1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 30-10-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 230 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 gennaio 2013
Ordinanza del 7 gennaio 2013 emessa dalla Commissione tributaria provinciale di Cuneo sui ricorsi riuniti proposti da IN.PRO.MA. Industria produzione mangimi S.r.l. c/Comune di Ceresole d'Alba e G.E.C. - Gestione Esazioni Convenzioni S.p.a.. Imposte e tasse - Norme della Regione Piemonte - Imposizione ai gestori di impianti di pretrattamento e trattamento di scarti animali dell'obbligo di corrispondere un contributo annuo ai Comuni sede degli impianti - Inosservanza dei limiti all'autonomia finanziaria regionale - Insussistenza di previa legge statale che definisca gli elementi essenziali del tributo - Identita' di presupposti rispetto al tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi e contrasto con le finalita' della relativa disciplina - Lesione della potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente - Riproposizione di questione dichiarata manifestamente inammissibile dalla Corte costituzionale con l'ordinanza n. 156 del 2012. - Legge della Regione Piemonte 24 ottobre 2002, n. 24, art. 16, comma 4. - Costituzione, artt. 117, commi secondo, lett. e) e s), terzo e quarto, e 119; legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 3, commi 24 e seguenti. (013C0346) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 30-10-2013)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE

Nel giudizio tributario n. 305/07 (+ 89/12 + 90/12) R.G.R.
promosso da IN.PRO.MA. - INDUSTRIA PRODUZIONE MANGIMI S.r.l., in
persona del legale rappresentante M. Riva, rappresentata e difesa
dagli Avv. M. Ternavasio di Bra e M. Pizzetti di Torino,
elettivamente domiciliata presso l'Avv. G. Lazzari in Cuneo, C.so
Carlo Emanuele III n. 7 ricorrente contro COMUNE DI CERESOLE D'ALBA,
in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dal dr. F.
Balocco di Alba e dall'Avv. P.G. Coppa di Alba ed elettivamente
domiciliato presso lo studio dei medesimi in Alba, Piazza Cristo Re
n. 14 resistente e contro G.E.C. GESTIONE ESAZIONI CONVENZIONATE
S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore Avv. G.B.
Rocca, rappresentata e difesa dall'Avv. C. Rocca ed elettivamente
domiciliata presso il recapito dello stesso in Cuneo, C.so IV
Novembre n. 18, presso GEC Spa resistente.
La IN.PRO.MA spa ha chiesto l'annullamento dell'avviso di
accertamento - liquidazione del 1° marzo 2007 (305/07 RGR) emesso
dalla G.E.C. spa per conto dell'Ente impositore, COMUNE DI CERESOLE
D'ALBA, con il quale le è stato ingiunto di pagare la somma di
€ 78.157,50 per Contributo per l'anno 2006 ex art. 16, comma 4, L.R.
24 ottobre 2002 n. 24 quale gestore di impianto di pretrattamento e
di trattamento di scarti animali ad alto rischio e a rischio
specifico di BSE. La ricorrente sostiene che la norma della legge
regionale sopra citata contrasta con gli artt. 119, 117, c. 2 lett e)
e 117 c. 4 e con gli artt. 117, c. 2, lett. s) e 117, c. 3, in
correlazione all'art. 119 della Costituzione e ha chiesto che gli
atti venissero rimessi alla Corte costituzionale per la dichiarazione
di incostituzionalità della norma stessa.
Con ordinanza del 9 luglio 2008 questa Commissione ha ordinato la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale disponendo la
sospensione del giudizio e, ex art 47 D.Lgs 31 dicembre 1992 n. 546,
dell'esecutività dell'atto impugnato.
La Corte costituzionale, poichè la Regione Piemonte aveva nel
frattempo abrogato la norma in questione, con ordinanza del 20
novembre 2009 ha ordinato la restituzione degli atti a questa CTP per
una nuova valutazione dei presupposti dell'incidente di
costituzionalità precisando che "..la Commissione rimettente è,
altresì, chiamata ad apprezzare l'incidenza, sulla questione dalla
stessa prospettata, di quanto statuito da questa Corte con la
sentenza n. 102 del 2008, secondo cui, nell'esercizio dell'autonomia
tributaria di cui all'art. 119 della Costituzione 'le Regioni a
statuto ordinario sono assoggettate al duplice limite costituito
dall'obbligo di esercitare il proprio potere di imposizione in
coerenza con i principi fondamentali di coordinamento e dal divieto
di istituire o disciplinare tributi già istituiti da legge statale o
di stabilirne altri aventi lo stesso presupposto, almeno fino
all'emanazione della legislazione statale di coordinamento (punto 5
del Considerato in diritto);
che al tempo stesso si appalesa necessario considerare la recente
giurisprudenza relativa alla specialità o meno degli scarti animali
rispetto alla generalità dei rifiuti, anche alla luce della
normativa comunitaria e nazionale in materia".
La IN.PRO.MA, con memoria dell'11 febbraio 2010, ha osservato che
la Corte costituzionale aveva in sostanza richiesto alla CTP di
precisare alcuni punti e ha ribadito le ragioni che, a suo dire,
permettevano di ritenere perdurante la rilevanza del sospetto di
incostituzionalità dell'art. 16, c. 4, LRP 24/2002, la rilevanza di
tale sospetto, l'importanza della sentenza n. 102/2008 della Corte
costituzionale e l'interpretazione che poteva esser data alla
giurisprudenza di legittimità sugli scarti animali evidenziata dalla
Corte costituzionale.
Il COMUNE DI CERESOLE D'ALBA ha chiesto la reiezione del ricorso
perchè le censure di incostituzionalità sollevate sono infondate:
quella di violazione dell'art. 119 della Costituzione perchè, in
assenza di legislazione statale sul punto, un tributo in materia
sarebbe unicamente soggetto ai "principi generali" (sent. C. Cost. 12
dicembre 2004 n. 372); quella ex art. 117 perchè la tutela
dell'ambiente, riservata a legge dello Stato, è solo uno scopo
accessorio della norma contestata.
In particolare il COMUNE ha rilevato che la Corte costituzionale
nell'ordinanza 309/2009 del 20 novembre 2009 ha invitato questa CTP
ad apprezzare l'incidenza sulla questione prospetta di due punti in
particolare.
In merito al primo punto evidenziato nell'ordinanza del 20
novembre 2009 della Corte costituzionale (limiti e divieti per il
potere impositivo delle Regioni) ha citato la sentenza n. 102/2008
(in materia di leggi in materia fiscale della Regione Sardegna) che
ha tra l'altro riconosciuto la facoltà per le Regioni di legiferare
in materia fiscale:
1°) per le limitate ipotesi di tributi per la maggior parte
"di scopo" o "corrispettivi", aventi presupposti diversi da quelli
statali
2°) se i tributi regionali non hanno gli stessi presupposti
di quelli statali
3°) anche in mancanza di un'apposita legge statale di
coordinamento se, oltre a rispettare la Costituzione, rispettano
anche i principi dell'ordinamento o almeno (sent. 372/2004) in caso
di inerzia del legislatore, attenendosi ai principi fondamentali
comunque desumibili dall'ordinamento.
In merito al secondo punto (recente giurisprudenza relativa alla
specialità o meno degli scarti animali rispetto alla generalità dei
rifiuti), la L.R. 24/2002 ("I soggetti che gestiscono impianti di
pre-trattamento e di trattamento di scarti animali corrispondono ai
comuni sedi degli impianti un contributo") prevedeva l'applicazione
del Contributo agli scarti animali a prescindere da ogni
qualificazione giuridica degli stessi. La IN.PRO.MA non effettua
alcuna attività di recupero degli scarti in questione, ma provvede
allo smaltimento e alla distruzione ricavando energia
dall'incenerimento e quindi un'ulteriore attività propria.
Il COMUNE resistente ha illustrato poi la normativa comunitaria
nella materia de quo (Regolamento CE n. 1774/2002) che, tra l'altro,
prevede per gli scarti animali trattati dalla IN.PRO.MA.
l'eliminazione diretta "come rifiuti mediante incenerimento" con
assoluta preclusione della possibilità di recuperarli o
riutilizzarli.
La normativa italiana (art. 185 d.lgs. n. 152/2006, in parte
riformulato dall'art. 13, 1° comma, d.lgs. 3 dicembre 2010 n. 205)
esclude, tra l'altro, dall'ambito di applicazione della disciplina
relativa ai rifiuti "i sottoprodotti di origine animale" e le
"carcasse di animali morti per cause diverse dalla macellazione".
I materiali trattati dalla IN.PRO.MA. non sono secondo il COMUNE
"sottoprodotti" difettando i requisiti di legge (art. 184-bis, 1° c.,
d.lgs. n. 152/2006) e comunque, anche se fossero sottoprodotti,
sarebbero destinati tassativamente all'incenerimento. Neppure sono
"carcasse di animali morti per cause diverse dalla macellazione"
("carogne" secondo la previdente normativa) come stabilito da Cass.
Pen. 4 novembre 2008 n. 45057.
Gli scarti animali a rischio BSE trattati dalla ricorrente sono
quindi estranei alla portata derogatoria dell'art. 185 d.lgs.
152/2006.
Il COMUNE ha citato poi le tre note sentenze della Corte di
Cassazione penale (sent. 26 gennaio 2007 n. 21676; sent. 4 novembre
2008 n. 45057; sent. 5 febbraio 2009 n. 12844) che hanno riconosciuto
rispettivamente:
a) l'esistenza di un ambito di applicazione concorrente della
disciplina comunitaria e di quella nazionale in quanto il Regolamento
CE
b) il fatto che le "carogne" rientrano nei rifiuti, sottratte
alla disciplina generale sui rifiuti se qualificabili come
sottoprodotti del processo di macellazione
c) gli scarti di origine animale sono sottratti
all'applicazione della normativa in materia di rifiuti e soggetti
solo al regolamento CE 1774/2002 solo se qualificabili come
sottoprodotti, ex art 183, comma 1 lett n, d.lgs. 152/2006, mentre
negli altri casi nei quali il produttore se ne sia disfatto per
destinarli allo smaltimento restano soggetti alla disciplina del T.U.
in materia ambientale.
