1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 29-9-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 186 ORDINANZA 8 luglio - 23 settembre 2021
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Legge - Procedimento legislativo - Proposte di emendamenti, d'iniziativa del senatore Lannutti, n. 5.1 (testo 3/200) all'A.S. n. 1786; n. 4.04 all'A.S. n. 1883; n. 22.0.29 all'A.S. 1994; n. 4.0.1 all'A.S. n. 2133, inerenti al trattenimento in servizio di medici, magistrati, avvocati e procuratori dello Stato in relazione all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Declaratorie di inammissibilita' e/o improponibilita' pronunciate dalla V Commissione permanente (Bilancio) e dal Presidente del Senato - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso dal senatore Elio Lannutti nei confronti del Senato della Repubblica e della V Commissione permanente (Bilancio) del Senato - Lamentata menomazione delle prerogative spettanti ai parlamentari - Inammissibilita' del ricorso. - Proposte di emendamenti n. 5.1 (testo 3/200) all'A.S. n. 1786; n. 4.04 all'A.S. n. 1883; n. 22.0.29 all'A.S. 1994; n. 4.0.1 all'A.S. n. 2133. - Costituzione, artt. 67, 71 e 72. (T-210186) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 29-9-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria
SANGIORGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito delle declaratorie di inammissibilità e/o
improponibilità, da parte della V Commissione permanente (Bilancio)
del Senato e del Presidente del Senato, degli emendamenti
identificati al n. 5.1 (Testo 3)/200, relativamente all'A.S. n. 1786,
al n. 4.0.4., relativamente all'A.S. n. 1883, al n. 22.0.29,
relativamente all'A.S. n. 1994, e al n. 4.0.1, relativamente all'A.S.
n. 2133, promosso da Elio Lannutti, nella qualità di senatore, con
ricorso depositato in cancelleria il 29 aprile 2021 ed iscritto al n.
2 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2021, fase di
ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio del 7 luglio 2021 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 luglio 2021.
Ritenuto che, con ricorso depositato in data 29 aprile 2021, il
senatore Elio Lannutti ha promosso conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato, ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, nei
confronti del Senato della Repubblica, in persona del Presidente in
carica, e della V Commissione permanente (Bilancio) del Senato, in
persona del Presidente in carica;
che il ricorrente lamenta la menomazione del suo «diritto-potere
di presentare emendamenti ai disegni di Legge che siano oggetto di
discussione nel merito in Commissione o in Aula, in qualità di
rappresentante della Nazione senza vincoli di mandato ex art. 67
Cost.», per effetto delle immotivate e ingiustificate declaratorie di
inammissibilità e/o improponibilità, da parte della V Commissione
permanente (Bilancio) del Senato e del Presidente del Senato, degli
emendamenti proposti dal medesimo senatore e identificati al n. 5.1
(Testo 3)/200, relativamente all'A.S. n. 1786, al n. 4.0.4.,
relativamente all'A.S. n. 1883, al n. 22.0.29, relativamente all'A.S.
n. 1994, e infine al n. 4.0.1, relativamente all'A.S. n. 2133;
che, in particolare, secondo il ricorrente, l'emendamento n. 5.1
(Testo 3)/200, proposto in sede di conversione del decreto-legge 30
aprile 2020, n. 28 (Misure urgenti per la funzionalità dei sistemi
di intercettazioni di conversazioni e comunicazioni, ulteriori misure
urgenti in materia di ordinamento penitenziario, nonchè disposizioni
integrative e di coordinamento in materia di giustizia civile,
amministrativa e contabile e misure urgenti per l'introduzione del
sistema di allerta Covid-19), per aggiungere all'art. 5, dopo il
comma 1-bis, la previsione dell'aumento di due anni dell'età di
collocamento d'ufficio a riposo per raggiunti limiti di età, «dei
magistrati ordinari, amministrativi, contabili, militari, degli
avvocati e procuratori dello Stato in servizio alla data del 1°
maggio 2020, nonchè dei medici e chirurghi universitari ed
ospedalieri che, alla stessa data, esercitano attività clinica
presso strutture pubbliche o convenzionate con il servizio sanitario
nazionale», sarebbe stato dichiarato inammissibile in aula, durante
la seduta n. 230 del 17 giugno 2020, in maniera del tutto immotivata,
in violazione degli artt. 97 e 100 del Regolamento del Senato,
secondo cui il Presidente del Senato può dichiarare
l'inammissibilità degli emendamenti proposti solo ove il loro
contenuto si ponga in contrasto con deliberazioni già adottate dal
Senato sull'argomento nel corso della discussione, ovvero sia privo
di ogni reale portata modificativa;
che il ricorrente assume, inoltre, che l'emendamento n. 4.0.4.,
presentato in occasione del procedimento di conversione in legge del
decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (Misure urgenti per la
semplificazione e l'innovazione digitale), per l'introduzione di un
art. 4-bis, contenente una previsione analoga a quella di cui
all'emendamento già richiamato (inerente al trattenimento in
servizio di medici, magistrati, avvocati e procuratori dello Stato),
è stato dichiarato dapprima inammissibile dalla V Commissione
permanente (Bilancio), senza giustificazione, in quanto l'asserita
assenza della relazione tecnica si sarebbe rivelata infondata e
comunque irrilevante, dato che l'emendamento non apportava alcun
aggravio di tipo finanziario, nonchè poi inammissibile (recte:
improponibile) dal Presidente del Senato in aula, durante la seduta
n. 254 del 4 settembre 2020, in violazione di quanto stabilito
dall'art. 97 del Regolamento del Senato, non essendo tale emendamento
estraneo all'oggetto della discussione, nè formulato in termini
sconvenienti;
che anche la declaratoria di improponibilità dell'emendamento n.
22.0.29, di contenuto identico ai precedenti, volto a inserire, in
sede di conversione in legge, l'art. 22-bis al decreto-legge 28
ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in materia di tutela
della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e
sicurezza, connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19),
sarebbe stata pronunciata in aula dal Presidente del Senato in
violazione dell'art. 97 del Regolamento del Senato, in quanto il
contenuto del citato emendamento sarebbe stato pertinente all'oggetto
della discussione in aula, mirando ad assicurare «misure idonee a
garantire un riequilibrio delle carriere», considerato «il rischio di
diffusione e contrazione del virus Covid-19», ma anche «le gravi
difficoltà sistematiche ed economiche scaturite a causa della
pandemia»;
che, infine, anche con riferimento all'emendamento 4.0.1.,
presentato in sede di conversione del decreto-legge 13 marzo 2021, n.
31 (Misure urgenti in materia di svolgimento dell'esame di Stato per
l'abilitazione all'esercizio della professione di avvocato durante
l'emergenza epidemiologica da COVID-19), sempre inerente all'aumento
di due anni dell'età di collocamento d'ufficio a riposo di medici,
magistrati, procuratori e avvocati dello Stato, sia la declaratoria
di inammissibilità resa dalla V Commissione permanente del Senato,
sia la declaratoria di improponibilità resa dal Presidente del
Senato sarebbero state adottate in assenza di motivazione, essendo
erronea l'affermazione dell'assenza della relazione finanziaria e
della sua necessità, nonchè priva di fondamento la pretesa non
pertinenza dell'emendamento rispetto alla fattispecie oggetto di
discussione in aula;
che, in sostanza, il senatore Lannutti si duole che tutti i
citati emendamenti siano stati dichiarati talora inammissibili,
talora improponibili senza alcuna motivazione, senza, cioè, che ve
ne fossero i presupposti giustificativi in base al Regolamento del
Senato;
che, pertanto, il ricorrente lamenta che, in tal modo, si sarebbe
determinata la palese menomazione della propria sfera di attribuzioni
costituzionali di cui agli artt. 67, 70 e 71 Cost.;
che sussisterebbero nella specie tutti i presupposti per ritenere
ammissibile il conflitto, in linea con la giurisprudenza
costituzionale che, a partire dall'ordinanza n. 17 del 2019, ha
riconosciuto al singolo parlamentare sia in qualità di
rappresentante della Nazione (art. 67 Cost.), sia quale protagonista
principale nell'esercizio della funzione legislativa delle Camere
(artt. 70 e 71 Cost.), la titolarità di una serie di attribuzioni
proprie, che si estrinsecano non solo nella presentazione di progetti
di legge e nella partecipazione ai lavori delle commissioni
parlamentari, bensì anche nelle proposte emendative;
che, infatti, la legittimazione del ricorrente risiederebbe nella
sua titolarità del potere di emendamento, che implicherebbe il
rispetto di guarentigie costituzionali imprescindibili, come il
diritto di conoscere le motivazioni delle eventuali declaratorie di
improponibilità e inammissibilità rese dal Presidente dell'aula o
della commissione ovvero non conseguenti a una discussione in
assemblea;
che, secondo il senatore ricorrente, tale potere sarebbe stato
gravemente menomato, in quanto gli emendamenti proposti sarebbero
stati dichiarati inammissibili o improponibili senza alcuna
motivazione e senza che vi fosse una reale portata giustificativa
sottesa a tali dichiarazioni di improponibilita'/inammissibilità, in
contrasto con le previsioni del Regolamento del Senato;
che, quindi, il ricorrente chiede che venga accertata e
dichiarata la menomazione del suo diritto di presentare emendamenti
ai disegni di legge e che, di conseguenza, vengano annullate le
declaratorie di inammissibilità e improponibilità dei citati
emendamenti.
Considerato che il senatore Elio Lannutti ha promosso conflitto
di attribuzione tra poteri dello Stato in riferimento alle
declaratorie di inammissibilità e di improponibilità di quattro
emendamenti, di contenuto sostanzialmente identico, presentati dal
medesimo senatore in sede di conversione in legge di quattro distinti
decreti-legge;
che tali declaratorie sarebbero state adottate dalla V
Commissione permanente (Bilancio) del Senato e dal Presidente della
medesima assemblea senza alcuna motivazione e in violazione dei
presupposti di fatto e di diritto individuati dalle norme del
Regolamento del Senato, in particolare dagli artt. 97 e 100;
che, secondo il ricorrente, con l'impedire la discussione in
commissione e in aula dei citati emendamenti, senza addurre ragione
alcuna, si sarebbe perpetrata la menomazione di una sua specifica
attribuzione, di cui, in qualità di parlamentare rappresentante
della Nazione (art. 67 Cost.), è titolare, attribuzione consistente
nel potere di emendamento, da intendersi incluso nel potere di
iniziativa (art. 71 Cost.), e che è esercitato sia in aula sia in
commissione (art. 72 Cost.);
che, pertanto, il senatore ricorrente chiede a questa Corte di
accertare l'avvenuta menomazione del suo potere di emendamento e,
conseguentemente, di annullare le impugnate declaratorie di
inammissibilità e improponibilità;
che, in questa fase del giudizio, la Corte è chiamata a
deliberare, ai sensi dell'art. 37, primo e terzo comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale), in sede di sommaria delibazione,
l'ammissibilità del ricorso, per valutare, senza contraddittorio, se
sussistano i requisiti soggettivo e oggettivo di un conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato, e dunque a decidere se il
conflitto insorga tra organi competenti a dichiarare definitivamente
la volontà del potere cui appartengono, per la delimitazione della
sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme
costituzionali (da ultimo, ordinanza n. 66 del 2021);
che questa Corte, con l'ordinanza n. 17 del 2019, ha
riconosciuto, quanto al profilo soggettivo, l'esistenza di un
complesso di prerogative del singolo parlamentare, diverse e distinte
da quelle di cui dispone in quanto componente dell'assemblea, che gli
spettano come singolo rappresentante della Nazione, individualmente
considerato, sicchè nell'esercizio delle stesse egli esprime una
volontà in sè definitiva e conclusa, che soddisfa quanto previsto
dall'art. 37, primo comma, della legge n. 87 del 1953;
che tali prerogative «si esplicitano anche nel potere di
iniziativa, testualmente attribuito "a ciascun membro delle Camere"
dall'art. 71, primo comma, Cost., comprensivo del potere di proporre
emendamenti, esercitabile tanto in commissione che in assemblea (art.
72 Cost.)» (ordinanza n. 17 del 2019);
che, quanto al profilo oggettivo, questa Corte ha altresì
precisato che «non possono trovare ingresso nei giudizi per conflitto
di attribuzioni fra poteri dello Stato le censure che riguardano
esclusivamente violazioni o scorrette applicazioni dei regolamenti
parlamentari e delle prassi di ciascuna Camera (tra le altre,
sentenza n. 9 del 1959 e, più recentemente, ordinanza n. 149 del
2016)» (ordinanza n. 17 del 2019), ma solo quelle inerenti a vizi che
determinano violazioni manifeste delle prerogative costituzionali dei
parlamentari;
che, in linea generale, affinchè si riscontri la materia del
conflitto, occorre che si lamenti la violazione di norme
costituzionali attributive di specifici poteri al soggetto
ricorrente;
che, quanto ai singoli parlamentari, ciò comporta che sugli
stessi incombe l'onere di allegazione e deduzione della violazione di
una propria attribuzione, da individuare puntualmente, parallelamente
agli atti o comportamenti asseritamente lesivi, e fondata sulle norme
della Costituzione, mentre resta riservato alle assemblee
parlamentari il giudizio relativo all'interpretazione e applicazione
delle sole norme e delle prassi regolamentari;
che, nella specie, sebbene il ricorrente denunci la menomazione
del potere di emendamento, di cui è titolare in quanto
rappresentante della Nazione, senza vincolo di mandato, e invochi gli
artt. 67, 71 e 72 Cost., egli sviluppa le censure lamentando
essenzialmente la violazione degli artt. 97 e 100 del Regolamento del
Senato, là dove individuano i criteri per le declaratorie di
inammissibilità e improponibilità degli emendamenti;
che, in particolare, il ricorrente contesta che gli emendamenti
presentati in sede di conversione dei decreti-legge fossero estranei
alla materia fatta oggetto di discussione in aula e, quindi,
improponibili, ai sensi dell'art. 97 del Regolamento, come ritenuto
dal Presidente del Senato, e contesta anche che determinassero un
aumento di spesa, tanto da rendere necessaria la relazione
finanziaria, secondo la prassi parlamentare, come assunto dalla V
Commissione permanente (Bilancio);
che, dunque, alla luce della prospettazione del ricorso, la
menomazione lamentata dal ricorrente attiene all'interpretazione e
alle modalità di applicazione di norme e prassi regolamentari
inerenti alla presentazione e discussione degli emendamenti;
che, come questa Corte ha già avuto modo di chiarire, a ciascuna
Camera è riconosciuta e riservata la potestà di disciplinare,
tramite il proprio Regolamento, il procedimento legislativo «in tutto
ciò che non sia direttamente ed espressamente già disciplinato
dalla Costituzione» (sentenza n. 78 del 1984);
che, entro questi limiti, le vicende e i rapporti attinenti alla
disciplina del procedimento legislativo «ineriscono alle funzioni
primarie delle Camere» (sentenza n. 120 del 2014) e rientrano, per
ciò stesso, nella sfera di autonomia che a queste compete (ordinanza
n 149 del 2016);
che, dunque, il presente conflitto, nei termini in cui è stato
prospettato, «non attinge al livello del conflitto tra poteri dello
Stato, la cui risoluzione spetta alla Corte costituzionale»
(ordinanze n. 366 del 2008 e n. 90 del 1996), perchè le
argomentazioni addotte nel ricorso attengono esclusivamente alla
violazione di norme del Regolamento del Senato e della prassi
parlamentare, senza che sia dimostrata una manifesta lesione delle
attribuzioni costituzionali invocate;
che, pertanto, il ricorso deve ritenersi inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato, promosso dal senatore Elio Lannutti nei
confronti del Senato della Repubblica e della V Commissione
permanente (Bilancio) del Senato, indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 23 settembre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA