esigenze connesse allo svolgimento della
giurisdizione e della funzione parlamentare, portata che gli organi
giudiziari contro cui si ricorre hanno preteso di determinare nel
senso della preminenza della funzione giurisdizionale.
1.5. - La "divergenza di vedute" necessaria a far emergere il
contrasto tra la Camera e l'Autorità giudiziaria (ord. n. 446/1999;
131/1999) risulta, da un lato, dalla convocazione e diramazione
dell'ordine del giorno delle sedute dei giorni 17, 18, 19 e 20
febbraio 1998 (da cui è insorto il dovere del deputato di
partecipare alle votazioni in Assemblea), e, dall' altro, dalle
decisioni indicate in epigrafe, tutte, sia pure con toni e percorsi
argomentativi non identici, convergenti nel negare la qualità di
impedimento assoluto al dovere del deputato di partecipare a
votazioni in Assemblea.
1.6. - Deve altresì escludersi che ricorra nella specie una
ulteriore, ipotetica ragione di inammissibilita': quella, che può
specificamente presentarsi nei conflitti aventi ad oggetto decisioni
giudiziarie, derivante dalla impossibilità di contestare, in questa
sede, errores in judicando, e così di trasformare il giudizio
costituzionale per conflitto di attribuzione tra poteri in un
improprio ulteriore grado di giurisdizione (cfr. di recente la sent.
n. 359/1999).
La ricorrente Camera dei deputati non era nè poteva essere parte
del giudizio che ha originato il presente conflitto, sicchè non ha,
così come non aveva (al contrario di quanto accade per il singolo
deputato, cfr. ord. n. 101/2000) strumenti processuali "ordinari" per
tutelare le proprie attribuzioni (analogamente, N. Zanon, Il "Caso
Previti", conflitto tra poteri dello Stato o questione "privata"? in
aa.vv., Il "Caso Previti", Torino, 2000, 21; F. Rigano, Tre domande
ivi. 184). Qui, dunque, non è neppur pensabile che si pretenda di
trasformare il giudizio dinanzi alla Corte "inammissibilmente in un
nuovo grado di giurisdizione" (sent. n. 27/1999), per la chiara
circostanza che un "grado di giurisdizione" precedente o diverso, al
quale la Camera potesse o possa accedere, semplicemente non esiste.
2. - Violazione degli artt. 64, 68 e 72 della Costituzione.
2.1. - Venendo, ora, al merito, giova osservare preliminarmente
che già con due precedenti ricorsi la Camera dei deputati ha
sollevato conflitto di attribuzioni in relazione a pronunce di
giudici che non avevano ritenuto di giustificare l'assenza di un
parlamentare ad una udienza penale in ragione dell'impedimento
costituito dalla concomitante necessità, per il deputato, di
partecipare a votazioni in Assemblea e di assolvere in tal modo al
suo mandato parlamentare.
Anche in questo terzo conflitto, che si sottopone al giudizio di
codesta ecc.ma Corte, la controversia sorge perchè, nello stesso
giorno fissato per l'udienza dibattimentale presso il Tribunale di
Taranto, l'on. Cito era stato convocato dalla Camera per partecipare
a sedute e, in particolare, a votazioni in Assemblea. Pertanto, anche
con questo terzo ricorso, la lesione delle attribuzioni
costituzionali della Camera viene dedotta ed argomentata con
particolare riferimento alla circostanza che, appunto, il deputato
era stato chiamato ad esercitare presso l'Assemblea della Camera il
suo diritto dovere di votare.
Invero, in un caso siffatto, la lesione delle attribuzioni
costituzionali della Camera risulta - come si vedrà - tanto più
grave ed evidente. Il che, tuttavia, non esclude che un'analoga
lesione possa aversi anche quando non si tratti di votazione in
Assemblea, ma per esempio in commissione legislativa (magari in sede
deliberante); od anche quando non si tratti di votare, ma di un altro
modo di esercizio delle funzioni parlamentari.
2.2. - Le pronunce del Tribunale di Taranto e della Corte di
appello di Lecce - sezione distaccata di Taranto non prendono
posizione in ordine alla questione, per dir così, di principio,
relativa al rilievo processuale della posizione dell'imputato
impegnato in attività parlamentare. Ma indubbiamente l'effetto, il
portato, di quelle decisioni è di negare la natura di impedimento
assoluto alla partecipazione del deputato a votazioni in assemblea, o
di subordinarne volta a volta il riconoscimento a valutazioni del
giudice, in specie inerenti la concreta situazione processuale (quali
i rilievi in ordine alla asserita tardività dell'opposizione
dell'impedimento).
Invece la sentenza n. 390/2001 della Suprema Corte di Cassazione
- quinta sezione penale enuclea espressamente il principio per cui
spetta al giudice operare "di volta in volta", "sulla scorta della
concreta situazione processuale" il contemperamento tra le esigenze
della funzione giurisdizionale e di quella parlamentare. Il
significato di questa affermazione, con la quale la Suprema Corte
conferma la legittimità della sentenza della Corte d'appello
impugnata (e di quella di primo grado), è duplice: essa comporta
che, a seconda della concreta situazione processuale, il giudice può
riconoscere la natura di impedimento assoluto, o, al contrario,
negarla, ad ogni sorta di impegno del deputato riconducibile
all'esercizio di funzioni parlamentari. A seconda della concreta
situazione processuale, dunque, il giudice potrebbe, ad avviso della
Corte di Cassazione, considerare impedimento assoluto una attività
parlamentare diversa dal voto, e negare la qualità di impedimento
assoluto alla partecipazione a votazioni in Assemblea. La Suprema
Corte di Cassazione considera perciò tutte equiordinate tra loro, e
tutte ugualmente subordinate alla valutazione del giudice in ordine
alla concreta situazione processuale, e, perciò, tutte
potenzialmente soccombenti davanti a quella valutazione, le diverse
attività dei parlamentari; e, in questo modo, riconosce a sè stessa
il potere di negare, sia pure non sempre e in linea di principio, ma
nel concreto contesto, anche alla attività di voto in Assemblea la
capacità di determinare un impedimento assoluto.
