1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 14-10-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 75 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 settembre 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1° settembre 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Interpretazione di norme di pianificazione paesaggistica - Esercizio delle funzioni amministrative trasferite o delegate alla Regione Sardegna in materia paesaggistica senza pianificazione congiunta con il Ministero per i beni e le attivita' culturali e per il turismo sui beni paesaggistici diversi da quelli di cui all'art. 143, comma 1, lettere b), c) e d), del d.lgs. n. 42 del 2004 - Interpretazione del piano paesaggistico regionale (PPR) primo ambito omogeneo e le relative norme tecniche di attuazione (NTA), dalla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 63 del 2008, nel senso di sottrarre alla pianificazione congiunta alcuni beni in particolare elencati - Interpretazione dell'eccezione al divieto di realizzazione di nuove strade extraurbane di dimensioni superiori alle due corsie, contenuta nell'art. 20, comma 1, lettera b), punto 1), delle NTA, nel senso di escludere da tale divieto ogni opera il cui procedimento di realizzazione, con riferimento alla data di approvazione del PPR, si trovi a uno stadio di avanzamento nel quale e' in corso la procedura di valutazione di impatto ambientale (VIA), le opere a uno stadio piu' avanzato o le varianti di opere gia' escluse dal divieto - Applicazione dell'eccezione al divieto all'infrastruttura denominata "asse viario Sassari-Alghero". - Legge della Regione autonoma Sardegna 13 luglio 2020, n. 21 (Norme di interpretazione autentica del Piano paesaggistico regionale), art. 1. (20C00237) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 14-10-2020)

Ricorso (ex art. 127, comma 1, Cost.) del Presidente del
Consiglio dei ministri (c.f. 80188230587), rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f. 80224030587) presso i cui
uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12 telefax n.
06.96.51.40.00; indirizzo PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it
giusta delibera del Consiglio dei ministri adottata nella riunione
del 7 agosto 2020, ricorrente;
Contro la Regione autonoma Sardegna, in persona del Presidente
della Giunta regionale in carica, intimata;
per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 1,
della legge Regione Sardegna, del 13 luglio 2020, n. 21, pubblicata
nel BUR n. 40 del 13 luglio 2020, recante «norme di interpretazione
autentica del Piano paesaggistico regionale»;
per violazione degli articoli 3, 9, 117, primo e secondo comma,
lettera s), e del principio di leale collaborazione, per contrasto
con il Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
Con la legge 13 luglio 2020, n. 21, la Regione autonoma Sardegna
ha emanato «norme di interpretazione autentica del Piano
paesaggistico regionale».
In particolare, l'art. 1, comma 1, dispone che:
«1. La Regione autonoma della Sardegna esercita le funzioni
amministrative a essa trasferite dall'art. 6 del decreto del
Presidente della Repubblica 22 maggio 1975, n. 480 (Nuove norme di
attuazione dello statuto speciale della Regione autonoma della
Sardegna), e delegate dall'art. 57 del decreto del Presidente della
Repubblica 19 giugno 1979, n. 348 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la Sardegna in riferimento alla legge 22 luglio 1975, n.
382, e al decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.
616), in conformità all'art. 3, comma 1, lettera f) della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), senza pianificazione congiunta con il Ministero per i beni
e le attività culturali e per il turismo sui beni paesaggistici
diversi da quelli di cui all'art. 143, comma 1, lettere b), c) e d)
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio
2002, n. 137). Conseguentemente il Piano paesaggistico regionale
(PPR), primo ambito omogeneo e le relative Norme tecniche di
attuazione (NTA) approvati con il D.P.Reg. 7 settembre 2006, n. 82,
dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo 26 marzo
2008, n. 63 (Ulteriori disposizioni integrative e correttive del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al
paesaggio), il cui art. 2, comma 1, lettera e) ha sostituito l'art.
135 del decreto legislativo n. 42 del 2004, si interpreta nel senso
che sono in ogni caso sottratti alla pianificazione congiunta tra
Regione autonoma della Sardegna e Ministero per i beni e le attività
culturali e per il turismo i suddetti beni e in particolare:
a) la fascia costiera di cui all'art. 17, comma 3, lettera
a) delle NTA al PPR, come definita dall'art. 19 e disciplinata
dall'art. 20 delle medesime NTA;
b) i beni identitari di cui all'art. 2, comma 1, lettera
e), delle NTA al PPR, come definiti dall'art. 6, comma 5 e
disciplinati dall'art. 9 delle medesime NTA;
c) le zone agricole, l'edificato in zona agricola come
definito dall'art. 79 delle NTA al PPR e l'edificato urbano diffuso
come definito dall'art. 76 delle NTA al PPR.
Il comma 2 dell'art. 1, prevede che:
«L'eccezione al divieto di realizzazione di nuove strade
extraurbane di dimensioni superiori alle due corsie, contenuta
nell'art. 20, comma 1, lettera b), punto 1), della NTA al PPR, si
interpreta nel senso che è esclusa da tale divieto ogni opera il cui
procedimento di realizzazione, con riferimento alla data di
approvazione del PPR, si trovi a uno stadio di avanzamento nel quale
è in corso la procedura di valutazione di impatto ambientale e le
opere che si trovino a uno stadio più avanzato. La medesima
eccezione si interpreta nel senso che, se l'opera aveva le
caratteristiche per essere esclusa dal divieto alla data di
approvazione del PPR, continua a essere esclusa dal divieto anche in
caso di variante, purchè le caratteristiche generali e
identificative dell'intervento non siano mutate, tenendo anche conto
dell'art. 46, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 8
giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità
(Testo A))».
Il successivo comma, 3 stabilisce che:
«L'asse viario Sassari-Alghero e, in particolare, la
realizzazione nello sviluppo geometrico a quattro corsie del lotto n.
1, costituisce un'infrastruttura determinante per assicurare lo
sviluppo sostenibile del territorio ai sensi dell'art. 143, comma 1,
lettera h), del decreto legislativo n. 42 del 2004 ed assume
carattere strategico, essendo di preminente interesse nazionale e
regionale. A tale infrastruttura, la cui progettazione a quattro
corsie a tutti gli effetti coincide, nelle sue caratteristiche
generali e identificative, con quella già sottoposta con esito
favorevole alle pregresse valutazioni di impatto ambientale e
autorizzazioni paesistico-ambientali, si applicano pertanto le
deroghe previste nell'art. 20, comma 1, lettera b), punto 1) delle
NTA al PPR».
In sintesi, il primo comma dell'art. 1 prevede che le funzioni
amministrative trasferite alla Regione Sardegna o ad essa delegate in
materia paesaggistica sono esercitate in piena autonomia sui beni
paesaggistici diversi da quelli che costituiscono oggetto di
copianificazione obbligatoria ai sensi dell'art. 135, comma 1, del
Codice dei beni culturali e paesaggistici emanato con il decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Sulla base di questo presupposto,
la norma regionale afferma che a far data dalla data di entrata in
vigore del decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63 (Ulteriori
disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), che con l'art. 2,
comma 1, lettera e) ha sostituito l'art. 135 del decreto legislativo
n. 42 del 2004, il Piano paesaggistico regionale e le relative Norme
tecniche di attuazione, approvati con D.P.Reg. n. 82/2006, si
interpretano nel senso che sono sottratti alla copianificazione le
categorie di beni dalla stessa norma elencati.
Le disposizioni di carattere generale contenute nel comma 2 e
quelle specifiche contenute nel comma 3, si inseriscono nell'ambito
del procedimento di VIA della SS 291 c.d. «della Nurra»,
relativamente ai lavori di costruzione del Lotto 1 da Alghero a
Olmedo e del Lotto 4 tra il bivio di Olmedo e l'Aeroporto di Alghero,
nel cui ambito si sono espressi negativamente il Ministero
dell'ambiente, del territorio e del mare ed il Ministero per i beni e
le attività culturali e per il turismo, ed il relazione alla quale
in data 28 luglio 2020 il Consiglio dei ministri ha deliberato di
superare i dissensi emersi, ai sensi dell'art. 5, comma 2, lettera
c-bis), della legge 23 agosto 1988, n. 400, ai fini dell'ulteriore
corso del procedimento relativo ai lavori di costruzione di detta
opera stradale.
Il comma 2 dell'art. 1 disciplina l'eccezione al divieto di
realizzazione di nuove strade extraurbane di dimensioni superiori
alle due corsie, contenuta nell'art. 20, comma 1, lettera b), punto
1), delle NTA al PPR, precisando che l'eccezione si interpreta nel
senso che tale divieto non trova applicazione per le opere con
procedura di VIA in corso o in stadio più avanzato alla data di
approvazione del piano regionale o in caso di varianti di opere già
escluse dal divieto. Il comma 3 precisa infine che l'eccezione al
divieto di realizzazione di nuove strade extraurbane di dimensioni
superiori alle due corsie, di cui al predetto art. 20, comma 1,
lettera b), punto 1), della NTA al PPR, si applica all'infrastruttura
denominata «asse viario Sassari-Alghero», compreso il Lotto 1.
Le suddette disposizioni appaiono costituzionalmente illegittime,
in quanto eccedono l'ambito della competenza statutaria della Regione
autonoma della Sardegna, violando gli articoli 3, 9, 117, primo e
secondo comma, lettera s) ed il principio di leale collaborazione,
per contrasto con la disciplina recata dal Codice dei beni culturali
e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
Il Presidente del Consiglio dei ministri propone, pertanto, il
presente ricorso, affidato ai seguenti motivi di

Diritto

1. Illegittimità dell'art. 1, della legge regionale 13 luglio 2020,
n. 21, per violazione degli articoli 9 e 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione, in riferimento all'art. 3 della legge
costituzionale n. 3 del 1948 (Statuto speciale per la Sardegna), come
attuato mediante il decreto del Presidente della Repubblica n. 480
del 1975, in relazione agli articoli 135, 143, 145 e 156 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio).
1.1. L'art. 3, lettera f), dello Statuto speciale della Regione
autonoma della Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3)
attribuisce alla Regione potestà legislativa in materia di «edilizia
e urbanistica»; l'art. 6 decreto del Presidente della Repubblica 22
maggio 1975, n. 480 («Nuove norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione autonoma della Sardegna») trasferisce alla
Regione alcune competenze già esercitate dagli organi del Ministero
della pubblica istruzione, poi attribuite al Ministero per i beni
culturali e ambientali.
Lo stesso art. 3 dello Statuto speciale stabilisce che la
potestà legislativa regionale in materia di edilizia e urbanistica
deve essere esercitata «In armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonchè delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica»,
e quindi, necessariamente nel rispetto delle previsioni del Codice
dei beni culturali e del paesaggio, dettate dallo Stato
nell'esercizio della potestà legislativa esclusiva di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
Ciò premesso, si evidenzia che la normativa regionale in esame
è lesiva dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Costituzione, che
riserva allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di
«tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», in
quanto consente alla regione di intervenire unilateralmente e non
attraverso lo strumento della pianificazione condivisa prevista, per
i beni vincolati, dagli articoli 135 e 143 del decreto legislativo n.
42 del 2004, che costituiscono norme di grande riforma
economica-sociale vincolanti anche le regioni ad autonomia speciale.
Invero, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha puntualizzato il
ruolo e le attribuzioni del legislatore nazionale con riguardo alle
previsioni dello Statuto speciale della Regione Sardegna, affermando
che «Il legislatore statale conserva il potere di vincolare la
potestà legislativa primaria dell'autonomia speciale attraverso
l'emanazione di leggi qualificabili come "riforme economico-sociali".
E ciò anche sulla base - per quanto qui viene in rilievo - del
titolo di competenza legislativa nella materia «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali», di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., comprensiva tanto della tutela del
paesaggio quanto della tutela dei beni ambientali e culturali»
(sentenza n. 178 del 2018).
È perciò indubbio che la Regione Sardegna non gode di potestà
normativa primaria in materia di tutela del paesaggio, che è
attribuita in via esclusiva allo Stato dall'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, in quanto lo Statuto speciale, come
detto, attribuisce alla regione competenza legislativa esclusiva
nella diversa materia «edilizia ed urbanistica», che corrisponde
sostanzialmente a quella del «governo del territorio», in relazione
alla quale le Regioni a statuto ordinario dispongono di potestà
legislativa concorrente (ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.).
