1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 28-11-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 145 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 ottobre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 ottobre 2012 (della Regione Lazio). Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Obbligo per le Regioni di procedere allo scioglimento, o in alternativa, alla privatizzazione di tutte le societa' direttamente o indirettamente controllate, che abbiano conseguito nell'anno 2011 un fatturato di prestazioni di servizi in favore della p.a. superiore al novanta per cento dell'intero fatturato - Ricorso della Regione Lazio - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria, organizzativa e di funzionamento delle Regioni e di enti pubblici regionali, nonche' di servizi pubblici locali. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 4, commi 1 e 3. - Costituzione, artt. 117, commi primo, terzo, quarto e sesto, e 123. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Riserva al Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per l'acquisto di beni e servizi di poteri in ordine all'approvazione dei piani di ristrutturazione e razionalizzazione predisposti dalla Regione in relazione alle sopra menzionate societa' - Ricorso della Regione Lazio - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria, organizzativa e di funzionamento delle Regioni e di enti pubblici regionali, nonche' di servizi pubblici locali. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 4, comma 3-sexies. - Costituzione, artt. 117, commi primo, terzo, quarto e sesto, e 123. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Limitazione dell'affidamento dei sevizi pubblici locali alle sole ipotesi in cui il valore economico del servizio sia complessivamente pari o inferiore a 200.000 euro annui - Ricorso della Regione Lazio - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria, organizzativa e di funzionamento delle Regioni e di enti pubblici regionali, nonche' di servizi pubblici locali. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 4, comma 8. - Costituzione, artt. 117, commi primo, terzo, quarto e sesto, e 123. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Previsione che le Regioni, Province e Comuni sopprimono o accorpano o, in ogni caso, assicurano la riduzione dei relativi oneri finanziari, in misura non inferiore al 20%, enti, agenzie e organismi comunque denominati che esercitano, alla data di entrata in vigore del decreto-legge impugnato, anche in via strumentale, funzioni fondamentali di cui all'art. 117, comma secondo, lett. p), della Costituzione, o funzioni amministrative spettanti a Comuni, Province e Citta' metropolitane ai sensi dell'art. 118 della Costituzione - Previsione di apposita procedura articolata in tre fasi: a) ricognizione, entro tre mesi dall'entrata in vigore del decreto-legge impugnato, di tutti gli enti, agenzie ed organismi; b) definizione mediante intese da adottarsi in sede di Conferenza unificata dei costi e delle tempistiche per l'attuazione delle norme; c) soppressione ope legis di tutti gli enti, agenzie ed organismi, con conseguente nullita' di tutti gli atti successivamente adottati, qualora le Regioni, le Province ed i Comuni, decorsi nove mesi dall'entrata in vigore del decreto, non abbiano dato attuazione al precetto normativo - Ricorso della Regione Lazio - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria, organizzativa e di funzionamento delle Regioni e di enti pubblici regionali, nonche' di servizi pubblici locali. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 9, commi 1, 2, 3 e 4. - Costituzione, artt. 117, commi quarto e sesto, e 123. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Riordino delle Province e loro funzioni - Previsione del riordino di tutte le province delle regioni a statuto ordinario, mediante decreto da emanarsi, entro dieci giorni dall'entrata in vigore del decreto-legge impugnato, con deliberazione del Consiglio dei ministri, sulla base dei requisiti minimi da individuarsi nella dimensione territoriale e nella popolazione residente in ciascuna provincia (individuati con la deliberazione predetta, rispettivamente, in 2500 km. e in 350.000 abitanti) - Prevista partecipazione al riordino delle province mediante atto legislativo ad iniziativa governativa, all'esito di una procedura cui partecipano il Consiglio delle autonomie locali delle singole regioni a statuto ordinario e le regioni stesse mediante la presentazione di ipotesi di riordino e previo parere della Conferenza unificata - Ricorso della Regione Lazio - Denunciata violazione del principio di autonomia costituzionale degli enti territoriali, nella specie delle Province - Lesione del principio di ragionevolezza per l'adozione di una misura sproporzionata e non efficace rispetto alla finalita' dichiarata dalla normativa impugnata di riduzione della spesa pubblica - Denunciata violazione dei presupposti di legittimita' costituzionale della straordinarieta' ed urgenza per l'adozione del decreto-legge - Denunciata violazione dell'assetto costituzionale ed ordinamentale della Regione - Denunciata violazione dell'autonomia regionale in relazione ai principi di sussidiarieta' verticale e di adeguatezza - Denunciata lesione della potesta' regolamentare delle Province - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Violazione del principio costituzionale della partecipazione della popolazione interessata alla procedura di mutamento delle circoscrizioni provinciali e degli altri enti territoriali previsti dalla Costituzione. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 17, commi 1, 2, 3 e 4. - Costituzione, artt. 77, 114, 117, comma terzo, e 123. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Soppressione delle Province di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria con contestuale istituzione delle corrispondenti Citta' metropolitane a far data dal 1° gennaio 2014 - Ricorso della Regione Lazio - Denunciata violazione del principio di autonomia costituzionale degli enti territoriali - Denunciata violazione dei presupposti di legittimita' costituzionale della straordinarieta' ed urgenza per l'adozione del decreto-legge. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 18. - Costituzione, artt. 77, 114 e 117. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Riorganizzazione delle funzioni fondamentali dei Comuni ai sensi dell'art. 117, comma secondo, lett. p), della Costituzione - Previsione per i comuni con popolazione inferiore ai 5000 abitanti dell'esercizio obbligatorio in forma associata delle funzioni fondamentali, mediante riunione dei comuni o convenzioni di durata triennale - Previsione per i comuni con popolazione fino a 1000 abitanti, dell'obbligo di esercizio in forma associata, mediante unione di tutte le funzioni amministrative e di tutti i servizi pubblici ad essi spettanti - Previsione che le Regioni, nelle materie di cui all'art. 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, individuano le dimensioni territoriali ottimali per l'esercizio delle funzioni in forma obbligatoriamente associata, mediante unioni e convenzioni - Ricorso della Regione Lazio - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di associazionismo degli enti locali. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 19. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. p), terzo e quarto. (012C0432) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 28-11-2012)

Ricorso della Regione Lazio, con sede in Roma, via Cristoforo
Colombo n. 212 (Codice fiscale n. 80143490581), in persona della
Presidente pro tempore, Renata Polverini, rappresentata e difesa, in
forza di procura a margine del presente atto ed in virtù della
Deliberazione della Giunta regionale n. 465 del 26.9.2012, dal prof.
