1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 6-12-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 52 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 25 novembre 2000
Ricorso per conflitto di attribuziuone depositato in cancelleria il 25 novembre 2000 (del tribunale di Roma) Parlamento - Immunita' parlamentari - Procedimento penale a carico dell'on. Tiziana Maiolo, per il reato di diffamazione in danno del dott. Giancarlo Caselli - Deliberazione di insindacabilita' della Camera dei deputati - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dal giudice per le indagini preliminari del tribunale di Roma - Ritenuta mancanza di nesso funzionale tra opinioni espresse ed esercizio della funzione parlamentare. - Delibera della Camera dei deputati del 23 novembre 1999. - Costituzione, art. 68, primo comma. (000C1387) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 6-12-2000)

Ricorso per conflitto di attribuzione a seguito di atto di
querela introdotto in data 14 luglio 1998 dal Procuratore della
Repubblica di Palermo dott. Giancarlo Caselli, il Pubblico
Ministero presso il tribunale di Roma esercitava azione penale
formulando richiesta di rinvio a giudizio anche nei confronti
dell'on. Tiziana Maiolo in ordine al reato di diffamazione
aggravata così come di seguito trascritto: "A) per il reato di cui
agli artt. 110 c.p., 595 c.p., perchè agendo in concorso tra loro,
durante un congresso di "Forza Italia, rilasciando Maiolo Tiziana
in data 17 aprile 1998, dichiarazioni, oggetto di pubblicazione da
parte del quotidiano "La Repubblica" in data 18 aprile 1998 con un
articolo redatto da Messina Sebastiano e pubblicato a pag. 4, dal
titolo "E alle cinque della sera il trionfo di Musotto", che qui
deve intendersi integralmente trascritto, dove tra le altre
venivano riportate le seguenti frasi: "... Quella Procura che
Tiziana Maiolo, ieri mattina, ha definito "un'associazione a
delinquere di tipo istituzionale, che pur di arrivare a incriminare
Berlusconi per reati mostruosi manda in giro i pentiti con libertà
di uccidere . Sono loro il vero bersaglio dell'operazione Musotto.
"A Palermo - ricordava proprio la Maiolo - c'è un fascicolo contro
Berlusconi con l'accusa di essere nientemeno che il mandante degli
assassini di Falcone e Borsellino. Perciò gli ho detto: candidati
al Parlamento Europeo e restaci, lì hanno un'immunità vera:
Quando ti accusano di aver rubato il Duomo, intanto scappa
all'estero, poi ti difenderai..." offendevano la reputazione,
l'onore e il prestigio di Giancarlo Caselli con l'aggravante di
aver attribuito allo stesso un fatto determinato". In proposito è
il caso di rilevare che, pur non figurando nella rubrica del reato
ascritto a Messina Sebastiano in concorso con l'on. Maiolo,
l'espressa qualificazione della fattispecie di cui all'art. 13
legge n. 47/1948, lo stesso nomen juris è tuttavia recepito nella
narrativa del fatto dedotto in imputazione.
Nelle more dell'udienza preliminare fissata per il 18 febbraio
2000 era formalmente comunicato all'ufficio che l'assemblea della
Camera dei deputati nella seduta del 23 novembre 1999 aveva
deliberato nel senso di ritenere insindacabili le dichiarazioni
rese nella specie dall'on Maiolo in quanto espressione di opinioni
manifestate da un membro del Parlamento nell'esercizio delle sue
funzioni e quindi, in quanto tali, riconducibili alle prerogative
di cui all'art. 68 primo comma della Costituzione.
All'udienza preliminare del 18 febbraio 2000, costituite le
parti, il g.u.p. procedente, ravvisandone i presupposti, dichiarava
conflitto di attribuzione e sospendeva la trattazione del
contraddittorio preliminare, rimettendo gli atti a codesta Corte
per la risoluzione del conflitto.

Preliminarmente alle ragioni di merito che sostengono l'attuale
prospettazione, va ricordato che più volte, ed anche recentemente,
la Corte costituzionale ha ritenuto l'ammissibilità del conflitto
di attribuzione tra gli organi di giurisdizione ed i singoli
consessi parlamentari, in quanto soggetti legittimati a dichiarare
definitivamente la volontà del potere giudiziario o legislativo da
essi rappresentato (sentenza 375 e 265 del 1997; sent. 289 del
1998).
Il presente contesto assume una sua specifica peculiarità ove si
consideri che l'elevazione del contenzioso di attribuzione si
colloca nella fase processuale successiva all'esercizio dell'azione
penale, ma comunque precedente quella dibattimentale, essendo stati
ravvisati i presupposti del conflitto dal g.u.p. procedente
all'udienza preliminare.
La materia impone pertanto puntuali argomentazioni volte ad
evidenziare le ragioni per le quali si è ritenuto, nella specie,
che il giudice per l'udienza preliminare fosse legittimamente
chiamato a dichiarare il conflitto.
Il progressivo estendersi dell'ambito di valutazione del giudice
per l'udienza preliminare, già sensibilmente avviato con la legge
n. 104/1993 abrogativa del c.d. criterio dell'evidenza e
attualmente non ancora esaurito con l'introduzione della legge 16
dicembre 1999, n. 479, non consente di superare comunque la
connotazione dominante di tale fase processuale che intesa nelle
sue forme ordinarie, sembra trovare rituale conclusione
esclusivamente in pronunce di natura endoprocessuale, come più
volte ripetutamente affermato dalla Corte costituzionale già prima
della modifica di cui alla legge n. 479/1999. Si ricordano
emblematicamente sul punto la declaratoria per manifesta
infondatezza delle eccezioni di incostituzionalità inerenti alla
pretesa incompatibilità del giudice per l'udienza preliminare che,
nel contesto del procedimento camerale ex art. 409 comma quinto
c.p.p., avesse ordinato al pubblico ministero la formulazione
dell'imputazione.
Peraltro l'attuale recente disciplina, pur avendo modificato il
precedente assetto processuale con la distinzione funzionale tra
g.i.p. e g.u.p. preclude parimenti valutazioni diverse in ordine
alla natura del contraddittorio preliminare che non pare
riconducibile ad un'autonoma fase di cognizione, a meno che la
potestas agendi delle parti non ne determini la trasformazione in
rito alternativo.
La premessa è funzionale all'esigenza di sgomberare il campo da
equivoci di prospettiva, non volendo questo interprete radicare la
legittimazione alla declaratoria di conflitto del g.u.p. nella
presunta diversità dell'udienza preliminare così come delineata
dall'ultimo legislatore.
Le ragioni che accreditano l'ammissibilità del conflitto in
questa fase devono piuttosto individuarsi nell'evidente
salvaguardia dell'economia processuale, ma soprattutto nella
necessità di evitare che la limitazione di simile verifica alle
fasi di cognizione successive possa in ipotesi e paradossalmente
tradursi nella compromissione degli interessi legittimamente
tutelati dall'assemblea parlamentare, così determinandosi "a
contrario" un'inaccettabile interferenza nelle attribuzioni
costituzionali del potere legislativo.
Quanto alle esigenze di economia processuale è di palmare
evidenza rilevare che la natura squisitamente pregiudiziale della
questione in esame, se cioè si configuri erronea valutazione dei
presupposti di cui all'art. 68 primo comma Cost. da parte della
Camera di appartenenza del parlamentare e quindi conseguente
menomazione della sfera di attribuzione propria del potere
giudiziario, ne imponga tempestiva trattazione già davanti al
giudice per l'udienza preliminare, evitando l'inutile approdo
dell'azione penale al dibattimento, in caso di riconosciuta
insindacabilità dei fatti per i quali si procede da parte della
Corte successivamente adita.
Ben più rilevante, per le implicazioni processuali che ne
derivano, è il secondo ordine di ragioni sulle quali si fonda la
ritenuta ammissibilità del conflitto nella fase dell'udienza
preliminare.
Ed invero l'esclusione di una legittimazione del g.u.p. a porre
il tema pregiudiziale implicherebbe l'adozione di soluzioni
processuali non corrette per difformità dalle regole del giudizio
che appunto disciplinano l'udienza preliminare.
La delibera dell'assemblea parlamentare dichiarativa
dell'insindacabilità dei fatti per i quali si procede è infatti
comunicata alla presidenza del tribunale cui appartiene il giudice
in quel momento procedente che in tal modo nè viene informato.
Se il procedente è il giudice per l'udienza preliminare e si
esclude in ragione della limitata cognizione la sua legittimazione
al conflitto che occupa, questi dovrà pervenire alla pronuncia del
decreto che dispone il giudizio ex art. 429 c.p.p., o
alternativamente alla pronuncia ex art. 425 c.p.p., anche
nell'ipotesi in cui ritenesse infondata la delibera di
insindacabilità che muove dal Parlamento così superando con una
decisione, non definitiva ma processualmente rilevante, giacchè
pertinente al fondamento stesso dell'azione penale, la preclusione
opposta dal consesso parlamentare.
Al contrario il g.u.p. che condividesse l'assunto dell'assemblea
parlamentare, dovrebbe pronunciare sentenza di non luogo a
procedere così configurandosi una peculiare ipotesi di difetto di
giurisdizione.
