1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 3-7-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 157 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 aprile 2013
Ordinanza del 2 aprile 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - sez. staccata di Catania sul ricorso proposto da Acqua Azzurra S.p.a. contro Assesorato territorio e ambiente della Regione Siciliana ed altri.. Paesaggio (Tutela del) - Parchi e riserve naturali - Norme della Regione Siciliana - Istituzione del Consiglio regionale per la protezione del patrimonio naturale, presieduto dall'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente o, in caso di sua assenza o impedimento, dal direttore per il territorio e l'ambiente, e composto da tre esperti designati dalle tre principali associazioni dei comuni - Violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, per contrasto con la normativa statale (art. 22 della legge n. 394 del 1991) che prevede forme di partecipazione dei comuni all'istituzione di parchi e riserve naturali. - Legge della Regione Siciliana 6 maggio 1981, n. 98, art. 3, comma 1, lett. e). - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s), in riferimento all'art. 22 della legge 6 dicembre 1991, n. 394. Paesaggio (Tutela del) - Parchi e riserve naturali - Norme della Regione Siciliana - Previsione che in attuazione del piano regionale di cui all'art 5, si provvedera' alla istituzione dei parchi e delle riserve con decreto dell'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente, previo parere del Consiglio regionale - Violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, per contrasto con la normativa statale (art. 22 della legge n. 394 del 1991) che prevede forme di partecipazione dei comuni all'istituzione di parchi e riserve naturali. - Legge della Regione Siciliana 6 maggio 1981, n. 98, art. 6, comma 1. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s), in riferimento all'art. 22 della legge 6 dicembre 1991, n. 394. Paesaggio (Tutela del) - Parchi e riserve naturali - Norme della Regione Siciliana - Previsione che le proposte di cui all'art. 4, lett. a), quelle relative agli artt. 26 e 27 ed il programma pluriennale economico-sociale di cui all'art. 19, debbono essere resi di pubblica ragione mediante pubblicazione degli atti presso i comuni interessati - Previsione, altresi', che entro trenta giorni dalla pubblicazione, privati, enti, organizzazioni sindacali, cooperativistiche, sociali potranno presentare osservazioni su cui motivatamente dovra' dedurre l'ente o l'ufficio proponente e che dovranno formare oggetto di motivata deliberazione da parte dell'ente preposto all'approvazione degli strumenti suddetti contestualmente alla stessa approvazione - Violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, per contrasto con la normativa statale (art. 22 della legge n. 394 del 1991) che prevede forme di partecipazione dei comuni all'istituzione di parchi e riserve naturali. - Legge della Regione Siciliana 6 maggio 1981, n. 98, art. 28, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s), in riferimento all'art. 22 della legge 6 dicembre 1991, n. 394. (13C00245) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 3-7-2013)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 3470 del 2011, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Acqua Azzurra S.p.a., in persona del legale
rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Antonino
Mirone e Francesco Fichera, con domicilio eletto presso il loro
studio, in Catania, via Vecchia Ognina n. 142/B;
Contro l'Assessorato territorio e ambiente della Regione
Siciliana, in persona del legale rappresentante pro-tempore
rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di
Catania, presso la quale ope legis domicilia in Catania, via Vecchia
Ognina, 149;
Nei confronti di Assessorato delle risorse agricole e alimentari
della Regione Siciliana e Azienda regionale foreste demaniali, in
persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di
Catania, presso la quale ope legis domicilia in Catania, via Vecchia
Ognina, 149;
Il Comune di Ispica, in persona del Sindaco pro-tempore, non
costituito;
Per l'annullamento quanto al ricorso introduttivo:
del decreto del Dirigente Generale del dipartimento regionale
dell'Ambiente n. 577 del 27 luglio 2011, con il quale è stata
istituita la riserva naturale orientata denominata "Pantani della
Sicilia sud orientale", pubblicato in data 16 settembre 2011 sulla
GURS n. 39;
di tutti gli atti antecedenti, successivi e conseguenti, anche
non conosciuti, tra i quali in particolare quelli lesivi menzionati
sia nelle premesse del provvedimento espressamente impugnato sia nel
corpo del ricorso.
Quanto al ricorso per motivi aggiunti:
della nota dell'Assessorato territorio e ambiente della Regione
Siciliana n. 7226 del 3 febbraio 2012 e della relazione n. 216 del 12
luglio 2011.
