1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 17-10-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 690 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 febbraio 2007
Ordinanza emessa il 22 febbraio 2007 dal tribunale amministrativo regionale del Molise - Campobasso sul ricorso proposto da Papa Fabio contro Ministero della giustizia Calamita' pubbliche e protezione civile - Provvidenze adottate a seguito degli eventi sismici nella Regione Molise tra i mesi di ottobre e novembre 1992 - Sospensione del versamento dei contributi previdenziali - Limitazione, con norma autoqualificata interpretativa, del beneficio ai soli datori di lavoro privato - Conseguente esclusione del beneficio per i lavoratori dipendenti - Denunciato carattere innovativo della norma censurata - Incidenza su diritto fondamentale della persona - Ingiustificata disparita' di trattamento tra datori di lavoro e lavoratori. - Decreto-legge 9 ottobre 2006, n. 263, art. 6, comma 1-bis, aggiunto dalla legge 6 dicembre 2006, n. 290. - Costituzione, artt. 2 e 3. (007C1187) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 17-10-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella udienza pubblica del
24 gennaio 2007.
Visto il ricorso 548/2005 proposto da Papa Fabio, rappresentato e
difeso da Di Pardo avv. Salvatore, con domicilio eletto in
Campobasso, via Garibaldi, 33, presso Di Pardo avv. Salvatore;
Contro Ministero della giustizia, rappresentato e difeso da
Avvocatura distrettuale dello Stato, con domicilio eletto in
Campobasso, via Garibaldi, 124, presso la sua sede, per
l'accertamento del diritto del ricorrente alla percezione della
retribuzione mensile al lordo delle ritenute e trattenute
previdenziali secondo quanto previsto dall'art. 7 del d.P.C.m.
n. 3253 del 2002, così come prorogato e modificato dall'art. 8
dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri 10 aprile
2003, n. 3279, dall'art. 6 dell'ordinanza 11 luglio 2003, n. 3300,
dall'art. 5 dell'ordinanza 19 marzo 2004, n. 3344, nonchè per la
condanna del Ministero resistente, in persona del Ministro pro
tempore, al pagamento, a far data da novembre 2002, della
retribuzione mensile al lordo delle ritenute previdenziali, così
come disposto dalle citate norme, e per l'adozione delle misure
cautelari necessarie per la fruizione del diritto nelle more del
giudizio di merito ex art. 21, legge Tribunale amministrativo
regionale come novellato dall' art. 3, comma 1, legge n. 205/2001,
anche previa disapplicazione e/o annullamento di atti contrari.
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
giustizia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Vista l'ordinanza n. 322 emessa nella Camera di consiglio del
14 dicembre 2005 con cui il Collegio ha accolto la domanda cautelare
di sospensione;
Vista l'ordinanza n. 94 emessa nella Camera di consiglio del
5 aprile 2006 con cui il Collegio ha accolto l'istanza di esecuzione
della predetta ordinanza cautelare;
Visti gli atti tutti della causa.
Udito il relatore dott. Antonio Massimo Marra e uditi, altresì,
i difensori delle parti: avv. Di Pardo per il ricorrente e
l'avv. dello Stato Albano per il Ministero della giustizia;
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue.

F a t t o e d i r i t t o

1. - Il ricorso.
1.1. - Il dott. Fabio Papa è dipendente del Ministero resistente
e svolge la propria attività lavorativa, quale sostituto procuratore
della Repubblica, presso il Tribunale di Campobasso, ha proposto a
questo Tribunale amministrativo regionale ricorso richiedendo
l'accertamento del suo diritto a percepire la retribuzione mensile al
lordo delle ritenute e trattenute previdenziali, in base a quanto
previsto dall'art. 7 del d.P.C.m. 29 novembre 2002, n. 3253, così
come prorogato e modificato dall'art. 8 dell'ordinanza del Presidente
del Consiglio dei ministri 10 aprile 2003, n. 3279, dall'art. 6
dell'ordinanza 11 luglio 2003, n. 3300, dall'art. 5 dell'ordinanza
19 marzo 2004, n. 3344.
A seguito degli eventi sismici che hanno investito la Regione
Molise a cavallo dei mesi di ottobre e novembre del 2002, il d.P.C.m.
29 novembre 2002, n. 3253, aveva previsto che nei confronti dei
soggetti residenti - aventi sede legale od operativa alla data dei
predetti eventi calamitosi nei territori di cui al d.P.C.m.
8 novembre 2002 - fossero sospesi, sino alla data del 31 marzo 2003,
i versamenti dei contributi di previdenza e di assistenza sociale e
dei premi per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le
malattie professionali, ivi compresa la quota a carico dei lavoratori
dipendenti, nonchè di quelli con contratto di collaborazione
coordinata e continuativa.
1.2. - L'interessato, sino al mese di febbraio 2005, aveva
percepito la retribuzione al lordo delle ritenute previdenziali.
Con nota 15 febbraio 2005, n. 20264, l'I.N.P.D.A.P. ha, peraltro,
ritenuto di dover temporaneamente sospendere la liquidazione dei
visti rimborsi ai soggetti aventi sede legale od operativa nei
territori colpiti dagli eventi calamitosi, assumendo la sussistenza
di allegate incertezze interpretative connesse all'operatività e
all'estensione del provvedimento originario.
L'Amministrazione intimata ha, quindi, dal successivo mese di
marzo 2005, applicato al dipendente le ritenute previdenziali e
assistenziali.
1.3. - Con il presente ricorso il deducente ha chiesto
l'accertamento del suo diritto a percepire le viste retribuzioni
mensili, al lordo delle ritenute e trattenute previdenziali, in base
a quanto previsto dalle surrichiamate disposizioni normative.
Egli ha premesso in punto di fatto: di essere magistrato in
servizio presso la Procura generale della Repubblica di Campobasso;
che, in conseguenza degli eventi sismici verificatisi in Molise alla
fine dell'ottobre del 2002, l'art. 7 del citato d.P.C.m. n. 3253/2002
avrebbe previsto in favore dei soggetti residenti - aventi sede
legale od operativa alla data dei predetti eventi calamitosi - la
sospensione dei termini per l'effettuazione, tra l'altro, degli
adempimenti connessi al versamento dei contributi previdenziali e di
assistenza sociale.
Con la citata nota 15 febbraio 2005, l'I.N.P.D.A.P, ha peraltro
sospeso temporaneamente la liquidazione dei rimborsi nei confronti
dei predetti soggetti, sul presupposto dell'asserita indeterminatezza
dell' ambito di operatività del beneficio di cui all'originario
provvedimento;
A dire dell'interessato, il quadro normativo sopradelineato
evidenzierebbe la sussistenza dell'obbligo, in capo ai datori di
lavoro, di sospendere le trattenute previdenziali ed assistenziali
relative ai propri dipendenti, che prestano servizio nel territorio
della Provincia di Campobasso.
La pretesa avanzata dal ricorrente avrebbe, dunque, il suo
sostrato normativo nel richiamato art. 7 dell'ordinanza n. 3253/2002,
come sopra prorogato e modificato.
Alla suesposta argomentazione s'oppone la difesa erariale, a
parere della quale l'infondatezza del ricorso si desumerebbe dalla
ratio della voluntas legis di agevolare l'imprenditore - e non già
il lavoratore - al fine di fargli riprendere l'attività lavorativa.
Ad avviso dell'Avvocatura, l'interpretazione di detta
disposizione escluderebbe dal suo spettro operativo i datori di
lavoro pubblici, atteso che la ratio della stessa norma non sarebbe
diretta a conseguire condizioni individuali di temporaneo
arricchimento, bensì sulla scorta delle circolari via via diramate
dall'I.N.P.D.A.P. ... ad alleviare gli oneri sociali gravanti sugli
operatori economici...per consentire con agevolazione indiretta
l'abbreviazione dei tempi di ripresa della produzione di valore
aggiunto.
Conclude sul punto la difesa erariale che la norma in questione
si rivolgerebbe esclusivamente ai datori di lavoro e non ai
lavoratori, atteso che non sarebbe possibile dare una lettura
differente alla locuzione con cui recita nei confronti dei soggetti
residenti aventi sede legale od operativa: con tale incipit la
disposizione individua evidentemente solo nei datori di lavoro i suoi
destinatari.
1.4. - Questo tribunale con sentenza 29 aprile 2006, n. 400, ha
statuito che la norma in questione si rivolge - tra i soggetti tenuti
ai doveri contributivi - anche ai lavoratori dipendenti e ciò sulla
base della seguente parabola argomentativa: se da una parte,
l'inciso: ...«ivi compresa la quota di spettanza dei lavoratori
dipendenti» potrebbe far pensare al datore di lavoro come unico
beneficiario della sospensione contributiva, per altro verso
sussistono, peraltro, i seguenti dati testuali che ben possono
condurre ad opposta conclusione e, segnatamente: il suddetto comma
parla genericamente di soggetti; laddove, i successivi commi quando
vogliono riferirsi ai «datori di lavoro privati» (comma 7), ovvero,
ai «lavoratori dipendenti» (comma 9), lo fanno specificamente;
conseguentemente, argomentando a contrario può ritenersi che il
termine generico «soggetti» sia omnicomprensivo ed abbracci tanto gli
uni (datori di lavoro) quanto gli altri (lavoratori);
i beneficiari della sospensione contributiva sono, altresì,
individuati nei soggetti residenti aventi sede legale od operativa
alla data degli eventi sismici nel territorio della Provincia di
Campobasso e Foggia; mentre, il requisito della sede legale riguarda
le persone giuridiche, quello della residenza non può che riferirsi
alle persone fisiche (arg. art. 46, secondo comma cod. civ.).
1.5. - Al fine di comporre le suesposte incertezze interpretative
il legislatore è intervenuto con la recente legge 6 dicembre 2006,
n. 290, che ha convertito in legge il d.l. 9 ottobre 2006, n. 263,
introducendo all'art. 6 il comma 1-bis del seguente letterale tenore:
la legge 24 febbraio 1992, n. 225, si interpreta nel senso che le
disposizioni delle ordinanze di protezione civile che prevedono il
beneficio della sospensione dei versamenti dei contributi
previdenziali ed assistenziali e dei premi assicurativi si applicano
esclusivamente ai datori di lavoro privati aventi sede legale ed
operativa nei comuni individuati da ordinanze di protezione civile.
In sostanza, con detta norma il legislatore ha stabilito che le
disposizioni delle ordinanze di protezione civile che prevedono il
beneficio della sospensione dei versamenti dei contributi
previdenziali ed assistenziali e dei premi assicurativi si applicano
esclusivamente ai datori di lavoro privati aventi sede legale ed
operativa nei comuni individuati da ordinanze di protezione civile.
2. - Il quadro normativo.
2.1. - Va premesso per opportuna chiarezza che la legge
24 febbraio 1992, n. 225 contiene norme in materia di istituzione del
Servizio nazionale della protezione civile e che sulla scorta di
detta legge è stata emanata la citata ordinanza della Presidenza del
Consiglio dei ministri n. 3253/2002 posta a sostegno delle richieste
del deducente.
2.2. - Sull'esito del presente giudizio influisce, peraltro, la
sopravvenuta disposizione di cui all'art. 6, comma 1-bis del d.l. 9
ottobre 2006, n. 263, convertito con modificazioni nella legge
6 dicembre 2006, n. 290, che secondo la tesi propugnata dalla difesa
erariale, confortata peraltro dal tenore letterale della norma,
rivestirebbe natura di interpretazione autentica della legge
24 febbraio 1992, n. 225; laddove, per il ricorrente tale
disposizione avrebbe natura innovativa.
