1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 5-11-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 344 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 luglio - 8 maggio 2008
del 30 luglio 2008 emessa dal Tribunale amministrativo regionale del Piemonte sul ricorso proposto da Bogetti Ermete Francesco contro Corte dei conti ed altro Corte dei conti - Procedimento disciplinare a carico di magistrato contabile - Facolta' dell'incolpato di farsi assistere da un avvocato del libero foro anziche' da altro magistrato - Esclusione - Violazione del principio di uguaglianza per ingiustificato diverso trattamento rispetto ai magistrati ordinari nella stessa situazione, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 497/2000 - Incidenza sul diritto di difesa - Violazione del principio di indipendenza dei magistrati contabili. - Legge 27 aprile 1982, n. 186, art. 34, comma secondo; legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 10, comma 9. - Costituzione, artt. 3, 24 e 108. (008C0810) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 5-11-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 185 del 2007, proposto da: Bogetti Ermete
Francesco, rappresentato e difeso dal prof. avv. Carlo Emanuele
Gallo, con domicilio eletto presso il medesimo in Torino, via Pietro
Palmieri, 40;
Contro Corte dei conti; Presidenza del Consiglio dei ministri,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato e domiciliati per
legge in Torino, corso Stati Uniti, 45, per l'annullamento della
deliberazione assunta dal Consiglio di Presidenza della Corte dei
conti, in sede disciplinare, nell'Adunanza del 9 novembre 2006,
sottoscritta il 24 novembre successivo, e comunicata con nota 27
novembre 2006, in seguito prevenuta, che ha inflitto al ricorrente la
sanzione disciplinare dell'ammonimento, nonchè per l'annullamento
degli atti tutti antecedenti, preordinati, consequenziali e comunque
connessi del procedimento, ivi compreso il decreto emanato dal
Presidente della Corte dei conti in data 20 luglio 2006, n. 9, che ha
disposto la trattazione orale del procedimento e la deliberazione
assunta dal Consiglio di Presidenza della Corte dei conti nella
seduta del 20 luglio 2006, che ha ritenuto di non prosciogliere il
ricorrente dagli addebiti contestati, e per ogni ulteriore
consequenziale statuizione.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei ministri;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2008 il
referendario avv. Alfonso Graziano e uditi per le parti i difensori
come specificato nel verbale.
1. - Con il ricorso in epigrafe il Procuratore regionale della
Corte dei conti per la Regione Piemonte, cons. Ermete Francesco
Bogetti, gravava i provvedimenti impugnati del Consiglio di
Presidenza della Corte dei conti, con i quali all'esito di
un'istruttoria disciplinare e di un'udienza segreta nel corso delle
quali gli era stata negata la facoltà di scelta di un avvocato del
libero Foro come difensore di fiducia, gli veniva inflitta la
sanzione disciplinare dell'ammonimento, per aver espresso delle
valutazioni in punto di responsabilità in merito alle aggressioni
della Polizia sui manifestanti nei fatti del 7 dicembre 2005 relativi
alle contestazioni del programma governativo delle linee ferroviarie
TAV.
Il ricorso, affidato a diversi articolati motivi, poggia anche, al
quarto motivo, sull'eccezione di illegittimità costituzionale degli
artt. 10, comma 9 della legge 3 aprile 1988, n. 117 e 34, comma 2
della legge 27 aprile 1982, n. 186, il cui combinato disposto
consente al magistrato amministrativo o contabile fatto oggetto di un
procedimento disciplinare, di farsi assistere unicamente da un altro
magistrato, con esclusione, quindi, della facoltà di nominare quale
difensore un avvocato del libero Foro.
Si è costituita ingiudizio la Presidenza del Consiglio dei
ministri, in rappresentanza della Corte dei conti, la quale, per il
tramite dell'Avvocatura distrettuale dello Stato, ha chiesto il
rigetto del ricorso nonchè della proposta questione di
costituzionalità, da dichiararsi manifestamente infondata.
Con ampia discussione orale il patrono del magistrato ricorrente
ha ulteriormente corroborato le sue tesi difensive, instando, in
particolare, per la declaratoria di non manifesta infondatezza della
tratteggiata questione di legittimità costituzionale e la
conseguente rimessione degli atti a codesta sovrana Corte.
2.1. - Brevemente ricostruendo il corpus normativo indubitato di
infrazione costituzionale, osserva il remittente Collegio come il
procedimento disciplinare dei magistrati contabili non sia dotato di
autonoma disciplina, essendo laconicamente regolato dalla legge sulla
responsabilità civile dei magistrati, la legge 13 aprile 1988,
n. 117, il cui art. 10, nel contemplare le attribuzioni del Consiglio
di Presidenza della Corte dei conti, al comma 9 stabilisce che il
procedimento disciplinare a carico dei magistrati contabili è
promosso dal procuratore generale e che nella relativa procedura si
applicano gli artt. 32, 33 buona parte, e 34 della legge 27 aprile
1982, n. 186, sull'organizzazione e il funzionamento della
Magistratura amministrativa.
Più in dettaglio, l'art. 34, comma 2 della citata legge
n. 186/1982 dispone che il magistrato amministrativo incolpato prende
la parola per ultimo ed ha facoltà di farsi assistere da altro
magistrato.
Non è, consentito, dunque, a legislazione vigente, che un giudice
amministrativo o contabile - stante il richiamato rinvio normativo -
possa nominare come difensore in un procedimento disciplinare a suo
carico, un avvocato del libero Foro.
