1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 53 SENTENZA 21 - 27 febbraio 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Cooperazione - Regione Valle d'Aosta - Interventi a favore dei paesi in via di sviluppo - Disposizione con legge regionale in materia - Travalicamento delle competenze assegnate dallo statuto speciale alla regione autonoma e conseguente invasione della sfera dei rapporti internazionali riservati al potere statale - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Valle d'Aosta riapprovata il 13 luglio 1993, artt. 3, 11, 12 e 13). (096C0286) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
autonoma Valle d'Aosta, riapprovata il 13 luglio 1995 dal Consiglio
regionale, recante "Nuova disciplina degli interventi regionali di
cooperazione e solidarietà con i paesi in via di sviluppo", promosso
con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 3
agosto 1995, depositato in cancelleria il 12 agosto successivo ed
iscritto al n. 45 del registro ricorsi 1995;
Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'Aosta;
Udito nella udienza pubblica del 23 gennaio 1996 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il ricorrente,
e l'avvocato Gustavo Romanelli per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 3 agosto 1995, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato, per contrasto con l'art. 2 dello
statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4) e in relazione alla legge 26 febbraio 1987, n.
49 (Nuova disciplina della cooperazione dell'Italia con i paesi in
via di sviluppo), questione di legittimità costituzionale della
legge della Regione autonoma Valle d'Aosta approvata dal Consiglio
regionale il 5 aprile 1995 e riapprovata, a seguito di rinvio da
parte della Commissione di coordinamento per la Valle d'Aosta, il 13
luglio 1995, recante "Nuova disciplina degli interventi regionali di
cooperazione e solidarietà con i paesi in via di sviluppo".
A giudizio del ricorrente, la legge impugnata, nel disciplinare gli
interventi regionali per la cooperazione allo sviluppo, interverrebbe
su una materia estranea alla competenza regionale e, quindi,
all'ambito di quelle attività, di carattere promozionale o di "mero
rilievo internazionale", che la Regione - ai sensi dell'art. 2 delle
norme di attuazione dello statuto speciale contenute nel d.P.R. 22
febbraio 1982, n. 182 e dei principi fissati nella sentenza della
Corte costituzionale n. 179 del 1987 - può legittimamente svolgere
all'estero.
La cooperazione allo sviluppo, infatti, sarebbe materia attinente
alla sfera della politica estera, di esclusiva pertinenza statale,
nella quale lo spazio di operatività delle Regioni non potrebbe
eccedere la tassativa delimitazione fissata dalla legge n. 49 del
1987, che prevede per le Regioni funzioni esclusivamente propositive
ed attuative in relazione a determinate categorie di interventi (art.
2, quarto e quinto comma).
La legge impugnata - sempre secondo il ricorrente -
travalicherebbe, nel suo complesso, i suddetti limiti di competenza
legislativa ed amministrativa della Regione, stabilendo una
disciplina volta a promuovere un'autonoma politica della Valle
d'Aosta per la cooperazione allo sviluppo. Ciò risulterebbe
evidente, in particolare, dalla disposizione dell'art. 11 che prevede
una programmazione annuale degli interventi della Regione in questa
materia.
La violazione dei limiti di competenza fissati dalla ricordata
legge n. 49 del 1987 non sarebbe, peraltro, risolta dalla modifica -
ritenuta dal ricorrente marginale ed inidonea a superare i motivi del
rinvio - apportata dal Consiglio regionale in sede di riapprovazione
del testo rinviato, modifica consistente nell'inserimento all'art.
3, primo comma, in riferimento all'attività che la Regione si
prefigge di svolgere, dell'inciso "previo parere favorevole della
Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo di cui all'art.
10 della legge n. 49/1987".
2. - Si è costituita nel giudizio la Regione Valle d'Aosta per
sostenere l'inammissibilità e, comunque, l'infondatezza del ricorso.
Secondo la resistente, il ricorso del Presidente del Consiglio
sarebbe inammissibile in quanto genericamente formulato e privo della
puntuale determinazione del preteso contrasto fra la legge regionale
impugnata, o le sue singole norme, ed i principi costituzionali di
cui si assume la violazione.
Il ricorso si limiterebbe, infatti, secondo la resistente, ad un
generico richiamo a norme statali ordinarie, come tali non idonee a
costituire un valido parametro di costituzionalità, senza
individuare specificamente l'oggetto della questione sottoposta al
vaglio di questa Corte.
