1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 18-5-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 259 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 febbraio 2005
Ordinanza emessa il 3 febbraio 2005 dal Consiglio di Stato sul ricorso in appello proposto dalla Net Insurance S.p.a. ed altra contro INPDAP ed altra Previdenza ed assistenza sociale - Dipendenti pubblici - Cessione del quinto - Riconoscimento all'INPDAP dell'esclusiva nel rilascio delle relative garanzie - Violazione del principio di uguaglianza - Incidenza sul principio di liberta' d'iniziativa economica privata. - Decreto del Presidente della Repubblica del 29 dicembre 1973, n. 1072 (recte: 1032), art. 47; Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, commi 243, 244 e 245. - Costituzione, artt. 3 e 41. (005C0570) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 18-5-2005)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
proposto dalla Net Insurance S.p.a., in persona del presidente e
legale rappresentante pro tempore dott. Alfredo Rocchi, e dell'Unione
Finanziarie Italiane, in persona del presidente e legale
rappresentante pro tempore dott. Aurelio De Gennaro, rappresentate e
difese dall'avv. prof. Enzo Cardi ed elettivamente domiciliate presso
il suo studio in Roma, via Basento n. 37;
Contro l'Istituto Nazionale di Previdenza per i Dipendenti
dell'Amministrazione Pubblica - INPDAP, in persona del legale
rappresentante pro tempore rappresentato e difeso dall'avv. Piera
Messina, ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma,
via Cesare Beccaria n. 29; e nei confronti della Banca Fineco S.p.a.
in persona del legale rappresentante pro tempore rappresentata e
difesa dall'avv. Franco Gaetano Scoca ed elettivamente domiciliata
presso il suo studio in Roma via G. Paisiello n. 55, per
l'annullamento della sentenza del Tribunale amministrativo regionale
del Lazio, sez. III ter n. 4884 del 2003;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti appellate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 5 novembre 2004 relatore il consigliere
Francesco Caringella. Uditi l'avv. Cardi, l'avv. Messina e l'avv.
Scoca;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F a t t o e d i r i t t o

1. - La questione di diritto sottoposta al Collegio consiste
nello stabilire se l'art. 1, commi 242/245, della legge 23 dicembre
1996 n. 662, che ha istituito presso l'INPDAP la gestione unitaria
delle prestazioni creditizie e sociali per gli impiegati e salariati
dello Stato e per i dipendenti pubblici iscritti alle Casse pensioni,
abbia determinato l'abrogazione del sistema di «garanzia
dell'assicurazione o altre malleverie» previsto dall'art. 54 del 5
gennaio 1950 n. 180.
2. - La lettura del nuovo sistema di garanzie necessita della
ricostruzione del quadro normativo anteriore.
Come rammentato dai giudici di prime cure, il d.P.R. n. 180/1950
prevedeva un sistema differenziato di garanzia dei prestiti contratti
dagli impiegati civili e militari e dai salariati delle
amministrazioni dello Stato (Titolo II), rispetto a quello previsto
dagli altri impiegati pubblici individuati all'art. 1 della stessa
legge (Titolo III).
Il principio ispiratore di entrambi i sistemi normativi era però
quello di subordinare in ogni caso, a forme di garanzia le cessioni
di quote di stipendio o di salario consentite a fronte della
contrazione di prestiti.
Per i dipendenti dello Stato, la garanzia a favore degli Istituti
contro i rischi di perdite era assicurata dal Fondo per il credito a
fronte del versamento di contributi (artt. 16 e 17). L' art. 47 del
d.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1072, ha imposto l'esclusiva garanzia
dell'ente di previdenza per la cessione delle quote di retribuzione,
coerentemente con la previsione dell'art. 37, che individuava a
carico degli iscritti un autonomo contributo obbligatorio per il
credito. L'attività creditizia dell'ex ENPAS si inseriva infatti
nello schema tradizionale del rapporto previdenziale.
Per i dipendenti non statali l'attività creditizia, facente capo
alle Casse pensioni gestite dagli ex Istituti di previdenza,
costituiva invece una forma di investimento dei fondi, che affluivano
alle casse a solo titolo di contributi pensionistici.
Per tali dipendenti, ammessi a contrarre prestiti alle stesse
condizioni e per la durata stabiliti per gli impiegati dello Stato
(art. 51), coerentemente la legge n. 180/1950 prevedeva che le
cessioni di quote di stipendio o di salario dovessero avere la
garanzia dell'assicurazione sulla vita e contro i rischi di impiego,
per garantirne il recupero in casi di insolvenza (art. 54).
2. - Il quadro normativo fin qui delineato è stato profondamente
inciso dall'art. 1, commi 243 e seguenti della legge 23 dicembre
1996, n. 662.
In particolare l'art. 1, comma 243, della legge ha previsto per i
dipendenti iscritti alle Casse pensioni, già amministrate dalla
Direzione generale di istituti di previdenza e confluite nell'INPDAP
(personale dipendente dagli Enti locali, Aziende sanitarie, Ufficiali
e aiutanti ufficiali giudiziari, insegnanti di asilo), l'obbligo
dell'iscrizione al fondo per le sole prestazioni creditizie ed il
conseguente obbligo al versamento del contributo obbligatorio per il
credito previsto, a carico degli iscritti aventi diritto alle
prestazioni creditizie, dal precedente comma 242, che richiama l'art.
37, secondo comma, del d.P.R n. 1032/1973. Lo stretto collegamento
tra il regime dell'erogazione e quello della garanzia dei crediti
concessi contro la cessione di quote stipendiali, plasticamente
evidenziato dalla disciplina attuativa dettata dal d.m. n. 463/1998,
che legittima tutti gli iscritti al godimento di entrambe le
prestazioni e più in generale dei benefici sociali erogati a valere
sulle disponibilità del fondo, dà conto della non plausibilità
dell'opzione interpretativa strettamente letterale offerta dalla
parte ricorrente secondo cui la normativa del 1996 si sarebbe
occupata solo delle prestazioni stricto sensu creditizie,
disinteressandosi del regime delle garanzie. Si consideri,
oltretutto, che la parificazione degli obblighi contributivi
gravanti: sui dipendenti non statali rispetto a quelli fissati in
origine per i dipendenti delle amministrazioni centrali, dà ragione
dell'identità delle prestazioni, id est dell'inclusione anche del
diritto all'erogazione delle garanzie oltre che di quello
all'accensione dei prestiti.
L'istituzione dell'obbligo della contribuzione a carico dei nuovi
iscritti al Fondo, in una con l'omogeneizzazione innescata rispetto
al regime degli obblighi gravanti sui dipendenti statali, risulta
allora il dato che consente di decifrare i contorni del nuovo assetto
normativo in materia di garanzie.
La novità della legge non consiste, infatti, esclusivamente
nella previsione dell'iscrizione al Fondo di alcuni dei dipendenti
prima esclusi, ma anche nella istituzione del contestuale obbligo di
contribuzione a carico degli stessi.
L'ingresso della categoria dei dipendenti pubblici non statali
nell'area dei destinatari delle prestazioni creditizie del Fondo di
previdenza e credito di dipendenti statali è stato voluto dunque dal
legislatore al fine di attuare anche nei loro confronti una più
pregnante protezione sociale, mettendo così a disposizione degli
stessi, come già per i dipendenti statali prestazioni che hanno
funzione integrativa di previdenza, funzione propria della gestione
unitaria del credito, che eroga prestazioni istituzionali alle
categorie di soggetti ad essa obbligatoriamente iscritte.
È coerente con il fine perseguito dalla legge di riforma che
l'omogeneizzazione degli interventi assistenziali a favore degli
iscritti, comporti non solo la creazione degli stessi obblighi, sul
piano contributivo, ma anche l'assicurazione degli stessi diritti,
sul piano delle forme di garanzia.
Ne deriva che sussiste in capo all'INPDAP l'obbligo di garantire
i prestiti erogati a tutti i dipendenti pubblici iscritti allo stesso
Istituto.
La natura e, comunque, la finalità previdenziale delle
prestazioni erogate dall'INPDAP in tema di erogazione di crediti e
concessione di garanzie, non è poi smentita dalla circostanza che i
destinatari delle singole prestazioni, in aggiunta alla contribuzione
obbligatoria imposta in ragione dell'automatica iscrizione, debbano
farsi carico, giusta il dettato dell'art. 27 del d.P.R. n. 180/1950 e
successive disposizioni, di prestazioni, dedotte a guisa di anticipi
dall'importo complessivo di ciascun prestito concesso o garantito, di
un contributo a titolo di spese di amministrazione e di un premio
compensativo dei rischi. La previsione di detti obblighi patrimoniali
non vale infatti a connotare le prestazioni rese dall'INPDAP in
termini di attività commerciale, ostandovi i due fondamentali
elementi discretivi dati dall'obbligo di contribuzione gravante su
tutti i dipendenti a prescindere dall'effettivo conseguimento dei
prestiti delle garanzie; e, quel che più rileva, dall'obbligo in
capo all'ente previdenziale di erogare la prestazione a prescindere
da una analisi costi benefici, propria delle garanzie assicurative,
in merito all'entità dei rischi dell'operazione. Elementi che
connotano i diritti e gli obblighi stabiliti dalla normativa in
parola di quella finalità di protezione sociale che ne comporta
l'attrazione nella sfera integrativa della previdenza.
L'omogeneizzazione del regime dei diritti e degli obblighi di
dipendenti statali e non, e soprattutto, degli obblighi nei confronti
di tutti i dipendenti gravanti sull'ente previdenziale, porta con sè
il precipitato dell'armonizzazione anche del regime delle garanzie
sub specie di previsione di un regime di esclusiva in favore
dell'INPDAP.
In primo luogo, la pretesa vigenza della norma, che imponeva
forme di garanzia delle cessioni di quote di stipendio diverse da
quelle assicurate in via esclusiva dall'INPDAP, deteminerebbe, dopo
tale la legge n. 662/1996, la possibilità per i soli dipendenti
locali di accedere a garanzie rese da soggetti diversi dall'INPDAP,
nonostante la totale identità sotto i profili prima descritti del
regime applicabile ai dipendenti statali e non statali per quanto
attiene al coacervo di diritti e degli obblighi in subiecta materia.
Donde una non ragionevole disparità di trattamento tra due categorie
sotto tutti gli altri aspetti parificate.
Nella prospettiva dell'ente previdenziale deve altresì rilevarsi
che la ratio giustificativa dell'esclusiva, ferma la questione della
sua compatibilità con i principi costituzionali di cui si dirà tra
breve, non può che riguardare a questo punto tutti gli impiegati
pubblici. Posto, infatti, che l'ente è ormai obbligato a soggiacere
alle richieste di erogazione di prestiti e garanzie formulate da
tutti i dipendenti, il regime di esclusiva; spiegabile solo
nell'ottica di consentire all'ente di percepire i contributi ed i
premi compensativi dovuti all'atto dell'erogazione delle garanzie per
contribuire all'equilibrio dei conti, deve per forza compensare i
maggiori rischi che l'ente corre per effetto degli obblighi di
prestazione ora estesi anche a beneficio dei dipendenti non statali.
Sul piano della gerarchia delle fonti, è a questo punto chiaro
che il regolamento, di cui al D.I. 28 luglio 1998, n. 463, recante
norme per la gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali
art. 1, comma 245 legge n. 662/1996, si è limitato a dare attuazione
alla riforma legislativa con la conseguenza che l'abrogazione del
sistema precedente di garanzie deriva direttamente dalle norme di
legge.
2.2 - Dalle considerazioni sopra esposte emerge un quadro
interpretativo alla stregua del quale l'art. 1, commi da 243 a 245,
ha esteso anche agli impiegati non statali il dettato dell'art. 47
del d.P.R. n. 1032/1973, nella parte in cui si prevede che le
cessioni di quote di retribuzione non possono avere altra garanzia
che quella dell'Istituto, con correlativa abrogazione implicita della
diversa disciplina dettata dall'art. 54 del d.P.R. n. 1180/1950.
II regime a questo punto delineato dalle norme ora richiamate,
laddove impone a tutti i dipendenti pubblici l'obbligo di richiedere
garanzie all'INPDAP escludendo in radice la praticabilità di
soluzioni alternative, si appalesa tuttavia di dubbia compatibilità
con la disciplina dettata dagli artt. 41 e 3 della Costituzione.
Il regime di esclusiva comporta per definizione un'incisione del
diritto di iniziativa economica ex art. 41 della Costituzione in
danno delle imprese operanti nel settore nella misura in cui sottrae
al mercato l'attività di erogazione delle garanzie in parola.
Detto vulnus non pare sorretto da una idonea ragione
giustificativa nella ricordata prospettiva di assicurare una più
pregnante protezione sociale dei dipendenti con la previsione di
prestazioni previdenziali a carico dell'INPDAP. È sufficiente
rimarcare, al riguardo, che la protezione sociale del lavoratore è
in pieno assicurata dal diritto di ottenere la concessione del
prestito e l'erogazione della garanzia contro il pagamento del
contributo obbligatorio; la previsione di un regime di esclusiva,
nella misura in cui impedisce al dipendente la possibilità di
ottenere la prestazione garanzia da parte di un ente privato, a
condizioni in ipotesi più convenienti rispetto al regime dei
contributi e dei fondi rischi dovuti all'ente previdenziale, comporta
una riduzione del perimetro dei diritti del dipendente più che
assolvere ad una funzione di rafforzata protezione dello stesso. Lo
stesso concetto del «diritto ad ottenere le prestazioni di garanzia
in regime di esclusiva» si appalesa intimamente contraddittorio nella
misura in cui il concetto di esclusiva evoca una limitazione più che
una qualificazione del diritto.
La ratio della limitazione non appare poi rivenibile nella
necessità di introdurre forme di garanzia più sicure, se si
considera, da un lato, che la normativa in materia assicurativa
prevede adeguati controlli sull'efficienza e sulla solvibilità delle
imprese abilitate ad operare nel settore; e, dall'altro, che nessun
elemento sopravvenuto giustifica un ribaltamento di prospettiva
rispetto alla normativa anteatta che consentiva alle imprese del
settore di fornire le garanzie, con un'opzione volta ad introdurre un
regime assoluto di monopolio piuttosto che a fissare requisiti a
presidio dell'efficienza delle imprese legittimate ad effettuare le
prestazioni di che trattasi.
Resta da vedere se l'incisione del diritto di iniziativa
economica, da traguardare nella prospettiva della disciplina dettata
dal Trattato dell'Unione europea in materia di libertà di
stabilimento e di tutela della concorenza, possa essere sorretta
dall'esigenza di assicurare all'ente previdenziale entrate, sub
specie di contributi per spese di amministrazione e di fondi rischi,
capaci di compensare i rischi sottesi all'obbligo di erogare prestiti
e garanzie a semplice richiesta, e, più in generale, di assicurare
l'equilibrio dei conti della gestione unitaria e, con essa,
l'erogazione delle prestazioni creditizie e sociali da detta gestione
assicurate. Anche detta ratio non si appalesa capace di sorreggere il
regime di esclusiva, se solo si considera, per un verso, che dalle
risultanze istruttorie si ricava che l'incidenza di dette erogazioni
appare poco rilevante sul piano quantitativo al fine di garantire
l'equilibrio contabile e finanziario della gestione; dall'altro che,
ancora più in radice, i maggiori introiti collegati alle prestazioni
rese in esclusiva, e quindi sottratte all'azione delle imprese
private del settore, corrisponde l'assunzione dei connessi profili di
rischio da parte dell'INDPAP, con riferimento in particolare alla
premorienza o alla cessazione anticipata dal servizio del dipendente
in guisa da rendere sostanzialmente neutro sul piano economico
l'effetto del regime di esclusiva.
Il Collegio reputa in definitiva rilevanti, nell'ambito di un
giudizio riguardante per l'appunto la pretesa delle assicurazioni
private ad accedere al mercato di che trattasi, e non manifestamente
infondati i dubbi di legittimità costituzionale, sotto i profili
sopra rammentati, dell'art. 47 del d.P.R. n. 1032/1973 e dell'art. 1,
commi 243-245, della legge n. 662/1996, nella parte in cui, alla luce
dell'interpretazione offerta, attribuiscono all'INPDAP, in violazione
degli artt. 41 e 3 della Costituzione, l'esclusiva del rilascio delle
garanzie relative all'erogazione di prestiti a tutti i dipendenti
pubblici a fronte della cessione di quote dello stipendio.
3. - Il giudizio è sospeso a termini di legge mentre la
statuizione sulle spese è rimessa alla definizione del giudizio.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1, legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e
23 legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87, - dichiara rilevante e
non manifestamente infondata, per le ragioni in motivazione esposte,
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 47 del d.P.R.
29 dicembre 1973, n. 1072 e dell'art. 1, commi da 243 a 245, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662, nella parte in cui, in violazione
degli artt. 41 e 3 della Costituzione, riconoscono all'INPDAP
l'esclusiva del rilascio delle garanzie relative alla cessione di
quote dello stipendio dei dipendenti pubblici.
Dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale; dispone che a cura della segreteria della
sezione la presente ordinanza sia notificata al Presidente del
Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento nonchè alle parti del giudizio. Spese al definitivo.
Così deciso in Roma, il 5 novembre 2004
Il Presidente: Giovannini
Il consigliere estensore: Caringella
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