1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 4-7-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 18 giugno 2012
Ricorso per conflitto tra enti n. 7 depositato in cancelleria il 18 giugno 2012 (della Regione autonoma della Sardegna) . Pesca - Decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali recante "Ripartizione della quota complessiva di cattura del tonno rosso per la campagna di pesca 2012" - Conflitto di attribuzione proposto dalla Regione autonoma della Sardegna nei confronti dello Stato - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva della Regione in tema di fissazione delle norme concernenti il procedimento e l'autorizzazione delle imbarcazioni tonniere e delle tonniere fisse alla campagna di pesca annuale - Denunciato esercizio da parte dello Stato di funzioni amministrative della Regione in tema di regolamentazione dell'attivita' di pesca - Violazione delle relative norme statutarie e delle norme di attuazione dello Statuto - Violazione dei principi di leale collaborazione e di sussidiarieta' - Lamentata sottrazione di competenze regionali in difetto di motivazione sulla necessita' di tale accentramento in capo al Ministero - Violazione delle norme comunitarie in materia - Violazione della competenza della Regione volta all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea - Violazione del principio della sostenibilita' socioeconomica della pesca al tonno rosso e del principio di parita' di trattamento dei settori della pesca - Violazione del principio di ragionevolezza - Richiesta di dichiarare la non spettanza allo Stato, e per esso al Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali, del potere esercitato e di annullare l'atto impugnato - Istanza di sospensione. - - Decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali del 3 aprile 2012. - - Costituzione, artt. 3, 5, 117 e 119, anche in riferimento all'art. 4, comma 2, del Regolamento del Consiglio UE 6 aprile 2009, n. 302, al Regolamento del Consiglio UE 17 gennaio 2012, n. 44, alla Convenzione internazionale per la conservazione dei tonnidi dell'Atlantico (ratificata dalla legge 4 giugno 1997, n. 169), alla Raccomandazione 10-04 della Commissione Internazionale per la conservazione dei tonnidi dell'Atlantico (ICCAT) e all'art. 3 del d.lgs. 26 maggio 2004, n. 154; statuto della Regione Sardegna, artt. 3 e 6; d.P.R. 24 novembre 1965, n. 1627, artt. 1 e 2; d.lgs. 6 febbraio 2004, n. 70, art. 1. (012C0259) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 4-7-2012)

della Regione autonoma della Sardegna (C.F. 80002870923) in
persona del suo Presidente Dott. Ugo Cappellacci, rappresentata e
difesa, giusta mandato a margine del presente atto e in forza di
delibera della Giunta regionale della Regione Autonoma della Sardegna
n. 16/40 del 18 aprile 2012, dagli Avv.ti Tiziana Ledda (C.F.:
LDDTZIN52T59B354Q; fax: 070.6062418; PEC:
tledda@pec.regione.sardegna.it) e Prof. Massimo Luciani (C.F.
LCNMSM52L23H501G; fax: 06.90236029; PEC:
massimoluciani@ordineavvocatiroma.it) ed elettivamente domiciliata
presso lo studio del secondo in 00153 Roma, Lungotevere Raffaello
Sanzio, n. 9,
contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, a seguito e per l'annullamento
del decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e
forestali 3 aprile 2012, recante «Ripartizione della quota
complessiva di cattura del tonno rosso per la campagna di pesca
2012», pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 117 del 21 maggio 2012
(12A05675).

Fatto

1. - Il presente conflitto trae origine dal Decreto del Ministro
delle politiche agricole, alimentari e forestali 3 aprile 2012,
recante "Ripartizione della quota complessiva di cattura del tonno
rosso per la campagna di pesca 2012", pubblicato in Gazzetta
Ufficiale n. 117 del 21 maggio 2012 (12A05675). Di esso si chiede
l'annullamento previa sospensione.
1.1.- Per comodità di lettura e praticità d'esposizione, è
opportuno riportare integralmente il contenuto dell'impugnato
decreto: «Il Ministro delle Politiche Agricole, Alimentari e
Forestali;
Visto il decreto legislativo 9 gennaio 2012, n. 4, recante misure
per il riassetto della normativa in materia di pesca e acquacoltura,
a norma dell'art. 28 della legge 4 giugno 2010, n. 96;
Visto il decreto legislativo 26 maggio 2004, n. 154, recante la
modernizzazione del settore pesca e dell'acquacoltura, a norma
dell'art. l, comma 2, della legge 7 marzo 2003, n. 38;
Visto il decreto ministeriale 27 luglio 2000, recante la
determinazione dei criteri di ripartizione delle quote di pesca del
tonno rosso;
Visto il regolamento (CE) n. 302/2009 del Consiglio del 6 aprile
2009 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea L 96 del
15 aprile 2009, concernente un piano pluriennale di ricostituzione
del tonno rosso nell'Atlantico orientale e nel Mediterraneo che
modifica il regolamento (CE) n. 43/2009 e che abroga il regolamento
(CE) n. 1559/2007;
Visto il decreto ministeriale 22 dicembre 2011, con il quale sono
stati definiti i criteri per l'individuazione delle unità da
autorizzare alla pesca del tonno rosso con il sistema «circuizione
(PS)», per la campagna di pesca 2012;
Considerato che, al termine dei lavori della 22a sessione
ordinaria dell'ICCAT, le Parti Contraenti hanno deciso di confermare,
anche per la campagna di pesca 2012, la piena vigenza della
raccomandazione ICCAT n. 10-04, con particolare riguardo alla
definizione del totale ammissibile di cattura (TAC);
Visto il regolamento (UE) n. 44/2012 del Consiglio del 17 gennaio
2012, pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 25
del 27 gennaio 2012 con il quale è stato ripartito, tra le flotte
degli Stati Membri, il totale ammissibile di cattura (TAC) del tonno
rosso assegnato all'Unione europea, per l'annualità 2012,
attribuendo alla flotta italiana il massimale di 1.787,91 tonnellate
ed un numero di 12 imbarcazioni autorizzate per la pesca con il
sistema «circuizione (PS)»;
Ritenuto opportuno evidenziare che la quota individuale minima di
cui devono disporre le unità da autorizzare alla pesca del tonno
rosso con il sistema «circuizione (PS)», per l'annualità 2012, non
può essere inferiore ai parametri di sostenibilità economica,
ambientale e sociale, così come individuati dal Comitato scientifico
dell'ICCAT;
Considerato che, sulla base delle comunicazioni presentate
secondo le modalità e nei termini fissati dal predetto decreto
ministeriale 22 dicembre 2011, i predetti parametri di sostenibilità
economica, ambientale e sociale sono stati raggiunti da n. 12
imbarcazioni armate con il sistema «circuizione (PS)»;
Ritenuto opportuno, pertanto, procedere ad un'adeguata
ripartizione del totale ammissibile di cattura (TAC) attribuito
all'Italia con il predetto regolamento (UE) n. 44/2012, tra i diversi
sistemi di pesca autorizzati, tenendo conto del numero di unità
autorizzate per ciascuno di essi al fine di conseguire e mantenere
adeguati livelli di sostenibilità economica e di redditività;
Ritenuta necessaria la costituzione di una riserva a disposizione
dell'amministrazione per far fronte agli andamenti delle catture
effettive rispetto ai massimali attribuiti ai diversi sistemi;
Ritenuto necessario suddividere, per la campagna di pesca 2012,
il contingente di cattura destinato al sistema «palangaro (LL)» in
quote individuali di cattura, onde scongiurare l'eventuale ripetersi
di un eccesso di pesca come verificatosi nel corso della precedente
annualità 2011;
Ritenuto necessario determinare, anche per la campagna di pesca
2012, il numero delle tonnare fisse autorizzate in conformità ai
medesimi criteri adottati, nel corso della precedente annualità
2011, con decreto direttoriale n. 19044 del 10 maggio 2011;
Vista la nota n. 402, in data 22 marzo 2012, con la quale
l'Assessorato dell'Agricoltura e Riforma Agro-Pastorale della Regione
autonoma Sardegna ha proposto, incicandone anche la consistenza,
l'attribuzione di quote individuali di cattura alle tonnare fisse
operanti nel proprio ambito territoriale;
Considerata la necessità di incrementare il numero dei porti
designati ai sensi dell'art. 17 del predetto regolamento (CE) n.
302/2009, al fine di garantire un adeguato livello di sicurezza della
navigazione negli spostamenti tra le aree abituali di pesca ed i
medesimi punti di sbarco;
Considerata l'opportunità di valorizzare la continuità
dell'esercizio dell'attività di pesca del tonno rosso, in quanto
strettamente connesso al principio di tradizionalità alla base del
sistema di contingentamento;
Considerata l'urgenza di provvedere alla ripartizione del
contingente complessivo assegnato all'Italia tra diversi sistemi di
pesca stanti le scadenze fissate dalla normativa comunitaria e la
necessità di consentire il formale avvio della campagna 2012;
Sentita la Commissione consultiva centrale per la pesca marittima
e l'acquacoltura che, nella riunione del 21 marzo 2012, ha espresso
parere favorevole;

Decreta:


Articolo unico

1. Il contingente complessivo, pari a 1.787,91 tonnellate,
assegnato dall'Unione europea all'Italia, per la campagna di pesca
2012, è ripartito tra i sistemi di pesca come segue:


|=========================|===============|=========================|
| SISTEMA | % | Tonnellate |
|=========================|===============|=========================|
| Circuizione (PS) | 77,051 | 1.377,60 |
|-------------------------|---------------|-------------------------|
| Palangaro (LL) | 11,000 | 196,67 |
|-------------------------|---------------|-------------------------|
| Tonnara fissa (TRAP) | 6,712 | 120,00 |
|-------------------------|---------------|-------------------------|
|Pesca sportiva/ricreativa| 1,957 | 35,00 |
| (SPOR) | | |
|-------------------------|---------------|-------------------------|
| Quota non divisa (UNCL) | 0,280 | 5,00 |
|-------------------------|---------------|-------------------------|
| Riserva (*) | 3,000 | 53,64 |
|=========================|===============|=========================|


(*) Con priorità di assegnazione in ordine cronologico a fronte
di superamenti di quota relativi ai diversi sistemi di pesca.
2. Le quote individuali assegnate, per la campagna di pesca 2012,
a ciascuna delle unità autorizzate alla pesca del tonno rosso con il
sistema «circuizione (PS)», sono indicate nell'allegato A del
presente decreto e sono state calcolate sulla base di quelle
inizialmente attribuite nel 2011, modificate a seguito delle
ulteriori procedure di concentrazione ed in ragione del contingente
assegnato al sistema in questione di cui al precedente comma 1.
3. Le quote individuali assegnate, per la campagna di pesca 2012,
a ciascuna delle unità autorizzate alla pesca del tonno rosso con il
sistema «palangaro (LL)», sono indicate nell'allegato B del presente
decreto e sono state calcolate sulla base di quelle attribuite nel
2009, modificate in ragione del contingente assegnato al sistema in
questione di cui al precedente comma 1.
4. Sono ammesse a partecipare alla campagna di pesca 2012 le 3
(tre) tonnare fisse di cui alla graduatoria in allegato C, le cui
percentuali di cattura, maturate nel corso dell'ultimo triennio
(2009-2011), hanno evidenziato valori significativi, in termini di
esercizio effettivo dell'attività. Le tonnare fisse posizionate al
quarto, quinto e sesto posto della predetta graduatoria, qualora i
rispettivi titolari ne facciano espressa richiesta alla Direzione
Generale della Pesca Marittima e dell 'Acquacoltura di questo
Ministero, possono essere autorizzate ad operare per finalità di
natura esclusivamente turistica, con l'obbligo di liberare, senza
ritardo ed alla presenza di personale della locale Autorità
Marittima (che, quindi, deve essere tempestivamente informata), gli
esemplari di tonno rosso che dovessero essere «accidentalmente»
catturati, relativamente ai quali, pertanto, è vietata qualsiasi
attività di sfruttamento commerciale. Le quote individuali
assegnate, per la campagna di pesca 2012, a ciascuna delle tonnare
fisse autorizzate sono indicate nel predetto allegato C e sono state
determinate in conformità alle indicazioni fornite dalla Regione
autonoma Sardegna, con la nota in premessa citata.
5. Il mantenimento dell'iscrizione negli elenchi di cui ai
precedenti paragrafi 2, 3 e 4 è subordinato al rispetto delle
vigenti disposizioni internazionali, comunitarie e nazionali in
materia di pesca del tonno rosso.
6. È fatto divieto di sbarcare o trasbordare tonno rosso in
porti diversi da quelli designati, indicati nell'allegato D del
presente decreto.
Il presente decreto è sottoposto alla registrazione dei
competenti organi di controllo ed è pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana".
1.2.- Per completezza, si deve osservare che gli allegati A, B, C
e D al decreto ministeriale gravato (di seguito anche semplicemente
"decreto") recano le indicazioni delle navi tonniere e delle tonnare
fisse ammesse a partecipare alla campagna di pesca 2012 e del
rispettivo contingente di pesca assentito, oltre che l'elenco dei
porti autorizzati allo sbarco del pescato.
Il decreto, all'allegato C, ha ammesso alla campagna di pesca tre
tonnare fisse, attribuendo alla Carloforte Tonnare P.I.A.M. S.r.l.
una quota di 75,41 ton.; alla Tonnara Su Pranu Portoscuso S.r.l. una
di 38, 27 ton.; alla "Tonnare Sulcitane" S.r.l. una di 6,32 ton. Le
imprese armatrici delle suddette tonnare sono tutte residenti nella
Regione Sardegna e gli impianti di pesca sono tutti stabiliti nel
mare antistante la terraferma della Regione.
Deve essere altresì notato che il decreto ha ammesso alla
campagna di pesca 2012 dodici navi con sistema a "Circuizione PS",
assegnando ad ognuna un contingente di pesca di almeno 100 tonnellate
circa (addirittura spicca il dato delle 221,307 ton. attribuite
all'imbarcazione "Maria Grazia", peraltro l'unica per la quale
aumenti la quota assentita rispetto all'armo precedente), salvi i due
vascelli per i quali è prevista una quota comunque maggiore alle 70
ton. (si veda l'allegato A).
2.- Il decreto ministeriale menzionato in epigrafe è stato
impugnato dinanzi il TAR del Lazio con due distinti ricorsi proposti
sia dall'odierna ricorrente sia dalla Tonnare Sulcitane S.r.l.,
rispettivamente rubricati ai nn. 3643 e 3629 del R.G. 2012. Entrambi
i ricorrenti nei menzionati giudizi hanno fatto istanza di idonee
misure cautelari al Giudice amministrativo, che si è in proposito
pronunciato con le ordinanze 30 maggio 2012, rispettivamente n. 1924
e 1926, entrambe depositate in data 31 maggio 2012.
In tali pronunce il TAR del Lazio, rilevato preliminarmente "le
questioni sollevate" necessiterebbero "dell'approfondimento tipico
della sede di merito", ha affermato che:
"appare rilevante la circostanza che la pesca a circuizione
può essere svolta in un arco temporale limitato (16 maggio-14 giugno
2012) tanto che l'eventuale sospensione del decreto impugnato
rischierebbe di non rendere utilizzabile la quota percentuale
assegnata a tale sistema (come agli altri sistemi, del resto)";
"ogni altra misura cautelare adottata dal Collegio che
consenta, in via cautelare, una diversa ripartizione delle quote tra
i vari sistemi rischierebbe di invadere la discrezionalità
dell'amministrazione resistente, peraltro senza il necessario
contraddittorio con tutte le parti interessate".
2.1.- Nelle ordinanze citate al punto precedente si dà anche
conto del fatto che "con DM 23 maggio 2012 (non impugnato, allo
stato, dalla ricorrente), il Ministero resistente ha ripristinato «la
quota indivisa di 120 tonnellate» per le tonnare fisse senza operare
una ripartizione tra le singole tonnare, come invece previsto con
decreto impugnato del 3 aprile 2012".
Sulla questione si insisterà più avanti nella formulazione
dell'istanza di sospensione cautelare del provvedimento impugnato.
Sin d'ora, comunque, si può anticipare che il provvedimento
richiamato dal TAR del Lazio si è limitato, per quanto concerne
l'autorizzazione alla pesca con il sistema delle tonnare fisse, a
eliminare la quota massima di pescato assentito alle tre tonnare già
autorizzate con il decreto qui impugnato, permettendo a ciascuna di
esse di sforare quei limiti, purchè non venga superata la quota
totale riservata al sistema di pesca con tonnara fissa. In seguito
all'emanazione del d. m. 23 maggio 2012, la Regione Sardegna ha
trasmesso la Nota dell'Assessore all'Agricoltura e alla Riforma
Agro-pastorale 31 maggio 2012, prot. n. 834/GAB, indirizzata al
Ministro delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali e al
Direttore della Direzione Generale della Pesca Marittima e
dell'Acquacoltura. In tale Nota si rappresenta che "Visti i contenuti
del decreto direttoriale n. 13718 del 23.5.2012, considerato che le
disposizioni previste non sono soddisfacenti e non tengono conto di
quanto richiesto dall'Amministrazione regionale, si chiede che lo
stesso venga sostituito e sia prevista una quota di pesca individuale
per singolo impianto di tonnara con la possibilità di trasferire le
quote tra i diversi operatori, analogamente a quanto previsto per gli
altri sistemi, e che eventuali sforamenti della quota di pesca siano
coperti dalla quota di riserva. Si chiede, inoltre, l'immediata
abrogazione del divieto di effettuare catture accessorie (by-catch) e
si propone un aumento della quota non divisa prevista dal D.M. n.
5595 del 3.4.2012, con correlativa diminuzione delle quote dedicate
alla pesca sportiva/ricreativa e soprattutto della quota assegnata al
sistema della circuizione".
Il decreto del Ministro delle Politiche Agricole, Alimentari e
Forestali 3 aprile 2012, recante "Ripartizione della quota
complessiva di cattura del tonno rosso per la campagna di pesca
2012", pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 117 del 21 maggio 2012
(12A05675), è costituzionalmente illegittimo e gravemente lesivo
degli interessi e delle attribuzioni costituzionali della Regione
Autonoma della Sardegna, sicchè, previa sospensione, merita
l'annullamento per i seguenti motivi di

Diritto

Premessa. In via del tutto preliminare occorre rilevare che nel
presente conflitto vengono in considerazione le attribuzioni
costituzionali della Regione Sardegna e il regime costituzionale dei
suoi rapporti con lo Stato. È evidente, dunque, il tono - appunto -
costituzionale del conflitto, che deve essere scrutinato da codesta
Ecc.ma Corte costituzionale. La vicenda (parzialmente) consumatasi
dinanzi il TAR del Lazio, pertanto, non ha, qui, alcuna rilevanza.
1.- Violazione dell'art. 3 della 1. cost. n. 3 del 1948, recante
"Statuto speciale per la Sardegna", e dell'art. 117 Cost. L'art. 3,
comma 1, lett. l), dello Statuto d'autonomia attribuisce alla Regione
Sardegna la competenza legislativa esclusiva in materia di "caccia e
pesca" (competenza confermata dall'art. 117, commi 3 e 4, Cost.). Nel
determinare le disposizioni relative alla quota individuale di
pescato assentito a ciascuna delle tonnare fisse della Sardegna e
alle imbarcazioni sarde che utilizzano il c.d. sistema di pesca a
"Palangari (LL)", lo Stato ha violato tale competenza legislativa
esclusiva della Regione. È, infatti, appannaggio esclusivo del
legislatore regionale il dettare disposizioni relative alle
autorizzazioni amministrative alla campagna di pesca (procedimento,
domande, criteri di valutazione delle medesime, autorità
amministrativa incaricata, forme e modalità dei controlli, etc.).
Adottando il decreto impugnato, invece, lo Stato ha impedito alla
Regione lo svolgimento di tale competenza legislativa, violando le
richiamate disposizioni statutarie e costituzionali.
Nè si potrebbe eccepire che la questione per cui è causa debba
essere ricompresa nella materia "tutela dell'ambiente". Questa difesa
non ignora (ed anzi, sull'argomento si insisterà nei successivi
motivi di ricorso) le finalità di tutela ambientale della normativa
sulla pesca al tonno rosso. Pur tuttavia, tali finalità sono
protette attraverso la determinazione del totale ammissibile di
cattura stabilito dall'Unione Europea in conformità agli accordi
internazionali (si vedano, per l'anno in corso, le disposizioni del
Reg. UE n. 44 del 2012). Nel rispetto del sistema di contingentamento
delle quote di pesca e della rimanente normativa posta a specifico
presidio dei beni ambientali (quali le modalità di pesca e i periodi
di pesca), le determinazioni ulteriori devono ricomprendersi
specificamente nella materia "pesca", di competenza esclusiva della
Regione. A quest'ultima, pertanto, compete la fissazione delle norme
concernenti il procedimento e l'autorizzazione delle imbarcazioni
tonniere e delle tonnare fisse alla campagna di pesca annuale.
È da rilevare che la ricorrente, con nota del 20 marzo 2012,
prot. n. 384/GAB indirizzata al Ministro delle Politiche Agricole,
Alimentari e Forestali e alla Commissione Consultiva Centrale per la
Pesca e l'Acquacoltura, ha espresso riserve sullo schema del decreto
qui impugnato, ritenendo che la Regione Sardegna dovesse essere
ritenuta la "Amministrazione competente per la ripartizione della
quota assegnata a livello nazionale in quote individuali per singolo
impianto di tonnara", affermando che la gestione decentrata
consentirebbe una migliore gestione della quota complessiva assegnata
alle tonnare fisse gestite dalle imprese residenti nella Regione,
garantendo migliori opportunità di presenza nel mercato di tali
imprese, vitali per l'economia regionale.
A questo proposito si deve ulteriormente ricordare che
l'attività delle tonnare fisse (con le relative autorizzazioni di
pesca al tonno rosso) può e deve essere valutata non solamente in
base a criteri attinenti all'attività ittico-industriale, ma anche
in relazione all'inserimento della stessa nel contesto
socio-economico e culturale in cui si inserisce (lo stesso decreto
impugnato, infatti, riconosce "l'opportunità di valorizzare la
continuità dell'esercizio dell'attività di pesca del tonno rosso,
in quanto strettamente connesso al principio di tradizionalità
[...]").
Per tali motivi deve essere il legislatore regionale a stabilire
in che modo debbano essere individuati i sistemi di pesca e gli
operatori autorizzati a svolgere la pesca al tonno rosso.
Attualmente, invece, il decreto impugnato impedisce persino la
selezione, da parte della Regione, del richiedente più idoneo ad
ottenere la concessione di uno specchio d'acqua per il posizionamento
di una tonnara fissa.
2.- Violazione degli artt. 3 e 6 della I. cost. n. 3 del 1948,
recante "Statuto speciale per la Sardegna", nonchè del d.P.R. 24
novembre 1965, n. 1627, e d. 1gs. 6 febbraio 2004, n. 70. Se lo
Stato, con l'adozione del menzionato decreto, ha violato la
competenza legislativa esclusiva della Regione, a più forte ragione
sono state usurpate le funzioni amministrative in materia di "pesca".
Esse, infatti, sono di sicura spettanza della ricorrente in primo
luogo in forza degli artt. 3 e 6 dello Statuto.
L'art. 6 prevede che "La Regione esercita le funzioni
amministrative nelle materie nelle quali ha potestà legislativa a
nonna degli artt. 3 e 4 salvo quelle attribuite agli enti locali
dalle leggi della Repubblica". Esso, dunque, fissa il principio del
parallelismo nella titolarità, in capo alla Regione Sardegna, di
competenze legislative e funzioni amministrative. Dato che l'art. 3,
conuna l, lett. i), dello Statuto elenca, tra le competenze
legislative esclusive della Regione, la "pesca", è evidente che col
decreto impugnato lo Stato ha esercitato fimzioni amministrative che
non gli spettavano.
In particolare, lo si ribadisce, il Ministero delle politiche
agricole, alimentari e forestali ha esercitato funzioni
amministrative in tema di regolamentazione dell'attività di pesca,
specialmente attraverso il rilascio di autorizzazioni e di
c,oncessioni (più precisamente, di permessi speciali di pesca) per
la campagna di pesca del 2012, che sono di sicuro appannaggio della
ricorrente.
Che sia cosi è ancor meglio chiarito dalle disposizioni del
d.P.R. 24 novembre 1965, n. 1627, recante "Norme di attuazione dello
Statuto speciale per la Sardegna in materia di pesca e saline sul
Demanio marittimo e nel mare territoriale", che ha trasferito
all'Amministrazione regionale le funzioni "concernenti la
regolamentazione della pesca, i divieti e le autorizzazioni in
materia di pesca" (articolo 1) e ha previsto che "i provvedimenti
concernenti le concessioni di pesca" siano "adottati
dall'Amministrazione regionale". Come si vede, il procedimento e il
relativo provvedimento di autorizzazione alla campagna di pesca per
il 2012 sarebbero di sicura spettanza regionale. Tanto, lo si ripete,
vale in particolare per quanto concerne le tonnare fisse, in quanto
esse sono direttamente collocate nel tratto di mare subito antistante
la Sardegna.
In definitiva, l'adozione del decreto impugnato da parte dello
Stato urta in maniera cosi evidente con le norme di attuazione dello
Statuto ora richiamate che ogni ulteriore argomentazione appare
superflua.
Non basta. Le attribuzioni della ricorrente sono state ancor più
rafforzate dal d. lgs. 6 febbraio 2004, n. 70, recante "Norme di
attuazione dello Statuto speciale della regione Sardegna concernenti
il conferimento di funzioni amministrative alla Regione in materia di
agricoltura". In particolare, l'art. 1, comma 1, del d. lgs. n. 70
del 2004 ha trasferito alla Regione "tutte le funzioni e i compiti in
materia di agricoltura - ivi comprese le cooperative e i consorzi -
foreste, pesca, agriturismo, caccia, sviluppo rurale, alimentazione,
svolti dal soppresso Ministero delle risorse agricole, alimentari e
forestali, anche tramite enti o altri soggetti pubblici".
La sicura spettanza regionale delle funzioni amministrative in
tema di pesca trova ulteriore conferma nelle successive disposizioni
del d. lgs. n. 70 del 2004 che enumerano le competenze che restano
riservate allo Stato. Esse sono: i) l'elaborazione e coordinamento
delle linee di politica agricola, agroindustriale e forestale
(articolo 1, comma 2); ii) il riconoscimento e sostegno delle unioni,
delle associazioni nazionali e degli organismi nazionali di
certificazione; iii) gli accordi interprofessionali di dimensione
nazionale; iv) la prevenzione e la repressione delle frodi nella
preparazione e nel commercio dei prodotti agroalimentari e ad uso
agario; v) la raccolta, l'elaborazione e la diffusione di dati e
informazioni a livello nazionale; vi), la ricerca e la
sperimentazione svolte da istituti e laboratori nazionali (articolo
2, comma 1); vii) i "compiti di sola disciplina generale e
coordinamento nazionale" in un elenco di materie, tra cui la
"gestione delle risorse ittiche marine di interesse nazionale oltre
le 12 miglia" (articolo 2, comma 2). Come si vede, al Ministero sono
state riservate o talune specifiche funzioni che nulla hanno a che
fare con la questione per cui è causa, o lo svolgimento delle linee
di indirizzo generale della disciplina. Nel caso che ne occupa,
invece, lo Stato ha esercitato le funzioni pubbliche in maniera
dettagliata, con un decreto che ha (in larga parte) natura
provvedimentale e che, per i soggetti individuati nei rispettivi
allegati, ha valore di autorizzazione alla campagna di pesca 2012. In
definitiva, il decreto in esame deve essere annullato perchè il
Ministero, con esso, ha usurpato competenze amministrative attribuite
alla Regione Sardegna.
3.- In via subordinata rispetto ai primi due motivi di ricorso:
violazione degli artt. 3 e 6 della legge cost. n. 3 del 1948,
recante "Statuto speciale per la Sardegna", nonchè degli artt. 117 e
119 Cost. e del principio di leale collaborazione. I motivi di
ricorso articolati ai punti precedenti dimostrano
incontrovertibilmente - si confida - l'illegittimità costituzionale
del decreto impugnato, oltre che la fondatezza della rivendicazione,
da parte della ricorrente, della competenza illegittimamente
esercitata dallo Stato. In subordine rispetto ai vizi cosi dedotti si
deve ulteriormente osservare quanto segue.
3.1.- Come codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha messo in luce a
partire dalla sent. n. 303 del 2003, lo Stato può attrarre in
sussidiarietà le funzioni amministrative attribuite alle Regioni
solo qualora non sia altrimenti possibile soddisfare l'istanza
unitaria che a tali funzioni è sottesa. In tali circostanze, però,
per valutare se vi sia stata corretta "applicazione dei principi di
sussidiarietà e adeguatezza, diviene elemento valutativo essenziale
la previsione di un'intesa fra lo Stato e le Regioni interessate,
alla quale sia subordinata l'operatività della disciplina" (così,
ancora, la sent. n. 303 del 2003).
Nel caso in esame, invece, quand'anche l'Amministrazione statale
avesse ravvisato le condizioni per l'attrazione in sussidiarietà
dell'esercizio delle funzioni amministrative svolte con il decreto in
esame (cosa di cui non si fa alcuna menzione nel decreto impugnato e
che la ricorrente non ammette nè concede), non è stata raggiunta, a
questo fine, l'intesa con la Regione, livello di governo titolare in
via principale di dette funzioni.
Tra i considerando del decreto impugnato, invero, si legge che
l'Autorità procedente ha acquisito il parere favorevole della
Commissione consultiva centrale per la pesca marittima e
l'acquacoltura e avrebbe tenuto conto della nota dell'Assessorato
all'Agricoltura e Riforma Agro-Pastorale della Regione autonoma
Sardegna n. 402 del 22 marzo 2012, "con la quale l'Assessorato ha
proposto, indicandone anche la consistenza, l'attribuzione di quote
individuali di cattura alle tonnare fisse operanti nel proprio ambito
territoriale".
È evidente che nessuno dei due elementi integra la fattispecie
dell'intesa con la Regione ricorrente.
3.2.- Quanto al parere della Commissione consultiva centrale per
la pesca marittima e l'acquacoltura, si deve innanzitutto evidenziare
che essa è composta, tra gli altri, da "quindici dirigenti del
settore pesca e acquacoltura delle regioni designati dalla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni e province
autonome di Trento e di Bolzano" (art. 3, comma 1, lett. k), del
d.lgs. n. 154 del 2004). Ciò significa che non si tratta di sede
idonea all'intesa (e non rileva se, in fatto, un rappresentante della
ricorrente fosse presente). In ogni caso, a questo proposito, si veda
l'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 281 del 1997, in cui si prevede che
"Le intese si perfezionano con l'espressione dell'assenso del Governo
e dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e
di Bolzano". Nè si potrebbe obiettare che il parere della
Commissione consultiva centrale possa essere ritenuto una forma
idonea per il necessario coinvolgimento delle Regioni (in particolare
della ricorrente, cui sono attribuite specifiche competenze dallo
Statuto e dalle norme relative di attuazione), sia perchè la
Commissione disciplinata dall'art. 3 del d. lgs. n. 154 del 2004 è
un organo di natura prettamente tecnica, sia perchè non è
costituita da rappresentanti di tutte le Regioni, sia perchè, nella
specie, le tesi della ricorrente sono rimaste interamente disattese,
come agevolmente si rileva dal contenuto del decreto impugnato.
In secondo luogo, si deve ricordare che le competenze della
suddetta Commissione sono indicate nell'art. 3, comma 2, del d.lgs.
n. 154 del 2004, in cui si dispone che "la Commissione è chiamata a
dare pareri sui decreti del Ministro delle politiche agricole e
forestali, o del Sottosegretario di Stato delegato, finalizzati alla
tutela e gestione delle risorse ittiche ed in relazione ad ogni
argomento per il quale il presidente ne ravvisi l'opportunita'". Il
compito istituzionale della Commissione, dunque, è quello di rendere
pareri, non di promuovere o concludere accordi o intese tra le parti.
Ciò premesso, è del tutto evidente che rendere un parere è
cosa ben diversa dal promuovere o stipulare un'intesa. Il parere,
come noto, è una dichiarazione di scienza, mentre l'intesa,
indicando il raggiungimento di un accordo tra le due parti, implica
una dichiarazione di volontà. Del resto, la diversità ontologica e
funzionale che sussiste tra intesa e parere è chiarita dallo stesso
legislatore statale nella regolamentazione del sistema delle
conferenza di cui al cit. d.lgs. n. 281 del 1997 (per tutti valga
l'art. 9, comma 1, del decreto delegato ora citato, in cui si
enumerano, distinguendole, le funzioni della Conferenza unificata
Stato-Regioni-Autonomie locali, prevedendo che "la Conferenza
unificata assume deliberazioni, promuove e sancisce intese ed
accordi, esprime pareri, designa rappresentanti in relazione alle
materie ed ai compiti di interesse comune alle regioni, alle
province, ai comuni e alle comunità montane").
Da ultimo, si deve ric,ordare che non sono mancati casi in cui
codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale di disposizioni di legge che non prevedevano, oltre al
coinvolgimento delle Regioni e delle Province autonome in seno alla
Conferenza Stato-Regioni, anche un coinvolgimento diretto della
singola Regione che poteva far valere una posizione che la
distingueva dalle altre in fatto o in diritto (ci si riferisce, ad
esempio, alla sent. n. 33 del 2011, in cui è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 4 del decreto legislativo
15 febbraio 2010, n. 31 "nella parte in cui non prevede che la
Regione interessata, anteriormente all'intesa con la Conferenza
unificata, esprima il proprio parere in ordine al rilascio
dell'autorizzazione unica per la costruzione e l'esercizio degli
impianti nucleari").
3.3.- Per quanto, invece, concerne la cit. Nota assessorile n.
402 del 22 marzo 2012, in essa l'Amministrazione ricorrente ha
esposto quanto seg-ue: "alla luce degli esiti della riunione della
Commissione Centrale per la Pesca e l'Acquacoltura del 21 marzo si
ribadisce l'insoddisfazione per la quota complessivamente assegnata
al sistema tonnare fisse e ner il mancato accoglimento di quanto
richiesto con le precedenti note". Solo ribadito il dissenso per il
contenuto del decreto l'Assessorato ha formulato un'apposita proposta
circa la ripartizione delle quote tra le tre tonnare della Sardegna,
al fine di indicare "la modalità di calcolo più corretta" per la
suddivisione della quota assentita al comparto delle tonnare fisse.
In altri termini, dunque, non c'è stata alcuna intesa tra Stato
e Regione ricorrente.
Anzi, per la verità, non è dato rilevare, da parte dello Stato,
nemmeno il tentativo di raggiungere un accordo con la Regione circa
la quota di pesca da riservare alle tonnare fisse e per le altre
questioni oggetto del decreto impugnato.
Ben diverso il contegno della ricorrente, che a più riprese ha
cercato un'interlocuzione con il Ministero nell'opportuna sede
istituzionale.
Già in data 26 gennaio 2012, l'Assessorato all'agricoltura e
riforma agro-pastorale della Regione ricorrente indirizzava la Nota
prot. n. 126/GAB al Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e
Forestali e ai componenti della Commissione Consultiva Centrale per
la Pesca e l'Acquacoltura. In quella sede la ricorrente, ricordata la
"notevole importanza per la tradizione e l'economia della Regione
Sardegna" della pesca al tonno rosso, specie per la "zona sud
occidentale dell'Isola" nonchè le difficoltà incontrate dal sistema
delle tonnare fisse causate "oltre che dall'estrema irregolarità
delle catture anche dal sistema di gestione dello stock del tonno
rosso che ha portato ad una progressiva riduzione della quota di
cattura senza tenere conto delle peculiarità dell'attivita'",
lamentava "l'assenza di una preventiva consultazione Stato-Regione
nelle sedi più adeguate per la discussione dei criteri dì
ripartizione tra le diverse subaree geografiche e i relativi sistemi
imprenditoriali delle opportunità di cattura, anche in riferimento
alle specifiche competenze della Regione Autonoma della Sardegna in
materia di pesca di cui allo Statuto ed alle successive disposizioni
di attuazione".
Preso atto dell'assenza di un'idonea sede di confronto
istituzionale, la Regione, nella medesima Nota, enumerava una serie
di misure da adottare per la gestione del contingente di pesca del
tonno rosso, quali il "riconoscimento di una q_uota individuale, non
inferiore a 100 tonnellate, per le tonnare fisse della Sardegna"; la
"modifica del sistema di rilascio delle licenze di pesca speciale del
tonno"; il "riconoscimento di una quota alle imbarcazioni sarde che
utilizzano il sistema palangari".
La Regione ribadì con forza le proprie riserve nella successiva
Nota del 20 marzo 2012, prot. n. 384/GAB. In particolare in tale Nota
si rimarcava: "la notevole importanza che l'attività delle tonnare
fisse ricopre per l'economia della Regione Sardegna, in particolare
per la zona sud-occidentale dell'Isola, e [...] la necessità che le
stesse siano salvaguardate con misure di gestione specifiche". Ciò
premesso, si affermava che le disposizioni recate dalla bozza di
decreto sottoposto alla Commissione per il parere "non
consentirebbero alle tre tonnare fisse attive nell'Isola, Isola
Piana-Carloforte, Capo Altano Portoscuso e Porto Paglia-Gonnesa, di
sostenersi economicamente, con gravi danni per l'economia della
zona", e che "la quota di 120 tonnellate, prevista nella bozza di
decreto [...] è inconciliabile con l'equilibrio economico delle tre
tonnare fisse sarde".
Non basta. L'odierna ricorrente metteva in evidenza le proprie
attribuzioni in materia in forza dello Statuto e delle successive
norme di attuazione e, pertanto, chiedeva che l'Amministrazione
regionale fosse "individuata quale Amministrazione competente al
rilascio dei permessi speciali per la pesca del tonno rosso con il
sistema delle tonnare fisse nei limiti delle quote assegnate", al
fine di "evitare i limiti creati dal sistema attuale previsto dal
Decreto Ministeriale del 20 settembre 2007 che non permette
all'Amministrazione regionale di operare una valutazione comparativa
per la scelta del richiedente più idoneo ad ottenere la concessione
di uno specchio acqueo per il posizionamento di una tonnara fissa".
La Regione riteneva, altresì, di dover essere "individuata quale
Amministrazione competente per la ripartizione della quota assegnata
a livello nazionale in quote individuali per singolo impianto di
tonnara", misura "più volte chiesta e sollecitata dalle società che
gestiscono le tonnare fisse, in quanto consentirebbe una gestione
migliore della quota complessiva e garantirebbe pari opportunità
rispetto agli operatori autorizzati all'utilizzo di altri sistemi".
In conclusione sul punto, appare incontrovertibile che la Regione
Sardegna non solo ha palesato e motivato la propria contrarietà allo
schema di decreto poi approvato dal Ministero, ma ha anche contestato
la titolarità stessa di tale competenza in capo all'Amministrazione
statale, e ha invocato l'apertura di uno specifico confronto
istituzionale tra Stato e Regione.
Tutte queste richieste sono state disattese dall'Amministrazione
statale, con la conseguenza della violazione degli artt. 3 e 6 dello
Statuto, degli artt. 117 e 119 Cost., dei principi di leale
collaborazione e di sussidiarietà di cui agli artt. 117 e 119 Cost.
4. - Ancora in via subordinata rispetto ai primi due motivi di
ricorso, violazione degli artt. 3 e 6 della 1. cost. n. 3 del 1948,
recante "Statuto speciale per la Sardegna", degli artt. 117 e 119
Cost., del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 117
sgg. Cost. Ancora in via subordinata rispetto agli assorbenti vizi di
legittimità già esaminati, si deve osservare quanto segue. Data la
spettanza alla Regione Sardegna, in via principale, delle funzioni
amministrative in materia di "pesca" ai sensi degli arti. 3 e 6 dello
Statuto, nonchè in ragione delle norme di attuazione dello Statuto
di cui al d.P.R. n. 1627 del 1965 e al d.lgs. n, 70 del 2004, nel
caso che lo Stato avesse ravvisato le condizioni per l'attrazione in
sussidiarietà delle funzioni amministrative esercitate con il
decreto in esame (circostanza che la Regione, si ripete, non ammette
e non concede), nel decreto medesimo si sarebbe dovuto dare una
compiuta motivazione delle ragioni che impedirebbero alla Regione
Sardegna di provvedere in materia, motivazione che è del tutto
assente.
La questione è stata affrontata nella già citata sentenza n.
303 del 2003, in cui si afferma che "nel congegno sottostante
all'art. 118, l'attrazione allo Stato di funzioni amministrative da
regolare con legge non è giustificabile solo invocando l'interesse a
un esercizio centralizzato di esse, ma è necessario un procedimento
attraverso il quale l'istanza unitaria venga saggiata nella sua reale
consistenza e quindi commisurata all'esigenza di coinvolgere i
soggetti titolari delle attribuzioni attratte, salvaguardandone la
posizione costituzionale. Ben può darsi, infatti, che
nell'articolarsi del procedimento, al riscontro concreto delle
caratteristiche oggettive [della funzione amministrativa da
svolgersi], la pretesa statale di attrarre in sussidiarietà le
funzioni amministrative ad essa relative risulti vanificata, perchè
l'interesse sottostante, quale che ne sia la dimensione, possa essere
interamente soddisfatto dalla Regione, la quale, nel contraddittorio,
ispirato al canone di leale collaborazione, che deve instaurarsi con
lo Stato, non solo alleghi, ma argomenti e dimostri la propria
adeguatezza e la propria capacità di svolgere in tutto o in parte la
funzione".
A questo proposito si deve ricordare che:
i) nel caso di specie lo Stato non ha nemmeno tentato di
perseguire l'intesa con la Regione Sardegna;
ii) la ricorrente ha a più riprese cercato un'interlocuzione
con il Ministero;
iii) nel carteggio di cui si è dato conto si è indicato che
la Regione postulava - suffragando tale rivendicazione con dovizia
d'argomentazione - di essere il livello di Governo più idoneo ad
adottare i provvedimenti di autorizzazione alla pesca per le imprese
armatrici della Sardegna; iy) la Regione indicava, altresì, le
modalità di espletamento di tali funzioni in armonia con lo Stato.
Tutto ciò considerato, appare evidente che il decreto impugnato
è viziato per difetto di motivazione e, pertanto, è violativo
dell'art. 3 della Costituzione per difetto di ragionevolezza, in
correlazione con gli artt. 3 e 6 dello Statuto speciale e con le
disposizioni del d.P.R. n. 1627 del 1965 e del d. lgs. n. 70 del
2004, in quanto la Regione Sardegna si è vista sottrarre le proprie
competenze in materia di "pesca" senza che vi sia stata alcuna
motivazione sulla necessità che tali funzioni fossero accentrate in
capo al Ministero.
Non basta. Il difetto di motivazione, che si riverbera
nell'indebita usurpazione delle competenze regionali e nella
violazione del principio di sussidiarietà e del principio di leale
collaborazione, è ancor più aggravato dal fatto che la Regione
Sardegna, nelle Note 26 gennaio 2012 e 20 marzo 2012, aveva
rivendicato sia la titolarità formale delle funzioni amministrative
di cui è causa, sia la possibilità concreta di svolgere tali
funzioni in perfetta armonia con lo Stato, attraverso il rilascio dei
permessi speciali per la pesca del tonno per le navi tonniere con
sistema di pesca a "Palangaro (LL)" e le tonnare gestite da imprese
residenti nella Regione Sardegna.
5.- Violazione degli arti. 3 e 6 della legge cost. n. 3 del 1948,
recante "Statuto speciale per la Sardegna", dell'art. 117 Cost. e del
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 117 sgg. Cost. Il
decreto impugnato è ulteriormente illegittimo per violazione degli
artt. 3 e 6 dello Statuto (per un diverso profilo), oltre che degli
artt. 117, somma 6 e del principio di leale collaborazione.
Questo perchè il d. m. 3 aprile 2012 non reca solo misure di
natura provvedimentale, ma detta anche disposizioni di carattere più
generale, peraltro rivolte proprio alle tonnare fisse. Ci si
riferisce al comma 4, secondo periodo, dell'unico articolo che
compone il dispositivo del decreto, in cui si dettano regole
sull'attività delle tonnare non ammesse alla campagna di pesca 2012,
peraltro prescrivendo che l'autorità incaricata di autorizzare
l'attività di pesca sportivo/turistica sia "la Direzione Generale
della Pesca Marittima e dell'Acquacoltura di questo Ministero", cui
va formulata "espressa domanda", e che la funzione di vigilanza sia
attribuita alla "locale Autorità marittima", che deve essere
"tempestivamente informata" dello svolgimento di tale attività.
È del tutto evidente, dunque, che in questo modo lo Stato ha
dettato nonne di rango regolamentare in materie che esulano dalla
propria potestà normativa, in violazione dell'art. 117, comma 6,
Cost. e dell'art. 6 dello Statuto.
Analogamente a quanto si è già detto in precedenza, si deve
rilevare che, quand'anche lo Stato avesse rilevato le condizioni per
l'attrazione in sussidiarietà di tale funzione regolatrice della
materia, il decreto rimarrebbe illegittimo, dato che il Ministero non
ha nè raggiunto nè (ed è il profilo di maggiore gravita') promosso
l'intesa con le Regioni (specie con la ricorrente, titolare di
specifiche attribuzioni statutarie), titolari della potestà
regolamentare in via principale.
6.- Violazione degli artt. 3 e 6 della 1. cost. n. 3 del 1948,
recante "Statuto speciale per la Sardegna", violazione del d.P.R. 24
novembre 1965, n. 1627, e del d.lgs. 6 febbraio 2004, n. 70; degli
artt. 3 e 117 Cost., in riferimento all'art. 4, comma 2, del
Regolamento del Consiglio dell'UE n. 302 del 2009. Il contesto
normativo in cui si colloca il decreto impugnato evidenzia anche
ulteriori profili di illegittimità costituzionale del medesimo.
Come si evince dallo stesso decreto impugnato, la risorsa ittica
del tonno rosso è oggetto di tutela internazionale, in virtù della
"Convenzione internazionale per la conservazione dei tonnidi
dell'Atlantico", adottata a Rio de Janeiro nella Conferenza tenutasi
tra il 2 e il 14 maggio 1966, del successivo protocollo con atto
finale fatto a Parigi il 9-10 luglio 1984 nonchè dell'atto finale e
relativo protocollo con regolamenti interno e finanziario, fatti a
Madrid il 4 maggio 1992, tutti ratificati in forza di legge 4 giugno
1997, n. 169.
La Convenzione ha istituito la Commissione Internazionale per la
conservazione dei tonnidi dell'Atlantico - ICCAT, che, anno per anno,
redige una raccomandazione vincolante per gli Stati firmatari della
Convenzione, salva espressa riserva. Con queste raccomandazioni si
regola la stagione di pesca e si definiscono i contingenti
autorizzati agli Stati firmatari della Convenzione. Con ulteriori
raccomandazioni, poi, l'ICCAT definisce le linee generali per la
conservazione della risorsa ittica tutelata.
Anche l'Unione Europea ha aderito alla Convenzione sopra citata a
far data dal 14 novembre 1997 (cfr. il considerando n. 1 del Reg. UE
n. 302 del 2009) e, in ragione della "Raccomandazione 08-05 volta a
istituire un nuovo piano di ricostituzione del tonno rosso
nell'Atlantico orientale e nel Mediterraneo, la cui durata è
prevista fino al 2022" (così il considerando n. 2 del medesimo
Regolamento) il Consiglio dell'U.E. ha adottato il cit. Reg. 6 aprile
2009, n. 302, "concernente un piano pluriennale di ricostituzione del
tonno rosso nell'Atlantico orientale e nel Mediterraneo".
Detto Regolamento "stabilisce i principi generali per
l'applicazione, da parte della Comunità, di un piano pluriennale di
ricostituzione del tonno rosso (Thunnus thynnus) raccomandato dalla
Commissione internazionale per la conservazione dei tonnidi
dell'Atlantico (ICCAT)" (art. 1).
L'art. 4 del regolamento prevede che "Ciascuno Stato membro
redige un piano di pesca annuale per le navi da cattura e le tonnare
che praticano la pesca del tonno rosso nell'Atlantico orientale e nel
Mediterraneo" (comma 2). Tale piano di pesca annuale specifica, tra
l'altro: "il metodo utilizzato per l'assegnazione dei contingenti"'
(così l'art. 4, comma 3, lett. a) del regolamento, riferendosi in
particolare ai contingenti per le navi tonniere).
Il decreto in esame, invece, difetta di ogni motivazione circa
l'indicazione dei criteri utilizzati per la definizione della quota
di pesca assentita nella determinazione dei contingenti tra i vari
sistemi di pesca, limitandosi ad enumerare le quote individuali di
cattura assegnate alle singole navi e alle singole tonnare,
irragionevolmente (e quindi in violazione dell'art. 3 Cost., in
relazione alle norme costituzionali e statutarie che tutelano
l'autonomia della ricorrente) disponendo in assenza della definizione
di un piano e di un metodo di valutazione.
In questo modo lo Stato non solo ha esercitato le competenze
attribuite dalla Costituzione, dallo Statuto e dalle norme di
attuazione dello Statuto (d.P.R. 24 novembre 1965, n. 1627, e del d.
lgs. 6 febbraio 2004, n. 70) alla Regione Sardegna, ma lo ha fatto
anche in violazione della disposizione di diritto comunitario sopra
menzionata epperciò in conseguente violazione dell'art. 117, comma
1, Cost.
Non basta. Così facendo, lo Stato ha impedito, altresì, alla
Regione Sardegna di esercitare la sua competenza volta
"all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli
atti dell'Unione europea", attribuita dall'art. 117, comma 5, Cost.
7.- Violazione del principio di leale collaborazione di cui agli
artt. 5, 117 e 119 Cost., degli artt. 3 e 6 della I. cost. n. 3 del
1948, recante "Statuto speciale per la Sardegna"; del d.P.R. 24
novembre 1965, n. 1627; del d. lgs. 6 febbraio 2004, n. 70; degli
artt. 3, 117 e 119 Cost., anche in riferimento al Regolamento del
Consiglio dell'UE 17 gennaio 2012, n. 44. Nell'ambito del contesto
normativo che si è brevemente ricostruito nelle pagine precedenti si
è visto che l'ICCAT definisce con raccomandazione i contingenti di
pesca assentiti alle Parti contraenti per ogni stagione annuale di
pesca.
Come ricordato anche nelle motivazioni del decreto impugnato, "al
termine dei lavori della 22a sessione ordinaria dell'ICCAT, le Parti
Contraenti hanno deciso dì confermare, anche per la campagna di
pesca 2012, la piena vigenza della raccomandazione ICCAT n. 10-04,
con particolare riguardo alla definizione del totale ammissibile di
cattura (TAC)". Di conseguenza il Consiglio dell'Unione Europea ha
adottato il Regolamento UE n. 44 del 2012, "che stabilisce, per il
2012, le possibilità di pesca concesse nelle acque UE e, per le navi
UE, in determinate acque non appartenenti all'UE, per alcuni stock
ittici e gruppi di stock ittici che sono oggetto di negoziati o
accordi internazionali" (così l'intitolazione del menzionato
Regolamento). L'ottavo considerando del Reg. UE n. 44 del 2012
dispone, quanto alla ripartizione interna dell'ammontare di cattura
(TAC) assegnato ai diversi Stati membri, che esso sia stabilito
"tenendo conto degli aspetti biologici e socioeconomici e garantendo
nel contempo parità di trattamento ai settori della pesca".
Il decreto impugnato ribadisce tale previsione, affermando che è
opportuno "procedere ad un'adeguata ripartizione del totale
ammissibile di cattura (TAC) attribuito all'Italia con il predetto
regolamento (UE) n. 44/2012, tra i diversi sistemi di pesca
autorizzati, tenendo conto del numero di unità autorizzate per
ciascuno di essi al fine di conseguire e mantenere adeguati livelli
di sostenibilità economica e di redditivita'". Tuttavia, lo Stato ha
disatteso le indicazioni pervenute dalla Regione Autonoma della
Sardegna con la già cit. Nota 126/GAB del 26 gennaio 2012, che
indicava la quota minima per ogni tonnara fissa in 100 ton. di
pescato, nonchè le indicazioni pervenute dalla Regione Sardegna con
la cit. Nota 20 marzo 2012, prot. n. 384/GAB, in cui si dava conto
del fatto che la quota di 120 tonnellate stabilita per tutte e tre le
tonnare sarde "è inconciliabile con l'equilibrio economico delle tre
tonnare fisse sarde nè si può accettare che possa essere consentito
di partecipare alla campagna di pesca 2012 solo alle due tonnare che
nel corso dell'ultimo triennio hanno evidenziato i maggiori valori in
termini di esercizio dell'attività. Una disposizione del genere
determinerebbe la chiusura di una delle società che attualmente
gestiscono le tonnare fisse e la conseguente perdita di posti di
lavoro in un'area già gravemente interessata da una profonda crisi
economica. Considerata l'esperienza della passata stagione di pesca,
considerati inoltre i notevoli costi d'esercizio di una tonnara
fissa, si ritiene che sia necessaria una quota di almeno 100
tonnellate per singola tonnara fissa".
Il decreto in esame, riservando al sistema di pesca a tonnara
fissa solamente il 6,7% dell'ammontare complessivo attribuito
all'Italia, per un totale di 120 ton., viola dunque il principio
della sostenibilità socio-economica della pesca al tonno rosso e il
principio di parità di trattamento dei settori della pesca, che pure
era stato richiamato dalla Regione Sardegna nell'interlocuzione con
il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali e che,
si è visto, è fissato dalla normativa comunitaria.
Che sia così è dimostrato, altresì, da documenti e
provvedimenti adottati negli scorsi anni dalla stessa amministrazione
statale e dalla Commissione Europea.
Ci si riferisce, in particolare, al Decreto direttoriale n. 19044
del 10 maggio 2011 del Direttore generale del dipartimento delle
politiche europee ed internazionali, direzione generale della pesca
marittima e dell'acquacoltura, del Ministero delle politiche
agricole, alimentari e forestali.
Tale decreto rispondeva alla Nota della Commissione Europea 8
febbraio 2011, n. 139727 "con la quale la Commissione europea ha
formulato alcune riserve sul piano annuale di pesca" al tonno rosso
(cosi, testualmente, il menzionato decreto direttoriale). Tale piano
di pesca prevedeva, per il sistema a tonnara fissa, sei impianti
autorizzati per un contingente complessivo di cattura pari a 120 ton.
A questo proposito, "con riferimento al sistema «tonnara fissa
(TRAP)», la Commissione europea ha evidenziato di incrementare il
contingente di cattura ad esso assegnato e/o prevedere la riduzione
del numero degli impianti autorizzati per l'annualità 2011" (si è
riportato ancora il testo del citato decreto direttoriale).
In altri termini, la Commissione Europea lamentava che la quota
di 120 ton. fosse insufficiente a garantire la sostenibilità
economica delle tonnare fisse. Proprio in ragione di questi rilievi,
il piano di pesca fu modificato, riducendo le tonnare autorizzate
alla pesca e, soprattutto, aumentando il contingente di pesca
assentito, che è stato portato a 140 ton.
Dalla vicenda ora brevemente ricordata si deduce che il
Ministero, nel predisporre il decreto per la campagna di pesca del
2012, ha totalmente dimenticato i rilievi già svolti dalla
Commissione Europea due anni prima, riducendo il contingente di pesca
destinato alle tonnare fisse addirittura al di sotto della quota che
suscitò l'intervento critico della Commissione medesima. Tanto, con
l'inosservanza del principio di sostenibilità economica dell'impresa
ittica e la conseguente violazione dei sopra citati parametri (anche
interposti) di legittimità costituzionale.
Per le medesime ragioni, si deve rilevare che il Ministero, con
il decreto impugnato, ha esercitato competenze riservate alla Regione
Sardegna dagli artt. 3 e 6 dello Statuto dal d.P.R. 24 novembre 1965,
n. 1627 e dal d. lgs. 6 febbraio 2004, n. 70, nonchè dagli artt. 3,
117 e 119 Cost. anche in ispregio al principio di non discriminazione
e pari trattamento tra i diversi sistemi di pesca.
Come si è visto, infatti, il decreto impugnato ha enormemente
privilegiato le imbarcazioni tonniere a sistema "Circuizione PS", per
esse solo prevedendo una quantità di pescato riservato in grado di
garantire la sostenibilità socio-economica dell'impresa armatrice.
Con la conseguenza dell'ulteriore illegittimità del decreto gravato.
8.- Violazione del principio di leale collaborazione di cui agli
artt. 5, 117 e 119 Cost., degli artt. 3 e 6 della 1. cost. n. 3 del
1948, recante "Statuto speciale per la Sardegna", del d.P.R. 24
novembre 1965, n. 1627, del d. lgs. 6 febbraio 2004, n. 70, degli
artt. 3, 9, 117 e 119 Cost., in relazione al Regolamento del
Consiglio UE 6 aprile 2009, n. 302, alla Convenzione internazionale
per la conservazione dei tonnidi dell'Atlantico, ratificata in forza
della I. 4 giugno 1997, n. 169, e alla Raccomandazione 10-04 della
Commissione Internazionale per la conservazione dei tonnidi
dell'Atlantico (ICCAT). Come si è visto in narrativa, il decreto in
esame, nel ripartire le quote tra i vari sistemi di pesca, fa
riferimento alla Raccomandazione n. 10-04 dell'ICCAT, la cui
applicabilità per la stagione di pesca 2012 è stata confermata
dalla 22a sessione ordinaria dell'ICCAT medesimo. Il decreto, però,
ha assegnato al sistema delle tonnare fisse una quota estremamente
esigua del totale ammissibile di cattura nazionale, pari al 6,71%.
In questo modo, il Ministero non ha temuto in debito conto che la
regolamentazione internazionale e comunitaria della pesca al Tonno
Rosso determina un evidente favor per l'utilizzo del sistema delle
"Tonnare fisse (TRAP)".
La preferenza per il sistema di pesca della tonnara fissa deriva
dal fatto che essa è maggiormente selettiva sia sulla taglia degli
animali pescati, sia sulle stesse specie oggetto della banchina di
pesca. Essa, di conseguenza, si coniuga con le finalità di tutela
ambientale e di ricostituzione della fauna ittica che sono alla base,
come si è visto, della regolamentazione internazionale e comunitaria
della pesca al tonno rosso.
Queste qualità del sistema di pesca tramite tonnara fissa non
debbono certo essere dimostrate dinanzi codesta Ecc.ma Corte
costituzionale, essendo fatto notorio ai sensi dell'art. 115, comma
2, cod. proc. civ. In ogni caso, tanto si desume da plurimi,
convergenti e inequivoci elementi della legislazione e della prassi
arnministrativa di settore.
Valga il vero:
i) sia il Regolamento del Consiglio UE 6 aprile 2009, n. 302,
sia la menzionata Raccomandazione n. 10-04 dell'ICCAT, dettano un
intero corpus di disposizioni intese a limitare e controllare la
pesca effettuata con le navi tonniere, in particolare con il sistema
a "Circuizione (PS)", insistendo su cautele che non vi sono per il
sistema a "Tonnara fissa (TRAP)";
ii) in particolare, la Raccomandazione ICCAT n. 10-04, ai
parr. 28 e seguenti, fissa il limite minimo di taglia delle specie
pescate a 30 Kg., con l'eccezione di "catture incidentali" effettuate
da navi tonniere. Per le tonnare, invece, tale eccezione non si rende
necessaria, proprio perchè esse garantiscono sistemi di pesca
selettivi sulla taglia;
iii) ancora, l'art. 7 del cit. Reg. U.E. n. 302 del 2009
definisce il periodo annuale in cui è consentita la pesca al tonno
rosso, introducendo periodi di divieto della pesca molto restrittivi
per tutti i sistemi di pesca eccezion fatta per le tonnare, proprio
in ragione del fatto che si tratta di un sistema a minor impatto
ambientale e che si svolge, sia per tradizione secolare che per
ragioni tecniche, in periodi limitati dell'anno;
iv) il sistema di pesca con la tonnara fissa è retaggio di
una tradizione secolare, che ha uno straordinario valore
storico-culturale e che, ad oggi, si risolve anche in un'attrazione
turistica per le zone costiere. Il principio di tradizionalità
nell'esercizio dell'attività di pesca al tonno è riconosciuto anche
nello stesso decreto impugnato. Tuttavia, come si è visto, in esso
si privilegia la pesca con il sistema a "Circuizione (PS)",
nonostante questo manchi del particolare valore storico-culturale che
caratterizza le tonnare fisse;
vi) entrambi i dd. mm. 14 aprile 2005 e 20 settembre 2007
ricordano, nei rispettivi preamboli, "il basso sfruttamento delle
risorse attraverso il sistema tonnara fissa, e per contro la sempre
maggiore valenza turistica sotto il profilo socio-economico della
medesima attivita'", specie rispetto al sistema a "Circuizione (PS)",
che risulta maggiormente sfuggente ai controlli sulle modalità e la
quantità di pesca, meno selettivo rispetto alle specie bersaglio e
rispetto alla taglia degli esemplari catturati;
vii) con il Regolamento (CE) n. 530/2008 della Commissione
del 12 giugno 2008, "che istituisce misure di emergenza per quanto
riguarda le tonniere con reti a circuizione dedite alla pesca del
tonno rosso nell'Oceano Atlantico. ad est di 45° di longitudine O, e
nel Mar Mediterraneo", sono state adottate misure di emergenza
necessitate dalla accertata sovraceapacità delle navi tonniere a
circuizione, ritenute responsabili del rapido esaurimento del totale
ammissibile di cattura di tonno nell'Atlantico Orientale e del
Mediterraneo. Nei considerando 6 e 7 del cit. Regolamento si
affermava che "le possibilità di pesca del tonno rosso [...] nel Mar
Mediterraneo, assegnate alle tonniere con reti a circuizione battenti
bandiera della Grecia, della Francia, dell'Italia, di Cipro e di
Malta o immatricolate in tali paesi, si considerano esaurite il 16
giugno 2008" e che "la capacità di cattura giornaliera di una
singola tonniera con reti a circuizione è talmente elevata che il
livello di cattura autorizzato può essere raggiunto o superato molto
rapidamente". Per tali motivi la Commissione, con il citato
regolamento, vietò il proseguimento della campagna di pesca al Tonno
rosso da parte delle sole navi tonniere con reti a circuizione.
Alla luce di quanto ricordato, in una con le competenze regionali
garantite dagli artt. 3 e 6 dello Statuto, dal d.P.R. n. 1627 del
1965 e dal d. lgs. n. 70 del 2004 (entrambi in sede di attuazione
statutaria), nonchè dagli artt. 117 e 119 Cost., il decreto in esame
viola anche il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.,
in combinato disposto con l'art. 9 Cost., anche in relazione al
Regolamento del Consiglio UE 6 aprile 2009, n. 302, alla Convenzione
ICTA e alla Raccomandazione 10-04 dell'ICCAT, dato che, pur asserendo
di perseguire il fine della conservazione e della tutela della fauna
marina, ostacola e osteggia il sistema di pesca maggiormente
compatibile con l'ambiente.

Istanza di sospensione cautelare

La ricorrente chiede, infine, che codesta Ecc.ma Corte
costituzionale voglia adottare ogni misura cautelare idonea alla
tutela interinale delle attribuzioni regionali e, in ogni caso,
voglia sospendere l'efficacia il decreto impugnato.
Quanto al fumus, si rimanda ai motivi di ricorso già enunciati
supra. In ogni caso, si osserva che l'usurpazione delle competenze
regionali in materia di pesca e l'assenza dell'intesa con la Regione
ricorrente sono elementi che possono essere accertati già ad un
sommario esame della questione.
Quanto alpericulum, si sottolinea quanto segue.
Come si è potuto desumere dalla sintesi del sistema di
regolazione della pesca al Tonno Rosso, la ripartizione dei TAC
avviene, a livello internazionale, comunitario e, infine, nazionale
anno per anno.
Ciò considerato, appare di immediata evidenza il pregiudizio
grave ed irreparabile arrecato dal decreto impugnato agli interessi
della ricorrente. In ragione del fatale esaurirsi della stagione di
pesca 2012 nelle more del presente giudizio, la Regione non avrà
più modo o occasione di esercitare le proprie attribuzioni
costituzionali al fine di regolamentare la pesca al tonno rosso
nell'anno in corso. A questo proposito si deve ricordare che
l'attività di pesca della tonnara fissa non avviene nel corso
dell'intero anno solare, ma, in ragione dell'attraversamento del mare
antistante alle coste sarde da parte dei banchi di tonni, solamente
tra la primavera e l'estate di ogni anno. Tale circostanza aggrava il
profilo dell'irreparabilità del danno che incombe sulla Regione,
sull'industria ittica regionale e sulle comunità locali.
Ciò premesso, appare evidente che la "comparazione degli opposti
interessi" - criterio adottato dal TAR del Lazio nelle ordinanze
menzionate in narrativa - giustifica la maggiore tutela per la pesca
con il sistema a tonnara fissa rispetto agli altri metodi di cattura,
anche perchè, come ben indicato nel cit. Regolamento (CE) n.
530/2008 della Commissione del 12 giugno 2008, al considerando n. 7,
"la capacità di cattura giornaliera di una singola tonniera con reti
a circuizione è talmente elevata che il livello di cattura
autorizzato può essere raggiunto o superato molto rapidamente".
Nè rileva, qui, l'integrità del contraddittorio vagliato dal
TAR nel rigettare l'istanza cautelare, atteso che esso è, nel
giudizio per conflitto, per definizione completo con la presenza
degli Enti interessati.
Non basta. Il cattivo esito della stagione di pesca 2012, che
andrebbe a sommarsi ai danni già maturati nelle passate stagioni,
nelle quali si è verificato un continuo abbassamento della quantità
di pescato riservata alle tonnare fisse (si veda la tabella di cui
all'allegato C del decreto impugnato) comprometterebbe senza rimedio
l'industria della pesca al tonno nella Regione Sardegna, che ricopre
estrema importanza per l'economia regionale e, in particolare, per la
zona sud-occidentale dell'Isola, con la conseguente perdita di posti
di lavoro in un'area già gravemente interessata da una profonda
crisi economica (a questo proposito si produce il Verbale della
seduta del 23 marzo 2012 del Consiglio Provinciale di
Carbonia-Iglesias, in cui, tra l'altro, si è dato conto del fatto
che la quantità di 120 ton. di pescato è "del tutto insufficiente
per rendere remunerativa l'attività dei tre stabilimenti esistenti e
quindi inidonea a garantire le unità lavorative esistenti", come
pure del fatto che, come "conseguenza immediata" dell'adozione del
decreto impugnato si è verificato "il licenziamento di cinquanta
lavoratori").
Per quanto concerne il cit. d. m. 23 maggio 2012, si deve
sottolineare che esso non è assolutamente satisfattivo delle censure
sin qui formulate, per il semplice motivo che, come si è visto, esso
nulla innova quanto all'intero contingente assegnato al sistema di
pesca delle tonnare fisse, elemento che è stato determinato
unilateralmente dal Ministero, pretermesse le competenze attribuite
alla ricorrente dallo Statuto e dalle più volte citate norme di
attuazione.
Che tale decreto non sia risolutivo del contenzioso aperto con la
Regione è indicato anche dalla cit. Nota assessorile 31 maggio 2012,
prot. n. 834/GAB, in cui la ricorrente è tornata nuovamente a
chiedere "un aumento della quota non divisa prevista dal D.M. n. 5595
del 3 aprile 2012, con correlativa diminuzione delle quote dedicate
alla pesca sportiva/ricreativa e soprattutto della quota assegnata al
sistema della circuizione". Non alterando, pertanto, la sostanza
della disposizione censurata, non deve essere oggetto di
impugnazione.

P.Q.M.

la Regione autonoma della Sardegna, come sopra rappresentata e
difesa, chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia:
dichiarare che non spettava allo Stato, e per esso al
Ministro delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, adottare,
in violazione del principio di leale collaborazione fra lo Stato e le
Regioni, degli artt. 3 e 6 della 1. cost. 26 febbraio 1948, n. 3,
recante "Statuto speciale per la Sardegna", degli artt. 1 e 2 del
d.P.R. 24 novembre 1965, n. 1627, recante Norme di attuazione dello
Statuto speciale per la Sardegna in materia di pesca e saline sul
Demanio marittimo e nel mare territoriale", dell'art. 1 del d. lgs. 6
febbraio 2004, n. 70, recante "Norme di attuazione dello Statuto
speciale della regione Sardegna concernenti il conferimento di
funzioni amministrative alla Regione in materia di agricoltura",
degli artt. 3, 5, 117, e 119 della Costituzione, anche in riferimento
all'art. 4, comma 2, del Regolamento del Consiglio dell'U.E. 6 aprile
2009, n. 302, al Regolamento del Consiglio dell'U.E. 17 gennaio 2012,
n. 44, alla Convenzione internazionale per la conservazione dei
tonnidi dell'Atlantico, ratificata in forza della 1. 4 giugno 1997,
n. 169, alla Raccomandazione 10-04 della Commissione Internazionale
per la conservazione dei tonnidi dell'Atlantico (ICCAT), all'art. 3
del d. lgs. n. 154 del 2004, il decreto 3 aprile 2012, recante
"Ripartizione della quota complessiva di cattura del tonno rosso per
la campagna di pesca 2012", pubblicato in G.U. n. 117 del 21 maggio
2012 (12A05675);
conseguentemente e per l'effetto, annullare il menzionato
decreto;
in via cautelare, sospendere l'impugnato decreto nelle more
del definitivo pronunciamento nel merito.

Roma - Cagliari, addì 7 giugno 2012

Avv. Tiziana Ledda - Avv. Prof. Massimo Luciani