1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 5-1-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 111 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 ottobre 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 ottobre 2010 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Amministrazione pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Sistema premiale del personale non dirigente della Regione - Finanziamento delle risorse - Integrazione annuale nell'ambito delle effettive disponibilita' di bilancio a condizione che gli obiettivi complessivamente assegnati alle diverse strutture direzionali, come verificati dal nucleo di valutazione, siano raggiunti nella misura pari ad almeno l'80 per cento - Contrasto con la normativa statale di contenimento della spesa in materia di impiego pubblico, avente natura di principi fondamentali, nonche' mancata quantificazione degli oneri - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa concorrente dello Stato in materia di finanza pubblica e di controllo della spesa, violazione del principio della necessaria indicazione dei mezzi finanziari. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2010, n. 16, art. 2, comma 6. - Costituzione, artt. 81, comma quarto e 117, comma terzo; decreto-legge 2010, n. 78, convertito nella legge 2010, n. 122, art. 9, commi 1, 2-bis e 17. Amministrazione pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia -Dirigenza - Possibilita' di stipulare contratti dirigenziali apicali a tempo determinato di diritto privato con soggetti estranei all'Amministrazione regionale "per un numero massimo di unita' pari al 20 per cento del numero di posti previsti, complessivamente per gli incarichi medesimi" - Lamentato aumento del limite percentuale (10 e 8 per cento) imposto dalle norme statali - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza, uguaglianza e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2010, n. 16, art. 7, comma 1, che modifica l'art. 47 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 27 marzo 1996, n. 18, come sostituito dall'art. 12, comma 1, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 17 febbraio 2004, n. 4. - Costituzione, artt. 3 e 97; decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 19, comma 6. (010C0849) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 5-1-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i
cui uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Contro la Regione Friuli Venezia Giulia in persona del Presidente
pro tempore per la declaratoria dell'illegittimità costituzionale in
parte qua della legge regionale Friuli Venezia Giulia dell'11 agosto
2010, n. 16, pubblicata sul B.U.R. della Regione Friuli Venezia
Giulia n. 19 del 13 agosto 2010 recante: «Norme urgenti in materia di
personale e di organizzazione nonchè in materia di passaggio al
digitale terrestre» in relazione all'art. 2, comma 6 ed all'art. 7,
comma 1.
La proposizione del presente ricorso è stata deliberata dal
Consiglio dei Ministri nella seduta del 7 ottobre 2010 e si
depositano a tal fine estratto conforme del verbale e relazione del
Ministro proponente.
La legge regionale Friuli Venezia Giulia n. 16/2010, composta da
13 articoli, è articolata in III capi, di cui il primo detta
«Disposizioni in materia di personale e di organizzazione», il
secondo «Modifiche a leggi regionali in materia di personale e di
organizzazione» ed il terzo «norme urgenti in materia di passaggio al
digitale terrestre».
In particolare:
La norma di cui all'articolo 1 consente l'armonizzazione di
situazioni giuridiche pregresse che permetteranno un migliore
inserimento dei dirigenti interessati all'interno
dell'Amministrazione regionale riportando la loro disciplina
giuridica ed economica nell'ambito di quella prevista per la
dirigenza regionale.
Con l'articolo 2, si opera un rinvio alla normativa nazionale in
materia di fasce orarie di reperibilità in caso di assenza per
malattia e di modalità di trasmissione del relativo attestato medico
nonchè in materia di procedimento disciplinare di premialità e di
aspettativa.
L'articolo 3, al fine di consentire una maggiore flessibilità
nelle scelte organizzative riconduce la Direzione centrale salute
integrazione socio-sanitaria e politiche sociali, all'ambito degli
strumenti organizzativi utilizzati per le altre strutture direzionali
con esclusivo riferimento alla definizione della denominazione e
delle funzioni.
Con l'articolo 4 la Regione definisce un nuovo assetto delle
strutture direzionali prevedendo, in particolare un numero di Servizi
non superiore complessivamente a 85 unità al fine della
razionalizzazione organizzativa dell'Amministrazione regionale e
degli enti regionali e di un contenimento della spesa.
Con l'articolo 5 si dettano disposizioni generali in ordine alla
definizione di un sistema unico di formazione del personale
salvaguardando la specificità della formazione per la polizia locale
già disciplinata con legge regionale n. 9/2009 (Disposizioni in
materia di politiche di sicurezza e ordinamento della polizia
locale).
L'articolo 6 detta regole generali comuni per tutte le
amministrazioni del comparto unico del pubblico impiego regionale e
locale e per gli enti del servizio sanitario regionale, al fine di
introdurre un sistema di valutazione della prestazione. Si prevedono
delle linee guida e si introduce un Organismo indipendente di
valutazione in sostituzione del Nucleo di valutazione già. operante.
Con l'articolo 7, modificativo dell'articolo 47 della legge
regionale n. 18/1996 si da rilievo al carattere fiduciario degli
incarichi di direttore centrale vicedirettore centrale. Viene
aumentata dal 15% al 20% del totale degli incarichi, la
disponibilità al conferimento degli incarichi dirigenziali con
contratto di lavoro di diritto privato a soggetti esterni
all'Amministrazione regionale e viene rivista la modalità di
conferimento dell'incarico di Capo di Gabinetto della Presidenza
della Regione.
L'articolo 8 modifica l'articolo 93 della legge regionale n.
53/1981, abrogando il 2° comma rimanda alla normativa nazionale in
materia di trasmissione dell'attestato medico, in caso di assenza per
malattia.
Con l'articolo 9, modificativo dell'articolo 10 della legge
regionale n. 2/2002 si intende consentire una diversa scelta
organizzativa relativamente allo svolgimento delle funzioni in
materia di promozione del prodotto agro-alimentare.
L'articolo 10 opera una modifica dell'articolo 14 della legge
regionale n. 17/2008 conseguente al rinvio alla normativa nazionale
in materia di fasce orarie di reperibilità in caso di assenza per
malattia.
L'articolo 11 reca modifiche a varie, leggi regionali di settore
e l'articolo 12 disciplina norme urgenti in materia di passaggio al
digitale terrestre, prevedendo una procedura di autorizzazione unica
rilasciata da parte del Comune interessato ai soggetti abilitati,
sulla base del parere favorevole dell'ARPA. Viene inoltre introdotta
l'autocertificazione per la conversione degli impianti esistenti,
purchè non comporti un aumento delle emissioni elettromagnetiche.
La legge regionale è illegittima negli artt. 2, comma 6 e 7,
comma l per i seguenti

M o t i v i

1) Violazione dell'art. 117, comma 3 e dell'art. 81, comma 4 della
Costituzione, in relazione all'art. 2, comma 6, legge regionale
Friuli Venezia Giulia n. 16/2010.
La disposizione regionale oggetto di censura così recita: «A
valere dall'anno 2010, le risorse destinate al finanziamento del
sistema premiale del personale non dirigente della Regione possono
essere integrate annualmente nell'ambito delle effettive
disponibilità di bilancio a condizione che gli obiettivi
complessivamente assegnati alle diverse strutture direzionali, come
verificati dal nucleo di valutazione, siano raggiunti nella misura
pari ad almeno l'80 per cento».
La norma di cui all'articolo 2,comma 6 disponendo che a decorrere
dall'anno 2010, si procede all'integrazione annuale delle risorse
destinate al finanziamento del sistema premiale del personale non
dirigente della regione, viola l'attuale normativa di contenimento
della spesa in materia di impiego pubblico e in particolare
l'articolo 9, commi 1, 2-bis e 17 del decreto-legge n. 78/2010
convertito, con modificazioni, nella legge n. 122/2010.
In particolare l'art. 9 comma 1 così dispone: «Per gli anni
2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli
dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il
trattamento accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non può superare, in ogni
caso, il trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010, al
netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica
retributiva, ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali
arretrati, conseguimento di funzioni diverse in corso d'anno, fermo
in ogni caso quanto previsto dal comma 21, terzo quarto periodo per
le progressioni di carriera comunque denominate, maternità,
malattia, missioni svolte all'estero, effettiva presenza in servizio,
fatto salvo quanto previsto dal comma 17 secondo periodo e
dall'articolo 8, comma 14».