3. - Sulla natura innovativa, ovvero interpretativa, della norma
di cui all' art. 6, comma 1-bis, del d.l. 9 ottobre 2006, n. 263,
convertito con modificazioni nella legge 6 dicembre 2006, n. 290.
3.1. - Argomenti a sostegno della natura innovativa della norma.
Il ricorrente, osserva che la norma in questione non potrebbe
essere ritenuta d'interpretazione autentica perchè essa non
interpreterebbe alcuna norma preesistente facendo piuttosto generico
riferimento all'intero corpo normativo contenuto nella suindicata
legge n. 225/1992.
È noto che la legge interpretativa accerta il significato della
norma interpretata fin dal momento in cui questa ultima è stata
emanata.
Rivestendo la retroattività principio eccezionale - anche sotto
il profilo di logica giuridica - poichè la causa è posteriore
all'effetto rispetto alla regola della irretroattività delle
disposizioni di legge, la norma d'interpretazione deve
necessariamente essere esattamente circoscritta nei propri contorni
soggettivi ed oggettivi e deve necessariamente precisare quale norma
di legge essa provvede ad interpretare autenticamente.
Ciò non sarebbe accaduto nel caso di specie, sicchè la legge
n. 290/2006 si risolverebbe in una surrettizia interpretazione
dell'art. 7 della o.P.C.m. n. 3253/2002; interpretazione che avendo
ad oggetto fonti di rango diverso non potrebbe che essere del tutto
illegittima.
3.2. - Argomenti a sostegno della natura interpretativa della
norma.
Come rimarcato dalla difesa erariale l'intervenuta legge
interpretativa avrebbe ristabilito sufficiente chiarezza e superato
le ambiguità interpretative connesse alle viste difficoltà create
dall'interpretazione dell'art. 7 della o.P.C.m. n. 3253/2002
(espressione della legge n. 225/1992) specie nell'individuazione del
suo ambito di applicazione soggettivo.
La scelta del legislatore con la contestata interpretazione
autentica sarebbe peraltro in linea con le argomentazioni già
adottate dall'Amministrazione: per datori di lavoro non possono che
considerarsi quelli privati, posto che la ratio del beneficio
riposerebbe sull'incentivo alla produzione economica, prerogativa
delle sole imprese private non essendo stato ancora attuato l'art. 43
della Costituzione.
3.3. - In relazione a queste ultime affermazioni, in sintesi,
sembra corretto configurare la norma in questione come
d'interpretazione autentica e non innovativa.
Proprio la disamina del quadro normativo di riferimento,
effettuata nei 1/2 1 e 2 della presente ordinanza, induce il Collegio
a tale conclusione.
Sono tuttavia prospettabili, al riguardo, due diverse chiavi di
lettura della norma interpretativa all'esame:
a) la prima, secondo cui, nel riferirsi ellitticamente ai
«datori di lavoro privati», il legislatore abbia in realtà inteso
circoscrivere il beneficio al sistema dei contributi previdenziali ed
assistenziali afferenti all'area del lavoro privato, comprensivi
delle quote di spettanza dei lavoratori che il datore di lavoro versa
ordinariamente in qualità di sostituto e che, viceversa, in forza
della norma interpretativa, dovrebbero essere corrisposti
direttamente al lavoratore, salvo successivo rimborso rateale alle
scadenze previste;
b) la seconda, in forza della quale solo i datori di lavoro
privati beneficiano della sospensione del versamento dei contributi a
loro carico, laddove tutti gli altri esponenti del mondo del lavoro
(datori di lavoro pubblici, lavoratori subordinati pubblici e privati
e lavoratori autonomi) ne sono radicalmente esclusi.
4. - I dubbi di legittimità costituzionale.
Una volta assodato che la norma di cui all'art. 6, 1-bis citata
riveste natura interprenitiva, ad avviso del Collegio la stessa
appare sospetta di illegittimità costituzionale.
