1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 1-4-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 55 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 dicembre 2019
Ordinanza del 6 dicembre 2019 del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria sul ricorso proposto da Autostrade per l'Italia S.p.A. contro la Presidenza del Consiglio dei ministri ed altri. Opere pubbliche - Disposizioni urgenti conseguenti al crollo di un tratto del viadotto Polcevera dell'autostrada A10, nel Comune di Genova, noto come ponte Morandi - Commissario straordinario per la ricostruzione - Poteri attribuiti al Commissario straordinario - Disciplina dei rapporti con il concessionario della tratta autostradale alla data dell'evento - Disciplina dell'affidamento, da parte del Commissario straordinario, della realizzazione delle attivita' concernenti il ripristino del sistema viario, nonche' quelle connesse - Misure per la tutela del diritto all'abitazione e a sostegno degli operatori economici danneggiati in conseguenza dell'evento. - Decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109 (Disposizioni urgenti per la citta' di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze), convertito, con modificazioni, nella legge 16 novembre 2018, n. 130, artt. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8 e 8-bis; 1-bis e 4-bis. (20C00097) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 1-4-2020)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LIGURIA
Sezione Prima

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 80 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto
da Autostrade per l'Italia S.p.A., in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Marco Annoni e Luisa Torchia, con domicilio eletto presso lo studio
dell'avv. Vincenzo Roppo in Genova, via Peschiera n. 33/A;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, Commissario straordinario per la
ricostruzione del viadotto Polcevera - Genova, in persona del
rispettivo legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi
ex lege dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in
Genova, vie Brigate Partigiane, 2;
Nei confronti:
Fagioli S.p.A., Fratelli Omini S.p.A., Vernazza Autogru
S.r.l., Ipe Progetti S.r.l., Ireos S.p.A., Italferr S.p.A., Azienda
Multiservizi d'Igiene Urbana Genova S.p.A. non costituiti in
giudizio;
Salini Impregilo S.p.A., Fincantieri Infrastructure S.p.A.,
in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore,
rappresentate e difese dagli avvocati Angelo Clarizia e Paolo
Clarizia, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Andrea
Barra in Genova, via Macaggi, 21/5;
Rina Consulting S.p.A., in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Roberto Damonte, con
domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Corsica, 10/4:

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l'annullamento:
della nota del Commissario straordinario per la ricostruzione
del 21 dicembre 2018, prot. n. cc. 2018.375, avente ad oggetto
«richiesta fondi a copertura delle spese previste dagli articoli 1,
comma 6, 1-bis e 4-bis, commi 2, 3 e 6, del decreto-legge 28
settembre, n. 109»;
della nota del Commissario straordinario per la ricostruzione
del 28 dicembre 2018, prot. cc. 2018.414, avente ad oggetto
«documentazione immobili zona rossa»;
della nota del Commissario straordinario per la ricostruzione
del 3 gennaio 2019, prot. CC/2019/21, avente ad oggetto «richiesta
fondi a copertura delle spese previste dagli articoli 1, comma 6,
1-bis e 4-bis, commi 2, 3 e 6 del decreto-legge 28 settembre 2018, n.
109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130»;
della nota del Commissario straordinario del 12 gennaio 2019,
prot. n. CC/2019/92, avente ad oggetto «richiesta fondi a copertura
delle spese previste dagli articoli 1, comma 6, 1-bis e 4-bis, commi
2, 3 e 6 del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con
legge 16 novembre 2018, n. 130. Riscontro nota del 10 gennaio 2019
prot. ASPI/RM/2019/0000469/EU»;
nonchè di ogni altro atto connesso, presupposto e/o
consequenziale, quand'anche sconosciuto, tra cui, in particolare:
il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 4
ottobre 2018, di nomina del dott. Marco Bucci a Commissario
straordinario per la ricostruzione ai sensi dell'art. 1, comma 1, del
decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, esclusivamente nella parte
in cui richiama «i commi 3, 4, 5 e 7 del richiamato art. 1 del
decreto-legge n. 109 del 2018, con riguardo ai poteri e ai compiti
attribuiti al Commissario straordinario per la ricostruzione, ai fini
dello svolgimento dell'incarico», nonchè «il comma 8 del suddetto
art. 1»;
il decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione
n. 14, prot. n. D/2018/14, del 5 dicembre 2018, avente ad oggetto
«modalità di applicazione degli articoli l-bis e 4-bis del
decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16
novembre 2018, n. 130, recante «Disposizioni urgenti per la Città di
Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei
trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre
emergenze»;
il decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione
n. 15, prot. n. D/2018/15, del 5 dicembre 2018, avente ad oggetto
«modalità applicative degli articoli 1, quinto comma, 1-bis e 4-bis
del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16
novembre 2018, n. 130, recante "Disposizioni urgenti per la Città di
Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei
trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre
emergenze"»;
il decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione
n. 16, prot. n. D/2018/16, del 7 dicembre 2018, avente ad oggetto
«modalità di applicazione dell'art. 4-bis del decreto-legge 28
settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n.
130, recante "Disposizioni urgenti per la Città di Genova, la
sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti,
gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze"».
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Autostrade per
l'Italia S.p.A. il 14 maggio 2019:
per l'annullamento:
a. dei seguenti provvedimenti gravati con i presenti motivi
aggiunti:
le schede di valutazione delle offerte presentate nell'ambito della
procedura per l'affidamento delle attività di demolizione e
ricostruzione del «viadotto Polcevera»;
il quadro di raffronto tra le offerte presentate da
Salini/Fincantieri/Italferr e Cimolai e la relativa nota di
trasmissione al Commissario straordinario del 7 dicembre 2018;
il documento recante «comparazione delle soluzioni progettuali - 2
dicembre 2018»;
la tabella sinottica riepilogativa offerte delle n. 12, 15, 17, 25,
27, 32 e 33;
nonchè
b. per l'annullamento dei provvedimenti già gravati con il
ricorso introduttivo del giudizio.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Autostrade per
l'Italia S.p.A. il 31 maggio 2019:
per l'annullamento:
a. dei seguenti provvedimenti gravati con i presenti motivi
aggiunti:
decreto n. 18 del 19 aprile 2019, avente ad oggetto: «integrazione
del decreto n. 15 del 5 dicembre 2018, concernente le modalità
applicative dell'art. 1, quinto comma, decreto-legge 28 settembre
2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130, recante
"Disposizioni urgenti per la Città di Genova, la sicurezza della
rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi
sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze"»;
b. dei provvedimenti gravati con il primo atto di motivi
aggiunti;
c. dei provvedimenti, già gravati con il ricorso
introduttivo del giudizio;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei ministri, del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, e del Commissario straordinario per la ricostruzione del
viadotto Polcevera - Genova, nonchè delle società Salini Impregilo
S.p.A., Fincantieri Infrastructure S.p.A. e Rina Consulting S.p.A.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2019 il dott.
Paolo Peruggia e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
1. Premessa.
Tra la società Autostrade per l'Italia S.p.A. (d'ora in poi
ASPI) e le Amministrazioni resistenti, nonchè nei confronti di
alcune delle controinteressate al presente giudizio, pendono avanti
all'intestato Tribunale amministrativo regionale i giudizi RG
848/2018 e RG 849/2018, e il giudizio Rg. n. 48 del 2019 nell'ambito
dei quali ASPI ha impugnato i seguenti provvedimenti:
in parte qua, il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 4 ottobre 2018 di nomina del Commissario straordinario ai
sensi dell'art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 109/2018;
i decreti commissariali numeri 3, 5, 6, 7, 11, 13 con i quali
è stata bandita ed aggiudicata la procedura per l'affidamento dei
servizi di ingegneria a supporto della struttura commissariale e la
procedura per l'affidamento delle attività di demolizione e
ricostruzione del c.d. «viadotto Polcevera»;
i decreti commissariali n. 18/2018 e n. 19/2018 con i quali
è stata aggiudicata a distinti operatori economici l'esecuzione
delle attività di demolizione del «viadotto Polcevera» e le
attività di ricostruzione del «viadotto Polcevera»;
il decreto commissariale con cui il Commissario straordinario
ha richiesto alla Concessionaria ai sensi dell'art. 1-ter, comma 1,
decreto-legge n. 109 del 2018 la consegna delle tratte autostradali
A7 e A10 direttamente connesse al «viadotto Polcevera» e funzionali
alle attività di demolizione e ricostruzione dello stesso.
Con ricorso depositato in data 5 febbraio 2019 ASPI, introducendo
il presente giudizio, ha impugnato i provvedimenti e gli atti
specificamente indicati in epigrafe.
ASPI, in particolare, ha contestato e impugnato gli atti e i
provvedimenti adottati dal Commissario straordinario ai sensi
dell'art. 1, comma 6, decreto-legge n. 109 del 2018 con i quali è
stato richiesto alla ricorrente di versare sulla contabilità
speciale intestata al medesimo Commissario straordinario (di cui al
comma 8 dell'art. 1, decreto-legge n. 109/2018) tutte le somme da
corrispondere:
(a) ai soggetti proprietari ed usufruttuari delle unità
immobiliari ad uso abitativo di cui all'art. 1-bis, decreto-legge n.
109/2018;
(b) ai soggetti proprietari delle unità immobiliari ad uso
produttivo di cui all'art. 4-bis, decreto-legge n. 109/2018;
(c) agli affidatari delle attività inerenti la demolizione e
ricostruzione del «viadotto Polcevera».
Unitamente a tali atti la ricorrente ha impugnato una serie di
atti e provvedimenti presupposti, tra cui lo stesso decreto di nomina
del Commissario straordinario.
La ricorrente, asserendo di essere titolare dell'obbligo/diritto
di procedere al compimento di tutte le attività funzionali alla
ricostruzione del c.d. «viadotto Polcevera», in forza della
Convenzione Unica sottoscritta in data 12 ottobre 2017, ha lamentato
la lesione di detta situazione giuridica attiva, per effetto del
combinato disposto, da un lato, di una serie di disposizioni del
decreto-legge n. 109/2018 convertito in legge n. 130/2018 (in
particolare, i commi 3, 5, 7, 6, 8 dell'art. 1, l'art. 1-bis, l'art.
4-bis), ritenute illegittime perchè contrastanti con le norme e i
principi costituzionali e comunitari, e, dall'altro lato, degli atti
e provvedimenti adottati in applicazione delle predette norme e in
questa sede impugnati.
Secondo ASPI, l'insieme delle disposizioni normative censurate,
per come trasfuse nei successivi provvedimenti adottati prima dal
Presidente del Consiglio dei ministri e poi dal Commissario
straordinario, da un lato, determinerebbe una spoliazione
autoritativa operata ex lege (e attuata con i provvedimenti
impugnati) dei compiti (con i connessi diritti ed obblighi) spettanti
alla ricorrente, relativamente alla progettazione e realizzazione dei
lavori di demolizione e ricostruzione del «viadotto Polcevera», alle
attività espropriative e all'individuazione degli immobili da
espropriare; dall'altro lato, porrebbe in modo asseritamente
illogico, a carico della ricorrente, i costi delle attività e delle
opere che il Commissario straordinario ha il compito di eseguire e
realizzare anche avvalendosi di soggetti terzi scelti in deroga ad
ogni normativa applicabile.
Inoltre, ASPI censura il fatto che il legislatore, con la
normativa in questione, avrebbe altresì escluso la ricorrente e le
società a questa collegate o da questa controllate dal curare la
realizzazione delle attività concernenti la demolizione e
ricostruzione del «viadotto Polcevera» e del connesso sistema viario,
pur essendo ASPI tenuta a sostenere tutti i costi delle suddette
attività.
Elemento di ulteriore illogicità, secondo la ricorrente, sarebbe
dato anche dal fatto che ASPI ha predisposto sin dal mese di ottobre
2018 un progetto per le attività di demolizione e ricostruzione del
«viadotto Polcevera», anche indicando i relativi costi e le aree
interessate dall'intervento oggetto di esproprio fissando in nove
mesi il tempo necessario per ripristinare la funzionalità della
tratta autostradale in concessione, progetto poi adeguato alle
indicazioni tecniche del decreto n. 5/18 del Commissario
straordinario.
Quindi, parte ricorrente ha dedotto che, in applicazione delle
norme di legge contestate, il Commissario straordinario, da un lato,
ha adottato una serie di provvedimenti finalizzati all'affidamento
delle opere di demolizione e ricostruzione del «viadotto Polcevera»,
nonchè gli atti necessari per l'avvio delle attività espropriative
o di occupazione d'urgenza; dall'altro lato, con la nota del 21
dicembre 2018, in questa sede impugnata, ha richiesto ad ASPI i
«fondi a copertura delle spese previste dagli articoli 1, comma 6,
1-bis e 4-bis, commi 2, 3 e 6 del decreto-legge n. 109/2018», per
complessivi euro 449.866.436,00.
