1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 19-3-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 49 SENTENZA 10 - 14 marzo 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Esercizio del commercio in forma itinerante nelle aree demaniali marittime - Esclusione della VAS per gli interventi di edilizia produttiva in variante allo strumento urbanistico generale. - Legge della Regione Veneto 31 dicembre 2012, n. 55 (Procedure urbanistiche semplificate di sportello unico per le attivita' produttive e disposizioni in materia urbanistica, di edilizia residenziale pubblica, di mobilita', di noleggio con conducente e di commercio itinerante), artt. 4 e 16; legge della Regione Veneto 14 maggio 2013, n. 8 (Disposizioni in materia di commercio su aree pubbliche. Modifica della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10 "Nuove norme in materia di commercio su aree pubbliche" e successive modificazioni e della legge regionale 4 novembre 2002, n. 33 "Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo" e successive modificazioni), art. 5. - (T-140049) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 19-3-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 4 e 16
della legge della Regione Veneto 31 dicembre 2012, n. 55 (Procedure
urbanistiche semplificate di sportello unico per le attività
produttive e disposizioni in materia urbanistica, di edilizia
residenziale pubblica, di mobilità, di noleggio con conducente e di
commercio itinerante), e dell'art. 5 della legge della Regione Veneto
14 maggio 2013, n. 8 (Disposizioni in materia di commercio su aree
pubbliche. Modifica della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10 "Nuove
norme in materia di commercio su aree pubbliche" e successive
modificazioni e della legge regionale 4 novembre 2002, n. 33 "Testo
unico delle leggi regionali in materia di turismo" e successive
modificazioni), promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorsi notificati il 28 febbraio-6 marzo 2013 ed il 16-18 luglio
2013, depositati in cancelleria il 7 marzo 2013 ed il 23 luglio 2013
ed iscritti ai numeri 39 e 77 del registro ricorsi 2013.
Visti gli atti di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 2014 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
uditi gli avvocati Bruno Barel, Luigi Manzi e Daniela Palumbo per
la Regione Veneto e l'avvocato dello Stato Marco La Greca per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 28 febbraio-6 marzo 2013,
depositato il successivo 7 marzo ed iscritto al n. 39 del registro
ricorsi dell'anno 2013, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato, nell'ordine, gli artt. 16 e 4 della legge della Regione
Veneto 31 dicembre 2012, n. 55 (Procedure urbanistiche semplificate
di sportello unico per le attività produttive e disposizioni in
materia urbanistica, di edilizia residenziale pubblica, di mobilità,
di noleggio con conducente e di commercio itinerante).
L'art. 16, comma 2, introduce il comma 4-bis nell'art. 48-bis
della legge della Regione Veneto 4 novembre 2002, n. 33 (Testo unico
delle leggi regionali in materia di turismo), con cui, riguardo
all'esercizio del commercio in forma itinerante sulle aree demaniali
marittime, è stabilito che «Ciascun operatore non può essere
titolare di nulla osta in più di un comune». La norma, nella parte
in cui, appunto, impedisce la titolarità di nulla osta in più
Comuni, o l'esercizio di tale attività in un Comune diverso da
quello che ha rilasciato il nulla osta e sulla base del titolo
conseguito in quest'ultimo, viene censurata, in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, per violazione
dei principii di «tutela della concorrenza e del mercato» sanciti dal
decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno). In particolare,
il ricorrente deduce il contrasto con l'art. 19 di tale decreto
legislativo, che stabilisce che «L'autorizzazione permette al
prestatore di accedere all'attività di servizi e di esercitarla su
tutto il territorio nazionale [...] fatte salve le ipotesi in cui la
necessità di un'autorizzazione specifica o di una limitazione
dell'autorizzazione ad una determinata parte del territorio per ogni
stabilimento sia giustificata da un motivo imperativo di interesse
generale». Per il ricorrente, il vulnus all'evocato parametro
deriverebbe dalla mancata individuazione di un motivo imperativo di
interesse generale, tale da giustificare l'imposizione di limiti alla
titolarità di più nulla osta o alla loro efficacia territoriale e
la conseguente compartimentazione dei mercati, in contrasto con lo
spirito di liberalizzazione della concorrenza tra gli operatori.
A sua volta, l'art. 4 - che, secondo la prospettazione,
legittimerebbe l'esclusione dalla valutazione ambientale strategica
(VAS) delle varianti allo strumento urbanistico generale connesse ad
interventi di edilizia produttiva - viene censurato poichè, «nel
contrastare la vigente normativa nazionale in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, viola l'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione». Osserva il ricorrente che già con
deliberazione del 31 marzo 2009, n. 791 (ribadita dalla Commissione
regionale VAS con parere 3 agosto 2012, n. 84), la Giunta della
Regione Veneto ha escluso «le varianti a piani e programmi
conseguenti alla procedura di sportello unico per le attività
produttive» «dalla procedura di verifica di assoggettabilità stessa,
nonchè dalla procedura VAS, fatta salva la necessità di verificare
se i seguenti progetti sono, o meno, assoggettati alla procedura di
Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) o a screening di VIA». Ed
afferma altresì il ricorrente che «detto impianto normativo risulta
coerente con quanto previsto dall'art. 40 della L.R. n. 13/2012 che
è stato oggetto di impugnativa innanzi alla Corte costituzionale
proprio perchè prevede l'esclusione dalla VAS dei piani urbanistici
attuativi e delle loro varianti alle quali sarebbero assimilabili,
nell'impostazione del legislatore regionale del Veneto, anche le
varianti conseguenti alla procedura di SUAP».
1.1.- Si è costituita la Regione Veneto, in persona del
Presidente pro tempore della Giunta regionale, chiedendo la
declaratoria di inammissibilità o di infondatezza del ricorso.
Quanto all'art. 16, la resistente osserva che la censurata
disciplina (sostanzialmente conforme a quella di cui all'art. 28,
comma 9, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, recante
«Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma
dell'articolo 4, comma 4, della L. 15 marzo 1997, n. 59») risponde a
motivi imperativi di interesse generale, diretti alla tutela delle
aree demaniali marittime (ossia delle spiagge), che costituiscono
risorse scarse e fragili sulle quali il commercio in forma itinerante
può avere un impatto fortemente negativo rispetto agli interessi
(diversi e talora contrapposti) degli utenti privati e degli
operatori economici concessionari di tratti di arenile, oltre che
alla salvaguardia igienica ed ambientale dei luoghi aperti al
pubblico accesso. Per la Regione, dunque, la previsione del rilascio
della autorizzazioni su base comunale non cumulabili (peraltro priva
di impatto macroeconomico) risponde alla ratio della "direttiva
servizi", avendo la finalità di assicurare il più ampio accesso al
mercato del maggior numero di operatori (non solo persone fisiche ma
anche societa'), nel rispetto del principio dettato dal decreto
legislativo n. 59 del 2010, secondo cui le autorizzazioni abilitano
ad esercitare su tutto il territorio nazionale, salvo deroghe
giustificate da un motivo imperativo di interesse generale.
Dall'altro lato, la resistente deduce che l'impugnato art. 4 non
prevede affatto l'esclusione della procedura di VAS nei casi di
specie, dovendosi la norma interpretare (ai sensi del comma 4) nel
senso che in sede di Conferenza di servizi (con la partecipazione di
tutte le amministrazioni interessate, tra cui quelle preposte alla
tutela ambientale) viene valutata la relativa sostenibilità
ambientale, attivandosi (ove necessario) gli appropriati
subprocedimenti di VAS o di VIA. Nè alla norma impugnata potrebbero
essere ascritti i vizi contenuti nella legge regionale 26 giugno
2008, n. 4 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa -
collegato alla legge finanziaria 2007 in materia di governo del
territorio, parchi e protezione della natura, edilizia residenziale
pubblica, mobilità e infrastrutture), il cui art. 14, comma 1-bis,
lettera a) (che si riferiva all'attività di pianificazione
urbanistica, generale ed attuativa), è stato dichiarato
costituzionalmente illegittimo dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 58 del 2013. Infatti, la disposizione in esame si
colloca nel diverso contesto dei procedimenti edilizi di approvazione
di singoli progetti specifici, relativi ad attività produttive
esistenti, al fine di affrontare e risolvere, all'interno dello
stesso procedimento edilizio (evitando una duplicazione di
provvedimenti), i problemi che dovessero insorgere in sede di
verifica della puntuale conformità dei progetti all'intera
dettagliata disciplina urbanistico-edilizia; sicchè alla ratio della
stessa rimane del tutto estranea ogni finalità di disciplina dei
controlli ambientali, rimessa alla autonoma disciplina legislativa
statale.