Avv. Renato Marini (Codice fiscale MRNRNT70A20H501W; PEC:
renatomarini@ordineavvocatiroma.org; fax: 06.36001570), presso il cui
studio in Roma, via dei Monti Parioli, 48, ha eletto domicilio;
-ricorrente-
Contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei Ministri pro tempore, con sede in Roma, Palazzo Chigi,
Piazza Colonna, 370, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato, con domicilio in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
-resistente-
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante «Disposizioni urgenti per
la revisione della spesa pubblica con invarianza del servizi ai
cittadini», convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012,
n. 135, pubblicata nel Supplemento ordinario n. 173 alla Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 189 del 14.08.2012,
limitatamente agli articoli 4, 9, 17, 18 e 19.

Fatto

1. Con il decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (c.d. «Spending
review»), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012,
n. 135, il legislatore ha introdotto disposizioni urgenti finalizzate
a «razionalizzare la spesa pubblica attraverso la riduzione delle
spese per beni e servizi, garantendo al contempo l'invarianza dei
servizi ai cittadini», con l'obiettivo di stimolare la crescita e la
competitività del nostro Paese.
2. Già nell'immediatezza della sua pubblicazione, il
decreto-legge in questa sede gravato ha destato diversi dubbi di
legittimità costituzionale, puntualmente evidenziati dalla
Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome all'esito della
seduta del 25.7.2012 (cfr. parere, doc. 2), la quale non ha mancato
di rilevare l'idoneità di molte delle disposizioni in esso contenute
ad incidere indebitamente su ambiti materiali sottratti, a livello
costituzionale, al potere normativo statale.
3. Sebbene taluni dei rilievi formulati dalla Conferenza siano
stati recepiti in sede di conversione, il decreto-legge n. 95 del
2012 continua, tuttavia, a presentare numerosi profili di
incostituzionalità. 11 riferimento è, in particolare, agli articoli
4, 9, 17, 18 e 19: previsioni che risultano, come si chiarirà di qui
a breve, lesive della sfera di competenza costituzionalmente
garantita in capo alla Regione ricorrente.
4. Per quanto concerne l'art. 4, rubricato «Riduzione di spese,
messa in liquidazione e privatizzazione di società pubbliche», esso
detta una disciplina che interviene in via diretta ed immediata su
aspetti organizzativi e di funzionamento amministrativo regionale.
Scendendo nel dettaglio, il comma 1, di tale articolo, impone
alla Regione ricorrente l'obbligo di procedere allo scioglimento o,
in alternativa, alla privatizzazione delle società dalla stessa
«controllate direttamente o indirettamente», le quali abbiano
conseguito nell'anno 2011 un fatturato da prestazione di servizi in
favore della p.a. superiore al 90 per cento dell'intero fatturato. Il
comma 3-sexies prevede, inoltre, che entro tre mesi dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del decreto, la Regione
potrà predisporre appositi «piani di ristrutturazione e
razionalizzazione delle società controllate», la cui approvazione è
subordinata al «previo parere favorevole» del «Commissario
straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisto di
beni e servizi», al quale vengono riconosciuti, pertanto, pregnanti
poteri decisionali in ordine alle scelte organizzative dell'Ente. Con
riferimento, infine, al comma 8, esso limita la possibilità di
procedere all'affidamento diretto dei servizi pubblici locali «solo a
favore di società a capitale interamente pubblico [..., a condizione
che il valore economico del servizio o dei beni oggetto
dell'affidamento sia complessivamente pari o inferiore a 200.000 euro
annui».
5. Ai fini del contenimento della spesa pubblica e del migliore
svolgimento delle funzioni amministrative, l'art. 9, comma 1, del
decreto-legge n. 95 del 2012, dispone che le Regioni, le Province e i
Comuni sopprimano o accorpino, con una riduzione degli oneri
finanziari non inferiore al 20%, enti, agenzie e organismi che
esercitano funzioni fondamentali di cui all'art. 117, comma 2, lett.
p) della Costituzione o funzioni amministrative spettanti a Comuni,
Province e Città Metropolitane ai sensi dell'art. 118 Cost..
A tal fine il legislatore ha individuato una procedura ad hoc,
articolata nei seguenti passaggi:
i) Ricognizione di tutti gli enti, agenzie e organismi da
effettuare con accordo in sede di Conferenza Unificata ai sensi
dell'art. 9, del decreto legislativo n. 181 del 1997, e sulla base
del principio di leale collaborazione (comma 2);
ii) Individuazione dei criteri e della tempistica necessari a
dare attuazione alla disposizione normativa, nonchè definizione
delle modalità di monitoraggio, con previsione di intesa ai sensi
dell'art. 8, comma 6, 1. n. 131 del 2003, da adottarsi in sede di
Conferenza Unificata (comma 3);
iii) Soppressione ope legis - laddove le Regioni, le Province
e i Comuni non abbiano dato attuazione al dettato normativo entro
nove mesi dall'entrata in vigore del decreto - di tutti gli enti,
agenzie e organismi, con conseguente nullità di tutti gli atti
successivamente adottati (comma 4).
6. Al dichiarato intento di contribuire al conseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica imposti dagli obblighi europei, l'art.
17, del decreto oggetto dell'odierno giudizio, dispone un generale
«riordino» di tutte le Province delle Regioni a Statuto ordinario
esistenti alla data di entrata in vigore del decreto medesimo,
nonchè la ridefinizione delle funzioni ad esse spettanti.
In proposito occorre preliminarmente rilevare che l'art. 17 ha
formato oggetto di molteplici modifiche in sede di conversione, tra
le quali l'intervenuta sostituzione delle parole «soppressione» e
«accorpamento» con la meno invasiva locuzione «riordino» e che,
inoltre, il particolare procedimento disciplinato dai commi 3 e 4, di
cui si dirà a breve, non può dirsi certamente satisfattivo rispetto
agli emendamenti presentati sul punto dalla Conferenza delle Regioni
e delle Province autonome in data 25.7.2012, (doc. 3), volti a
valorizzare il ruolo regionale nella definizione dei meccanismi di
riduzione e accorpamento provinciali.
Ciò precisato, il comma 2, dell'articolo impugnato, attribuisce
al Consiglio dei Ministri il potere di procedere, «con apposita
deliberazione, da adottare su proposta dei Ministri dell'interno e
della pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze», al riordino delle Province sulla base
di requisiti minimi, da individuarsi nella dimensione territoriale e
nella popolazione residente in ciascuna Provincia.