In particolare, detta nota è stata preceduta dai decreti numeri
14, 15 e 16, oggetto di impugnazione, con i quali il Commissario: ha
disposto di volersi avvalere della facoltà di stipulare atti di
cessione dei beni e dei diritti reali con i proprietari e gli
usufruttuari delle unità immobiliari di cui all'art. 1-bis e 4-bis
decreto-legge n. 109/2018; ha individuato e perimetrato le aree
necessarie per l'esecuzione dei lavori, nonchè quelle interessate
dalle operazioni di cessione previste dagli articoli 1-bis e 4-bis
del decreto-legge n. 109/2018 e quelle suscettibili di essere incise
da provvedimenti di occupazione o di espropriazione; ha disposto, con
specifico riferimento agli immobili adibiti ad attività produttive
di cui all'art. 4-bis, di esercitare la facoltà di stipulare con i
proprietari delle unità immobiliari, oggetto delle ordinanze di
sgombero del sindaco della Città di Genova, atti di cessione della
proprietà prima di provvedere alle conseguenti espropriazioni.
A fondamento del ricorso, quindi, ASPI ha più specificamente
allegato i seguenti motivi «in diritto»:
1. Illegittimità in parte qua del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri di nomina del Commissario straordinario:
secondo parte ricorrente, il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 14 ottobre 2018, da un lato, conforma il potere conferito al
Commissario straordinario in applicazione ed esecuzione di norme del
decreto-legge n. 109/2018 ritenute da ASPI lesive del proprio
diritto/obbligo a procedere alle opere ed attività necessarie al
ripristino del «viadotto Polcevera»; dall'altro lato, costituisce
provvedimento presupposto rispetto agli atti adottati dal Commissario
straordinario, tra i quali quelli assunti ai sensi dell'art. 1, comma
6, decreto-legge n. 109 del 2018, aventi ad oggetto la richiesta ad
ASPI delle somme necessarie per far fronte alle spese di
ricostruzione dell'infrastruttura e di ripristino del sistema viario,
in questa sede impugnati; l'illegittimità dei predetti atti e
provvedimenti discenderebbe dal fatto che, essi sono stati adottati
sulla base di norme, i commi 3, 4, 5, 6, 7 e 8 dell'art. 1
decreto-legge n. 109/2018 convertito da legge n. 130/2018, ritenute
illegittime da parte ricorrente per contrasto con gli articoli 3, 11,
27, 41, 42, 43, 77, 111 e 117, comma 1, Cost. nonchè per violazione
dei principi costituzionali e comunitari di parità di trattamento e
non discriminazione, di affidamento, di proporzionalità e di
ragionevolezza. Quindi, oltre alla richiesta di proposizione
dell'incidente di costituzionalità, parte ricorrente ha chiesto
all'intestato Tribunale amministrativo regionale di procedere alla
disapplicazione delle norme censurate ovvero di procedere al rinvio
pregiudiziale alla CGE.
2. L'illegittimità dei provvedimenti adottati dal
Commissario straordinario:
2.1 In primo luogo, secondo parte ricorrente, la nota del 21 dicembre
2018 e gli altri atti e provvedimenti indicati in epigrafe, sarebbero
illegittimi nella parte in cui ed in quanto danno attuazione all'art.
1, comma 6, decreto-legge n. 109 del 2018, convertito in legge n.
130/2018, che ASPI assume violare gli articoli 3, 23, 27, 41, 42, 111
e 117, primo comma Cost. e i principi costituzionali e comunitari di
parità di trattamento e non discriminazione, proporzionalità e
ragionevolezza;
2.2. In secondo luogo, la nota del 21 dicembre 2018 e gli altri atti
e provvedimenti indicati in epigrafe, sarebbero affetti da
illegittimità derivata nella parte in cui danno attuazione agli
articoli 1, comma 5, 1-bis e 4-bis del decreto-legge n. 109/2018,
così come convertito con legge n. 130/2018, che ASPI assume violare
gli articoli 3, 11, 27, 41, 42, 43, 77, 111 e 117, comma 1, Cost.
nonchè violare i principi costituzionali e comunitari di parità di
trattamento e non discriminazione, di affidamento, di
proporzionalità e di ragionevolezza;
2.3. In terzo luogo, la nota del 21 dicembre 2018 e gli altri
provvedimenti impugnati, meglio indicati in epigrafe, secondo parte
ricorrente sarebbero illegittimi, per vizi propri, per violazione dei
principi di economicità, proporzionalità e ragionevolezza, nella
parte in cui impongono ad ASPI il pagamento di somme correlate alle
attività di demolizione e ricostruzione del «viadotto Polcevera»
significativamente più elevate rispetto al prezzo offerto da ASPI
(con la nota del 26 novembre 2018) per l'esecuzione unitaria delle
medesime attività;
2.4. In quarto luogo, la nota del 21 dicembre 2018 e gli altri
provvedimenti impugnati, meglio indicati in epigrafe, secondo parte
ricorrente sarebbero illegittimi, per vizi propri, anche per
violazione dei principi di economicità, proporzionalità e
ragionevolezza, nella parte in cui provvedono ad un'asserita erronea
individuazione degli immobili da espropriare, così imponendo ad ASPI
il pagamento di somme, correlate alle attività espropriative,
significativamente più elevate rispetto a quelle dovute. In via
subordinata, secondo parte ricorrente, laddove gli articoli 1, comma
5, 1-bis e 4-bis del decreto-legge n. 109/2018 fossero interpretati
nel senso di vincolare l'attività di individuazione di aree ed
immobili da parte del Commissario, gli stessi sarebbero
incostituzionali per violazione degli articoli 3, 41, 42 e 43 Cost. e
comunque in contrasto con i principi costituzionali e comunitari.
Quindi, ASPI ha chiesto l'annullamento dei provvedimenti
impugnati, con le conseguenti statuizioni relative al risarcimento in
forma specifica o per equivalente, previa sottoposizione alla Corte
costituzionale delle questioni di legittimità costituzionale sopra
esposte, ovvero la disapplicazione delle norme e dei provvedimenti
impugnati per contrasto con i principi e le norme del diritto
comunitario sopra richiamati, ovvero ancora il rinvio in via
pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea delle
questioni sollevate circa la compatibilità delle norme contestate
con l'ordinamento comunitario.
Con un primo ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 14
maggio 2019, ASPI ha impugnato, estendendo le domande già formulate,
anche i seguenti atti:
le schede di valutazione delle offerte presentate nell'ambito
della procedura per l'affidamento delle attività di demolizione e
ricostruzione del «viadotto Polcevera»;
il quadro di raffronto tra le offerte presentate da
Salini/Fincantieri/Italferr e Cimolai e la relativa nota di
trasmissione al Commissario straordinario del 7 dicembre 2018;
il documento recante «comparazione delle soluzioni
progettuali - 2 dicembre 2018»;
la tabella sinottica riepilogativa offerte delle n. 12, 15,
17, 25, 27, 32 e 33.
Asserendo la successiva conoscenza dei predetti atti e documenti
ASPI ha dedotto i seguenti motivi anche in relazione ai provvedimenti
e atti già oggetto di ricorso principale:
1. illegittimità della nota del 21 dicembre 2018 e degli
altri provvedimenti impugnati per carenza di motivazione e di
istruttoria e per violazione dei principi di economicità,
proporzionalità e ragionevolezza: secondo parte ricorrente, la somma
richiesta ad ASPI per il pagamento delle attività di demolizione e
ricostruzione del «viadotto Polcevera» sarebbe spropositata ed
esorbitante, con riferimento ai costi per le attività di demolizione
e ricostruzione del «viadotto Polcevera», per le attività di
coordinamento progettuale, direzione lavori e controllo qualità e
supporto, sia in relazione all'offerta di ASPI che in relazione alle
offerte presentate da altri soggetti, sicchè la scelta di
aggiudicare la procedura in argomento al raggruppamento
Salini/Fincantieri anzichè a quello con capogruppo Cimolai sarebbe
priva di qualsiasi giustificazione e motivazione, così come sarebbe
illogico e immotivato il fatto che il Commissario straordinario non
abbia valutato ed esaminato anche le offerte degli altri concorrenti
(quantomeno di Pavimental), benchè asseritamente del tutto
comparabili in termini tecnico progettuali e più convenienti dal
punto di vista economico e temporale; è stato sottolineato che
l'interesse di ASPI a censurare i profili di cui sopra discende dal
fatto che con i provvedimenti impugnati nell'ambito del presente
giudizio il Commissario straordinario avrebbe posto a carico della
ricorrente costi ingiustificatamente superiori a quanto necessario,
secondo criteri di logica e ragionevolezza.
Con un secondo ricorso per motivi aggiunti ASPI ha impugnato il
seguente provvedimento: decreto n. 18 del 19 aprile 2019, avente ad
oggetto: «integrazione del decreto n. 15 del 5 dicembre 2018,
concernente le modalità applicative dell'art. 1, quinto comma,
decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16
novembre 2018, n. 130, per i seguenti motivi:
1) illegittimità derivata del decreto commissariale n. 18
del 19 aprile 2019 così come degli altri atti e provvedimenti
indicati in epigrafe: secondo parte ricorrente tutti i provvedimenti
e atti impugnati sarebbero illegittimi in quanto applicativi degli
articoli 1, comma 5, 1-bis e 4-bis del decreto-legge n. 109/2018,
così come convertito con legge n. 130/2018, contrastanti con gli
articoli 3, 11, 27, 41, 42, 43, 77, 111 e 117, comma 1, Cost. nonchè
per violazione dei principi costituzionali e comunitari di parità di
trattamento e non discriminazione, di affidamento, di
proporzionalità e di ragionevolezza;
2) secondo parte ricorrente, poi, il decreto commissariale n.
18 del 19 aprile 2019 e gli altri atti e provvedimenti indicati in
epigrafe sarebbero illegittimi per violazione dei principi di
economicità, proporzionalità e ragionevolezza, nella parte in cui
provvedono ad un'asserita erronea individuazione degli immobili da
espropriare, così imponendo ad ASPI il pagamento di somme correlate
alle attività espropriative significativamente più elevate rispetto
a quelle dovute.
Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni resistenti,
contestando l'ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone
il rigetto.
In particolare, parte resistente ha eccepito:
a) l'irricevibilità delle impugnazioni, per tardività, con
riferimento al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del
4 ottobre 2018, e ai decreti del Commissario straordinario numeri 14
e 15 del 5 dicembre 2018, n. 16 del 7 dicembre 2018, in quanto il
ricorso è stato notificato in data 21 gennaio 2019, ovvero decorsi,
secondo parte resistente, trenta giorni dalla piena conoscenza dei
predetti atti, da individuare nel 14 dicembre 2018, data di
proposizione dei precedenti ricorsi Rg. n. 848 e 849 del 2018;
b) l'inammissibilità dell'impugnazione delle note del 21
dicembre 2018, n. prot. 2018.375, del 28 dicembre 2018, prot. n. cc.
2018.414, del 3 gennaio 2019, prot. c.c. 2019.21 e del 12 gennaio
2019, prot. c.c. 2019.92 in quanto, in primo luogo, si tratterebbe di
atti «meramente interlocutori» privi di contenuto provvedimentale
autonomo e con finalità meramente di definizione operativa delle
modalità esecutive previste dal decreto-legge n. 109 del 2018; in
secondo luogo, in quanto ASPI non avrebbe impugnato le note,
successive a quelle di cui sopra, con le quali il Commissario
straordinario ha definito le modalità dei pagamenti che la
ricorrente avrebbe dovuto operare come richiesto dal Commissario;
c) inammissibilità dei primi motivi aggiunti, in quanto
aventi ad oggetto schede prive di natura provvedimentale e non aventi
correlazione e/o connessione con le note e i decreti oggetto di
ricorso principale; inoltre, secondo parte resistente le ulteriori
contestazioni relative ai provvedimenti e atti precedentemente
impugnati sarebbero errate;
e) inammissibilità dei secondi motivi aggiunti, sotto il
profilo della carenza di interesse di ASPI ad impugnare, in quanto si
tratterebbe di atti non idonei ad incidere sulla posizione soggettiva
della ricorrente.
Nel merito, poi, le Amministrazioni resistenti hanno eccepito:
I) l'irrilevanza delle censure di illegittimità
costituzionale proposte da parte ricorrente in quanto non
sussisterebbe il diritto di ASPI alla demolizione/ricostruzione
dell'infrastruttura crollata e in quanto il legislatore ha dovuto
procedere ad affidare al Commissario tutti i poteri necessari al fine
di eseguire con celerità le attività necessarie; inoltre, l'obbligo
di pagamento a carico di ASPI sarebbe stato previsto solo a titolo di
acconto, impregiudicato ogni accertamento sulla responsabilità
dell'evento e sul titolo in base al quale ASPI può essere tenuta a
sostenere i costi di ripristino della viabilità;
II) l'infondatezza delle censure di incostituzionalità
sollevate da parte ricorrente;
III) l'infondatezza dei motivi relativi alla misura degli
importi previsti dagli articoli 1-bis e 4-bis del decreto-legge n.
109 del 2018 convertito.
Nella memoria depositata in data 28 settembre 2019 inoltre, le
Amministrazioni resistenti hanno eccepito, da un lato, il difetto di
legittimatio ad processum di parte ricorrente in quanto ASPI starebbe
in giudizio per mezzo di, e la procura ai difensori sarebbe stata
conferita da, soggetto privo degli adeguati poteri rappresentativi;
dall'altro lato, il difetto di giurisdizione del Giudice
amministrativo, in quanto ritenuto competente il Tribunale di Roma ex
art. 37 della Convenzione Unica.
Si è costituita in giudizio la società Rina consulting s.p.a.,
contestando la fondatezza dell'azione esperita da parte ricorrente e
chiedendo il rigetto delle domande formulate da ASPI.
Si sono costituite in giudizio le società Fincantieri
Infrastructure S.p.a. e Salini Impregilo S.p.a. contestando
l'ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.
Le parti hanno depositato memorie difensive.
All'udienza del 9 ottobre 2019 la causa è stata trattenuta in
decisione, con differimento della Camera di consiglio al 23 ottobre
2019, all'esito della quale il Presidente del Collegio ha designato
Paolo Nasini estensore della presente decisione.
Alla luce degli elementi emersi in corso di causa deve ritenersi
ammissibile e rilevante, in quanto non manifestamente infondata, nei
limiti che verranno precisati, la proposizione avanti alla Corte
costituzionale della questione concernente la legittimità
costituzionale delle previsioni normative contenute nel decreto-legge
28 settembre 2018, n. 109, convertito in legge 16 novembre 2018, n.
130, di seguito indicate e in applicazione delle quali sono stati
adottati i provvedimenti in questa sede impugnati.
2. Questioni preliminari sollevate da parte resistente.
Seppure in via meramente interinale, è necessario dar conto, ai
fini del giudizio positivo di ammissibilità del rinvio alla Corte
costituzionale, dei motivi per i quali la controversia che ci occupa
non risulta essere immediatamente definibile accogliendo le eccezioni
sollevate da parte resistente e controinteressati.
2.1. In merito alle eccezioni relative alla legittimazione
processuale del rappresentante di ASPI e della procura conferita ai
difensori di parte ricorrente.
Come accennato, parte resistente ha eccepito il difetto degli
idonei poteri rappresentativi in capo al soggetto che conferì la
procura ad impugnare gli atti ritenuti lesivi.
L'interessata ha depositato alcuni documenti, tra i quali l'atto
con cui l'amministratore delegato di ASPI conferì all'avv. Amedeo
Gagliardi il potere di rappresentare attivamente e passivamente la
società, con tutte le facoltà sostanziali all'uopo necessarie,
quale che fosse il valore della controversia, con facoltà di
nominare avvocati.
A sua volta l'amministratore delegato della ricorrente risultava
titolato (pagine da 1117 a 1126 della visura storica di ASPI relative
ai poteri dell'amministratore delegato), come da delibera 14 dicembre
2017 del consiglio d'amministrazione della società, al conferimento
dei poteri attribuiti al firmatario per gli atti di introduzione
della lite, essendo il primo titolare del potere di rappresentare
attivamente e passivamente la società, con tutte le funzioni
sostanziali all'uopo necessarie ... davanti a qualsiasi autorità
amministrativa, fiscale e giudiziaria ordinaria e speciale ...
A sua volta l'estratto delle pagine da 32 a 37 della visura
storica della società comprova che il soggetto che firmò le procure
alle liti era titolare di ampi poteri sostanziali in quanto
responsabile dell'ufficio legale della società (Cass. 2018/15771):
ne consegue che l'avv. Gagliardi risultava preposto alla funzione di
responsabile legale della società e delegato in forza della procura
rilasciata dall'amministrazione a dar corso a liti (Cass.
19814/2011).
A diversa conclusione non possono indurre le allegazioni fatte
all'udienza del 9 ottobre 2019 dalla difesa delle Amministrazioni
resistenti, secondo cui l'amministratore delegato della ricorrente
avrebbe adottato ripetuti atti talvolta ampliando, talaltra
restringendo, il perimetro dei poteri sostanziali rimessi al nominato
avv. Gagliardi. Da ciò deriverebbe, a tenore di tali difese,
l'impossibilità di ritenere sovrapponibile l'ampiezza delle funzioni
sostanziali e di quelle processuali affidate al soggetto che
sottoscrisse la procura per la presente lite, posta la previsione
normativa in materia e la sua lettura da parte della Corte di
cassazione.
Il Collegio non condivide neppure questa difesa, posto che nella
specie si tratta di una società di dimensioni notevoli, sì che
possono essere state previste differenti forme per il conferimento
dei poteri al procuratore che sottoscrisse il mandato alla presente
lite, fermo restando che l'ambito delle attribuzioni processuali
rimesse deve corrispondere a quelle sostanziali attribuite. Tale
condizione è rispettata dalla previsione dell'atto notarile con cui
l'amministratore delegato attribuì all'avv. Gagliardi gli ampi
poteri sostanziali relativi alle questioni legali connesse alla
gestione delle concessioni autostradali in essere.
Da ciò consegue che le procure conferite ai difensori di ASPI
spa sono conformi a legge, sì che l'eccezione dedotta
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato deve ritenersi infondata e
va disattesa.
2.2. In merito all'eccezione di irricevibilità del ricorso
principale.
Al riguardo, va sottolineato come il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 4 ottobre 2018 di nomina del Commissario
straordinario sia provvedimento già oggetto di impugnazione
nell'ambito di altri giudizi pendenti avanti l'intestato TAR, e la
cui impugnazione in questo giudizio si giustifica, al pari dei
decreti commissariali numeri 14, 15 e 16 del dicembre 2018, per
essere provvedimenti presupposti rispetto agli atti del Commissario
aventi ad oggetto la richiesta, rivolta ad ASPI, di pagamento di
somme di denaro, come tali lesivi anch'essi della situazione
giuridica attiva vantata da parte ricorrente.
Le richieste economiche formulate dal Commissario nei confronti
di ASPI, infatti, sono conseguenza, da un lato, del fatto che al
Commissario medesimo è stato conferito il potere di procedere a
tutte le attività e opere concernenti la demolizione e ricostruzione
del c.d. «viadotto Polcevera» e alle attività a ciò strumentali,
come l'acquisizione delle aree di interesse e procedere agli
incarichi di progettazione, così incidendo sul rapporto contrattuale
di cui è parte ASPI, e sull'obbligo/diritto della stessa di
provvedere alla manutenzione dell'infrastruttura di cui si dirà più
ampiamente in seguito; dall'altro lato, del fatto che, in forza del
conferimento di tali poteri e in considerazione della previsione
dell'art. 1, comma 6, decreto-legge n. 109 del 2018 il Commissario è
stato legittimato a richiedere ad ASPI le somme necessarie per
sopportare i costi delle suddette attività, il cui importo è
altresì determinato dal Commissario stesso.
Ne consegue, quindi, che tanto il decreto di nomina, quanto i
decreti 14, 15 e 16, quali atti presupposti, non essendo
immediatamente lesivi, rispetto alla richiesta di pagamento di
denaro, sono stati correttamente impugnati unitamente a quest'ultima.
Per quanto concerne, poi, l'atto prot. c.c. 2018.375 del 21 dicembre
2018, questo risulta immediatamente lesivo in quanto contiene
l'esplicita richiesta di pagamento di euro 449.866.436,00 con la
semplice precisazione che «con successive intese si potranno definire
le forme di disamina e rendicontazione dei fondi richiesti con la
presente, che si ribadisce sono al momento non definitivi, ma
soggetti ad eventuale conguaglio in esito all'ulteriore svolgimento
delle procedure».
Pertanto, il ricorso deve ritenersi ammissibile in parte qua.
Con riguardo alla comunicazione del 28 dicembre 2018, prot. cc.
2018.414, la stessa concorre, insieme all'atto sopra citato, alla
lesione della situazione giuridica di ASPI e comunque l'eventuale
inammissibilità del ricorso in parte qua non comporterebbe
l'inammissibilità complessiva dell'impugnazione esperita dalla
ricorrente.
Anche in merito all'atto 3 gennaio 2019, prot. CC\2019\21, può
ben ritenersi, dato il tenore del testo, che si tratti di atto lesivo
della sfera giuridica della ricorrente trattandosi di ulteriore
richiesta di pagamento inviata dal Commissario straordinario, fermo
restando, comunque, che, anche in tal caso, l'eventuale
inammissibilità del ricorso in parte qua non comporterebbe
l'inammissibilità complessiva dell'impugnazione esperita dalla
ricorrente.
Per quanto concerne, invece, gli ulteriori atti citati da parte
resistente (di cui ai docc. 77, 79, 81 e 83 fasc. parte resistente)
non risultano gli stessi autonomamente lesivi, poichè
sostanzialmente reiterativi della richiesta di pagamento prot. c.c.
2018.375 del 21 dicembre 2018.
Per quanto concerne i primi motivi aggiunti, non pare potersi
rilevare una inammissibilità atteso che gli atti e le comunicazioni
oggetto di impugnazione concorrono, unitamente agli atti già
impugnati, ad incidere sulla sfera giuridica della ricorrente, e,
quindi, ne giustificano una censura mediante motivi aggiunti; in ogni
caso, l'eventuale inammissibilità dei motivi aggiunti non
inficerebbe l'ammissibilità del ricorso principale e, quindi,
l'ammissibilità e rilevanza della questione di costituzionalità di
cui si dirà a breve.
Infine, in merito ai secondi motivi aggiunti, parte resistente ha
dato conto del fatto che i costi espropriativi dell'estensione
dell'area di cantiere disposta con il decreto n. 18 del 19 aprile
2019 dal Commissario straordinario sono stati posti a carico della
società Pergenova S.p.a. e gli stessi non potranno essere chiesti ad
ASPI; quest'ultima, nella memoria datata 28 settembre 2019 ha preso
atto della dichiarazione di parte resistente. Peraltro, anche in tal
caso, l'eventuale inammissibilità del secondo ricorso per motivi
aggiunti, non incidendo sul ricorso originario, non rende irrilevante
o, comunque, inammissibile la questione di costituzionalità oggetto
del presente provvedimento.
2.3. In punto giurisdizione.
Secondo parte resistente, la causa petendi e il petitum della
presente controversia, per come dedotti da parte ricorrente,
sarebbero fondati su un'asserita mancata applicazione della
Convenzione Unica, in quanto illegittimamente violata dal
legislatore, con conseguente lesione di una situazione soggettiva
vantata da parte ricorrente qualificabile in termini di diritto
soggettivo vero e proprio, di talchè la giurisdizione, in ordine a
questa controversia, spetterebbe al Giudice ordinario. Secondo il
Collegio, non si ravvisano gli estremi per declinare la giurisdizione
dell'intestato TAR.
In primo luogo, è bene ricordare che nessuna rilevanza, in
questa sede, può assumere l'art. 37 della Convenzione, ai sensi del
quale sono rimesse al Tribunale di Roma «tutte le controversie che
dovessero insorgere fra le parti sull'interpretazione e applicazione
della» Convenzione medesima.
Infatti, ancorchè, come eccepito da parte resistente, sia stata
approvata «per legge» (legge n. 101 del 6 giugno 2008), la
Convenzione medesima non muta la sua natura di fonte di uno specifico
rapporto contrattuale nell'ambito del quale ASPI, quale
concessionaria, e Anas, prima, il Ministero dell'interno, ora, quali
concedenti, si pongono in una situazione di «parità negoziale», di
talchè, se anche si volesse considerare la previsione convenzionale
quale norma speciale di legge, derogatoria dei criteri di riparto,
ciò potrebbe valere solo per quelle specifiche controversie
concernenti le pretese che i due predetti soggetti possono vantare
reciprocamente, quali parti contrattuali, in forza delle clausole
della Convenzione medesima.
Nel caso di specie, al contrario, la controversia non ha ad
oggetto in via diretta ed esclusiva il rapporto negoziale
intercorrente tra ASPI e il Ministero dell'interno, nè la prima
avanza delle pretese nei confronti di quest'ultimo, o viceversa, ma
il rapporto convenzionale rappresenta esclusivamente la fonte di una
posizione soggettiva attiva, vantata dalla stessa ASPI asseritamente
lesa non da un comportamento tenuto dalla propria controparte
negoziale (il Ministero) in violazione dei reciproci diritti/obblighi
convenzionali, ma da un soggetto terzo (il Commissario straordinario
e, in via mediata, il Governo/Parlamento) attraverso l'adozione non
di atti paritetici, ma provvedimenti autoritativi, ancorchè, nel
caso del Governo/Parlamento, adottati in forma legislativa, come si
dirà a breve.
In questo senso, quindi, in primo luogo, con riferimento ai
provvedimenti e atti adottati dal Commissario straordinario, trova
applicazione la disposizione eccezionale, stante la singolarità del
caso, di cui all'art. 10 del decreto-legge n. 109/2018, introdotta
espressamente per far fronte alla vicenda di che si discute e
successiva alla disposizione sopra ricordata contenuta nella
Convenzione, come tale in ogni caso derogatoria rispetto a
quest'ultima.
Tale norma, infatti, prevede che «tutte le controversie relative
agli atti adottati dal Commissario straordinario di cui all'art. 1,
nonchè ai conseguenti rapporti giuridici anteriori al momento di
stipula dei contratti che derivano da detti atti, sono devolute alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e alla competenza
funzionale inderogabile del Tribunale amministrativo regionale della
Liguria».
In secondo luogo, tutti i provvedimenti e atti oggetto di
contestazione sono stati adottati in forza di un potere pubblico
attribuito alla P.A. (il Governo con riferimento al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri di nomina del Commissario
straordinario, il Commissario stesso, con riferimento agli altri atti
e provvedimenti), da specifiche disposizioni normative che, come si
vedrà, integrano un'ipotesi evidente di «legge provvedimento», come
tali idonee di per se stesse ad incidere autoritativamente in via
immediata sulla sfera giuridica della ricorrente alla stregua di un
«factum principis» esterno alla Convenzione, ma con effetti sui
diritti ed obblighi sorti in capo ad ASPI in forza della stessa.
In questo senso, quindi, la situazione soggettiva originaria
vantata da ASPI (l'asserito diritto/obbligo a ricostruire il
«viadotto Polcevera»), per quanto originante da un rapporto di natura
negoziale, con riferimento al potere autoritativo che fonda i
provvedimenti impugnati, non può essere qualificata in termini di
diritto soggettivo, ma di interesse legittimo, con conseguente, in
ogni caso, giurisdizione di legittimità dell'intestato Tribunale
amministrativo regionale di cui al combinato disposto degli articoli
103 Cost. e 7 c.p.a.
Pertanto, l'eccezione va respinta.

Nel merito

1. In punto rilevanza ed ammissibilità della questione di
costituzionalità.
Va preliminarmente precisato che, con la seguente ordinanza, non
si intende, nè sarebbe ammissibile contestare in sè il «merito»
della scelta legislativa adottata, nè si può o si intende in questa
sede formulare alcuna valutazione in ordine alla responsabilità o
meno in capo ad ASPI per i tragici eventi occorsi a Genova il 14
agosto 2018, oggetto di valutazione in altra sede giudiziaria.
Oggetto del presente provvedimento è la mera individuazione di
possibili profili di illegittimità costituzionale dello strumento
legislativo adottato nella parte in cui incide sulla sfera giuridica
di ASPI, alla luce delle deduzioni e allegazioni dalla stessa svolte
in giudizio.
Per comprendere l'interesse di ASPI alla presente impugnazione e,
in particolare, alla rimessione alla Corte costituzionale della
questione di costituzionalità delle norme contenute nel
decreto-legge n. 109 del 2018 come convertito, occorre considerare
quanto segue.
ASPI è concessionaria dell'Autostrada A10 - Genova/Savona nel
cui tracciato si colloca il «viadotto Polcevera». La concessione
autostradale è disciplinata dalla Convenzione Unica sottoscritta in
data 12 ottobre 2007 ai sensi dell'art. 2, commi 82 e seguenti del
decreto-legge n. 286 del 2006 ed approvata con l'art. 8-duodecies,
comma 2, della legge 6 giugno 2008, n. 101.
Tra gli obblighi gravanti sulla Concessionaria fissati dall'art.
3 della Convenzione Unica vi sono quelli di provvedere:
(a) «al mantenimento della funzionalità delle infrastrutture
concesse attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva delle
stesse» (art. 3, comma 1, lettera b);
(b) «alla progettazione, alla stipula del contratto di
appalto con l'appaltatore prescelto (...), all'esecuzione nonchè
agli oneri di collaudo ed alle altre attività accessorie degli
interventi di adeguamento della rete, tra i quali la realizzazione di
corsie aggiuntive, di connessioni viarie e di raccordi che sia
richiesta da esigenze relative alla sicurezza del traffico e al
mantenimento dei livelli di servizio (...)» (art. 3, comma 1, lettera
f);
(c) «a presentare al Concedente, per la relativa
approvazione, oltre ai progetti di cui alla lettera f) del presente
articolo progetti di manutenzione straordinaria, intendendo per tali
tutti quegli interventi non ricadenti nei lavori di cui alle
precedenti lettere f) e g)» nonchè i lavori qualificati
convenzionalmente come manutenzione ordinaria (art. 3, comma 1,
lettera h);
(d) «ad affidare i lavori, servizi e forniture nel rispetto
della normativa vigente al momento dell'affidamento» (art. 3, comma
1, lettera q).
L'art. 24, poi, stabilisce le modalità di elaborazione ed
approvazione delle progettazioni di tutti gli interventi da
realizzare di cui alla lettera sub b) che precede; l'art. 26 affida
alla Concessionaria l'esecuzione delle espropriazioni e delle
occupazioni di terreni strettamente necessari per l'esecuzione dei
lavori di competenza della Concessionaria stessa, anche mediante
procedure sostitutive di acquisto degli immobili; infine, gli
articoli 33 e 34 disciplinano l'affidamento di lavori, servizi e
forniture a soggetti terzi e a soggetti appartenenti al medesimo
Gruppo imprenditoriale.
Da quanto sopra, emerge che l'obbligo di «mantenimento della
funzionalità delle infrastrutture concesse attraverso la
manutenzione e la riparazione tempestiva delle stesse» concerne
qualsiasi ipotesi di riparazione attinente, si badi bene, all'intera
infrastruttura, non al solo «viadotto Polcevera» che, rispetto
all'estensione del tratto viario in concessione, in sè considerata,
è una minima parte.
Tale obbligo di riparazione è «a cura e spese» della
Concessionaria, con il correlativo rischio economico, senza che su
questo possano incidere le previsioni ed eventuali limitazioni del
PEF o le previsioni degli allegati Fl e F2 alla convenzione.
Sussistendo, quindi, l'obbligo a carico di ASPI, deve ritenersi
sussistente anche il diritto in capo alla stessa di adempiere
all'obbligo medesimo, ciò tenuto conto della particolare rilevanza,
anche non patrimoniale (in termini ad es. di «credibilità
professionale») che l'adempimento di tali prestazioni assume in
relazione alla stessa sfera giuridica del soggetto debitore.
Questo diritto/obbligo si inserisce nell'ambito di un rapporto di
natura sostanzialmente contrattuale a titolo oneroso in cui
chiaramente l'esposizione al rischio economico da parte della
ricorrente risulta essere fondato sull'obbligo dalla stessa assunto
di provvedere in «prima persona» all'adempimento delle diverse
prestazioni imposte in forza della convenzione.
L'art. 8 della Convenzione prevede che «nel caso in cui il
Concedente accerti che si sia verificato un grave inadempimento
afferente gli obblighi riportati al successivo art. 9 della presente
convenzione, il Concedente medesimo provvede a comunicare gli
elementi dell'accertamento fissando un congruo temine entro il quale
il Concessionario dovrà provvedere in ordine agli accertamenti,
adempiendo ovvero fornendo le proprie giustificazioni. Trascorso il
termine così fissato, senza che il Concessionario abbia provveduto
ovvero presentato le proprie giustificazioni ovvero queste ultime non
siano state accettate dal Concedente, quest'ultimo avvia il
procedimento di cui al successivo art. 9».
La norma in esame, in primo luogo, prevede il necessario previo
accertamento, da parte del Concedente, del grave inadempimento del
Concessionario; una volta che il primo abbia accertato tale
inadempimento, deve provvedere («provvede») a «stimolare»
l'adempimento della Concessionaria, comunicando gli esiti
dell'accertamento, e fissando un congruo termine per l'adempimento o
per la comunicazione di giustificazioni.
L'avvio del procedimento di decadenza, poi, è ulteriormente
subordinato al fatto che nel termine fissato dal Concedente medesimo,
il Concessionario non abbia adempiuto, o non abbia presentato
giustificazioni ovvero queste ultime, se presentate, non siano state
accettate.
Solo in tal caso, ai sensi dell'art. 9 della Convenzione, «la
decadenza dalla concessione viene dichiarata con il procedimento di
cui al successivo comma, nel caso in cui, esperito quanto previsto al
precedente art. 8, perduri la grave inadempienza da parte del
Concessionario agli obblighi di cui alle lettera b), f), j), l), n),
o), p), s), v) del comma 1 dell'art. 3. La grave inadempienza da
parte del Concessionario all'obbligo di cui alla lettera f), comma 1
dell'art. 3, relativamente all'esecuzione degli interventi, è
ravvisabile laddove il Concessionario stesso, volontariamente, ometta
di avviare o sospenda arbitrariamente la realizzazione degli
interventi, fermo restando, al contrario, che il ritardo
nell'esecuzione degli interventi, imputabile al Concessionario
medesimo, determinerà soltanto l'applicazione di eventuali penali di
cui al successivo art. 30».
In particolare, il secondo comma dell'art. 9 prevede
ulteriormente che «constatato il perdurare dell'inadempimento da
parte del Concessionario agli obblighi di cui al comma precedente, il
Concedente contesta al Concessionario stesso l'inadempimento con le
modalità di cui all'art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e
successive modifiche, diffidandolo ad adempiere entro un congruo
termine comunque non inferiore a novanta giorni che contestualmente
gli assegna. Entro lo stesso termine il Concessionario può
esercitare i diritti di cui all'art. 10 della legge 7 agosto 1990, n.
241 e successive modifiche. In caso di inottemperanza alla diffida
nel termine assegnato ovvero di rigetto delle controdeduzioni
eventualmente proposte dal Concessionario il Concedente assegna un
ulteriore termine, non inferiore a sessanta giorni per adempiere a
quanto intimato, pena la decadenza della concessione. In caso di
mancato adempimento nel termine da ultimo assegnato il Concedente
richiede al Ministro delle infrastrutture di assumere, di concerto
con il Ministro dell'economia e delle finanze, con decreto il
provvedimento di decadenza dalla concessione. Il Concessionario resta
obbligato a proseguire nell'ordinaria amministrazione dell'esercizio
delle autostrade fino al trasferimento della gestione stessa».
Quindi, non basta neppure il perdurare dell'inadempimento, ma
occorre che il Concedente instauri un procedimento amministrativo
nell'ambito del quale il Concessionario può esercitare i diritti di
cui all'art. 10, legge 7 agosto 1990, n. 241 con ulteriore diffida ad
adempiere, e solo nel caso di ulteriore inadempimento entro il
termine indicato comunque non inferiore a sessanta giorni, è
possibile, alle condizioni sopra indicate, l'emissione del
provvedimento di decadenza dalla concessione.
Sotto altro profilo, l'art. 9-bis della convenzione, che si
rivolge ad entrambe le parti, fermo restando quanto previsto
dall'art. 9 prevede che «il Concessionario avrà diritto, nel
rispetto del principio dell'affidamento, ad un indennizzo
risarcimento a carico del Concedente in ogni caso di recesso, revoca,
risoluzione, anche per inadempimento del Concedente, e/o comunque
cessazione anticipata del rapporto di Convenzione pur indotto da atti
e/o fatti estranei alla volontà del Concedente, anche di natura
straordinaria e imprevedibile, ivi inclusi mutamenti sostanziali del
quadro legislativo o regolatorio ...».
Non solo, ma l'ultimo comma dell'art. 9-bis precisa che «resta in
ogni caso convenuto che l'efficacia del recesso, revoca, risoluzione
e comunque cessazione anticipata della Convenzione di cui al presente
articolo è sottoposta alla condizione del pagamento da parte del
Concedente di tutte le somme previste nel presente articolo».
Quindi, come si può notare, la convenzione, che, si ricorda, è
stata approvata legislativamente, attribuisce allo stesso soggetto
debitore gravemente inadempiente una tutela molto accentuata e
certamente derogatoria rispetto alle comuni previsioni codicistiche,
sia sotto il profilo procedurale (reiterazione di diffide e termini
in caso di decadenza) sia sotto il profilo sostanziale (con riguardo
all'indennizzo dovuto in caso di recesso, revoca e risoluzione).
L'art. 8 sopra visto, del resto, fa emergere ancor di più la
sussistenza, nell'ambito della regolamentazione convenzionale in
esame, di un diritto, in capo al debitore inadempiente, al proprio
corretto adempimento (una sorta di termine di grazia).
