1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 23-10-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 56 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 settembre 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 settembre 2002 (della Regione Toscana) Governo della Repubblica - Delega per il riassetto e la codificazione in materia di beni culturali ed ambientali - Previsione di principi e criteri direttivi concernenti possibili modalita' di gestione dei beni, ipotesi di procedure per la concessione di contributi ed agevolazioni in favore di enti ed istituzioni culturali, adeguamento della normativa degli appalti - Denunciata esorbitanza dalla legislazione statale di principio, in materia di valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, per il carattere eccessivamente dettagliato e puntuale dei criteri direttivi - Conseguente invasione della potesta' legislativa concorrente regionale. - Legge 6 luglio 2002, n. 137, art. 10, comma 2, lettera d). - Costituzione, art. 117, comma terzo. Governo della Repubblica - Delega per il riassetto e la codificazione in materia di spettacolo - Denunciata previsione di principi e criteri direttivi in materia riservata alla potesta' legislativa "esclusiva" della Regione - In subordine, denunciata violazione della potesta' legislativa concorrente regionale in materia di "promozione ed organizzazione delle attivita' culturali" (per il carattere eccessivamente dettagliato e puntuale dei principi e criteri direttivi) - Denunciata illegittimita' del criterio di delega concernente l'adeguamento dell'assetto organizzativo degli organismi e degli enti di settore per la omessa limitazione a disporre unicamente nei confronti degli enti pubblici nazionali. - Legge 6 luglio 2002, n. 137, art. 10, comma 2, lettera e). - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto. Governo della Repubblica - Delega per il riassetto e la codificazione in materia di sport - Denunciato carattere eccessivamente specifico e dettagliato dei criteri direttivi - Conseguente violazione della potesta' legislativa concorrente regionale in materia di "ordinamento sportivo" nonche' asserita lesione della potesta' legislativa esclusiva della regione per gli aspetti residuali della materia stessa. - Legge 6 luglio 2002, n. 137, art. 10, comma 2, lettera f). - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto. Governo della Repubblica - Delega per il riassetto e la codificazione in materia di beni culturali e ambientali, spettacolo, sport, proprieta' letteraria e diritto d'autore - Denunciata utilizzazione dei decreti legislativi per individuare i principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente - Conseguente indebita limitazione delle potesta' legislative regionali. - Legge 6 luglio 2002, n. 137, art. 10. - Costituzione, artt. 76 e 117. (002C0909) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 23-10-2002)

Ricorso della Regione Toscana, in persona del presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 889
del 5 agosto 2002, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dagli avvocati Vito Vacchi, Lucia Bora e Fabio
Lorenzoni, presso lo studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato
in Roma, via del Viminale n. 43;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 10 della
legge 6 luglio 2002, n. 137 recante "Delega per la riforma
dell'organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei
ministri, nonchè di enti pubblici".
Nella Gazzetta Ufficiale n. 158 del 8 luglio 2002 è stata
pubblicata la legge 6 luglio 2002, n. 137 con cui il Parlamento ha
delegato il Governo ad adottare decreti legislativi correttivi o
modificativi dei decreti già emanati ai sensi dell'art. .11, comma 1
lettere a), b), c), d) della legge n. 59/1997, in tema di
organizzazione della Presidenza del Consiglio dei ministri, dei
Ministeri e degli enti pubblici.
Oltre a questo la legge contiene anche un'ampia delega
concernente la disciplina legislativa nelle materie dei beni
culturali ed ambientali, dello spettacolo e dello sport. In
particolare l'art. 10, primo comma, della legge n. 137/2002 delega il
Governo ad adottare, entro diciotto mesi, uno o più decreti
legislativi per il riassetto delle disposizioni legislative in
materia di beni culturali ed ambientali (lett. a), cinematografia,
teatro, musica, danza ed altre forme di spettacolo dal vivo (lett. b
e c), sport (lett. d), proprietà letteraria e diritto d'autore
(lett. e). In materia di beni culturali ed ambientali la delega
concerne anche la codificazione delle relative disposizioni
legislative.
Il secondo comma detta i principi ed i criteri direttivi cui
dovrà attenersi il Governo nell'adottare i previsti decreti
legislativi.
