1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 25-9-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 897 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 giugno 1996
N. 897 Ordinanza emessa il 16 giugno 1996 dal pretore di Napoli sul ricorso proposto da Mezzacapo Nicola ed altri contro l'Asl Napoli 1, distretti 46 e 47 Sanita' pubblica - Medici di base e pediatri di libera scelta - Fissazione del limite massimo di settanta anni per l'esercizio dell'attivita' convenzionata - Mancata previsione della determinazione dei limiti di eta' mediante accordi come stabilito per gli specialisti ambulatoriali - Ingiustificata disparita' di trattamento dei medici di base (e pediatri di libera scelta) rispetto agli specialisti ambulatoriali - Incidenza sul diritto al lavoro e sul principio della tutela della salute. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 2, quarto comma). (Cost., artt. 3, primo comma, 4, 32 e 33, quinto comma). (096C1307) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 25-9-1996)

IL PRETORE
Ha emesso la seguente ordinanza nel giudizio promosso da Mezzacapo
Nicola con l'avv. Di Stefano, Petrilli Giuseppe con l'avv. Perna,
contro l'Asl Napoli 1, distretti 46 e 47 in persona del legale
rappresentante
pro-tempore.
Visti gli artt. 1 legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 e segg.
legge cost. 11 marzo 1953, n. 87.
Il ricorrente Mezzacapo Nicola, medico di medicina generale di
libera scelta, ha promosso giudizio cautelare ex art. 700 c.p.c.
avverso il provvedimento della Asl di Napoli 14 marzo 1995 con cui, a
norma dell'art. 11, punto a), del d.P.R. n. 314/1990, gli era stata
comunicata la cessazione del rapporto convenzionale per compimento
del settantesimo anno di età; con ordinanza del 3 maggio 1995 questo
pretore ha sospeso la deliberazione della Azienda sanitaria locale -
distretto n. 47 di cessazione del rapporto convenzionale di medico
generico - relativa al ricorrente per sopraggiunti limiti di età,
disapplicando la norma regolamentare dell'art. 11 d.P.R. cit.
Analogo ricorso cautelare ha proposto il Petrilli centro il
provvedimento della Asl 1, distretto n. 47 del 12 luglio 1995 ed
analoga ordinanza è stata emessa in data 28 agosto 1995.
L'Azienda sanitaria locale pur avendo ricevuto notifica del
ricorso, non si è costituita in entrambi i procedimenti cautelari.
Con ricorsi depositati il 1 giugno 1995 ed il 21 settembre 1995 i
ricorrenti hanno iniziato il procedimento di merito domandando
l'accertamento del proprio diritto a rimanere in servizio oltre il
settantesimo anno di età.
La convenuta è rimasta contumace.
Nelle more del giudizio è però intervenuta la legge 28 dicembre
1995, n. 549, che all'art. 2, quarto comma, ha stabilito che il
rapporto tra le unità sanitarie locali ed i medici di medicina
generale ed i pediatri di libera scelta, convenzionati con il
Servizio sanitarie nazionale ai sensi dell'art. 8 d.-l. n. 502/1992 e
succ. mod. ed integrazioni, cessa al compimento del settantesimo anno
di età.
All'udienza del 10 giugno 1996 la parte attrice Mezzacapo ha
sollevato la questione di costituzionalità dell'art. 2, comma
quarto, legge n. 549/1995 per contrasto con gli artt. 3, 4, 32, 33 e
35 della Costituzione.
Quindi i giudizi, vertendo su identica questione, sono stati
riuniti a norma dell'art. 151 disp. att. c.p.c.
La questione di costituzionalità della norma sopra indicata (art.
2, comma quarto, della legge n. 1995/549), sollevata dalla parte
attrice, è rilevante per i giudizi, in quanto la presenza della
norma, di chiarissimo tenore, elimina in radice il diritto dei
ricorrenti a continuare il proprio rapporto con il servizio sanitario
nazionale avendo essi compiuto il settantesimo anno di età, mentre
l'eventuale declaratoria di incostituzionalità consentirebbe la
prosecuzione dell'attività professionale. In proposito, stante la
contumacia della Asl, non sono emerse altre possibili cause del venir
meno del rapporto convenzionale o altri ostacoli di fatto alla
prosecuzione dello stesso, dopo le ordinanze ex art. 700 c.p.c. di
sospensione dei provvedimenti di cessazione del rapporto.
