1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 9-9-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 588 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 maggio 1998
N. 588 Ordinanza emessa l'8 maggio 1998 dal tribunale amministrativo regionale della Calabria, sede di Catanzaro sul ricorso proposto da Trapasso Gabriele contro l'E.N.P.A.S. Pena - Pene accessorie - Interdizione perpetua dai pubblici uffici a seguito di condanna alla reclusione per un tempo non inferiore a cinque anni - Lamentato automatismo della sanzione - Irragionevolezza. Impiego pubblico - Destituzione automatica a seguito di condanna passata in giudicato comportante l'interdizione perpetua dai pubblici uffici - Mancata previsione di previo procedimento disciplinare - Irragionevolezza. (C.P. art. 29, primo comma; d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 85, lett. b)). (Cost., art. 3). (098C0961) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 9-9-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza, sul ricorso n. 1297/1992
r.g., proposto da Trapasso Gabriele, rappresentato e difeso dall'avv.
Francesco Sassi, ed elettivamente domiciliato in Soverato, via
Santicelli, 2;
Contro l'E.N.P.A.S., in persona del suo rappresentante legale
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale
dello Stato in Catanzaro, presso la cui sede domicilia per legge, per
l'annullamento della delibera commissariale 5 marzo 1992, n. 515, con
la quale il ricorrente è stato destituito dall'impiego;
Visto il ricorso con gli atti e documenti allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti e gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza dell'8 maggio 1998 la relazione del
consigliere dott. Antonio Vinciguerra e uditi altresì l'avv.
Francesco Sassi per il ricorrente e l'avvocato dello Stato Marco
Stigliano Messuti per l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Con delibera commissariale 5 marzo 1992, n. 515, comunicata
all'interessato con nota del Direttore generale in data 11 marzo
1992, l'E.N.P.A.S. ha disposto la destituzione dall'impiego del sig.
Gabriele Trapasso, operatore di esercizio presso la sede di Arezzo
dell'Ente, in considerazione della sentenza 24 settembre 1990, n.
2414 della Corte di cassazione che gli aveva confermato la condanna
alla pena detentiva per anni cinque e mesi sei, alla pena pecuniaria
della multa per L. 11.000.000 e alla pena accessoria
dell'interdizione perpetua dai pubblici uffici, inflitta dai giudici
di merito.
Il provvedimento veniva adottato in applicazione dell'art. 108,
lett. b), del regolamento organico dell'E.N.P.A.S. e retrodatato
negli effetti al 4 ottobre 1986, data in cui il sig. Trapasso era
stato sospeso dal servizio in via cautelare, nelle more del processo
penale a suo carico.
Avverso la delibera commissariale l'interessato promuove la
presente impugnativa, formulando censure di violazione di legge ed
eccesso di potere.
Sostiene parte ricorrente che la determinazione contrasta con
l'art. 9, comma 1, della legge 7 febbraio 1990, n. 19, il quale
prescrive il divieto della destituzione d'ufficio a seguito di
condanna penale e abroga ogni contraria disposizione di legge. In
forza della disposizione, quindi, deve intendersi abrogata anche la
norma del regolamento organico dell'E.N.P.A.S. in applicazione della
quale è stata irrogata al sig. Trapasso la destituzione senza che
fosse stato attivato un previo procedimento disciplinare.
Nemmeno la destituzione avrebbe legittimamente potuto essere
retrodatata al momento d'inizio della sospensione cautelare, la quale
comunque avrebbe dovuto cessare i suoi effetti già dopo cinque anni,
ai sensi del secondo comma dell'art. 9, legge n. 19/1990.
Si è costituita in giudizio l'amministrazione intimata, la quale
confuta le censure mosse e chiede il rigetto del ricorso, affermando
che la destituzione dell'impiegato costituiva atto necessario a
seguito della definitività della condanna di costui alla
interdizione perpetua dai pubblici uffici.
Con memoria conclusiva parte ricorrente conferma le contestazioni e
ribatte alle argomentazioni dell'avversa difesa affermando
l'irrilevanza della condanna penale in ordine alla necessità di far
precedere la destituzione da procedimento disciplinare, conclamata
dalla norma dell'art. 9, comma 2, legge n. 19/1990; tenuto altresì
conto che la pena accessoria della interdizione perpetua dai pubblici
uffici potrebbe venire meno per cause estintive, quali l'eventuale
riabilitazione o l'esito positivo dell'affidamento del condannato al
servizio sociale.
D i r i t t o
Con provvedimento del direttore della sede di Firenze
dell'E.N.P.A.S. l'operatore di esercizio Gabriele Trapasso, in
attività presso l'ufficio di Arezzo, veniva sospeso dal servizio con
decorrenza 4 ottobre 1986, a seguito dell'instaurarsi nei suoi
confronti di un procedimento penale e dell'adozione di misura
restrittiva della libertà personale da parte dell'autorità
giudiziaria.
Il processo si concludeva con pronuncia di colpevolezza del
Trapasso per i reati di cui agli artt. 71 e 74 della legge n.
685/1975 (collegati al traffico di stupefacenti) e di condanna a
cinque anni e sei mesi di reclusione, a L. 11.000.000 di multa e alla
pena accessoria dell'interdizione perpetua dai pubblici uffici.
Decisione passata in giudicato a seguito di sentenza n. 2414/1990
della Corte di cassazione.
Ridotta la pena detentiva per successivi condoni e benefici, il
tribunale di sorveglianza di Firenze disponeva, in data 22 aprile
1992, l'affidamento del condannato al servizio sociale agli effetti
dell'ordinamento penitenziario.
Il provvedimento dell'E.N.P.A.S. impugnato dispone la destituzione
dall'impiego del sig. Trapasso, in applicazione dell'art. 108, lett.
b), del regolamento organico dell'ente.
Secondo la difesa erariale la determinazione costituisce atto
dovuto a seguito della condanna alla interdizione perpetua dai
pubblici uffici, non alterata dai provvedimenti di riduzione della
pena detentiva. Il carattere di necessità della misura adottata
esclude per l'amministrazione l'onere di un preventivo procedimento
disciplinare.
Secondo il ricorrente, invece, la norma regolamentare applicata
dall'E.N.P.A.S. a supporto giuridico del provvedimento di
destituzione è priva di attuale vigore, in quanto va ricompresa
nella previsione abrogativa dell'art. 9, comma 1, ultima parte, della
legge 7 febbraio 1990, n. 19, in ordine ad ogni "disposizione di
legge" contraria al divieto per le amministrazioni pubbliche di
destituire di diritto i propri dipendenti, sancito dallo stesso comma
(prima parte).
L'art. 108, lett. b), del regolamento organico dell'E.N.P.A.S.,
richiamato nell'impugnata determinazione, dispone la destituzione di
diritto del dipendente a seguito di "condanna, passata in giudicato,
che importi l'interdizione perpetua dai pubblici uffici, ovvero
l'applicazione di una misura di sicurezza detentiva o della libertà
vigilata". La norma replica interamente il testo dell'art. 85, lett.
b), del testo unico delle disposizioni concernenti gli impiegati
civili dello Stato (d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3). Essa ha l'effetto
di un vero e proprio rinvio materiale alla disposizione di legge ed
è, perciò, da intendersi che la recepisca in modo integrale
nell'ordinamento dell'E.N.P.AS.
Ne consegue che l'attualità della norma regolamentare è del tutto
dipendente dalla vigenza della disposizione legislativa cui si
riporta.
È noto come la sentenza 12-14 ottobre 1988, n. 971 della Corte
costituzionale ha determinato - dichiarandone l'incostituzionalità -
l'eliminazione della lett. a) del citato art. 85, d.P.R. n. 3/1957,
che prevedeva la destituzione senza procedimento disciplinare degli
impiegati condannati per alcuni delitti specifici. La stessa
pronuncia richiama un disegno di legge allora in itinere, che
conteneva disposizioni destinate a rendere inoperante in alcune
fattispecie la destituzione di diritto e che è stato successivamente
approvato dal Parlamento e promulgato come legge 7 febbaio 1990, n.
19.
L'art. 9 della predetta legge tiene conto della pronuncia del
giudice costituzionale medio tempore intervenuta e abroga dal
contesto legislativo ogni disposizione che prevede la destituzione di
diritto dei pubblici impiegati (comma 1), imponendo alle
Amministrazioni l'onere del preventivo procedimento disciplinare
(comma 2).
L'esplicita intenzione del legislatore di rapportarsi alla
pronuncia della Corte costituzionale rende perplessa
l'interpretazione dell'art. 9 cit., restando in ombra l'effettiva
portata demolitrice del primo comma. È dubbio, cioè, se la
destituzione di diritto debba intendersi abrogata nei contesti
legislativi antecedenti che la correlino alla commissione di
determinati delitti, sia pur accertata con pronuncia avente valore di
giudicato, ovvero se venga esclusa anche per le ipotesi normative -
quale quella di cui alla lettera b) dell'art. 85 t.u. n. 3/1957, non
toccata dalla sentenza della Corte costituzionale - che assumano la
destituzione dal servizio a necessaria conseguenza di una pronuncia
giudiziale che già sia di per sè impeditiva della prosecuzione del
rapporto d'impiego.
La prima interpretazione trova riscontro nel palese intento
legislativo di recepire le considerazioni esposte dal giudice
costituzionale nella sentenza n. 971/1988. In tale pronuncia - e in
successive: cfr. sent. nn. 40 e 58 del 1990, 16 del 1991, 197 del
1993 - la Corte ha posto in evidenza sia la necessità di garantire
la proporzionalità tra il fatto concreto e la sanzione da applicare,
sia la necessità di ricondurre ogni valutazione in merito alla sua
sede naturale, che è il procedimento disciplinare. Ha, pertanto,
ritenuta incoerente con le menzionate esigenze ogni norma che
dispieghi effetti automatici in ordine all'applicazione della massima
sanzione disciplinare, e perciò in contrasto con il principio di
ragionevolezza enucleabile dall'art. 3 della Costituzione.
Esula, peraltro, dall'assunto del giudice costituzionale la diversa
ipotesi della sanzione destitutoria correlata alla condanna, con
sentenza del giudice penale, alla interdizione perpetua dai pubblici
uffici. In tale ipotesi il rapporto d'impiego è interrotto per
effetto di una decisione giudiziale che rende ultronea ogni
valutazione in sede amministrativa in ordine alla incidenza del reato
sull'assetto disciplinare del servizio pubblico e, di conseguenza, in
ordine alla sanzione da infliggere all'impiegato.
Pertanto, in quest'ottica, sia il riferimento alla pronuncia della
Corte costituzionale, sia la logica del sistema escluderebbero la
riconducibilità della lett. b) del citato art. 85, t.u. n. 3/1957
nell'effetto abrogativo dell'art. 9, comma 1, della legge n. 19/1990.
In tal senso alcune pronunce dei giudici amministrativi, tra cui
questo tribunale (t.a.r. Catania, II, 28 gennaio 1991, n. 4; t.a.r.
Catanzaro 6 aprile 1993, n. 293; t.a.r. Napoli, V, 6 giugno 1995, n.
252).
Peraltro una visione più aderente al testo indurrebbe a riferire
l'abrogazione di cui all'art. 9 cit. ad ogni fattispecie di
destituzione di diritto, anche in caso di condanna alla interdizione
dai pubblici uffici, onde stabilire il generale principio
dell'obbligatorietà del preventivo procedimento disciplinare (in tal
senso Cons. St., V, 20 giugno 1994, n. 700).
Occorre a questo punto considerare che l'una o l'altra delle
prospettate soluzioni interpretative non escludono dubbi di
incostituzionalità della normativa concernente l'automatica
risoluzione del rapporto d'impiego in ragione di fattispecie
penalmente rilevanti, senza valutazioni di alcun genere sulla
rilevanza disciplinare del fatto.
Si tratta, invero, delle norme del codice penale che prescrivono la
condanna all'interdizione dagli uffici pubblici in relazione
automatica alla entità della pena detentiva (come l'art. 29, comma
1, cod. pen., applicato dal giudice penale al ricorrente, che
prescrive la pena accessoria nel caso di condanna all'ergastolo o
alla reclusione per un tempo non inferiore a cinque anni), a qualità
soggettive del reo (art. 29, comma 2), a modalità di compimento del
reato (art. 31), senza che sia consentita alcuna valutazione
sull'incidenza nel rapporto di servizio del fatto penalmente
rilevante, e quindi senza che sia possibile graduare la sanzione in
un giudizio squisitamente disciplinare.
In tal modo si perpetuano quelle condizioni di irragionevolezza nel
rapporto amministrazione-impiegato che sono alla base delle pronunce
di incostituzionalità del giudice delle leggi riguardo alle ipotesi
normative di destituzione senza procedimento disciplinare.
Non si argomenta in questa sede se sia congruo che le valutazioni
in ordine al rilievo disciplinare dei fatti considerati dalla legge
penale possano essere condotte dal giudice in occasione dell'esame
delle fattispecie penali incidenti sul servizio pubblico, anzichè
dall'autorità amministrativa nella naturale sede del procedimento
disciplinare; si vuole bensì porre in evidenza come l'attuale
assetto normativo della condanna alla pena accessoria
dell'interdizione dai pubblici uffici impedisca sia al giudice che
all'amministratore ogni giudizio di proporzionalità, nell'ambito del
rapporto d'impiego, tra fatto e sanzione. E tanto in contrasto con le
esigenze rilevate dalla Corte costituzionale nelle citate pronunce e,
quindi, con il principio di ragionevolezza a garanzia
dell'uguaglianza sostanziale di cui all'art. 3 della Costituzione.
Le premesse considerazioni valgono anche qualora, in aderenza alla
interpretazione letterale dell'art. 9 della legge n. 19/1990, si
riconosca l'obbligatorietà del procedimento disciplinare anche a
seguito della condanna con res iudicata alla interdizione perpetua.
In questo caso (come riconosciuto anche da Cons. St., V, n.
700/1990, favorevole a questa tesi) il procedimento in sede
amministrativa non potrebbe avere conclusione diversa da una
pronuncia di destituzione. Verrebbe, cioè, comunque meno la
possibilità di valutare la rilevanza del fatto agli esiti
disciplinari e graduare, quindi, la sanzione (con la conseguenza,
abnorme nell'ordinamento, di un procedimento disciplinare a
conclusione "vincolata"), non avendo nessuna incidenza - come invece
sostiene la difesa di parte ricorrente - la mera eventualità del
sopravvenire di ipotetiche cause estintive della pena, invece
rilevanti de futuro, per una richiesta di riammissione in servizio o
di revisione del procedimento disciplinare (d'altra parte l'esito
positivo dell'affidamento del condannato in prova al servizio sociale
ex art. 47, u.c., legge n. 354/1975 non può avere effetto estintivo
delle pene pecuniarie, nè delle pene accessorie: cfr. Cass. pen., I,
4 marzo 1995, n. 88).
L'irrazionalità dell'effetto di automatica risoluzione del
rapporto d'impiego a seguito dell'interdizione dai pubblici uffici
rileva in particolar modo nel caso concreto, laddove si consideri che
la condanna penale inflitta al ricorrente è conseguente a reati che
- salva ogni valutazione da condurre nelle appropriate sedi - per
oggetto e circostanze d'azione potrebbero avere rilievo marginale o
nullo nel rapporto di servizio con l'Amministrazione.
Nel valutare il ricorso il tribunale deve necessariamente tener
conto della normativa penale in materia di condanna accessoria
all'interdizione dai pubblici uffici.
Laddove possa accogliersi la tesi della difesa erariale in ordine
alla legittimità del provvedimento impugnato, dovrebbe concludersi
che la condanna all'interdizione perpetua dai pubblici uffici esclude
l'onere per l'amministrazione di un procedimento disciplinare
preventivo alla pronuncia di destituzione dal servizio.
Se, invece, si ritenga valida la tesi del ricorrente, dovrebbe
comunque ammettersi che la necessità del procedimento in sede
amministrativa impegna tuttavia l'amministrazione a tener conto della
condanna alla interdizione, inflitta all'impiegato dal giudice
penale, e a comminare perciò la sanzione destitutoria. Con l'effetto
di riproporre nella sostanza l'automatismo della sanzione
destitutoria escluso dalla lettera dell'art. 9, legge n. 19/1990.
Il rilievo delle predette norme agli esiti del presente giudizio e
i dubbi di illegittimità per contrasto con il principio di cui
all'art. 3 Cost. inducono il collegio a interpellare il giudice delle
leggi affinchè decida - per quel che rileva in questa sede, salvo
quanto disposto dall'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 - se vi
è contrasto con l'art. 3 della Costituzione:
a) dell'art. 29, comma 1, del codice penale, nella parte in cui
statuisce che la condanna alla reclusione per un tempo non inferiore
a cinque anni importa l'interdizione perpetua del condannato dai
pubblici uffici;
b) per quanto occorra (cioè se la norma deve ritenersi vigente),
dell'art. 85, lett. b), del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, nella parte
in cui prescrive che l'impiegato incorre nella destituzione, escluso
il procedimento disciplinare, per condanna passata in giudicato che
importi l'interdizione perpetua dai pubblici uffici.
Va, pertanto, disposta la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con la conseguente sospensione del giudizio ai sensi
della legge 11 marzo 1953, n. 97.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale della Calabria, sede di
Catanzaro, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 29, comma 1, del
codice penale e, per quanto occorra dell'art. 35, lett. b), del
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, in relazione al principio di cui
all'art. 3 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il presente giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Così deciso in Catanzaro, nella camera di consiglio dell'8 maggio
1998.
Il presidente: Calveri
Il consigliere est.: Vinciguerra
98C0961