Il terzo comma disciplina la procedura per l'adozione dei
medesimi; il quarto comma dispone che potranno essere adottate
disposizioni correttive ed integrative dei decreti legislativi di cui
al primo comma, entro due anni dallo loro entrata in vigore, nel
rispetto degli stessi principi e criteri direttivi e con le medesime
procedure. Il citato art. 10 lede le attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite per violazione degli artt. 76 e 117
Cost. È vero, infatti, che come principio l'articolo in esame
dispone che i decreti legislativi dovranno adeguare la normativa agli
artt. 117 e 118 Cost. Tuttavia, al di là della petizione di
principio, i singoli criteri direttivi poi impartiti al legislatore
delegato sono talmente puntuali e di dettaglio da rendere impossibile
una disciplina della materia rispettosa del riparto delle competenze
come delineato dal novellato art. 117 Cost.
In particolare l'art. 10 si rivela illegittimo e lesivo
dell'autonomia costituzionalmente riconosciuta e garantita alla
Regione ricorrente per i seguenti motivi di

D i r i t t o

A) Violazione dell'art. 117 della Costituzione.
A.1) La prima materia oggetto della delega legislativa prevista
dall'art. 10 riguarda i beni culturali ed ambientali.
Il secondo comma lett. d) dell'art. 10 detta in merito i seguenti
principi e criteri direttivi cui dovrà attenersi il Governo
nell'emanare i decreti legislativi di riassetto delle disposizioni
legislative:
aggiornamento degli strumenti di individuazione,
conservazione e protezione dei beni culturali ed ambientali, anche
attraverso la costituzione di fondazioni aperte alla partecipazione
di regioni, enti locali, fondazioni bancarie, soggetti pubblici e
privati, senza determinare ulteriori restrizioni alla proprietà
privata e comunque conformandosi al rispetto degli accordi
internazionali, soprattutto in materia di circolazione dei beni
culturali;
riorganizzazione dei servizi offerti anche attraverso la
concessione a soggetti diversi dallo Stato;
adeguamento della disciplina degli appalti di lavori pubblici
concernenti i beni culturali consentendo anche la partecipazione di
imprese artigiane di comprovata specializzazione ed esperienza;
ridefinizione dei livelli di progettazione necessari per
l'affidamento dei lavori, dei criteri di aggiudicazione e previsione
della possibilità di varianti oltre i limiti ordinariamente
previsti;
ridefinizione delle modalità di costituzione e funzionamento
degli organismi consultivi che intervengono nelle procedure per la
concessione di contributi e agevolazioni in favore di enti e istituti
culturali;
individuazione di forme di collaborazione, in sede di
procedimento, tra le amministrazioni per i beni e le attività
culturali e della difesa per la realizzazione di opere destinate alla
difesa militare.
La "valorizzazione dei beni culturali ed ambientali" (come pure
la "promozione e organizzazione di attività culturali") è soggetta
alla potestà legislativa concorrente fra lo Stato e le regioni, ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., secondo la definizione
contenuta nell'art. 148, primo comma, lett. e) del decreto
legislativo n. 112/1998, la suddetta valorizzazione comprende ogni
attività diretta a migliorare le condizioni di conoscenza e
conservazione dei beni culturali e ambientali e ad incrementarne la
fruizione.
Tutti i sopra citati criteri indicati all'art. 10, secondo comma,
lett. d) della legge n. 137/2002 attengono alla gestione e alla
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali e quindi riguardano
la materia soggetta alla potestà legislativa concorrente.
Ne consegue, secondo le ben note regole costituzionali, che lo
Stato deve limitarsi a determinare i principi regolatori, nel
rispetto dei quali spetta unicamente alla regione dettare la
disciplina della materia.
I criteri suddetti hanno invece un contenuto specifico e di
dettaglio, tanto da rendere impossibile giuridicamente una disciplina
limitata solo alla predeterminazione dei principi fondamentali.
Questo risulta evidente ponendo l'attenzione sul fatto che si
prevedono le possibili modalità di gestione dei beni in questione;
si ipotizzano procedure per la concessione di contributi ed
agevolazioni in favore di enti ed istituti culturali (è totalmente
incompatibile con una legislazione statale di principio la disciplina
delle procedure di erogazione di contributi); si stabilisce la
revisione della normativa degli appalti, anche in tal caso
esorbitando dalla mera legislazione di principio in materia di
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali.
A.2) La seconda materia contemplata dall'articolo in questione è
relativa allo spettacolo (cinematografia, teatro, musica, danza e
altre forme di spettacolo dal vivo).
