1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 10-4-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 49 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 novembre 2018
Ordinanza del 15 novembre 2018 del Tribunale amministrativo regionale per il Molise sui ricorsi riuniti proposti dall'Istituto Neurologico Mediterraneo Neuromed IRCCS S.r.l. contro Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario del Molise ed altri.. Sanita' pubblica - Approvazione del Programma operativo straordinario della Regione Molise 2015-2018. - Decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96, art. 34-bis. (19C00100) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 10-4-2019)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL MOLISE
Sezione Prima

ha pronunciato la presente ordinanza sui seguenti riuniti
ricorsi:
1) ricorso numero di registro generale 326 del 2016,
integrato da motivi aggiunti, proposto da Istituto Neurologico
Mediterraneo Neuromed I.R.C.C.S. S.r.l., in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Salvatore Di Pardo, con domicilio eletto presso il suo studio in
Campobasso, traversa via Crispi, n. 70/A;
contro Commissario ad acta per l'attuazione del rientro dai
disavanzi del settore sanitario del Molise, Regione Molise, Consiglio
dei ministri, Ministero della salute, Ministero dell'economia e delle
finanze, Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, regioni e
province autonome, in persona dei rispettivi legali rappresentanti
pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale
dello Stato, domiciliati ex lege in Campobasso, via Garibaldi, n.
124;
nei confronti Azienda sanitaria della Regione Molise (ASReM), in
persona del legale rappresentante pro tempore, non costituitasi in
giudizio;
2) ricorso numero di registro generale 438 del 2017,
integrato da motivi aggiunti, proposto da Istituto Neurologico
Mediterraneo Neuromed I.R.C.C.S. S.r.l., in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Salvatore Di Pardo, con domicilio eletto presso il suo studio in
Campobasso, traversa via Crispi n. 70/A;
contro Commissario ad acta per l'attuazione del rientro dai
disavanzi del settore sanitario del Molise, Regione Molise, Consiglio
dei ministri, Ministero della salute, Ministero dell'economia e delle
finanze, Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, regioni e
province autonome, in persona dei rispettivi legali rappresentanti
pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale
dello Stato, domiciliati ex lege in Campobasso, via Garibaldi, n.
124;
nei confronti Gea Medica S.r.l., in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Ottavio Antonio Balducci e Gabriele Cristinzio, domiciliato presso il
Tribunale amministrativo regionale Molise - Segreteria in Campobasso,
via San Giovanni, palazzo Poste;
e con l'intervento di Forum per la difesa della sanità pubblica
di qualità del Molise, ad opponendum, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati
Giuseppe Ruta e Massimo Romano, con domicilio eletto presso lo studio
Giuseppe Ruta in Campobasso, corso Vittorio Emanuele II, n. 23;
per l'annullamento previa sospensione cautelare:
con riguardo al ricorso introduttivo n. 326/2016, dei
seguenti atti: 1) il decreto n. 52 del 12 settembre 2016 del
Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai
disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, avente a
oggetto «Accordo sul Programma Operativo Straordinario 2015-2018
della Regione Molise (Rep. Atti n. 155/CSR del 3 agosto 2016.)
Provvedimenti» e relativi allegati; 2) l'Accordo Stato, regioni e
Province autonome di Trento e Bolzano, recante «Accordo concernente
l'intervento straordinario per l'emergenza economico-finanziaria del
servizio sanitario della Regione Molise e per il riassetto della
gestione del SSR ai sensi dell'art. 1, comma 604 della legge 23
dicembre 2014, n. 190» (Rep. Atti n. 155/CSA del 3 agosto 2016),
nella parte in cui approva il Programma Operativo Straordinario
2015-2018 della Regione Molise che è parte integrante dell'Accordo;
3) il Programma Operativo Straordinario 2015-2018, non comunicato al
ricorrente, nè tanto meno pubblicato sul BURM; tutti limitatamente
alla parte in cui si riconosce al ricorrente Istituto la dotazione
attuale e futura di 145 posti letto, anzichè di 156 posti letto,
già autorizzati, accreditati e contrattualizzati nonchè ritenuti
coerenti e compatibili con la programmazione sanitaria regionale
(sulla dotazione complessiva di 308 posti letto); 4) tutti gli atti
presupposti, consequenziali e/o comunque connessi ai suddetti
provvedimenti;
con riguardo ai motivi aggiunti del 29 maggio 2017, per
l'annullamento o la riforma dei seguenti atti: 1) il decreto n. 14
del 28 febbraio 2017 del Commissario ad acta per l'attuazione del
piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione
Molise, avente a oggetto «Programma Operativo Straordinario
2015-2018. Programma 11 "Riequilibrio Ospedale Territorio" -
Intervento 11.1 "Riassetto della rete ospedaliera regionale" e
relativi allegati, ivi compreso l'allegato 1 recante "Rete
ospedaliera POS 2015-2018", comunicato al ricorrente in data 17 marzo
2017, con nota prot. n. 32320 del 2017 della Direzione generale della
salute della Regione Molise e pubblicato sul BURM del 20 marzo 2017,
nella parte in cui si riconosce al ricorrente Istituto la dotazione
attuale e futura di 145 posti letto, anzichè di 156 posti letto,
già autorizzati, accreditati e contrattualizzati nonchè ritenuti
coerenti e compatibili con la programmazione sanitaria regionale
(sulla dotazione complessiva di 308 posti letto); 4) tutti gli atti
presupposti, consequenziali e/o comunque connessi ai suddetti
provvedimenti, ivi compresi quelli già impugnati col ricorso
introduttivo;
con riguardo ai motivi aggiunti del 7 dicembre 2017, per
l'annullamento o la riforma dei seguenti atti: 1) tutti gli atti già
impugnati col ricorso introduttivo e con i primi motivi aggiunti; 2)
tutti gli atti connessi e conseguenziali;
con riguardo al ricorso introduttivo n. 438/2017, dei
seguenti atti: 1) il decreto n. 47 del 28 agosto 2017 del Commissario
ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del
settore sanitario della Regione Molise, avente ad oggetto «Programma
Operativo Straordinario 2015-2018. Programma 11 "Riequilibrio
Ospedale Territorio" Documento di programmazione della rete
ospedaliera e delle reti di emergenza e delle patologie tempo -
dipendenti nella Regione Molise», con il relativo Allegato 1,
comunicato alla ricorrente in data 29 agosto 2017, con nota prot.
97027/2017 della Direzione generale salute della Regione Molise,
nella parte in cui riconosce alla ricorrente la dotazione di 145
posti letto, anzichè di 156, questi ultimi autorizzati, accreditati
e contrattualizzati nonchè ritenuti coerenti e compatibili con la
programmazione sanitaria regionale e col possesso di 308 posti letto
della struttura; 2) tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o
comunque connessi ai suddetti provvedimenti;
per quanto riguarda i motivi aggiunti datati l 7 maggio 2018,
per l'annullamento o la riforma dei seguenti atti: 1) il decreto n.
10 del 16 febbraio 2018 del Commissario ad acta per l'attuazione del
piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione
Molise, avente ad oggetto «Decreto del Commissario ad acta n. 47 del
28 agosto 2017 recante "Programma Operativo Straordinario 2015-2018.
Programma 11 "Riequilibrio Ospedale Territorio" Documento di
programmazione della rete ospedaliera e delle reti di emergenza e
delle patologie tempo - dipendenti nella Regione Molise.
Integrazioni» ed il relativo Allegato 1 recante la «Mappatura delle
strutture di degenza e dei servizi senza posti letto: situazione
attuale (al 1 gennaio 2016) e successiva applicazione del
provvedimento di programmazione - Tabella C», comunicato alla
ricorrente in data 22 febbraio 2018, con nota prot. 26190/2018 della
Direzione generale salute della Regione Molise, nella parte in cui
riconosce alla ricorrente la dotazione per 145 posti letto, anzichè
di 156, questi ultimi autorizzati, accreditati e contrattualizzati
nonchè ritenuti coerenti e compatibili con la programmazione
sanitaria regionale e col possesso di 308 posti letto; 2) i
provvedimenti impugnati con l'atto introduttivo del presente ricorso
e, inoltre, di tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o
comunque connessi ai suddetti provvedimenti;
Visti i riuniti ricorsi, i motivi aggiunti, le memorie e i
relativi allegati del ricorrente Istituto;
Visti gli atti di costituzione in giudizio e le memorie difensive
delle Amministrazioni intimate (Commissario ad acta per l'attuazione
del rientro dai disavanzi del settore sanitario del Molise, Regione
Molise, Consiglio dei ministri, Ministero della salute, Ministero
dell'economia e delle finanze, Conferenza permanente per i rapporti
tra Stato, regioni e province autonome) e, nel ricorso n. r.g.
438/2017, della controinteressata Gea Medica S.r.l., nonchè l'atto
d'intervento ad opponendum del Forum per la difesa della sanità
pubblica di qualità del Molise;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2018, il
dott. Orazio Ciliberti e uditi per le parti i difensori, come
specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e diritto
quanto segue

I - L'Istituto ricorrente, titolare di un presidio ospedaliero
con 308 posti letto (121 sulla struttura preesistente e 187 sulla
nuova struttura di ampliamento), di cui 156 già accreditati e
contrattualizzati - in forza dei decreti del Commissario ad acta
(DCA) numeri 22/11, 107/11, 21/14, nonchè dell'accordo contrattuale
del 14 dicembre 2015 - pur essendo un centro di attrazione di
mobilità extraregionale, sta subendo una decurtazione di posti letto
operata dalla struttura commissariale regionale (da 156 a 145), per
effetto del Programma operativo straordinario (POS) 2015-2018 per la
sanità nel Molise.
Con il ricorso n. r.g. 326/2016, notificato il 3 novembre 2016 e
depositato il 4 novembre 2016, insorge per impugnare i seguenti atti:
1) il decreto n. 52 datato 12 settembre 2016 del Commissario ad acta
per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore
sanitario della Regione Molise, avente a oggetto «Accordo sul
programma operativo straordinario 2015-2018 della Regione Molise
(rep. Atti n. 155/CSR del 3 agosto 2016) - Provvedimenti» e i
relativi allegati; 2) l'Accordo Stato, regioni e province autonome
recante «Accordo concernente l'intervento straordinario per
l'emergenza economico-finanziaria del Servizio sanitario della
Regione Molise e per il riassetto della gestione del SSR ai sensi
dell'art. 1 comma 604 della legge 23 dicembre 2014 n. 190» (rep. Atti
n. 155/CSA del 3 agosto 2016), nella parte in cui approva il
«Programma operativo straordinario 2015-2018 della Regione Molise»;
3) il Programma operativo straordinario del Molise, non comunicato al
ricorrente nè pubblicato sul BUR Molise; tutti limitatamente alla
parte in cui si riconosce al ricorrente la dotazione attuale e futura
di 145 posti letto, anzichè i 156 già autorizzati, accreditati e
contrattualizzati, perchè ritenuti coerenti e compatibili con la
programmazione sanitaria regionale e il possesso di 308 posti letto;
4) tutti gli atti presupposti e connessi. Il ricorrente deduce, in
via generale, i seguenti motivi di diritto: violazione e falsa
applicazione della legge n. 833/1978, violazione del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, violazione del decreto
legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, violazione del decreto
legislativo 19 giugno 1999, n. 299, violazione dei Protocolli di
intesa stipulati tra la ricorrente e la Regione Molise nel 2004,
violazione del nuovo Patto per la salute, violazione della L.R. 1°
aprile 2005, n. 9, violazione della legge n. 241/1990 e s.m.i.,
violazione del D.M. 2 aprile 2015, n. 70, violazione del principio
della libertà dell'utente nella scelta della struttura di fiducia
per la fruizione dell'assistenza sanitaria, violazione del principio
della libera concorrenza nel mercato, violazione dei doveri di buona
amministrazione che incombono sulla pubblica amministrazione, omessa
istruttoria, disparità di trattamento, eccesso di potere per
contraddittorietà rispetto a precedenti manifestazioni di volontà
rese dalla stessa pubblica amministrazione, ingiustizia manifesta,
eccesso di potere, sviamento. Nello specifico, articola le seguenti
censure: 1) violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990,
per mancata partecipazione della ricorrente al procedimento
amministrativo; 2) illegittimità degli atti impugnati per eccesso di
potere per erroneità nei presupposti e carenza istruttoria,
contraddittorietà manifesta rispetto a precedenti manifestazioni di
volontà rese dalla stessa pubblica amministrazione procedente,
carenza di motivazione, violazione e falsa applicazione dell'art.
8-quater del decreto legislativo n. 502/1992; 3) illegittimità degli
atti impugnati per eccesso di potere per erroneità nei presupposti,
carenza di istruttoria, contraddittorietà e ingiustizia manifesta,
sviamento di potere; 4) illegittimità degli atti impugnati per
violazione di legge, violazione e falsa applicazione del D.M. 2
aprile 2015, n. 70; 5) illegittimità degli atti impugnati per
violazione del principio di affidamento e violazione degli interessi
in gioco.
Con i motivi aggiunti del 29 maggio 2017, l'Istituto ricorrente
insorge nuovamente per chiedere l'annullamento o la riforma dei
seguenti atti: 1) il decreto n. 14 del 28 febbraio 2017 del
Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai
disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, avente a
oggetto «Programma Operativo Straordinario 2015-2018. Programma 11
"Riequilibrio Ospedale Territorio" - Intervento 11.1 "Riassetto della
rete ospedaliera regionale" e relativi allegati, ivi compreso
l'allegato 1 recante "Rete ospedaliera POS 2015-2018"», comunicato al
ricorrente in data 17 marzo 2017, con nota prot. n. 32320 del 2017
della Direzione generale della salute della Regione Molise e
pubblicato sul BURM del 20 marzo 2017, nella parte in cui si
riconosce al ricorrente Istituto la dotazione attuale e futura di 145
posti letto, anzichè di 156 posti letto, già autorizzati,
accreditati e contrattualizzati nonchè ritenuti coerenti e
compatibili con la programmazione sanitaria regionale (sulla
dotazione complessiva di 308 posti letto); 4) tutti gli atti
presupposti, consequenziali e/o comunque connessi ai suddetti
provvedimenti, ivi compresi quelli già impugnati col ricorso
introduttivo. Deduce, in via generale, i seguenti motivi di diritto:
violazione e falsa applicazione della legge n. 833/1978, violazione
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, violazione del
decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, violazione del decreto
legislativo 19 giugno 1999, n. 299, violazione dei Protocolli di
intesa stipulati tra la ricorrente e la Regione Molise n. 2004,
violazione del nuovo Patto per la salute, violazione della L.R. 1°
aprile 2005, n. 9, violazione della legge n. 241/1990 e s.m.i.,
violazione del decreto ministeriale 2 aprile 2015, n. 70, violazione
del principio della libertà dell'utente nella scelta della struttura
di fiducia per la fruizione dell'assistenza sanitaria, violazione del
principio della libera concorrenza nel mercato, violazione dei doveri
di buona amministrazione che incombono sulla pubblica
amministrazione, omessa istruttoria, disparità di trattamento,
eccesso di potere per contraddittorietà rispetto a precedenti
manifestazioni di volontà rese dalla stessa pubblica
amministrazione, ingiustizia manifesta, eccesso di potere, sviamento.
Nello specifico, articola le seguenti censure: 1) illegittimità del
DCA 14/17 per elusione e violazione dell'ordinanza Tribunale
amministrativo regionale Molise n. 167/2016, nullità e
annullabilità del DCA n. 14/2017, ai sensi dell'art. 21-septies
della legge n. 241/1990, sviamento di potere, carenza di istruttoria,
erroneità dei presupposti; 2) illegittimità del DCA 14/2017 per
eccesso di potere per erroneità dei presupposti, carenza di
istruttoria, ingiustizia manifesta, carenza di motivazione,
illogicità e irragionevolezza, mancata verifica del fabbisogno,
violazione del decreto ministeriale n. 70/2015; 3) violazione e falsa
applicazione della legge n. 241/1990, per mancata partecipazione
della ricorrente al procedimento amministrativo; 4) illegittimità
degli atti impugnati per eccesso di potere per erroneità nei
presupposti e carenza istruttoria, contraddittorietà manifesta
rispetto a precedenti manifestazioni di volontà rese dalla stessa
pubblica amministrazione procedente, carenza di motivazione,
violazione e falsa applicazione dell'art. 8-quater del decreto
legislativo n. 502/1992; 5) illegittimità degli atti impugnati per
eccesso di potere per erroneità nei presupposti, carenza di
istruttoria, contraddittorietà e ingiustizia manifesta, sviamento di
potere; 6) illegittimità degli atti impugnati per violazione di
legge, violazione e falsa applicazione del decreto ministeriale 2
aprile 2015, n. 70; 7) illegittimità degli atti impugnati per
violazione del principio di affidamento e violazione degli interessi
in gioco.
Con i motivi aggiunti del 7 dicembre 2017, il ricorrente Istituto
chiede, infine, l'annullamento o la riforma dei seguenti atti: 1)
tutti gli atti già impugnati col ricorso introduttivo e con i primi
motivi aggiunti; 2) tutti gli atti connessi e conseguenziali. Deduce
le medesime censure già dedotte con i primi motivi aggiunti e
solleva una possibile questione di illegittimità costituzionale
dell'art. 34-bis del decreto-legge n. 50/2017.
Con due successive memorie, il ricorrente ribadisce e precisa le
proprie deduzioni e conclusioni.
Si costituiscono congiuntamente le Amministrazioni statali
intimate e la Regione Molise, per resistere nel giudizio. Deducono -
anche con due successive memorie - l'incompetenza territoriale del
Tribunale amministrativo regionale adito, l'inammissibilità e
l'infondatezza del ricorso e dei motivi aggiunti. Fanno presente che
il decreto-legge n. 50/2017, convertito in legge n. 96/2017, all'art.
34-bis, ha legificato il Programma operativo straordinario (POS) del
Molise e ciò è stato ritenuto dal Consiglio di Stato, sia pure in
altra causa, motivo di improcedibilità del ricorso. Concludono per
la reiezione.
Con ordinanza collegiale n. 167/2016, è fissata, anche ai fini
cautelari, l'udienza di merito.
II - Con il riunito ricorso n.r.g. 438/2017, notificato il 30
ottobre 2017 e depositato il 9 novembre 2017, l'Istituto Neuromed
insorge nuovamente per impugnare i seguenti atti: 1) il decreto n. 47
del 28 agosto 2017 del Commissario ad acta per l'attuazione del piano
di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise,
avente ad oggetto «Programma Operativo Straordinario 2015-2018.
Programma 11 "Riequilibrio Ospedale Territorio" Documento di
programmazione della rete ospedaliera e delle reti di emergenza e
delle patologie tempo - dipendenti nella Regione Molise», con il
relativo Allegato 1, comunicato alla ricorrente in data 29 agosto
2017, con nota prot. 97027/2017 della Direzione generale salute della
Regione Molise, nella parte in cui riconosce alla ricorrente la
dotazione per 145 posti letto, anzichè di 156, questi ultimi
autorizzati, accreditati e contrattualizzati nonchè ritenuti
coerenti e compatibili con la programmazione sanitaria regionale e
col possesso di 308 posti letto della struttura; 2) tutti gli atti
presupposti, consequenziali e/o comunque connessi ai suddetti
provvedimenti. Il ricorrente Istituto deduce, in via generale, i
seguenti motivi di diritto: violazione e falsa applicazione della
legge n. 833/1978, violazione del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502, violazione del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n.
517, violazione del decreto legislativo 19 giugno 1999 n. 299,
violazione dei Protocolli d'intesa stipulati tra il ricorrente
Istituto e la Regione Molise nel 2004, violazione del nuovo Patto per
la salute, violazione della L.R. 1° aprile 2005, n. 9, violazione
della legge n. 241/1990 e s.m.i., violazione del decreto ministeriale
2 aprile 2015, n. 70, violazione e falsa applicazione degli articoli
3, 24, 32, 97, 113 e 122 Cost., violazione del principio della
libertà dell'utente nella scelta della struttura di fiducia per la
fruizione dell'assistenza sanitaria, violazione del principio della
libera concorrenza nel mercato, violazione dei doveri di buona
amministrazione che incombono sulla pubblica amministrazione, omessa
istruttoria, disparità di trattamento, eccesso di potere per
contraddittorietà rispetto a precedenti manifestazioni di volontà
rese dalla stessa pubblica amministrazione, ingiustizia manifesta,
eccesso di potere, sviamento. Nello specifico, articola le seguenti
censure: 1) illegittimità del DCA n. 47/2017 per elusione e
violazione dell'ordinanza del Tribunale amministrativo regionale
Molise n. 167/2016, nullità e/o annullabilità del DCA n. 47/2017,
ai sensi dell'art. 21-septies della legge n. 241/1990, sviamento di
potere, carenza di istruttoria, erroneità nei presupposti; 2)
illegittimità dell'atto impugnato per eccesso di potere per
erroneità nei presupposti, carenza di istruttoria, carenza di
motivazione, illogicità, irragionevolezza, violazione e falsa
applicazione dell'art. 8-quater del decreto legislativo n. 502/92; 3)
illegittimità dell'atto impugnato per eccesso di potere per
contraddittorietà manifesta dello stesso decreto n. 47/2017,
illogicità, irragionevolezza; 4) illegittimità del DCA n. 47/17 per
eccesso di potere per erroneità nei presupposti, carenza di
istruttoria, contraddittorietà e ingiustizia manifesta, sviamento di
potere; 5) illegittimità dell'atto impugnato per violazione di
legge, violazione e falsa applicazione del decreto ministeriale 2
aprile 2015, n. 70; 6) Illegittimità degli atti impugnati per
violazione del principio di affidamento e violazione degli interessi
in gioco.
Con i motivi aggiunti datati 7 maggio 2018, il ricorrente
Istituto chiede, infine, l'annullamento o la riforma dei seguenti
atti: 1) il decreto n. 10 del 16 febbraio 2018 del Commissario ad
acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore
sanitario della Regione Molise, avente ad oggetto «Decreto del
Commissario ad acta n. 47 del 28 agosto 2017 recante «Programma
Operativo Straordinario 2015-2018. Programma 11 "Riequilibrio
Ospedale Territorio" Documento di programmazione della rete
ospedaliera e delle reti di emergenza e delle patologie tempo -
dipendenti nella Regione Molise. Integrazioni» ed il relativo
Allegato 1 recante la «Mappatura delle strutture di degenza e dei
servizi senza posti letto: situazione attuale (al 1° gennaio 2016) e
successiva applicazione del provvedimento di programmazione - Tabella
C», comunicato alla ricorrente in data 22 febbraio 2018, con nota
prot. 26190/2018 della Direzione generale salute della Regione
Molise, nella parte in cui riconosce alla ricorrente la dotazione per
145 posti letto, anzichè di 156, questi ultimi autorizzati,
accreditati e contrattualizzati nonchè ritenuti coerenti e
compatibili con la programmazione sanitaria regionale e col possesso
di 308 posti letto; 2) i provvedimenti impugnati con l'atto
introduttivo del presente ricorso e, inoltre, di tutti gli atti
presupposti, consequenziali e/o comunque connessi ai suddetti
provvedimenti.
Il ricorrente Istituto deduce, in via generale, le seguenti
censure di diritto: violazione e falsa applicazione della legge n.
833/1978, violazione del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502, violazione del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517,
violazione del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 299, violazione
degli accordi contrattuali stipulati tra la ricorrente e la Regione
Molise, violazione del nuovo Patto per la salute, violazione della
L.R. 1° aprile 2005, n. 9, violazione della legge n. 241/1990 e
s.m.i., violazione del decreto ministeriale 2 aprile 2015, n. 70,
violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 24, 32, 97, 113 e
122 Cost., violazione del principio della libertà dell'utente nella
scelta della struttura di fiducia per la fruizione dell'assistenza
sanitaria, violazione del principio della libera concorrenza nel
mercato, violazione dei doveri di buona amministrazione che incombono
sulla pubblica amministrazione, omessa istruttoria, disparità di
trattamento, eccesso di potere per contraddittorietà rispetto a
precedenti manifestazioni di volontà rese dalla stessa pubblica
amministrazione, ingiustizia manifesta, eccesso di potere, sviamento.
Nello specifico, articola le seguenti censure: 1) illegittimità
dell'atto impugnato per eccesso di potere per erroneità nei
presupposti, carenza di istruttoria, carenza di motivazione,
illogicità, irragionevolezza, violazione e falsa applicazione
dell'art. 8-quater del decreto legislativo n. 502/1992, violazione e
falsa applicazione degli accordi contrattuali stipulati tra il
ricorrente e la Regione; 2) illegittimità dell'atto impugnato per
eccesso di potere per contraddittorietà manifesta dello stesso
decreto n. 47/2017, illogicità, irragionevolezza; 3) illegittimità
del DCA 10/18 per eccesso di potere per erroneità nei presupposti,
carenza di istruttoria, contraddittorietà e ingiustizia manifesta,
sviamento di potere; 4) illegittimità dell'atto impugnato per
violazione di legge, violazione e falsa applicazione del decreto
ministeriale 2 aprile 2015, n. 70; 5) Illegittimità degli atti
impugnati per violazione del principio di affidamento e violazione
degli interessi in gioco.
Con successiva memoria, il ricorrente ribadisce e precisa le
proprie deduzioni e conclusioni.
Si costituiscono congiuntamente le Amministrazioni statali
intimate e la Regione Molise, per resistere nel giudizio. Deducono -
anche con tre successive memorie - l'incompetenza territoriale del
Tribunale amministrativo regionale adito, l'inammissibilità e
l'infondatezza del ricorso e dei motivi aggiunti. Fanno presente che
il decreto-legge n. 50/2017, convertito in legge n. 96/2017, all'art.
34-bis, ha legificato il Programma operativo straordinario (POS) del
Molise e ciò è stato ritenuto dal Consiglio di Stato, sia pure in
altre cause, motivo di improcedibilità del ricorso. Concludono per
la reiezione.
Si costituisce la controinteressata Gea Medica S.r.l., per
resistere nel giudizio. Chiede la reiezione del ricorso e dei motivi
aggiunti e, tuttavia, condivide l'opportunità che sia rimessa alla
Corte costituzionale la questione della legittimità costituzionale
dell'art. 34-bis.
Interviene ad opponendum l'associazione di utenti del SSN
denominata Forum per la difesa della sanità pubblica di qualità del
Molise.
All'udienza del 7 novembre 2018, la causa è introitata per la
decisione.
III - I ricorsi vengono opportunamente riuniti, stante la loro
connessione soggettiva e, in parte, oggettiva.
IV - Sussiste la competenza territoriale di questo Tribunale.
La competenza territoriale appartiene a questo Tribunale
amministrativo regionale, poichè tutti i provvedimenti impugnati,
per la parte in cui sono gravati, esplicano effetti giuridici
limitatamente al territorio molisano. I commi 1 e 2 dell'art. 13
c.p.a., nel delineare (congiuntamente al successivo comma 3, dedicato
agli atti ad efficacia ultra-regionale) i rapporti tra il criterio
della sede e quello dell'efficacia spaziale, secondo una logica di
complementarietà e di reciproca integrazione, chiariscono che il
criterio ordinario rappresentato dalla sede dell'Autorità
amministrativa cui fa capo l'esercizio del potere oggetto della
controversia, cede il passo a quello dell'efficacia spaziale, nel
caso in cui la potestà pubblicistica spieghi i propri effetti
diretti esclusivamente nell'ambito territoriale di un Tribunale
periferico, diverso dal Tribunale amministrativo regionale Lazio, con
riveniente spettanza della competenza, in tal caso, al Tribunale
nella cui circoscrizione tali effetti si verificano, anche
nell'ipotesi in cui l'atto sia stato adottato da un organo centrale
dell'Amministrazione statale (cfr.: T.r.g.a. Trentino A. A. - Bolzano
5 settembre 2017, n. 274). Pertanto, in materia di competenza
inderogabile del giudice amministrativo, il rapporto tra i due
criteri previsti dall'art. 13, comma 1, del cod. proc. amm., segue la
logica della complementarietà e della reciproca integrazione, nel
senso che il criterio principale è quello della sede dell'Autorità
che ha adottato l'atto impugnato ma, nel caso in cui la potestà
pubblicistica spieghi i propri effetti diretti esclusivamente
nell'ambito territoriale di un Tribunale periferico, il criterio
della sede cede il passo a quello dell'efficacia spaziale (cfr.:
C.G.A. Sicilia 1° gennaio 2018, n. 51).
V - Con riguardo all'eccezione di improcedibilità del ricorso,
sollevata dalla difesa erariale, si ritiene necessario rimettere alla
Corte costituzionale la questione della conformità costituzionale
dell'art. 34-bis del decreto-legge 24 luglio 2017 n. 50 (convertito
nella legge n. 96/2017), sulla cui rilevanza e non manifesta
infondatezza il Collegio osserva quanto segue.
VI - Il citato art. 34-bis del decreto-legge n. 50/2017 prevede
che «1. In considerazione della necessità di assicurare la
prosecuzione dell'intervento volto ad affrontare la grave situazione
economico-finanziaria e sanitaria della regione Molise e a ricondurre
la gestione nell'ambito dell'ordinata programmazione sanitaria e
finanziaria, anche al fine di adeguare i tempi di pagamento al
rispetto della normativa dell'Unione europea, in attuazione di quanto
previsto dall'art. 1, commi 604 e 605, della legge 23 dicembre 2014,
n. 190, tenuto anche conto del contributo di solidarietà
interregionale riconosciuto dalla Conferenza delle regioni e delle
province autonome, di cui al verbale della seduta della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano del 23 dicembre 2015, nella misura di
30 milioni di euro per l'anno 2015, di 25 milioni di euro per l'anno
2016 e di 18 milioni di euro per l'anno 2017: a) il commissario ad
acta per l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario
della regione Molise dà esecuzione al programma operativo
straordinario 2015-2018, allegato all'accordo sancito nella seduta
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le Province autonome di Trento e di Bolzano del 3 agosto 2016 (rep.
atti n. 155/CSR) e recepito con decreto del medesimo commissario ad
acta n. 52 del 12 settembre 2016, che con il presente decreto è
approvato, ferma restando la validità degli atti e dei provvedimenti
adottati e fatti salvi gli effetti e i rapporti giuridici sorti sulla
base della sua attuazione; b) il medesimo commissario ad acta,
altresì, adotta i provvedimenti previsti dal suddetto programma
operativo straordinario 2015-2018, in modo da garantire che le azioni
di riorganizzazione e risanamento del servizio sanitario regionale
ivi programmate siano coerenti, nel rispetto dell'erogazione dei
livelli essenziali di assistenza: 1) con l'obiettivo del
raggiungimento dell'equilibrio economico stabile del bilancio
sanitario regionale, tenuto conto del livello del finanziamento del
servizio sanitario definito dalla legislazione vigente; 2) con gli
ulteriori obblighi previsti a carico delle regioni dalla legislazione
vigente». In altri termini, il POS del Molise è recepito in una
legge, acquistando il rango, superiore per durezza e resistenza,
della fonte normativa primaria.
VII - A fronte delle eccezioni d'improcedibilità, sollevate in
altri processi dinanzi a questo Tribunale, con precedenti pronunce,
questo Tribunale amministrativo regionale ha ritenuto in un primo
momento di dare un'interpretazione costituzionalmente orientata della
detta normativa dell'art. 34-bis (cfr.: Tribunale amministrativo
regionale Molise I, numeri 238/2018, 306/2018, 360/2018, 271/2018,
131/2018). Si è invero osservato che la norma in esame ha approvato
il DCA n. 52/2016 «ferma restando la validità degli atti e dei
provvedimenti adottati e fatti salvi gli effetti e i rapporti
giuridici sorti sulla base della sua attuazione». Con tale inciso, il
legislatore avrebbe inteso scongiurare eventuali eccezioni
d'incostituzionalità del provvedimento legislativo (per meglio dire,
della legge-provvedimento) che, recependo e sanando i vizi di
illegittimità del provvedimento amministrativo, li sottragga al
vaglio dell'autorità giudiziaria. Ciò, al fine di non pregiudicare
la possibilità di tutela giurisdizionale delle posizioni d'interesse
dei soggetti incisi, in evidente lesione del principio di cui
all'art. 24 della Costituzione. In altri termini, si potrebbe
affermare - e in effetti questo Tribunale amministrativo regionale ha
affermato in recenti pronunce - che del citato POS (Programma
operativo sanitario straordinario) della Regione Molise 2015-2018 sia
stato recepito e «legificato» soltanto il contenuto che sopravviva al
vaglio di validità di atti e provvedimenti.
Nella descritta ottica, la dedotta questione di costituzionalità
dell'art. 34-bis del decreto-legge n. 50/2017, che ha recepito il
contenuto del POS, sembrerebbe perdere di rilevanza nel giudizio, sol
che si consideri che i profili di fondatezza dei motivi dei ricorsi
non attengono all'impianto complessivo della riforma recepita con il
POS, ma s'incentrano piuttosto sugli aspetti relativi alle modalità
di attuazione, non ricadenti nel campo di applicazione del richiamato
disposto normativo. In altri termini, l'interpretazione della detta
normativa, per essere conforme a Costituzione, imporrebbe di
escludere i profili attuativi del Programma operativo dal campo di
applicazione dell'art. 34-bis, al fine di assicurare la piena
giustiziabilità dei provvedimenti organizzativi di dettaglio.
Pertanto, subito dopo l'entrata in vigore del citato art. 34-bis,
questo Tribunale amministrativo regionale ha seguito un orientamento
proteso a evitare un coinvolgimento nel giudizio dello scrutinio
della Corte costituzionale, mediante un'attività ermeneutica
costituzionalmente orientata (cfr.: Tribunale amministrativo
regionale Molise I, numeri 238/2018, 306/2018, 360/2018, 271/2018,
131/2018). Sennonchè, il Consiglio di Stato, in relazione ad analoga
vicenda, si è pronunciato su una sentenza di questo T.a.r affermando
che la nuova disposizione comporti l'improcedibilità del ricorso
(Cons Stato III, n. 2501 del 24 aprile 2018). In due recenti pronunce
cautelari, il detto giudice d'appello ha ritenuto errata la
«valutazione contenuta nella sentenza impugnata in ordine
all'applicazione dello jus superveniens di cui all'art. 34-bis del
decreto-legge n. 50/2017, introdotto dalla legge n. 96/2017, che ha
offerto copertura normativa all'impugnata diminuzione dei posti letto
e conseguente riduzione dei budget per le attività di
riabilitazione» (cfr.: Cons. Stato III, ordinanza n. 4989 del 2018;
idem ordinanza n. 4988/2018). Ciò ha determinato una situazione di
stallo nella tutela che induce questa Sezione a rimeditare
l'evidenziato profilo di conformità costituzionale della normativa
statale de qua ed a sottoporre la questione al vaglio del Giudice
delle leggi.
VIII - Sussiste, in effetti, la violazione degli articoli 3 e 97
della Costituzione, laddove, in difformità dai principi di
ragionevolezza e di non contraddizione, nonchè dei principi di
legalità e imparzialità della pubblica amministrazione, viene
recepito in norma di legge il contenuto di un provvedimento
amministrativo che potrebbe essere affetto da vizi di legittimita':
il legislatore, evidentemente, non può trasformare in legge una
violazione di legge.
Peraltro, un particolare profilo di perplessità, illogicità e
contraddittorietà emerge dal testo della norma in esame, allorchè
approva il POS del Molise «ferma restando la validità degli atti e
dei provvedimenti adottati e fatti salvi gli effetti e i rapporti
giuridici sorti sulla base della sua attuazione». Non è ben chiaro
se, con questa espressione s'intenda affermare che la norma di legge
possa validare e sanare anche gli atti e i provvedimenti del tutto
illegittimi, ivi compresi gli atti attuativi del POS, ovvero se
s'intenda l'esatto contrario, vale a dire - com'è parso di capire a
questo Tribunale amministrativo regionale, nelle sue precedenti
menzionate pronunce - che la validità degli atti e dei provvedimenti
recepiti nella norma di legge sia il presupposto indefettibile della
legificazione e che gli effetti e i rapporti giuridici sorti sulla
base dell'attuazione del POS siano fatti salvi a condizione che gli
atti e i provvedimenti adottati siano validi. Su questo punto,
persino una pronuncia interpretativa di rigetto della Corte
costituzionale potrebbe essere utile al fine di fare chiarezza.
IX - La normativa in esame viola, inoltre, gli articoli 24, 103 e
113 della Costituzione, e gli articoli 6 e 13 della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, i quali vietano al legislatore ordinario di intervenire
ad hoc nella risoluzione di controversie in corso, incidendo sulle
decisioni dell'Autorità giurisdizionale. La cosiddetta
norma-provvedimento non può essere diretta a eludere nè a
disattivare la tutela giurisdizionale avverso gli atti amministrativi
del Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dal
deficit della sanità regionale del Molise. Ciò in quanto le
leggi-provvedimento sono soggette a uno scrutinio stretto di
costituzionalità e devono rispettare i principi di ragionevolezza,
non arbitrarietà, intangibilità dei giudicati (cfr.: Corte cost.,
numeri 241/2008, 288/2008, 11/2007, 282/2005). Invero, la
giurisprudenza costituzionale, in qualche occasione, ha escluso che
all'adozione di una determinata disciplina con norme di legge sia
necessariamente di ostacolo la circostanza che, in sede
giurisdizionale, emerga l'illegittimità dei contenuti di una fonte
normativa secondaria o di un atto amministrativo (cfr.: Corte
costituzionale, sentenze numeri 211/1998 e 263/1994; ordinanze numeri
32/2008 e 352/2006), ma la stessa Corte ha poi reputato censurabile
che il legislatore ordinario, oltre a creare una regola astratta,
prenda espressamente in considerazione decisioni passate in giudicato
(cfr.: Corte costituzionale n. 374/2000), emanando leggi di sanatoria
il cui unico intento sia quello di incidere su uno o più giudicati
(cfr.: Corte costituzionale n. 352/2006). Nella specie, la norma di
legge sembrerebbe non conforme all'art. 24 Cost., non solo perchè
incide su un giudicato cautelare già formatosi, ma più in generale
perchè comprime il diritto di difesa e la tutela giurisdizionale
delle posizioni soggettive incise dal POS. Si consideri, a tal
proposito, anche in termini evolutivi, che nella giurisprudenza
uni-europea, si va affermando il principio che il fondamentale
diritto di difesa deve essere garantito in modo indefettibile (cfr.:
Tribunale UE IX 15 giugno 2017, n. 262), mentre alla luce degli
articoli 6 e 13 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali - che affermano la difesa dei
diritti e il diritto al ricorso effettivo - dovrebbe essere vietato
al legislatore ordinario di intervenire con norme ad hoc per le
risoluzioni di controversie che eludano il sindacato giurisdizionale,
sicchè la pendenza di un ricorso avente a oggetto un provvedimento
amministrativo da approvare con legge non può essere indifferente ai
fini del corretto esercizio della funzione legislativa quando ciò
comporti un sacrificio delle garanzie di tutela giurisdizionale.
X - Altro aspetto evidenziabile è che la disciplina legislativa
in esame concerne la materia della tutela della salute, spettante
alla competenza legislativa concorrente di Stato e regioni, materia
nella quale alle leggi dello Stato è riservata la fissazione dei
principi fondamentali, non già delle norme di dettaglio. Ne consegue
la lesione degli articoli 117, comma 3, e 120 Cost., anche in
considerazione dell'immotivata abrogazione implicita delle leggi
regionali incompatibili con la normativa in esame, nonchè la
circostanza che il recepimento in legge del Programma operativo del
Commissario ad acta rende quest'ultimo prevalente sull'Accordo tra
Stato e regioni, quindi sul Piano di rientro dal disavanzo nel
settore finanziario approvato con quell'Accordo. La norma in esame
incide, invero, sull'assetto scaturente dal citato Accordo, in
violazione degli articoli 117, comma 3, e 120 Cost., sicchè è da
ritenersi incostituzionale anche alla luce dell'orientamento della
Consulta che ha censurato in passato interventi legislativi
unilaterali di tal genere (cfr.: Corte cost. numeri 123/2011,
77/2011, 141/2010, 2/2010). La forza di legge conferita al POS
comporta, invero, tale esito e realizza rilevanti interferenze su
atti che nascono da processi co-decisionali e non possono essere
modificati da provvedimenti unilaterali di una delle parti pubbliche,
in assenza di coinvolgimento dell'altra (cfr.: Corte costituzionale,
19 gennaio 2017, n. 14). La norma in esame viola, dunque, gli
articoli 117 e 120 Cost., realizzando un'irragionevole estromissione
degli organi regionali dalla funzione di rivedere le proprie leggi
nell'ottica degli obiettivi di risanamento, la qual cosa non pare
giustificabile neppure nell'ottica del coordinamento della finanza
pubblica spettante alla legge statale, per almeno due ragioni: 1)
poichè - a tenore dell'art. 120, ultimo comma, Cost., quando il
Governo si sostituisce ad organi delle regioni, la legge deve
definire sempre «le procedure atte a garantire che i poteri
sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di
sussidiarietà e del principio di leale collaborazione»; 2)
l'autonomia legislativa concorrente della regione nel settore della
tutela della salute e della gestione del servizio sanitario può
incontrare limiti alla luce degli obiettivi di contenimento della
spesa di finanza pubblica (cfr.: Corte costituzionale, numeri 52/2010
e 193/2007) e, tuttavia, il momento consensuale o concertativo
inter-istituzionale non può essere del tutto pretermesso, restando
pur sempre necessario che la regione, in qualche modo, si esprima
sugli interventi indicati dai programmi operativi (cfr.: Corte
costituzionale numeri 77/2011, 141/2010 e 2/2010).
XI - Con riguardo alla non manifesta infondatezza della
questione, la norma invocata appare, dunque, in contrasto con gli
articoli 3, 24, 97, 103, 113, 117, commi 1 e 3, e 120 della
Costituzione.
XII - È evidente la rilevanza della questione per la causa,
poichè se il Consiglio di Stato, in sede di appello assume, come ha
già fatto, l'improcedibilità dei ricorsi, affermando che l'avvenuto
recepimento del POS ad opera di una norma di legge statale privi le
parti di ogni interesse a vedere decisi dinanzi al giudice
amministrativo i ricorsi giurisdizionali avverso il POS medesimo,
l'unica possibile tutela resta la pronuncia della Corte
costituzionale sulla norma di legge in esame.
A tal riguardo, contravvenendo al rilievo sollevato dalla difesa
erariale in una sua memoria, va rimarcata la sostanziale differenza
tra questo giudizio e quello che, dinanzi al Tribunale amministrativo
regionale Abruzzo, ha - a suo tempo - dato luogo alla pronuncia della
Consulta di inammissibilità della questione per mancanza del
requisito della rilevanza (cfr.: Corte costituzionale, ordinanza n.
173/2013), trattandosi in quel caso di un giudizio di ottemperanza e
limitandosi la censura lì evidenziata alla dedotta illegittima
violazione di un giudicato amministrativo inciso da
legge-provvedimento.
XIII - In conclusione, sospeso il giudizio, la questione va
sottoposta, negli anzidetti termini, allo scrutinio della Corte.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Molise, sospesa ogni
pronuncia in rito, in merito e sulle spese, considerata l'accertata
rilevanza e la non manifesta infondatezza, rimette alla Corte
costituzionale gli atti dei presenti riuniti ricorsi, per l'esame
della questione di illegittimità costituzionale dell'art. 34-bis del
decreto-legge n. 50/2017, convertito in legge n. 96/2017, in quanto
sospetto di:
1) violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione,
laddove, in violazione dei principi di ragionevolezza, non
contraddizione, legalità e imparzialità della pubblica
amministrazione, si recepisce in norma di legge un provvedimento
amministrativo, il POS, plausibilmente affetto da vizi di
illegittimità, con l'effetto o la conseguenza di sanare e validare,
in via postuma, non solo i vizi di quel provvedimento programmatorio
ma persino quelli dei provvedimenti attuativi di esso;
2) violazione degli articoli 24, 103 e 113 della
Costituzione, posti anche in relazione agli articoli 6 e 13
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, laddove risulta inciso e compromesso il
principio della giustiziabilità delle posizioni giuridiche
soggettive, nonchè indebitamente limitati i poteri e le prerogative
del plesso della giustizia amministrativa;
3) violazione degli articoli 117, commi 1 e 3, e 120 della
Costituzione, laddove si deroga ingiustificatamente alle regole
fondamentali della legislazione concorrente Stato-Regione, nonchè ai
principi di sussidiarietà verticale e di leale cooperazione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso.
Ordina, ai sensi dell'art. 23, comma 4 della legge n. 87 del
1953, che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata a tutte le parti in causa, nonchè al Presidente del
Consiglio dei ministri.
Così deciso in Campobasso nella Camera di consiglio del giorno 7
novembre 2018 con l'intervento dei magistrati:
Silvio Ignazio Silvestri, Presidente;
Orazio Ciliberti, consigliere, estensore;
Rita Luce, primo referendario.

Il Presidente: Silvestri


L'estensore: Ciliberti