1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 29-1-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 15 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 maggio 1991- 10 gennaio 1992
N. 15 Ordinanza emessa il 7 maggio 1991 (pervenuta alla Corte costituzionale il 10 gennaio 1992) dal tribunale di Firenze nel procedimento civile vertente tra Frescobaldi Vittorio, n.q. e il Servizio contributi agricoli unificato Contributi agricoli unificati - Agevolazioni contributive previste per le aziende situate in territori montani, nonche' in zone svantaggiate - Non estensibilita' (secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 254/1989) alle aziende situate in zone svantaggiate dal regime giuridico dell'esenzione totale dal pagamento di detti contributi prevista per le aziende situate in comunita' montane indipendentemente dal dato altimetrico della posizione sopra o sotto i settecento metri sul livello del mare (condizione eliminata per le aziende situate in comunita' montane per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 370/1985) - Mancata equiparazione, ai fini contributivi, delle aziende situ- ate in zone svantaggiate rispetto a quelle situate in comunita' montane - Irrazionalita' di detta discriminazione attesa la identica limitazione delle possibilita' di utilizzazione della terra e del notevole aumento del costo del lavoro per entrambe le categorie di aziende - Violazione della direttiva comunitaria n. 75/268 che non opera tale discriminazione. (Legge 26 settembre 1981, n. 537, art. 13). (Cost., artt. 3 e 11). (092C0066) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 29-1-1992)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta a
ruolo il 26 giugno 1990 al n. 10394 del ruolo affari civili
contenziosi dell'anno 1990 al n. 1014 del ruolo della sezione, al n.
35 del ruolo del giudice istruttore, promossa da Frescobaldi Vittorio
nella sua qualità di proprietario della Azienda Agricola "Camperiti"
(avv. Francesco Ghelli), attore, contro il Servizio contributi
agricoli unificato - S.C.A.U. in persona del suo legale
rappresentante (avv. M. Bianco), convenuto.
Con citazione notificata il 25 giugno 1990 il sig. Vittorio
Frescobaldi, nella sua qualità di proprietario dell'azienda agricola
denominata "Camperiti", conveniva avanti il tribunale di Firenze, il
Servizio contributi agricoli unificati - S.C.A.U. in persona del suo
legale rappresentante pro-tempore, con sede in Roma, per sentire
accogliere le seguenti conclusioni: "piaccia al tribunale di Firenze,
preso atto della sentenza della Corte costituzionale n. 370/1985,
dichiararsi che la stessa trova applicazione a tutti gli effetti con
riferimento anche alle zone svantaggiate di cui all'art. 15 della
legge n. 984/1977 e conseguentemente anche ai terreni costituenti la
azienda agricola della parte istante, ubicati in zona svantaggiata,
così come deliberato dal C.I.P.A.A.; dichiararsi l'applicabilità
degli effetti della sentenza della Corte costituzionale n. 370/1985
alla zona svantaggiata e quindi a favore dei terreni della azienda
agricola di cui è titolare la parte istante, anche in virtù
dell'art. 13 della legge n. 537/1981. In subordine l'attore sollevava
questione di illegittimità costituzionale dell'art. 13 della legge
n. 537/1981, per violazione degli artt. 3 e 11 della Carta
costituzionale.
L'attore esponeva di essere titolare di un'azienda agricola
costituita da terreni siti in comune di Pelago, dichiarata zona
svantaggiata ai sensi dell'art. 15 della legge n. 984/1977 del
C.I.P.A.A., ma compresa nella comunità montana del Mugello, e dopo
aver svolto una lunga disquisizione in ordine al contenuto della
sentenza della Corte costituzionale n. 370/1985, che prevedeva i
benefici completi per le zone dichiarate montane, e nulla prevedeva
per le zone svantaggiate in agricoltura, chiedeva una sentenza di
accertamento in relazione, appunto, alla applicabilità della
sentenza n. 370/1985 della Corte costituzionale, anche alle zone
svantaggiate, e, ove non si ritenesse possibile, sollevava questione
di costituzionalità.
Alla udienza, stabilita avanti il Giudice istruttore designato, si
costituiva il contraddittorio e mentre l'attore insisteva nella
domanda, il Servizio contributi agricoli unificati, costituendosi,
sollevava una serie di eccezioni e precisamente:
1) la sussistenza della litis pendenza, in quanto sussisterebbe
causa identica davanti al giudice del lavoro di Firenze;
2) la competenza territoriale e funzionale del giudice
ordinario, perchè sarebbe competente nel primo caso il tribunale di
Roma e nel secondo il giudice del lavoro di Firenze;
3) nel merito, la infondatezza della domanda, nonchè della
ipotetica questione di legittimità costituzionale.
Dopo alcuni rinvii, le parti precisavano le conclusioni e queste
precisate la causa passava in decisione.
Il collegio rileva che in relazione alle eccezioni sollevate,
sembra doversi pregiudizialmente trattare la questione della litis
pendenza, rispetto alle altre per il suo carattere pubblicistico,
conseguente al principio del ne bis in idem (Cassazione 3 marzo 1976,
n. 417).
L'eccezione di litis pendenza sollevata dallo S.C.A.U. non appare
fondata e va rigettata. Oppone lo S.C.A.U. che la presente domanda
radicata avanti il tribunale di Firenze, sarebbe, non solo sul piano
soggettivo, ma anche sotto il profilo oggettivo eguale a quella già
promossa avanti il pretore di Firenze in veste di giudice del lavoro
ed attualmente pendente avanti la suprema Corte di cassazione, per
non avere le parti prestato acquiescenza alle decisioni intervenute
in quel giudizio.
Secondo la prevalente giurisprudenza la litis pendenza presuppone
l'oggettiva identità tra due cause contemporaneamente pendenti, la
quale si determina in base al petitum e alla causa petendi e non già
in base alle questioni di fatto o di diritto che debbono essere
risolte dal giudice per pervenire alla decisione della controversia
(Cass. 1 marzo 1976, n. 664).
L'istituto della litis pendenza tende ad impedire il simultaneo
esercizio della funzione giurisdizionale sulla stessa controversia da
parte di più giudici; ciò comporta che, ai fini della regiudicata
gli elementi del rapporto processuale - personale, petitum, causa
petendi - debbono essere identici in entrambi i giudizi.
Orbene raffrontando il petitum della presente domanda giudiziale
con quella che ha attivato il procedimento avanti la pretura di
Firenze, emerge una profonda diversità. Infatti nel giudizio
radicato avanti la pretura di Firenze ed attualmente pendente avanti
la suprema Corte di cassazione, si chiede la condanna dello S.C.A.U.
alla restituzione dei contributi agricoli unificati che la azienda
del Frescobaldi ubicata in zona difficile avrebbe indebitamente
versato per effetto della sentenza della Corte costituzionale n.
370/1985.
Si tratta di una tipica azione costitutiva di condanna che nulla
ha in comune con il petitum che contraddistingue la domanda
giudiziale introduttiva del presente giudizio. In quest'ultimo caso,
infatti, parte attrice ha dato corso ad un'azione di mero
accertamento (e non di condanna come quella radicata
precedentemente), volta in primis a verificare l'ubicazione in zona
svantaggiata, così come geograficamente individuata dall'attrice,
con conseguente applicazione, non solo degli effetti della sentenza
della Corte costituzionale n. 370/1985, ma anche di tutti i benefici
anche sul piano previdenziale, che la legge riserva alle imprese
agricole che operano in zone disagiate sul piano economico-sociale.
Questo tipo di azione non è affatto identica a quella in
precedenza radicata che è diretta ad ottenere in restituzione i
contributi agricoli unificati versati a far tempo dal 1981 dalla
azienda del Frescobaldi che, sebbene ubicata in zona svantaggiata non
sarebbe tenuta al pagamento di tali oneri sociali, in dipendenza
della sentenza della Corte costituzionale n. 370/1985.
Ma anche sotto il profilo della causa petendi la presente
profondamente diversa da quella precedentemente esercitata. Infatti
la causa petendi del giudizio precedentemente radicato va qualificata
come tipica azione di indebito oggettivo di cui all'art. 2033 del
cod. civ., come peraltro precisato dalla suprema Corte di cassazione
a sezioni unite (sentenza n. 4085/1989).
Questi elementi non sono comuni alla presente domanda giudiziale,
che vanta presupposti di diritto profondamente diversi e comunque non
riconducibili alla condictio indebiti.
Di qui discende che non essendo identici in entrabi i giudizi, il
petitum ovvero la causa petendi, non può invocarsi, sul piano
processuale, la litis pendenza di cui all'art. 39 del c.p.c., che,
invece, per la sua configurabilità reclama una assoluta coincidenza
di tutti gli elementi del rapporto processuale, che
contraddistinguono i diversi procedimenti.
Anche l'eccezione di nullità dell'atto di citazione, sollevata
dallo S.C.A.U., per violazione dell'art. 163, n. 3, del c.p.c., si
presenta non condivisibile e comunque persuasiva sul piano logico-
giuridico.
È appena il caso di ricordare che con riferimento in particolare
all'incertezza dell'oggetto della domanda, occorre che essa sia
assoluta e che non sia possibile individuare attraverso un esame
complessivo dell'atto, quale sia il petitum (Cass. 10 giugno 1976, n.
2125).
Un esame complessivo della domanda giudiziale evidenzia che il
petitum è determinabile nei suoi aspetti e connotati più
significativi e qualificabili, talchè lo S.C.A.U. è stato in grado
di poter svolgere efficacemente la propria difesa sul piano tecnico.
Il petitum della domanda giudiziale si sostanzia nella richiesta
di accertamento della collocazione in zona disagiata ai sensi
dell'art. 15 della legge n. 984/1977 dei terreni costituenti
l'azienda agricola del Frescobaldi, che comporta l'applicazione di un
regime di favore, anche sul piano previdenziale delle imprese
agricole ivi insediate, secondo quanto dispone l'art. 13 della legge
n. 537/1981. Laddove, invece, quest'ultima norma, che equipara agli
effetti previdenziali, le zone montane a quelle svantaggiate, non
consentisse una completa omogeneità di trattamento fra le stesse,
rimanendo le aree disagiate insensibili agli effetti della sentenza
della Corte costituzionale n. 254/1988 e dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 254/1988 e della sentenza della Corte di cassazione
n. 5140/1990, allora deve esaminarsi la fondatezza o meno della
questione di costituzionalità dell'art. 13 legge n. 537/1981 per
violazione dell'art. 11 della Carta costituzionale.
Non pare che così articolata la domanda giudiziale contenga un
petitum generico ed interminabile ai sensi dell'art. 163, n. 3, del
c.p.c. Diversa questione è la ammissibilità o la proponibilità di
tale azione, che nulla ha a che vedere, sul piano processuale, con
l'indeterminatezza del petitum, prevista come causa di nullità
dell'atto di citazione.
D'altra parte nel nostro ordinamento processuale è pienamente
ammissibile l'azione di accertamento, la quale diversamente da quella
di condanna, ha per solo presupposto uno stato di incertezza
giuridica su un rapporto o su un fatto giuridicamente rilevante ed è
rivolta a conseguire, per mezzo del processo, la certezza giuridica
su di esso, con il valore definitivo ed incontestabile
dell'accertamento giurisdizionale (Cassazione 24 gennaio 1966, n.
277).
Orbene a questa situazione di incertezza, che governa la azienda
agricola del Frescobaldi si vuole porre fine, tramite l'accertamento
giurisdizionale, verificando se l'equiparazione sancita dall'art. 13
della legge n. 537/1981, anche ai fini previdenziali, fra zone
montane e aree svantaggiate si spinge al punto di applicare
indistintamente gli effetti della sentenza della Corte costituzionale
n. 370/1985, ovvero, in difetto, esaminando la compatibilità
costituzionale della norma in questione.
Anche sotto questo profilo l'eccezione dello S.C.A.U. di nullità
dell'atto di citazione per violazione dell'art. 163 del c.p.c. non
appare fondata, essendo sufficientemente determinato l'editio
actionis.
Nella comparsa di costituzione e risposta lo S.C.A.U. eccepisce,
pure, l'incompetenza territoriale ovvero per materia dell'adito
tribunale, dovendosi devolvere la controversia nel primo caso alla
cognizione del tribunale di Roma, mentre nella seconda ipotesi al
giudice del lavoro di questo tribunale.
Pare al collegio che rispetto alle eccezioni processuali di
incompetenza dell'adito tribunale sollevate dallo S.C.A.U., debba
essere esaminata la eccezione di illegittimità costituzionale
sollevata da parte attrice.
E ciò in ossequio all'indirizzo giurisprudenziale della Corte
costituzionale secondo cui "il giudice di merito può sollevare
legittimamente la questione di costituzionalità in limine litis,
prima ancora di scendere all'esame della propria competenza sul
merito" (Corte costituzionale 26 gennaio 1957, n. 30, n. 61/57).
È chiaro, infatti, che il giudice delle leggi per accertare la
competenza per territorio ovvero rationae materiae dell'adito
Tribunale, dovrebbe espletare indagini strettamente aderenti al
merito della contestazione pendente. Ciò non è consentito data la
separazione fra il giudizio principale e quello sulla pregiudiziale
di incostituzionalità, che si svolge davanti alla Corte
costituzionale su un piano diverso per l'oggetto e per la finalità.
Queste considerazioni valgono altresì per la eccezione di litis
pendenza (in tal senso la Corte costituzionale n. 30/1957) e per
quella di nullità dell'atto di citazione del giudizio per violazione
dell'art. 163, n. 3 del c.p.c.
Passando dunque a trattare della questione di illegittimità
costituzionale sollevata nella domanda giudiziale, il collegio rileva
che tale questione appare rilevante e non manifestatamente infondata.
La rilevanza e fondatezza dell'eccezione di illegittimità
costituzionale, fonda il suo presupposto qualificante nella
interpretazione ed applicazione dell'art. 13 della legge n. 537/1981
contenuta nella sentenza della Corte costituzionale n. 254/1989 da
cui, poi, prende le mosse l'orientamento della suprema Corte di
cassazione, allorchè ritiene insensibili le aree disagiate di cui
all'art. 15 della legge n. 984/1977 agli effetti della decisione n.
370/1985 della stessa Corte costituzionale.
Nell'esaminare la eccezione di illegittimità costituzionale
sollevata dalla parte istante, occorre lo spunto dal c.d. diritto
vivente e cioè come l'art. 13, ultimo comma, della legge 537/1981,
viene interpretato in relazione alla sentenza della Corte
costituzionale 30 dicembre 1985, n. 370, che ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale degli artt. 7 e 8 della legge n.
41/1978 relativi ai territori montani, per non trovare applicazione
anche per le zone agricole svantaggiate, individuate in base all'art.
15 della legge n. 984/1977. Secondo il pensiero della giurisprudenza
della Cassazione (sezione lavoro 1 giugno 1990, n. 5140) la legge n.
984/1977 considerata (art. 15, lett. a), le zone collinari e montane
nell'ottica dello sviluppo sull'economia agricola nazionale
considerata nel suo complesso (art. 1) mediante formazione di piani
nazionali (art. 4) adottata nel rispetto dei criteri indicati da un
apposito organo (Comitato interministeriale per la politica agricola
e alimentare: artt. 21 e 3) con una serie di provvidenze finanziarie
dirette, attuate tramite le regioni e di agevolazioni fiscali (artt.
5 e 7), volte al conseguimento degli obiettivi specificatamente
indicati (art. 10). In definitiva, oggetto della normativa non è
soltanto la montagna, ma lo sviluppo di tutta la economia agraria
nazionale.
D'altra parte anche la Corte costituzionale (sentenza n. 524 del
16 maggio 1989), chiamata a pronunciarsi sulla estensibilità alle
zone svantaggiate degli effetti della sentenza n. 370/1985, ha
ritenuto che il sistema di interventi per le zone agricole
svantaggiate riveste aspetti distintivi di originale connotazione,
rientrante in un unicum normativo sufficientemente razionale per gli
effetti che ne derivano, senza che possano su di esso automaticamente
applicarsi differenti principi che propriamente attengono ai
territori montani.
Secondo la giurisprudenza, pertanto, l'equiparazione, ai fini
contributivi, fra zone montane e quelle svantaggiate, sancita
dall'art. 13 della legge n. 402/1981 non si spinge al punto di
rendere applicabile alle aree disagiate gli effetti della sentenza
della Corte costituzionale n. 370/85, che, ha dichiarato
costituzionalmente illegittime le disposizioni che discriminavano per
le imprese agricole l'insorgere dell'obbligazione contributiva in
ragione del mero dato altimetrico di ubicazione dell'azienda
(esenzione totale dal pagamento degli oneri sociali per le imprese
agricole ubicate in zona montana al di sopra dei 700 metri; pagamento
al 40% dei contributi agricoli unificati dovuti dalle aziende
agricole che operano in zona montana ad altitudine inferiore ai 700
metri s.l.m.).
La nuova situazione normativa, che si è venuta a creare a seguito
della sentenza n. 370/1985 della Corte costituzionale, comporta,
secondo le indicazioni giurisprudenziali in precedenza evocate, un
diverso regime di trattamento normativo fra zone montane e quelle
svantaggiate, nonostante l'equiparazione fra le stesse introdotta
dall'art. 13 della legge n. 402/1981.
Infatti da un lato la sentenza della Corte costituzionale n.
370/1985 eserciterebbe i suoi effetti unicamente a favore delle zone
montane, con conseguente esenzione dal versamento dei contributi
agricoli unificati per le aziende agricole ivi impegnate; dall'altro
le zone svantaggiate resterebbero destinatarie di un regime normativo
autonomo in materia previdenziale, nel senso che la disciplina dei
contributi agricoli unificati continuerebbero a riconoscere alle
aziende agricole ubicate ad una altitudine inferiore ai 700 metri
s.l.m. la riduzione degli oneri sociali, mentre le imprese che
operano in zona svantaggiata ad altitudine superiore ai 700 metri
s.l.m., godrebbero dell'esonero dall'assolvimento del carico
previdenziale, e ciò in virtù dell'art. 13 della legge n. 402/1981.
Se questo è il quadro normativo così come definito dalla Corte
costituzionale (sentenza n. 259/1989) e dalle univoche indicazioni
giurisprudenziali di illegittimità, che ritengono non omologabile il
regime contributivo n. 370/1985, occorre verificare la sua piena
compatibilità con i principii costituzionali.
Preliminarmente occorre valutare la piena compatibilità dell'art.
13 della legge n. 402/1981, nell'interpretazione ed eccezione
definita dalla giurisprudenza come sopra riassunta, con gli artt. 11
e 3 della Carta costituzionale non si appalesa manifestamente
infondata.
La direttiva comunitaria n. 75/268 ha introdotto una piena
equiparazione fra le zone di montagna e quelle svantaggiate,
predisponendo una comune normativa di favore, atteso che "il
preesistente deterioramento dei redditi agricoli in tali zone
rispetto alle altre regioni della comunità e l'esistenza di
condizioni di lavoro particolarmente difficili sono all'origine di un
massiccio esodo agricolo e rurale, che alla fine si traduce
nell'abbandono delle terre precedentemente coltivate e che, inoltre,
mette a repentaglio la vitalità medesima e il popolamento delle
zone, la cui popolazione dipende essenzialmente dall'ecomia
agricola".
Nella citata direttiva comunitaria si precisa inoltre che "gli
svantaggi naturali a carattere permanente esistenti in queste zone e
dovuti soprattutto alla qualità del suolo, alla pendenza e alla
brevità del periodo vegetativo, possono essere superati soltanto
effettuando operazioni il cui costo sarebbe esorbitante: che tali
svantaggi implicano costi di produzione elevati e impediscono alle
aziende di beneficiare di un reddito analogo a quello delle aziende
comparabili situate in altre regioni".
Per questo, al fine di preservare l'attività agricola necessaria
per il mantenimento di un livello minimo di popolazione o per la
conservazione dell'ambiente naturale, gli Stati membri sono stati
autorizzati ad istituire un regime particolare di aiuti, destinato ad
incentivare l'attività agricola e a migliorare il reddito degli
agricoltori (art. 1 della direttiva comunitaria).
Nella individuazione delle zone agricole svantaggiate la direttiva
comunitaria ha fissato i seguenti criteri:
a) le zone di montagna sono composte di comuni o parti di
comuni che devono essere caratterizzati da una notevole limitazione
delle possibilità di utilizzazione delle terre e un notevole aumento
dei costi di lavoro:
a causa dell'esistenza di condizioni climatiche molto
difficili, dovute all'altitudine, che si traducano in un periodo
vegetativo nettamente abbreviato;
ovvero, ad una altitudine inferiore, a causa dell'esistenza,
nella maggior parte del territorio, di forti pendii che rendono
impossibile la meccanizzazione o richiedono l'impiego di materiale
speciale assoi oneroso;
ovvero, quando lo svantaggio derivante da ciascuno di questi
fattori presi separatamente è meno accentuato, a causa della
combinazione dei due fattori, purchè la loro combinazione comporti
uno svantaggio equipollente a quello che deriva dalle situazioni con-
siderate nei primi due trattini;
b) le zone svantaggiate minacciate di spopolamento e nelle
quali è necessario conservare l'ambiente naturale, sono composte da
territori agricoli omogenei sotto il profilo delle condizioni
naturali di produzione, che devono rispondere simultaneamente alle
seguenti caratteristiche:
esistenza di terre poco produttive, poco idonee alla coltura e
all'intensificazione, le cui scarse potenzialità non possono essere
migliorate senza costi eccessivi e che si prestano soprattutto
all'allevamento estensivo;
a causa della scarsa produttività dell'ambiente naturale,
ottenimento di risultati notevolmente inferiori alla media quanto ai
principali indici che caratterizzano la situazione economica
dell'agricoltura;
scarsa densità, o tendenza alla regressione demografica, di
una popolazione dipendente in modo preponderante dall'attività
agricola e la cui concentrazione accelerata comprometterebbe la
vitalità e il popolamento della zona medesima.
Possono essere assimilate alle zone svantaggiate secondo la
normativa comunitaria, limitate zone nelle quali ricorrono svantaggi
specifici e nelle quali il mantenimento dell'attività agricola è
necessario per assicurare la conservazione dell'ambiente naturale e
la vocazione turistica o per motivi di protezione costiera.
Criteri di ordine socio-economico, oltrechè naturali (difficoltà
di conduzione del terreno, scarsa resa dello stesso, ecc.) sono
posti, pertanto, alla base della normativa comunitaria, non solo per
individuare le zone svantaggiate, ma anche per riservare alle stesse
un trattamento di favore, per consentire all'agricoltura (che
rappresenta in tali aree la componente economica principale) di
sopravvivere.
Tali situazioni e problemi delle zone svantaggiate sono comuni a
quelle montane, dove - anzi - i ritardi socio-economici sono
accentuati. per questo il legislatore comunitario ha avvertito,
l'esigenza di non trattare in modo differenziato le zone svantaggiate
e/o quelle montane, essendo comuni i bisogni e le necessità per
l'agricoltura, la quale esige interventi coordinati ed organici sul
piano economico e finanziario per evitare il massiccio esodo delle
popolazioni rurali alla ricerca di migliori condizioni di vita.
Tali interventi sono mirati, sia ad elevare le condizioni di
benessere economico delle popolazioni rurali impegnate nelle zone
svantaggiate e montane, sia a migliorare le strutture produttive.
La direttiva comunitaria accomuna, pertanto, nella disciplina le
zone montane e quelle svantaggiate, essendo identici i bisogni e le
esigenze per il mondo rurale, che reclamano un'azione politica,
amministrativa e economica comune.
La direttiva comunitaria n. 75/268 è stata recepita nel nostro
ordinamento positivo con legge 10 maggio 1976, n. 352.
Alle zone svantaggiate, come individuate dalla normativa
comunitaria fa pure riferimento la deliberazione del C.I.P.A.A.
(Comitato interministeriale per la politica agricola e alimentare)
pubblicata sul supplemento straordinario alla Gazzetta Ufficiale del
20 ottobre 1980, n. 288, assunta in esecuzione dell'art. 15, della
legge n. 984/1977. Quest'ultima legge ha dettato principii
fondamentali di coordinamento degli interventi pubblici nei settori
della utilizzazione e valorizzazione dei terreni collinari e montani,
sulla base di una piena equiparazione far tali zone ritenute
disagiate.
Secondo il C.I.P.A.A. in attuazione della legge n. 991/1952 e,
successivamente della legge n. 1102/1971, sono considerate montane le
circoscrizioni dei comuni situati per almeno l'80% della loro
superficie al di sopra dei 600 metri di altitudine e di quelli nei
quali il dislivello tra la quota altimetrica inferiore e superiore
del territorio comunale non è minore di 600 metri, semprechè il
reddito imponibile medio per ettaro censito non superi le L. 2.400.
Possono essere pure inclusi i Comuni o le porzioni di Comune, anche
non limitrofi ai precedenti, i quali pur non trovandosi nelle
condizioni precedentemente ricordate, presentano pari condizioni
economico-agrarie, con particolare riferimento ai comuni già
classificati montani nel catasto agrario.
È prevista anche l'inclusione fra territori montani di ambienti
che, connessi sotto il profilo idrogeologico o per altri aspetti
rilevanti ai territori già classificati.
In sostanza, soprattutto a norma della stessa legge n. 1102/1971 e
in connessione coi suoi obiettivi, la montagna cessa di essere solo
un fatto altimetrico e viene piuttosto considerata come ambiente
sociale ed economico con caratteri, necessità ed utilità proprii di
situazioni che sono presenti quasi ovonque nelle zone ad altitudine
elevata, ma che possono essere anche presenti in altre zone
assimilabili.
Altra delimitazione - secondo il C.I.P.A.A. - è quella indicata
dalla direttiva CEE n. 268/75 a favore dell'agricoltura di montagna e
di talune zone svantaggiate, recepita con legge nazionale n.
352/1976.
Le zone agricole svantaggiate comprendono - secondo il C.I.P.A.A.
- zone di montagna nelle quali l'attività agricola risulta
necessaria per assicurare la conservazione dell'ambiente naturale e
per rispondere ad esigenze turistiche, oltre ad altre zone in cui non
sono assicurati il mantenimento di un livello minimo di popolazione e
che, in ogni caso, siano caratterizzate da una notevole limitazione
delle possibilità di utilizzazione delle terre e da un notevole
aumento dei costi del lavoro.
In sostanza, secondo il piano agricolo nazionale, larghe fasce
collinari dell'area appenninica e delle isole presentano, nelle
prospettive e nei problemi di sviluppo, maggiori legami ed affinità
con le zone della montagna piuttosto che con quelle della pianura.
Da quadro sopra esposto emerge in termini incontrovertibili che il
piano agricolo nazionale, nell'elaborazione dei programmi di
intervento per valorizzare le aree di montagna e di collina, dia per
scontata la comunanza di situazioni, che ha reso disagiate e depresse
tali aree sul piano sociale ed economico.
L'impiego programmatico del piano agricolo nazionale attraverso il
C.I.P.A.A., è stato quello di assicurare uno sviluppo armonico e
coerente delle aree montane e collinari che presentano comuni bisogni
ed esigenze da affrontare.
L'assimilazione fra zona montana e collinare contenuta nel piano
agricolo nazionale, approvato dal C.I.P.A.A., dimostra che l'art. 13
della legge n. 537/1981, che estendeva alle zone svantaggiate il re-
gime di favore previsto sul piano contributivo per le zone montane,
ha confermato quella tendenza di applicare interventi agevolati in
modo omogeneo.
Infatti si è esteso il regime contributivo di favore riservato
alle zone montane a quelle collinari, così come individuate dalla
legge n. 984/1977, perequando entrambe le situazioni, in quanto in
tali casi sono riscontrabili fenomeni di spopolamento e di
conseguente dissesto.
Tanto il piano nazionale elaborato dal C.I.P.A.A. per le zone
marginali di cui all'art. 51 della legge n. 984/1977, quanto l'art.
13 della legge n. 537/1981, erano pienamente coerenti e funzionali
alle direttive e prescrizioni comunitarie, volte a sostenere le zone
disagiate abbisognose di incisive politiche di intervento per evitare
la "deruralizzazione" di tali aree, come aveva osservato la Corte
costituzionale nella sentenza n. 370/1985.
Sotto un altro profilo il rinvio operato con riguardo all'art. 15
della legge n. 984/1977, dall'art. 13 della legge n. 537/1981,
acquista un particolare significato. Infatti il richiamo all'art. 15
della legge n. 984/1977 va inteso nel senso che la delimitazione
delle zone agricole svantaggiate, quale ambito territoriale, deve
essere effettuata alla stregua degli indirizzi di politica agricola
fissati dal C.I.P.A.A.
In tal modo, infatti, si evidenzia il regionevole intento del
legislatore del 1981 di raccordare e di armonizzare le agevolazioni
di cui trattasi con lo strumento (il piano agricolo nazionale) per il
tramite del quale si realizza la programmazione nel settore agricolo.
L'inciso contenuto nell'art. 13 della legge n. 537/1981
"delimitate a sensi dell'art. 15 della legge 27 dicembre 1977, n.
984", riferito alle zone agricole svantaggiate introduce, ancorchè
in via indiretta, il collegamento con gli indirizzi generali la cui
fissazione è demandata al C.I.P.A.A.; d'altra parte, il richiamo
all'art. 15 della legge n. 984/1977 da parte dell'art. 13 della legge
n. 537/1981, è tale da potersi giustificare in funzione dell'intento
del legislatore del 1981 di introdurre una particolare agevolazione
contributiva a favore dei territori di collina (oltre che dei
territori di montagna, considerati separatamente e specificatamente
dall'art. 13).
In caso contrario non si comprenderebbe la ragione per la quale
l'art. 13 della legge n. 537/1981 conferma che, oggetto delle
agevolazioni contributive sono i terreni montani, peraltro già
interessati da questo beneficio con legge n. 41/1978.
La ripetizione, invece, acquista un suo preciso significato in
ragione del fatto che il C.I.P.A.A. aveva individuato, a sensi
dell'art. 15 della legge n. 984/1977, le zone di intervento per la
valorizzazione delle aree marginali in agricoltura, nelle zone
montane e collinari.
Per questo il legislatore del 1981 precisa che le zone indicate a
sensi dell'art. 15 della legge n. 984/1977 sono da perequarsi ai fini
contributivi, non riservando detto beneficio alle sole zone montane.
Queste ultime, secondo il piano agricolo nazionale, vengono a far
parte di un più ampio contesto territoriale, comprensivo anche delle
aree collinari, che essendo caratterizzate da un imponente fenomeno
di spopolamento e di degrado, venivano individuate unitariamente dal
C.I.P.A.A. ai fini degli interventi economici.
Aderire ad una apposita soluzione a quella prospettata, significa
non solo superare il dettato normativo dell'art. 15 della legge n.
984/1977, ma anche il chiaro contenuto normativo del piano agricolo
nazionale.
Infatti il C.I.P.A.A. ha inteso ridisegnare le zone svantaggiate,
utilizzando al riguardo, per individuare le zone di intervento, fonti
preesistenti: in particolare la disciplina sulla montagna, quella
contenuta nella legge 1 maggio 1976, n. 352, con cui si è data
attuazione alla direttiva CEE n. 273/85 e alle leggi sulle aree
depresse (legge n. 454/1961) e relativi decreti ministeriali di
attuazione.
In altri termini il C.I.P.A.A. non ha proceduto ad una
classificazione ex novo delle zone c.d. disagiate, ma ha inteso
regolare e disciplinare la materia così complessa e "stratificata",
ridefinendo la nozione di area svantaggiata che ricomprende, oltre le
zone montane, un più vasto territorio, che esige un trattamento
normativo ed economico unico.
Secondo la "filosofia" della legge n. 984/1977 le aree montane
costituiscono una componente - ancorchè rilevante - delle zone
agricole svantaggiate, ma non un fattore a sè stante da trattarsi,
ai fini del piano agricolo nazionale separatamente e disgiuntamente
dalla collina.
Per questo riservate alle zone c.d. svantaggiate, formate dalle
zone montane e collinari, in quanto costituenti un tutt'uno, un
trattamento contributivo differenziato, significa introdurre delle
distinzioni che sia l'art. 15 della legge n.984/1977, sia il piano
agricolo nazionale, sia per le direttive comunitarie non avevano
ragion d'essere, talchè il C.I.P.A.A. aveva individuato in modo
unitario le aree marginali di intervento della programmazione
economica.
Una interpretazione dell'art. 13 della legge n. 537/1981 tesa a
distinguere il trattamento contributivo fra zone montane e quelle
svantaggiate, non coglie i profondi collegamenti che sussistono fra
tale norma e quelle precedenti, di origine nazionale e comunitaria,
che erano informate a realizzare obiettivi di piena equiparazione dei
territori disagiati, che accusano i medesimi ritardi sul piano
sociale ed economico.
L'art. 13 della legge n. 537/1981, infatti, incide profondamente
nel senso tracciato dalla direttiva comunitaria sulla necessità di
procedere ad una riduzione del costo del lavoro che, per le
particolari condizioni naturali del territorio delle zone difficili,
è di ostacolo alla competitività delle imprese.
Per le difficoltà di utilizzare nelle aree disagiate la
meccanizzazione per la conduzione dei terreni agricoli che, fra
l'altro, presentano forti pendii, le imprese agricole fanno largo
ricorso alla mano d'opera salariata, i cui oneri sociali divengono
non facilmente tollerabili.
L'art. 13 della legge n. 537/1981 non poteva intodurre, dopo il
recepimento delle direttive comunitarie e dopo l'approvazione del pi-
ano agricolo nazionale che era in perfetta aderenza alle prescrizioni
comunitarie, alcuna discriminazione, in ordine al trattamento
contributivo fra zone montane e quelle collinari.
Tale distinzione non avrebbe avuto alcuna ragionevole
giustificazione, se si considera che le scelte comunitarie e di
riflesso quelle nazionali, erano mirate ad assicurare forme di
sostegno in termini unitari e complessivi delle aree difficili.
Nella direttiva comunitaria si rimarca che nelle zone disagiate
unitariamente considerate gli svantaggi naturali a carttere
permanente esistenti e dovuti soprattutto alla qualità del suolo,
alla pendenza e alla brevità del periodo vegetativo, possono essere
superati soltanto effettuando operazioni il cui costo sarebbe
esorbitante.
Tali svantaggi implicano costi di produzione elevati ed
impediscono alle aziende di beneficiare di un reddito analogo a
quello delle aziende situate in altre regioni.
Di qui scaturisce l'incongruenza dell'art. 13 della legge n.
537/1981 nella interpretazione fatta propria dal diritto vivente fra
il sistema comunitario e quello nazionale, in quanto non si pone in
sintonia con precise ed univoche scelte tese ad allineare il sistema
dei benefici delle zone montane con quelle delle aree avantaggiate.
Questo contrasto fra la disciplina positiva e quella comunitaria,
peraltro, recepita nel nostro ordinamento positivo, viola l'art. 11
della Corte costituzionale, che sancisce il principio della piena
integrazione del nostro ordinamento positivo in quello comunitario,
che non ha adottato criteri discriminatori in materia di benefici.
Il quadro di riferimento comunitario sulle zone svantaggiate, ha
condizionato gli orientamenti e comunque gli interventi legislativi
degli Stati membri, impegnati ad elaborare programmi coerenti ed
adeguati alla linea tracciata in materia a livello comunitario.
Le direttive comunitarie, a differenza dei regolamenti, non hanno
di regola efficacia normativa diretta, in quanto si rivolgono
generalmente agli Stati, ai quali richiedono l'adozione, entro certi
limiti, di provvedimenti legislativi, regolamentari o amministrativi,
per il conseguimento di determinati obiettivi comuni (Corte
costituzionale n. 163/1977).
Se si muove dalla premessa che l'adempimento degli impegni
internazionali dello Stato sia un obbligo costituzionalmente
garantito nell'ordinamento italiano, è possibile anche attribuire in
generale alle direttive comunitarie una serie di effetti immediati
nell'ordinamento interno, paragonabili a quelli del regolamento:
un'efficacia passiva che si esprimerebbe nella sia inderogabilità da
parte di leggi successive che, se incompatibili andrebbero invali-
date.
Le indicazioni comunitarie, quanto mai precise in materia di
equiparazione, ai fini del trattamento normativo, fra zone montane e
zone svantaggiate e confermate dalla successiva legislazione
nazionale (art. 15 della legge n. 984/1977 e del successivo piano
agricolo nazionale), sarebbero inevitabilmente frustrate e vanificate
dall'art. 13 della legge n. 537/1981 che, invece, secondo
l'interpretazione giurisprudenziale, non conserverebbe questo regime
di perequazione.
Infatti il regime di esenzione delle zone montane dai contributi
agricoli unificati per effetto della sentenza della Corte
costituzionale n. 370/1985, che aveva escluso discriminazioni di
ordine altrimetrico nell'assolvimento degli oneri sociali, non è
stato ripetuto per le zone svantaggiate nonostante l'art. 13 della
legge n. 537/1981.
Queste ultime, pertanto, continuerebbero a godere di un
trattamento diversificato sul piano previdenziale rispetto alle zone
montane.
Il mantenere questa diversità contraddice le prescrizioni
comunitarie e soprattutto ritarda la piena equiparazione fra le zone
disagiate difficili, così come voluto dal legislatore comunitario.
Per questo l'art. 13 della legge n. 537/1981 solleva problemi di
costituzionalità in relazione all'art. 11 della Carta
costituzionale, per aver disatteso non solo gli orientamenti
legislativi nazionali in precedenza affermati, ma soprattutto le
prescrizioni comunitarie.
Ma quand'anche l'art. 13 della legge n. 402/1981 fosse conforme
all'art. 11 della Carta costituzionale e segnatamente delle direttive
comunitarie in materia di aree disagiate, lo stesso non pare reggere
il confronto costituzionale con l'art. 3 della Carta costituzionale,
per la diversità di trattamento riservato alle imprese ubicate oltre
i 700 metri rispetto a quelle ubicate al di sotto di tale livello
altimetrico.
L'unico criterio che scrimina il trattamento è infatti quello
altimetrico già ritenuto insufficiente dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 370/1985 che aveva pronunciato
l'incostituzionalità degli artt. 7 e 8 della legge n. 991/1952.
L'art. 13 del d.-l. n. 402/1981, che disciplina la materia delle
agevolazioni contributive per le imprese delle zone svantaggiate
espressamente stabilisce: "a decorrere dal 1 gennaio 1981 le
agevolazioni contributive previste .. dagli artt. 7, ultimo comma, e
8, primo comma, del d.-l. 23 dicembre 1977, n. 942, convertito in
legge con modificazioni dalla legge 27 febbraio 1978, n. 541, si
applicano alle aziende situate nei territori montani di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 601,
nonchè nelle zone agricole svantaggiate, delimitate ai sensi
dell'art. 15 della legge 27 dicembre 1977, n. 984".
L'agevolazione prevista dall'ultimo comma dell'art. 7 citato era
l'esenzione del pagamento dei contributi agricoli unificati per le
aziende con terreni oltre i metri 700 mentre l'agevolazione prevista
dall'art. 8 era la riduzione del 40% dei detti contributi per le
aziende con fondi ad altitudine inferiore.
Una prima lettura delle norme si richiamate in conseguenza del
rinvio agli artt. 7 e 8 della legge n. 942/1977, fa supporre che sia
nei territori montani che nelle zone svantaggiate, operino aziende
agricole con terreni ubicati al di sotto e al di sopra dei 700 mt.
Le disposizioni che regolano la montagna sono contenute nella
legge n. 991/1952. Dispone l'art. 1 della legge 25 luglio 1952, n.
991 (modificato dalla legge 4 marzo 1953, n. 175, ed espressamente
richiamato dall'art. 3 della legge 3 dicembre 1971, n. 1102,
contenente nuove norme sullo sviluppo della montagna, legge
richiamata dalla legge 10 maggio 1976, n. 352) che sono considerati
territori montani i comuni censuari situati per almeno l'80% della
loro superficie oltre i mt 600 di altitudine e quelli dei comuni che
tra la quota altimetrica inferiore a quella superiore abbiano un
dislivello di almeno mt 600.
Come si vede residuano dei terreni che, pur essendo ubicati oltre
i 700 metri o per non essere l'intero agro comunale ubicato per
almeno l'80% oltre i mt 600 o per non avere un dislivello tra le
quote inferiore o superiore di almeno mt 600 non possono essere
classificati montani e non possono pertanto godere degli interventi,
agevolazioni e benefici dettati per lo sviluppo dei territori
montani.
Nelle zone svantaggiate ricadono (art. 15 della legge 27 dicembre
1977, n. 984) terreni di collina e di montagna.
Alla stregua di tale normativa emerge che non solo nei territori
montani, ma anche nelle zone svantaggiate sono ipotizzabili ed
esistono aziende agricole con terreni ubicati oltre i mt 700 ed
aziende agricole con terreni ubicati sotto i mt 700.
Ora, nelle zone svantaggiate per il rinvio (o la serie di rinvii)
operato dall'art. 13 del d.-l. n. 402/1989, almeno sino alla
pubblicazione della sentenza n. 370/1985 della Corte costituzionale,
le aziende agricole con terreni ad altitudine superiore ai mt 700
godevano dell'esenzione contributiva mentre le aziende con terreni ad
altitudine inferiore beneficiava non solo delle riduzioni.
La disparità di trattamento in tema in agevolazioni sul pagamento
dei contributi agricoli unificati in agricoltura, fondata
esclusivamente sul criterio altrimetrico, appare, pertanto, viziata
di incostituzionalità a sensi degli artt. 3 e 42 della Costituzione
per le ragioni svolte dalla Corte costituzionale nella sentenza n.
370/1985.
La Corte costituzionale, nella sentenza n. 370/1985 ebbe ad
affermare un principio di carattere generale che può trovare
applicazione in materia di aree disagiate.
Il giudice delle leggi in quell'occasione precisò che non poteva
negarsi che fosse intimamente contradditorio da un lato tener conto
del reddito imponibile che non superi le L. 2.400 (art. 1 della legge
n. 657/1957), della povertà dei territori, del loro "degradamento
fisico" e "grave dissesto economico" (artt. 4 e 14 della legge n.
991/1952), delle "condizioni di disagio derivanti dall'ambiente
montano", del "grado di dissesto idrogeologico" delle condizioni
economico-sociali, delle aree depresse artt. 2 e 5 della legge n.
1102/1971) ai fini del riconoscimento di tutte le numerose
provvidenze e agevolazioni previste dalla legislazione in materia di
territori montani (artt. da 2 a 8 della legge n. 991/1952 e legge n.
1102/1971) e, dall'altro, negare a quegli elementi ogni rilevanza,
allorchè un territorio, pur montano, sia sito ad una altitudine
inferiore ai 700 metri.
Orbene, questa situazione si registra simmetricamente anche nelle
zone svantaggiate di cui all'art. 15 della legge n. 984/1977.
Infatti, appare contraddittorio affermare, da un lato, che nelle
zone svantaggiate si assiste a terre poco produttive, poco idonee
alla coltura e all'intensificazione, le cui scarse potenzialità non
possono essere migliorate senza costi eccessivi e che si prestano
soprattutto all'allevamento estensivo, ovvero ad un ambiente naturale
scarsamente produttivo e che registra una tendenza alla regressione
demografica (direttiva comunitaria n. 75/268), ovvero come assume il
piano agricolo nazionale elaborato e approvato in esecuzione della
legge n. 984/1977, che le zone disagiate (come ad esempio larghe
fasce collinari dell'area appenninica e delle isole) sono
caratterizzate da una notevole limitazione delle possibilità di
utilizzazione delle terre e da un notevole aumento dei costi del
lavoro, ovvero della necessità di incisive politiche di intervento
per evitare la deruralizzazione di tali aree; e, dall'altro, negare a
quegli elementi allorchè un territorio, pur se ubicato in zona
svantaggiata, sia sito ad una altitudine inferiore ai 700 metri.
Come si è in precedenza dimostrato, le zone svantaggiate possono
ricomprendere territori ubicati al di sopra dei 700 metri, quando gli
stessi non presentano le tipiche caratteristiche per essere
qualificati, sul piano normativo, come zona montana.
L'azienda di cui è titolare la parte istante è ubicata in zona
disagiata, ubicata al di sotto dei 700 metri e quindi dall'adozione
dei criteri meramente altimetrico per discriminare il pagamento dei
contributi agricoli unificati, appare irragionevole a sensi dell'art.
3 della Carta costituzionale.
L'irragionevolezza è tanto più manifesta nella fattispecie se si
considera che l'azienda agricola della parte istante, pur essendo
classificata come zona svantaggiata, è compresa nella comunità
montana del Mugello; cioè in una regione che presenta i tipici
connotati delle aree montane.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità proposta da parte attrice
dell'art. 1.3 della legge n. 537/1981 in relazione agli artt. 11 e 3
della Costituzione nella parte in cui non prevede che la situazione
ai fini del pagamento dei contributi agricoli unificati dei territori
ricompresi nelle zone svantaggiate in agricoltura, sia identica a
quella dei territori qualificati montani;
Dispone la sospensione del presente giudizio, e la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata a cura della
cancelleria, al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata al
Presidente del Senato e al Presidente della Camera dei deputati.
Così deciso dal tribunale di Firenze come sopra composto, riunito
in camera di consiglio il 7 maggio 1991.
Il presidente: (firma illeggibile)
Il funzionario di cancelleria: PERI
92C0066