1.2.- Le tesi difensive della Regione resistente, svolte a
sostegno della legittimità della due norme impugnate, sono state
ribadite in una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza.
2.- Con ricorso notificato il 16-18 luglio 2013, depositato il
successivo 23 luglio ed iscritto al n. 77 del registro ricorsi
dell'anno 2013, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato l'art. 5 della legge della Regione Veneto 14 maggio 2013,
n. 8 (Disposizioni in materia di commercio su aree pubbliche.
Modifica della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10 "Nuove norme in
materia di commercio su aree pubbliche" e successive modificazioni e
della legge regionale 4 novembre 2002, n. 33 "Testo unico delle leggi
regionali in materia di turismo" e successive modificazioni).
La norma introduce modifiche alla previgente disciplina del
commercio in forma itinerante sulle aree demaniali marittime dettata
dall'art. 48-bis della legge della Regione Veneto 4 novembre 2002, n.
33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo),
disponendo, tra l'altro, che il nulla osta comunale allo svolgimento
di detta attività debba essere «comunque non inferiore a sette anni
e non superiore a dodici» (comma 2), e che, nei procedimenti di
selezione e in caso di pluralità di domande in eccesso rispetto al
numero di assegnazioni previste, si applichino i criteri stabiliti
nella «Intesa della Conferenza Unificata» del 5 luglio 2012 per
l'assegnazione dei posteggi su area pubblica e la priorità della
maggiore professionalità connessa al maggior numero di presenze
pregresse.
Secondo il ricorrente (che si richiama alle sentenze della Corte
costituzionale n. 171 del 2013 e n. 291 del 2012), l'art. 5 si pone
in contrasto con l'art. 117, primo comma, e secondo comma, lettera
e), Cost., per violazione dei principii e delle norme del diritto
dell'Unione europea in tema di «tutela della concorrenza e del
mercato» e segnatamente della direttiva 12 dicembre 2006, n.
2006/123/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
relativa ai servizi nel mercato interno), ponendo vincoli all'accesso
e all'esercizio di attività economiche non strettamente necessari o
proporzionati agli interessi pubblici. Ciò, da un lato, in quanto la
norma incide sui criteri di selezione per l'assegnazione dei nulla
osta per il commercio itinerante utilizzando parametri anche
temporali (riferiti a forma di attività commerciale del tutto
diversa) propri dell'assegnazione dei posteggi, così da rendere
particolarmente oneroso se non impossibile l'esercizio dell'attività
itinerante in questione. E, dall'altro lato, perchè il criterio
della maggiore professionalità acquisita non è accompagnato
dall'indicazione delle modalità con cui la stessa viene determinata;
e poichè il criterio delle presenze pregresse - peraltro difforme
rispetto ai principii contenuti nel Considerando n. 62 e nell'art. 12
della richiamata direttiva n. 2006/123/CE, secondo cui nel caso di
«autorizzazioni» il cui numero sia limitato, non sono applicabili
criteri selettivi che stabiliscono vantaggi nei confronti dei
prestatori uscenti - risulta inconferente con l'attività esercitata
in forma itinerante, senza l'utilizzo di posteggio, in quanto non
quantificabile in mancanza di un riferimento al posto occupato.
2.1.- Si è costituita la Regione Veneto, in persona del
Presidente pro tempore della Giunta regionale, chiedendo in primo
luogo la declaratoria di inammissibilità delle censure riferite alla
lettera b) del comma 1 dell'impugnato art. 5, in quanto prive di
adeguata argomentazione circa l'antigiuridicità di quanto in essa
disposto.
Nel merito, quanto alla lettera a) del comma 1 del medesimo art.
5, la Regione osserva innanzitutto che (nell'ambito della competenza
residuale ad essa spettante in materia di commercio e di turismo) la
definizione di un intervallo temporale della validità delle
autorizzazioni, al fine di consentire un adeguato accesso al mercato
attraverso il turn over degli operatori, trova giustificazione nel
principio espresso dal Considerando n. 62 della direttiva n.
