1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 16-1-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 194 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 giugno 2018
Ordinanza del 28 giugno 2018 della Corte d'appello di Trieste nel procedimento civile promosso da Cargnello Tullio contro Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia. Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Abrogazione di disposizioni transitorie in materia di trattamento pensionistico dell'indennita' dirigenziale applicate al personale regionale cessato dal servizio successivamente al 30 settembre 1990 - Cessazione dell'erogazione dei trattamenti pensionistici integrativi con decorrenza dal 1° settembre 2014. - Legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 4 agosto 2014, n. 15 (Assestamento del bilancio 2014 e del bilancio pluriennale per gli anni 2014-2016 ai sensi dell'articolo 34 della legge regionale n. 21/2007), art. 12, comma 3, nella parte in cui abroga i commi 3 e 4 dell'art. 100 della legge regionale 27 marzo 1996, n. 18 (Riforma dell'impiego regionale in attuazione dei principi fondamentali di riforma economico-sociale desumibili dalla legge 23 ottobre 1992, n. 421), e comma 5. (18C00285) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 16-1-2019)

LA CORTE D'APPELLO DI TRIESTE
Collegio di lavoro

composta dai signori magistrati:
dott. Mario Pellegrini - Presidente;
dott. Lucio Benvegnù - Consigliere relatore;
dott. Andrea Doardo - Giudice ausiliario,
ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa in materia di
previdenza iscritta al n. 227 del ruolo 2017, promossa in questa sede
di appello con ricorso depositato il 21 settembre 2017 da Cargnello
Tullio, rappresentato e difeso dagli avvocati Giulia Mito e Chiara
Centrone per mandato a margine del ricorso in appello - appellante;
Contro Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del
Presidente in carica, rappresentata e difesa dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Trieste - appellata;

Motivi della decisione
(art.23, legge 11 marzo 1953, n. 87)

1. L'appellante sig. Tullio Cargnello ha convenuto in giudizio la
Regione Friuli-Venezia Giulia chiedendo l'accertamento del suo
diritto a percepire la pensione integrativa ai sensi della legge
regionale n. 53/1981 e dell'art. 100 della legge regionale n. 18/1996
come interpretato autenticamente dall'art. 12 della legge regionale
n. 27/2014 e, conseguentemente, la condanna della Regione al
pagamento delle somme dovute, nonchè alla restituzione di quanto
indebitamente trattenuto a partire dal 1° settembre 2014.
1.1. A sostegno della sua pretesa il ricorrente ha dedotto:
1. di essere stato dipendenti, con la qualifica di dirigente,
della Regione Friuli-Venezia Giulia e ciò da epoca anteriore al 1°
ottobre 1990, e di essere stato collocato in quiescenza dopo tale
data;
2. che la retribuzione da lui percepita in costanza di
rapporto di lavoro comprendeva anche l'indennità di funzione
dirigenziale, in origine non considerata pensionabile dall'INPDAP, ma
qualificata come tale dalla Regione Friuli-Venezia Giulia con gli
articoli 21, 25 e 140 della legge regionale n. 53/1981;
3. che in seguito l'INPDAP ha fatto rientrate la suddetta
indennità nella retribuzione pensionabile a decorrere dal 1° ottobre
1990 (per cui la Regione ha trasferito all'Istituto i contributi
pagati dai dirigenti a partire da quest'ultima data);
4. che di conseguenza l'art. 100 comma 1 della legge
regionale n. 18/1996 ha abrogato l'art. 140 commi 1, 2, 3 e 4 e
l'art. 143, 1° comma, 2° periodo, della legge regionale n. 53/1981,
facendo però salvo (al comma 2) il diritto dei dirigenti già
cessati dal servizio entro il 30 settembre 1990 a continuare a
percepire i trattamenti già loro concessi ai sensi della disciplina
abrogata e (al comma 4) il diritto dei dirigenti cessati dopo la
suddetta data, i quali avessero però già maturato i requisiti per
il trattamento pensionistico regionale, a ricevere un assegno pari
alla differenza «tra l'ammontare del maturato ai sensi della
normativa di cui all'art. 140 della legge regionale n. 53/1981 e
l'incremento di pensione spettante dall'INPDAP - CPDEL con la
valutazione dell'indennità di funzione»;
5. di avere quindi percepito, dopo il collocamento in
quiescenza, l'assegno pensionistico integrativo regionale ai sensi
dell'art. 100 della legge regionale n. 18/1996, in aggiunta alla
pensione erogata dall'INPDAP;
6. che l'art. 12 comma 3 della legge regionale n. 15/2014 ha
abrogato l'art. 100, commi 1, 3 e 4 della legge regionale n. 18/1996,
facendo così venire meno (a decorrere dal 1° settembre 2014, come
previsto nel successivo comma 5) il trattamento integrativo
regionale, ma lo ha fatto salvo per i dirigenti cessati dal servizio
entro il 30 settembre 1990 (tutelati dall'art. 100 comma 2, non
abrogato dalla legge regionale n. 15/2014) e, a seguito della
modifica introdotta dall'art. 12 comma 1 della legge regionale n.
27/2014, per il «personale cessato dal servizio nei cui confronti
l'Inpdap non ha riconosciuto nell'imponibile pensionabile utile ai
fini della determinazione della quota A di pensione l'importo
dell'indennità di funzione o di posizione»;
7. che si deve pertanto ritenere che, in virtù di
quest'ultima norma, egli abbia nuovamente diritto al trattamento
integrativo di cui all'art. 140 della legge regionale n. 53/1981;
8. che in caso contrario l'art. 12 commi 3 a 5 della legge
regionale n. 15/2014 dovrebbe essere ritenuto illegittimo in
relazione agli articoli 3, 11, 23, 36, 38, 53 e 117, della
Costituzione, avendo violato il principio comunitario di legittimo
affidamento; il principio di certezza del diritto sancito dalla
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali; il riparto di competenze fra Stato e Regione;
il principio di ragionevolezza come limite alla modifica dei diritti
quesiti; le norme fondamentali di riforma economico sociale contenute
nella legge n. 421/92; il principio di proporzionalità della
retribuzione e di adeguatezza del trattamento pensionistico; il
principio di universalità e di corrispondenza alla capacità
contributiva dell'imposizione fiscale;
1.2. Si è costituita in giudizio la Regione Friuli-Venezia
Giulia replicando, in sintesi, che l'art. 12 comma 3 della legge
regionale n. 15/2014 ha abrogato la disciplina previgente perchè
comportava degli oneri non più giustificabili a carico della finanza
pubblica, in contrasto con le norme fondamentali di riforma economico
sociale e con il principio di economicità delle gestioni
previdenziali; e che non vi è stata alcuna violazione del principio
di tutela del legittimo affidamento nè del canone di ragionevolezza,
essendo al contrario l'intervento legislativo oggetto di discussione
giustificato (e imposto) dalla necessità di salvaguardia degli
equilibri di bilancio e di contenimento della spesa pubblica (tanto
più che la prestazione rivendicata costituiva una indebita
duplicazione di importi già riconosciuti dall'Ente previdenziale,
essendo il ricorrente titolare di una pensione calcolata con il
sistema retributivo); e che neppure sono stati violati i principi di
uguaglianza, di proporzionalità della retribuzione, di adeguatezza
del trattamento pensionistico e di corrispondenza alla capacità
contributiva.
2. I dubbi di costituzionalità sollevati dal ricorrente in primo
grado sono certamente rilevanti ai fini della decisione; l'odierna
appellante chiede infatti di ottenere nuovamente (e di conservare per
il futuro) il trattamento pensionistico integrativo previsto, a
carico della Regione, dall'art. 100 commi 3 e 4 della legge regionale
n. 18/1996, abrogati dall'art. 12 comma 3 della legge regionale n.
15/2014: e pertanto solo eliminando quest'ultima norma
dall'ordinamento, tramite una dichiarazione di illegittimità
costituzionale, egli potrebbe conseguire il risultato perseguito in
causa (e cioè il riconoscimento del suo diritto a percepire ancora,
in base al citato art. 100 della legge regionale n. 18/1996, la
differenza fra il trattamento stabilito dall'art. 140 della legge
regionale n. 53/1981 e l'incremento derivante dal computo
dell'indennità dirigenziale nella pensione erogata dall'INPDAP, oggi
INPS).
3. Le questioni sollevate dall'appellante non sono manifestamente
infondate.
3.1. A questo proposito si deve ricordare, in linea generale:
1. che il legislatore può modificare in senso sfavorevole la
disciplina dei rapporti di durata, anche incidendo su diritti
soggettivi perfetti previsti da leggi precedenti, a condizione di non
introdurre una disciplina irrazionale e arbitraria «frustrando così
anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica che
costituisce elemento fondamentale e indispensabile dello Stato di
diritto» (così Corte costituzionale n. 179/1996; nello stesso senso
le pronunce n. 206/2009 e n. 166/2012);
2. che le esigenze di bilancio e di contenimento della spesa
pubblica possono giustificare un intervento del legislatore su
posizioni soggettive consolidate, purchè il sacrificio imposto sia
ragionevole (ovvero non arbitrario), eccezionale (o comunque
temporaneo) e proporzionato (così Corte costituzionale n. 245/1997,
n. 299/1999, n. 92/2013);
3. che un'imposizione tributaria, sotto forma di riduzione di
un trattamento retributivo o pensionistico finalizzato a garantire
l'equilibrio di bilancio e il contenimento della spesa pubblica, è
legittima a condizione di non essere irragionevole e di rispettare i
principi sanciti dagli articoli 3, 36 e 38 della Costituzione (in
questo senso Corte costituzionale nn. 223/2012, 116/2013, 304/2013,
154/2014).
3.2. Nel caso in esame si può effettivamente dubitare che questi
limiti siano stati rispettati dal legislatore regionale.
Sul punto si deve infatti osservare:
1. che il sacrificio imposto all'appellante non è nè
eccezionale, nè temporaneo, poichè l'art. 12 commi 3 e 5 della
legge regionale n. 15/2014 non ha previsto una riduzione transitoria
e parziale della pensione integrativa a lui spettante in virtù
dell'art. 100 commi 3 e 4 della legge regionale n. 18/1996, ma ha
radicalmente e definitivamente eliminato il diritto, in contrasto con
il legittimo affidamento del titolare sulla certezza, stabilità e
adeguatezza della sua posizione (già retributiva e ora)
previdenziale;
2. che il legislatore regionale ha creato una irragionevole
disparità di trattamento, poichè, fra tutti i dirigenti che hanno
versato i contributi previdenziali sull'indennità della legge n.
51/1981 fino al 30 settembre 1990, ha inciso solo sulla posizione di
coloro che (come l'appellante) sono andati in pensione dopo quella
data (nonostante la loro posizione, riguardo ai contributi versati in
epoca anteriore, sia identica a quella dei colleghi cessati dal
servizio prima del 1° ottobre 1990); e ancora perchè - trattandosi
di un'imposizione di natura evidentemente tributaria (alla luce dei
criteri fissati dalla Corte costituzionale nelle pronunce sopra
citate) - non risulta (e non è stato espressamente allegato dalla
Regione) che un analogo sacrificio sia stato imposto - allo scopo di
ridurre la spesa pubblica e garantire l'equilibrio di bilancio - ad
altri soggetti equiparabili sotto il profilo della loro posizione
(attuale o pregressa) di dipendenti dell'Ente e delle condizioni
personali di reddito;
3. che nessuna specifica allegazione è stata formulata dalla
Regione in ordine alla proporzionalità e adeguatezza del sacrificio
imposto all'appellante rispetto agli obiettivi perseguiti dall'art.
12 della legge regionale n. 15/2014.
Nulla è dato sapere infatti riguardo al costo della pensione
integrativa oggetto di causa, e quindi al risparmio conseguibile
dall'ente grazie alla sua eliminazione; riguardo all'incidenza di
questo costo sul bilancio regionale e sull'equilibrio finanziario
dell'ente (con particolare riferimento ai trattamenti retributivi e
previdenziali erogati); e soprattutto riguardo al rapporto fra la
pensione integrativa corrisposta all'appellante in base all'art. 100
commi 3 e 4 della legge regionale n. 18/1996 e i contributi da lui
versati fino al 30 settembre 1990 in base alla legge regionale n.
53/1981 (contributi che la Regione ha trattenuto, avendo trasferito
all'INPDAP solo quelli relativi al periodo successivo) e quindi alla
coerenza fra accantonamenti (del passato) e prestazioni già eseguite
e da erogare in futuro.
3.3. Il legislatore regionale ha quindi violato - in ipotesi -
gli articoli 3, 36 comma 1, 38 comma 2 e 53 della Costituzione
perchè ha trattato in modo diverso situazioni identiche,
intervenendo, solo per alcuni soggetti, su un diritto ormai
acquisito; ha leso il legittimo affidamento dell'appellante (e degli
altri pensionati nella sua stessa situazione) riguardo alla certezza
e stabilità dell'ordinamento; ha introdotto un peso di natura
tributaria, tale da incidere sulla adeguatezza della posizione
retributiva e previdenziale degli obbligati, solo per una specifica
categoria di contribuenti e senza effettuare e prevedere una qualche
forma di equo bilanciamento di interessi.
4. I dubbi di costituzionalità sollevati dall'appellante sin dal
primo grado non possono essere risolti, come da lui proposto,
utilizzando, in funzione interpretativa adeguatrice, l'art. 12 comma
1 della legge regionale n. 27/2014.
4.1. A questo riguardo si deve tenere presente che
l'interpretazione costituzionalmente orientata è consentita (e
doverosa) a condizione che si tratti dì una vera interpretazione e
cioè della scelta, fra più significati della norma possibili e
compatibili con il suo tenore letterale e con il contesto in cui è
inserita, di quello conforme ai principi sanciti dalla Costituzione.
4.2. Nel caso in esame il testo dell'art. 100 comma 2 della legge
regionale n. 18/1996, come modificato dall'art. 12 comma 1 della
legge regionale n. 27/2014, è assolutamente chiaro e univoco nel
riferirsi solo ed esclusivamente a coloro cui l'INPDAP «non ha
riconosciuto nell'imponibile pensionabile utile ai fini della
determinazione della quota A di pensione l'importo dell'indennità di
funzione o di posizione» e in questa categoria certamente non rientra
l'appellante, cui pacificamente (già INPDAP) eroga una pensione
determinata (con il sistema retributivo) tenendo conto anche
dell'indennità dirigenziale prevista dalla legge regionale n.
53/1981.
Oltre al dato letterale vi è da considerare anche un argomento
sistematico; interpretata nel senso voluto dal sig. Cargnello, la
disciplina risultante dal combinato disposto dell'art. 100 comma 2
della legge regionale n. 18/1996, come integrato dall'art. 12 comma 1
della legge regionale n. 27/2014, e dell'art. 12 commi 3 e 5 della
legge regionale n. 15/2014 sarebbe palesemente assurda e
contraddittoria: il legislatore regionale, infatti, avrebbe, da una
parte, eliminato (abrogando l'art. 100 commi 3 e 4 della legge
regionale n. 18/1996 mediante l'art. 12 comma 3 della legge regionale
n. 15/2014) la pensione integrativa prevista dall'art. 140 della
legge regionale n. 53/1981 (che, va ricordato, compete solo ed
esclusivamente a un numero ben definito e chiuso di ex dirigenti
regionali, fra cui l'appellante) e, dall'altra, l'avrebbe
reintrodotta (tramite l'art. 12 comma 1 della legge regionale n.
27/2014) per i medesimi soggetti (che sono, si ripete, gli unici a
beneficiarne).
In sintesi la Regione Friuli-Venezia Giulia avrebbe prima tolto
la pensione integrativa all'appellante (e agli altri dirigenti nella
sua stessa posizione), e ciò «ai fini del contenimento della spesa
pubblica e nel rispetto dei principi fondamentali di coordinamento di
finanza pubblica», e poi, smentendo se stessa e le finalità
espressamente dichiarate nell'art. 12 comma 3 della legge regionale
n. 15 del 4 agosto 2014, l'avrebbe subito reintrodotta con l'art. 12
comma 1 della legge regionale 30 dicembre 2014, n. 27; il risultato
sarebbe una sorta di corto circuito legislativo, poichè l'art. 100
comma 2 della legge regionale n. 18/1996 darebbe di nuovo
all'appellante ciò che i successivi commi 3 e 4 (ormai abrogati
dall'art. 12 comma 3 della legge regionale n. 15/2014, tuttora in
vigore) non concedono più a partire dal 1° settembre 2014 (come
stabilisce l'art. 12 comma 5 della medesima legge regionale,
anch'esso mai abrogato e quindi vigente).
4.3. È quindi inevitabile rimettere la valutazione della
legittimità dell'art. 12 commi 3 e 5 della legge regionale n.
15/2014 alla Corte costituzionale.

P. Q. M.

La Corte di appello di Trieste, così decide,
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 legge costituzionale n.
1/1948 e 23 legge n. 87/1953 dichiara rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 12
commi 3 e 5 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 4 agosto
2014, n. 15, intitolata «Assestamento del bilancio 2014 e del
bilancio pluriennale per gli anni 2014-2016 ai sensi dell'art. 34
della legge regionale n. 21/2007», nella parte in cui ha abrogato
l'art. 100 commi 3 e 4 della legge regionale 27 marzo 1996, n. 18
(«Riforma dell'impiego regionale in attuazione dei principi
fondamentali di riforma economico sociale desumibili dalla legge 23
ottobre 1992, n. 421») e fatto venire meno il trattamento
pensionistico ivi previsto a decorrere dal 1° settembre 2014, in
relazione gli articoli 3, 36, 38 e 53 della Costituzione;
Sospende il presente giudizio e rimette gli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria di questa Corte la presente
ordinanza venga trasmessa alla Corte costituzionale e sia comunicata
al Presidente della Giunta regionale del Friuli-Venezia Giulia
nonchè al Presidente del Consiglio regionale di detta Regione e
notificata alle parti in causa.
Trieste, 28 giugno 2018

Il Presidente: Pellegrini