1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 14-7-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 396 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 aprile 1993
N. 396 Ordinanza emessa il 7 aprile 1993 dal tribunale di sorveglianza di Milano nel procedimento di sorveglianza avverso la sospensione del godimento di regole trattamentali, sul reclamo di Nuvoletta Lorenzo Ordinamento penitenziario - Condannati per determinati reati - Assoggettabilita', con decreto ministeriale, ad un regime carcerario particolarmente restrittivo - Insussistenza di garanzie idonee ad assicurare un regolare contraddittorio delle parti cosi' come stabilito per analoghe misure dall'art. 14-ter, o.p. - Ingiustificata disparita' di trattamento con incidenza sul diritto di difesa e sul principio della tutela giurisdizionale in considerazione anche della mancata previsione di mezzi di impugnazione. (Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 41-bis, secondo comma, e successive modificazioni). (Cost., artt. 3, 24, primo comma, e 113, primo e secondo comma). (093C0770) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 14-7-1993)

IL TRIBUNALE DI SORVEGLIANZA
Ha pronunciato la seguente ordinanza.
Premesso che il detenuto Nuvoletta Lorenzo nato il 1 gennaio 1931
a Marano di Napoli, attualmente ristretto nella casa circondariale di
Milano in stato di custodia cautelare disposto con sentenza 22
gennaio 1992 del tribunale di Napoli che lo ha condannato alla pena
di anni nove di reclusione per il reato di cui all'art. 416-bis o.p.,
con istanza depositata il 21 gennaio 1993 ha proposto reclamo avverso
l'applicazione del regime detentivo di cui all'art. 41-bis, secondo
comma, della legge 26 luglio 1975, n. 354, introdotto dall'art. 19
del d.l. 8 giugno 1992, n. 306, convertito nella legge 7 agosto
1992, n. 356;
Premesso che l'interessato, ritualmente citato ai sensi dell'art.
14-ter o.p., è comparso all'odierna udienza e che l'amministrazione
penitenziaria, ritualmente avvisata, non ha presentato memorie;
Viste le conclusioni del p.g. e del difensore di cui al verbale di
udienza;
OSSERVA IN FATTO
Il reclamo proposto dal Nuvoletta concerne il decreto ministeriale
con cui, in data 20 luglio 1992, egli veniva sottoposto al regime
previsto dall'art. 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, con
conseguente sospensione del godimento delle seguenti regole
trattamentali: 1) corrispondenza telefonica ed epistolare
(quest'ultima se non sottoposta a visto di controllo); 2) colloqui
visivi con frequenza superiore ad uno al mese e di durata superiore
ad un'ora con familiari e conviventi; 3) colloqui con terzi; 4)
ricezione dall'esterno di somme in peculio superiori ad un certo
ammontare mensile, nonchè di pacchi contenenti generi ed oggetti
diversi da abiti, biancheria ed indumenti intimi; 5) organizzazione
di attività culturali, ricreative e sportive; 6) nomina e
partecipazione alle rappresentanze dei detenuti; 7) svolgimento di
attività artigianali; 8) acquisto al sopravvitto di generi
alimentari richiedenti la cottura; 9) permanenza all'aria aperta per
oltre due ore giornaliere.
A fondamento del proprio reclamo, il detenuto assume che detto re-
gime compromette il sueo equilibrio prisco-fisico, con grave rischio
di un peggioramento delle sue già precarie condizioni di salute.
Il reclamo del Nuvoletta appare identico a quello già proposto da
altro detenuto (Ercolano Salvatore), per il quale questo tribunale,
con ordinanza del 17 marzo 1993, ha ritenuto di sollevare, dinanzi
alla Corte costituzionale, questione di legittimità costituzionale;
identico è, infatti, il provvedimento amministrativo oggetto del
reclamo, adottato, ai sensi dell'art. 41-bis o.p., dal Ministro di
grazia e giustizia il 20 luglio 1992.
In relazione al reclamo de quo, appare dunque necessario
richiamare coerentemente le stesse considerazioni già svolte nella
citata ordinanza del 17 marzo 1993, prospettando la medesima
questione di legittimità costituzionale.
IN DIRITTO
Preliminare appare la questione della ammissibilità del reclamo
ai sensi dell'art. 14-ter o.p. avverso il provvedimento ministeriale.
Il dato dal quale occorre partire è quello relativo all'assenza
di una specifica disposizione legislativa che preveda la facoltà di
reclamo avanti alla magistratura di sorveglianza da parte del
detenuto, avverso il provvedimento amministrativo di applicazione del
regime detentivo di cui all'art. 41-bis o.p.
A fronte della mancanza di un'espressa disposizione normativa che
contempli la possibilità di un controllo giurisdizionale ad opera
della autorità giudiziaria ordinaria nei confronti dell'atto
ministeriale sospensivo delle regole trattamentali, occorre stabilire
se possa applicarsi in via analogica la disciplina dettata dall'art.
14-ter o.p. per il reclamo avverso il regime di sorveglianza
particolare di cui all'art. 14-bis o.p.
Ritiene questo collegio che non possa farsi ricorso, per analogia,
alla procedura contemplata dal citato art. 14-ter o.p., stante
l'impossibilità di assimilare, quanto alla ratia legis ed ai
presupposti, il regime di sorveglianza particolare ex art. 14-bis
o.p. a quello di cui al secondo comma dell'art. 41-bis o.p.
In proposito, deve osservarsi come certamente diverse sono le
finalità cui tendono i due istituti della sorveglianza particolare e
della sospensione delle normali regole del trattamento penitenziario.
Mentre il primo risponde all'evidente intento di garantire, da un
lato, la tutela della sicurezza e dell'ordine nelle carceri,
assicurando comunque il normale svolgimento delle attività
trattamentali volte al perseguimento della finalità rieducativa
della pena, e, d'altro lato, la convivenza pacifica e paritaria tra i
reclusi, il regime previsto dal citato art. 41-bis, secondo comma,
o.p., il quale sostanzialmente riproduce l'abrogato art. 90 o.p.,
mira a tutelare esigenze estranee al governo interno degli istituti
ed inerenti, invece, alla situazione esterna agli stessi, che
potrebbe essere compromessa da iniziative di persone ristrette.
Non deve dimenticarsi, infatti, che l'occasion legis determinante
l'emanazione del d.l. 8 giugno 1992, n. 306, successivamente
convertito nella legge 7 agosto 1992, n. 356, il quale ha introdotto
il secondo comma dell'art. 41-bis o.p., fu proprio una grave
situazione di emergenza esterna.
Peraltro, l'intento del legislatore di utilizzare il regime di
sospensione delle regole trattamentali non come strumento teso ad
assicurare l'ordine all'interno degli istituti di pena, ma,
piuttosto, come mezzo di contrasto di situazioni di grave pericolo
per l'ordine pubblico, è espressamente richiamato dal secondo comma
dell'art. 41-bis o.p. il quale fa riferimento a "motivi di ordine e
di sicurezza pubblica" e attribuisce al Ministro degli interni il
potere di richiedere l'adozione del provvedimento di sospensione
delle regole trattamentali.
Anche la diversa collocazione sistematica degli artt. 14-bis e
41-bis o.p. depone per una sostanziale diversità dei due istituti;
invero, mentre il primo è inserito nel capo terzo concernente le
modalità del trattamento, il secondo si trova nel capo quarto
relativo al regime penitenziario.
Se certamente diversi debbono configurarsi, per le ragioni sin qui
esposte, la ratio ed i presupposti del provvedimento di sorveglianza
particolare applicato nei casi previsti dalle lettere a), b), e c)
dell'art. 14-bis, primo comma, o.p., rispetto a quelli del regime di
cui al secondo comma dell'art. 41-bis, o.p., nondimeno quest'ultimo
si differenzia, nei suoi presupposti, dalla fattispecie di cui al
quinto comma dell'art. 14-bis o.p.
Mentre nelle ipotesi di cui al primo comma dell'art. 14-bis o.p.
gli elementi dai quali desumere la pericolosità sociale dei detenuti
da sottoporre al regime di sorveglianza particolare ineriscono
esclusivamente alla condotta intramuraria, il quinto comma della
norma medesima subordina l'applicazione delle restrizioni detentive
all'esistenza di comportamenti, sintomatici di pericolosità, tenuti
non solo in costanza di detenzione ma anche in libertà.
Tuttavia anche quest'ultima fattispecie è sostanzialmente diversa
da quella introdotta dall'art. 19 della legge n. 356/1992; invero la
sottoposizione al regime di cui all'art. 41-bis o.p. riguarda
esclusivamente "i detenuti per taluno dei delitti di cui al primo
comma dell'art. 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354", con
riferimento ai quali il legislatore pare aver sancito una presunzione
di pericolosità sociale in relazione al mero titolo di reato.
L'ipotesi di applicazione della sorveglianza particolare
introdotta al quinto comma dell'art. 14-ter o.p. si fonda, invece, su
precedenti penitenziari o altri comportamenti tenuti,
independentemente dalla natura dell'imputazione, in stato di
libertà, con l'espressa esclusione del mero riferimento alla natura
del reato per il quale il detenuto è indagato o ha subito condanna
(cfr. in tal senso Cass. sezione prima, sent. 7 ottobre 1987).
Sulla base delle considerazioni fin qui esposte ritiene questo
collegio che, non potendosi applicare in via analogica il
procedimento previsto dall'art. 14-ter o.p. per le ipotesi di
sorveglianza particolare, occorre verificare se il provvedimento di
sospensione delle regole trattamentali ex art. 41-bis, secondo comma,
o.p. sia sottoponibile al controllo giurisdizionale avanti ad altre
autorità giudiziarie.
Ci si può chiedere se sia ravvisabile la giurisdizione in materia
del magistrato di sorveglianza.
In proposito va in primo luogo esservato che non è rinvenibile
alcuna norma che attribuisca al detenuto la facoltà di instaurare,
con le garanzie del contraddittorio, dinanzi al magistrato di
sorveglianza, un procedimento giurisdizionale avente ad oggetto il
provvedimento di cui all'art. 41-bis o.p. così come il legislatore
ha invece previsto all'art. 69 o.p., richiamando la procedura di cui
all'art. 14-ter o.p., per i reclami avanzati in materia di lavoro e
di esercizio del potere disciplinare.
Come è noto, il magistrato di sorveglianza, in qualità di organo
monocratico, esercita una funzione diretta a sovrintendere
l'esecuzione delle pene, tramite l'attività di vigilanza sulla
organizzazione degli istituti di prevenzione e di pena (consistenza
anche nel prospettare al Ministero le esigenze dei vari servizi) e
della custodia nei confronti degli imputati, assicurando il rispetto
delle norme imposte da leggi e regolamenti.
In capo al magistrato di sorveglianza è ravvisabile, pertanto, un
potere di controllo sulla legalità dell'azione della amministrazione
penitenziaria sia periferica che centrale.
Se le doglianze dedotte dal detenuto sottoposto al regime di cui
al secondo comma dell'art. 41-bis o.p., nell'ambito di detto potere
di vigilanza, ben possono essere prospettate al magistrato di
sorveglianza nella forma del reclamo, così come previsto dall'art.
35 o.p., tuttavia non appare configurabile, nell'esercizio di tale
potere sancito dall'art. 69, primo e secondo comma, o.p., alcuna
forma di tutela giurisdizionale.
Tale norma nulla stabilisce in ordine alle modalità con cui viene
concretamente esercitata la funzione di vigilanza, salva
l'indicazione di un generico potere di prospettazione al Ministero
delle necessità di volta in volta emergenti in relazione ai servizi
penitenziari volti ad attuare il trattamento rieducativo.
A fronte del silenzio del legislatore, il quale non introduce
alcun mezzo di impugnazione specifico da esperire dinanzi all'organo
monocratico, il suddetto potere di controllo certamente non assume la
veste dell'atto giurisdizinale, bensì di un'attività meramente
amministrativa, seppure promanante da una autorità giudiziaria.
Se quindi il detenuto sottoposto al regime penitenziario di cui
all'art. 41-bis, secondo comma, o.p., il quale si ritenga leso dal
provvedimento penitenziario, non dispone di alcuno strumento
giurisdizionale da esperire davanti all'autorità giudiziaria
ordinaria, resta da accertare se rimane per il detenuto reclamante la
facoltà di adire l'autorità giudiziaria amministrativa, secondo i
principi generali che regolano la giustizia amministrativa.
È da ricordare, in proposito, che, nella vigenza dell'art. 90
della legge 26 luglio 1975, n. 354, il quale disciplinava analogo
potere ministeriale di sospensione delle regole del trattamento, il
t.a.r. affermava il proprio difetto di giurisdizione sui reclami
proposti dai detenuti avverso l'atto amministrativo di sottoposizione
al regime di cui all'art. 90 o.p. (t.a.r. Lazio, sezione prima, sent.
13 settembre 1984, n. 771). In particolare il t.a.r. osservava che
"agli effetti del riparto di giurisdizione fra giudice ordinario e
giudice amministrativo, ciò che conta non è la qualificazione
giuridica che l'istante conferisce alla posizione soggettiva di cui
chiede tutela, ma la reale consistenza di detta posizione così come
risulta disciplinata dalle fonti di normazione .." non potendo " ..
dubitarsi che i provvedimenti ministeriali che hanno disposto nei
confronti dei ricorrenti la sospensione delle regole del trattamento
carcerario (art. 90 della legge 26 luglio 1975, n. 354), incidono in
via immediata e diretta su posizioni giuridiche soggettive
qualificabili come diritti di libertà costituzionalmente garantiti.
Nei confronti delle determinazioni impugnate i ricorrenti si
presentano quindi come titolari di diritti soggettivi inviolabili i
quali, proprio per la loro inerenza della persona umana e per essere
costituzionalmente garantiti innanzitutto nei confronti
dell'autorità pubblica, per definizione non sono degradabili ad
interessi legittimi .. Nei loro confronti sono infatti ipotizzabili
forme di restrizione nei casi e con le procedure garantistiche
espressamente previsti dalla legge, ma mai la loro degradazione ad
interessi legittimi, la quale presuppone poteri ablatori in capo
all'amministrazione di cui quest'ultima certamente non dispone".
Le considerazioni riportate paiono a questo tribunale pienamente
condivisibili. Non vi è, infatti, chi non veda come il regime
penitenziario di cui al secondo comma dell'art. 41-bis o.p. incida
non certo su posizioni di mero interesse legittimo e come tali
tutelabili in via esclusivamente amministrativa, bensì sui diritti
essenziali della persona umana (in primo luogo il diritto alla
libertà personale ed inoltre, anche i diritti alla libertà di
espressione e di comunicazione) riconosciuti dalla Costituzione, la
cui compressione non può mai determinare l'affievolimento degli
stessi ad interessi legittimi.
Se, quindi, la posizione giuridica soggettiva su cui incide
direttamente l'atto amministrativo ministeriale rientra nella
categoria dei diritti soggettivi, ne deriva, in ossequio al criterio
del riparto della giurisdizione, il difetto di giurisdizione
dell'autorità giudiziaria amministrativa in ordine ai reclami
avanzati dai detenuti sottoposti al regime penitenziario di cui
all'art. 41-bis o.p.
Ritiene questo collegio che la mancata previsione di un mezzo di
impugnazione avverso il provvedimento emesso ai sensi dell'art. 41-
bis, secondo comma, o.p., contrasti con alcuni principi
costituzionali e, che, pertanto, detta norma debba essere sottoposta
al vaglio della Corte costituzionale.
Va in primo luogo affermata la rilevanza della prospettata
questione di legittimità costituzionale ai fini della decisione.
Invero, il giudizio instaurato avanti a questo tribunale ha, come
fine essenziale, quello di consentite un controllo di legittimità
dell'operato dell'amministrazione penitenziaria che ha sottoposto il
detenuto Nuvoletta Lorenzo al regime trattamentale di cui al secondo
comma dell'art. 41-bis o.p.
Orbene, l'eventuale pronuncia di illegittimità costituzionale
della norma richiamata nella parte in cui non prevede la possibilità
per il detenuto di impugnare il provvedimento ministeriale sospensivo
delle regole del trattamento, consentirebbe a questo tribunale di
esaminare il merito del reclamo e quindi di pronunciarsi in ordine
alla legittimità del provvedimento di cui il detenuto chiede la
disapplicazione.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, ritiene
questo tribunale che il secondo comma dell'art. 41-bis o.p. appaia in
contrasto con i seguenti principi costituzionali:
1) art. 3 della Costituzione laddove a situazioni eguali -
detenuti che si vedono comprimere i propri diritti personali a fronte
di maggiori esigenze di sicurezza e di controllo della pericolosità
di volta in volta individuale - non corrisponderebbero eguali
garanzie giurisdizionali.
Invero, mentre il provvedimento dell'amministrazione penitenziaria
che dispone il regime di sorveglianza particolare consistente, ai
sensi dell'art. 14-quater o.p., in restrizioni dell'esercizio dei
diritti dei detenuti e delle regole del trattamento, è sottoposto
alla giurisdizione del tribunale di sorveglianza attraverso la
proporzione del reclamo previsto dall'art. 14-ter o.p. assistito da
tutta una serie di garanzie idonee ad assicurare un regolare
contraddittorio delle parti, l'atto amministrativo di sottoposizione
al regime penitenziario di cui al secondo comma dell'art. 41-bis o.p.
che pure, si è visto, incide in misura gravemente repressiva sui
diritti essenziali dell'individuo costituzionalmente tutelati, sfugge
a qualsiasi tipo di controllo di legalità in ordine alla conformità
dello stesso alla legge, non consentendo a colui che vi è
sottoposto, di dolersi dell'eventuale illegittimità;
2) art. 24, primo comma della Costituzione secondo cui "tutti
possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti", norma
che deve essere letta insieme all'invocato principio di eguaglianza
di cui costituisce una specificazione (Corte costituzionale sentenza
n. 55/1974).
Il diritto alla tutela giurisdizionale sancito da tale norma "va
annoverato fra i principi supremi del nostro ordinamento
costituzionale in cui è intimamente connesso con lo stesso principio
di democrazia l'assicurare a tutti e sempre, per qualsiasi
controversia, un giudice ed un giudizio" (così ha affermato la Corte
costituzionale nella sentenza n. 18/1992).
Nel caso che qui occupa, e pacifico, come più volte ricordato,
che il provvedimento ministeriale di sottoposizione al regime di cui
all'art. 41-bis o.p. incide su posizioni giuridiche soggettive
qualificabili come diritti e, come tali, oggetto di indefettibile
tutela giurisdizionale intesa come possibilità di esercizio
dell'azione processuale e, una volta instaurato il giudizio, come
possibilità di vedersi assicurata la facoltà di difesa sotto il
duplice profilo della difesa tecnica e del rispetto del principio del
contraddittorio;
3) art. 113, primo e secondo comma, della Costituzione secondo
cui "contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa
la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi
dinanzi agli organi della giurisdizione ordinaria o amministrativa.
Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a
particolari mezzi di impugnazione e per determinate categorie di
atti".
La norma, che costituisce puntuale specificazione ed applicazione
di quanto disposto in termini generali dal primo comma dell'art. 24
della Costituzione e che deve essere letta in connessione al
principio di eguaglianza, garantisce la giurisdizione dell'autorità
giudiziaria ordinaria in materia di diritti soggettivi dei singoli
che si ritengano lesi da un atto della pubblica amministrazione.
Corollari del principio di cui al primo comma sono i divieti
sanciti dal successivo secondo comma.
La regola della indefettibilità della tutela prevista dall'art.
113 della Costituzione non pare rispettata nel caso di specie posto
che avverso il provvedimento ministeriale che applica nei confronti
del singolo detenuto il regime penitenziario di cui al secondo comma
dell'art. 41-bis o.p., incidente, si ripete, sui diritti soggettivi
del medesimo, la legge non attribuisce al recluso alcun mezzo di
impugnazione avanti all'autorità giudiziaria ordinaria, laddove la
magistratura di sorveglianza e pacificamente riconosciuta quale
giudice naturale della situazione giuridica sotanziale del detenuto
nei suoi rapporti con l'amministrazione penitenziaria, allorchè
l'operato di questa venga ad incidere sui suoi diritti soggettivi.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 41-bis, secondo comma, della
legge 26 luglio 1975, n. 354, e successive modificazioni, per
violazione degli artt. 3, 24, primo comma, 113, primo e secondo
comma, della Costituzione nei sensi di cui in motivazione;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Sospende il procedimento di cui sopra;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinarnza sia
notificata all'interessato, al difensonre, alla Direzione della casa
circondariale di Milano, al procuratore generale della Repubblica
presso la corte d'appello di Milano, al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata al Presidente della Camera dei deputati
ed al Presidente del Senato.
Milano, addì 7 aprile 1993
Il presidente: PICCINNI LEOPARDI
L'estensore: (firma illeggibile)
93C0770