1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 74 SENTENZA 22 febbraio - 12 aprile 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Parchi e aree naturali - Autorizzazione allo svolgimento di attivita' cinofile e cinotecniche, per almeno otto mesi l'anno, su una porzione del territorio rientrante nelle aree protette regionali. - Legge della Regione Abruzzo 13 aprile 2016, n. 11 (Modifiche alle leggi regionali 25/2011, 5/2015, 38/1996 e 9/2011), art. 4. - (T-170074) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 della
legge della Regione Abruzzo 13 aprile 2016, n. 11 (Modifiche alle
leggi regionali 25/2011, 5/2015, 38/1996 e 9/2011), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato l'8-9
giugno 2016, depositato in cancelleria il 10 giugno 2016 ed iscritto
al n. 29 del registro ricorsi 2016.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2017 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Fabio Francesco Franco per la
Regione Abruzzo.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato l'8-9 giugno 2016 a mezzo del servizio
postale e iscritto al reg. ric. n. 29 del 2016, il Presidente del
Consiglio dei ministri (previa delibera del Consiglio dei ministri
del 31 maggio 2016) ha promosso, tra le altre, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge della Regione
Abruzzo 13 aprile 2016, n. 11 (Modifiche alle leggi regionali
25/2011, 5/2015, 38/1996 e 9/2011), per contrasto con l'art. 117,
primo e secondo comma, lettera s), della Costituzione.
La disposizione regionale censurata - che modifica il comma 6
dell'art. 8, aggiunge il comma 2-bis all'art. 9, e modifica il comma
3 dell'art. 19, della legge della Regione Abruzzo 21 giugno 1996, n.
38 (Legge-quadro sulle aree protette della Regione Abruzzo per
l'Appennino Parco d'Europa) - dispone che, «al fine di favorire lo
sviluppo sostenibile delle aree interne attraverso l'incremento del
turismo cinofilo», sono autorizzate le attività cinofile e
cinotecniche, per almeno otto mesi l'anno, su aree non inferiori al
cinquanta per cento delle zone B, C e D dei parchi naturali regionali
e su aree non inferiori al trenta per cento di quelle delle riserve
regionali naturali guidate, controllate e speciali; inoltre, nelle
more dell'adeguamento alle nuove disposizioni dei regolamenti o dei
piani dei parchi naturali regionali ovvero del piano di assetto
naturalistico, le predette attività sono consentite per l'intero
anno su tutte le aree ricadenti nelle zone B, C e D dei parchi
naturali regionali e sull'intera superficie della riserva naturale
regionale.
Ad avviso del ricorrente, l'autorizzazione allo svolgimento
dell'attività cinofila sarebbe in contrasto sia con i vincoli posti
dalla legislazione nazionale per la tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, e conseguentemente con l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., sia con gli obblighi assunti dall'Italia sul piano
internazionale e comunitario, violando l'art. 117, primo comma,
Cost., poichè la presenza dei cani nei parchi e nelle riserve
naturali arrecherebbe disturbo ad alcune specie animali protette
(quali il lupo, l'orso bruno marsicano ed il camoscio appenninico),
che in tali aree hanno il proprio habitat naturale.
2.- Quanto agli obblighi comunitari, verrebbero in rilievo gli
artt. 2 e 12 della direttiva 92/43/CEE del 21 maggio 1992, e l'art.
8, comma 1, lettera b), del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357
(Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa
alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonchè
della flora e della fauna selvatiche), che impongono il mantenimento
o il ripristino degli habitat naturali, della fauna e della flora
selvatiche di interesse comunitario; prescrivono la tutela di alcune
specie animali, elencate nell'allegato IV, lettera a), della citata
direttiva, tra le quali figurano il lupo, l'orso bruno marsicano ed
il camoscio appenninico; e vietano di perturbare le specie protette,
segnatamente durante il periodo riproduttivo.
La disposizione impugnata contrasterebbe, inoltre, con l'art. 6
della medesima direttiva 92/43/CEE e con l'art. 5 del regolamento che
ad essa ha dato attuazione. Tali disposizioni, per evitare il degrado
degli habitat naturali e di specie, impongono la valutazione di
incidenza ambientale per i piani e gli interventi suscettibili di
avere ricadute significative sui siti di importanza comunitaria e
sulle zone speciali di conservazione, mentre la legge reg. Abruzzo n.
11 del 2016 non ha previsto la valutazione di incidenza per lo
svolgimento delle attività cinofile e cinotecniche che si dovessero
svolgere nei suddetti siti.
Infine, il contrasto con la normativa comunitaria deriverebbe
anche dalla previsione di cui all'art. 5 della direttiva 2009/147/CE
del 30 novembre 2009, che impone un regime generale di protezione
della fauna selvatica aviaria, vietando di uccidere, catturare,
danneggiare e disturbare, in particolare durante la riproduzione, gli
uccelli viventi allo stato selvatico.
3.- Quanto agli obblighi internazionali diversi da quelli
derivanti dall'appartenenza all'Unione europea, il Presidente del
Consiglio dei ministri assume la violazione dell'art. 6, comma 1,
lettera c), della Convenzione relativa alla conservazione della vita
selvatica e dell'ambiente naturale in Europa, adottata a Berna il 19
settembre 1979, ratificata e resa esecutiva in Italia con la legge 5
agosto 1981, n. 503, che pone il divieto di «molestare
intenzionalmente la fauna selvatica, specie nel periodo della
riproduzione, dell'allevamento e dell'ibernazione», nella misura in
cui le molestie siano significative in relazione agli scopi della
convenzione stessa.
4.- In relazione al parametro di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., la ricorrente rappresenta che lo svolgimento delle
attività cinotecniche, nei parchi naturali e nelle riserve naturali
regionali, non esclude quelle che interessano i cani da caccia;
tuttavia, poichè in base agli insegnamenti della Corte
costituzionale l'allevamento dei cani è strumentale all'esercizio
venatorio, esso va assoggettato alla normativa nazionale di tutela
della fauna selvatica, che le Regioni possono modificare,
nell'esercizio della loro potestà legislativa in materia di caccia,
solo nel senso dell'innalzamento di tutela.
In tale materia, il quadro normativo nazionale di riferimento,
prosegue il ricorrente, è costituito dall'art. 10, comma 8, della
legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna
selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), che impone la
pianificazione dell'addestramento, dell'allenamento e delle gare dei
cani, anche su fauna selvatica naturale, e dagli artt. 21, comma 1,
lettera b), e 30, comma 1, lettera d), delle medesima legge, che
vietano e sanzionano l'esercizio venatorio in parchi nazionali,
parchi naturali regionali e riserve naturali.
La difesa erariale rappresenta che gli uccelli selvatici
percepiscono i cani come predatori e, quindi, la loro libera
circolazione modificherebbe il comportamento dei volatili,
specialmente durante le fasi del corteggiamento e della
nidificazione, mettendo a repentaglio il loro successo riproduttivo e
la sopravvivenza degli esemplari giovani.
In linea più generale, la presenza dei cani all'interno delle
aree protette comprometterebbe il letargo dell'orso e la riproduzione
di altri mammiferi selvatici, quali la lepre italica.
L'alterazione degli equilibri degli habitat naturali si
tradurrebbe, pertanto, in un abbassamento del livello di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, con incisione del parametro
costituzionale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
5.- Ad avviso del ricorrente, l'abbassamento del livello di
tutela verrebbe, altresì, in rilievo in riferimento agli artt. 1,
comma 3, lettera a), 11, commi 1, 3 e 4, e 12 della legge 6 dicembre
1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), che dispongono che
la tutela del patrimonio naturale del paese nelle aree naturali
protette sia affidata all'Ente parco. In quest'ottica di protezione,
l'art. 11, comma 3, pone degli specifici divieti, tra cui rileva
quello di non arrecare disturbo alle specie animali, derogabili solo
ad opera dal regolamento del parco.
Le suddette disposizioni integrerebbero livelli minimi uniformi
di tutela dell'ambiente, su tutto il territorio nazionale, a cui il
legislatore regionale deve adeguarsi e che la Regione Abruzzo non
avrebbe rispettato, poichè l'autorizzazione delle attività cinofile
troverebbe fondamento direttamente nella legge, a prescindere dal
successivo intervento dell'Ente parco, e in spregio al divieto di
molestare le specie protette di cui al citato art. 11 della legge n.
394 del 1991.
6.- Nel giudizio innanzi alla Corte costituzionale si è
costituita la Regione Abruzzo, sostenendo la legittimità della norma
impugnata, in quanto essa esclude dall'esercizio dell'attività
cinofila le zone A dei parchi regionali, ovvero quelle di eccezionale
valore naturalistico, nonchè le riserve naturali integrali ed i
parchi nazionali.
In ogni caso, poichè, all'interno delle aree protette,
l'attività cinofila è consentita solo per una quota parte del
territorio (50% del parco e 30% della riserva), è limitata ad un
periodo temporale circoscritto (otto mesi l'anno), senza riferimento,
esclusivo o prevalente, all'allevamento o addestramento dei cani da
caccia, e la sua regolamentazione è demandata agli enti parco e ai
soggetti gestori delle riserve regionali, la normativa impugnata
sarebbe rispettosa dei livelli di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema.
A sostegno delle proprie argomentazioni, la Regione deduce
l'esistenza di altre leggi regionali, contenenti previsioni analoghe
a quelle di cui all'art. 4 della legge reg. Abruzzo n. 11 del 2016,
che non sono state oggetto di impugnativa da parte dello Stato.
La resistente aggiunge di essere consapevole del rigoroso
indirizzo espresso dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 44
del 2011, con cui è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale
di una disposizione regionale che consentiva lo svolgimento di
attività cinofile in aree protette, tuttavia ritiene che tale
decisione potrebbe eventualmente determinare la caducazione della
sola norma transitoria prevista dall'art. 4 della legge reg. Abruzzo
n. 11 del 2016, poichè essa autorizza le attività contestate senza
alcuna limitazione.
Infine, con riferimento all'allevamento e addestramento dei cani
nelle zone speciali di conservazione e nelle zone di protezione
speciale, la difesa regionale ritiene che la valutazione di incidenza
di cui all'art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997 non possa essere
applicata alle prime, poichè essa non è prevista espressamente dal
decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare 17 ottobre 2007, recante «Criteri minimi uniformi per la
definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di
conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)».
7.- Con memoria del 30 gennaio 2017, la difesa erariale ha
replicato alla memoria della Regione deducendo, in primo luogo, che
l'inclusione, tra le aree adibite alle attività cinofile e
cinotecniche, delle zone denominate A dei parchi regionali e delle
riserve integrali naturali avrebbe determinato un ulteriore vulnus
costituzionale, mentre la loro esclusione non sarebbe idonea a
rendere legittima la disposizione impugnata.
Quanto alle limitazioni spaziali e temporali previste dall'art. 4
della legge reg. Abruzzo n. 11 del 2016, l'Avvocatura generale dello
Stato rappresenta che esse, in ogni caso, non sarebbero idonee a
superare l'illegittimità costituzionale della disciplina
transitoria, che consente lo svolgimento delle attività contestate
per tutto l'anno e su tutte le zone denominate B, C e D dei parchi
regionali e su tutta la superficie delle riserve naturali regionali.
Inoltre, la misura delle limitazioni non sarebbe tale da
assicurare la tutela dei valori e degli interessi costituzionali che
si assumono lesi, poichè il periodo e l'estensione delle aree su cui
le attività cinofile potranno essere svolte sarebbe tale da
determinare la completa alterazione delle fasi biologiche di vita
delle specie animali protette, con particolare nocumento delle specie
a rischio di estinzione, quale la coturnice (Alectoris graeca); nè
varrebbe a limitare il pericolo di danno il fatto che l'addestramento
e l'allevamento consentiti non riguardino in maniera esclusiva o
prevalente i cani da caccia.
8.- Quanto alla necessità di adeguamento dei piani e dei
regolamenti degli enti parco e dei gestori delle riserve regionali
alle prescrizioni della norma impugnata, la difesa erariale
sottolinea che le soglie temporali e spaziali indicate dalla legge
regionale non costituiscono limiti massimi inderogabili, e, anzi,
sono soglie minime, dovendo le attività essere autorizzate «per
almeno» otto mesi l'anno e su porzioni di territorio «non inferiori»
a quelle indicate.
In tal modo, la legge impugnata avrebbe limitato la
discrezionalità del potere regolamentare e pianificatorio dell'ente
parco, non escludendo che il suo esercizio possa derogare in pejus ai
suddetti limiti.
9.- Quanto alla mancata impugnazione di norme regionali similari,
la difesa erariale rappresenta l'irrilevanza di tale circostanza,
rispetto all'illegittimità costituzionale della legge censurata e,
in ogni caso, contesta che le disposizioni delle altre Regioni,
evocate dalla Regione Abruzzo, avessero contenuto identico a quello
dell'art. 4 della legge reg. Abruzzo n. 11 del 2016.
10.- Infine, con riferimento alla obbligatorietà della
valutazione di incidenza ambientale degli interventi, realizzati sui
siti di importanza comunitaria e nelle zone speciali di
conservazione, la difesa erariale precisa che essa non è prevista
nel decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare 17 ottobre 2007, che definisce le misure di conservazione
dei siti, perchè non ve ne è necessità.
La valutazione di incidenza, infatti, è una misura preventiva di
tutela generalizzata, che l'art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997, di
attuazione della direttiva 92/43/CEE, impone di adottare
obbligatoriamente, sia nelle zone speciali di conservazione che nelle
zone di protezione speciale, prima dell'adozione delle misure di
conservazione previste dal citato decreto ministeriale.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
iscritto al n. 29 del registro ricorsi 2016, ha promosso, tra le
altre, questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 della
legge della Regione Abruzzo 13 aprile 2016, n. 11 (Modifiche alle
leggi regionali 25/2011, 5/2015, 38/1996 e 9/2011), in riferimento
all'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), della Costituzione.
Riservata a separata pronuncia la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse con il medesimo ricorso, si
rileva che la norma impugnata, per favorire lo sviluppo sostenibile
delle aree interne attraverso l'incremento del turismo cinofilo, ha
autorizzato lo svolgimento di attività cinofile e cinotecniche, per
almeno otto mesi l'anno, su una porzione del territorio rientrante
nelle aree protette regionali.
In particolare, l'attività è stata autorizzata su aree non
inferiori al cinquanta per cento delle zone B, C e D dei parchi
naturali regionali e su aree non inferiori al trenta per cento delle
riserve regionali naturali guidate, controllate e speciali, mentre in
via transitoria, e fino all'adeguamento alle nuove disposizioni, da
parte dei regolamenti o dei piani dei parchi naturali regionali,
nonchè del piano di assetto naturalistico della riserva naturale, le
attività cinofile sono consentite per l'intero anno e su tutte le
aree ricadenti nelle zone B, C e D dei parchi naturali regionali e
sull'intera superficie della riserva naturale regionale.
L'allevamento e l'addestramento dei cani all'interno di aree
naturali protette determinerebbe, a parere del ricorrente,
un'alterazione degli equilibri biologici di alcune specie animali,
che hanno il loro habitat all'interno dei parchi e delle riserve e
che ricevono protezione normativa sia a livello internazionale che a
livello nazionale.
Conseguentemente, la disposizione regionale censurata si porrebbe
in contrasto con i commi primo e secondo, lettera s), dell'art. 117
Cost., rispettivamente perchè violerebbe i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, e
perchè abbasserebbe il livello di tutela della fauna selvatica e di
conservazione dell'habitat stabilito dalla legislazione nazionale,
invadendo illegittimamente la competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
2.- La questione è fondata.
Va preliminarmente chiarito che, ai sensi dell'art. 9 della legge
della Regione Abruzzo 21 giugno 1996, n. 38 (Legge-quadro sulle aree
protette della Regione Abruzzo per l'Appennino Parco d'Europa), i
«Parchi naturali regionali» sono «sistem[i] di aree a protezione ed
utilizzazione differenziata» e articolati internamente in zone, così
classificate: 1) «Zona A», costituita da un'area di eccezionale
valore naturalistico, che coincide con la riserva integrale, ove è
garantita la conservazione dell'ambiente naturale nella sua
integrità e sono ammessi interventi finalizzati esclusivamente alla
ricerca scientifica ed al ripristino ecologico; 2) «Zona B»,
costituita da un'area di elevato valore naturalistico e
paesaggistico, che integra la riserva generale e che è a sua volta
articolabile in più sottozone, ove sono ammesse le attività
agro-silvo-pastorali condotte con sistemi compatibili con i fini
generali del parco e gli interventi volti al restauro o alla
ricostituzione di ambienti o equilibri naturali degradati; 3) «Zona
C», costituita da un'area di protezione, per la conservazione di
ambienti naturali in parte antropizzati, in cui può essere
esercitata ed incentivata l'attività agro-silvo-pastorale; 4) «Zona
D», costituita da un'area di sviluppo, limitata ai centri ed alle
aree limitrofe.
Le «Riserve naturali regionali», invece, sono definite, dall'art.
19 della medesima legge reg. Abruzzo n. 38 del 1996, quali zone che
«presentano, unitariamente considerate, particolare interesse
naturalistico in funzione di una speciale tutela di emergenze
geomorfologiche, floristiche, faunistiche, paleontologiche e
archeologiche o di altri valori ambientali», e sono distinte in:
riserva naturale integrale (per la conservazione dell'ambiente
naturale nella sua integrita'); riserva naturale guidata (per la
conservazione e la ricostituzione di ambienti naturali nei quali è
consentita una razionale attività agricola, pascoliva ed una
selvicoltura con criteri di sfruttamento naturalistici, nonchè forme
di turismo escursionistico); riserva naturale controllata (per la
conservazione di ambienti naturali in parte antropizzati); riserva
naturale speciale (per la salvaguardia rigorosa di singoli ambienti
di rilevante interesse naturalistico, genetico, paesaggistico,
storico, umano e geomorfologico).
Da tali indicazioni, emerge che l'attività cinofila è
autorizzata dall'art. 4 della legge reg. Abruzzo n. 11 del 2016 in
tutte le aree protette regionali, con esclusione della sola riserva
naturale integrale di eccezionale valore naturalistico.
3.- La disciplina regionale impugnata è stata introdotta al
dichiarato fine di incrementare il turismo cinofilo, pertanto essa
potrebbe, in ipotesi, essere considerata espressione dell'esercizio
di competenza legislativa regionale residuale nella materia del
turismo, ma l'allevamento e l'addestramento dei cani, svolgendosi
all'interno di aree protette, è idoneo ad incidere sulla materia
ambientale e, in particolare, sulla tutela dell'ecosistema e su tutto
ciò che riguarda la tutela della conservazione della natura come
valore in sè, a prescindere dall'habitat degli esseri umani
(sentenza n. 12 del 2009).
La normativa regionale deve garantire il rispetto dei livelli
minimi uniformi posti dal legislatore nazionale in materia
ambientale.
Questa Corte, infatti, ha più volte ribadito che la materia
dell'ambiente è una "materia traversale" poichè «sullo stesso
oggetto insistono interessi diversi: quello alla conservazione
dell'ambiente e quelli inerenti alle sue utilizzazioni [...]. In
questi casi, la disciplina unitaria di tutela del bene complessivo
ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su
quella dettata dalle Regioni o dalle Province autonome, in materia di
competenza propria, che riguardano l'utilizzazione dell'ambiente, e,
quindi, altri interessi» (sentenza n. 104 del 2008, con richiamo a
sentenza n. 378 del 2007).
L'esercizio della competenza legislativa regionale nelle materie
di propria competenza, dunque, trova un limite nella disciplina
statale della tutela ambientale, salva la facoltà delle Regioni di
prescrivere livelli di tutela ambientale più elevati di quelli
previsti dallo Stato.
In materia di aree protette, lo standard minimo uniforme di
tutela nazionale si articola nella previsione di strumenti regolatori
delle attività esercitabili al loro interno e di esclusione
dell'esercizio dell'attività venatoria.
Invero, l'art. 21 della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per
la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio), vieta l'esercizio venatorio nei parchi nazionali, nei
parchi naturali regionali e nelle riserve naturali.
Per costante orientamento di questa Corte, l'addestramento dei
cani va ricondotto alla materia della caccia, in quanto strumentale
all'esercizio venatorio (sentenza n. 350 del 1991 e, più di recente,
sentenza n. 303 del 2013), ed è sottoposto alla medesima disciplina.
Pertanto, la possibilità del suo svolgimento all'interno delle aree
regionali protette - determinata dal fatto che l'art. 4 della legge
reg. Abruzzo n. 11 del 2016 non ha escluso, dalle attività cinofile
autorizzate, quelle riferite ai cani da caccia - viola il divieto
previsto dall'art. 21 della legge n. 157 del 1992 e incide sulla
tutela minima garantita dalla normativa nazionale di protezione della
fauna.
Più in generale, l'invasione della sfera di competenza
legislativa dello Stato in materia ambientale, rileva in riferimento
alla legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree
protette); in base ad essa (art. 1), costituiscono aree protette
tutti quei territori ove sono presenti «formazioni fisiche,
geologiche, geomorfologiche e biologiche, o gruppi di esse, che hanno
rilevante valore naturalistico e ambientale» e che sono sottoposti ad
uno speciale regime di tutela e protezione, volto ad assicurare la
conservazione del patrimonio naturale del paese e la conservazione
delle specie animali.
La predetta legge quadro nazionale classifica le aree naturali
protette in parchi e riserve naturali e, in relazione alla dimensione
locale degli interessi naturalistici, attribuisce alle Regioni la
competenza per l'istituzione e la classificazione dei parchi e delle
riserve regionali.
L'art. 11 della medesima legge prevede che la disciplina delle
attività consentite all'interno dell'area del parco sia posta
mediante regolamento, adottato dall'ente parco, nel rispetto di
alcuni divieti tra cui, ai fini che qui interessano, rileva quello di
cui al comma 3, lettera a), dell'art. 11, che impone di non
danneggiare e disturbare le specie animali.
Il rispetto di tale divieto si impone anche per i parchi
regionali, in forza della previsione dell'art. 22 della legge quadro
n. 394 del 1991 che, nell'individuare i principi fondamentali a cui
la disciplina delle aree naturali protette regionali deve attenersi,
vi include l'adozione di regolamenti delle aree protette «secondo
criteri stabiliti con legge regionale in conformità ai principi di
cui all'articolo 11» (art. 22, comma 1, lettera d).
Il divieto di disturbo delle specie animali integra, dunque, uno
standard minimo di tutela ambientale, derogabile solo mediante il
meccanismo previsto dall'art. 11, ovvero previa valutazione da parte
dell'Ente parco, soggetto preposto alla salvaguardia dell'area
protetta, in quanto tecnicamente competente.
La presenza sistemica di animali estranei all'habitat locale,
autorizzata direttamente con la legge reg. Abruzzo n. 11 del 2016, a
prescindere dalla valutazione dell'Ente parco, integra la violazione
del divieto e determina il paventato disturbo dell'ecosistema e della
fauna, incidendo sui livelli minimi di tutela ambientale stabiliti
dal legislatore nazionale.
Già con la sentenza n. 44 del 2011, questa Corte aveva stabilito
che «la previsione legislativa regionale diretta allo svolgimento di
attività che estrinsecandosi nell'addestramento di cani, non solo da
caccia, ed in prove zootecniche, vanno a interagire con l'habitat
naturale, non appare rispettosa dei livelli di tutela dell'ambiente,
contenuti nella normativa statale» ed aveva ritenuto illegittima la
previsione che contemplava l'istituzione, da parte di Comuni compresi
nel territorio dei parchi, con la cooperazione solo eventuale degli
organi del parco, di aree cinofile adibite all'addestramento ed
allenamento dei cani.
In particolare, la stessa sentenza n. 44 del 2011 aveva chiarito
che «[l]o svolgimento di attività che pur riconducibili alle
esigenze di sviluppo economico del territorio, determinano, secondo
la previsione della legge impugnata, un particolare afflusso di
persone e di animali nel territorio del parco, va rimesso alla
regolamentazione tecnica dell'ente preposto all'area protetta
(sentenza n. 108 del 2005)».
Il vizio di illegittimità costituzionale della legge reg.
Abruzzo n. 11 del 2016 non può essere superato dalla delimitazione
temporale e spaziale delle attività, che sono autorizzate per otto
mesi l'anno e su una quota parte dell'area protetta.
In primo luogo, l'argomento non è spendibile per la disposizione
transitoria, che non contempla tali limitazioni. In ogni caso, va
considerato che il legislatore statale non distingue, all'interno
delle aree protette, sottozone in relazione alla specifica attività
esercitabile, ma prescrive un indistinto sistema di protezione, quale
livello minimo di tutela ambientale, in cui è incluso il divieto di
disturbo delle specie animali in tutta l'area, derogabile soltanto a
seguito della valutazione dell'ente parco.
Peraltro, tale divieto di disturbo, in riferimento ad alcuni
animali protetti che popolano i parchi abruzzesi, quali il lupo,
l'orso bruno e il camoscio, trova puntuale corrispondenza, senza
possibilità di deroghe, nell'art. 8 del d.P.R. 8 settembre 1997, n.
357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali,
nonchè della flora e della fauna selvatiche).
La presenza, autorizzata con legge, di cani, estranei all'habitat
tutelato, all'interno dei parchi e delle riserve regionali è,
dunque, ad un tempo lesiva degli obblighi comunitari e dei livelli
minimi di tutela ambientale prescritti dal legislatore nazionale e
contrasta, quindi, con l'art. 117, primo e secondo comma, lettera s),
Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separata pronuncia la decisione delle restanti
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso in
epigrafe;
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4 della legge
della Regione Abruzzo 13 aprile 2016, n. 11 (Modifiche alle leggi
regionali 25/2011, 5/2015, 38/1996 e 9/2011).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA