1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 15-5-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 21 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 marzo 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale della Regione Campania, depositato in cancelleria il 7 marzo 2002 Enti pubblici - Trasformazione, fusione e soppressione - Poteri all'uopo attribuiti dalla legge finanziaria 2002 a successivi regolamenti governativi - Riferibilita' agli enti presenti ed operanti in materie riservate alla potesta' regionale esclusiva o concorrente - Denunciata invasione della competenza legislativa e regolamentare delle Regioni nelle medesime materie. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 28. - Costituzione, art. 117. Comuni e province - Servizi pubblici locali - Distinzione, nella legge finanziaria 2002, fra servizi di rilevanza industriale e privi di rilevanza industriale, disciplina delle relative forme di organizzazione e gestione, ed attribuzione di poteri regolamentari al Governo - Denunciata invasione della potesta' legislativa (esclusiva o concorrente) e della potesta' regolamentare delle Regioni. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 35 (che sostituisce l'art. 113 ed aggiunge l'art. 113-bis al d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267). - Costituzione, art. 117. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2002 relative alla finanza degli enti territoriali - Attribuzione al Ministro dell'economia e delle finanze del potere di coordinare l'accesso al mercato dei capitali degli enti locali e delle Regioni, nonche' di regolare con proprio decreto le modalita' del coordinamento Fissazione, altresi', di modalita' e scadenze relative alla possibilita' per detti enti di emettere titoli obbligazionari e contrarre mutui - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria regionale e del principio di leale collaborazione. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 41. - Costituzione, art. 119. Comuni e province - Cause di incompatibilita' con le cariche di Sindaco, Presidente della Provincia, Consigliere comunale, provinciale o circoscrizionale - Funzioni di amministrazione di societa' di capitale a partecipazione mista per l'attuazione degli interventi di cui all'art. 2, comma 203, della legge n. 662/1996 - Abrogazione, ad opera della legge finanziaria 2002, della norma interpretativa che escludeva l'incompatibilita' - Denunciata invasione delle materie relative allo sviluppo economico del territorio attribuite in via esclusiva alla Regioni - Irragionevolezza - Equiparazione di situazioni diseguali. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 52, comma 62 (che abroga il comma 82 dell'art. 145 della legge 23 dicembre 2000, n. 388). - Costituzione, artt. 3, 117 e 118. Agricoltura e foreste - Norme della legge finanziaria 2002 - Attribuzione al Ministro delle politiche agricole e forestali del potere di individuare, con proprio decreto, le tipologie di investimenti per le imprese agricole ammesse agli aiuti di Stato - Denunciata lesione della potesta' legislativa residuale esclusiva delle Regioni in materia di agricoltura. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 60, comma 1, lett. d) (che aggiunge il comma 7-bis all'art. 8 della legge 23 dicembre 2000, n. 388). - Costituzione, artt. 117 e 118. Agricoltura e foreste - Regime sanzionatorio dei vigneti impiantati abusivamente - Modifiche introdotte dalla legge finanziaria 2002 - Denunciata lesione della potesta' legislativa residuale esclusiva delle Regioni. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 64 (che sostituisce il comma 3 ed aggiunge i commi 3-bis e 3-ter all'art. 2 del d.lgs. 10 agosto 2000, n. 260). - Costituzione, artt. 117 e 118. (002C0177) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 15-5-2002)

Ricorso della Regione Campania, in persona del presidente della
giunta regionale pro-tempore on. Antonio Bassolino, rappresentato e
difeso, giusta mandato a margine ed in virtù della deliberazione
della giunta regionale n. 551 del 26 febbraio 2002 dai proff. avv.
Michele Scudiero e Vincenzo Cocozza e dall'avv. Vincenzo Baroni
dell'Avvocatura Regionale, insieme con i quali elettivamente
domiciliata in Roma, presso l'ufficio di rappresentanza della Regione
Campania alla Via del Tritone n. 61;
Contro: il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli articoli 28,
35, 41, 52 comma 62, 60 comma 1 lett. d), e 64 della legge 28
dicembre 2001, n. 448 - Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (Legge finanziaria per l'anno 2002)
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 258/L del 29 dicembre 2001,
supplemento al n. 301, per violazione degli artt. 114, 117, 118, 119
e dell'art. 3 Cost., nonchè del principio di leale collaborazione.

Fatto e diritto

1. - La legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Legge finanziaria per
l'anno 2002) appare in più disposizioni inficiata da illegittimità
costituzionale per contrasto con il nuovo assetto stabilito dalla
recente legge costituzionale n. 3/2001, di modifica del Titolo V
parte seconda della Costituzione, tanto da ingenerare l'impressione
che sia stata concepita e formulata trascurando del tutto il
rilevante ius novum recato dalla detta legge costituzionale.
Risulta invero diffusamente disatteso il nuovo criterio di
riparto della potestà legislativa per materia stabilito dall'art.
117 Cost. novellato che riserva ormai alla regione la competenza
generale-residuale. Viene altresì disatteso il modello
costituzionale della potestà concorrente nel quale sempre l'art. 117
Cost. prevede che lo Stato possa dettare soltanto i principi
fondamentali della disciplina delle materie.
E, aspetto ancora più grave, si registra un diffuso rinvio alla
normativa regolamentare governativa e ministeriale della quale si
prevede l'intervento nei settori che non appartengono alla competenza
esclusiva dello Stato.
Nè ottiene rispetto e attuazione l'autonomia finanziaria di
entrata e di spesa delle regioni, riconosciuta nell'art. 119 Cost.
2. - Si impone perciò la reintegrazione dell'ordine giuridico
violato attraverso la dichiarazione di illegittimità costituzionale
delle disposizioni della legge n. 448/2001 di seguito precisate, per
i motivi in relazione a ciascuna di esse specificamente dedotti:
I. - Illegittimità costituzionale dell'art. 28 della legge
28 dicembre 2001, n. 448 per violazione dell'art. 117 Cost. lesione
della competenza legislativa della regione.
L'art. 28 disciplina la trasformazione e soppressione degli enti
pubblici con formula ampia e comprensiva. Prevede, infatti, che con
uno o più regolamenti il Governo dovrà individuare gli enti
pubblici, le amministrazioni, le agenzie e gli altri organismi ai
quali non siano affidati compiti di garanzia di diritti di rilevanza
costituzionale, finanziati direttamente o indirettamente a carico del
bilancio dello Stato o di altri enti pubblici, disponendone la
trasformazione in società per azioni o in fondazioni di diritto
privato, la fusione o l'accorpamento con enti e organismi che
svolgono attività analoghe o complementari, ovvero la soppressione e
messa in liquidazione.
Ebbene, l'art. 28, in quanto riferibile anche agli enti pubblici
presenti e operanti nelle materie di potestà esclusiva della
regione, sicuramente concreta l'invasione della sua sfera di
competenza riservata.
La stessa censura vale in ordine agli enti pubblici operanti
nelle materie di potestà concorrente, essendo palese che la
disciplina di cui al gravato art. 28 va ben oltre il confine
consentito dei principi fondamentali.
È in particolare apertamente lesiva della sfera di competenza
riservata alla regione la previsione di un intervento regolamentare
del Governo destinata ad esplicarsi nelle materie di potestà
esclusiva e di potestà concorrente della regione, laddove
espressamente il 60 comma dell'art. 117 Cost. prevede che la potestà
regolamentare spetta allo Stato solo nelle materie di legislazione
esclusiva.
II. - Illegittimità costituzionale dell'art. 35 della legge
n. 448/2001 (Norme in materia di servizi pubblici locali) per
violazione delle competenze riservate alla regione nell'art. 117
cost. - Lesione della sfera di potestà regionale.
L'art. 35 della legge finanziaria 2002 riscrive l'intero articolo
113 del d.lgs. 267/2000 in tema di servizi pubblici locali,
prevedendo, in sintesi: la distinzione tra servizi a rilevanza
industriale, per i quali si prevedono trasformazioni societarie,
privatizzazioni e gare, da quelli privi di rilevanza industriale, per
i quali si conferma la gestione con affidamento diretto a
istituzioni, aziende speciali, società di capitali costituite o
partecipate da enti locali; l'individuazione, attraverso regolamento,
dei servizi di rilevanza industriale; il principio della separazione
della proprietà e gestione delle reti, impianti e altre dotazioni
dall'erogazione del servizio da affidare al mercato; il divieto alle
società di capitali, in cui la partecipazione pubblica è superiore
al 50% di partecipare ad attività imprenditoriali al di fuori del
proprio territorio; la trasformazione in società di capitali entro
l'anno delle aziende speciali e dei consorzi cui sono affidati i
servizi pubblici di rilevanza industriale. Sono inoltre previste
specifiche disposizioni relative al servizio idrico integrato.
Tale disciplina a carattere pervasivo, dettata indistintamente in
materia di servizi pubblici locali, con ogni evidenza incide sulle
materie riservate alla regione a titolo di potestà esclusiva secondo
il criterio della competenza generale-residuale, non meno che sulle
materie di potestà concorrente. Anche rispetto a queste materie
appare invero inficiata da illegittimità costituzionale la
disciplina specifica e di dettaglio posta direttamente nell'art. 35
legge 448/2001.
Può aggiungersi, da altro punto di vista, che per i servizi
pubblici, oltre i riflessi segnalati sulle diverse sfere di
competenza regionale, ben è possibile una configurazione come
"materia" per definire la competenza. Si consideri, così, che negli
statuti speciali si prevede espressamente come materia attribuita
alla Regione quella della assunzione e/o gestione dei servizi
pubblici locali.
Alla stregua di questo rilievo, la mancata previsione della
materia stessa in alcuno degli elenchi contenuti nell'art. 117 Cost.
può consentire di sostenere che la competenza sia quella residuale
esclusiva attribuita alla regione.
Inoltre, analogamente a quanto già dedotto nel punto precedente,
del pari illegittimo è l'art. 35 censurato in quanto al comma 16
affida ad un regolamento del Governo, da emanare ai sensi dell'art.
17 comma 1, legge n. 400 del 1988, la adozione delle disposizioni
necessarie per l'esecuzione e l'attuazione delle norme in esso
contenute.
III. - Illegittimità costituzionale dell'art. 41 della legge
n. 448/2001 (Finanza degli enti territoriali) per violazione
dell'art. 119 Cost. - Lesione della autonomia finanziaria della
regione, violazione principio di leale collaborazione.
L'art. 41, comma 1, attribuisce, con formula ampia e
indeterminata, al Ministro dell'economia e delle finanze il potere di
coordinare l'accesso al mercato dei capitali da parte della regione,
menzionata insieme con le province, i comuni, le unioni di comuni, le
città metropolitane, le comunità montane, le comunità isolane, i
consorzi tra enti territoriali.
Lo stesso art. 41, al comma 2, assoggetta ulteriormente a
disciplina il comportamento della regione (e degli altri soggetti
appena menzionati) in materia finanziaria, prevedendo la possibilità
che essa emetta titoli obbligazionari e contragga mutui, e fissando
in dettaglio modalità e scadenze per tali operazioni.
La disciplina censurata prevede, poi, che il contenuto e la
modalità del coordinamento viene stabilito con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze da emanare sentita la Conferenza
unificata di cui all'art. 8 d.lgs. 281/1997.
Il vincolo che deriva dalla richiamata disciplina all'attività e
alle iniziative della regione, in esplicazione della autonomia
finanziaria costituzionalmente ad essa garantita, non è in linea con
i contenuti necessari e le possibili alternative di scelta coerenti
con la detta autonomia.
Non si può non evidenziare, infatti, che l'art. 41 in esame non
possiede i caratteri di coerenza rispetto ai necessari interventi di
disciplina per l'attuazione dell'art. 119 novellato. Tale nuovo
impianto costituzionale impone, per vero, una ben diversa soluzione
dei rapporti finanziari Stato-regione-enti locali dal momento che è
prevista l'autonomia di entrata e di spesa con la necessità che le
risorse consentano alle regioni, province, comuni e città
metropolitane di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro
attribuite.
La norma censurata, sotto la formula del coordinamento
dell'accesso al reato dei capitali, finisce per affidare
all'autorità statale un forte potere di controllo e di incidenza su
scelte che appartengono all'Ente autonomo.
Sotto questo aspetto, peraltro, il rinvio a un decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze per la disciplina di
coordinamento operativo comporta un arretramento ed un contrasto
addirittura con l'impianto che si poteva trarre dalle precedenti
regole costituzionali (art. 119) in ordine alle modalità di
realizzazione del coordinamento finanziario, che era affidato a leggi
della Repubblica conformative dell'autonomia.
Nel caso di specie si tratterebbe di un profilo di disciplina
settoriale affidato al singolo Ministro e svincolato da un organico
schema organizzativo.
La violazione della norma costituzionale risulta, dunque,
evidente sotto più punti di vista e non può essere attenuata dal
molo del tutto marginale affidato alla Conferenza unificata che viene
soltanto "sentita" nella fase di determinazione delle modalità del
coordinamento.
Ne segue la violazione dell'autonomia finanziaria della Regione,
e dell'art. 119 della Costituzione, che la consacra, nonchè del
principio di leale collaborazione.
IV. - Illegittimità costituzionale dell'art. 52, comma 62,
della legge n. 448/2001 per violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione e dell'art. 3. Irragionevolezza.
L'art. 52, comma 62, dispone l'abrogazione della norma
interpretativa di cui al comma 82, dell'art. 145, della legge
n. 388/2000. Quest'ultima prevedeva la compatibilità della carica di
Sindaco, Presidente della Provincia, Consigliere comunale,
provinciale o circoscrizionale con lo svolgimento di funzioni di
amministrazione di società di capitale a partecipazione mista
costituite in conformità alla deliberazione C.I.P.E. del 21 marzo
1997, come soggetti responsabili dell'attuazione degli interventi
previsti dal comma 203, dell'art. 2, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662.
L'intervento statale è palesemente lesivo della competenza
regionale in quanto incide nelle materie relative allo sviluppo
economico del territorio, attribuite - in seguito alla riforma
costituzionale della legge costituzionale n. 3/2001 - in via
esclusiva alla Regione.
Infatti, il citato comma 203 dell'art. 2 della legge n. 662/1996
si occupa degli interventi che coinvolgono una molteplicità di
soggetti pubblici e privati ed implicano decisioni istituzionali e
risorse finanziarie a carico anche delle amministrazioni regionali,
delle province autonome nonchè degli enti locali; attraverso una
serie di strumenti negoziali. Prevede, inoltre, che le
amministrazioni interessate procedano attraverso tali strumenti ad
organizzare, nella maniera più idonea, le attività. A tale scopo è
previsto un responsabile che cura l'attuazione dei programmi di
intervento.
Alla stregua della delibera esplicativa del C.I.P.E. del 21 marzo
1997, le funzioni del responsabile risultano diverse e rilevanti,
direttamente incidenti sulle modalità di attuazione del programma di
sviluppo economico approvato dalle parti. Infatti, il responsabile,
oltre a rappresentare in modo unitario gli interessi dei soggetti
sottoscrittori, provvede ad attivare risorse finanziarie, tecniche e
organizzative, ad assicurare il monitoraggio e la verifica dei
risultati, a verificare il rispetto degli impegni e degli obblighi
dei soggetti sottoscrittori assumendo le iniziative necessarie in
caso di inadempimenti, a verificare e garantire la coerenza di nuove
iniziative con l'obiettivo di sviluppo locale e, in genere, ad
assumere ogni iniziativa utile alla realizzazione del patto.
Alla luce di tali competenze, non è un caso che la stessa
delibera C.I.P.E. preveda che le funzioni di cui sopra vengano
attribuite, tra i sottoscrittori del patto, esclusivamente a quelli
pubblici ovvero a società miste di cui all'art. 22 della legge
n. 142/1990.
Si tratta di esercitare funzioni amministrative riferite allo
sviluppo economico e della programmazione negoziata che vedono gli
Enti locali come protagonisti. Funzioni prettamente pubbliche di
coordinamento e di indirizzo.
Per tale motivo il legislatore era intervenuto per confermare la
non incompatibilità con la direzione di società miste di questo
peculiare tipo, a differenza delle ipotesi relative alle società
miste di cui alla legge n. 142/1990. Nel primo caso, infatti, non è
riscontrabile quel possibile conflitto di interessi che aveva al
contrario determinato la previsione limitativa nelle ipotesi di
società che svolgono servizi locali in concorrenza con imprese del
medesimo settore.
