1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 11-3-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 17 febbraio 1992
N. 5 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 17 febbraio 1992 (della regione Lombardia) Assistenza e beneficenza - Modalita' per la costituzione dei fondi speciali per il volontariato presso le regioni - Disposizioni di attuazione dell'art. 15 della legge 11 agosto 1991, n. 266 (legge quadro sul volontariato), gia' impugnata dalle province autonome con ricorsi nn. 36 e 37 del 1991, concernenti l'obbligo per le regioni e province autonome di costituire fondi speciali con una quota parte delle somme che gli enti creditizi pubblici e le casse di risparmio debbono destinare per legge ad opere di beneficenza e di pubblica utilita' al fine di istituire e finanziare centri di servizio a disposizione delle organizzazioni di volontariato - Analitica disciplina della costituzione dei centri di servizio su iniziativa degli enti locali e delle organizzazioni di volontariato nonche' del finanziamento specie in relazione agli aspetti finanziari e contabili - Previsione della partecipazione del presidente della giunta regionale al comitato di gestione del fondo speciale ed attribuzione al presidente del consiglio regionale del potere di nomina di componenti del predetto comitato di gestione - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale. (Decreto del Ministro del tesoro in data 21 novembre 1991). (Cost., artt. 117 e 118). (092C0204) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 11-3-1992)

