1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 17-2-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 febbraio 1993
N. 9 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 febbraio 1993 (della provincia autonoma di Trento) Finanza pubblica allargata - Interventi urgenti in materia di finanza pubblica - Riduzione per le province autonome di Trento e di Bolzano, per l'anno 1993, del 42 per cento delle risorse provenienti dal Fondo sanitario nazionale o dall'attribuzione dei contributi sanitari - Conferma per gli anni successivi al 1993 delle aliquote di riduzione di cui all'art. 4, undicesimo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 - Asserita violazione della sfera di autonomia finanziaria della provincia di Trento non giustificabile (come viceversa e' stato ritenuto per analoghe riduzioni operate con la suddetta legge n. 412/1991, parimenti impugnata, dalla Corte costituzionale con sentenza n. 356/1992, sul presupposto del carattere provvisorio delle riduzioni stesse in attesa dell'emanazione della legge di "riforma sanitaria") in quanto con il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e' stata disciplinata la "riforma sanitaria" stessa - Ingiustificata disparita' di trattamento delle province autonome rispetto alle regioni di diritto comune, nonche' alle regioni a statuto speciale, per le quali la riduzione opera in misura inferiore - Violazione del principio di copertura finanziaria per l'accollo alla provincia autonoma dell'onere finanziario derivante dalla riduzione dei fondi e contributi - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 381/1990, 356, 392, 427 e 462 del 1992. (Legge 23 dicembre 1992, n. 498, art. 8, primo comma). (Cost., artt. 3, 5 e 81; statuto Trentino-Alto Adige, titolo sesto). (093C0107) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 17-2-1993)

Ricorso della Provincia Autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale Gianni Bazzanella, autorizzato
con deliberazione della giunta provinciale n. 410 del 25 gennaio
1993, rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Valerio Onida e
Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in
Roma, largo della Gancia, 1, come da mandato speciale a rogito del
notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in data 26 gennaio 1993, n.
58436 di rep., contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-
tempore, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 8, primo comma, della legge 23 dicembre 1992, n. 498.
L'art. 8, primo comma, della legge 23 dicembre 1992, n. 498,
concernente "Interventi urgenti in materia di finanza pubblica",
dispone che "per le regioni a statuto speciale e per le province
autonome di Trento e Bolzano, le risorse provenienti dal fondo
sanitario nazionale o dalla attribuzione dei contributi sanitari in
attuazione dell'art. 1, primo comma, lettera i, della legge 23
ottobre 1992, n. 421, sono ridotte, per l'anno 1993, .. .. del 42 per
cento .. .. per le province autonome di Trento e Bolzano .. ... per
gli anni successivi restano confermate le aliquote di riduzione di
cui all'art. 4, undicesimo comma, della legge 30 dicembre 1991, n.
412".
Non è la prima volta, come è noto, che la provincia autonoma di
Trento, al pari di altre regioni a statuto speciale e province
autonome, ma in misura più consistente, vede ridursi, ad opera del
legislatore statale, la quota annualmente ad esso spettante del fondo
sanitario nazionale; e ciò nonostante che l'art. 5, primo comma,
della legge 30 novembre 1989, n. 386, contenente norme per il
coordinamento della finanza della regione Trentino-Alto Adige, e
delle province autonome con la riforma tributaria, esplicitamente
preveda che la provincia partecipa alla ripartizione dei fondi
nazionali "istituiti per garantire livelli minimi di prestazioni in
modo uniforme su tutto il territorio nazionale, secondo i criteri e
le modalità per gli stessi previsti".
Una prima riduzione, nella misura del 20%, venne disposta a
partire dal 1990 dall'art. 19, primo comma, del d.l. 28 dicembre
1989, n. 415, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 28
febbraio 1990, n. 38. Questa Corte, investita della relativa
questione di legittimità costituzionale, la dichiarò non fondata
con la sentenza n. 381/1990, rilevando che trattavasi di "misure
provvisorie, volte ad allineare le entrate prese in considerazione su
un livello minimo calcolato in base a parametri di omogeneità delle
rispettive prestazioni in riferimento all'intero territorio
nazionale", e che facevano salvi i "futuri aggiustamenti" nell'ambito
di "una riconsiderazione globale della materia, basata su più
approfondite analisi del rapporto tra i flussi finanziari esistenti
fra lo Stato e le regioni (e le province autonome) e le funzioni
esercitate da queste ultime"; e che, pur rientrando il fondo
sanitario fra quelli la partecipazione ai quali è garantita alle
province autonome dall'art. 5, primo comma, della legge n. 386/1989,
questo non impedisce "che il legislatore proceda ad aggiustamenti
progressivi in vista del superamento degli squilibri eventualmente
formatisi tra le singole regioni (o province autonome)".
Successivamente l'art. 4, primo comma, della legge 30 dicembre
1992, n. 412, ha previsto, a far tempo dal 1992, una ulteriore
riduzione della quota del fondo sanitario spettante alle province
autonome di Trento e Bolzano, portanto il "taglio" alla misura del 28
per cento. Anche tale disposizione è stata riconosciuta dalla Corte
non illegittima, con la sentenza n. 356/1992, in vista ancora una
volta dell'"urgenza e provvisorieta'", che caratterizzavanola misura,
"in attesa della definitiva legge di riordino della materia", e sul
presupposto che comunque la quota del fondo sanitario assegnata alla
province autonome rappresentasse comunque una determinazione
quantitativa cui la spesa sanitaria avrebbe dovuto adeguarsi, nel
garantire i livelli minimi obbligatori di assistenza, salvo il potere
delle province di finanziare con propri mezzi ulteriori prestazioni,
e che dunque la disposta riduzione rappresentasse una legittima
misura di dimensionamento da parte dello Stato delle risorse da
destinare ad una spesa che, per la parte essenziale, secondo la
Corte, deve gravare sullo Stato per assicurare livelli assistenziali
uniformi (cfr. punti 3, 4 e 5.2 del considerato in diritto).
Nel frattempo, però, il legislatore statale è andato delineando
un sistema di finanziamento del servizio sanitario interamente nuovo;
in base ad esso, il fondo sanitario nazionale e le quote di esso
rispettivamente attribuite alle singole regioni e province autonome
vengono commisurati non più alla spesa "storica", bensì a "livelli
di assistenza sanitaria da assicurare in condizioni di uniformità
sul territorio nazionale", cui si correlano "standard organizzativi e
di attività da utilizzare per il calcolo del parametro capitario di
finanziamento per ciascun livello assistenziale" (art. 4, primo
comma, legge n. 412/1991). La spesa sanitaria superiore a quella
parametrica correlata ai livelli obbligatori uniformi è posta
interamente a carico delle regioni e delle province autonome (art. 4,
quinto comma, legge n. 412/1991).
Già in base a questi principi, in forza dei quali la quota del
fondo sanitario da attribuire a ciascuna regione non è più una
quota "astratta", nè un finanziamento correlato alla spesa
"storica", ma è commisurata ad un fabbisogno oggettivamente
calcolato e rapportato ai livelli di assistenza imposti come
obbligatori dalla legge statale, una riduzione della quota così
determinata, in una misura discrezionalmente stabilita e per nulla
collegata a parametri oggettivi di fabbisogno, appare una deroga
eccezionale ed anomala, difficilmente giustificabile.
Ma con il 1993 si è infine realizzato l'atteso riordino del
servizio sanitario (art. 1 legge n. 421/1992 e d.lgs. n. 502/1992), e
in particolare si è compiuto un altro passo nella trasformazione del
sistema di finanziamento del servizio sanitario medesimo. L'art. 1
della legge 23 ottobre 1992, n. 421, nel dettare i principi e i
criteri sulla base dei quali il Governo è stato delegato a
provvedere con decreti legislativi ad riordino del servizio
sanitario, ai fini, fra l'altro, della "ottimale e razionale
utilizzazione delle risorse destinate al servizio sanitario
nazionale, del perseguimento della migliore efficienza del medesimo a
garanzia del cittadino, di equità distributiva e del contenimento
della spesa sanitaria", da un lato ha ribadito l'obbligo di "definire
principi relativi ai livelli di assistenza sanitaria uniformi e
obbligatori .. .., stabilendo comunque l'individuazione della soglia
minima di riferimento, da garantire a tutti i cittadini, e il
parametro capitario di finanziamento da assicurare alle regioni e
alle province autonome per l'organizzazione di detta assistenza, in
coerenza con le risorse stabilite dalla legge finanziaria" (lett. g);
dall'altro lato ha stabilito che si debba "prevedere l'attribuzione,
a decorrere dal 1½ gennaio 1993, alle regioni e province autonome dei
contributi per le prestazioni del servizio sanitario nazionale
localmente riscossi con riferimento al domicilio fiscale del
contribuente e la contestuale riduzione del fondo sanitario nazionale
di parte corrente", e la imputazione alle regioni e alle province
autonome degli "effetti finanziari per gli eventuali livelli di
assistenza sanitaria superiori a quelli uniformi, per le dotazioni di
presidi e di posti letto accedenti gli standard previsti e per gli
eventuali disavanzi di gestione da ripianare con totale esonero
finanziario dello Stato" (lett. i).
In questo contesto, la disposizione contenuta nell'art. 8, primo
comma, della legge n. 498/1992 appare non solo un fuor d'opera, ma un
deliberato in palese contraddizione con i principi di disciplina
della materia, nonchè con i principi di eguaglianza e
ragionevolezza, gravemente lesivo dell'autorità finanziaria delle
province autonome.
Infatti con esso si dispone non solo una drastica riduzione, di
quasi la metà, della quota del fondo spettante alle province
autonome in base agli stessi criteri e parametri centralmente
stabiliti in rapporto al costo necessario per assicurare i livelli
minimi uniformi di assistenza, ma - quel che è più grave - si
sottrae alla provincia autonoma una parte del gettito dei contributi
sanitari riscossi nel suo territorio, e versati dai contribuenti in
essi domiciliati.
Ora, se in ipotesi il gettito nazionale dei contributi sanitari
coprisse l'intero costo dei servizi, e se il gettito localmente
riscosso in alcune regioni o province autonome eccedessse il
fabbisogno locale relativo ai livelli minimi di assistenza
prescritti, protrebbe al limite, apparire ammissibile, in base a
criteri di solidarietà, la devoluzione di tale eccedenza del gettito
dei contributi riscossi nelle regioni più ricche al fine di
compensare il deficit di altre regioni.
Ma, come si sa, non è così. Il gettito complessivo, a livello
nazionale, dei contributi sanitari è ben lontano dal coprire la
spesa sanitaria, anche quella correlata ai livelli minimi
obbligatori. E questa situazione si ripete in tutte le regioni.
Così, nella provincia di Trento, il gettito dei contributi copre
solo il 65-70% della spesa sanitaria, e dunque il 30-35% di esso è
coperto o dovrebbe essere coperto dalla quota del fondo nazionale.
Orbene, le disposizioni in questione, prevedendo una decurtazione
del 42% delle risorse spettanti alla provincia, derivanti sia dal
fondo nazionale sia dall'attribuzione dei contributi sanitari, di
fatto comporta che alla provincia non solo non venga attribuita dallo
Stato una lira in più rispetto al gettito locale dei contributi, ma
che una quota di tale gettito, pari almeno al 7% della spesa totale
(42-35), che equivale a quasi l'11% del gettito medesimo, sia
sottratta alla provincia per essere devoluta allo Stato.
Lo Stato, dunque, in provincia di Trento non solo non
finanzierebbe più, nemmeno in minima parte, il costo dei servizi
sanitari, ma per di più verrebbe a lucrare una parte ragguardevole
dei contributi sanitari che i contribuenti della provincia versano
per usufruire dei servizi garantiti per legge a tutti i cittadiniÝ
Tutto ciò, per di più, pur continuando, lo Stato, a mantenre il
controllo del servizio, assoggettato alla minuzionsa e vincolante
disciplina della legge statale.
Non è chi non veda la totale illogicità e irrazionalità di
siffatto disposto, che risulta dunque in palese contrasto con gli
artt. 3, 5 e 81, quarto comma, della Costituzione nonchè con le
norme dello Statuto speciale che garantiscono l'autonomia finanziaria
delle province autonome e con l'art. 5, primo comma, della legge n.
386/1989.
Esso infatti riduce irragionevolmente le risorse finanziarie a
disposizione della provincia; ne comprime conseguentemente
l'autonomia; realizza una ingiuficata disparità di trattamento nei
confronti delle altre regioni ad autonomia ordinaria e speciale; e
comporta una riduzione di entrate a fronte di spese incomprimibili,
senza indicare i mezzi per fronteggiare l'onere (donde anche la
violazione dell'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468).
D'altra parte non possono in alcun modo valore, nei confronti di
tale disposizione, le giustificazioni che hanno indotto questa Corte,
nelle sentenze n. 381/1990 e n. 356/1992, a far salve le riduzioni
precedentemente operate sulla quota del fondo sanitario assegnata
alle province autonome.
Non la giustificazione della provvisorietà del provvedimento, in
attesa del riordino definitivo del servizio. Questo è ormai
delineato dall'art. 1 della legge n. 421 del 1992, ed attuato con il
d.lgs. n. 502/1992; ciononostante la disposizione qui impugnata da un
lato attua per il 1993 la drastica riduzione che si è detto, in
pieno contrasto anche con il nuovo sistema di finanziamento previsto,
dall'altro lato consolida per il futuro e rende definitive le
aliquote di riduzione stabilite dall'art. 4, undicesimo comma, della
legge 30 dicembre 1991, n. 412, trasformandole da misure provvisorie
in una disciplina stabile, al di fuori di qualsiasi oggettivo
adeguamento al costo effettivo delle prestazioni minime garantite in
modo uniforme.
Non vale più nemmeno la giustificazione che si traeva dalla
potestà riconosciuta allo Stato di dimensionare con una certa
discrezionalità il finanziamento del servizio, poichè la riduzione
disposta prescinde del tutto dai parametri di fabbisogno e di costo
relativi al servizio, comportando addirittura, come si è visto,
l'attribuzione allo Stato, per il 1993, di una parte del gettito
contributivo riscosso nella provincia, e comunque una riduzione
definitiva della quota del fondo pur dopo che questo viene ad essere
calcolato in relazione ai parametri capitari collegati ai livelli
uniformi di assistenza imposti.
D'altra parte, se pur è vero che l'art. 5 della legge n. 386/1989
non garantisce una determinata dimensione della quota del fondo
sanitario attribuita alla provincia, è pur vero che esso dispone che
la provincia partecipa al riparto dei fondi istituiti per garantire
livelli minimi di prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio
nazionale (come il fondo sanitario) "secondo i criteri .. per gli
stessi previsti" dalle leggi statali.
Non può dunque ritenersi legittima una qualsiasi determinazione
quantitativa, del tutto scissa, e anzi in totale contraddizione, con
i criteri fissati dalla legge per il riparto dei fondi in
correlazione ai costi; ed è dunque violato anche l'art. 5 della
legge n. 386/1989.
Non si dica che l'anomala decurtazione delle risorse spettanti
alla provincia trova una certa giustificazione pratica, se non
logica, nella circostanza che la provincia stessa gode di altre
entrate in misura superiore alle altre regioni, rappresentando dunque
una sorta di misura di compensazione.
Quanto alla entrate proprie in senso stretto, basterà rilevare
che nel campo della sanità le province autonome non dispongono di
alcun potere di imporre tasse o contributi o tariffe o forme di
compartecipazione alla spesa da parte degli assistiti, diverso e
maggiore di quelli riconosciuti a tutte le regioni.
Le province autonome e le regioni speciali, a differenza delle
regioni ordinarie, godono invece, com'è noto, di un vero regime di
compartecipazione al gettito dei tributi erariali. E questo è il
grande argomento di cui si fanno forti coloro che considerano tali
enti come privilegiati rispetto agli altri enti di autonomia.
Ma l'argomento è totalmente inconferente ai fini del problema qui
discusso. Supponiamo, per un momento, che il regime di
compartecipazioneal gettito dei tributi erariali, stabilito a favore
delle province autonome, dovesse rivelarsi tale da comportare a
favore di esse un riparto proporzionale eccessivo in rapporto alle
funzioni da esse svolte (che sono peraltro assai più numerose e
ampie, come è noto, di quelle trasferite alle regioni ordinarie).
Ebbene il legislatore statale avrebbe, a questo punto, due
possibilita': o quella, che costituirebbe invero la strada maestra di
devolvere alle province autonome ulteriori funzioni oggi trattenute
in capo allo Stato, così da adeguare il riparto delle funzioni a
quello stabilito per il gettito dei tributi; ovvero quella di
adeguare le compartecipazioni al gettito tributario oggi riconosciuta
alle province, all'effettivo riparto delle funzioni.
Lo Stato però si guarda bene dal percorrere la prima strada e al
contrario continua ad intervenire con propri mezzi finanziari, nel
territorio delle province, anche in materie rientranti nelle
competenze statutarie di queste, per non voler cedere la gestione
degli interventi, e ciò con le più varie giustificazioni in genere
legate a presunte esigenze di programmazione nazionale; si vedano ad
esempio, di recente, i casi decisi da questa Corte con le sentenze
nn. 392, 427 e 462 del 1992).
Ma lo Stato non percorre nemmeno l'altra strada, quella cioè di
un adeguamento ipotetico delle compartecipazioni all'attuale riparto
delle funzioni.
Si dirà che la modifica delle compartecipazioni comporta modifica
delle norme statutarie che, pur essendo possibile con legge
ordinarie, ai sensi dell'art. 104 dello statuto speciale, presuppone
però l'intesa con le province; e che non potendo attendersi di
ottenere facilmente l'intesa su una riduzione delle entrate
tributarie attribuite alle province, lo Stato deve ricorrere
all'espediente di agire sui trasferimenti dal proprio bilancio,
riducendoli (come appunto fa con il fondo sanitario), in quanto tali
riduzioni non passano attraverso la necessaria intesa con gli enti
autonomi.
Ma l'argomento dialettico prospettato (e che non va molto lontano
- crediamo - dalla realtà dei propositi e degli intenti con cui si
muove il legislatore centrale in questa materia) svela da solo la sua
intima contraddizione e il suo insanabile contrasto con i principi
costituzionali. Se, infatti, la riduzione delle risorse attribuite
per il servizio sanitario - con la sottrazione alla provincia non
solo delle risorse corrispondenti ai livelli minimi uniformi di
assistenza, ma di una parte delle stesse risorse contributive
riscosse nella provincia medesima - serve a realizzare per altra via
quella riduzione di risorse che si ritiene di non poter realizzare
attraverso la riduzione delle compartecipazioni, per l'ostacolo
statutario derivante dalla necessità dell'intesa, ciò significa che
tale riduzione è un espediente apertamente elusivo dello stesso
dettato statutario. Se lo statuto ha voluto che la garanzia
dell'autonomia passasse anche attraverso la garanzia procedimentale
dell'intesa per la modifica delle relative norme, è evidentemente
lesivo di questa garanzia, e dunque dell'autonomia, l'espediente di
sottrarre alle province altre risorse, ad essa spettanti, e per le
quali tale sottrazione non trova autonoma giustificazione.
La realtà è però che è ancora mancata quella "riconsiderazione
globale della materia, basata su più approfondite analisi del
rapporto tra i flussi finanziari esistenti fra lo Stato e le regioni
(e le province autonome) e le funzioni esercitate da queste ultime",
secondo la prospettiva indicata dalla Corte nella sentenza n.
381/1990 (n. 5 del considerato in diritto).
I rapporti fra Stato e regioni e province autonome sono regolati e
devono essere retti dai principi costituzionali e da criteri di
lealtà reciproca: non c'è spazio, in una disciplina di tale
rapporto che voglia essere costituzionalmente coerente, per furberie
o colpi di mano. Anche la sacrosanta esigenza dell'equità nel
riparto delle risorse deve passare attraverso regole chiare e
ragionevolmente fondate, non attraverso l'uso di strumenti impropri.
Dalla Corte, il cui arbitrato rappresenta la più alta garanzia di
salvaguardia del quadro di equilibrio costituzionale anche nel campo
delle autonomie, la provincia ricorrente si attende non un
trattamento di favore, ma la limpidezza di una decisione fondata sui
criteri costituzionalmente sanciti e sul canone della ragionevolezza,
piuttosto che sul facile ma ingannevole richiamo a presunte ragioni
pratiche e alle necessità dell'emergenza, volto a giustificare ciò
che altrimenti non può qualificarsi se non come un irragionevole
arbitrio.

P. Q. M.
La provincia ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, primo comma, della legge
23 dicembre 1992, n. 498, nella parte in cui prevede per il 1993 la
riduzione del 42 per cento delle risorse provenienti dal Fondo
sanitario nazionale e dalla attribuzione dei contributi sanitari, e
spettanti alla provincia autonoma di Trento, e prevede inoltre, per
gli anni successivi, la conferma della aliquota di riduzione di cui
all'art. 4, undicesimo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412,
per violazione degli artt. 3 e 5 della Costituzione e dell'autonomia
finanziaria garantita alla Provincia dal titolo VI dello statuto
speciale per il Trentito-Alto Adige, nonchè dell'art. 5 della legge
30 novembre 1989, n. 386 e dell'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n.
468.
Roma, addì 28 gennaio 1993.
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

93C0107