1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 7-3-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 90 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 dicembre 1989
N. 90 Ordinanza emessa il 21 dicembre 1989 dal pretore di La Spezia nel procedimento civile tra Ferrari Domenico e l'I.N.P.S. ed altro Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Esclusione dal diritto alla pensione di inabilita' di cui all'art. 12 della legge n. 118/1971, traformata in pensione sociale, degli invalidi civili assoluti ultrasessantacinquenni al momento della presentazione della domanda, in possesso del reddito di cui alla legge predetta (artt. 12 e segg.) e successive modificazioni, ma non di quello previsto dalla legge n. 153/1969 e successive modificazioni per la pensione sociale - Subordinatamente - Esclusione dal diritto alla pensione di inabilita' dei predetti soggetti nella indicata condizione, qualora a seguito della domanda presentata anteriormente alla scadenza del d.-l. n. 495/1987, non fossero sorti rapporti giuridici, ne' si fossero prodotti effetti Violazione del principio di uguaglianza e di imparzialita' e buon andamento della p.a. nonche' dei limiti della potesta' legislativa delegata - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 769/1988. (D.Lgs. 23 novembre 1988, n. 509, artt. 6 e 8, primo comma; legge 21 marzo 1988, n. 93, art. 1). (Cost., artt. 3, 76 e 97). (090C0232) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 7-3-1990)

IL PRETORE
Sciogliendo la formulata riserva;
O S S E R V A
Con ricorso depositato il 13 dicembre 1988, Ferrari Domenico adiva
questo pretore in funzione di giudice del lavoro, assumendo di essere
nato in La Spezia il 4 marzo 1901, e di avere inoltrato in data 19
dicembre 1980 domanda al comitato provinciale di assistenza e
beneficenza della prefettura di La Spezia, costituito ai sensi
dell'art. 14 della legge 30 marzo 1971, n. 118, diretta ad ottenere i
benefici previsti dall'art. 12 di detta legge, e successive
modificazioni. Proseguiva precisando che ad opera della commissione
sanitaria, con verbale del 12 settembre 1986, gli era stata
riconosciuta l'invalidità al 100%, ma che nessun provvedimento aveva
fatto seguito.
Rilevava che, per tale motivo ed attese le modifiche legislative
intervenute nelle more del procedimento amministrativo riguardante la
sua pratica, normativa applicabile alla stessa doveva considerarsi
quella vigente all'epoca di presentazione della domanda, e chiedeva
la condanna dell'I.N.P.S. alla corresponsione della pensione sociale,
previa conforme deliberazione da parte della C.P.A.B.P.
In subordine, ed attesi i danni determinati nei suoi confronti
dall'omissivo comportamento dell'Amministrazione degli interni,
chiedeva che questa fosse condannata alla rifusione degli stessi, da
determinarsi in misura corrispondente alla pensione non riconosciuta.
Ritualmente citato si costituiva l'istituto assicuratore, il quale
rilevava che legittimamente nessuna provvidenza era stata liquidata
all'istante, non essendo pervenuta da parte della prefettura la
comunicazione di cui all'art. 19 della legge n. 118/1971. Rilevava
comunque che, allo stato della normativa, la pensione non sarebbe
comunque spettata, attese le previsioni di cui agli artt. 6 e 8 del
d.lgs. e 509 del 23 novembre 1988 e non sussistendo le condizioni di
cui all'art. 1 della legge 21 marzo 1988, n. 93, e del decreto-legge,
da quella convertito, 8 febbraio 1988, n. 25. L'Amministrazione degli
interni si costituiva chiedendo il rigetto della proposta domanda,
associandosi alle considerazioni svolte dall'I.N.P.S. ed aggiungendo
che il parere favorevole al riconoscimento dell'erogazione della
pensione sociale, in trasformazione della pensione di inabilità, non
era stato emesso dalla C.P.A.B.P. a causa del gran numero di
richieste sopravvenute e del blocco delle decisioni, adottato sin dal
1987, conseguente all'incertezza di interpretazione della normativa.
