1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 17-4-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 94 ORDINANZA 8 - 10 aprile 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Rilevanza della questione - Persistenza (pur a seguito della precedente ordinanza di restituzione atti al rimettente) - Motivazione plausibile sul punto - Ammissibilita' della questione. Universita' - Ordinamenti didattici - Equiparazione, nelle funzioni e nei compiti, delle figure professionali dei tecnici laureati e dei ricercatori - Mancata corrispondente assimilazione dello status giuridico ed economico per le due categorie - Prospettato contrasto con i principi di eguaglianza e ragionevolezza, di adeguatezza della retribuzione e di buon andamento dell'amministrazione, nonche' ingiustificata parita' tra i tecnici laureati - Manifesta infondatezza della questione. - Legge 19 novembre 1990, n. 341, artt. 12 e 16. - Costituzione, artt. 3, 36 e 97. (002C0279) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 17-4-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY,
Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 12 e 16 della
legge 19 novembre 1990, n. 341 (Riforma degli ordinamenti didattici
universitari), promosso con ordinanza emessa il 12 gennaio 2000 dal
Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna sul ricorso
proposto da Sergio Rinaldi contro il Ministero dell'Università e
della ricerca scientifica e tecnologica e altri, iscritta al n. 716
del registro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 48, 1a serie speciale, dell'anno 2000.
Visti gli atti di costituzione di Anna Bergamaschi e altri
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 15 gennaio 2002 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Uditi l'avvocato Renato Recca per Anna Bergamaschi e altri e
l'avvocato dello Stato Alessandro De Stefano per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto che con ordinanza del 12 gennaio 2000 il Tribunale
amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna ha sollevato questione
di legittimità costituzionale degli artt. 12 e 16 della legge
19 novembre 1990, n. 341 (Riforma degli ordinamenti didattici
universitari), in riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della
Costituzione;
che, secondo quanto risulta dall'esposizione dell'ordinanza
di rimessione, nel giudizio principale il ricorrente, dipendente
universitario con la qualifica (dal 1966) di tecnico laureato, ha
impugnato un provvedimento dell'amministrazione universitaria con il
quale veniva rigettata una sua istanza rivolta a ottenere il
riconoscimento - con relativa annotazione sullo stato di servizio -
della equiparazione allo status di ricercatore confermato di pari
anzianità; detta impugnativa - precisa il Tribunale amministrativo
regionale - si basa sull'assunto del ricorrente secondo cui la legge
n. 341 del 1990, determinando una piena equiparazione delle mansioni
affidate ai tecnici laureati in possesso dei requisiti di cui
all'art. 50 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 (Riordinamento della
docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonchè
sperimentazione organizzativa e didattica), a quelle dei ricercatori,
avrebbe ridefinito lo status giuridico della categoria dei tecnici
laureati, con relativo allineamento retributivo, e si traduce
pertanto, in via principale, nella richiesta di annullamento del
provvedimento dell'amministrazione universitaria per violazione di
legge (n. 341 del 1990) e, in subordine, nell'eccezione di
incostituzionalità della citata legge n. 341 del 1990, in
riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, giacchè
all'anzidetta assimilazione delle funzioni, da essa disposta, non
corrisponde l'equiparazione del trattamento giuridico ed economico
delle due categorie;
che il Tribunale amministrativo regionale
dell'Emilia-Romagna, con una ordinanza dell'11 febbraio 1997 (r.o.
687/1997), nel negare di poter accogliere, alla stregua della
normativa vigente, il ricorso nel merito, aveva sollevato, in
relazione agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale degli artt. 12 e 16 della legge n. 341
del 1990, sulla base del triplice argomento - che lo stesso Tribunale
amministrativo regionale richiama in sintesi nell'ordinanza ora in
esame - secondo cui (a) non essendo individuabili, alla stregua della
disciplina contenuta nella legge n. 341 del 1990, compiti dei
ricercatori che siano tali da delineare una sostanziale distinzione
rispetto alla categoria dei tecnici laureati (in possesso del
requisito del triennio di attività scientifica e didattica entro la
data del 1 agosto 1980, a norma dell'art. 50 del d.P.R. n. 382 del
1980), non sarebbe di conseguenza possibile giustificare, secondo il
canone della ragionevolezza (art. 3 della Costituzione), nè la
persistente differenziazione tra la categoria dei ricercatori e
quella dei tecnici laureati, quanto al rispettivo status giuridico ed
economico, nè, viceversa, la assimilazione piena tra i tecnici
laureati in possesso dei requisiti di cui all'art. 50 del d.P.R.
n. 382 del 1980, e i tecnici laureati sprovvisti dei medesimi
requisiti; (b) la suddetta mancata equiparazione si porrebbe altresì
in contrasto con il principio della retribuzione proporzionata alla
qualità e quantità del lavoro prestato (art. 36 della
Costituzione); (c) l'impossibilità per i tecnici laureati di
conseguire il medesimo trattamento economico e giuridico dei
ricercatori, unitamente alla gratuità degli incarichi, avrebbe
potuto indurre gli interessati a non prestare il loro necessario -
consenso, determinando la pratica inoperatività della normativa e
frustrando l'efficienza dell'organizzazione universitaria, in
contrasto con il principio di buon andamento dell'amministrazione
(art. 97 della Costituzione);
che, investita della anzidetta questione, la Corte
costituzionale aveva disposto (ordinanza n. 28 del 1999) la
restituzione degli atti al Tribunale amministrativo regionale
rimettente, per la valutazione della persistente rilevanza della
questione alla luce dello ius superveniens, costituito dalla legge
14 gennaio 1999, n. 4 (Disposizioni riguardanti il settore
universitario e della ricerca scientifica, nonchè il servizio di
mensa nelle scuole);
che il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna
afferma che la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità già precedentemente sollevata
"permangono inalterate", sempre in riferimento agli artt. 3, 36 e 97
della Costituzione, anche in presenza dell'accennato nuovo intervento
legislativo, poichè la legge n. 4 del 1999 - osserva il rimettente -
si limita (art. 1, comma 10) a prevedere l'inquadramento per
concorso, nel ruolo dei ricercatori, dei tecnici laureati, "facendo
salve" le disposizioni di cui all'art. 16 della legge n. 341 del 1990
per i tecnici laureati che abbiano maturato il più volte ricordato
requisito del triennio di attività scientifica e didattica, a norma
dell'art. 50 del d.P.R. n. 382 del 1980, anche se in epoca successiva
alla data del 1 agosto 1980, in tal modo confermandosi la diversità
di status giuridico ed economico tra le due categorie, superabile
solo con apposito concorso riservato, e confermandosi altresì la
possibilità di affidare, con il consenso degli interessati, compiti
didattici ai tecnici laureati in possesso del citato requisito, salva
l'estensione - che non rileva ai fini della questione - di questa
possibilità anche a coloro che abbiano maturato il triennio
successivamente al termine originariamente previsto;
che nel giudizio costituzionale così nuovamente promosso è
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, tramite
l'Avvocatura generale dello Stato, che, con una memoria depositata,
ha concluso per l'infondatezza della questione;
che si sono costituiti in giudizio, con atti di identico
contenuto, Andrea Baruffaldi, Fulvia Basaglia, Anna Bergamaschi,
Annarosa Bernicchia, Michele Carotenuto, Sergio Varotto, Gian Carlo
Caulini, Fabrizio Venturi, Gabriele Proietti, Giorgio Bastianoni e
Roberto Coli, tutti tecnici laureati dipendenti presso diverse
università e tutti in possesso del requisito dello svolgimento
triennale di attività scientifica e didattica a norma dell'art. 50
del d.P.R. n. 382 del 1980, intervenuti ad adiuvandum nel giudizio
pendente dinanzi al Tribunale amministrativo regionale
dell'Emilia-Romagna rimettente;
che nelle memorie di costituzione in giudizio la difesa delle
parti private ha insistito per l'accoglimento della questione
sollevata, rilevando che:
a) il combinato disposto degli artt. 12 e 16 della legge
n. 341 del 1990 avrebbe determinato una "sostanziale equiparazione"
tra la figura dei ricercatori universitari e quella dei tecnici
laureati (in possesso del più volte ricordato requisito del
triennio), in ragione dell'attribuzione agli uni come agli altri dei
medesimi compiti, tra cui in particolare gli affidamenti e le
supplenze di corsi di insegnamento;
b) non sarebbero perciò individuabili mansioni dei
ricercatori che possano giustificare una differenziazione rispetto ai
tecnici laureati;
c) a tale equivalenza di compiti non corrisponde però
nè lo stesso status nè lo stesso trattamento economico, e ciò
costituirebbe violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione, anche
sotto il profilo dell'immotivato livellamento verso il basso dei
tecnici laureati in possesso dei requisiti stabiliti dalla legge,
retribuiti allo stesso modo di coloro che ne sono privi;
d) il mancato riconoscimento del trattamento dei
ricercatori comporterebbe infine la violazione dell'art. 97 della
Costituzione, in quanto la legge n. 341, oltre a sanare situazioni di
fatto consolidatesi nel tempo nell'ambito universitario, ha
contestualmente delineato misure organizzative in vista del migliore
funzionamento dell'attività didattica, in particolare richiedendo il
consenso dei tecnici laureati interessati per l'affidamento di corsi
o di moduli di insegnamento, consenso che è prevedibile venga negato
una volta che all'aggravio di compiti e di responsabilità non segua
una corrispondente retribuzione, determinandosi in conclusione lo
sviamento rispetto all'obiettivo legislativo.
Considerato, preliminarmente, che il Tribunale amministrativo
regionale dell'Emilia-Romagna, richiamando le argomentazioni della
precedente ordinanza di rimessione, ha effettuato, a seguito della
restituzione degli atti disposta da questa Corte con l'ordinanza
n. 28 del 1999, la richiesta valutazione sulla persistente rilevanza
della questione, motivando plausibilmente sul punto, e che pertanto
la questione nuovamente sollevata in continuità con la precedente
ordinanza può avere ingresso;
che il Tribunale amministrativo regionale rimettente dubita,
in riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, della
legittimità costituzionale degli artt. 12 e 16 della legge
19 novembre 1990, n. 341 (Riforma degli ordinamenti didattici
universitari), che stabiliscono (a) il primo, i compiti dei
ricercatori - "a integrazione di quanto previsto dagli articoli 30,
31 e 32 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980,
n. 382" --, nel senso che essi "adempiono ai compiti didattici in
tutti i corsi di studio previsti dalla [stessa] legge" n. 341 (comma
1), guidano il processo di formazione dello studente secondo il
sistema di tutorato (comma 2), ricevono in affidamento e in
supplenza, con il loro consenso, corsi o moduli di insegnamento
ulteriori rispetto a quelli attribuiti ai professori ovvero
insegnamenti sdoppiati (commi 3, 6 e 7), possono partecipare alle
commissioni di esame e possono essere relatori di tesi di laurea
(comma 4), e (b) il secondo, che, nella legge n. 341 del 1990, "nelle
dizioni "ricercatori o "ricercatori confermati si intendono comprese
anche quelle [...] di "tecnici laureati in possesso dei requisiti
previsti dall'articolo 50 del decreto del Presidente della Repubblica
11 luglio 1980, n. 382, alla data di entrata in vigore del predetto
decreto ";
che, così disponendo, le suddette norme avrebbero
sostanzialmente equiparato le mansioni affidate alle due categorie,
ma senza che a detta equiparazione di compiti il legislatore abbia
fatto corrispondere la piena assimilazione del rispettivo status
giuridico ed economico;
che di tale omissione legislativa il rimettente si duole, in
riferimento ai principi di uguaglianza e ragionevolezza e di
adeguatezza della retribuzione - per la disparità di trattamento
economico e giuridico tra le due categorie in discorso e,
all'inverso, per la ingiustificata parità tra i tecnici laureati che
hanno i requisiti previsti dalla legge n. 341 del 1990 e quelli che
non li hanno - e altresì in riferimento al principio di buon
andamento dell'amministrazione - poichè la gratuità degli incarichi
affidati ai tecnici laureati, subordinati al loro consenso, può
vanificare l'intento della legge, sottraendo forze alla didattica
universitaria -;
che la questione costituzionale si fonda sulla premessa
secondo la quale non sarebbero individuabili, "alla luce degli
artt. 12, 15 e 16 della legge n. 341 del 1990", mansioni dei
ricercatori che differiscano da quelle dei tecnici laureati (in
possesso dei requisiti di cui all'art. 50 del d.P.R. n 382 del 1980);
che da tale presunta identità di funzioni e compiti
assegnati alle due categorie viene fatta discendere la necessità,
alla stregua dei parametri costituzionali richiamati, della piena
equiparazione sotto il profilo dello status giuridico e del
trattamento economico;
che l'anzidetta impostazione è contraddetta dal quadro
normativo complessivo concernente le due categorie, dei tecnici
laureati e dei ricercatori, che il rimettente pone a raffronto;
che, in particolare, la categoria dei tecnici laureati,
istituita in origine quale ruolo della ex carriera direttiva per
sopperire alle esigenze funzionali delle università, in particolare
in vista della assegnazione agli istituti dotati di attrezzature
scientifico-didattiche di particolare complessità, e assoggettata,
quanto alla disciplina di status (accesso, progressione in carriera,
trattamento giuridico), alle generali disposizioni concernenti gli
impiegati civili dello Stato (artt. 1, 2 e 5 della legge 3 novembre
1961, n. 1255), è stata specificamente disciplinata dall'art. 35 del
d.P.R. n. 382 del 1980, che ne ha stabilito l'assegnazione ai
"laboratori dotati di attrezzature scientifiche di particolare
complessita'", con compiti di collaborazione con i docenti per il
funzionamento del laboratorio e di direzione dell'attività del
personale tecnico assegnato a quest'ultimo e con la connessa
responsabilità delle attrezzature scientifiche e didattiche, è
stata poi inserita - a seguito degli inquadramenti di cui al d.P.C.m.
24 settembre 1981 (Declaratoria delle qualifiche funzionali e dei
profili professionali del personale non docente delle universita),
adottato in applicazione della legge 11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo
assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare dello
Stato) - nella VIII qualifica dell'area funzionale
tecnico-scientifica, che non comprende alcuna funzione didattica o di
ricerca (assumendo i tecnici laureati la denominazione di "funzionari
tecnici"), e infine è confluita nell'area tecnico-scientifica
secondo il sistema di classificazione stabilito dall'accordo 9 agosto
2000, recante il contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al
quadriennio normativo 1998-2001 e al biennio economico 1998-1999 del
personale del comparto "universita'", restando assoggettata, quanto
agli aspetti di status, alla disciplina del rapporto di lavoro dei
dipendenti delle amministrazioni pubbliche (ad esempio, quanto
all'orario di lavoro: art. 25 del sopra citato accordo);
che la categoria dei ricercatori, invece, istituita con ruolo
accomunato, nella unitarietà della funzione della "docenza
universitaria" (sentenza n. 990 del 1988), a quello dei professori
universitari (art. 1 del d.P.R. n. 382 del 1980), e composta da
personale reclutato attraverso procedure concorsuali specificamente
rivolte a verificare l'attitudine alla ricerca (art. 54 del d.P.R.
n. 382 del 1980 e poi, in connessione con il trasferimento
all'autonomia universitaria della relativa competenza, artt. 1 e 2
della legge 3 luglio 1998, n. 210), è assegnataria in via principale
di compiti di ricerca scientifica universitaria e solo in via
integrativa di compiti didattici, consistenti essenzialmente in
esercitazioni, nella collaborazione con gli studenti nelle ricerche
per le tesi di laurea e nella partecipazione alla sperimentazione di
nuove modalità didattiche [artt. 7 della legge 21 febbraio 1980,
n. 28, e 32 del d.P.R. n. 382 del 1980; norma quest'ultima
significativamente esclusa dall'abrogazione, nella nuova disciplina
in materia di cui alla citata legge n. 210 del 1998 (art. 6)], e
conseguentemente è destinataria di un trattamento giuridico coerente
con la funzione primaria di ricerca, quanto a modalità di
conformazione del rapporto (ad esempio, per la retribuzione: art. 2
del d.l. 2 marzo 1987, n. 57, convertito con modificazioni dalla
legge 22 aprile 1987, n. 158; per la possibilità di optare tra il
regime di tempo pieno e il tempo definito: art. 1 del citato d.l.
n. 57 del 1987);
che nel quadro così delineato - che il Tribunale
amministrativo regionale rimettente non prende in considerazione nel
suo complesso - ai denunciati artt. 12 e 16 della legge n. 341 del
1990 non può in alcun modo riconoscersi il carattere di disposizioni
che esauriscono, identificandola, la disciplina delle funzioni e dei
compiti propri dei ricercatori e di quelli degli ex-tecnici laureati
(funzionari tecnici, classificati da ultimo nelle categorie "D" o
"EP" di cui al contratto collettivo di settore), giacchè,
diversamente da quanto prospetta il giudice a quo, alla parziale
coincidenza di compiti per quanto riguarda l'attività didattica,
alla quale esclusivamente le norme impugnate fanno riferimento, si
contrappone l'originaria e persistente differenziazione per quanto
riguarda i compiti primariamente assegnati alle due categorie in
esame, cioè la ricerca, propria ed esclusiva dei ricercatori, e la
direzione e gestione di laboratori, propria ed esclusiva dei tecnici
laureati;
che, una volta riconosciuto alle norme impugnate - come del
resto testualmente esse si autoqualificano: v. il comma 1
dell'art. 12, che affida ulteriori compiti didattici ai ricercatori
"a integrazione di quanto previsto" dagli artt. 30, 31 e 32 del
d.P.R. n. 382 del 1980; e v. il comma 1 dell'art. 16, che include
bensì i tecnici laureati nella definizione di ricercatori, ma
"nella" (cioe': ai soli effetti della) stessa legge n. 341 -
carattere integrativo di altre disposizioni che definiscono le due
figure professionali, viene meno la premessa della sostanziale
sovrapposizione tra i compiti dell'una e dell'altra categoria, da cui
muove il rimettente nel sollevare la questione di costituzionalità
in esame;
che, sotto questo profilo, la disciplina denunciata è
riconducibile alle diverse disposizioni - di cui la legislazione in
materia universitaria offre abbondanti esempi, anche recenti, proprio
in relazione alle figure in discorso: legge n. 4 del 1999 citata,
nonchè art. 8 della legge 19 ottobre 1999, n. 370, e, specificamente
per i tecnici laureati dell'area medica, art. 6 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502; art. 73 del decreto legislativo
3 febbraio 1993, n. 29; art. 1, comma 6, della legge 23 dicembre
1996, n. 662 - di volta in volta dettate in vista di esigenze
contingenti o per sanare situazioni di fatto determinate da
necessità operative del settore o ancora finalizzate a riordinare e
sistemare un preesistente multiforme quadro di figure, precarie e non
precarie, consolidando posizioni ed effetti prodottisi nel tempo
(sentenze n. 412 del 1992, n. 367 del 1992, n. 359 del 1992, n. 31
del 1992, n. 549 del 1990); una disciplina che spetta alla
responsabilità del legislatore adottare, nell'ambito della sua
discrezionalità e nel limite della ragionevolezza, ma che sul piano
costituzionale è inidonea, appunto per questa sua caratterizzazione
di normazione particolare, alla estensione e generalizzazione in
ambiti diversi e ulteriori rispetto a quelli cui essa ha riguardo
(tra molte, ordinanza n. 398 del 2001; sentenza n. 14 del 1999);
che tanto è sufficiente per escludere che, alla stregua dei
principi di uguaglianza e ragionevolezza e, in connessione con
questi, alla stregua del principio di adeguatezza e proporzione della
retribuzione, la parziale assimilazione di specifici compiti
didattici disposta dalle norme impugnate debba necessariamente
comportare la piena e indifferenziata equiparazione di status e di
trattamento economico delle figure professionali dei ricercatori e
dei tecnici laureati, figure che presentavano e mantengono essenziali
differenziazioni, nel complesso della disciplina legislativa che
riguarda ciascuna di esse;
che, ancora in relazione all'invocato art. 36 della
Costituzione, all'accoglimento della prospettazione del Tribunale
amministrativo regionale ostano altresì (a) in generale, la
considerazione che il rapporto di proporzionalità, secondo il
parametro costituzionale, deve essere effettuato con riguardo alla
complessiva configurazione normativa dell'attività lavorativa,
configurazione che, come detto sopra, non coincide nel caso dei
tecnici laureati e dei ricercatori, e (b) in particolare, la
considerazione che la garanzia apprestata dall'art. 36 della
Costituzione non esclude di per sè la legittimità della previsione
di prestazioni volontariamente rese senza corrispondente attribuzione
di un compenso (sentenza n. 22 del 1996);
che, infine, il profilo della violazione dell'art. 97 della
Costituzione, per l'asserita possibile vanificazione degli obiettivi
legislativi di efficienza organizzativa, derivante dalla mancata
corresponsione di un corrispettivo rapportato alle incombenze
affidate e dunque dalla - possibile - mancata prestazione del
necessario consenso da parte degli interessati, è anch'esso privo di
fondamento, poichè è sufficiente osservare che il principio di buon
andamento dell'amministrazione non può essere richiamato per
conseguire automaticamente miglioramenti economici e retributivi di
categoria (sentenze n. 273 del 1997, n. 15 del 1995, n. 146 del
1994);
che la questione sollevata deve pertanto essere dichiarata
manifestamente infondata, sotto ogni profilo dedotto.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale degli artt. 12 e 16 della legge
19 novembre 1990, n. 341 (Riforma degli ordinamenti didattici
universitari), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale
dell'Emilia-Romagna, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 aprile 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 10 aprile 2002.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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