È pur vero che l'art. 6, comma 2, del decreto del Presidente
della Repubblica 22 maggio 1975, n. 480 (Nuove norme d'attuazione
dello Statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna), nel
definire i confini delle competenze esclusive della Regione in
materia di «edilizia ed urbanistica»le attribuisce anche la redazione
e l'approvazione dei piani territoriali paesistici di cui all'art. 5
della legge 29 giugno 1939, n. 1497. Tale competenza, tuttavia, era
riconosciuta anche a tutte le regioni ordinarie sin dall'emanazione
del decreto del Presidente della Repubblica 15 gennaio 1972, n. 8
(art. 1, quarto comma), senza che ciò potesse implicare una
competenza normativa in materia di tutela del paesaggio, da sempre
appartenente in via esclusiva allo Stato (salvo eventuali previsioni
più favorevoli contenute negli Statuti di autonomia per le regioni a
statuto speciale e le province autonome).
La stessa legge n. 431 del 1985 (c.d. «legge Galasso»), oltre a
estendere il vincolo di tutela inerente a zone di particolare
interesse ambientale a tutto il territorio nazionale, prevede
espressamente che le regioni sottopongano «a specifica normativa
d'uso e di valorizzazione ambientale il relativo territorio mediante
la redazione di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali
con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali».
Codesta Corte costituzionale ha chiarito la natura e la portata
delle attribuzioni spettanti alla Regione Sardegna in materia di
«edilizia ed urbanistica», evidenziando che «il Capo III del decreto
del Presidente della Repubblica 22 maggio 1975, n. 480 (Nuove norme
di attuazione dello Statuto speciale della Regione autonoma della
Sardegna), intitolato "Edilizia ed urbanistica", concerne non solo le
funzioni di tipo strettamente urbanistico, ma anche le funzioni
relative ai beni culturali e ai beni ambientali; infatti, l'art. 6,
al comma 1, dispone espressamente che "sono trasferite alla Regione
autonoma della Sardegna le attribuzioni già esercitate dagli organi
centrali e periferici del Ministero della pubblica istruzione ai
sensi della legge 6 agosto 1967, n. 765 ed attribuite al Ministero
dei beni culturali ed ambientali con decreto-legge 14 dicembre 1974,
n. 657, convertito in legge 29 gennaio 1975, n. 5, nonchè da organi
centrali e periferici di altri ministeri". Al tempo stesso, il comma
2 del medesimo art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica n.
480 del 1975 prevede puntualmente che il trasferimento di cui al
primo comma "riguarda altresì la redazione e l'approvazione dei
piani territoriali paesistici, di cui all'art. 5 della legge 29
giugno 1939, n. 1497"» (sentenza n. 51 del 2006). Nella citata
pronuncia codesta Corte ha rimarcato peraltro che, in ogni caso, le
norme fondamentali statali emanate in materia - come il Codice dei
beni culturali e del paesaggio - continuano ad imporsi al necessario
rispetto del legislatore della Regione Sardegna che eserciti la
propria competenza statutaria nella materia edilizia ed urbanistica.
Con la successiva sentenza n. 308 del 2013, codesta Corte, in
merito alla legittimità di norme di interpretazione autentica
emanate dalla Regione Sardegna, ha riaffermato il principio del
limite alla potestà normativa regionale derivante dalle norme di
grande riforma economica sociale statali in materia di tutela del
paesaggio, tra le quali il principio di copianificazione obbligatoria
per i beni paesaggistici, previsto dall'art. 135 del Codice di
settore, come novellato nel 2008.
Alla stregua dei suddetti principi, è evidente che la Regione
Sardegna non ha una competenza normativa primaria in materia di
tutela dei beni paesaggistici (non prevista dallo Statuto), ma ha
piuttosto competenza in ordine all'elaborazione del Piano
paesaggistico, limitata a quella componente di pianificazione che
può astrattamente essere ricondotta alla pianificazione
urbanistico-edilizia, e perciò alla materia di competenza primaria
che deve essere esercitata nei limiti derivanti dall'esercizio della
potestà statale in materia di paesaggio.
In questo senso deve essere letta l'affermazione di codesta
Corte, contenuta nella predetta sentenza n. 51 del 2006, secondo la
quale «Tenendo presente che le norme di attuazione degli statuti
speciali possiedono un sicuro ruolo interpretativo ed integrativo
delle stesse espressioni statutarie che delimitano le sfere di
competenza delle regioni ad autonomia speciale e non possono essere
modificate che mediante atti adottati con il procedimento
appositamente previsto negli statuti, prevalendo in tal modo sugli
atti legislativi ordinari (secondo quanto ha più volte affermato
questa Corte: si vedano, fra le molte, le sentenze n. 341 del 2001,
n. 213 e n. 137 del 1998), è evidente che la Regione Sardegna
dispone, nell'esercizio delle proprie competenze statutarie in tema
di edilizia ed urbanistica, anche del potere di intervenire in
relazione ai profili di tutela paesistico-ambientale. Ciò sia sul
piano amministrativo che sul piano legislativo (in forza del
cosiddetto "principio del parallelismo" di cui all'art. 6 dello
statuto speciale), fatto salvo, in questo secondo caso, il rispetto
dei limiti espressamente individuati nell'art. 3 del medesimo statuto
in riferimento alle materie affidate alla potestà legislativa
primaria della Regione (l'armonia con la Costituzione e con i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e il rispetto
degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonchè
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica)».
La competenza primaria riconosciuta dallo Statuto speciale alla
Regione in materia di governo del territorio non implica affatto una
competenza primaria in materia di tutela del paesaggio, in quanto
ciò significherebbe sconfessare e scardinare i capisaldi della
giurisprudenza costituzionale, che non solo ha sempre distinto le
diverse competenze in tali materie, ma ha legato saldamente le
competenze in materia di paesaggio e di ambiente (come previsto
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione), anche
sulla base dell'art. 9 della stessa Costituzione, che conferisce al
paesaggio valore primario e assoluto (Corte cost. n. 367 del 2007).
Se prima della riforma costituzionale del 2001 la tutela
dell'ambiente è stata considerata come un valore di rilievo
costituzionale, in quanto sussunto nel concetto di paesaggio, e
collocato tra i principi fondamentali della Repubblica, dopo la
riforma del Titolo V della Costituzione la Corte non solo ha
delineato in negativo il nuovo significato di paesaggio, ma lo ha
collegato anche chiaramente all'ambiente.