In precedenti ricorsi, attualmente pendenti, la Camera dei
deputati ha già domandato a codesta ecc.ma Corte di dichiarare che
non spetta al giudice negare la qualità di impedimento assoluto alla
condizione dell'imputato chiamato, in concomitanza con una udienza, a
partecipare a sedute dell'Assemblea implicanti votazioni. In questo
come in quei casi, la domanda è basata su un duplice, concomitante
ordine di argomenti.
In primo luogo, la pretesa dell'autorità giudiziaria di
considerare tra loro fungibili le attività dei parlamentari, e di
rimettere al solo giudice, alla stregua della valutazione delle sole
circostanze processuali, il giudizio sul se e quale tra esse possa
valere come impedimento assoluto, in quanto perviene a consentire
all'autorità giudiziaria di non considerare impedimento assoluto la
partecipazione al voto in Assemblea, lede l'autonomia costituzionale
e l'indipendenza della Camera, ne compromette la capacità di operare
e menoma l'esercizio libero del mandato parlamentare, rispetto ai
quali il libero adempimento del dovete del deputato di votare in
Assemblea è strettamente funzionale.
In secondo luogo, quella pretesa, comportando il totale
sacrificio delle esigenze della funzione parlamentare a quelle della
funzione giurisdizionale, non realizza un contemperamento equilibrato
tra le esigenze della giurisdizione e quelle della funzione
parlamentare, ma, tutto al contrario, determina tra esse una
relazione arbitraria e irragionevole, con la quale altresì
l'autorità giudiziaria viene meno al proprio dovere di lealtà e
correttezza, manifestazione del principio di leale cooperazione, che
le impone di esercitare le proprie funzioni nell'effettivo rispetto
delle attribuzioni costituzionali degli altri poteri.
2.3. - Le censure della ricorrente muovono dalla necessità di
vedere riconosciuta la peculiarità delle votazioni in Assemblea
rispetto a ogni altra attività parlamentare.
È invero indubbio che tutte le attività che i deputati svolgono
nell'esercizio del loro mandato godono di pari dignità, e di un
rilievo ugualmente intenso: la partecipazione ai lavori parlamentari
è, comunque si manifesti, un dovere, oltre che un diritto
(art. 48-bis Reg. Cam.). È errato tuttavia inferire da ciò la
conclusione che, allora, il rilievo delle diverse attività del
parlamentare come cause di impedimento assoluto nel processo sia
identico, e tale da essere identicamente rimesso al sindacato del
giudice alla stregua della valutazione delle concrete situazioni
processuali. Tra le diverse attività che costituiscono
partecipazione ai lavori parlamentari c'è perlomeno una, e
essenziale, differenza qualitativa, dal momento che, diversamente
dalle altre attività parlamentari, quali la partecipazione a
discussioni, lo svolgimento di interventi programmati, o di atti del
sindacato ispettivo - pure, lo si ripete, a loro volta assolutamente
fondamentali nella esplicazione del ruolo costituzionale delle Camere
- il voto è attività personalissima, non delegabile ad altri (cfr.
il tema della sent. n. 379/1996), e che, inoltre, il deputato, a
differenza di quanto avviene con riguardo a quelle attività, non ha
alcun potere di influenza in ordine al momento del loro svolgimento:
egli non può mai chiedere, e tantomeno ottenere, lo spostamento di
una votazione.
Il deputato che sia convocato dal giudice penale per un
procedimento nei propri confronti, nella stessa data in cui intenda
partecipare a una discussione, o debba svolgere un intervento
programmato su un determinato provvedimento, può chiedere lo
spostamento ad altra data dell'esame del provvedimento, spostamento
che per prassi viene, ove possibile, concesso; in alternativa, la
Camera, in persona del proprio Presidente, può - e la prassi è in
tal senso - rinviare la discussione sulle linee generali o concedere
facoltà al deputato in questione di svolgere un intervento più
ampio sull'art. 1 del provvedimento in discussione, quando si tratti
di progetti di legge, in deroga alle norme sui tempi. La possibilità
del rinvio di atti del sindacato ispettivo è in re ipsa, e il
momento dello svolgimento di interrogazioni e interpellanze viene
fissato - una volta che la Presidenza della Camera abbia preso gli
opportuni contatti con il Ministro destinatario e il deputato
richiedente - in modo da conciliare le rispettive esigenze e
assicurare il dibattito (cfr. R.Moretti, Attività informative, di
ispezione e di controllo, in T. Martines, C. De Caro, V. Lippolis, R.
Moretti, Diritto parlamentare, Rimini, 1992, 417, 421).
Il peculiare statuto del voto, per cui sono invece indisponibili,
da parte del singolo deputato, i modi (personali e non delegabili) e
i momenti (non rinviabili a richiesta) della partecipazione alle
sedute in cui ne avviene l'espressione, dà la misura di come la
votazione rappresenti una attività che è sì esercitata dal singolo
deputato, ma, com'è proprio della sua natura di atto "squisitamente
funzionale" (sent. n. 379/1996) pertiene in modo pieno e immediato
alla funzione costituzionalmente rimessa a ciascuna delle due Camere,
che, dunque, è il bene inciso allorchè la partecipazione a quella
attività non venga considerata "impedimento assoluto" alla
comparizione in udienza. Tanto più (ma non esclusivamente) ciò vale
per il voto in Assemblea, sui quale - anche in questo ricorso - si
concentrano le censure della ricorrente, essendo innegabilmente
l'Assemblea il soggetto "sovrano" dell'ordinamento parlamentare.
