1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 17-2-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 febbraio 1993
N. 8 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 febbraio 1993 (della regione Liguria) Finanza regionale - Riordino della finanza degli enti territoriali a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 - Imposta comunale sugli immobili (I.C.I.) - Mancata previsione dell'esenzione da detta imposta degli immobili posseduti dagli Istituti autonomi case popolari (I.A.C.P.) - Asserita invasione della sfera di competenza regionale in materia di edilizia residenziale pubblica e lesione della autonomia finanziaria ed amministrativa della regione, essendo gli I.A.C.P. enti strumentali delle regioni - Ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni omogenee (esenzione per gli immobili dello Stato, delle regioni, province e comuni e mancata esenzione per gli immobili degli I.A.C.P.) - Violazione dei principi contenuti nella legge di delega 23 ottobre 1992, n. 421 (art. 4), nonche' del principio della capacita' contributiva - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 307/1983 e 486/1992. (D.L. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 7). (Cost., artt. 3, 117, 118 e 119). (093C0106) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 17-2-1993)

Ricorso per la regione Liguria, in persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale, rappresentato e difeso per mandato a
margine del presente atto dall'avv. Giuseppe Petrocelli, con
domicilio eletto in Roma, via degli Scipioni 228 presso lo studio
dell'avv. Gianpaolo Zanchini contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, in persona del presidente pro-tempore per la declaratoria
di illegittimità costituzionale dell'art. 7 del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 504, recante: "Riordino della finanza degli enti
territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n.
421" nella parte in cui non esenta dalla imposta comunale sugli
immobili (I.C.I.) gli immobili posseduti dagli istituti autonomi case
popolari (I.A.C.P.).
L'art. 2 del decreto legislativo 30 dicembre 1993 n. 504 ha
istituito, a decorrere dall'anno 1993, l'imposta comunale sugli
immobili (I.C.I.).
Presupposto dell'imposta è il possesso di fabbricati, di aree
fabbricabili e di terreni agricoli siti nel territorio dello Stato, a
qualsiasi uso destinati.
Il successivo art. 4 prevede che l'imposta non si applichi per gli
immobili di cui il comune è proprietario o titolare dei diritti
reali di cui all'art. 3, mentre l'art. 7 contempla le esenzioni
dall'imposta.
In particolare, risultano - tra gli altri - esentati:
gli immobili posseduti dallo Stato, dalle regioni, dalle prov-
ince, dai comuni (se diversi da quelli indicati nell'ultimo periodo
del primo comma dell'art. 4), dalle comunità montane, dai consorzi
fra detti enti, dalle unità sanitarie locali, .. dalle camere di
commercio;
i fabbricati con destinazioni ad usi culturali, ex art. 5- bis
del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 601;
i fabbricati ad uso del culto e di proprietà della Santa Sede
indicati nel trattato lateranense di cui alla legge 27 maggio 1929,
n. 810;
i fabbricati appartenenti agli stati esteri e ad organizzazioni
internazionali esenti dall'ILOR;
i fabbricati che, già inagibili o inabitabili, sono stati
recuperati per le attività assistenziali di cui alla legge 5
febbraio 1992, n. 504;
gli immobili destinati ad attività assistenziali previdenziali,
sanitarie, didattiche, ricettive, culturali, ricreative e sportive,
nonchè delle attività ex art. 16 lett. a) della legge 20 maggio
1985, n. 222.
In tale elencazione non risultano ricompresi gli immobili
posseduti dagli istituti autonomi case popolari (I.A.C.P.).
La mancata previsione dell'esenzione dall'imposta per gli I.A.C.P.
appare costituzionalmente illegittima e lesiva della sfera di
competenza assegnata alle Regioni in materia di edilizia residenziale
pubblica, nonchè dell'autonomia finanziaria ed amministrativa delle
regioni in base alle seguenti considerazioni in
D I R I T T O
I motivo. - Violazione degli artt. 119, 117, 118 della
Costituzione in relazione all'art. 93 del d.P.R. 27 luglio 1977, n.
616.
Le funzioni statali inerenti alla programmazione ed alle attività
di costruzione e gestione degli interventi di edilizia residenziale
pubblica, nonchè quelle relative agli I.A.C.P. sono state trasferite
alle regioni ad opera dell'art. 93 del d.P.R. n. 616/1977.
Gli I.A.C.P. sono stati definiti da detta norma - tramite il
richiamo all'art. 13 - come "enti dipendenti dalle regioni", dei
quali le regioni disciplinano l'ordinamento, essendo competenti a
statuire autonomamente in merito ai relativi controlli, ad eventuali
fusioni, fino a giungere alla possibilità di sopprimere ed
estinguere tali enti e di stabilire "soluzioni organizzative diverse"
(art. 93, secondo comma), tra cui - evidentemente - la gestione
regionale diretta delle funzioni degli I.A.C.P.