A sua volta il comma 2-bis recita: «A decorrere dal 1° gennaio
2011 e sino al 31 dicembre 2013 l'ammontare complessivo delle risorse
destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche
di livello dirigenziale di ciascuna delle amministrazioni di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, non può superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed
è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla
riduzione del personale in servizio».
Tali disposizioni del legislatore statale rappresentano principi
fondamentali ai quali il legislatore regionale deve fare riferimento,
in quanto si devono raccordare con i principi stabiliti dallo Stato
in materia di finanza pubblica e di controllo della spesa di cui
all'articolo 117, comma 3 della Costituzione.
Inoltre, la norma in esame, non quantificando la spesa della
suddetta integrazione, nè indicando i mezzi per farvi fronte,
contrasta con il principio di cui all'articolo 81, quarto comma,
della Costituzione.
2) Violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, in relazione
all'art. 7 comma 1 legge regionale Friuli Venezia Giulia n. 16/2010.
L'art. 7, comma 1 della legge regionale impugnata, per la parte
di interesse, così dispone:
«1. All'articolo 47 della legge regionale 18/1996 come da ultimo
sostituito dall'articolo 12, comma 1, della legge regionale 4/2004,
sono apportate le seguenti modifiche:
a) il secondo periodo del comma 4 è soppresso;
b) dopo il comma 4 sono aggiunti i seguenti:
«4-bis. Gli incarichi di cui al comma 2, lettere b) e c),
rivestono carattere di fiduciarietà. Il conferimento degli incarichi
di cui al comma 2 con contratto di lavoro tempo determinato di
diritto privato a soggetti esterni all'Amministrazione regionale può
avvenire un numero massimo di unità pari al 20 per cento del numero
di posti previsti complessivamente, per gli incarichi medesimi, con
arrotondamento all'unità superiore» omissis.
Il testo dell'articolo 47 della legge regionale 18/1996, come
sostituito dall'articolo 12, comma 1 della legge regionale 4/2004, e
ulteriormente modificato dalla legge che si censura, è il seguente:
«Art. 47 articolazione della dirigenza
1. La dirigenza si articola su un'unica categoria e su più
profili professionali.
2. Nell'ambito della categoria di cui al comma 1, sono previsti i
seguenti incarichi:
a) (abrogata);
b) direttore centrale;
c) vicedirettore centrale;
d) direttore di servizio;
e) direttore di staff.
3. L'incarico di Direttore centrale comporta la preposizione a
una direzione centrale o a una struttura equiparata a direzione
centrale, ovvero l'affidamento di incarichi per l'espletamento di
particolari funzioni. L'incarico di Direttore di servizio comporta la
preposizione a un servizio o una struttura equiparata a servizio.
4. Gli incarichi dirigenziali possono essere conferiti anche con
contratto a tempo determinato di diritto privato il conferimento a un
dipendente del ruolo unico regionale determina il collocamento in
aspettativa senza assegni per tutta la durata dell'incarico e il
servizio prestato in forza di detto contratto è utile ai fini del
trattamento di quiescenza e di previdenza, nonchè dell'anzianità di
servizio. Al dipendente del ruolo unico regionale non appartenente
alla categoria dirigenziale l'incarico può essere conferito per un
periodo massimo di due anni non rinnovabile. L'incarico di Capo di
Gabinetto della Presidenza della Giunta regionale o della Presidenza
del Consiglio regionale è correlato alla durata in carica,
rispettivamente, del Presidente della Regione e del Presidente del
Consiglio regionale. Gli incarichi di cui al comma 2, lettere d) ed
e), non possono essere conferiti con contratto a tempo determinato di
diritto privato a personale del ruolo unico regionale appartenente
alla categoria dirigenziale.
4-bis. Gli incarichi di cui al comma 2, lettere b) e c),
rivestono carattere di fiduciarietà conferimento degli incarichi di
cui al comma 2 con contratto di lavoro a tempo determinato di diritto
privato a soggetti esterni all'Amministrazione regionale può
avvenire per un numero massimo di unità pari al 20 per cento del
numero di posti previsti, complessivamente, per gli incarichi
medesimi, con arrotondamento all'unità superiore» omissis.
La disposizione di cui all'articolo 7, comma l, che modifica
l'articolo 47 della l.r. n. 18/1996, aumenta la possibilità di
stipulare contratti dirigenziali, apicali a tempo determinato di
diritto privato con soggetti estranei all'Amministrazione regionale
«per un numero massimo di unità pari al 20 per cento del numero di
posti previsti, complessivamente per gli incarichi medesimi», con
ciò elevando illegittimamente il limite percentuale imposto
dall'articolo 19, comma 6 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165.
Pur riconoscendo alla regione competenza legislativa esclusiva in
materia di ordinamento e organizzazione amministrativa regionale, va
censurata sul piano della ragionevolezza (art. 3 Cost.) e del buon
andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), la scelta
operata dal legislatore regionale nell'indicare tale limite elevato
per l'attribuzione di incarichi dirigenziali a tempo determinato.
In particolare, il principio di buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 Cost.), è violato perchè la norma
impugnata omette ingiustificatamente di valorizzare il personale
dipendente; inoltre la rilevante quota di dirigenti esterni e la
temporaneità dell'incarico costituiscono fattori suscettibili di
rendere l'azione amministrativa slegata e frammentaria.
Quanto alla violazione dell'art. 3 Cost., la norma impugnata è
irragionevole attesa la genericità della previsione e l'assenza di
qualsiasi elemento esplicativo della necessità di un'eccezione alle
disposizioni costituzionali (art. 97 Cost.) ed alla normativa statale
fondamentale rappresentata dall'art. 19, comma 6, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
Detta disposizione, infatti, nel regolamentare gli incarichi di
funzioni dirigenziali, prevede che gli incarichi dirigenziali possono
essere conferiti, da ciascuna amministrazione, entro il limite del 10
per cento della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla
prima fascia dei ruoli di cui al successivo art. 23 e dell'8 per
cento della dotazione organica di quelli appartenenti alla seconda
fascia, a tempo determinato a soggetti esterni alla medesima pubblica
amministrazione.
Pertanto la norma in esame viola i principi costituzionali di
ragionevolezza, uguaglianza buon andamento ed imparzialità della
pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione
secondo cui agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede
mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.
Peraltro, la consolidata giurisprudenza della Corte
costituzionale - da ultimo sentenza n. 9/2010 - (ma vedasi anche
sentenza n. 81 del 2006; n. 363 del 2006; n 215 del 2009; e n. 293
del 2009), ha ribadito che «l'area delle eccezioni» al concorso deve
essere «delimitata in modo rigoroso».
Le deroghe cioè sono legittime solo in presenza di «peculiari e
straordinarie esigenze di interesse pubblico» idonee a giustificarle.
In altre parole, la deroga al principio del concorso pubblico deve
essere essa stessa funzionale alle esigenze di buon andamento
dell'amministrazione.
Infatti ha precisato codesta ecc.ma Corte che la possibilità di
conferire incarichi dirigenziali a tempo determinato soggetti
estranei all'amministrazione deve essere motivata da presupposti
oggettivi in quanto «un incarico di direttore regionale affidato ad
un soggetto esterno piuttosto che ad un dirigente appartenente ai
ruoli dell'amministrazione, contempla una deroga al principio del
concorso pubblico di notevole consistenza».

P.Q.M.

Si confida che codesta Corte vorrà dichiarare l'illegittimità
delle disposizioni sopra indicate della legge regionale Friuli
Venezia Giulia n. 16/2010.
Si allega:
1. estratto conforme del verbale della seduta del Consiglio dei
Ministri del 7 ottobre 2010;
2. relazione del Ministro proponente;
3. legge Regione Friuli Venezia Giulia n. 16/2010.
Roma, 11 ottobre 2010

L' Avvocato dello Stato: Marco Stigliano Messuti