1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 2-11-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 124 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 maggio 2022
Ordinanza del 17 maggio 2022 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Rossi Andrea contro Ministero dell'interno e INPS - Istituto nazionale di previdenza sociale. Previdenza - Impiego pubblico - Trattamenti di fine servizio, comunque denominati, spettanti nei casi di cessazione dal servizio per raggiungimento dei limiti di eta' - Prevista corresponsione decorsi dodici mesi dalla cessazione del rapporto di lavoro - Riconoscimento del trattamento secondo un meccanismo di rateizzazione annuale, differentemente articolato in base all'ammontare complessivo della prestazione. - Decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79 (Misure urgenti per il riequilibrio della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 28 maggio 1997, n. 140, art. 3, comma 2; decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica), convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 12, comma 7. (22C00199) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 2-11-2022)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Terza Quater)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 10308 del 2021, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Andrea Rossi, rappresentato e difeso dagli avvocati
Claudia Zhara Buda, Massimo Zhara Buda, con domicilio digitale come
da PEC da Registri di giustizia;
Contro:
Ministero dell'interno, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, domiciliataria ex lege in Roma - via dei Portoghesi, 12;
INPS - Istituto nazionale di previdenza sociale, in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avv. Flavia Incletolli, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di giustizia;
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
per il riconoscimento del diritto del ricorrente a percepire
il TFS senza dilazioni e senza rateizzazione e condanna dei
resistenti a liquidare e a corrispondere senza dilazione l'intero
importo dovuto oltre interessi e rivalutazione;
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Rossi Andrea
il 22 dicembre 2021:
per l'annullamento del provvedimento denominato «Prospetto di
liquidazione» atto n. 25913 del 19 luglio 2021, nella parte in cui
prevede un pagamento rateale, senza indicare i tempi di pagamento.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell'interno e dell'INPS;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 marzo 2022 la
dott.ssa Claudia Lattanzi e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale.
1. I fatti di causa.
Il ricorrente, già Dirigente della Polizia di Stato, cessato dal
servizio per raggiunti limiti di età il 1° aprile 2020, ha chiesto
che venisse accertato il suo diritto a percepire il trattamento di
fine servizio senza dilazioni e senza rateizzazioni e ha chiesto la
condanna del Ministero resistente e dell'INPS, «il primo a liquidare
e comunicare e il secondo a corrispondere senza dilazioni e senza
rateizzazioni il trattamento di fine servizio dovuto» e ha chiesto la
condanna dell'amministrazione resistente al risarcimento del danno da
ritardato pagamento.
In particolare, il ricorrente ha dedotto in fatto:
che, dall'area riservata del sito dell'INPS, ha potuto
visualizzare, alla voce «Servizi Online TFS» un importo lordo
complessivo di euro 192.504,43 e netto di euro 151.722,00, con la
specificazione che «il calcolo fornito è puramente indicativo, non
ha pertanto alcun valore di certificazione e non costituisce per
l'Istituto alcun impegno ai fini dell'erogazione ...», con
l'ulteriore specificazione che «in caso di importo lordo della
prestazione superiore ad euro 50.000,00 il pagamento è rateale,
secondo quanto previsto dall'art. 1, comma 484, legge n. 147/2013
...»;
che ha ricevuto, solo il 27 luglio 2021, una prima tranche di
euro 43.252,29 (probabilmente euro 50.000,00 lordi) con la seguente
causale: «Pagamento TFS Rata 1», ma che nulla è dato sapere in
ordine ai successivi pagamenti.
Il ricorrente, nel motivare in ordine alla propria pretesa di
vedersi riconosciuto il trattamento di fine servizio, ha rilevato
l'illegittimità costituzionale delle norme che hanno disposto la
rateizzazione di quest'ultimo.
L'INPS ha eccepito il difetto di competenza di questo Tribunale e
l'inammissibilità della domanda in quanto, così come formulata, si
risolve nella richiesta di annullamento di un provvedimento di rango
formalmente legislativo, che esula dalle attribuzioni del giudice
amministrativo.
L'INPS ha, poi, dedotto l'infondatezza della domanda, perchè le
modalità di pagamento adottate sarebbero pienamente conformi al
dettato normativo.
In data 11 novembre 2021, il ricorrente ha inviato all'INPS una
formale diffida e messa in mora, ai sensi dell'art. 25 del decreto
del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, al fine di
rendere disponibile e a corrispondere immediatamente e integralmente
al ricorrente il trattamento di fine servizio.
L'INPS, il 12 novembre 2021, ha notificato il «prospetto di
liquidazione» dal quale si evince che il pagamento avverrà in tre
rate delle quali la prima corrisponde all'importo pagatogli a luglio
2021, mentre per le altre non vi è alcuna indicazione.
Avverso questo provvedimento, il ricorrente, ha proposto motivi
aggiunti riproponendo le stesse censure avanzate con il ricorso
originario.
Alla pubblica udienza del 15 marzo 2022 il ricorso è stato
trattenuto in decisione.
1. - Sul dedotto difetto di competenza.
È anzitutto infondata l'eccezione di incompetenza per territorio
di questo Tribunale, in quanto la regola del foro del pubblico
impiego deve essere letta in ragione dello scopo che, per opinione
comune, è quello di render più agevole ai dipendenti pubblici
l'accesso alla tutela giurisdizionale.
In particolare, la sentenza dell'Adunanza plenaria del Consiglio
di Stato n. 4/1980, ha ritenuto che «nel sistema delineato dalla
legge n. 1034 del 1971, istitutiva del Tribunale amministrativo
regionale (artt. 2 e 3) la competenza di cui al comma 3 dell'art. 3
(identica alla regula juris di cui al secondo comma dell'art. 13
c.p.a.) ha natura generale, ma residuale, nel senso che essa
ricomprende tutti i casi di impugnativa di atti emessi da organi
centrali dello Stato (o di enti pubblici a carattere ultraregionale)
che non ricadano nel foro dell'efficacia territoriale dell'atto, o,
rispettivamente, in quello della sede di ufficio; ne consegue che la
competenza a decidere dell'impugnativa di un atto - attributivo di
pretese patrimoniali in capo al ricorrente - emesso da un organo
centrale dello Stato in relazione ad un pregresso rapporto di
pubblico impiego alle dipendenze dello Stato stesso si determina non
già con riferimento al cit. comma 3, sibbene con riferimento al foro
dell'efficacia territoriale dell'atto, individuato dal comma 2 dello
stesso art. 3, ciò in quanto gli effetti dell'atto, essendo
necessariamente riferiti ad un determinato soggetto, acquistano per
effetto della soggettivizzazione una ben chiara dimensione
territoriale: pertanto la competenza non spetta nè al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, nè della sede del pregresso
rapporto di servizio, bensì alla competenza del Tribunale
amministrativo regionale del luogo di residenza dell'ex impiegato».
Poste queste considerazioni, deve ritenersi la competenza
territoriale di questo Tribunale, in quanto entro la sua
circoscrizione ricade tanto il luogo di residenza del ricorrente.
3. - Sull'eccezione di inammissibilità del ricorso.
Parimenti infondata è l'eccezione di inammissibilità per
impugnazione diretta delle norme ritenute incostituzionali.
In realtà, il ricorrente ha chiesto l'accertamento del proprio
diritto a ottenere il pagamento immediato e integrale del trattamento
di fine servizio, impugnando, tra l'altro, l'atto relativo alla
liquidazione del proprio TFS, e, al fine di dimostrare le proprie
pretese, ha dedotto in ordine alla ritenuta illegittimità
costituzionale delle norme che ne disciplinano la corresponsione.
4. - La rilevanza della questione.
Le disposizioni della cui compatibilità con la Costituzione si
dubita stabiliscono che «1. Il trattamento pensionistico dei
dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma
2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive
modificazioni, compresi quelli di cui ai commi 4 e 5 dell'art. 2
dello stesso decreto legislativo, è corrisposto in via definitiva
entro il mese successivo alla cessazione dal servizio. In ogni caso
l'ente erogatore, entro la predetta data, provvede a corrispondere in
via provvisoria un trattamento non inferiore al 90 per cento di
quello previsto, fatte salve le disposizioni eventualmente più
favorevoli.
2. Alla liquidazione dei trattamenti di fine servizio, comunque
denominati, per i dipendenti di cui al comma 1, loro superstiti o
aventi causa, che ne hanno titolo, l'ente erogatore provvede decorsi
ventiquattro mesi dalla cessazione del rapporto di lavoro e, nei casi
di cessazione dal servizio per raggiungimento dei limiti di età o di
servizio previsti dagli ordinamenti di appartenenza, per collocamento
a riposo d'ufficio a causa del raggiungimento dell'anzianità massima
di servizio prevista dalle norme di legge o di regolamento
applicabili nell'amministrazione, decorsi dodici mesi dalla
cessazione del rapporto di lavoro. Alla corresponsione agli aventi
diritto l'ente provvede entro i successivi tre mesi, decorsi i quali
sono dovuti gli interessi» (art. 3, decreto-legge n. 79/1997).
«7. A titolo di concorso al consolidamento dei conti pubblici
attraverso il contenimento della dinamica della spesa corrente nel
rispetto degli obiettivi di finanza pubblica previsti
dall'Aggiornamento del programma di stabilità e crescita, dalla data
di entrata in vigore del presente provvedimento, con riferimento ai
dipendenti delle amministrazioni pubbliche come individuate
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3
dell'art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 il riconoscimento
dell'indennità di buonuscita, dell'indennità premio di servizio,
del trattamento di fine rapporto e di ogni altra indennità
equipollente corrisposta una-tantum comunque denominata spettante a
seguito di cessazione a vario titolo» (art. 12, comma 7,
decreto-legge n. 78/2010).
Le norme in questione, per la loro chiarezza testuale, non si
prestano a interpretazioni adeguatrici, comportando il rigetto del
ricorso con conseguente dilazione del termine del pagamento delle
somme spettanti al pubblico dipendente per effetto della cessazione
del rapporto di servizio.
È opinione del Tribunale amministrativo regionale che sia
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 3, comma 2, del decreto-legge 28 marzo
1997, n. 79, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio
1997, n. 140 e dell'art. 12, comma 7, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, per contrasto con l'art. 36 della Costituzione.
5. - La non manifesta infondatezza della questione.
Il dubbio di incompatibilità tra gli artt. 3, comma 2, del
decreto-legge n. 79/1997 e 12, comma 7, del decreto-legge n. 78/2010,
e l'art. 36 della Costituzione è alimentato dall'esame della
giurisprudenza della Corte costituzionale, con particolare riguardo
alla sentenza n. 159 del 25 giugno 2019, che, nel ritenere non
fondate le eccezioni di incostituzionalità degli articoli sopra
detti con particolare riguardo ai lavoratori che non hanno raggiunto
i limiti di età o di servizio previsti dagli ordinamenti di
appartenenza, ha ritenuto che «La disciplina che ha progressivamente
dilatato i tempi di erogazione delle prestazioni dovute alla
cessazione del rapporto di lavoro ha smarrito un orizzonte temporale
definito e la iniziale connessione con il consolidamento dei conti
pubblici che l'aveva giustificata. Con particolare riferimento ai
casi in cui sono raggiunti i limiti di età e di servizio, la duplice
funzione retributiva e previdenziale delle indennità di fine
rapporto, conquistate "attraverso la prestazione dell'attività
lavorativa e come frutto di essa" (sentenza n. 106 del 1996, punto
2.1. del Considerato in diritto), rischia di essere compromessa, in
contrasto con i principi costituzionali che, nel garantire la giusta
retribuzione, anche differita, tutelano la dignità della persona
umana».
Secondo la giurisprudenza della Corte le indennità di fine
rapporto «costituiscono parte del compenso dovuto per il lavoro
prestato, la cui corresponsione viene differita - appunto in funzione
previdenziale - onde agevolare il superamento delle difficoltà
economiche che possono insorgere nel momento in cui viene meno la
retribuzione» (sentenza n. 458/2005), ritenendosi, in sostanza,
l'essenziale natura di retribuzione differita collegata a una
concorrente funzione previdenziale (cfr. sentenza n. 438/2005).
L'art. 36 della Costituzione statuisce che il lavoratore ha
diritto ad una retribuzione proporzionata alla qualità e quantità
del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare e a sè ed
alla sua famiglia una esistenza libera e dignitosa.
La retribuzione, pertanto, da una parte, non deve mai perdere il
suo collegamento con la prestazione lavorativa svolta e, dall'altro,
deve essere adeguata e sufficiente ai sensi dell'art. 36 della
Costituzione, avendo a riguardo non solo alla entità della
retribuzione, ma anche alla tempestività della sua corresponsione.
È infatti evidente che una retribuzione corrisposta con ampio
ritardo ha per il lavoratore una utilità inferiore a quella
corrisposta tempestivamente.
Proprio il carattere di retribuzione differita riconosciuta alle
indennità di fine rapporto, comporta la necessità che anche queste
ultime debbano essere corrisposte tempestivamente e non possano
essere diluite strutturalmente oltre la fuoriuscita dal mondo del
lavoro.
Ciò a maggior ragione se si considera che, notoriamente, il
lavoratore, sia pubblico che privato, specie se in età avanzata, in
molti casi si propone - proprio attraverso l'integrale e immediata
percezione di detto trattamento - di recuperare una somma già spesa
o in via di erogazione per le principali necessità di vita, ovvero
di fronteggiare o adempiere in modo definitivo ad impegni finanziari
già assunti, magari da tempo.
È poi da ricordare che la Corte ha più volte affermato il
principio per il quale una misura quale quella in esame, per superare
lo scrutinio di costituzionalità, non può riguardare un arco
temporale indefinito, ma deve essere giustificato da una crisi
contingente e deve atteggiarsi quale misura una tantum (sentenze n.
178 del 2015 e n. 173 del 2016).
La misura in questione, al contrario, pur legata a una situazione
di crisi contingente non ha una durata prestabilita, ma ha assunto un
carattere strutturale.
Infatti, l'art. 3 del decreto-legge n. 79 del 1997 ha previsto
dapprima un termine minimo di sei mesi per la liquidazione delle
indennità di fine servizio. Termine che l'art. 1, comma 22, lettera
a), del decreto-legge n. 138 del 2011 ha fissato in sei mesi per il
solo caso di pensionamento di vecchiaia e ha innalzato a ventiquattro
mesi per l'ipotesi di un pensionamento di anzianità.
Il termine di sei mesi, sancito per i pensionamenti di vecchiaia,
è stato innalzato a dodici mesi dall'art. 1, comma 484, lettera b),
della legge n. 147 del 2013, mentre resta immutato il termine minimo
di ventiquattro mesi per le indennità di fine servizio corrisposte
per il caso di pensionamenti anticipati. Vige poi sempre un ulteriore
termine di tre mesi per l'effettiva erogazione: solo quando sia
decorso infruttuosamente tale ultimo termine, sono dovuti gli
interessi.
L'art. 12, comma 7, del decreto-legge n. 78 del 2010 ha
introdotto un meccanismo di rateizzazione, articolato secondo soglie
più elevate rispetto a quelle oggi vigenti (una rata annuale per le
indennità di fine servizio fino a 90.000,00 euro; due rate annuali
per le indennità oltre i 90.000,00 e fino ai 150.000,00; tre rate
annuali per le indennità pari o superiori a 150.000,00 euro).
L'art. 1, comma 484, lettera a), della legge n. 147 del 2013 ha
previsto, per il meccanismo della rateizzazione, reso così più
capillare, soglie più contenute: una rata annuale per le indennità
fino a 50.000,00 euro; due rate annuali oltre i 50.000,00 e fino ai
100.000,00 euro; tre rate annuali per le indennità di importo che è
pari o superiore ai 100.000,00 euro.
Con la legge di stabilità per il 2014, con l'art. 1, comma 484,
in sostanza, si è aggravato il sacrificio imposto con il
differimento già stabilito nel 1997, ampliando a dodici mesi il
termine minimo per la liquidazione delle indennità di fine servizio
e prevedendo un meccanismo di rateizzazione che penalizza oltremodo i
beneficiari dei trattamenti in esame, perchè è più gravoso
rispetto a quello stabilito dal decreto-legge n. 78 del 2010 nella
sua originaria versione.
Poste tali premesse, si può ritenere che la previsione di un
pagamento rateale comprima in maniera irragionevole e sproporzionata
i diritti dei lavoratori pubblici, in violazione dell'art. 36 della
Costituzione, non essendo sorretta dal carattere contingente, ma al
contrario avendo carattere strutturale.
6. - Conclusioni.
Il giudizio presente va quindi sospeso, con trasmissione, ai
sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, degli atti alla
Corte costituzionale, affinchè decida della questione di
legittimità costituzionale che, con la presente ordinanza,
incidentalmente si pone.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Terza
Quater) sospende il giudizio e, ai sensi dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, dispone la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale affinchè si pronunci sulla rilevante e non
manifestamente infondata questione di legittimità costituzionale
degli artt. 3, comma 2, del decreto-legge n. 79/1997 e 12, comma 7,
del decreto-legge n. 78/2010, per contrasto con l'art. 36 della
Costituzione.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 15
marzo 2022 con l'intervento dei magistrati:
Maria Cristina Quiligotti, Presidente;
Claudia Lattanzi, consigliere, estensore;
Francesca Ferrazzoli, referendario.

Il Presidente: Quiligotti


L'estensore: Lattanzi