La forzatura è evidente nel primo caso. Ed invero muovendo dalla
considerazione che il decreto ex art. 429 c.p.p. è pronuncia di
merito introduttiva della fase successiva del giudizio ed in quanto
tale presuppone la valutazione e decisione di ogni questione
preliminare (giurisdizione, competenza anche per connessione,
decisioni sull'azione civile, procedibilità dell'azione penale,
capacità processuale dell'imputato ecc.), nonchè la verifica di
sussistenza delle condizioni di merito necessarie e sufficienti per
il giudizio, emblematicamente ricondotte al criterio della
probabile affermazione di responsabilità penale, si osserva che il
differimento alla fase di cognizione successiva della questione che
occupa potrebbe tradursi in un rilevante danno degli stessi
interessi protetti dall'assemblea parlamentare, ove si pensi
all'esito comunque incerto del conflitto fondato su argomentazioni
contrapposte in ordine alle quali,sarà chiamata a pronunciarsi la
Corte costituzionale. Inoltre le questioni preliminari, pur
riproponibili, hanno potenziale sbocco in decisioni che, come
quelle inerenti alla competenza territoriale, possono determinare
alternativamente la trasmissione degli atti al pubblico ministero
presso diverso tribunale competente, appunto, a conoscere di quel
caso per territorio; si osserva altresì che pronunce riflettenti
l'improcedibilità dell'azione penale per difetto o remissione
della querela proposta, porrebbero un ulteriore interrogativo
concernente la prevalenza dell'affermata insindacabilità ex axt 68
primo comma Cost., pur non condivisa dal g.u.p. procedente, o della
declaratoria di improcedibilità in punto di rito.
Quest'ultimo profilo si presta ad ulteriori osservazioni nel caso
in cui il g.u.p., pur ritenendo sussistenti gli estremi del
conflitto di attribuzione, si convincesse dell'infondatezza
dell'argomento d'accusa e dell'improbabilità che il medesimo
riceva utile impulso dal prosieguo dibattimentale.
In tal caso la pronuncia di una decisione favorevole al
parlamentare, per il quale la Camera di appartenenza abbia
decretato l'insindacabilità di cui all'art. 68 primo comma Cost.,
non sembra rispondere ai principi di logica processuale, posto che
se il fatto per il quale si procede è ritenuto insindacabile in
quanto connesso all'esercizio del mandato parlamentare, tale
insindacabilità dovrebbe precludere qualsiasi decisione di merito,
anche se non definitiva o revocabile, come la sentenza di non luogo
a procedere soggetta a revoca ex art. 434 c.p.p.
Diversamente concludendo, e cioè ritenendo ammissibile la
declaratoria di improcedibilità nel merito ex art. 425 c.p.p. in
costanza dell'affermata insindacabilità del fatto, si
introdurrebbe una fastidiosa incongruenza sul piano della parità
di trattamento dei cittadini davanti alla legge.
Nel merito ritiene l'ufficio di non condividere il giudizio di
insindacabilità dei fatti per i quali si procede espresso dalla
Camera dei deputati in data 23 novembre 1999 in relazione alle
dichiarazioni rese dall'On. Tiziana Maiolo durante un congresso del
suo partito, dichiarazioni attualmente oggetto della querela sporta
dal dott. Giancarlo Caselli.
La delibera dell'assemblea sottrae infatti alla giurisdizione
ordinaria attribuzioni che le sono proprie giacchè, pur
riguardando fatti addebitati in ipotesi ad un suo rappresentante,
afferma l'esistenza di un nesso funzionale o strumentale al mandato
parlamentare che nella specie deve al contrario essere escluso.
In particolare l'articolo raggiunto dalla querela riporta frasi
pronunciate dall'On. Maiolo durante un congresso di "Forza Italia"
concernenti l'operato della Procura della Repubblica di Palermo
della quale era titolare all'epoca il querelante che si duole
appunto, dell'ipotizzata offensività di tali frasi riprese da
alcuni importanti quotidiani tra cui anche "La Repubblica" con
l'articolo attualmente recepito nell'imputazione formulata nei
confronti dell'On. Maiolo, del giornalista Sebastiano Messina e del
direttore del quotidiano Ezio Mauro.
Per evidenti ragioni è preclusa in questa sede ogni valutazione
concernente la presunta offensività delle affermazioni in parola,
mentre si profila doverosa l'analisi del nesso funzionale che in
ipotesi sottende a tali dichiarazioni asseritamente riconducendole
all'ambito di quelle prerogative che la modifica dell'art. 68 primo
comma Cost. ha comunque mantenuto.
Nel caso di specie si è posto dunque l'interrogativo inerente
all'esatta valenza delle dichiarazioni fatte dall'On. Maiolo, e se
cioè le stesse possano costituire espressione anche indiretta di
opinioni manifestate nell'esercizio del mandato parlamentare ed in
quanto tali, appunto, non assoggettabihi al sindacato
dell'autorità giudiziaria. Tale conclusione va disattesa.
L'evoluzione storica delle c.d. prerogative o immunità
parlamentari impone infatti all'interprete di prescindere dai
luoghi nei quali fisicamente sono state rese le dichiarazioni,
dovendosi escludere che tutto ciò che viene affermato nelle sedi
parlamentari, o in altre sedi politiche, come nel caso di specie è
il congresso da cui muovono le dichiarazioni dell'On. Maiolo,
risulti di per sè insindacabile, come parimenti è da escludere
che quanto dichiarato extra moenia sia attribuito senz'altro alla
giurisdizione ordinaria.
II criterio valutativo è infatti attualmente individuato dalla
giurisprudenza della stessa Corte costituzionale nella sussistenza
di un collegamento funzionale all'esercizio del mandato
parlamentare, pur risultando difficile delimitare l'ambito delle
opinioni c.d. insindacabili in ragione delle molteplici e disparate
forme attraverso le quali si estrinseca ormai l'attività politica.
Nella citata pronuncia della Corte (sent. 375/1997) è detto tra
l'altro che non si può ricondurre alla funzione parlamentare
"l'intera attività politica svolta dal deputato o dal
senatore...", prospettandosi in tal caso "... il rischio di
trasformare le prerogative in un privilegio personale".
Ciò premesso osserva l'ufficio che le dichiarazioni dell'On.
Maiolo recepite nell'imputazione sopra trascritta, ed in
particolare quella concernente la Procura della Repubblica di
Palermo definita "un'associazione a delinquere di tipo
istituzionale che pur di arrivare ad incriminare Berlusconi per
reati mostruosi manda in giro i pentiti con libertà di uccidere
precludono un rigoroso ed oggettivo collegamento con la firnzione
politica e parlamentare, pur riflettendo le espressioni in parola
là posizione tradizionalmente critica espressa da quella parte
politica nei confronti della c.d linea giudiziaria asseritamente
seguita, appunto, dalla Procura di Palermo nella conduzione delle
inchieste inerenti ad ipotesi di reato contro la pubblica
amministrazione.
Depone per tale conclusione l'impossibilità di ricondurre le
dichiarazioni dell'On. Maiolo alla sfera degli atti tipici della
funzione parlamentare quali proposte di legge, interventi,
interrogazioni, atti propri dei membri di commissione ecc., o
comunque all'ambito di quelli finalizzati ad accreditare o
divulgare una tesi politica. In tal senso del resto si è
recentemente pronunciata la Corte costituzionale (cfr. sent.
18 gennaio 1993, n. 239) nel cui contesto, tra l'altro, a proposito
della prerogativa di insindacabilità si legge "... quest'ultima
non si estende a tutti i comportamenti di chi sia membro delle
Camere, ma solo a quelli funzionali all'esercizio delle
attribuzioni proprie del potere legislativo (v. spec. le sentenze
n. 375 del 1997 e 379 del 1996). Questa Corte ha recentemente avuto
occasione di precisare che proprio il nesso funzionale costituisce
il discrimine tra quell'insieme di dichiarazioni, giudizi e
critiche, che ricorrono così di frequente nell'attività politica
di deputati e senatori, e le opinioni che godono della particolare
garanzia prevista dall'art. 68, primo comma Cost. (sent. n. 375 del
1997)".
Tale assunto riflette del resto un'esigenza che è propria dei
tempi contemporanei e del progressivo consolidarsi delle
istituzioni parlamentari, originariamente più vulnerabili e quindi
bisognose di tutela, oggi al contrario più forti e ben vigili
nella cura degli interessi ad esse affidati in ragione del patto di
rappresentanza sociale.
Ne discende la necessità, più volte affermata da codesta Corte,
di procedere a rigorose distinzioni per evitare che la prerogativa
di una funzione si traduca appunto nell'immunità personale di chi
la esercita.

P. Q. M.
Visti gli artt. 63 primo comma Cost., 23 ultimo comma, 37 e 38
legge 11 marzo 1953, n. 87;
Vorrà codesta Eccellentissima Corte dichiarare che non spetta
alla Camera dei deputati affermare la insindacabilità, ai sensi
dell'art. 68, primo comma Cost., delle opinioni espresse dall'On.
Tiziana Maiolo in relazione ai fatti per i quali è stata
esercitata l'azione penale nei confronti della stessa On. Maiolo, e
conseguentemente annullare la delibera adottata dalla Camera dei
deputati nella seduta del 23 novembre 1999.
Manda la cancelleria per la comunicazione del presente ricorso
alle parti, nonchè al Presidente del Consiglio dei ministri e ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Roma, addì 21 marzo 2000.
Il giudice per le indagini preliminari: Adele Rando
00C1387