1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 10-10-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 55 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 agosto 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 agosto 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Caccia - Norme della Regione Piemonte - Disciplina dell'istanza con cui il proprietario (o conduttore) del fondo puo' chiederne la chiusura all'esercizio dell'attivita' venatoria - Calendario venatorio regionale. - Legge della Regione Piemonte 19 giugno 2018, n. 5 (Tutela della fauna e gestione faunistico-venatoria), artt. 6, comma 7, e 13, comma 1. (18C00200) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 10-10-2018)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri (c.f. 80188230587) rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f. 80124030587), presso i cui
uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, manifestando la
volontà di ricevere le comunicazioni all'indirizzo PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it
Nei confronti della Regione Piemonte in persona del presidente
pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
degli articoli 6, comma 7 e 13, comma 1 della legge Regione Piemonte
n. 5 del 19 giugno 2018 pubblicata nel BUR n. 21 del 21 giugno 2018
recante «Tutela della fauna e gestione faunistica-venatoria» giusta
delibera del Consiglio dei ministri in data 8 agosto 2018.
La legge regionale Piemonte 19 giugno 2016 n. 5 - Tutela della
fauna e gestione faunistico-venatoria ha disposto «1. ... nel
rispetto dei principi dettati dalla legge 11 febbraio 1992, n. 157
(Norme per la protezione della fauna selvatica e omeoterma e per il
prelievo venatorio) ed in conformità delle direttive comunitarie e
delle Convenzioni internazionali in materia di tutela della fauna,
dell'ambiente e del territorio, detta norme per la tutela, la
conservazione e la gestione del patrimonio faunistico-ambientale,
perseguendo in particolare, i seguenti scopi:... c) disciplinare
l'attività venatoria; g) garantire la salvaguardia delle colture
agricole e della biodiversità coordinando e disciplinando a tal fine
l'attività venatoria e favorendo la realizzazione di progetti di
sviluppo, in particolare in aree collinari e montane; ... 2. La
Regione disciplina, altresì, per gli aspetti di competenza, la
gestione del territorio regionale ai fini faunistici e venatori,
attuando la tutela di tutte le specie appartenenti alla fauna
selvatica, in attuazione dell'art. 6 dello Statuto, la Regione
ritiene l'ambiente ed il territorio beni primari di tutta la
comunità, ne promuove la conoscenza, riconosce la fauna selvatica
come componente importante di tale bene e la tutela nell'interesse
della comunità internazionale, nazionale e regionale. 3. Nella
definizione degli interventi previsti per l'attuazione degli
obiettivi indicati si tiene anche conto della consistenza numerica
delle popolazioni delle specie appartenenti alla fauna selvatica,
della loro dinamica di popolazione, della loro distribuzione
geografica, della presenza di fattori naturali e entropici di
equilibrio» (art. 1).
L'art. 6, comma 7, relativo alla pianificazione
faunistica-venatoria regionale, che prevede la facoltà del
proprietario (o conduttore) di un fondo di chiederne la chiusura alla
caccia si pone in contrasto con l'art. 842 cc, 15 della legge n.
157/92 e 20 comma 2 della legge n. 241/90.
L'art. 13, comma 1, che disciplina il calendario venatorio
regionale, attribuisce alla Giunta regionale la competenza ad
adottarlo e a disciplinare l'esercizio della attività venatoria si
pone in contrasto con l'art. 18 della legge n. 157/1992.
Le due disposizioni della norma regionale in esame, che
costituiscono misure attinenti alla conservazione e alla gestione del
patrimonio faunistico-ambientale regionale, che è componente
essenziale del patrimonio faunistico-ambientale nazionale, ne
pregiudicano la tutela violando la competenza esclusiva riconosciuta
allo Stato in materia di ordinamento civile e di tutela dell'ambiente
dall'art. 117, secondo comma, lettere l) e s) della Costituzione.
Le norme statali sopra richiamate dettano la disciplina
armonizzata per la tutela della fauna e la gestione faunistica -
venatoria del territorio nazionale e le competenze attribuite alla
Regione sono finalizzate ad impedire che la specificità del
territorio regionale comprometta il conseguimento del contemperamento
degli interessi coinvolti nella protezione dell'ecosistema. È avviso
del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe, la Regione
Piemonte abbia ecceduto dalla propria competenza in violazione della
normativa costituzionale come si vuole dimostrare con l'illustrazione
dei seguenti

Motivi

L'art. 6, comma 7 della legge regionale n. 5 del 19 giugno 2018 viola
l'art. 117, comma secondo, lettere l) e s) della Costituzione con
riferimento all'art. 842 cc, all'art. 20 della legge n. 241/90 e
all'art. 15 della legge n. 157/1992 recante «norme per la protezione
della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio».
Si premette che la normativa sulla caccia è armonizzata e trova
disciplina nell'ordinamento statale nel decreto del Presidente della
Repubblica 8 ottobre 1997, n. 357 (attuazione della direttiva
92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali) e nella
legge n. 157 dell'11 febbraio 1992, già richiamata in epigrafe quale
normativa interposta, che dispone all'art. 1 - Finalità «1. La fauna
selvatica è patrimonio indisponibile dello Stato ed è tutelata
nell'interesse della comunità nazionale ed internazionale...
2. L'esercizio dell'attività venatoria è consentito purchè non
contrasti con l'esigenza di conservazione della fauna selvatica e non
arrechi danno effettivo alle produzioni agricole.
3. Le Regioni a statuto ordinario provvedono ad emanare norme
relative alla gestione ed alla tutela di tutte le specie della fauna
selvatica in conformità alla presente legge, alle convenzioni
internazionali ed alle direttive comunitarie...».
La legge prende, dunque, in considerazione due interessi
specifici (la tutela della fauna selvatica e la produzione agricola)
e fornisce gli strumenti per il loro contemperamento nelle situazioni
concrete di conflittualità.
La normativa regionale in materia di caccia interagisce per
naturale coincidenza degli ambiti competenziali con l'attribuzione
esclusiva dello Stato in materia di ambiente ed ecosistema di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione la quale,
come è stato più volte precisato dalla giurisprudenza
costituzionale, si riferisce all'«ambiente» in termini generali ed
omnicomprensivi (sentenza n. 378 del 2007).
L'art. 6 della legge regionale Piemonte 19 giugno 2018, n. 5 -
che titola «Pianificazione faunistica venatoria regionale» -
stabilisce che «1. Quota parte del territorio agro-silvo-pastorale
regionale e quota parte del territorio delle Alpi sono soggette a
pianificazione faunistica finalizzata, nel rispetto delle proprie
peculiarità, al più generale obiettivo di mantenimento della
biodiversità ed in particolare alla conservazione delle effettive
capacità riproduttive delle popolazioni delle varie specie, alla
interazione fra di loro con gli ambiti agricoli e con l'ambiente, al
conseguimento ed al mantenimento delle densità ottimale e alla
conservazione delle stesse, mediante la riqualificazione delle
risorse ambientali e la regolamentazione del prelievo venatorio».
La disposizione, sebbene tenda a contemperare gli interessi della
proprietà con quelli della tutela ambientale e della biodiversità
ed in particolare della conservazione delle varie specie di fauna al
comma 7 prevedendo che «Il proprietario o il conduttore di un fondo
che intende vietare sullo stesso l'esercizio dell'attività venatoria
inoltra al Presidente della provincia o al sindaco della Città
metropolitana di Torino e, per conoscenza all'ATC o CA di competenza,
una richiesta motivata che, ai sensi dell'art. 20 della legge 7
agosto 1990, n. 241, in assenza di risposta entro i termini ivi
indicati si intende accolta. La Giunta regionale, sentita la
commissione competente, stabilisce i criteri e le modalità di
esercizio del presente divieto, compresa la apposizione, a cura del
proprietario e del conduttore del fondo ove insiste il divieto di
caccia, di tabelle esenti da tasse, che delimitino in maniera chiara
e visibile il perimetro dell'area interessata.» si pone in contrasto
con l'art. 842 del codice civile.
L'art. 842 codice civile stabilisce che il proprietario di un
fondo non può impedire che vi si entri per l'esercizio della caccia,
a meno che il fondo sia chiuso, nei modi stabiliti dalla legge sulla
caccia o vi siano colture in atto suscettibili di danno; nella
fattispecie per sancire la chiusura dei fondi l'art. 15 della legge
n. 157/92 recante disciplina della caccia, stabilisce che gli
interessati presentino richiesta in tal senso al Presidente della
Giunta Regionale a pena di decadenza, entro il termine di 30 giorni
dalla pubblicazione del piano faunistico venatorio.
Del resto, e sul punto si tornerà in seguito, l'istituto del
silenzio assenso di cui alla legge n. 241/90 applicato dalla norma
regionale in esame ad un ambito ambientale escluso ai sensi della
stessa legge da tale forma di semplificazione procedurale, esorbita
dalle competenze regionali.
Si precisa che il «fondo» di riferimento deve essere
necessariamente inserito nella pianificazione faunistico-venatoria
regionale e soggetto alla specifica normativa esecutiva di zona. Tale
normativa, conforma ai sensi dell'art. 41 Cost., il diritto di
proprietà del fondo agricolo e, quindi, le facoltà del proprietario
alla disciplina armonizzata dell'esercizio della attività venatoria
(legge n. 157/92). Il parametro generale di tale conformazione è
costituito dalla disposizione contenuta nell'art. 842 codice civile
richiamato.
La legge n. 157 dell'11 febbraio 1992, «recante norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio» all'art. 15 n. 3 dispone «il proprietario o conduttore di
un fondo che intende vietare sullo stesso l'esercizio dell'attività
venatoria deve inoltrare entro trenta giorni dalla pubblicazione del
piano faunistico-venatorio al Presidente della Giunta Regionale
richiesta motivata che, ai sensi dell'art. 20 della legge 7 agosto
1990, n. 241 dalla stessa è esaminata entro sessanta giorni».
I due limiti all'esercizio della caccia sul fondo rispondono a
due distinti interessi: quello della tutela della fauna sotto il
profilo della sua conservazione, che comporta oltre alla
conservazione dell'habitat naturale che consenta il ricovero sicuro e
il potenziamento qualitativo e quantitativo delle specie faunistiche
autoctone attraverso abbattimenti selettivi e mirati affidati a
personale specializzato; l'altro, quello della salvaguardia delle
colture agricole.
La normativa di zona, ai sensi dell'art. 41 Cost., specifica le
generiche facoltà riconosciute al proprietario (o conduttore) del
terreno dall'art. 842 codice civile di impedire che vi si entri per
l'esercizio della caccia.
Nel caso della «chiusura del fondo», il proprietario che inibisce
l'ingresso per l'esercizio della caccia svolge una funzione
sussidiaria di interesse pubblico; nel secondo caso, tutela
principalmente i propri interessi economici.
In questo secondo caso, l'interesse economico del proprietario (o
del conduttore) può essere in conflitto con l'interesse pubblico
alla salvaguardia della biodiversità alla quale è finalizzata
l'attività venatoria, e tale conflitto può essere risolto in favore
della attività venatoria con il riconoscimento di indennizzi a
favore della proprietà.
Il fondo oggetto della richiesta di «chiusura alla attività
venatoria» di cui alla disposizione in rassegna deve dunque essere
tra quelli sui quali la programmazione regionale consente l'esercizio
della attività venatoria «in movimento».
La legge dello Stato, in quanto provvedimento normativo di
armonizzazione in esecuzione della normativa europea di settore,
attribuisce il potere di pianificazione faunistico-venatorio alla
Regione, che deve essere esercitato senza compromettere la tutela
unitaria ambientale del territorio nazionale.
