1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 19-7-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 142 SENTENZA 7 giugno - 13 luglio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo civile - Equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Rimedio preventivo nei giudizi davanti alla Corte di cassazione - Deposito, a pena d'inammissibilita', di un'istanza di accelerazione nei termini prescritti - Violazione del principio, anche convenzionale, della ragionevole durata del processo - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 24 marzo 2001, n. 89, art. 2, comma 1, in relazione all'art. 1-ter, comma 6. - Costituzione, artt. 111, secondo comma, e 117, primo comma; Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, artt. 6, paragrafo 1, e 133. (T-230142) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 19-7-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria
Rosara SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1-ter,
comma 6, della legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa
riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del
processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura
civile), promosso dalla Corte d'appello di Firenze, sezione quarta
civile, nel procedimento vertente tra il Ministero della giustizia e
B. A. e altri, con ordinanza del 26 ottobre 2021, iscritta al n. 85
del registro ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 34, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Udito nella camera di consiglio del 7 giugno 2023 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
deliberato nella camera di consiglio del 7 giugno 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 26 ottobre 2021 (reg. ord. n. 85 del 2022),
la Corte d'appello di Firenze, sezione quarta civile, ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1-ter, comma 6,
della legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in
caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica
dell'articolo 375 del codice di procedura civile), inserito dall'art.
1, comma 777, lettera a), della legge 28 dicembre 2015, n. 208
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», nella parte in
cui subordina il riconoscimento del diritto ad una equa riparazione -
in favore di chi abbia subito un danno patrimoniale o non
patrimoniale a causa dell'irragionevole durata di un processo -
all'esperimento del rimedio preventivo consistente nel depositare nei
giudizi davanti alla Corte di cassazione un'istanza di accelerazione
almeno due mesi prima che siano trascorsi i termini di cui all'art.
2, comma 2-bis, della medesima legge. Il giudice a quo lamenta il
contrasto della disposizione censurata con gli artt. 111, secondo
comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione agli artt. 6, paragrafo 1, e 13 della Convenzione europea
dei diritti dell'uomo (CEDU).
2.- La Corte rimettente riferisce di essere stata investita
dell'opposizione ex art. 5-ter della legge n. 89 del 2001, proposta
dal Ministero della giustizia contro il decreto che ha accolto la
domanda di equa riparazione avanzata in data 22 ottobre 2019 dai
ricorrenti B. A. e altri, in relazione alla durata non ragionevole
della fase di legittimità di un precedente giudizio di equa
riparazione.
Il Ministero della giustizia, tra i vari motivi di opposizione,
ha eccepito l'inammissibilità della domanda dei ricorrenti, in
quanto nel giudizio presupposto non risultava depositata, davanti
alla Corte di cassazione, l'istanza di accelerazione di cui all'art.
1-ter, comma 6, della legge n. 89 del 2001. In riferimento a tale
ultima disposizione, i ricorrenti opposti hanno formulato eccezione
di illegittimità costituzionale, che è stata ritenuta rilevante e
non manifestamente infondata.
3.- In punto di rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale, dopo aver affermato che tutti gli altri motivi di
opposizione proposti dal Ministero della giustizia «non sembrerebbero
in grado, nella particolare prospettiva decisionale da adottare nella
presente sede, di condurre all'accoglimento dell'opposizione stessa»,
il rimettente ha sostenuto che è invece incontroversa la mancata
presentazione, da parte degli opposti, dell'istanza di accelerazione
davanti alla Corte di cassazione ex art. 1-ter, comma 6, della legge
n. 89 del 2001, norma ritenuta «applicabile [...] ratione temporis».
Per tale ragione, la domanda di equa riparazione sarebbe
inammissibile e l'opposizione del Ministero dovrebbe essere accolta.
Secondo il giudice a quo, infatti, la disposizione censurata
troverebbe applicazione anche nelle ipotesi in cui il giudizio
presupposto - come appunto accade nel caso di specie - sia anch'esso
un procedimento per equa riparazione, dovendosi considerare
quest'ultimo alla stregua di un giudizio ordinario.
4.- Quanto alla non manifesta infondatezza, la Corte d'appello di
Firenze, descritto il quadro normativo ed illustrato il contenuto
delle disposizioni di cui agli artt. 1-bis, 1-ter e 2, comma 1, della
legge n. 89 del 2001, ha richiamato le sentenze di questa Corte n.
175 del 2021, n. 121 del 2020, n. 169 e n. 34 del 2019, evidenziando
come esse abbiano risolto, nel senso dell'illegittimità
costituzionale delle disposizioni di volta in volta censurate,
questioni che presentavano «caratteristiche di forte analogia» con
quelle sollevate nell'odierno giudizio.
Nelle decisioni citate, infatti, questa Corte, richiamando
l'orientamento espresso dalla Corte europea dei diritti dell'uomo,
avrebbe affermato il principio per cui i rimedi preventivi contro la
durata eccessiva dei procedimenti sono ammissibili solo se
«effettivi» ed efficacemente sollecitatori. Tali essi sarebbero solo
in quanto velocizzino davvero la decisione da parte del giudice
competente, offrendo una reale garanzia di contrazione dei tempi
processuali, anche attraverso la messa a disposizione della parte,
interessata a prevenire la violazione del termine ragionevole di
durata, di un modello procedimentale alternativo «in grado di
condurre a tale risultato». Non sarebbero conformi ai parametri
invocati, invece, quei rimedi che costituiscano «una mera facolta'»,
con effetto «puramente dichiarativo di un interesse già incardinato
nel processo» e di mera «prenotazione della decisione» (che può
comunque intervenire oltre il termine di ragionevole durata del
correlativo grado di giudizio, nonostante l'esperimento del rimedio).
Essi, infatti, si risolverebbero in un mero «adempimento formale»,
rispetto alla cui violazione la sanzione consistente
nell'improponibilità o inammissibilità della domanda di equa
riparazione apparirebbe come non ragionevole e non proporzionata.
In particolare, la Corte rimettente osserva come anche l'istanza
di accelerazione da depositare nel giudizio davanti alla Corte di
cassazione rappresenti un tipo di rimedio preventivo che non presenta
alcuna reale efficacia acceleratoria del processo, non introduce
modelli procedimentali alternativi e «non comporta alcuna garanzia di
contrazione dei tempi del processo, integrando l'esercizio di una
facoltà della parte che, sostanzialmente, ribadisce in questo modo
un interesse che è già incardinato in capo ad essa».

Considerato in diritto

1.- La Corte d'appello di Firenze, sezione quarta civile, solleva
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1-ter, comma 6,
della legge n. 89 del 2001, nella parte in cui subordina il
riconoscimento del diritto ad una equa riparazione, in favore di chi
abbia subito un danno patrimoniale o non patrimoniale a causa
dell'irragionevole durata di un processo, all'esperimento del rimedio
preventivo consistente nel deposito, nei giudizi davanti alla Corte
di cassazione, di un'istanza di accelerazione almeno due mesi prima
che sia trascorso il termine di cui all'art. 2, comma 2-bis, della
medesima legge.
Viene prospettato il contrasto con gli artt. 111, secondo comma,
e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 6,
paragrafo 1, e 13 CEDU.
La Corte rimettente riferisce di essere stata investita
dell'opposizione proposta, ai sensi dell'art. 5-ter della legge n. 89
del 2001, dal Ministero della giustizia contro un decreto di
accoglimento della domanda di equa riparazione avanzata per
l'eccessiva, e dunque non ragionevole, durata di un precedente
procedimento di equa riparazione, con particolare riferimento al
giudizio svoltosi davanti alla Corte di cassazione.
Il Ministero della giustizia, tra i vari motivi di opposizione,
ha eccepito l'inammissibilità della domanda, non avendo i ricorrenti
depositato, nel giudizio presupposto, l'istanza di accelerazione di
cui all'art. 1-ter, comma 6, della legge n. 89 del 2001.
2.- In punto di rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale, ritenuti non fondati i restanti motivi di opposizione
articolati dal Ministero della giustizia, il giudice a quo sostiene
essere incontroversa la mancata presentazione dell'istanza di
accelerazione richiesta dalla disposizione censurata, espressamente
ritenuta applicabile ratione temporis. Per tale motivo, sarebbe
fondata l'eccezione d'inammissibilità proposta e l'opposizione
dovrebbe conseguentemente trovare accoglimento.
3.- Quanto alla non manifesta infondatezza, la Corte d'appello di
Firenze, dopo aver illustrato il quadro normativo di riferimento,
richiama alcune pronunce con le quali questa Corte avrebbe accolto
questioni che presentavano «caratteristiche di forte analogia» con
quelle sollevate nell'odierno giudizio (sentenze n. 175 del 2021, n.
121 del 2020, n. 169 e n. 34 del 2019). Tali decisioni, ricordando
l'orientamento espresso dalla Corte EDU, hanno ritenuto
costituzionalmente illegittimi alcuni dei rimedi preventivi previsti
dalla legge n. 89 del 2001 - in seguito alle modifiche a quest'ultima
apportate dalla legge n. 208 del 2015 - escludendo che essi fossero
«effettivi» ed efficacemente sollecitatori e, dunque, in grado di
velocizzare davvero la decisione da parte del giudice competente. Il
rimettente, quindi, osserva che anche l'istanza di accelerazione da
depositare nel giudizio davanti alla Corte di cassazione
costituirebbe un tipo di rimedio preventivo privo di alcuna reale
efficacia acceleratoria del processo, non introducendo modelli
procedimentali alternativi e non comportando alcuna garanzia di
contrazione dei tempi del processo medesimo.
4.- In via preliminare, è utile ricostruire brevemente il quadro
normativo di riferimento. La legge n. 208 del 2015, nel modificare la
legge n. 89 del 2001, che prevede e disciplina il diritto di
richiedere un'equa riparazione in caso di eccessiva durata di un
processo, vi ha introdotto l'art. 1-bis, comma 1, secondo cui «[l]a
parte di un processo ha diritto a esperire rimedi preventivi», da
attivarsi proprio allo scopo di scongiurare la violazione dell'art.
6, paragrafo 1, CEDU, sotto il profilo del mancato rispetto di
termini ragionevoli per la conclusione di un processo.
Tali termini sono definiti dal successivo art. 2, comma 2-bis,
della legge n. 89 del 2001, secondo cui, per quanto qui interessa,
nel giudizio di legittimità il processo non deve eccedere la durata
di un anno.
All'art. 1-ter della medesima legge è affidato il compito di
indicare i rimedi preventivi, calibrati in relazione a ciascuna
tipologia di processo: per il giudizio di legittimità, in
particolare, il comma 6 dispone che «[n]ei giudizi davanti alla Corte
di cassazione la parte ha diritto a depositare un'istanza di
accelerazione almeno due mesi prima che siano trascorsi i termini di
cui all'articolo 2, comma 2-bis».
Le conseguenze della mancata attivazione di tale strumento sono
disciplinate dall'art. 2, comma 1, il quale - come ha evidenziato la
Corte d'appello rimettente - sancisce l'inammissibilità della
«domanda di equa riparazione proposta dal soggetto che non ha
esperito i rimedi preventivi all'irragionevole durata del processo di
cui all'articolo 1-ter».
Ne deriva che, come già affermato da questa Corte in riferimento
all'analogo istituto dell'istanza di accelerazione prevista per il
processo penale dal comma 2 del citato art. 1-ter, anche il deposito
dell'istanza di accelerazione nel giudizio davanti alla Corte di
cassazione, «pur presentato come diritto alla stregua dell'art.
1-bis, comma 1, della legge n. 89 del 2001, opera, piuttosto, come un
onere, visto che il mancato adempimento, in base al comma 1 del
successivo art. 2, comporta l'inammissibilità della domanda di equa
riparazione» (sentenza n. 175 del 2021).
5.- Ciò premesso, occorre in primo luogo definire il thema
decidendum.
Il dispositivo dell'ordinanza di rimessione circoscrive l'oggetto
delle questioni sollevate al solo art. 1-ter, comma 6, della legge n.
89 del 2001. Tuttavia, le argomentazioni spese nella motivazione
dell'ordinanza, e la stessa principale censura avanzata, ruotano
attorno alla sanzione d'inammissibilità della domanda, prevista dal
successivo art. 2, comma 1, nel caso in cui il diritto ad esperire il
rimedio preventivo in esame non sia esercitato (recte: l'onere di
ricorrere ad esso non sia adempiuto).
Secondo la Corte rimettente, infatti, l'eccezione di
illegittimità costituzionale formulata dai ricorrenti acquista
rilevanza - e, al contempo, non si può ritenerne la manifesta
infondatezza - proprio «[i]n relazione [...] al motivo di
opposizione» articolato dal Ministero della giustizia, in riferimento
all'inammissibilità della domanda di equa riparazione derivante dal
«mancato esperimento del rimedio preventivo dell'istanza di
accelerazione».
Risulta evidente, allora, che la Corte d'appello di Firenze
intende censurare l'intero congegno normativo, la cui applicazione
porta a sanzionare con l'inammissibilità della domanda di equa
riparazione la mancata presentazione, nei termini prescritti,
dell'istanza di accelerazione nel corso del giudizio davanti alla
Corte di cassazione.
Nel ricordare gli orientamenti della giurisprudenza
costituzionale, del resto, il Collegio a quo afferma che le pronunce
richiamate sono accomunate dalla valutazione in termini di
illegittimità costituzionale di quei rimedi preventivi «valorizzati
dall'art. 2, n. 1, L. 89/2001 - mediante il riferimento all'art. 1ter
della medesima legge - in termini di inammissibilità della domanda
di equa riparazione».
L'oggetto delle questioni effettivamente sollevate va individuato
alla stregua del contenuto delle censure formulate nella stessa
ordinanza di rimessione (sentenze n. 148 del 2022, n. 234 e n. 224
del 2020), e quindi ricostruendo l'effettiva volontà del rimettente
in base ad una lettura coordinata della motivazione e del dispositivo
(sentenze n. 35 del 2023, n. 228 e n. 88 del 2022). Questa Corte,
infatti, ha già chiarito che «un'interpretazione non formalistica
del canone dell'esatta ed esaustiva indicazione della disposizione
censurata, ricavabile dall'art. 23, primo e terzo comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale), impone di identificare il thema
decidendum tenendo conto della motivazione e dell'intero contesto
dell'ordinanza di rimessione (sentenze n. 258 del 2012 e n. 181 del
2011)» (sentenza n. 12 del 2023).
Deve perciò ritenersi che le questioni sollevate dalla Corte
d'appello di Firenze rimettente interroghino questa Corte sulla
legittimità costituzionale della disciplina legislativa in forza
della quale la mancata presentazione dell'istanza di accelerazione
davanti alla Corte di cassazione, di cui all'art. 1-ter, comma 6,
della legge n. 89 del 2001, comporta la inammissibilità, ai sensi
dell'art. 2, comma 1, della medesima legge, della domanda di equa
riparazione.
6.- Così precisato l'oggetto dell'odierno giudizio, le questioni
sono fondate, in riferimento agli artt. 111, secondo comma, e 117,
primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 6, paragrafo
1, e 13 CEDU.
7.- In sintonia con la giurisprudenza della Corte EDU, la
giurisprudenza costituzionale è ormai costante nell'affermare che i
rimedi preventivi sono non solo ammissibili, eventualmente in
combinazione con quelli indennitari, ma addirittura preferibili, in
quanto volti a evitare che i procedimenti giudiziari si protraggano
eccessivamente nel tempo (sentenze n. 107 del 2023, n. 175 del 2021 e
n. 88 del 2018). Occorre, tuttavia, che ne consegua un rimedio
effettivo, ciò che accade soltanto laddove venga realmente resa più
sollecita la decisione da parte del giudice competente (in tal senso,
di recente, Corte europea dei diritti dell'uomo, quinta sezione,
sentenza 30 aprile 2020, Keaney contro Irlanda, e prima sezione,
sentenza 28 aprile 2022, Verrascina ed altri contro Italia).
In applicazione di tali principi, si è così affermato che non
rientra nel catalogo dei rimedi preventivi effettivi l'imposizione di
adempimenti che costituiscano espressione di «una mera facoltà del
ricorrente [...] con effetto puramente dichiarativo di un interesse
già incardinato nel processo e di mera "prenotazione della
decisione" (che può comunque intervenire oltre il termine di
ragionevole durata del correlativo grado di giudizio)» (sentenza n.
34 del 2019). Adempimenti di tal genere, infatti, non avrebbero
«efficacia effettivamente acceleratoria del processo» (sentenza n.
169 del 2019).
Con particolare riferimento all'istanza di accelerazione
introdotta come rimedio preventivo nell'ambito del processo penale
dall'art. 1-ter, comma 2, della legge n. 89 del 2001, questa Corte ha
affermato che la sua presentazione «non offre alcuna garanzia di
contrazione dei tempi processuali, non innesta un modello
procedimentale alternativo e non costituisce perciò uno strumento a
disposizione della parte interessata per prevenire l'ulteriore
protrarsi del processo, nè implica una priorità nella trattazione
del giudizio» (sentenza n. 175 del 2021).
Le medesime considerazioni possono essere replicate in relazione
all'istanza di accelerazione da depositare nel giudizio davanti alla
Corte di cassazione ai sensi delle disposizioni oggetto dell'odierno
scrutinio.
Alla luce della vigente disciplina processuale, infatti, la sua
presentazione non vincola il giudice «a quanto richiestogli»
(sentenza n. 88 del 2018), ossia ad instradare su un binario
preferenziale il processo nel quale l'istanza di accelerazione è
depositata nei termini prescritti. In altre parole, nulla esclude che
il processo, «pur a fronte di una siffatta istanza, [possa] comunque
proseguire e protrarsi oltre il termine di sua ragionevole durata»
(sentenza n. 169 del 2019), in violazione anche dell'art. 111,
secondo comma, Cost.
A differenza dei casi scrutinati dalle sentenze n. 107 del 2023 e
n. 121 del 2020, con riferimento ai rimedi preventivi introdotti dai
commi 1 e 3 dell'art. 1-ter della legge n. 208 del 2015, il deposito
dell'istanza in esame non si risolve nella «proposizione di
possibili, e concreti, "modelli procedimentali alternativi", volti ad
accelerare il corso del processo, prima che il termine di durata
massima sia maturato» (sentenza n. 121 del 2020).
La disciplina processuale del giudizio davanti alla Corte di
cassazione, infatti, non ricollega al deposito dell'istanza di
accelerazione in esame alcun effetto significativo sui tempi del
procedimento, dal momento che il legislatore non ha previsto, come
conseguenza della presentazione di essa, l'attivazione, fosse pure
mediata dalla valutazione del giudice, di un diverso - e, in tesi,
più celere - modulo procedimentale per addivenire alla decisione
della causa.
La possibilità di offrire alle parti un diverso, e più
sollecito, modello procedimentale non è certo agevolata dalle
peculiarità del giudizio di legittimità, caratterizzato dalla
mancanza di una fase istruttoria e dalla circostanza che la causa
viene discussa - per essere decisa nella stessa seduta - in un'unica
udienza o adunanza, a seconda che trovi applicazione il procedimento
in pubblica udienza oppure quello in camera di consiglio.
Tuttavia, tali caratteristiche non impediscono, in assoluto, di
introdurre semplificazioni procedurali che incidano, riducendoli, sui
tempi del processo.
A tale proposito, va segnalato che l'art. 3, comma 28, lettera
g), del decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 149 (Attuazione della
legge 26 novembre 2021, n. 206, recante delega al Governo per
l'efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina
degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie e
misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di
diritti delle persone e delle famiglie nonchè in materia di
esecuzione forzata), ha introdotto - con il nuovo art. 380-bis del
codice di procedura civile, inapplicabile ratione temporis nel
giudizio a quo - un rito accelerato anche nell'ambito del giudizio
davanti alla Corte di cassazione.
Ciò che conta sottolineare in questa sede, tuttavia, è che il
legislatore della riforma - pur intervenuto, sotto altri profili, sul
testo dell'art. 1-ter della legge n. 89 del 2001 - non ha inteso
instaurare alcun collegamento diretto tra l'istanza disciplinata
dalle disposizioni censurate e il suddetto rito accelerato.
7.1.- In ogni caso, il deposito dell'istanza di accelerazione in
parola, in tempo utile ad evitare il superamento dei termini di
ragionevole durata del processo, costituisce manifestazione della
volontà di ottenere una decisione rapida.
La mancata presentazione di tale istanza, quindi, «può
eventualmente assumere rilievo (come indice di sopravvenuta carenza o
non serietà dell'interesse al processo del richiedente) ai fini
della determinazione del quantum dell'indennizzo ex lege n. 89 del
2001» (sentenza n. 169 del 2019).
Quel che, invece, non risulta conforme ai parametri
costituzionali evocati è che l'omesso deposito dell'istanza possa
condizionare la stessa ammissibilità della domanda di equa
riparazione (in senso analogo, sentenza n. 175 del 2021).
8.- Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, della legge n. 89 del 2001, nella parte in cui
prevede l'inammissibilità della domanda di equa riparazione nel caso
di mancato esperimento del rimedio preventivo di cui all'art. 1-ter,
comma 6, della medesima legge.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
della legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in
caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica
dell'articolo 375 del codice di procedura civile), nella parte in cui
prevede l'inammissibilità della domanda di equa riparazione nel caso
di mancato esperimento del rimedio preventivo di cui all'art. 1-ter,
comma 6, della medesima legge.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 13 luglio 2023

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto Milana