La questione, ad avviso del giudicante, non è manifestamente
infondata in quanto la norma appare in contrasto con l'art. 3, della
Costituzione in relazione agli artt. 4, Cost. 32, Cost., 33, quinto
comma, Cost.
Prima di esaminare la questione di costituzionalità, è utile
soffermarsi un attimo sulle caratteristiche del servizio offerto dal
medico di medicina generale e dai pediatri.
Essi esercitano l'assistenza sanitaria con propri mezzi, nei propri
studi professionali, non sono in alcun modo sussidiati dalle ASL che
si limitano ad erogare i compensi e a fornire loro i timbri ed i
ricettari; discorso diverso va fatto per i medici specialisti
cenvenzionati che operano invece nell'ambito delle strutture
sanitarie pubbliche ed erogano le proprie prestazioni avvalendosi dei
mezzi e delle strutture del servizio sanitario pubblico.
Occorre inoltre accennare alle norme in materia di rapporto medici
di base-servizio sanitario nazionale, tenendo presente che
l'evoluzione legislativa in materia ha come tappe principali la legge
n. 833/1978 e le recenti leggi 23 ottobre 1992, n. 421, d.-l. 30
dicembre 1992, n. 502, e d.-l. 7 dicembre 1993, n. 517.
In proposito si deve premettere che già nella legge istitutiva del
Servizio sanitario nazionale, legge n. 833/1978, il rapporto dei
medici di base e dei pediatri era concepito come un rapporto
libero-professionale, così come il rapporto medico-paziente era
fondato sul diritto di libera scelta da parte del cittadino utente
del servizio (cfr. art. 19 legge n. 833/1978).
La legislazione sanitaria, coerentemente con la contrazione di
compiti dello Stato sociale in materia sanitaria dovuto ad esigenze
di contenimento della spesa pubblica e con la conseguente
modificazione dell'organizzazione delle USL, ha accentuato
recentemente sia l'aspetto libero-professionale del rapporto tra
medico e servizio sanitario, sia il diritto di scelta dell'assistito,
nel momento in cui, alla esigenza di organizzare un servizio
efficiente si è affiancata quella forse prevalente di contrazione
della spesa sanitaria, che ha comportato una minore erogazione di
servizi sanitari da parte del sistema pubblico soprattutto nei
confronti dei soggetti con fasce di reddito superiori a certi tetti.
Il rapporto medico generale di base-servizio sanitario è quindi un
rapporto libero-professionale e quello tra il medico ed il paziente
è fondato sulla libertà di scelta dell'assistito.
Queste caratteristiche appaiono senz'altro più accentuate nel
nuovo sistema, laddove nell'ambito del sistema delineato dalla legge
n. 833/1978, il primo appariva più sfumato per la presenza di
controlli da parte delle USL a mezzo di commissioni paritetiche;
controlli oggi affidati agli ordini professionali. Quanto poi al
principio della libertà di scelta esso era comunque previsto
dall'art. 19 legge n. 833/1978 nei limiti oggettivi della
organizzazione del servizio sanitario.
La legge 30 dicembre 1991, n. 412, la legge 23 ottobre 1992, n.
421 d.-l. 30 dicembre 1992, e d.-l. 7 dicembre 1993, n. 517, hanno
inciso sulla regolamentazione dei rapporti convenzionali con i medici
di medicina generale.
L'art. 8 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, stabilisce che il
rapporto tra i medici di medicina generale ed i pediatri di libera
scelta è disciplinato da apposite convenzioni di durata triennale
conformi agli accordi collettivi nazionali che devono tener conto dei
seguenti principi:
a) prevedere che la scelta del medico è liberamente effettuata
dall'assistito, nel rispetto dei limiti massimi di assistiti per
medico, ha validità annuale ed è tacitamente rinnovata;
b) regolamentare la possibilità di revoca della scelta da parte
dell'assistito nel corso dell'anno nonchè la ricusazione di scelta
da parte del medico quando ricorrano eccezionali ed accertati motivi
di incompatibilità;
c) prevedere le modalità per concordare livelli di spesa etc.;
d) prevedere che l'accertato pagamento non dovuto da parte
dell'assistito determina il venir meno del rapporto con il S.S.N.;
e) concordare unitamente alle organizzazioni sindacali, i compiti
e le prestazioni da assicurare;
f) definire la struttura del compenso spettante;
g) disciplinare l'accesso alle funzioni di medico di medicina
generale (cfr. art. 8 cit.);
h) prevedere la cessazione degli istituti normativi previsti
dalla vigente convenzione riconducibili direttamente o indirettamente
al rapporto di lavoro dipendente.
L'art. 1-bis del decreto-legge cit. al comma terzo prevede che gli
ordini ed i collegi professionali sono tenuti a valutare sotto il
profilo deontologico i comportamenti degli iscritti all'albo che si
siano resi inadempienti agli obblighi convenzionali.
L'art. 48 della legge n. 1978/833 demandava invece agli accordi
collettivi nazionali l'uniformità del trattamento economico e
normativo del personale sanitarie a rapporto convenzionale,
disponendo la regolamentazione del rapporto convenzionato attraverso
gli accordi collettivi aventi durata triennale e stabiliva in tredici
punti gli aspetti del rapporto che dovevano essere oggetto di
disciplina degli accordi stessi.
L'elencazione delle materie devolute agli accordi collettivi
contenuta nell'art. 48 riguardava il rapporto convenzionale nella sua
interezza sia nel momento iniziale (punti 2, 3, 4) che nello
svolgimento: (punti 6, 7, 10) sia infine nella fase risolutiva (cfr.
punto 8).
Invero, gli accordi collettivi dovevano, a norma dell'art. 48,
prevedere:
le istituzioni e i criteri di formazione degli elenchi unici dei
medici generici; la disciplina delle incompatibilità e delle
limitazioni al rapporto convenzionale;
le forme di controllo sull'attività dei medici convenzionati,
nonchè le ipotesi di infrazione da parte dei medici degli obblighi
derivanti dalla convenzione, le conseguenti sanzioni, compresa la
risoluzione del rapporto;
le modalità per assicurare l'aggiornamento professionale;
le modalità per assicurare la continuità dell'assistenza anche
in caso di assenza o impedimento del medico tenuto alla prestazione e
così via.
Nell'ambito delle materie devolute agli accordi collettivi non vi
era un limite di età massimo.
Ma il d.P.R. n. 314/1990 da ultimo aveva ugualmente previsto tale
limite di età a settanta anni e sulla legittimità o meno di tale
previsione si era divisa la giurisprudenza di merito in quanto, una
parte riteneva tale previsione giustificata dalle esigenze oggettive
di organizzazione di un servizio efficiente che, tenendo conto del
naturale invecchiamento dell'individuo e del ridursi della sua
capacità lavorativa, preveniva possibili cause di inefficienza nella
erogazione del servizio (cfr. tra le tante: pretura Roma 20 marzo
1991 Mancini contro USL 1); la parte forse prevalente dei giudici di
merito aveva ritenuto, invece, illegittima tale previsione e l'aveva
disapplicata, sostenendo che il diritto di scelta del cittadino
previsto dall'art. 19 della legge n. 833/1978 dovesse prevalere
sulla norma dell'accordo collettivo relativa al limite di settanta
anni, non avendo la legge statuito alcunchè riguardo al limite di
età (cfr. in proposito tra la tante pretura Novara 10 dicembre 1990
USL 54 Borgomanero c. Sadler). Da ultimo la Cassazione nella recente
sentenza n. 4746/1995 ha stabilito la conformità dell'art. 11 d.P.R.
n. 314/1990 all'art. 48 legge n. 833/1978 e su tale conformità nel
sistema previgente si deve concordare alla luce delle considerazioni
ora svolte.
Ma il sistema ora è cambiato. Pur non abrogando la legge n.
833/1978, le nuove norme hanno comunque inciso su rilevanti aspetti
della materia.
