1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 24-6-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 maggio 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato il 3 giugno 2009 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Enti locali - Norme della Regione Abruzzo - Indennita' di carica degli amministratori degli enti locali - Divieto di cumulo con le indennita' spettanti ai componenti delle Camere e del Parlamento europeo e con qualunque altro emolumento fisso o variabile derivante da nomina politica di competenza regionale - Esclusione del divieto di cumulo per gli amministratori dei Comuni al di sotto dei 5000 abitanti - Contrasto con la disciplina del testo unico sugli enti locali - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, lesione dei principi di eguaglianza, ragionevolezza e imparzialita'. - Legge della Regione Abruzzo 24 marzo 2009, n. 4, art. 5, comma 7. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, comma terzo; legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, commi 25 e 26, modificativi degli artt. 82 e 83 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267. (009C0409) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 24-6-2009)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in persona
Presidente del Consiglio pro tempore rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via
dei Portoghesi n. 12 è domiciliato, nei confronti della Regione
Abruzzo in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
della Regione Abruzzo del 24 marzo 2009 n. 4 pubblicata nel B.U.R. n.
20 del 27 marzo 2009 recante «Principi generali in materia di
riordino degli Enti locali» per violazione dell'art 117, terzo comma
Cost. ovvero dei principi fondamentali in materia di coordinamento
della finanza pubblica nonchè per violazione degli artt. 3 e 97
Cost.
L'art. 5 comma settimo della legge della Regione Abruzzo n. 4 del
2009 viene impugnata nella parte sopra richiamata giusta delibera del
Consiglio dei ministri nella seduta del 21 maggio 2009 per i motivi
che di seguito si espongono.
I) Con la legge riportata in epigrafe la Regione Abruzzo detta i
principi generali in materia di riordino degli enti regionali allo
specifico fine di concorrere al raggiungimento degli obiettivi di
contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica (art. 1).
Vengono quindi individuati i criteri del riordino (art. 2), definiti
i principi generali e le modalità di erogazione dei servizi pubblici
(art. 3), individuati gli organi delle Agenzie regionali (art. 4).
Con l'art. 5, rubricato «Requisiti, nomine e compensi» il
legislatore regionale, dopo avere regolamentato le nomine degli
organi di vertice, al comma settimo stabilisce che le indennità di
carica degli amministratori, oltre a non poter essere cumulate con le
indennità spettanti ai componenti delle Camere e del Parlamento
europeo, non sono cumulabili con nessun altro emolumento fisso o
variabile derivante da nomina politica di competenza regionale anche
presso enti pubblici economici.
Il divieto di cumulo tuttavia, stabilisce testualmente la
disposizione in esame nella parte qui impugnata, «non vale per gli
amministratori dei comuni al di sotto dei 5000 abitanti».
La disposizione da ultimo richiamata contrasta innanzitutto con i
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica e più in particolare con quanto previsto dalla legge
finanziaria n. 244 del 2007 (legge finanziaria 2008) che, all'art. 2,
commi 25 e 26, ha apportato alcune sostanziali modifiche agli artt.
82 e 83 del decreto legislativo n. 267 del 2000 (Testo unico degli
enti locali) introducendo, sotto vari profili, il c.d. divieto di
cumulo per gli amministratori locali.
In particolare, l'art. 2 comma 25 della legge finanziaria per il
2008, nel sostituire il secondo comma dell'art. 83 del Testo Unico
delle leggi sugli ordinamenti locali prevede che «I consiglieri
comunali, provinciali, circoscrizionali, limitatamente ai comuni
capoluogo di provincia, e delle comunità montane hanno diritto a
percepire, nei limiti fissati dal presente capo, un gettone di
presenza per la partecipazione a consigli e commissioni. In nessun
caso l'ammontare percepito nell'ambito di un mese da un consigliere
può superare l'importo pari ad un quarto dell'indennità massima
prevista per il rispettivo sindaco o presidente in base al decreto di
cui al comma 8. Nessuna indennità è dovuta ai consiglieri
circoscrizionali.
Il medesimo comma 25 alla lett. b) prevede, inoltre, l'espressa
abrogazione del sesto comma dell'art. 82 del predetto Testo Unico che
prevedeva la possibilità di cumulo tra indennità di funzione e
gettoni di presenza, ove dovuti per mandati elettivi presso enti
diversi ricoperti dalla stessa persona.
Il successivo comma 26 dell'art. 2 della legge finanziaria per il
2008 ha, inoltre, integralmente sostituito l'art. 83 del Testo Unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali prevedendo, in termini
generali, il divieto per i parlamentari nazionali ed europei, nonchè
i consiglieri regionali di percepire i gettoni di presenza previsti
dall'intero Capo IV (Status degli amministratori locali), del
medesimo Testo Unico.
I successivi commi dell'art. 83 così come risultanti dalla
modifica in esame stabiliscono inoltre che:
Salve le disposizioni previste per le forme associative degli
enti locali, gli amministratori locali di cui all'articolo 77, comma
2, non percepiscono alcun compenso, tranne quello dovuto per spese di
indennità di missione, per la partecipazione ad organi o commissioni
comunque denominate, se tale partecipazione è connessa all'esercizio
delle proprie funzioni pubbliche (secondo comma).
In caso di cariche incompatibili, le indennità di funzione
non sono cumulabili; ai soggetti che si trovano in tale condizione,
fino al momento dell'esercizio dell'opzione o comunque sino alla
rimozione della condizione di incompatibilità, l'indennità per la
carica sopraggiunta non viene corrisposta (terzo comma).
Tale disposizioni, direttamente inserite nel Testo Unico sugli
enti locali, rivestono carattere generale non essendo prevista alcuna
particolare limitazione per gli amministratori locali di piccoli
comuni nè ulteriori specifiche eccezioni.
Tali norme, nel prevedere un divieto di cumulo di indennità a
vario titolo percepite dagli amministratori degli enti locali,
siccome volte allo specifico fine di razionalizzazione e contenimento
della spesa pubblica, rappresentano espressione della potestà
demandata al legislatore statale di stabilire principi fondamentali
di coordinamento della finanza pubblica, materia rimessa ex art. 117,
terzo comma Cost. alla competenza ripartita tra Stato e regioni.
I principi fissati dalla normativa statale, in effetti,
costituiscono espressione di indefettibili esigenze di carattere
unitario che, in quanto tali, condizionano l'esercizio della potestà
normativa regionale.
Si tratta, invero, di principi che, come ricordato da codesta
ecc.ma Corte, sono spinti da istanze di coesione nazionale e che
pertanto, «possono imporre limiti complessivi alla crescita della
spesa corrente degli enti autonomi» (Corte cost. sent. n. 82 del
2007).
Dal punto di vista della competenza regionale a legiferare tali
principi non sono pertanto derogabili dalla potestà regionale
concorrente, al fine di assicurare il corretto impiego delle risorse
in connessione alla ripartizione delle competenze tra i vari livelli
di governo.
Come ricordato da codesta ecc.ma Corte (sent. n. 417 del 2005),
alla specifica finalità dell'azione di coordinamento finanziario
consegue infatti che «a livello centrale si possano collocare non
solo la determinazione delle norme fondamentali che reggono la
materia», ma altresì la determinazione di norme puntuali (n.d.r. nel
caso di specie si trattava di disposizioni relative alla disciplina
degli obblighi di invio di informazioni sulla situazione finanziaria
dalle regioni e dagli enti locali alla Corte dei conti). La
fissazione di dette norme da parte del legislatore statale è
diretta, infatti, a realizzare in concreto la finalità del
coordinamento finanziario - che per sua natura eccede le possibilità
di intervento dei livelli territoriali sub-statali - (v. sentenze n.
376 del 2003 e n. 35 del 2005) e, proprio perchè viene «incontro
alle esigenze di contenimento della spesa pubblica e di rispetto del
patto di stabilità interno», è idonea a realizzare l'ulteriore
finalità del buon andamento delle pubbliche amministrazioni
(sentenza n. 64 del 2005).
La disposizione di cui all'art. 5 settimo comma della legge
regionale n. 4 del 2009 dunque, nel prevedere che il divieto di
cumulo, così come descritto nella prima parte della legge regionale
ovvero in riferimento a qualsiasi emolumento fisso a variabile non si
applichi poi ai comuni con popolazioni inferiore ai 5000 abitanti
eccede la potestà concorrente regionale contrastando con la
disciplina statale di riferimento e, pertanto, con l'art. 117, terzo
comma Cost. oltre che con l'art. 97 Cost.
In particolare, viene in considerazione il contrasto con il
secondo comma dell'art. 82 (come sostituito dall'art. 2, comma 25
della legge finanziaria per il 2008) in quanto la formulazione della
disposizione regionale qui censurata, nel fare eccezione al divieto
con riferimento a qualsivoglia emolumento fisso o variabile, consente
il venir meno del divieto generale di cumulo tra indennità di
funzione e gettoni di presenza anche al di là dei limiti mensili
espressamente stabiliti dal secondo comma dell'art. 82 (ovvero anche
se l'ammontare dei gettoni percepiti in un mese superi il quarto
dell'indennità massima prevista per il rispettivo sindaco o
presidente); consentendo altresì ai consiglieri circoscrizionali di
percepire l'indennità di funzione.
La disposizione regionale qui censurata, inoltre, sempre in
ragione della sua formulazione, sembra consentire agli amministratori
di comuni inferiori a 5000 abitanti di cumulare all'indennità ad
essi spettante, i compensi relativi alla partecipazione ad organi o
commissioni comunque denominate anche se tale partecipazione è
connessa all'esercizio di funzioni pubbliche e ciò in violazione
dell'art. 83 secondo comma del d.lgs. n. 267 del 2000, consentendo
altresì il cumulo delle indennità anche per il caso di cariche
incompatibili, questa volta in contrasto con il terzo comma de già
richiamato art. 83, come sostituito dall'art. 2, comma ventiseiesimo,
della legge finanziaria per il 2008.
II) Come sopra riferito, in base alla legge regionale in esame le
indennità di carica degli amministratori degli enti locali non
possono essere cumulate nè con le indennità spettanti ai componenti
delle Camere e del Parlamento europeo, nè con nessun altro
emolumento fisso o variabile derivante da nomina politica di
competenza regionale.
Tenuto conto dell'obiettivo di contenimento della spesa pubblica
indicato quale specifica finalità dalla stessa legge regionale (v.
art. 1 della legge regionale n. 4/2009 sopra menzionato), la
specifica eccezione stabilita dalla seconda parte dell'art. 5, comma
settimo, della legge regionale in esame appare irragionevole ed
ingiustificata, oltre a porsi in evidente contrasto con il principio
di eguaglianza, in quanto introduce un regime di particolare favore
(anche in considerazione della entità economica di alcune
indennità, quali quelle spettanti ai parlamentari nazionali ed
europei), esclusivamente nei confronti degli amministratori di
piccoli comuni.
La disposizione regionale in epigrafe, pertanto, con il presente
ricorso viene impugnata, oltre che per contrasto con l'art. 117,
terzo comma cost. sulla base delle considerazioni suesposte, anche
per violazione del principio di eguaglianza dei cittadini nonchè dei
principi di ragionevolezza e di imparzialità desumibili dall'art. 3
Cost.

P. Q. M.
Alla luce di quanto sopra esposto si conclude affinchè sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale della legge della Regione
Abruzzo n. 4 del 2009:
quanto all'art. 5, comma settimo, nella parte in cui esclude
dal divieto di cumulo di cui al medesimo comma gli amministratori dei
comuni al di sotto dei 5000 abitanti, per contrasto con l'art. 117,
terzo comma Cost. in materia di coordinamento della finanza pubblica
nonchè del principio di eguaglianza, di ragionevolezza,
imparzialità ex art. 3 Cost. nonchè di buon andamento ex art. 97
Cost.
Si allega l'originale della delibera del Consiglio dei ministri
in data 21 maggio 2009 e copia della legge regionale impugnata.
Roma, addì 25 maggio 2009
L'Avvocato dello Stato: Paola Palmieri