1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 24-5-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 marzo 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 marzo 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Campania - Istituzione, individuazione e definizione delle modalita' di gestione della Rete Escursionistica Campana (REC) - Pianificazione degli interventi di recupero e valorizzazione del patrimonio escursionistico regionale - Disciplina della viabilita' minore di uso privato - Consulta regionale per il patrimonio escursionistico - Individuazione dei soggetti competenti della gestione tecnica - Piani degli interventi sulla rete regionale - Segnaletica della rete regionale - Disciplina sanzionatoria - Regolamento attuativo. - Legge della Regione Campania 20 gennaio 2017, n. 2 (Norme per la valorizzazione della sentieristica e della viabilita' minore), artt. 4, comma 2; 7; 8, comma 2, lett. n); 9, commi 1 e 2, lett. a); 10, commi 1, 3, 4 e 5; 13; 14, comma 3; 15, commi 3 e 8; e 16, comma 2, lett. a), b), c), d), f) e g). (17C00093) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 24-5-2017)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato (codice fiscale 80224030587 -
fax 0696514000, pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) presso i cui
uffici è domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Campania, in persona del presidente della
giunta regionale pro-tempore per la declaratoria di illegittimità
costituzionale degli articoli 4, comma 2; 7, 8, comma 2, lettera n);
9, comma 1 e comma 2, lettera a); 10, comma 1, comma 4, commi 3 e 5;
13, 16, comma 2, lettere a), b), c), d), f) e g); 14, comma 3; 15,
comma 8; 15, comma 3 della legge regionale Campania del 20 gennaio
2017, n. 2, recante «Norme per la valorizzazione della sentieristica
e della viabilità minore» come da delibera del Consiglio dei
ministri in data 10 marzo 2017.

Premessa

Sul Bollettino ufficiale della Regione Campania del 20 gennaio
2017, n. 7, è stata pubblicata la legge regionale 20 gennaio 2017,
n. 2, recante «Norme per la valorizzazione della sentieristica e
della viabilità minore».
Occorre premettere che la legge in esame prevede l'istituzione,
l'individuazione e la definizione delle modalità di gestione di una
rete escursionistica nel territorio regionale (REC - Rete
escursionistica Campana) «costituita da sentieri di interesse
europeo, inserita nella rete europea della European Ramblers
Assodation ed interregionale, ovvero la rete primaria dei sentieri, e
sentieri di interesse regionale, ed i sentieri anche rurali così
come individuati dalla consulta regionale» (art. 4, comma 3).
Tale rete interessa tutto il territorio regionale, compreso
quello ricadente nei parchi nazionali e nelle altre aree protette,
nazionale e regionali.
La legge n. 2 del 2017, inoltre, disciplina le funzioni normative
ed amministrative inerenti la REC.
La normativa contenuta nella legge in esame è gravemente lesiva
delle funzioni che la legge statale attribuisce agli enti parco e ai
soggetti gestori delle altre aree protette esistenti nel territorio
regionale; inoltre, essa contrasta anche con la legislazione statale
con la quale si esercita la competenza esclusiva in tema di «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema».
A questo proposito pare utile ricordare come in Campania siano
presenti, ad oggi, due diversi parchi nazionali (il «Parco nazionale
del Vesuvio» e il «Parco nazionale del Cilento, Vallo di Diano e
Alburni»), sono inoltre presenti alcune riserve naturali statali,
nonchè alcuni parchi regionali.
La giurisprudenza di codesta Corte costituzionale ha chiarito che
la «materia delle aree protette» statali e regionali, di cui la legge
n. 394 del 1991 rappresenta la disciplina fondamentale, è
ascrivibile all'«esercizio della competenza esclusiva in materia di
tutela dell'ambiente, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione» (tra le altre, cfr. le sentenze n. 20 e n. 315
del 2010; n. 44 del 2011).
La regione, dunque, può esercitare le proprie funzioni
legislative anche quando incidano su tale sfera, ma «senza potervi
derogare», potendo viceversa «determinare, sempre nell'ambito delle
proprie competenze, livelli maggiori di tutela» (sentenze n. 193 del
2010 e n. 61 del 2009; sentenza n. 44 del 2011).
Più nello specifico, la giurisprudenza di codesta Corte ha
chiarito che «il territorio dei parchi, siano essi nazionali o
regionali, ben (possa) essere oggetto di regolamentazione da parte
della regione, in materie riconducibili ai commi terzo e quarto
dell'art. 117 della Costituzione, purchè in linea con il nucleo
minimo di salvaguardia del patrimonio naturale, da ritenere
vincolante per le regioni» (sentenze n. 232 del 2008 e n. 44 del
2011).