Come esplicitato nella sentenza n. 367 del 2007, il paesaggio
tutelato dall'art. 9 della Costituzione è «l'insieme delle cose,
beni materiali, o le loro composizioni, che presentano valore
paesaggistico» ed è «innanzitutto, la morfologia del territorio",
ciò che "riguarda ... l'ambiente nel suo aspetto visivo».
Mentre ambiente e paesaggio si compenetrano uno con l'altro, la
tutela del paesaggio resta invece distinta dal «governo del
territorio», pur avendo ambiti in comune, in particolare per quanto
riguarda l'attività di pianificazione.
Al riguardo, codesta Corte ha riconosciuto la prevalenza
dell'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica, rimarcando
che: «sul territorio vengono a gravare più interessi pubblici: da un
lato, quelli concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica,
la cui cura spetta in via esclusiva allo Stato, in base all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.; dall'altro, quelli riguardanti il
governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed
ambientali (fruizione del territorio), che sono affidati, in virtù
del terzo comma dello stesso art. 117, alla competenza concorrente
dello Stato e delle regioni. In definitiva, si "tratta di due tipi di
tutela, che ben possono essere coordinati fra loro, ma che debbono
necessariamente restare distinti" (così la citata sentenza n. 367
del 2007). Ne consegue, sul piano del riparto di competenze tra Stato
e regione in materia di paesaggio, la "separatezza tra pianificazione
territoriale ed urbanistica, da un lato, e tutela paesaggistica
dall'altro", prevalendo, comunque, "l'impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica" (sentenza n. 182 del 2006). È in
siffatta più ampia prospettiva che, dunque, si colloca il principio
della "gerarchia" degli strumenti di pianificazione dei diversi
livelli territoriali, espresso dall'art. 145 del decreto legislativo
n. 42 del 2004» (sentenza n. 180 del 2008).
L'attribuzione alla Regione Sardegna di una competenza
legislativa primaria in materia di tutela del paesaggio, enucleata
dalla materia governo del territorio, sarebbe peraltro
discriminatoria nei confronti delle altre regioni a statuto speciale,
sia di quelle che contemplano espressamente tale materia nello
statuto (per esempio, la Sicilia e la Valle d'Aosta) sia di quelle
che non la contemplano (per esempio, Friuli-Venezia Giulia).
Con riferimento alla Regione Friuli-Venezia Giulia, avente
competenza primaria in materia urbanistica, ma non in materia di
paesaggio, codesta Corte ha affermato che: «La Regione Friuli-Venezia
Giulia, come del resto riconosce la sua stessa difesa, non ha
competenza primaria nella materia della tutela del paesaggio, ma ha
solo la facoltà, ai sensi dell'art. 6 dello statuto speciale e
dell'art. 1 del decreto legislativo 2 marzo 2007, n. 34 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, in materia di beni culturali e paesaggistici),
di adeguare alle sue particolari esigenze le disposizioni delle leggi
statali, emanando norme di integrazione e di attuazione. Fatta questa
premessa, deve rilevarsi come questa Corte abbia più volte ribadito
che il paesaggio deve essere considerato un valore primario ed
assoluto e che la tutela apprestata dallo Stato costituisce un limite
alla disciplina che le regioni e le province autonome possono dettare
nelle materie di loro competenza (sentenze nn. 437 e 180 del 2008,
nn. 378 e 367 del 2007). Si è più volte affermato che, in materia
di tutela dell'ambiente e del paesaggio, la disciplina statale
costituisce un limite minimo di tutela non derogabile dalle regioni,
ordinarie o a statuto speciale, e dalle province autonome (sentenze
n. 272 del 2009 e n. 378 del 2007). Inoltre, di recente, si è
chiarito che la dizione ora riportata, così come quella più volte
usata in precedenza, secondo la quale, in materia di tutela
dell'ambiente, lo Stato stabilisce "standard minimi di tutela" va
intesa nel senso che lo Stato assicura una tutela "adeguata e non
riducibile" dell'ambiente (sentenza n. 61 del 2009) valevole anche
nei confronti delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome. Infine, anche con specifico riferimento al procedimento
volto al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, questa Corte ha
affermato che «non è consentito introdurre deroghe agli istituti di
protezione ambientale che dettano una disciplina uniforme valevole su
tutto il territorio nazionale nel cui ambito deve essere annoverata
l'autorizzazione paesaggistica» (sentenza n. 232 del 2008)» (sentenza
n. 101 del 2010).
Dal descritto quadro giurisprudenziale e normativo si evince che
la materia «edilizia ed urbanistica» include anche la possibilità di
incidere sulla pianificazione del paesaggio in senso lato, salvi i
limiti delle norme statali di grande riforma economico-sociale (tra
le quali va annoverato il principio di copianificazione, di cui agli
articoli 135, 143, 145 e 156 del Codice di settore), senza peraltro
riconoscere alla regione una potestà legislativa primaria in materia
di tutela paesaggistica in senso proprio (ossia di individuazione e
sottoposizione a tutela dei beni paesaggistici), che non è prevista
dal relativo Statuto.
Tale conclusione emerge con chiarezza dalla sopra citata sentenza
n. 178 del 2018 con la quale codesta Corte, in una visione di sintesi
complessiva, ha ripercorso l'evoluzione normativa ed i principi
costituzionali via via affermati allorchè si è occupata, anche a
seguito della riforma costituzionale del Titolo V, dei conflitti
insorti tra lo Stato e la Regione Sardegna in materia di paesaggio.
In particolare, è stato ritenuto che: «Questa Corte ha già
avuto modo di affermare, anche di recente, proprio con riferimento
alla Regione autonoma della Sardegna, che «la conservazione
ambientale e paesaggistica spetta, in base all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato [e che ] le
disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio si
impongono al rispetto del legislatore della Regione autonoma della
Sardegna, anche in considerazione della loro natura di norme di
grande riforma economico-sociale e dei limiti posti dallo stesso
statuto sardo alla potestà legislativa regionale (sentenze n. 210
del 2014 e n. 51 del 2006)» (sentenza n. 103 del 2017)».
