1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 7-7-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 99 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 marzo 2021
Ordinanza del 31 marzo 2021 del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria - Sezione staccata di Reggio Calabria sul ricorso proposto da Baggetta Agostino contro ASP - Azienda sanitaria provinciale di Reggio Calabria. Esecuzione forzata - Sanita' pubblica - Misure connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive nei confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale - Termine di applicabilita' fino alla data del 31 dicembre 2021. - Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 177 (recte: 77), art. 117, comma 4, come modificato dall'art. 3, comma 8, del decreto-legge 28 (recte: 31) dicembre 2020, n. 183 ("Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, nonche' in materia di recesso del Regno Unito dall'Unione europea"), convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2021, n. 21. (21C00144) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 7-7-2021)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CALABRIA
Sezione staccata di Reggio Calabria

ha pronunciato la presente

Ordinanza

Sul ricorso numero di registro generale 721 del 2019, proposto da
Agostino Baggetta, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe
Macrì, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Contro Asp di Reggio Calabria, in persona del legale
rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

Per l'ottemperanza

Al giudicato formatosi sulla sentenza n. 743 emessa il 21
dicembre 2018 dalla Corte di appello di Reggio Calabria - Sez.
Lavoro, munita di formula esecutiva in data 22 gennaio 2019 e come
tale notificata all'Asp di Reggio Calabria in data 25 gennaio 2019.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Andrea De Col nella Camera di consiglio del
giorno 10 marzo 2021, tenutasi ex art. 25 del decreto-legge 28
ottobre 2020, n. 137 (convertito con legge 18 dicembre 2020, n. 176)
ed uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
1. Con il ricorso in esame, notificato il 9-10 dicembre 2019 e
depositato il 15 dicembre successivo, parte ricorrente chiede
l'ottemperanza al giudicato formatosi sulla sentenza della Corte
d'appello di Reggio Calabria-Sez. Lavoro n. 743/2018 che ha
condannato l'Asp di Reggio Calabria al pagamento di euro 1.020,06 per
retribuzioni dovute ad incrementi tabellari riconosciuti dai
contratti collettivi del comparto sanità dal 1999 al 2004, oltre al
rimborso delle spese processuali e del rimborso del contributo
unificato.
In particolare, parte ricorrente, a fronte del mancato pagamento
di tale somma, domanda a questo Tribunale amministrativo regionale di
dare piena ed integrale esecuzione al giudicato, invocando inoltre la
nomina, per l'ipotesi di perdurante inottemperanza, di un commissario
ad acta che provveda in luogo e a spese di quest'ultima.
2. L'Asp non si è costituita in giudizio.
3. La sentenza della cui esecuzione si tratta e passata in
giudicato, come da attestazione rilasciata dalla Cancelleria della
Corte d'appello di Reggio Calabria il 20 settembre 2019, è stata
ritualmente munita di formula esecutiva ed in tale forma è stata
notificata all'Azienda sanitaria il 25 gennaio 2019 su istanza del
creditore procedente, mentre è ormai decorso il termine di
centoventi giorni prescritto dall'art. 14, comma 1, decreto-legge n.
669 del 1996.
4. Con ordinanza collegiale resa in esito della Camera di
consiglio del 27 gennaio 2021 il Tribunale, preso atto che il termine
del 31 dicembre 2020, introdotto dall'art. 117, comma 4,
decreto-legge n. 34 del 19 maggio 2020, conv. in legge 17 luglio
2020, n. 77, fino al quale era in vigore il divieto di intraprendere
o proseguire azioni esecutive nei confronti degli enti del Servizio
sanitario nazionale di cui all'art. 19 del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118 era stato prorogato al 31 dicembre 2021 dall'art.
3, comma 8, del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183 (c.d.
«Milleproroghe»), ha ritenuto opportuno rinviare la trattazione della
controversia ad una Camera di consiglio da tenersi in data successiva
all'eventuale conversione in legge del decreto-legge poc'anzi citato.