Qui l'art. 10, secondo comma, lett. e) stabilisce i seguenti
criteri direttivi per il Governo:
razionalizzazione degli organismi consultivi e relative
funzioni anche mediante soppressione, accorpamento e riduzione del
numero e componenti;
snellimento delle procedure di liquidazione dei contributi e
ridefinizione delle modalità di costituzione e funzionamento degli
organismi che intervengono nelle procedure di individuazione dei
soggetti legittimati a ricevere contributi e quantificazione degli
stessi;
adeguamento dell'assetto organizzativo degli organismi e
degli enti di settore;
revisione del sistema dei controlli sull'impiego delle
risorse assegnate e sugli effetti prodotti dagli interventi.
Per quanto attiene la materia dello spettacolo, va rilevato che
già il d.P.R. n. 616/1977, all'art. 49, aveva riconosciuto
un'autonomia alle funzioni regionali in materia di attività di
prosa, musicali e cinematografiche, rispetto alle tradizionali
attività culturali. Infatti il secondo comma del citato art. 49 ha
disposto: "Le funzioni delle regioni e degli enti locali in ordine
alle attività di prosa, musicali e cinematografiche saranno
riordinate con la legge di riforma dei rispettivi settori, da
emanarsi entro il 31 dicembre 1979": la norma è significativa
perchè riconosce in via programmatica la competenza regionale e
locale all'esercizio di funzioni amministrative in materia di
spettacolo (la preannunciata legge di riforma, peraltro, non è mai
stata emanata).
Parlare di spettacolo significa riferirsi onnicomprensivamente ad
un insieme di attività diverse, quali: la formazione ed il
perfezionamento artistico degli operatori del settore, la produzione
degli spettacoli e la loro distribuzione, la ricerca, documentazione
e diffusione della cultura di cui sono una manifestazione, il
recupero e la costruzione di spazi per lo spettacolo. Anche la
commissione Giannini, rilevò che nel settore dello spettacolo si
rinvengono molteplici attività che non riguardano esclusivamente la
politica di promozione culturale, ma rientrano in varie materie di
competenza regionale (Il completamento dell'ordinamento regionale
Bologna, 1977, 179).
Con il decreto legislativo n. 112/1998, emanato, com'è noto, in
attuazione della legge delega n. 59/1997, l'autonomia dello
spettacolo rispetto alle attività culturali è stata sancita dal
legislatore. Infatti le "attività culturali" hanno ricevuto una
propria definizione per opera dell'art. 148 del decreto legislativo
n. 112/1998 che alla lett. f) le identifica con "quelle rivolte a
formare e diffondere espressioni della cultura e dell'arte". Il
medesimo decreto legislativo ha fatto oggetto di una considerazione a
sè stante, in una diversa disposizione, collocata in un diverso capo
ad esso intitolato (il VI) lo "spettacolo", in tal modo mostrando di
considerarlo come ambito distinto e separato dalle attività e dai
beni culturali.
Il nuovo testo dell'art. 117 Cost. non include lo spettacolo tra
le materie soggette alla potestà esclusiva statale, nè tra quelle
soggette alla potestà legislativa concorrente Stato-regioni, con la
conseguenza che in materia sussiste la potestà legislativa
"esclusiva" delle regione, secondo il disposto dell'art. 117, quarto
comma. Perciò compete alle regioni disciplinare in via legislativa e
regolamentare la materia dello spettacolo, nonchè stabilire il
riparto delle funzioni amministrative tra se stesse e gli enti
locali, nel rispetto dei principi consacrati nell'art. 118 Cost.
Nè, d'altra parte, in materia sussistono quei titoli di
legittimazione trasversale che abilitano lo Stato ad intervenire ai
sensi dell'art. 117, secondo comma.
Conseguentemente è invasivo delle attribuzioni regionali
l'art. 10, primo e secondo comma lett. e), perchè in questa materia
lo Stato dovrebbe astenersi da ogni disciplina, anche di principio,
nel rispetto dell'art. 117, quarto comma della Costituzione.
Ma la disposizione in esame è parimenti lesiva delle
attribuzioni regionali anche qualora - in denegata ipotesi - si
ritenesse che lo spettacolo sia, invece, un settore rientrante nella
materia delle attività culturali. Infatti l'art. 117, terzo comma,
Cost. include la materia "promozione ed organizzazione delle
attività culturali" tra quelle soggette alla potestà legislativa
concorrente Stato-regioni e quindi allo Stato è riservata unicamente
la definizione dei principi legislativi generali.
I criteri dettati dal legislatore al Governo invece sono, anche
in questo caso, puntuali, dettagliati e specifici: si prevedono
procedure di erogazione di contributi, controlli sull'utilizzo delle
risorse che costituiscono l'oggetto tipico della disciplina della
materia rimessa alla potestà legislativa regionale e che non si
conciliano affatto con il contenuto di una mera legislazione di
principi regolatori, unica consentita allo Stato.
Inoltre la lettera e) che si sta esaminando, tra i criteri per
l'esercizio della delega, prevede anche l'adeguamento dell'assetto
organizzativo degli organismi e degli enti di settore.
Ai fini della questione di legittimità costituzionale qui
prospettata, va premesso che l'art. 117, secondo comma, lett. g)
della Costituzione affida alla potestà legislativa statale la
materia relativa all'ordinamento e organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici nazionali. L'ordinamento e
l'organizzazione amministrativa di ogni altro ente pubblico ricade
invece nella competenza legislativa residuale regionale.
La disposizione che si censura non limita affatto la competenza
statale ai soli enti pubblici nazionali e perciò non assicura che lo
Stato non possa provvedere al di fuori della sua competenza
costituzionale.
Quindi la norma risulta costituzionalmente illegittima ove la
stessa sia riferita ad organismi ed enti diversi da quelli in
relazione ai quali lo Stato ha competenza legislativa.
A.3) La terza materia prevista nella disposizione censurata è lo
sport; l'art. 10, secondo comma, lett. f) detta i criteri cui il
Governo dovrà attenersi nell'adozione dei futuri decreti
legislativi, prevedendo l'armonizzazione della legislazione ai
principi generali a cui si ispirano gli Stati dell'Unione europea in
materia di doping; il riordino dei compiti dell'istituto per il
credito sportivo; la garanzia di strumenti di finanziamento anche a
soggetti privati.
Con riferimento allo sport, l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione sottopone alla potestà legislativa concorrente
"l'ordinamento sportivo", mentre la parte residuale della materia
(come ad esempio la promozione di attività sportive e la
realizzazione dei relativi impianti ed attrezzature) non è
ricompresa nell'elencazione nè del secondo comma nè del terzo comma
dell'art. 117 Cost., con conseguente sussistenza della potestà
legislativa residuale ed esclusiva delle regioni, ai sensi del quarto
comma del medesimo art. 117.
Anche in questo caso la specificità ed il dettaglio dei criteri
dettati dal legislatore delegante non lasciano spazio ad una
legislazione di principi che è invece l'unica ammessa con
riferimento all'ordinamento sportivo; d'altra parte, per gli
ulteriori aspetti della materia, l'art. 117, quarto comma, della
Costituzione non ammette alcun intervento legislativo nazionale,
invece consentito dall'impugnata disposizione ad esempio là ove
introduce, tra i criteri per l'esercizio della delega, la garanzia di
strumenti di finanziamento anche a soggetti privati.
Per i suddetti motivi l'art. 10 si pone in contrasto con
l'art. 117 Cost.
B) Violazione degli artt. 76 e 117 della Costituzione.
Una corretta attuazione del riparto di competenze tra lo Stato e
le Regioni, come delineato dal nuovo titolo V della Costituzione,
impone che i principi regolatori delle materie soggette alla potestà
legislativa concorrente siano posti con legge organica emanata dal
Parlamento nell'esercizio della propria funzione legislativa.
Nel caso in esame, invece, il Parlamento delega il Governo ad
emanare la disciplina della materia, ponendo i principi ed i criteri
direttivi.
L'utilizzazione dei decreti legislativi per individuare i
principi fondamentali (ammesso e non concesso che a questo si limiti
il contenuto degli adottandi decreti) appare uno strumento di per sè
inappropriato e non corretto dal punto di vista costituzionale, ai
sensi dell'art. 76 della Costituzione. Ciò in quanto i decreti
legislativi non si prestano alla definizione di norme di principio,
essendo essi stessi strumenti destinati ad attuare i principi posti
dalla legge di delega; inoltre i criteri stabiliti per la delega,
lungi dal consentire l'enucleazione dei principi fondamentali
destinati al legislatore regionale, favoriscono l'introduzione di
nuovi ulteriori principi che inevitabilmente riducono lo spazio
dell'intervento legislativo regionale.
Perciò l'utilizzo improprio e scorretto della delega
legislativa, di cui all'art. 76 Cost. viene ad incidere, limitandole,
sulle potestà legislative regionali costituzionalmente garantite
dall'art. 117 Cost.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimità
costituzionale dell'art. 10 della legge n. 137 del 6 luglio 2002,
perchè in contrasto con gli artt. 76 e 117 della Costituzione.
Firenze - Roma, addì 3 settembre 2002
Avv. Lucia Bora - Avv. Vito Vacchi - Avv. Fabio Lorenzoni
02C0909