Serie Generale n. 303 del 30-12-2005
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
DETERMINAZIONE 22 novembre 2005
Progetto e livelli di progettazione. (Determinazione n. 9/2005). (GU Serie Generale n.303 del 30-12-2005)

L'AUTORITÀ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI
Considerato in fatto;
Nel corso di una istruttoria, nata da una segnalazione, questa
Autorità ha affrontato il tema riguardante la legittimità di un
affidamento di servizi di progettazione limitato al solo livello
esecutivo, prescindendo da quello preliminare e definitivo;
Nel caso esaminato si era verificato che il committente, ricorrendo
le condizioni di cui all'art. 17, comma 4, della legge n. 109/1994 e
successive modificazioni, decideva di avvalersi di professionisti
esterni per la redazione del progetto, attraverso incarico
fiduciario. Il relativo disciplinare stabiliva, tuttavia, che
l'attività fosse limitata alla redazione del solo progetto
esecutivo, prescindendo quindi dai precedenti livelli progettuali (si
accertava inoltre la mancanza del documento preliminare all'avvio
della progettazione); la scelta di ridurre la progettazione veniva
motivata per l'urgenza di eseguire i lavori e la natura non
particolarmente complessa degli stessi;
Completata la progettazione esecutiva, l'importo dell'appalto,
inizialmente individuato a mezzo di stima sommaria, si raddoppiava,
con conseguente aumento proporzionale del compenso professionale;
Il committente infine non procedeva alla validazione del progetto
esecutivo, secondo la procedura dell'art. 47 del regolamento
generale, decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999.
Ritenuto in diritto.
In tema di progettazione, l'Autorità per la vigilanza sui lavori
pubblici si è già espressa con la determinazione n. 4 del
31 gennaio 2001 nella quale è stata esaminata anche la possibilità
per il RUP di intervenire sui contenuti degli elaborati progettuali.
Considerato che su tale tematica si sono formati distinti
orientamenti della giurisprudenza amministrativa, che la legge n.
109/1994 e s.m. è stata nel frattempo più volte modificata (in
particolare, per ciò che qui interessa, dalla legge n. 166/2002), e
che alcune regioni, in sede legislativa, hanno introdotto elementi di
flessibilità, si ritiene utile affrontare nuovamente l'argomento
della progettazione, limitatamente ad alcuni aspetti, al fine di
integrare la determinazione n. 4/2001, prima menzionata.
Come è noto la legge n. 109/1994 e s.m. ha profondamente rinnovato
la materia della progettazione istituendo una struttura tripartita
formata da tre livelli di progettazione (preliminare, definitiva ed
esecutiva) finalizzati al conseguimento della maggiore e migliore
attendibilità possibile circa le previsioni tecnico-economiche di un
lavoro o di un'opera pubblica, in modo da limitare al massimo il
ricorso a varianti in corso d'opera ed evitare prolungamenti dei
tempi di esecuzione ed incontrollati incrementi di spesa.
Tali livelli sono da considerarsi quali «successivi approfondimenti
tecnici» (legge n. 109/1994, art. 16, comma 1) che «costituiscono una
suddivisione di contenuti che tra loro interagiscono e si sviluppano
senza soluzione di continuita» (decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999, art. 15, comma 2).
Rinviando ai contenuti della predetta determinazione n. 4/2001, è
utile rimarcare come l'attività di progettazione ed il progetto, che
di essa ne è il risultato, assumono nell'ordinamento dei lavori
pubblici un'importanza ed una centralità assolutamente primaria, sia
che si tratti di lavori «ordinari» sia che si tratti di grandi
infrastrutture, ovvero di lavori aventi ad oggetto i beni culturali.
Il progetto, infatti, comporta elevati riflessi sotto molteplici
profili: influenza il contenuto del bando di gara, la qualificazione
dei concorrenti, i soggetti affidatari dei servizi di ingegneria, i
sistemi di realizzazione dei lavori pubblici, i sistemi di scelta del
contraente, i criteri di aggiudicazione, la composizione dei seggi di
gara e delle commissioni giudicatrici, le varianti, il contenzioso
nella fase esecutiva, i piani di sicurezza, il subappalto.
Dal progetto redatto correttamente dipende in gran parte l'esito
positivo della realizzazione degli interventi programmati.
La progettazione, pur nella sua articolazione interna, deve in ogni
caso assicurare, intesa nella sua globalità, da un lato gli
obiettivi indicati ai punti a), b) e c) del comma 1, dell'art. 16
della legge n. 109/1994 e s.m. e dall'altro, le finalità individuate
nell'art. 15 del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999.
Da una analisi semplicemente letterale delle richiamate
disposizioni normative, parrebbe pertanto ineludibile la necessità
di articolare il progetto nei citati tre livelli, fatta salva la sola
possibilità per il RUP di modificare i contenuti dei singoli livelli
progettuali.
In tal senso si esprimeva il TAR Marche con sentenza n. 347 del
6 aprile 2001 secondo la quale «L'articolazione secondo i tre
livelli, configurata sin dalla prima versione della legge Merloni
rappresenta un principio inderogabile: il potere discrezionale
riconosciuto dal comma 2 dell'art. 16 al RUP di integrare o
modificare previa congrua motivazione le prescrizioni stabilite dai
commi 3, 4 e 5 in ordine al contenuto necessario rispettivamente dei
progetti preliminari, definitivi ed esecutivi non può condurre
all'azzeramento di una delle suddette fasi, pena l'illegittimità
dell'intera procedura».
Anche il TAR Calabria, sezione Catanzaro I, con sentenza del
23 febbraio 2004, n. 448, ha confermato tale orientamento.
Su tale aspetto si era già pronunciata questa Autorità con un
diverso orientamento contenuto nella determinazione n. 4/2001, dove
veniva precisato che «È fatta salva la facoltà del responsabile del
procedimento (art. 16, comma 2, della legge n. 109/1994 e art. 15,
comma 5, del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999),
soggetta a motivazione, di integrare ovvero modificare il contenuto
dei singoli livelli di progettazione, compresa la possibilità di
ridurre il numero e il peso delle prescrizioni che i commi 3, 4 e 5
dell'art. 16 della legge n. 109/1994 e gli articoli da 15 a 45 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 stabiliscono, in
modo distinto, per ogni ambito progettuale, nonchè di ridurre, in
casi particolari, anche il numero dei livelli progettuali».
Ed invero, con il supporto di criteri interpretativi
logico-sistematici, aggiuntivi a quello che si fonda sulla «lettera»
della norma (ex art. 12 disp. prel. al codice civile), si ritiene
più aderente, anche alle stesse finalità dell'attività di
progettazione, una diversa e meno rigida lettura delle norme in
argomento.
Com'è noto l'attività di progettazione, che ha come obiettivo il
raggiungimento di un prodotto unitario, cioè il progetto,
costituisce un unico processo tecnico logico-descrittivo che,
sviluppandosi senza soluzione di continuità, parte dalla
individuazione delle esigenze e dei bisogni (documento preliminare
all'avvio della progettazione) e si conclude con la redazione dei
documenti analitici e grafici necessari a definire ogni dettaglio dei
lavori (progetto esecutivo).
In altri termini, la legge non prescrive la redazione di tre
distinti progetti, bensì di un solo progetto che necessariamente
passa attraverso gradi successivi di approfondimento.
I tre livelli di progettazione, pertanto, non vanno intesi come
inderogabili ed autonomi adempimenti tecnico-amministrativi,
rigidamente definiti nei contenuti e nella sequenza temporale, bensì
come tappe significative di un unico processo identificativo e
creativo, nelle quali si definiscono compiutamente particolari
momenti del processo medesimo: le caratteristiche qualitative e
funzionali dei lavori, il quadro delle esigenze da soddisfare e delle
prestazioni da fornire, progetto preliminare, gli elementi necessari
ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni ed approvazioni,
progetto definitivo, il dettaglio dei lavori da realizzare ed il
relativo costo in modo da consentire che ogni elemento sia
identificabile in forma, tipologia, qualità, dimensione e prezzo,
progetto esecutivo, (art. 16, commi 3, 4 e 5 della legge n.
109/1994).
L'individuazione di tali livelli è altresì strumentale
all'espletamento di particolari fasi dell'intero procedimento
tecnico-amministrativo; ad es., il preliminare costituisce il
raccordo tra la fase di programmazione e quella della progettazione
in quanto costituisce la base dell'elenco annuale ed è funzionale
all'avvio dell'appalto-concorso o della concessione; il definitivo è
funzionale all'indizione di conferenze di servizi, all'avvio delle
procedure espropriative, ovvero all'espletamento dell'appalto
integrato, ecc.
Con la determinazione n. 4/2001 si è stabilito che la facoltà
espressamente riconosciuta al RUP di modificare i contenuti dei
singoli livelli progettuali, qualora lo ritenga necessario in
rapporto alla specifica tipologia e dimensione dei lavori da
progettare, non esclude che il RUP stesso possa contenere il numero
dei livelli progettuali, ma con precisi limiti in appresso meglio
indicati.
Tale riduzione non va intesa nel senso di una soppressione sic et
simpliciter di uno o più livelli di progettazione quanto, piuttosto,
nel senso di una unificazione di più livelli, qualora ciò sia
ritenuto dal RUP necessario, utile o strettamente opportuno in
relazione alla tipologia e/o alla dimensione dei lavori.
Questo criterio della unificazione di un livello progettuale con
quello successivo è stato implicitamente ribadito da questa
Autorità anche nella successiva deliberazione n. 311 del
26 settembre 2001, nella quale, a proposito della verifica da parte
del RUP dell'avvenuta acquisizione dei prescritti pareri in sede di
progetto definitivo, è stato affermato che «nel caso in cui
l'attività di progettazione dalla preliminare è passata
direttamente alla esecutiva, i prescritti pareri devono essere
acquisiti in relazione al progetto esecutivo».
I contenuti tipici del progetto definitivo vengono quindi assorbiti
dal progetto esecutivo.
Negli anni recenti il giudice amministrativo si è pronunciato più
volte sull'argomento recependo generalmente l'orientamento
dell'Autorità.
Il TAR Lombardia Brescia, con sentenza del 22 marzo 2004, n. 229,
ha constatato che «costituisce prassi diffusa a livello
amministrativo l'elaborazione congiunta del progetto definitivo ed
esecutivo, che vengono predisposti in un'unica soluzione dal tecnico
incaricato dall'amministrazione per essere poi fatti propri da
quest'ultima con un'approvazione unico actu».
Anche il TAR Puglia Bari, sezione II, ha manifestato valutazioni
simili con due recenti sentenze del 17 febbraio 2005, n. 594 e del
16 giugno 2005, n. 2919 nelle quali si afferma che «in presenza di
lavori di non rilevante complessità deve ritenersi possibile il
coagularsi in un unico atto dell'approvazione della progettazione di
dettaglio (definitiva ed esecutiva), quando questa risulti integrare
quella completa, complessa operazione tecnico-amministrativa
finalizzata al massimo livello di approfondimento possibile, che
consenta, in definitiva, la definizione e l'identificazione di ogni
elemento progettuale in forma, tipologia, dimensione, prezzo,
qualità, comprendendo tutti gli aspetti necessari per la
realizzazione dell'opera in conformità con il progetto preliminare.
Per ciò che riguarda invece la normativa nazionale va precisato
che la legge n. 109/1994 e s.m., nella versione conseguente alla
legge n. 415/1998 (c.d. Merloni-ter), aveva già previsto una deroga
alla organizzazione tripartita dei livelli di progettazione in quanto
l'art. 19 comma 5-bis secondo periodo stabiliva che «L'esecuzione dei
lavori può prescindere dall'avvenuta redazione ed approvazione del
progetto esecutivo qualora si tratti di lavori di manutenzione o di
scavi archeologici».
Successivamente, come detto, nuove norme hanno modificato la legge
n. 109/1994 e s.m., introducendo elementi di flessibilità in materia
di livelli di progettazione.
In particolare, con le modifiche apportate dalla legge n. 166/2002,
all'art. 14, comma 6 della legge n. 109/1994, il progetto preliminare
è sostituito da uno studio di fattibilità per lavori inferiori a
Euro 1.000.000, mentre per lavori di manutenzione è sufficiente una
indicazione degli interventi accompagnata dalla stima sommaria dei
costi.
Per quanto riguarda il regolamento generale, decreto del Presidente
della Repubblica n. 554/1999, occorre sottolineare che l'art. 15,
comma 5, nella versione attuale, stabilisce che il documento
preliminare all'avvio della progettazione deve riportare
«l'indicazione dei livelli di progettazione e degli elaborati grafici
e descrittivi da redigere»; tale formulazione rende plausibile
un'interpretazione secondo la quale, in particolari situazioni e con
adeguate motivazioni da esplicitare nel DPP, è consentito
intervenire anche sul numero dei livelli di progettazione oltre che
sul contenuto degli stessi, a cura del RUP.
È da sottolineare poi che una accentuata flessibilità in merito
ai livelli di progettazione è stata introdotta nello specifico
settore dei lavori sui beni del patrimonio culturale, oggi
assoggettati ad autonoma disciplina con il decreto legislativo n. 30
del 22 gennaio 2004.
Riguardo a tali beni, già la legge quadro n. 109/1994 e s.m.
contemplava la possibilità che la triplice articolazione in progetto
preliminare, definitivo ed esecutivo potesse essere derogata per ciò
che riguarda i lavori di scavo, restauro e manutenzione dei beni
tutelati, demandando al regolamento il compito di definire
«specifiche modalità di progettazione ed affidamento» (art. 3, comma
6, lettera l); tale previsione trovava una esplicita conferma, come
prima detto, già nel testo della legge quadro (art. 19, comma 5-bis,
secondo periodo) per ciò che riguarda gli scavi archeologici.
Sempre in tema di beni culturali, ulteriori specificazioni in
materia di livelli di progettazione sono state introdotte dal titolo
XIII del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999.
In particolare, l'art. 213 dispone al comma 2 che la progettazione
relativa a lavori di scavo archeologico e quelli di manutenzione di
beni immobili e mobili si articola in progetto preliminare e
definitivo, mentre per i restauri di superfici decorate, di beni
mobili e immobili di importo inferiore a Euro 300.000 si articola in
progetto preliminare ed esecutivo (comma 3).
Nella materia della progettazione, tuttavia, il menzionato decreto
legislativo n. 30/2004 che disciplina, in modo distinto, gli appalti
di lavori inerenti i beni del patrimonio culturale, ha esteso
all'intero settore dei beni tutelati la disposizione del citato art.
19, comma 5-bis secondo periodo, stabilendo che i lavori relativi ai
beni tutelati sono affidati, di regola, sulla base del progetto
definitivo, integrato dal capitolato speciale e dallo schema di
contratto, con la conseguenza dell'implicita abrogazione della regola
contenuta nel comma 1, dell'art. 213 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999, secondo cui il progetto sì articola(va) in
preliminare, definitivo ed esecutivo.
Pertanto, alla luce dell'art. 8 del detto decreto n. 30/2004,
l'esecuzione avviene generalmente in assenza del progetto esecutivo e
in ogni caso, quando tale livello di progettazione sia ritenuto
necessario in relazione alle caratteristiche dell'intervento e non
sia stato effettuato dalla stazione appaltante, è eseguito
dall'appaltatore ed approvato dalla stazione appaltante entro i
termini stabiliti nel bando o nella lettera di invito. In ogni caso
è necessaria la redazione del piano di manutenzione.
Il medesimo art. 8 poi, al terzo comma, non esclude che i lavori
concernenti beni mobili, superfici decorate di beni architettonici e
scavi archeologici, possano essere affidati sulla base del semplice
preliminare, in tal modo evidenziandosi le specifiche peculiarità
dei beni culturali, tali da richiedere una normativa speciale, più
flessibile, contenuta, come detto, nel citato decreto legislativo n.
30/2004.
Anche la normativa regionale ha introdotto elementi di
flessibilità rispetto alla triplice articolazione dei livelli di
progettazione indicata dalla legge quadro recependo, o anticipando,
gli orientamenti espressi dalla giurisprudenza in materia.
In ordine cronologico, va citata la legge del Friuli-Venezia Giulia
n. 14 del 31 maggio 2002, la prima legge regionale in materia di
lavori pubblici emanata in seguito alla riscrittura dell'art. 117,
con legge di revisione costituzionale n. 3/2001.
L'art. 8 recante norme in materia di progettazione stabilisce al
comma 8 che «Per i lavori di minore complessità, la cui
progettazione non richieda fasi autonome di approfondimento, il
progetto definitivo e quello esecutivo sono sviluppati in un unico
elaborato tecnico, salva diversa indicazione del responsabile unico
del procedimento».
Pertanto si può affermare che la norma regionale capovolge
l'impostazione della norma nazionale in quanto, nel caso di lavori di
minore complessità, l'unificazione del livello definitivo con quello
esecutivo costituisce la regola e non l'eccezione.
Di portata più ampia ed esplicita, è la normativa emanata dalla
regione Siciliana che ha recepito, con modificazioni ed integrazioni,
la legge quadro n. 109/1994 mediante la legge regionale n. 7 del
2 agosto 2002, successivamente integrata con legge n. 7/2003.
La circolare dell'Assessorato siciliano dei lavori pubblici del
3 aprile 2003, in materia di conferenza dei servizi, chiarisce che «I
progetti da sottoporre ad esame devono essere corredati dal documento
preliminare all'avvio della progettazione, redatto ai sensi dell'art.
15 del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 dal RUP,
di fondamentale importanza per il coordinamento e l'attuazione delle
successive attività di progettazione in quanto serve a stabilire, di
volta in volta, con riguardo alle caratteristiche di complessità del
singolo intervento, i livelli di progettazione necessari nel caso
specifico, nonchè il contenuto e grado di approfondimento degli
elaborati progettuali ed il tipo di elaborati grafici».
Infine, anche la legge regionale della regione Veneto n. 27 del
7 novembre 2003, si è ispirata ad una maggiore semplificazione in
materia di progettazione e dei contenuti dei relativi livelli.
Sulla base di quanto sin qui argomentato si può concludere che la
facoltà da riconoscere al RUP di intervenire anche sui livelli di
progettazione non è da intendere come una soppressione bensì come
una unificazione dei diversi livelli.
Tale facoltà è da intendersi circoscritta a casi particolari,
legati tanto alla tipologia che alla rilevanza (anche economica) dei
lavori; in particolare è da intendersi limitata ai casi di non
elevata complessità, nell'accezione di cui all'art. 2, comma 1,
lettera h), del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999.
Inoltre questa discrezionalità tecnica incontra precise
limitazioni di carattere tecnico e procedurale, dato che sul piano
generale permane sempre la regola secondo cui la progettazione si
articola su tre livelli.
Quanto ai limiti di ordine tecnico, occorre osservare che nel caso
di unificazione di livelli di progettazione il RUP deve assicurare
che il livello di progettazione successivo assorba i contenuti
principali ed essenziali del livello precedente: è il caso, ad es.,
della redazione congiunta del progetto definitivo e di quello
esecutivo per la quale è indispensabile (vedasi la citata
deliberazione n. 311/2001) che i pareri e le autorizzazioni di cui al
definitivo siano comunque acquisiti.
Inoltre, l'unificazione di più livelli non può mai comportare il
ridimensionamento dei contenuti del progetto esecutivo. Esso, come è
noto, determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare ed il
relativo costo e deve essere sviluppato ad un livello di definizione
tale da consentire che ogni elemento sia identificabile in forma,
tipologia, qualità, dimensione e prezzo. Pertanto, costituendo
l'ultimo livello di progettazione, l'esecutivo non può essere
omesso, se non nei casi eccezionali esplicitamente indicati dalla
normativa.
In tal senso si veda ancora, tra l'altro, la citata determinazione
n. 4/2001 e TAR Liguria Genova, sezione I, n. 327 del 9 marzo 2005.
Infine, vanno rispettati i limiti imposti dall'art. 14, comma 6,
della legge n. 109/1994, così come modificato dalla legge n.
166/2002, di cui si è detto in precedenza.
Quanto ai limiti di ordine procedurale, la scelta del RUP sulla
eventuale contrazione dei livelli progettuali, nel senso più volte
precisato, deve essere sorretta da adeguata motivazione, sottoposta
ad approvazione da parte della S.A. ed inserita nel documento
preliminare all'avvio della progettazione (decreto del Presidente
della Repubblica n. 554/1999, art. 15, comma 5, lettera l).
In base a quanto sopra:
il Consiglio ritiene che:
il progetto, alla luce dell'art. 16, comma 1, della legge n.
109/1994 e s.m., si articola, secondo tre livelli di successivi
approfondimenti tecnici, in preliminare, definitivo ed esecutivo,
salva la diversa disciplina relativa ad alcune tipologie lavorative
in appresso indicata;
il RUP può modificare ovvero integrare i contenuti dei singoli
livelli progettuali qualora li ritenga insufficienti od eccessivi
(art. 16, comma 2, legge n. 109/1994 e s.m.);
al RUP è attribuita la facoltà, intesa come discrezionalità
tecnica, di ridurre il numero dei livelli di progettazione attraverso
l'unificazione di uno o più livelli. Tale facoltà è da intendersi
circoscritta a casi di non elevata complessità dell'opera
(nell'accezione di cui all'art. 2, comma 1, lettera h), del decreto
del Presidente della Repubblica n. 554/1999) o di non elevata
rilevanza economica. Le relative motivazioni devono essere riportate
nel documento preliminare all'avvio della progettazione (decreto del
Presidente della Repubblica n. 554/1999, art. 15, comma 5, lettera
l), e sottoposte ad approvazione da parte della stazione appaltante;
nel caso di unificazione di due livelli di progettazione il RUP
deve assicurare che il livello di progettazione successivo assorba i
contenuti principali ed essenziali del livello precedente, nei limiti
indicati dallo stesso RUP;
l'unificazione di più livelli di progettazione non può
comportare il ridimensionamento dei contenuti del progetto esecutivo
che costituisce la base per la materiale esecuzione dei lavori o
comunque, più in generale, dei contenuti dell'ultimo livello di
progettazione posto a base di gara, tranne che nei casi espressamente
indicati dalla normativa;
per i lavori di importo inferiore a 1.000.000 di euro, il
progetto preliminare può essere sostituito, ai fini dell'inclusione
nell'elenco annuale dei lavori, da uno studio di fattibilità (art.
14, comma 6 della legge n. 109/1994 e s.m.);
per i lavori di manutenzione, il progetto preliminare è
sostituito dalla stima sommaria dei costi, con l'indicazione precisa
degli interventi di manutenzione;
per i lavori aventi ad oggetto i beni del patrimonio culturale,
come individuati dall'art. 1 del decreto legislativo n. 30 del
22 gennaio 2004 (e del decreto legislativo n. 42 del 22 gennaio
2004), l'affidamento è disposto (art. 8) sulla base del progetto
definitivo, mentre la redazione del progetto esecutivo, ove sia
ritenuta necessaria dalla stazione appaltante, è effettuata
dall'appaltatore, dopo l'aggiudicazione. Rimane comunque necessario
che il progetto definitivo sia integrato dal capitolato speciale e
dallo schema del contratto e che sia redatto il piano di
manutenzione.
Roma, 22 novembre 2005
Il Presidente: Rossi Brigante