5. Il decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183 è stato convertito,
senza modifiche per quanto riguarda la proroga del divieto di azioni
esecutive, con legge n. 21 del 26 febbraio 2021, sicchè l'art. 117,
comma 4, decreto-legge n. 34 del 19 maggio 2020, conv. in legge 17
luglio 2020, n. 77, nella sua attuale formulazione, risulta essere il
seguente: «Al fine di far fronte alle esigenze straordinarie ed
urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19 nonchè per
assicurare al Servizio sanitario nazionale la liquidità necessaria
allo svolgimento delle attività legate alla citata emergenza,
compreso un tempestivo pagamento dei debiti commerciali, nei
confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale di cui all'art.
19 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, non possono essere
intraprese o proseguite azioni esecutive. I pignoramenti e le
prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle
regioni agli enti del proprio Servizio sanitario regionale effettuati
prima della data di entrata in vigore del presente provvedimento non
producono effetti dalla suddetta data e non vincolano gli enti del
Servizio sanitario regionale e i tesorieri, i quali possono disporre,
per le finalità dei predetti enti legate alla gestione
dell'emergenza sanitaria e al pagamento dei debiti, delle somme agli
stessi trasferite durante il suddetto periodo. Le disposizioni del
presente comma si applicano fino al 31 dicembre 2021».
6. Alla Camera di consiglio del 10 marzo 2021, tenutasi da remoto
e sentito il difensore di parte ricorrente, la causa è stata posta
in decisione.
7. Il Collegio dubita della legittimità costituzionale dell'art.
117, comma 4, del decreto-legge n. 34/2020, conv. in legge n.
77/2020, e s.m. nella parte in cui ha imposto il divieto di agire in
executivis contro gli enti del Servizio sanitario nazionale fino al
31 dicembre 2021.
In tal senso, peraltro, si è già espresso, seppur con
riferimento puntuale alla tematica dei pignoramenti, il Tribunale di
Napoli (XIV Sezione Civile) con ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale del 20 dicembre 2020, le cui condivisibili motivazioni
verranno tra poco ampiamente richiamate.
Pur ravvisando la sostanziale identità della questione di
costituzionalità sollevata dal giudice partenopeo, si reputa di
dover rimettere autonomamente la questione alla Corte costituzionale
anche in ragione del fatto che l'ordinanza di rimessione adottata dal
Tribunale di Napoli non riguarda l'illegittimità costituzionale del
divieto delle azioni esecutive così come prorogato fino al 31
dicembre 2021 dall'art. 3, comma 8, del decreto-legge n. 183/2020,
ora convertito nella legge n. 21/2021, ma dell'art. 117, comma 4,
recante l'originaria scadenza del divieto al 31 dicembre 2020.
8. Il dato normativo e la sua ratio.
L'art. 117, comma 4, decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (c.d.
decreto «Rilancio»), convertito nella legge n. 77/2020, è una delle
molteplici disposizioni intervenute a fronteggiare la situazione di
emergenza sanitaria da COVID 19.
Il primo periodo dell'art. 117, comma 4, che è quello che rileva
nel caso di specie, prevede espressamente che non possano essere
intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti degli enti del
Servizio sanitario nazionale, azioni tra cui rientra, per pacifica
giurisprudenza, anche l'azione di ottemperanza di cui agli articoli
112 e segg. c.p.a. (v. sul punto Tribunale amministrativo regionale
Reggio Calabria, 31 luglio 2020, n. 480).
Sulla natura della disposizione in parola, questo Tribunale si
era già espresso con la sentenza poc'anzi citata, ripresa in
decisioni successive, considerandola in concreto un'ipotesi di
«sospensione» dell'azione di ottemperanza, che comunque preclude o
condiziona per un arco di tempo inizialmente limitato alla scadenza
del 31 dicembre 2020 l'intervento sostitutivo ad opera del
commissario ad acta.
Chiara la finalità della disposizione in questione resa già
palese dal suo tenore letterale: assicurare la concreta operatività
dei pagamenti a cura degli enti del Servizio sanitario nazionale per
fronteggiare la situazione di emergenza sanitaria, rendendo sempre
disponibili risorse economiche allocate nei bilanci degli enti del
Servizio sanitario nazionale, altrimenti destinate al finanziamento
di crediti nascenti da sentenze esecutive ed azionate attraverso i
rimedi processual-civilistici dell'espropriazione forzata o del
giudizio di ottemperanza previsto dall'art. 112 c.p.a..
Il perseguimento di tale risultato, suggerito dalla attuale
situazione emergenziale, ma che preclude adesso l'effettività del
rimedio sostitutivo dell'azione per ottemperanza fino alla data del
31 dicembre 2021, non appare, ad avviso di questo giudice, nè
ragionevole nè proporzionato perchè, nel bilanciamento tra i
contrapposti interessi, quello del privato di veder soddisfatto il
proprio credito pecuniario, già accertato con sentenza o atto
equipollente, e quello pubblico di liberare risorse necessarie per lo
svolgimento di attività legate alla citata eccezionale emergenza
sanitaria, sacrifica il primo nella misura in cui il Legislatore
prevede la proroga per continuare a rispondere al bisogno
emergenziale senza considerare, a favore del creditore, paralleli
meccanismi di tutela per equivalente.
9. Sulla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale.
La norma in esame, nel riferirsi alle azioni esecutive, è
certamente valevole anche per il giudizio di ottemperanza.
In sede di prima applicazione, come già detto, questo Tribunale,
tenuto conto del suo limitato ambito temporale di operatività (sino
al 31 dicembre 2020), ha ritenuto (v. sentenza n. 480/2020) di poter
seguire un'interpretazione che di fatto attenuava i riflessi della
sanzione di improcedibilità sulle azioni esecutive pendenti,
assegnando, da un lato, all'amministrazione debitrice un congruo
spazio di tempo per provvedere spontaneamente (art. 114, comma 4,
lettera a)) e affermando, dall'altro, che l'eccezionale «sospensione»
dell'azione esecutiva nel processo amministrativo, introdotta
dall'art. 117, comma 4, decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, viene in
rilievo solo nella successiva ed eventuale fase propriamente
esecutiva affidata al commissario ad acta (art. 114, comma 4, lettera
d)).
Purtuttavia, a prescindere dalla qualificazione o meno di una
causa di improcedibilità o di sospensione in senso tecnico, la
recente proroga sino al 31 dicembre 2021 del sostanziale «blocco»
delle azioni esecutive nei confronti (anche) delle Asl rende la
soluzione oggettivamente non più praticabile, stante l'aggravamento
del margine di incertezza in ordine all'an e al quando del
soddisfacimento delle legittime ragioni creditorie.
Si rende, pertanto, necessario sollevare in questa sede questione
di costituzionalità, atteso che soltanto a seguito del suo
accoglimento sarebbe consentito al Tribunale di pronunciarsi sulla
domanda di ottemperanza proposta dal ricorrente, domanda che, allo
stato, appare fondata nel merito.
10. Sulla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità.
Il Collegio, avuto riguardo all'effetto paralizzante della norma
richiamata sul diritto di credito di parte ricorrente, ritiene che la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 117, comma 4,
decreto-legge n. 34/2020, conv. in legge n. 177/2020, e s.m. sia non
manifestamente infondata in relazione agli articoli 24, commi 1 e 2,
111, comma 2, e 3 della Costituzione.
Sul tema della legittimità di disposizioni legislative rivolte
ad inibire le azioni esecutive da intraprendere o già intraprese nei
confronti di particolari categorie di creditori pubblici (come ad
esempio gli enti del Servizio sanitario azionale) la Corte
costituzionale, seppure in un contesto storico-normativo affatto
diverso da quello attuale, si è già pronunciata con la nota
sentenza n. 186 del 12 luglio 2013.
Nel dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
51, della legge n. 220 del 2010 («Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato-legge di stabilità
2011»), che aveva imposto per la salvaguardia degli equilibri
finanziari degli enti del SSN la temporanea impignorabilità dei
crediti delle Aziende sanitarie, la Corte costituzionale riconobbe
che un intervento legislativo di tal fatta si poneva in contrasto con
l'art. 24 della Costituzione.
In particolare, la sentenza chiariva che «un intervento
legislativo - che di fatto svuoti di contenuto i titoli esecutivi
giudiziali conseguiti nei confronti di un soggetto debitore - può
ritenersi giustificato da particolari esigenze transitorie qualora,
per un verso, siffatto svuotamento sia limitato ad un ristretto
periodo temporale (sentenze n. 155 del 2004 e n. 310 del 2003) e, per
altro verso, le disposizioni di carattere processuale che incidono
sui giudizi pendenti, determinandone l'estinzione, siano
controbilanciate da disposizioni di carattere sostanziale che, a loro
volta, garantiscano, anche per altra via che non sia quella della
esecuzione giudiziale, la sostanziale realizzazione dei diritti
oggetto delle procedure estinte (sentenze n. 277 del 2012 e n. 364
del 2007)».
Anche in quel caso, tra l'altro, si trattava di una disposizione
«la cui durata nel tempio, inizialmente prevista per un anno, già
era stata, con due provvedimenti di proroga adottati dal legislatore,
differita di ulteriori due anni sino al 31 dicembre 2013».
In particolare, la Corte sottolineava che la compromissione del
diritto del creditore del Servizio sanitario nazionale, a mezzo del
provvedimento legislativo che impedisse il recupero coattivo delle
somme, dovesse essere riequilibrata da disposizioni di carattere
sostanziale tali, a loro volta, da garantire, anche per altra via che
non fosse quella della esecuzione giudiziale, la sostanziale
realizzazione dei diritti oggetto delle procedure estinte.
Per tali ragioni, la Corte costituzionale aveva ritenuto fondata,
perchè in contrasto con l'art. 24 e 111 Cost., la questione di
legittimità costituzionale della norma de qua, ripristinando il
diritto dei creditori ad agire esecutivamente per la soddisfazione
dei loro diritti.
10.1. Le contrapposte tesi della giurisprudenza a confronto.
Invero, nelle sue prime applicazioni, la norma ora in esame ha
indotto i giudici di merito ad interpretazioni contrastanti sulla sua
compatibilità con il dettato costituzionale.
Con ordinanza del 13 luglio 2020 il Tribunale di Napoli (XIV
Sezione civile) ha ritenuto di non sollevare la questione di
legittimità costituzionale dell'art, 117, comma 4, decreto-legge n.
34/2020, richiamando gli orientamenti ed i principi di diritto
affermati dalla Consulta con riferimento a pregresse disposizioni
recanti cause di impignorabilità in danno degli enti del S.S.N.
(come nel caso sopra descritto dall'art. 1, comma 51, della legge n.
220/2010, modificato dall'art. 17, comma 4, lettera e) del
decreto-legge n. 98/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 111/2011, e poi dall'art. 6-bis, comma 2, lettere a) e b), del
decreto-legge n. 158/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 189/2012, a tutela delle provviste finanziarie delle regioni
commissariate).
Il Tribunale di Napoli, pur condividendo l'impostazione di fondo
per cui la causa di improcedibilità dell'azione esecutiva non
risulta bilanciata da altre misure a tutela delle posizioni
sostanziali dei creditori procedenti, ha ritenuto la questione
manifestamente infondata in virtù della differente ratio normativa
dell'art. 117, comma 4, rivolta non al risanamento delle finanze in
pregiudizio dei privati, ma a garantire in un particolare contesto
emergenziale la disponibilità delle risorse finanziarie necessarie a
gestire la pandemia e, quindi, a garantire l'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza oltre quelli aggiuntivi derivanti dalla
diffusione del virus, sicchè «non si rinviene una modalità di
esenzione, per la parte pubblica, dal rispondere economicamente degli
effetti giudiziari di una condanna giudiziaria(con violazione
dell'art. 111 Cost.), ma di una presa di posizione legislativa nel
ritenere prevalente la tutela della salute e nell'approntare i mezzi
per affrontare l'emergenza epidemiologica in corso (art. 2 Cost)».
In adempimento ad inderogabili doveri di solidarietà
economico-sociale, legati alla necessità di disporre all'occorrenza
delle risorse economiche sufficienti a fronteggiare l'emergenza
sanitaria in atto, sarebbe giustificato, alla luce di questa prima
opzione esegetica, il vulnus inferto dal legislatore ai diritti
sostanziali e processuali dei creditori procedenti, tenuto conto del
carattere temporaneo del loro sacrificio (fino al 31 dicembre 2020) e
dell'esclusione di qualsivoglia causa di perenzione del diritto
dovuta al decorso del tempo (art. 2945 del codice civile).
Di contrario avviso si profila la posizione assunta, sempre dal
Tribunale di Napoli (XIV Sezione), con la già citata ordinanza del
20 dicembre 2020.
Innanzitutto, il giudice a quo, pur riconoscendo che il limitato
orizzonte temporale della norma potrebbe in ipotesi attenuare gli
effetti «espropriativi» dei diritti patrimoniali dei creditori,
focalizza i dubbi di costituzionalità sull'assenza di un meccanismo
normativo idoneo ad assicurare una tutela sostanziale in via
equivalente.
Per vero, il richiamato art. 117, nel suo complesso articolato,
fissa delle priorità legate alla gestione dell'emergenza sanitaria e
al pagamento dei debiti, non escludendo il pagamento di debiti
pregressi, tanto da prevedere anche il ricorso a forme di
anticipazioni di liquidità, per le regioni «i cui enti del Servizio
sanitario nazionale a seguito della situazione straordinaria di
emergenza sanitaria derivante dalla diffusione dell'epidemia da
COVID-19 non riescono a far fronte ai pagamenti dei debiti certi
liquidi ed esigibili maturati alla data del 31 dicembre 2019 relativi
a somministrazioni, forniture, appalti e a obbligazioni per
prestazioni professionali» (comma 5).
Purtuttavia, per questa seconda opzione esegetica, ciò non
sarebbe sufficiente a preservare la norma dalle censure di
illegittimità costituzionale per violazione degli articoli 24 e 111
della Costituzione, derivante dall'assenza di un adeguato grado di
bilanciamento richiesto dalla Corte costituzionale e non soddisfatto
dalla disposizione normativa in commento, laddove prevede che gli
enti «possono disporre, per le finalità legate alla gestione
dell'emergenza sanitaria e al pagamento dei debiti, delle somme agli
stessi trasferite durante il suddetto periodo».
Sotto altro profilo, l'art. 117, comma 4, si porrebbe inoltre in
aperto contrasto con altre norme, contenute anche nel medesimo
«Decreto Rilancio», volte ad incentivare e velocizzare i pagamenti
dei debiti delle pubbliche amministrazioni. L'art. 115 introduce, in
particolare, l'istituzione di un «fondo di liquidità per il
pagamento dei debiti commerciali degli enti territoriali», mentre è
l'art. 116 a garantire, in favore degli enti locali, delle regioni e
delle province autonome, una «anticipazione di liquidita'» per far
fronte al pagamento di crediti certi, liquidi ed esigibili maturati
alla data del 31 dicembre 2019.
Sotto quest'ultimo aspetto, le regioni non avrebbero nemmeno
l'obbligo, ma semplicemente la facoltà di avvalersi dello strumento
di anticipazione di liquidità a favore del pagamento dei debiti
certi, liquidi ed esigibili maturati al 31 dicembre 2019 relativi «a
somministrazioni, forniture, appalti e a obbligazioni per prestazioni
professionali», con la conseguenza che resterebbero «improcedibili»
le azioni esecutive aventi ad oggetto crediti di altra natura, per
esempio risarcitoria o anche retributiva, come nel caso oggetto del
presente giudizio.
In conclusione, con l'ordinanza del 20 dicembre 2020 il Tribunale
di Napoli ha ritenuto l'art. 117, comma 4, costituzionalmente
illegittimo sia per violazione dell'art. 24 Cost., introducendo una
norma speciale elidente la possibilità di soddisfazione effettiva e
concreta dei diritti del creditore nella misura in cui
l'improcedibilità delle azioni esecutive nei confronti degli enti
del Servizio sanitario nazionale non risulta bilanciato da
altrettanto effettivi soluzioni di tutela equivalente, sia per
violazione dell'art. 111 Cost., atteso che con la disposizione
censurata «il legislatore ha finito per introdurre una fattispecie di
ius singulare che - pur originata da comprensibili preoccupazioni
legate all'emergenza epidemiologica un corso - ha determinato uno
sbilanciamento fra le due posizioni in gioco, esentando quella
pubblica, di cui lo Stato risponde economicamente, dagli effetti
pregiudizievoli delle condanne giudiziarie subite».
10.2. La posizione del Tribunale amministrativo regionale
Calabria - Sezione di Reggio Calabria.
10.2.1. La sezione condivide le questioni di legittimità
costituzionale sollevate da ultimo con l'ordinanza del 20 dicembre
2020 del Tribunale di Napoli e rileva che l'art. 117, comma 4, del
«Decreto Rilancio», incidendo retroattivamente su posizioni
consolidate per effetto di una procedura esecutiva giurisdizionale e
vanificando il rimedio del giudizio di ottemperanza avanti al giudice
amministrativo, si pone in evidente contrasto con il principio di
effettività del diritto di difesa sancito dall'art. 24, commi 1 e 2,
Costituzione, il cui esercizio, in virtù della proroga disposta
dall'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 183/2020 (conv. nella
legge n. 21/2021), viene impedito per un arco temporale (dal 20
maggio 2020 al 31 dicembre 2021 ossia per un anno e sette mesi) che,
ad avviso del collegio, va oltre i canoni della proporzionalità e
della ragionevolezza, anche perchè, a fronte dell'imprevedibilità e
dell'incertezza dell'evoluzione pandemica, il detto termine rischia
di prolungarsi per un tempo indefinito con grave pregiudizio per i
creditori istanti.
In altre parole, il sospetto di legittimità costituzionale
espresso dal Tribunale di Napoli, in relazione alla mancanza
nell'ordinamento vigente di disposizioni di natura sostanziale tese a
«controbilanciare» il «blocco» transitorio delle esecuzioni e/o dei
pignoramenti proposti o da proporre contro gli enti del Servizio
sanitario nazionale, appare intensificarsi in virtù dell'intervenuto
- ed irragionevole per come tra poco si dirà - differimento del
termine di improcedibilità (o sospensione) dell'azione fino al 31
dicembre 2021.
Tra l'altro, si osserva che la novella operata dal c.d. decreto
«Milleproroghe» ha inciso solo sul termine «a sfavore» del creditore
di cui al comma 4, prorogandolo, come si è più volte ricordato, di
un intero anno, ma non è intervenuta sul termine del comma 5
(inizialmente correlato alla previsione di cui al comma 4) entro il
quale le regioni potevano chiedere, con deliberazione di Giunta,
un'anticipazione di liquidità alla Cassa depositi e prestiti, che è
rimasto fissato al periodo (ormai decorso) 15 giugno - 7 luglio 2020,
rendendo così ancor più insoddisfacente e inadeguato il supposto e
pur parziale meccanismo compensativo.
La limitazione al diritto costituzionale di agire (anche in via
esecutiva) a tutela dei propri diritti appare vieppiù irragionevole,
avuto riguardo a quanto ritenuto dalla stessa Corte costituzionale
rispetto alla necessità di una integrazione reciproca tra tutti i
diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione (Corte
costituzionale, 9 maggio 2013, n. 85) e rispetto all'esigenza di
assicurare una tutela «sistemica e non frazionata in una serie di
norme ed in potenziale conflitto tra loro» (Corte costituzionale, 28
novembre 2012, n. 264).
Difatti nella fattispecie in questione - così come di recente
sottolineato dall'ordinanza del 13 gennaio 2021 con la quale il
Tribunale di Barcellona di Pozzo di Gotto ha sollevato la questione
di legittimità costituzionale sul termine di sospensione
dell'efficacia dei pignoramenti immobiliari, introdotta dall'art.
54-ter del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, inserito dalla legge
di conversione 24 aprile 2020, n. 27, come poi prorogato dall'art.
13, comma 14, decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 183, conv. in legge
18 dicembre 2020, n. 176 - «l'illimitata ovvero incondizionata
espansione di uno di essi aprirebbe la strada alla c.d. tirannia di
un diritto nei confronti degli altri beni giuridici di rango
costituzionale», con la conseguenza che appare non manifestamente
infondato sul piano costituzionale che l'art. 117, comma 4, al pari
dell'art. 54-ter, «svilisca - alla prova dei fatti - l'effettività
della tutela giurisdizionale senza un apprezzabile vantaggio per
altri beni di rango costituzionale».
Ciò è tanto più vero nel caso di debiti maturati nei confronti
della pubblica amministrazione, per i quali è già normativamente
previsto un differimento dell'esecuzione dall'art. 14 del
decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, che la Corte costituzionale
ha ritenuto conforme ai precetti costituzionali quale «spatium
adimplendi» per l'approntamento dei mezzi finanziari occorrenti al
pagamento dei crediti, che «persegue lo scopo di evitare il blocco
dell'attività amministrativa derivante dai ripetuti pignoramenti di
fondi, contemperando in tal modo l'interesse del singolo alla
realizzazione del suo diritto con quello, generale, ad una ordinata
gestione delle risorse finanziarie pubbliche» (Corte costituzionale,
23 aprile 1998, n. 142).