La disposizione abrogativa censurata, di cui al comma 62,
dell'art. 52, della legge n. 448/2001, ripristina tale
incompatibilità.
Al riguardo due sono i profili da evidenziare.
In primo luogo è chiaro che una scelta così drastica del
legislatore nazionale (incidente in un ambito che non appartiene alla
sua competenza), di abrogare una disciplina precedente, che aveva
consentito un assetto dei rapporti afferenti allo sviluppo economico
del territorio, comporta una ricaduta di estrema gravità sul ruolo
della Regione e degli enti locali.
L'affermazione della incompatibilità, che discende dalla
abrogazione del regime speciale di cui alla legge n. 388/2000,
produce effetti immediati nella gestione del patto territoriale e
ciò altera scelte già compiute (e naturalmente pregiudica quelle da
compiere) in ambiti che sono di competenza normativa (legislativa e
regolamentare) delle regioni e attengono a funzioni amministrative
dei comuni.
Ne risulta, pertanto, compromessa l'autonomia regionale: sia
direttamente perchè la disciplina statale incide sui settori che non
sono attribuiti allo Stato, sia indirettamente perchè la
compressione del ruolo degli Enti locali, ora con autonomia di
livello costituzionale, si riflette sulle scelte organizzative della
Regione.
In secondo luogo va denunciata la palese irragionevolezza della
disciplina legislativa.
La soluzione di procedere alla mera abrogazione di una
disposizione di legge che aveva stabilito un principio (di non
incompatibilita), strettamente connesso alla peculiarità della
carica, ne disvela l'incoerenza e l'irragionevolezza.
Quale effetto dell'abrogazione, infatti, si vengono ad equiparare
situazioni palesemente diseguali, con un trattamento uniforme (quello
della incompatibilita) che non tiene conto della specialità delle
società di capitale a partecipazione mista in discorso (peraltro
riconosciuta proprio dallo stesso legislatore con la legge
n. 388/2000).
Irragionevolezza che si riflette sulla competenza della Regione e
concreta la lesione dell'autonomia regionale.
V. - Illegittimità costituzionale dell'art. 60, comma 1, lett.
d), e dell'art. 64 della legge n. 448/2001. Invasione della
competenza esclusiva della Regione in materia di agricoltura.
Violazione dell'art. 118 della Costituzione.
Nell'assetto delle competenze stabilito dall'art. 117 della
Costituzione, l'agricoltura in precedenza espressamente prevista fra
le materia di competenza legislativa concorrente della Regione e non
più individuata nelle elencazioni del secondo e del terzo comma
dell'articolo novellato, rientra ormai nella potestà residuale
esclusiva regionale. Tale sfera di competenza assolutamente riservata
è, per contro, invasa dal disposto dell'art. 60 censurato che, al
comma 1, lett. d), affida al Ministro delle politiche agricole e
forestali di definire con decreto le tipologie di investimento per le
imprese agricole e per quelle di prima trasformazione e
commercializzazione.
Egualmente lesivo dell'art. 117 della Costituzione, in quanto
fonte e fondamento della potestà esclusiva regionale nella materia
dell'agricoltura, è l'art. 64 della legge n. 448/2001 che stabilisce
la disciplina integrale delle sanzioni amministrative irrogabili per
i vigneti abusivamente impiantati.
Entrambi i predetti disposti legislativi sono dunque
costituzionalmente illegittimi per violazione dell'art. 117 della
Costituzione, e lesione della competenza regionale.

P. Q. M.
Si conclude affinchè l'ecc.ma Corte costituzionale voglia, in
accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimità
costituzionale degli artt. 28, 35, 41, 52, comma 62, 60, comma 1,
lett. d), e 64 della legge 18 dicembre 2001, n. 448, per violazione
degli artt.114, 117, 118 e 119 della Costituzione, e del criterio
della ragionevolezza - art. 3 della Costituzione - nonchè del
principio di leale collaborazione.
Napoli-Roma, addì 21 febbraio 2002.
Prof. avv. Michele Scudiero - Prof. avv. Vincenzo Cocozza - Avv.
Vincenzo Baroni
02C0177