1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 25-3-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 febbraio 1998
N. 14 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 febbraio 1998 (della regione Veneto) Finanza pubblica - Misure per la stabilizzazione di cui alla legge n. 449 del 1997 - Disposizioni tributarie in materia di veicoli - Attribuzione alle regioni delle competenze in materia di tasse automobilistiche non erariali - Fissazione delle modalita' di svolgimento di tali competenze, con decreto del Ministro delle finanze - Riduzione della quota dell'accisa sulla benzina spettante alle regioni a statuto ordinario - Istituzione di una tassa sulle emissioni di anidride solforosa e di ossidi di azoto - Istituzione di una imposta erariale regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili, con riserva alla competenza dello Stato circa la fissazione delle modalita' di accertamento, riscossione e versamento - Irragionevolezza - Incidenza sul diritto alla salute - Lesione delle competenze e dell'autonomia regionale - Violazione dell'autonomia finanziaria regionale, in particolare, anche per mancata attribuzione di risorse in dipendenza dagli aggravi di spesa derivanti dalle norme impugnate. Finanza pubblica - Misure per la stabilizzazione di cui alla legge n. 449 del 1997 - Sanita' - Riduzione delle quote spettanti alle regioni in caso di inadempienza, entro i termini stabiliti, da parte di queste e delle Aziende sanitarie locali, agli obblighi disposti da leggi dello Stato per il contenimento della spesa sanitaria e in caso di mancata attuazione degli strumenti di pianificazione riguardanti la tutela della salute mentale - Riutilizzo delle disponibilita' finanziarie derivanti da tali riduzioni - Inquadramento nella dirigenza regionale di specialisti ambulatoriali a rapporto convenzionale - Fornitura a titolo gratuito, da parte del Servizio sanitario nazionale di protesi mammarie - Lesione del diritto alla salute - Incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione e sul principio di copertura finanziaria per nuove e maggiori spese - Lesione del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni - Violazione delle competenze e dell'autonomia regionale - Violazione, in particolare, delle competenze regionali in materia di sanita' pubblica e dell'autonomia finanziaria, per mancata attribuzione di risorse in dipendenza dagli aggravi di spesa derivanti dalle norme impugnate. Finanza pubblica - Misure per la stabilizzazione, di cui alla legge n. 449 del 1997 - Disposizioni concernenti il personale e le amministrazioni pubbliche - Estensione alle regioni e province autonome della disciplina relativa alla riduzione delle spese di personale - Attribuzione all'"organo di direzione politica responsabile" della competenza in ordine alla riduzione di organismi collegiali - Destinazione ad economie di bilancio del 50% dei ricavi delle convenzioni stipulate dalle amministrazioni pubbliche con soggetti pubblici e privati e dirette a fornire, a titolo oneroso, consulenze o servizi aggiuntivi - Applicabilita' alle regioni della normativa concernente la dismissione di attivita' pubbliche - Disposizioni per la riduzione delle giacenze - Norme per il contenimento del fabbisogno finanziario - Disciplina delle attivita' agricole - Delega al Governo per l'emanazione delle relative norme di attuazione - Irragionevolezza - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Lesione delle competenze e dell'autonomia regionale - Incidenza sul principio di leale collaborazione tra Stato e regioni. Finanza pubblica - Misure per la stabilizzazione di cui alla legge n. 449 del 1997 - Edilizia e urbanistica - Adozione di procedure di silenzio-assenso da parte degli enti locali, in applicazione dei decreti-legge decaduti per mancata conversione, i cui effetti sono stati fatti salvi dall'art. 2, comma 61, legge n. 662 del 1996 - Validita' dei relativi strumenti urbanistici "gia' intesi approvati" e previsione, a tal fine, che il termine di 180 giorni stabilito per la formazione del silenzio-assenso, non maturato nel periodo di vigenza del singolo decreto-legge, sia raggiunto nel periodo di vigenza dei successivi decreti-legge - Lesione del principio secondo cui cessa ex tunc l'efficacia dei decreti-legge non convertiti entro il termine di 60 giorni - Incidenza sulle competenze regionali - Violazione del diritto di difesa. (Legge 27 dicembre 1997, n. 449, artt. 17, commi 10, 22, 29; 18, 32, commi 2, 4, 5, 15; 34, comma 1; 37, 39, comma 19; 41, commi 1 e 3; 43, 44, comma 4; 47, comma 1; 48, commi 1 e 5; 49, comma 18; 55, comma 14). (Cost., artt. 2, 3, 5, 24, 32, 77, 81, 97, 117, 118, 119 e 128). (098C0137) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 25-3-1998)

Ricorso della regione del Veneto, in persona del vece presidente
pro-tempore della Giunta regionale, avv. Bruno Canella,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
ed in virtù di deliberazione di G.R. n. 58 del 14 gennaio 1998, di
autorizzazione a stare in giudizio, dagli avv. proff. Giuseppe Franco
Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente domiciliata presso lo
studio di quest'ultimo, in Roma, Lungotevere delle Navi n. 30 contro
il Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della legge 27 dicembre 1997, n. 449,
pubblicata in Gazzetta Ufficiale, serie generale, suppl. ord. n. 302
del 30 dicembre 1997, (*) recante "Misure per la stabilizzazione
della finanza pubblica, nella sua interezza e con particolare
riguardo all'art. 17, commi 10, 22 e 29, all'art. 18, all'art. 32,
commi 2, 4, 5 e 15, all'art. 34, comma 1, all'art. 37, all'art. 39,
comma 19, all'art. 41, commi 1 e 3, all'art. 43, all'art. 44, comma
4, all'art. 47, comma 1, all'art. 48, commi 1 e 5, all'art. 49,
comma 18, all'art. 55, comma 14.
F a t t o
1. - La legge 27 dicembre 1997, n. 449, pubblicata in Gazzetta
Ufficiale, serie generale, suppl. ord. n. 302, del 30 dicembre 1997,
(*) contiene disposizioni gravemente lesive delle prerogative
costituzionalmente garantite alle regioni.
In particolare, tutte le disposizioni specificamente impugnate - il
cui contenuto verrà più oltre dettagliatamente esposto -
indebitamente comprimono l'autonomia legislativa, amministrativa e
finanziaria regionale.
Tali previsioni normative sono, dunque, costituzionalmente
illegittime per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Quanto all'art. 17, comma 10, violazione degli artt. 3, 5,
117, 118 e 119 della Costituzione.
La previsione normativa ora indicata dispone che "la riscossione,
l'accertamento, il recupero, i rimborsi, l'applicazione delle
sanzioni ed il contenzioso amministrativo relativo alle tasse
automobilistiche non erariali" sono, a decorrere dal 1 gennaio 1999,
"demandati alle regioni a statuto ordinario". Dette attività debbono
peraltro essere svolte "con le modalità stabilite con decreto del
Ministro delle finanze", ancorchè sentita la Conferenza
Stato-regioni. Lo stesso decreto provvede ad approvare uno "schema
tipo di convenzione con la quale le regioni possono affidare a terzi
... l'attività di controllo e riscossione delle tasse
automobilistiche". La riscossione coattiva, invece, è svolta "a
norma del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43".
Come codesta ecc.ma Corte costituzionale ha da tempo chiarito,
l'art. 119 della Costituzione consente allo Stato - cui spetta
determinare le "forme" e i "limiti" dell'autonomia finanziaria (e
quindi tributaria) delle regioni - di identificare il "tipo di
tributo" regionale, "nella sua configurazione e nei suoi elementi
costitutivi", nonchè il "momento quantitativo" dell'esercizio della
potestà tributaria (sentenza n. 214 del 1987). La disposizione
impugnata va ben al di là di questi confini. Essa, infatti, pretende
addirittura di imporre (oltretutto pel tramite di un futuro decreto
ministeriale) un modello standardizzato di disciplina dell'esercizio
dell'autonomia tributaria regionale (già di per sè tutt'altro che
soddisfacente, ai sensi dell'art. 4 della legge n. 281 del 1970),
che manifestamente eccede l'ambito dei concetti di "forme" e di
"limiti" (ex art. 119 Cost.) per come chiariti dalla riferita
pronuncia di codesta ecc.ma Corte. In questo modo, non risulta
violato solo l'art. 119 Cost., ma sono incisi anche gli artt. 117 e
118 (che in via di principio non dovrebbero essere coinvolti in campo
tributario), atteso che la normativa censurata irrompe nella materia
dell'ordinamento degli uffici regionali e compromette l'autonomo e
differenziato esercizio delle funzioni amministrative regionali,
imponendo lo stesso idetico modello di attività a tutte le regioni.
La scelta del legislatore statale è, del resto, irrazionale (e
violativa anche dell'art. 3 Cost., in riferimento agli artt. 5, 117,
118 e 119), in quanto pretende di omogeneizzare, per l'intero
territorio nazionale, le modalità di esercizio di tutte le attività
indicate, in totale assenza di qualsivoglia ragione giustificativa.
Le esigenze di omogeneità, invero, richiederebbero tutt'al più la
determinazione di alcuni criteri generali uniformi, lasciando alle
singole regioni il potere di muoversi autonomamente nel loro ambito.
Qui, invece, si è andati molto più in là, assoggettando tutte le
regioni alle stesse regole. L'irrazionalità è particolarmente
evidente per quanto concerne la convenzione-tipo per l'affidamento a
terzi del servizio di riscossione. Poichè le modalità della
riscossione (e quindi le relazioni con gli utenti) dovrebbero essere
disciplinate comunque dal futuro decreto ministeriale, la convenzione
dovrebbe evidentemente disciplinare i soli rapporti fra
l'Amministrazione regionale e i concessionari. Epperò, se l'adozione
di una convenzione-tipo si potrebbe giustificare nella diversa
fattispecie del successivo comma 11 (convenzione con i tabaccai al
fine della riscossione delle tasse automobilistiche), poichè in quel
caso vengono in gioco i rapporti fra l'Amministrazione e gli utenti
(interessati ad un servizio ispirato a regole analoghe su tutto il
territorio nazionale), nel caso che ne occupa il solo interesse che
traspare è quello dello Stato a far valere ovunque le sue regole,
senza che l'omogeneità così imposta trovi fondamento in un
interesse generale.
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(*) Supplemento ordinario n. 255/L alla Gazzetta Ufficiale - serie
generale - n. 302 del 30 dicembre 1997.
In questo quadro, il rinvio ad un successivo decreto ministeriale
aggrava l'illegittimità, poichè la legge censurata non delimita in
alcun modo la discrezionalità del Ministro (che risulta dunque
carente di idoneo fondamento legislativo), e certo non garantisce le
regioni pel solo fatto di prevedere che la Conferenza Stato-regioni
sia dal Ministro stesso "sentita".
Ancora più radicalmente, infine, si deve dire che la disposizione
impugnata risulta illegittima in quanto affida alle regioni compiti
onerosi senza la previsione di copertura finanziaria, anche qui in
violazione degli artt. 5, 117, 118 e 119 Cost. Ci troviamo qui
infatti di fronte all'ennesimo caso di "federalismo per abbandono",
che vede lo Stato sbarazzarsi di funzioni, accollandone gli oneri
alle regioni a costo (per lo Stato|) zero. L'anomalia della vicenda,
del resto, è palesata dallo stesso legislatore statale che per
descrivere il passaggio alle regioni dei compiti sopra indicati
utilizza l'ambiguo ed impreciso termine "demandare".
2. - Quanto all'art. 17, comma 22, violazione degli artt. 5 e 119
della Costituzione.
La previsione normativa ora menzionata dispone la riduzione della
quota dell'accisa sulla benzina, spettante alle regioni a statuto
ordinario ai sensi dell'art. 3, comma 12, legge 28 dicembre 1995 n.
549, "da lire 350 a lire 242 per ciascun litro". L'autonomia
finanziaria della ricorrente ne risulta gravemente compromessa.
Si deve premettere che l'accisa sulla benzina è un tributo proprio
delle regioni, ai sensi del menzionato art. 3, comma 12, legge n.
549 del 1995. Se ne impone, ora, la riduzione unilaterale, nel
presupposto di una sorta di compensazione "interna" del carico
fiscale nel settore della circolazione automobilistica. Sennonchè,
è del tutto evidente che, a fronte di una riduzione certa della
capacità impositiva delle regioni, si contrappone uno sperato e
meramente eventuale riequilibrio, derivante dall'incremento di altre
entrate. Che si tratti di un riequilibrio solo sperato è confessato
dallo stesso legislatore statale, nel momento in cui qualifica come
un dover essere (o forse un wishful thinking) gli effetti in termini
di gettito della nuova disciplina. È però un principio
costituzionale non scritto - ma non per questo meno palese - che la
finanza regionale debba contare su previsioni di entrata certe e non
aleatorie (altrimenti le regioni, tipico ente di programmazione, non
potrebbero programmare nemmeno il rapporto tra le entrate e le
uscite|). Di qui, la violazione degli indicati parametri
costituzionali.
3. - Quanto all'art. 17, comma 29, violazione degli artt. 5, 32 e
119 della Costituzione.
La previsione normativa ora menzionata istituisce una tassa sulle
emissioni di anidride solforosa e di ossidi di azoto. Si tratta di
una tipica "tassa ambientale", che tuttavia non viene in alcun modo
disciplinata come si confà a tributi di questo tipo. In particolare,
le regioni non vengono qualificate (come invece accade in riferimento
alle tasse sui consumi di combustibili, come dispone l'art. 6 della
legge 14 giugno 1990 n. 158) come compartecipi del relativo gettito
(ancorchè il presupposto sia il rischio ambientale che deriva da
certe attività, destinato a prodursi in riferimento a certi ambiti
territoriali ben determinati, essenzialmente regionali); non si
destina il gettito all'adozione di interventi di prevenzione o
risanamento ambientali, ancorchè ciò sia imposto dall'esigenza
costituzionale di tutela della salute della collettività, in
riferimento ai singoli ambiti regionali.
4. - Quanto all'art. 18. violazione degli artt. 3, 5 e 119 della
Costituzione. L'indicata disposizione istituisce una "imposta
erariale regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili" (comma
1). Le modalità di accertamento, riscossione e versamento sono però
irragionevolmente riservate allo Stato, come pure lo è la
determinazione dell'aliquota (comma 2). Tanto, oltre a violare il
principio di ragionevolezza, viola sicuramente l'autonomia
finanziaria regionale, atteso che della "regionalita'" dell'imposta
resta traccia solo nel nomen, in assenza di qualunque autonomia della
regione in ordine alle sue caratteristiche. La regione, inoltre, in
violazione del principio di leale cooperazione, non è neppure
coinvolta nel procedimento di redazione del regolamento ministeriale
recante la disciplina dell'imposta (che del resto non trova alcuna
delimitazione nella legge censurata, anche qui in violazione della
riserva di legge di cui all'art. 119 Cost.).
5.1. - Quanto all'art. 32. commi 2, 4, 5 e 15. violazione degli
artt. 2, 3, 32, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione.
L'art. 32, dedicato agli "interventi di razionalizzazione della
spesa" in materia sanitaria, prescrive alle regioni la assegnazione
alle aziende ospedaliere e alle aziende sanitarie locali di obiettivi
di risparmio sulla spesa per la acquisizione di beni e servizi, in
vista di un risparmio complessivo regionale nel 1998 del 2,25%
rispetto alla spesa del 1996, tenuto conto dei tassi di inflazione
nei due anni successivi (comma 1): la disciplina consente alle
regioni di tenere conto sia dei risultati dì razionalizzazione della
spesa già ottenuti dalle singole aziende sia delle peculiarità
sociali, economiche e demografiche del territorio servito. Lo scopo
perseguito appare ragionevole e non viene qui contestato, come non lo
è il metodo prefigurato per il suo raggiungimento. Ciò che si
lamenta è però che il comma 2, nel disciplinare le conseguenze
dell'eventuale inadempimento:
equipara, sul piano delle fattispecie da sanzionare da parte
dello Stato, l'inadempienza delle regioni e quella delle "relative
aziende unità sanitarie locali e aziende ospedaliere";
conseguentemente consente una sanzione a carico della regione e
del suo sistema sanitario complessivo in relazione ad un eventuale
inadempimento localizzato anche in una sola azienda, fattispecie che
dovrebbe competere alla regione sanzionare, sul piano istituzionale,
finanziario e disciplinare, e non allo Stato;
fa irragionevolmente gravare, senza necessità di tutela di alcun
interesse costituzionalmente meritevole, conseguenze sanzionatorie su
soggetti pubblici ed utenti che non hanno in alcun modo concorso al
fatto ritenuto lesivo;
consente l'intervento statale sul sistema sanitario regionale, in
funzione sanzionatoria e, nel caso di omissione di singole aziende,
sostitutiva dell'intervento regionale, senza che sia contemplata
alcuna procedimentalizzazione: non sono previsti preavvisi, diffide,
termini per provvedere; non sussiste alcuno scrupolo di rispetto
delle esigenze del metodo della leale collaborazione che codesta
ecc.ma Corte ha da tempo individuato, in analoghi contesti, come
vincolanti;
demanda allo Stato, e per esso al Ministro della sanità, una
discrezionalità del tutto illimitata, salva la soglia massima del
3%, e salvo il parere della conferenza Stato-città, nel dosare la
sanzione finanziaria, in assenza di parametri che consentano di
proporzionare la sanzione all'inadempimento.
5.2. - Il comma 4 dello stesso art. 32 applica alle regioni che,
entro il 31 marzo 1998, non abbiano dato attuazione agli strumenti di
pianificazione riguardanti la tutela della salute mentale di cui
all'art. 1, comma 20, della legge n. 662 del 1996, e che non abbiano
provveduto alla completa istituzione delle residenze territoriali e
alla chiusura degli ospedali psichiatrici, le sanzioni previste dal
comma 23 dello stesso articolo. Il termine è di irragionevole
brevità, a motivo degli investimenti immobiliari e degli interventi
edilizi, di grande complessità e di significativa lunghezza, da
porre in atto. L'inosservanza eventuale del termine è sanzionata
ancora una volta in forma irragionevolmente grave e priva di
proporzionalità all'entità dell'eventuale inadempimento, oltre che
rimessa nell'an e nel quomodo ad una eccessiva discrezionalità
dell'autorità statale.
5.3. - Il comma 5 dell'art. 32 disciplina il riutilizzo delle
disponibilità finanziarie derivanti dalle riduzioni di cui al comma
2, devolvendole al finanziamento di azioni di sostegno volte alla
rimozione degli ostacoli che hanno dato luogo alla inadempienza o a
progetti speciali a favore di fasce sociali deboli. Lo stesso comma
destina le risorse derivanti dalle riduzioni di cui al comma 23
dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996 e al comma 4 della stessa
legge finanziaria n. 449 del 1997 alla realizzazione di un progetto
obiettivo in tema di salute mentale e "a titolo incentivante, a
favore di aziende... che abbiano attuato i programmi di chiusura dei
residui ospedali psichiatrici".
Tale disciplina:
prevede la possibilità di assegnazione di risorse non
direttamente alle regioni, ma alle singole aziende, da parte
Ministro, con evidente aggiramento non solo del sistema di
finanziamento del Servizio sanitario regionale come disciplinato
dalla legge n. 833 del 1978 e successive modificazioni, e dunque
della autonomia finanziaria regionale, ma anche della capacità di
governo della sanità da parte della regione;
rimette al Ministro della sanità la determinazione della quota
di fondi da assegnare alle regioni, con il solo vincolo del parere
della Conferenza Stato-regioni, salvo l'avvalimento dell'Osservatorio
nazionale sulla salute mentale e dell'Istituto superiore della
sanità, che sono peraltro meri organi statali centrali;
concede al Ministro una irragionevole discrezionalità nella
riassegnazione dei fondi, non significativamente correlata a
parametri legislativamente disciplinati e caratterizzati dalla
necessaria correlazione con finalità di interesse pubblico, a
rilevanza costituzionale, nella cui individuazione e nel cui
perseguimento le regioni abbiano parte;
contempla la attivazione, pur limitatamente alla psichiatria, di
un potere sostituivo ibrido, comportante la nomina di commissari ad
acta definiti "regionali", ma nominati dal Consiglio dei Ministri su
proposta del Ministro della sanità d'intesa con la regione
interessata: dal che non è dato evincere se il soggetto od organo
sostituito sia la stessa regione che dà l'intesa o l'azienda, verso
la quale dovrebbe essere la regione ad intervenire.
5.4. - Il comma 15 dell'art. 32 facoltizza le regioni ad
autorizzare spese sanitarie in favore di categorie di non cittadini
precedentemente non assistite dal Servizio sanitario, ma non mette a
disposizione alcuna risorsa aggiuntiva destinata a coprire le
relative spese. Così facendo si compromette l'autonomia finanziaria
regionale e all'un tempo si pregiudica il diritto costituzionale alla
salute, poichè non si aumentano le risorse ancorchè i compiti
addossati al SSN vengano ampliati, così rischiando di fornire un
servizio inefficiente sia ai cittadini italiani che ai cittadini
extracomunitari.
6. - Quanto all'art. 34, comma 1, violazione degli artt. 3, 32, 81,
97, 117, 118 e 119 della Costituzione. L'art. 34, comma 1, prescrive
l'inquadramento progressivo in ruolo come dirigenti di primo livello
degli specialisti ambulatoriali in regime convenzionale, medici e
non, sia pure in aree di attività specialistica individuate dalle
regioni. A prescindere dalla ragionevolezza di una simile scelta
legislativa, che sovraccarica di altro personale, anche in
soprannumero, le regioni e le aziende, proprio in un momento in cui
la legislazione statale si orienta non solo verso la privatizzazione
del rapporto di impiego pubblico, ma verso una diversificazione delle
forme di collaborazione con le pubbliche amministrazioni, rimane il
fatto che l'inquadramento ingenera, rispetto al rapporto
convenzionale, un significativo aggravio di spesa a carico del SSN, a
cui non fa riscontro alcuna messa a disposizione delle risorse
necessarie, con conseguente pregiudizio per l'autonomia finanziaria
regionale, ma anche per la capacità regionale di governo del sistema
sanitario nel suo insieme e in specie dei flussi di spesa, con
particolare riguardo a quella corrente nel settore del personale.
Ciò, poi, nello stesso momento in cui si impone una ulteriore
riduzione della spesa complessiva, nelle forme del già contestato
art. 32. Può essere invocato in proposito il principio, elaborato
dalla giurisprudenza della ecc.ma Corte, del parallelismo tra
responsabilità di disciplina e di controllo e responsabilità
finanziaria (v. già sentenza n. 355/1993).
7. - Quanto all'art. 37, violazione degli artt. 2, 3, 32, 81, 97,
117, 118 e 119 della Costituzione. L'art. 37 assolve, pur con
colpevole ritardo, ad un obbligo morale del legislatore nazionale
verso una patologia purtroppo sempre molto diffusa, consentendo la
fornitura gratuita a carico del SSN della protesi mammaria alle
assistite che abbiano subito un intervento di mastectomia. Come
sempre, tuttavia, nessuna risorsa sanitaria aggiuntiva viene messa a
disposizione delle regioni, pur in tempi di stretta sulla spesa.
L'autonomia finanziaria e il governo della spesa vengono così
pregiudicati insieme al diritto alla salute, a parole meglio protetto
ma in fatto costretto nelle strettoie di una competizione crescente
tra patologie per la aggiudicazione di risorse sempre più scarse.
8. - Quanto all'art. 39, comma 19, violazione degli artt. 3, 32,
97, 117, 118, 119 e 128 della Costituzione.
L'art. 39, comma 19, estende alle regioni ed alle province autonome
la disciplina relativa alla riduzione delle spese di personale, ma
nel far cio':
equipara indebitamente le regioni, la cui autonomia gode di
garanzia costituzionale su diversi versanti, ad enti quali le camere
di commercio, gli enti del SSN e gli enti locali in generale, la cui
posizione costituzionale è del tutto diversa e meno protetta;
reitera, prolunga nel tempo e generalizza misure di contenimento
dell'utilizzo di personale che codesta Corte ha già statuito dover
essere temporanee e preordinate ad instaurare un regime transitorio
in attesa della riforma sanitaria o di un riassetto generale del
settore (sentenza n. 416/1995, sulla legge finanziaria 23 dicembre
1994, n. 724, con richiami alle precedenti sentenze nn. 610/1988,
245/1984, 307/1983). Nel lamentare la perdurante protrazione di una
artificiosa emergenza, la Regione ricorrente non può non constatare
la violazione dei richiamati parametri costituzionali.
9. - Quanto all'art. 41, commi 1 e 3, violazione degli artt. 117,
118 e 119 della Costituzione.
L'art. 41, commi 1 e 3, detta norme generali relative alla
revisione degli organi collegiali e al trattamento economico del
personale, applicandole presumibilmente anche alle regioni, in
difetto di esenzione delle medesime, equiparandole così a categorie
di enti non munite di alcuna garanzia costituzionale di autonomia. In
particolare il comma 1, attribuendo la competenza, in ordine alla
revisione, all'"organo di direzione politica responsabile" la legge
censurata invade il campo riservato alla ricorrente in ordine alla
distribuzione dei compiti interna alla propria organizzazione, per
costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale
riservata all'autonomia regionale.
Quanto al comma 3, esso incide sull'autonomia della regione in
riferimento al trattamento economico del proprio personale e
all'organizzazione dei propri uffici.
Non pare, del resto, trattarsi di misure urgenti e provvisorie
volte al contenimento del disavanzo pubblico (sentenze nn. 356/1992,
128 e 357/1993, 222/1994), quanto di vere e proprie misure
organizzative, caratterizzate da una scelta di principio non
provvisoria, ma a regime.
10. - Quanto all'art. 43, violazione degli artt. 117, 118 e 119
della Costituzione.
L'art. 43, in particolare al comma 3, introduce una disciplina
generale, applicabile anche alle regioni in difetto di espressa
esenzione, delle convenzioni con soggetti pubblici e privati per la
fornitura a titolo oneroso di consulenze o servizi aggiuntivi. Tanto,
vincolando la destinazione del 50% dei ricavi delle convenzioni
stipulate ai fini di cui al comma 1 ad economie di bilancio.
Tale prescrizione è incompatibile con l'autonomia finanziaria
regionale, oltre che con quella legislativa ed amministrativa, che
esigono che le Regioni possano liberamente conformare gli strumenti
operativi in questione, come i loro ricavi.
Anche in questo caso le misure in oggetto sono a regime, e non
transitorie.
11. - Quanto all'art. 44, comma 4, violazione degli artt. 117, 118
e 119 della Costituzione.
Altre censure devono venire sollevate contro l'art. 44, comma 4,
che estende l'applicabilità dell'art. 14 della legge n. 59 del 1997
alle amministrazioni di cui all'art. 1 del decreto legislativo n. 29
del 1993, epperciò anche alle regioni. Così facendo - sembra di
poter dedurre dalla non limpida formulazione del testo - si consente
allo Stato di imporre soppressioni e fusioni di enti, trasformazioni
in soggetti di diritto privato, nonchè varie altre prescrizioni
organizzative anche alle regioni, omettendo qualunque procedura di
raccordo e comprimendo intollerabilmente l'autonomia organizzativa
regionale. Di qui, la violazione degli indicati parametri
costituzionali, anche nel caso in cui il significato della censurata
disposizione stesse nell'estensione dei princi'pi di cui al riferito
art. 14 alle regioni, in qualità di principi fondamentali della
legislazione statale.
12. - Quanto agli artt. 47, comma 1, e 48, commi 1 e 5, violazione
degli artt. 97, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Gli artt. 47, comma 1, e 48, commi 1 e 5, dettano disposizioni
concernenti rispettivamente le limitazioni ai pagamenti a carico del
bilancio dello Stato a favore di enti caratterizzati da giacenze di
disponibilità liquide, il concorso del sistema delle autonomie
regionali agli obiettivi della finanza pubblica mediante il blocco
del fabbisogno finanziario, la sospensione dei pagamenti "ad
eccezione di quelli che possono arrecare danni patrimoniali all'ente
o a soggetti che intrattengono con l'ente rapporti giuridici e
negoziali".
Tale disciplina, quanto meno:
è intrinsecamente irragionevole, ai limiti della
comprensibilità, almeno quanto al comma 5 dell'art. 48: non è ad
esempio dato comprendere quale titolo di pagamento dovrebbe
sussistere a favore di terzi in assenza di rapporti giuridici e
negoziali; e quanto all'art. 47, comma 1, non è dato comprendere
quale sia la assegnazione di competenza delle regioni sulla cui
entità il Tesoro con proprio decreto determina l'importo minimo
delle giacenze, compreso tra il 10 e il 20% delle assegnazioni
stesse;
demanda, almeno quanto al comma 1 dell'art. 47, al Ministro del
tesoro la determinazione delle categorie di enti e del limite di
giacenza che attiva la ripresa dei pagamenti statali, in violazione
della riserva di legge di cui all'art. 119;
equipara ancora una volta regioni ed altri enti, locali e non,
privi di autonomia costituzionalmente garantita o comunque dotati di
minore garanzia;
non configura misure temporanee o di emergenza, ma struttura
vincoli permanenti;
limita in termini pesantissimi l'autonomia finanziaria regionale,
e con essa quella legislativa ed amministrativa, introducendo fattori
di incertezza e di imprevedibilità gestionale.
13. - Quanto all'art. 49, comma 18, violazione degli artt. 3, 24 e
77, in riferimento agli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione.
L'art. 49, comma 18, della legge impugnata dispone: "Sono
considerati validi gli strumenti urbanistici già intesi approvati a
seguito dell'applicazione, da parte degli enti che li hanno adottati,
delle procedure del silenzio-assenso previste dai decreti-legge
(segue il consueto rosario di decreti iterati e reiterati) i cui
effetti sono stati fatti salvi ai sensi dell'art. 2, comma 61, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662. Ai fini della presente disposizione,
il termine di centottanta giorni previsto per la formazione del
silenzio-assenso, non maturato nel periodo di vigenza del singolo
decreto-legge, si intende raggiunto nel periodo di vigenza dei
successivi decreti-legge".
Tale previsione (che peraltro si segnala anche per lo stile a dir
poco zoppicante) è palesemente violativa delle attribuzioni della
ricorrente. Si deve preliminarmente ricordare che l'ultimo dei
decreti dell'illegittima catena cui la disposizione fa riferimento,
saldatasi (non già con la conversione, bensi') con la mera sanatoria
di cui all'art. 2, comma 61, della legge n. 662 del 1996, disponeva
(all'art. 5, comma 3, che introduceva un nuovo comma 3 art. 39 della
legge 8 giugno 1990 n. 142) che "L'approvazione dello strumento
urbanistico e delle relative varianti da parte della regione e, ove
prevista, della provincia o di altro ente locale, avviene entro
centottanta giorni dalla data di trasmissione, da parte dell'ente che
lo ha adottato, dello stesso strumento urbanistico corredato della
necessaria documentazione; decorso infruttuosamente il termine... i
piani si intendono approvati". Tale previsione normativa si
esponeva, di per sè, a pesantissimi dubbi di legittimità
costituzionale, in ragione della grave compressione dell'autonomia
regionale determinata dall'imposizione del silenzio-assenso in una
materia di competenza regionale quale è l'urbanistica. I dubbi,
però, divengono certezze a seguito dell'entrata in vigore della
disposizione qui censurata.
I termini del problema sono chiarissimi. Nessuno dei decreti che
recavano la previsione del silenzio-assenso aveva mai potuto
determinare, in fatto, la lesione del potere regionale di
approvazione degli strumenti urbanistici locali: poichè la vigenza
del decreto non poteva eccedere i sessanta giorni, il termine di
centottanta giorni per la maturazione del silenzio-assenso non poteva
- evidentemente - utilmente decorrere. È dunque evidente che il
problema dell'illegittimità costituzionale si sarebbe posto solo al
momento della conversione, poichè solo allora le previsioni del
decreto - naturaliter provvisorie - sarebbero state stabilizzate
grazie alla novazione della loro fonte, determinata dalla legge di
conversione. È altrettanto evidente che, una volta convertito
l'ultimo decreto, il termine di centottanta giorni avrebbe potuto
cominciare a decorrere utilmente, essendo venuto meno l'ostacolo
temporale di cui all'art. 77 della Costituzione. Tale decorso,
tuttavia, avrebbe potuto riguardare i procedimenti di approvazione
solo pro futuro, e certo non avrebbe potuto in alcun modo incidere
sul passato. La conversione, però, non è mai intervenuta, nè vi
ha provveduto la legge impugnata. Nè per il passato nè per il
futuro, dunque, il meccanismo del silenzio assenso può essere
operativo.
Del tutto inopinatamente, però, la legge non dispone ciò che la
legge di conversione avrebbe potuto (e cioè l'utile decorso del
termine per il futuro), ma dispone addirittura ciò che non avrebbe
potuto neppure la legge di conversione, e cioè l'utile decorso del
termine per il passato. Siamo così di fronte ad un nuovo personaggio
di quella vera e propria galleria di mostri costituzionali cui da
tempo il legislatore statale ci ha abituati. La legge impugnata non
ha, invero, fatto salvi gli effetti dei decreti legge non convertiti.
Nessuno di essi - per le ovvie ragioni logico-costituzionali sopra
accennate - aveva prodotto alcun effetto in ordine all'utile decorso
del termine per il silenzio-assenso. Ha, invece, consentito
addirittura ai decreti di produrre oggi effetti che non avevano
potuto produrre ieri, del tutto al di fuori a previsione di cui
all'art. 77, terzo comma, secondo periodo, della Costituzione (che
fissa chiaramente i contorni della legge di sanatoria: cfr.
l'inequivocabile sentenza n. 244 del 1997). La violazione di tale
dizione costituzionale (in riferimento agli artt. 5, 117 e 118 della
Costituzione, cui si riconnette) è dunque evidente. Non basta,
altrettanto evidente è la violazione del secondo comma dell'art. 77
della Costituzione (anche qui in riferimento agli artt. 5, 117 e 118
della Costituzione). La legge impugnata, infatti, ha in buona
sostanza completamente ignorato il limite della provvisorietà che la
Costituzione impone ai decreti-legge adottati dal Governo.
Scopertamente, la legge pretende di operare una vera e propria
saldatura a posteriori dei decreti-legge della catena, tentando la
trasformazione alchemica della provvisorietà in continuità e
definitività. Tutto ciò, però, non è consentito dall'art. 77
della Costituzione, e codesta ecc.ma Corte costituzionale lo ha
limpidamente affermato già nella sentenza n. 360 del 1996, che
peraltro aveva considerato il solo fenomeno della reiterazione. Qui,
siamo di fronte al caso ancor più grave di un mix fra reiterazione e
saldatura degli effetti dei decreti stabilita ex post dal
legislatore, che risulta ancora più sconcertante. Violato,
altresì, è anche l'art. 24 della Costituzione (in riferimento agli
artt. 5, 117 e 118). È infatti evidente che la regione non aveva
interesse ad impugnare la previsione sul silenzio-assenso una volta
che questa era recata da un decreto-legge, vista l'impossibilità
logico-costituzionale dell'applicabilità dell'istituto. La legge
impugnata (assai più che sanare, si ripete) resuscita però i
decreti non convertiti, impedendo però alla regione di dolersi nei
confronti di questi, ormai decaduti. Di qui, la violazione del
diritto di difesa (di agire in giudizio innanzi codesta ecc.ma
Corte), in riferimento a specifiche attribuzioni costituzionalmente
garantite alla regione. Violato, altresì, è l'art. 3 della
Costituzione (in riferimento agli artt. 5, 117 e 118). Nella prima
parte della disposizione impugnata, come si è riportato, si afferma
che sono considerati validi gli strumenti urbanistici "già intesi
approvati" (sic|) a seguito dell'applicazione dei decreti non
convertiti. Nessuno dei decreti della catena, tuttavia, aveva potuto
produrre - come di è detto - l'effetto del verificarsi del
silenzio-assenso (nemmeno il primo nei confronti dei procedimenti in
itinere, visto che era destinato pur sempre a disporre per
l'avvenire, secondo i principi generali). Lo stesso legislatore lo
riconosce, del resto, nel momento stesso in cui (ancorchè
illegittimamente) pretende di saldare un decreto all'altro proprio
fine di determinare l'effetto del silenzio-assenso. Vi è pertanto
un'intima contraddittorietà (una "irrazionalità interna"), che
risulta violativa dell'art. 3 della Costituzione, ma allo stesso
tempo viola gli artt. 5, 117 e 118, poichè si rivela lesiva delle
attribuzioni costituzionalmente garantite alla ricorrente.
14. - Quanto all'art. 55, comma 14, violazione degli artt. 5, 117 e
118 della Costituzione. La riferita previsione normativa detta
un'analitica disciplina delle attività agricole, ancorchè da
attuarsi in sede di adozione di apposito decreto legislativo
delegato. La lesione delle attribuzioni regionali sembra essere
immediata (e precedere dunque l'attuazione con decreto legislativo),
poichè il coinvolgimento regionale si limita al parere della
Conferenza Stato-regioni, mentre in nessun punto, fra i principi e
criteri direttivi indicati, si dà conto della esigenza di
salvaguardia delle attribuzioni regionali. Tanto, in materia di
sicura competenza regionale.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte voglia, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge 27
dicembre 1997, n. 449, "Misure per la stabilizzazione della finanza
pubblica", nella sua interezza e con particolare riguardo all'art.
17, commi 10, 22 e 29, all'art. 18, all'art. 32, commi 2, 4, 5 e 15,
all'art. 34, comma 1, all'art. 37, all'art. 39, comma 19, all'art.
41, commi 1 e 3, all'art. 43, all'art. 44, comma 4, all'art, 47,
comma 1, all'art. 48, commi 1 e 5, all'art. 49, comma 18, all'art.
55, comma 14.
Milano-Roma, addì 26 gennaio 1998
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof. Massimo Luciani
98C0137