1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 12-4-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 35 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 marzo 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 marzo 2006 (della Regione Piemonte) Impiego pubblico - Norme della legge finanziaria 2006 - Contenimento della spesa per il personale di regioni, enti locali ed enti del servizio sanitario nazionale - Modalita' di applicazione del tetto di spesa - Indicazioni di principio per il conseguimento degli obiettivi (contenimento della spesa per la contrattazione integrativa, limiti all'utilizzo di personale a tempo determinato e riduzione dei costi di funzionamento degli organi istituzionali) - Qualificazione dell'intervento normativo statale come espressione di principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata invasione della autonomia finanziaria regionale - Carattere dettagliato di previsioni relative a singole voci di spesa aprioristicamente qualificate come norme di coordinamento - Esorbitanza dalle competenze statali in materia coordinamento della finanza pubblica - Lamentata lesione della potesta' regionale in materia di programmazione ed organizzazione di settori amministrativi - Violazione dei principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi di equiordinazione e di sussidiarieta'. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 198, 200, 201, 206. - Costituzione, artt. 3, 97, 114, 117, 118 e 119. Impiego pubblico - Norme della legge finanziaria 2006 - Abolizione dell'indennita' di trasferta - Possibilita' di adottare (per le amministrazioni e gli enti per i quali non opera l'abolizione dell'indennita' di trasferta) le conseguenti determinazioni sulla base dei rispettivi ordinamenti nel rispetto della propria autonomia organizzativa - Ricorso della Regione Piemonte - Lamentato inconferente richiamo all'autonomia organizzativa della Regione data l'imperativita' ed esaustivita' della disciplina abolitiva - Denunciata introduzione di norma statale di dettaglio, anziche' di un principio fondamentale, in materia di «coordinamento della finanza pubblica» - Lesione dell'autonomia legislativa e finanziaria delle Regioni - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 449/2005. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 213 e 214. - Costituzione, artt. 3, 97, 114, 117, 118 e 119. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Condizioni per l'accesso delle Regioni al finanziamento integrativo statale per il ripiano dei disavanzi del Servizio sanitario nazionale (SSN) per gli anni 2002, 2003 e 2004 - Assenso preventivo, tramite intesa con la Conferenza unificata, allo schema del Piano sanitario nazionale 2006-2008 - Intesa tra Stato e regioni per la realizzazione, da parte delle regioni, degli interventi previsti dal Piano nazionale di contenimento dei tempi di attesa per l'erogazione delle prestazioni - Ulteriore subordinazione alla stipula di singoli appositi accordi, ovvero all'integrazione di accordi gia' sottoscritti, per quelle regioni che abbiano registrato un disavanzo nel periodo 2001-2005 medio pari o superiore al 5% o comunque un disavanzo nel 2005 pari o superiore al 200% rispetto al 2001 - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata indebita richiesta a priori dell'assenso al Piano sanitario nazionale - Lamentata mancata preventiva verifica ed accordo in sede di Conferenza Stato-Regioni - Denunciata subordinazione a future condizioni estrinseche dell'accesso al fondo per il ripiano del deficit pregresso - Mancato riferimento al quadro finanziario relativo agli anni di formazione del deficit - Violazione dell'autonomia finanziaria regionale. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 280 e 281. - Costituzione, artt. 97, 119 e 120. Edilizia sanitaria - Norme della legge finanziaria 2006 - Destinazione vincolata da parte delle regioni delle risorse residue derivanti dal completamento del proprio programma di investimenti di edilizia sanitaria (presidi comprensivi di degenze per acuti, lungodegente e riabilitazioni - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata compressione dell'autonomia di spesa e delle funzioni di programmazione della Regione in materia di edilizia sanitaria - Esorbitanza dalle competenze statali in materia di tutela di coordinamento della finanza pubblica - Violazione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria regionale. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 285. - Costituzione, artt. 97, 117, 118, 119 e 120. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Promozione e coordinamento da parte dell'«Alleanza degli ospedali italiani nel mondo» della cessione a titolo di donazione di apparecchiature ed altri materiali dismessi da Aziende sanitarie locali (ASL), aziende ospedaliere, istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico e similari, a favore dei Paesi in via di sviluppo o in transizione - Ricorso della Regione Piemonte - Lamentata imposizione del ricorso all'«Alleanza degli ospedali italiani nel mondo» - Incidenza sulle iniziative gia' intraprese in materia dalla Regione con la costituzione di organismi regionali - Violazione dell'autonomia organizzativa. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 286 e 287. - Costituzione, artt. 97, 117, 118, 119 e 120. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Determinazione con decreto ministeriale, d'intesa della Conferenza permanente Stato-Regioni, dei criteri e delle modalita' di certificazione dei bilanci delle aziende sanitarie locali (ASL), delle aziende ospedaliere, degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico, degli istituti zooprofilattici sperimentali e delle aziende ospedaliere universitarie - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata introduzione di disciplina statale di dettaglio, anziche' di principi fondamentali, nonostante la previsione dell'intesa con la Conferenza permanente Stato-Regioni - Violazione della competenza regionale in materia di «organizzazione del sistema sanitario regionale». - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 291. - Costituzione, artt. 97, 117, 118, 119 e 120. Edilizia sanitaria - Norme della legge finanziaria 2006 - Cause di risoluzione degli accordi di programma sottoscritti dalle Regioni nell'ambito dei programmi regionali per la realizzazione degli interventi di edilizia sanitaria - Utilizzazione delle risorse cosi' resesi disponibili per la realizzazione di nuovi accordi di programma nonche' per gli interventi relativi alle linee di finanziamento destinate ad interventi predeterminati - Possibilita', in fase di prima attuazione, su richiesta della regione o provincia autonoma interessata che la risoluzione degli accordi gia' sottoscritti sia limitata ad una parte degli interventi previsti - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata unilaterale riconsiderazione degli accordi di programma gia' sottoscritti - Lamentata destinazione degli interventi a ipotesi predeterminate - Violazione dei principi di imparzialita', buon andamento della pubblica amministrazione e leale collaborazione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 310, 311 e 312. - Costituzione, artt. 97, 117, 118, 119 e 120. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Modifica e riduzione della quota perequativa attribuita alle regioni con corresponsione delle risorse secondo un piano graduale - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata arbitraria apposizione di condizioni limitative e dilatorie - Violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Violazione dei principi di imparzialita', buon andamento della pubblica amministrazione e leale collaborazione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 322. - Costituzione, artt. 97, 119 e 120. Energia - Norme della legge finanziaria 2006 - Concessioni idroelettriche - Modifiche all'art. 12 del decreto legislativo n. 79/1999 - Nuova procedura per il rinnovo delle concessioni per le grandi derivazioni d'acqua per uso idroelettrico - Introduzione dell'obbligo di procedere ad una gara ad evidenza pubblica - Determinazione con decreto ministeriale dei requisiti organizzativi e finanziari minimi, dei parametri di aumento dell'energia prodotta e della potenza installata concernenti le procedure di gara - Proroga di 10 anni delle grandi concessioni in corso - Subordinazione della proroga all'effettuazione di congrui interventi di ammodernamento degli impianti - Definizione dettagliata dei requisiti di congruita' dei predetti interventi - Determinazione delle condizioni per usufruire della proroga e dei motivi di decadenza - Definizione dell'intera disciplina come norme rientranti nella competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e di attuazione di obblighi comunitari - Necessaria armonizzazione degli ordinamenti delle regioni e province autonome entro 90 giorni dall'entrata in vigore della legge - Ricorso della Regione Piemonte - Lamentata attribuzione della materia delle concessioni idroelettriche alla competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e di attuazione di obblighi comunitari - Incidenza sulle prerogative regionali - Denunciata lesione delle competenze regionali concorrenti in materia di «governo del territorio» e di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» - Preclusione dell'esercizio regionale delle funzioni spettanti in materia di demanio e di tutela ambientale del patrimonio idrico - Vanificazione delle iniziative regionali legislative e di pianificazione Mancata previsione di momenti concertativi e di coordinamento soprattutto in presenza di esigenze di sussidiarieta' - Violazione dei principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 483, 485, 487, 488, 491 e 492. - Costituzione, artt. 97, 117, 118, 119 e 120. Lavori pubblici - Norme della legge finanziaria 2006 - Previsione per la copertura dei costi di funzionamento dell'Autorita' per la vigilanza a partire dal 2007 (e in via transitoria dal 2006) del ricorso al «finanziamento del mercato di competenza» - Deferimento all'Autorita' per la vigilanza sui lavori pubblici della determinazione annuale dell'ammontare delle contribuzioni ad essa dovute dai soggetti vigilati e delle relative modalita' di riscossione, compreso l'obbligo di versamento del contributo da parte degli operatori economici quale condizione di ammissibilita' dell'offerta nell'ambito delle procedure finalizzate alla realizzazione delle opere pubbliche - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata lesione delle funzioni amministrative regionali in materia di lavori pubblici - Mancata intesa con le Regioni - Violazione del principio di leale collaborazione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 65 e 67. - Costituzione, artt. 117, 118, 119 e 120. Famiglia - Norme della legge finanziaria 2006 - Istituzione del «Fondo famiglia e solidarieta» e relativa dotazione presso lo stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze - Concessione del «Bonus» per i figli nati o adottati nel 2006 - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata lesione della competenza regionale in materia di politica sociale - Mancata partecipazione delle Regioni all'individuazione, programmazione e attuazione degli interventi finanziati dal Fondo - Violazione del principio di leale collaborazione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 330. - Costituzione, artt. 117, 118, 119 e 120. Edilizia agevolata - Norme della legge finanziaria 2006 - Istituzione di un fondo per la concessione di garanzia per la contrazione di mutui diretti all'acquisto o alla costruzione della prima casa di abitazione e relativa dotazione presso lo stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata lesione della competenza regionale residuale in materia di edilizia agevolata - Lamentata invasione della competenza regionale in materia di politica sociale - Incidenza sul sistema costituzionale di riparto delle competenze tra Stato e Regioni. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 336. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Stupefacenti e sostanze psicotrope - Norme della legge finanziaria 2006 - Istituzione dell'«Osservatorio per il disagio giovanile legato alle tossicodipendenze» e del «Fondo nazionale per le comunita' giovanili» - Determinazione della dotazione finanziaria e della misura del riparto tra i predetti Fondi - Individuazione dei destinatari, determinazione dei criteri per l'accesso e delle modalita' di presentazione delle istanze con decreto ministeriale di natura non regolamentare - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata introduzione di disciplina statale di dettaglio in materia di tutela della salute e politiche sociali - Lamentata lesione delle competenze regionali nelle predette materie - Denunciata indebita sovrapposizione con le funzioni regionali e locali in materia - Lesione delle competenze regionali in materia di regolamenti - Mancato coordinamento tra (l'istituendo) Osservatorio nazionale e quelli regionali (gia' istituiti) - Violazione dei principi di sussidiarieta', imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione, e di leale collaborazione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 556. - Costituzione, artt. 97, 117, 118 e 120. Edilizia residenziale pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Semplificazione delle norme in materia di alienazione degli immobili di proprieta' degli Istituti autonomi per le case popolari - Regolamentazione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri previo accordo tra il Governo e le Regioni con individuazione dei principi a cui sottoporre l'alienazione - Facolta' per gli enti proprietari di affidare le dismissioni in questione a societa' immobiliari specializzate - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata lesione della legittimazione regionale esclusiva a disciplinare la procedura semplificata per la dismissione di immobili di proprieta' degli Istituti autonomi per le case popolari - Violazione della competenza regionale legislativa residuale ed amministrativa in materia di edilizia residenziale pubblica - Violazione dell'autonomia finanziaria e patrimoniale regionale. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 597, 598, 599 e 600. - Costituzione, artt. 117, 118, e 119. (006C0196) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 12-4-2006)