Il giudice costituzionale, inoltre, ha avuto modo di precisare
che «la disciplina statale delle aree protette, che inerisce alle
finalità essenziali della tutela della natura attraverso la
sottoposizione di porzioni di territorio soggette a speciale
protezione», risponde a tali finalità per mezzo di due differenti
tipi di strumenti: la regolamentazione sostanziale delle attività
che possono essere svolte in quelle aree, come le «limitazioni
all'esercizio della caccia» (sentenza n. 315 del 2010, n. 44 del
2011), e la «predisposizione di strumenti programmatici e gestionali
per la valutazione di rispondenza delle attività svolte nei parchi,
alle esigenze di protezione della flora e della fauna» (sentenza n.
387 del 2008, n. 44 del 2011).
Ebbene, la legge regionale Campania n. 2/2017 presenta profili di
contrasto con strumenti dell'uno e dell'altro tipo, tra quelli
predisposti dalla legislazione statale, e, dunque, deve ritenersi
costituzionalmente illegittime nelle parti e per i seguenti,

Motivi

1. Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2 della legge
regionale Campania n. 2/2017, nella parte in cui non prevede che la
funzione di pianificazione degli interventi di recupero e
valorizzazione del patrimonio escursionistico regionale debba essere
esercitata - nei casi in cui interessi aree rientranti in parchi
nazionali - in conformità al piano del parco ed al regolamento del
parco, nonchè alle misure di salvaguardia eventualmente dettate dal
provvedimento istitutivo, per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), e sesto comma della Costituzione nonchè dell'art.
118, primo e secondo comma della Costituzione in riferimento agli
articoli 8, 11 e 12 della legge n. 394/1991.
Ai sensi dell'art. 4 della legge in esame: «La pianificazione è
lo strumento di indirizzo e di programmazione per individuare gli
interventi di recupero e valorizzazione del patrimonio
escursionistico regionale, come stabilito agli articoli 2, 3 e 4 del
protocollo d'intesa sottoscritto tra il Ministero dei beni e delle
attività culturali e del turismo (MiBACT) e Club alpino italiano
(CAI) in data 30 ottobre 2015» (comma 1).
In base al comma 2 del medesimo art. 4, inoltre «la
pianificazione degli interventi di recupero e valorizzazione del
patrimonio escursionistico regionale si sviluppa con il contributo
delle autonomie locali, nel rispetto dei principi di autonomia,
sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione,
di cui all'art. 3 dello statuto della Regione Campania».
Al riguardo occorre ricordare come l'art. 11 della legge n. 394
del 1991 affidi al regolamento del parco il compito di disciplinare
«l'esercizio delle attività consentite entro il territorio del
parco» (comma 1), precisando inoltre come il medesimo debba regolare
«la tipologia e le modalità di costruzione di opere e manufatti»,
«il soggiorno e la circolazione del pubblico con qualsiasi mezzo di
trasporto», «lo svolgimento di attività sportive, ricreative ed
educative», «i limiti alle emissioni sonore, luminose o di altro
genere», nonchè «l'accessibilità nel territorio del parco
attraverso percorsi e strutture idonee per disabili, portatori di
handicap e anziani».
Il successivo art. 12, inoltre, prevede che «la tutela dei valori
naturali ed ambientali» del Parco avvenga attraverso lo strumento del
piano per il parco, nel quale dovrà essere pianificata - tra l'altro
- l'«organizzazione generale del territorio e sua articolazione in
aree o parti caratterizzate da forme differenziate di uso, godimento
e tutela» e i «sistemi di attrezzature e servizi per la gestione e la
funzione sociale del parco, musei, centri di visite, uffici
informativi, aree di campeggio, attività agroturistiche» (comma 1).
A questo fine il piano è chiamato a suddividere il territorio in
base al diverso grado di protezione, giungendo fino alla
identificazione di «riserve integrali nelle quali l'ambiente naturale
è conservato nella sua integrita'» (comma 2).
Ebbene, nella parte in cui le disposizioni regionali sopra
richiamate non prevedono che le attività della regione sopra
illustrate destinate ad interessare il territorio dei parchi
nazionali debbano svolgersi in conformità al regolamento ed al piano
di ciascun parco, si pongono in contrasto con le norme della legge n.
394 del 1991 sopra richiamate.
Così facendo, pertanto, contrastano innanzi tutto con l'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, poichè, come si
è visto più sopra, incidono sul nucleo di salvaguardia predisposto
dalla legge statale, in esercizio della propria competenza esclusiva
in materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», con
riferimento ad una particolare categoria di aree protette.
Analoghe conclusioni, ancora, devono raggiungersi per la mancata
previsione della conformità alle «misure di salvaguardia»
eventualmente dettate, ai sensi dell'art. 8, comma 5, della medesima
legge n. 394/1991, fino alla entrata in vigore della specifica
disciplina dell'area protetta.
La mancata previsione della conformità al regolamento del parco,
d'altra parte, implica anche la violazione dell'art. 117, sesto
comma, della Costituzione, poichè comporta la lesione della potestà
regolamentare in una materia di competenza legislativa esclusiva
statale, nella specie destinata ad essere esercitata, in base al
citato art. 11 della legge n. 394 del 1991, dagli enti parco.
Infine, la possibilità che l'attività gestionale e
organizzatoria regionale si esplichi in difformità dal piano del
parco comporta a sua volta la lesione dell'art. 118, primo e secondo
comma, della Costituzione, dal momento che in tal modo si pregiudica
una funzione amministrativa di tipo programmatorio affidata dalla
legge statale in una materia di propria competenza, ad un ente
pubblico nazionale quale l'ente parco.
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge
regionale Campania n. 2/2017 nella parte in cui è volto a
disciplinare anche porzioni della rete escursionistica campana
incluse nel territorio dei parchi nazionali, per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), e sesto comma della Costituzione
nonchè dell'art. 118, primo e secondo comma della Costituzione in
riferimento agli articoli 1, comma 3, 9, 11 e 12 della legge n.
394/1991.
L'art. 7 della legge regionale in esame disciplina la viabilità
minore di uso privato, prevedendo che «se nella rete escursionistica
è inclusa anche la viabilità minore, esterna ai centri abitati, di
esclusivo uso privato ovvero non soggetta a servitù di passaggio di
uso pubblico, l'accesso e il transito sono consentiti ai soli
escursionisti motorizzati con mezzi di modeste dimensioni per
esclusive esigenze di trasporto di portatori di handicap o di
approvvigionamento o conduzione agricola e a condizione che gli
stessi non si trattengono a bivacco, non abbandonano rifiuti, non
molestano il bestiame e non danneggiano colture ed attrezzature»
(comma 1).
Al riguardo si dispone inoltre che «il transito è consentito
solo nell'ambito della traccia viaria e non può essere ostacolato se
ricorrono le condizioni di cui ai comma 1» (comma 2), e che «la
chiusura al transito, anche escursionistico, è disposta dalla giunta
regionale, su conforme proposta dell'assessore al ramo, per motivate,
particolari e inderogabili esigenze, sentita la consulta di cui
all'art. 8» (comma 3).
Tale previsione presenta profili di incostituzionalità nella
parte in cui pretende di disciplinare anche porzioni della rete
escursionistica campana, incluse nel territorio dei parchi nazionali,
per le seguenti ragioni.
Innanzi tutto occorre richiamare nuovamente l'art. 11 della legge
n. 394 del 1991, ai sensi del quale il regolamento del parco ha il
compito di disciplinare «l'esercizio delle attività consentite entro
il territorio del parco», ed in particolare « la circolazione del
pubblico con qualsiasi mezzo di trasporto» e «l'accessibilità nel
territorio del parco attraverso percorsi e strutture idonee per
disabili, portatori di handicap e anziani».
Ancora, merita di essere ricordato, anche con riferimento alla
norma in esame l'art. 12 della medesima legge n. 394 e la funzione
pianificatoria ivi disciplinata. Ebbene, la norma regionale sopra
citata è incostituzionale, nella parte in cui riguarda anche quella
parte della rete escursionistica presente all'interno dei territori
dei parchi nazionali, in quanto pretende di disciplinare l'esercizio
di attività all'interno di parchi nazionali: compito che invece,
come si è visto, la legge n. 394 del 1991 affida specificamente al
regolamento del parco, chiamando inoltre a concorrere a questo
obiettivo anche il fondamentale strumento del piano de parco.
Si noti peraltro che la disciplina posta dalla normativa qui
contestata è anche di tipo esplicitamente permissivo: ciò determina
la diretta violazione dei beni ambientali a presidio dei quali è
posta l'istituzione degli enti parco in tutti quei casi in cui i
comportamenti esplicitamente consentiti dalla norma de qua sono
incompatibili con lo specifico tipo di protezione della natura
predisposto dagli strumenti regolamentari e pianificatori del parco
per le singole aree di volta in volta interessate.
La mancata previsione della conformità al regolamento del parco,
d'altra parte, implica anche la violazione dell'art. 117, sesto
comma, della Costituzione, poichè comporta la lesione della potestà
regolamentare in una materia di competenza legislativa esclusiva
statale, nella specie destinata ad essere esercitata dagli enti parco
in base al citato art. 11 della legge n. 394 del 1991.
Ancora, la possibilità che l'attività gestionale e
organizzatoria regionale si esplichi in difformità dal piano del
parco comporta a sua volta la lesione dell'art. 118, primo e secondo
comma, della Costituzione, dal momento che in tal modo si pregiudica
una funzione amministrativa di tipo programmatorio affidata dalla
legge statale in una materia dì propria competenza, ad un ente
pubblico nazionale quale l'ente parco.