Su tale rapporto convenzionale è intervenuto ab externo e in via
autoritativa il legislatore con il decreto-legge n. 109 del 2018,
convertito in legge n. 130 del 2018, adottando, per quanto in questa
sede di interesse, le seguenti norme:
a) il comma 3 dell'art. 1, ai sensi del quale «per le
attività urgenti di progettazione degli interventi, per le procedure
di affidamento dei lavori, per le attività di direzione dei lavori e
di collaudo, nonchè per ogni altra attività di carattere
tecnico-amministrativo connessa alla progettazione, all'affidamento e
all'esecuzione di lavori, servizi e forniture, il Commissario
straordinario può avvalersi, anche in qualità di soggetti
attuatori, previa intesa con gli enti territoriali interessati, delle
strutture e degli uffici della Regione Liguria, degli uffici tecnici
e amministrativi del Comune di Genova, dei Provveditorati
interregionali alle opere pubbliche, di ANAS s.p.a., delle Autorità
di distretto, nonchè, mediante convenzione, dei concessionari di
servizi pubblici e delle società a partecipazione pubblica o a
controllo pubblico»;
b) il comma 5 dell'art. l, ai sensi del quale, «per la
demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in
discarica dei materiali di risulta, nonchè per la progettazione,
l'affidamento e la ricostruzione dell'infrastruttura e il ripristino
del connesso sistema viario, il Commissario straordinario opera in
deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto
salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia
e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6
settembre 2011, n. 159, nonchè dei vincoli inderogabili derivanti
dall'appartenenza all'Unione europea. ..... Per le occupazioni di
urgenza e per le espropriazioni delle aree occorrenti per
l'esecuzione degli interventi di cui al primo periodo, il Commissario
straordinario, adottato il relativo decreto, provvede alla redazione
dello stato di consistenza e del verbale di immissione in possesso
dei suoli anche con la sola presenza di due rappresentanti della
Regione o degli enti territoriali interessati, prescindendo da ogni
altro adempimento. Anche nelle more dell'adozione del decreto di cui
al terzo periodo, il Commissario straordinario dispone l'immediata
immissione nel possesso delle aree, da lui stesso individuate e
perimetrate, necessarie per l'esecuzione dei lavori, autorizzando ove
necessario anche l'accesso per accertamenti preventivi a favore delle
imprese chiamate a svolgere le attività di cui al presente comma,
con salvezza dei diritti dei terzi da far valere in separata sede e
comunque senza che ciò possa ritardare l'immediato rilascio di dette
aree da parte dei terzi ...»;
c) il comma 6 dell'art. 1, ai sensi del quale «il
concessionario del tratto autostradale alla data dell'evento, tenuto,
in quanto responsabile del mantenimento in assoluta sicurezza e
funzionalità dell'infrastruttura concessa ovvero in quanto
responsabile dell'evento, a far fronte alle spese di ricostruzione
dell'infrastruttura e di ripristino del connesso sistema viario,
entro trenta giorni dalla richiesta del Commissario straordinario,
versa sulla contabilità speciale di cui al comma 8 le somme
necessarie al predetto ripristino ed alle altre attività connesse di
cui al comma 5, nell'importo provvisoriamente determinato dal
Commissario medesimo salvo conguagli, impregiudicato ogni
accertamento sulla responsabilità dell'evento e sul titolo in base
al quale sia tenuto a sostenere i costi di ripristino della
viabilità. Nella determinazione di detto importo, il Commissario
straordinario comprende tutti gli oneri che risultano necessari al
predetto ripristino, ivi inclusi quelli di cui all'art. 1-bis. In
caso di omesso versamento nel termine, il Commissario straordinario
può individuare, omessa ogni formalità non essenziale alla
valutazione delle manifestazioni di disponibilità comunque
pervenute, un soggetto pubblico o privato che anticipi le somme
necessarie alla integrale realizzazione delle opere, a fronte della
cessione pro solvendo della pertinente quota dei crediti dello Stato
nei confronti del concessionario alla data dell'evento, potendo
remunerare tale anticipazione ad un tasso annuo non superiore al
tasso di rendimento dei buoni del tesoro decennali maggiorato di 1,5
punti percentuali ...»;
d) il comma 7 dell'art. 1, ai sensi del quale «il Commissario
straordinario affida, ai sensi dell'art. 32 della direttiva
2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio
2014, la realizzazione delle attività concernenti il ripristino del
sistema viario, nonchè quelle connesse, ad uno o più operatori
economici diversi dal concessionario del tratto autostradale alla
data dell'evento e da società o da soggetti da quest'ultimo
controllati o, comunque, ad esso collegati, anche al fine di evitare
un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle
concessioni autostradali e, comunque, giacchè non può escludersi
che detto concessionario sia responsabile, in relazione all'evento,
di grave inadempimento del rapporto concessorio ...»;
e) il comma 8 dell'art. 1 ai sensi del quale «per la
realizzazione degli interventi urgenti di cui al presente articolo,
è autorizzata l'apertura di apposita contabilità speciale intestata
al Commissario straordinario, sulla quale confluiscono le risorse
pubbliche all'uopo destinate nonchè quelle tempestivamente messe a
disposizione dal soggetto concessionario al momento dell'evento»;
f) il comma 8-bis dell'art. 1 ai sensi del quale «il
Commissario straordinario, nell'esercizio delle funzioni attribuite
dal presente decreto, può avvalersi e può stipulare convenzioni con
le strutture operative e i soggetti concorrenti di cui all'art. 4,
comma 2, del codice della protezione civile, di cui al decreto
legislativo 2 gennaio 2018, n. 1.»;
g) l'art. 1-bis ai sensi del quale: «1. al fine di accelerare
le operazioni di ricostruzione dell'infrastruttura crollata a seguito
dell'evento, che costituisce opera di pubblica utilità, il
Commissario straordinario, entro trenta giorni dalla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto, può
stipulare con i proprietari e con gli usufruttuari delle unità
immobiliari oggetto delle ordinanze di sgombero del sindaco della
Città di Genova, con gli effetti di cui all'art. 45, comma 3, del
testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8
giugno 2001, n. 327, l'atto di cessione del bene o del diritto reale.
Scaduto tale termine, provvede alle conseguenti espropriazioni. A tal
fine emana il decreto di esproprio sulla base delle risultanze della
documentazione catastale e procede all'immediata redazione del
verbale di immissione in possesso ai sensi dell'art. 24 del citato
testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 327
del 2001. ... 2. Ai pieni proprietari che hanno stipulato gli atti di
cessione sono corrisposte, nel termine di trenta giorni dalla
trascrizione degli stessi, l'indennità quantificata in complessivi
euro 2.025,50 per metro quadrato, che tiene conto del valore venale
dell'immobile, delle spese per l'acquisto degli arredi e di ogni
altra spesa accessoria per la ricollocazione abitativa, nonchè, per
ciascuna unità immobiliare, l'indennità di cui alla legge della
Regione Liguria 3 dicembre 2007, n. 39, che disciplina i Programmi
regionali di intervento strategico (PRIS), pari a euro 45.000, e
l'indennità per l'improvviso sgombero, pari a euro 36.000. 3. Agli
usufruttuari è corrisposta, nel termine di cui al comma 2, la quota
delle indennità di cui al medesimo comma 2 calcolata utilizzando i
coefficienti di cui al decreto del Ministero dell'economia e delle
finanze 20 dicembre 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 301
del 28 dicembre 2017, con corrispondente diminuzione della quota
liquidata al nudo proprietario. 4. Le indennità sono diminuite del
10 per cento in favore dei soggetti espropriati che non hanno
stipulato gli atti di cessione volontaria e sono corrisposte entro
trenta giorni dalla redazione del verbale di immissione. 5. Il
concessionario del tratto autostradale alla data dell'evento provvede
a corrispondere ai proprietari e agli usufruttuari le indennità di
cui ai commi 2, 3 e 4 nei termini ivi previsti. In caso di omesso
versamento nel termine, il Commissario straordinario provvede in via
sostitutiva e in danno del concessionario medesimo. 6. All'esito
delle operazioni di ricostruzione, l'eventuale retrocessione totale o
parziale dei fondi espropriati è pronunciata a titolo gratuito a
favore del Comune di Genova e su richiesta dello stesso»;
h) l'art. 4-bis, commi 2, 3, 4, 5, 6 ai sensi del quale: «2.
Ai proprietari che hanno stipulato gli atti di cessione è
corrisposta, nel termine di trenta giorni dalla trascrizione degli
stessi, l'indennità quantificata in complessivi euro 1.300 per metro
quadrato per le aree coperte e in euro 325 per le aree scoperte, che
tiene conto del valore venale dell'immobile. 3. Le indennità sono
diminuite del 10 per cento in favore dei soggetti espropriati che non
hanno stipulato gli atti di cessione volontaria e sono corrisposte
entro trenta giorni dalla redazione del verbale di immissione. 4. Il
concessionario del tratto autostradale alla data dell'evento provvede
a corrispondere ai proprietari e agli usufruttuari le indennità di
cui ai commi 2, 3 e 6 nei termini ivi previsti. In caso di omesso
versamento nel termine, il Commissario straordinario provvede in via
sostitutiva e in danno del concessionario medesimo. 5. All'esito
delle operazioni di ricostruzione, l'eventuale retrocessione totale o
parziale dei fondi espropriati è pronunciata a titolo gratuito a
favore del Comune di Genova e su richiesta dello stesso. 6. Per
assicurare la ripresa delle attività economiche in condizioni di
sicurezza per i lavoratori, alle imprese di cui al comma 1 è
corrisposta un'indennità per ristorare la perdita delle
attrezzature, dei macchinari e dei materiali aziendali ovvero la
spesa per il loro recupero e trasferimento all'interno dell'area
metropolitana di Genova o, per motivate ragioni tecniche,
organizzative o produttive, nelle province limitrofe. Il
concessionario, ovvero il Commissario straordinario in via
sostitutiva, provvede al pagamento dell'indennità entro trenta
giorni dal deposito di una perizia giurata che attesti l'entità e la
congruità della spesa, anche tenuto conto dei valori residui di
ammortamento».
Dal combinato disposto delle norme predette, con rifermento alla
posizione di ASPI, emerge come il legislatore abbia inteso incidere
sul rapporto concessorio di cui alla Convenzione sopra esaminata, da
un lato, escludendo qualsiasi intervento di ASPI nell'attività di
rimessa in pristino dell'infrastruttura stradale complessivamente
intesa, dall'altro lato, imponendo comunque ad ASPI di farsi
integralmente carico «per equivalente», cioè mediante mero esborso
economico, di tutti i costi necessari per lo svolgimento delle
attività predette, sulla consistenza e necessità dei quali ASPI non
risulta essere stata legittimata ad interloquire.
In questo contesto, pare al Collegio che l'interesse di ASPI
all'impugnativa sussista atteso che con norme giuridiche puntuali,
specifiche e indirizzate ad incidere sulla propria sfera giuridica il
legislatore risulta aver alterato il complesso di diritti ed obblighi
attribuiti alla ricorrente dalla predetta Convenzione Unica.
Quindi, il legislatore, mediante l'esercizio di un potere
autoritativo, ha attinto la sfera giuridica di ASPI incidendo, da un
lato, sulle prerogative e sulle forme di tutela che la Convenzione le
attribuisce e le avrebbe attribuito nei rapporti con il Concedente,
e, dall'altra parte, ha imposto ad ASPI prestazioni patrimoniali non
dovute in forza della Convenzione, la quale per contro, pur a fronte
dell'inadempimento, prevede il possibile riconoscimento di un
indennizzo in caso di recesso, revoca o risoluzione.
Di qui l'interesse a sollevare la questione di costituzionalità,
la cui rilevanza, ai fini della decisione della presente controversia
emerge se solo si considera che il provvedimento di nomina del
Commissario straordinario è una conseguenza applicativa delle
predette previsioni di legge, che ne hanno conformato gli specifici
poteri attribuendo allo stesso la legittimazione ad adottare tutti
gli atti e provvedimenti necessari per procedere alle attività,
anche strumentali o comunque connesse alla demolizione e
ricostruzione del «viadotto Polcevera» e, quindi, alla determinazione
e richiesta di pagamento, in danno di ASPI, delle somme dovute in
forza dell'art. 1, comma 6, decreto-legge n. 109 del 2018.
Gli ulteriori decreti e atti commissariali in questa sede
impugnati sono sempre espressione del predetto potere attribuito al
Commissario e integrano la specifica lesione concernente la richiesta
di pagamento somme: il carattere lesivo di tale richiesta economica
va considerata in relazione a tutti gli altri aspetti fin qui
esaminati, posto che se ASPI non fosse stata esclusa
dall'obbligo-diritto di eseguire le prestazioni indicate in
Convenzione, ovvero avesse potuto far valere le tutele indicate nella
convenzione medesima, la richiesta economica per come formulata e
contestata in atti o non avrebbe potuto essere avanzata, o sarebbe
stata ragionevolmente sottoposta a garanzie procedurali o processuali
differenti rispetto alla soluzione approntata dal legislatore con il
decreto-legge in esame.
L'argomentazione delle Amministrazioni resistenti secondo la
quale ASPI mancherebbe di interesse, in quanto la richiesta delle
somme non sarebbe definitiva, perchè prevista «salvo conguaglio» e
fatti salvi gli accertamenti di responsabilità, non pare incidere
sul giudizio di rilevanza e ammissibilità del rinvio alla Corte
costituzionale.
