1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 30-9-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 1 agosto 1992
N. 25 Ricorso per conflitto di attribuzione n. 25 depositato in Cancelleria il 1 agosto 1992 (della regione Lombardia) Finanza pubblica allargata - Sospensione della facolta' di impegnare spese nei limiti dei fondi assegnati in bilancio sotto la diretta responsabilita' dei direttori generali - Limitazioni delle spese per trasferimenti, utilizzazione dei residui come condizione per l'assunzione di impegni di competenza, ecc. - Asserita violazione dell'autonomia finanziaria della regione - Asserita illegittima utilizzazione dell'atto di indirizzo e coordinamento in materia di spesa e di bilancio senza fondamento in una fonte legislativa che ne delimiti adeguatamente l'oggetto, i fini, le modalita' e i criteri di esercizio e senza la prescritta forma della delibera del Consiglio dei Ministri, o su delega di questo, del C.I.P.E. o del Presidente del Consiglio con il Ministro competente - Omessa espressa indicazione dei parametri costituzionali - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 242/1989, 243 e 244 del 1985, 307/1983 e 162/1982. (Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri sulla previsione del bilancio dello Stato e degli enti del settore pubblico allargato per il 1992, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 125 del 29 maggio 1992). (092C0938) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 30-9-1992)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Lombardia, in
persona del presidente della giunta regionale ing. Giuseppe
Giovenzana, autorizzato con delibera della giunta regionale n. 25698
del 14 luglio 1992, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Valerio
Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso
quest'ultimo in Roma, Largo della Ganzia 1, come da delega in calce
al presente atto, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore in relazione alla "direttiva, ai sensi della legge 23
agosto 1988, n. 400, sulla gestione del bilancio dello Stato e degli
enti del settore pubblico allargato per l'anno 1992, ed integrazione
della analoga direttiva emanata il 16 gennaio 1992", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 125 del 29 maggio 1992 dalla Presidenza del
Consiglio dei Ministri.
Nella Gazzetta Ufficiale del 20 gennaio 1992 era stata pubblicata
la "direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri sulla
gestione del bilancio dello Stato e degli enti del settore pubblico
allargato per il 1992, ai sensi dell'art. 5, della legge 23 agosto
1988, n. 400", nella quale, dopo avere individuato una serie di
"compartimenti" da osservarsi da parte delle amministrazioni dello
Stato e degli enti del settore pubblico allargato nella gestione
della spesa per il 1992, si precisava che "per quanto riguarda gli
enti del settore pubblico allargato dotati di particolare autonomia
(regioni, province, comuni), la presente direttiva costituisce
indirizzo volto al conseguimento di obiettivi di interesse nazionale
per la cui attuazione le amministrazioni interessate sono tenute ad
adottare atti coerenti, da emanarsi entro trenta giorni dalla data di
pubblicazione" della direttiva medesima.
Con ricorso per conflitto di attribuzioni notificato il 20 marzo
1992, iscritto al n. 7/1992 reg. confl., la regione esponente ha
impugnato detta direttiva in quanto priva di fondamento legislativo e
lesiva dell'autonomia regionale. Il ricorso è stato discusso
all'udienza del 30 giugnio u.s., e si attende il deposito della
sentenza.
Nel frattempo è stata pubblicata, dalla Presidenza del Consiglio
dei Ministri, nella Gazzetta Ufficiale n. 125 del 29 maggio 1992, una
nuova "direttiva, ai sensi della legge 23 agosto 1988, n. 400 sulla
gestione del bilancio dello Stato e degli enti del settore pubblico
allargato per l'anno 1992, ad integrazione della analoga direttiva
emanata il 16 gennaio 1992".
Con essa, a decorrere della data di pubblicazione, "viene sospesa
fino al 30 settembre 1992 la facoltà di impegnare le spese nei
limiti dei fondi assegnati in bilancio per tutte le amministrazioni
dello Stato e le aziende autonome, sotto la diretta responsabilità
dei direttori generali". Si fa eccezione per alcune categorie di
spese elencate (stipendi, pensioni, spese fisse o obbligatorie, spese
di finanziamento dei servizi istituzionali delle amministrazioni,
ecc.); e si dispone che il Presidente di Consiglio, sentito il
Ministro del tesoro ovvero per sua delega il Ministro del tesoro,
può autorizzare "l'assunzione di ulteriori impegni di spesa
nell'ambito delle disponibilità di bilancio".
Al punto 2 della direttiva si dispone che "per gli aspetti diversi
dall'assunzione degli impegni di spesa, sono prorogate fino al 30
settembre 1992 le disposizioni della precedente direttiva emanata il
16 gennaio 1992"; si aggiunge che "il Governo rivolge invito agli
enti territoriali ed a tutti gli enti decentrati di spesa di
restringere il ricorso al finanziamento da parte di enti creditizi".
Il punto 3 recita testualmente: "La presente direttiva costituisce
atto di indirizzo volto al conseguimento di obiettivi di interesse
nazionale, per la cui attuazione gli enti del settore pubblico
allargato sono tenuti ad adottare atti coerenti, da emanarsi entro
trenta giorni dalla data di pubblicazione della direttiva medesima".
Si tratta, come si può notare, di una clausola quasi identica a
quella già contenuta nella direttiva del 16 gennaio 1992, salvo il
fatto che qui ci si riferisce a tutti gli enti del settore pubblico
allargato, mentre nella precedente direttiva tale clausola si
riferiva solo agli enti "dotati di particolare autonomia (regioni,
province, comuni)"; e salvo il fatto che la direttiva più recente si
afferma costituire "atto di indirizzo" e non più solo "indirizzo"
per la cui attuazione gli enti sono tenuti ad adottare "atti
concreti".
Anche tale più recente direttiva, nella parte in cui si rivolge
alle regioni, è illegittima e lesiva dell'autonomia regionale, per
le stesse ragioni per cui lo era la precedente direttiva pure
impugnata.
L'unico fondamento legislativo dichiarato della direttiva è la
legge 23 agosto 1988, n. 400 (nemmeno specificamente l'art. 5, che
veniva invece menzionato nel titolo della precedente direttiva).
Ma la legge n. 400 non contiene, come è noto, alcuna specifica
autorizzazione ed emanare atti di indirizzo nei confronti delle
regioni, in materia di spesa e di bilancio. L'art. 2, terzo comma,
lett. d di detta legge, come ha chiarito questa Corte nella sentenza
n. 242/1989, è disposizione meramente procedimentale, inidonea a
fondare l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento, che
deve trovare base in disposizioni di legge le quali conferiscano il
relativo potere delimitandone adeguatamente l'oggetto, i fini, le
modalità e i criteri di esercizio.
A sua volta l'art. 5 della legge n. 400, nell'elencare i poteri e
le attribuzioni del Presidente del Consiglio dei Ministri, prevede
fra l'altro che il Presidente stesso "indirizza ai Ministri le
direttive politiche ed amministrative in attuazione delle
deliberazioni del Consiglio dei Ministri nonchè quelle connesse alla
propria responsabilità di direzione della politca tenerale del
Governo" (secondo comma, lett. a); "adotta le direttive per
assicurare l'imparzialità, il buon andamento e l'efficienza degli
uffici pubblici "s'intende, dello Stato" e promuove le verifiche
necessarie"; potendo in caso di particolare rilevanza "richiedere al
Ministro competente relazioni e verifiche amministrative" (secondo
comma, lett. e); "promuove l'azione dei Ministri per assicurare che
le aziende e gli enti pubblici svolgano la loro attività secondo gli
obiettivi indicati dalle leggi che ne definiscono l'autonomia e in
coerenza con i conseguenti indirizzi politici e amministrativi del
Governo" (secondo comma, lett. f); "promuove e coordina l'azione del
Governo per quanto attiene ai rapporti con le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano" (terzo comma, lett. h).
Nessuna di tali attribuzioni dunque autorizza il Presidente del
Consiglio ad adottare "indirizzi" vincolanti nei confronti delle
regioni per l'esercizio di competenze loro proprie: senza dire che
gli atti di indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa
delle regioni, fondati su specifiche disposizioni legislative,
debbono essere deliberati dal Consiglio dei Ministri o, su delega di
questo, dal Cipe o dal Presidente del Consiglio con il Ministro
competente (art. 3, primo comma, legge n. 382 del 1975; art. 2, terzo
comma, lett. d, legge n. 400 del 1988).
In ogni caso, anche se le richiamate disposizioni dell'art. 5
della legge n. 400 del 1988 prevedessero (ma in realtà non è cosi')
indirizzi volti alle regioni, si tratterebbe pur sempre, ancora una
volta, di disposizioni di carattere solamente procedimentale,
inidonee a fondare l'esercizio della funzione di indirizzo e
coordinamento.