Infine, la citata disposizione secondo la quale «la chiusura al
transito, anche escursionistico, è disposta dalla giunta regionale,
su conforme proposta dell'assessore al ramo, per motivate,
particolari e inderogabili esigenze, sentita la Consulta di cui
all'art. 8» (comma 3), nella parte in cui riguarda aree rientranti
nel territorio di parchi nazionali, è incostituzionale, per
violazione degli articoli 117, secondo comma, lettera s) - in
riferimento agli articoli 1, comma 4, e 9 della legge n. 394 del 1991
- e 118, primo e secondo comma, della Costituzione, in quanto affida
all'amministrazione regionale una funzione gestoria dell'area
protetta che risulta chiaramente affidata, con norme poste a presidio
di standard di tutela ambientale, all'ente parco.
In particolare il secondo comma dell'art. 118 della Costituzione,
anche se esplicitamente riferito alle sole competenze degli enti
territoriali minori, porrebbe chiaramente il principio secondo il
quale la competenza legislativa circa l'allocazione delle funzioni
amministrative dipende dalla competenza legislativa nel settore di
volta in volta considerato.
3. Illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 2, lettera
n), nella parte in cui prevede che la designazione da parte di
Federparchi della componente della consulta regionale per il
patrimonio escursionistico in rappresentanza degli enti parco, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), e sesto comma,
nonchè dell'art. 118, primo e secondo comma, in riferimento agli
articoli 1, comma 3, e 9, della legge n. 394/1991.
L'art. 8, al comma 1, dispone l'istituzione, «quale sede di
concertazione e organismo consultivo e propositivo della giunta
regionale» della consulta regionale per il patrimonio
escursionistico.
Il successivo comma 2 prevede inoltre che della consulta faccia
parte un membro, in rappresentanza dei parchi nazionali, designato da
Federparchi.
Ora, la consulta regionale è chiamata, dalle disposizioni della
legge in oggetto, a collaborare all'esercizio di funzioni lato sensu
gestorie della rete dei sentieri rientranti nella REC, che - con
riferimento alla frazione di quest'ultima presente nel territorio dei
parchi nazionali - è assegnata agli enti gestori dei medesimi, come
risulta chiaramente dagli articoli 1, comma 3, e 9 della legge n. 394
del 1991. Pare dunque corretto che la legge regionale predisponga
forme di collaborazione organica con gli enti parco nell'esercizio
delle funzioni legate alla REC.
Si deve tuttavia rilevare che la designazione del rappresentante
di quest'ultimi da parte di Federparchi non rappresenta una soluzione
in grado di tener adeguatamente conto delle funzioni in questione.
Esse, infatti, spettano ovviamente ai singoli soggetti gestori
delle aree protette in questione, di talchè i medesimi non possono
venir surrogati da Federparchi nella individuazione del loro
rappresentante.
Anche in questo caso la norma appare dunque incostituzionale
perchè interviene in una materia riservata alla legge statale che
individua negli enti parco singolarmente intesi i portatori
dell'interessi tutelati.
Inoltre la norma appare incostituzionale anche laddove conferisce
all'amministrazione regionale una funzione gestoria dell'area
protetta che risulta chiaramente affidata, con norme poste a presidio
di standard di tutela ambientale, all'ente parco.
4. Illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 1, e comma 2,
lettera a), della legge Regione Campania n. 2/2017 nella parte in
cui:
a) non prevedono che la gestione tecnica dei siti ricompresi
nella REC ed inclusi nei territori delle aree protette sia di
competenza esclusiva dei relativi enti gestori (art. 9, comma 1);
b) prevedono che gli enti di gestione delle aree protette debbano
individuare le modalità di fruizione della rete regionale «in
accordo con i comuni territorialmente interessati», per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), e sesto comma della
Costituzione nonchè dell'art. 118, primo e secondo comma della
Costituzione in riferimento agli articoli 1, comma 3, 9, 11 e 12
della legge n. 394/1991.
In base all'art. 9, comma 1, della legge in esame «la gestione
tecnica dei siti ricompresi nella REC è di competenza della Regione
Campania, degli enti locali territorialmente competenti e degli enti
di gestione delle aree protette».
Il successivo comma 2 prevede inoltre che «i soggetti di cui al
comma 1 (...) individuano, in accordo con i comuni territorialmente
interessati (...) le diverse modalità di fruizione della rete
regionale che rispondono all'esigenza di valorizzare e riequilibrare
i bacini escursionistici locali».
Come sì è già avuto modo di evidenziare, tuttavia, la legge n.
394 del 1991 è chiara nell'affidare l'attività di gestione dei
parchi nazionali all'ente parco. In tal senso depone,
inequivocabilmente, l'art. 1, comma 3, di tale atto normativo, che
esplicitamente individua nella disciplina dal medesimo dettata lo
«speciale regime (...) di gestione» cui i territori delle aree
protette sono sottoposti. Tale speciale regime di gestione, in
particolare per i parchi nazionali, è imperniato - dal punto di
vista del soggetto titolato allo svolgimento dell'attività di
gestione - sull'ente parco, individuato e disciplinato dall'art. 9, e
- dal punto di vista funzionale - sul piano del parco, di cui al già
citato art. 12.
Alla luce delle menzionate disposizioni legislative statali, le
sopra richiamate norme regionali vanno ritenute incostituzionali.
L'art. 9, comma 1, infatti, attribuisce cumulativamente agli enti
di gestione delle aree protette e agli enti locali territorialmente
competenti la gestione tecnica dei siti, quando è evidente che - in
base alle sopra richiamate norme della legge n. 394 del 1991 -
nell'ambito dei territori ricompresi all'interno delle aree protette
tale funzione non può che spettare esclusivamente ai relativi enti
di gestione.
Il successivo comma 2, nel prevedere la necessarietà
dell'accordo con i comuni territorialmente interessati ai fini della
individuazione delle «diverse modalità di fruizione della rete
regionale», pregiudica analogamente le funzioni attribuite ai
soggetti gestori delle aree protette, poichè impedisce che questi
ultimi si autodetermino nelle scelte inerenti tali funzioni, dovendo
necessariamente concordarle con i comuni.
La disposizione regionale in parola, inoltre, contrasta con
l'art. 11 della legge n. 394 del 1991, che attribuisce al regolamento
del parco il compito di disciplinare «l'esercizio delle attività
consentite entro il territorio del parco», e quindi anche le
«modalità di fruizione» della rete regionale dei sentieri.
Da qui il contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), e
sesto comma, della Costituzione.
5. Illegittimità costituzionale dell'art. 10, commi 1, 4, 3 e 5
della legge Regione Campania n. 2/2017 per violazione degli articoli
117, secondo comma, lettera s), sesto comma della Costituzione e 118,
primo e secondo comma, della Costituzione, anche in riferimento agli
articoli 1, comma 3, 9, 11 e 12 della legge n. 394 del 1991.
L'art. 10 disciplina nel dettaglio la pianificazione annuale
degli interventi sulla rete regionale.
In particolare, il comma 1 prevede che «il piano triennale degli
interventi sulla rete regionale definisce gli interventi da
realizzare sulla rete regionale ed individua le opere oggetto di
finanziamento con i relativi importi di contributo sulla base delle
priorità indicate nei piani degli interventi sulla rete
provinciale».
Tale norma, nella parte in cui non prevede che il piano
triennale, per la parte in cui si rivolge alle porzioni di territorio
regionale ricomprese nel perimetro dei parchi nazionali, debba
necessariamente rispettare il regolamento ed il piano del parco, è
da considerare costituzionalmente illegittima.
Come si è già evidenziato più sopra, infatti, l'art. 11 della
legge n. 394 del 1991 affida al regolamento del parco il compito di
disciplinare «l'esercizio delle attività consentite entro il
territorio del parco» (comma 1), mentre il successivo art. 12 prevede
che «la tutela dei valori naturali ed ambientali» del parco avvenga
attraverso lo strumento del piano per il parco.
Nella parte in cui le disposizioni regionali sopra richiamate non
prevedono che le attività della regione sopra illustrate destinate
ad interessare il territorio dei parchi nazionali debbano svolgersi
in conformità al regolamento ed al piano di ciascun parco, si
pongono in contrasto con le citate norme della legge n. 394 del 1991,
violando dunque, per conseguenza, l'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione, poichè esse incidono sul nucleo di
salvaguardia predisposto dalla legge statale, in esercizio della
propria competenza esclusiva in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», con riferimento ai parchi nazionali.
La mancata previsione della conformità al regolamento del parco,
d'altra parte, implica anche la violazione dell'art. 117, sesto
comma, della Costituzione, poichè comporta la lesione della potestà
regolamentare in una materia di competenza legislativa esclusiva
statale, nella specie destinata ad essere esercitata dagli enti parco
in base al citato art. 11 della legge n. 394 del 1991.
Infine, la possibilità che l'attività gestionale e
organizzatoria regionale si esplichi in difformità dal piano del
parco comporta a sua volta la lesione dell'art. 118, primo e secondo
comma, della Costituzione, dal momento che in tal modo si pregiudica
una funzione amministrativa di tipo programmatorio affidata dalla
legge statale in una materia di propria competenza, ad un ente
pubblico nazionale quale l'ente parco.
Il comma 4 prevede inoltre che il piano triennale degli
interventi sia approvato dalla giunta regionale, sentita la
commissione consiliare competente, e che le sue integrazioni e
modifiche siano effettuate con una ulteriore delibera di giunta.
Anche in questo caso la norma della Regione Campania affida
all'amministrazione regionale una importante funzione programmatoria
e gestoria che, nella parte in cui interessa porzioni del territorio
regionale ricadenti all'interno del perimetro di parchi nazionali, è
di spettanza degli enti parco. Risulta infatti evidente che la
disposizione regionale ammette anche forme di intervento su cui
l'ente parco non abbia prestato il proprio consenso.
E ciò risulta precisamente lesivo dello standard di tutela
ambientale predisposto dalla legge n. 394 del 1991, che a posto tale
ente a presidio dei «valori naturalistici, scientifici, estetici,
culturali educativi e ricreativi» presenti nel parco nazionale (art.
2, comma 1, della legge n. 394 del 1991).
Parimenti incostituzionali vanno ritenute le disposizioni di cui
ai commi 3 e 5 dell'art. 10.
Il comma 3 prevede che «il piano annuale degli interventi sulla
rete regionale individu(i) (...) gli interventi di competenza della
regione nei settori che coincidono in tutto o in parte con proprietà
regionali nonchè sui percorsi escursionistici di valenza regionale e
locale individuati nel piano», mentre il successivo comma 5 affida al
detto piano, «per ciascun percorso compreso nella REC», il compito di
individuare «il soggetto obbligato alla manutenzione, il contenuto
dell'obbligo e la periodicità minima del controllo, secondo i
criteri stabiliti dal regolamento attuativo di cui all'art. 16».
Anche in questo caso le disposizioni citate affidano
all'amministrazione regionale importanti funzioni gestorie che - con
riferimento alla parte di REC presente nel territorio dei parchi
nazionali - spettano, in base alla legge n. 394 del 1991, ai singoli
enti parco, rappresentando un aspetto del nucleo di tutela ambientale
predisposto dalla legge statale per le aree protette del tipo di cui
trattasi.
6. Illegittimità costituzionale dell'art. 13 della legge Regione
Campania n. 2/2017 per violazione degli articoli 117, secondo comma,
lettera s), sesto comma e 118, primo e secondo comma, della
Costituzione, anche in riferimento agli articoli 1, comma 3, 9, 11 e
12 della legge n. 394 del 1991.
L'art. 13 disciplina la segnaletica della rete regionale, sia
tramite la individuazione di disposizioni sostanziali di diretta
applicazione (comma 1), sia tramite l'affidamento alla consulta
regionale e ai comuni di specifiche funzioni (come la adozione di
linee guida e lo svolgimento di interventi per l'installazione delle
strutture).
La disposizione viola l'art. 117, secondo comma, lettera s), e
sesto comma, e l'art. 118, primo e secondo comma, della Costituzione,
nella parte in cui si applica anche alla frazione della rete
regionale presente nel territorio dei parchi nazionali.
L'art. 11 della legge n. 394 del 1991 attribuisce al regolamento
del parco il compito di disciplinare «l'esercizio delle attività
consentite entro il territorio del parco».
L'art. 12, d'altronde, prevede il piano per il parco disciplini i
«sistemi di accessibilità (...) pedonale».
La disciplina della sentieristica e della relativa segnaletica
rientra dunque senz'altro tra i compiti che la legge statale
attribuisce al regolamento e al piano del parco.
Da qui il contrasto con gli articoli 11 e 12 della legge n. 394
del 1991, e - quindi - con l'art. 117, secondo comma, lettera s), e
sesto comma, della Costituzione.
L'attribuzione di funzioni sostanzialmente gestorie ai comuni,
quali la posa, l'installazione, l'adeguamento e la manutenzione della
segnaletica, a sua volta, contrasta con le funzioni che al riguardo
sono chiamati a svolgere gli enti parco in base agli articoli 1,
comma 3, e 9 della legge n. 394 del 1991.
Da qui la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione.
7. Illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma 2, lettere
a), b), c), d), f) e g) della legge Regione Campania n. 2/2017, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), sesto comma,
della Costituzione, anche in riferimento agli articoli 11 e 12 della
legge n. 394 del 1991.
L'art. 16 disciplina il regolamento attuativo della medesima.
In particolare, il comma 2 affida a tale atto normativo il
compito di disciplinare:
«a) le caratteristiche tecniche a cui deve essere uniformata la
segnaletica della REC con la previsione di un termine perentorio per
l'adeguamento della segnaletica esistente;
b) le caratteristiche delle tabelle segnaletiche da apporre in
presenza di particolari attrazioni naturalistiche, storico-culturali,
architettoniche e religiose allo scopo di segnalare la specificità
dell'itinerario e descrivere habitat, paesaggi e singole emergenze;
c) i criteri e le prescrizioni per la progettazione e la
realizzazione degli itinerari escursionistici rientranti nella REC;
d) le caratteristiche di sicurezza necessarie per consentire le
diverse tipologie di fruizione; (...)
f) (...) i criteri generali di manutenzione dei percorsi della
REC;
g) per ciascun percorso l'individuazione del soggetto obbligato
alla manutenzione, il contenuto dell'obbligo e la periodicità minima
delle attività di controllo sullo stato di manutenzione».