Nel merito, il ricorso sarebbe, comunque, infondato in quanto il
provvedimento legislativo in esame costituirebbe un necessario
strumento per consentire la partecipazione della Valle d'Aosta alle
attività di cooperazione, nei limiti e con le modalità previste
dalla legge n. 49 del 1987. Ciò sarebbe inequivocamente sancito
dall'art. 2 della legge impugnata, che chiarisce che le iniziative
contemplate vengono "promosse ai sensi dell'art. 2 della legge 26
febbraio 1987, n. 49". Lo stesso principio risulterebbe, altresì,
ulteriormente evidenziato dalla modifica dell'art. 3, primo comma,
introdotta a seguito del rinvio da parte della Commissione di
coordinamento, modifica che ha espressamente subordinato l'attività
regionale al previo parere favorevole della Direzione generale per la
cooperazione allo sviluppo, in armonia con le disposizioni della
legge n. 49 del 1987, dove si prevede che le Regioni possano
formulare proposte alla Direzione generale per la cooperazione allo
sviluppo per porre in essere le attività di cooperazione.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna la legge
della Regione autonoma Valle d'Aosta approvata il 5 aprile 1995 e
riapprovata, a seguito di rinvio, il 13 luglio 1995, recante "Nuova
disciplina degli interventi di cooperazione e solidarietà con i
paesi in via di sviluppo". Con tale legge la Regione - sostituendo la
precedente normazione posta con legge regionale 9 luglio 1990, n. 44
- ha inteso regolare le forme e le modalità del proprio intervento
nella cooperazione con i paesi in via di sviluppo ai sensi della
legge 26 febbraio 1987, n. 49 (Nuova disciplina della cooperazione
dell'Italia con i paesi in via di sviluppo).
Ad avviso del ricorrente la legge impugnata - nonostante le
modifiche apportate in sede di riapprovazione - risulterebbe viziata
nel suo complesso per avere ecceduto le competenze assegnate dallo
statuto speciale alla Regione autonoma e per avere invaso la sfera
dei rapporti internazionali riservata, ai sensi dell'art. 2 del
d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182 e della giurisprudenza costituzionale
(sentenza n. 179 del 1987), al potere statuale.
2. - La Regione Valle d'Aosta ha eccepito preliminarmente
l'inammissibilità del ricorso in quanto genericamente formulato e
privo di un'indicazione puntuale relativa all'esistenza di un
contrasto tra la legge regionale (o le sue singole norme) ed i
principi costituzionali.
Tale eccezione non può essere accolta.
Il ricorso in esame, pur nella sua schematicità, ha, infatti,
indicato con precisione le norme ed i principi costituzionali
violati, quando ha richiamato, con riferimento ai profili di
impugnativa, sia le competenze regionali elencate all'art. 2 dello
statuto speciale (non comprensive della materia c.d. "estera"), sia
la riserva di competenza per i rapporti internazionali riconosciuta
allo Stato dall'art. 2 del d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182 (dove si
ricalca la disciplina posta nell'art. 4, primo comma, del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616), sia, infine, i principi in tema di
determinazione ed attuazione degli indirizzi di politica estera
ribaditi nella sentenza di questa Corte n. 179 del 1987. E se è vero
che l'impugnativa è stata formulata nei confronti della legge nel
suo complesso, è anche vero che da tale formulazione non è dato
desumere un motivo di inammissibilità del ricorso, dal momento che
dalla prospettazione delle censure risulta possibile dedurre che la
questione è stata proposta soltanto nei confronti di alcune norme
determinate (v. sentenza n. 212 del 1991). Invero il ricorso,
ancorchè formalmente diretto contro la legge nel suo insieme, mira
palesemente a colpire soltanto le norme espresse negli artt. 3, primo
comma, e 11, - nonchè, conseguenzialmente, negli artt. 12 e 13 -
che, oltre ad essere specificamente richiamate nel contesto del
ricorso, appaiono le sole suscettibili di incidere nella sfera del
"potere estero" riservata allo Stato, venendo a porre direttamente in
gioco i limiti fissati per le competenze regionali dall'art. 2,
quarto e quinto comma, della legge n. 49 del 1987. Risultano, invece,
sostanzialmente estranee all'impugnativa - alla luce dei profili
enunciati nel ricorso - le altre norme della legge regionale, che si
limitano a parafrasare enunciazioni di ordine generale presenti nella
legge statale o a regolare forme organizzative e modalità di
esercizio di competenze proprie della Regione e, come tali, non
suscettibili di incidere sul piano della politica estera dello Stato.
3. - Con riferimento alle norme cui l'impugnativa va limitata la
questione è fondata.