Infatti, in primo luogo, dalla lettura del comma 6 dell'art. 1
non è dato evincere chiaramente che il legislatore abbia preso in
considerazione l'ipotesi della restituzione delle somme imposte ad
ASPI, atteso che il riferimento al conguaglio concerne, al contrario,
la possibilità della debenza di somme ulteriori da parte della
soocietà, che il legislatore ha comunque considerato tenuta al
pagamento in quanto «responsabile al mantenimento in assoluta
sicurezza e funzionalità dell'infrastruttura concessa» ovvero in
quanto «responsabile dell'evento».
In secondo luogo, anche ad interpretare in modo conforme ai
principi dell'ordinamento e costituzionali la previsione normativa,
ancorchè, cioè, si consideri garantito il diritto alla eventuale
restituzione delle somme corrisposte, pare evidente che, comunque,
l'imposizione di un obbligo in capo ad ASPI di corrispondere una
ingente somma di denaro (la richiesta del 21 dicembre 2018 era pari a
449.866.436,00 euro), in quanto fondato su disposizioni di legge
delle quali si sospetta la possibile contrarietà alle norme e ai
principi costituzionali, deve ritenersi giustificare, ai fini della
decisione in esame, l'interesse alla, e quindi la rilevanza della,
sottoposizione della questione di costituzionalità, in mancanza
della quale la ricorrente non potrebbe avere adeguata tutela avverso
disposizioni normative che come si dirà in appresso costituiscono
ipotesi di «legge provvedimento».
3.1. In ordine alla non manifesta infondatezza delle questioni di
costituzionalità.
Dall'esame complessivo delle norme sopra richiamate, emerge con
evidenza la natura di «legge provvedimento» delle disposizioni
censurate in quanto, nel fare specifico riferimento alla posizione di
ASPI, incidono sul rapporto convenzionale di gestione del tratto
autostradale impedendo, ab externo e in via autoritativa, alla
ricorrente di adempiere l'obbligo/diritto di ripristino della
funzionalità viaria, imponendole il pagamento di ingenti somme di
denaro, il tutto senza poter avvalersi delle garanzie più sopra
viste approntate dalla Convenzione medesima.
Si rammenta, al riguardo, che «la fattispecie della
legge-provvedimento ricorre quando con una previsione di contenuto
particolare e concreto si incide su un numero limitato di
destinatari, attraendo alla sfera legislativa quanto è normalmente
affidato all'autorità amministrativa» (da ultimo, Corte
costituzionale, 9 febbraio 2018, n. 24).
Nell'ordinamento vigente per «leggi-provvedimento» devono
intendersi, cioè, quelle leggi che contengono disposizioni dirette a
destinatari determinati, ovvero incidono su un numero determinato e
limitato di destinatari, che hanno contenuto particolare e concreto,
anche in quanto ispirate da particolari esigenze, e che comportano
l'attrazione alla sfera legislativa della disciplina di oggetti o
materie normalmente affidati all'autorità amministrativa (C. Stato,
sez. IV, 3 maggio 2016, n. 1718).
Queste leggi, anche se ammissibili, devono soggiacere ad un
rigoroso scrutinio di legittimità costituzionale per il pericolo di
disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare e
derogatorio con l'ulteriore precisazione che tale sindacato deve
essere tanto più rigoroso quanto più marcata sia la natura
provvedimentale dell'atto legislativo sottoposto a controllo (T.A.R.
Lazio, sez. III, 2 novembre 2015, n. 12321).
Premesso, infatti, che non è preclusa alla legge ordinaria, e
neppure alla legge regionale, la possibilità di attrarre nella
propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidati
all'autorità amministrativa, non sussistendo un divieto di adozione
di leggi a contenuto particolare e concreto, tuttavia queste leggi
sono ammissibili entro limiti non solo specifici, qual è quello del
rispetto della funzione giurisdizionale in ordine alla decisione
delle cause in corso, ma anche generali, e cioè quello del rispetto
del principio di ragionevolezza e non arbitrarietà, sicchè la
legittimità costituzionale di questo tipo di leggi deve essere
valutata in relazione al loro specifico contenuto sulla base di uno
scrutinio stretto di costituzionalità essenzialmente sotto i profili
della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del
legislatore, tanto più rigoroso quanto più marcata sia, come nella
specie, la natura provvedimentale dell'atto legislativo sottoposto a
controllo (C. Cost., 8 maggio 2009, n. 137).
La violazione dei principi che normalmente presiedono
all'attività amministrativa può essere invocata anche in caso di
leggi-provvedimento, allorchè emerga l'arbitrarietà e la manifesta
irragionevolezza della disciplina denunciata, desumibili anche dalla
carenza di ogni valutazione degli elementi in ordine alla situazione
concreta sulla quale la legge è chiamata ad incidere o dall'evidente
incoerenza del provvedimento legislativo in relazione all'interesse
pubblico perseguito, con la conseguenza che in questo caso la
protezione del privato trova riconoscimento con il sindacato
costituzionale di ragionevolezza della legge, ancor più incisivo di
quello giurisdizionale sull'eccesso di potere (C. Stato, sez. III ,
25 novembre 2014, n. 5831).
Nel caso di specie, il legislatore al comma 7 dell'art. 1 ha
indicato, quale motivazione per escludere ASPI dalle attività,
tutte, principali, strumentali e connesse, relative alla demolizione
e ricostruzione del «viadotto Polcevera», l'esigenza «di evitare un
ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle
concessioni autostradali» e il fatto che, comunque, «non può
escludersi che detto concessionario sia responsabile, in relazione
all'evento, di grave inadempimento del rapporto concessorio».
Dall'altra parte, nell'imporre le prestazioni patrimoniali di cui
al combinato disposto dell'art. l, comma 6 e degli articoli 1-bis e
4-bis, il legislatore, come sopra accennato, ha giustificato tale
imposizione in quanto ASPI sarebbe «responsabile al mantenimento in
assoluta sicurezza e funzionalità dell'infrastruttura concessa»
ovvero in quanto «responsabile dell'evento».
Il Collegio, pertanto, ritiene che le disposizioni normative
censurate e sopra richiamate presentino profili di illegittimità
costituzionale per i seguenti motivi:
a. violazione del principio di ragionevolezza e non
arbitrarietà ex articoli 3 e 97 Cost.
Con le disposizioni di legge sopra ricordate, come accennato, il
legislatore è intervenuto nell'ambito del rapporto convenzionale di
cui era ed è ancora parte ASPI incidendo autoritativamente
sull'obbligo/diritto di quest'ultima di porre in essere qualunque
attività relativa alla demolizione e ricostruzione del «viadotto
Polcevera», escludendo altresì l'odierna ricorrente dalla
possibilità di partecipare alle gare per gli affidamenti delle opere
e servizi necessari per l'esecuzione delle medesime attività e
imponendo inoltre alla stessa ulteriori prestazioni patrimoniali
escludendo le tutele approntate dalla stessa Convenzione.
Se, in via astratta, tale soluzione estrema non possa ritenersi
inammissibile, proprio in considerazione della estesa e incisiva
portata degli effetti, la stessa deve essere sostenuta da una
giustificazione non irragionevole o illogica e puntualmente motivata.
In questo senso, trattandosi di norme integranti un'ipotesi di
legge-provvedimento, si ritiene fosse onere del legislatore,
anzitutto, precisare compiutamente gli elementi di opportunità e/o
tecnici idonei a giustificare che per nessuna delle attività
necessarie con riferimento al «viadotto Polcevera» fosse possibile
mantenere o attribuire in capo ad ASPI una specifica «competenza» ad
intervenire.
Non solo, ma attesa la particolare tutela sostanziale e
procedurale che, come più sopra detto, la Convenzione pare
assicurare al Concessionario, si ritiene che il legislatore avesse,
da un lato, l'obbligo di far precedere comunque l'adozione di un
provvedimento normativo quale quello in esame (il cui iter, va
ricordato si è concluso nel novembre 2018, con la legge di
conversione) da una adeguata istruttoria, in ordine alla situazione
specifica di ASPI, e, dall'altro lato, l'obbligo di dar conto nel
testo del provvedimento di una motivazione adeguata in ordine alle
ragioni che possano aver giustificato la compressione delle
prerogative e delle tutele previste dalla Convenzione da un lato, e
in ordine al perchè il legislatore ha ritenuto che l'interesse
pubblico perseguito sarebbe stato meglio tutelato attraverso
l'attività svolta solo dal Commissario anzichè, anche solo
parzialmente, da ASPI, quale concessionaria del tratto autostradale
di riferimento.
Il legislatore non pare avere adeguatamente assolto tale onere
motivazionale con conseguente possibile violazione degli articoli 3 e
97 Cost.
Sotto un primo profilo, infatti, per quanto riguarda l'esclusione
di ASPI dall'adempimento dell'obbligo/diritto di provvedere in via
diretta alle opere di ricostruzione e demolizione e accessorie (dalla
quale poi discende come conseguenza l'obbligo di pagamento delle
somme necessarie al Commissario per lo svolgimento delle relative
attivita'), esaminando il comma 7 del decreto-legge n. 109 del 2018,
dall'espressione «al fine di evitare un ulteriore indebito vantaggio
competitivo nel sistema delle concessioni autostradali» e «comunque,
giacchè non può escludersi che detto concessionario sia
responsabile, in relazione all'evento, di grave inadempimento del
rapporto concessorio», si evince che il legislatore si è
sostanzialmente risolto nell'adottare un provvedimento legislativo
totalmente escludente per due motivi, indicati, se vogliamo, in
ordine invertito di rilevanza: più precisamente, la disposizione
legislativa, partendo dal presupposto che ASPI potrebbe essere
considerata responsabile del tragico incidente del «viadotto
Polcevera» occorso il 14 agosto 2018 (non potendosi escludere, cioè,
la sua irresponsabilita'), è volta ad evitare che ASPI medesima
tragga «un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle
concessioni autostradali».
In primo luogo, occorre sottolineare come il legislatore, pur
utilizzando un'espressione che richiama un'esigenza apparentemente
cautelare (con riferimento alla possibile non irresponsabilità di
ASPI), finisce per adottare una sanzione o comunque un provvedimento
lesivo della situazione giuridica di ASPI (la non esecuzione dei
lavori per evitare vantaggi competitivi nel sistema delle concessioni
autostradali) per la legittimità del quale avrebbero dovuto essere
svolti un'istruttoria o, comunque, un accertamento dai quali fosse
possibile far emergere quantomeno degli indizi di possibile
responsabilità da parte di ASPI (in termini anche solo di potenziale
verosimiglianza), dei quali, altresì, avrebbe dovuto essere
adeguatamente dato conto nel testo di legge, attesa, come detto, la
natura sostanzialmente amministrativa del provvedimento in parte qua;
tale insufficienza istruttoria e motivazionale pare altresì acuita,
da un lato, in considerazione delle previsioni degli articoli 8 e 9
della Convenzione, non essendo state esplicitate le ragioni che
avrebbero giustificato l'integrale deroga della disciplina in
questione senza per contro prevedere una forma di tutela
procedimentale in favore di ASPI; dall'altro lato, dal fatto che non
risultano le evidenze di un avvenuto bilanciamento tra la soluzione
approntata e la astratta possibilità che, al contrario, ASPI possa
essere integralmente non responsabile per l'evento occorso.
Si consideri che l'art. 8 della Convenzione, come visto, oltre ad
un evidente appesantimento procedurale, impone comunque al Concedente
l'onere di previo «accertamento» di gravi inadempienze, accertamento
che come detto nel testo normativo non traspare, essendosi limitato
il legislatore ad un dato di mera logica.
In questo senso, si dubita della ragionevolezza e legittimità
costituzionale ex art. 3 Cost., di un criterio meramente logico come
quello della potenziale non irresponsabilità laddove il suo utilizzo
comporti, da un lato, la totale pretermissione delle prerogative di
un soggetto, non ancora accertato come responsabile, e dall'altro
finisca per obliterare, sia pure solo temporaneamente,
l'accertamento, anche solo indiziario, delle ulteriori possibili
responsabilità concorrenti o addirittura escludenti, impedendo,
così, l'operatività del bilanciamento tra violazione e conseguenze.
Sotto altro profilo, la Corte costituzionale ha già da tempo
precisato che il giudizio di ragionevolezza consiste in «un
apprezzamento di conformità tra la regola introdotta e la "causa"
normativa che la deve assistere» (sentenza n. 89 del 1996).
La libertà di scelta del legislatore trova il suo limite nel
divieto di trattamenti giuridici differenziati, di cui non sia dato
capire la motivazione logica e razionale, alla luce dei principi
costituzionali. Le norme che incorrono in tale divieto si pongono in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione. (C. Cost. n. 245 del
2007).
Nel caso di specie, si dubita della legittimità costituzionale,
per violazione dell'art. 3, di una soluzione legislativa, così
singolare e incisiva della sfera giuridica di un soggetto
determinato, fondata, per un verso, su un argomento solo
genericamente individuato e non congruamente esplicato (ovvero
l'ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle
concessioni autostradali) e, dall'altro, su una meramente potenziale,
perchè non accertata, nemmeno in via latamente indiziaria,
responsabilità di ASPI nella causazione del sinistro occorso in data
14 agosto 2018. E ciò anche qualora si ritenesse che la finalità
perseguita dal legislatore sia prettamente «cautelare» e non
sanzionatoria.
Infatti, il «sistema delle concessioni autostradali», come lo
definisce il legislatore, è fondato sull'affidamento in esclusiva
delle tratte a determinati operatori: essendo pacifica
l'insussistenza di un regime concorrenziale, non è dato individuare
il «vantaggio competitivo» che avrebbe eventualmente potuto ritrarre
l'attuale concessionaria dall'esecuzione dei lavori.
L'assunto ipotetico e perplesso «non può escludersi che detto
concessionario sia responsabile», in quanto tale, palesa anche
aspetti di incoerenza rispetto al principio di non arbitrarietà
delle scelte legislative, in contrasto con il parametro di
proporzionalità di cui all'art. 3 Cost., nonchè dell'art. 97 Cost.,
tanto più che, il legislatore ha anche posto a carico della società
interessata i costi, di importo non puntualmente predeterminato, che
saranno sostenuti dal Commissario straordinario per la demolizione e
ricostruzione dell'infrastruttura.
Con le norme-provvedimento in contestazione, poi, destinate ad
incidere sulla sfera giuridica di un solo soggetto, il
Governo/Parlamento ha imposto una prestazione di non fare (la non
esecuzione di quanto spettante, come diritto-obbligo, in forza della
convenzione e la non partecipazione agli affidamenti disposti dal
Commissario straordinario), senza che sia possibile evincere con
sufficiente chiarezza dalle disposizioni contestate la ragione per la
quale l'interesse pubblico perseguito dal legislatore con le norme
del decreto-legge in esame (la più celere e completa ricostruzione
del «viadotto Polcevera» e, quindi, il ripristino delle
infrastrutture dissestate a seguito dell'evento) risulterebbe meglio
tutelato sottraendo la competenza del ripristino ad ASPI anzichè
consentire a quest'ultima di adempiere anche solo parzialmente agli
obblighi previsti in forza del rapporto concessorio.
Ciò considerando sempre, le specifiche tutele che gli articoli
8, 9 e 9-bis riconoscerebbero, se applicate, alla Concessionaria.
Sotto altro profilo, poi, con la prescrizione del comma 6
dell'art. 1, il legislatore ha imposto ad ASPI, senza previo
procedimento o processo, anche solo cautelare, l'obbligo di
versamento delle somme di denaro qualificando ASPI «tenuto, in quanto
responsabile del mantenimento in assoluta sicurezza e funzionalità
dell'infrastruttura concessa ovvero in quanto responsabile
dell'evento» «nell'importo provvisoriamente determinato dal
Commissario medesimo salvo conguagli», «impregiudicato ogni
accertamento sulla responsabilità dell'evento e sul titolo in base
al quale sia tenuto a sostenere i costi di ripristino della
viabilita'».
Anche detta norma risulta contrastare con i principi di cui agli
articoli 3 e 97 Cost. per le ragioni di cui sopra, essendo
«conseguenziale» all'esclusione di ASPI dall'adempimento diretto, e
per quelle che seguono.
La previsione, in primo luogo, non pare del tutto coerente
laddove, da un lato, qualifica la ricorrente come in ogni caso tenuta
al pagamento delle somme, e, dall'altro lato, fa comunque salvo
l'accertamento della responsabilità dell'evento e del titolo in base
al quale ASPI sia tenuta a sostenere i costi di ripristino della
viabilità.
Il legislatore pare, cioè, aver dato per assunto che o quale
responsabile della manutenzione dell'infrastruttura, o quale
responsabile dell'evento comunque ASPI sarebbe tenuta a versare
proprio quelle somme che il Commissario straordinario dovrà
richiedere: ciò renderebbe la seconda parte della norma sopra
menzionata una sorta di mera clausola di stile, e renderebbe la
disposizione potenzialmente arbitraria e irragionevole, posto che le
ipotesi indicate dal legislatore non considererebbero, ad esempio,
possibili obblighi e responsabilità del Ministero o di soggetti
terzi.
Ciò tanto più che, come già accennato in precedenza, la norma
non prevede espressamente, la possibilità di restituzione delle
somme corrisposte da ASPI.
Dovendosi procedere, d'altronde, a valorizzare anche diverse
interpretazioni cui una norma non chiara può condurre, la
disposizione può essere letta nel senso che ASPI sia tenuta in via
meramente provvisoria e se si vuole «cautelare» a fornire al
Commissario la «provvista» per l'esecuzione delle opere e delle
attività necessarie, fatto salvo il diritto di ASPI di riottenere
quanto versato in caso di accertamento giudiziale dell'assenza, in
capo alla ricorrente, di titolo e responsabilità alcuni per il
pagamento delle somme medesime.
Anche superata così la possibile irragionevolezza «interna»
della norma, occorre valutare, alla luce dei parametri costituzionali
più sopra visti, se la soluzione adottata dal legislatore sia
potenzialmente illogica o arbitraria, trattandosi sempre di legge
provvedimento.
I due motivi che reggono l'imposizione patrimoniale sono:
l'essere ASPI «responsabile del mantenimento in assoluta sicurezza e
funzionalità dell'infrastruttura concessa» ovvero «responsabile
dell'evento».
In ordine alla prima ragione giustificativa, emerge un profilo di
possibile contraddittorietà con il complesso delle ulteriori norme
del decreto-legge convertito, oggetto di contestazione in questa
sede, nella parte in cui, come sopra visto, il legislatore ha inciso
sui poteri-doveri di ASPI nell'ambito del rapporto concessorio.
Più precisamente, l'effetto del comma 7 dell'art. 1, ovviamente
e comunque in combinato disposto con le ulteriori disposizioni in
questa sede ricordate, è stato quello di derogare, sostanzialmente e
proceduralmente, al regime della Convenzione, tanto da obliterare i
compiti di ASPI e le forme di tutela previste dal testo concessorio.
Per contro, il comma 6, nel richiamare la qualità di
«responsabile del mantenimento in assoluta sicurezza e funzionalità
dell'infrastruttura concessa», sostanzialmente fa riferimento alla
posizione contrattuale di ASPI e proprio a quegli obblighi-diritti
che il legislatore stesso ha inteso superare per le ragioni più
sopra dette e già oggetto dei dubbi di costituzionalità rilevati.
Ne consegue la possibile incoerenza della norma, con violazione
dell'art. 3 Cost.
Ammettiamo, quindi, sempre per i motivi più sopra visti, di
poter interpretare in modo «logico» il combinato disposto delle due
norme ovvero: ASPI è sì titolare dell'obbligo-dovere-diritto di
mantenere la sicurezza e funzionalità dell'infrastruttura concessa
(da qui la previsione del comma 6), ma, nonostante questo, sussistono
ragioni - quelle indicate al comma 7 - per escludere l'operatività
della Convenzione attribuendo i poteri di intervento al Commissario.
Così ragionando, d'altronde, da un lato, quanto sopra detto in
relazione al comma 7 dell'art. 1, va inevitabilmente esteso anche al
comma 6; dall'altro lato, ancor di più il legislatore avrebbe dovuto
precisare quali specifiche ragioni hanno potuto fondare la
compressione delle garanzie previste dalla Convenzione in particolare
considerando che in forza dell'art. 9-bis in ogni caso di
risoluzione, recesso, revoca, al concessionario spettano delle poste
economiche a suo favore, mentre in questo caso viene, a contrario,
imposto un obbligo patrimoniale.
Risulta censurabile, poi, per possibile irragionevolezza e
difetto di proporzionalità una previsione che, da un lato, priva il
debitore dell'obbligo-diritto di adempiere direttamente alla
prestazione dovuta, senza che nel frattempo sia stato accertato,
quantomeno in via cautelare e indiziaria e anche solo in via
amministrativa, un eventuale inadempimento, e, dall'altro, gli impone
di sostenere il pagamento dei costi per le medesime opere, peraltro
da altri determinati.
Ciò a fortiori tenendo sempre conto delle garanzie previste
dagli articoli 8, 9 e 9-bis della Convenzione.
Venendo, quindi, al secondo elemento giustificativo, cioè
l'essere ASPI «responsabile dell'evento» - espressione che,
evidentemente, deve essere letta alla luce del concetto, espresso nel
comma 7, per cui «non può escludersi che detto concessionario sia
responsabile, in relazione all'evento, di grave inadempimento del
rapporto concessorio - è assunto che si dubita possa costituire
ragione giustificativa del provvedimento in esame, in quanto si
tratta di una valutazione che, come detto, risulta essere stata
adottata senza garanzie procedimentali, senza previa istruttoria
adeguata a far emergere anche solo elementi indiziari di
responsabilità, senza che sia stata data adeguata motivazione
positiva sul punto e, infine, obliterando le specifiche garanzie
previste in via generale dalla Convenzione già più volte ricordate.
Le Amministrazioni resistenti affermano, nella memoria 3
settembre 2019, che il legislatore avrebbe «del tutto legittimamente
e doverosamente scelto di affidare la ricostruzione ad un soggetto
estraneo al rapporto concessorio che fosse in grado di operare con
celerità senza i condizionamenti che sicuramente avrebbero limitato
l'attività del Concessionario come era già avvenuto nella prima
fase di emergenza, nel quale il suo ruolo era stato maggiormente
valorizzato a causa dei provvedimenti di sequestro penale».
Premesso che tale motivazione non è contenuta chiaramente nel
provvedimento legislativo, nè ricavabile dai «considerando» iniziali
del decreto-legge, ma nella sola memoria processuale, sicchè non è
idonea ad integrare ex post il decreto-legge, in ogni caso, se anche
così fosse, non fa venir meno il difetto di motivazione in ordine al
perchè il rispetto delle eventuali previsioni convenzionali
avrebbero impedito di raggiungere in tempi adeguati gli stessi
risultati oggi in contestazione.
Cioè non risulta adeguatamente esplicitata nelle, nè è
comunque evincibile dalle, disposizioni legislative, il perchè, pur
a fronte della evidente urgenza e gravità della situazione, una
celere e adeguata demolizione e ricostruzione non avrebbe potuto
essere effettuata da ASPI, eventualmente mediante approntamento di
ulteriori ritenute garanzie quale una forma di idonea vigilanza da
parte di soggetti terzi o comunque di collaborazione tra il
Commissario straordinario e ASPI medesima.
Ma anche rovesciando il ragionamento, non risulta adeguatamente
esplicitata, nè è evincibile la ragione per cui ASPI sia stata del
tutto esautorata da qualsiasi attività e del perchè non fosse anche
solo parzialmente concepibile una collaborazione tra Commissario e la
ricorrente.
Tutto quanto sopra esposto, quindi, fa dubitare della
ragionevolezza e non arbitrarietà della soluzione normativa
adottata, in violazione tanto dell'art. 3 che dell'art. 97 Cost.
b. Violazione dell'art. 23 Cost. e dell'art. 97 Cost.
Per altro verso, è pacifico che la c.d. legge provvedimento sia
di per sè sufficiente a far ritenere rispettato il principio di
legalità sub specie di riserva di legge di cui agli articoli 97 e 23
Cost.: laddove, però, come nel caso di specie, il legislatore
intenda procedere con disposizioni che, per la loro specificità
oggettiva e soggettiva e per la loro capacità lesiva della sfera
giuridica del soggetto destinatario degli effetti delle stesse,
risultino essere equiparabili a delle vere e proprie sanzioni
amministrative o comunque a provvedimenti impositivi di prestazione
di non fare o pagare aventi rilievo economico, è necessario che tali
disposizioni siano sorrette non solo da un accertamento idoneo a
giustificare i profili di anche solo potenziale responsabilità, ma
anche da un interesse pubblico all'adozione della sanzione medesima
chiaramente evincibile dalla norma in contestazione.
Come detto, nel caso di specie, non risulta che il legislatore
abbia proceduto ad un accertamento della responsabilità di ASPI in
modo sufficiente ed idoneo per poter giustificare l'adozione
dell'imposizione, nè è comprensibile dal provvedimento la
sussistenza di un interesse pubblico tale da giustificare, proprio in
assenza di un tale accertamento, l'imposizione di un obbligo di non
fare e di un obbligo di prestazione patrimoniale così come disposti,
considerato, inoltre, che l'adozione di una legge-provvedimento ha di
fatto impedito ad ASPI di poter accedere alle garanzie procedimentali
previste tanto dalla legge n. 241 del 1990, quanto dalla stessa
Convenzione.
c. Violazione del principio di separazione dei poteri, di
difesa e del giusto processo, ex articoli 102, 103, 24 e 111 Cost.
Peraltro, laddove anche si potesse affermare che con le
norme-provvedimento in contestazione il legislatore abbia effettuato
un accertamento anche solo sommario e in via cautelare, tale
previsione sarebbe contrastante con gli articoli 102, 103, 24 e 111
Cost., nella misura in cui il Governo/Parlamento ha ritenuto di
potersi esprimere, sia pure in termini possibilistici, sulla
responsabilità di ASPI per i fatti noti del c.d. «viadotto
Polcevera».
Il principio di separazione dei poteri legislativo e giudiziario,
infatti, discende dal combinato disposto degli articoli 102 e 103
primo comma, Cost., dai quali emerge che, salve previsioni specifiche
che devono preesistere ai provvedimenti da adottare, l'attività
giurisdizionale, in particolare nella declinazione concernente
l'accertamento di responsabilità civili, penali o anche
amministrative, e la irrogazione delle conseguenti misure rimediali,
deve essere esercitata da magistrati e, nel caso di specie, come
visto, dagli organi di giustizia amministrativa.
Esercitando, quindi, un potere che non gli competeva, il
legislatore avrebbe altresì obliterato le garanzie processuali di
cui all'art. 24 Cost., in ordine al diritto di difesa, e all'art.
111, primo comma, Cost., ai sensi del quale la giurisdizione si attua
mediante il giusto processo regolato dalla legge; nonchè secondo
comma, in forza del quale ogni processo si svolge nel contraddittorio
tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo ed
imparziale.
Ciò tanto più se si considera la finalità anche sanzionatoria
delle disposizioni contestate che necessiterebbero di un accertamento
di responsabilità ben più approfondito e soprattutto operato dagli
organi giudiziari a ciò legittimati e previo idoneo processo.
d. Violazione del principio di proporzionalità ex art. 3
Cost.
Sotto altro profilo, ancora, viene in esame il contrasto tra le
disposizioni in esame e l'art. 3 Cost., per violazione del principio
di proporzionalità e adeguatezza.
Secondo la Corte costituzionale, occorre verificare la
«proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua
insindacabile discrezionalità rispetto alle esigenze obiettive da
soddisfare o alle finalità che intende perseguire, tenuto conto
delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti» (C.
Cost., n. 1 del 2014).
In questo senso, dall'esegesi delle norme in contestazione sembra
emergere la sussistenza di una possibile irragionevole sproporzione
tra l'assenza di un accertamento anche solo non definitivo o sommario
della responsabilità di ASPI e il riferimento ad un non ben definito
«vantaggio competitivo» per essa, da un lato, e la totale esclusione
della ricorrente dall'eseguire qualsiasi progettazione, opera,
servizio anche solo strumentale o propedeutico rispetto a quanto
necessario a seguito del sinistro occorso, dall'altro.
Va rammentato, a questo riguardo, che le previsioni di legge,
tanto più laddove si tratti di leggi-provvedimento, devono
rispettare i criteri di proporzionalità e adeguatezza al caso
concreto, in mancanza determinandosi la violazione dell'art. 3 Cost.,
sia per contrasto con il fondamentale canone di ragionevolezza e
proporzionalità, a cui tutte le leggi debbono conformarsi, sia per
violazione del principio di eguaglianza.
In questo senso, si ritiene che la motivazione addotta dal
legislatore a fondamento del provvedimento di «esclusione assoluta»
di ASPI dall'esecuzione di qualsiasi attività, compresa, ad es.
quella della materiale demolizione del «viadotto Polcevera», essendo
fondata sul solo «sospetto» di una possibile responsabilità della
concessionaria, possa violare il principio di proporzionalità e
ragionevolezza, incidendo in modo eccessivamente esteso sulle
prerogative della concessionaria del tratto autostradale.
Inoltre, nella motivazione non traspare l'avvenuto bilanciamento
in funzione del miglior perseguimento dell'interesse pubblico con il
minimo sacrificio per gli interessi privati coinvolti, non avendo il
legislatore dato conto delle ragioni per cui la soluzione accolta
fosse necessaria e non potesse, in questo senso, comunque essere
coinvolta ASPI nell'esecuzione di anche solo parte delle opere.
Dati gli scopi perseguiti, il legislatore avrebbe dovuto
esplicitare cioè per quali motivi non erano percorribili soluzioni
meno restrittive che, quantomeno, anche solo parzialmente,
consentissero di ridurre l'afflittività dei provvedimenti a danno di
ASPI.
Lo stesso vale anche con riferimento al comma 6 dell'art. 1,
posto che attesa la rilevante consistenza delle imposizioni
patrimoniali avrebbe richiesto l'esplicitazione in ordine ai motivi
per i quali, anche alla luce di tutto quanto sin qui detto, non fosse
possibile una esposizione di ASPI meno incisiva di quella così
determinata, anche in relazione alla possibilità astratta della
responsabilità concorrente o esclusiva di terzi o della parte
Concedente medesima.
e. Sotto altro profilo, violazione degli articoli 3, 23 e 97
Cost., specificamente con riferimento agli articoli l, comma 6, 1-bis
e 4-bis.
Si deve anche rimettere alla Corte un possibile profilo di
illegittimità Costituzionale del combinato disposto del comma 6
dell'art. 1, nonchè del comma 2 degli articoli 1-bis e 4-bis,
laddove non è dato comprendere con sufficiente precisione dal
dettato normativo la predeterminazione dei criteri e delle poste
economiche relative alle indennità e ai costi complessivi che
possono essere posti a carico di ASPI da parte del Commissario
straordinario.
In particolare, da un lato, non è dato comprendere con
precisione sulla scorta di quali parametri economici sono state
determinate le indennità per metro quadro; dall'altro lato,
indeterminati e non pertinenti con lo specifico valore dell'immobile
sono i parametri relativi alle «spese per gli acquisti degli arredi e
di ogni altra spesa accessoria per la ricollocazione abitativa».
Ciò anche in considerazione del fatto tale imposizione
patrimoniale è stata disposta a fronte, da un lato, di un non
accertato, nè in ambito amministrativo, nè giudiziario, nemmeno in
via latamente cautelare, inadempimento da parte di ASPI e, dall'altro
lato, del fatto che è lo stesso legislatore ad aver esautorato ASPI
dall'adempimento degli obblighi previsti dalla Convenzione in
sostituzione dei quali quei costi sono stati posti a carico della
ricorrente, non avendo peraltro il legislatore considerato la
possibile responsabilità anche di soggetti terzi o del Concedente.
f. Sotto altro profilo: specificamente con riguardo al
combinato disposto degli articoli 1, comma 5, 1-bis e 4-bis
decreto-legge n. 109 del 2018 come convertito, per violazione degli
articoli 3 e 97 Cost.
Le predette norme sottraggono, tra gli altri, ad ASPI il
potere/dovere, di cui all'art. 26 della convenzione, inerente al
rapporto concessorio, prevedendo a carico della Concessionaria
solamente il pagamento dei costi risultanti dallo svolgimento delle
attività espropriative e non anche l'espletamento di tali attività.
Anche in tal caso, si tratta di norme provvedimento e applicando
i principi e criteri di giudizio più sopra esposti le disposizioni
in esame sono suscettibili di potenziale censura in quanto dal
provvedimento non risulta adeguatamente giustificato e motivato per
quale ragione quantomeno questo specifico potere non possa essere
esercitato dalla Concessionaria, considerato, al riguardo, che, ai
sensi del comma 6, il legislatore ha inteso porre a carico della
stessa l'obbligo di sostenere i relativi costi, peraltro ancorchè
determinati da soggetto terzo, senza dar conto di aver operato,
nemmeno in tal caso, un bilanciamento degli interessi e una motivata
valutazione comparata gli interessi in gioco adottando la misura meno
restrittiva per la situazione giuridica di ASPI ovvero facendo
emergere il perchè tale statuizione meno restrittiva non sarebbe
adottabile. Quanto sopra, sempre in considerazione, tra l'altro,
delle previsioni degli articoli 8, 9 e 9-bis della Convenzione.
Sotto altro profilo, poi, si pone all'attenzione della Corte
costituzionale la valutazione della possibile contrarietà all'art. 3
Cost. delle norme in questione laddove il legislatore non risulta
aver compiutamente esplicitato i parametri, i criteri e in generale
le ragioni in base alle quali ha indicato le indennità di cui agli
articoli 1-bis e 4-bis.
Ancora, sotto altro profilo, gli articoli 1-bis, comma 1 e 4-bis,
comma 1, nello stabilire i criteri di individuazione degli immobili
da espropriare, e facendo riferimento alle ordinanze di sgombero del
sindaco della Città di Genova, risultano suscettibili di eventuale
contrasto con l'art. 3 Cost. per possibile violazione del principio
di ragionevolezza, nella misura in cui non stabiliscono come criterio
unico di individuazione quello della stretta pertinenza e necessità
delle acquisizioni rispetto alla realizzazione dell'opera, ma
consentono di contemplare anche aree ulteriori eventualmente non
strettamente connesse alla realizzazione delle opere.
h. Il Collegio dubita, altresì, della conformità delle
norme contestate ai principi di libertà imprenditoriale e di
libertà della concorrenza tutelati dall'art. 41 della Costituzione.
L'esclusione dalle attività relative, in senso ampio, alla
demolizione e ricostruzione dell'infrastruttura, unitamente
all'imposizione di prestazioni patrimoniali di ingente importo,
statuite ex lege, paiono configurare, infatti, una restrizione della
libertà di iniziativa economica che, in assenza di previ
accertamenti in ordine alla responsabilità dell'evento, non pare
giustificata dall'esigenza di tutelare eventuali interessi di rango
costituzionale.
In ogni caso, non è possibile evincere con sufficiente chiarezza
dalle disposizioni contestate la ragione per la quale l'interesse
pubblico perseguito dal legislatore (alla più celere e completa
ricostruzione dell'infrastruttura) sarebbe stato meglio tutelato
sottraendo la competenza del ripristino alla concessionaria, anzichè
consentendo a quest'ultima di adempiere agli obblighi previsti in
forza del rapporto concessorio.
4. Va precisato che il Collegio ben conosce il principio espresso
dalla Corte costituzionale secondo il quale, ai fini
dell'ammissibilità della questione di costituzionalità occorra
cercare di fornire un'interpretazione adeguatrice delle norme
censurate di illegittimità costituzionale.
A ben vedere, però, nel caso di specie vale il principio secondo
il quale la formulazione lessicale della disposizione non permette
un'interpretazione diversa da quella sopra fornita (C. Cost., 22
luglio 2010, n. 270): infatti, l'estrema singolarità e specificità
oggettiva e soggettiva della normativa in contestazione, come detto
integrante, nella parte rilevante ai fini del presente giudizio
perchè riguardante la posizione di ASPI, un'ipotesi di legge
provvedimento, e l'evidente univocità del dettato normativo, al
riguardo, come sin qui spiegato, portano il Collegio a ritenere che
l'interpretazione delle disposizioni censurate non possa che essere
quella sopra espressa.
Sotto altro profilo, poi, il fatto che siano stati, da parte
ricorrente, dedotti ulteriori vizi e motivi di impugnazioni inerenti
legittimità «proprie» dei provvedimenti in questa sede impugnati non
rende irrilevante la questione di costituzionalità come sopra
proposta atteso che si tratta di ulteriori motivi che si aggiungono,
senza assorbirle, le contestazioni relative all'illegittimità
derivata per incostituzionalità delle norme di legge presupposte; al
contrario, l'eventuale accoglimento di una o più delle questioni
sottoposte alla Corte renderebbe superfluo l'esame degli ulteriori
motivi proposti da ASPI.
Per questo motivo in questa sede non si è preso in esame, nè
dato conto delle specifiche contestazioni sollevate dalle società
controinteressate costituite in giudizio attinenti ai motivi di
illegittimità «strettamente amministrativa» e non di «derivazione
costituzionale» come sopra individuati.
5. In relazione a tutto quanto precede, il giudizio deve essere
sospeso e gli atti vanno trasmessi alla Corte costituzionale, essendo
rilevante e non manifestamente infondata, nei limiti e per le ragioni
esposte, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
commi 3, 5, 6, 7, 8, 8-bis nonchè dell'art. 1-bis, e dell'art.
4-bis, del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito, con
modificazioni, dalla legge 16 novembre 2018, n. 130, per violazione
degli articoli 3, 97, 23, 41, 102, 103, 24 e 111 della Costituzione.
6. Ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e in ordine
alle spese resta riservata alla decisione definitiva.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Sezione
Prima), non definitivamente pronunciando sul ricorso epigrafe,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, ai sensi di cui in
motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
commi 3, 5, 6, 7, 8, 8-bis nonchè dell'art. 1-bis e dell'art. 4-bis,
del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito, con
modificazioni, dalla legge 16 novembre 2018, n. 130, in relazione
agli articoli 3, 97, 23, 41, 102, 103, 24 e 111 della Costituzione.
Dispone la sospensione del presente giudizio.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Genova nella Camera di consiglio del giorno 9
ottobre 2019 con l'intervento dei magistrati:
Paolo Peruggia, Presidente ff;
Richard Goso, consigliere;
Paolo Nasini, referendario, estensore.

Il Presidente: Peruggia


L'estensore: Nasini