1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 9-7-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 417 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 marzo 1997
N. 417 Ordinanza emessa il 21 marzo 1997 dalla Corte d'appello di Cagliari nel procedimento civile vertente tra comune di Gonnoscodina e Cauli Giovannino Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti per illegittime occupazioni acquisitive, con l'aumento dell'importo stesso del 10 per cento in considerazione della incostituzionalita' del precedente criterio dichiarata con sentenza n. 369/1996 - Ritenuta persistente inadeguatezza della nuova misura del risarcimento - Incidenza sui principi di: uguaglianza, difesa, tutela della proprieta', capacita' contributiva, responsabilita' di funzionari e dipendenti pubblici, conformita' dell'ordinamento italiano alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, approvazione articolo per articolo delle disposizioni di legge, imparzialita' e buon andamento della p.a. e tutela giurisdizionale. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 65). (Cost., artt. 3, 10, 24, 28, 42, 53, 71, 72, 97 e 113). (097C0715) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 9-7-1997)

LA CORTE D'APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta al n.
376 del ruolo generale degli affari contenziosi civili per l'anno
1994, promossa da: comune di Gonnoscodina, in persona del sindaco
pro-tempore, elettivamente domiciliato in Cagliari presso lo studio
del procuratore avvocato Costantino Murgia che lo rappresenta e
difende in forza di procura speciale a margine dell'atto di citazione
in appello, appellante; contro, Cauli Giovannino, residente in
Gonnoscodina ed elettivamente domiciliato in Cagliari presso lo
studio dei procuratori avvocati Giorgio Piras jr., Giorgio Figus ed
Anna Lisa Collu che lo rappresentano e difendono, anche
disgiuntamente, in forza di procura speciale a margine della comparsa
di costituzione in appello, appellato.
Con citazione 19 luglio 1987 Cauli Giovannino conveniva in giudizio
dinanzi al tribunale di Oristano il comune di Gonnoscodina esponendo
che lo stesso era stato, con decreto 1 settembre 1980 del presidente
della Giunta regionale sarda, autorizzato ad occupare d'urgenza per
la costruzione della scuola materna (opera dichiarata di pubblica
utilità, urgente ed indifferibile), 2.000 mq. di un terreno di più
vasta estensione di sua proprietà.
Esponeva ancora che il termine per l'espropriazione era stato
fissato - con delibera n. 28 del 13 giugno 1980 del Consiglio
comunale - al 13 dicembre 1983, termine poi prorogato di un anno in
forza dell'art. 5 della legge n. 385 del 1980, e che, entro tale
ultimo termine, il comune aveva provveduto a realizzare l'opera senza
peraltro ultimare correttamente il procedimento di espropriazione per
cui, essendosi realizzata l'accessione invertita, chiedeva la
condanna del comune al risarcimento dei danni.
Il comune contestava la domanda chiedendone il rigetto ed, in
subordine, chiedeva che il danno fosse quantificato sulla base del
valore agricolo del terreno.
Il tribunale di Oristano, con sentenza 1 giugno 1993, condannava il
comune al pagamento, a titolo di risarcimento danni, della somma di
L. 59.800.000, oltre interessi e rivalutazione ed avverso la detta
sentenza proponeva appello lo stesso ente pubblico lamentando che,
erroneamente, i primi giudici avessero ritenuto, sulla scorta delle
risultanze della consulenza tecnica, la suscettività edificatoria
del terreno e sostenendo la litis pendenza e la continenza di cause
perchè, a suo dire, il terreno de quo era stato successivamente
inglobato in una maggiore superfice dello stesso Cauli e ricompreso
nel piano di zona ex legge n. 167 del 1962 la cui procedura
espropriativa era stata regolarmente portata a termine e per la cui
indennità, non accettata dal Cauli, pendeva giudizio davanti questa
Corte d'appello.
Resisteva il Cauli che, a sua volta, proponeva appello incidentale
lamentando l'erroneità della valutazione fatta dai primi giudici in
ordine al valore del terreno.
Nelle more della presente causa è entrata in vigore la legge 23
dicembre 1996, n. 662 che al comma 65 dell'art. 3 dispone che "in
caso di occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica
utilità intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si
applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di cui al comma 1
(media tra valore di mercato e reddito catatstale rivalutato) con
esclusione della riduzione del 40%. In tal caso l'importo del
risarcimento è altresì aumentato del 10%. Le disposizioni di cui al
presente comma si applicano anche ai procedimenti in corso non
definiti con sentenza passata in giudicato".
Di tale disposizione la difesa dell'appellato ha eccepito
l'illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 3, primo
comma; 10, primo comma; 24, primo comma; 28; 42, secondo e terzo
comma; 53; primo comma; 71, secondo comma; 72, primo comma; 97,
primo comma; 104, primo comma e 113, comma primo e secondo della
Costituzione.
L'eccezione non è, ad avviso di questa Corte, manifestamente
infondata oltre che essere sicuramente rilevante nel presente
giudizio atteso che la decisione sulla domanda di risarcimento danni
è condizionata dall'accoglimento o meno dell'eccezione che con la
presente ordinanza si propone.
Ad avviso dell'attore ed anche a parere di questa Corte con la
predetta norma viene violato l'art. 3 della Costituzione perchè si
introduce una grave disparità di trattamento tra i danneggiati da
procedimenti espropriativi illegittimi ed i danneggiati dalla
generalità degli altri atti illeciti ai quali è assicurata la
pienezza del risarcimento.
Cioè, seppure "la regola generale di integralità della
riparazione ed equivalenza al pregiudizio cagionato al danneggiato
non ha copertura costituzionale" (si veda sentenza 24 ottobre 1996,
n. 369 della Corte costituzionale), è pur vero che, con il sistema
creato dal legislatore, si viene a creare una incongrua disparità di
trattamento tra soggetti danneggiati da un fatto illecito con
l'ulteriore considerazione che, con la previsione dell'applicazione
anche ai giudizi in corso, si verifica una doppia ingiustizia a danno
dell'uguaglianza dei cittadini: la prima derivante
dall'ineguaglianza in termini di danno risarcibile tra soggetti
egualmente colpiti da un comportamento illecito e la seconda
derivante dalla stessa inefficienza del processo civile, inefficienza
che danneggia solo e unicamente i protagonisti dei processi ancora in
corso a scapito di coloro che, iniziato il processo nello stesso
periodo o, addiritura, in un momento successivo abbiano avuto la
ventura di vedere definiti i propri processi in epoca anteriore
all'entrata in vigore della legge di cui si discute la
costituzionalità.
Ma vi è, ad avviso di questa Corte d'appello, un ulteriore profilo
di violazione dell'art. 3 della Costituzione.
La Corte, con la già citata sentenza n. 369 del 1996, dopo aver
notato che l'illecito in esame si connota "per il suo dispiegarsi tra
i due estremi (iniziale) della dichiarazione di pubblica utilità di
un'opera e (finale) di concreta realizzazione, si pure non jure,
dell'opera stessa" conclude il proprio ragionamento dicendo che
"nella fattispecie sussistono in astratto gli estremi giustificativi
di un intervento normativo ragionevolmente riduttivo della misura
della riparazione dovuta dalla pubblica amministrazione al
proprietario dell'immobile che sia venuto ad essere così incorporato
nell'opera pubblica".
Ammesso quindi, secondo il parere della Corte costituzionale, che
vi sia spazio per un intervento normativo "ragionevolmente riduttivo"
non si capisce come questo spazio che il legislatore della norma
impugnata si è preso debba valere solo per le occupazioni
illegittime intervenute anteriormente al 30 settembre 1996 e non
anche per quelle che dovessero intervenire successivamente.
Non si capisce cioè perchè - e ciò causa indubbiamente
un'ingiustificata disparità di trattamento tra i cittadini - la
ragionevolezza di una siffatta riduzione che componga in maniera
equilibrata "l'interesse dell'amministrazione alla conservazione
dell'opera di pubblica utilità con contenimento dell'incremento di
spesa relativo ...e l'interesse del privato ad ottenere riparazione
per l'illecito subito" debba valere solo per le occupazioni
illegittime avvenute anteriormente al 30 settembre 1996 e non debba
invece valere anche per le occupazioni illegittime successive.
Cioè se si ritiene che la soluzione legislativa, oltre che
costituzionalmente legittima, sia anche ragionevole perchè
contempera equilibratamente i contrapposti interessi in gioco, non si
capisce perchè tale ragionevole contemperamento debba aver termine
il 30 settembre 1996 e non debba valere anche per le occupazioni
illegittime del successivo 1 ottobre.
Con il che si crea una disparità di trattamento tra cittadini,
entrambi soggetti passivi di un illecito, disparità che è
tutt'altro che ragionevole e risulta anzi priva di ogni e qualsiasi
giustificazione e, conseguentemente, appare in contrasto con l'art. 3
della Costituzione.
A parte la considerazione che il legislatore non pare aver
effettuato una equilibrata composizione dei contrapposti interessi
essendo stata aumentata, in misura quasi inapprezzabile, l'indennità
dovuta per l'espropriazione sicchè appare sostanzialmente
applicabile anche alla norma in esame il giudizio di violazione del
precetto di eguaglianza già stabilito dalla Corte costituzionale con
riferimento all'art. 5-bis della legge 8 agosto 1992, n. 359
(sentenza n. 369 del 2 novembre 1996).
Non manifestamente infondata appare anche l'eccepito contrasto con
l'art. 10, primo comma, della Costituzione in quanto la grave
limitazione, introdotta con la legge di cui si discute, alla
risarcibilità delle occupazioni illegittime si pone in
contraddizione con gli artt. 7, 8 e 17, secondo comma, della
Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo (approvata
dall'Assemblea generale dell'O.N.U. il 10 dicembre 1948) e dall'art.
13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (stipulata a Roma il 4
novembre 1950 e ratificata, unitamente al suo protocollo addizionale
del 20 marzo 1952, con la legge 4 agosto 1955, n. 848).
Tali due norme sono "norme di diritto internazionale generalmente
riconosciute" alle quali il legislatore, in forza appunto del primo
comma dell'art. 10, è tenuto a conformarsi.
In particolare l'art. 17, secondo comma, della Dichiarazione
universale stabilisce che "nessun individuo potrà essere
arbitrariamente privato della sua proprieta'" e l'art. 13 della
convenzione stabilisce che "ogni persona fisica o morale ha diritto
al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua
proprietà che per causa di pubblica utlità e nel rispetto delle
condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto
internazionale".
Pur consapevole che la più volte citata sentenza n. 369 del 1996
ha dichiarato che la regola generale dell'integrale riparazione del
danno non gode di copertura costituzionale questa Corte d'appello
ritiene di riproporre alla Corte la questione relativa alla
violazione effettuata dalla norma di cui si discute dell'art. 24,
primo comma, della Costituzione atteso che la riduzione del diritto
al risarcimento del danno arrecato con tali fatti illeciti appare
costituire una palese limitazione dell'effettività della tutela
giurisdizionale.
Si osserva a tale proposito come, contrariamente a quanto affermato
nella sentenza n. 369 del 1996, la limitazione di responsabilità in
campo contrattuale è ben diversa da quella per fatto illecito atteso
che la prima va a costituire parte integrante della disciplina legale
del rapporto contrattuale cui ci si può sottrarre o concordando
condizioni più favorevoli o non stipulando il contratto, mentre la
seconda assicura la totale o parziale impunità ad un fatto compiuto
in violazione del diritto e non consente al cittadino di sottrarsi in
alcun modo alle sue conseguenze creando così un vero e proprio
scardinamento dello stato di diritto di cui il principio del neminem
laedere costituisce uno dei fondamenti intoccabili.
È evidente che uno Stato che non garantisca una piena tutela
contro le violazioni delle leggi, anche e sopra tutto quando compiute
dalla pubblica amministrazione, cessa di essere uno Stato di diritto
proprio perchè, sopra tutto nei confronti dei pubblici poteri, cessa
di esistere una effettiva e piena tutela dei diritti che vengono
violati.
Non manifestamente infondata è anche, ad avviso di questa Corte
d'appello, l'eccepita violazione degli artt. 28 e 42 della
Costituzione atteso che, con il primo, il legislatore costituzionale
ha voluto proprio evitare che lo Stato ed i suoi funzionari fossero
sottratti, in tutto od in parte, agli atti compiuti in violazione dei
diritti e, con la seconda, perchè non appare ammissibile che si
consegua un risultato sostanzialmente analogo (salva la minima
differenza introdotta dal legislatore del 1996) a quello
dell'espropriazione allorchè l'acquisizione del bene avvenga in
violazione della legge.
Ritiene ancora questa Corte che non sia manifestamente infondato il
richiamo alla violazione dell'art. 53 della Costituzione atteso che
la limitazione del risarcimento al 55% del valore venale del bene
finisce per porre una notevole parte del costo dell'opera pubblica a
carico del cittadino che, per avventura, sia proprietario dell'area
sulla quale l'opera deve essere costruita violando così il principio
costituzionale del rispetto alla sua capacità contributiva. Cioè il
maggior contributo richiesto per la realizzazione dell'opera pubblica
al cittadino - privato illecitamente dell'area - rispetto alla
totalità degli altri contribuenti, appare privo di qualsiasi
ragionevole giustificazione ed in contrasto col già citato art. 53
della Costituzione.
Non manifestamente infondata si rivela ancora l'eccezione di
costituzionalità della norma esaminata per violazione degli artt.
71, primo comma, e 72, primo comma, della Costituzione atteso che
l'art. 71, nel prescrivere che il progetto di legge di iniziativa
popolare sia redatto in articoli, costituisce un principio di
carattere generale che trova riscontro nella disposizione di cui al
primo comma dell'art. 72.
La stessa Corte costituzionale (con sentenza 17 aprile 1957, n.
57) ha riconosciuto al meccanismo della doppia votazione la
caratteristica di "principio fondamentale che regola l'approvazione
delle leggi presso le nostre assemblee legislative" e,
successivamente, con la sentenza n. 9 del 9 marzo 1959 - con cui
superò il principio dell'insindacabilità degli interna corporis -
ha affermato il princi'pio che lo stesso meccanismo di votazione
deve rispettarsi anche nella pocedura di approvazione delle
commissioni.
È pertanto indubitato che l'approvazione in blocco di una legge
composta da diversi articoli contrasta con l'art. 72, ma, ad avviso
di questa Corte d'appello, il principio sancito dal legislatore
costituzionale non è rispettato neanche quando, come nel caso in
esame, in ogni articolo sono raccolti un coacervo assolutamente
eterogeneo di norme.
La legge n. 662 del 1996 ha raccolto in soli tre articoli
(composti, rispettivamente di 272, 224 e 217 commi) le materie più
disparate tra di loro con l'unico risultato, vista anche la fiducia
posta su ognuno dei tre articoli, di evitare la presentazione e la
votazione di qualsiasi emendamento.
La già ricordata sentenza n. 9 del 1959 ha escluso la possibilità
di un proprio sindacato delle noe contenute nei regolamenti
parlamentari ma le questioni qui prospettate hanno riferimento alla
sostanziale violazione dell'art. 72 che, solo formalmente rispettato,
viene sostanzialmente aggirato privandolo della ragione per cui era
stato approvato che è quella di garantire che ogni parlamentare
possa manifestare la propria volontà liberamente su ogni articolo
che, per essere considerato tale, deve avere un grado di organicità
tale da giustificare la riunione in una sola disposizione di più
proposte normative.
Nel caso di specie invece l'affastellamento delle più svariate
questioni e materie in un unico articolo coarta la volontà del
singolo parlamentare, sopra tutto quando su quell'articolo si ponga
la fiducia, costringendolo ad approvarlo in blocco, ad esempio a
causa dell'eventuale necessità di approvazione di alcuni dei c.d.
commi.
Infine, ad avviso di questa Corte d'appello, non pare
manifestamente infondata neppure la allegata violazione dell'art. 97,
primo comma, perchè la limitazione del risarcimento del danno
arrecato dalla pubblica amministrazione col suo comportamento
illecito, contrasta con le finalità, da detto articolo stabilite, di
buon andamento e di imparzialità cui l'amministrazione deve
adeguarsi nel suo agire.
Da ultimo non manifestamente infondata appare l'eccezione di
violazione dei commi primo e secondo dell'art. 113 della Costituzione
atteso che, indubbiamente, il comma 65 della legge n. 662 del 1996
limita la pienezza della tutela giurisdizionale spettante al
cittadino per il fatto che la violazione è stata posta in essere
dalla pubblica amministrazione.
Appare invece manifestamente infondata, ad avviso di questa Corte,
l'ultimo profilo di incostituzionalità sollevato dalla difesa
dell'appellato per violazione dell'art. 104, primo comma, della
Costituzione atteso che con tale norma non si verifica alcuna
ingerenza del potere legislativo sul giudiziario.
Va pertanto ordinata l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e, sospeso il presente giudizio, va disposto che a
cura della cancelleria la presente ordinanza sia notificata al
Presidente del Consiglio dei Ministri, e sia comunicata ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica ex art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Osserva da ultimo la Corte come non possa farsi luogo alla
richiesta sentenza non definitiva di condanna generica del comune
appellante al risarcimento dei danni con contestuale liquidazione di
una provvisionale perchè, anche a tacere dei problemi posti dalla
modifica delle conclusioni all'udienza collegiale, all'accoglimento
della stessa osta l'inequivoca volontà contraria manifestata dal
comune appellante.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, con riferimento
agli artt. 3, 10, 24, 28, 42, 53, 71, 72, 97 e 113 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio della sezione
civile della Corte d'apello, il 21 marzo 1997.
Il presidente est.: DESSÌ
97C0715