Siffatta preclusione appare al ricorrente irragionevole, illogica,
contrastante con gli articoli 3, 24, 101 e 108 della Carta
costituzionale, violando il diritto di difesa e altresì vulnerando
il principio di uguaglianza, posto che per i magistrati ordinari
codesta sovrana Corte, con la sentenza 16 novembre 2000, n. 479, ha
introdotto nel relativo ordinamento disciplinare la facoltà di farsi
assistere da un avvocato del libero Foro, attraverso la declaratoria
di illegittimità costituzionale dell'art. 34, comma 2 del r.d.lgs.
31 maggio 1946, n. 511, nella parte in cui escludeva che un
magistrato ordinario sottoposto a procedimento disciplinare potesse
affidare l'ufficio difensivo ad un avvocato del libero Foro.
2.2. - Ritiene sul punto il remittente Collegio che la questione
di legittimità costituzionale in argomento sia rilevante e non
manifestamente infondata, per le ragioni che verranno appresso
illustrate. Reputa, tuttavia, che la questione prospettata debba
essere approfondita e che, quindi, il sospetto di illegittimità
costituzionale della denunciata normativa meriti di essere suffragato
da ulteriori e più ampie considerazioni di teoria generale.
Quanto al requisito della rilevanza, lo stesso deve predicarsi,
nel caso all'esame, in considerazione della circostanza che risulta
agli atti che il Procuratore Ermete Bogetti ha ritualmente domandato
che gli venisse riconosciuto il diritto di avvalersi di un avvocato,
contestualmente sollevando la questione di legittimità
costituzionale della denunciata normativa, ma l'eccezione è stata
dichiarata inammissibile sul rilievo che il procedimento disciplinare
non avesse natura giurisdizionale, conseguendone l'impossibilità di
sollevare questioni di costituzionalità. Da ciò la ragione della
riproposizione della questione in questa sede di giustizia, questione
che appare rilevante poichè se venisse dichiarata fondata il ricorso
meriterebbe accoglimento anche per il solo motivo in esame. .
Ma il Collegio, come anticipato, è dell'avviso che la questione
sia anche non manifestamente infondata per le ragioni appresso
illustrate.
3.1. - Giova all'uopo rimarcare che il procedimento disciplinare a
carico di un magistrato - sia esso ordinario, amministrativo o
contabile - deve svolgersi assicurando all'incolpato la massima
espansione delle garanzie difensive, poichè il magistrato è un
potere dello Stato, espressione della Magistratura tutta alla quale
appartiene e portatore, dunque, di quell'istanza di indipendenza che
lo colloca nell'ordinamento in una posizione di assoluta terzietà a
garanzia dell'attuazione imparziale del precetto legislativo mercè
l'interpretazione e l'applicazione della regula iuris alle
fattispecie concrete.
Merita al riguardo di essere rammentato che codesta sovrana Corte
ha autorevolmente delineato l'inscindibile legame che sussiste tra
indipendenza del magistrato e garanzia del diritto di difesa, là
dove, con la sentenza 16 novembre 2000, n. 497 (Red. Mezzanotte) con
la quale ha cassato l'art. 34, comma 2 del r.d. lgs. 31 maggio 1946,
n. 511 (legge sulle guarentigie della magistratura) in materia di
procedimento disciplinare a carico dei magistrati ordinari, ha
elegantemente posto in luce che «davanti alla sezione disciplinare,
tanto più se si tiene conto della mancata tipizzazione legislativa
degli illeciti, il diritto di difesa, a partire dalla prima delle
facoltà che esso racchiude, quella della scelta del difensore, deve
essere configurato in modo che nello stesso incolpato e nella
pubblica opinione in nessun caso possa ingenerarsi il sospetto, anche
il più remoto, che il procedimento disciplinare si trasformi in uno
strumento per reprimere convincimenti sgraditi o per condizionare
l'esercizio indipendente delle funzioni giudiziarie».
Deve quindi, il procedimento disciplinare, essere la sede in cui
si esaltano le garanzie di libertà e di difesa, allo scopo di porre
in condizione il magistrato incolpato, di fugare ogni dubbio in
ordine alla funzione più genuina che va ascritta al procedimento
disciplinare, che non può e non deve essere mai avvertito dalla
communis opinio come l'occasione per una «caccia alle streghe».
Il più ampio dispiegarsi delle garanzie difensive si impone,
dunque, nel procedimento disciplinare a carico di un magistrato di
qualsivoglia ordine di appartenenza, al precipuo scopo di preservare
e garantire al massimo grado la prerogativa dell'indipendenza, la
quale contraddistingue il singolo giudice, ponendolo in una posizione
di assoluta equidistanza e terzietà rispetto ad ogni altro soggetto
dello Stato-Comunità e dello Stato-Apparato.
Appare pertanto quanto mai persuasiva la sottolineatura, operata
da codesta sovrana Corte con la sentenza n. 497/2000, dell'esistenza
di una stretta e biunivoca corrispondenza tra l'indipendenza e la
massima espansione del diritto di difesa, la quale deve essere sempre
garantita ad un magistrato: «Vi è quindi stretta correlazione tra
l'indipendenza del magistrato sottoposto a procedimento disciplinare
e la facoltà di scelta del difensore da lui ritenuto più adatto,
sicchè limitare quest'ultima facoltà significa in definitiva
menomare in parte anche il valore dell'indipendenza» (Corte cost., 16
novembre 2000, n. 497).
Se, dunque, riconoscere il diritto di difesa nella sua preminente
e fondamentale forma di manifestazione costituita dalla scelta del
difensore equivale a garantire l'indipendenza del magistrato, allora
si stenta ad individuare ragioni ostative, discendenti da superiori
valori costituzionali, per le quali il diritto di difesa e la
correlativa facoltà di optare per un difensore del libero Foro, non
debbano attribuirsi anche ad un magistrato contabile o
amministrativo, al pari di quanto ormai accade per il magistrato
ordinario a seguito dell'intervento demolitivo del comma 2 dell'art.
32 del r.d. lgs. n. 511/1946 attuato da codesto supremo Giudice con
la richiamata sentenza.
3.2. - Vale la pena sul punto ricostruire a grandi tratti la
cornice normativa che circonda la garanzia del diritto di difesa,
quale si è venuto delineando in forza della pervasività del diritto
di matrice comunitaria, scaturente dalla pronunce della Corte europea
dei Diritti dell'uomo e della Corte di giustizia delle Comunità
europee.
Non può non ricordare il remittente Collegio che vigono in
materia dei principi ispiratori della disciplina del «patrimonio
costituzionale comune» che permea il diritto comune alle varie
nazioni europee, relativo al procedimento amministrativo (Corte
cost., sentenza n. 104 del 2006) desumibili dagli obblighi
internazionali, dall'ordinamento comunitario e dalla legislazione
nazionale.
A livello normativo «comune» vanno in proposito ricordati l'art. 6
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, resa esecutiva dalla legge 4 agosto
1955, n. 848, recante «Ratifica ed esecuzione della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del Protocollo
addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo
1952»; l'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea, firmata a Nizza il 7 dicembre 2000, nonchè nostra la legge
7 agosto 1990, n. 241, concernente «Nuove norme sul procedimento
amministrativo». Non va infatti trascurato che la normativa nazionale
sul procedimento e, segnatamente, le norme sulla partecipazione
procedimentale sono all'evidenza ispirata al perseguimento delle
garanzie afferenti al diritto di difesa del cittadino a fronte dello
svolgersi dell'istruttoria procedimentale. Si pesi all'impatto e
all'insieme dei valori costituzionali di cui costituisce il
precipitato, dell'art. 10-bis, introdotto nell'ossatura della legge
dalla novella di cui alla legge 11 febbraio 2005, n. 15.
Orbene, in forza delle richiamate disposizioni normative vanno
garantiti all'interessato alcuni essenziali strumenti di difesa,
quali la conoscenza degli atti che lo riguardano, la partecipazione
alla formazione dei medesimi, il diritto di conoscere preventivamente
le ragioni ostative al rilascio di un provvedimento ampliativo
richiesto e la facoltà di contestarne il fondamento (Corte cost.,
sentenze n. 460 del 2000 e nn. 505 e 126 del 1995) e di pretendere
che le sue deduzioni procedimentali, ove pertinenti, vengano
attentamente valutate, con relativa esternazione nella motivazione
del provvedimento finale.
Illuminante risulta in tema, anche la posizione assunta ormai da
più di un decennio, dalla Corte di giustizia delle Comunità
europee, a stare alla quale il diritto di difesa «impone che i
destinatari di decisioni che pregiudichino in maniera sensibile i
loro interessi siano messi in condizione di far conoscere utilmente
il loro punto di vista» (Corte di giustizia, sentenza 24 ottobre
1996, C-32/95 P., Commissione Comunità europea contro Lisrestal).
Orbene, siffatta statuizione deve, a parere del remittente
Collegio, trovare applicazione al caso all'esame, posto che non v'ha
dubbio che si è al cospetto di una decisione - quella resa in esito
al procedimento disciplinare - che è idonea a pregiudicare in misura
sensibile gli interessi del magistrato incolpato, il quale, in
ossequio alla richiamata pronuncia deve essere posto nella condizione
di «far conoscere utilmente» il suo punto di vista. Il che, postula
il preliminare riconoscimento all'incolpato, della facoltà di
scegliere liberamente il proprio difensore tecnico, facoltà che,
come codesta sovrana Corte ha evidenziato nella sentenza che si
invoca, sostanzia la massima espansione del diritto di difesa
garantito dall'art. 24 della Carta costituzionale.
La delineata espansione della garanzia costituzionale in argomento
discende, dunque, dalla indefettibile considerazione della portata e
degli effetti del procedimento disciplinare, il quale, sempre secondo
la statuizione di codesto supremo Giudice delle leggi, «come tutti i
procedimenti disciplinari potenzialmente incidenti sullo status
professionale, tocca la posizione del soggetto nella vita lavorativa
e coinvolge quindi beni della persona che già richiedono, di per
sè, le garanzie più efficaci» (Corte cost., n. 497/2000).
Ebbene, se l'apprestamento, da parte dell'ordinamento, di siffatte
«garanzie più efficaci» deve essere garantito, come affermato da
codesta Consulta, relativamente a qualsivoglia persona soggetta a ius
corrigendi e al correlativo procedimento disciplinare, tale esigenza
si avverte ed esalta al massimo grado nell'ipotesi in cui sia
incolpato un magistrato. Invero, come codesta sovrana Corte ha
significativamente posto in luce, «con riferimento ai magistrati
l'esigenza di una massima espansione delle garanzie difensive si fa,
se possibile, ancora più stringente, poichè nel patrimonio di beni
compresi nel loro status professionale vi è anche quello
dell'indipendenza, la quale, se appartiene alla magistratura nel suo
complesso, si puntualizza pure nel singolo magistrato, qualificandone
la posizione sia all'interno che all'esterno: nei confronti degli
altri magistrati, di ogni altro potere dello Stato» (Corte cost.,
n. 497/2000).
3.3. - Osserva quindi il remittente Collegio che se, come ha
sancito codesta sovrana Corte con l'inciso appena riportato, la
chiave di volta della controversa questione e al contempo la nota
distintiva del procedimento disciplinare a carico di un magistrato è
la tutela dell'insopprimibile valore dell'indipendenza, che impone di
assicurare all'incolpato la massima espansione del diritto di difesa
(dalla quale consegue di necessità l'attribuzione della facoltà di
libera scelta del suo difensore), allora non può che pervenirsi, per
la soluzione della prospettata questione, alle stesse conclusioni cui
codesto supremo giudice è pervenuto relativamente ai magistrati
ordinari.
Al pari di questi, infatti, anche i magistrati contabili e
amministrativi includono nel loro patrimonio come bene principale la
prerogativa dell'indipendenza.
Preme al riguardo al Collegio ricordare che nel nostro ordinamento
ogni magistrato, sia che appartenga all'ordine giudiziario
(costituito dai magistrati ordinari) sia che appartenga ad altre
magistrature e, segnatamente, a quelle speciali, è dotato della
prerogativa dell'indipendenza, che lo distingue da tutti gli altri
funzionari dello Stato. Anche i magistrati amministrativi e quelli
contabili sono indipendenti da ogni altro potere dello Stato e
siffatta qualità e prerogativa è riconosciuta dalla Costituzione,
la quale obbliga il legislatore a garantire ed assicurare, con le sue
leggi, l'indipendenza del giudice speciale. Ai sensi dell'art. 108,
comma 2 della Carta fondamentale, infatti, «la legge assicura
l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, del pubblico
ministero presso di esse».
E allora, posto che qualità precipua e distintiva dei giudici
speciali, quali i giudici amministrativi e contabili, nonchè del
pubblico ministero presso la magistrata contabile è, in forza
dell'art. 108, comma 2 della Costituzione, l'indipendenza e posto
anche detta norma fa preciso obbligo al legislatore ordinario di
assicurare l'indipendenza di detti magistrati e considerato che,
secondo il pronunciamento di codesta sovrana Corte di cui alla
sentenza n. 497/2000 deve essere garantito al magistrato ordinario
sottoposto a procedimento disciplinare il diritto di scegliere quale
difensore tecnico un avvocato del libero Foro in virtù del rilievo
del valore dell'indipendenza, «sicchè limitare quest'ultima facoltà
significa in definitiva menomare in parte anche il valore
dell'indipendenza» (Corte cost., n. 497/2000), ne consegue che il
diritto di nominare come difensore un avvocato del libero Foro deve
essere necessariamente riconosciuto anche ad un magistrato della
Corte dei conti o del ruolo della magistratura amministrativa,
poichè anche tali giudici godono della prerogativa e
dell'indefettibile valore dell'indipendenza, la quale, come detto,
deve essere assicurata dal legislatore in osservanza del precetto di
cui all'art. 108, secondo comma della Costituzione.
4.1. - Milita inoltre, a parere di questo giudice, a suffragio
della lumeggiata conclusione, non soltanto l'evidenza e
l'incomprimibilità anche indiretta della prerogativa
dell'indipendenza, che è patrimonio di ogni magistrato, a
qualsivoglia ordine appartenga, ma anche la finalità di preservare
il prestigio della Magistratura. Accordando al magistrato incolpato
la massima espansione del diritto di difesa, gli si consente,
infatti, di far valere al meglio le sue ragioni onde dimostrare che
non è incorso nella mancanza disciplinare contestatagli, ergo che la
funzione giudiziaria si è correttamente svolta e che invulnerato è
rimasto il decoro e il prestigio dell'intero ordine giudiziario a cui
egli appartiene. Giova al riguardo ricordare che la delineata
sottolineatura di siffatta finalità perseguenda con il
riconoscimento al magistrato incolpato del diritto di scelta di un
difensore del libero Foro è stata già finemente tratteggiata da
codesta sovrana Corte con la sentenza più volte citata, là dove si
è esattamente rilevato che «il massimo di incisività delle garanzie
accordate al magistrato sottoposto a procedimento disciplinare,
infatti, non può che convertirsi in una altrettanto incisiva tutela
del prestigio dell'ordine giudiziario e del corretto e regolare
svolgimento delle funzioni giudiziarie.» (Corte cost. n. 497/2000).
Dal rilievo della prerogativa dell'indipendenza e dall'esigenza di
preservare il prestigio dell'ordine giudiziario e il corretto
svolgimento delle relative funzioni iusdicenti discende, pertanto, ad
avviso del remittente Collegio e sulla scorta delle conclusioni cui
codesto supremo Consesso è pervenuto relativamente al procedimento
disciplinare a carico dei magistrati ordinari, che suscitano seri e
fondati dubbi di infrazione costituzionale l'art. 34, comma 2 della
legge 27 aprile 1982, n. 186 (legge che regola l'organizzazione e il
funzionamento della magistratura amministrativa) e l'art. 10, comma
9, della legge 13 aprile i 988, n. 117 (legge introduttiva e
regolatrice della responsabilità civile dei magistrati) che rinvia
per la regolamentazione del provvedimento disciplinare a carico dei
magistrati della Corte dei conti alla disciplina recata, tra le altre
norme, anche dall'art. 34, secondo comma 2 della citata legge
n. 186/1982. Il remittente Collegio indubita di infrazione
costituzionale le denunciate norme per contrasto sia con l'art. 24,
che scolpisce il diritto di difesa, sia con l'art. 108, secondo comma
della Costituzione (che obbliga il legislatore ordinario ad
assicurare l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali e
del pubblico ministero presso di esse) nella parte in cui,
consentendo al magistrato amministrativo e contabile sottoposto a
procedimento disciplinare, di farsi assistere quale difensore tecnico
da un altro magistrato, inibiscono all'incolpato di nominare
difensore di fiducia un avvocato del libero Foro.
4.2. - Supporta, del resto, a parere di questo giudice l'idea che
debba consentirsi anche ad un magistrato amministrativo o contabile
di farsi assistere da un avvocato, anche la doverosa considerazione
dell'idoneità tecnica alla difesa che deve presumersi posseduta da
un avvocato iscritto all'Albo ordinario. Invero, la ratio della
denunciata norma, come sempre codesta sovrana Corte con la pronuncia
più volte invocata ha autorevolmente sottolineato a proposito
dell'omologa cassata norma dell'ordinamento giudiziario, risiede non
già in una recondita istanza corporativa, bensì in una sorta di
presunzione che l'affidamento della difesa del magistrato ad un altro
magistrato offre sicure garanzie di competenza tecnica, posto che «la
scelta dell'incolpato cade su un collega non in quanto appartenente
ad una presunta corporazione di soggetti interessati alla tutela del
prestigio dell'ordine giudiziario, ma in quanto ritenuto in possesso
dell'idoneità tecnica per assumere una siffatta difesa». Ma se tale
è la finalità della legge e se, quindi, è esatto quanto codesto
supremo Consesso ha evidenziato nelle stessa sentenza, che, cioè,
«la validità della scelta legislativa deve essere misurata sul piano
dell'idoneità tecnica del difensore», le conseguenze non potranno
che essere le stesse a cui codesta sovrana Corte è pervenuta con la
pronuncia n. 497/2000, ovverosia che «allora restano, prive di
qualunque fondamento giustificativo la limitazione ai soli magistrati
della sfera dei soggetti legittimati a svolgere l'ufficio difensivo e
la conseguente esclusione degli avvocati del libero Foro, ai quali, a
causa del loro specifico statuto professionale, l'attitudine a
difendere non può essere disconosciuta».
Chi più di un avvocato del libero Foro può infatti garantire ad
un magistrato, in ipotesi ingiustamente incolpato, la necessaria e
migliore difesa; sembra infatti al remittente Collegio irragionevole
privare il magistrato della facoltà di nominare un difensore
professionale, pur non disconoscendosi che talora un altro magistrato
appartenente al medesimo ordine, può dar prova di possedere
competenze difensive non inferiori a quelle proprie di un avvocato.
Tuttavia, non può ugualmente essere disconosciuto che l'archetipo
dell'avvocato - specie se con alle spalle una pluriennale attività
ed esperienza - evoca una figura professionale dotata di un
background di tecniche difensive affinate nella pratica giudiziaria
quotidiana ed esaltate dall'attitudine all'analisi del fatto e talora
dall'eloquenza.
Patrimonio dell'intera umanità permangono infatti ancora oggi le
fatidiche «olintiache» o «filippiche» di Demostene, preclaro avvocato
ateniese, con le quali l'oratore, nel IV secolo A.C., incitava il
Senato e lo stesso popolo di Atene ad insorgere contro l'invasore
macedone Alessandro Magno.
Per non dire poi della grandiosità del «De Oratore» di Cicerone,
una vera summa di eloquenza, vademecum di tecniche oratorie e stilemi
retorici che ancora oggi viene additato a simbolo della più
raffinata quanto insuperata espressione di capacità di analisi e di
esposizione di tesi difensive.
Si stenta, quindi, ad individuare superiori preganti ragioni nel
cui nome interdire ad un magistrato amministrativo o contabile di
scegliere quale suo patrono un difensore professionale da attingere
al libero Foro. Il riconoscimento di siffatta facoltà,
condivisibilmente introdotto nell'ordinamento della legge sulle
guarentigie della Magistratura da codesta sovrana Corte, fonda sia
sull'istanza di perseguimento del valore dell'indipendenza, obiettivo
che non può prescindere dall'assicurare la massima espansione del
diritto di difesa di cui all'art. 24 della Costituzione, sia ad
avviso del remittente Collegio, su un doveroso riconoscimento della
professionalità e della specialità della categoria professionale
forense, la quale deve considerarsi assistita da una presunzione di
qualificata idoneità alla difesa di chiunque sia incolpato, anche di
un magistrato.
Atteso, dunque, che siffatta condivisibile conclusione si è
imposta relativamente ai magistrati ordinari in forza delle
considerazioni tutte sopra riepilogate ed incisivamente espresse da
codesto Giudice delle leggi prevalentemente sul giusto rilievo e
sulla doverosa considerazione della prerogativa dell'indipendenza dei
magistrati ordinari, le stesse conclusioni dovranno essere raggiunte
relativamente ai magistrati amministrativi e contabili. Va
considerato, infatti, che i presupposti e gli elementi costitutivi
della questione prospettata sono i medesimi che caratterizzavano la
fattispecie oggetto della pronuncia del 2000 in quanto: 1) la
disposizione oggi denunciata ha lo stesso tenore di quella oggetto
dell'intervento demolitivo operato con la sentenza 497/2000,
inibendo, al pari della prima, ad un magistrato - contabile o
amministrativo - sottoposto procedimento disciplinare la facoltà di
farsi assistere da un legale del libero Foro; 2) il magistrato
amministrativo e quello contabile sono dotati della qualità e della
prerogativa dell'indipendenza non meno dei magistrati ordinari;
prerogativa che, anzi, la legge deve assicurare a tali giudici
speciali (nonchè ai magistrati del pubblico ministero presso le
relative giurisdizioni) in forza del disposto di cui all'art. 108,
secondo comma della Costituzione.
5.1. - Le delineate coordinate ermeneutiche suggeriscono, inoltre,
a questo giudice, di rilevare un ulteriore profilo di infrazione
costituzionale a carico delle denunciate norme, le quali oltre a
confliggere con gli artt. 24 e 108, secondo comma della Costituzione,
appaiono violare anche l'art. 3 e il principio di uguaglianza, posto
che ai magistrati ordinari, a seguito dell'intervento demolitivo di
codesta sovrana Corte di cui alla sentenza n. 497/2000, deve ormai
essere riconosciuto il diritto di farsi assistere da un avvocato del
libero Foro se sottoposti a inchiesta disciplinare.