Ciò posto, ed atteso che alla fattispecie in esame è
indubbiamente applicabile, non essendovi nella vigenza della
normativa precedente determinata l'insorgenza in capo all'istante di
"diritti quesiti" intangibili ad opera della sopravvenuta
regolamentazione, quanto disposto dal d.lgs. 23 novembre 1988, n.
509, che attualmente regolamenta la materia de quo, appare rilevante
per la decisione in ordine all'accoglibilità della domanda proposta
in via principale dal Ferrari esaminare se detto atto avente valore
di legge sia o meno costituzionalmente legittimo. È sulla base di
questo infatti che la prefettura nega la possibilità di emettere la
delibera richiesta dall'I.N.P.S. per l'erogazione della pensione
sociale, e che lo stesso I.N.P.S. ne rifiuta comunque la concessione.
Esaminando l'evoluzione della normativa che presiede alla proposta
domanda, si evince che l'art. 26 della legge n. 153/1969 ha garantito
il diritto al conseguimento della pensione sociale ai cittadini
residenti ultrasessantacinquenni, versanti in condizione di bisogno.
L'erogazione della provvidenza è stata subordinata alla sussistenza
di precisi limiti reddituali, individuati inizialmente dallo stesso
art. 26 citato, ed in seguito modificati dall'art. 3 della legge n.
114/1974 e dall'art. 3 della legge n. 160/1975.
Con legge 30 marzo 1971, n. 118, è stata poi prevista la
corresponsione di una pensione al cittadino totalmente inabile al
lavoro e di un assegno mensile a chi versi in situazione di
incollocabilità al lavoro e presenti una capacità lavorativa
ridotta al di sotto di un terzo, a condizione che il loro reddito non
superi quello previsto dall'art. 26 della legge n. 153/1969 per la
concessione della pensione sociale. All'art. 19 della legge si
prevede poi che tali prestazioni, erogate ai cittadini dai diciotto
ai sessantaquattro anni di età, al compimento del sessantacinquesimo
anno vengano sostituite dalla pensione sociale.
L'equilibrio così realizzato tra le due categorie di prestazioni,
a favore degli ultrasessantacinquenni e degli invalidi, viene però
infranto dapprima con l'art. 1 del d.-l. 23 dicembre 1976, n. 150,
convertito con modificazioni nella legge 21 febbraio 1977, n. 29, che
ha raddoppiato, per i soli invalidi civili assoluti, il limite di
reddito previsto per le altre categorie, e successivamente con l'art.
14-septies della legge 29 febbraio 1980, n. 33, laddove il reddito è
stato aumentato anche, seppure in misura diversa, per gli invalidi
civili parziali.
Tali innovazioni hanno posto il problema di stabilire se possa
concedersi la pensione sociale, in sostituzione della richiesta
pensione di inabilità, agli invalidi totali che presentino domanda
successivamente al compimento del sessantacinquesimo anno di età e
siano in possesso del reddito previsto per le provvidenze erogate dal
Ministero degli interni e non dall'I.N.P.S.
Si precisa che, nel caso, non essendo stata dall'istante richiesta
direttamente la pensione sociale, evidentemente egli non versa nella
situazione reddituale richiesta dalla normativa a quella relativa.
Sul contrasto interpretato sorto, tanto in sede amministrativa
che giudiziaria, si è pronunciato il Consiglio di Stato in sede
condultiva, con parere n. 463/1987 (prodotto dalla difesa del
Ministero), il quale ha espresso l'avviso che, nell'ipotesi di
preesistenza del trattamento di invalidità rispetto al compimento
del sessantacinquesimo anno di età, l'ammissione al godimento della
pensione sia automatica, nel senso che non è subordinata ad una
nuova valutazione della situazione reddituale del minorato sulla base
dei criteri economici previsti per l'erogazione, del trattamento
pensionistico sociale, mentre, qualora la domanda per il
riconoscimento dell'invalidità civile sia presentata alla competente
commissione sanitaria dopo il compimento dei sessantacinque anni, per
la concessione della pensione sono richiesti gli stessi requisiti
previsti per i cittadini non abbienti.
Tale interpretazione, in contrasto con la prassi adottata da
parte di alcune sedi amministrative, ed in particolare di locali
prefetture, è stata considerata costituzionalmente legittima dalla
Corte costituzionale con la sentenza 22 giugno-7 luglio 1988, n. 769,
la quale ha rilevato, esaminando la problematica relativa agli
invalidi parziali, che il legislatore ha in pratica ritenuto
indistinguibile l'inabilità connessa all'età avanzata rispetto a
quella derivante da pregresse condizioni di salute, e che pertanto,
al compimento del sessantacinquesimo anno, le due prestazioni sono
unificate, anche ai fini del requisito reddituale. Aggiungendo
tuttavia che l'unificazione così operata delle condizioni di bisogno
non legittima discriminazione di requisiti reddituali, ha rilevato
che è compito del legislatore omogeneizzare il trattamento previsto
per condizioni analoghe, ed ha preso atto con soddisfazione della
circostanza che la disuguaglianza era stata ovviata dalla prassi
amministrativa affermatasi prima del parere di senso contrario del
Consiglio di Stato, legittimata dal successivo decreto n. 495/1987.
Il decreto-legge da ultimo menzionato (9 dicembre 1987, n. 495)
prevedeva, con norma definita "di interpretazione autentica" degli
artt. 10 e 11 della legge n. 854/1973, che la pensione sociale fosse
concessa agli invalidi civili ultrasessantacinquenni, in possesso dei
requisiti di reddito previsti per l'erogazione delle prestazioni
economiche a carico del Ministero dell'interno; esso tuttavia non è
stato convertito in legge.
Successivamente è intervenuto il decreto 8 febbraio 1988, n. 25,
il quale disponeva che la pensione sociale fosse concessa:
a coloro la cui pensione fosse già stata liquidata
dall'I.N.P.S., ma non ancora erogata;
a coloro cui comunque la condizione di invalido civile fosse
stata riconosciuta con delibera pervenuta all'istituto alla data di
entrata in vigore del decreto 8 febbraio 1988, (n.d.r., sulla base
dell'interpretazione dei suddetti artt. 10 e 11 censurata dal C.d.S.
e legittimata dal decaduto decreto n. 495/1987), ma in quest'ultimo
caso, nei limiti del bilancio dell'istituto stesso.
In sede di conversione, la legge 21 marzo 1988, n. 93, ha
soppresso il primo e il terzo comma del decreto-legge, che
comprendeva i casi contemplati sub b), ed ha mantenuto in vigore "gli
atti ed i rapporti giuridici sorti sulla base del d.-l. 9 dicembre
1987, n. 495".
Nel significato da attribuire all'inciso "restano validi gli atti
ed i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodotti
ed i rapporti giuridici sorti sulla base del d.-l. 9 dicembre 1987,
n. 495", secondo l'interpretazione prospettata dall'I.N.P.S., la
clausola di salvezza riguarderebbe coloro nei confronti dei quali
l'I.N.P.S., in applicazione della prassi non conforme al dettato
normativo, aveva già liquidato la pensione sociale, nel tempo di
vigenza del d.-l. n. 495/1987, mentre opinione avallata dalla
circolare n. 8/89 del Ministero dell'interno, è quella secondo la
quale la salvezza riguarderebbe tanto le delibere di riconoscimento
del diritto alla pensione adottate dal C.P.A.B.P. nel periodo di
vigenza del decreto che anteriormente, atteso il carattere
volutamente retroattivo di questo.
Ragionando tuttavia sulla normativa di riferimento, si osserva che
l'art. 12 e l'art. 13 della legge n. 118/1971 citati presentano una
differente formulazione: mentre, per la concessione dell'assegno, la
legge prevede il limite massimo del sessantacinquesimo anno di età,
per la pensione di inabilità l'art. 12 non introduce la previsione
di alcun limite massimo. Pare strano che l'omissione sia dovuta a
mera dimenticanza, anche considerato che si tratta di previsioni
contigue, delle quali la seconda fa espresso riferimento alla prima.
Ciò significa, ad avviso di questo giudice, che la sospensione di
inabilità su tali basi continua a sussistere, e può dunque essere
richiesta, anche dagli invalidi totali ultrasessantacinquenni, alla
competente Amministrazione degli interni.
Non osta alla conclusione esposta la considerazione che l'art. 19,
confermato dall'art. 10 della legge n. 854/1973, preveda l'ammissione
al godimento della pensione sociale, in sostituzione della pensione;
la norma fa infatti palese riferimento ai casi nei quali la
liquidazione della pensione o dell'assegno da parte del C.P.A.B.P. vi
sia già stata, tant'è che al terzo comma si parla di sospensione
della precedente erogazione. Quanto ai casi in cui tale liquidazione
anteriormente al sessantacinquesimo anno di età non vi è stata,
tale norma prevede solo nella parte in cui introduce la sostituzione,
restando quindi, in tema di disciplina degli istituti, le norme
definitorie di cui agli artt. 12 e 13, in tal modo ribadendosi che la
pensione di inabilità può essere richiesta anche dopo il
sessantacinquesimo anno, a differenza dell'assegno.
L'art. 19 quindi, come affermato nel citato parere del Consiglio
di Stato, introduce un mutamento dell'imputazione passiva del
pagamento per le provvidenze già liquidate e, ad avviso di questo
giudice, anche delle pensioni ancora da liquidarsi, e non introduce
un limite temporale alla richiesta della pensione di inabilità.
La conclusione è avallata dalla circostanza che per le pensioni
non ancora liquidate permane, ai sensi del secondo comma della stessa
norma, l'erogazione della differenza tra pensione di inabilità e
pensione sociale a carico del Ministero degli interni, il che non
sarebbe spiegabile laddove si ritenesse che la configurabilità della
pensione di inabilità per gli ultrasessantacinquenni sia
integralmente inclusa. Sussistono inoltre a sostegno considerazioni
di ordine logico: se è ammissibile e giustificabile la scelta del
legislatore di ritenere l'invalidità parziale assorbita dalla
vecchiaia (come ritenuto dalla Corte costituzionale nella pronuncia
sopra citata, relativa agli invalidi parziali), lo stesso non può
dirsi per l'inabilità totale, che spesso non è automaticamente
determinata dalla vecchiaia, tant'è vero che il compimento del
sessantacinquesimo anno non coincide per tutte le categorie con la
cessazione dell'attività lavorativa (si pensi che il collocamento a
riposto per i magistrati è previsto dall'art. 5 del r.d. n. 511/1946
al compimento del settantesimo anno di eta').
A ciò consegue che la norma di cui al d.-l. n. 457 su tale
aspetto si poneva veramente come norma interpretativa, e che
l'innovazione in proposito è stata introdotta solo dai nn. 2 e 3
dell'art. 1 del d.-l. n. 25/1988, che introducevano limitazione per
la liquidazione alle sole pensioni in relazione alle quali fosse
pervenuta all'I.N.P.S. la delibera del C.P.A.B.P. alla data di
entrata in vigore del decreto. Con la mancata conversione di tali
incisi, il quadro normativo per la pensione agli invalidi è rimasto
inalterato rispetto al passato, restando dalla legge di conversione
legittimata la liquidazione delle pensioni già riconosciute in
favore degli invalidi ultrasessantacinquenni aventi il reddito
previsto dall'art. 12 e segg. della legge n. 118 e succ. mod.
Se quella esposta non fosse la soluzione da darsi alla questione,
si otterrebbe l'abnorme conseguenza che solo per quelle pensioni per
le quali l'I.N.P.S. aveva (illegittimamente) già disposto la
liquidazione opererebbe una sanatoria, palesemente in contrasto,
attesa la possibile identità delle situazioni sostanziali
sottostanti in relazione al reddito e all'invalidità alla data di
presentazione della domanda, con il principio di uguaglianza, ed
essendo mantenuta l'erogazione a coloro che avevano avuto la fortuna
di incorrere in un ufficio I.N.P.S. più celere, sulla base del
principio, certamente non giuridicamente valido, del "chi ha avuto
modo".
Conferma infine l'esposto assunto l'iter normativo successivo alla
emanazione della legge 21 marzo 1988, n. 93: con la legge 26 luglio
1988, n. 91, il legislatore ha delegato il Governo ad emanare "norme
aventi valore di legge ordinaria per provvedere alla revisione delle
categorie delle minorazioni e malattie invalidanti" previste, tra le
altre, dalla legge n. 118/1971, "nonchè, per tali categorie, dei
benefici previsti dalla legislazione vigente".
La legge delegata, il d.lgs. 23 novembre 1988, n. 509, ha disposto
all'art. 6 l'aggiunta di un comma all'art. 2 della legge n. 118/1971,
ai sensi del quale i soggetti ultrasessantacinquenni si considerano
invalidi "ai soli fini della concessione dell'indennità di
accompagnamento", e all'art. 8 ha previsto che "la pensione di
inabilità di cui all'art. 12 della legge 30 marzo 1971, n. 118, è
concessa.... ai mutilati ed invalidi civili.... di età compresa fra
il diciottesimo e il sessantacinquesimo anno, fermi restando i
requisiti e le condizioni previste dalla legislazione vigente.
Al compimento del sessantacinquesimo anno di età, in sostituzione
delle pensioni di cui al primo comma, nonchè dell'assegno mensile di
cui all'art. 13 della legge n. 118/1971, è corrisposta, da parte
dell'I.N.P.S., la pensione sociale..... ".
Palese appare la natura innovativa di tali norme, la cui portata e
unica ragione di esistenza è quella di introdurre per la pensione
una limitazione temporale espressa, in precedenza non prevista,
atteso che, qualora tale soluzione fosse già stata introdotta, esse
sarebbero state del tutto superflue.
A questo fine, la pensione viene contemplata autonomamente
rispetto all'assegno, per il quale invece il limite massimo era già
normativamente esistente, che viene richiamato solo nel secondo
comma.
Ne consegue che viene introdotta l'impossibilità per gli invalidi
assoluti ultrasessantacinquenni, in possesso del reddito di cui alla
legge n. 118/1971, art. 12 e segg., ma non di quello di cui alla
legge n. 153/1969 e succ. mod. per la pensione sociale, come è nel
caso, di ottenere la pensione sociale, in trasformazione della
pensione di inabilità.
Se dunque è vero, come pare, che di disposizioni innovative si
tratta, allora non è manifestamente infondato, ad avviso di questo
giudice, il sospetto che non siano nel caso stati osservati i dettami
di cui all'art. 76 della Costituzione. Poichè infatti tale norma
prevede che il Parlamento possa eccezionalmente spogliarsi della
potestà legislativa, solo individuando con successive specificazioni
l'ambito entro il quale il governo delegato può muoversi, in modo da
limitarne la discrezionalità solo alla scelta delle modalità
tecniche con le quali attuare il volere del Parlamento e, quindi,
della Nazione, allora non pare che sufficiente allo scopo fosse la
legge di delega del 26 luglio 1988, n. 291, che individua i seguenti
criteri:
a) una maggiore specificazione delle minorazioni e delle
malattie invalidanti che diano luogo alla riduzione della capacità
lavorativa;
b) una migliore corrispondenza delle percentuali di invalidità
all'entità della minorazione e delle malattie;
c) una più idonea determinazione della riduzione della
capacità lavorativa, ai fini del riconoscimento dei benefici
previsti dalla legge": in essi, infatti, non appare comprensibile
secondo quale parametro ed a che fine la corrispondenza debba essere
"migliore" e la determinazione "più idonea".
Quando poi anche si volesse ritenere che tale legge appare
completa, in quanto (seppure non chiaramente) legittimerebbe solo
modifiche tecniche e di dettaglio, intese a rendere il sistema più
organico e comprensibile, senza innovazioni in ordine alla
configurazione e alle caratteristiche della provvidenze previdenziali
ed esistenziali, allora sarebbe la legge delegata ad essere in
difetto, poichè introduce, ai già citati artt. 6 e 8, innovazioni
per le quali l'esecutivo non era stato investito, così
configurandosi un'eccesso di delega.
La normativa così introdotta, inoltre, non fa che rendere
perdurante l'incoerenza del sistema, censurata dalla Corte
costituzionale nell'ultimo inciso di cui alla sentenza n. 769/1988,
citato, laddove ingiustificatamente discrimina, nell'ambito di
soggetti ugualmente riconosciuti invalidi al 100% e percettori del
medesimo reddito, consentendo agli uni, che abbiano richiesto il
riconoscimento dell'invalidità anteriormente al compimento del
sessantacinquesimo anno di età, di fruire della pensione sociale (in
trasformazione della pensione di inabilita'), ed inibendolo a chi
tale domanda abbia presentato successivamente. Si prospetta pertanto
la non manifesta infondatezza della censura della normativa indicata
anche in relazione all'art. 3 della Costituzione.
Qualora tuttavia la complessità della materia avesse indotto
questo giudicante in errore in ordine alla interpretazione da darsi
alle leggi menzionate, e da esse risultasse già che la pensione di
inabilità (trasformata in pensione sociale) agli invalidi civili
riconosciuti come tali a seguito di domanda presentata dopo il
compimento del sessantacinquesimo anno di età non in possesso del
reddito previsto per la pensione sociale stessa non potesse essere
riconosciuta, allora rilevante e non manifestamente infondata
apparirebbe nel caso la questione di costituzionalità relativa alla
citata legge 21 marzo 1988, n. 93, la quale all'art. 1, come
anticipato, ha previsto l'erogazione di tale provvidenza solo per i
casi in cui essa fosse già in precedenza stata liquidata ed a
seguito del decreto-legge n. 495/1987 non convertito fossero sorti
rapporti giuridici (n.d.r., in base all'adozione o alla trasmissione
all'I.N.P.S. della delibera della C.P.A.B.P.).
Adottando l'interpretazione nelle precedenti argomentazioni
denegata, infatti, la normativa da ultimo citata apparirebbe
innovativa, introducendo una possibilità in precedenza non
configurabile.
La rilevanza in causa, che è subordinata alla mancata
condivisione del dubbio più innanzi illustrato, è determinata dal
fatto che tale disposto introduce la possibilità di fruire della
provvidenza non altrimenti concessa dalla legge a soggetti che
abbiano presentato la domanda contestualmente all'odierno istante, e
versino nella stessa sua situazione di salute e reddito, sicchè,
qualora fosse estensibile anche al Ferrari, questi potrebbe ottenere
l'accoglimento della domanda.
La non manifesta infondatezza deriva dalla considerazione che il
discrimine, nell'ambito dei soggetti tutti identicamente
caratterizzari, è determinato solo dalla celerità
dell'amministrazione cui essi si sono rivolti, e quindi, essendo
privo di razionale giustificazione, è di dubbia compatibilità con
gli artt. 3 e 97 della Costituzione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3 e 76 della Costituzione, la questione di illegittimità
costituzionale degli artt. 6 e 8, primo comma, del d.lgs. 23 novembre
1988, n. 509, nella parte in cui escludono la concessione della
pensione di inabilità di cui all'art. 12 della legge n. 118/1971,
trasformata in pensione sociale, agli invalidi civili assoluti
ultrasessantacinquenni al momento di presentazione della domanda, in
possesso del reddito di cui alla legge 118, art. 12 e segg., e
successive modificazioni, ma non di quello previsto dalla legge n.
153/1969 e succ. mod. per la pensione sociale;
in subordine, dichiarata rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione, la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 21 marzo 1988,
n. 93, nella parte in cui esclude la concessione della pensione di
inabilità di cui all'art. 12 della legge n. 118/1971, trasformata in
pensione sociale, agli nvalidi assoluti ultrasessantacinquenni al
momento della presentazione della domanda, in possesso del reddito di
cui alla legge n. 118/1971, art. 12 e segg., e successive
modificazioni, ma non di quello previsto dalla legge n. 153/1969 e
succ. mod. per la pensione sociale, qualora a seguito della loro
domanda, presentata anteriormente alla scadenza del decreto-legge 9
dicembre 1987, n. 495, non fossero sorti rapporti giuridici nè si
fossero prodotti effetti;
Dispone che il processo sia sospeso, che gli atti vengano
immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale, che la presente
ordinanza sia notificata, a cura della cancellaria, alle parti e al
Presidente del Consiglio dei Ministri, e che venga comunicata al
Presidente del Senato e a quello della Camera dei deputati.
La Spezia, addì 21 dicembre 1989
Il pretore: GHINOY

90C0232