Al Consiglio delle autonomie locali di ogni Regione è
riconosciuto il compito di approvare «un'ipotesi di riordino delle
Province ubicate nel territorio della rispettiva Regione», la quale
deve essere inviata, entro il giorno successivo alla sua
approvazione, alla Regione di riferimento che dovrà, a sua volta,
trasmetterla al Governo nei successivi venti giorni, onde consentire
che si provveda al predetto «riordino» «con atto legislativo di
iniziativa governativa» (commi 3 e 4).
A tale riguardo va evidenziato sin d'ora che, sebbene la
procedura cosi delineata preveda tempistiche molto stringenti per i
Comuni, i Consigli delle autonomie locali e per le Regioni, il
legislatore non ha mancato di precisare, tuttavia, che ove le
suddette proposte di riordino non pervengano al Governo nei termini
previsti dal decreto, il «riordino» sarà comunque effettuato con
normativa statale, previo parere della Conferenza Unificata.
7. Con riferimento all'art. 18, del decreto-legge impugnato,
rubricato «Istituzione delle Città metropolitane e soppressione
delle province del relativo territorio», esso dispone la soppressione
delle Province di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna,
Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, con contestuale istituzione
delle corrispondenti Città Metropolitane, a far data dal 1° gennaio
2014.
8. L'art. 19, del decreto-legge n. 95 del 2012, infine, opera un
ampio intervento in materia di organizzazione e funzioni dei Comuni,
introducendo diverse modifiche al decreto-legge n. 78 del 2010.
Più in particolare, il comma 1, lett. a), di tale articolo,
sostituisce il comma 27, dell'art. 14, del decreto-legge da ultimo
citato, con conseguente ridefinizione delle «funzioni fondamentali
dei Comuni, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera p), della
Costituzione».
Alla lett. b), il medesimo comma 1 sostituisce, altresì, il
comma 28, dell'art. 14, del decreto-legge n. 78 del 2010, disponendo,
con riferimento ai Comuni con popolazione inferiore ai 5.000
abitanti, l'esercizio obbligatorio in forma associata delle funzioni
fondamentali, mediante unione di comuni o convenzioni di durata
triennale.
Per i Comuni più piccoli, con popolazione fino a 1000 abitanti,
viene confermato l'obbligo, già prescritto dal collima 17, lett. a),
dell'art. 16, del decreto-legge n. 138 del 2011, di esercitare
obbligatoriamente in forma associata, mediante unione, tutte le
funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici loro spettanti.
La disposizione impugnata aggiunge, infine, che le Regioni, nelle
materie di cui all'art. 117, commi 3 e 4, Cost., individuano le
dimensioni territoriali ottimali per l'esercizio delle funzioni in
forma obbligatoriamente associata, mediante unioni e convenzioni.
9. Tutto ciò premesso, con il presente ricorso la Regione Lazio,
come in epigrafe rappresentata e difesa, impugna il decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, recante «Disposizioni urgenti per la revisione
della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini»,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135,
limitatamente ai citati articoli 4, 9, 17, 18 e 19, trattandosi di
previsioni lesive delle attribuzioni costituzionali dell'Ente, e,
pertanto, illegittime alla luce dei seguenti motivi di

Diritto

I. Illegittimità Costituzionale dell'art. 4 (e, in particolare, dei
commi 1, 3-sexies e 8) del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, per
violazione degli articoli 117, commi 1, 3, 4 e 6, nonchè dell'art.
123, comma 1, Cost. e del principio di leale collaborazione.
Come rilevato in precedenza, l'art. 4, del decreto-legge oggetto
del presente giudizio, reca una disciplina idonea ad incidere in
maniera significativa su aspetti organizzativi e di funzionamento
dell'amministrazione regionale.
Le norme in esso contenute, infatti, impongono alla Regione
ricorrente l'obbligo di procedere allo scioglimento o, in
alternativa, alla privatizzazione, di tutte le società direttamente
o indirettamente controllate, che abbiano conseguito nell'anno 2011
un fatturato da prestazione di servizi in favore della p.a. superiore
al 90 per cento dell'intero fatturato (comma 1), oltre a riservare al
«Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per
acquisto di beni e servizi» poteri molto incisivi in ordine
all'approvazione dei «piani di ristrutturazione e razionalizzazione»
predisposti dalla Regione in relazione a dette società (comma
3-sexies).
Il comma 8, dal canto suo, limita l'affidamento diretto dei
servizi pubblici locali di rilevanza economica alle sole ipotesi in
cui «il valore economico del servizio o dei beni oggetto
dell'affidamento sia complessivamente pari o inferiore a 200.000 euro
annui».
Ebbene, è evidente come tutta la riferita disciplina vada ad
incidere indebitamente sull'autonomia organizzativa e di
funzionamento della Regione Lazio, con conseguente lesione di
competenze regionali garantite da norme di rango costituzionale.
Valgano in proposito le seguenti considerazioni.
Con particolare riferimento al comma 1, dell'articolo gravato -
il quale impone, giova ribadirlo, lo scioglimento ovvero la
privatizzazione di tutte le società direttamente o indirettamente
controllate dalla Regione - esso si mostra manifestamente illegittimo
per violazione dell'art. 123 Cost., atteso che la sfera materiale che
il legislatore statale ha preteso di disciplinare va senz'altro
ricondotta nell'alveo «dei principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento» fissati dallo Statuto e, quindi, alla normativa
statutaria.
A tale proposito è bene precisare che lo Statuto della Regione
Lazio detta una disciplina puntuale in materia di «Società ed altri
enti privati a partecipazione regionale» (art. 56, dello Statuto,
peraltro non impugnato dallo Stato, che ne ha quindi riconosciuto
implicitamente la legittimita'), per effetto della quale spetta alla
Regione ricorrente il potere di partecipare o promuovere la
costituzione di società di capitali, di associazioni, di fondazioni
e di altri enti privati che operino nelle materie di propria
competenza.
Da ciò consegue, all'evidenza, il difetto assoluto di
qualsivoglia titolo competenziale dello Stato ad intervenire in
subjecta materia.
Del resto, come più volte osservato da codesta Ecc.ma Corte, la
Regione dispone, in forza dell'art. 123 Cost., di «un autonomo potere
normativo» in ordine alle scelte fondamentali di organizzazione e
funzionamento dell'Ente - tra le quali rientra la disciplina delle
società partecipate - potere suscettibile di essere limitato «solo
da norme chiaramente deducibili dalla Costituzione, come questa Corte
ha già avuto occasione di affermare allorchè ha negato che essa sia
comprimibile in mancanza di una disciplina costituzionale chiaramente
riconoscibile o tramite non controllabili inferenze e deduzioni da
concetti generali, assunti a priori» (cfr., Corte cost., sent. n.