La legge 26 febbraio 1987, n. 49, nel porre la nuova disciplina
della cooperazione dell'Italia con i paesi in via di sviluppo, ha
qualificato, all'art. 1, primo comma, la cooperazione allo sviluppo
come "parte integrante della politica estera dell'Italia". La stessa
legge, all'art. 2, terzo comma, ha elencato - nelle lettere da a) ad
m) - le varie attività attraverso cui la cooperazione può essere
sviluppata. Infine, lo stesso art. 2, al quarto e quinto comma, ha
delineato lo spazio di intervento delle Regioni, delle Province
autonome e degli altri enti locali precisando, in particolare: a) che
tali enti possono avanzare "proposte" alla Direzione generale per la
cooperazione allo sviluppo al fine di svolgere alcune delle attività
di cui al terzo comma, (e cioè quelle elencate nelle lettere a), c),
d), e), f) ed h); b) che tali attività possono essere attuate anche
attraverso le strutture pubbliche di tali enti, stipulando, ove se ne
ravvisi l'opportunità, apposite convenzioni con il Ministero per gli
affari esteri.
Tali limiti, in relazione alla natura della materia regolata e alla
sua incidenza in uno dei settori della politica estera riservata allo
Stato, esigono un'osservanza rigorosa da parte delle Regioni e degli
altri soggetti di autonomia, osservanza che non è dato riscontrare
nei contenuti espressi dall'art. 3 della legge impugnata.
E invero, con questa norma, la Regione risulta legittimata a
svolgere una serie di attività in tema di cooperazione con i paesi
in via di sviluppo che vengono, nella sostanza, a ricalcare
l'elencazione espressa nell'art. 2, terzo comma, della legge n. 49
del 1987. Senonchè, mentre questa legge, all'art. 2, quarto e quinto
comma, conferisce alle Regioni soltanto il potere di avanzare
proposte alla Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo e
di attuare le proposte approvate attraverso le proprie strutture
(previa, se del caso, stipula di un'apposita convenzione), l'art. 3
della legge impugnata conferisce direttamente alla Regione un potere
di intervento nei settori indicati, richiedendo, per le attività
elencate nel primo comma, il "previo parere favorevole della
Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo". La presenza di
tale parere - introdotto in sede di riapprovazione della legge allo
scopo di superare i rilievi governativi - oltre ad essere limitata ad
alcune attività, non appare, d'altro canto, sufficiente a rendere
compatibile la disciplina espressa nella norma regionale con i limiti
indicati nell'art. 2, quarto e quinto comma, della legge statale, ove
si consideri che, in questa legge, il potere di determinazione
dell'intervento risulta in ogni caso riservato alla sfera statale
(quand'anche ricorra la proposta regionale), mentre nella norma
impugnata tale potere risulta direttamente imputato alla sfera
regionale (sia pure su parere favorevole dell'organo statale).
Lo spostamento dallo Stato alla Regione della competenza
sostanziale relativa alla decisione dell'intervento altera, in un
settore rilevante sul piano della politica estera, lo svolgimento
della procedura prevista dall'art. 2, quarto e quinto comma, della
legge n. 49 del 1987 e viene, pertanto, a integrare una lesione, da
parte della norma regionale, dei limiti segnati da tale legge,
nonchè della riserva prevista, per le attività attinenti ai
rapporti internazionali, dall'art. 2 delle norme di attuazione dello
statuto speciale di cui al d.P.R. n. 182 del 1982.
4. - I rilievi che precedono conducono ad affermare anche
l'illegittimità costituzionale dell'art. 11, e, conseguenzialmente,
degli artt. 12 e 13 della stessa legge, dove si disciplina il
programma annuale degli interventi regionali nel settore della
cooperazione e la concessione dei relativi finanziamenti.
Il programma annuale, per esplicita previsione contenuta nell'art.
11, primo comma, si riferisce, infatti, alla realizzazione della
attività di cui all'art. 3 ed è tale da sottintendere, per la sua
organicità (su cui v., in particolare, il secondo comma), non
semplici poteri di proposta, bensì poteri di determinazione delle
varie attività richiamate nell'art. 3, che, per i motivi già
illustrati, non possono ritenersi compresi nell'ambito delle
competenze assegnate, dalla legge n. 49 del 1987, alla Regione. La
disciplina relativa al programma (art. 11) nonchè quella concernente
i contributi e le procedure connesse allo stesso (artt. 12 e 13)
vanno, pertanto, dichiarate incostituzionali.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 3, 11, 12 e 13
della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta riapprovata il 13
luglio 1993, recante "Nuova disciplina degli interventi regionali di
cooperazione e solidarietà con i paesi in via di sviluppo".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 febbraio 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Cheli
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 27 febbraio 1996.
Il cancelliere: Fruscella
96C0286