10.2.2. Risulta altresì violato il principio del giusto processo
costituzionalizzato dall'art. 111, comma 2, perchè, a cascata, la
norma censurata, da un lato, altera la condizione di parità delle
armi, determinando uno squilibrio nel rapporto tra debitore e
creditore a tutto vantaggio del primo (già fruitore del termine ex
art. 14, decreto-legge n. 669/1996), e, dall'altro, incide fortemente
sulla ragionevole durata del processo che è tutelata, come noto,
anche a livello sovranazionale (v. art. 47 Carta di Nizza).
La natura pubblica e le finalità emergenziali di tutela della
salute, di cui il soggetto debitore è chiamato a farsi carico
costituiscono, infatti, il fondamento, ma anche il limite
dell'apprezzabilità del sacrificio imposto alla pretesa creditoria
del privato, il cui credito potrebbe essere stato giudizialmente
riconosciuto a tutela di interessi altrettanto fondamentali (come, ad
esempio, salute, lavoro, attività d'impresa) rispetto a quello che
l'art. 117, comma 4, è rivolto a salvaguardare nel rispetto della
doverosa ricerca di un delicato equilibrio dei valori costituzionali
in gioco.
10.2.3. La proroga al 31 dicembre 2021, introdotta dal
decreto-legge n. 183/2020, conv. in legge n. 21/2021, presenta
inoltre autonomi aspetti di contrasto con l'art. 3 della Costituzione
sotto il profilo della disparità di trattamento normativo riservato
dallo stesso «Decreto Milleproroghe» ad altre categorie di creditori.
Un primo aspetto di irragionevolezza della proroga al 31 dicembre
2021 può ravvisarsi nella sua temporale incongruenza ed asimmetria
rispetto al termine di durata del presupposto stato di emergenza
sanitaria che, in virtù dell'entrata in vigore del decreto-legge n.
2 del 14 gennaio 2021 (conv. in legge n. 29 del 12 marzo 2021), è
stato spostato dal 31 gennaio 2021 al 30 aprile 2021.
Ne deriva che la fissazione del termine al 31 dicembre 2021,
slegato dall'emergenza sanitaria, appare casuale, illogico e rende
intrinsecamente e altrettanto illogica, oltre che non proporzionata,
l'estensione temporale prevista dall'art. 117, comma 4.
In secondo luogo, l'art. 3, comma 8, decreto-legge n. 183/2020
(«Al comma 4, dell'art. 117, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34,
convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, le
parole "31 dicembre 2020" sono sostituite dalle seguenti: "31
dicembre 2021"), confluito giustappunto nella norma di sospetta
incostituzionalità, si pone in intrinseca distonia con altre norme
dello stesso decreto c.d. «Milleproroghe», che prevedono in
particolare (art. 13, comma 13, in tema di proroga al 30 giugno 2021
dello sfratto di immobili adibiti ad esigenze abitative) o in
generale (art. 19 in tema di termini previsti dalle disposizioni
legislative di cui all'allegato 1 che sono prorogati fino alla data
di cessazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19 e
comunque non oltre il 30 aprile 2021), termini ad quem di
«sospensione» dell'azione esecutiva temporalmente differenziati
rispetto a quello previsto dall'art. 117, comma 4, attualmente in
vigore. L'aver previsto un termine di proroga più lungo per il
soddisfacimento coattivo di crediti vantati a qualsiasi titolo verso
le ASL innesca un trattamento normativo deteriore rispetto a quei
creditori come, ad esempio, i locatori titolari di uno sfratto
esecutivo, che sono tenuti ad attendere un termine molto più breve
per ottenere il rilascio dell'immobile di proprietà. E ciò per di
più nei confronti di soggetti altrettanto «deboli», come quelli che
potrebbero agire in via esecutiva contro gli enti del Servizio
sanitario nazionale (si pensi a chi ottiene una sentenza esecutiva di
condanna per il rimborso di spese mediche o per il pagamento di
crediti retributivi o comunque collegati a diritti fondamentali).
Il prolungato blocco delle azioni esecutive è, inoltre destinato
ad operare addirittura anche in danno dei soggetti creditori a loro
volta coinvolti nella gestione dell'emergenza sanitaria (si pensi ai
crediti delle strutture mediche specialistiche accreditate, delle
farmacie o delle imprese fornitrici di ausili e presidi sanitari).
Se allora la ratio del blocco delle azioni esecutive nei
confronti delle ASL fino al 31 dicembre 2021 è quella di «far fronte
alle esigenze straordinarie ed urgenti derivanti dalla diffusione del
COVID-19 nonchè per assicurare al Servizio sanitario nazionale la
liquidità necessaria allo svolgimento delle attività legate alla
citata emergenza, compreso un tempestivo pagamento dei debiti
commerciali», ciò tuttavia non può portare ad una
contraddittorietà del sistema e illogica disparità di trattamento,
pena la violazione del principio di uguaglianza proclamato dall'art.
3 della Costituzione, rispetto a posizioni del rapporto obbligatorio
sostanzialmente analoghe per le quali si prevedono condizioni di
procedibilità dell'azione temporalmente diverse o addirittura
rispetto a situazioni di soggetti chiamati a loro volta a far fronte
alle esigenze straordinarie ed urgenti derivanti dalla pandemia.
11. In conclusione, per quanto fin qui esposto si ritiene che la
disposizione in esame si ponga in contrasto con:
a) l'art. 24, commi 1 e 2, Costituzione, in quanto - per
effetto delle proroghe dell'efficacia temporale del divieto di azioni
esecutive verso le ASL - il diritto dei creditori di agire in
executivis è stato ulteriormente congelato per un tempo molto lungo,
solo in apparenza definito e senza il riconoscimento di alcuna
utilità compensativa a favore di coloro che pur avrebbero ragione ad
essere tutelati in tempi ragionevoli a fronte della perdurante
inerzia del debitore inadempiente;
b) l'art. 111, comma 2, Costituzione, poichè genera una
disparità tra le parti in causa, ponendo l'amministrazione in una
posizione di ingiustificato privilegio, e un oggettivo prolungamento
dei tempi di definizione del processo esecutivo e ciò nella
considerazione che la ragionevole durata del processo non costituisce
solo il limite per le parti, ma è prima di tutto un obiettivo al
quale il legislatore deve informare l'esercizio della potestà
legislativa;
c) l'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui,
inserendosi in modo temporalmente asimmetrico in un sistema normativo
di proroga generalizzata imperniato sul comune presupposto della
situazione di emergenza sanitaria in atto, prevede un termine (31
dicembre 2021) sganciato dallo stato di emergenza sanitaria e
comunque diverso da quello previsto in situazioni creditorie e
debitorie sostanzialmente analoghe ed omogenee o persino in danno di
soggetti coinvolti nella gestione della emergenza sanitaria.
12. Tanto premesso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenendola rilevante e non
manifestamente infondata, questo tribunale solleva questione di
legittimità costituzionale dell'art. 117, comma 4, del decreto-legge
19 maggio 2020, n. 34, come convertito nella legge 17 luglio 2020, n.
177, come modificato dall'art. 3, comma 8, del decreto-legge 28
dicembre 2020, n. 183, convertito dalla legge 26 febbraio 2021, n. 21
per contrasto con gli articoli 24, commi 1 e 2, 111, comma 2, e 3
della Costituzione, secondo i profili e per le ragioni sopra
indicate, con sospensione del presente giudizio.
Riserva al definitivo ogni ulteriore decisione, nel merito e
sulle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, Sezione
staccata di Reggio Calabria, così provvede:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 117, comma 4, del
decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito dalla legge 17 luglio
2020, n. 177, come modificato dall'art. 3, comma 8, del decreto-legge
28 dicembre 2020, n. 183, convertito dalla legge 26 febbraio 2021, n.
21 per violazione degli articoli 24, commi 1 e 2, 111, comma 2, e 3,
Costituzione;
dispone la sospensione del presente giudizio;
ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza
sia notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati.
Così deciso in Reggio Calabria nella Camera di consiglio del
giorno 10 marzo 2021, tenutasi in videoconferenza con l'utilizzo di
piattaforma «Microsoft Teams» con l'intervento dei magistrati:
Caterina Criscenti, Presidente;
Andrea De Col, referendario, estensore;
Alberto Romeo, referendario.

Il Presidente: Criscenti

L'estensore: De Col