Ritiene infatti sul punto il remittente Collegio non potersi
individuare e ravvisare superiori e preminenti ragioni di rango
costituzionale atte a legittimare la discriminazione dei magistrati
amministrativi e contabili, rispetto a quelli ordinari, che in forza
delle sospettate norme si produce mercè la negazione ai primi del
diritto di fruire dell'assistenza tecnica degli avvocati della libera
Avvocatura, oggi che ai loro colleghi della Magistratura ordinaria il
diritto in parola non può essere conculcato e misconosciuto.
Invero, non è chi non veda come il rispetto del sacrosanto
principio di uguaglianza non tolleri che due ordini di giudici,
costituenti nel complesso il sistema unitario italiano della
Giustizia, debbano essere trattati in maniera diseguale, a scapito
dei giudici amministrativi e contabili, i quali, peraltro, sono
indipendenti da ogni altro potere dello Stato, al pari dei magistrati
dell'ordine giudiziario e partecipano della stessa natura di figure
istituzionali di primo livello, indipendenti e deputate
all'interpretazione e concretizzazione del precetto normativo,
distinguendosi solo per la diversità delle relative funzioni.
Vale la pena di segnalare che siffatta pacifica ermeneusi è stata
di recente sposata e significativamente espressa dal Tribunale
amministrativo regionaleLazio, che ha avuto occasione di precisare
che «a norma della Costituzione i magistrati, siano ordinari o
amministrativi, si distinguono tra loro soltanto per la diversità
delle funzioni giurisdizionali esercitate, il Consiglio di Stato e
gli altri organi di giustizia amministrativa esercitano la medesima
funzione giurisdizionale "per la tutela nei confronti della p.a.
degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla
legge, anche dei diritti soggettivi"» (Tribunale amministrativo
regionaleLazio - Roma, sez. I, 9 febbraio 2004, n. 1206).
Per converso, ritiene opportuno il remittente Collegio cogliere
l'occasione per prendere debitamente le distanze da quanto al
riguardo affermato dalla Corte di cassazione a sezioni unite, la
quale nel giudicare manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 32 della legge n. 182/1986 che
non prevede l'impugnabilità della decisione disciplinare assunta dal
Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa davanti alle
sezioni unite della Corte di cassazione, ha avuto modo di motivare
tale opzione esegetica affermando - infelicemente - che non sono
«assimilabili, per garanzie di indipendenza e articolazione di
carriera, i magistrati amministrativi a quelli ordinari» (Corte di
cass. sez. un. 29 settembre 2000, n. 1049).
Non può sul punto esimersi il remittente Collegio dal rimarcare
l'assoluta assenza di supporti normativi e costituzionali di siffatta
immotivata asserzione, la quale oltre ad essere destituita di
fondamenti nel diritto positivo, appare anche insanabilmente
confliggente con il chiaro ed ineludibile disposto dell'art. 108
della Costituzione che, come sopra più volte ricordato, scolpisce il
principio dell'indipendenza quale insopprimibile valore che la Carta
costituzionale attribuisce indubitevolmente ai magistrati delle
giurisdizioni speciali e che si confida venga posto in luce anche da
codesta Consulta.
5.2. - A tal riguardo non può non rammentare questo giudice la
pregnanza di un dato istituzionale e normativo, evidentemente
trascurato dalle sezioni unite, costituente una delle più
significative espressioni nonchè la cartina di tornasole
dell'indipendenza della magistratura amministrativa e contabile. Ci
si riferisce alla previsione dell'esistenza, per entrambe tali
giurisdizioni speciali, di un organo di autogoverno, rappresentato
dal Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa per la
prima e dall'omologo Consiglio di Presidenza della Corte dei conti
per la seconda. Entrambi gli organismi svolgono le medesime funzioni
(deliberazioni su assegnazioni delle sedi di servizio dei magistrati,
trasferimenti, missioni, conferimento degli incarichi di presidenza
delle sezioni interne e degli stessi tribunali, autorizzazioni
all'assunzioni di incarichi non rientranti nelle funzioni
istituzionali, interpelli per il passaggio alle sezioni del Consiglio
di Stato, procedimenti e provvedimenti disciplinari, trasferimenti
per incompatibilità ambientale, interpelli per i trasferimenti a
domanda, collocamenti fuori ruolo e riammissioni in servizio, etc.)
assolte per la magistratura ordinaria dal Consiglio Superiore della
Magistratura.
Orbene, non è chi non veda come il legislatore, istituendo per i
giudici amministrativi e contabili un sistema di autogoverno o
autodichia, affidato ad uno organismo interno alla stessa
magistratura, quantunque integrato dalla presenza di taluni membri
«laici», e dotato di potere deliberativo sulle più rilevanti
questioni attinenti allo svolgersi del rapporto di servizio dei
magistrati, abbia inteso preservare al massimo e far risaltare anche
all'esterno la caratteristica del'assoluta indipendenza di tali
magistrature dagli altri poteri dello Stato-apparato.
L'indipendenza della magistratura contabile ed amministrativa è
quindi oltre che sancita a livello della Costituzione, anche
assicurata e comprovata dall'esistenza di un organo di autogoverno,
che evidentemente è stato creato proprio in adempimento del più
volte ricordato precetto costituzionale, che fa obbligo al
legislatore ordinario di assicurare l'indipendenza delle
giurisdizioni speciali.
6.1. - In chiusura, mette conto svolgere qualche osservazione in
ordine alla particolarità della fattispecie che ne occupa,
caratterizzata dalla circostanza che ad essere sottoposto a
procedimento disciplinare è non un qualunque funzionario statale, ma
un magistrato.
Non sfugge, invero, al remittente Collegio, che recentissimamente
codesta sovrana Corte ha giudicato non fondata la questione di
legittimità costituzionale della norma di cui all'art. 20, comma 2
del d.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737, omologa a quelle in queste sede
denunciate, la quale, relativamente ai dipendenti della Polizia di
Stato, inibisce all'incolpato di violazione disciplinare di farsi
assistere da un avvocato, consentendogli di affidare la difesa
unicamente ad altro dipendente dell'Amministrazione degli Interni
appartenente ai ruoli della Polizia.
Ci si riferisce alla sentenza del 30 maggio 2008, n. 182 (Red.
Cassese), con la quale codesto Giudice delle leggi, nel dichiarare
non fondata la prospettata questione, ha affermato che il diritto di
difesa ex art. 24 Cost. deve essere garantito nella sua massima
espansione solo in caso di procedimenti giurisdizionali ma non anche
relativamente ai procedimenti disciplinati che hanno natura non
giurisdizionale ma amministrativa (negli stessi sensi Corte cost.
n. 289/1992 e n. 122/1974).
Opina tuttavia il Collegio che, come dianzi accennato, la
fattispecie odiernamente all'esame si connota per considerevoli
profili differenziali rispetto a quella scrutinata dalla Corte
costituzionale con la sentenza appena citata.
È di immediata evidenza, infatti, la diversità sostanziale e
funzionale dei due soggetti sottoposti a procedimento disciplinare:
in un caso si tratta di un agente (o funzionario) di polizia,
nell'altro di un magistrato, amministrativo o contabile.
L'appartenente ai ruoli della Polizia di Stato, pur essendo, al
pari di un magistrato, un dipendente statale, non è titolare della
prerogativa costituzionale dell'indipendenza dai poteri dello Stato e
in specie dal potere esecutivo, dal quale anzi dipende, là dove
caratteristica e qualità essenziale ed imprescindibile del
magistrato è proprio l'indipendenza. E l'indipendenza, per i
magistrati amministrativi e contabili deve essere sempre assicurata
dal legislatore ordinario in forza dell'art. 108, secondo comma Cost.
come sopra ricordato.
Ma se, come codesta sovrana Corte ha evidenziato a proposito dei
giudici ordinari nella sentenza n. 497/2000 demolitiva dell'art. 34,
comma 2 del r.d. lgs. n. 511/1946, è proprio l'indipendenza ad
imporre al legislatore di riconoscere al magistrato il diritto di
scegliere il difensore tra gli avvocati del libero Foro, allora non
può impedire di pervenire alla stessa conclusione relativamente ai
magistrati amministrativi e contabili il precedente di cui alla
citata sentenza n. 182/2008, ove solo si consideri la diversità dei
soggetti sottoposti agli scrutinati procedimenti disciplinari e,
cioè, la profonda differenza tra un magistrato ed un agente di
polizia, posto che quest'ultimo non è dotato della prerogativa
dell'indipendenza, la cui mancanza non impone in ogni caso di
garantire la massima espansione del diritto di difesa mediante
l'attribuzione della facoltà di nomina di un difensore del libero
Foro.
Inoltre, va adeguatamente rimarcato che nella sentenza negativa
del 2008 è stata codesta stessa Consulta a precisare che la scelta
del legislatore di limitare ai soli dipendenti dell'amministrazione
di appartenenza dell'incolpato i possibili soggetti eleggibili
difensori non è irragionevole solo «in considerazione della funzione
svolta (tutela dell'ordine pubblico)» dall'accusato.
Codesto supremo Giudice ha infatti avuto cura di precisare che
«non può considerarsi manifestamente irragionevole la decisione del
legislatore di consentire che l'accusato ricorra ad un difensore, ma
di limitare, in considerazione della funzione svolta (tutela
dell'ordine pubblico), la sua scelta ai dipendenti della stessa
amministrazione» (Corte cost., 30 maggio 2008, 182, p. 3, capoverso
6).
La scelta riduttiva del legislatore si giustifica, quindi, nel
pensiero di codesto supremo Consesso, unicamente in considerazione
della funzione svolta dal dipendente accusato, che è quella di
tutela dell'ordine pubblico.
Orbene, non è chi non veda che il magistrato contabile o
amministrativo svolge una funzione del tutto diversa, che è quella
di somministrare giustizia, fornendo la specificazione concreta e
l'applicazione del precetto normativo e quindi fungendo, secondo le
tramandate note prospettazioni illuministiche, da «bouche de la loi».
6.2. - Altro argomento, ancora, multa a sostegno della tesi
secondo cui il precedente di cui alla sentenza n. 497/2000 deve
essere esteso e ribadito da codesta Consulta con riguardo
all'incidente disciplinare e al relativo procedimento di cui siano
vittime i magistrati contabili o amministrativi.
Argomento che si rinviene, ad attenta lettura, nella stessa
motivazione della citata decisione del 2000 e che induce a reputare
sovrapponibili le due fattispecie, ossia quella scrutinata con la
sentenza n. 497/2000 e quella all'esame e conseguentemente a
raggiungere le medesime conclusioni esegetiche e decisorie che hanno
portato codesta sovrana Corte ad eliminare l'ostacolo legislativo al
riconoscimento al magistrato incolpato del diritto di scegliere
liberamente il suo difensore.
Ebbene, nel respingere la dedotta censura di infrazione del
principio di uguaglianza argomentata sul rilievo che a differenza che
nel procedimento disciplinare a carico degli agenti di polizia, in
quello a carico dei magistrati vige ormai la regola delle libera
scelta del difensore a seguito della sentenza n. 497/2000 pure
invocata in quel caso dal giudice a quo, codesto supremo Consesso ha
limpidamente osservato quanto segue: «In primo luogo, a differenza di
quanto sostiene il giudice rimettente, le argomentazioni della Corte
costituzionale formulate nella sentenza n. 497 del 2000 in relazione
alla disciplina del procedimento a carico dei magistrati incolpati,
prevista dall'art. 34 del regio decreto legislativo 31 maggio 1946,
n. 511 (Guarentigie della magistratura), non sono affatto
''sovrapponibili'' alla decisione della questione in esame. Secondo
quanto più volte affermato da questa Corte, tale procedimento ''si
svolge secondo moduli giurisdizionali'' (sentenza n. 145 del 1976) in
base al principio costituzionale di garanzia dell'indipendenza e
dell'autonomia della magistratura sancito dall'art. 101 della
Costituzione. Quindi, esso non è comparabile con il procedimento
disciplinare degli altri settori della pubblica amministrazione
(sentenza n. 289 del 1992)». (Corte cost., 30 maggio 2008, n. 182,
punto 3.2).
È allora evidente che se non giova invocare la sentenza
n. 497/2000 per chiedere l'estensione delle relative conclusioni ai
procedimenti disciplinari di altri settori della p.a., tuttavia dette
conclusioni debbono essere viceversa estese ai procedimenti
disciplinari delle magistrature speciali. Ciò in quanto codesta
sovrana Corte, nel passo sopra riportato ha negato l'assimilazione
del procedimento disciplinare a carico dei dipendenti della Polizia a
quello a caricò dei magistrati poichè quest'ultimo «procedimento
"si svolge secondo moduli giurisdizionali" (sentenza n. 145 del 1976)
in base al principio costituzionale di garanzia dell'indipendenza e
dell'autonomia della Magistratura».
Ebbene, anche il procedimento a carico dei magistrati contabili ed
amministrativi, pur avendo natura di procedimento amministrativo,
tant'è che la decisione finale è devoluta alla cognizione del
giudice amministrativo, pur tuttavia si svolge secondo moduli
giurisdizionali, «in base al principio costituzionale di garanzia
dell'indipendenza e dell'autonomia della magistratura» (in
riferimento a quanto precisato al punto 3.2. della sentenza
n. 182/2008 di codesta Consulta) e com'è confermato, tra l'altro, da
tutta la sua impostazione normativa.
L'unica differenza è che per i magistrati ordinari l'autonomia e
l'indipendenza sono garantite dall'art. 101, mentre per quelli
contabili e amministrativi dall'art. 108 della Costituzione.
Ed allora, posto che anche per i giudici contabili e
amministrativi va perseguita e assicurata l'attuazione e la
salvaguardia del «principio costituzionale di garanzia
dell'indipendenza e dell'autonomia della Magistratura» in ossequio
all'art. 108, secondo comma Cost., e se questa è la ragione per la
quale con la sentenza n. 497/2000 codesta sovrana Corte ha eliminato
l'ostacolo normativo che impediva al magistrato ordinario accusato di
affidare l'ufficio difensivo a un avvocato del libero Foro, alla
stessa decisione si dovrà pervenire relativamente ai magistrati
contabili e amministrativi - non meno indipendenti di quelli ordinari
in virtù dell'art. 108 Cost. - giudicando incostituzionali gli artt.
34, comma 2 della legge n. 186/1982 e 10, comma 9 della legge
n. 117/1988 nella parte in cui vietano al magistrato amministrativo o
contabile accusato di mancanza disciplinare di scegliere quale
difensore tecnico un avvocato.
6.3. - L'ultima ragione per la quale a parere del remittente
Collegio codesta sovrana Corte dovrebbe raggiungere le medesime
conclusioni cui è significativamente e condivisibilmente pervenuta
con la sentenza n. 497/2000, riposa sul principio di uguaglianza di
cui all'art. 3 Cost.
Come più sopra lumeggiato, infatti, posto che ormai, a seguito
del più volte invocato intervento di codesta Consulta, i magistrati
dell'ordine giudiziario si vedono riconosciuto il diritto di
nominare, se sottoposti a inchiesta disciplinare, un avvocato della
libera Avvocatura, intuitive ragioni di uguaglianza impongono di
attribuire anche ai loro colleghi delle giurisdizioni contabile e
amministrativa, la facoltà in parola, ove solo si consideri,
oltretutto, che anche i magistrati contabili e amministrativi sono
assistiti dalla prerogativa e godono dell'indefettibile valore
dell'indipendenza ai sensi dell'art. 108 Cost., tant'è che è
previsto anche per loro un sistema di autogoverno.
La suindicate norma regolante il procedimento disciplinare a
carico dei magistrati amministrativi, a cui rinvia la norma di cui
all'art. 10, comma 9 della legge n. 117/1988 sull'azione disciplinare
contro i magistrati della Corte dei conti, indubitata di infrazione
costituzionale appare dunque al remittente Collegio in contrasto con
gli articoli 108, 24, e 3 della Carta costituzionale.
Sul fondamento delle argomentazioni che precedono ed alla stregua
della rilevanza e della reputata non manifesta infondatezza della
questione prospettata, si rimette la sua definizione alla Corte
costituzionale con sospensione del presente giudizio.

P. Q. M.
Letto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli articoli
108, 24 e 3 della Costituzione e per contrasto con essi, la questione
di legittimità costituzionale degli articoli 34, comma 2 della legge
27 aprile 1982, n. 186 e 10, comma 9 della legge 13 aprile 1988,
n. 117, nella parte in cui vietano a un magistrato contabile o
amministrativo sottoposto a procedimento disciplinare di nominare
quale difensore di fiducia un avvocato del libero Foro.
Sospende medio tempore il presente giudizio con rinvio al
definitivo per ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle
spese di lite.
Dispone l'immedia tatrasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria del tribunale, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della
conseguente pronuncia della Corte costituzionale decorre il termine
perentorio di mesi 6 per la riassunzione in questa sede del giudizio
medio tempore con la presente ordinanza sospeso.
Così deciso in Torino, nella Camera di consiglio del giorno 8
maggio 2008.
Il Presidente: Bianchi
L'estensore: Graziano