Ad avviso del giudicante se si pongono a paragone le due discipline
(l'art. 48 legge n. 833/1978 e l'art. 8 d.-l. n. 502/1992) si deve
convenire che vi sono delle modifiche sostanziali rispetto al regime
fissato dalla legge istitutiva del sistema sanitarie nazionale legge
n. 1978/833.
La sopravvenuta normativa di legge pone in primo piano la libertà
di scelta del medico da parte dell'assistito con il solo limite del
massimale di assistiti.
Su tale principio va spesa qualche precisazione, ponendo in
evidenza che esso deriva direttamente dalla legge-delega. La
legge-delega 23 ottobre 1992, n. 421, prevede al punto 1): "la
introduzione di norme volte, nell'arco di un triennio, alla revisione
ed al superamento dell'attuale regime delle convenzioni sulla base di
criteri di integrazione con il servizio pubblico, di incentivazione
al contenimento dei consumi sanitari, di valorizzazione del
volontariato, di acquisizione delle prestazioni, da soggetti singoli
o consortili, secondo principi di qualità ed economicità, che
consentano forme di assistenza differenziata per tipologie di
prestazioni, al fine di assicurare ai cittadini migliore assistenza e
libertà di scelta".
La libertà di scelta del cittadino è stata ribadita dalla stessa
legge n. 549/1995 che all'art. 2, comma settimo, conferma "agli
assistiti la facoltà di libera scelta delle strutture sanitarie e
dei professionisti a norma degli artt. 8 e 14 del d.lgs. n. 502/1992
e succ. mod. ed integrazioni".
È bene sottolineare che la libertà di scelta del medico non viene
più concepita, come dall'art. 19 legge n. 833/1978 "nei limiti
oggettivi della organizzazione dei servizi sanitari", ma come
finalità stessa della legge, insieme a quella di garantire migliore
assistenza al cittadino che viene perseguita attraverso la
incentivazione al contenimento dei consumi sanitari, attraverso la
valorizzazione del volontariato, l'acquisizione da parte di soggetti
singoli e consortili delle prestazioni etc. (ved. art. 1 legge-delega
n. 421/1992).
I principi fissati dal d.-l. n. 502/1992 cui devono uniformarsi gli
accordi collettivi disciplinanti le convenzioni con i medici di
medicina generale, riguardano in definitiva, la libera scelta del
cittadino, la validità annuale della scelta del medico, le
possibilità di revoca da parte dell'assistito anche nel corso
dell'anno e ricusazione della scelta da parte del medico, le
modalità di accesso alle funzioni di medico di medicina generale
(vedi art. 8, lett. g).
La legge concepisce, ad avviso del giudicante, in termini del tutto
diversi il rapporto tra il servizio sanitario ed i cittadini e tra
servizio sanitario e medici; essa accentua i contenuti
libero-professionali del rapporto con il medico di base, ponendo in
evidenza sia la libertà di scelta del cittadino senza altro limite
che quello del massimo di assistiti, sia la revocabilità in ogni
tempo della scelta.
La legge inoltre nel disciplinare i contenuti della convenzione e
degli accordi su cui tali convenzioni si baseranno è molto più
"leggera" rispetto alla previgente regolamentazione: non prevede, ad
esempio, tra i principi guida della regolamentazione collettiva, i
controlli sull'attività dei medici convenzionati, le forme
dell'aggiornamento professionale, le ipotesi di infrazione (cfr.
invece punto 8, art. 48, legge n. 833/1978). Alcune materie, come
l'incompatibilità, hanno inoltre una nuova disciplina legale come si
dirà tra breve.
Nel nuovo sistema quindi i controlli e le sanzioni sulla attività
del medico convenzionato sono devoluti alla competenza degli ordini e
consigli professionali e non a commissioni paritetiche di disciplina
(vedi invece art. 48, punto 8). Ciò conferma la natura
libero-professionale del rapporto; è concepito inoltre un intervento
delle organizzazioni di volontariato e di tutela dei diritti per
l'adeguamento delle strutture e delle prestazioni sanitarie alle
esigenze dei cittadini utenti (art. 14 d.-l. n. 502/1992 come
modificato dall'art. 15 del d.-l. n. 1993/517).
Il diritto di scelta del medico da parte del cittadino era già
garantito anche dall'art. 19 della legge n. 833/1978, ma era
concepito, come si è detto, come diritto di scelta del medico nel
limiti oggettivi dell'organizzazione dei servizi sanitari i quali
"devono mirare a garantire la regolarità e l'adeguatezza
dell'assistenza sanitaria" (così art. 19 legge n. 1978/833). Le
finalità di interesse generale della collettività a fruire di un
servizio regolare ed efficiente potevano quindi giustificare, ad
avviso del giudicante, la previsione di limiti massimi di età per il
medico convenzionato, nel vecchio regime, sulla base di criteri
astratti di efficienza; nell'attuale sistema imperniato, invece,
sulla libera scelta del cittadino, nel quale è disciplinato solo
l'accesso alle convenzioni ed in cui le materie devolute agli accordi
collettivi sono molto più ridotte, il limite di età per la
cessazione del rapporto convenzionato fissato dall'accordo 314/90
appariva, ad avviso del giudicante, del tutto ingiustificato,
incoerente con l'accentuazione del carattere libero professionale del
rapporto, in conflitto con il principio di libertà di scelta tout
court adottato dalla legge-delega e dal d.-l. n. 502/1992, non
conforme all'obiettivo perseguito dalla legge alla personalizzazione
ed umanizzazione dell'assistenza sanitaria (così testualmente art.
14 d.-l. n. 502/1992 come modificato dall'art. 15 d.-l. n. 1993/517).
Come già si è accennato il sistema legislativo attuale ha posto
inoltre l'accento sulle situazioni di incompatibilita': la legge 30
dicembre 1991, n. 412, art. 4 comma settimo (richiamata dal nono
comma dell'art. 8 d.-l. n. 502/1992 come modificato dall'art. 9
d.-l. n. 1993/517), prevede il principio che con il S.S.N. può inter
correre un unico rapporto di lavoro e che tale rapporto è
incompatibile con qualsiasi altro rapporto di lavoro dipendente,
pubblico o privato e con altre attività; le situazioni di
incompatibilità devono cessare entro un anno e così via.
Si è ritenuto, pertanto, di dare molto maggior rilievo, più che
ad astratti criteri di efficienza del servizio sanitario, a
situazioni concrete di incompatibilità influenti sia sulla
efficienza concreta del servizio erogato dal sanitario che, più in
generale, sul problema della equa distribuzione delle possibilità di
accesso al lavoro.
In tale contesto il permanere della convenzione con medici
ultrasettantenni, liberamente scelti dal cittadino, incide
marginalmente sul problema delle possibilità di accesso al lavoro
dei giovani; possibilità che si è inteso già garantire attraverso
un rigido sistema di incompatibilità.
Quanto poi al controllo sulla qualità ed efficenza della
prestazione offerta dal medico di base, il risultato è ugualmente
raggiunto attraverso la possibilità di revoca nel corso dell'anno
dei medici di base da parte dei cittadini che sono i diretti
destinatari delle attività del medico da essi liberamente scelto,
con possibilità di revoca infrannuale; ed in proposito si deve
sottolineare che, secondo il d.-l. n. 502/1992, la scelta da parte
del cittadino ha validità annuale: nel sistema precedente la scelta
del medico era a tempo indeterminato, (cfr. accordo 314/1990) mentre
nella nuova contrattazione, secondo i principi del decreto-legge cit.
la scelta dovrà avere validità annuale e questo consente un
migliore controllo della qualità delle prestazioni erogate: i
cittadini destinatari dell'attività del medico sono i più idonei a
garantire una concreta realizzazione della efficenza delle
prestazioni, mentre il servizio pubblico non ha più neppure un
ruolo di controllo che è affidato interamente ai consigli ed ordini
professionali.
Questo il quadro normativo su cui è venuta ad incidere la legge
finanziaria del 1995.
La norma introdotta dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, nel
prevedere un rigido limite legale di età all'esercizio delle
attività di medico di base, non previste nella legge n. 833/1978,
appare quindi del tutto incoerente con il precedente sviluppo
legislativo, con la "deregulation" in atto, con la evoluzione del
sistema verso forme sempre più flessibili di organizzazione
sanitaria, e soprattutto con i principi sopraindicati vale a dire con
il carattere libero-professionale dell'attività e con il principio
di libera scelta del cittadino già posti dalla legge istitutiva del
servizio sanitario nazionale, ma come si è visto modificati ed
accentuati nel nuovo sistema.
Questa incoerenza certamente non è di per sè indice di
incostituzionalità della legge in quanto non vi è un principio
costituzionale di coerenza nella evoluzione del sistema legislativo e
pur nell'ambito di una tendenza, più volte affermata nella
legislazione, è possibile introdurre successive deroghe, modifiche,
norme nuove che esprimano tendenze contrastanti o semplicemente
diverse rispetto alle precedenti, secondo scelte di politica
legislativa non sindacabili neppure dalla Corte costituzionale,
sempre che però non si ravvisino lesioni a beni costituzionalmente
protetti.
Nel caso di specie, ad avviso del giudicante, la lesione di alcuni
principi costituzionali risulta evidente.
Una volta qualificato ed identificato un rapporto
libero-professionale in quello nascente tra la Asl ed il medico di
base, non sembra possa mettersi in dubbio che l'introduzione
legislativa del limite di età crea una ingiustificata disparità di
trattamento con altri soggetti esercenti la professione libera,
violando il principio di uguaglianza senza alcuna razionale
giustificazione: in generale non è mai previsto un limite legale di
età nei rapporti convenzionali di diritto privato, nè tantomeno è
previsto un limite di età per l'esercizio di una libera professione
intellettuale.
Alla violazione dell'art. 3 della Costituzione si aggiunge quindi
quella dell'art. 33, quinto comma, della Costituzione, che pone come
unico limite all'esercizio della professione, il superamento
dell'esame di abilitazione.
Il limite di età è normalmente imposto dalla legge per i rapporti
di lavoro dipendente sia pubblico che privato, ma in proposito si
deve sottolineare come l'art. 16 del d.-l. n. 503/1992 ha previsto,
anche in questo campo, la possibilità dei dipendenti civili dello
Stato e degli enti pubblici non economici di permanere in servizio,
per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di età per il
collocamento a riposo per essi previsto; analogamente la legge 24
aprile 1993, n. 125, ha esteso tale possibilità ai magistrati, che
possono rimanere in servizio fino a settantadue anni.
Quindi da un lato vi è la tendenza ad ampliare le possibilità di
lavoro negli anziani, anche se lavoratori dipendenti, dall'altra
invece, si introducono rigide preclusioni in tema di lavoro del
medico di base che è parte di una convenzione privatistica con il
servizio sanitario nazionale, che esercita il proprio lavoro con
strutture personali, che è stato liberamente scelto e non revocato
dal cittadino utente del servizio.
In definitiva si introduce una limitazione nell'esercizio di una
libera professione, sia pure esercitata a mezzo di una convenzione
con la struttura pubblica, che non esiste per nessun altro libero
professionista, per nessun altro tipo di convenzione.
In proposito si deve ricordare che la libertà di esercizio delle
libere professioni intellettuali, come del resto tutte le libertà o
diritti costituzionalmente garantiti, può esplicarsi entro l'ambito
di tutela di altre libertà e diritti, secondo il criterio di
contemperamento degli interessi più volte affermate dalla Corte
costituzionale.
In tale ambito assumono primaria rilevanza situazioni soggettive
riconducibili al valore della persona umana.
È quindi ovvio che la professione sanitaria trovi dei limiti nella
esigenza di tutela del diritto alla salute dei cittadini utenti del
servizio (art. 32 della Cost.).
Ma se il limite di settanta anni si spiega razionalmente con
l'esigenza di tutelare la salute dei cittadini utenti del servizio,
non si capisce allora perchè la legge non preveda il limite di età
per l'esercizio della professione di medico specialista ambulatoriale
convenzionato.
La norma considerata prevede infatti il limite di età solo per i
medici di medicina generale e per i pediatri di libera scelta, mentre
nessun limite legale è previsto per i medici convenzionati
specialisti, i quali, come è noto hanno un rapporto libero
professionale con il servizio sanitario nazionale regolato da una
convenzione secondo gli accordi del settore.
È vero che non vi è una identità di situazione di fatto in
quanto i predetti medici, come si è detto, pur non essendo pubblici
dipendenti, esercitano la loro attività professionale non con mezzi
propri, come i medici di base, ma all'interno della struttura
sanitaria stessa.
Ma se il limite di settant'anni deve ritenersi fissato
nell'interesse della tutela della salute dei cittadini, sul
presupposto che il passare degli anni ed il naturale invecchiamento
dell'individuo lo rendono non più affidabile sul piano della
efficienza professionale, allora non si comprende perchè un tale
limite non debba essere introdotto in via generale per l'esercizio
della professione di medico e di altre professioni intellettuali,
esercitate a mezzo di convenzioni con enti pubblici, ma soprattutto
non si vede perchè la legge del 1995 lo abbia previsto solo per i
medici di base (e pediatri di libera scelta) e non per i medici
specialisti ambulatoriali, in quanto il fatto che essi operino
all'interno della struttura sanitaria con mezzi approntati dalle USL,
non sembra essere un fattore di diversità tale da consentire la non
previsione di limiti legali all'esercizio dell'attività
convenzionata, sulla base della ratio sopra individuata di tutela
della salute pubblica e realizzazione di un servizio sanitario
efficiente.
Anzi, se mai, potrebbe sostenersi il contrario, nel senso che la
finalità di realizzare un servizio sanitario efficente appare molto
più evidente nel caso in cui il servizio venga offerto dal medico
specialista nell'ambito della stessa struttura pubblica, con mezzi
approntati dalla struttura stessa e quindi con spese sostenute
direttamente dal servizio sanitario, rispetto al caso del medico
generico che opera nel proprio studio professionale con mezzi propri
e che in definitiva, agisce fuori dell'orbita delle strutture
pubbliche a diretto contatto esclusivo solo con l'assistito che lo ha
scelto.
Nè potrebbe obiettarsi che i medici specialisti svolgono un numero
di ore determinate, e quindi sono sottoposti ad un impegno più
limitato, mentre il medico di base si autorganizza sulla base del
numero di assistiti e non ha un numero di ore prestabilito; è
evidente che, se il problema è quello di graduare l'impegno del
medico con il passare degli anni, questa graduazione può ottenersi
facilmente con la riduzione del numero di assistiti (così come
possono ridursi le ore del medico specialista).
Se invece la ratio della norma è semplicemente quella di
consentire al servizio pubblico di servirsi della prestazione
professionale di medici più giovani, più aggiornati, non si vede
perchè questa stessa esigenza non debba valere per gli specialisti
ambulatoriali.
È vero che per essi il limite di settanta anni è previsto dalla
norma finale 8 del d.P.R. n. 316/1990, così come è previsto
dall'art. 11 d.P.R. n. 314/1990 per i medici di medicina generale ed
i pediatri di libera scelta, ma, a norma dell'art. 2, comma settimo,
della stessa legge n. 549/1995, il termine per la cessazione dei
rapporti convenzionali in atto tra il servizio sanitario nazionale e
la medicina specialistica, ambulatoriale, generale è prorogato fino
al 30 giugno 1996. Il che significa che nuove convenzioni per i
medici specialisti ambulatoriali potranno prevedere diversi limiti di
età, mentre tale possibilità è preclusa per i medici di base per i
quali la legge, con la disposizione della cui legittimità
costituzionale si dubita, ha stabilito rigidamente il limite di età
a settanta anni, precludendo quindi agli accordi di disporre
diversamente.
Ne consegue la irrazionalità della limitazione introdotta solo per
i medici di medicina generale ed i pediatri di libera scelta. Si
deve poi osservare che il limite autoritativo imposto dalla legge
espone altresì il cittadino utente, il quale non ha revocato il
medico di base settantenne perchè soddisfatto pienamente delle sue
prestazioni, ad essere privato di una assistenza resa, in ipotesi,
per anni, con piena soddisfazione.
Ciò incide sul rapporto fiduciario medico-assistito, con lesione
del diritto all'assistenza medica e violazione quindi dell'art. 32
della Costituzione e cioè del diritto alla salute degli assistiti, i
quali si vedono privati del proprio medico di fiducia dopo anni di
assistenza, sulla base di un criterio che non appare sorretto da
alcuna razionale giustificazione. E ciò nell'attuale sistema che,
almeno ad alcune fasce di cittadini, non offre più prestazioni
sanitarie se non a pagamento, non può neppure giustificarsi con le
esigenze di organizzazione del servizio sanitario. La norma citata
appare inoltre in contrasto con il dovere riconosciuto dall'art. 4
della Costituzione a tutti i cittadini di svolgere, secondo le
proprie possibilità e la propria scelta un'attività o una funzione
che contribuisca al progresso materiale e spirituale della societa':
orbene privare il medico di base della possibilità di lavoro per il
solo fatto del raggiungimento di un'età significa privare un
soggetto, che proprio in ragione della età non ha verosimilmente
altre possibilità di lavoro e di affermazione della propria
personalità, del diritto-dovere al lavoro, secondo un criterio
astratto e generale di efficienza che potrebbe confliggere
clamorosamente con le possibilità e lo stato dell'individuo medico
settantenne il quale, nonostante l'età, ben può avere quella
efficienza e preparazione che lo rendono ancora utile alla
collettività. E a riguardo viene di nuovo in considerazione la
violazione dell'art. 3 della Costituzione in quanto, da un lato, si
priva sostanzialmente il professionista medico di base della
possibilità di lavorare, e dall'altro tale possibilità permane per
altri liberi professionisti convenzionati e per i medici specialisti
ambulatoriali, per i quali la legge suindicata non ha previsto alcun
limite di età, rimettendo quindi la previsione di un eventuale
limite agli accordi e alle convenzioni e cioè alla
autodeterminazione delle parti, e consentendo così una maggiore
flessibilità nella fissazione dei limiti di età che è certamente
più favorevole ai soggetti in questione. Nè potrebbe obiettarsi
che la legge, al pari di quanto avvenuto per la incompatibilità con
altri incarichi professionali, ha inteso avocare a sè e non lasciare
quindi agli accordi collettivi, il problema del limite di età
perchè, mentre nel caso della incompatibilità con altri incarichi
la ratio giustificatrice appare quella di ampliare le possibilità di
accesso al lavoro, evitando la concentrazione di incarichi su una
sola persona, riguardo al limite di età, come si è visto, tutte le
possibili rationes (efficenza della persona, esigenza del servizio
pubblico di servirsi di medici più giovani e aggiornati) valgono
ugualmente per i medici specialisti convenzionati, pur nella
diversità della situazione di fatto. Quindi se la legge ha inteso
avocare a sè la determinazione del limite di età, tale
determinazione deve avvenire rispettando il principio di uguaglianza
a parità di situazioni di fatto. Infine si deve considerare che la
limitazione introdotta solo per questi medici e non per altre
categorie simili (medici specialisti) e comunque affini (altri
professionisti), incide sostanzialmente nella loro possibilità di
lavoro: non potrebbe infatti sostenersi ragionevolmente che essi
possono continuare a svolgere la libera professione non
convenzionata, in quanto, è evidente che i propri assistiti clienti
si vedrebbero costretti a scegliere un nuovo medico convenzionato e,
alla età di settanta anni è piuttosto difficile intraprendere una
nuova attività libero-professionale al di fuori della convenzione.
Ne consegue che la norma contenuta nell'art. 2, comma quarto, legge
n. 549/1995 deve ritenersi illegittima in quanto introducendo il
limite di età per i soli medici di medicina generale e pediatri di
libera scelta e non per gli altri medici convenzionati contrasta con
il principio di uguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.) e con le
altre norme costituzionali sopra indicate.
Ne consegue la rimessione degli atti alla Corte costituzionale e la
sospensione del processo.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 2, comma quarto, della legge 28 dicembre
1995, n. 549, per contrasto con gli artt. 3, primo comma, 4, 32 e 33,
quinto comma, della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso e rimette gli atti alla Corte
costituzionale, disponendo che a cura della cancelleria l'ordinanza
sia notificata alle parti in causa, alla Presidenza del Consiglio del
Ministri nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Napoli, addì 16 giugno 1996
Il pretore: Musella
96C1307