Secondo il COMUNE resistente, la norma istitutiva del contributo
in questione rispetta i principi dell'ordinamento tributario
stabiliti dal legislatore statale e, ciò nonostante, ha presupposto
diverso rispetto ai preesistenti tributi.
Sul primo punto, si tratta sempre di smaltimento, sia pure con
modalità particolari, e quindi gli scarti animali devono soggiacere
ai principi stabiliti dal legislatore (commi XXIV e segg. Art 3 L.
549/1995) e il contributo risulta contiguo, finalisticamente analogo,
ma mai sovrapponibile al tributo regolato dalla suddetta norma, come
emerge dalla comparazione soprattutto di fine, soggetto passivo, base
imponibile ed ammontare.
Sul secondo va detto che tributo e contributo colpiscono Io
smaltimento di materia assoggettando però all'onere economico
modalità di smaltimento diverse, contigue e tassativamente regolate
dalle leggi applicabili in materia. E quindi sussiste la diversità
di presupposto che legittima l'introduzione di un nuovo onere
economico non espressamente previsto dal legislatore nazionale.
Infine, il Contributo in questione mira a fornire agli enti locali
interessati alle conseguenze delle attività pregiudizievoli un mezzo
per sostenere le spese che ne derivano ed ha quindi natura
corrispettiva e compensativa. Trattandosi di tributo "di scopo" o
"corrispettivo" rientra nel potere esclusivo della Regioni di
autodeterminazione del prelievo (C. Cost. n. 102/2008).
Anche la G.E.C. si è costituita in causa e ha chiesto la
reiezione del ricorso essendo lei incaricata solo della riscossione e
non avendo titolo a replicare alle doglianze della IN.PRO.MA. che
comunque ritiene siano infondate.
Con ricorso del 20 gennaio 2012 n. 89/12 RGR) IN.PRO.MA. ha poi
chiesto l'annullamento previa sospensione dell'ingiunzione di
pagamento n. 20110327205394637000, del 16 novembre 2011 con la quale
la GEC Spa, per conto dell'ente impositore COMUNE DI CERESOLE D'ALBA,
le ha ingiunto di pagare la somma di € 129.948,00, oltre interessi
per € 7.960,65, quale contributo dovuto ex art. 16, comma 4, Legge
Regionale Piemonte 24 ottobre 2002 n. 24, come modif. dalla L.R.P.
2/2003 per l'anno 2007, previa sospensione del giudizio e rimessione
alla Corte costituzionale ex art 134 L 11 marzo 1958 n. 57.
Con un ulteriore ricorso (n. 90/12 RGR) la IN.PRO.MA ha impugnato
un provvedimento del COMUNE che aveva quantificato in € 29.563,68 la
sanzione per l'omesso versamento del contributo 2007.
Sostiene la ricorrente che, avendo la L.R. 30 settembre 2009 n.
28 soppresso il 4° comma, art. 16 sopra citato, non deve più alcun
contributo al COMUNE e ricorda che già con il ricorso del 2 maggio
2007 del quale si è detto si era opposta ad analoga ingiunzione
della GEC, per conto dell'ente impositore, che aveva chiesto il
pagamento del contributo, di € 78.157,50, per il 2006.
Con motivi aggiunti del 21 gennaio 2012 la IN.PRO.MA. ha eccepito
la violazione dell'art. 2 R.D. 639 del 14 aprile 2010 e dell'art. 36,
c. 2, lett a) del D.L. 31 dicembre 2007 n. 248 e la violazione
dell'art. 2-quater, comma 1-quinquies, D.L. 564/1994 in quanto la
suddetta rimessione degli atti alla Corte costituzionale faceva sì
che il credito di cui all'ingiunzione qui impugnata non fosse certo,
liquido ed esigibile e che l'ingiunzione fosse stata emessa "in
carenza di potere".
Il 9 marzo 2012 si era intanto costituita anche in questa causa
la GEC Spa con comparsa di costituzione e risposta nella quale aveva
concluso come in epigrafe rilevando che, nella sua qualità di agente
della riscossione, non aveva titolo a replicare alle doglianze della
ricorrente che, comunque, chiedeva fossero respinte per le ragioni
esposte dal COMUNE DI CERESOLE nelle sue difese.
La Corte costituzionale, con ordinanza del 18-21 giugno 2012 ha
dichiarato la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale sollevata nel processo 305/07 RGR (per il
contributo 2006) rilevando, tra l'altro, che il giudice rimettente,
nel riproporre la questione, non aveva proceduto alle valutazioni
demandategli dalla Corte con la predetta ordinanza, in particolare
rilevando che questa Commissione: a) non aveva motivato sulla
perdurante rilevanza della questione, b) lasciava irrisolta la
questione della natura tributaria o non tributaria del denunciato
"contributo" regionale, c) non prendeva posizione circa l'incidenza
della questione dell'eventuale specialità degli scarti animali
rispetto a quella della generalità dei rifiuti, d) non deduceva
alcun contrasto rispetto agli evocati parametri omettendo qualsiasi
censura quanto all'art. 117 Cost. e mostrandosi perplesso quanto
all'art. 119.
