1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 12-4-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 61 SENTENZA 7 febbraio - 6 aprile 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Lavoro - Contratto di lavoro a tempo determinato - Norme della Regione Siciliana - Facolta' dell'Istituto sperimentale zootecnico per la Sicilia di stipulare detti contratti con i lavoratori licenziati dall'ARAS, attingendo da un apposito albo - Proroga per gli esercizi finanziari 2022 e 2023 - Violazione della competenza esclusiva del legislatore statale in materia di ordinamento civile ed eccedenza dalla competenza statutaria - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Siciliana 21 gennaio 2022, n. 1, art. 10. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l). (T-230061) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 12-4-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10 della
legge della Regione Siciliana 21 gennaio 2022, n. 1 (Autorizzazione
all'esercizio provvisorio del bilancio della Regione per l'esercizio
2022), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 28 marzo 2022, depositato in cancelleria il 30 marzo
2022, iscritto al n. 29 del registro ricorsi 2022 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, prima serie speciale,
dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 2023 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Fabrizio Urbani Neri per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giuseppa Mistretta
per la Regione Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio del 7 febbraio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 28 marzo 2022 e depositato il successivo 30 marzo 2022 (reg. ric.
n. 29 del 2022), ha promosso, tra le altre, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10 della legge della Regione Siciliana 21
gennaio 2022, n. 1 (Autorizzazione all'esercizio provvisorio del
bilancio della Regione per l'esercizio 2022), in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, in relazione
all'art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche) e agli artt. 14 e 17 del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2.
1.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri rappresenta che la
disposizione impugnata, stabilendo che «[a]l fine di scongiurare
l'interruzione dei servizi in favore degli allevatori, le
disposizioni di cui all'articolo 17 della legge regionale 9 maggio
2017, n. 8 e successive modificazioni, continuano ad applicarsi per
gli esercizi finanziari 2022 e 2023», ha ampliato l'ambito di
applicazione temporale del comma 8-bis e del comma 9 dell'art. 6
della legge della Regione Siciliana 5 giugno 1989, n. 12 (Interventi
per favorire il risanamento e il reintegro degli allevamenti
zootecnici colpiti dalla tubercolosi, dalla brucellosi e da altre
malattie infettive e diffusive e contributi alle associazioni degli
allevatori), come introdotti dall'art. 17, comma 1, lettere a) e b),
della legge della Regione Siciliana 9 maggio 2017, n. 8 (Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2017. Legge di stabilità
regionale).
Tali disposizioni avevano previsto, per far fronte al fallimento
dell'Associazione regionale allevatori siciliani (ARAS), dichiarato
dal Tribunale di Palermo con la sentenza n. 27 del 23 febbraio 2017,
sulla base del presupposto che l'ARAS dovesse ritenersi imprenditore
commerciale, che l'Istituto sperimentale zootecnico per la Sicilia
potesse stipulare, attraverso un albo appositamente costituito a
questo fine, contratti di lavoro a tempo determinato con i lavoratori
licenziati dal detto ente, allo scopo di scongiurare l'interruzione
dei servizi di selezione del bestiame per i libri genealogici, dei
controlli funzionali e dei servizi di assistenza tecnica
agronomica/veterinaria (comma 8-bis dell'art. 17 della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2017), stabilendo anche la copertura della
relativa spesa (comma 9 del medesimo art. 17).
Dette norme, ad avviso del ricorrente, al tempo della loro
adozione potevano ritenersi coerenti con i presupposti di
temporaneità ed eccezionalità richiesti dall'art. 36 del d.lgs. n.
165 del 2001 per l'utilizzo da parte delle pubbliche amministrazioni
dei contratti a tempo determinato, in considerazione dell'affidamento
di nuove funzioni all'Istituto sperimentale zootecnico per la Sicilia
e della sopravvenuta impossibilità di svolgere il servizio da parte
dell'ARAS.
L'Avvocatura generale dello Stato ritiene, invece, che la
disposizione impugnata, consentendo «all'Istituto sperimentale
zootecnico, di continuare ad assumere, per ulteriori 2 anni (esercizi
finanziari 2022-2023), con contratti a tempo determinato e in deroga
ai limiti assunzionali vigenti, attingendo da un apposito albo
appositamente costituito, i lavoratori licenziati dalle associazioni
regionali degli allevatori della Sicilia (gli enti di cui al comma 1
dell'art. 6 della L.R. n. 12/1989)», violi i limiti e le condizioni a
cui l'art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001 subordina l'utilizzo dei
contratti di lavoro subordinato a tempo determinato, eludendo anche
il principio di cui all'art. 35 del d.lgs. n. 165 del 2001,
richiamato espressamente dallo stesso art. 36, secondo cui le
assunzioni nelle amministrazioni pubbliche debbono avvenire tramite
procedure selettive.
La difesa dello Stato evidenzia, infine, richiamando anche la
sentenza di questa Corte n. 43 del 2020, che alla dichiarazione di
illegittimità costituzionale della disposizione impugnata non
potrebbe ostare «il richiamo alla competenza legislativa primaria
della Regione in tema di "stato giuridico ed economico degli
impiegati e funzionari della Regione" (ex art. 14, lett. q, dello
Statuto), posto che le disposizioni del D.Lgs. n. 165 del 2001, in
quanto norme fondamentali di riforma economico-sociale della
Repubblica (art. 1, comma 3 dello stesso decreto), rappresentano
comunque un limite anche per la potestà legislativa delle Regioni a
Statuto speciale».
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Siciliana, eccependo
la non fondatezza del ricorso sulla base della ricostruzione del
complessivo quadro normativo che evidenzierebbe, a suo avviso, la
permanente necessità di risorse umane da impiegare nelle attività
svolte dall'Istituto sperimentale zootecnico per la Sicilia e che
sarebbe volta a scongiurare l'interruzione dei servizi in favore
degli allevatori, eccezionalmente e limitatamente ai soli esercizi
finanziari 2022 e 2023.
La difesa della Regione sottolinea che l'Istituto sperimentale
zootecnico per la Sicilia svolge dal 2018 le attività del programma
di raccolta dati in allevamento, finalizzate alla realizzazione dei
programmi genetici, il cui obiettivo è la corretta gestione del
patrimonio genetico delle razze di interesse zootecnico nei settori
della riproduzione, selezione, ricostituzione, creazione di nuove
razze e conservazione della biodiversità zootecnica, occupandosi dal
2019 anche del servizio di Assistenza tecnica agli allevamenti
regionali (Progetto SATA).
La Regione Siciliana evidenzia, inoltre, che, per far fronte al
fallimento dell'ARAS, il Dipartimento regionale dell'agricoltura, al
fine di garantire la ripresa immediata delle funzioni svolte da detta
associazione, ritenute indispensabili per garantire la qualità e il
valore economico degli allevamenti siciliani, aveva individuato
l'Associazione italiana allevatori come ente preposto ad assicurare
continuità al servizio che, successivamente, era stato appunto
affidato all'Istituto sperimentale zootecnico per la Sicilia.
La resistente sostiene, pertanto, che la questione promossa dal
Presidente del Consiglio dei ministri sia non fondata, in
considerazione dell'obiettivo permanere delle ragioni eccezionali e
temporanee di consentire la prosecuzione, senza soluzione di
continuità, dei servizi assicurati dall'Istituto sperimentale
zootecnico e della limitazione della proroga, prevista dalla
disposizione impugnata, ai soli esercizi finanziari 2022 e 2023.
2.1.- In prossimità dell'udienza, la difesa della Regione
Siciliana ha depositato una ulteriore memoria integrativa in cui ha
ribadito quanto già esposto nell'atto di costituzione.
3.- Ai sensi dell'art. 10, comma 3, delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale sono stati formulati alcuni
quesiti a cui all'udienza le parti hanno risposto, insistendo, al
termine dei loro interventi, per l'accoglimento delle conclusioni
formulate nei rispettivi atti.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 29 del
2022), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, tra le
altre, questione di legittimità costituzionale dell'art. 10 della
legge della Regione Siciliana n. 1 del 2022 per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost. e degli artt. 14 e 17 dello
statuto reg. Siciliana.
Il ricorrente rileva che la disposizione impugnata consente di
estendere agli esercizi finanziari 2022 e 2023 l'applicazione
dell'art. 17 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2017, che ha
attribuito all'Istituto sperimentale zootecnico per la Sicilia la
facoltà di stipulare contratti di lavoro subordinato a tempo
determinato con i lavoratori licenziati dall'ARAS, attingendo da un
albo appositamente costituito a tali fini.