Visti il ricorso introduttivo, il ricorso per motivi aggiunti ed
i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Assessorato
territorio e ambiente della Regione Siciliana, dell'Assessorato delle
risorse agricole e alimentari della Regione Siciliana, e dell'Azienda
regionale foreste demaniali;
Vista la sentenza 27 febbraio 2013, n. 559, con cui questa
Sezione II interna, parzialmente decidendo, ha rigettato tutti i
motivi di ricorso ad eccezione di uno di essi;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2012 il
dott. Diego Spampinato e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Con ricorso depositato il 2 dicembre 2011, la società ricorrente
ha esposto:
di essere proprietaria di un'area distinta in catasto del
Comune di Pachino ai fogli 11 e 23, estesa circa 20 ettari, di cui
circa 10 ettari attualmente occupati da un impianto per
l'itticoltura;
che la società fruirebbe di due diverse concessioni demaniali,
una per la posa di una condotta di captazione lunga 596 metri e di un
manufatto, opere finalizzate al ricambio di acqua marina, nelle
vasche all'interno dell'area dell'impianto, ed una per
l'installazione ed il mantenimento dei corpi galleggianti per
l'allevamento del pesce in vicinanza al tratto costiero prospiciente
la località "Vulpiglia" del comune di Pachino, funzionale alla
gestione di un'appendice a mare dell'impianto, destinata
all'allevamento dei pesci in gabbie;
che, con il decreto assessorile della Regione Siciliana
970/1991, di approvazione del Piano regionale dei parchi e delle
riserve naturali, tale area sarebbe stata inserita nella zona di
preriserva, a contorno dei "Pantani di Morghella", a loro volta
inseriti nella "Riserva naturale orientata Pantani della Sicilia
sud-orientale";
che i "Pantani di Morghella" sarebbero stati classificati - a
partire dal 2000 - quale zona SIC con la denominazione "Pantano
Morghella" (codice ITA090004) e quale zona ZPS denominata "Pantani
della Sicilia Sud Orientale, Morghella di Marzamemi, di Punta Pilieri
e Vendicari" (Codice ITA090029);
che, stante l'assoluta insussistenza di emergenze ambientali,
l'immobile della società ricorrente sarebbe stato completamente
escluso dalle zone SIC e ZPS;
che, nel ventennio trascorso fra il DA 970/1991 e l'impugnato
provvedimento istitutivo della riserva, la situazione di fatto
avrebbe subito notevoli modifiche, tanto da indurre il Consiglio
regionale per la protezione del patrimonio naturale, nell'esprimere
parere favorevole all'istituzione della riserva, a condizionarlo alla
verifica se l'attuale situazione dei luoghi fosse ancora coerente con
le finalità istitutive della riserva;
che, ciò nonostante, l'Amministrazione avrebbe immediatamente
proceduto all'istituzione della riserva, senza menzionare la
richiesta di integrazione istruttoria avanzata in sede di parere e
senza motivare sul punto, ed allegando al decreto istitutivo una
planimetria vecchia di decenni, dove l'impianto della società
ricorrente non sarebbe nemmeno rappresentato.
Ha quindi affidato il ricorso introduttivo a diversi motivi.
Quindi, con ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 12
aprile 2011, ha dedotto ulteriori motivi.
In particolare, con il primo motivo del ricorso introduttivo
dedotto, in conseguenza del mancato coinvolgimento degli enti
territoriali nel procedimento per l'istituzione della riserva, la
violazione dell'art. 22, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, che, ai
commi 1 e 2, prevede, per quanto di interesse ai fini della presente
trattazione, che «1. Costituiscono principi fondamentali per la
disciplina delle aree naturali protette regionali: a) la
partecipazione (...) dei comuni al procedimento di istituzione
dell'area protetta (...) Tale partecipazione si realizza (...)
attraverso conferenze per la redazione di un documento di indirizzo
relativo all'analisi territoriale dell'area da destinare a
protezione, alla perimetrazione provvisoria, all'individuazione degli
obiettivi da perseguire, alla valutazione degli effetti
dell'istituzione dell'area protetta sul territorio; b) la pubblicità
degli atti relativi all'istituzione dell'area protetta e alla
definizione del piano per il parco di cui all'art. 25; (...) 2. Fatte
salve le rispettive competenze per le regioni a statuto speciale e
per le province autonome di Trento e di Bolzano, costituiscono
principi fondamentali di riforma economico-sociale la partecipazione
degli enti locali alla istituzione e alla gestione delle aree
protette e la pubblicità degli atti relativi all'istituzione
dell'area protetta e alla definizione del piano per il parco».
Questa Sezione II interna, con sentenza 27 febbraio 2013, n. 559,
parzialmente decidendo, ha rigettato o dichiarato inammissibili tutti
gli altri motivi di ricorso, ed ha dato atto della decisione di
sollevare, con riferimento al motivo di cui si tratta nella presente
ordinanza, questione di legittimità costituzionale della normativa
regionale.
Infatti, il Collegio ritiene, nel solco della giurisprudenza di
questa Sezione II interna (sentenze 7 dicembre 2012, nn. 2882 e 2888;
analogamente, Cons. Stato, Sez. V, 31 maggio 2012, n. 3254; TAR
Sicilia - Catania, Sez. III, 10 febbraio 2012, n. 369) che i
ricorrenti privati possano articolare le proprie doglianze anche con
riferimento alla mancata partecipazione procedimentale del Comune ove
essi risiedono, in ragione della funzione che tale Amministrazione
assolve nella qualità di ente esponenziale della comunità
territoriale.
Ritiene inoltre il Collegio che le forme partecipative dei Comuni
al procedimento per l'istituzione delle riserve naturali regionali,
previste dalla normativa della Regione Siciliana, integrino una
violazione dell'art. 22, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, che,
nella materia di cui si tratta, costituisce parametro interposto
(Corte costituzionale, sentenza 14 luglio 2000, n. 282), ma che il
ricorso non possa essere deciso senza sollevare questione di
legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 1, lett. e), 6,
comma 1, e 28, commi 1 e 2, della legge regionale Siciliana 6 maggio
1981, n. 98.
Dispone infatti legge regionale Siciliana 6 maggio 1981, n. 98,
in tema di forme partecipative dei Comuni alla istituzione di parchi
e riserve naturali, per quanto di interesse ai fini della presente
ordinanza:
all'art. 3, comma 1, lett. e): «È istituito presso
l'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente il Consiglio
regionale per la protezione del patrimonio naturale, in seguito
indicato con l'espressione Consiglio regionale, presieduto
dall'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente o, in caso di
sua assenza o impedimento, dal direttore per il territorio e
l'ambiente, e composto: (...) e) da tre esperti designati dalle tre
principali associazioni dei comuni...»;
all'art. 4, comma 1: «Sono compiti del consiglio regionale [per
la protezione del patrimonio naturale]: a) predisporre il piano
regionale dei parchi e delle riserve naturali, in armonia con gli
obiettivi e gli indirizzi del piano urbanistico regionale, di cui
esso costituisce specificazione, e in correlazione con gli indirizzi
generali del piano nazionale di coordinamento per la protezione del
patrimonio naturale...»;
all'art. 6, commi 1, 2 e 3: « [1] In attuazione del piano
regionale di cui all'art. 5 si provvederà alla istituzione dei
parchi e delle riserve con decreto dell'Assessore regionale per il
territorio e l'ambiente, previo parere del Consiglio regionale. [2] I
decreti di istituzione delle riserve sono emanati entro un anno
dall'emanazione del decreto approvativo del piano regionale di cui
all'art. 5. [3] I decreti di cui al comma precedente conterranno la
delimitazione definitiva delle singole riserve, l'individuazione
dell'affidatario e la statuizione degli obblighi dello stesso, in
rapporto alle indicazioni tecniche fissate dal Consiglio regionale
per la realizzazione dei fini istituzionali delle riserve medesime.
Detti decreti recheranno in allegato il regolamento con cui si
stabiliscono le modalità d'uso e i divieti da osservarsi.»;
all'art. 28, commi 1 e 2, con riferimento all'art. 4, comma 1,
lettera a): « [1] Le proposte di cui all'art. 4, lettera a), quelle
relative agli articoli 26 e 27 e il programma pluriennale
economico-sociale di cui all'art. 19 debbono essere resi di pubblica
ragione mediante pubblicazione degli atti presso i comuni
interessati. [2] Entro trenta giorni dalla pubblicazione, privati,
enti, organizzazioni sindacali, cooperativistiche, sociali potranno
presentare osservazioni su cui motivatamente dovrà dedurre l'ente o
l'ufficio proponente e che dovranno formare oggetto di motivata
deliberazione da parte dell'ente preposto all'approvazione degli
strumenti suddetti contestualmente alla stessa approvazione».
La legge regionale n. 98/1981 prevede dunque, quali forme di
partecipazione dei Comuni al procedimento di istituzione delle
riserve naturali regionali, la possibilità di formulare osservazioni
nei confronti della proposta di piano regionale dei parchi e delle
riserve naturali (art. 28, comma 1, con riferimento all'art. 4, comma
1, lettera a), nonchè la designazione di tre esperti (art. 3, comma
l, lett. e), da parte delle tre principali associazioni dei comuni,
da nominare nell'ambito del Consiglio regionale per la protezione del
patrimonio naturale, uno dei compiti di tale Consiglio essendo quello
di predisporre il piano regionale dei parchi e delle riserve naturali
(art. 4, comma 1, lett. a).
Tali forme partecipative sarebbero quindi anzitutto previste
esclusivamente con riferimento al piano regionale dei parchi e delle
riserve naturali, non essendo previste forme partecipative dei Comuni
in relazione al procedimento istitutivo delle singole aree; inoltre,
esse sarebbero diverse e meno garantistiche di quelle previste
dall'art. 22, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, essendo nella
sostanza ricondotte alla possibilità di formulare osservazioni e
proposte, peraltro nei confronti non dei decreti istitutivi delle
singole aree, ma solo della proposta del piano regionale dei parchi e
delle riserve naturali.
Il Collegio ritiene che le modalità partecipative previste dalla
normativa regionale (sulla cui osservanza nel corso del procedimento
non vi è discussione fra le parti) risultino non idonee a soddisfare
la previsione dell'art. 22, della legge n. 394/1991, ma che ciò non
possa portare a ritenere che la disciplina procedimentale prevista
dalle norme regionali di cui si tratta risulti conseguentemente
integrata con le forme partecipative previste dal citato art. 22,
ciò che avrebbe potuto condurre all'accoglimento del motivo di
ricorso.
In proposito, va anzitutto ricordato come la Corte costituzionale
abbia più volte (sentenze 14 luglio 2000, n. 282, e 26 gennaio 2012,
n. 14) dichiarato l'illegittimità di leggi regionali che non
prevedevano la partecipazione degli enti locali alla istituzione o
alla modifica delle aree protette nelle forme di cui al citato art.
22, espressamente qualificandolo come «...parametro interposto...»
(sentenza 14 luglio 2000, n. 282).
In particolare, ha avuto modo di statuire come «...La
partecipazione al procedimento di istituzione delle aree protette
regionali dei singoli enti locali il cui territorio sia destinato a
far parte dell'istituenda area protetta, richiesta dall'art. 22 della
legge quadro, non può ritenersi garantita dalla previsione, ad opera
della legge regionale impugnata, di un comitato consultivo regionale
per le aree naturali protette (art. 3) che, come osserva il giudice a
quo, non prevede la partecipazione dei comuni interessati neppure
può ritenersi legittivamente surrogata dalla possibilità di
formulare osservazioni e proposte nei confronti dei decreti
istitutivi del parco, loro concessa dalla lettera b) dell'impugnato
art. 6...» (sentenza 14 luglio 2000, n. 282).
La normativa regionale richiamata definisce infatti in maniera
esaustiva le modalità partecipative del procedimento di istituzione
delle riserve naturali regionali; nei due casi in cui la Corte
costituzionale ha rilevato difformità delle leggi regionali con il
citato art. 22, ha proceduto a dichiararle costituzionalmente
illegittime; se avesse ritenuto che il significato della norma avesse
potuto essere integrato con i dettami dell'art. 22, avrebbe invece
emanato una sentenza interpretativa di rigetto; ciò in forza del
principio, affermato nella sentenza 22 ottobre 1996, n. 356, e poi
più volte ribadito, secondo cui «...una disposizione non può essere
ritenuta costituzionalmente illegittima perchè può essere
interpretata in un senso che la ponga in contrasto con parametri
costituzionali, ma soltanto se ne è impossibile una interpretazione
conforme alla Costituzione (si vedano, da ultimo, la sentenza n. 379
del 2007 e le ordinanze n. 448 e n. 464 del 2007)...» (Corte cost.,
sentenza 16 maggio 2008, n. 147).
Se ne deve quindi concludere che le norme che prevedano forme
partecipative diverse e meno garantistiche da quelle individuate
dall'art. 22 citato non possano essere integrate in via
interpretativa o giurisprudenziale, ma debbano essere sottoposte al
vaglio di legittimità costituzionale della Corte.
È il caso di rilevare come proprio la circostanza che la Corte,
nelle citate sentenze 282/2000 e 14/2012, abbia dichiarato
l'illegittimità costituzionale anzichè adottare pronunce
interpretative di rigetto induce a ritenere non applicabile alla
presente fattispecie la soluzione adottata da una pronuncia,
precedente alle citate sentenze 282/2000 e 14/2012, di questo stesso
Tribunale Amministrativo Regionale (TAR Sicilia - Palermo, Sez. I, 26
marzo 1998, n. 492), che aveva invece ritenuto che il procedimento
per l'istituzione delle riserve potesse essere integrato con le
disposizioni di cui agli artt. 8 e 9, della legge regionale n.
10/1991, relativi alla comunicazione di avvio del procedimento, nei
confronti del proprietario del bene costituito in riserva ed in
ragione del peculiare effetto "vincolistico" conseguente.
L'accoglimento della censura del Comune ricorrente non potrebbe
quindi che passare attraverso una pronuncia di illegittimità
costituzionale della legge regionale n. 98/1981 nella parte in cui si
ponga in contrasto con il citato art. 22.
A tal fine, pur avendo la Corte costituzionale affermato che le
norme fondamentali di riforma economico-sociale «...in base all'art.
14 dello Statuto speciale per la Regione siciliana, costituiscono un
limite anche all'esercizio delle competenze legislative di tipo
esclusivo...» (sentenza 8 maggio 1995, n. 153; analogamente, CGARS,
Sez. consultiva, 10 dicembre 1996, n. 588), occorre però darsi
carico della questione circa l'applicabilità dell'art. 22 alla
legislazione della Regione Siciliana, in considerazione del disposto
del comma 2 di tale articolo, secondo cui devono essere «...Fatte
salve le rispettive competenze per le regioni a statuto speciale...».
Anzitutto, giova evidenziare come la stessa Corte costituzionale,
trattando della citata legge regionale Siciliana n. 98/1981, ha
recentemente avuto modo di precisare come «...si tratta all'evidenza
della normativa emanata - peraltro così come successivamente fatto,
in applicazione della legge-quadro n. 394 del 1991, da diverse altre
Regioni - al fine di regolare la istituzione dei parchi naturali di
rilevanza regionale...» (sentenza 23 gennaio 2009, n. 12).
Nella stessa sentenza, riaffermando quanto già statuito in
precedenza (sentenza 14 novembre 2007, n. 380), la Corte ha anche
precisato come «...nello statuto speciale non si rinvengono
disposizioni che prevedono, in materia, considerata nel suo
complesso, di ambiente ed ecosistema, una disciplina derogatoria
rispetto a quella stabilita, in via generale, dal secondo comma,
lettera s), dell'art. 117 Cost...».
Pertanto, l'inciso riferito alle competenze delle regioni a
statuto speciale deve essere letto nel senso evidenziato dalla citata
sentenza n. 380/2007, secondo cui la competenza legislativa in
materia di "tutela dell'ambiente", in ragione di una configurazione
dell'ambiente come una sorta di materia trasversale, pur
presentandosi «sovente connessa e intrecciata inestricabilmente con
altri interessi e competenze regionali concorrenti» (sent. n. 32 del
2006), rientra nella competenza esclusiva dello Stato in base
all'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., anche se ciò non
esclude il concorso di normative regionali, volte al conseguimento di
finalità di tutela ambientale (sentenza n. 247 del 2006); su tali
presupposti, la Corte ha quindi ritenuto che «...non trova fondamento
la tesi della ricorrente [Regione Siciliana] circa una competenza
legislativa in materia di ambiente che le deriverebbe da specifiche
disposizioni dello statuto di autonomia. Le competenze previste
dall'art. 14, lettere f), i) e n), e dall'art. 17, lettera b), dello
statuto riguardano importanti settori che afferiscono all'ambiente,
ma non lo esauriscono...».
Pertanto, deve ritenersi l'applicabilità dell'art. 22 citato
anche nell'ambito della regione Sicilia.
Il motivo di cui si discute non può quindi essere deciso senza
sollevare questione di legittimità costituzionale che il Collegio
ritiene, per quanto esposto, rilevante e non manifestamente
infondata. Ai sensi dell'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
deve quindi essere disposta la sospensione del giudizio in corso e
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.

Dichiara rilevante per la decisione dell'impugnativa proposta e
non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale degli articoli 3, comma 1, lettera e), 6, comma 1, e
28, commi 1 e 2, della legge della Regione Siciliana 6 maggio 1981,
n. 98, in relazione all'art. 22, della legge 6 dicembre 1991, n. 394;
Sospende il giudizio in corso, riservando ogni ulteriore
decisione all'esito del giudizio innanzi alla Corte costituzionale;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, a, cura della
Segreteria, alla Corte costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria, a tutte le parti in causa ed al Presidente della Giunta
regionale della regione Siciliana e che sia comunicata al Presidente
del Senato della Repubblica, al Presidente della Camera dei deputati
ed al Presidente dell'Assemblea Regionale Siciliana.

Così deciso in Catania nelle camere di consiglio dei giorni 5
dicembre 2012 e 30 gennaio 2013.

Il Presidente: Veneziano


L'estensore: Spampinato