1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 6-11-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 104 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 ottobre 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 ottobre 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Norme della Provincia autonoma di Trento - Modificazioni alla legge provinciale n. 7 del 1997 - Reclutamento dei dirigenti - Assunzione di dirigenti con contratto a tempo determinato, tra persone in possesso dei requisiti per la partecipazione ai concorsi per l'accesso della dirigenza di ruolo della Provincia. Impiego pubblico - Norme della Provincia autonoma di Trento - Modificazioni alla legge provinciale n. 12 del 1983 - Giornalisti operanti presso la Provincia e presso gli enti strumentali previsti dalla legge provinciale n. 3 del 2006 - Previsione che la contrattazione collettiva sul trattamento giuridico ed economico si svolge nell'ambito di distinte disposizioni del comparto delle autonomie locali, avuto riguardo ai contratti di riferimento di categoria. Istruzione - Norme della Provincia autonoma di Trento - Modificazioni alla legge provinciale n. 15 del 2018 - Stabilizzazione del personale insegnante delle scuole dell'infanzia - Prove concorsuali - Soppressione dell'esame-colloquio. Sanita' pubblica - Norme della Provincia autonoma di Trento - Modificazioni alla legge provinciale n. 16 del 2010 sulla tutela della salute - Affidamento di incarichi individuali, con contratto di lavoro autonomo, per lo svolgimento di attivita' sanitarie, anche a carattere ordinario. - Legge della Provincia autonoma di Trento 6 agosto 2019, n. 5 (Assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2019-2021), artt. 7, comma 5, lettera b), 11, 24 e 46, comma 12. (19C00316) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 6-11-2019)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso con il patrocinio ex lege,
dall'Avvocatura generale dello Stato, (C.F. 80224030587, per il
ricevimento degli atti - fax 06-96514000 e pec:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici in Roma,
alla via dei Portoghesi n. 12 - domicilia nei confronti della
Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore,
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge n.
5 pubblicata nel B.U.R. n. 31, del 6 agosto 2019 (assestamento del
bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento, per gli
esercizi finanziaria 2019-2021), articoli 7, comma 5, lettera b), 11,
24, 46, comma 12.
La Provincia autonoma di Trento, con la legge sopra epigrafata,
relativamente alle norme testè citate ha ecceduto dalla propria
competenza, come si intende dimostrare con la illustrazione dei
seguenti

Motivi

1) Art. 7, comma 5, lettera b)
Detta norma modifica l'art. 21 della legge sul personale della
provincia 1997, prevedendo che «In alternativa al reclutamento della
dirigenza di ruolo, per un numero di posti di dirigente non superiore
al 20 per cento del numero complessivo degli incarichi dirigenziali
possono essere assunti dirigenti con contratto a tempo determinato,
tra persone in possesso dei requisiti per la partecipazione ai
concorsi per l'accesso della dirigenza di ruolo della provincia,
secondo quanto previsto dall'art. 28».
La citata disposizione si pone in contrasto con l'art. 19, comma
6, del decreto legislativo n. 165 del 2001, secondo cui gli incarichi
a soggetti esterni alla pubblica amministrazione possono essere
conferiti «entro il limite del 10 per cento della dotazione organica
dei dirigenti appartenenti alla prima fascia dei ruoli di cui
all'art. 23 e dell'8 per cento della dotazione organica di quelli
appartenenti alla seconda fascia, a tempo determinato ai soggetti
indicati dal presente comma».
Sul punto si richiama l'orientamento espresso dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 324 del 2010, secondo cui: «Si
tratta di una normativa riconducibile alla materia dell'ordinamento
civile di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Costituzione,
poichè il conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti esterni,
disciplinato dalla normativa citata, si realizza mediante la
stipulazione di un contratto di lavoro di diritto privato.
Conseguentemente, la disciplina della fase costitutiva di tale
contratto, così come quella del rapporto che sorge per effetto della
conclusione di quel negozio giuridico, appartengono alla materia
dell'ordinamento civile».
La costante giurisprudenza della Corte costituzionale ha
affermato che nella materia «dell'ordinamento civile», di competenza
esclusiva, il legislatore nazionale, fissa principi che
«costituiscono tipici limiti di diritto privato, fondati
sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale di eguaglianza, di
garantire l'uniformità nel territorio nazionale delle regole
fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti tra privati, che
si impongono anche alle regioni a statuto speciale» (ex plurimis,
sentenze n. 172 del 2018, n. 257 del 2016, n. 211 del 2014, n. 151
del 2010 e n. 189 del 2007).
Per quanto precede con la disposizione in esame la provincia
autonoma ha ecceduto dalle proprie competenze, sicchè si confida
nella dichiarazione di incostituzionalità.
2) Art. 11
Parimenti l'art. 11 è illegittimo per violazione dell'art. 117,
comma 2, lettera 1) Costituzione che riserva alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato la materia dell'ordinamento civile.
La disciplina dei giornalisti operanti presso la provincia
afferendo a rapporti di lavoro contrattualizzati, viene quindi
regolata nell'ambito dei contratti collettivi disciplinati ai sensi
degli articoli 40 e seguenti del decreto legislativo n. 165 del 2001,
senza alcun rinvio a contratti collettivi della categoria dei
giornalisti, e quindi nell'ambito del CCNL del comparto di
contrattazione collettiva. Deve quindi rilevarsi che il citato art.
11 della legge provinciale, nel prevedere che la contrattazione
collettiva del comparto debba avere riguardo ai contratti di
riferimento di categoria, nella sua formulazione viola gli articoli
40 e seguenti del decreto legislativo n. 165 del 2001 ed eccede le
previsioni del legislatore nazionale di cui all'art. 9, comma 5,
della legge n. 150 del 7 giugno 2000 «Uffici stampa».
Conseguentemente ricorrono i presupposti per la dichiarazione di
incostituzionalità della norma.
3) Art. 24
L'art. 24 modifica l'art. 19 della legge provinciale n. 15/2018,
eliminando nella procedura del concorso straordinario per l'accesso a
posti di lavoro con contratto a tempo indeterminato per il personale
insegnante delle scuole dell'infanzia provinciali, l'esame-colloquio
quale prova concorsuale e lasciando alla sola valutazione dei titoli
l'individuazione dei vincitori del concorso stesso.
Al riguardo, la disposizione presenta profili di
incostituzionalità in quanto, con la modifica apportata alla
procedura concorsuale, vengono disattesi i criteri costituzionali di
selettività caratteristici dei concorsi pubblici ex art. 97 della
Costituzione per individuare i vincitori delle procedure concorsuali
pubbliche che consentono l'accesso agli impieghi caratterizzati dalla
presenza di una prova scritta ed una prova orale.
È infatti principio consolidato nella giurisprudenza
costituzionale che il reclutamento del personale in ambito
pubblicistico debba sempre avvenire mediante lo svolgimento di una
procedura concorsuale e con una prova pubblica di selezione degli
aspiranti.
4) Art. 46, comma 12
L'art. 46, comma 12 introduce, all'art. 56 della legge
provinciale 23 luglio 2010, n. 16, il comma 6-quinquies. Il comma
menzionato prevede che l'Azienda provinciale per i servizi sanitari,
per garantire la costante erogazione dei servizi sanitari e il
rispetto dei livelli essenziali di assistenza e fronteggiare la
situazione emergenziale di carenza di medici specialisti in alcune
discipline, possa affidare incarichi individuali, con contratto di
lavoro autonomo, per lo svolgimento di attività sanitarie, anche a
carattere ordinario, purchè sia previamente accertata la non
disponibilità di professionisti individuati con gli ordinari
strumenti di acquisizione del personale, o di medici specializzati
con contratti di formazione specialistica ai sensi dell'art. 4 della
legge provinciale n. 4/1991.
Tuttavia il suddetto comma non è coerente con le vigenti
disposizioni dettate dagli articoli 36 e 7 del decreto legislativo n.
165/2001, che forniscono coordinate e vincoli per le pubbliche
amministrazioni che intendono avvalersi di contratti di lavoro
flessibili.
Infatti, l'art. 36, comma 1, del decreto legislativo n. 165/2001
dispone che il fabbisogno ordinario di personale, anche medico, deve
essere coperto mediante assunzioni a tempo indeterminato. Il ricorso
a tipologie di lavoro flessibile, come specificato dal comma 2
dell'art. 36 menzionato (nella forma del contratto di lavoro a tempo
determinato o delle collaborazioni anche di natura professionale) è
consentito a fronte di situazioni temporanee (attività di durata
limitata non rientranti nel fabbisogno ordinario) o eccezionali, ad
esempio esigenze di carattere sostitutivo in situazione di emergenza
nelle more dello svolgimento di procedure concorsuali. Pertanto, il
ricorso a tale tipologia di contratto di lavoro flessibile per un
fabbisogno ordinario potrebbe essere consentito solo sul presupposto
di esigenze eccezionali e transitorie e non per una durata annuale,
con possibilità di rinnovo.
Si richiamano, inoltre, il comma 5-bis e il successivo comma 6
del citato art. 7 del decreto legislativo n. 165/2001. Il primo
dispone «il divieto alle pubbliche amministrazioni di stipulare
contratti di collaborazione che si concretano in prestazioni di
lavoro esclusivamente personali continuative e le cui modalità di
esecuzione siano organizzate dal committente anche con riferimento ai
tempi e al luogo di lavoro. I contratti posti in essere in violazione
del presente comma sono nulli e determinano responsabilità erariale»
mentre il comma 6 delinea la possibilità per le amministrazioni
pubbliche di conferire esclusivamente incarichi individuali con
contratto di lavoro autonomo in presenza di specifici presupposti di
legittimità.
Tali principi sono espressamente riconfermati nella circolare n.
6 del 2014 del Ministro per la semplificazione e la pubblica
amministrazione recante «Interpretazione e applicazione dell'art. 5,
comma 9, del decreto-legge n. 95 del 2012, come modificato dall'art.
6 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 e nella nota prot. DFP
0037697 P-4.17.1.7.5 del 7 giugno 2019 del Dipartimento della
funzione pubblica, ove è stato chiarito, in relazione al
conferimento di incarichi libero professionali anche a medici
specialisti in quiescenza, che esistono delle condizioni
ordinamentali di carattere generale in materia di ricorso a tipologie
di lavoro flessibile, nonchè specifiche per il conferimento degli
incarichi a soggetti esterni alla pubblica amministrazione, siano
essi in quiescenza o meno.
Si osserva, infine, che dal tenore della disposizione non si
evince se il reclutamento del personale estraneo alla pubblica
amministrazione avvenga nel rispetto delle percentuali previste
dall'art. 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001, già
richiamate con riferimento all'art. 7 della legge provinciale, le cui
argomentazioni devono ritenersi estese alla norma in esame. Le
percentuali di cui all'art. 19, comma 6, infatti, potrebbero essere
violate dall'applicazione dell'art. 46, comma 12, in mancanza di un
rinvio espresso alle stesse da parte della provincia.
Pertanto, il comma in esame, ponendosi in contrasto con le
vigenti disposizioni statali (decreto legislativo n. 165/2001) che
costituiscono principi fondamentali per il coordinamento della
finanza pubblica, viola l'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
in materia di coordinamento della finanza pubblica e secondo comma,
lettera l) dello stesso articolo, che riserva alla competenza
esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e, quindi, i rapporti di
diritto privato regolabili dal codice civile (contratti collettivi).
Si rileva, parimenti, una violazione dell'art. 117, comma 3,
Costituzione per contrasto con i principi fondamentali posti dal
legislatore statale nella materia concorrente della «tutela della
salute» (ex multiis, Corte costituzionale, n. 422/2006 e n.
295/2009), tra i quali devono annoverarsi quei principi dettati con
riferimento alle modalità e ai requisiti di accesso al Servizio
sanitario nazionale che si collocano in una prospettiva di
miglioramento del «rendimento» del servizio offerto e, dunque, di
garanzia, oltrechè del buon andamento dell'amministrazione, anche
della qualità dell'attività assistenziale erogata (in tal senso,
Corte costituzionale, sentenza n. 181/2006).
La legge provinciale eccede oltretutto dalle competenze
attribuite alla provincia dallo statuto speciale del Trentino-Alto
Adige (decreto del Presidente della Repubblica n. 670/1972).

P. Q. M.

Si conclude perchè siano dichiarati costituzionalmente
illegittimi gli articoli 7, comma 5, lettera b), 11, 24, 46, comma
12, della legge della Provincia autonoma di Trento.
Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 4 ottobre 2019.
Roma, 5 ottobre 2019

L'Avvocato dello Stato: Figliolia