1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 22-1-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 744 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 ottobre 1991
N. 744 Ordinanza emessa il 9 ottobre 1991 dal commissario regionale per la liquidazione degli usi civici de L'Aquila, nel procedimento civile vertente tra il comune di Cocullo e societa' S.I.P. Usi civici - Regione Abruzzo - Terreno ex demaniale del comune di Cocullo venduto alla societa' S.I.P. - Potere di convalida, da parte della regione, delle autorizzazioni all'alienazione di terre civiche, non preventivamente assegnate a categorie i cui atti siano stati stipulati anteriormente alla vigenza della legge de qua - Conseguente convalida anche dei negozi di alienazione affetti da nullita' assoluta - Impossibilita' di ricomprendere la prevista potesta' di convalida tra le funzioni statali trasferibili alla regione in base alla legge n. 382/1975 - Violazione del principio della definitivita' dei provvedimenti giurisdizionali (nella specie: sentenza del commissario degli usi civici). (Legge regione Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25, art. 7, quarto e quinto comma). (Cost., artt. 76, 77, 117 e 118). (092C0036) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 22-1-1992)

IL COMMISSARIO REGIONALE
Letti gli atti di causa rileva in
F A T T O
A seguito di rapporto con il quale il Coordinamento provinciale
del Corpo forestale dello Stato di L'Aquila segnalava che in agro del
comune di Cocullo, sulla sommità del "Monte della Selva" la soc.
S.I.P. aveva occupato suolo demaniale d'uso civico, esteso mq 1.400
al fine di realizzarvi una torre radio telefonica, questo
commissario, ritenuto che nel progetto di verificazione e
sistemazione dei demani dello stesso comune, redatto il 24 febbraio
1940 dal perito ing. Vincenzo Cafiero, il suddetto appezzamento era
stato classificato demanio libero in possesso del comune di Cocullo;
che non risultava concessa autorizzazione alcuna ai sensi degli artt.
12 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, di talchè la nominata
società doveva essere considerata un'abusiva occupatrice del suolo
medesimo; che il suo comportamento denotava una contestazione
implicita della rilevata qualitas soli, visti agli artt. 29, 30 e 31
della legge medesima, ordinava citarsi a comparire dinanzi a sè
l'ente territoriale suindicato in persona del sindaco in carica e la
direzione dell'agenzia di L'Aquila della S.I.P., al fine di sentir
dichiarare la natura demaniale civica universale del fondo suddetto e
la nullità assoluta ed insanabile di ogni e qualsiasi atto di
disposizione di esso: sentirne, per l'effetto, ordinare la reintegra
al comune di Cocullo, con la condanna di essa società all'immediato
rilascio nella disponibilità di controparte; riservato, altresì,
ogni altro conseguenziale provvedimento anche di natura cautelare
urgente.
All'udienza prestabilita si costituiva la soc. SIP la quale -
premesso che il fondo da lei occupato era censito nel nuovo catasto
rustico con la partita 444, foglio 2, n. 103 sub a) nuovo numero 288
e non con il foglio 1 particella 4 come indicato nell'ordinanza di
comparizione delle parti -, dichiarava di aver acquistato il suolo de
quo con rogito notarile del 24 giugno 1982, previa autorizzazione
alla sua sdemanializzazione e conseguente alienazione rilasciata dal
consiglio regionale d'Abruzzo con deliberazione n. 162/9 del 7 giugno
1979, esaminata senza rilievi dalla commissione di controllo nella
seduta del 30 luglio 1979.
Inoltre per ottemperare alla normativa della legge regionale n.
25/1988, art. 7, quarto comma, asseriva di aver avanzato formale
richiesta di assegnazione a categoria al sindaco di Cocullo, come
dalla documentazione allegata. Chiedeva, pertanto, il rigetto o la
revoca dell'ordinanza introduttiva del presente giudizio ed in ogni
caso la concessione di congruo termine per meglio individuare la
piccola zona di terra in questione, previa, se necessaria, nuova
indagine peritale.
All'udienza del 5 luglio 1991 la causa veniva riservata a sentenza
sulle conclusioni del procuratore della S.I.P. di sopra esposte.
