1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 31-5-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 39 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 maggio 1989
N. 39 Ricorso depositato in cancelleria il 16 maggio 1989 (della regione Lombardia) Urbanistica e viabilita' - Programmazione di una rete di parcheggi demandata a quindici comuni - Individuazione da parte della regione di altri comuni tenuti a tale attivita' - Programmi da approvarsi dalla regione entro trenta o sessanta giorni Istituzione di un fondo per gli investimenti del settore Prevista realizzazione anche in contrasto con gli strumenti urbanistici - Attribuzione ad organi statali della determinazione delle opere da assoggettare a contributo - Potere sostitutivo del Presidente del Consiglio dei Ministri in caso di rigetto dei programmi comunali da parte delle regioni - Lamentata violazione delle competenze regionali - Attribuzione, in concreto, ad organi statali della scelta degli interventi da realizzare - Conseguente stravolgimento dei programmi. (Legge 24 marzo 1989, n. 122, artt. 3, sesto comma, 4, primo comma, 6, quinto comma, e 7, primo e secondo comma). (Cost., artt. 117 e 118, anche in relazione al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 80 e 87). (089C0550) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 31-5-1989)

Ricorso della regione Lombardia in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale ing. Giuseppe Giovenzana
rappresentata e difesa giusta delibera di giunta n. 42629 del 3
maggio 1989 e delega a margine del presente ricorso dal prof. avv.
Roberto Gianolio da Mantova (via Acerbi, 27) e dell'avv. Alessandro
Sperati da Roma ed elettivamente domiciliata presso quest'ultimo in
Roma, piazza Mazzini, 27, contro il presidente del consiglio dei
ministri pro-tempore per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale degli artt. 3, sesto comma, 4, primo comma 6, comma
quinto, e 7 primo e secondo comma, della legge 24 marzo 1989, n. 122,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 80 del 6 aprile 1989 recante
"Disposizioni in materia di parcheggi, programma triennale per le
aree urbane maggiormente popolate, nonchè modificazioni di alcune
norme del testo unico sulla disciplina della circolazione stradale,
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 15 giugno 1959,
n. 393".
La legge 24 marzo 1989, n. 122 ("Disposizioni in materia di
parcheggi, programma triennale per le aree urbane maggiormente
popolate"), di non facile lettura ed interpretazione, tende a
risolvere anche con l'istituzione di un fondo per gli investimenti
nel settore, i problemi del congestionamento del traffico nei centri
urbani attraverso la realizzazione programmata di una rete di
parcheggi.
Malgrado la loro apparente "innocenza" alcune norme risultano
invasive delle competenze regionali nelle materie "urbanistica" e
"viabilità e lavori pubblici" così come definite dagli artt. 80 e
87 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.
616; in particolare lo sono gli artt. 3, sesto comma, 4, primo comma,
6, quinto comma, e 7, primo e secondo comma, che vengono pertanto
impugnati con il presente ricorso per il seguente motivo di
D I R I T T O
Violazione degli artt. 117 e 118 della costituzione anche in
relazione agli artt. 80 e 87 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 616/1977.
1. - È opportuno per chiarezza riassumere preliminarmente i
principali contenuti della legge 24 marzo 1989, n. 122.
La legge, istituito un fondo per gli investimenti nel settore dei
parcheggi (art. 1):
demanda la determinazione dei criteri dirttivi per la
realizzazione dei parcheggi al Ministro dei lavori pubblici (di
concerto con il Ministro per i problemi delle aree urbane), per
quanto concerne la valutazione del fabbisogno con particolare
riguardo alle diverse tipologie e funzioni dei parcheggi (art. 2,
primo comma) ed al Ministro per i problemi delle aree urbane (di
concerto con il Ministro per il tesoro) per quanto riguarda
l'individuazione delle priorità degli interventi ai fini
dell'ammissione ai contributi (art. 2, terzo comma);
individua in via diretta quindici comuni, fra cui Milano,
obbligati a formulare un programma urbano dei parcheggi (contenente
le localizzazioni, i dimensionamenti e le priorità di intervento ed
i tempi di attuazione art. 6, primo comma) anche in contrasto con gli
strumenti urbanistici vigenti di cui rappresenta variante e demanda
alle Regioni il compito di individuare gli altri comuni tenuti alla
realizzazione di analoghi programmi (art. 3, primo comma);
fissa infine procedure ed atti (che sono simili ma non eguali
per le due fascie di comuni) per l'adozione e l'approvazione dei
programmi dei parcheggi e per l'ammissione ai contributi (artt. 3, 4,
6 e 7).
La disciplina relativa a quest'ultimo profilo per i comuni da
individuarsi ad opera della regione, risulta così articolata (art.
3, secondo, terzo, quarto e quinto comma):
adozione dei programmi da parte dei comuni;
approvazione degli stessi da parte della regione;
comunicazione da parte dei comuni alla regione dell'elenco degli
interventi, compresi nel programma, che saranno annualmente attivati;
trasmissione di detto elenco al Ministro per i problemi delle
aree urbane.
L'art. 3, al sesto comma, che interessa il presente giudizio,
così conclusivamente, sancisce: "Esaurita la procedura di cui ai
precedenti commi il Presidente del Consiglio dei Ministri, o, per sua
delega, il Ministro per i problemi delle aree urbane, entro sessanta
giorni dall'approvazione del programma, su parere, da esprimersi
entro trenta giorni dalla richiesta, dalla commissione interregionale
di cui all'art. 13 della legge 16 maggio 1970, n. 281, determina con
decreto, di concerto con il Ministro dei lavori pubblici, le opere e
gli interventi da ammettere ai contributi previsti dall'art. 4.
Decorsi i trenta giorni previsti senza che la commissione abbia
espresso parere i Ministri possono procedere direttamente
all'emanazione del decreto".
Il primo comma dell'art. 4 della legge 24 marzo 1989, n. 122
aggiunge testualmente: "L'ammissione ai contributi è disposta
annualmente dal Presidente del Consiglio dei Ministri o, per sua
delega, dal Ministro per i problemi delle aree urbane tenendo conto
delle opere programmate dai comuni per l'anno di emanazione e del
rispetto dei tempi indicati nel programma per la realizzazione degli
interventi, secondo le risultanze della relazione di cui all'ottavo
comma dell'art. 3. Per gli anni successivi al primo il decreto di
ammissione ai contributi è emanato entro il 31 marzo";
Per i comuni contemplati nell'art. 6, la disciplina segue lo
schema soprariassunto con le seguenti variazioni:
inserimento nel programma dei parcheggi da approvarsi dalla
regione dell'elenco degli interventi da attivarsi annualmente;
previsione che in caso di rigetto totale o parziale del
programma comunale da parte della Regione, "il Presidente del
Consiglio dei Ministri o per sua delega il Ministro per i problemi
delle aree urbane convoca il comune e la regione al fine di definire
il programma da realizzare".
La legge prevede da ultimo varie forme di contributi da parte
dello Stato, l'autorizzazione alla Cassa depositi e prestiti a
concedere mutui e la garanzia da parte dello Stato del rimborso del
capitale e del pagamento degli interessi dei mutui contratti.
2. - È indubitabile che la riassunta disciplina dei parcheggi
rientra nelle materie "urbanistica" e "viabilità e lavori pubblici"
che gli artt. 117 e 118 riservano espressamente alla competenza
legislativa ed amministrativa delle regioni.
Porta a questa conclusione la definizione data alle due materie
dal decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977 agli artt. 80
ed 87.
L'art. 80 ha infatti, come noto, ricondotto nell'ambito
dell'urbanistica - ai fini del trasferimento delle funzioni nella
materia alle regioni - le attività di ogni genere (conoscitive,
normative e gestionali) attinenti alla salvaguardia ed alla
trasformazione del suolo.
In questo ambito non possono non ricomprendersi i parcheggi, che
rientrano tra gli standards urbanistici e che nella fattispecie
possono essere realizzati in contrasto con gli strumenti urbanistici
vigenti attraverso un "programma" che comporta per automatismi
variante degli strumenti stessi; ove si consideri poi che i parcheggi
sono destinati ad incidere sul sistema viario non solo comunale ma
anche provinciale e regionale in quanto finalizzati all'interscambio
con sistemi di trasporto collettivo diviene altrettanto certo che la
loro realizzazione investe altre materie di competenza regionale
(viabilità e conseguenti opere pubbliche come definite dall'art. 87
del decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977).
3. - La violazione delle competenze regionali perpetrate con le
disposizioni sopraricordate è talmente palese da non richiedere
lunghe dimostrazioni.
Gli artt. 3, sesto comma, e 7, primo e secondo comma, della legge
24 marzo 1989, n. 122, demandano infatti al Presidete del Consiglio
dei Ministri o per sua delega al Ministro per i problemi delle aree
urbane, di concerto con il Ministro dei lavori pubblici, il compito
di determinare con decreto le opere e gli interventi da ammettere ai
contributi previsti dall'art. 4.
L'art. 4, primo comma, sancisce a sua volta che l'ammissione ai
contributi è disposta annualmente dal Presidente del Consiglio dei
Ministri o, per sua delega, dal Ministro per i problemi delle aree
urbale.
E quindi evidente che dette norme attribuiscono in concreto ad
organi statali la scelta degli interventi da realizzare e delle
relative priorità con conseguente stravolgimento dei programmi
approvati dalle regione.
Per convincersi della portata e della natura di detti interventi e
quindi dell'invasione dello Stato nelle competenze regionali è
sufficiente considerare che solo il soggetto pubblico che le
attività finali decide di eseguire (nella fattispecie il Ministro),
è in grado di determinare con esattezza quante opere pubbliche siano
necessarie ed utili (e persino come esse debbano essere conformate),
con riguardo non soltanto a generiche valutazioni dei "bisogni" delle
popolazioni interessate ma anche e soprattutto alla disponibilità di
tutti gli altri strumenti (mezzi finanziari, personale
sufficientemente professionalizzato, infrastrutture esterne, etc.)
parimenti necessari, anzi ancor più essenziali, per la realizzazione
e la gestione quotidiana delle attività stesse; ed inoltre che il
soggetto pubblico anzidetto avverte in modo più diretto il costo
politico ed economico della mancata o ritardata esecuzione dell'opera
o del suo non completamento.
4. - È appena il caso di sottolineare che le competenze riservate
alle regioni nell'ambito della disciplina prevista dalla legge in
esame sono assolutamente marginali e non incisive.
Non ha infatti alcun senso, in primo luogo, demandare alle regioni
- così come previsto dagli artt. 3, secondo comma e 6, sesto comma -
l'approvazione dei programmi urbani dei parcheggi adottati dai comuni
se a tale potere deliberativo non fa riscontro un'effettiva potestà
programmatoria degli interventi.
Scarsamente influente e pertanto inidoneo a salvaguardare la
competenza regionale è, anche nel procedimento di determinazione
delle opere da assoggettare a contributo, il previsto parere della
commissione interregionale di cui all'art. 13 della legge 16 maggio
1970, n. 281.
Trattasi infatti di mero potere consultivo non vincolante e
nemmeno necessario stante il disposto dell'ultima parte del sesto
comma dell'art. 3 in base al quale "decorsi i trenta giorni previsti
senza che la commissione abbia espresso parere i Ministri possono
procedere direttamente all'emanazione del decreto".
Nè infine potrebbero obiettarsi che le opere in questione
sarebbero di competenza degli enti locali, e che lo Stato si
limiterebbe a finanziare tali enti od a disciplinare l'esercizio del
credito nei loro confronti.
Da un lato, infatti, le funzioni di programmazione e di
finanziamento di parcheggi (che sono standars urbanistici) sono
comunque di competenza regionale, e invece sono proprio queste
competenze che vengono in concreto avocate allo Stato col
provvedimento impugnato.
Dall'altro lato tale provvedimento non disciplina semplicemente
l'assunzione di mutui da parte degli enti locali ma dispone
l'erogazione di contributi diretti da parte del Ministro,
l'assunzione a totale carico dello Stato degli oneri di ammortamento
di taluni mutui; il che equivale ad un finanziamento diretto delle
opere in violazione palese della competenza regionale, specificata
dall'art. 109 del decreto del Presidente della Repubblica n.
616/1977, in tema di interventi per agevolare l'accesso al credito,
di disciplina dei rapporti con gli istituti di credito, di
determinazione dei criteri dell'ammissibilità al credito agevolato e
di controlli sulla sua destinazione.
Le considerazioni che precedono convincono che il quadro normativo
delineato dalla legge 24 marzo 1989, n. 122, è fortemente lesivo
delle competenze regionale.
Il rispetto dell'autonomia regionale esigeva invece che fosse
demandato in via esclusiva alle regioni il compito di programmare gli
interventi determindo i criteri di priorità per la loro
realizzazione e che quanto meno i fondi destinati agli interventi
fossero ripartiti fra le regioni e da queste impiegati "con quella
liberalità di criteri e di valutazioni che risulti, sotto ogni
profilo, pienamente compatibile con la destinazione propria del
finanziamento" (cfr. sentenza n. 64/1987);
5. - Ancor più rilevante è l'invasione delle competenze
regionali contenuta nell'art. 6, quinto comma, nella parte in cui
sancisce che in caso di rigetto totale o parziale da parte della
regione dei programmi presentati dai comuni, "il Presidente del
Consiglio dei Ministri o, per sua delega, il Ministro per i problemi
delle aree urbane convoca il comune e la regione al fine di definire
il programma da realizzare".
La norma, pur formulata in modo ambiguo, nella sostanza, demanda
al Ministro l'approvazione dei programmi in contrasto con la volontà
della regione; in mancanza di una disposizione di chiusura deve
ritenersi infatti che il Ministro ove non sia in grado di far
raggiungere un accordo fra le parti (tra l'altro senza poteri
decisionali essendo la materia in oggetto demandata alla competenza
degli organi collegiali dei vai enti) provveda direttamente.

P. Q. M.
La regione Lombardia come sopra rappresentata e difesa chiede che
l'ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale degli artt. 3, sesto comma, 4, primo comma, 6, quinto
comma, e 7 primo e secondo comma, della legge 24 marzo 1989, n. 122.
Mantova-Roma, addì 3 maggio 1989.
(Seguono le firme)

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