L'atto impgnato, in quanto si rivolge alle regioni, è dunque
privo di fondamento legislativo e pertanto illegittimo per violazione
del principio di legalità sostanziale.
Si osservi, a questo proposito, che l'art. 4, primo e terzo comma,
del recentissimo d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, contenente "misure
urgenti per il risanamento della finanza pubblica", mentre traduce in
parte in disposizioni legislative il contenuto della direttiva in
questione, limitando la facoltà delle amministrazioni statali di
impegnare le spese sui capitoli del bilancio dello Stato, tace invece
del tutto in ordine a ipotetici vincoli o indirizzi di tal genere
rivolti alle regioni: onde non può certo dirsi che esso sia venuto a
conferire, sia pure a posteriori, fondamento legislativo all'"atto di
indirizzo" nei confronti delle regioni, quale pretende di essere la
direttiva qui impugnata.
Il contenuto della direttiva, configurata come "atto di indirizzo"
reso vincolante nei confronti delle regioni, appare poi per molti
versi lesivo dell'autonomia regionale.
Se per alcuni aspetti la direttiva appare priva di contenuto
precettivo (come è per l'"invito" a restringere il ricorso al
finanziamento da parte di enti creditizi), per altri aspetti la
direttiva qui impugnata, tendendo a imporre determinati vincoli o
"comportamenti", determina una concreta e illegittima restrizione
dell'autonomia della regione nella gestione del proprio bilancio e
delle proprie risorse.
Così è, anzitutto, per quanto riguarda la "sospensione" della
facoltà di assumere impegni nei limiti dei fondi stanziati in
bilancio, salvo che per alcune limitate categorie di spese, e con
facoltà di deroga solo caso per caso, in capo - secondo quella che
appare l'interpretazione più plausibile della direttiva - al
presidente della giunta regionale per quanto riguarda le spese della
regione (se invece dovesse ritenersi estesa a tali spese la potestà
di deroga in capo al Presidente del Consiglio dei Ministri, la
ulteriore lesione dell'autonomia regionale sarebbe evidente).
Ma altrettanto è a dirsi per almeno alcuni dei "comportamenti"
concernenti aspetti diversi dall'assunzione degli impegni di spesa,
la cui osservanza è imposta dal punto 2 della precedente direttiva
del 16 gennaio 1992, prorogata dal punto 2 della direttiva qui
impugnata: così la prescrizione sulle limitazioni delle spese per
trasferimenti (lett. c); quella sull'utilizzo dei residui come
condizione per l'assunzione di impegni di competenza sullo stesso
capitolo (lett. e); nonchè quelle sui limiti agli impegni sugli
esercizi futuri (lett. b), sull'utilizzo degli accantonamenti per
provvedimenti legislativi inseriti nei fondi speciali (lett. d), e
sui prelievi dai conti di tesoreria (lett. h), ove mai esse dovessero
ritenersi riferibili anche alle regioni.
Basterà ricordare in proposito come questa Corte abbia
costantemente ribadito, anche nel giudicare legittime le disposizioni
legislative che disciplinano il sistema della tesoreria unica e i
trasferimenti dei fondi dallo Stato alle regioni, che le procedure
contemplate non debbono tradursi in limiti alla "piena e immediata
disponibilita'" da parte delle regioni delle somme di loro pertinenza
(sentenze n. 162 del 1982, n. 307 del 1983, n. 243 e n. 244 del
1985).
Nella specie le prescrizioni che si vorrebbero imporre alle
regioni comportano precisamente limiti alla facoltà delle regioni
stesse di disporre, in conformità alle proprie leggi e ai propri
indirizzi, delle risorse stanziate nei rispettivi bilanci.

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare che
non spetta allo Stato, e per esso al Presidente o alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri, rivolgere alle regioni, senza base
legislativa specifica, una "direttiva" costituente "atto di indirizzo
volto al conseguimento di obiettivi di interesse nazionale, per la
cui attuazione gli enti del settore pubblico allargato sono tenuti ad
adottare atti coerenti, da emanarsi entro trenta giorni dalla data di
pubblicazione della direttiva medesima", sulla gestione del bilancio
dello Stato e degli enti del settore pubblico allargato per l'anno
1992, ad integrazione della analoga direttiva emanata il 16 gennaio
1992; e per l'effetto annullare, in parte qua, la "direttiva"
impugnata.
Roma, addì 25 luglio 1992
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

92C0938