OSSERVA IN DIRITTO
Deve convenirsi con il rilievo della resistente società, secondo
cui il terreno da essa occupato è censito con il foglio 2, part. 288
e non con il foglio 1, part. 4 come si è erroneamente indicato
nell'atto introduttivo della presente controversia. Dal controllo del
fascicolo della pratica amministrativa n. 89, comunque, è emerso che
anche con tale rettifica degli estremi catastali il fondo in
questione è di natura demaniale civica universale, perchè tale
qualificato nel progetto di verifica e sistemazione dei demani di
Cocullo redatto dal perito ing. Vincenzo Cafiero in data 24 febbraio
1940.
Il commissario ritiene di sollevare d'ufficio la questione di
legittimità costituzionale dell'invocato disposto dell'art. 7,
quarto comma della legge regionale 3 marzo 1988, n. 25, presentandosi
essa rilevante in rapporto alla decisione di questa controversia e
non manifestamente infondata.
La questione è rilevante perchè la decisione di questo giudizio
è subordinata all'esito della risoluzione che la Regione Abruzzo
adotterà sulla richiesta della resistente società e del comune e
non è manifestamente infondata specie in relazione agli artt. 76,
77, 117 e 118 della Costituzione.
Invero con l'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382, il Governo
fu delegato ad emanare per le regioni a statuto ordinario, uno o più
decreti aventi valore di legge ordinaria nelle materie elencate nello
stesso articolo e con decreto presidenziale 24 luglio 1977, n. 616 fu
attuata la delega di cui al suddetto art. 1.
L'art. 66 del citato d.P.R. prescrive, fra l'altro, testualmente
quanto segue "sono delegate alle regioni tutte le funzioni
amministrative relative alla liquidazione degli usi civici, allo
scioglimento della promiscuità, alla verifica delle occupazioni e
alla destinazione delle terre di uso civico e delle terre provenienti
da affrancazioni, ivi comprese le nomine di periti ed istruttori per
il compimento delle operazioni relative e la determinazione delle
loro competenze. Sono, altresì, trasferite le competenze attribuite
al Ministero, ad altri organi periferici diversi dallo Stato e al
commissario per la liquidazione degli usi civici dalla legge 16
giugno l927, n. 1766, dal regolamento approvato con regio decreto 26
febbraio 1928, n. 332, dalla legge 10 luglio 1930, n. 1708; dal
regolamento approvato con regio decreto 15 novembre 1925, n. 2180;
dalla legge 16 marzo 1931, n. 377.
L'approvazione delle legittimazioni di cui all'art. 9 della legge
n. 1766/1927 è effettuata con decreto del Presidente della
Repubblica d'intesa con la regione interessata. Sono trasferite alle
regioni le funzioni attualmente di competenza degli organi dello
Stato, nonchè le funzioni amministrative attribuite, concernenti il
demanio armentizio". Con il successivo art. 71, lett. i), è stato
precisato che sono rimaste di competenza dello Stato le funzioni
amministrative concernenti, fra l'altro, l'approvazione delle
legittimazioni sugli usi civici di cui alla legge 16 giugno 1927, n.
1766.
Il Consiglio di Stato, sez. 2a, con il suo motivato parere dell'11
febbraio 1981 ha ben specificato le funzioni amministrative già
esercitate dal commissario agli usi civici e trasferite alle Regioni
per effetto della delega di cui alla legge n. 382/1975. Orbene in
nessuna delle funzioni amministrative su elencate rientra il potere
che la regione si è attribuita con l'art. 7 della legge regionale n.
25/1988, "di provvedere alla convalida delle autorizzazioni
all'alienazione di terre civiche, non preventivamente assegnate a
categoria, rilasciate dall'autorità competente, sempre che i
relativi atti di alienazione siano stati stipulati e registrati
anteriormente all'entrata in vigore della legge stessa".
Nè il potere di convalida può qualificarsi come funzione
amministrativa, inferendo esso su posizioni di diritto soggettivo e
su rapporti che, quali i contratti di compravendita stipulati da
privati, non sono stati delegati dal legislatore nazionale alle
regioni con il cennato decreto presidenziale.
Appare, evidente, quindi, l'eccesso di delega e la violazione del
disposto dell'art. 76 della Costituzione il quale prescrive che
l'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al
Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e
soltanto per tempo delimitato e per oggetti definiti, sicchè il
detto art. 7 nella parte in cui prevede la convalida delle
autorizzazioni all'alienazione di terre civiche non preventivamente
assegnate a categoria, non può sfuggire al sospetto di
illegittimità costituzionale.
Conferma dell'eccesso in cui è incorsa la regione Abruzzo, si
rinviene implicitamente nelle disposizioni contenute nelle circolari
del Ministro delle finanze - Direzione generale del demanio, in data
14 aprile 1989 e 8 aprile 1991 n. 40321 e 40098, con le quali si è
precisato che i beni di demanio armentizio, non sono stati affatto
trasferiti, ai sensi dell'art. 60 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
al demanio regionale "nessuna disposizione contenuta nel citato
d.P.R. consentendo di poterlo affermare" come si è espresso il
Consiglio di Stato con il voto n. 945/1986 sez. 3a, del 24 giugno
1986, che ha ribadito essere limitato il trasferimento alle sole
funzioni amministrative, di talchè nel caso in cui, come per le
regioni Puglia ed Abruzzo vi sia stata attribuzione, da parte di
esse, della titolarità dei beni demaniali armentizi (tratturi) viene
consigliato il rimedio della rivendicazione dei beni eccependo in via
incidentale l'illegittimità costituzionale dei provvedimenti
legislativi regionali con i quali si è proceduto a tali
attribuzioni.
Ulteriore illegittimità si ravvisa per il contrasto della
ripetuta norma con gli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Il primo di essi stabilisce che la regione emana per le materie
indicate nello stesso articolo, norme legislative nei limiti dei
principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, semprechè
le norme stesse non siano in contrasto con l'interesse nazionale e
con quello di altre regioni; il secondo stabilisce che spettano alla
regione le funzioni amministrative per le materie indicate nel
precedente art. 117.
Ora l'art. 7 della legge n. 25/1988 ha certamente violato le norme
suindicate, sia per il rilevato vizio di eccesso di delega, sia
perchè ha introdotto il principio della convalida degli atti affetti
da nullità assoluta ed insanabile che certamente non rientra tra le
funzioni amministrative che spettano alle regioni in dipendenza delle
materie indicate nell'art. 118 della Costituzione ed è in aperto
contrasto con il disposto dell'art. 1423 del cod. civ. a norma del
quale, invece, il contratto nullo non può essere convalidato, in
forza del noto principio quod nullum ad initio nullum producit
effectum.
La Corte suprema di cassazione con numerose sentenze ha affermato
che "in mancanza della preventiva individuazione della categoria di
appartenenza di terre di uso civico - com'è avvenuto nella specie -
la vendita o il mutamento di destinazione delle stesse, disposti dal
comune dopo il conseguimento dell'autorizzazione ministeriale (nella
specie regionale poichè la vendita è stata effettuata dopo
l'entrata in vigore del d.P.R. n. 616/l977) sono, al pari di questa,
nulli e, comunque, suscettibili di disapplicazione (cfr. cass. sez.
un. 10 novembre 1980, n. 6017 e 22 novembre 1990, n. 11265); anche la
giurisprudenza del Consiglio di Stato è conforme (cfr. sent. sez.V -
3 dicembre 1960 e sez. IV 17 ottobre 1985, n. 444) nel senso che la
sdemanializzazione di terreni di uso civico, in difetto della
preventiva assegnazione a categoria dei medesimi, è illegittima non
potendosi in ogni caso, la medesima assegnazione presumere, ma
dovendo al contrario essere espressamente dichiarata sulla base di
sicuri elementi, acquisiti in sede di accertamenti da parte degli
organi competenti.
In sostanza la giurisprudenza di merito e di legittimità ha
ravvisato nell'assegnazione a categoria delle terre demaniali di cui
all'art. 11 della legge 1766/1927 la natura di presupposto formale e
sostanziale, reputando per conseguenza nulla la vendita dei beni
civici in assenza dello stesso.
L'art. 7 della legge regionale n. 25/1988 ha giustamente imposto,
con i primi tre comma, l'obbligo della preventiva assegnazione a
categoria, delle terre civiche per le quali è stata chiesta
l'autorizzazione al mutamento di destinazione o all'alienazione,
stabilendo, in ossequio all'art. 12 legge citata, che solo per i
terreni compresi nella cat. a) del precedente art. 11, ossia quelli
utilizzabili come bosco o a pascolo permanente, potrà concedersi
l'autorizzazione richiesta (quelli assegnati alla cat. b), ossia i
fondi utilizzabili per la coltura agraria, debbono essere ripartiti,
a norma del successivo art. 13, tra le famiglie dei coltivatori
diretti del comune), dal momento che prima dell'individuazione della
categoria di appartenenza, i beni civici sono assolutamente
inalienabili ed indisponibili.