2006/123/CE, che consente agli Stati di limitare il numero delle
autorizzazioni (al di là dell'eventuale pregiudizio circa
l'ammortamento degli investimenti e la remunerazione dei capitali)
anche per ragioni diverse dalla scarsità delle risorse naturali
(comunque sussistenti dato l'ambiente "estremamente circoscritto"
delle aree demaniali marittime) o delle capacità tecniche. Laddove,
secondo la Regione, la norma censurata neppure risulta connotata da
quella particolare rilevanza macroeconomica che giustifica
l'intervento esclusivo del legislatore statale, come ritenuto nella
sentenza della Corte costituzionale n. 247 del 2010 (con riferimento
al divieto, posto dalla medesima Regione, di esercizio nei centri
storici del commercio itinerante).
Pertanto, secondo la resistente, l'esigenza del nulla osta al
commercio sulle aree demaniali marittime (sancita dall'art. 28, comma
9, del decreto legislativo n. 114 del 1998), deriva dalla
considerazione che il commercio itinerante non integra altro che una
mera modalità di esercizio del commercio su area pubblica, che
necessita delle garanzie di tutela dei valori costituzionalmente
garantiti relativi alle specifiche caratteristiche delle aree stesse,
che giustificano l'esigenza del richiamo all'assetto regolatorio
fissato dalla Conferenza unificata relativamente al commercio con
posteggio esercitabile in aree pubbliche, secondo i criteri della
temporaneità dell'autorizzazione e della maggiore professionalità
acquisita, indicati dall'art. 70 del decreto legislativo n. 59 del
2010. Ciò in quanto in tale disposizione non si ravvisano elementi
ostativi ad una estensione della sua latitudine applicativa (nei
limiti di ragionevolezza e proporzionalita') oltre che alle attività
di cui alla lettera a) del comma 1 dell'art. 28 del d.lgs. n. 114 del
1998, anche alle fattispecie di cui alla successiva lettera b).

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso iscritto al n. 39 del registro ricorsi
dell'anno 2013, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna gli
artt. 4 e 16 della legge della Regione Veneto 31 dicembre 2012, n. 55
(Procedure urbanistiche semplificate di sportello unico per le
attività produttive e disposizioni in materia urbanistica, di
edilizia residenziale pubblica, di mobilità, di noleggio con
conducente e di commercio itinerante).
1.1.- Con il ricorso iscritto al n. 77 del registro ricorsi
dell'anno 2013, il Presidente del Consiglio dei ministri, impugna
l'art. 5 della legge della Regione Veneto 14 maggio 2013, n. 8
(Disposizioni in materia di commercio su aree pubbliche. Modifica
della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10 "Nuove norme in materia di
commercio su aree pubbliche" e successive modificazioni e della legge
regionale 4 novembre 2002, n. 33 "Testo unico delle leggi regionali
in materia di turismo" e successive modificazioni).
2.- In considerazione della loro parziale connessione soggettiva
ed oggettiva, i giudizi relativi alle disposizioni regionali
suindicate devono essere riuniti, per essere decisi con un'unica
pronuncia.
3.- L'art. 4 della legge regionale n. 55 del 2012 - che, secondo
la prospettazione, legittimerebbe l'esclusione dalla valutazione
ambientale strategica (VAS) delle varianti allo strumento urbanistico
generale connesse ad interventi di edilizia produttiva - viene
censurato nella sua interezza per contrasto con la «vigente normativa
nazionale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», in
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, attesa la "coerenza" del suo contenuto con quanto
previsto dall'art. 40 della legge della Regione Veneto 6 aprile 2012,
n. 13 (Legge finanziaria regionale per l'esercizio 2012), oggetto di
impugnativa innanzi a questa Corte, la quale, con la sentenza n. 58
del 2013, ne ha dichiarato l'illegittimità costituzionale.
3.1.- La questione, nei termini in cui è stata prospettata, è
inammissibile.
La norma censurata (sotto la rubrica «Interventi di edilizia
produttiva in variante allo strumento urbanistico generale») prevede
quanto segue: «Fuori dei casi previsti dagli articoli 2 e 3, qualora
il progetto relativo agli impianti produttivi non risulti conforme
allo strumento urbanistico generale si applica, l'articolo 8 del
D.P.R. 160/2010, integrato dalle disposizioni del presente articolo.»
(comma 1); «Ai fini di cui al comma 1 il responsabile SUAP, entro 30
giorni dalla richiesta da parte dell'interessato, convoca in seduta
pubblica la conferenza di servizi di cui agli articoli da 14 a
14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241 "Nuove norme sul
procedimento amministrativo" e successive modificazioni, e alle altre
normative di settore.» (comma 2); «Alla conferenza di servizi sono
invitate tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento e deve
essere acquisito il consenso dell'ente competente alla approvazione
della variante allo strumento urbanistico generale ai sensi della
legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 "Norme per il governo del
territorio e in materia di paesaggio" e successive modificazioni. In
caso di variante al piano di assetto del territorio intercomunale
(PATI), fermo restando quanto previsto dall'ultimo periodo del comma
6, in sede di conferenza di servizi va, altresì, acquisito il parere
non vincolante dei comuni ricompresi nel PATI medesimo.» (comma 3);
«La conferenza di servizi, nell'ambito dei procedimenti
autorizzatori, qualora necessario, valuta la sostenibilità
ambientale degli interventi, tenendo conto dell'esigenza di
razionalizzare i procedimenti ed evitare duplicazioni nelle
valutazioni.» (comma 4); «La determinazione della conferenza di
servizi relativa alla variazione dello strumento urbanistico generale
e tutti i documenti allegati, comprensivi del progetto completo in
ogni suo elemento, sono depositati presso la segreteria del comune
per dieci giorni. Dell'avvenuto deposito è dato avviso sull'albo
pretorio e nel sito internet del comune, il quale può attuare ogni
altra forma di divulgazione ritenuta opportuna; entro i successivi
venti giorni chiunque può presentare osservazioni.» (comma 5);
«Entro trenta giorni dalla scadenza del termine per proporre
osservazioni, il consiglio comunale delibera sulla variante,
decidendo anche sulle osservazioni presentate. La determinazione
favorevole del consiglio comunale di approvazione della variante
viene trasmessa al responsabile SUAP ai fini della conclusione del
procedimento. In caso di variante al PATI, l'approvazione è
effettuata dal comune sul cui territorio ricade l'intervento, fermo
restando quanto previsto dal comma 3.» (comma 6); «La variante decade
ad ogni effetto ove i lavori non vengano iniziati entro sedici mesi
dalla sua pubblicazione, salvo eventuale proroga, concessa con
provvedimento motivato del consiglio comunale per fatti sopravvenuti
estranei alla volontà del richiedente l'intervento. La proroga per
l'inizio dei lavori non può essere superiore a dodici mesi e la
relativa richiesta deve essere presentata prima della scadenza del
termine per l'inizio dei lavori.» (comma 7).
Orbene - anche a prescindere dalla considerazione che il
ricorrente richiede l'esame di un contenuto normativo ampiamente
articolato, teso a regolamentare le procedure urbanistiche
semplificate di sportello unico per le attività produttive (SUAP),
del quale, peraltro, neppure viene individuata, la specifica
disposizione da cui deriverebbe il lamentato vulnus all'assetto delle
competenze - la questione risulta caratterizzata da una insanabile
genericità, giacchè la difesa dello Stato si limita a dedurre
esclusivamente che la norma impugnata, nella sua interezza, «nel
contrastare la vigente normativa nazionale in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, viola l'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione».
Così argomentando, la parte ricorrente, oltre ad omettere di
esplicitare doverosamente le ragioni della asserita violazione del
parametro evocato, neppure lo identifica compiutamente, trascurando,
non solo di indicare lo specifico principio desumibile dalla
normativa statale in materia di ambiente, ma finanche di citare la
stessa normativa ambientale applicabile (in tesi) alla fattispecie
(sentenza n. 312 del 2013). Ciò tanto più in quanto - se può anche
essere agevole desumere che detta normativa ambientale sia quella
contenuta nel decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale) - risulta del tutto omessa la identificazione,
nell'ampio e variegato contesto applicativo delle norme poste a
regolare le procedure per la VAS (dettate dagli artt. da 4 a 18),
della particolare disciplina che (ove applicabile alla fattispecie)
sarebbe atta a garantire il necessario «livello adeguato e non
riducibile di tutela» (sentenza n. 225 del 2009) negli interventi di
edilizia produttiva in variante allo strumento urbanistico generale,
oggetto appunto della norma regionale impugnata.
Ne consegue l'inammissibilità della questione.
4.- L'art. 16 della medesima legge regionale n. 55 del 2012 - che
introduce il comma 4-bis nell'art. 48-bis della legge regionale 4
novembre 2002, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di
turismo), in tema di esercizio del commercio in forma itinerante
sulle aree demaniali marittime, stabilendo che «Ciascun operatore non
può essere titolare di nulla osta in più di un comune» - viene
censurato per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., attesa la violazione dei principii di «tutela della
concorrenza e del mercato», ed in particolare per la lesione, in
assenza delle specifiche condizioni, dell'art. 19 del decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), che stabilisce
che «L'autorizzazione permette al prestatore di accedere
all'attività di servizi e di esercitarla su tutto il territorio
nazionale [...] fatte salve le ipotesi in cui la necessità di
un'autorizzazione specifica o di una limitazione dell'autorizzazione
ad una determinata parte del territorio per ogni stabilimento sia
giustificata da un motivo imperativo di interesse generale».
Va preliminarmente rilevato che, successivamente alla
proposizione dell'odierno giudizio in via principale, il comma 1,
lettera b), dell'art. 5 della legge regionale n. 8 del 2013 - comma
che non risulta essere oggetto di alcuna censura nel ricorso n. 77
del 2013, il cui thema decidendum è limitato all'accertamento della
costituzionalità del solo comma 1, lettera a), dello stesso articolo
- ha disposto la soppressione del comma 4-bis dell'art. 48-bis della
legge regionale n. 33 del 2002.
Orbene, se la sopravvenuta modifica normativa risulta pienamente
satisfattiva delle pretese del ricorrente (verificandosi, pertanto,
una delle due condizioni che la giurisprudenza di questa Corte ha
enucleato per pervenire alla declaratoria di cessazione della materia
del contendere: sentenze n. 246, n. 228, n. 218 e n. 187 del 2013),
tuttavia non si verifica l'ulteriore requisito della mancata
applicazione medio tempore della soppressa norma censurata (sentenza
n. 272 del 2013), che va viceversa escluso in ragione della sua
efficacia immediata (ai sensi dell'art. 17 della medesima legge
regionale n. 55 del 2012) e del tempo di vigenza della disposizione
soppressa (ricomprendente il periodo di presentazione delle domande
di nulla osta da parte degli interessati, fissato tra il 1° febbraio
ed il 15 marzo, dal comma 4 dell'art. 48-bis della legge reg. n. 33
del 2002).
Pertanto, si rende necessario lo scrutinio nel merito della
sollevata censura; che, per sostanziale identità di oggetto e
parziale corrispondenza di argomentazioni, va condotto unitamente a
quello riguardante la lettera a) del comma 1 dell'art. 5 della legge
reg. n. 8 del 2013 proposto con il ricorso n. 77 del 2013.
4.1.- Tale ultima norma - che modifica il comma 2, lettera a),
dell'art. 48-bis della legge regionale n. 33 del 2002 - dispone che
il nulla osta comunale allo svolgimento del commercio in forma
itinerante sulle aree demaniali marittime debba essere «comunque non
inferiore a sette anni e non superiore a dodici.»; e che «Nei
procedimenti di selezione e in caso di pluralità di domande in
eccesso rispetto al numero delle assegnazioni previste, dopo la fase
transitoria di cui al comma 5, si applicano ai fini della selezione
di soggetti i criteri di cui al punto 2) dell'Intesa della Conferenza
Unificata del 5 luglio 2012 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana, Serie generale, n. 75 del 4 aprile 2013 per
l'assegnazione dei posteggi su area pubblica e la priorità della
maggiore professionalità è connessa al maggior numero di presenze
pregresse». Secondo la difesa dello Stato, la norma si pone in
contrasto con l'art. 117, primo comma, e secondo comma, lettera e),
Cost., per violazione dei principii e delle norme del diritto
dell'Unione europea in tema di «tutela della concorrenza e del
mercato» e segnatamente della direttiva 12 dicembre 2006, n.
2006/123/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
relativa ai servizi nel mercato interno), ponendo vincoli all'accesso
e all'esercizio di attività economiche non strettamente necessari o
proporzionati agli interessi pubblici, costituiti dai criteri di
selezione per l'assegnazione dei nulla osta individuati in parametri
temporali e di maggiore professionalità acquisita propri della
diversa forma di attività commerciale con assegnazione dei posteggi
su area pubblica.
5.- Le censure rivolte all'art. 16 della legge regionale n. 55
del 2012 ed all'art. 5, comma 1, lettera a) della legge regionale n.
8 del 2013 sono fondate.
5.1.- Come sottolineato, di recente, nelle sentenze n. 245 e n.
98 del 2013, la direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel
mercato interno - seppure si ponga, in via prioritaria, la finalità
di massima liberalizzazione delle attività economiche (tra queste,
la libertà di stabilimento di cui all'art. 49 [già art. 43] del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea) e preveda, quindi,
soprattutto disposizioni tese alla realizzazione di tale scopo -
consente, comunque, di porre dei limiti all'esercizio della tutela di
tali attività, nel caso che questi siano giustificati da motivi
imperativi di interesse generale. E detti limiti sono individuati, in
termini generali, dagli artt. 14, 15 e 16 del decreto legislativo n.
59 del 2010, attuativo della citata direttiva (sentenza n. 98 del
2013).
Nel contempo, questa Corte, con la sentenza n. 98 del 2013, ha
rilevato che a siffatto regime autorizzatorio - che dà, appunto,
allo Stato la facoltà di limitare la finalità di massima
liberalizzazione, perseguita dalla "direttiva servizi" e dal decreto
legislativo attuativo della stessa, solo ove sussistano motivi
imperativi di interesse generale (quali appunto anche quelli
derivanti dalla scarsità delle risorse naturali, che determina la
necessità della selezione tra i diversi candidati) - l'art. 70,
comma 5, dello stesso decreto legislativo n. 59 del 2010, a sua
volta, consente espressamente di derogare, con specifico riferimento
al commercio al dettaglio su aree pubbliche. Vi è infatti previsto
che, «Con intesa in sede di Conferenza unificata, ai sensi
dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, anche in
deroga al disposto di cui all'articolo 16 del presente decreto, sono
individuati, senza discriminazioni basate sulla forma giuridica
dell'impresa, i criteri per il rilascio e il rinnovo della
concessione dei posteggi per l'esercizio del commercio su aree
pubbliche e le disposizioni transitorie da applicare, con le
decorrenze previste, anche alle concessioni in essere alla data di
entrata in vigore del presente decreto ed a quelle prorogate durante
il periodo intercorrente fino all'applicazione di tali disposizioni
transitorie».
Trattandosi di regolamentazione normativa che la Corte ha
ritenuto «indiscutibilmente riconducibile alla materia "tutela della
concorrenza" (che si attua anche attraverso la previsione e la
correlata disciplina delle ipotesi in cui viene eccezionalmente
consentito di apporre dei limiti all'esigenza di tendenziale massima
liberalizzazione delle attività economiche: sentenza n. 291 del
2012)», va dunque ribadito che «è alla competenza esclusiva dello
Stato che spetta tale regolamentazione, ex art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.», essendo inibiti alle Regioni interventi normativi
diretti ad incidere sulla disciplina dettata dallo Stato, finanche in
modo meramente riproduttivo della stessa (sentenza n. 245 del 2013,
che richiama le sentenze n. 18 del 2013, n. 271 del 2009, n. 153 e n.
29 del 2006).
5.2.- Ciò premesso, risulta indiscutibile che anche la
disciplina dell'autorizzazione al commercio in forma itinerante sulle
aree demaniali marittime vada ascritta alla materia «tutela della
concorrenza», in ragione della sua idoneità ad incidere, in senso
restrittivo, sulla capacità stessa del singolo operatore di svolgere
tale specifica attività commerciale. Ciò, nonostante la
collocazione datane dal legislatore regionale veneto nell'ambito del
testo unico delle leggi regionali in materia di turismo, di cui alla
legge reg. n. 33 del 2002, diversamente da quanto disposto per
l'analoga forma di commercio su aree pubbliche in forma itinerante,
la cui disciplina è contenuta nella legge della Regione Veneto 6
aprile 2001, n. 10 (Nuove norme in materia di commercio su aree
pubbliche).
Pertanto - attribuita alla competenza esclusiva dello Stato la
regolamentazione dell'accesso a siffatta attività - risultano
inconferenti le argomentazioni svolte dalla difesa della Regione in
ordine alla dedotta scarsità delle aree demaniali marittime, poichè
tale dato costituisce presupposto giustificativo («motivo imperativo
di interesse generale») per il contingentamento del numero dei titoli
autorizzatorii per l'accesso e l'esercizio di una attività di
servizi (e quindi per la limitazione eccezionale dell'accesso alle
attività economiche), ma non incide sulla titolarità e sull'assetto
delle competenze legislative, che (come argomentato) restano
regolamentate ai sensi dell'evocato art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost.
Inoltre, sotto altro aspetto, la rilevata capacità delle norme
censurate di escludere la possibilità stessa per il singolo di
svolgere l'attività commerciale in esame nelle aree de quibus
differenzia l'odierno complesso normativo da quello (scrutinato dalla
sentenza n. 247 del 2010, richiamata dalla difesa regionale) in cui
il divieto del commercio itinerante nei centri storici delle maggiori
città del Veneto (previsto dall'art. 4, comma 4-bis, della legge
regionale n. 10 del 2001, introdotto dall'art. 16, comma 1, della
legge della Regione Veneto 25 febbraio 2005, n. 7, recante
«Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato
alla legge finanziaria 2004 in materia di miniere, acque minerali e
termali, lavoro, artigianato, commercio e veneti nel mondo») è stato
ritenuto non illegittimo da questa Corte. Ciò in ragione del fatto
che la norma censurata non ha prodotto alcuna lesione di regole a
tutela della concorrenza, collocandosi nel diverso solco della
semplice regolamentazione territoriale dell'attività di commercio da
parte di operatori tutti ugualmente legittimati a svolgerla
(disciplinata in coerenza con la salvaguardia dei beni culturali
caratterizzanti la specifica realtà del territorio regionale),
razionalmente giustificata dalle concrete e localizzabili esigenze di
tutela di altri interessi di rango costituzionale.
5.3.- Da un lato, dunque, la previsione di cui all'abrogato art.
16 della legge regionale n. 55 del 2012 risulta costituzionalmente
illegittima, per violazione dell'evocato parametro, poichè il
legislatore regionale, in un contesto di competenza esclusiva dello
Stato (la quale, in quanto caratterizzata dalla portata "trasversale"
e dal contenuto finalistico delle relative statuizioni, pur se non
priva radicalmente le Regioni delle competenze legislative e
amministrative loro spettanti, tuttavia le orienta ad esercitarle in
base ai principii indicati dal legislatore statale: sentenze n. 245 e
n. 98 del 2013), ha imposto (per una determinata forma di commercio
itinerante) un limite territoriale alla libera possibilità di
svolgere una attività economica da parte dei richiedenti il nulla
osta. Con ciò ponendosi in contrasto con l'art. 19 del decreto
legislativo n. 59 del 2010, che prevede che l'autorizzazione per il
commercio in forma itinerante abilita a detta attività in tutto il
territorio nazionale.
Dall'altro lato, anche la previsione di cui al censurato art. 5
della legge reg. n. 8 del 2013 è lesiva dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. (essendo la verifica di conformità della
norma impugnata alle regole di competenza interna preliminare al
controllo del rispetto dei principi comunitari: sentenze n. 245 del
2013, n. 127 e n. 120 del 2010). Essa è frutto di una scelta
unilaterale della Regione (trasfusa in un atto di legislazione
primaria, adottato senza ricorso al procedimento partecipativo)
estendente alla particolare attività di commercio itinerante sulle
aree demaniali marittime la normativa statale di cui all'art. 70,
comma 5, del decreto legislativo n. 59 del 2010, che affida allo
strumento della intesa in sede di Conferenza unificata la
individuazione dei criteri per il rilascio ed il rinnovo dei posteggi
relativamente alla diversa attività di commercio su aree pubbliche.
Resta assorbito l'ulteriore profilo di censura riferito alla
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 16 della
legge della Regione Veneto 31 dicembre 2012, n. 55 (Procedure
urbanistiche semplificate di sportello unico per le attività
produttive e disposizioni in materia urbanistica, di edilizia
residenziale pubblica, di mobilità, di noleggio con conducente e di
commercio itinerante);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1,
lettera a), della legge della Regione Veneto 14 maggio 2013, n. 8
(Disposizioni in materia di commercio su aree pubbliche. Modifica
della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10 "Nuove norme in materia di
commercio su aree pubbliche" e successive modificazioni e della legge
regionale 4 novembre 2002, n. 33 "Testo unico delle leggi regionali
in materia di turismo" e successive modificazioni);
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge regionale n. 55 del 2012,
proposta - in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione - dal Presidente del Consiglio dei ministri, con
il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Massimiliano BONI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 marzo 2014.

Il Cancelliere
F.to: Massimiliano BONI