1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 18-2-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 gennaio 1998
N. 8 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 gennaio 1998 (della regione Puglia) Trasporti - Determinazione dei servizi minimi a carico della regione per soddisfare la domanda di mobilita' dei cittadini - Necessita' di intesa tra regioni ed enti locali - Modalita' per l'attuazione da stabilirsi con legge regionale - Contratti di servizio per l'esercizio del trasporto pubblico regionale e locale - Disciplina - Violazione dei principi posti dalla legge di delega, anche per quanto concerne la direttiva circa il superamento degli assetti monopolistici della questione dei trasporti - Violazione dell'autonomia riconosciuta alle regioni, province e comuni. (D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422, artt. 16, 18 e 19). (Cost., artt. 5, 76, 115, 117, 118, 119 e 128). (098C0038) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 18-2-1998)

Ricorso della regione Puglia, in persona del presidente della
Giunta regionale pro-tempore, prof. Salvatore Di Staso, autorizzato
con delibera di Giunta regionale n. 10127 del 30 dicembre 1997,
rappresentato e difeso, come da mandato a margine del presente atto
dal prof. avv. Giovanni Motzo e presso il suo studio elettivamente
domiciliato in Roma, via Torquato Taramelli, 22, contro il Presidente
del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale di alcune disposizioni del d.lgs. 19
novembre 1997, n. 422, recante "Conferimento alle regioni e agli enti
locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale,
a norma dell'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59",
pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 287 del 10
dicembre 1997.
La regione Puglia ha già impugnato sotto svariati profili alcune
delle disposizioni della legge 15 marzo 1997, n. 59 poichè essa
contiene molte statuizioni di incerta od impossibile interpretazione
e di indefinibile contenuto applicativo.
Vanno quindi richiamate integralmente le censure già dedotte
avverso gli artt. 1, comma 2, 2, comma 2; 4, commi 1, 2, 3, lett. a)
della predetta legge delega, per violazione degli artt. 5, 76, 115,
117, 118 e 119 della Costituzione.
Più in particolare vanno qui impugnate le disposizioni che ne
costituiscono in parte, e per principi, pedissequa applicazione, e
che compaiono ora negli artt. 1 e 2 del decreto legislativo n.
422/1997, riproducendo innanzitutto testualmente la previsione di un
non meglio specificato "conferimento" di funzioni e compiti
indistintamente alle regioni ed agli enti locali, questa volta in
relazione alla materia dei servizi pubblici di trasporto di interesse
regionale e locale.
La regione Puglia ha già eccepito in via generale l'illegittimità
costituzionale di un "conferimento" di funzioni e compiti che viene
fatto uguale a trasferimento, delega od attribuzione: il ricondurre
sotto il cappello generico del conferimento fenomeni di "trapasso" di
funzioni e compiti che rispondono tradizionalmente nel nostro
ordinamento, ed anche per specifica e nominativa disciplina
costituzionale, ad operazioni e procedure tra di loro ben distinte e
comunque attinenti a differenti e specifiche sfere di applicabilità,
non può che ingenerare confusioni circa il contenuto di ciò che
viene reso conferibile e circa le reciproche posizioni delle entità
coinvolte, nei confronti dello Stato "conferente" da un canto, nei
confronti di ciascuna delle entità prese in considerazione dalle
norme censurate rispetto a ciascheduna altra.