Ne consegue che se il proprietario (o conduttore) intende
impedire l'ingresso nel terreno per l'esercizio della caccia deve
motivare la propria richiesta con riferimento ai criteri specifici
dettati dalla pianificazione faunistico-venatorio per la zona nella
quale il terreno è inserito.
I motivi della richiesta devono essere inerenti alla
conservazione e alla gestione del patrimonio faunistico-ambientale,
di competenza esclusiva, per espressa delega legislativa della
Regione.
La Regione, quindi, deve necessariamente valutare la
compatibilità ambientale della richiesta di un provvedimento
inibitorio di esercizio venatoria su di un'area soggetta a
pianificazione faunistica-venatoria regionale.
La compatibilità del provvedimento inibitorio con la
pianificazione faunistica-venatoria regionale non può essere
presunta. E ciò, non solo perchè in materia ambientale non è
previsto il silenzio assenso (art. 20, comma 4, legge n. 241/1990) ma
anche in quanto nella materia ambientale la Regione è titolare di
ampia discrezionalità proprio per la incidenza ultraterritoriale dei
provvedimenti adottati.
La natura della competenza regionale in subiecta materia
costituisce ragione e presupposto della inapplicabilità
dell'istituto del silenzio assenso di cui all'art. 20 della legge n.
241/90 nella materia ambientale. La disposizione in rassegna, che
prevede un provvedimento implicito di divieto di esercizio della
attività venatoria su un terreno compreso nella pianificazione
faunistico-venatoria regionale, è costituzionalmente illegittima in
quanto invasiva della competenza esclusiva riconosciuta alla Stato,
che ha fondamento negli obblighi derivanti dalla appartenenza
all'Unione europea e dalla ratifica degli Accordi internazionali in
materia di tutela dell'ambiente, in materia di ordinamento civile
(proprietà privata) e di tutela dell'ambiente (interessi unitari)
dall'art. 117, comma secondo, lettere l) e s) Costituzione.
La semplificazione procedimentale esorbita dunque dalle
competenze regionali.
La disposizione in rassegna è invasiva della competenza
esclusiva dello Stato anche nella carenza di indicazione del termine
di presentazione della richiesta del provvedimento di divieto
dell'esercizio della attività venatoria su un determinato terreno.
L'art. 15 della legge n. 157/92 recante la disciplina della caccia
stabilisce che gli interessati ad un provvedimento di chiusura di un
fondo alla attività venatoria debbano presentare la richiesta al
Presidente della Giunta regionale, a pena di decede cadenza, entro
trenta giorni dalla pubblicazione del Piano faunistico venatorio
regionale. La prescrizione, che attiene all'esercizio del diritto di
partecipazione dei cittadini alla predisposizione degli strumenti di
pianificazione regionali, è lo strumento per rendere effettivo tale
diritto. La tempestività dell'intervento è condizione anche della
razionalità della programmazione. La carenza del rispetto di tale
modalità dell'esercizio del diritto di partecipazione incide sulla
razionalità della scelta pianificatoria regionale e quindi sulla sua
idoneità a conseguire la finalità della salvaguardia e del recupero
naturalistico del territorio regionale.
La carenza se considerata anche con la previsione del
provvedimento implicito di apposizione del divieto di esercizio della
attività venatoria su una porzione, seppure minima, del territorio
regionale ha come effetto di risolvere lo specifico conflitto di
interessi a favore dell'interesse economico del proprietario (o
conduttore) del fondo de quo.
La carenza di indicazione delle modalità di esercizio del
diritto alla partecipazione del singolo cittadino alla pianificazione
regionale violando la norma interposta che nell'interesse unitario
della tutela dell'ambiente rende effettiva la partecipazione dei
cittadini allo esercizio della attività pianificatoria
faunistica-venatoria regionale, risulta invasiva della competenza
esclusiva riconosciuta allo Stato in materia di ordinamento civile e
di tutela dell'ambiente dall'art. 117, secondo comma, lettere l) e s)
della Costituzione.