Il funzionamento interno dell'Assemblea è garantito nei
confronti delle interferenze di qualunque potere, dalle disposizioni
degli artt. 64, 68 e 72 Cost., e cioè, da un lato, mediante il
potere delle Camere di disciplinare con autonomo regolamento la
propria organizzazione e il proprio funzionamento; dall'altro lato,
dalla indipendenza e autonomia dei singoli membri, garanzie queste
ultime, a loro volta, della indipendenza della istituzione di
appartenenza. Come codesta ecc.ma Corte ha statuito: "I diritti la
cui titolarità e il cui esercizio abbiano come presupposto lo status
di parlamentare e ne connotino la funzione possiedono ... uno statuto
fondato sulla Costituzione e plasmato dal principio di autonomia
delle Camere. È in relazione a tali diritti che la non interferenza
dell'autorità giudiziaria civile o penale si afferma con la massima
cogenza, in quanto essa è finalizzata al soddisfacimento del bene
protetto dagli artt. 64, 72 e 68 della Costituzione: la garanzia del
libero agire del Parlamento nell'ambito suo proprio" (sent.
n. 379/1996). Il vulnus arrecato all'autonomia e indipendenza della
Camera è, dunque, violazione delle disposizioni degli artt. 64, 68 e
72.
Dal diniego del carattere di impedimento assoluto al dovere di
prendere parte alle votazioni in Assemblea deriva grave ostacolo
all'adempimento del principale diritto-dovere del deputato; e ciò
ridonda in una lesione delle prerogative di autonomia e indipendenza
interna della Camera.
3. - Violazione dell'art. 64, comma 3, della Costituzione, anche
in riferimento agli artt. 64, comma 1; 73, comma 2; 79, comma 1; 83,
comma 3; 90, comma 2; 138, commi 1 e 3 della Costituzione; 12, 1egge
cotituzionale 11 marzo 1953, n. 1; 3 legge costituzionale 22 novembre
1967, n. 2; 9, comma 3, e 10, comma 3, legge costituzionale 16
gennaio 1989, n. 1.
Un'altra, e rilevantissima, differenza intercorre tra l'esercizio
del diritto di voto in Assemblea, e le altre attività riconnesse
alla funzione parlamentare. Solo il voto - ed appunto il voto in
Assemblea, cui ha riguardo l'oggetto del presente conflitto - incide
sulla funzionalità della Camera, esprimendo un immediato e diretto
condizionamento nei confronti della capacità di operare di quella
Assemblea che è, lo si ripete, l'organo "sovrano" nell'ordinamento
costituzionale. Sicchè, subordinare anche questa attività, sotto il
profilo se essa possa costituire o meno impedimento assoluto, alla
valutazione del giudice, svolta di volta in volta alla stregua delle
risultanze processuali, significa subordinare alle valutazioni del
potere giudiziario, nonchè alle sole esigenze del processo, il
funzionamento della suprema assemblea rappresentativa.
Il nesso immediato e diretto che intercorre tra voto e
funzionalità dell'Assemblea parlamentare appare evidente e
incontestabile se solo si tiene presente che le deliberazioni delle
Camere sono sottoposte, ai sensi dell'art. 63, comma 3, della
Costituzione - a tenore del quale "Le deliberazioni di ciascuna
Camera e del Parlamento non sono valide se non sono adottate a
maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una
maggioranza speciale" - a un duplice quorum di validità, quello
strutturale e quello funzionale, il cui mancato raggiungimento, che
può essere determinato anche da un singolo voto, determina la
invalidità della deliberazione, e che riguarda tutte le
deliberazioni delle Camere e tutte quelle del Parlamento in seduta
comune. Sicchè la partecipazione dei singoli deputati alle sedute
nelle quali è indetta una votazione, e alle votazioni stesse, è
condizione indispensabile per la validità delle sedute e delle
deliberazioni.
Numerose altre disposizioni costituzionali specificano e
rafforzano la previsione generale dell'art. 64, comma 3. L'art. 64,
comma 1, richiede, per l'approvazione dei regolamenti, la maggioranza
assoluta dei componenti; 1'art. 73, comma 2, subordina la
dichiarazione di urgenza della legge a una deliberazione presa a
maggioranza assoluta; l'art. 79, comma 1, pone, come condizione per
l'approvazione delle leggi di amnistia e indulto, la maggioranza dei
due terzi dei componenti; l'art. 83, comma 3, richiede la maggioranza
dei due terzi, o assoluta, del Parlamento in seduta comune, in
composizione integrata, per l'elezione del Presidente della
Repubblica; l'art. 90, comma 2, richiede la maggioranza assoluta dei
componenti del Parlamento in seduta comune per la messa in stato
d'accusa del Presidente della Repubblica (v. anche l'art. 12 della
legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1); l'art. 138, commi 1 e 2,
richiede, per l'approvazione di una legge costituzionale o di
revisione costituzionale, l'approvazione a maggioranza assoluta
ovvero dei due terzi. Vanno altresì ricordate disposizioni contenute
in leggi costituzionali, quali, almeno, l'art. 3 della legge
costituzionale 22 novembre 1967, n. 2 (maggioranza dei due terzi o
dei tre quinti dei componenti del Parlamento in seduta comune per
l'elezione dei giudici costituzionali), e l'art. 9, comma 3, della
legge costituzionale 1 gennaio 1989, n. 1 (maggioranza assoluta dei
componenti della Camera competente per negare l'autorizzazione a
procedere nei confronti dei Ministri o del Presidente del Consiglio).
L'art. 10, comma 3, della stessa legge, prevede, nell'ipotesi della
richiesta di misure restrittive delle libertà fondamentali a carico
dei Ministri o del Presidente del Consiglio, tanto la convocazione di
diritto delle Camere che il dovere, per esse, di deliberare, entro
quindici giorni dalla richiesta. È un caso, questo, in cui le Camere
non hanno solo il dovere di riunirsi, ma anche quello di deliberare,
ovverosia di votare, entro un tempo determinato; elemento che rende
la partecipazione dei singoli parlamentari alla votazione ancor più
indefettibile.
Poichè dunque la possibilità per la Camera di esercitare
validamente le proprie funzioni è condizionata dalla presenza del
necessario numero di deputati, ogni impedimento frapposto a tale
partecipazione si traduce in un impedimento alla funzionalità della
Camera, e nella pur potenziale compromissione dell'esercizio delle
attribuzioni dell'organo rappresentativo, le quali dipendono dalla
riunione dei suoi membri. Il rifiuto dell'autorità giudiziaria di
giustificare l'assenza del parlamentare impegnato in votazioni in
assemblea realizza appunto un siffatto impedimento e una siffatta
compromissione delle attribuzioni costituzionali dell'assemblea della
Camera dei deputati.
Infatti, quel diniego pone il deputato nella condizione di dover
scegliere tra presentarsi all'udienza o partecipare alla votazione; e
questa scelta, poichè implica il soddisfacimento o il sacrificio,
comunque integrali, del proprio diritto alla difesa ovvero del
proprio dovere di voto, non è affatto libera, nè priva di
condizionamenti. Il deputato sottoposto a procedimento penale
esercita il proprio diritto costituzionale di difesa, diritto
fondamentalissimo e caratterizzante la stessa identità della
Costituzione italiana (sent. n. 18/1982; 2/1956). L'adempimento del
dovere di partecipazione alle votazioni in Assemblea, dovere
funzionale al valido esercizio delle attribuzioni della Camera, viene
a confliggere con un primario diritto costituzionale.
Dunque, negando alla partecipazione a votazioni in Assemblea la
natura di impedimento assoluto, l'autorità giudiziaria certo non
obbliga il parlamentare a declinare quella partecipazione, ma
sottopone la partecipazione del deputato alla votazione a una
condizione, quella di sacrificare il diritto alla difesa; una
condizione che, implicando una scelta importante e financo
drammatica, potrebbe spingere il deputato a non partecipare alla
votazione, pur di partecipare all'udienza. Il diniego di rinvio
dell'udienza in nome dell'impedimento assoluto dell'imputato, ha come
conseguenza di condizionare e subordinare la partecipazione alla
seduta e alle relative votazioni a valutazioni (quella sulla
opportunità e la convenienza, per la propria posizione processuale,
di partecipare all'udienza, anzichè alla votazione), imposte da un
potete esterno, laddove l'adempimento del primario dovere del
deputato, deve, come tale, essere subordinato solo all'esigenza di
soddisfare gli "interessi generali" della istituzione che lo impone
(G.M. Lombardi, Contributo allo studio dei doveri costituzionali,
Milano, 1967, 29). Così l'autorità giudiziaria interferisce con le
prerogative del potere legislativo, e gravemente: ponendone a rischio
la stessa funzionalità.
4. - Violazione degli art. 67 e 68 della Costituzione.
Il diniego di considerare impedimento assoluto a comparire in
udienza la partecipazione del deputato a votazioni in Assemblea può,
come detto, spingere il deputato a non partecipare alla votazione. In
tal modo viene lesa la libertà del mandato, garantita dall'art. 67
della Costituzione. Il divieto di mandato "risponde alla finalità di
garantire l'indipendenza del parlamentare da ogni influenza, da
qualunque fonte provenga" (C. Mortati, Art. 67, in Commentario della
Costituzione, Le Camere, II (Art. 64-69), Bologna-Roma, 1986, 184), e
costituisce perciò, al pari delle prerogative assicurate al
parlamentare dall'articolo 68 Cost., uno strumento funzionale alla
integrità della posizione costituzionale delle istituzioni cui il
parlamentare appartiene, che lo proteggono da interferenze di poteri
esterni e che assolvono alla funzione di "garanzia oggettiva e
funzionale del procedimento di decisione parlamentare", rispondendo
all'"esigenza che la decisione parlamentare sia liberamente adottata
dalle Camere in condizioni di autonomia personali e reali" (A.
Manzella, Il Parlamento, Bologna, 1991, 186 e 184).
Ogni volta che viene leso il libero esercizio del mandato
parlamentare, tutelato dall'art. 67 in una con l'art. 68, sono lese
perciò l'autonomia e l'indipendenza della Camera, che sussistono in
tanto in quanto sussistano la libertà, l'autonomia e l'indipendenza
dei singoli membri nell'adempimento del loro mandato.
Non vi ha dubbio che dalla giurisdizione possa provenire
pregiudizio all'esercizio del libero mandato parlamentare (N. Zanon,
Il libero mandato parlamentare. Milano, 1991, 305). La situazione che
forma oggetto del presente conflitto offre, anzi, una ipotesi
esemplare di incisione con atti giurisdizionali della libertà di
esercizio del mandato parlamentare del singolo deputato, posto che -
per effetto del diniego della situazione di impedimento assoluto -
questi viene pesantemente condizionato, come si è venuti dicendo,
nella sua scelta di adempiere o meno i doveri, ed esercitare i
diritti, inerenti il suo ufficio, in presenza della contrapposta, e a
sua volta costituzionalmente protetta, esigenza di esercitare il
diritto di difesa.