2/2004; sent. n. 313 del 2003).
L'art. 4, comma 1, si mostra altresì incostituzionale per
violazione dell'art. 117, comma 4, Cost., che riserva, come noto,
alla competenza regionale la disciplina afferente alla materia «enti
pubblici regionali» e «organizzazione amministrativa» della Regione.
Ugualmente illegittima deve ritenersi la disciplina recata dal
comma 3-sexies, dell'articolo censurato, la quale attribuisce ad un
organo statale poteri molto incisivi in ordine alle scelte
organizzative dell'Ente. Tale previsione, infatti - nel subordinare
al previo parere positivo del «Commissario straordinario per la
razionalizzazione della spesa per acquisto di beni e servizi»
l'approvazione dei piani di ristrutturazione e razionalizzazione
delle società controllate predisposti dalla Regione - interferisce
in via diretta ed immediata nella materia «organizzazione
amministrativa regionale e degli enti pubblici regionali»: Ciò che
determina, conseguentemente, una manifesta violazione dell'art. 117,
comma 4, Cost., in forza del quale la regolamentazione della predetta
materia è rimessa alla competenza residuale della Regione,
precludendo allo Stato - la cui potestà legislativa è circoscritta
alla materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello
Stato» (art. 117, comma 2, lett. g) - di intervenire su tali ambiti.
Incostituzionale deve ritenersi anche il comma 8, dell'art. 4
censurato, laddove è stato previsto che l'affidamento diretto dei
servizi pubblici locali di rilevanza economica debba avvenire, previo
rispetto dei requisiti richiesti dalla normativa e dalla
giurisprudenza comunitaria per la gestione in house, «a condizione
che il valore economico del servizio o dei beni oggetto
dell'affidamento sia complessivamente pari o inferiore a 200.000 euro
annui».
Ora, l'ambito materiale «servizi pubblici locali» non rientra tra
quelli assegnati, ai sensi dell'art. 117, commi 2 e 3, alla
legislazione statale, nè esclusiva, nè concorrente; pertanto, esso
può essere ricondotto, ai sensi del comma 4 dello articolo della
Costituzione, alla competenza legislativa residuale regionale, che
risulta, quindi, violata dalla previsione di cui si discute.
La disciplina in questione, inoltre, limitando gli affidamenti
diretti alle sole ipotesi in cui il valore del bene o del servizio
sia pari o inferiore a 200.000 euro, ancora l'affidamento stesso al
rispetto di una soglia commisurata al valore dei servizi, il
superamento della quale determina l'automatica l'esclusione della
possibilità di affidamenti diretti. Tale effetto, tuttavia, si
concretizza a prescindere da qualsivoglia valutazione dell'ente
locale e della Regione, e, dunque, in difformità rispetto a quanto
previsto dalla normativa comunitaria - con conseguente lesione
indiretta dell'art. 117, comma 1, Cost. - la quale consente la
gestione diretta del servizio pubblico da parte dell'ente locale,
allorquando l'applicazione delle regole di concorrenza ostacoli, in
diritto o in fatto, la «speciale missione» dell'ente pubblico (art.
106 TFUE).
Ciò che determina, sotto connesso profilo, una menomazione della
competenza residuale regionale in materia di servizi pubblici,
nonchè la lesione, ad opera della disposizione gravata, della sfera
di autonomia incomprimibile di cui gli enti locali godono in virtù
dell'art. 117, comma 6, Cost..
Peraltro, anche a ritenere che lo Stato goda, attraverso la
tutela della concorrenza, di una competenza trasversale ed abbia la
capacità di incidere sulle modalità di affidamento dei servizi
pubblici locali, il legislatore statale non risulterebbe, comunque,
competente ad intervenire su tale ambito in conseguenza dell'effetto
vincolante che su di esso deriva dall'abrogazione, deliberata tramite
i referendum popolari celebrati il 12 e 13 giugno 2011, di analoga
disciplina legislativa statale, relativa alle modalità di
affidamento e gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza
economica. A tale riguardo si richiama la sentenza n. 199 del 2012,
con la quale codesta Ecc.ma Corte ha dichiarato l'incostituzionalità
dell'art. 4, del decreto-legge n, 138 del 2011, disposizione che
riproduceva, nella sostanza, la disciplina abrogata con i predetti
referendum, reintroducendo illegittimamente misure volte a
restringere, rispetto al livello minimo stabilito dalle regole
concorrenziali comunitarie, le ipotesi di affidamento diretto e, in
particolare, di gestione in house dei servizi pubblici locali di
rilevanza economica.
Nemmeno si dica, infine, che il complessivo intervento realizzato
dal legislatore statale mediante il più volte citato art. 4, possa
essere configurato come legittimo esercizio della propria competenza
legislativa concorrente in tema di «coordinamento della finanza
pubblica», di cui all'art. 117, comma 3, Cost..
Infatti, attraverso la disciplina gravata lo Stato non solo ha
inciso profondamente sull'assetto organizzativo regionale, rispetto
al quale, tuttavia, lo stesso non può vantare alcuna competenza, ma
è altresì intervenuto senza arrestare la propria competenza alla
fissazione di norme di principio, come costantemente richiesto da
codesta Corte (cfr., tra le altre, sent. n. 182 del 2011).
È pacifico, infatti, che le norme statali, quali quelle di cui
si discute, che incidono in maniera puntuale e stringente su aspetti
riconducibili all'ordinamento finanziario delle Regioni e degli enti
locali, possono qualificarsi «principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica» ai sensi dell'art. 117, comma 3, Cost., solo
ove «si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza,
intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se
non generale, della spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo
strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi»
(sent. n. 193 del 2012; sent. n. 148 del 2012; conformi, ex plurimis,
sentt. nn. 232 del 2011 e 326 del 2010). Ora, è evidente come le
previsioni contenute nell'intero decreto-legge n. 95 del 2012 e, in
particolare, nel suo art. 4, non possano dirsi esclusivamente
finalizzate al raggiungimento di obiettivi di riequilibrio
finanziario - «intesi nel senso di un transitorio contenimento della
spesa corrente», nè lasciano margini di manovra alla Regione
ricorrente in ordine alle scelte volte all'individuazione degli
strumenti e modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi,
così determinando, pertanto, una violazione della competenza
concorrente in materia di coordinamento finanziario, garantita alla
Regione Lazio dall'art. 117, comma 3, Cost., oltre che del principio
di leale collaborazione, che deve sovrintendere i rapporti tra lo
Stato e le Regioni e che è ormai pacificamente considerato di rango
costituzionale trovando diretto fondamento negli articoli 5 e 120
Cost. (ex plurimis, C. Cost. sentt. nn. 19 e 242 del 1997, n. 503 del
2000; n. 282 del 2002; n. 303 del 2003).