Ed invero ove la norma citata venga interpretata nel senso di
conferire sia ai datori di lavoro che ai lavoratori del settore
privato il beneficio di cui trattasi, la stessa si porrebbe in chiara
violazione dell'art. 3 Cost., nella misura in cui irrazionalmente
discrimina situazioni fra loro perfettamente omogenee, quali quelle
di cui sono titolari i lavoratori dipendenti del settore pubblico e
quelli del settore privato.
Ove invece la norma dovesse interpretarsi nel senso di limitare
al solo datore di lavoro privato il diritto di non versare la propria
quota di contribuzione ai competenti Istituti previdenziali e di
trattenerla presso di sè, la stessa appare in contrasto con gli
articoli 2 e 3 Cost., sotto i seguenti profili:
quanto all'art. 2 per ingiustificata esclusione dal godimento
dei benefici emergenziali dei lavoratori dipendenti, anch'essi
pregiudicati dalle conseguenze del sisma ed anch'essi destinatari su
un piano generale degli interventi in parola;
quanto all'art. 3, per irragionevole disparità di
trattamento tra datori di lavoro e lavoratori: benchè il sisma del
2002, abbia inciso in egual misura su entrambe le categorie di
soggetti, soltanto i primi tuttavia beneficerebbero della sospensione
del versamento della propria quota di contribuzione.
È appena il caso di soggiungere, pur trattandosi di profilo non
direttamente rilevante ai fini dell'esito del presente giudizio, che
un'analoga ingiustificata disparità di trattamento sussisterebbe
anche in danno dei lavoratori autonomi e degli imprenditori artigiani
privi di dipendenti, i quali, pur essendo datori di lavoro «di se
stessi», non potrebbero beneficiare della sospensione dei contributi
previdenziali gravanti a loro carico.
A parte quest'ultimo aspetto, che viene rilevato ad colorandum
nel quadro delle incertezze ermeneutiche suscitate dal dettato
legislativo, la questione di legittimità costituzionale che si
solleva, oltre che non manifestamente infondata, è altresì
rilevante ai finì del giudizio in corso, in ragione della
circostanza che solo attraverso l'eliminazione della norma sospettata
di incostituzionalità l'odierno ricorrente, quale lavoratore
dipendente del settore pubblico avente residenza in un comune
molisano individuato da ordinanza della protezione civile, potrebbe
continuare a percepire la propria retribuzione al lordo della quota
di contribuzione.
5. - In conclusione, appare rilevante e non manifestamente
infondata, in relazione agli artt. 2 e 3 Cost. la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1-bis del d.l. 9
ottobre 2006, n. 263, convertito con legge n. 290 del 2006, sia ove
interpretato nel senso di conferire solo ai datori di lavoro e ai
lavoratori privati il diritto di beneficiare della sospensione dei
contributi, sia ove inteso nel senso che ai soli datori di lavoro
privati è concesso il beneficio di non versare la propria quota di
contribuzione ai competenti Istituti previdenziali.
Il giudizio deve pertanto essere sospeso, e gli atti vanno
trasmessi alla Corte costituzionale.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle
spese resta riservata alla decisione definitiva.

P. Q. M.
Non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe;
Visti gli artt. 134 della Costituzione; 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 2 e 3 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6 comma 1-bis del d.l. 9 ottobre 2006,
n. 263, convertito con modificazioni nella legge 6 dicembre 2006,
n. 290, nei sensi di cui in motivazione.
Dispone la sospensione del presente giudizio.
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, nonchè la notifica della presente ordinanza alle
parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri e la
comunicazione della medesima ai Presidenti dei due rami del
Parlamento.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, in merito e in ordine alle spese.
Così deciso in Campobasso, nella Camera di consiglio del
24 gennaio 2007.
Il Presidente: Giaccardi
Il giudice estensore: Marra
07C1187