La regione Liguria ha scelto di mantenere in vita gli I.A.C.P. e
ne ha disciplinato l'organizzazione con legge regionale 28 febbraio
1983, n. 6 (modificata con legge regionale 3 maggio 1985, n. 33) e,
da ultimo, con legge regionale 29 dicembre 1986, n. 36 (modificata ed
integrata da legge regionale 26 luglio 1988, n. 35) recante:
"Disciplina degli enti strumentali della Regione".
A norma delle leggi regionali ora citate e - prima ancora - a
norma dello statuto della regione Liguria (artt. 17, terzo comma, n.
7), spetta alla regione l'approvazione dei bilanci degli enti
dipendenti; inoltre, il bilancio di previsione dell'ente strumentale
è allegato al bilancio di previsione della regione, mentre il conto
consuntivo è sottoposto al controllo del comitato regionale di
controllo. Il fatto che il bilancio degli I.A.C.P. venga "approvato"
dalla regione, mediante atto che non è di mero controllo, ma di
amministrazione attiva, rende quest'ultima direttamente responsabile
dei risultati conseguiti dagli I.A.C.P., ivi compresi, evidentemente,
i risultati di negativa gestione.
A ciò si aggiunga che dalla definizione degli I.A.C.P. quali
"enti strumentali" della regione discende l'identità degli scopi
istituzionali dell'una e degli altri, giacchè l'ente strumentale -
per definizione consolidata - è solo il "braccio operativo"
dell'ente titolare delle funzioni, del quale esegue gli indirizzi,
realizza i programmi di attività e sul quale, in definitiva, fa
ricadere i risultati della gestione; la stessa giurisprudenza di
codesta Corte ha avuto modo più volte di qualificare gli I.A.C.P.
come "istituti che vanno ricompresi tra gli enti operanti
all'esclusivo servizo di funzioni attribuite alle Regioni" (v., da
ultimo, sent. n. 486/92).
Ora, da tutto quanto sopra esposto emerge chiaramente che gli
eventuali disavanzi dei bilanci degli enti strumentali della regione
sono suscettibili di far carico all'amministrazione regionale stessa,
che - in quanto soggetto titolare delle funzioni di edilizia
residenziale esercitate dagli I.A.C.P. - è l'unico ente
effettivamente interessato al risultato finale della gestione degli
Istituti; in tale ottica, ad esempio, con norma legislativa, la
regione Liguria ha fornito garanzia fidejussoria nei confronti dello
I.A.C.P. di Genova in relazione al consolidamento delle esposizioni
pregresse (legge regionale 1988, n. 38), con onere a carico del
bilancio regionale.
Orbene, l'unica entrata certa degli I.A.C.P., mediante la quale
essi dovrebbero assicurare il pareggio di bilancio, è costituita -
per legge: art. 25 legge 8 agosto 1977, n. 513 - dai canoni di
locazione e dall'alienazione degli alloggi.
A seguito dell'istituzione dell'I.C.I. sono stati calcolati, sia
pur sommariamente, gli esborsi che gli istituti liguri dovrebbero
effettuare, per il pagamento dell'imposta, con il risultato che la
quota disponibile sulle entrate per canoni non sarebbe - detratte le
spese di amministrazione e manutenzione ordinaria - nemmeno
sufficiente a coprire detto onere (v., a titolo esemplificativo, i
docc. nn. 1 e 2). Inoltre, poichè per il pagamento dello stesso
verrebbe assorbita la quota destinata, ai sensi dell'art. 25 della
legge n. 513/1977, a finanziare la manutenzione straordinaria del
patrimonio, è evidente che verranno sottratte indispensabili risorse
per la conservazione della più vasta porzione di patrimonio
pubblico, con inevitabile depauperamento dello stato patrimoniale di
detti enti.
A Genova, ad esempio, per pagare l'I.C.I., occorreranno
all'I.A.C.P. oltre tre miliardi, ovvero il 62,3% dei canoni incassati
(l'imposta, infatti, fa riferimento al valore catastale degli
immobili, e quindi prescinde dal canone, stabilito per legge in
rapporto al reddito dell'inquilino), e condurrà inevitabilmente a
sicuri disavanzi di bilancio, o ad una dismissione del patrimonio
immobiliare (v. ancora docc. nn. 1 e 2).
La descritta situazione, in quanto causativa di sicuro deficit per
gli I.A.C.P., rompe il già precario equilibrio tra entrate e spese
degli Istituti dei quali impedisce l'autosufficienza finanziaria, e
si traduce in una pesante violazione dell'autonomia finanziaria delle
regioni, rispetto alle quali gli I.A.C.P. si pongono - come si è
detto - quali meri enti strumentali per l'esercizio di funzioni di
esclusiva pertinenza regionale.
E non v'è dubbio che la disposizione dell'art. 119 della
Costituzione sta in primo luogo ad indicare che per le regioni
"l'autonomia finanziaria", deve concretarsi, sul piano sostanziale,
in una condizione di autosufficienza per quanto attiene alla
provvista dei mezzi occorrenti per far fronte alle "spese necessarie
ad adempiere alle loro funzioni normali" (così come precisa il
secondo comma di detto articolo).
E come statuito da codesta Corte con sentenza n. 307 del 1983, la
necessità del coordinamento fra finanza statale e finanza regionale,
richiesto dall'art. 119, non può essere tale da consentire, di per
sè, misure di contenimento che vulnerino competenze ed interessi
regionali costituzionalmente garantiti e ciò anche in presenza di
situazioni congiunturali, risolvendosi le indebite limitazioni
dell'autonomia finanziaria, oltretutto, in incidenza negativa sulla
potestà ex artt. 117 e 118 della Costituzione. È logico, infatti,
che se le somme per il pagamento dell'imposta assorbono le risorse
destinate alla conservazione e all'incremento del patrimonio
immobiliare degli I.A.C.P., si costringe inevitabilmente questi
ultimi a procedere ad una dismissione del patrimonio, paralizzando in
tal modo completamente l'esercizio delle funzioni regionali
costituzionalmente garantite nella materia de qua.
II motivo. - Violazione del principio di ragionevolezza.
Come si è detto, l'art. 7 qui impugnato esenta dall'I.C.I. gli
immobili posseduti dalle regioni.
Appare, allora, irragionevole ed arbitrario, e pertanto, viola il
canone costituzionale della ragionevolezza degli atti legislativi,
l'aver invece sottoposto ad imposizione gli immobili posseduti dagli
I.A.C.P. che, in quanto enti strumentali delle regioni, ai fini che
qui rilevano non possono che essere equiparati alle Regioni stesse.
Ed invero, la esistenza degli I.A.C.P. è meramente accidentale,
come s'è detto, potendo le regioni svolgerne le funzioni anche
direttamente ed è accidentale che nella regione Liguria il
patrimonio immobiliare destinato al soddisfacimento dei bisogni di
edilizia residenziale pubblica appartenga agli I.A.C.P., anzichè
alle regioni.
Se è vero quanto ora esposto non si comprendono le ragioni per
cui la norma impugnata abbia ritenuto di esentare un soggetto
pubblico dall'imposizione e di assoggettarvi invece gli altri.
Si richiamano, al riguardo, tutte le considerazioni svolte al
precedente motivo, circa la natura degli enti strumentali di che
trattasi quali meri soggetti attuativi degli indirizzi e delle scelte
regionali nella materia dell'edilizia residenziale pubblica, nonchè
le argomentazioni circa l'identità di scopi istituzionali delle
regioni e degli I.A.C.P.
III motivo. - Violazione dell'art. 76 della Costituzione in
relazione all'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421.
L'art. 76 della Costituzione prevede che il Governo possa
esercitare la funzione normativa su delega del Parlamento solo nel
rispetto dei principi e criteri direttivi da quest'ultimo stabiliti.
Nel caso di specie, il Governo è stato delegato con l'art. 4
della legge 23 ottobre 1992, n. 421 ad emanare uno o più decreti
legislativi diretti ad istituire l'I.C.I., con l'osservanza, in
particolare, del criterio di esentare dall'imposta gli immobili
destinati allo svolgimento delle attività istituzionali degli enti
pubblici (tra cui quelli delle regioni) e - comunque - gli immobili
destinati allo svolgimento di attività assistenziali.
Ora, non v'è dubbio che gli I.A.C.P. svolgano attività
prevalentemente assistenziali (v. cass. ss.uu. del 6 aprile 1990, n.
9868), essendo diretti a fornire alloggi di tipo economico destinati
a favorire le categorie più disagiate, a canoni calcolati senza
intenti speculativi o di lucro, mai equiparabili ad una
controprestazione in senso privatistico (v. Corte cotituzionale n.
193/1976).
Per le ragioni sopra esposte, appare viziato per eccesso di delega
l'art. 7 qui impugnato per la parte in cui non esenta dall'I.C.I.
anche gli immobili degli I.A.C.P.
IV motivo. - Violazione dell'art. 53 della Costituzione.
La norma in rubrica enuncia che il criterio per determinare
l'entità dell'imposizione tributaria è dato dalla "capacità
contributiva".
Ciò che, tuttavia, la norma impugnata sembra ignorare è che,
proprio per la sua particolare destinazione e per le finalità di
tipo assistenziale a cui assolve, il patrimonio immobiliare degli
I.A.C.P. non può produrre "reddito".
Anche sotto tale profilo, pertanto, l'art. 7 che qui si denuncia
appare contrastare con la Carta Costituzionale.

P. Q. M.
Si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, codesta
ecc.ma Corte voglia dichiarare la costituzionale illegittimità
dell'art. 7 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, nella
parte in cui non esenta dall'I.C.I. gli immobili degli Istituti
autonomi case popolari.
Si depositano le note prot. 8 del 22 gennaio 1993, dello I.A.C.P.
di Genova e prot. 2061 del 12 gennaio 1993 dello I.A.C.P. di La
Spezia.
Genova - Roma, addì 22 gennaio 1993
Avv. Giuseppe PETROCELLI

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