In relazione a tale giudizio, relativo agli usi civici (sui quali
peraltro alla Regione Sardegna spetta la competenza esclusiva, ai
sensi dell'art. 3, comma 1, lettera n), dello Statuto) codesta Corte
ha comunque censurato la normativa regionale impugnata, in quanto la
Regione autonoma ha proceduto in via unilaterale, e non attraverso la
pianificazione condivisa conformemente a quanto previsto dagli
articoli 135 e 143 del decreto legislativo n. 42 del 2004.
Inoltre, in virtù del nesso di interdipendenza funzionale
esistente tra la competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela del paesaggio e la competenza regionale primaria in materia
edilizia e urbanistica, codesta Corte ha evidenziato l'importanza del
ricorso all'istituto della concertazione istituzionale, ed ha
affermato che: «in ogni caso, in presenza di più competenze, quale
quella dello Stato in materia ambientale, e quella della Regione
autonoma della Sardegna in materia edilizia ed urbanistica, così
intrecciate ed interdipendenti in relazione alla fattispecie in
esame, la concertazione in sede legislativa ed amministrativa risulta
indefettibile per prevenire ed evitare aporie del sistema ...Il
legislatore statale conserva il potere di vincolare la potestà
legislativa primaria dell'autonomia speciale attraverso l'emanazione
di leggi qualificabili come «riforme economico-sociali». E ciò anche
sulla base - per quanto qui viene in rilievo - del titolo di
competenza legislativa nella materia «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali», di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., comprensiva tanto della tutela del
paesaggio quanto della tutela dei beni ambientali e culturali. Da
ciò deriva che il legislatore della Regione autonoma della Sardegna
non può esercitare unilateralmente la propria competenza statutaria
nella materia edilizia e urbanistica quando siano in gioco interessi
generali riconducibili alla predetta competenza esclusiva statale e
risultino in contrasto con norme fondamentali di riforma
economico-sociale».
1.2. La legge regionale impugnata si pone in contrasto con le
norme ed i principi sopra illustrati.
L'art. 1, comma 1, prevede che le funzioni amministrative
trasferite o delegate alla Regione in materia paesaggistica, sono da
essa esercitate in piena autonomia sui beni paesaggistici diversi da
quelli oggetto di copianificazione obbligatoria ai sensi dell'art.
135, comma 1, del Codice dei beni culturali e paesaggistici di cui al
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. In applicazione di tale
principio, la citata disposizione stabilisce che, a far data dalla
novella del 2008 al citato art. 135 del Codice di settore, il Piano
paesaggistico e le relative Norme tecniche di Attuazione si
interpretano nel senso che sono in ogni caso sottratti alla
copianificazione le seguenti categorie di beni:
a) la fascia costiera di cui all'art. 17, comma 3, lettera
a), delle NTA al PPR, come definita dall'art. 19 e disciplinata
dall'art. 20 delle medesime NTA;
b) i beni identitari di cui all'art. 2, comma 1, lettera e),
delle NTA al PPR, come definiti dall'art. 6, comma 5 e disciplinati
dall'art. 9 delle medesime NTA;
c) le zone agricole, l'edificato in zona agricola come
definito dall'art. 79 delle NTA al PPR e l'edificato urbano diffuso
come definito dall'art. 76 delle NTA al PPR.
In tal modo il legislatore sardo ha inteso limitare la
copianificazione con lo Stato ai soli beni oggetto di pianificazione
obbligatoria; pertanto, ha sottratto alla pianificazione congiunta
con lo Stato i beni paesaggistici «diversi» da quelli indicati
dall'art. 143, comma 1, lettere b), c) e d), del Codice, fornendo,
nella parte finale dello stesso comma 1, un elenco delle relative
fattispecie come individuate dal vigente Piano paesaggistico
regionale.
Con riferimento ai predetti beni paesaggistici, che la regione
pretende di escludere dalla copianificazione obbligatoria con lo
Stato, interessa evidenziare che il Piano paesaggistico regionale -
Primo ambito omogeneo della Regione autonoma della Sardegna fu
approvato il 5 settembre 2006, sulla base dell'allora vigente primo
correttivo del Codice (decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157),
che, ai sensi dell'art 134, comma 1, lettera c) nel testo previgente,
consentiva alle Regioni di tipizzare e individuare particolari
categorie di beni paesaggistici diversi dai beni paesaggistici degli
articoli 136 e 142.
L'art. 134, comma 1, nel testo vigente prima della novella del
2008, comprendeva, infatti, tra i beni paesaggistici anche la
seguente categoria di beni: «gli immobili e le aree comunque
sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli articoli
143 e 156» (lettera c).
Tale categoria «speciale» di beni paesaggistici tipizzati e
individuati, tuttavia, non è stata fatta salva dal decreto
legislativo 26 marzo 2008, n. 63, che ha riformulato la citata
lettera c) dell'art. 134, nei termini seguenti: «gli ulteriori
immobili ed aree specificamente individuati a termini dell'art. 136 e
sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli articoli
143 e 156». In tal modo il legislatore ha previsto la possibilità di
introdurre con lo stesso piano paesaggistico provvedimenti
sostanzialmente di tutela individuale e mirata di singoli beni o
complessi (come previsto dall'art. 136), mentre non è più
contemplata la possibilità di individuare con il piano aree o
categorie di immobili da assoggettare a tutela, al di fuori dello
schema proprio del vincolo provvedimentale.
I beni indicati nell'art. 134, comma 1, lettera c) del decreto
legislativo n. 42/2004, sono quelli che, ai sensi dell'art. 143,
comma 1, lettera d), dello stesso decreto, devono essere ricompresi
nel piano paesaggistico, e per i quali, l'art. 135 del Codice prevede
l'obbligo della copianificazione.
In forza delle suddette previsioni, sussiste, quindi, un obbligo
di pianificazione congiunta con lo Stato per i beni paesaggistici di
cui all'art. 134, inclusi quelli di cui alla lettera c).
La disciplina così introdotta si riferisce direttamente ai
«nuovi» beni paesaggistici di cui alla predetta lettera c), come
sostituita dal «correttivo» del 2008. Non si può tuttavia dubitare
del fatto che la medesima disciplina - e specificamente l'obbligo di
copianificazione - debba necessariamente applicarsi anche ai beni
paesaggistici già individuati sulla base della precedente versione
della medesima lettera c). E ciò in quanto, una volta individuati, i
predetti beni sono qualificati ai sensi di legge come beni
paesaggistici e rimangono pertanto integralmente soggetti al regime
di tutela.
Costituisce, infatti, principio cardine della materia della
tutela del paesaggio, da sempre affermato dalla Corte costituzionale,
quello della natura sostanzialmente ricognitiva del vincolo (Corte
cost. n. 56 del 1968). Codesta Corte ha infatti sottolineato come
l'attività dell'Amministrazione abbia valenza meramente
ricognitoria, in quanto «gli immobili qualificati di bellezza
naturale hanno valore paesistico per una circostanza che dipende
dalla loro localizzazione e dalla loro inserzione in un complesso che
ha in modo coessenziale le qualità indicate dalla legge». Il vincolo
opera quindi una volta per tutte l'accertamento della presenza nel
bene dei caratteri di pregio, e non è conseguentemente revocabile,
neppure mediante un eventuale successivo piano paesaggistico (cfr.
art. 140, comma 2), atteso che al piano spetta soltanto il compito di
dettare la «disciplina d'uso» dei beni tutelati.
Poichè i beni individuati dal piano paesaggistico della Sardegna
ai sensi dell'art. 134, comma 1, lettera c), nel testo vigente prima
della novella del 2008, rientrano ormai a pieno titolo tra i beni
paesaggistici, gli stessi sono necessariamente oggetto di
copianificazione obbligatoria ai sensi del Codice dei beni culturali
e paesaggistici e la regione non può, pertanto, sottrarli,
autonomamente, alla pianificazione congiunta.
La norma regionale si pone, pertanto, in contrasto anche con
l'art. 156 del Codice, in quanto essa non tiene conto dell'obbligo di
copianificazione finalizzata alla verifica e all'adeguamento del
vigente piano paesaggistico, relativamente ai predetti beni.
Nè potrebbe sostenersi che la natura ricognitiva del vincolo
paesaggistico sarebbe inidonea a far conservare la connotazione di
beni paesaggistici, dichiarati o vincolati ope legis, a categorie di
beni genericamente indicate, ancorchè fossero vincolabili nel regime
previgente. Ciò al fine di affermare che, con la novella del 2008 il
legislatore statale avrebbe ritenuto non meritevoli di tutela detti
«vincoli per categoria».
Una tale impostazione si porrebbe in contrasto con i cardini
stessi del sistema ordinamentale di tutela paesaggistica.
Costituisce, infatti, principio immanente alla predetta materia
quello della conservazione del carattere di bene paesaggistico, ove
lo stesso sia stato riconosciuto in base a legittimo procedimento,
come incontestabilmente avvenuto, nella specie, per i beni inclusi e
disciplinati nel e dal piano paesaggistico della Regione Sardegna.
L'eventuale modificazione dei criteri e delle modalità per
l'individuazione dei beni paesaggistici non può, pertanto,
determinare in nessun caso la perdita della qualità di bene
paesaggistico, ormai riconosciuta, e che comporta a sua volta
l'integrale applicazione del regime di tutela vigente (cfr. art. 157
Codice di settore).
In sostanza, il vincolo paesaggistico è un vincolo permanente,
non suscettibile di revoca, nè può sostenersi che l'individuazione
di nuovi beni paesaggistici operata mediante il piano del 2006
determinerebbe una presunta incertezza sull'estensione degli ambiti
tutelati, atteso che questi ultimi sono, al contrario, chiaramente
specificati e riportati negli elaborati di piano.
1.3. Le disposizioni previste dall'art. 1 dell'impugnata legge
regionale comportano, anche un generale abbassamento del livello di
tutela in contrasto anche con l'art. 9 della Costituzione, ai sensi
del quale il paesaggio rappresenta valore primario e assoluto
(sentenza n. 367 del 2007).
La disciplina censurata è volta, infatti, a consentire alla
regione di intervenire unilateralmente nella determinazione della
disciplina d'uso di beni paesaggistici, rimessa invece alla
copianificazione, che è stata individuata dal legislatore nazionale
quale sede appropriata per la cura dell'interesse alla tutela del
paesaggio.
In questa prospettiva, il potere che la Regione pretende di
assumere viene concretamente esercitato sulla base delle disposizioni
previste dai commi 2 e 3 dell'art. 1 della legge regionale, il cui
scopo immediato è quello di rendere inoperanti specifici divieti
contenuti nella disciplina di piano.
Con le censurate disposizioni viene quindi realizzata l'effettiva
compromissione dei valori tutelati, in violazione dell'art. 9 della
Costituzione. L'art. 1 della legge regionale in esame è, pertanto,
illegittimo per contrasto con l'art. 3 dello Statuto speciale della
Regione, come attuato mediante il decreto del Presidente della
Repubblica n. 480 del 1975, e con gli articoli 9 e 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione.
2. Illegittimità dell'art. 1, della legge regionale 13 luglio 2020,
n. 21, per violazione degli articoli 3, 9 e 117, primo comma, della
Costituzione, in relazione all'art. 6 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo (CEDU).
2.1. L'impugnata normativa regionale contrasta con il principio
di irretroattività della legge, come enucleato da codesta Corte
costituzionale e dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, e viola
il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione
ed il valore costituzionale primario della tutela del paesaggio, di
cui all'art. 9 della Costituzione, ponendosi altresì in contrasto
con l'art. 117, primo comma, della Costituzione, che impone al
legislatore regionale di rispettare gli obblighi internazionali.
La portata retroattiva della legge regionale in esame è
evidente, in quanto la regione non si limita a chiarire l'originaria
intenzione del legislatore, ma - a distanza di ben 14 anni
dall'approvazione del piano paesaggistico - interviene in modo
precettivo, imponendo un determinato significato normativo della
disposizione interpretata, nel quale l'effetto retroattivo è
logicamente incluso.
Si evidenzia peraltro che codesta Corte costituzionale, fin dalla
sentenza n. 118 del 1957, ha riconosciuto alle leggi interpretative
portata «naturalmente retroattiva», in quanto tale portata discende
direttamente dalla loro funzione. In ogni caso, appare indubitabile
che con le disposizioni censurate la regione abbia inteso introdurre
nell'ordinamento un «quid novi, che rende obbligatorio per tutti il
significato normativo dato a un precedente atto» (sentenza Corte
costituzionale n. 155 del 1990).
Sebbene la Costituzione riferisca espressamente il principio di
irretroattività della legge alla sola legge penale (art. 25),
tuttavia nel tempo codesta Corte costituzionale ha tratto dalla
Costituzione i limiti alla discrezionalità del legislatore di
intervenire in senso retroattivo in materia diversa da quella penale,
richiamando anzitutto i principi di ragionevolezza e di non contrasto
con altri valori e interessi costituzionalmente protetti (sentenza n.
234 del 2007).
La normativa regionale in esame travalica senza dubbio i limiti
che il legislatore deve rispettare nell'intervenire in via
interpretativa-retroattiva.
Sebbene codesta Corte abbia evidenziato come la regione sia
libera nel disciplinare in via autonoma i beni non oggetto di
pianificazione obbligatoria (Corte cost. n. 308 del 2013), nel caso
in esame tale scelta, rivendicata dalla regione, si traduce in un
generale abbassamento di tutela per tutte e tre le categorie di beni
definite dalla norma regionale. Ciò appare, oltre che irragionevole,
anche contrario all'art. 9 della Costituzione.
Come si è sopra illustrato, i beni «tipizzati», cioè
individuati dai piani paesaggistici ai sensi dell'art. 134, comma 1,
lettera c) prima della novella del 2008, essendo equiparati ai beni
paesaggistici, sono oggetto di copianificazione obbligatoria, e la
regione non può esercitare la propria competenza statutaria nella
materia edilizia e urbanistica, in contrasto con le norme
fondamentali statali emanate in materia - come il Codice dei beni
culturali e del paesaggio - che continuano ad imporsi al necessario
rispetto del legislatore della Regione Sardegna.
Per quanto riguarda le fasce costiere, le stesse si innestano su
beni tutelati ope legis a far data dalla legge n. 435 del 1985 (c.d.
legge Galasso), che rivestono un ruolo strategico nel territorio
insulare regionale, a forte vocazione turistica.
Le zone agricole, l'edificato in zona agricola e l'edificato
urbano diffuso di cui alla lettera c) sono contesti di particolare
fragilità paesaggistica, rispetto ai quali opportunamente il piano
paesaggistico ha dettato una disciplina di tutela, correttamente
interpretando la propria funzione di tutela in senso ampio dei
«paesaggi», secondo l'impostazione sottesa alla Convezione europea
del paesaggio del 2000 (ratificata mediante la legge 9 gennaio 2006,
n. 14).
Scopo della norma regionale «interpretativa» risulta dunque
quello di sottrarre intere categorie di beni alla disciplina di
tutela stabilita nelle NTA del piano paesaggistico, in contrasto con
lo spirito stesso della normativa specifica, che intende
regolamentare le trasformazioni del territorio, preservandone i
caratteri peculiari di pregio paesaggistico, e comporta
l'illegittimità costituzionale della normativa regionale per
superamento dei predetti limiti individuati da codesta Corte.
2.2. La norma è illegittima anche per violazione del principio
di irretroattività previsto nella Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, secondo gli insegnamenti della Corte europea dei diritti
dell'uomo, che ha ricondotto tale principio nell'ambito dell'art. 6
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, che prevede il diritto a un equo processo e,
come suo corollario, il principio di parità delle armi; principi
validi anche fuori dall'ambito penale.
Le norme della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali devono essere intese
secondo il significato ad esse attribuito dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo, «specificatamente istituita per dare a esse
interpretazione e applicazione» (sentenza Corte costituzionale n. 348
del 2007).
La Corte europea dei diritti dell'uomo ha già censurato norme di
interpretazione autentica di portata retroattiva allorquando le
stesse costituiscono un'ingerenza del potere legislativo
nell'amministrazione della giustizia, avendo lo scopo di influenzare
l'esito di una controversia (Raffinerie greche Stran e Stratis
Andreatis c. Grecia) orientandolo in proprio favore (Papageorgiou c.
Grecia), riconoscendo la responsabilità del legislatore che si
ingerisce in un processo influenzandone l'esito (Ducret c. Francia).
La Corte europea dei diritti dell'uomo ha riconosciuto talvolta
le ingerenze del legislatore ammissibili, in presenza di «motivi
imperativi di interesse generale» (National &amp; Provincia) Building
Society et al. c. Regno Unito). Appare evidente che nel caso in esame
tali motivi non sussistono.
Come già chiarito nella premessa del presente ricorso, infatti,
le disposizioni di carattere generale contenute nel comma 2 e quelle
specifiche contenute nel comma 3, si inseriscono nell'ambito del
procedimento di VIA della SS 291 c.d. «della Nurra», relativamente ai
lavori di costruzione del Lotto 1 da Alghero a Olmedo e del Lotto 4
tra il bivio di Olmedo e l'Aeroporto di Alghero, nel cui ambito si
sono espressi negativamente il Ministero dell'ambiente, del
territorio e del mare ed il Ministero per i beni e le attività
culturali e per il turismo, con conseguente ricorso al Tribunale
amministrativo regionale da parte della regione, ed in relazione al
quale, in data 28 luglio 2020, il Consiglio dei ministri ha
deliberato di superare i dissensi emersi, ai sensi dell'art. 5, comma
2, lettera c-bis), della legge 23 agosto 1988, n. 400, ai fini
dell'ulteriore corso del procedimento relativo ai lavori di
costruzione di detta opera stradale.
La norma è pertanto illegittima anche per violazione dell'art. 6
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, come interpretato dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo, in base al quale il legislatore (in questo caso
regionale) non può, quando esso è parte di una controversia,
approfittare della posizione preminente attraverso un uso improprio
della funzione legislativa, se non in presenza di imperativi motivi
di interesse generale.
3) Illegittimità dell'art. 1, comma 1, della legge regionale 13
luglio 2020, n. 21 per violazione del principio di leale
collaborazione, in relazione agli articoli 134, comma 1, lettera c),
143, comma 2 e 156, comma 1 e comma 3 del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42.
La Regione Sardegna ha approvato il Primo ambito omogeneo del
Piano paesaggistico regionale, relativo esclusivamente alle aree
costiere, il 5 settembre 2006.
Successivamente, il 19 febbraio 2007, è stato sottoscritto dalla
Regione con il Ministero per i beni e le attività culturali il
Protocollo d'Intesa per la verifica e l'adeguamento congiunto del
piano paesaggistico regionale - primo ambito omogeneo (ai sensi degli
articoli 143 e 156 del Codice dei beni culturali e del paesaggio),
nonchè per la copianificazione congiunta con lo Stato del relativo
secondo ambito omogeneo (comprendente le aree interne dell'isola),
attività di copianificazione estesa all'intero territorio regionale
(e quindi non esclusivamente ai beni paesaggistici vincolati ai sensi
del Codice di settore).
Inoltre, il 1° marzo 2013 è stato sottoscritto tra la regione e
il citato Ministero il Disciplinare attuativo del suddetto Protocollo
d'Intesa, al fine di definire le modalità attuative dei lavori di
copianificazione sia per il primo che per secondo ambito. Il predetto
Disciplinare è stato aggiornato con una nuova previsione e
sottoscritto congiuntamente il 18 aprile 2018. Dall'applicazione
delle disposizioni dei suddetti Disciplinari sono derivate numerose
e, a tratti, intense attività di collaborazione tecnica
istituzionale, le quali, nonostante i numerosi sforzi condotti dagli
organi ministeriali, non si sono ancora concluse con l'approvazione
del piano paesaggistico verificato e adeguato alle disposizioni del
Codice di settore e della sua estensione alle aree interne
dell'Isola.
Orbene, con la legge regionale in esame la Regione Sardegna si
sottrae ingiustificatamente al proprio obbligo di redazione congiunta
con il Ministero per i beni e le attività culturali del Piano
paesaggistico, violando il principio di leale collaborazione. Come
detto, infatti, la Regione ha assunto l'impegno, nei confronti del
Ministero, di pianificare congiuntamente l'intero territorio
regionale, e non solo i beni paesaggistici vincolati.
Nè può assumere alcun rilievo la circostanza che l'accordo sia
stato stipulato prima del c.d. secondo correttivo al Codice del 2008.
Sia prima che dopo il predetto correttivo è stata, infatti, prevista
la possibilità di stipulare accordi finalizzati alla
copianificazione, la quale peraltro è sempre obbligatoria con
riferimento ai beni vincolati, anche ai sensi dell'art. 156 del
Codice (che non a caso prevede, in mancanza di accordo, l'esercizio
di poteri sostitutivi).
La novella del 2008 al Codice non può porre nel nulla un accordo
conforme al quadro normativo precedente e successivo ad essa, mai
sconfessato dalla regione, e anzi attuato mediante due disciplinari.
Si ribadisce che la regione ha assunto l'impegno alla
copianificazione dell'intero territorio regionale d'intesa con lo
Stato e che, in ogni caso, anche laddove non avesse stipulato alcun
accordo, sarebbe obbligata comunque a tale copianificazione rispetto
ai beni paesaggistici, inclusi quelli già individuati per la prima
volta mediante il Piano paesaggistico del 2006 ai sensi dell'art.
134, comma 1, lettera c), pena l'esercizio dei poteri sostitutivi
dello Stato (cfr. art. 143, comma 2; art. 156, comma 1 e comma 3).
Codesta Corte, peraltro, nella citata sentenza n. 178 del 2018 ha
richiamato, in virtù del nesso di interdipendenza funzionale
esistente tra la competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela del paesaggio e la competenza regionale primaria in materia
edilizia e urbanistica, l'importanza del ricorso all'istituto della
concertazione istituzionale, affermando che: «in ogni caso, in
presenza di più competenze, quale quella dello Stato in materia
ambientale, e quella della Regione autonoma della Sardegna in materia
edilizia ed urbanistica, così intrecciate ed interdipendenti in
relazione alla fattispecie in esame, la concertazione in sede
legislativa ed amministrativa risulta indefettibile per prevenire ed
evitare aporie del sistema».
La legge regionale in esame viola il principio di leale
collaborazione che, secondo codesta Corte costituzionale, «deve
presiedere a tutti i rapporti che intercorrono tra Stato e regioni»,
atteso che «la sua elasticità e la sua adattabilità lo rendono
particolarmente idoneo a regolare in modo dinamico i rapporti in
questione, attenuando i dualismi ed evitando eccessivi irrigidimenti»
(tra le tante, Corte costituzionale n. 31 del 2006). In particolare,
codesta Corte ha chiarito che «il principio di leale collaborazione,
anche in una accezione minimale, impone alle parti che sottoscrivono
un accordo ufficiale in una sede istituzionale di tener fede ad un
impegno assunto» (sent. n. 178/2018).
La Regione, pertanto, non avrebbe potuto, con una propria legge,
sottrarsi all'obbligo della pianificazione congiunta dell'intero
territorio regionale, assunto nei confronti dello Stato.
La scelta della Regione Sardegna di assumere iniziative
unilaterali e reiterate, al di fuori del percorso di collaborazione
già proficuamente avviato con lo Stato, si pone, pertanto, in
contrasto anche con il predetto principio di leale collaborazione.
Per questi motivi il Presidente del Consiglio dei ministri
propone il presente ricorso e confida nell'accoglimento delle
seguenti conclusioni.

P.Q.M.

Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimo l'art. 1, della legge Regione
Sardegna, del 13 luglio 2020, n. 21, pubblicata nel BUR n. 40 del 13
luglio 2020, recante «norme di interpretazione autentica del Piano
paesaggistico regionale», per violazione degli articoli 3, 9, 117,
primo e secondo comma, lettera s) della Costituzione, e del principio
di leale collaborazione».
Valuterà la Corte se, a seguito dell'auspicata declaratoria di
illegittimità costituzionale del predetto art. 1, debba essere
dichiarata, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge
11 marzo 1953, n. 87, anche l'illegittimità costituzionale dell'art.
2 della legge regionale in esame, poichè privo di presupposto e
quindi inapplicabile.
Si producono:
1. copia della legge regionale impugnata;
2. copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 7 agosto 2020, recante la determinazione
di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione
illustrativa.
Roma, 26 agosto 2020

L'Avvocato dello Stato: Guida