Nella parte in cui tale disposizione prevede che sia il
regolamento attuativo a disciplinare i sopra richiamati oggetti anche
con riferimento al territorio degli enti parco, deve ritenersi
incostituzionale per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), sesto comma, in riferimento agli articoli 11 e 12 della legge n.
394/1991, che attribuiscono la disciplina di tali settori al
regolamento e al piano del parco.
8. Illegittimità costituzionale degli articoli 4, comma 2; 7; 8,
comma 2, lettera n); 9, comma 1 e comma 2, lettera a); 10, comma 1,
comma 4, commi 3 e 5; 13; 16, comma 2, lettere a), b), c), d), f) e
g) della legge Regione Campania n. 2/2017 nel caso in cui si
applichino a porzioni del territorio regionale incluse nel perimetro
di riserve naturali statali e di aree protette regionali - in
relazione all'art. 117, comma 2, lettera s) e comma sesto della
Costituzione - anche in riferimento agli articoli 1, 17 e 29 della
legge n. 394 del 1991.
Le disposizioni sopra richiamate devono ritenersi
incostituzionali anche con riguardo alla parte in cui la loro
applicazione è destinata a coinvolgere porzioni del territorio
incluse nel perimetro di riserve naturali statali e aree protette
regionali.
Quanto alle prime, risulta innanzi tutto chiaramente dall'art. 1
della legge n. 394 del 1991 come anch'esse debbano risultare
sottoposte ad uno «speciale regime» che coinvolge sia la loro
«tutela» che la loro «gestione».
Il successivo art. 17, inoltre, precisa come sia compito del loro
decreto istitutivo determinare «i confini della riserva ed il
relativo organismo di gestione» nonchè «indicazioni e criteri
specifici cui devono conformarsi il piano di gestione della riserva
ed il relativo regolamento attuativo, emanato secondo i principi
contenuti nell'art. 11 della presente legge».
Anche se disciplinate in modo certamente meno dettagliato, anche
per le riserve naturali statali la legge n. 394 del 1991 pone, a
tutela della loro missione ambientale, vincoli organizzativi e
funzionali analoghi a quelli che caratterizzano i parchi nazionali,
prevedendo in particolare:
a) l'affidamento della loro gestione ad uno specifico organismo,
individuato ad hoc dal decreto istitutivo;
b) lo svolgimento di una attività di pianificazione
dell'attività di gestione;
c) l'esistenza di un momento regolatorio delle attività
consentite nell'area protetta.
Quanto alle aree protette regionali, occorre innanzi tutto
ricordare come sia del tutto consolidato l'orientamento della
giurisprudenza costituzionale secondo il quale la disciplina delle
aree protette, rientrando nella competenza esclusiva dello Stato in
materia di «tutela dell'ambiente» prevista dall'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, detta norme fondamentali del
settore cui la legislazione regionale deve uniformarsi anche con
riferimento alle aree protette regionali (cfr., ad esempio, sentenze
n. 212 del 2014; n. 171 del 2012; n. 325 del 2011; n. 41 del 2011).
In particolare, per quel che qui è di più prossimo interesse,
le norme statali cui la legislazione regionale deve uniformarsi
prevedono resistenza di un soggetto gestore dell'area protetta
regionale, che non può essere spogliato delle competenze sugli
interventi nella medesima (articoli 1, comma 4 e 23 della legge n.
394 del 1991), nonchè l'esistenza di un regolamento dell'area
protetta (art. 22, comma 1, lettera d): in tema si vedano tra le
altre, le sentenze n. 171 del 2012, n. 41 del 2011 e n. 325 del 2011)
e di un piano del parco regionale (art. 23), cui sono affidati
compiti analoghi agli omologhi strumenti di regolamentazione e
pianificazione degli enti parco dello Stato.
Sia alle riserve naturali statali che alle aree protette
regionali, infine, si applica l'art. 29 della legge n. 394 del 1991,
che - ad ulteriore conferma di quanto rilevato più sopra - affida
all'«organismo di gestione dell'area naturale protetta» importanti
poteri di controllo circa la conformità delle attività realizzate
nell'area rispetto al regolamento, al piano e al nulla osta.
In sintesi, sussistono dunque ragioni di incostituzionalità
delle disposizioni regionali sopra richiamate, per ragioni analoghe a
quelle più sopra illustrate, anche con riferimento a quelle porzioni
del territorio regionale rientranti nel perimetro di riserve naturali
statali e di aree protette regionali.
9. Illegittimità dell'art. 14, comma 3, e dell'art. 15, comma 8,
per violazione del principio di legalità di cui all'art. 25, comma
2, della Costituzione, e dei principi fondamentali di tassatività e
determinatezza in materia di sanzioni amministrative enunciati
all'art. 1, legge n. 689/1981.
L'art. 14, comma 1, prevede che «È fatto divieto a chiunque
alterare o modificare lo stato di fatto dei percorsi escursionistici
inseriti nella rete regionale e, in particolare, di mutare la
destinazione d'uso degli spazi, impedire il libero accesso ai
percorsi ed ai siti, sovrapporre altre infrastrutture o esercitare
qualsiasi altra azione tesa in ogni caso a violare il divieto di cui
al presente comma».
Il comma 2 stabilisce «Se le esigenze di modifica di destinazione
d'uso intervengono a seguito di interventi progettati dai comuni,
ogni variazione deve essere preventivamente comunicata alla consulta
regionale, ed autorizzata dalla giunta regionale ai fini
dell'aggiornamento della REC», mentre il successivo comma 3 prevede
che «La violazione del comma 2 comporta l'applicazione delle sanzioni
e delle misure previste dal decreto legislativo n. 285/1992, nelle
misure dallo stesso determinate».
Tale ultima disposizione, limitandosi a richiamare
indistintamente le sanzioni e le misure di cui al decreto legislativo
n. 285/1992, presenta una formulazione estremamente generica, con
riferimento sia alla natura sia all'entità delle sanzioni da
applicare alle violazioni in esse previste.
Al riguardo, come ben noto, nel nostro ordinamento i principi
costituzionali in materia sanzionatoria ed in particolare del
principio di legalità previsto dall'art. 25 della Costituzione,
trovano applicazione in relazione a tutte le misure dì natura
sanzionatoria.
Ed infatti, secondo l'ormai consolidato orientamento di codesta
Corte costituzionale (sentenza n. 196/2010), formatosi anche
recependo gli indirizzi della giurisprudenza europea, tali canoni
debbono essere estesi a tutte le misure di carattere punitivo,
comprese quelle amministrative, alle quali si applica quindi la
medesima disciplina per la pena in senso stretto. Relativamente alla
norma censurata, si osserva che i principi di tassatività e
determinatezza, che costituiscono naturale corollario del predetto
principio di cui all'art. 25, comma 2, della Costituzione, impongono
che la formulazione della fattispecie di natura punitiva sia
sufficientemente chiara e dettagliata, in modo che risulti agevole
per chiunque distinguere la sfera del lecito da quella dell'illecito
e conoscere quale sia la risposta sanzionatoria agli illeciti
commessi.
Detti canoni costituzionali sono per altro espressamente
richiamati dall'art. 1 della legge n. 689/1981, in tema di principi
generali in materia di sanzioni amministrative, che testualmente
dispone: «le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano
soltanto nei casi e per i tempi in essa considerati».
I medesimi profili di incostituzionalità si riscontrano con
riferimento all'art. 15, comma 8, che risulta formulato in modo non
chiaro nel riferimento a disposizioni sanzionatorie contenute nei
commi precedenti («Oltre alle sanzioni previste dai commi 2 e 3»).
10. Illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 3 della
legge Regione Campania n. 2/2017 in relazione all'art. 117, comma 2,
lettera l) della Costituzione.
L'art. 15 della legge n. 2/2017 al comma 3 che punisce con la
sanzione amministrativa pecuniaria «Chiunque danneggia la segnaletica
o le opere realizzate per la percorribilità e la sosta lungo i
percorsi escursionistici della rete regionale».
La disposizione in esame descrive la condotta del reato penale di
danneggiamento; in particolare la fattispecie ricalca il disposto
dell'art. 635, comma 2, n. 1, del codice penale.
La determinazione delle fattispecie che costituiscono reato
costituisce, però, materia riservata alla legislazione esclusiva
dello Stato ex art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione
(ordinamento civile e penale) con conseguente incostituzionalità
anche della disposizione in esame.

P. Q. M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi gli articoli 4, comma 2; 7;
8, comma 2, lettera n); 9, comma 1 e comma 2, lettera a); 10, comma
1, comma 4, commi 3 e 5; 13; 16, comma 2, lettere a), b), c), d), f)
e g); 14, comma 3; 15, comma 8; 15, comma 3 della legge regionale
Campania del 20 gennaio 2017, n. 2 e conseguentemente annullarli per
i motivi illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno: 1.
estratto della delibera del Consiglio dei ministri 10 marzo 2017.
Roma, 15 marzo 2017

L'Avvocato dello Stato: Galluzzo