1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 25-9-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 201 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 dicembre 2012
Ordinanza del 28 dicembre 2012 emessa dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Sielpa Societa' industriale estrazione lavorazione pietre ed affini Srl contro Regione Marche, Comune di Cingoli e Provincia di Macerata. Miniere, cave e torbiere - Norme della Regione Marche - Previsione che le tariffe di cui al comma 1 dell'art. 17 della legge regionale n. 71/1997, come sostituito dall'art. 24 della legge regionale n. 19/2007 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione - Legge finanziaria 2008), si applicano anche alle convenzioni gia' stipulate alla data di entrata in vigore della medesima legge regionale n. 19/2007 relativamente ai materiali estratti a decorrere dal 1° gennaio 2009 - Violazione dei principi di uguaglianza e di affidamento dei cittadini nella certezza dei rapporti giuridici - Lesione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Legge della Regione Marche 22 dicembre 2009, n. 31, art. 42, comma 3. - Costituzione, artt. 3 e 117, primo comma, in relazione all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (13C00300) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 25-9-2013)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 3985 del 2012, proposto da Sielpa - Società
Industria Estrazione Lavorazione Pietre ed Affini s.r.l.,
rappresentata e difesa dall'avv. Alessandro Lucchetti, con domicilio
eletto presso l'avv. Angelo Clarizia in Roma, via Principessa
Clotilde n. 2;
Contro Regione Marche, rappresentata e difesa dall'avv. Gabriella
De Berardinis, con domicilio eletto presso l'avv. Michele Romano in
Roma, via Domenico Morichini n. 41;
Comune di Cingoli;
Provincia di Macerata;
Per la riforma della sentenza del T.A.R. Marche - Ancona: Sezione
I n. 00821/2011, resa tra le parti, concernente accertamento
insussistenza diritto del comune a percepire l'incremento del
contributo per l'attività estrattiva.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Marche;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2012 il
Cons. Fabio Franconiero e uditi le parti gli avvocati Lucchetti e
Romano, per delega dell'avv. De Berardinis;

Rilevato in fatto

1. - La SIELPA - Società Industriale Estrazione Lavorazione
Pietre e Affini s.r.l., titolare del diritto di coltivare una cava
sita nel territorio del Comune di Cingoli, in virtù di convenzione
ex l.r. n. 71/1997 («Norme per la disciplina delle attività
estrattive) in data 8 marzo 2004, ha adito il TAR Marche esponendo:
di corrispondere al predetto Comune un contributo per le
spese necessarie all'esecuzione di interventi pubblici ulteriori
rispetto al mero recupero dell'area di cava e delle strade di accesso
inizialmente fissato in 0,88 e 031 euro per ogni mc di materiale
inerte da estrarre (rispettivamente calcare massiccio e bugarone) da
estrarre in base al progetto autorizzato, poi adeguato ad € 1, quanto
al calcare; il tutto in virtù di delibere di giunta regionale
regolanti tale aspetto del rapporto concessorio;
che sulla tariffa era intervenuto il legislatore regionale,
dapprima con l'art. 24 della l.r. n. 19/2007 [«Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione (legge
finanziaria 2008)»], disponendone un aumento ad € 1,40 per il calcare
massiccio e 0,42 per il bugarone, ma facendo espressamente salve le
convenzioni già stipulate; quindi estendendo l'incremento in
questione anche a queste ultime, con l'art. 42, comma 3, della l.r.
n. 31/2009 [«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2010
e pluriennale 2010/2012 della Regione (Legge finaziaria 2010)»];
che, per l'effetto, il contributo preteso dal Comune di San
Severino Marche era passato da 135.303,73 a 204.359,15 euro.
Tanto premesso, chiedeva che venisse accertata l'infondatezza di
tale richiesta di pagamento, sostenendo che l'ultima finanziaria
regionale è in contrasto con gli artt. 3, 23, 41, 53, 97, 102, 111 e
117, comma 1, Cost. ed instando pertanto per la rimessione della
questione alla Corte costituzionale.
In via subordinata deduceva che il Comune aveva erroneamente
applicato l'incremento del contributo anche a quantitativi di
materiale non effettivamente estratto o sui quali aveva già
corrisposto il contributo, formulando analoga domanda con riguardo a
questi ultimi, previa compensazione legale della somma maturata a
proprio credito o, in via ulteriormente subordinata, con
dichiarazione del proprio diritto alla restituzione delle somme già
versate e corrispondenti ai quantitativi non estratti.
2. - Con la sentenza appellata il TAR adito:
respingeva la domanda principale, giudicando manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale formulata dalla
società ricorrente in relazione a tutti i parametri dedotti;
accoglieva la domanda subordinata, dichiarando il diritto
della ricorrente ad assolvere il contributo sui quantitativi
effettivamente estratti l'anno precedente, in conformità al disposto
dell'art. 17 della l.r. n. 71/1997 e dunque a vedersi scomputati gli
importi corrispondenti a quantitativi non estratti nondimeno pretesi
in pagamento dall'amministrazione comunale resistente.
3. - La SIELPA propone appello, nel quale reitera la questione di
costituzionalità della norma di legge finanziaria regionale per
l'anno 2010 in relazione ai seguenti parametri:
artt. 3, 23 e 53, sulla premessa del carattere retroattivo
dell'incremento tariffario contestato, circostanza in relazione alla
quale assume violato il proprio legittimo affidamento alla stabilità
e prevedibilità del contributo originariamente fissato nella
convenzione per la coltivazione della cava, da intendersi come
variabile necessaria per la stima del margine di profitto
ragionevolmente ritraibile dalla gestione di tale attività economica
e dunque per il mantenimento dell'equilibrio economico-finanziario
dell'impresa. Al riguardo evidenzia che in virtù della legge
mineraria regionale (l.r. n. 71/997, art. 17, comma 2) il contributo
è soggetto ad adeguamento sulla base dell'indice ISTAT dei prezzi
delle attività estrattive, con decisione rimessa alla giunta
regionale, e dunque con provvedimento amministrativo sindacabile in
sede giurisdizionale, mentre con la norma contestata si è disposto
in via diretta un aumento del tutto disancorato dalle dinamiche del
mercato delle suddette attività, al solo scopo di coprire il
disavanzo regionale, come evincibile dal contemporaneo aumento della
quota di riparto del contributo in favore della Regione;
artt. 117 e 10 in relazione ai principi di stabilità e
certezza del diritto ricavabili dalla Convenzione europea per i
diritti dell'uomo (art. 1, prot. n. 1 allegato alla Convenzione);
art. 41, per la vanificazione retroattivamente determinata
nei confronti di assetti economici cristallizzati in rapporti
contrattuali già perfezionatisi;
art. 97, sulla negativa incidenza della regolamentazione
normativa retroattiva nei confronti dell'attività amministrativa con
riguardo alla rideterminazione della quota di ripartizione del
contributo tra Regione, Provincia e Comune;
artt. 102 e 111 Cost., per l'interferenza in tal modo
attuatasi del potere legislativo regionale nell'attività
giurisdizionale.
4. - Dal canto suo la Regione resistente obietta che l'incremento
tariffario in contestazione è ragionevole, visto che dopo 10 anni di
durata contrattuale, l'adeguamento in base agli indici Istat
«potrebbe risultare non più congrua allo scopo e fuori dal mercato»
(pag. 2 della memoria conclusionale).
Sul punto l'amministrazione resistente si dilunga sull'evoluzione
culturale che ha condotto ad una maggiore sensibilità per i valori
paesaggistico-ambientali e le connesse responsabilità sociali per
l'attività estrattiva. In sostanza, assume che l'incremento
tariffario costituisce la monetizzazione per lo sfruttamento
dell'habitat naturale, nonchè la presa d'atto della sopravvenuta
inadeguatezza delle tariffe fissate sotto l'egida della l.r. n.
71/1997: riporta uno studio di Legambiente - Rapporto Cave 2011, dal
quale si ricava che l'importo medio dei canoni concessori si attesta
al 4% del prezzo di vendita degli inerti (per le Marche lo studio
evidenzia che a fronte di entrate dai canoni di estrazione pari a
593.642 euro, il volume d'affari da attività estrattive delle
imprese della regione, per i prezzi di produzione e vendita,
ammontano rispettivamente a 489.278 e 10.451.450).
L'amministrazione resistente, inoltre, sostiene che la
disposizione censurata è espressiva di opzioni di politica
legislativa ampiamente discrezionali, a fronte delle quali non è
invocabile alcun affidamento (Corte Cost., sent. n. 374/2002); nei
cui confronti il sindacato di costituzionalità è ammesso nei limiti
della irragionevolezza (Corte Cost., sent. n. 393/2000); e che con
essa si è posto rimedio ad una disparità di trattamento tra
operatori sottoposti all'incremento e operatori invece ad esso non
soggetti.

Considerato in diritto

1. - Così riassunte le opposte prospettazioni delle parti,
occorre subito sgomberare il campo da quest'ultima eccezione,
giacchè l'effetto lesivo lamentato dalla società odierna appellante
deriva - con norma che la stessa assume (infondatamente, come si
vedra') retroattiva - dall'estensione alle concessioni già stipulate
dell'incremento tariffario stabilito con la legge finanziaria di due
anni precedenti, quale operata dalla manovra finanziaria regionale
per il 2010, con il comma 3 dell'art. 42. Per cui è quest'ultima
disposizione legislativa regionale che la medesima appellante ha
interesse a rimuovere, giacchè da ciò essa si sottrarrebbe
all'aumento disposto in via legislativa, ottenendo il ripristino del
regime tariffario vigente al momento della stipula della convenzione.
2. - Quest'ultima notazione denota la rilevanza della questione
di costituzionalità che qui viene chiamati a deliberare. In altri
termini, l'accoglimento della domanda principale azionata nel
presente giudizio non può che passare attraverso l'annullamento
della norma regionale censurata, in quanto fondante la richiesta di
pagamento contestata.
3. - Passando ora ad esaminare il requisito della non manifesta
infondatezza, come accennato poc'anzi deve in primo luogo escludersi
che l'estensione tariffaria operata dall'art. 42 in questione abbia
carattere retroattivo.
La convenzione pone infatti a carico dell'impresa concessionaria
l'obbligo di pagare il contributo su base annuale: l'obbligazione
corrisponde quindi ad una annualità di attività estrattiva, sulla
falsariga delle obbligazioni tributarie per imposte dirette, benchè
la stessa debba essere assolta, in virtù dell'art. 16 della
convenzione, entro il 31 marzo dell'anno successivo. Ciò al fine di
consentire di quantificare il contributo dovuto sulla base del
materiale estratto nell'anno, con eventuale conguaglio rispetto a
quanto già versato.
Tanto precisato, la norma finanziaria regionale censurata ha reso
efficace l'incremento tariffario già nel 2009: anticipatamente,
quindi, rispetto all'anno finanziario che la manovra era destinata a
regolare, ma, tenuto conto della sua entrata in vigore il 25 dicembre
2009 (ex art. 60, il giorno successivo la sua pubblicazione sul
bollettino ufficiale della regione n. 121 del 24 dicembre), prima che
l'obbligazione contributiva annuale venisse a scadenza.
La ridetta norma non incide quindi su situazioni esaurite e
risponde peraltro ad un'evenienza del tutto fisiologica, in base alla
quale il potere legislativo interviene nel senso modificare nel corso
del tempo la disciplina normativa di situazioni giuridiche ad effetti
permanenti o comunque durature.
3.1. - Sono pertanto manifestamente infondate le censure di
violazione degli artt. 102 e 111 Cost., formulate specificatamente su
tale presupposto, oltre che per la radicale mancanza di qualsiasi
interferenza della norma sospettata di incostituzionalità con
l'attività giurisdizionale.
3.2. - Del pari, non è dato cogliere alcuna ricaduta con
l'attività amministrativa ed il principio di buon andamento ex art.
97 Cost., quand'anche si volesse annettere alla ridetta norma
efficacia retroattiva, nella rideterminazione delle quote di riparto
del contributo tra i vari livelli di governo territoriale in ambito
regionale.
3.3. - Ad analoga conclusione deve pervenirsi in relazione al
supposto contrato con il principio costituzionale della libertà di
impresa ex art. 41 Cost., considerato che la disposizione censurata
non impedisce l'esercizio di tale diritto, limitandosi a
regolamentarne gli aspetti economici nel corso della sua durata.
4. - In generale, la questione di costituzionalità è posta
sulla base di una premessa argomentativa non condivisibile, ma ciò
nondimeno, dalla stessa è possibile enucleare alcuni profili in
grado di condurre ad una deliberazione positiva della stessa.
5. - Ha infatti ragione la Sielpa a dolersi dell'ingiustificata
lesione del proprio affidamento e dunque dell'irragionevolezza della
disposizione censurata ai sensi dell'art. 3 Cost.
5.1. - Sul punto, si è formato presso la giurisprudenza
costituzionale un indirizzo interpretativo tendente a frapporre al
libero esplicarsi della potestà legislativa di regolazione dei
rapporti di durata il limite della ragionevolezza, intesa quale equo
contemperamento delle aspettative riposte dai privati destinatari
della normativa sopravvenuta in ordine alla stabilità,
prevedibilità e certezza dei diritti da tale rapporto nascenti (ex
multis: sentenze 24 luglio 2009, n. 23 e 22 ottobre 2010, n. 302).
Degna di particolare attenzione ai fini della presente
deliberazione è la seconda delle citate pronunce, nella quale la
Corte Costituzionale ha sì rigettato la questione - concernente
l'incremento dei canoni di concessione demaniale deciso con la
finanziaria per il 2007 (legge n. 296/2006) - ma al tal fine
valorizzando la circostanza che l'incremento era stato disposto sulla
base di un parametro ragionevole, avente il legittimo scopo di
riallineare i canoni di concessione demaniale a valori di mercato e
che l'aumento in sè non era giunto inaspettato per gli operatori del
settore, essendo stato già disposto dal d.l. n. 269/2003, peraltro
attraverso una rivalutazione delle tariffe vigenti del 300%, e
prorogato di anno in anno. Cosicchè l'intervento della finanziaria
del 2007 si è posto in funzione correttiva di un incremento
stabilito in misura fissa, attraverso l'introduzione di un sistema
parametrico, ancorato a valori medi rilevati su base statistica
(moltiplicando superficie complessiva del manufatto per la media dei
valori mensili unitari minimi e massimi indicati dall'Osservatorio
del mercato immobiliare per la zona di riferimento), in grado di
rendere manifesta l'opzione di politica legislativa ad esso sottesa.
5.2. - Esattamente l'opposto è avvenuto nel caso di specie.
In questo caso, nell'estendersi alle convenzioni già in essere
alla data della sua entrata in vigore, che solo due anni prima erano
state espressamente fatte salve, la disposizione censurata introduce
un aumento indiscriminato per tutti gli operatori.
Con riguardo alla misura dell'aumento in sè, esso è stato
fissato, per il materiale estratto nella cava coltivata dalla Sielpa,
nella non irrilevante misura pari quasi ad un mezzo di quello
originariamente convenuto (0,88 contro 1,40 euro per metro cubo),
nonchè di un quinto rispetto alla misura successivamente rivalutata
con delibera di giunta (n. 1657 del 28 dicembre 2004), e di un terzo
per quanto riguarda il bugarone (da 0,31 a 0,42 per metro cubo). Il
tutto senza tenere conto, appunto, degli incrementi fino ad allora
stabiliti in via amministrativa, impedendo in tal modo agli operatori
economici interessati di interloquire sul punto, al fine di
rappresentare la specifica situazione, con il risultato che al quinto
anno di durata del contratto l'onere economico, a parità di
materiale estratto, risulta aumentato di circa un terzo, ben oltre
quindi l'adeguamento Istat originariamente convenuto, in pedissequa
applicazione dell'art. 17, comma 2, della legge mineraria regionale
del 1997.
A questo specifico riguardo, in base al diritto vivente, quale
ricostruibile sulla base delle pronunce dell'Adunanza plenaria di
questo Consiglio, l'intervento autoritativo comportante a posteriori
conseguenze economiche sfavorevoli per soggetti imprenditoriali
nell'ambito di un rapporto di durata «impone l'osservanza di un
percorso istruttorio, ispirato al principio della partecipazione, che
assicuri l'equilibrato contemperamento degli interessi in rilievo,
nonchè esige una motivazione tanto più approfondita quanto maggiore
è il distacco dalla prevista percentuale di tagli» (sentenza 12
aprile 2012, n. 3, relativa alla fissazione di tetti provvisori di
spesa per le strutture private accreditate col Servizio sanitario
nazionale).
Pertanto, l'equilibrato bilanciamento tra le esigenze di
raggiungimento degli obiettivi di bilancio da parte dei pubblici
poteri ed il correlativo sacrificio economico imposto ai privati
esige in linea di principio una sede amministrativa di ponderazione
degli opposti interessi, al fine di consentire ai secondi di
rappresentare le proprie posizioni e le conseguenze che l'intervento
determinerebbe per gli equilibri economico-finanziari delle attività
imprenditoriali esercitate.
Per contro, la determinazione tariffaria con atto legislativo,
pur ammessa in astratto, costituisce una forte deviazione rispetto a
questo modello partecipativo di esercizio della potestà d'imperio,
costringendo il soggetto inciso a spostare l'oggetto della propria
impugnativa dal giudizio di legittimità del provvedimento
amministrativo a quello sulla costituzionalità dell'atto normativo,
sulla base di uno scrutinio stretto, sostanzialmente riproduttivo del
primo.
Il che conferma ulteriormente la non manifesta infondatezza della
questione sollevata dalla società appellante, sotto il profilo
suddetto.
5.2.1. Nè ha pregio l'argomentazione difensiva della Regione,
secondo cui la norma avrebbe lo scopo di parificare la situazione
degli operatori sottoposti all'incremento tariffario contestato
rispetto a quelli ad esso non soggetti.
Ad essa, infatti, può replicarsi osservando che, in disparte
l'ondivago atteggiamento tenuto sul punto dal legislatore regionale
nel giro di soli due anni, per i primi l'incremento non può dirsi
inaspettato, cosicchè deve supporsi che esso costituisca una
variabile nota nel necessario calcolo di convenienza prodromico
all'avvio di un'iniziativa imprenditoriale, diversamente da quelli le
cui convenzioni sono state stipulate in epoca precedente. È quindi
l'equiparazione di queste due categorie a rivelarsi irragionevole,
vista la sostanziale diversità delle rispettive posizioni.
5.2.2. Deve ancora essere disatteso l'assunto difensivo
dell'amministrazione resistente secondo cui l'incremento in
contestazione è stato disposto in ossequio ad una rinnovata
concezione del contributo per attività estrattiva, volto ad
addossare agli operatori del settore la conseguente compromissione
dei valori paesaggistico-ambientali.
Si tratta infatti di un opzione di politica legislativa in
astratto incensurabile, ma nel caso di specie essa non emerge in
alcun modo dal contenuto e dalle finalità della normativa censurata,
che ha ad oggetto la manovra finanziaria triennale della Regione.
5.3. - La questione di costituzionalità dell'art. 42, comma 3,
l.r. n. 31/2009 può dunque essere sollevata sotto questo profilo,
esclusi invece dallo stesso gli altri parametri evocati dalla
società odierna appellante e cioè l'art. 23 e 53 Cost., non avendo
il contributo in questione natura di tributo ma di corrispettivo per
l'uso di un bene pubblico.
6. - La questione non risulta manifestamente infondata nemmeno
per contrasto dell'art. 117, comma 1, Cost., in relazione all'art. 1,
del 1 protocollo addizionale alla Convenzione europea per i diritti
dell'uomo («protezione della proprieta'»).
Posto che la Corte europea dei diritti dell'uomo ha infatti
adottato una nozione ampia di «bene patrimoniale», includendovi anche
i crediti e le legittime aspettative, il Giudice convenzionale ha
anche stabilito che l'ingerenza dei pubblici poteri deve cogliere i
giusti equilibri tra le esigenze imperative di interesse generale e
l'imprescindibile preservazione dei diritti fondamentali dell'uomo
(da ultimo: sentenze 26 aprile 2011, su ric. n. 32521/05 e 24 gennaio
2012 - su ric. n. 11838/07 e n. 12302/07), si è finora visto come
nel caso di specie dall'intervento normativo censurato non emerga
alcun bilanciamento, essendo lo stesso motivato unicamente da
finalità di riequilibrio dei conti pubblici. Ed anzi, tale finalità
appare nettamente preponderante, atteso che - come sopra accennato -
l'incremento tariffario qui contestato è stato reso operativo già a
partire dal 2009 e dunque in un anno non compreso nella manovra
triennale 2010-2012. Tuttavia, nel relativo perseguimento si è posto
un sacrificio economico nei confronti dei soli operatori del settore
minerario, circoscrivendo solo a questi ultimi, dunque, l'onere
economico imposto dalla necessità di correzione dei conti pubblici.
7. - Pertanto, vanno adottate le conseguenti statuizioni di
sospensione del giudizio e trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.

P. Q. M.

Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione ai parametri di cui agli artt. 3 e 117 Cost., la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 42, comma 3, della legge
regionale Marche n. 31/2009.
Sospende il giudizio in corso ed ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale. Ordina che a cura della
Segreteria la presente ordinanza sia notificata alle parti e sia
comunicata al Presidente del Consiglio dei Ministri.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11
dicembre 2012.

Il Presidente: Branca


L'Estensore: Franconiero