1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 23-5-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 347 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 gennaio 2001
Ordinanza emessa il 12 gennaio 2001 dal tribunale di Milano su atti relativi a Haka Landi Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di trattenimento presso il centro di permanenza temporanea e assistenza piu' vicino, per impossibilita' di eseguire l'espulsione con immediatezza - Procedimento di convalida da parte dell'autorita' giudiziaria - Applicazione della disciplina di cui agli artt. 737 e seguenti cod. proc. civ. - Inidoneita' di tale procedura ad assicurare la pienezza del contraddittorio e dell'esplicazione delle difese - Violazione del principio di ragionevolezza - Lesione del diritto di difesa - Contrasto con il principio di inviolabilita' della liberta' personale. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 10, 13 e 24. Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di trattenimento presso il centro di permanenza temporanea e assistenza piu' vicino, per impossibilita' di eseguire l'espulsione con immediatezza - Procedimento di convalida da parte dell'autorita' giudiziaria - Accertamento concreto da parte del giudice della sussistenza dell'impossibilita' di attuare l'accompagnamento immediato - Esclusione - Incidenza sui poteri d'indagine del giudice. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 10 e 111. Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di trattenimento presso il centro di permanenza temporanea e assistenza piu' vicino, per impossibilita' di eseguire l'espulsione con immediatezza - Procedimento di convalida da parte dell'autorita' giudiziaria - Accertamento da parte del giudice sulle allegate ragioni idonee a configurare il divieto di espulsione e conseguentemente sulla mancanza del presupposto per il trattenimento - Incidenza sui poteri di indagine del giudice. - D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 10 e 111. Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di trattenimento presso il centro di permanenza temporanea e assistenza piu' vicino, per impossibilita' di eseguire l'espulsione con immediatezza - Obbligo di dare avviso al difensore d'ufficio o di fiducia, contestualmente alla comunicazione al giudice dall'inizio del trattenimento - Mancata previsione - Lesione del diritto di difesa. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 3; D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394, art. 20. - Costituzione, artt. 3, 10 e 24. Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di trattenimento presso il centro di permanenza temporanea e assistenza piu' vicino, per impossibilita' di eseguire l'espulsione con immediatezza - Convalida da parte dell'autorita' giudiziaria - Mancata previsione di limite massimo anche per il cumulo successivo di vari periodi di trattenimento fondati sul medesimo decreto di espulsione - Conseguente impedimento per il giudice di accertare il superamento di tale limite - Lesione del principio di ragionevolezza e di parita' di trattamento di situazioni identiche. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 5. - Costituzione, artt. 3, 10 e 13. Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di trattenimento presso il centro di permanenza temporanea e assistenza piu' vicino, per impossibilita' di eseguire l'espulsione con immediatezza - Procedimento di convalida da parte dell'autorita' giudiziaria - Obbligo di provvedere alla convalida con un unico contestuale atto - Conseguente sottrazione al giudice del potere di determinare il ragionevole termine massimo anche cumulato del trattenimento - Lesione del principio di ragionevolezza e di parita' di trattamento di situazioni identiche - Lesione del principio di riserva di giurisdizione. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 10, 13 e 111. (01C10467) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 23-5-2001)

IL TRIBUNALE

Nel procedimento n. 544/2000 e, in esito all'udienza di giovedì
9 novembre 2000, ha pronunciato la seguente ordinanza.

F a t t o

Con decreto pronunciato a sensi dell'art. 13 d.lgs. n. 286/1998,
il prefetto di Piacenza disponeva l'espulsione, con accompagnamento
alla frontiera, nei confronti dello straniero (o straniera? il genere
della persona non risulta univocamente desumibile dagli atti) Haka
Landi ("nato/a" a Kruje - Albania - il giorno 5 giugno 1977).
Tale decreto prefettizio veniva notificato alla persona
interessata in data 20 settembre 1999.
Con decreto del questore di Milano, poi, veniva disposto il
"trattenimento" di tale persona nel centro di via Corelli in Milano,
poichè il questore (barrando la casella apposita) aveva ritenuto
sussistente il presupposto di mancanza di vettore. Questo secondo
decreto veniva notificato in data 7 novembre 2000.
Gli atti relativi alla notifica dei sopra menzionati
provvedimenti amministrativi venivano infine depositati presso la
Cancelleria del Tribunale in data 8 novembre 2000 alle ore 12.
A questo giudice, a norma dell'art. 14 d.lgs. citato, è ora
demandato di convalidare il provvedimento di "trattenimento". Ciò
dovrebbe avvenire in esito a un'udienza camerale, trattata secondo il
rito disciplinato dagli articoli 737 e ss. cpc. (espressamente
richiamati dall'art. d.lgs. n. 286/1998).
Con tale atto giudiziario di "convalida", oggi, sulla scorta
della sola documentazione amministrativa fornita dal prefetto e dal
questore (o meglio, sulla scorta dei due soli decreti sopra indicati
e delle relative notificazioni), senza alcun potere istruttorio
ufficiale, si dovrebbe pertanto:
- verificare che il fascicolo amministrativo sia stato
depositato in Cancelleria entro quarantotto ore dal momento della
notifica del provvedimento questorile (momento che si deve ritenere
coincidente con quello di inizio del "trattenimento");
- verificare che nel modulo prestampato, che costituisce il
decreto di "trattenimento", sia stata barrata almeno una delle
caselle poste a fianco delle frasi che riproducono il disposto
normativo circa i presupposti del medesimo "trattenimento";
- verificare che, dal momento del deposito in Cancelleria del
fascicolo amministrativo a quello dell'inizio della presente udienza,
non siano trascorse più di quarantotto ore;
- sentire la persona trattenuta, alla presenza del difensore
avvisato dalla Cancelleria dopo il deposito degli atti.
Qualora il "controllo" in questione dia esito positivo, questo
giudice dovrebbe infine procedere alla convalida.
Al momento fissato per l'audizione della persona "trattenuta",
tuttavia, la stessa era già stata allontanata da via Corelli (cfr.
verbale dell'udienza 9 novembre 2000 ore 11,45), sicchè il giudice
non ha potuto procedere al suo interrogatorio e si è riservato di
decidere successivamente.
Invero, la legge (e prima ancora la Costituzione della
Repubblica) prevede che il giudizio di convalida del "trattenimento"
debba aver luogo indipendentemente dall'eventuale sopravvenuto
accompagnamento alla frontiera, sicchè non pare legittima nè
sufficiente una mera pronuncia di "non liquet", dovendosi per contro
esaminare anche in questo caso la legittimità del trattenimento come
sopra disposto e materialmente attuato.
Si devono pertanto svolgere le seguenti osservazioni in:

D i r i t t o

Ritiene il remittente opportuno premettere che, in questa sede,
dovendosi unicamente confrontare l'astratta corrispondenza del
provvedimento amministrativo che dispone il trattenimento con la
previsione di legge, non ci si potrà soffermare sui presupposti
dell'espulsione, nè sulle sue finalità nè sulle modalità
esecutive dell'accompagnamento.
Pertanto va subito sottolineato che i dubbi investono
direttamente, tutti e solo, la disciplina della presente udienza
camerale.
D'altro canto il remittente non ignora le precedenti pronunce di
codesta Onorevole Corte, in particolare la sentenza 3-7 febbraio
2000, n. 31 (che, per gli obblighi derivanti da trattati
internazionali, ha dichiarato inammissibile la richiesta di
referendum volto ad abrogare l'intero testo unico di cui al d.lgs.
25 luglio 1998, n. 286) e prima ancora la sentenza 13-21 novembre
1997, n. 353 (che, per l'impossibilità di eludere da parte dello
Stato l'obbligo di presidiare le proprie frontiere, ha dichiarato non
fondato un dubbio di legittimità sollevato non dal tribunale di
Milano, bensì dal tribunale amministrativo regionale del Lazio,
circa la negazione di tutela delle persone straniere anche per i casi
umani più dolorosi).
In altri termini, lo scrivente non può non prendere atto che,
come osservato appunto nella sentenza n. 353/1997, "le regole
stabilite in funzione d'un ordinato flusso migratorio e di
un'adeguata accoglienza vanno... rispettate".
Lo scrivente, peraltro, neppure può trascurare di osservare che
proprio la legge in tema di immigrazione e di condizione delle
persone straniere, per esempio all'art. 13, comma 8, d.lgs.
n. 286/1998, sancisce solennemente che la persona straniera "comunque
presente... nel territorio dello Stato" (e quindi anche a chi vi
soggiorni in modo non conforme alle leggi) gode tuttavia di tutti i
diritti fondamentali dell'essere umano, come espressamente stabilito
anche dall'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 286/1998; "allo straniero
comunque presente alla frontiera o nel territorio dello Stato sono
riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana previsti
dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in
vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente
riconosciuti".
Tale osservazione, d'altra parte, risulta confortata anche dalla
recente sentenza 8-16 giugno 2000, n. 198, di codesta Onorevole
Corte.
Orbene, poichè appare difficile credere che il legislatore
nazionale si sia voluto limitare a enunciare, sia pure con
altisonanza, il principio della pari dignità del cittadino e della
persona straniera, senza poi riconoscergliela nelle situazioni
concrete; poichè insomma pare difficile supporre che il legislatore
nazionale abbia davvero inteso sterilizzare a priori ogni seria
possibilità di difesa, di azione e di tutela dello straniero, quanto
meno nella presente fase, appare allora doveroso svolgere le seguenti
osservazioni.
Muovendo dalla condizione giuridica dello straniero anche
irregolarmente soggiornante nel territorio italiano, considerando la
natura reale del "trattenimento", esaminando poi le norme
costituzionali rilevanti in materia, si potranno forse meglio
delineare i dubbi di legittimità costituzionale della normativa che
dovrebbe essere oggi applicata dallo scrivente.
I diritti costiuzionali dello straniero
L'approccio interpretativo prevalente in dottrina è nel senso
che i diritti inviolabili ineriscono alla persona in quanto tale, sì
che essi devono essere pienamente riconosciuti anche in favore degli
stranieri, compresi quelli che si trovino in posizione formalmente
irregolare.
Quanto alla giurisprudenza costituzionale, anch'essa, sin dalla
sentenza n. 120 del 1967, ha affermato che "se è vero che l'art. 3
si riferisce espressamente ai soli cittadini, è anche certo che il
principio di uguaglianza vale pure per lo straniero quando trattasi
di rispettare [...] diritti fondamentali".
Per questo anche a tutti gli stranieri è stata riconosciuta
un'ampia serie di diritti fondamentali: il diritto alla libertà
personale, il diritto di difesa, la presunzione di non colpevolezza,
il diritto alla tutela giurisdizionale, la libertà di manifestazione
del pensiero, la libertà di associazione, il diritto alla segretezza
della corrispondenza, la libertà di religione, il diritto alla
salute, i diritti di famiglia.
Proprio in tema di diritto di famiglia, di recente tale
riconoscimento è avvenuto con varie pronunce che hanno accolto
altrettante eccezioni di illegittimità costituzionale:
la sentenza 12-27 luglio 2000, n. 376, ha dichiarato
illegittimo l'art. 17, comma 2, lettera d, della legge 6 febbraio
1998, n. 40, poi trasfusa nell'art. 19, comma 2, lettera d, del
d.lgs. n. 286/1998, in quanto non estendeva il divieto di espulsione
anche al marito convivente della donna in stato di gravidanza o nei
sei mesi successivi alla nascita del figlio, in quanto tale omissione
risultava ledere i principi di protezione dell'unità familiare e i
diritti umani fondamentali inerenti la comune responsabilità dei
genitori nell'educazione dei figli; la Corte ha infatti ritenuto che
la legge ordinaria avesse violato in quel caso gli articoli 2, 3, 10,
29 e 30 della Costituzione, nonchè la Convenzione europea 4 novembre
1950 per i diritti dell'uomo e le libertà fondamentali, ratificata
dall'Italia con legge 4 agosto 1955, n. 848;
la sentenza 17-26 giugno 1997, n. 203, richiamando la n. 28
del 1995, ha affermato che "la garanzia della convivenza del nucleo
familiare si radica nelle norme costituzionali che assicurano
protezione alla famiglia e in particolare, nell'ambito di questa, ai
figli minori; e che il diritto e il dovere di mantenere, istruire ed
educare i figli, e perciò tenerli con sè, e il diritto dei genitori
e dei figli minori ad una vita comune nel segno dell'unità della
famiglia, sono (...) diritti fondamentali della persona che perciò
spettano in via di principio anche agli stranieri";
la sentenza 6-13 febbraio 1995, n. 34, ha dichiarato illegittimo
l'art. 7-bis del d.l. 30 dicembre 1989, n. 416, convertito nella
legge n. 39/1990, nella parte in cui prevedeva il reato dello
straniero che non si fosse "adoperato" per ottenere dall'autorità
diplomatica o consolare il necessario documento di viaggio; la Corte
ha infatti ritenuto che una definizione normativa così generica,
priva di un referente naturalistico concreto, violasse l'art. 25
della Costituzione siccome non era rispettosa del principio di
tassatività della fattispecie contenuta nella riserva assoluta di
legge in materia penale, principio consacrato appunto nell'art. 25
della Costituzione e dunque valido anche per tutte le persone
straniere.
Ma pure altre recenti pronunce, pur dichiarando la non fondatezza
dei dubbi prospettati in quanto alle lamentate lacune si sarebbe
dovuto sopperire con una diversa interpretazione da parte dei giudici
di merito, hanno riaffermato che anche in capo alla persona straniera
comunque presente sul territorio italiano vanno riconosciuti i
diritti fondamentali della persona umana, e in particolare quello di
difesa ex art. 24 della Costituzione:
la sentenza 8-22 giugno 2000, n. 227, ha affermato che la
persona straniera ha sempre diritto a conoscere, nella sua lingua, i
provvedimenti coercitivi o comunque pregiudizievoli adottati nei suoi
confronti (nella specie, il provvedimento prefettizio di espulsione
trattandosi fra l'altro di un diritto garantito, oltre che
implicitamente dall'art. 24 della Costituzione, anche dall'art. 1 del
protocollo n. 7 alla convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, adottato a Strasburgo il
22 novembre 1984, ratificato e reso esecutivo dall'Italia con la
legge 9 aprile 1990, n. 98; dall'art. 13 del patto internazionale
relativo ai diritti civili e politici, fatto a New York il
19 dicembre 1966, ratificato con la legge 25 ottobre 1977, n. 881);
la sentenza 8-16 giugno 2000, n. 198, aveva precedentemente
enunciato affermazioni analoghe, fornendo una interpretazione
adeguatrice dell'art. 13, comma 8, del d.lgs. n. 286/1998, e
rinnovando espressamente l'affermazione che "lo straniero (anche
irregolarmente soggiornante) gode di tutti i diritti fondamentali
della persona umana, fra i quali quello di difesa, il cui esercizio
effettivo implica che il destinatario di un provvedimento, variamente
restrittivo della libertà di autodeterminazione, sia messo in grado
di comprenderne il contenuto e ilsignificato";
analogamente aveva stabilito codesta Onorevole Corte con la
sentenza 12-19 gennaio 1993, n. 10, respingendo l'eccezione già
allora sollevata dall'Avvocatura di Stato, secondo cui il rispetto
del principio di uguaglianza non impone una assoluta identità di
trattamento normativo per situazioni oggettivamente diversificate; in
tale occasione la Corte aveva anche ricordato che "il diritto
dell'imputato ad essere immediatamente e dettagliatamente informato
nella lingua da lui conosciuta della natura e dei motivi
dell'imputazione contestatagli dev'esser considerato un diritto
soggettivo perfetto, direttamente azionabile", ricordando altresì il
principio della effettiva partecipazione dell'imputato allo sviluppo
della sequenza procedimentale come intrinsecamente connesso al
diritto di difesa di cui all'art. 24 della Costituzione, e
sottolineando che tale principio va riferito a tutte le fasi del
processo.
Da un simile quadro giurisprudenziale, emerge dunque in modo
assolutamente inconfutabile che qualunque essere umano, e dunque
anche ogni persona straniera, comunque presente nel territorio
italiano, come ha espressamente proclamato codesta Onorevole Corte,
"gode di tutti i diritti fondamentali della persona umana".
La detenzione amministrativa
Il "trattenimento" nei "centri di permanenza temporanea" è stato
istituito dalla legge n. 40/1998 e poi trasfuso nell'art. 14 d.lgs.
n. 286/1998. Esso ha il dichiarato scopo di superare i limiti
ravvisati circa la cosiddetta legge Martelli, costruita intorno
all'istituto dell'intimazione ad abbandonare il territorio dello
Stato, cui l'accompagnamento coatto alla frontiera seguiva solo nei
casi di inottemperanza, nonchè i limiti del successivo decreto Conso
(d.l. n. 107/1993), leggi sulle cui ceneri è poi nata la legge
n. 40/1998 (Napolitano - Turco), ora raccolta in testo unico nel
d.lgs. n. 286/1998.
Che tale "trattenimento" abbia introdotto nel nostro ordinamento
la detenzione amministrativa, risulta innegabile sol che si consideri
che esso si connota:
come una restrizione della libertà personale per un periodo
di venti giorni (prorogabili a trenta), periodo peraltro
indefinitamente e discrezionalmente reiterabile fino a quando
l'espulsione non sia eseguita (ciò che ben può dipendere da
elementi sottratti alla volontà dello straniero, come
l'indisponibilità del vettore o la mancanza di collaborazione delle
autorità consolari estere per la sua identificazione);
come una sanzione, benchè senza reato da espiare, disposta
con un atto amministrativo sostanzialmente discrezionale anzichè con
atto dell'autorità giudiziaria motivato (sia sui presupposti sia
sulla durata);
come atto amministrativo soggetto a un controllo
giurisdizionale che, se non altro a causa della procedura camerale
prescelta, risulta decisamente attenuato nel suo contenuto e per
l'effettività del contraddittorio che lo precede;
come condizione avverso la quale la persona che vi si trova
è sostanzialmente neutralizzata nell'esercizio dei diritti effettivi
di difesa;
come un istituto per la tutela della cui effettività la
legge attribuisce notevoli poteri all'autorità di polizia (per
esempio il potere ex art. 13, comma 7, d.lgs. n. 286/1998 di
ripristinare senza ritardo la "misura" qualora essa sia stata
violata);
come una misura destinata ad incidere notevolmente, per
l'intensità e la durata di compressione della libertà fisica dello
straniero da espellere, sul diritto fondamentale tutelato
dall'art. 13 della costituzione.
In questo modo, al sottosistema strettamente penale
(tendenzialmente improntato al rispetto delle garanzie
costituzionali) e al sottosistema di polizia e di ordine pubblico
(motivato da istanze di difesa sociale e quindi disancorato da quelle
garanzie), si è deciso di affiancare una sorta di diritto speciale
dello straniero. Tale diritto speciale si distingue per il fatto che
crea una condizione che sottopone l'immigrato a continui controlli di
polizia, a cagione della ritenuta natura perpetua dell'illecito
amministrativo che gli si imputa ossia l'ingresso irregolare nel
nostro paese), e che neppure una condotta virtuosa, per quanto
protratta nel tempo, potrà mai valere a sanare, a differenza di
quanto accade per i delitti grazie a istituti sia ordinari (per
esempio la sospensone condizionale della pena e la riabilitazione)
sia straordinari (come l'amnistia) che il nostro ordinamento
appronta.
Trattandosi di misura notevolmente afflittiva, il cui contenuto
è assolutamente comparabile alla custodia in carcere, appare
evidente che anche alla detenzione amministrativa, definita dalla
legge "trattenimento in un centro di accoglienza", devono applicarsi
le garanzie previste dai diritti fondamentali della persona umana.
Dunque, dovendosi riconoscere per gli argomenti innanzi svolti,
che il principio di eguaglianza vale anche per tutti gli stranieri,
è inevitabile individuare nel regime penalistico, per esempio
dell'arresto, il tertium comparationis necessario ai fini del
controllo di ragionevolezza e di uguaglianza, in relazione all'art. 3
della Costituzione.
I dubbi di legittimità costituzionale
Il remittente, astretto da una disciplina palesemente intesa a
consentire al giudice solo un burocratico controllo astratto e
formale, una disciplina che appare solo formalmente ossequiosa del
precetto costituzionale, sottopone pertanto al vaglio di codesta
Onorevole Corte i seguenti dubbi.
L'art. 14, comma 4 t.u. n. 286/1998 dispone che il giudice debba
osservare per la convalida la procedura di cui agli articoli 737 e
ss. c.p.c.. Tale procedura si applica normalmente, e per la sua
stessa natura, a oggetti sostanziali che non incidono su diritti o
non incidono in posizione di contrasto, tanto che è destinata a
concludersi con provvedimenti strutturalmente revocabili modificabili
e quindi inidonei a passare in giudicato. Queste caratteristiche
strutturali danno origine a procedimenti camerali semplificati
rispetto ai quali risulta ragionevole la forte attenuazione delle
garanzie del contraddittorio e delle prove così come
l'impugnabilità attraverso semplice reclamo. Ebbene, in tale parte
il menzionato art. 14, comma 4 pare essere in contrasto con gli
articoli 3, 10, 13 e 24 della Costituzione, poichè deve dubitarsi
che una simile procedura "leggera" possa consentire, in modo efficace
e concreto, il riconoscimento della dignità della persona trattenuta
(anche se straniera e la esplicazione dei suoi diritti di piena
difesa, diritti previsti anche dalla Convenzione europea 4 novembre
1950 per i diritti dell'uomo e le libertà fondamentali, ratificata
dall'Italia con legge 4 agosto 1955, n. 848, oltre che dal protocollo
n. 7 alla convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali (adottato a Strasburgo il 22 novembre
1984, ratificato e reso esecutivo dall'Italia con la legge 9 aprile
1990, n. 98) e dal patto internazionale relativo ai diritti civili e
politici, fatto a New York il 19 dicembre 1966, (ratificato con la
legge 25 ottobre 1977, n. 881), e dunque oggetto di doverosa
applicazione in forza dell'art. 10 della Costituzione. D'altro canto
gli articoli 3 e 13 vengono in considerazione per il fatto che la
Costituzione impone che la convalida (di atti restrittivi della
libertà personale) da parte dell'autorità giudiziaria assuma
ragionevoli forme procedimentali al fine di rendere effettiva
l'inviolabità della medesima libertà al di fuori dei tassativi casi
di legge.
Lo stesso art. 14, comma 4 testo unico risulta inoltre in
contrasto con gli articoli 3, 10 e 111 della Costituzione (per
ragioni analoghe a quelle già illustrate) nella parte in cui non
consente al giudice procedente di svolgere autonomi e approfonditi
accertamenti sulla concreta sussistenza delle ragioni che sole
giustificano, a norma del medesimo art. 14 testo unico, il
"trattenimento". La assoluta genericità delle motivazioni addotte
dal Questore mediante la barratura di riquadri accanto a parafrasi
dell'art. 14, comma 1 t.u., invero, esclude che il giudice possa
seriamente valutare la fondatezza e la permanente sussistenza
dell'impossibilità di accompagnamento immediato. Per esempio,
mancando ogni elemento circa il vettore concretamente scelto, il
giudice non potrà apprezzare se la discrezionalità amministrativa
abbia avuto qualche ruolo nella durata della indisponibilità del
vettore medesimo.
In proposito, mette conto sottolineare che, in tema di misure
custodiali, la giurisprudenza costituzionale ha più volte affermato
che esse devono ancorarsi a una rigorosa gamma di presupposti (gravi
indizi di colpevolezza relativi a delitti puniti con pene superiori a
precisi limiti edittali; solo allora possono aver rilievo le esigenze
cautelari, comunque nei limiti dettati dai principi di
proporzionalità e adeguatezza). Già con la sentenza n. 39/1970, per
esempio, codesta Onorevole Corte ha dichiarato l'illegittimità
dell'art. 220 T.U.L.P.S., che prevedeva l'arresto in flagranza per
reati puniti con la sola pena pecuniaria. Anche con la sentenza
n. 1/1980 - pronunciata dunque in anni che poi si sarebbero detti di
piombo -, si sono individuati limiti di contenuto per la legislazione
in materia di coercizione personale, ed è legittima la sensazione
che la Corte intendesse allora escludere la possibilità di dar corso
alla privazione della libertà personale in ambiti diversi dal
processo penale.
Nel caso del "trattenimento", per converso, la fattispecie di
base (l'illecito amministrativo rappresentato dall'ingresso illegale
in Italia) risulta sicuramente caratterizzata da un disvalore
giuridico e sociale parecchio minore rispetto a quello dei delitti
che consentono l'applicazione di misure coercitive. Risulta perciò
difficile sussumere nel precetto costituzionale della ragionevolezza
un istituto, come la detenzione amministrativa in esame, che non solo
si fonda su presupposti di gravità espressamente valutata minore dal
legislatore (si tratta, come detto, di un mero illecito
amministrativo) ma per giunta consente che tali presupposti siano
unicamente enunciati in forma per lo più affatto generica nel
decreto che dispone il "trattenimento" medesimo, senza possibilità
di riscontro da parte del giudice.
Ancora, l'art. 14, comma 4 t.u. risulta inoltre in contrasto con
l'art. 3 e con l'art. 111 della Costituzione nella parte in cui non
consente al giudice procedente di svolgere autonomi accertamenti
sulla concreta sussistenza di allegate ragioni che legalmente (come
per esempio nel caso di una donna in stato iniziale di gravidanza o
nel caso di chi abbia richiesto la sanatoria), escludono sia pure
temporaneamente l'espellibilità e dunque sarebbero tali da
travolgere anche il "trattenimento" che su quel presupposto si fonda
(poichè, disapplicato quel decreto prefettizio, anche il decreto
questorile risulterebbe caducato).
L'art. 14, comma 3 del medesimo t.u., e del pari l'art. 20 del
regolamento (d.P.R. n. 394/1999) omettono di imporre che il Questore
(contestualmente alla trasmissione degli atti alla Cancelleria del
giudice della convalida) provveda anche a informare dell'avvenuto
inizio del "trattenimento" (ossia dell'inizio della detenzione
amministrativa) il difensore di fiducia eventualmente nominato dallo
straniero o quello di ufficio desumibile dagli elenchi appositi. Ciò
pare in contrasto con l'art. 24 della Costituzione, poichè
l'omissione del tempestivo avviso nonconsente alla parte afflitta
dalla misura di approntare le opportune difese col suo patrono con
adeguataponderazione.
In proposito, non è inutile ricordare che all'iniziale mancata
previsione di assistenza obbligatoria di difensore si è posto
rimedio solo col d.P.R. n. 394 del novembre 1999, norme di attuazione
del testo unico sull'immigrazione. Tuttavia, l'art. 20 del
regolamento dispone (diversamente dall'art. 386, comma 2 c.p.p.) che
solo lo straniero venga avvisato che nell'udienza di convalida sarà
assistito da un difensore d'ufficio. Ma ciò significa che il
difensore d'ufficio sarà designato solo successivamente, dal
giudice, e avvisato più tardi dalla Cancelleria, all'ultimo momento,
come pure quello di fiducia. Appare allora evidente che il difensore
non ha potuto colloquiare preventivamente con il suo assistito, nè
ha potuto predisporre un ricorso contro l'espulsione che, pur in
presenza dei presupposti, avesse una qualche possibilità di
accoglimento.
Il "trattenuto" vede perciò frustrata l'esperibilità dell'unico
rimedio che abbia qualche chance di utilità, ossia appunto il
ricorso contro l'espulsione. Grave risulta perciò la menomazione
concreta del diritto di difesa sotto il profilo della effettività.
L'art. 14, comma 5, del medesimo t.u. omette di prevedere un
termine massimo del "trattenimento" o detenzione amministrativa, in
quanto esclude che il giudice possa accertare se la stessa persona
trattenuta, in forza del medesimo decreto di esplusione, sia già
stata "trattenuta" in precedenza per il periodo massimo di venti
giorni, eventualmente prorogati. Ciò pare violare l'art. 3 della
Costituzione.
L'art. 14 inoltre impone al giudice di provvedere, con un unico
atto, a convalidare il "trattenimento" e autorizzare il protrarsi di
tale detenzione amministrativa fino al limite di venti giorni,
prorogabili poi di altri dieci. Ciò rende evidente che al giudice,
in contrasto con gli articoli 3, 13 e 111 della Costituzione, è
precluso di apprezzare nel caso concreto quale sia la durata, secondo
una ragionevole stima, dell'allegata impossibilità di
accompagnamento immediato alla frontiera. Reputa invece il remittente
che una norma rispettosa dei diritti costituzionali fondamentali non
possa che devolvere al giudice della fattispecie la relativa
valutazione, onde consentire il migliore possibile contemperamento,
nel caso concreto, delle esigenze di tutela delle frontiere da un
lato, e del sacrificio della libertà personale della persona
"trattenuta" dall'altro. Si osservi in proposito che un periodo di
venti giorni di detenzione amministrativa è pari al quadruplo del
minimo edittale della (analogamente afflittiva) pena dell'arresto.
Le questioni sopra sollevate risultano rilevanti per la decisione
sulla convalida del "trattenimento", in quanto:
l'adozione di una diversa procedura, e segnatamente di quella
prevista dal codice di procedura penale per l'analogo caso
dell'arresto, garantirebbe alla persona trattenuta la possibilità di
svolgere compiutamente le proprie difese, dopo un approfondito esame
della situazione da parte della persona "trattenuta" e del suo
difensore; ciò non è invece attualmente possibile;
la piena esplicazione del diritto di difesa, da un lato, e i
poteri istruttori d'ufficio del giudice, consentirebbe a quest'ultimo
di estendere il proprio controllo a elementi ulteriori rispetto alle
mere enunciazioni contenute negli atti amministrativi sottoposti al
suo vaglio solo formale ed estrinseco nonchè alle allegazioni della
persona "trattenuta"; ciò non è invece attualmente possibile;
l'immediato avviso al difensore avrebbe consentito il previo
incontro di costui con la persona "trattenuta" e quindi il libero e
pieno esercizio di ogni ragionevole difesa; ciò non è invece
attualmente possibile;
l'esistenza di un limite massimo di cumulo di periodi anche
successivi di "trattenimento" consentirebbe al giudice di verificarne
il concreto rispetto nel caso presente; ciò non è invece
attualmente possibile;
il potere di determinare con prudente apprezzamento il tempo
dell'allegata impossibilità di accompagnamento coattivo
consentirebbe al giudice di contenere in un termine anche inferiore
ai venti giorni la durata massima del "trattenimento"; ciò non è
invece attualmente possibile.
Qualora venisse riconosciuta fondata anche una sola delle censure
qui illustrate, sarebbe allora possibile accertare l'insussistenza
delle condizioni necessarie per la convalida e per il mantenimento
della detenzione amministrativa, e nell'ultimo caso sarebbe inoltre
possibile limitare il sacrificio della libertà personale della
persona "trattenuta".
Accertata la non manifesta infondatezza delle questioni e
considerata la loro rilevanza ai fini della decisione, vanno pertanto
adottati i provvedimenti di cui alla parte dispositiva.

P. Q. M.
Letti ed applicati gli articoli 134 della Costituzione, 11 legge
n. 87/1953;
Dichiara non manifestamente infondate rilevanti ai fini del
decidere le questioni di legittimità costituzionale del decreto
legislativo n. 286/1998, relativamente all'art. 14 e in particolare:
art. 14, comma 4, laddove applica alla convalida del
"trattenimento" la disciplina degli articoli 737 e ss. c.p.c., ossia
una procedura manifestamente inidonea ad assicurare la pienezza del
contraddittorio e dell'esplicazione delle difese;
art. 14, comma 4, laddove esclude che il giudice possa
concretamente accertare la sussistenza dell'assenta impossibilità di
attuare l'accompagnamento immediato;
art. 14, comma 4, laddove esclude che il giudice possa
procedere ad accertamenti sulle allegate ragioni idonee a configurare
il divieto di espulsione, e conseguentemente la mancanza del
presupposto per il "trattenimento";
art. 14, comma 3, e art. 20 del regolamento d.P.R.
n. 394/1999, laddove non contengono l'obbligo di dare avviso al
difensore, d'ufficio o di fiducia, contestualmente alla comunicazione
al giudice dell'inizio del "trattenimento";
art. 14, comma 5, laddove non prevede il limite massimo anche
per il cumulo successivo di vari periodi di "trattenimento" fondati
sul medesimo decreto di espulsione, e conseguentemente impedisce al
giudice di accertare se quel limite sia stato superato;
art. 14, comma 4, laddove impone al giudice di provvedere con
unico contestuale atto alla convalida, e perciò gli sottrae il
potere di determinare il ragionevole termine massimo anche cumulato
del "trattenimento" tenendo conto delle concrete circostanze del caso
e bilanciando i contrapposti interessi della tutela delle frontiere e
quelli di libertà personale della persona straniera;
In riferimento ai parametri costituzionali rappresentati,
rispettivamente:
dagli articoli 3, 10, 13 e 24 della Costituzione, che
impongono la ragionevolezza della discrezionalità legislativa anche
nella scelta della procedura da adottarsi per la restrizione e la
convalida della restrizione della libertà personale, e assicurano il
diritto di difesa anche a tutte le persone;
dagli articoli 3, 10 e 111 della Costituzione, che prevedono
l'obbligo del giudice di espletare ogni opportuna indagine per
accertare la verità, nella specie relativamente alla sussistenza
dell'impossibilità di accompagnamento immediato;
dagli articoli 3, 10 e 111 della Costituzione, che prevedono
l'obbligo del giudice di espletare ogni opportuna indagine per
accertare la verità, nella specie relativamente all'esistenza delle
allegate cause ostative all'espulsione;
dagli articoli 3, 10 e 24 della Costituzione, che assicurano
anche a tutte le persone il diritto di piena difesa;
dagli articoli 3, 10 e 13 della Costituzione, che impongono
la ragionevolezza e la parità di trattamento di situazioni
identiche, relativamente alla irragionevolezza della assenza di
previsione di un limite di cumulabilità di periodi successivi di
coercizione personale;
dagli articoli 3, 10 e 13 della Costituzione, che impongono
la ragionevolezza e la parità di trattamento di situazioni
identiche, relativamente alla irragionevolezza della assenza di
previsione di un limite di cumulabilità di periodi successivi di
coercizione personale;
dagli articoli 3, 10, 13 e 111 della Costituzione, che
impongono la ragionevolezza e la parità di trattamento di situazioni
identiche, nonchè la devoluzione al giudice della valutazione del
caso concreto, nella specie in relazione agli apprezzamenti di merito
circa la durata massima prevedibile dell'impossibilità di
accompagnamento immediato;
Oltre che per gli argomenti meglio illustrati in motivazione;
Sospende pertanto il procedimento di convalida in corso;
Dispone che, a cura della Cancelleria, tutti gli atti del
presente giudizio siano tempestivamente trasmessi alla Corte
costituzionale;
Dispone che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, e che ne venga
data comunicazione al Presidente del Senato della Repubblica ed al
Presidente della Camera dei Deputati della Repubblica, oltre che al
difensore della persona "trattenuta".
Milano, addì il 12 gennaio 2001.
Il giudice: Pertile
01C10467