Serie Generale n. 155 del 7-7-2014
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
CORTE DEI CONTI
CORTE DEI CONTI
DELIBERA 12 giugno 2014
Indirizzi ex articolo 1, comma 166 e ss, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, relativi al bilancio di previsione 2014, per una prudente gestione dell'esercizio provvisorio. (Delibera n. 18/SEZAUT/2014/INPR). (14A05076) (GU Serie Generale n.155 del 07-07-2014)

LA CORTE DEI CONTI
NELLA SEZIONE DELLE AUTONOMIE

nell'adunanza del 12 giugno 2014, presieduta dal Presidente della
Corte - Presidente della Sezione delle autonomie Raffaele Squitieri;
(Omissis).
Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il
Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali e
successive modificazioni (TUEL);
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l'art. 7,
commi 7- 8;
Visto l'art. 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (finanziaria 2006);
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante
disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 marzo 2009, n.
42;
Visti gli articoli da 147 a 147-quinquies, 148 e 148-bis del TUEL,
come modificati dall'art. 3, comma 1, lettera e) del decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7
dicembre 2012, n. 213;
Vista la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, che ha
introdotto il principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, deliberato dalle sezioni riunite in
data 16 giugno 2000 e successive modificazioni;
Vista la legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio, ai sensi
dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione;
Vista la legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilità 2014);
Visti i decreti del Ministro dell'interno del 19 dicembre 2013, del
13 febbraio e del 29 aprile 2014 che hanno differito il termine per
la deliberazione del bilancio di previsione degli enti locali
rispettivamente al 28 febbraio, al 30 aprile ed al 31 luglio 2014;
Visto l'art. 2-bis del decreto-legge 6 marzo 2014, n. 16,
convertito con modificazioni dalla legge 2 maggio 2014, n. 68, che
differisce al 31 luglio 2014 il termine per l'approvazione del
bilancio annuale di previsione degli enti locali per l'esercizio
2014.
Vista la delibera n. 23/2013/INPR di questa Sezione, con la quale
si è ritenuto di non procedere all'adozione dei questionari annessi
alle linee guida EE.LL. al bilancio di previsione 2013 e con la quale
sono state fornite agli organi di revisione economico-finanziaria
degli enti locali indicazioni per una gestione dell'esercizio
provvisorio improntata al principio della prudenza, invitando gli
stessi organi di revisione ad effettuare verifiche, in particolare su
alcuni aspetti della suddetta gestione provvisoria.
Vista la nota n. 622 del 6 giugno 2014, con la quale il Presidente
della Corte dei conti ha convocato la Sezione delle autonomie per
l'adunanza del giorno 12 giugno 2014;
Uditi i relatori Consigliere Rinieri Ferone, Consigliere Paola
Cosa, Primo Referendario Valeria Franchi;

Premesso

1. La generale condizione di precarietà degli assetti regolativi
del sistema di finanziamento degli enti locali - a causa delle
molteplici innovazioni nei criteri del prelievo fiscale immobiliare,
succedutesi negli ultimi tempi - rischia di essere aggravata dallo
slittamento del termine per l'approvazione del bilancio preventivo.
Anche per l'esercizio 2014, infatti, detto termine è stato
differito, con tre consecutivi decreti ministeriali, sino al 31
luglio 2014; data questa che è stata confermata dall'art. 2-bis del
decreto-legge n. 16/2014. Tale situazione sminuisce il ruolo degli
strumenti di programmazione che dovrebbero operare in tempi congrui
per orientare la gestione dell'esercizio. In tal modo perde di
efficacia l'essenziale valenza del vincolo autorizzatorio, connesso
con l'approvazione del bilancio di previsione da parte del Consiglio;
la gestione finanziaria è condizionata da tale vincolo che definisce
i limiti per la realizzazione dei programmi dell'ente ed è strumento
fondamentale di garanzia per il mantenimento degli equilibri
finanziari del bilancio e della gestione. La mancanza di un bilancio
ritualmente deliberato non consente la concreta e sostanziale
definizione di tale vincolo autorizzatorio sui singoli stanziamenti e
comporta inevitabili ricadute negative sul processo di programmazione
e controllo, nonchè sui sistemi di controllo interno e di
valutazione della performance della dirigenza.
La giurisprudenza costituzionale ha ripetutamente affermato la
necessità della salvaguardia del principio del coordinamento della
finanza pubblica, che può trovare concreta declinazione solo in
presenza dell'appropriato e tempestivo impiego degli strumenti di
previsione e rendicontazione, in un quadro di consolidamento dei
conti delle amministrazioni pubbliche, che osservino i vincoli
temporali connessi con la relativa approvazione da parte degli organi
competenti.
In questa ottica, si colloca la necessità di rilevare e conoscere
per tempo l'efficacia della regola espressa dal patto di stabilità
interno e dagli altri vincoli di finanza pubblica che determinano
obblighi dell'Italia nei confronti dell'Unione europea e che
impongono controlli sui bilanci e sui rendiconti, idonei a verificare
l'effettivo raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica. A
ciò si aggiunga che la mancata quantificazione delle entrate - quale
elemento fondamentale del momento programmatorio - pregiudica
l'esplicito orientamento delle risorse e determina un concreto
rischio sul conseguimento e mantenimento degli equilibri di bilancio,
provocando elementi di forte criticità in relazione all'osservanza
del suddetto principio di coordinamento della finanza pubblica.
Occorre, dunque, finalmente rispettare, per l'approvazione del
bilancio preventivo, il termine del 31 dicembre dell'esercizio
precedente a quello di riferimento, ordinariamente previsto, proprio
al fine di procedere all'ordinata gestione delle risorse annuali.
L'osservanza del termine di approvazione del bilancio di previsione
assume valore in vista, soprattutto, dell'obbligo del pareggio di
bilancio, rafforzato dalla legge n. 243/2012, le cui misure attuative
opereranno per gli enti territoriali a decorrere dal 1° gennaio 2016.
In tale contesto, la Sezione delle autonomie ritiene di non
adottare i questionari annessi alle linee guida EE.LL. sul bilancio
di previsione 2014. Ritiene, tuttavia, necessario dettare indirizzi
per tenere sotto effettivo controllo gli andamenti della gestione
provvisoria, integrando quelli fissati con la deliberazione n.
23/2013/INPR, che mantengono, sostanzialmente, la loro piena
validità.
2. Al di là dei principi generali, vanno ora considerate
situazioni di rischio, collegate al protrarsi dell'esercizio
provvisorio, alcune delle quali, peraltro, già evidenziate nella
precedente deliberazione n. 23 del 2013, qui integralmente confermate
e di seguito specificamente richiamate:
criticità nel riferire la gestione finanziaria in esercizio
provvisorio agli stanziamenti di spesa dell'anno precedente in
presenza di manovre di riduzione delle risorse e della spesa (in
ultimo il decreto legge 24 aprile 2014 n. 66 recante «Misure urgenti
per la competitività e la giustizia sociale», attualmente non ancora
convertito in legge);
impatto negativo sugli equilibri di competenza e di cassa,
quest'ultimo connesso anche al ritardo nella riscossione dei tributi
propri;
difficoltà di approvare efficaci manovre finanziarie finalizzate
alla razionalizzazione e riduzione della spesa, ad esercizio
finanziario inoltrato;
disagi per i cittadini e conseguenze sfavorevoli per la finanza
dell'ente per effetto del ritardo nella determinazione delle
aliquote, riduzioni ed esenzioni dei tributi o dei costi dei servizi;
difficoltà nell'adozione delle azioni di riequilibrio per quegli
enti che hanno presentato nell'esercizio precedente disavanzo di
amministrazione e/o di gestione, nonchè nel perfezionamento di
eventuali piani di riequilibrio finanziario pluriennale;
problematicità nei processi di riconoscimento e finanziamento di
debiti fuori bilancio accertati o in corso di formazione;
difficoltà di attivare, in assenza dello strumento
autorizzatorio, fonti di finanziamento nazionali e comunitarie da
destinare ad interventi di investimento, con il conseguente rischio
di dover rinunciare ai conferimenti assegnati;
mancata approvazione del piano esecutivo di gestione, con
riflessi negativi sugli aspetti connessi alla valutazione della
performance della dirigenza e del personale degli enti.
Si ribadisce la necessità che gli enti si dotino di strumenti
provvisori di indirizzo e di programmazione finanziaria e operativa
(quali ad esempio il piano esecutivo di gestione provvisorio e/o
direttive vincolanti degli organi di governo) al fine di sopperire
all'assenza, all'inizio dell'esercizio, degli strumenti di
programmazione previsti dall'ordinamento. Ciò deve consentire di
raggiungere i principali obiettivi sopra richiamati, in attesa della
definitiva approvazione del bilancio di previsione. È quindi da
evitare una gestione in esercizio provvisorio «al buio», carente,
cioè, di indirizzi approvati dai competenti organi di governo.

Considerato

La gestione del bilancio con le modalità ex co. 3, dell'art. 163,
del TUEL, va garantita con l'utile impiego degli strumenti di
monitoraggio e di salvaguardia disciplinati dallo stesso Testo unico
(articoli 193 e ss.). A tale fine è necessario un accurato e
continuo riscontro sul piano contabile delle spese e dei relativi
mezzi di copertura, che risentono della variabile del
ridimensionamento delle risorse per effetto delle manovre correttive.
Il sistema di bilancio nell'esercizio provvisorio, infatti, pur
formalmente privo del fondamentale documento di programmazione, non
può disattendere sul piano sostanziale il principio della
veridicità posto a garanzia della necessaria e corretta
rappresentazione della situazione finanziaria dell'ente; principio
che, riferito alla fase previsionale, è da intendersi come
valutazione dei flussi finanziari generati dalle operazioni che si
svolgeranno nel periodo di riferimento (Principi contabili per gli
enti locali - Postulati del sistema di bilancio). Un rigoroso
monitoraggio in tal senso, consente, tra l'altro, di individuare, per
tempo, condizioni di squilibrio strutturale ai sensi dell'art.
243-bis del TUEL.
La gestione per dodicesimi dello stanziamento assestato del
bilancio dell'esercizio precedente, rischia, nel 2014, di operare su
parametri sovradimensionati, a fronte degli interventi connessi alla
spending review e di un rilevante grado di incertezza sulle entrate
proprie di natura tributaria (IMU, TASI, TARI), nonchè della
necessità di adeguare annualmente il fondo svalutazione crediti in
proporzione ai crediti risalenti ad annualità pregresse; adempimento
reso ancor più rigido nei confronti degli enti locali che hanno
fatto ricorso all'anticipazione di liquidità.
In tale contesto, è assolutamente necessario procedere alla
sostanziale salvaguardia degli equilibri di bilancio in corso d'anno,
in ossequio, come ricordato in premessa, all'immanente principio
dell'equilibrio, che trova conferma nelle disposizioni introdotte
dall'art. 3 del decreto-legge n. 174/2012, «Rafforzamento dei
controlli in materia di Enti locali», con particolare riferimento al
comma 2, lettera c), del novellato art. 147 e del nuovo art.
147-quinquies del TUEL.
Una gestione protratta dell'esercizio provvisorio - se non
accompagnata da comportamenti ispirati al principio di prudenza -
può, nella descritta situazione, produrre disavanzi di gestione e
impedire l'emersione dei debiti fuori bilancio.
Il continuato rinvio per la presentazione del bilancio comporta,
fra l'altro, criticità per gli enti locali che stanno sperimentando
gli effetti dell'armonizzazione contabile e quelli legati alla
adozione dei nuovi schemi di bilancio.
Particolarmente a rischio è l'osservanza del patto di stabilità
interno in presenza della forte variabilità delle grandezze
rilevanti in termini di entrata e di spesa, così come l'assenza
della programmazione può riflettersi sulle politiche del personale e
sul contenimento della relativa spesa, nonchè sul rispetto degli
altri vincoli di finanza pubblica.
Nel quadro delineato emerge la necessità che si adotti nelle sedi
competenti ogni utile iniziativa per evitare il ripetersi di un
patologico prolungamento dell'esercizio provvisorio che, di fatto,
vanifica il ruolo stesso del bilancio preventivo ed espone gli enti
locali al rischio di negativi esiti gestionali.
D'altro canto, alla luce delle esposte considerazioni, emergono con
tutta evidenza i limiti della vigente disciplina dell'esercizio
provvisorio e l'esigenza di un intervento normativo volto a rendere i
contenuti dell'art. 163 TUEL coerenti con l'evoluzione della
normativa e con gli obblighi, anche di rango costituzionale, posti a
carico degli Enti locali.

Delibera

1. Di approvare l'unito documento, che costituisce parte integrante
della presente deliberazione, riguardante indirizzi, ex art. 1, commi
166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, relativi alle
previsioni di bilancio 2014, per una gestione, in esercizio
provvisorio, ispirata ai principi di prudenza e atta a salvaguardare
la permanenza in corso d'esercizio degli equilibri di bilancio. I
suddetti indirizzi si aggiungono a quelli formulati nella delibera n.
23/AUT/2013.
2. Di non procedere all'adozione dei questionari annessi alle linee
guida EE.LL. sul bilancio di previsione 2014, che saranno collegati
alla raccolta dei dati relativa al rendiconto 2014. Gli organi di
revisione economico-finanziaria degli enti locali sono chiamati ad
effettuare verifiche sugli evidenziati aspetti della gestione
provvisoria, mentre non devono, allo stato, trasmettere alle
competenti Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti la
relazione sul bilancio di previsione dell'esercizio 2014. Le suddette
indicazioni sono rivolte anche agli organi di revisione operanti
presso gli enti locali nel territorio delle Regioni a statuto
speciale e Province autonome, nei limiti di compatibilità con gli
specifici ordinamenti, nei casi in cui i bilanci di previsione 2014
non siano già stati approvati in base alle relative norme regionali.

Dispone

Che copia della presente deliberazione venga trasmessa, per le
pertinenti valutazioni, al Ministro dell'interno e al Ministro
dell'economia e delle finanze.
La presente deliberazione sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.
Così deliberato in Roma nell'adunanza del 12 giugno 2014.

Il Presidente: Squitieri

I Relatori: Ferone - Cosa - Franchi

Depositata in segreteria il 17 giugno 2014

Il dirigente: Prozzo

Allegato

INDIRIZZI EX ART. 1 COMMA 166 E SS. DELLA LEGGE 23 DICEMBRE
2005, N. 266, RELATIVI AL BILANCIO DI PREVISIONE 2014, PER UNA
PRUDENTE GESTIONE DELL'ESERCIZIO PROVVISORIO

1) La tenuta degli equilibri di bilancio e il patto di stabilità
interno
Delineato il quadro fattuale e normativo di riferimento entro cui
va ad inscriversi la gestione del bilancio 2014, si appalesa di
assoluta centralità il ruolo cui sono chiamati - ciascuno per quanto
di competenza - l'Organo di revisione, il responsabile del servizio
finanziario ed i responsabili dei servizi - oltre che l'intera
compagine dirigenziale - quali soggetti compartecipi del
perseguimento e del mantenimento dell'equilibrio di bilancio inteso
in senso sostanziale.
In questa prospettiva deve segnalarsi come - in un contesto
caratterizzato da una vistosa incertezza in ordine alle risorse
effettivamente a disposizione degli Enti locali - precipua
significatività assumano, in pendenza dell'esercizio provvisorio, il
disposto di cui al novellato art. 147 secondo co. lettera c) TUEL,
nonchè la specifica disciplina recata dall'art. 147-quinquies TUEL.
Detta ultima disposizione, in particolare, pur assegnando al
regolamento di contabilità la competenza a disciplinare le modalità
concrete secondo cui deve attuarsi il controllo sugli equilibri
finanziari, tratteggia, invero, un sistema integrato di verifica
nell'ambito del quale la funzione di direzione e di coordinamento
intestata al responsabile del servizio finanziario si coniuga con
quella di vigilanza dell'Organo di revisione e postula, comunque, «il
coinvolgimento attivo degli organi di governo, del direttore
generale, ove previsto, del segretario e dei responsabili dei servizi
secondo le rispettive responsabilita'».
L'interazione effettiva e sinergica di siffatte competenze può
risultare funzionale ad una gestione dell'esercizio finanziario,
informata - pur in difetto della tempestiva adozione dello strumento
programmatorio ed autorizzatorio - a principi di prudenza e, dunque,
idonea a neutralizzare il rischio, connaturato all'attuale contesto,
di operare su parametri sovradimensionati e, quello conseguente, di
determinare situazioni di squilibrio economico-finanziario.
Fondamentali, a tal fine, sono le valutazioni del responsabile
del servizio finanziario che, quale dominus del controllo sugli
equilibri di bilancio attuali e prospettici, è chiamato a svolgere
una costante verifica in ordine ai profili evocati dall'art. 153
comma 4 TUEL ed a quelli di cui al novellato art. 147 secondo comma
lettera c) TUEL, formalizzando gli esiti di tale attività
ricognitiva in relazioni e/o report periodici da porre all'attenzione
degli organi di governo in vista, se del caso, di specifici atti
deliberativi.
Lo stesso responsabile del servizio finanziario, ricorrendone i
presupposti, dovrà inoltre provvedere alle segnalazioni obbligatorie
di cui al novellato art. 153 comma 6 TUEL che, ampliando la platea
dei soggetti destinatari, ha previsto un ulteriore momento di
raccordo con la sezione regionale di controllo della Corte dei conti.
Correlativamente l'Organo di revisione - valorizzando la funzione
di vigilanza allo stesso intestata dall'art. 239 primo comma lettera
c) TUEL - dovrà porre in essere un monitoraggio concomitante, o
comunque a cadenze serrate - su aspetti sensibili della gestione come
di seguito, partitamente, analizzati - cui non sono, peraltro,
disgiunti poteri di impulso e di sollecitazione rispetto alla
corretta applicazione della normativa vigente e, in particolare, di
natura vincolistica.
D'altro canto, in costanza di esercizio provvisorio e nella
economia di una gestione c.d. per dodicesimi protratta per una parte
rilevante dell'esercizio finanziario, essenziale si atteggia la
previa adozione da parte degli organi di governo dell'Ente di
specifiche linee guida finalizzate a garantire - in uno
all'osservanza dei precetti normativi - l'equilibrio strutturale
della gestione medesima fissando direttive ed impartendo indicazioni
che i responsabili dei servizi dovranno declinare in azioni positive,
soprattutto, sul versante della, ormai, ineludibile rigorosa
rivisitazione della spesa.
Medesimo approccio sistemico, peraltro, dovrà informare la
gestione del bilancio di previsione che, parimenti, dovrà essere
oggetto, al di là delle verifiche previste dal Testo unico degli
enti locali, di un altrettanto continuo controllo/monitoraggio in
ordine alla attendibilità delle previsioni di entrata e degli
stanziamenti di spesa e, dunque, al conseguimento ed al mantenimento
degli equilibri di bilancio. Funzionale a tale finalità è anche la
necessità che sia costituito un idoneo fondo svalutazione crediti di
ammontare, in ogni caso, non inferiore ai limiti stabiliti dall'art.
3-bis decreto-legge n. 16/2014.
In questo specifico ambito, vanno sviluppate idonee sinergie per
un costante monitoraggio degli equilibri finanziari, anche ai fini
della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati
dal patto di stabilità interno.
Pur in presenza di un'anomala dilatazione dei tempi di
approvazione del bilancio di previsione, infatti, la programmazione
finanziaria deve incorporare le misure necessarie ad assicurare
l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea.
Il controllo dei saldi di bilancio, attraverso la fissazione di
specifici obiettivi commisurati ai parametri della spesa corrente,
rappresenta un collaudato strumento di governo dei conti del comparto
enti locali che si colloca nell'ambito del governo della finanza
pubblica e degli obblighi assunti in sede comunitaria in termini di
fabbisogno e di indebitamento netto.
Nella medesima prospettiva, vanno assicurate idonee misure per
evitare un rispetto solo formale del patto di stabilità interno,
conseguito artificiosamente attraverso contratti di servizio elusivi,
o mediante la non corretta imputazione di entrate o di uscite ai
pertinenti capitoli di bilancio, ovvero tramite altre modalità
elusive, coerentemente con quanto previsto dai commi 30 e 31
dell'art. 31 della legge n. 183/2011.
Significativo momento di chiusura di tale processo sono i
controlli esterni svolti - secondo le modalità di cui alla legge n.
266/2005 - dalle Sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti.
Sotto tale profilo deve, invero, segnalarsi come - pur a fronte
della scelta di non adottare specifico questionario in relazione al
bilancio di previsione 2013 - in occasione della redazione delle
linee guida e dei questionari relativi al rendiconto 2013 sia stata
elaborata una specifica appendice al fine di acquisire circostanziati
elementi conoscitivi in ordine a ciascuno dei potenziali profili
critici posti alla attenzione degli Enti onde verificare, se ed in
che misura, le indicazioni operative rese con la citata deliberazione
della Sezione delle autonomie n. 23/2013 abbiano trovato attuazione.
Analoghe modalità saranno osservate in relazione all'esercizio
provvisorio 2014 ed al bilancio di previsione 2014 i cui dati saranno
oggetto di verifica, contestualmente a quelli relativi al rendiconto
2014 e, dunque, in un'ottica di valutazione complessiva del ciclo di
bilancio e degli andamenti della gestione.
2) Equilibri di cassa
In linea di continuità con le indicazioni già fornite per la
gestione dell'esercizio provvisorio 2013 con la citata delibera n.
23/2013, deve sottolinearsi l'importanza di una corretta
determinazione del fondo di cassa finale e delle sue componenti,
distinte tra fondi liberi e vincolati, con individuazione delle
specifiche destinazioni, in ossequio ai principi di chiarezza e
verificabilità dell'informazione.
Solo in questo modo, cioè con la chiara conoscenza delle
componenti del fondo di cassa e delle componenti vincolate in esso
ricomprese, è possibile il controllo, in corso d'esercizio, del
corretto impiego delle risorse stanziate per specifiche destinazioni,
nonchè il contenimento dell'importo dell'anticipazione di tesoreria
attivata entro i limiti di cui all'art. 222 del TUEL, al netto della
quota corrispondente all'utilizzo delle somme a specifica
destinazione per il pagamento di spese correnti (ex art. 195 TUEL).
A tale ultimo riguardo, occorre evidenziare che lo spostamento al
31 luglio 2014 del termine ultimo per l'adozione da parte degli enti
locali del bilancio di previsione, così come stabilito dall'art.
2-bis del d.l. n. 16/2014, pone l'esigenza che gli enti, al fine di
garantire il rispetto della sana gestione finanziaria, realizzino
forme di sostanziale controllo/monitoraggio della permanenza degli
equilibri di cassa durante tutto l'esercizio.
3) Gestione delle entrate
La gestione delle entrate deve essere programmata accuratamente
tenendo conto dell'esigenza di conseguire la tempestiva acquisizione
delle risorse, da operare con accertamenti effettuati solo in
presenza dei presupposti indicati dall'art. 179 del TUEL, la cui
eventuale carenza, infatti, oltre a provocare vuoti di gettito, può
alterare gli equilibri di bilancio integrando, peraltro, un
comportamento elusivo del patto di stabilità. Ancora in tema di
entrate la gestione delle stesse deve essere fatta in attenta
considerazione delle novità normative intervenute, calibrando la
distribuzione del carico fiscale e l'individuazione delle aree di
esenzione e riduzioni.
Occorre peraltro sottolineare l'esigenza che le scelte sulle
entrate siano accompagnate da adeguate decisioni sulla spesa
corrente. Il legislatore, con l'emanazione del decreto-legge n.
66/2014, ha previsto il concorso delle province, delle città
metropolitane e dei comuni alla riduzione della spesa pubblica
(spending review) che deve pertanto rappresentare un obiettivo da
garantire in ogni caso, unitamente alle necessarie scelte di entrata.
In tale contesto la valutazione del livello di pressione tributaria e
tariffaria rappresenta elemento da considerare attentamente in sede
di programmazione.
L'introduzione dell'imposta unica comunale (Iuc), disciplinata
dai commi da 639 a 704 dell'art. 1 della legge n. 147/2013, comporta
importanti riflessi finanziari sulle risorse disponibili per l'anno
2014.
Le scelte da operare in sede di regolamentazione del nuovo
tributo, nonchè di determinazione delle aliquote Imu e Tasi e delle
tariffe Tari devono fare riferimento alle risorse disponibili per
l'anno 2013, considerando che per l'anno in corso non è più
previsto l'importo ricevuto a titolo di trasferimento erariale
compensativo del minor gettito Imu 2013, salvo quello (di modesta
entita') disciplinato dal comma 711 del richiamato provvedimento
legislativo.
Peraltro, nel caso di impossibilità di incrementare lo sforzo
fiscale sulle aliquote Imu qualora già fissate nella misura massima,
l'esercizio della leva fiscale in materia di Tasi (anche utilizzando
la facoltà prevista dall'ultimo periodo del comma 677 dello stesso
art. 1, introdotto dalla lettera a) del comma 1 dell'art. 1 del
decreto-legge n. 16/2014) potrebbe anche non permettere di recuperare
le risorse previste per l'anno 2013 dal predetto trasferimento
compensativo.
Da ultimo va rilevato che il fondo previsto dal comma 731
dell'art. 1 della legge n. 147/2013 (come modificato dalla lettera d)
del comma 1 dell'art. 1 del decreto-legge n. 16/2014), attese le
modalità di riparto previste e nelle more della definizione dei
relativi criteri, non costituisce garanzia di reintegro delle risorse
mancanti.
4) Vincoli alla spesa
I vincoli alla spesa per l'esercizio 2014 riguardano voci di
spesa corrente che sono già state oggetto di specifici interventi
correttivi da parte del legislatore. Si fa riferimento, in
particolare, alle previsioni contenute nel decreto-legge n. 78/2010 e
successivamente riprese dai decreti legge n. 95/2012 e n. 101/2013,
nonchè dalla legge n. 228/2012 (legge di stabilità per il 2013),
aventi ad oggetto l'acquisto di immobili, i contratti di locazione
passiva, l'acquisto di beni e servizi, le consulenze e le spese per
autovetture.
Le riduzioni di spesa, previste dal citato decreto-legge n.
95/2012, sono state inasprite dall'art. 15 del decreto-legge n.
66/2014, che ha sostituito il comma 2 dell'art. 5 dell'anzidetto
decreto-legge n. 95, riducendo il limite massimo dal 50 al 30 per
cento della spesa sostenuta nel 2011 per l'acquisto, la manutenzione,
il noleggio e l'esercizio di autovetture, nonchè per l'acquisto di
buoni taxi.
Si rende quanto mai necessaria un'attenzione particolare, da
parte delle amministrazioni locali, al conseguimento dell'obiettivo
fissato dall'art. 8 del citato decreto-legge n. 66/2014 di riduzione
della spesa per acquisto di beni e servizi, quantificato per gli enti
di cui all'art. 11, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2013,
n. 33 in 700 milioni di euro.
In vista del conseguimento del predetto obiettivo, per la
riduzione degli importi dei contratti in essere, nonchè di quelli
relativi a procedure di affidamento per le quali sia già intervenuta
l'aggiudicazione, gli enti potranno avvalersi della facoltà di
rinegoziare gli anzidetti contratti, operando le necessarie
riduzioni, con adeguata comunicazione ai fornitori di beni ed ai
prestatori di servizi. Questi ultimi, a seguito della comunicazione,
hanno la possibilità di recedere dal contratto, senza alcuna
penalità. In caso di recesso, le amministrazioni, nelle more delle
procedure per i nuovi affidamenti, possono accedere alle
convenzioni-quadro CONSIP, per assicurarsi, comunque, la
disponibilità di beni e servizi necessari per le loro attività
istituzionali.
Facendo salva, in ogni caso, la possibilità di acquisire,
mediante procedura ad evidenza pubblica, beni e servizi, qualora i
relativi prezzi siano inferiori a quelli emersi dalle gare CONSIP e
dei soggetti aggregatori, le disposizioni introdotte dal successivo
art. 9 si collocano nell'ambito dell'obiettivo di razionalizzazione
della spesa per l'acquisto di beni e servizi, mediante l'ampliamento
del ricorso alle centrali di committenza.
Un'attenzione specifica deve essere rivolta ai vincoli imposti
alla spesa di personale, estesi ora dalle disposizioni recate dalla
legge n. 147/2013 come da ultimo modificate dall'art. 4 comma 12-bis
del decreto-legge n. 66/2014 anche alle aziende speciali, alle
istituzioni, alle società a partecipazione pubblica locale totale o
di controllo, chiamate anch'esse ad attenersi al principio di
riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli
oneri contrattuali e delle assunzioni di personale.
Devono rammentarsi, altresì, le misure previste (art. 4 del
decreto-legge n. 16/2014) per gli enti che non abbiano rispettato i
vincoli finanziari posti alla contrattazione collettiva integrativa,
che prescrivono il recupero integrale, nel corso dell'esercizio 2014.
Si richiamano poi, le ulteriori disposizioni del decreto-legge n.
66/2014 che riguardano la tempestività dei pagamenti (con connesse
sanzioni nel caso di superamento dei termini fissati dal legislatore)
e le norme per il contenimento della spesa per incarichi di
consulenza, studio e ricerca e per i contratti di collaborazione.
Infine, si sottolinea che agli organi di controllo di regolarità
amministrativa e contabile è affidata, ai sensi dell'art. 47 del
decreto-legge n. 66/2014, la verifica dell'avvenuta adozione delle
misure di riduzione della spesa corrente, i cui esiti sono da
esplicitare attraverso la relazione resa dagli stessi organi, ai
sensi del comma 166 dell'art. 1 della legge n. 266/2005.
5) Debiti fuori bilancio e passività potenziali
Vanno richiamate le considerazioni già svolte in occasione della
precedente pronuncia di orientamento in ordine alle conseguenze che
possono annettersi al mancato rispetto del principio di tempestività
nel ricondurre a sistema un debito generatosi al di fuori di una
rituale procedura di spesa.
Devono formare oggetto di rigorosa e puntuale ricognizione le
situazioni debitorie fuori bilancio già accertate ed in attesa di
riconoscimento e finanziamento ai sensi dell'art. 194 TUEL, nonchè
le eventuali situazioni debitorie già riconosciute, ma in attesa di
finanziamento, e le passività potenziali in corso di formazione
attese le plurime ricadute che la mancanza di un bilancio approvato
ed autorizzatorio, può avere su tali poste.
Nell'ambito di siffatta rigorosa valutazione di debiti fuori
bilancio, passività potenziali ed oneri latenti in corso di
formazione, oggetto di attento esame devono essere i rapporti
finanziari con le società partecipate, consorzi istituzioni e, in
generale, organismi partecipati esterni i cui risultati gestionali
possano avere ripercussioni sul bilancio dell'Ente onde verificare se
sussistano situazioni di disavanzo da ripianare ovvero ricorrano le
condizioni per una ricapitalizzazione.
In questa prospettiva particolare attenzione dovrà, inoltre,
essere prestata all'esistenza di eventuali forme di garanzia, tipiche
o atipiche (fideiussioni, lettere di patronage) rilasciate dall'Ente
in favore degli organismi partecipati atteso che, in difetto di
idonee misure prudenziali, dall'escussione delle stesse potrebbero
discendere effetti gravemente pregiudizievoli per il mantenimento
degli equilibri di bilancio.
Sotto altro profilo - ed in una visione prospettica - deve,
infine, segnalarsi come gli esiti della gestione 2014 degli organismi
partecipati assumano una particolare significatività in relazione
agli obblighi introdotti dalla legge di stabilità 2014 e,
specificamente, a quelli di cui all'art. 1 commi 550 e 552, lettera
a, concernenti la necessità di provvedere ad accantonamenti in
dipendenza della variabilità dei risultati di esercizio nei termini
compiutamente specificati dalle richiamate disposizioni.