L'Avvocatura generale dello Stato ritiene che, mentre il detto
art. 17 poteva considerarsi coerente con «i presupposti di
temporaneità ed eccezionalita'» a cui la disciplina statale
subordina il ricorso a tale specifica tipologia di contratti, la
disposizione impugnata si porrebbe, invece, in contrasto con l'art.
36 del d.lgs. n. 165 del 2001, esorbitando dai limiti e dalle
condizioni fissate dalla norma per il ricorso a tale specifica
tipologia di contratti.
La difesa dello Stato evidenzia, inoltre, che alla dichiarazione
di illegittimità costituzionale della disposizione impugnata non
potrebbe neppure ostare l'eventuale richiamo alla competenza
legislativa primaria della Regione in tema di «stato giuridico ed
economico degli impiegati e funzionari della Regione» sulla base di
quanto previsto dall'art. 14, lettera q), statuto reg. Siciliana,
posto che le disposizioni del d.lgs. n. 165 del 2001, in quanto norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica
rappresentano, comunque, un limite anche per la potestà legislativa
primaria delle regioni a statuto speciale.
Pertanto, ad avviso del ricorrente, la previsione da parte della
disposizione impugnata di una ulteriore utilizzazione per due anni
dei contratti di lavoro a tempo determinato e il mancato ricorso a
forme di selezione pubblica si tradurrebbero in una violazione delle
prescrizioni dell'art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001, con la
conseguente invasione della materia «ordinamento civile», di
competenza esclusiva del legislatore statale ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.
2.- La questione è fondata.
2.1.- Questa Corte ha più volte affermato che quanto al riparto
delle competenze tra Stato e regioni, la disciplina del rapporto di
lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, come delineata
dal d.lgs. n. 165 del 2001, rientra nella materia «ordinamento
civile», riservata dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato (ex plurimis,
sentenze n. 190 e n. 70 del 2022).
Peraltro le disposizioni del d.lgs. n. 165 del 2001, richiamate
dall'Avvocatura generale dello Stato a sostegno dell'impugnativa, in
quanto norme fondamentali di riforma economico-sociale della
Repubblica, costituiscono limiti anche per l'esercizio delle
competenze legislative esclusive della Regione Siciliana (ex multis,
sentenze n. 168 del 2018 e n. 265 del 2013).
2.2.- L'art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001, evocato dal
ricorrente, nell'attuale formulazione, contiene la regolamentazione
del contratto di lavoro subordinato a tempo determinato e, in genere,
delle forme di impiego flessibili nella pubblica amministrazione e
stabilisce che «[p]er le esigenze connesse con il proprio fabbisogno
ordinario le pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente con
contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato seguendo le
procedure di reclutamento previste dall'articolo 35» (comma 1),
consentendo il ricorso alla flessibilità «soltanto per comprovate
esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale e nel
rispetto delle condizioni e modalità di reclutamento stabilite
dall'articolo 35» (comma 2).
La disposizione impugnata, prevedendo che «[a]l fine di
scongiurare l'interruzione dei servizi in favore degli allevatori, le
disposizioni di cui all'articolo 17 della legge regionale 9 maggio
2017, n. 8 e successive modificazioni, continuano ad applicarsi per
gli esercizi finanziari 2022 e 2023», estende l'ambito temporale di
applicazione dell'art. 17, comma 1, lettere a) e b), della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2017 che, attraverso l'introduzione del comma
8-bis e la sostituzione del comma 9 nell'art. 6 della legge reg.
Siciliana n. 12 del 1989, aveva autorizzato l'Istituto sperimentale
zootecnico per la Sicilia a stipulare contratti di lavoro a tempo
determinato con i lavoratori licenziati dall'ARAS, attingendo da un
albo appositamente costituito a questi fini.
Ciò allo scopo di far fronte alla situazione determinatasi a
seguito del fallimento di ARAS, avvenuto nel febbraio del 2017,
consentendo così, senza soluzione di continuità, la prosecuzione
dei servizi di assistenza già prestati dalla stessa ARAS agli
allevatori.
A distanza di oltre quattro anni dall'entrata in vigore dell'art.
17 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2017, la Regione, invece di
sopperire alle esigenze di organico dell'Istituto sperimentale
zootecnico per la Sicilia con contratti a tempo indeterminato e
seguendo le procedure di reclutamento previste dall'art. 35 del
d.lgs. n. 165 del 2001, ha prorogato per ulteriori due anni, con la
disposizione impugnata, la facoltà dell'ente di assumere con
contratti di lavoro a tempo determinato i lavoratori licenziati
dall'associazione regionale degli allevatori, violando così in modo
evidente i limiti e le condizioni stabilite in materia dall'art. 36,
comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001.
2.3.- Il fallimento dell'ARAS nel febbraio del 2017, e il
successivo affidamento all'Istituto sperimentale zootecnico per la
Sicilia delle funzioni già svolte da questa, hanno indotto all'epoca
il legislatore siciliano a fare ricorso ai contratti a tempo
determinato, ritenendo sussistenti, nel caso di specie, quelle
«comprovate esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o
eccezionale» che sono richieste dal citato art. 36, comma 2.
La circostanza risulta, però, profondamente mutata nel 2022,
alla data di entrata in vigore della disposizione impugnata, non solo
per l'avvenuto decorso di oltre quattro anni dalla situazione che
aveva legittimato l'utilizzo di tali contratti, ma anche perchè le
funzioni già svolte dall'ARAS sono state stabilmente attribuite
all'Istituto sperimentale zootecnico per la Sicilia, come risulta
anche da quanto rappresentato negli atti depositati in giudizio dalla
difesa della Regione Siciliana.
Per queste ragioni la disposizione impugnata presenta evidenti
aspetti di incompatibilità con la disciplina statale di cui all'art.
36 del d.lgs. n. 165 del 2001, in quanto l'estensione temporale agli
esercizi finanziari 2022 e 2023 della facoltà attribuita
originariamente, in via eccezionale e temporanea, all'Istituto
sperimentale zootecnico per la Sicilia, eccede i complessivi limiti
di durata massima stabiliti per i contratti a tempo determinato dalla
disciplina statale e dalla contrattazione collettiva.
L'illegittimità costituzionale della disposizione impugnata non
pregiudica, in virtù di quanto dispone l'art. 2126 del codice
civile, i diritti dei lavoratori interessati che abbiano svolto le
attività previste dai contratti in questione.
3.- Questa Corte ha già avuto occasione di affermare che «i
profili concernenti l'assunzione e l'inquadramento del personale
pubblico privatizzato, riconducibili alla materia dell'ordinamento
civile, comportano l'applicabilità (...) dell'art. 36, comma 2, del
t.u. pubblico impiego, nella parte in cui introduce il limite delle
"esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale" che
devono sussistere per giustificare la stipula di contratti di lavoro
subordinato a tempo determinato (sentenza n. 217 del 2012)» (sentenza
n. 43 del 2020, punto 4.1. del Considerato in diritto), anche nelle
Regioni ad autonomia speciale, titolari di competenza legislativa
primaria in materia di "stato giuridico ed economico degli impiegati
e funzionari della Regione".
Pertanto, la disposizione impugnata, nella parte in cui prevede
la proroga per gli esercizi finanziari 2022 e 2023 del comma 8-bis
dell'art. 6 della legge reg. Siciliana n. 12 del 1989, come
introdotto dall'art. 17, comma 1, lettera a), della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2017, che autorizza la prosecuzione dei rapporti
di lavoro a tempo determinato del personale ex ARAS, nonostante sia
venuta meno l'eccezionalità e la temporaneità della situazione,
deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima in quanto,
dettando una disciplina dell'impiego flessibile nella pubblica
amministrazione difforme da quella dell'art. 36, comma 2, del d.lgs.
n. 165 del 2001, eccede dalla competenza legislativa regionale
statutaria.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 10 della legge
della Regione Siciliana 21 gennaio 2022, n. 1 (Autorizzazione
all'esercizio provvisorio del bilancio della Regione per l'esercizio
2022), nella parte in cui stabilisce che continui ad applicarsi per
gli esercizi finanziari 2022 e 2023 il comma 8-bis dell'art. 6 della
legge della Regione Siciliana 5 giugno 1989, n. 12 (Interventi per
favorire il risanamento e il reintegro degli allevamenti zootecnici
colpiti dalla tubercolosi, dalla brucellosi e da altre malattie
infettive e diffusive e contributi alle associazioni degli
allevatori), come introdotto dall'art. 17, comma 1, lettera a), della
legge della Regione Siciliana 9 maggio 2017, n. 8 (Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2017. Legge di stabilità
regionale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 6 aprile 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA