1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 26-10-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 220 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 marzo 2011
Ordinanza del 25 marzo 2011 emessa dalla Corte d'appello di Torino nel procedimento civile promosso da Inprogramme s.a.s., Castelli Antonio, Paolasso Danilo contro CONSOB. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, adottati dalla CONSOB, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privato - Devoluzione alla competenza inderogabile del T.A.R. Lazio - Irragionevolezza - Eccesso di delega - Indebita sottrazione al giudice ordinario di controversie relative ad atti dovuti lesivi di diritti soggettivi emanati da un ente pubblico - Violazione del principio di tutela giurisdizionale. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, artt. 133, comma 1, lett. l), 134, comma 1, lett. c), e 135, comma 1, lett. c). - Costituzione, artt. 3, 76, 103, primo comma, 111, commi secondo, settimo e ottavo, e 113, primo comma; legge 18 giugno 2009, n. 69, art. 44. (011C0591) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 26-10-2011)

LA CORTE D'APPELLO

Ha pronunciato la seguente ordinanza nei procedimenti civili
riuniti R.G. 1149-1150-1151/2010, promossi rispettivamente da
Inprogramme s.a.s. di Castelli Antonio &amp; c., corrente in Torino, cs.
Francia n. 268, in persona del suo legale rappresentante pro tempore,
Antonio Castelli, residente in Torino, v. Valeggio 26, rappresentati
e difesi dall'avv. Mauro Sgotto, presso il quale ha eletto domicilio
in Torino, v. Colli 3.- Procure 5 novembre 2010.
Danilo Paolasso, residente in Rivoli, v. Frejus n. 38/e,
rappresentato e difeso dall'avv. Davide Pollano del Foro di Locri,
presso il quale ha eletto domicilio in Torino, v. Colli 3.- Procura 5
novembre 2010.
Parti attrici opponenti
Contro Commissione Nazionale per le società e la Borsa,
CO.N.SO.B., corrente in Roma, v. Martini 3, in persona del suo legale
rappresentante pro tempore, Giuseppe Carlo Ferdinando Vegas,
Presidente, rappresentata e difesa dagli avv.ti Fabio Biagianti,
Maria Letizia Ermetes, Rocco Vampa, Emanuele Garzia del Foro di Roma,
elettivamente domiciliata in Torino, via Bertolotti 7, presso lo
studio dell'avv. Renato Paparo. - Procura 10 marzo 2011; Parte
convenuta resistente.
Con l'intervento del Procuratore generale della Repubblica presso
la Corte d'Appello di Torino, in persona del Sostituto dott. Fulvio
Rossi; Parte intervenuta.

Premesso in fatto

che la CONSOB, con delibera 1° settembre 2010, n. 17461 e
notificata in data 9 settembre 2010, irrogò le seguenti sanzioni:
«al Sig. Danilo Paolasso, nato a Pinerolo il 20 ottobre 1960
e residente a Rivoli (Torino) in Via Frejus n. 38/E, sono applicate
le seguenti sanzioni:
sanzione amministrativa pecuniaria di euro 100.000,00, ai
sensi dell'art. 187-ter del d.lgs. n. 58/98, della quale è
contestualmente ingiunto il pagamento;
sanzione amministrativa accessoria, ai sensi dell'art.
187-quater, comma 1, del d.lgs. n. 58/98, per un periodo di mesi due;
al Sig. Antonio Castelli, nato a Cartagine (Tunisia) il 29 agosto
1960 e residente a Torino in Via Valeggio n. 26, sono applicate le
seguenti sanzioni:
sanzione amministrativa pecuniaria di euro 100.000,00, ai
sensi dell'art. 187-ter del d.lgs. n. 58/98, della quale è
contestualmente ingiunto il pagamento;
sanzione amministrativa pecuniaria di euro 50.000,00, ai
sensi dell'art. 187-quinquiesdecies del d.lgs. n. 58/98, della quale
è contestualmente ingiunto il pagamento;
sanzione amministrativa accessoria, ai sensi dell'art.
187-quater, comma 1, del d.lgs. n. 58/98, per un periodo di mesi due.
È, altresì, ingiunto a Inprogramme s.a.s. di Castelli Antonio &amp;
C, con sede a Torino in Corso Francia n. 268, in qualità di
obbligato in solido, ai sensi dell'art. 6, comma 3, della legge n.
689 del 1981, di pagare l'importo di e 200.000,00, quale somma delle
predette sanzioni pecuniarie applicate ai Sig.ri Danilo Paolasso ed
Antonio Castelli per violazione dell'art. 187-ter del d.lgs. n.
58/98»;
che i fatti generatori della sanzione, e costituiti da una
serie di operazioni «a doppio incrocio», si erano svolti fra il 19
febbraio ed il 30 maggio 2007; che, con ricorsi, depositati l'8
novembre 2010, la Inprogramme s.a.s., ed Antonio Castelli in proprio,
da un lato, Danilo Paolasso, dall'altro, proposero impugnazione, con
motivi parzialmente comuni, dinanzi a questa Corte territoriale
avverso la delibera ridetta, deducendo vari profili di illegittimità
che parte resistente ha sollevato una questione di legittimità
costituzionale in relazione alle norme infra richiamate del Codice
del Processo Amministrativo;
1.- Premesso, in diritto,
che in data 16 settembre 2010 è entrato in vigore il d.lgs. 2
luglio 2010, n. 104, Codice del processo amministrativo, come
disposto dall'art. 2, comma 1
Dispongono, l'art. 133, comma 1, lett. l):
«Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge:
...(omissis)...
l) le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti,
compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti
di impiego privatizzati, adottati ..., dalla Commissione nazionale
per le società e la borsa,...,...,...»,
l'art. 135, comma 1, lett. c):
«Sono devolute alla competenza inderogabile del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, salvo ulteriori
previsioni di legge:
...(omissis)...
c) le controversie di cui all'articolo 133, comma 1,
lettera l), ...», ed ancora l'art. 134, comma 1, lett. c):
«Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione
estesa al merito nelle controversie aventi ad oggetto:
...(omissis)...
c) le sanzioni pecuniarie la cui contestazione è devoluta
alla giurisdizione del giudice amministrativo, comprese quelle
applicate dalle Autorità amministrative indipendenti ...»;
che, di conseguenza, dalla data suddetta, ex art. 4, n. 19
All. 4 d.lgs. 2010, n. 104, è stato abrogato l'art. 187-septies,
comma 4 d.lgs. 1998, n. 58, che fondava la competenza funzionale
della Corte d'Appello in tema di sanzioni CONSOB ed in forza del
quale è stato proposto l'odierno giudizio; che, ex art. 5 c.p.c., il
momento determinante per la giurisdizione e competenza è costituito
dalla proposizione della domanda e così il 8 novembre 2010; che la
novella competenza del giudice amministrativo è stata introdotta in
forza della delega contenuta nell'art. 44 legge 18 luglio 2009, n.
69, secondo cui, per quanto qui rileva:
«1. Il Governo è delegato ad adottare, entro un anno dalla data
di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti
legislativi per il riassetto del processo avanti ai tribunali
amministrativi regionali e al Consiglio di Stato, al fine di adeguare
le norme vigenti alla giurisprudenza della Corte costituzionale e
delle giurisdizioni superiori, di coordinarle con le norme del codice
di procedura civile in quanto espressione di principi generali e di
assicurare la concentrazione delle tutele.
2. I decreti legislativi di cui al comma 1, oltre che ai principi
e criteri direttivi di cui alì articolo 20, comma 3, della legge 15
marzo 1997, n. 59, in quanto applicabili, si attengono ai seguenti
principi e criteri direttivi:
a) assicurare la snellezza, concentrazione ed effettività
della tutela, anche alfine di garantire la ragionevole durata del
processo, ...
b) disciplinare le azioni e le funzioni del giudice:
1) riordinando le norme vigenti sulla giurisdizione del
giudice amministrativo, anche rispetto alle altre giurisdizioni; ...»
2. Ritenuto, quanto alla rilevanza,
che questa Corte condivide «il costante insegnamento di questa
Corte, per cui «le leggi non si dichiarano costituzionalmente
illegittime perchè è possibile darne interpretazioni
incostituzionali, ma perchè è impossibile darne interpretazioni
costituzionali» (ex multis: sent. n. 403 del 2007, sent. n. 356 del
1996, ord. n. 85 del 2007)» (così Corte cost. 11 febbraio 2011, n.
49, in motivazione); che, a tale stregua, la rilevanza della
questione di legittimità costituzionale appare manifestamente
sussistere, da essa dipendendo o la declinatoria di giurisdizione da
parte di questa Corte in favore del T.A.R. Lazio - Sede di Roma, nel
caso di infondatezza della questione di legittimità costituzionale,
ovvero la pronuncia sulla domanda di annullamento delle sanzioni
ridette, ove la questione fosse fondata; che la chiarezza del quadro
normativo dianzi ricostruito non lascia alcuna possibilità ad
un'interpretazione costituzionalmente orientata, atteso che essa si
ridurrebbe alla pura e semplice violazione della novella competenza
fissata in favore del T.A.R. ridetto, in applicazione di una
competenza - quella di questa Corte - ormai abrogata; che tutto ciò
dimostra sussistente il requisito di cui all'art. 23, comma 2 legge
11 marzo 1953, n. 87;
3. - Considerato, quanto alla denunziata illegittimità
costituzionale,
che essa appare interessare molteplici profili, i quali per
chiarezza di trattazione giova siano considerati partitamente;
3.1.- Quanto all'art. 76 Cost.,
che «Il sindacato di costituzionalità sulla delega legislativa,
secondo la giurisprudenza di questa Corte, si svolge attraverso un
confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici paralleli
concernenti, rispettivamente, la norma delegante (al fine di
individuarne l'esatto contenuto, nel quadro dei principi e criteri
direttivi e del contesto in cui questi si collocano, nonchè delle
ragioni e finalità della medesima) e la norma delegata, da
interpretare nel significato compatibile con i principi ed i criteri
direttivi della delega (tra le più recenti, sentenze n. 341, n. 340
e n. 170 del 2007)» (così Corte Cost. 24 aprile 2008, n. 112, in
motivazione); che la novella attributiva di competenza deriva la
propria legittimità dall'art. 44, comma 1 e 2 cit.; che tuttavia il
d.lgs. 2010, n. 104 in parte qua parrebbe non conforme alla delega in
quanto essa concerneva il riordino delle «norme vigenti sulla
giurisdizione del giudice amministrativo, anche rispetto alle altre
giurisdizioni» ed «adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza
della Corte costituzionale», e così con il pieno rispetto della
ripartizione di giurisdizionale fra il giudice ordinario e quello
amministrativo, quale delineata dall'art. 187-septies, comma 4,
d.lgs. 1998, n. 58, sovra riportato, mentre, all'opposto, la norma
delegata ha profondamente inciso la precedente ripartizione sotto un
duplice profilo: sia sottraendola alle Corti d'Appello, sia
concentrandola nella competenza funzionale e territoriale in un unico
ufficio giurisdizionale; che il riordino delle norme vigenti comporta
solamente «le modificazioni strumentali rispetto allo scopo di
comporle in un testo normativa unitario» (così Corte cost. 24 aprile
2008, n. 112, in motivazione); che, inoltre, la delega doveva
«adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza della Corte
costituzionale», la quale - come si dirà infra secondo un diverso
profilo - è esplicitamente intervenuta in materia con la sentenza
della Corte Costituzionale 6 luglio 2004, n. 204, statuendo
l'illegittimità costituzionale dell'assegnazione al giudice
amministrativo di blocchi di materie; che, ancora, la delega avrebbe
dovuto attuare la «la ragionevole durata del processo», mentre la
concentrazione presso un unico ufficio giudiziario di tutte le
controversie in materia di CONSCE, in precedenza distribuite fra le
varie Corti d'Appello italiane, appare muovere in senso
diametralmente opposto, atteso che la concentrazione,
necessariamente, comporta una correlativa diminuzione delle
possibilità di rapida decisione; che per tali aspetti, quindi, la
novella in esame appare eccedere la delega dianzi considerata;
3.1.1. - Ancora quanto all'art. 76 Cost.,
che, nel caso in cui si potesse intendere il riferimento di cui
all'art. 44, co. 2, lett. b) n. 1 cit., non già come una direttiva
al legislatore delegato inscritta entro il perimetro della delega di
cui al comma precedente - come la Corte ritiene - ma come una
autonoma direttiva che concorra a delimitare il perimetro stesso,
allora si deve rilevare la assenza di alcuna specificità, della
delega; che di conseguenza, ove tal norma fosse intesa nel senso
denegato da questa Corte, ne conseguirebbe la violazione in sè del
canone di specificità fissato dall'art. 76 Cost., con la conseguente
questione di illegittimità costituzionale;
3.2. - Quanto agli artt. 103, comma 1 e 113, comma 1 Cost.,
che, seppure potesse essere infondato il precedente profilo, la
Corte Costituzionale con la sentenza 6 luglio 2004, n. 204 ha
precisato, fissando un triplice limite all'espansione della
competenza del giudice amministrativo, che: «Il legislatore ordinario
ben può ampliare l'area della giurisdizione esclusiva purchè lo
faccia con riguardo a materie (in tal senso, particolari) che, in
assenza di tale previsione, contemplerebbero pur sempre, in quanto vi
opera la pubblica amministrazione-autorità, la giurisdizione
generale di legittimita': con il che, da un lato, è escluso che la
mera partecipazione della pubblica amministrazione al giudizio sia
sufficiente perchè si radichi la giurisdizione del giudice
amministrativo (il quale davvero assumerebbe le sembianze di giudice
"della" pubblica amministrazione: con violazione degli arti. 25 e
102, secondo comma, Cost.) e, dall'altro lato, è escluso che sia
sufficiente il generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella
controversia perchè questa possa essere devoluta al giudice
amministrativo» (in motivazione); che, quindi, si deve trattare di
materie particolari che sarebbero comunque devolute alla cognizione
del giudice amministrativo, il che, nel caso, avviene solo per il
profilo della vigilanza svolta dalla CONSOB, quando cioè viene in
rilievo un aspetto di discrezionalità amministrativa, ma non certo
per il profilo sanzionatorio, caratterizzato dalla doverosità, sul
lato dell'autorità indipendente, e dalla tutela di diritti
soggettivi, sul lato del sanzionato, così rispettando la dicotomia
interesse legittimo, presente in relazione al primo campo di
intervento, e diritto soggettivo, dominante il secondo; che neppure
può ritenersi sussistere un'inscindibile relazione fra i due
versanti dell'attività complessiva della CONSOB, atteso che il
profilo della vigilanza ben può concludersi senza intervento
sanzionatorio e, viceversa, il profilo sanzionatorio dev'essere
attuato anche su segnalazione di terzi, in assenza di una attività
di vigilanza, così dimostrandosi la solo occasionale connessione fra
i due aspetti e quindi la non ricomprensione nell'ambito di quei casi
particolari considerati dalla sentenza ridetta; che, in riferimento
ai due ambiti di attività della CONSOB, l'autorità viene in rilievo
con differenti compiti e poteri: quello dell'esercizio di un potere
amministrativo, quanto alla vigilanza, quello dell'esercizio di un
dovere ricorrendone i presupposti, quanto alla sanzione; che,
all'opposto, la novella competenza di cui si discute attribuisce al
giudice amministrativo una giurisdizione esclusiva unicamente razione
personale, cioè in quanto la CONSOB è parte della pubblica
amministrazione, non in funzione del contenuto degli atti emanati,
sul cui fondamento riposa la ripartizione di competenza fra la
giurisdizione ordinaria e quella amministrativa, senza che in
subiecta materia venga in rilievo alcuna speciale connessione; che
solo indirettamente deve esser considerato il bene giuridico protetto
dalla sanzione, e costituito dalla tutela del mercato, posto che esso
sottende tutto il sistema sanzionatorio nelle sue varie articolazioni
e che la tutela del mercato costituisce, semmai solo, un generico
riferimento al pubblico interesse, non tale da giustificare la
sussistenza della «speciale materia» anzidetta; cha tal competenza
ripartita fra giudice ordinario e amministrativo è ribadita a chiare
lettere dall'art. 113, comma 1 Cost., il quale esplicitamente prevede
quella ripartizione di competenza, che di conseguenza non può esser
derogata se non a fronte di evidenti ragioni di tutela del cittadino,
che nel caso non paiono sussistere;
3.2.1. - ancora quanto agii artt. 103, comma 1 e 113, comma 1
Cost,
che nella specie, comunque, si controverte di sanzioni relative
ad abuso del mercato commissibili da chiunque, e non solo da soggetti
sottoposti alla vigilanza della CONSOB, sicchè la materia relativa
esce dall'ambito della vigilanza affidata a quella autorità
indipendente, costituendo una competenza unicamente sanzionatorio, e
quindi tale da incidere nella materia dei diritti soggettivi, come
ritenuto dal diritto vivente (così CASS. CIV. sez. un. 29 novembre
2007, n. 24816); che pertanto, in proposito, non si può neppure
ipotizzare l'intrinseco, inestricabile collegamento che possa
configurare una «particolare materia», considerata dall'art. 103
cit.; che ciò concorre al profilo di non manifesta illegittimità
costituzionale anzidetto;
3.3. - quanto all'art. 111, Co. 2, 7 e 8 Cost.,
che, inoltre, il sistema costituzionale, all'art. 111, co. 7
Cost., configura un sistema non paritario fra giudice ordinario e
giudice amministrativo, con una prevalenza istituzionale del primo,
come un'autorevole dottrina non ha mancato di sottolineare, sicchè
la sottrazione di competenza giurisdizionale al primo deve esser
fondata da concrete e corpose ragioni di specialità, nel caso non
ricorrenti; che, sotto questa prospettiva, lo spostamento di
competenza di cui si discute appare sottrarre alla giurisdizione di
nomofilachia della Corte di Cassazione una materia dei diritti
soggettivi, confliggendo con il disposto dell'art. 111, comma 8
Cost., di cui la presente materia ha goduto per oltre un decennio,
atteso il rilievo costituzionale del grado di legittimità,
sottolineato dalla stessa Corte Costituzionale, quale elemento
integrante i canoni del giusto processo, validi anche per il giudizio
amministrativo (così Corte Cost. 29 maggio 2009, n. 170, in
motivazione), e tenuto conto della rilevanza costituzionale del
diritto potenzialmente compromesso, rappresentato dall'incidenza
della sanzione sulle potenzialità economiche dei soggetti e delle
imprese, tale da incidere sulla effettiva libertà di iniziativa
economica di cui all'art. 41, comma 1 Cost.; che, ancora, la
concentrazione presso un unico ufficio giudiziario di tutte le
controversie in materia di sanzioni CONSOB appare confliggere con il
canone costituzionale della ragionevole durata, di cui all'art. 111,
comma 2 Cost., atteso che la distribuzione delle controversie
medesime fra più Corti territoriali assicura una trattazione
parallela dei processi, quindi con una minor durata di ciascuno,
mentre la concentrazione in un unico ufficio comporta,
necessariamente, una trattazione in sequenza, che finisce di incidere
sulla ragionevole durata di tutti;
3.4. - quanto all'ari 3 Cost.,
che ciascuno di tali profili di possibile illegittimità
costituzionale finisce per impingere, anche, sulla razionalità sia
della tutela effettiva dei diritti soggettivi e degli interessi
legittimi, sia della distribuzione degli affari contenziosi fra
giurisdizioni diverse, onde ciascuno di essi appare confliggere anche
con tal profilo di illegittimità costituzionale; che, ancora, lo
spostamento suddetto opera una irrazionale disparità fra quello in
esame e la miriade di altri casi in cui la pubblica amministrazione,
in condizioni strutturalmente identiche a quelle della CONSOB, svolge
sia una attività di vigilanza che l'esercizio di un potere
sanzionatorio, concretizzantesi in una ordinanza-ingiunzione,
impugnabile dinanzi al giudice ordinario ex art. 23, leggi 1981, n.
689 (legge applicabile anche alle sanzioni CONSOB), come, ad esempio,
in materia di giochi d'azzardo leciti, ex art. 110, comma 9 del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza, emanato con R.D. 18 giugno
1931, n. 773, nella versione introdotta dal comma 525 dell'unico
articolo dalla legge 23 dicembre 2005, n. 266, sanzione irrogata
dalla A.A.M.S.; di attività veterinaria, ex art. 36 d.lgs. 27
gennaio 1992, n. 119, sanzione irrogata dalla A.S.L. competente; di
lavoro subordinato, ex arti. 4-bis comma 2 d.lgs. 21 aprile 2000, n.
181, introdotto dall'art. 6 comma 1 d.lgs. 2002, n. 297, art. 1 Legge
5 gennaio 1953, n. 4, sanzione irrogata dalla Direzione provinciale
del lavoro, ed in mille altri casi in cui ad un'attività di
vigilanza se ne affianca un'altra di natura sanzionatoria, dotata di
una discrezionalità amministrativa la prima e di una doverosità
inderogabile la seconda;
4.- Ritenuto, conclusivamente,
che la questione di legittimità costituzionale relativa agli
artt. l'art. 133, comma 1, lett. 1), 135, comma 1, lett. c), 134,
comma 1, lett. c) del d.lgs. 2/7/2010, n. 104, nella parte in cui
attribuiscono alla giurisdizione esclusiva amministrativa, in
generale, e del T.A.R. Lazio - Sede di Roma in ispecie, le
controversie relative alle sanzioni amministrative irrogate dalla
CONSOB, in quanto apparentemente confliggenti con gli artt. 3; 76;
103, commi 1 e 113, comma 1; 111, comma 2, 7, 8 Cost., è
manifestamente rilevante e non manifestamente infondata; che deve,
quindi, proporsi alla Corte costituzionale la questione di
legittimità costituzionale ridetta, disponendosi la sospensione dei
processi riuniti, la trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale, notificandosi la presente ordinanza al Presidente del
Consiglio dei ministri e comunicandola ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87;
«Propone la questione di legittimità costituzionale in relazione
eventualmente all'art. 44 legge 18/6/2009, n. 69, nonchè agli artt.
l'art. 133, comma 1, lett. 1), 135, comma 1, lett. c), 134, comma 1,
lett. c) del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, nella parte in cui
attribuiscono alla giurisdizione esclusiva amministrativa in
generale, e del T.A.R. Lazio - Sede di Roma in ispecie, le
controversie relative alle sanzioni amministrative irrogate dalla
CONSOB, ed ancora dell'art. 4, comma 1, n. 19 dell'allegato n. 4
d.lgs. 2010, n. 104 nella parte in cui abroga l'art. 187-septies,
comma 4 d.lgs. 1998, n. 58, in quanto apparentemente confliggenti con
gli artt. 3; 76; 103, comma 1 e 113, comma 1; 111, comma 2, 7, 8
Cost.;
Dispone la sospensione dei procedimenti riuniti nel presente
giudizio;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza al Presidente del Consiglio dei ministri e per la
comunicazione ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato.
Così deciso nella Camera di Consiglio, in Torino, addì 25 di
marzo 2011.

Il Presidente: Griffe