Dopo l'ordinanza della Corte costituzionale del 18-21 giugno
2012, la ricorrente e il COMUNE resistente hanno tempestivamente
depositato una memoria, riferita al giudizio 305/07 - 89/12 - 90/12
RGR, con nuove conclusioni la prima e riproponendo sostanzialmente le
sue ( giudizio 89/12 RGR) il secondo.
L'IN.PRO.MA. ha, in particolare, sostenuto che ben è possibile
una nuova rimessione degli atti alla Corte costituzionale, integrata
dagli elementi richiesti dalla Corte stessa affinchè valuti la
legittimità costituzionale del citato art 16, c. 4, L.R. n. 24/2002.
E ha, tra l'atro, citato diverse pronunce della Corte
costituzionale che hanno ammesso la riproposizione della stessa
questione già ritenuta inammissibile quando la sua pronuncia sia
stata di carattere non decisorio e sia fondata su motivi rinnovabili
dal giudice a quo.
Ha aggiunto poi che il fatto che la norma in questione sia stata
abrogata non rende la questione irrilevante in quanto le ingiunzioni
opposte si basano su detta norma, l'abrogazione non può avere
efficacia retroattiva e l'eventuale giudizio di illegittimità
costituzionale porterebbe alla caducazione dell'unico fondamento
giuridico posto a base delle ingiunzioni.
La natura tributaria del "contributo" era già stata ritenuta
nella precedente ordinanza di rimessione di questa Commissione ed è
stata confermata, per un'ipotesi analoga, dalla recente sentenza n.
280/2011 della stessa Corte.
Quanto all'eventuale specialità della disciplina sugli scarti
animali rispetto a quella della generalità dei rifiuti, ha osservato
la ricorrente che la gestione degli scarti dei sottoprodotti di
origine animale è regolata dalla disciplina generale in materia di
rifiuti, come riconosciuto dalla giurisprudenza penale di
legittimità.
Il contrasto della norma impugnata con i parametri di
legittimità evocati sussiste perchè il tributo si pone, secondo la
IN.PRO.MA., in contrasto con la disciplina costituzionale in materia
di potestà tributaria delle Regioni, come anche ha stabilito la
sentenza C. Cost. 102/2008 che ha riconosciuto alle regioni, ai sensi
dell'art. 117, c. 4, Cost., potestà legislativa esclusiva per i
"tributi di scopo" o "corrispettivi" aventi presupposti diversi da
quelli degli esistenti tributi statali, ma a condizione che, oltre
che in armonia con la Costituzione, rispettino i principi
dell'ordinamento tributario.
E le Regioni non possono incidere sul tributo speciale per il
deposito in discarica di rifiuti che è un tributo che va considerato
statale e non "proprio" delle Regioni nel senso previsto dall'art.
119 Cost.
Principio, fondamentale del sistema delineato dal tributo statale
è quello di favorire la minor produzione di rifiuti e il recupero
dagli stessi di materia prima e di energia.
L'art. 16, 4° c., L.R. su cui si basano le ingiunzioni opposte è
in contrasto con tale ratio perchè prevede un'imposta che riguarda
la fase intermedia del trattamento e colpisce soggetti che
favoriscono una minor produzione di rifiuti o il recupero degli
stessi e quindi tendono al risultato voluto dal legislatore statale
con la L. 549/1995.
Il legislatore nega implicitamente che le attività di
pretrattamento possano rappresentare il presupposto di un tributo
perchè, soggette comunque ad un tributo, le imprese che esercitano
tale attività avrebbero più convenienza a provvedere allo
smaltimento senza alcun pretrattamento.
Il tributo di cui si discute è stato introdotto inoltre, di
fatto, nella materia ambientale che l'art. 117 Cost. riserva allo
stato e quindi il più volte citato 4° c. art 16 L.R. viola, ex art
117, c. 2 lett a) e 3, Cost., la potestà legislativa statale
esclusiva in materia ambientale e i principi posti dalla legislazione
statale in materia di valorizzazione dell'ambiente.
Con riferimento ai ricorsi RG n. 89/2012 e 90/2012 l'ingiunzione
di pagamento è illegittima in quanto notificata nella pendenza
dell'espressa sospensione del procedimento e dunque è basata su di
un atto che, sospeso in autotutela, non ha acquisito l'efficacia di
titolo esecutivo tale da consentire la riscossione coattiva dei
crediti.
E comunque è nulla ex art. 11, c. 2. L. 212/2000 essendo
l'ingiunzione stata adottata in difformità rispetto alle
comunicazioni fornite da IN.PRO.MA.
La sanzione per ritardato pagamento è infine illegittima perchè
adottata in violazione dell'art. 13 D. Lgs 18 dicembre 1997 n. 471 e
dell'art. 3, c. 2, d.lgs. 18 dicembre 1997 n. 472.
Nella memoria difensiva del 21 novembre 2012 il COMUNE DI
CERESOLE D'ALBA ha negato che la questione di legittimità
costituzionale (unica difesa - rileva - della ricorrente) potesse
essere riproposta alla Corte essendo stata dichiarata definitivamente
inammissibile dalla Corte stessa. Ha citato anche giurisprudenza
costituzionale in tale senso che ribadisce che in presenza di una
decisione fondata su motivi non rimuovibili dal remittente è
precluso a quest'ultimo proporre una seconda volta la medesima
questione nello stesso grado di giudizio. Sarebbe possibile solo in
presenza di un quadro argomentativo sostanzialmente diverso.
I tre ricorsi (305/07, 89/12 e 90/12 RGR) sono stati riuniti da
questa Commissione all'udienza del 3 dicembre 2012.
Tutto ciò premesso, questa Commissione ritiene che l'ordinanza
del 18-21 giugno 2012 della Corte costituzionale costituisca una
pronuncia non sul merito della vicenda, ma di carattere decisorio
essendo basata su delle ragioni che il giudice a quo può senz'altro
rimuovere (Corte Cost. 15 novembre 2012 n. 152) riproponendo, senza
porsi in contrasto con il disposto dell'art. 137 della Costituzione,
la questione in modo tale da eliminare i vizi che in precedenza
impedivano l'esame del merito della questione seguendo quindi
l'insegnamento della citata sentenza e della costante copiosa
giurisprudenza costituzionale formatasi sul punto (sentenza n.
50/2006 e ordinanze n. 399/2002, n. 371/2004 e n. 317/2007, fra le
tante).
Poichè deve ritenersi la possibilità di riproporre in questo
giudizio la questione alla luce della ragioni dianzi esposte, la
Commissione deve quindi stabilire se siano rilevanti e non
manifestamente infondate le eccezioni di legittimità costituzionale
sollevate dalla ricorrente in merito all'art. 16, c. 4, L.R. del
Piemonte 24 ottobre 2002 n. 24 e quindi deve, in particolare, anche
valutare come richiesto dalla Corte costituzionale:
1°) se perduri, nonostante l'abrogazione della norma ritenuta
incostituzionale a seguito dell' art. 21 L.R. 30 settembre 2008 n. n.
28, la rilevanza della proposta questione di legittimità
costituzionale.
2°) se quello che l'art. 16, c. 4, la L.R. del Piemonte 24
ottobre 2002 n. 24 definisce "contributo" sia effettivamente un
contributo o non piuttosto un tributo.
3°) se incide sulla questione l'eventuale specialità degli
scarti animali rispetto a quella della generalità dei rifiuti anche
alla luce della normativa comunitaria e nazionale in materia.
4°) se sia ravvisabile un contrasto dell'art. 16, c. 4, L.R.
cit. con gli evocati parametri di cui agli artt. 117, II c lett s) e
119 Cost.
Si passerà quindi all'esame dei quattro punti cui sopra.
1°) se perduri, nonostante l'abrogazione della norma ritenuta
incostituzionale a seguito dell' art. 21 L.R. 30 settembre 2008 n. n.
28, la rilevanza della proposta questione di legittimità
costituzionale.
La GEC Gestione Esazioni Convenzionate, per conto del Comune di
Ceresole d'Alba, ha notificato il 1° marzo 2007 alla IN.PRO.MA.
avviso di accertamento-liquidazione ingiungendole il pagamento di
€ 78.157,50, oltre spese, per l'attività di trattamento e di
trasformazione di scarti animali svolta nell'anno 2006.
Le ha poi notificato il 23 novembre 2011 ingiunzione di pagamento
di € 137.930,65 in relazione all'attività di pretrattamento e
trasformazione svolta nell'anno 2007.
La disposizione dell'art. 16, c. 4, L.R. Piemonte 24 ottobre 2002
n. 24 che prevede il contributo per l'esazione del quale sono stati
emessi i due provvedimenti è stata abrogata dall'art. 21 L.R. 30
settembre 2008 n. 28.
L'art. 16, c. 4, della succitata L.R. è però applicabile
ratione temporis alla fattispecie oggetto del giudizio di competenza
di questa Commissione, relativo, come si è visto, alla debenza o
meno del contributo in questione per annualità antecedenti alla
detta abrogazione che non prevede un suo effetto retroattivo.
2°) se quello che l'art. 16, c. 4, L.R. del Piemonte 24
ottobre 2002 n. 24 definisce "contributo" sia effettivamente un
contributo o non piuttosto un tributo.
Vanno qui richiamati i criteri elaborati dalla Corte
costituzionale (tra le tante: sent. n. 73/2005; sent. n. 334/2006;
sentenze n. 64 e 335/2008; sentenze n. 141, 238 e 146/2009) per
stabilire se un'entrata sia di natura tributaria che consistono: a)
nella doverosità della prestazione, in mancanza di un rapporto
sinallagmatico tra le parti; b) nel collegamento di detta prestazione
alla spesa pubblica in relazione ad un presupposto economicamente
rilevante.
L'elemento costitutivo del criterio sub a) sussiste perchè
l'obbligo del pagamento del "contributo" è stabilito direttamente ed
esclusivamente dalla legge regionale e non trova la sua fonte in un
rapporto sinallagmatico tra le parti ( contratto, convenzione o
simili).
Ma anche il criterio sub b) è da ritenersi rispettato perchè
l'art. 16, c. 4, L.R. Piemonte 24 ottobre 2002 n. 24 non prevedeva
espressamente la destinazione del "contributo": le finalità della
legge (art. 1) erano limitate ad una generica disciplina della
gestione e della riduzione dei rifiuti, ma il comma 6 del cit. art.
14 prevedeva la possibilità di aumentare il contributo di cui al
comma 4 e altri per destinare la maggior somma "parzialmente o
totalmente a favore dei comuni limitrofi alla sede di ubicazione
degli impianti di cui ai commi 1, 2, 3, 4 e 5, dei comuni interessati
dall'aumento del traffico veicolare conseguente all'attivazione degli
impianti nonchè dei comuni nei quali si evidenzino criticità a
causa dell'attivazione dei suddetti impianti".
In altre parole, qualora si fossero verificate delle "criticita'"
in altri comuni a causa degli impianti, una parte del maggior
"contributo" poteva essere versata agli stessi.
Sembra che se ne possa fondatamente dedurre che il contributo
fosse destinato a compensare il comune nel quale avevano sede gli
impianti per le "criticita'" che a causa degli stessi si sarebbero in
quel comune verificate e che, se se ne fossero verificate anche in
comuni limitrofi o comunque interessati dall'attività degli
impianti, il "contributo" a favore del comune sede di questi potesse
essere aumentato per compensare anche le criticità di quegli altri
comuni.
Osserva ancora la Commissione che il fatto che il contributo in
questione miri a fornire agli enti locali interessati alle
conseguenze delle attività pregiudizievoli un mezzo per sostenere le
spese che ne derivano è affermato dallo stesso COMUNE DI CERESOLE
(pag.35 memoria di costituzione del 30 novembre 2012) ed è
confermato dalle difese svolte nel giudizio avanti alla Corte
costituzionale dalla Regione Piemonte nel quale essa ha sostenuto
(pag. 4 Ordinanza C. Cost. n. 156 del 18-21 giugno 2012) che scopo
del tributo sarebbe quello di "compensare, in funzione commutativa, i
costi di sviluppo, manutenzione e ammodernamento aggiuntivi a carico
della collettività, nonchè quelli relativi alle politiche di
informazione ambientale e sociale conseguenti all'insediamento degli
impianti".
Questa connotazione funzionale e il fatto che il prelievo avesse
per oggetto l'attività economica di gestione degli impianti
consentono di ritenere il contributo uno strumento di riparto, ai
sensi dell'art. 53 Cost., del carico della spesa pubblica in ragione
della capacità economica manifestata dai soggetti gestori degli
impianti, come per ipotesi analoga (Sent. n. 280/2011) la Corte
costituzionale ha già ritenuto.
Ritiene quindi la Commissione che possa dirsi che il "contributo"
in esame, rispondendo alle indicate caratteristiche essenziali del
tributo, abbia natura fiscale.
Secondo l'insegnamento della Corte costituzionale che si può
trarre dalla citata sentenza emessa per ipotesi analoga, soggetti
passivi del "tributo" sono i gestori di impianti come quello della
IN.PRO.MA., soggetti attivi sono i Comuni nei quali hanno sede gli
impianti, il presupposto economicamente rilevante è la gestione dei
detti impianti e la base imponibile è l'entità in chilogrammi del
materiale trattato.
3°) se incide sulla questione l'eventuale specialità degli
scarti animali rispetto a quella della generalità dei rifiuti anche
alla luce della normativa comunitaria e nazionale in materia.
Costantemente la Corte di Cassazione penale ha sempre ritenuto
(V. da ultimo Cass. Pen. 15 dicembre 2011 n. 2710, dep. 23 gennaio
2012) che il Regolamento CEE 3/10/2002 n. 1774 non si pone in
posizione di specialità, ma bensì di complementarietà, con la
normativa generale sui rifiuti di cui al D Lgs 3 aprile 2006 n. 152,
se non per i sottoprodotti ai sensi dell'art. 183, c. l°, lett. n), D
Lgs 3/4/2006 n. 152 cit. non destinati allo smaltimento o
incenerimento.
Le sentenze 26/1/2007 n. 21676 e 4/11/2008 n. 45057 della Corte
di Cassazione hanno riconosciuto rispettivamente:
d) l'esistenza di un ambito dì applicazione concorrente
della disciplina comunitaria e di quella nazionale in quanto il
Regolamento CE "regola esclusivamente i profili sanitari e di polizia
veterinaria della fase di trasformazione dei rifiuti di origine
animale, con esclusione dei profili di gestione degli stessi rifiuti"
e) il fatto che le "carogne" rientrano nei rifiuti, sottratte
alla disciplina generale sui rifiuti se qualificabili come
sottoprodotti del processo di macellazione "destinati al riutilizzo
certo senza trasformazioni preliminari e senza pregiudizio per
l'ambiente"
Il trattamento e lo smaltimento di scarti animali sono quindi
disciplinati secondo la giurisprudenza di legittimità, che pare
pienamente condivisibile, dal Reg 1774/2002 sotto il profilo più
strettamente sanitario, ma sono assoggettati sotto tutti gli altri
profili, alla generale disciplina dei rifiuti.
Gli scarti animali ad alto rischio e a rischio specifico di BCE
devono essere dalla IN.PRO.MA. necessariamente inceneriti o
coinceneriti, come la ricorrente ha sostenuto e le controparti non
hanno contestato.
La disciplina CEE sugli scarti animali, se non come sottoprodotti
ai sensi dell'art. 183, c. 1°, lett. n), D Lgs 314/2006 non destinati
allo smaltimento o incenerimento, quali non sono quelli trattati
dalla IN.PRO.MA., non può quindi essere considerata speciale
rispetto a quella della generalità dei rifiuti.
4°) se sia ravvisabile un contrasto dell'art. 16 L.R. cit.
rispetto agli evocati parametri di cui agli art. 117, IP c lett s) e
119 Cost.
L'art. 119 della Costituzione stabilisce che "Le Regioni hanno
autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi
della Repubblica".
La Corte costituzionale ha sempre interpretato questo parametro
(fra le tante: sentenze n. 271 e 272/1986; sentenze n. 204 e n,
214/1987; sent. n. 294/1990; sent. n. 295/1993 e sent. n. 355/1998)
sostenendo che quell'aspetto dell'autonomia finanziaria delle regioni
che è costituito dalla loro potestà legislativa in materia
tributaria non può essere legittimamente esercitato in mancanza di
una previa legge statale che definisca, quanto meno, gli elementi
essenziali del tributo.
Si tratta, in altre parole, di una potestà normativa meramente
attuativa delle leggi statali e nel caso in esame non è rinvenibile
alcuna disposizione di legge statale che abbia attribuito alla
Regione Piemonte la suddetta potestà normativa di attuazione con
riferimento al denunciato prelievo tributario.
Sia la IN.PRO.MA, sia il COMUNE DI CERESOLE D'ALBA hanno
richiamato a conforto delle rispettive tesi la nota sentenza n.
102/2008, in materia di tributi regionali istituiti dalla Regione a
statuto speciale Sardegna (artt. 2, 3 e 4 L n. 4/2006 e art. 5 L
2/2007) sulla quale appare quindi opportuno in questa sede un breve
approfondimento anche perchè la detta sentenza costituisce una
preziosa summa dei fondamentali principi che emergono dalla carta
costituzionale in materia di potestà impositiva delle regioni.
Va subito precisato che le questioni di legittimità
costituzionale valutate da quella sentenza erano state proposte in
riferimento agli artt. 117 e 119 Cost., ma in correlazione con l'art.
8 lett i (ora h) dello Statuto della Regione Sardegna che consente
alla regione di istituire imposte e tasse sul turismo e altri tributi
propri che la regione ha facoltà di istituire con legge in armonia
con i principi del sistema tributario dello Stato.
Ma la Corte costituzionale oltre a stabilire che la legislazione
tributaria della Regione Sardegna è sottoposta all'unica condizione
prevista dall'art. 8 lett i dello Statuto, di legiferare in armonia
con i principi del sistema tributario statale ha anche fatto un
preciso raffronto con le condizioni alle quali sono sottoposte le
regioni a statuto ordinario che "sono assoggettate al duplice limite
costituito dall'obbligo di esercitare il proprio potere di
imposizione in coerenza con i principi fondamentali di coordinamento
e dal divieto di istituire o disciplinare tributi già istituiti da
legge statale o stabilirne altri aventi lo stesso presupposto, almeno
fino all'emanazione della legge statale di coordinamento".
Sull'ultimo punto la sentenza cita numerosi precedenti del tutto
conformi: 451/2007; 413 - 417 - 75 e 2/2006; 455 - 397 e 335/2005;
431/2004.
E anche la limitata facoltà ex art. 117, 4° c., Cost, di
stabilire tributi propri aventi presupposti diversi da quelli dei
tributi statali pure in mancanza di una legislazione statale di
coordinamento è sempre subordinata, secondo la Corte, al fatto che i
detti tributi siano in armonia con la Costituzione rispettando i
principi dell'ordinamento tributario dello Stato, armonia che va
intesa come rispetto dello "spirito" del sistema tributario statale e
cioè come coerenza e omogeneità con tale sistema nel suo complesso
e con i singoli istituti che lo compongono.
Orbene, può dirsi pacifico (C. Cost. sentenza n. 413/2006 sopra
citata) che "la disciplina per il deposito in discarica dei rifiuti
solidi rientra nella competenza esclusiva dello Stato, ai sensi
dell'art. 117, secondo colma, lett e) Cost." e quindi si tratta di
"un tributo che va considerato statale e non già "proprio" della
Regione, nel senso di cui all'art. 119 Cost....".
Il tributo statale colpisce lo smaltimento finale in discarica o
mediante incenerimento senza recupero di energia (art. 3, commi 24 e
ss., L n. 549/1995) mentre quello regionale colpisce la fase del
trattamento, condizione per lo smaltimento finale con recupero di
energia, come non è contestato in causa che la IN.PRO.MA. provveda a
fare ed anzi è espressamente riconosciuto dal COMUNE (si è dianzi
detto che nelle sue difese il resistente riconosce che la IN.PRO.MA.
provvede allo smaltimento e alla distruzione dei rifiuti ricavando
energia dall'incenerimento).
Ratio del tributo statale è favorire la minore produzione di
rifiuti e il recupero di materia prima e di energia dagli stessi
(comma 24 cit.). Il tributo regionale, che colpisce la fase
intermedia del trattamento indipendentemente dal fatto che sia
finalizzato alla trasformazione in rifiuto dal quale possa essere
recuperata materia prima o energia, oltre ad avere presupposti non
diversi rispetto al tributo statale, si pone in netto contrasto con
le finalità previste dalla legge statale.
Il tributo statale è stato inoltre istituito in una materia,
quella ambientale che l'art. 117, c. 2, lett s), Cost. riserva allo
Stato - con la potestà legislativa del quale la norma impugnata si
pone quindi in netto contrasto - in quanto il trattamento e lo
smaltimento dei rifiuti solidi rientra a pieno titolo nella "tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema" previsto dal cit. comma e non nella
semplice valorizzazione dei beni ambientali prevista dal comma
successivo che, in ordine logico, presuppone la preventiva tutela dei
detti beni.
Anche con riferimento alle finalità ambientali perseguite l'art.
16, c. 4, Legge Regionale del Piemonte n. 24/2002 è quindi in piena
antitesi con la normativa statale di cui alla L. n. 549/1995 per cui
la norma impugnata si pone anche in contrasto con i principi
fondamentali.
Altre tesi proposte in via subordinata dalla ricorrente nei
giudizi 89/12 e 90/12 RGR vanno valutate in quanto potrebbero
incidere sulla rilevanza della proposta questione di legittimazione
costituzionale se fossero fondate e quindi accoglibili e tali da
consentire di definire altrimenti il giudizio, ma fondate non lo sono
e non consentirebbero, se accolte, di definire, tutte le domande
formulate nei ricorsi presentati.
Si tratta della tesi secondo la quale l'ingiunzione di pagamento
del tributo 2007 sarebbe nulla od annullabile perchè notificata in
pendenza dell'espressa sospensione del procedimento disposta in via
di autotutela dal COMUNE "fino alla data di definizione della
legittimità costituzionale della norma che prevede il contributo".
I provvedimenti di autotutela sono connotati da una piena
discrezionalità nella fase della loro emissione e, se consistono in
provvedimenti di annullamento, come solitamente avviene, non possono
essere revocati e l'atto così annullato può essere riemesso
soltanto se sussistono nuovi validi motivi e se non è maturato alcun
termine di decadenza.
Il provvedimento di autotutela del COMUNE aveva però nel caso in
esame semplicemente natura interlocutoria ed era stato emesso
verosimilmente più che per "salvaguardia degli interessi della
Ricorrente" per salvaguardia del Comune da possibili responsabilità
contabili, Avvicinandosi il termine di decadenza il Comune ha
ritenuto di revocare, di fatto, il provvedimento di autotutela
emettendo l'ingiunzione di pagamento per contributo 2007.
In ogni caso, la richiesta di annullamento dell'ingiunzione
relativa al contributo 2007 per mancanza di titolo conseguente alla
detta sospensione è stata chiesta dalla ricorrente solo in via
subordinata, nel caso di mancata riproposizione della questione di
legittimità costituzionale ed inoltre comunque l'eventuale
accoglimento della domanda di annullamento o di dichiarazione di
nullità della detta ingiunzione non impingerebbe sulla validità
dell'ingiunzione per il contributo 2006 oggetto del ricorso rubricato
sub 305/2007 RGR in merito al quale solo la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 16, c. 4, cit. potrebbe
portare alla caducazione dell'unico motivo fondante delle domande
della ricorrente.
La IN.PRO.MA ha sostenuto inoltre l'illegittimità della sanzione
applicata per il tributo 2007 che avrebbe violato l'art. 13 D. Lgs,
471/1997 e l'art. 3, c. 2, d.lgs. 472/1997, ma evidentemente una
decisione sul punto lascerebbe impregiudicata la rilevanza della
questione sulla debenza o meno del tributo e quindi, visti anche i
motivi esposti a proposito della precedente eccezione, non potrebbe
incidere sulla rilevanza della prospettata questione di legittimità
costituzionale.
Concludendo questa Commissione ritiene, sulla base di quanto
sopra esposto, che il giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale sollevata dalla ricorrente dell'ad 16, c. 4, L.R. n.
24/2002 con riferimento agli artt. 119, 117, c. 2 lett e) e 117,c. 4,
Cost. ed agli artt. 117, c. 2 lett s) e 117 n. 3, in correlazione
all'art. 119 della Costituzione che appare non manifestamente
infondata
Il procedimento deve quindi esser sospeso e gli atti vanno
trasmessi alla Corte costituzionale che potrà quindi anche valutare
se la norma sospettata di incostituzionalità violi le norme
costituzionali sopra richiamate

P.Q.M.

Visto l'art. 23 L. 11 marzo 1953 n. 87
Ritiene rilevante e non manifestamente infondata la prospettata
questione di legittimità costituzionale dell'art. 16, c. 4 L.R.
Piemonte 24/10/2002 n. 24 con riferimento agli artt. 119, 117, c. 2
lett e) e 117,c. 4, Cost. e 117, c. 2 lett s) e 117 n. 3, in
correlazione con l'art. 119 Cost. e conseguentemente
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale
Sospende il giudizio
Manda alla Segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa, nonchè al Presidente della Giunta Regionale del
Piemonte e di comunicarla anche al Presidente del Consiglio regionale
del Piemonte
Cuneo, 7 gennaio 2013

Il Presidente: Lanza