Ricorso per la Regione Piemonte, in persona della presidente pro
tempore prof. Mercedes Bresso, in forza di deliberazione di
autorizzazione della giunta regionale n. 22-2213 del 20 febbraio
2006, con la rappresentanza e difesa dell'avv. Anita Ciavarra e
dell'avv. Emiliano Amato e con elezione di domicilio presunto presso
quest'ultimo in Roma, via Crescenzio n. 9 per procura speciale a
margine del presente atto;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore
domiciliato ex lege presso l'Avvocatura generale dello Stato in Roma,
via dei Portoghesi n. 12, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale della legge 23 dicembre 2005, n. 266 recante
«Disposizioni per la formazione dal bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2006)», art. 1, relativamente alle
disposizioni di cui ai commi 65, 67, 198, 200, 201, 206, 213, 214,
280, 281, 285, 286, 287, 291, 310, 311, 312, 322, 330, 336, 483, 485,
487, 488, 491, 492, 556, 597, 598, 599, 600.

Premesso in fatto

Nel Supplemento Ordinario n. 211/L alla Gazzetta Ufficiale, Serie
Generale n. 302 del 29 dicembre 2005 è stata pubblicata la legge 23
dicembre 2005 n. 266 recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)».
Detta legge, composta dall'art. 1 contenente 612 commi, regolanti
differenti materie e settori anche di attività regionale, reca in
particolare le disposizioni di cui ai commi in epigrafe specificati
che la Regione Piemonte ravvisa lesive della propria sfera di
competenza per i seguenti

M o t i v i

I

Sui commi 198, 200, 201, 206, 213, 214 - Violazione degli
articoli 114, 117, 118, 119, 3 e 97 Cost.
La legge finanziaria 2006 art. 1, comma 198 dispone che le
amministrazioni regionali, gli enti locali e gli enti del servizio
sanitario nazionale «concorrono alla realizzazione degli obbiettivi
di finanza pubblica adottando misure necessarie a garantire che le
spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle
amministrazioni e dell'IRAP, non superino per ciascuno degli anni
2006, 2007, 2008 il corrispondente ammontare dell'anno 2004 diminuito
dell'1 per cento». Aggiunge la medesima norma che «a tal fine si
considerano anche le spese per il personale a tempo determinato, con
contratto di collaborazione coordinata e continuativa o che presta
servizio con altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con
convenzioni.».
Dette disposizioni del comma 198, insieme alle altre dei commi
fino al 205, di cui in seguito si dirà, costituiscono secondo
l'espressa affermazione fatta al successivo comma 206, «principi
fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai sensi
dell'art. 117, terzo comma e 119, secondo comma della Costituzione».
Va in primo luogo rilevato che la definizione che il legislatore
statale ha ritenuto di imprimere alle considerate disposizioni non lo
sottrae alla verifica dell'effettiva loro portata ed oggettiva
inquadrabilità quali principi fondamentali del coordinamento della
finanza pubblica, senza che la qualificazione operata dal legislatore
statale possa in alcun modo vincolare o condizionare l'esame di
costituzionalità, che deve soddisfare criteri obbiettivi, avulsi da
discrezionalità o da valutazioni non ancorate a dati normativi
certi.
Il comma 198 impone uno specifico limite ad una voce di spesa
determinata.
Non si tratta dunque dell'indicazione di un obbiettivo
finanziario da raggiungere per l'attuazione del contenimento della
spesa pubblica, che le amministrazioni regionali possano conseguire
stabilendone i modi adeguati nell'ambito delle proprie scelte di
bilancio, bensì di un vincolo specifico riguardante una determinata
spesa imposto a priori in modo rigido, predeterminato e
generalizzato.
Appare chiaro che non si tratta cioè di un limite complessivo
alla politica di bilancio delle regioni che consente tuttavia alle
stesse libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti ed
obbiettivi di spesa, bensì di un precetto specifico e puntuale
sull'entità di una determinata singola spesa, che si risolve perciò
in una indebita invasione da parte della legge statale dell'area
riservata alle autonomie regionali (sentenze nn. 36/2004; 390/2004;
417/2005).
Pertanto le disposizioni del comma 198 non sono correttamente
qualificabili come principi fondamentali del coordinamento della
finanza pubblica come affermato dal comma 206 con riferimento agli
artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma della Costituzione, che
sono invece palesemente violati.
Si rileva inoltre la violazione anche dell'art. 118 della
Costituzione, incidendo il predeterminato vincolo imposto alla spesa
del personale sulla autonomia organizzativa e sulla programmazione
delle diverse attività amministrative regionali.
Ciò sia per quanto attiene alle funzioni esplicate direttamente
dall'ente regionale sia per le limitazioni che conseguono sulle
potestà di programmazione e di organizzazione di settori
amministrativi rientranti nella competenza regionale per effetto
della restrizione che viene inposta dal comma 198 alla spesa del
personale anche degli enti locabili e degli enti del servizio
sanitario regionale.
Le puntuali violazioni sopra rilevate sono vieppiù aggravate dal
fatto che il comma 198 ricomprende sotto un'unica voce di spese del
personale rapporti differenti e che possono attenere anche ad
esigenze temporanee od a programmi specifici («personale a tempo
determinato contratti di collaborazione coordinata e continuativa,
forme di lavoro flessibile, convenzioni») ed ancora la spesa relativa
a ciascuno degli anni 2006, 2007, 2008 a quella dell'anno 2004
diminuita dell'uno per cento, senza il minimo margine di manovra, ad
esempio nell'ambito dei triennio, senza nessuna giustificazione
dell'imposizione del riferimento ad un anno determinato, il 2004,
senza nessuna considerazione delle situazioni effettive dei singoli
enti che possono determinare o meno effettivo rispetto di un
obbiettivo di contenimento della spesa considerata e raggiungimento
del concreto risultato di risparmio.
Sotto questo riguardo si evidenzia quindi, oltre all'invasione
dell'ambito di autonomia degli enti sopraddetto, anche il contrasto
con i principi di ragonevolezza e di imparzialità e buon andamento
della pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
Ne deriva complessivo detrimento all'azione degli enti regionali
e locali nell'ambito della loro autonomia costituzionalmente tutelata
in posizione equiordinata, evidenziandosi violazione anche
dall'art. 114 della Costituzione.
Le considerazioni che precedono valgono anche per i commi 200 e
201.
Il comma 200 collegato al comma 198 è norma di dettaglio che
prescrive misure specifiche e puntuali, comprimendo illegittimamente
l'autonomia degli enti regionali nonchè degli enti locali
nell'individuazione degli strumenti concreti idonei a raggiungere gli
obbiettivi di politica finanziaria.
Il comma 200, inoltre, in quanto venga considerato in riferimento
al comma 189 della medesima legge determina grave interferenza
nell'ambito della contrattazione integrativa, per la quale
sostanzialmente risulta una situazione di blocco per il triennio
2006-2008, superandosi di fatto ogni possibile autonoma scelta di
politica contrattuale e di programmi di organizzazione e sviluppo del
personale che l'ente regionale intendesse perseguire nella sede
decentrata del contratto collettivo di lavoro.
Il comma 201, norma palesemente ed illegittimamente di dettaglio,
evidenzia inoltre una singolare distinzione fra gli enti locali e le
regioni le quali apparirebbero escluse, non si comprende con quale
giustificazione, dalla possibilità di utilizzare ai fini della
riduzione imposta dal comma 198 misure di contenimento dei costi di
funzionamento degli organi istituzionali.
Quanto infine al comma 214, esso stabilisce l'applicazione delle
disposizioni di cui al comina 213 sull'abolizione dell'indennità di
trasferta.
Vi è una qualche ambiguità nella formulazione della norma che
prescrivendo di «adottare, anche in deroga alle specifiche
disposizioni di legge e contrattuali, le conseguenti determinazioni»
soggiunge «sulla base dei rispettivi ordinamenti nel rispetto della
propria autonomia organizzativa», ma il richiamo all'autonomia
organizzativa appare privo di concreta sostanza stante
l'imperatività ed esaustività della disciplina abolitiva
dell'indennità considerata.
Si tratta dunque di norma che illegittimamerate dispone una
misura di specifico dettaglio nella gestione della spesa. (sentenza
n. 449/2005).

II

Sui commi 280, 281. Violazione degli articoli 119, 120 e 97 Cost.
Le disposizioni dei commi 280 e 281 subordinano l'accesso delle
regioni all'erogazione delle sonme con cui lo Stato concorre al
ripiano dei disavanzi del servizio sanitario regionale per gli anni
2002, 2003 e 2004 alla stipula di intese fra Stato e Regioni
riguardanti l'emanando piano sanitario nazionale 2006-2008 e la
realizzazione di taluni interventi e misure specificati da dette
disposizioni in particolare riguardanti la riduzione dei tempi di
attesa delle prestazioni sanitarie.
Il rilievo di incostituzionalità attiene al metodo utilizzato
dal legislatore della finanziaria 2006.
Invero, poichè la disciplina del finanziamento del servizio
sanitario e gli impegni di contenimento della spesa in funzione del
rispetto del patto di stabilità interno sono oggetto di specifici
accordi in sede di Conferenza Stato-Regioni, le diverse
regolamentazioni incidenti su tale ambito concordato dovrebbero
necessariamente essere oggetto di preventiva verifica ed accordo in
sede di Conferenza Stato-Regioni.
Inoltre la varifica dei disavanzi pregressi, l'esame delle cause
degli stessi (compresa la sottostima verificatasi negli anni
trascorsi del fondo sanitario nazionale e gli impegni finanziari
dovuti sostenere da parte delle regioni per assicurare i livelli
essenziali di assistenza) e le correlate misure di concorso nel
ripianamento non dovrebbero avere altro logico riferimento se non il
quadro finanziario e di attività per l'appunto degli anni
considerati.
Mentre con le norme in questione si introduce unilaterale
illegittimo vincolo a posteriori dell'erogazione delle somme per il
ripianamento subordinandola a condizioni estrinseche, quali la
stipula di future intese sul nuovo piano sanitario nazionale
2006-2008 e l'attuazione per il futuro di determinati interventi
riguardanti la prestazione delle attività sanitarie.
Si introduce altresì unilaterale illegittimo condizionamento
anche alle future determinazioni che dovranno essere prese fra Stato
e Regioni per il nuovo piano sanitario 2006-2008, che vengono in
parte già predeterminate e vincolate nei tempi, nei modi e nella
stessa accettazione da parte degli enti regionali.
Si evidenzia da ciò la puntuale violazione delle norme
costituzionali enunciate.

III

Sui commi 285, 286, 287, 291, 310, 311, 312. Violazione degli
articoli 117 118, 119, 120 e 97 della Costituzione.
Si tratta di norme che intervengono nell'organizzazione di
attività del servizio sanitario regionale disponendo nel dettaglio
di scelte di programmazione sanitaria locale e/o di destinazione
specifica di risorse finanziarie e di utilizzo di beni.
In particolare, il comma 285 dispone il vincolo di destinazione
delle risorse regionali residue sui programmi di investimento ex
art. 20, legge n. 67/1988 ad interventi per strutture di degenza per
acuti aventi un numero di posti letto non inferiore a
duecentocinquanta e per strutture di lungodegenza e riabilitazione
aventi un numero di posti letto non inferiore a centoventi.
In tal modo si invade l'ambito della programmazione regionale
delle spese di investimento nell'edilizia sanitaria, che è
conseguente alla valutazione di situazioni ed esigenze locali.
I commi 286 e 287 dispongono l'obbligo di espletamento per mezzo
dell'Alleanza degli ospedali italiani nel mondo delle donazioni di
apparecchiature e di altri materiali sanitari dismessi a beneficio
delle strutture sanitarie di paesi in via di sviluppo. Si impone il
ricorso all'Alleanza senza tener conto dell'esistenza di organismi
regionali costituiti per le medesime finalità ed incidendo
ingiustificatamente sull'autonomia organizzativa degli enti.
Il comma 291 attribuisce ad un decreto del Ministero della salute
di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze di fissare
i criteri e le modalità di certificazione dei bilanci delle aziende
sanitarie locali ed ospedaliere e degli istituti di ricovero e cura.
Pur avendo la norma in questione previsto che sul decreto venga
espressa l'intesa della Conferenza permanente Stato-Regioni, rimane
il fatto che non si agisce nei limiti dei principi fondamentali,
esaurendosi ogni ambito di disciplina invece spettante alla legge
regionale nell'organizzazione del sistema sanitario.
I commi 310, 311 e 312 dispongono in ordine alla risoluzione di
accordi di programma sottoscritti per la realizzazione di interventi
di edilizia sanitaria ed all'utilizzo delle economie da ciò
derivanti.
Vengono unilateralmente riconsiderate le condizioni di accordi di
programma e vengono vincolate le somme derivanti dalle previste
eventuali risoluzioni di accordi e revoche di finanziamenti
destinandole ad interventi specificamente dattagliati. Sotto questi
profili sussiste pertanto anche contrasto con i principi di leale
collaborazione e di imparzialità e buon andamento della pubblica
amministrazione.

IV

Sul comma 322. Violazione degli artt. 119, 120 e 97 della
Costituzione.
Il comma 322 stabilisce l'attribuzione alle regioni delle risorse
ad esse spettanti per le quote annuali ai sensi dal decreto
legislativo n. 56 del 2000 secondo un piano graduale che verrà
definito con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze da
emanarsi entro il 31 marzo 2006 sentita la conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento
e Bolzano.
Occorre tener conto che in concreto le regioni hanno già subito
conseguenze negative pe aggravio di costi e difficoltà operative
nell'espletamento delle proprie funzioni per il ritardo
nell'erogazione delle somme considerate relative agli anni 2002,
2003, 2004 e 2005.
Ragione per cui la prevista ulteriore dilazione, per di più
neppure definita nei suoi termini, ma rimessa a future determinazioni
ministeriali con semplice cosultazione della conferenza
Stato-Regioni, evidenzia il contrasto, nel principio e nella concreta
realtà economica, con la corretta attuazione dell'art. 119 della
Costituzione, oltrechè con i principi di leale collaborazione e di
imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione.

V

Sui commi 483, 485, 487, 488, 491, 492. Violazione degli
articoli 117, 118, 119, 120 e 97 della Costituzione.
Si tratta di un gruppo di disposizioni che disciplinano le
concessioni di derivazione di acqua pubblica per uso idroelettrico
modificando il decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione
della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno
dell'energia elettrica) ed introducendo nuove norme.
Il comma 483 interviene sulla disciplina di cui all'art. 12 del
decreto legislativo n. 79/1999 del rinnovo delle concessioni di
derivazione in scadenza ed introduce l'obbligo di procedere ad una
gara ad evidenza pubblica. La gara è diretta all'attribuzione della
concessione a titolo oneroso e per un periodo di durata trentennale,
avendo particolare riguardo ad un'offerta di miglioramento e
risanamento ambientale del bacino idrografico di pertinenza e di
aumento dell'energia prodotta o della potenza installata.
Il Ministero delle attività produttive, di concerto con il
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, sentito il
gestore della rete di trasmissione nazionale, determina con proprio
provvedimento i requisiti organizzativi e finanziari minimi, i
parametri di aumento dell'energia prodotta e della potenza installata
concernenti la procedura di gara.
Il comma 495 procrastina l'applicazione delle disposizioni
introdotte dal comma 483, disponendo la proroga generalizzata per
dieci anni di tutte le grandi concessioni di derivazione
idroelettrica, in ragione, si afferma testualmente, dei «tempi di
completamento del processo di liberalizzazione e integrazione europea
del mercato interno dell'energia elettrica, anche per quanto riguarda
la definizione di principi comuni in materia di concorrenza e parità
di trattamento nella produzione idroelettrica».
La proroga è subordinata all'effettuazione di congrui interventi
di ammodernamento degli impianti, come definiti dal comma 487, che a
sua volta definisce nel dettaglio i requisiti di congruità dei
predetti interventi che comportino «miglioramento delle prestazioni
energetiche ed ambientali dell'impianto per una spesa complessiva non
inferiore a 1 euro per ogni MWh di produzione netta media annua degli
impianti medesimi».
Il comma 488 stabilisce le condizioni secondo le quali i titolari
delle concessioni possono usufruire della proroga, o autocertificando
entro sei mesi dalle scadenze delle rispettive concessioni l'entità
degli investimenti effettuati od in corso o deliberati, con la
relativa documentazione.
Nei sei mesi successivi le amministrazioni competenti verificano
la congrtiità degli investimenti autocertificati; il mancato
completamento nei termini prestabiliti degli investimenti deliberati
od in corso è causa di decadenza della concessione.
Il comma 491 enuncia che «le disposizioni del presente articolo
costituiscono norme di competenza legislativa esclusiva statale ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione ed
attuano i principi comunitari resi nel parere della Commissione
europea in data 4 gennaio 2004».
Il comma 492 dispone che entro novanta giorni dalla data di
entrata in vigore della legge le regioni e le province autonome
armonizzano conseguentemente i propri ordinamenti.
La disciplina dettata in materia di derivazioni idroelettriche
che viene espressamente ricondotta a competenza esclusiva statale di
cui all'art. 117, comma secondo lettera e) della Costituzione e si fa
altresì riferimento all'attuazione dei principi comunitari in
materia.
È necessario per tener conto che tutte le funzioni di gestione
del demanio idrico, comprendenti le concessioni di derivazione di
acqua pubblica anche a scopo idroelettrico, la ricerca, estrazione ed
utilizzazione delle acque sotterranee, la tutela del sistema idrico
sotterraneo, nonchè la determinazione dei canoni di concessione e
l'introito dei relativi proventi sono di competenza regionale.
Nella Regione Piemonte in forza della legge regionale 26 aprile
2000, n. 44 di attuazione del decreto legislativo n. 112/1998 le
funzioni amministrative relative al demanio idrico sono state
conferite alle province, ad esclusione di alcune funzioni generali
che richiedono l'unitario esercizio a livello regionale.
L'attribuzione alle regioni ed agli enti locali delle funzioni in
materia di gestione del demanio idrico è fondata sul principio di
sussidiarietà, che implica l'allocazione delle funzioni a livello di
governo il più possibile prossimo alle comunità amministrate.
L'esercizio dei poteri dello Stato nei confronti dei beni del
demanio idrico deve corrispondere necessariamente anche al principio
di leale collaborazione, al fine dell'adeguata commisurazione nella
concreta attività delle esigenze di cui sono portatori i diversi
enti pubblici Stato, regioni, enti locali nell'esercizio delle
proprie funzioni. (vedasi sent. n. 31/2006).
Va ricordato che la disciplina delle attività in questione non
si configura come ambito di competenza in sè circoscritto e separato
da altre problematiche ed è strettamente intrecciata con altre
funzioni, quali quelle inerenti al governo del territorio che sono
ascritte alla competenza concorrente di cui al terzo comma
dell'art. 117 Cost. e parimenti rientra nella competenza concorrente
a norma dell'art. 117, terzo comma Cost. la materia della produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia.
Le norme summenzionate introdotte dal legislatore della
finanziaria 2006 - senza tener conto dei lavori avviati nella
Conferenza Stato-Regioni e delle osservazioni formulate dalle regioni
sullo schema di decreto legislativo recante l'attuazione della
direttiva 2003/54/CE per la definizione della durata delle
concessioni di grande derivazione d'acqua a scopo idroelettrico -
hanno carattere di disciplina totalmente unilaterale e di dettaglio,
con completa obliterazione di qualsiasi momento concertativo e di
coordinamento volto a garantire la conciliazione fra esigenze di
livello unitario nazionale e governo autonomo del territorio e
conseguentemente l'ottimale perseguimento dei diversi interessi
pubblici tutti compresenti nelle attività in questione.
In particolare la previsione di una proroga generalizzata per
dieci anni delle concessioni di grandi derivazioni, anzichè di
criteri per le procedure di rinnovo da attuarsi localmente, lascia
inalterate per troppo tempo le condizioni di utilizzo delle acque
pubbliche definite da disciplinari di concessione sottoscritti ormai
da decenni e quindi inadeguate rispetto all'evoluzione normativa,
socio-economica, tecnica e degli stessi fenomeni fisici, che è
compito degli enti regionali e locali governare adeguatamente
nell'esercizio delle funzioni amministrative corrispondenti ad essi
spettanti.
Al fine di risultare appropriato allo scopo e limitato a quanto
strettamente indispensabile, l'intervento statale avrebbe dovuto
cioè consentire l'adeguamento delle concessioni da rinnovarsi alle
disposizioni e alle prescrizioni delle leggi e dei piani, statali e
regionali, in materia di energia e utilizzo delle acque pubbliche.
Le disposizioni predette invece precludono il legittimo esercizio
da parte delle regioni delle funzioni alle stesse spettanti in
materia non solo di gestione del demanio ma anche di tutela
ambientale del patrimonio idrico regionale.
L'inadeguatezza delle disposizioni qui censurate pretermette
l'attività regionale negli ambiti di competenza ed in concreto
vanifica l'azione che da anni la Regione Piemonte va attuando, con
propria disciplina legislativa e di pianificazione, allo scopo di
perseguire un uso razionale ed ambientalmente sostenibile delle
risorse idriche, anche con precipuo riguardo alle grandi derivazioni
idroelettriche, che sono tra le più impattanti sul regime idrologico
ed idraulico dei corpi idrici piemontesi.
Si evidenzia per la sua particolare gravità la totale assenza di
adeguati strumenti di cooperazione per l'esercizio delle funzioni che
le norme ora introdotte individuano a livello statale.
Sia per la definizione dei requisiti organizzativi e finanziari
minimi, dei parametri di aumento dell'energia prodotta e della
potenza installata concernenti la procedura di gara, nonchè del
miglioramento e risanamento ambientale del bacino idrografico di
pertinenza di cui al comma 483, sia per la determinazione della
congruità degli interventi di ammodernamento degli impianti, ivi
compreso il miglioramento delle prestazioni energetiche ed
ambientali, prevista dai commi 485 e 487 manca totalmente la
previsione di meccanismi procedurali e/o sedi di confronto che
assicurino la partecipazione dei livelli di governo locale coinvolti
affinchè essi possano valutare e condividere scelte che vengono ad
incidere direttamente sul loro territorio.
Sotto tutti i sopra evidenziati profili emerge il contrasto con i
parametri costituzionali summenzionati.

VI

Sui commi 65 e 67. Violazione degli articoli 117, 118, 119, 120
Cost.
Il comma 67 in relazione al comma 65 stabilisce che l'Autorità
per la vigilanza sui lavori pubblici, cui è riconosciuta autonomia
organizzativa e finanziaria, ai fini della copertura dei costi
relativi al proprio funzionamento (facente capo ai sensi della legge
n. 109/1994 art. 5 ad un apposito capitolo iscritto nello stato di
previsione della spesa della Presidenza del Consiglio dei ministri)
provvede a partire dal 2007 mediante «finanziamento del mercato di
competenza» costituito dalle contribuzini ad essa dovute dai soggetti
pubblici e privati sottoposti alla sua vigilanza. Il sistema è
attuato in via transitoria per il 2006 mediante un'anticipazione di
contributo dallo Stato, di cui è prevista la restituzione da parte
della Autorità non appena attuate le condizioni operative previste.
L'Autorità infatti deve emettere propria deliberazione di fissazione
delle entità e modalità della contribuzione, che è sottoposta ad
approvazione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
sentito il Ministro dell'economia e delle finanze.
In sostanza detta disposizione trasferisce gli oneri di
funzionamento dell'Autorità, finora integralmente sostenuti al
bilancio dello Stato, anche alle amministrazioni pubbliche regionali
e locali quali stazioni appaltanti, con maggior aggravio finanziario
diretto, non compensato da altre misure incrementanti l'entrata,
nell'esplicazione delle proprie funzioni, oltre alle indirette
conseguenze di maggior costi riversantisi sull'importo dei lavori in
relazione all'obbligo di contribuzione degli operatori economici
partecipanti alle gare.
La fissazione delle entità e delle modalità di vesamento delle
contribuzioni è compiuta dall'Autorità sotto approvazione del
Presidente del Consiglio dei ministri sentito il Ministro
dell'economia e delle finanze, senza che sia prevista intesa, nè
quanto meno consultazione, con la conferenza Stato-Regioni, pur
venendo ad incidere tali decisioni sulle funzioni amministrative in
materia di lavori pubblici.
Inoltre la previsione che il versamento del contributo da parte
degli operatori economici sia condizione di ammissibilità
dell'offerta nelle procedure per la realizzazione delle opere
pubbliche incide sull'ambito dell'autonomia organizzativa delle
amministrazioni pubbliche, pur non evidenziandosi esigenze di
carattere generale sull'accesso e l'andamento delle gare che ne
giustifichino l'imposizione.
Sussiste pertanto fondamento dei profili di illegittimità
costituzionale sopra enunciati.

VII

Sul comma 330. Violazione degli artt. 117, 118, 119, 120 Cost.
Il comma 330 istituisce presso lo stato di previsione del
Ministero dell'economia e delle finanze un fondo per la realizzazione
di interventi volti a sostegno delle famiglie e della solidarietà
per lo sviluppo socio-ecomomico.
La norma pretermette le competenze regionali in materia di
politiche sociali, che rientra nella previsione dell'art. 117, quarto
comma, Cost.
Viene creato un fondo speciale diretto ad interventi gestiti
esclusivamente da organo statale in un ambito di attività che vede
le regioni direttamente interessate per le loro funzioni.
Si aggiunga che i trasferimenti finanziari da parte dello Stato
agli enti regionali sul Fondo nazionale delle politiche sociali sono
stati considerevolmente ridotti e pertanto vi è in concreto una
limitazione degli ordinari finanziamenti per l'esplicazione delle
attività programmate ed in corso da parte degli enti regionali
secondo le loro competenze in materia.
Cosicchè il fondo presso il Ministero dell'economia e delle
finanze considerato non si aggiunge ma di fatto si sostituisce
all'attività regionale in materia, con conseguente oggettivo palese
contrasto con le prerogative degli enti regionali nelle loro funzioni
e nelle corrispondenti risorse finanziarie. (Sentenze nn. 423/2004;
51/2005).
Neppure vi è, quantomeno, una forma di partecipazione degli enti
regionali all'individuazione, alla programmazione ed all'attuazione
degli interventi finanziati con il fondo in questione, con
conseguente evidente violazione anche del principio di leale
collaborazione.

VIII

Sul comma 336. Violazione degli artt. 117, 118, 119 della
Costituzione.
Il comma 336 istituisce presso il Ministero dell'economia e delle
finanze un fondo per la concessione di garanzia per la contrazione di
mutui diretti all'acquisto od alla costruzione della prima casa di
abitazione.
Si tratta dunque di un intervento finanziario settoriale dello
Stato nella materia dell'edilizia agevolata, che rientra invece nella
competenza delle regioni ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
A medesimo rilievo si perviene ove si ritenga di far riferimento
a finalità di politiche sociali, materia anch'essa di competenza
regionale.
La previsione di diretti interventi finanziari statali, anche
destinati a soggetti privati, in luogo della corretta attribuzione
delle risorse finanziarie occorrenti alle regioni per l'esercizio
delle loro funzioni, incide illegittimamente sul sistema
costituzionale di riparto delle rispettive competenze (sentenze
nn. 320/2004; 424/2004; 423/2004; 51/2005).

IX

Sul comma 556. Violazione degli articoli 117, 118, 120, 97 della
Costituzione.
Sono previste l'istituzione di un «Osservatorio per il disagio
giovanile legato alle tossicodipendenze» e di un «Fondo nazionale per
le comunità giovanili» presso il dipartimento per le politiche
antidroga della Presidenza del Consiglio dei ministri.
Il fondo è destinato a favorire le attività dei giovani in
materia di sensibilizzazione e prevenzione del fenomeno delle
tossicodipendenze e per l'anno 2006 ha uno stanziamento di 5 milioni
di euro, rivolto per il 5 per cento ad attività dell'Osservatorio
predetto, in particolare sull'associazionismo giovanile, e per il 95
per cento alle comunità giovanili da individuarsi con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, decreto che determina altresì i
criteri di accesso e le modalità di presentazione delle istanze.
Dette disposizioni, sia che vengano riguardate sotto l'aspetto
della tutela della salute sia che vengano considerate sotto l'aspetto
delle politiche sociali e principalmente delle attività di
prevenzione del disagio giovanile collegato a comportamenti di
toissicodipendenza e di erogazione di contributi a sotegno di
associazioni e comunità giovanili, comportano l'esplicazione di
puntuali ed esclusivi interventi diretti di organi statali, incidendo
illegittimamente sulle competenze regionali in materia, senza che di
esse venga fatta considerazione alcuna (sentenze nn. 320/2004;
424/2004).
In particolare l'attività di individuazione dei soggetti
destinatari di contributi e di gestione della concessione dei
contributi si sovrappone e si sustituisce alle funzioni regionali e
locali in materia, con puntuale contrasto anche con i principi di
sussidiarietà e di imparzialità e buon andamento della pubblica
amministrazione.
Tale attività verrebbe esplicata come affermato dalla nota con
decreto ministeriale «di natura non regolamentare», enunciazione
singolare dal momento che appare chiaramente trattarsi di attività
regoolamentare. Con conseguente violazione anche del sesto comma
dell'art. 117 Cost., non venendo in considerazione competenza
esclusiva statale.
È inoltre assente la previsione di qualsiasi forma di
coordinamento fra l'attività dell'istituendo Osservatorio nazionale
e quella dei già istituiti Osservatori regionali, che potrebbe
addirittura ritenersi assorbita dalla prima, con illegittimo
superamento delle funzioni regionali in materia e violazione altresì
del principio di leale collaborazione.

X

Sui commi 597, 598, 599, 600. Violazione degli articoli 117, 118,
119 della Costituzione.
Si tratta di un gruppo di disposizioni riguardanti l'alienazione
degli immobili di proprietà degli istituti autonomi per le case
popolari.
La materia dell'edilizia residenziale pubblica rientra nella
competenza regionale ai sensi dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione.
Le norme predette dispongono, per di più in modo assai
dettagliato, in ambiti che spetta al legislatore regionale
disciplinare nel modo più aderente alle situazioni economico-sociali
e finanziarie e patrimoniali riscontrate localmente, regolando
conseguentemente anche le corrispondenti attività gestionali degli
enti interessati.

P. Q. M.
Chiede piaccia all'ecc.ma Corte, dichiarare l'illegittimità
costituzionale dall'art. 1, commi 65, 67, 198, 200, 201, 206, 213,
214, 280, 281, 285, 286, 287, 291, 310, 311, 312, 322, 330, 336, 483,
485, 487, 488, 491, 492, 556, 597, 598, 599, 600 della legge 23
dicembre 2005 n. 266 recante «Disposizini per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)»
per le parti e sotto i profili di violazione dagli artt. 3, 97, 114,
117, 118, 119, 120 della Costituzione specificati nei motivi
sopraesposti.
Torino - Roma, addì 23 febbraio 2006
Avv. Anita Ciavarra - Avv. Emiliano Amato
06C0196