1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 21-6-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 125 SENTENZA 19 aprile - 16 giugno 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Personale sanitario - Norme della Regione Calabria - Emergenza sanitaria COVID-19 - Percorsi formativi per i medici privi di diploma di specializzazione titolari di incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo - Ricorso del Governo - Lamentata disparita' di trattamento nonche' violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile e dei principi fondamentali nella materia concorrente delle professioni - Inammissibilita' delle questioni. - Legge della Regione Calabria 7 luglio 2022, n. 22, art. 2, commi 3, secondo periodo, 4, 5 e 6. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lettera l), e terzo. (T-230125) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 21-6-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 3,
secondo periodo, 4, 5 e 6, della legge della Regione Calabria 7
luglio 2022, n. 22 (Misure per fronteggiare la situazione
emergenziale sanitaria), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 5 settembre 2022 e depositato in
cancelleria il 9 settembre 2022, iscritto al n. 60 del registro
ricorsi 2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 41, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 2023 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Domenico Gullo per la Regione
Calabria;
deliberato nella camera di consiglio del 19 aprile 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso iscritto al n. 60 del registro ricorsi 2022, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 3, secondo periodo, 4,
5 e 6, della legge della Regione Calabria 7 luglio 2022, n. 22
(Misure per fronteggiare la situazione emergenziale sanitaria),
denunciandone il contrasto, complessivamente, con gli artt. 3 e 117,
commi secondo, lettera l), quest'ultimo rispetto alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile»,
e terzo, quanto a quella concorrente nella materia «professioni»,
della Costituzione.
1.1.- Il ricorrente - premesso che le disposizioni impugnate sono
volte a fronteggiare l'emergenza sanitaria da COVID-19 con la stipula
di contratti di lavoro autonomo con i medici - denuncia, con il primo
motivo di ricorso, il contrasto dei commi 3, secondo periodo, 4 e 6
dell'art. 2 della legge regionale impugnata con l'art. 3 Cost.
Il vulnus si realizzerebbe in quanto le predette disposizioni si
differenzierebbero da quelle dettate dall'art. 2-bis del
decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del
Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie,
lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da
COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 2020,
n. 27. Tale disposizione, allo scopo di fronteggiare le esigenze
straordinarie derivanti dall'emergenza sanitaria da COVID-19, ha
previsto la possibilità per le aziende e gli enti del Servizio
sanitario nazionale di reclutare, tra gli altri, medici
specializzandi iscritti all'ultimo e al penultimo anno di corso delle
scuole di specializzazione, conferendo incarichi di lavoro autonomo,
anche di collaborazione coordinata e continuativa, di durata non
superiore a sei mesi (prorogabili in ragione del perdurare dello
stato di emergenza).
Invero, discostandosi dalla disciplina dettata dal legislatore
statale, le disposizioni impugnate contemplano la possibilità di
conferire incarichi di lavoro autonomo temporanei a medici in
possesso di specializzazioni affini o equipollenti a quella richiesta
(art. 2, comma 3, secondo periodo), nonchè privi di specializzazione
(art. 2, comma 4), tranne i casi di cui al comma 6.
Ciò determinerebbe un'irragionevole disparità di trattamento
nel territorio regionale, ridondante in una violazione dell'art. 3
Cost.
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, poi,
l'art. 2, comma 5, della stessa legge reg. Calabria n. 22 del 2022
poichè, nel prevedere che «[l]a Regione organizza e riconosce
percorsi formativi dedicati all'acquisizione di competenze
teorico-pratiche negli ambiti di potenziale impiego di medici privi
del diploma di specializzazione», violerebbe le previsioni statali
che demandano la valutazione dell'esperienza formativa alle scuole di
specializzazione nell'ambito del sistema universitario, peraltro in
un settore sul quale incide la normativa europea.
La disposizione impugnata si porrebbe, nell'indicata prospettiva,
in contrasto con l'art. 117, commi secondo, lettera l), Cost.,
rispetto alla materia «ordinamento civile», e terzo, quanto alla
competenza legislativa concorrente nella materia «professioni».
2.- In data 14 ottobre 2022, si è costituita in giudizio la
Regione Calabria, chiedendo la declaratoria di inammissibilità e, in
subordine, di non fondatezza del ricorso.
La Regione ha eccepito in via preliminare l'inammissibilità del
ricorso per genericità, insufficiente motivazione a fondamento delle
censure nonchè mancata e/o erronea indicazione dei parametri
interposti.
Nel merito, rispetto alla prima questione, la difesa regionale ha
sottolineato la non fondatezza del ricorso, che si è limitato a
richiamare l'art. 2-bis del d.l. n. 18 del 2020, come convertito,
senza considerare che le disposizioni impugnate devono essere
collocate nel contesto complessivo dell'art. 2 della legge reg.
Calabria n. 22 del 2022, che consente di fare ricorso a soggetti che
abbiano una specializzazione in materie affini o equipollenti ovvero
non abbiano ancora terminato il percorso di specializzazione solo
come misura di extrema ratio.
Con riferimento alla seconda questione, la Regione ha dedotto
l'inammissibilità della stessa per mancata indicazione, tanto per il
titolo di competenza esclusivo quanto per quello concorrente, della
normativa statale interposta. Ha comunque evidenziato la non
fondatezza del ricorso stante l'esigenza, rilevata anche da questa
Corte nella parte motiva della sentenza n. 36 del 2022, di fornire
una risposta adeguata all'emergenza sanitaria per fronteggiare la
grave carenza di personale specializzato, grave carenza determinata,
secondo la prospettazione della Regione, anche da una legislazione
statale ormai inadeguata e risalente.
3.- Con successiva memoria, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha replicato alle eccezioni preliminari della difesa
regionale, sottolineando, per un verso, che il ricorso, sebbene
sintetico, consentirebbe di evincere con chiarezza le censure
sollevate e, per un altro, che la normativa interposta sarebbe stata
puntualmente individuata nell'art. 2-bis del d.l. n. 18 del 2020,
come convertito.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso depositato il 9 settembre 2022, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato l'art. 2, commi 3, secondo
periodo, 4, 5 e 6, della legge reg. Calabria n. 22 del 2022,
denunciandone il contrasto, complessivamente, con gli artt. 3, 117,
commi secondo, lettera l), quest'ultimo rispetto alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile»,
e terzo, Cost., quanto a quella concorrente nella materia
«professioni».
1.1.- Il ricorrente - premesso che le disposizioni impugnate sono
volte a fronteggiare l'emergenza sanitaria da COVID-19 con la stipula
di contratti di lavoro autonomo con i medici - deduce, innanzi tutto,
il contrasto dell'art. 2, commi 3, secondo periodo, 4 e 6, della
legge regionale impugnata con l'art. 3 Cost., poichè le relative
disposizioni contrasterebbero con l'art. 2-bis del d.l. n. 18 del
2020, come convertito. Tale disposizione statale, nell'intento di
fronteggiare le esigenze straordinarie derivanti dall'emergenza
COVID-19, ha riconosciuto alle aziende e agli enti del SSN la
possibilità di reclutare anche medici specializzandi iscritti
all'ultimo e al penultimo anno di corso delle scuole di
specializzazione, conferendo loro incarichi di lavoro autonomo, anche
di collaborazione coordinata e continuativa, di durata non superiore
a sei mesi (prorogabili in ragione del perdurare dello stato di
emergenza).
Le disposizioni regionali impugnate violerebbero l'art. 3 Cost.,
in quanto, discostandosi dal predetto art. 2-bis del d.l. n. 18 del
2020, come convertito, prevedono la possibilità, di conferire tali
incarichi anche a medici in possesso di specializzazioni affini o
equipollenti a quella richiesta (art. 2, comma 3, secondo periodo),
nonchè privi di specializzazione (art. 2, comma 4), salve le
limitate ipotesi di cui al comma 6.
Questa differente disciplina determinerebbe un'irragionevole
disparità di trattamento nel territorio regionale, ridondante in una
violazione dell'art. 3 Cost.
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, poi,
l'art. 2, comma 5, della stessa legge reg. Calabria n. 22 del 2022.
La disposizione impugnata, consentendo alla Regione di
organizzare e riconoscere percorsi formativi dedicati
all'acquisizione di competenze teorico-pratiche negli ambiti di
potenziale impiego di medici privi del diploma di specializzazione,
comporterebbe un vulnus alla normativa statale che rimette la
valutazione dell'esperienza formativa alle scuole di specializzazione
nell'ambito del sistema universitario, peraltro in un settore sul
quale incide anche la legislazione europea. Sarebbe, dunque, violato,
nella prospettiva della difesa erariale, l'art. 117, commi secondo,
lettera l), rispetto alla materia «ordinamento civile», e terzo,
Cost., in riferimento alla competenza legislativa concorrente nella
materia «professioni».
2.- La difesa regionale nel proprio atto di costituzione ha
eccepito l'inammissibilità delle questioni promosse con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri per genericità e
indeterminatezza, nonchè per insufficiente motivazione, deducendo
che, in conformità alla giurisprudenza costituzionale, il ricorso,
oltre a dover identificare precisamente la questione nei suoi termini
normativi, indicando i parametri costituzionali e le norme statali
interposte, deve contenere un'adeguata argomentazione a sostegno
della richiesta di declaratoria di illegittimità costituzionale.
3.- L'eccezione è fondata.
La legge reg. Calabria n. 22 del 2022, come risulta dal suo
stesso titolo, detta «[m]isure per fronteggiare la situazione
emergenziale sanitaria», integrando temporaneamente la disciplina a
regime, recata dalla precedente legge della Regione Calabria 18
luglio 2008, n. 24 (Norme in materia di autorizzazione,
accreditamento, accordi contrattuali e controlli delle strutture
sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private).
La temporaneità della disciplina, così introdotta, è
dichiarata espressamente nell'art. 1, che - nell'inserire l'art.
14-bis nella citata legge reg. Calabria n. 24 del 2008 - fa
riferimento alla «condizione emergenziale in cui versa la sanità in
Calabria, derivante anche dalla diffusione del virus SARS-CoV-2», ed
è implicitamente ripresa dall'art. 2, che prevede, come presupposto
per la sua applicazione, l'esistenza di «specifiche esigenze di
carattere temporaneo ed eccezionale».
Si ha, quindi, che la legge, oggetto di impugnazione, ha, nel suo
complesso, un orizzonte temporale limitato, insito nella finalità di
fronteggiare le straordinarie esigenze di incrementare le risorse del
settore sanitario a seguito dell'emergenza pandemica; limite che,
quanto alla transitoria ed eccezionale possibilità di ricorrere
all'apporto di medici mediante incarichi individuali con contratti di
lavoro autonomo, si rinviene anche nella disciplina posta dal
legislatore statale per far fronte alle medesime esigenze con il
ricorso a tale tipologia di incarichi (art. 2-bis del d.l. n. 18 del
2020, come convertito, e successive modificazioni).
Si tratta, quindi, di una normativa ad tempus, destinata ad
esaurirsi.
4.- Ciò premesso, nell'esaminare l'eccezione preliminare della
difesa della Regione, va ribadito che l'esigenza di un'adeguata
motivazione a fondamento dell'impugnazione si pone in termini ancora
più rigorosi nei giudizi proposti in via principale rispetto a
quelli instaurati in via incidentale, in quanto il ricorrente ha
l'onere non soltanto di individuare le disposizioni impugnate e i
parametri costituzionali di cui denuncia la violazione, ma anche di
suffragare le ragioni del dedotto contrasto con argomentazioni
chiare, complete e sufficientemente articolate (ex multis, sentenze
n. 265, n. 259 e n. 135 del 2022, n. 170 del 2021 e n. 279 del 2020).
In particolare, questa Corte ha affermato che il ricorrente in
via principale deve «individuare le disposizioni impugnate e i
parametri costituzionali dei quali si lamenta la violazione e [...]
proporre una motivazione che non sia meramente assertiva, e che
contenga una specifica e congrua indicazione delle ragioni per le
quali vi sarebbe il contrasto con i parametri evocati, dovendo
contenere una sia pur sintetica argomentazione di merito a sostegno
delle censure» (sentenza n. 217 del 2022).
Invece, con riferimento alla prima questione, relativa all'art.
2, commi 3, secondo periodo, 4 e 6, della legge reg. Calabria n. 22
del 2022 - che prevede, sul presupposto della verificata
impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili
all'interno delle strutture sanitarie, e in assenza di valide
graduatorie di concorso pubblico, l'eccezionale e temporanea
possibilità di conferire incarichi individuali con contratti di
lavoro autonomo anche a medici in possesso di diploma di
specializzazione in disciplina equipollente o affine alla
specializzazione richiesta e, in loro mancanza, anche a medici privi
del diploma di specializzazione - il ricorrente si è limitato ad
affermare che la differenza tra le norme regionali e quelle statali
comporta la violazione dell'art. 3 Cost., senza articolare alcuna
argomentazione specifica.
Nè il ricorso si confronta con il complessivo quadro evolutivo
della normativa statale sull'emergenza sanitaria che «ha previsto in
più occasioni, anche per far fronte alla carenza di personale
sanitario specializzato, la possibilità di stipulare contratti a
termine anche di lavoro autonomo, talora per i soli specializzandi e
talaltra per i laureati abilitati, così da fronteggiare l'emergenza
con soluzioni temporanee» (sentenza n. 36 del 2022, che, in ragione
di ciò, ha dichiarato l'inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale di una legge di altra regione dal
contenuto analogo sollevate in via incidentale).
Pertanto, la censura si rivela generica e tautologica, come tale
inammissibile.
5.- La difesa regionale eccepisce, poi, l'inammissibilità delle
questioni promosse anche nella parte in cui il ricorso denuncia la
violazione dell'art. 117, commi secondo, lettera l), e terzo, Cost.,
ad opera dell'art. 2, comma 5, della legge reg. Calabria n. 22 del
2022; disposizione questa che - integrando quella dei precedenti
commi, quanto alla temporanea ed eccezionale possibilità di
conferire incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo
anche a medici privi del diploma di specializzazione - prevede che la
Regione organizzi e riconosca percorsi formativi dedicati
all'acquisizione di competenze teorico-pratiche negli ambiti di
potenziale impiego di tali medici.
La difesa regionale deduce che si tratta di censure che, oltre ad
essere parimenti generiche, sono prive dell'indicazione delle norme
statali di riferimento, rispetto alle quali valutare la violazione
degli evocati parametri di competenza.
Anche in questa parte l'eccezione della difesa regionale è
fondata.
6.- Questa Corte infatti - come già ricordato - ha più volte
ribadito che il ricorso nei confronti di una disposizione regionale,
impugnata per aver invaso le attribuzioni di competenza legislativa
statale, deve essere adeguatamente motivato e deve chiarire come si
realizzi il denunciato vulnus. Occorre, in particolare, che la
normativa statale di riferimento sia specificamente richiamata,
richiedendosi una motivazione ancora più rigorosa e stringente in
ordine al nesso di pertinenza di quest'ultima rispetto ai parametri
evocati e alla disposizione impugnata (ex aliis, sentenza n. 106 del
2020).
Il ricorso statale, quando lamenta la violazione di un titolo di
competenza legislativa concorrente, deve, inoltre, indicare il
principio o i principi fondamentali della materia asseritamente lesi
dalla normativa regionale impugnata (ex plurimis, sentenze n. 143 del
2020, n. 159 e n. 122 del 2018, n. 54 del 2015 e n. 141 del 2013).
Invece, nella specie, il ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, nel dedurre la violazione, al contempo, della competenza
legislativa statale esclusiva nella materia «ordinamento civile» e di
quella concorrente nella materia «professioni» da parte dell'art. 2,
comma 5, della legge reg. Calabria n. 22 del 2022, non fa alcun
riferimento alla legislazione statale, anche di derivazione europea,
che presidia la formazione specialistica dei medici, nè ai principi
fondamentali in tema di disciplina delle professioni, ossia alle
norme di riferimento o interposte rispetto ai dedotti titoli di
competenza, dei quali è assunta la violazione, con conseguente
inammissibilità della censura.
7.- In conclusione, le indicate carenze motivazionali determinano
l'inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale
promosse con il ricorso.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2, commi 3, secondo periodo, 4, 5 e 6, della
legge della Regione Calabria 7 luglio 2022, n. 22 (Misure per
fronteggiare la situazione emergenziale sanitaria), promosse, in
riferimento agli artt. 3 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo,
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 aprile 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 16 giugno 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA