1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 10-3-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 69 SENTENZA 23 febbraio - 2 marzo 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Puglia - Sviluppo economico e attivita' produttive - Disciplina regionale - Funzioni conferite ai Comuni - Determinazioni sostitutive della Regione, in caso di inerzia degli enti locali - Ricorso governativo - Accoglimento - Carenza di condizioni sostanziali e procedurali legittimanti il potere sostitutivo regionale - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Puglia 31 gennaio 2003, n. 2, art. 4, comma 3. - Costituzione, art. 114. Regioni in genere - Interventi sostitutivi del Governo nei confronti di organi regionali - Natura - Possibilita' di altri interventi nei confronti di enti locali. - Costituzione, artt. 117, secondo comma, lettera p), e 120. (004C0267) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 10-3-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 4, comma 3,
della legge della Regione Puglia 31 gennaio 2003, n. 2, recante:
«Disciplina degli interventi di sviluppo economico, attività
produttive, aree industriali e aree ecologicamente attrezzate»,
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 4 aprile 2003, depositato in cancelleria il 14
successivo ed iscritto al n. 39 del registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 2003 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Udito l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 4 aprile 2003, depositato il
14 aprile 2003 e iscritto al n. 39 del registro ricorsi del 2003, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, ha impugnato l'art. 4, comma 3, della
legge della Regione Puglia 31 gennaio 2003, n. 2 (Disciplina degli
interventi di sviluppo economico, attività produttive, aree
industriali e aree ecologicamente attrezzate).
2. - L'art. 4, dopo aver disposto che i comuni, periodicamente,
determinano canoni, prezzi e tariffe per la fornitura di beni e
servizi alle aziende insediate in un'area industriale, nonchè i
criteri di riparto degli oneri per la copertura dei costi delle opere
e degli impianti in uso comune alle aziende insediate, aggiunge che
qualora i comuni non adempiano a tali prescrizioni, «la Regione
assume proprie determinazioni sostitutive».
Ritiene la difesa erariale che l'attribuzione del potere
sostitutivo alla Regione contrasterebbe con l'art. 120, secondo
comma, della Costituzione, che conferisce al Governo la titolarità
del potere sostitutivo nei riguardi anche dei comuni. Inoltre, la
legge cui la norma costituzionale attribuisce il compito di
disciplinare la materia, sarebbe quella statale, in considerazione
sia delle disposizioni contenute nell'art. 114 della Costituzione,
sia della circostanza che il potere sostitutivo nei confronti di un
comune atterrebbe «alla stessa possibilità di operare dell'ente
locale» e dunque riguarderebbe le sue funzioni fondamentali, la cui
disciplina è di competenza esclusiva della legislazione statale, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione.
Il contrasto dell'art. 4, comma 3, della legge regionale
impugnata con gli invocati parametri costituzionali sarebbe reso
ancor più evidente dalla mancata previsione di qualunque forma di
collaborazione con lo Stato, nonchè di procedure e strumenti di
raccordo e cooperazione tra i diversi livelli di governo, che la
Corte avrebbe ritenuto costituzionalmente necessari.
In conclusione, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, la legge
regionale non potrebbe attribuire il potere sostitutivo senza una
previa legge statale, «in particolare quando manchi di una esplicita
disposizione transitoria che limiti temporaneamente la disciplina
regionale fino all'adozione di apposita legge statale».
3. - La Regione Puglia non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1. - Il Governo ha impugnato l'art. 4, comma 3, della legge della
Regione Puglia 31 gennaio 2003, n. 2 (Disciplina degli interventi di
sviluppo economico, attività produttive, aree industriali e aree
ecologicamente attrezzate), perchè, prevedendo che la Regione possa
adottare «determinazioni sostitutive» in caso di inattività dei
comuni, violerebbe gli articoli 114, 117, secondo comma, lettera p),
e 120 della Costituzione, dai quali sarebbe desumibile che la legge
cui tale ultima disposizione costituzionale fa riferimento per la
disciplina dei poteri sostitutivi sarebbe la legge statale. Secondo
l'Avvocatura generale dello Stato, dunque, anche eventuali poteri
sostitutivi esercitati dalle Regioni dovrebbero trovare nella legge
dello Stato la propria disciplina o almeno il loro fondamento. La
normativa regionale impugnata, peraltro, non rispetterebbe le
prescrizioni costituzionali anche perchè in essa mancherebbero
adeguati strumenti di cooperazione tra i diversi livelli di governo.
2. - La soluzione della presente questione di legittimità
costituzionale non può prescindere da un richiamo all'assetto
costituzionale dei poteri sostitutivi, sui quali questa Corte ha di
recente avuto modo di soffermarsi nella sentenza n. 43 del 2004.
Come questa Corte ha già avuto modo di evidenziare in tale
decisione, i poteri che comportano la sostituzione nel compimento di
atti di organi di un ente rappresentativo ordinariamente competente
da parte di organi di un altro ente, ovvero la nomina da parte di
questi ultimi di organi straordinari dell'ente «sostituito» per il
compimento degli stessi atti, concorrono a configurare e a limitare
l'autonomia dell'ente nei cui confronti opera la sostituzione, e
devono quindi trovare fondamento esplicito o implicito nelle norme o
nei principi costituzionali che tale autonomia prevedono e
disciplinano.
Tali affermazioni erano sottese anche alla giurisprudenza
formatasi prima della riforma del Titolo V della Costituzione operata
dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione), sia pure con prevalente
riferimento ad ipotesi di sostituzione dello Stato nei confronti
delle regioni, previste per la tutela di interessi unitari allora
affidati alla finale responsabilità dello Stato. In quel contesto,
come è noto, spettavano alle regioni le funzioni amministrative
nelle materie di cui all'art. 117, primo comma, della Costituzione,
mentre le funzioni degli enti locali territoriali erano determinate
in termini di principio dalle leggi generali della Repubblica di cui
all'art. 128 della Costituzione, e la puntuale individuazione delle
stesse era demandata alle leggi dello Stato per le materie di
competenza statale e per le funzioni di «interesse esclusivamente
locale» pur inerenti alle materie di competenza regionale. La
eventualità della sostituzione di organi regionali agli enti locali,
esclusa nelle materie in cui la regione non aveva competenze
legislative e amministrative (sentenza n. 104 del 1973), poteva
invece fondarsi sulle leggi regionali di delega o di «conferimento»
di funzioni per le materie in cui, in base agli articoli 117 e 118
della Costituzione, le regioni erano costituzionalmente titolari
delle competenze amministrative, oltre che legislative.
Nel sistema del nuovo Titolo V, invece, l'art. 117, secondo
comma, lettera p), comprende nella competenza legislativa esclusiva
dello Stato la determinazione delle sole «funzioni fondamentali» di
comuni, province e città metropolitane, mentre l'art. 118, primo
comma, attribuisce in via di principio ai comuni, in tutte le
materie, «le funzioni amministrative», salva la possibilità che
esse, al fine di assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a
province, città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
Pertanto, in virtù dell'art. 118 Cost., sarà sempre la legge,
statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze
legislative, ad operare la concreta allocazione delle funzioni, in
conformità alla generale attribuzione costituzionale ai comuni o in
deroga ad essa per esigenze di «esercizio unitario», a livello
sovracomunale, delle funzioni medesime.
In questo quadro, anche l'eventuale previsione di eccezionali
sostituzioni di un livello di governo ad un altro per il compimento
di specifici atti o attività, considerati dalla legge necessari per
il perseguimento degli interessi di livello superiore coinvolti, e
non posti in essere tempestivamente dall'ente competente, non può
che rientrare, in via di principio e salvi i limiti e le condizioni
di cui si dirà, nello stesso schema logico, affidato nella sua
attuazione al legislatore competente per materia, sia esso quello
statale o quello regionale. Ragionando altrimenti, infatti, si
giungerebbe all'assurda conseguenza che, per evitare la
compromissione di interessi di livello superiore che richiedono il
compimento di determinati atti o attività, derivante dall'inerzia
anche solo di uno degli enti competenti, il legislatore (statale o
regionale) non avrebbe altro mezzo se non allocare la funzione ad un
livello di governo più comprensivo: conseguenza evidentemente
sproporzionata e contraria al criterio generale insito nel principio
di sussidiarietà (si veda ancora, al riguardo, la sentenza n. 43 del
2004).
3. - Il nuovo art. 120 della Costituzione - il quale non può che
essere letto in tale contesto - deriva invece dalla preoccupazione di
assicurare comunque, in un sistema di più largo decentramento di
funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità di
tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie
coinvolte e del riparto costituzionale delle funzioni amministrative,
taluni interessi essenziali che il sistema costituzionale attribuisce
alla responsabilità dello Stato, quali sono il rispetto degli
obblighi internazionali e comunitari, il mantenimento dell'ordine e
della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il territorio nazionale
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali, nonchè il mantenimento dell'unità giuridica ed economica
del complessivo ordinamento repubblicano.
Gli interventi governativi contemplati dall'art. 120, secondo
comma, della Costituzione hanno dunque carattere «straordinario» ed
«aggiuntivo», come risulta sia dal fatto che esso allude alle
emergenze istituzionali di particolare gravità, che comportano
rischi di compromissione relativi ad interessi essenziali della
Repubblica, sia dalla circostanza che nulla, nella norma, lascia
pensare che si sia inteso con essa smentire la consolidata tradizione
legislativa che ammetteva pacificamente interventi sostitutivi, nei
confronti degli enti locali, ad opera di organi regionali.
4. - Come più ampiamente evidenziato nella già citata sentenza
n. 43 del 2004, l'art. 120 della Costituzione, quindi, non esaurisce,
concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilità di esercizio
di poteri sostitutivi, ma si limita a prevedere un potere sostitutivo
straordinario, da esercitarsi da parte del Governo nei casi e per la
tutela degli interessi ivi indicati; viceversa, tale norma lascia
impregiudicata l'ammissibilità di altri casi di interventi
sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o
regionale, in capo ad organi dello Stato o delle regioni, o di altri
enti territoriali. Poichè però, come si è detto, tali interventi
sostitutivi costituiscono una eccezione rispetto al normale
svolgimento di attribuzioni degli enti locali, soggetti
rappresentativi dotati di autonomia politica, attribuzioni definite
dalla legge sulla base di criteri oggi assistiti da garanzia
costituzionale, debbono valere nei confronti di essi condizioni e
limiti non diversi da quelli elaborati nella ricordata giurisprudenza
di questa Corte in relazione ai poteri sostitutivi dello Stato nei
confronti delle regioni.
In primo luogo, dunque, le ipotesi di esercizio di poteri
sostitutivi devono essere previste e disciplinate dalla legge
(sentenza n. 338 del 1989), che deve altresì definirne i presupposti
sostanziali e procedurali; in secondo luogo, la sostituzione può
essere prevista solo per il compimento di atti o attività «prive di
discrezionalità nell'an (anche se non necessariamente nel quid o nel
quomodo)» (sentenza n. 177 del 1988), la cui obbligatorietà sia il
riflesso degli interessi di livello superiore alla cui salvaguardia
provvede l'intervento sostitutivo; ancora, il potere sostitutivo deve
essere esercitato da un organo di governo della regione o sulla base
di una decisione di questo, a causa dell'attitudine dell'intervento
ad incidere sull'autonomia costituzionale dell'ente sostituito
(sentenze n. 460 del 1989 e n. 313 del 2003); da ultimo, è
necessario che la legge predisponga congrue garanzie procedimentali
per l'esercizio del potere sostitutivo, in conformità al principio
di leale collaborazione: dovrà dunque essere previsto un
procedimento nel quale l'ente sostituito sia messo in grado di
interloquire e di evitare la sostituzione attraverso l'autonomo
adempimento (sentenza n. 416 del 1995 e ordinanza n. 53 del 2003).
5. - Alla luce di tali considerazioni, è possibile affrontare le
censure proposte avverso l'art. 4, comma 3, della legge della regione
Puglia n. 2 del 2003.
Quanto appena affermato conduce a ritenere prive di fondamento le
argomentazioni dell'Avvocatura dello Stato, secondo le quali alla
legge regionale sarebbe preclusa ogni autonoma capacità di prevedere
ipotesi di poteri sostitutivi delle regioni nei confronti degli enti
locali.
6. - Deve però essere presa in considerazione la censura
concernente il mancato rispetto, da parte della disposizione
impugnata, della posizione costituzionale degli enti «sostituendi»
risultante dall'art. 114 Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione.
La censura è fondata.
La possibilità, per la legge regionale, di intervenire nella
materia de qua, infatti, non esime dal verificarne la conformità ai
requisiti, più sopra richiamati, che devono caratterizzare le
ipotesi di potere sostitutivo perchè queste ultime siano conformi ai
dettami della Costituzione.
Nel caso del comma 3 dell'art. 4 della legge della regione Puglia
n. 2 del 2003, mancano le prescrizioni in precedenza indicate come
necessarie perchè possa essere legittimamente raffigurato un potere
sostitutivo regionale in relazione ad un'attività attribuita ad enti
locali: non viene determinata in alcun modo la tipologia delle
sostituzioni affidate alla regione; non si individua l'organo
regionale competente; non si disciplina la procedura di esercizio di
tali poteri, nè si prevede alcun meccanismo di collaborazione con
l'ente inadempiente.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 3,
della legge della regione Puglia 31 gennaio 2003, n. 2 (Disciplina
degli interventi di sviluppo economico, attività produttive, aree
industriali e aree ecologicamente attrezzate).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Fruscella
Depositata in cancelleria il 2 marzo 2004.
Il cancelliere:Fruscella
04C0267