Si deve aggiungere che il condizionamento del libero mandato
determina una alterazione profonda del libero gioco delle maggioranze
e delle opposizioni, che si fonda sull'altrettanto libero rapporto
delle forze e la cui alterazione (si pensi alla prima crisi
parlamentare della Repubblica, con la votazione alla Camera del 9
ottobre 1998) è altrettanto rilevante.
5. - Arbitrario sacrificio, negli atti impugnati, delle esigenze
della funzionalità, autonomia e indipendenza delle istituzioni
parlamentari alle esigenze della efficienza del processo:
irragionevolezza del bilanciamento operato dall'autorità
giudiziaria.
Nelle decisioni impugnate, la pretesa dell'autorità giudiziaria
di negare il carattere di impedimento assoluto alla partecipazione
del deputato a votazioni in assemblea è espressa sia in modo diretto
(come avviene nelle decisioni del Tribunale di Taranto e della Corte
di Appello di Lecce - sezione distaccata di Taranto, allorchè hanno
negato quel carattere all'impedimento che pure l'imputato comprovava
con l'esibizione dell'ordine del giorno della Camera), sia in modo
indiretto, mediante l'affermazione (nella sentenza della Suprema
Corte di Cassazione) secondo cui spetta al giudice di valutare caso
per caso, nel concreto della vicenda processuale, il ricorrere di un
impedimento assoluto, e di operare così, sulla scorta della concreta
situazione processuale, il bilanciamento degli interessi confliggenti
che risalgono alla funzione giurisdizionale e a quella parlamentare.
Il diniego di riconoscere la natura di impedimento assoluto alla
condizione del parlamentare impegnato in votazioni in Assemblea lede
l'autonomia e indipendenza della Camera, la sua funzionalità, e il
principio di libertà del mandato, in quanto, come sin qui sostenuto,
esso sottopone la partecipazione del deputato alle votazioni in
Assemblea a una scelta non libera. Ma altrettanto lesiva dei principi
costituzionali che governano le attribuzioni reciproche del potere
giudiziario e del potere legislativo è, di per sè, l'affermazione
secondo cui il bilanciamento tra le opposte esigenze della due
funzioni è rimesso al giudice, che lo compirà alla stregua delle
concrete risultanze processuali, ed in particolare, come propone
l'argomentare della Suprema Corte di Cassazione, alla stregua
dell'esigenza di una conclusione celere del processo.
Quel diniego, infatti, proprio perchè subordina, determinandone
il completo sacrificio, le esigenze della funzione legislativa a
quelle della funzione giurisdizionale, realizza un metodo di
bilanciamento che è il meno razionale e il meno satisfattivo sul
piano dei principi (i quali, lungi dall'imporlo, ne suggeriscono
invece uno diverso).
Come si è già detto, il "bilanciamento" che la autorità
giudiziaria propugna e ritiene di realizzare presuppone una scelta,
rimessa al deputato, tra la partecipazione alla seduta della Camera
(con conseguente dichiarazione di contumacia) o la comparizione in
udienza. Questa scelta - lo si è già osservato - non può avvenire
senza il sacrificio integrale di una delle due posizioni giuridiche
(il diritto alla difesa, il diritto/dovere di voto) che al deputato
si imputano. Imponendo una tale scelta al deputato, la partecipazione
alle votazioni in Assemblea è condizionata dal rischio personale
dell'imputato di danneggiare la propria posizione processuale; ciò
determina la potenziale compressione delle prerogative della Camera.
Ma a tutto ciò si deve aggiungere, a questo punto, che proprio il
carattere che finisce inevitabilmente per assumere la scelta rimessa
al deputato è altresì l'indice evidente di come la soluzione
propugnata dai giudici non sia affatto idonea a bilanciare realmente
le esigenze della giurisdizione con quelle della funzione
legislativa.
È infatti evidente come, proprio a causa del diniego dei giudici
di riconoscere come impedimento assoluto la partecipazione a
votazioni in Assemblea, la scelta alternativa che di conseguenza
viene, per così dire, "scaricata" sul singolo deputato, sia del
tutto impari, asimmetrica e squilibrata. Ciò a causa della natura
dei valori in gioco, e delle differenze che intercorrono tra essi,
l'equilibrio tra i quali assai impropriamente può essere relegato a
livello di una scelta dell'imputato in tutto eguale ad altre,
eminentemente personale, libera anche nel senso di essere del tutto
"privata". I due valori che sono rilasciati alla scelta del deputato
non sono affatto fungibili: l'uno è un diritto soggettivo, il
diritto alla difesa; l'altro un diritto-dovere, collegato, come si è
visto, nel modo più diretto e condizionante alla funzionalità della
Camera. La scelta del singolo deputato non può che tradursi nel
sacrificio dell'uno o dell'altro: una "porta stretta" che, per quanto
attiene alla sfera del deputato, condanna alla stessa sorte due
situazioni - un diritto e un dovere - l'una totalmente individuale,
l'altra pertinente alle attribuzioni della istituzione sovrana, e che
per questo motivo (lo dimostrano il carattere personalissimo e non
delegabile del voto, nonchè l'impossibilità che le sedute destinate
a votazioni vengano spostate a richiesta di un singolo) esorbita e
non può non esorbitare dalla dimensione e dalla sfera di
disposizione del singolo.
L'inopportunità di costringere il deputato - e, con lui,
l'equilibrio tra esigenze della giurisdizione ed esigenze della
funzione parlamentare - a passare attraverso quella porta così
stretta, appare tanto più evidente se si pensa che mentre lo
svolgimento dell'attività processuale non è e non potrebbe neppur
potenzialmente essere compromesso dal rinvio derivante dal
riconoscimento dell'impedimento assoluto, la validità della seduta e
della deliberazione delle Camere cui il deputato è convocato è
messa a rischio (potenzialmente, in ogni caso; ma anche in concreto,
in talune circostanze che non si possono escludere) dal diniego
dell'impedimento.
Nessun principio costituzionale, come si diceva, può essere
chiamato a sostegno di una così squilibrata soluzione. Non
certamente l'esigenza della celerità del processo, cui, in modo più
o meno esplicito, le decisioni impugnate si richiamano per fondare la
soluzione che esse propugnano.
Certamente quella esigenza - o, più in generale, il principio
della efficienza e della snellezza del processo - è stata ritenuta,
dalla giurisprudenza di codesto ecc.mo collegio, implicitamente
riconosciuta dalla Costituzione (cfr. ad es. sent. n. 460/1995). Ma
ciò non significa che essa sia tale da giustificare il sacrificio
dell'autonomia e dell'indipendenza della Camera dei deputati, o della
stessa funzionalità di quella Assemblea. Nei casi in cui la
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha fatto valere quel principio
(cfr. sent. n. 10/1997; 353/1996) essa lo ha utilizzato per impedire
pratiche dilatorie pretestuosamente preordinate a compromettere la
funzionalità del processo. Il principio di snellezza ed efficienza
del processo vale dunque a rendere ingiustificati atti di esercizio
del diritto di difesa che siano in sostanza abusivi perchè rivolti
al solo scopo di rinviare nel tempo il completamento dell'iter
processuale. Questo schema di ragionamento non può essere applicato
a casi come quello in esame, dal momento che il parlamentare non è
certo dominus delle cause di impedimento, che derivano dalla
esistenza di un calendario dei lavori parlamentari che egli è tenuto
a rispettare e che non ha certamente deciso da solo: l'ostacolo allo
svolgimento del processo ha una oggettività che lo pone del tutto al
di fuori della disponibilità del deputato. Non si può mancare di
dare il giusto peso alla circostanza che l'ordine del giorno, che fa
parte integrante della convocazione delle Camere, cui è incorporato,
è primaria, indefettibile manifestazione della autonomia
procedimentale della Camera, proprio perchè esso, individuando gli
argomenti da trattare, rappresenta "il contemperamento delle esigenze
di cui sono portatori i soggetti costituzionali interessati alla
organizzazione dei lavori delle Camere" (D. Marra, Art. 62, in
Commentario cit., 267), ciò che gli merita la definizione di atto
"garantista" per eccellenza, perchè posto a garanzia dei diversi
soggetti dell'ordinamento governo, maggioranza, opposizione, oltre
che della oggettiva ottemperanza ai risultati della organizzazione
dei lavori (A. Manzella op. cit., 119-120).
È dunque da considerarsi del tutto impropria l'equiparazione,
che l'autorità giudiziaria pretende di operare, tra un qualunque
istituto processuale di difesa utilizzato o utilizzabile a fini
dilatori, e l'appello del parlamentare ai doveri che scaturiscono per
lui dalla programmazione dei lavori delle Camere, che di volta in
volta si obiettiva e si manifesta nella convocazione e nella
diramazione dell'ordine del giorno.
Del resto, a ribadire il carattere del tutto arbitrario
dell'assunto, fatto proprio dall'autorità giudiziaria nelle
decisioni impugnate, della subordinazione della attività
parlamentare a quella giurisdizionale - vale a dire l'assenza di
principi costituzionali su cui fondarlo - valga ricordare che,
proprio dalla giurispudenza di codesto ecc.mo collegio, emerge semmai
un rapporto, fra le due funzioni, esattamente rovesciato. Così,
nella sent. n. 129 del 1996 è statuito che "a tutela del principio
(corrispondente a un interesse generale della comunità politica) di
indipendenza e autonomia del potere legislativo nei confronti di
altri organi e poteri dello Stato, l'art. 68 sacrifica il diritto
alla tutela giurisdizionale del cittadino che si ritenga leso
nell'onore o in altri beni della vita da opinioni espresse da un
senatore o deputato nell'esercizio delle sue funzioni".
Se, dunque sono ammesse "deroghe alla giurisdizione" quando è in
gioco l'autonomia delle istituzioni rappresentative che si collocano
"a livello di sovranita'" (quali senza dubbio le Camere, mentre non,
certamente e ad esempio, i consigli regionali; cfr. sentt.
nn. 129/1981; 110/1970), non si rinviene nell'ordinamento alcun
principio che fondi la premessa espressa nelle pronuncie dei giudici
che hanno originato il presente conflitto, della subordinazione
dell'attività parlamentare a quella giurisdizionale, della
subordinazione dell'autonomia, indipendenza e funzionalità delle
Camere alle esigenze della efficienza e snellezza del processo.
Nè argomenti in tal senso potrebbero essere tratti dalla
modifica dell'art. 68 Cost., che ha eliminato l'autorizzazione a
procedere nei confronti dei membri del Parlamento.
Questo provvedimento, lungi, a sua volta, dal significare una
subordinazione della attività parlamentare a quella giurisdizionale,
ha semplicemente eliminato una eccezionale guarentigia che poneva al
riparo di un regime speciale, nei confronti della funzione
giurisdizionale, i membri del Parlamento. L'abolizione di questo
regime speciale ha inaugurato, nei rapporti tra autorità giudiziaria
e Camere, una stagione forse nuova per essi, ma già del tutto nota
nella sfera dei rapporti tra poteri costituzionali: quella della
convivenza tra valori diversi, confliggenti, talvolta opposti, ed
equiordinati tra loro: una tensione problematica, della cui
latitudine e della cui complessità codesto ecc.mo collegio si è
fatto compiutamente carico (sent. n. 379/1996). Come la
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha più volte insegnato (sul
punto, in dottrina, da ultimo, G. Scaccia, Gli "strumenti" della
ragionevolezza nel giudizio costituzionale, Milano, 2000), il
contrasto tra valori costituzionali deve essere composto mediante un
prudente bilanciamento che deve tendere il più possibile al loro
ragionevole contemperamento. Ed è proprio ragionando nel modo
opposto a quello seguito dai giudici le cui decisioni sono oggetto
del presente conflitto, che si schiude la possibilità di un equo
contemperamento, perchè il riconoscimento della natura di
impedimento assoluto alla partecipazione del deputato a votazioni in
Assemblea permette alle due funzioni di convivere in modo
satisfattivo e di ovviare al problema delle pratiche dilatorie.
Infatti, rovesciando la soluzione sostenuta dai giudici, ed
ipotizzando che, come qui si chiede, la (sola) partecipazione a
votazioni in Assemblea sia considerata (sempre) impedimento assoluto
a comparire in udienza, si ottiene un bilanciamento tra le due
funzioni che non importa il sacrificio integrale di una delle due.
In primo luogo, la presenza dell'impedimento comporta il rinvio
dell'udienza: ma l'udienza di rinvio ricostruirà la medesima
situazione processuale di quella rinviata: la funzione
giurisdizionale non è menomata.
Invece nell'altro caso - a parte il danno all'equilibrato
svolgimento della vita istituzionale (e che deriva, come detto in
precedenza, dall'interferenza di un potere esterno alla Camera) - la
seduta parlamentare che non possa svolgersi a causa dell'assenza del
deputato il quale, non godendo dell'impedimento assoluto, si è
dovuto presentare all'udienza penale, è di per sè
"irriproducibile": infatti, data la sua natura di evento
squisitamente politico, rilevano a definirla il concreto momento
storico e lo specifico contesto in cui essa si svolge, e gli
equilibri ed i rapporti che in quel momento si danno.
Nè il riconoscere l'impedimento assoluto alla partecipazione del
deputato all'udienza espone a rischio la celere conclusione del
processo, dal momento che a parte i periodi di sospensione,
l'Assemblea non si riunisce tutti i giorni della settimana, nè tutte
le sedute d'Assemblea sono dedicate a votazioni, perchè molte sono
destinate ad altre attività (come dibattiti di vario contenuto,
svolgimento di interrogazioni e interpellanze, ecc.). Nell'arco di un
anno assai meno di un giorno su tre è dedicato a votazioni e ciò,
invero, consente di soddisfare pienamente le esigenze di celerità
del processo. Pertanto, la previsione del carattere assoluto
dell'impedimento parlamentare in riferimento a sedute dell'Assemblea
destinate a votazioni non compromette affatto la funzionalità del
processo e non lede le prerogative dell'autorità giudiziaria.
Per contro, la strategia di bilanciamento proposta dalla
Cassazione, e contro cui si rivolge questo ricorso, non appare
satisfattiva neppure alla luce di un ulteriore principio, quello, a
sua volta di primaria importanza costituzionale (cfr. sent.
n. 416/1999), della certezza del diritto: l'attribuzione al giudice
del potere di valutare di volta in volta, a seconda delle concrete
risultanze processuali, l'assolutezza dell'impedimento, offre, con
evidenza, minori garanzie per la certezza non solo della situazione
soggettiva del singolo deputato, ma della funzionalità e autonomia
della Camera. Per quanto, infatti, la discrezionalità del giudice
sia in questi casi delimitata dalla ragionevolezza, e - nel tempo -
dal consolidarsi degli indirizzi giurisprudenziali (cfr. sent.
n. 178/1991), nondimeno un criterio automatico e oggettivo, come
quello che conseguirebbe dall'accoglimento di questo ricorso,
offrirebbe garanzia di certezza largamente superiori.
6. - Violazione del principio di leale collaborazione e del
dovere di lealtà e correttezza.
Con riguardo al potere giudiziario, il principio generale di
leale collaborazione, è stato talvolta specificato da codesta ecc.ma
Corte (in occasioni che vedevano opposta la magistratura al
Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento al potere di
segretazione: cfr. le sentt. nn. 410/1998;110/1998), in dovere di
lealtà e correttezza, che obbliga il potere giudiziario al "rispetto
effettivo" delle prerogative degli altri organi costituzionali.
A tale dovere sono venute meno le decisioni impugnate.
Come si è fatto notare esponendo il fatto, i giudici - nelle
pronunce indicate in epigrafe - invocano più volte la tardività
della eccezione della difesa. Ma quella tardività è riferita ora
(nella ordinanza del Tribunale di Taranto) ad una istanza presentata
dal difensore dell'imputato il 17 febbraio 1998, cioè il giorno
prima dell'udienza, e dunque non tardiva; ora invece (nella sentenza
della Corte d'appello, e per confermare sul punto la precedente
decisione) al fax dell'imputato, che è invece del successivo 18
febbraio, ed ignorando completamente l'istanza del difensore del
giorno prima.
Ancora. I giudici leggono sia il calendario settimanale dei
lavori (dal 17 al 20 febbraio 1998), sia l'ordine del giorno della
seduta della Camera (del 18 febbraio 1998): ma il Tribunale di
Taranto non ne deduce che l'imputato fosse chiamato a votare anche
nel giorno precedente all'udienza, e fino alle ore 23 (cosa che
invece risultava dai documenti trasmessi). Un fattore, questo, che
aveva invece un peso rilevante, rendendo esso praticamente non
praticabile, se non altro data la distanza tra Roma e Taranto, la
soluzione prospettata dall'ordinanza del tribunale, secondo cui,
poichè nella seduta pomeridiana dell'Assemblea della Camera del 18
febbraio le votazioni erano previste solo a partire dalle ore 16,
l'onorevole Cito avrebbe potuto presentarsi nella mattinata del
giorno dell'udienza (lo stesso 18) e chiedere "eventualmente" (sic!)
che la sua causa fosse trattata con precedenza. Proprio per fare
rilevare che il suo impegno a partecipare alle votazioni in Assemblea
copriva sia la serata del 17 che il primo pomeriggio del 18,
l'imputato aveva spedito (dalla Camera) un fax: ma il tribunale non
ha ritenuto che "il contenuto del fax possa rimettere in discussione"
l'ordinanza (cui era stata dedicata una camera di consiglio di soli
quindici minuti). Invece la Corte di appello di Lecce-sezione di
Taranto mostra nella sentenza di essersi accorta che il deputato
doveva votare anche la sera del giorno 17, ma, nonostante che il
calendario settimanale dei lavori dei giorni 17-20 febbraio avesse un
contenuto comune, e soprattutto malgrado che l'ordine del giorno del
18 febbraio prevedesse espressamente votazioni in Assemblea, essa
incomprensibilmente sembra ritenere che le votazioni fossero solo il
giorno 20 e non anche il 18. Infine, i rischi di pratiche dilatorie
sono evocati dalla Corte di Cassazione in relazione ad una
complessiva vicenda processuale in cui l'impedimento - come risultava
e risulta dagli atti di causa - venne fatto valere dall'onorevole
Cito soltanto in un'unica occasione: cioè solo per l'udienza del 18
febbraio 1998!
Le motivazioni ed argomentazioni di entrambi i giudici di merito
sono sintomatiche di un approccio non corretto e non ispirato al
principio di leale collaborazione, perchè non orientato dall'impegno
e dallo sforzo di riconoscere effettivamente le attribuzioni
dell'altro potere, bensì di aggirarle. Ma un analogo approccio è
presente anche nella motivazione della sentenza della Suprema Corte
di Cassazione, in particolare allorchè essa definisce
"giuridicamente ineccepibili" le argomentazioni della sentenza della
Corte d'appello sulla tardività dell'istanza con cui era stato
dedotto l'impedimento; o parla di una "indiscriminata valenza" di un
impedimento che viceversa era stato fatto valere dall'imputato in
modo estremamente circostanziato: cioè con specifico riguardo alla
partecipazione a votazioni in Assemblea, e per una sola volta nel
corso dell'intero processo.
Il mancato rispetto del principio di leale collaborazione risulta
particolarmente vistoso nelle decisioni dei giudici di merito,
proprio perchè essi paiono asserire in astratto di potere e dovere
riconoscere l'impedimento nascente dal dovere del deputato di
partecipare alla votazione, ma in concreto negano che per l'onorevole
Cito vi fosse un siffatto impedimento, perchè non hanno voluto
scorgere, nonostante le risultanze del calendario settimanale e
dell'ordine del giorno della seduta della Camera, che egli era
impegnato in votazioni in Assemblea anche lo stesso giorno
dell'udienza e perciò impossibilitato a parteciparvi, così violando
le attribuzioni costituzionali della Camera.
Il dovere di lealtà e correttezza è specificazione del
principio di leale collaborazione, che si impone pur esso al potere
giudiziario: (cfr. la sent. n. 403/1994, che ha stabilito
espressamente che anche l'autorità giudiziaria - nella specie si
trattava del collegio inquirente per i reati ministeriali, che è
titolare del potere di svolgere le indagini preliminari - è
assoggettata al principio della leale collaborazione, in particolare
per quanto riguarda la determinazione dei tempi di esercizio delle
attività processuali; ma v. anche la sent. n. 420/1995).
La violazione del dovere di lealtà e correttezza comporta la
lesione di questo secondo e più ampio principio; lesione che, del
resto, è già resa evidente dal più volte sottolineato carattere
arbitrario - alla luce dei principi costituzionali - del sacrificio
che si pretende di imporre alle esigenze della funzione parlamentare,
senza alcuna ragionevole necessità, nè reale fondamento
costituzionale, con la pretesa del potere giudiziario di non
riconoscere carattere di impedimento assoluto al diritto-dovere del
parlamentare di partecipare alle votazioni in Assemblea.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale statuire:
che non spetta al Tribunale di Taranto-sezione I penale, nè
alla Corte d'appello di Lecce-sezione distaccata penale di Taranto,
nè alla Suprema Corte di Cassazione - V sezione penale, negare che
costituisca impedimento assoluto alla partecipazione del deputato
on. Giancarlo Cito alla udienza dibattimentale presso il Tribunale di
Taranto il diritto-dovere del medesimo di assolvere il mandato
parlamentare partecipando alle votazioni dell'Assemblea della Camera
indette nello stesso giorno;
in particolare che non spetta alla Corte di cassazione - V
sezione penale il dichiarare riservato al bilanciamento del giudice
penale, alla stregua delle risultanze processuali, il giudizio sulla
spettanza del carattere di impedimento assoluto a partecipare
all'udienza alla situazione dell'imputato parlamentare che sia
impegnato in votazioni in Assemblea concomitanti con l'udienza
penale;
e per l'effetto annullare l'ordinanza 18 febbraio 1998 del
Tribunale di Taranto-sezione prima penale; la sentenza 18 febbraio/13
marzo 1998, n. 202, del medesimo tribunale; la sentenza 21 ottobre
1999/10 marzo 2000, n. 85, della Corte d'appello di Lecce-sezione
distaccata penale di Taranto; e la sentenza 15 febbraio/19 marzo
2001, n. 390, della Corte Suprema di Cassazione - sezione V penale.
Roma, addì 24 maggio 2001
On. prof. Luciano Violante - Avv. prof. Sergio Panunzio
02C0369