2. L'art. 13, comma 1 della legge regionale Piemonte n. 5 del 19
giugno 2018 viola l'art. 117, secondo comma, lettere l) ed s) della
Costituzione con riferimento all'art. 18 della legge n. 157/1992.
L'art. 13, comma 1 della legge regionale Piemonte n. 5 del 19
giugno 2018 - calendario venatorio - dispone «1 - la Giunta
regionale, sentiti l'ISPRA e la Commissione consultiva regionale di
cui all'art. 25 entro e non oltre il 15 giugno di ogni anno , adotta
con proprio provvedimento il calendario venatorio e le disposizioni
relative alla stagione venatoria nel rispetto dell'art. 18 della
legge n. 157/1992 e dell'art. 11-quaterdecies, comma 5, del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria) convertito con modificazioni dalla legge 2 dicembre
2005, n. 248 e concernente i seguenti aspetti:
a) specie cacciabili;
b) giornate e orari di caccia;
c) carniere giornaliero e stagionale;
d) giorni da destinare per tutto il territorio regionale alla
caccia programmata;
e) periodi e modalità allenamento degli ausiliari».
Il procedimento di approvazione del calendario venatorio in esame
non è coerente con le disposizioni di cui alla legge statale n. 157
dell'11 febbraio 1992 cui pure fa esplicito riferimento. In
particolare l'art. 18 della legge statale n. 157 dell'11 febbraio
1992, reca la disciplina delle «Specie cacciabili e periodi di
attività venatoria» demandando alle Regioni la pubblicazione del
calendario venatorio regionale e il regolamento relativo all'intera
annata venatoria nel rispetto di quanto di quanto stabilito nei commi
1, 2 e 3 della medesima disposizione. (punto n. 4 dell'art. 18).
Il calendario venatorio quale atto amministrativo è adottato
dalla Regione a mente del richiamato art. 18, comma 4 della legge n.
157/1992 nell'ambito della competenza esclusiva statale in materia di
tutela dell'ambiente, con cadenza annuale e ciò per la ricorrenza
delle stagioni di caccia e con le possibilità di adeguamento dello
stesso con il mutare delle situazioni ambientali locali. Le Regioni
con il calendario venatorio possono intervenire solo sulla
regolamentazione dei periodi dell'attività venatoria per determinate
specie in relazione alle situazioni ambientali, il regime di
flessibilità del calendario venatorio è dunque circoscritto nei
termini su delineati. La norma in rassegna, in assenza di una
disposizione espressa che specifichi, in relazione alla presenza e
alla consistenza numerica delle specie di fauna selvatica presente
stabilmente o periodicamente nel territorio regionale, le modalità
per la individuazione delle specie cacciabili e della misura degli
abbattimenti precauzionalmente consentiti per non pregiudicare il
patrimonio faunistico regionale, assume il valore di attribuzione di
un potere incondizionato di gestione del patrimonio faunistico
regionale vanificando la pianificazione faunistico-venatoria
regionale che costituisce componente essenziale della protezione
nazionale ambientale.
La norma in esame compromettendo la tutela ambientale nazionale
risulta invasiva della competenza esclusiva statale in materia di
ordinamento civile e di tutela dell'ambiente attribuita dall'art.
117, secondo comma, lettere l) ed s) della Costituzione finalizzata a
tale tutela.

P.Q.M.

Si conclude perchè gli articoli 6, comma 7 e 13, comma 1 della
legge Regione Piemonte n. 5 del 19 giugno 2018 recante «Tutela della
fauna e gestione faunistica-venatoria» siano dichiarati
costituzionalmente illegittimi.
Con l'originale notificato del presente ricorso si depositano:
1) estratto della determinazione del Consiglio dei ministri
assunta nella riunione del 9 agosto 2018 e della relazione allegata
al verbale;
2) copia della legge impugnata della Regione Piemonte n. 5
del 19 giugno 2018.
Roma 13 agosto 2018

L'Avvocato dello Stato: Morici


Il vice Avvocato generale dello Stato: Palmieri