È incorso, invece, nella censura di incostituzionalità su
esposta allorchè ha previsto che il consiglio regionale, su parere
del comune territorialmente interessato, possa provvedere alla
convalida dell'autorizzazione all'alienazione di terre civiche nulle
siccome non preventivamente assegnate a categoria.
In tal modo si è travolto anche il principio della definitività
delle sentenze commissariali per l'avvenuto passaggio in cosa
giudicata, giacchè la regione Abruzzo ha convalidato autorizzazioni
alla vendita di beni civici che con sentenza di questo commissario
erano state dichiarate affette da nullità assoluta ed insanabile per
difetto della preventiva identificazione della categoria di
appartenenza, onde esse sono rimaste vanificate con il surrettizio
ricorso al ripetuto art. 7 per cui si è pervenuti al risultato che
con un semplice atto amministrativo, quale la deliberazione del
consiglio regionale applicativa di tale norma, sono state poste nel
nulla sentenze commissariali che per l'art. 31 della legge 16 giugno
1927, n. 1766, sono immediatamente esecutive ed in taluni casi
avevano anche fatto passaggio in cosa giudicata. In sostanza la
regione si è arrogata il potere di annullare sentenze di un organo
giurisdizionale qual'è il commissario agli usi civici. Ma v'è di
piu': l'art. 7, quarto comma, è stato interpretato nel senso che
fosse sufficiente la sola postuma assegnazione a categoria per
convalidare oltre all'autorizzazione alla vendita, anche il contratto
di vendita nullo, che non è stato, pertanto, rinnovato, mentre - a
tutto concedere - l'anzidetta norma prevede soltanto la convalida
delle autorizzazioni all'alienazione di terre civiche non previamente
assegnate a categoria, ma non la convalida delle alienazioni
effettuate in mancanza di tale presupposto, come si desume anche
dall'ultimo comma di essa, con il quale si impone al consiglio
regionale di valutare l'interesse pubblico inerente alle
autorizzazioni da convalidare. In sostanza la convalida, secondo
l'art. 7 anzidetto, riguarda solo le autorizzazioni alle alienazioni,
non anche queste ultime, che rimangono nulle fino a quando,
intervenuto il presupposto su accennato, le parti non avranno creato
ex novo il contratto di compravendita.
È infatti, principio consolidato che affinchè le parti possano
addivenire ad un nuovo assetto degli interessi che non poterono aver
vita mediante un negozio affetto da nullità assoluta, occorre che il
negozio sia rinnovato, non nel senso di riprodurlo, bensì nel senso
di crearlo ex novo per sottrarlo all'influenza della preesistente
situazione giuridica: questo scopo non può conseguirsi, per il
tassativo disposto dell'art. 1423 del c.c. mediante convalida del
negozio nullo. Si ravvisa, quindi, un'evidente eccesso di delega da
parte della regione.
Infatti la nullità è così grave anomalia che essa è
insanabile; le parti non possono, quindi, con una successiva
dichiarazione, attribuire validità al negozio nullo, non possono
convalidarlo (art. 1423 del cod. civ.) salvo che la legge non
disponga diversamente come nel caso di conferma ed esecuzione
volontaria di disposizioni testamentarie nulle (art. 590 del cod.
civ.) o di donazioni nulle (art. 799 del cod. civ.).
Ciò tanto più nel caso in esame in cui l'anomalia che produce la
nullità investe l'intero negozio (nullità totale) essendo stato
venduto un bene demaniale di uso civico che in difetto della
preventiva assegnazione a categoria è assolutamente indisponibile ed
inalienabile.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7, quarto e quinto comma, della
legge regionale 3 marzo 1988, n. 25, in riferimento agli artt. 76,
77, 117 e 118 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, ai presidenti della giunta e del
consiglio regionale d'Abruzzo al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Così deciso in camera di consiglio il 9 novembre 1991.
Il commissario regionale: ALOYSIO

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