Ricorso per la regione Lombardia, in personale del presidente pro-
tempore della giunta regionale, ing. Giuseppe Giovenzana,
rappresentata e difesa, comma da mandato a margine del presente atto
e in virtù di deliberazione di g.r. n. 18472 del 4 febbraio 1992
dagli avvocati professori Giuseppe Franco Ferrari e Giorgio Recchia,
ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Roma,
corso Trieste n. 88, per conflitto di attribuzione contro il
Ministero del tesoro, in persona del Ministro pro-tempore e contro il
Ministero per gli affari sociali, in personale del Ministro pro-
tempore, a seguito e per effetto: del d.m. Tesoro 21 novembre 1992,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 13 dicembre 1991, n. 266, di
"Modalità per la costituzione dei fondi per il volontariato presso
le regioni" in attuazione dell'art. 15, primo e secondo comma, della
legge 11 agosto 1991, n. 266 ("costituzione di 'fondi specialì
presso le regioni al fine di istituire per il tramite degli enti
locali, 'centri di serviziò a disposizione delle organizzazioni di
volontariato, da queste gestiti, con la funzione di sostenerne e
qualificarne l'attivita'", con particolare riguardo all'art. 1, primo
comma, che dispone la destinazione del solo 50% delle somme vincolate
dagli istituti di credito ai sensi dell'art. 15, primo comma, della
legge n. 266/1991 "al fondo speciale .. costituito presso la regione
ove .. hanno sede legale" e del restante 50% "ad uno o più altri
fondi speciali, scelti liberamente dai suddetti enti"; all'art. 2,
secondo comma, che affida l'amministrazione di ogni fondo sociale ad
un comitato di gestione composto "dal presidente della giunta
regionale, ovvero da un suo delegato" e da altri tredici membri di
diversa provenienza; agli artt. 2, quarto comma, 3 e 5, secondo
comma, che demandano al comitato di gestione, oltrechè
l'istituzione, altresì la predisposizione dell'elenco regionale, il
controllo, il funzionamento dei centri, nonchè la ripartizione dei
fondi speciali; all'art. 4, per cui i centri di servizio "erogano le
proprie prestazioni sotto forma di servizi", i quali (lettere a), b)
e c)) rientrano nell'ambito delle competenze regionali.
F A T T O
La legge 11 agosto 1991, n. 226, legge-quadro sul volontariato,
nell'mbito di un complesso di misure a favore delle associazioni di
volontariato e dell'attività da esse svolta, dispone, all'art. 15,
che "gli utenti di cui all'art. 12, primo comma, del decreto
legislativo 20 novembre 1990, n. 356 (gli enti creditizi pubblici di
cui all'art. 29 del r.d.-l. n. 375/1936, le casse comunali di credito
agrario e i monti di credito su pegno che non raccolgono riparmio tra
il pubblico), devono prevedere nei propri statuti che una quota non
inferiore ad un quindicesimo dei propri proventi, al netto delle
spese di funzionamento e dell'accantonamento di cui alla lett. d) del
primo comma dello stesso art. 12, venga destinata alla costituzione
di fondi speciali presso le regioni al fine di istituire, per tramite
degli enti locali, centri di servizio a disposizione delle
organizzazioni di volontariato, e da queste gestiti, con la funzione
di sostenerne e qualificarne l'attivita'" (primo comma).
Analoga obbligazione, nella misura peraltro di un decimo delle
somme destinate ad opere di beneficenza e di pubblica utilità, grava
sulle casse di risparmio che non abbiano proceduto alle operazioni di
ristrutturazione di cui al citato d.P.R. n. 356/1990 (secondo comma).
Il terzo comma dello stesso art. 15 prescrive infine che "le
modalità di attuazione delle norme di cui al primo e secondo comma,
saranno stabilite con decreto del Ministro del tesoro, di concerto
con il Ministro per gli affari sociali, entro tre mesi dalla data di
pubblicazione della presente legge nella Gazzetta Ufficiale".
Il d.m. Tesoro 21 novembre 1991 (in Gazzetta Ufficiale 13 dicembre
1991), impugnato con il presente ricorso, in pretesa di attuazione
del citato art. 15, prevede anzitutto (art. 2) che il fondo speciale
presso la regione di cui all'art. 15, primo comma, della legge venga
gestito da un apposito comitato composto da tredici membri di varia
designazione e presieduto dal Presidente della giunta regionale o da
un suo delegato.
L'art. 1, primo comma, oltre, scorpora in due parti di uguale
entità il fondo speciale di cui all'art. 15, primo comma, della
legge: la prima parte è destinata appunto al fondo speciale
costituito presso la regione; la seconda parte è destinata ad uno o
più altri fondi speciali, scelti liberamente dalle casse di
risparmio e dalle fondazioni risultanti dalla trasformazione di enti
pubblici economici.
Il comitato di gestione di cui all'art. 2, secondo comma, del d.m.
esercita tutte le attribuzioni concernenti l'istituzione dei centri
di servizio (art. 2, quarto comma, e art. 3) nonchè il riparto del
fondo speciale tra i fondi istituiti (art. 2, quarto comma) e il
controllo sulla gestione finanziaria dei centri (art. 5, secondo
comma).
Da ultimo, i centri di servizio sono individauti come assegnatari
di competenze concernenti l'erogazione di servizi che appartengono
alla sfera di competenze regionali (art. 4).
Tale disciplina, sopra succintamente citata, è gravemente lesiva
delle attribuzioni costituzionali della regione Lombardia, che
solleva pertanto, con il presente ricorso, conflitto di attribuzioni
per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione e falsa applicazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione; violazione dell'art. 15 della legge 11 agosto 1991,
n. 266.
La previsione legislativa della "costituzione di fondi speciali
presso le regioni al fine di istituire, per il termine egli enti
locali, centri di servizio" (art. 15, primo comma) non può non
presupporre la gestione regionale dei fondi.
Anche a prescindere dalla possibile illegittimità costituzionale
di una "legge quadro" da attuarsi con decreto ministeriale
nell'ambito di un fenomeno che interseca settori di materia di sicura
competenza regionale - tale possibile illegittimità è già stata
azionata avanti codesta Corte -, l'istituzione dei fondi presso le
regioni, alla stregua dell'interpretazione più rispettosa
dell'autonomia costituzionalmente garantita delle regione stesse, non
può che significare che queste ultime si vedono riconosciute quanto
meno la gestione dei fondi, oltre che probabilmente anche la potestà
di conformazione organizzativa dei fondi stessi, ed inoltre
l'istituzione, pur se in forma di delega o avvalimento, dei centri di
servizio.
Al contrario, l'art. 2, secondo comma, del d.m. impuganto
disciplina diretamente l'organo di gestione del fondo, componendolo
di quattro rappresentanti del volontariato, un membro di nomina
ministeriale, sette rappresentanti dei soggetti operanti nel settore
del credito e un rappresentante dell'associazione tra le casse di
risparmio. Il solo presidente del comitato di gestione rappresenta la
regione, in persona del presidente della giunta regionale o di un suo
delegato.
In tal modo, si comprime fino all'annullamento la potestà
organizzativa regionale e si riserva alla regione un ruolo meramente
formale.
Ad aggravare tale compressione del ruolo regionale, l'art. 1,
primo comma, del d.m. sottrae al fondo speciale di cui all'art. 2 il
50% delle risorse da erogarsi dagli enti creditizi o dalle fondazioni
generate per trasformazione ai sensi del d.P.R. n. 356/1990,
destinandolo ad altri fondi speciali, scelti dai soggetti erogatori.
La gestione regionale viene così sostanzialmente decurtata anche nel
quantum.
In terzo luogo, in virtù degli artt. 2, quarto comma, 3 e 5,
secondo comma, la regione è completamente esclusa dalla istituzione
dei centri, dal riparto dei fondi tra di essi e dal controllo sui
medesimi: tutto l'insieme di tali attribuzioni viene infatti
esercitato direttamente dal comitato di gestione.
Da ultimo, le competenze assegnate ai centri di servizio, e da
esercitarsi al di fuori di qualunque potestà organizzativa,
finanziaria e di controllo della regione, per alcuni aspetti (in
particolare, art. 4, lett. c), interferiscono con settori di sicura
competenza legislativa e amministrativa regionali; per altri settori
(cfr. in particolare art. 4, lett. a), non appaiono riconducibili
alla finalità legislativa, come delineata nel primo comma dell'art.
15.
Più in generale, l'art. 16 della legge 266/1991 demanda alle
regioni e alle provincie autonome l'attuazione della legge stessa,
sicchè la competenza del Ministro del tesoro ai sensi dell'art. 15,
terzo comma, non può che concernere le modalità di erogazione delle
risorse ai fondi costituendi, senza usurpazione di competenze
regionali.
Di tale riparto di competenze ha avuto percezione anche il
Ministro del tesoro, se è vero che l'art. 6 del d.m. impugnato ha
introdotto deroghe alla propria disciplina a favore delle regioni ad
autonomia speciale e delle province autonome, pur con l'ambigua
riserva del rispetto dei propri criteri, che peraltro o hanno natura
regolamentare, nel qual caso il rinvio alla competenza regionale è
fittizio, o configurano esercizio di potestà di indirizzo e
coordinamento, nel qual caso non sussite competenza ministeriale.

P. Q. M.
Chiede che la Corte costituzionale voglia dichiarare che non
spetta allo Stato, e per esso al Ministro del tesoro, di concerto con
il Ministro per gli affari sociali, dare attuazione all'art. 15 della
legge 11 agosto 1991, n. 266, in violazione dei precetti ivi
contenuti, e per conseguenza annullare il decreto impugnato.
Milano-Roma, addì 5 febbraio 1992
Avv. prof. Giuseppe Franco FERRARI - Avv. prof. Giorgio RECCHIA

92C0204