Per tali ragioni, dunque, voglia codesta Ecc.ma Corte dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, del decreto-legge n. 95
del 2012, sotto i profili e per le ragioni dinanzi esposte.
II. illegittimità costituzionale dell'art. 9 (e, in particolare, dei
commi 1, 2, 3e 4) del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito,
con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, per violazione
degli articoli 117, commi 4 e 6, e 123 Cost..
Parimenti incostituzionale risulta l'art. 9, comma 1, del
decreto-legge n. 95 del 2012, che, nel dichiarato intento di
realizzare il contenimento della spesa e il corrispondente
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, ha stabilito che
«Regioni, Province e Comuni sopprimono o accorpano o, in ogni caso,
assicurano, la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non
inferiore al 20%, enti, agenzie e organismi comunque denominati [...]
che esercitano, alla data di entrata in vigore del decreto, anche in
via strumentale, funzioni fondamentali di cui all'art. 117, comma 2,
lett. p) Cost., o funzioni amministrative spettanti a Comuni,
province e Città metropolitane ai sensi dell'art. 118 della
Costituzione».
A tal fine, come già ricordato in narrativa, il legislatore ha
previsto un'apposita procedura articolata in tre passaggi: a)
ricognizione, entro tre mesi dall'entrata in vigore del decreto, di
tutti gli «enti, agenzie e organismi» (comma 2); b) definizione,
mediante intesa da adottarsi in sede di Conferenza Unificata, dei
«criteri e della tempistica» per l'attuazione della norma (comma 3);
c) soppressione ope legis di tutti gli enti, agenzie e organismi, con
conseguente nullità di tutti gli atti successivamente adottati,
qualora le Regioni, le Province e i Comuni, decorsi nove mesi dalla
data di entrata in vigore del decreto, non abbiano concretamente dato
attuazione al precetto normativo (comma 4).
Poste tali premesse, non sembra possa nutrirsi alcun dubbio sul
fatto che la disciplina impugnata contrasti con gli art. 123 e 117,
comma 4, Cost., incidendo indebitamente sulla sfera di autonomia
organizzativa e di funzionamento dell'amministrazione regionale
costituzionalmente garantita alla Regione Lazio.
A tale proposito va ribadito che i principi fondamentali di
organizzazione e funzionamento attengono, ai sensi dell'art. 123
Cost., all'autonomia statutaria, nell'esercizio della quale la
Regione Lazio ha individuato e disciplinato puntualmente una serie di
strutture organizzative, quali le «Agenzie regionali» (art. 54 dello
Statuto), gli «enti pubblici dipendenti dalla Regione» (Art. 55 dello
Statuto), le «società ed altri enti privati a partecipazione
regionale» (art. 56 dello Statuto), rimettendo alla legge regionale
la disciplina relativa all'istituzione e al funzionamento di tali
organismi.
La materia «organizzazione amministrativa» della Regione,
inoltre, ricade, in forza dell'art. 117, comma 4, Cost., nella
potestà legislativa residuale dell'Ente, che non ammette
interferenze ad opera del legislatore statale.
Sulla base di ciò, deve concludersi che il censurato art. 9,
commi 1, 2, 3 e 4 - per effetto del quale è prevista la
«soppressione» o l'«accorpamento» di enti, agenzie e organismi
comunque denominati - è incostituzionale per violazione dei citati
articoli 123 e 117, comma 4, Cost., trattandosi di previsione che
incide in via immediata sui predetti ambiti materiali di competenza
regionale.
L'incostituzionalità dello stesso articolo rileva, altresì,
sotto un ulteriore e concorrente profilo.
Il comma 1, infatti, impone anche agli enti locali l'obbligo di
soppressione o accorpamento di agenzie ed enti che esercitino
funzioni fondamentali e funzioni loro conferite, in aperto contrasto
con l'art. 117, comma 6, Cost, che riconosce, come noto, ai predetti
enti la potestà regolamentare in ordine alla disciplina
dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro
attribuite, le quali possono essere svolte attraverso enti, agenzie
ed organismi vari.
La riforma del Titolo V, del resto, ha delineato un nuovo quadro
delle funzioni e dei poteri dei Comuni e delle Province (e delle
Città metropolitane), in forza del quale è possibile individuare un
fondamento di rango costituzionale alla disciplina delle funzioni e
dell'organizzazione degli enti locali.
Inoltre, la lesione delle menzionate sfere di autonomia
costituzionale garantite in capo alle Regioni e agli enti locali, non
può dirsi certamente esclusa dal fatto che il legislatore statale
abbia previsto - ai fini dell'individuazione dei «criteri e della
tempistica» per l'attuazione della norma - l'accordo in Conferenza
Unificata e il richiamo al principio di leale collaborazione.
Tali meccanismi di raccordo, infatti, si mostrano inidonei ad
evitare le lesioni di competenza più sopra prospettate, ove si
consideri che, per espressa previsione normativa (cfr., comma 4), si
procederà comunque alla soppressione ope legis di enti, agenzie ed
organismi vari, con conseguente nullità degli atti da essi adottati,
qualora la Regione e gli enti locali laziali non abbiano dato, entro
nove mesi dall'entrata in vigore del decreto - e, dunque, in un arco
temporale ristretto - intera attuazione al dettato normativa statale.
In argomento sia consentito altresì censurare l'eccessiva
astrattezza e genericità del meccanismo volto ad individuare i
«criteri e la tempistica» per l'attuazione della norma, ove si
consideri che tali criteri saranno facilmente individuabili nelle
sole ipotesi-limite di enti ed organismi che risultino, in maniera
inequivocabile, inutili ed antieconomici. Nei restanti casi,
tuttavia, appare francamente ardua la ricerca di presupposti univoci
e precisi sulla cui base procedere, in vista dell'unica finalità di
riduzione del 20% degli oneri finanziari, alla soppressione o
all'accorpamento degli organismi contemplati dalla norma.
Nè si dica, conclusivamente sul punto, che la richiamata
disciplina statale - la quale fa leva su finalità formalmente
connesse al «coordinamento e al conseguimento degli obiettivi di
finanza pubblica» - possa ritenersi legittimamente adottata dallo
Stato nell'esercizio della propria competenza legislativa concorrente
in tema di «coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario», prevista dall'art. 117, comma 3, Cost. e dall'art. 119,
comma 2, Cost..
Al riguardo, infatti, è sufficiente riportare quel che codesta
Corte ha recentemente ribadito con la sent. n. 247/2010, ove si legge
che: «in termini generali, va rilevato che questa Corte, con
giurisprudenza costante (da ultimo, sentenze n. 52 del 2010 e n. 237
del 2009), ha ritenuto che, per individuare la materia in cui devono
essere ascritte le disposizioni oggetto di censure, non assuma
rilievo dirimente la mera qualificazione che di esse dà il
legislatore (statale o regionale), ma occorra fare riferimento
all'oggetto della disciplina stessa».
È di tutta evidenza che, nel caso de quo, il legislatore
ordinario non è intervenuto, se non in termini meramente marginali e
riflessi, sulla materia «coordinamento della finanza pubblica» -
rispetto alla quale, peraltro, lo Stato dovrebbe in ogni caso
limitarsi a dettare esclusivamente norme di principio e non di
dettaglio come nella presente circostanza. In realtà, l'«oggetto
della disciplina» impugnata è, ben diversamente, rappresentato da un
vasto e profondo intervento modificativo dell'assetto organizzativo
regionale, rispetto al quale, tuttavia, lo Stato - a differenza della
Regione ricorrente - non può vantare alcuna competenza.
Si insiste, pertanto, alla luce delle considerazioni che
precedono, affinchè codesta Ecc.ma Corte dichiari l'illegittimità
costituzionale della disciplina recata dall'art. 9, decreo-legge n.
95 del 2012, e, in particolare, dei suoi commi 1, 2, 3 e 4, per
contrasto con gli articoli 123 e 117, commi 4 e 6, Cost., e
conseguente lesione della sfera di autonomia costituzionalmente
garantita alla Regione ricorrente ed ai suoi enti locali.
III. Illegittimità costituzionale dell'art. 17 (in particolare dei
commi 1, 2, 3 e 4) del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, per
violazione degli articoli 77, 114, 117 comma 3 e 133 cost..
L'art. 17, comma 1, del decreto-legge oggetto di censura ha
previsto, come ricordato in precedenza, il «riordino» delle Province
e delle rispettive funzioni, sulla base di criteri relativi alla
dimensione territoriale o alla popolazione residente, da determinarsi
con deliberazione governativa, attraverso un iter che, in estrema
sintesi, affida ai Consigli delle autonomie locali il compito di
individuare una «ipotesi di riordino» da inviare alla Regione (che,
poi, trasmette la proposta al Governo), al termine del quale il
riordino dovrà essere disposto con atto legislativo di iniziativa
governativa.
È già stato rilevato in narrativa come il procedimento
finalizzato ad individuare le varie «ipotesi di riordino» preveda
tempistiche molto stringenti per i Comuni, i Consigli delle autonomie
locali e le Regioni e che, ciononostante, il legislatore abbia
comunque stabilito di procedere - anche ove le proposte di riordino
non pervengano al Governo nei termini indicati dal decreto - alla
razionalizzazione territoriale delle Province (con normativa statale,
previo parere della Conferenza Unificata) (commi 3 e 4).
In via preliminare, la Regione Lazio rileva la sussistenza della
propria legittimazione ad impugnare il censurato art. 17, tanto alla
luce del combinato disposto di cui agli articoli 32, 1. n. 87/1953,
come modificato dalla l. cost. n. 3 del 2001, e 41, comma 4, dello
Statuto laziale (che consentono di sollevare la questione di
legittimità costituzionale di norme statali «anche su proposta del
Consiglio delle autonomie locali»), quanto in forza della
giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte, che ha riconosciuto
espressamente alle Regioni la legittimazione «a denunciare la legge
statale anche per la lesione delle attribuzioni degli enti locali,
indipendentemente dalla prospettazione della violazione della
competenza legislativa regionale» (cit., sent. 298 del 2009). La
legittimazione alla presente impugnativa discende, in capo alla
Regione Lazio, altresì dall'art. 133 Cost., che riconosce a
quest'ultima un ruolo rilevante nel processo di modifica delle
circoscrizioni provinciali.
Ciò posto, la disciplina di riordino contenuta nell'art. 17, del
decreto-legge n. 95 del 2012, si mostra manifestamente illegittima
sotto una pluralità di profili, anzitutto per violazione dell'art.
133 Cost., ai sensi del quale: «Il mutamento delle circoscrizioni
provinciali e la istituzione di nuove Province nell'ambito di una
Regione sono stabiliti con legge della Repubblica. su iniziativa dei
Comuni, sentita la stessa Regione», sol che si consideri la
divergenza tra il procedimento costituzionale appena menzionato e
quello disciplinato dall'articolo gravato.
Infatti, mentre la Costituzione subordina espressamente
l'istituzione e i mutamenti territoriali provinciali all' «iniziativa
dei Comuni», riconoscendo alle Regioni un ruolo rilevante, l'art. 17
prevede, di converso, un meccanismo che estromette del tutto le
iniziative c.d. «dal basso» e che svilisce la funzione regionale. Il
legislatore statale, infatti, ha riconosciuto al Consiglio dei
ministri il potere di determinare con propria delibera «il riordino
delle Province sulla base di requisiti minimi, da individuarsi nella
dimensione territoriale e nella popolazione residente» in ciascuna di
esse, in spregio, tra l'altro, all'orientamento giurisprudenziale di
questa Corte, secondo cui ogni compromissione dell'assetto
costituzionale non può non tener conto delle realtà locali e delle
effettive esigenze delle popolazioni direttamente interessate (cfr.,
sent. nn. 279 del 1994 e 453 del 1989).
L'illegittimità di tale disciplina, peraltro, non viene meno
neanche alla luce della previsione (introdotta in sede di
conversione) secondo cui: «le ipotesi e le proposte di riordino
tengono conto delle eventuali iniziative comunali f...] esistenti
alla data di adozione» della deliberazione del C.d.M..
Le previste «iniziative comunali», infatti, sono svuotate di
qualsivoglia reale contenuto, come confermato dal Dipartimento delle
Riforme Istituzionali con nota del 3.8.2012. Sul punto il Governo ha
chiarito, infatti, che saranno prese in considerazione solo quelle
«iniziative già formalizzate alla data 24 luglio 2012» e che,
inoltre, «resta fermo che tali iniziative non hanno l'effetto di far
ottenere nè perdere alle suddette Province i requisiti minimi di
dimensione territoriale e demografica prescritti dalla deliberazione»
del Consiglio dei Ministri (doc. 3).
Le norme oggetto di censura, inoltre, lungi dal concretizzare
l'esercizio legittimo della competenza concorrente statale in materia
di «coordinamento della finanza pubblica», prevista dall'art'art.
117, comma 3, Cost. (che risulta, quindi, leso dalla normativa
impugnata) non si limitano affatto ad un «transitorio» contenimento
complessivo della spesa (cfr. Corte cost., sent. n. 326 del 2010), ma
intervengono in maniera strutturale e definitiva sull'assetto di
ordinamenti intermedi, pariordinati allo Stato e titolari di
prerogative tutelate costituzionalmente. Ciò comporta, all'evidenza,
la violazione dell'art. 114 Cost., che assegna un ruolo ben
determinato alle Province, qualificandole come enti territoriali
autonomi e costitutivi della Repubblica, equiordinati rispetto ai
Comuni, alle Città metropolitane, alle Regioni, nonchè allo Stato,
dotati di propri «statuti, poteri e funzioni secondo quanto previsto
dalla Costituzione» (ferma restando la differenziazione di funzioni),
la cui esistenza e autonomia è costituzionalmente garantita e
sottratta alle scelte del legislatore ordinario.
Del resto, proprio in merito ai provvedimenti legislativi
inerenti ai tagli dei costi della politica, codesta Ecc.ma Corte ha
recentemente richiamato l'attenzione del legislatore statale al
rispetto dei principi fondamentali che la Costituzione pone a
garanzia degli enti territoriali (cfr., Corte cost., sent. n. 151 del
2012).
L'incostituzionalità dell'art. 17 rileva, inoltre, anche in
riferimento alla lesione del principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost. - lesione che ridonda in una grave violazione delle
prerogative costituzionali riconosciute alle Province e alle Regioni
dagli artt. 114 e 133 Cost.. A tale riguardo sia sufficiente
evidenziare che la tempistica prevista per gli adempimenti della
Regione e dei Consigli delle Autonomie locali dai commi 3 e 4
dell'art. 17, che qui si impugnano, è così stringente da rendere di
fatto impossibile l'adozione della legge statale di riordino con le
acquisizioni degli apporti di tali enti.
A quanto sinora evidenziato si aggiunga, inoltre, la violazione
ad opera del censurato art. 17, degli articoli 77 e 72, comma 4,
Cost., la quale ridonda in una lesione degli articoli 114 e 133
Cost., e, dunque, della sfera di autonomia costituzionalmente
garantita in capo alle Province e alle Regioni.
In proposito sia sufficiente rilevare che lo strumento del
decreto-legge non può essere utilizzato, in forza del disposto di
cui all'art. 77 Cost., in assenza dei presupposti straordinari di
necessità ed urgenza. Ebbene, la natura strutturale dell'intervento
operato dallo Stato esclude, di per sè, la ravvisabilità dei
suddetti presupposti; nè la semplice immissione di siffatta
disciplina nel corpo di un decreto-legge teleologicamente unitario,
finalizzato alla riduzione della spesa pubblica, vale a trasmetterle,
per ciò solo, il carattere di urgenza eventualmente proprio delle
altre disposizioni, come affermato dalla giurisprudenza costante di
questa Corte.
La verità è che non sussiste, nel caso di specie, alcuna
plausibile ragione che possa legittimare l'utilizzo del decreto-legge
nonchè giustificare la palese difformità fra il procedimento di
riordino previsto dal decreto e la ben diversa procedura di modifica
dei territori delle Province disciplinata dalla Costituzione.
La riforma de qua, diversamente da quanto accaduto, avrebbe
senz'altro richiesto l'utilizzo di strumenti normativi idonei a
preservare le garanzie procedurali e partecipative imposte dal
Costituente a tutela dei diversi livelli di governo coinvolti.
L'assetto delle fonti normative, del resto, è uno dei principali
elementi che caratterizzano la forma di governo nel sistema
costituzionale, in quanto immediatamente correlato alla tutela dei
valori e dei diritti fondamentali, come affermato da codesta Ecc. ma
Corte, la quale, con giurisprudenza immutata dal 1995, ha ribadito
che «l'adozione delle norme primarie spetta agli organi il cui potere
deriva direttamente dal popolo», riservandosi il potere di sottoporre
a scrutinio di costituzionalità i provvedimenti provvisori del
Governo sotto il profilo dell' «esistenza dei requisiti della
straordinarietà del caso di necessità e d'urgenza» di cui all'art.
77 Cost. (cfr., tra le altre, sent. n. 171 del 2007).
A partire dalla nota sentenza n. 29 del 1995, inoltre, è
consolidato nel nostro ordinamento il principio secondo cui il
difetto dei requisiti della straordinarietà e urgenza, una volta
intervenuta la conversione, «sì traduce in un vizio in procedendo
della relativa legge», principio ribadito anche con la sentenza n.
341 del 2003.
E ciò è esattamente quanto si verifica nel caso di specie.
Sul punto va pure evidenziato, correlativamente, che l'art. 15,
della l. n. 400 del 1988 («Disciplina dell'attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri»), sottrae
alla decretazione d'urgenza quelle materie - puntualmente indicate
dall'art. 72, comma 4, Cost. (parimenti leso dalla disciplina
impugnata) - coperte da «riserva d'assemblea», tra le quali rientra,
come noto, la materia «costituzionale». Sebbene tale atto normativa
non possa assurgere a parametro di legittimità costituzionale, esso
tuttavia costituisce esplicitazione della ratio sottesa all'art. 77
Cost., confermando, per un verso, che i provvedimenti d'urgenza sono
eccezioni all'ordinario funzionamento del sistema (in funzione della
necessità di fronteggiare circostanze del tutto straordinarie in
relazione alle quali il sistema delle fonti risulta inadeguato); per
altro verso, che le materie qualificanti il nostro ordinamento
giuridico non possono essere normate attraverso lo strumento del
decreto-legge.
Poste tali premesse è evidente, quindi, come l'intervento di
razionalizzazione territoriale delle Province disposto dal
decreto-legge n. 95 del 2012 esuli completamente dall'ambito di
applicazione dell'art. 77 Cost.. In argomento può concludersi,
dunque, che il censurato art. 17, introducendo - con uno strumento
improprio adottato in evidente carenza dei presupposti richiesti
dalla Costituzione - una nuova disciplina «a regime» che incide
profondamente sull'ordinamento delle Province, enti autonomi
intermedi equiordinati allo Stato, viola patentemente gli articoli 77
e 72, comma 4, Cost.. Violazione, questa, che si riflette in una
lesione degli articoli 114 e 133 Cost., con conseguente menomazione
delle prerogative tutelate costituzionalmente in capo alle Province e
alla Regione ricorrente, la quale è stata, in difformità dal
dettato costituzionale, illegittimamente estromessa dal procedimento
di modifica delle circoscrizioni provinciali.
Si insiste, pertanto, alla luce di tutte le considerazioni che
precedono, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 17, del decreto-legge n. 95 del 2012.
IV. Illegittimità costituzionale dell'art. 18, del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 135, per violazione dell'art. 77, cost. e conseguente
lesione dell'art. 114 cost..
Considerazioni in tutto analoghe a quelle appena svolte con
riferimento alla violazione dell'art. 77, Cost., valgono in relazione
all'art. 18, del decreto-legge gravato, che ha previsto la
soppressione delle Province di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova,
Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, con contestuale
istituzione delle corrispondenti Città Metropolitane, a far data dal
1° gennaio 2014.
L'incostituzionalità della disposizione impugnata rileva sotto
un duplice profilo: per un verso, infatti, è stata prevista, con
decreto-legge e in assenza dei requisiti di necessità e urgenza, la
soppressione di talune
Province, la cui esistenza e autonomia, come detto, è
costituzionalmente garantita e sottratta alle scelte del legislatore
ordinario dall'art. 114 Cost.; per altro verso, l'istituzione delle
Città metropolitane, materia coperta da «riserva d'assemblea» ex
art. 72, comma 4, Cost., si configura quale adempimento
costituzionale irrealizzabile per mezzo dello strumento della
decretazione d'urgenza (cfr., tra l'altro, art. 15, l. n. 400 del
1988) il ricorso al quale, come chiarito più volte da codesta Ecc.ma
Corte, va escluso con riferimento ad interventi, quale quello
esaminato, volti all'inserimento di una nuova disciplina «a regime»
nel nostro ordinamento giuridico (cfr., Corte cost., sent. 22 del
2012).
Ciò che determina, sotto gli enunciati aspetti, la manifesta
incostituzionalità dell'art. 18, del decreto-legge censurato.
V. Illegittimità costituzionale dell'art. 19, del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 135, per violazione del combinato disposto di cui
agli articoli 117, commi 3 e 4, 117, comma 2, lett. p) cost..
L'art. 19, del decreto-legge n. 95 del 2012, realizza un ampio
intervento in materia di organizzazione e funzioni dei Comuni,
introducendo diverse modifiche al decreto-legge n. 78 del 2010.
Il comma 1, lett. a), di tale articolo, come già evidenziato in
narrativa, sostituisce il comma 27, dell'art. 14, del decreto-legge
da ultimo citato, con conseguente ridefinizione delle «funzioni
fondamentali dei Comuni, ai sensi dell 'art. 117, secondo comma,
lettera p), della Costituzione». Alla lett. b), il medesimo comma 1
sostituisce il comma 28, dell'art. 14, del decreto-legge n. 78 del
2010, disponendo, con riferimento ai Comuni con popolazione inferiore
ai 5.000 abitanti, l'esercizio obbligatorio in forma associata delle
funzioni fondamentali, mediante unione di comuni o convenzioni di
durata triennale.
Viene confermato, inoltre, per i Comuni con popolazione fino a
1.000 abitanti, l'obbligo, già prescritto dal comma 17, lett. a),
dell'art. 16, del decreto-legge n. 138 del 2011, di esercitare
obbligatoriamente in forma associata, mediante unione, tutte le
funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici loro spettanti.
La disposizione impugnata aggiunge, infine, che le Regioni, nelle
materie di cui all'art. 117, commi 3 e 4, Cost., individuano le
dimensioni territoriali ottimali per l'esercizio delle funzioni in
forma obbligatoriamente associata, mediante unioni e convenzioni.
Ciò premesso, tutta la riferita disciplina è da ritenersi
illegittima per violazione del combinato disposto degli artt. 117,
comma 2, lett. p), e 117, commi 3 e 4, Cost., con conseguente lesione
di sfere di competenza costituzionalmente assegnate alla Regione
ricorrente.
In forza delle disposizioni appena menzionate, infatti, la
regolazione delle associazioni degli enti locali va ricondotta alla
competenza normativa della Regione e non già dello Stato - che deve
invece limitarsi a stabilire la disciplina in tema di «legislazione
elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni,
Province e Città metropolitane», restando evidentemente esclusi da
tale «voce» tutti gli aspetti riguardanti l'associazionismo di tali
enti.
In questi termini si è espressa, del resto, la costante
giurisprudenza costituzionale sul punto: a partire dalle senti. n.
229/2001, 244/2005 e 456/2005, codesta Ecc.ma Corte ha posto in luce
che l'elencazione degli enti, e degli aspetti della loro disciplina,
contenuta nell'art. 117, comma 2, lett. p), assume carattere
puntuale. Infatti, nella sent. n. 456/2005 - riferita alle comunità
montane ma da intendersi estesa ad ogni forma di associazionismo tra
enti locali - si sottolinea che nella norma costituzionale da ultimo
citata, l'indicazione degli enti rispetto ai quali viene individuata
la competenza statale, ossia Comuni, Province e Città metropolitane,
deve ritenersi «tassativa»: «da qui la conseguenza che la disciplina
delle Comunità montane, pur in presenza della loro qualificazione
come enti locali contenuta nel decreto legislativo n. 267 del 2000,
rientra ora nella competenza legislativa residuale delle Regioni, ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione».
Da ciò deriva, all'evidenza, l'illegittimità costituzionale del
censurato art. 19, del decreto-legge n. 95 del 2012, per violazione
del combinato disposto degli articoli 117, comma e, lett. p) e 117,
commi 3 e 4, della Costituzione, atteso che la materia concernente
l'associazionismo degli enti locali va ricondotta alla competenza
legislativa residuale della Regione Lazio, rispetto alla quale il
legislatore statale non ha titolo per intervenire.

P. Q. M.

Voglia codesta Ecc.ma Corte, ogni contraria istanza e deduzione
disattesa, in accoglimento del presente ricorso, dichiarare
l'illegittimità costituzionale del decreto-legge 6 luglio 2012, n.
95, recante «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini», convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, limitatamente agli
articoli 4, 9, 17, 18 e 19, sotto tutti i profili e per le ragioni
dinanzi esposte.
Roma, 11 ottobre 2012

Prof. avv.: Marini