Si era già rilevato che l'oggetto stesso della delega, così come
descritto nella legge n. 5/1997 rinvia a compiti e funzioni
"ottriabili" dallo Stato alle regioni ed agli enti locali nella
misura in cui i provvedimenti governativi delegati provvedono via via
a riempire la materia delle funzioni e dei compiti "localizzabili nei
rispettivi territori" delle regioni e degli enti locali. E la
localizzabilità in se non appare criterio sufficiente ad individuare
la congerie di materie che residuano alla lista enumerativa in cui,
capovolgendo il metodo costituzionale di individuazione delle materie
regionali, o se si vuole dei compiti e delle funzioni regionali, si
è tentato di elencare invece le competenze di pertinenza statale e
centrale. Del resto, il solo richiamo a un non meglio individuabile
principio di sussidiarietà (art. 4, comma 3, legge n. 59/1997 nel
combinato disposto di cui ora all'art. 7 comma 2, decreto legislativo
n. 422/1997, che si impugna), accompagnato da un altro corteggio di
c.d. principi e criteri direttivi della delega (tutti pretesi, ed in
effetti rispondenti a mere proclamazioni di principio), solleva
direttamente il problema dell'individuazione delle funzioni e dei
compiti regionali in materia di trasporto pubblico locale (così come
non già compresi e quindi al di là della "dizione" tramvie e linee
automobilistiche di interesse regionale" di cui all'art. 117 Cost.) e
quindi della programmazione e ripartizione dei servizi di trasporto
così definiti ora tra regioni ed enti locali e del "dimensionamento"
di cui sempre all'art. 4, comma 3, legge n. 59/1997, territoriale,
associativo o organizzativo di tali servizi.
Si assiste così ad una tipica operazione di conferimento di "pieni
poteri in bianco" al Governo attinenti alla progressiva (e non
necessariamente istantanea) ricognizione dell'oggetto o meglio degli
oggetti o delle materie che residuano indistintamente alle regioni ed
agli enti locali, fatti salvi sempre ulteriori interventi governativi
(volti non si sa bene se a restringere o ad allargare o a tramutare
gli oggetti del monte "conferito" strada facendo) ed entro il termine
previsto dall'art. 10 della legge n. 59/1997, il quale ultimo deve
anch'esso intendersi, per quanto di necessità, censurato per
illegittimità costituzionale.
L'intervento in corso d'opera mediante disposizioni correttive e
integrative rischia quasi certamente di impigliarsi nell'indistinto
"trapasso" di compiti e funzioni di cui si è detto, nulla portando
ad escludere che, una volta stabilita la inverosimile equipollenza
tra delega, trasferimento ed attribuzioni di compiti e funzioni il
Governo integri e corregga l'originario conferimento operato "sotto
specie" di deleghe di trasferimento od attribuzione volta per volta
nell'una o nell'altra o nell'altra ancora delle operazioni
procedurali commassate. La circostanza poi, già segnalata, che i
pieni poteri in bianco vengono resi disponibili per il Governo, entro
l'ampio parco di materia residuale e non individuato finchè questo
provveda a distribuirle (secondo i criteri della localizzabilità e
della sussidiarietà?) o ad attribuirle contra constitutionem o
praeter constitutionem, a seconda dei casi, alle regioni, alle
provincie, ai comuni ed agli altri enti locali, dà la reale misura
della illegittimità costituzionale del complesso del testo della
legge di delega n. 59/l997 ben al di là dei riferimenti alle
disposizioni costituzionali incise che si possano in questa sede
epigrafare.
Venendo ora al dettaglio di altre disposizioni contenute nel
decreto legislativo n. 422/1997 che evidenziano problemi di
legittimità costituzionale dovuti non solo e non tanto all'estrema
prolissità ed approssimazione del linguaggio normativo adottato ma a
specifiche incongruenze del disposto, è da ritenere innanzitutto la
patente elusione del sia pur generico intendimento desumibile dalla
legge di delegazione (59/1997) nel contesto dell'art. 4, comma 4, di
attribuire alle regioni il generale riordino del settore del
trasporto regionale e locale. Il testo del decreto che qui si impugna
conferma e consolida infatti gli assetti monopolistici della gestione
dei trasporti che la legge delega proclamava di voler superare (art.
4, comma 4, lett. b), della legge n. 59/1997) dichiarando che "il
Governo provvede... a definire le modalità per incentivare il
superamento degli assetti monopolistici nella gestione dei servizi di
trasporto urbano ed extraurbano e per introdurre regole di
concorrenzialità nel periodico affidamento dei servizi.
In contrasto frontale con tale proclamazione l'art. 18 del decreto
legislativo n. 422/1997 dispone il superamento degli assetti
monopolistici in questione ((comma 2, lett. a)) per i gestori dei
servizi o per i soci privati della società di gestione per la cui
scelta è disposto il ricorso a procedure concorsuali - rese
necessarie - tra l'altro, dalle normative dell'Unione europea. Mentre
esclude da ogni confronto concorrenziale le gestione dirette degli
enti locali e le loro aziende speciali (lettera b e c) prevedendo
soltanto per queste due forme gestionali un divieto di ampliamento
dei bacini di servizio, che non significa divieto di istituzione di
nuove gestione dirette e di aziende speciali, ma soltanto una
indefinita previsione di affidamento facoltativo di quote di servizi
mediante procedure concorrenziali, L'incentivazione al superamento
degli assetti monopolistici viene iin questione versione -
indubbiamente incompatibile con la disciplina comunitaria in vigore -
rinviato sine die.
Una terza forma gestionale monopolistica, prevista a suo tempo
dalla lettera c) dell'art. 22 della legge n. 142 del 1990, mediante
s.p.a., e cioè quella che si rende più propizia per il costituirsi
di nuovi assetti monopolistici anche nel trasporto pubblico
interurbano, dove la maggiore vastità e articolazione dell'ambito
provinciale rendono più urgente l'instaurazione di regole
concorrenziali, è del tutto esclusa la qualsiasi previsione di
modalità per il superamento degli assetti monopolistici. Ed
altrettanto incongruente appare la previsione di cui al comma 3
dell'art. 18 in esame, che prevede il protrarsi dell'affidamento
diretto per un periodo di 5 anni nei casi in cui l'esercizio venga
proseguito - secondo quanto previsto dalla lett. c) dell'art. 18 - da
società o cooperative derivate per subentro al precedente gestore.
Il generale riordino del settore del trasporto regionale e locale
si rivela, pertanto, vuoi per il regime differenziato ora stabilito
nei confronti dei gestori dei servizi o dei soci privati delle
società di gestione da un canto, nei confronti delle gestioni
dirette dagli enti locali e delle loro aziende speciali dall'altro,
vuoi per l'assenza di qualsiasi abrogazione o deroga alle norme
contenute nell'art. 22 della legge n. 142/1990 per quel che attiene
alla tutela da questa assicurata - in conformità all'art. 128 della
Costituzione - alla autonomia di comuni e provincie, praticamente
irrealizzabile se non a costo di sancire le disparità di trattamento
tra settore pubblico e settore privato di cui si è dato conto in
precedenza e di perpetuare in sostanza l'intrusione dell'intervento
governativo che si manifesta sostanzialmente elusivo di qualsiasi
"conferimento" (nel senso commassato già chiarito) di poteri di
riordino alle regioni.
Ulteriori motivi di illegittimità costituzionale debbono
riscontrarsi nell'art. 16 del decreto legislativo qui impugnato a
cagione della impropria formulazione delle modalità secondo cui deve
verificarsi l'intesa da parte delle regioni con gli enti locali in
tema di definizione dei servizi minimi i cui costi sono a carico del
bilancio delle regioni. Non è chiaro se l'intesa di cui è parola
al comma 2 debba verificarsi secondo modalità stabilite dalla legge
regionale in via previa alla definizione "dei servizi minimi" sulla
base dell'intesa stessa ed in ordine agli incisi consecutivi.
E nell'ambito delle fraseologie variopinte e delle sofferenze
linguistiche resta indeterminabile una oscura corrispondenza che il
comma 1 dell'art. 19 decreto legislativo n. 422/1997 pare stabilire
tra oneri per servizi (costi di gestione?) e risorse disponibili al
netto dei proventi tariffari. Solo la determinazione di un rapporto
tra oneri per servizi e risorse disponibili al lordo dei proventi
tariffari può evitare assurde pretese di ripiani integrali dei
disavanzi di gestione da parte delle imprese di trasporto nei
confronti delle regioni.

P. Q. M.
Conclusivamente, e senza che si possa fare affidamento su eventuali
celebrati decreti legislativi integrativi e correttivi di cui
all'art. 10 legge n. 59/1997, si chiede che l'ecc.ma Corte
costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale in
parte qua degli artt. 16, 18 e 19 del d.lgs. 19 novembre 1997, n.
422, per violazione degli artt. 5, 76, 115, 117,118, 119 e 128 della
Costituzione.
Roma, addì 8 gennaio 1998
Prof. avv. Motzo
98C0038