1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 20-1-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 321 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 giugno 2009
Ordinanza del 14 settembre 2009 emessa dalla Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da Norbiato Carlo contro Talmone Leonardo ed altri.. Elezioni - Norme della Regione Valle d'Aosta - Disciplina delle cause di ineleggibilita' ed incompatibilita' con la carica di consigliere regionale - Ineleggibilita' del legale rappresentante e dei direttori di una struttura sanitaria o socio-sanitaria prevista che intrattenga rapporti contrattuali con l'USL regionale - Irragionevolezza - Incidenza sul principio di eccezionalita' delle limitazioni al diritto di elettorato passivo. - Legge della Regione Valle d'Aosta 7 agosto 2007, n. 20, art. 2, comma 1, lett. r). - Costituzione, artt. 3 e 51. (010C0001) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 20-1-2010)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
25029-2008 proposto da Norbiato Carlo (c.f. NRBCRL60S08A326Y);
elettivamente domiciliato in Roma, via Flaminia 79/A, presso
l'avvocato Lubrano Filippo, che lo rappresenta e difende unitamente
all'avvocato Formentin Laura, giusta procura a margine del ricorso,
ricorrente, contro Tamone Leonardo (c.f. TMNLRD40E15A326U), Louvin
Paolo (c.f. LVNPLA57T25A326H) Vietti Mario (c.f. VTTMRA52E13A326P),
Bortoli Gino (c.f. BRTGNI41T24A452P) elettivamente domiciliati in
Roma, Via Bocca Di Leon, 76, presso l'avvocato Vanni Francesco, che
li rappresenta e difende unitamente all'avvocato Palmas Domenico,
giusta procura in calce al controricorso;
Prola Piero (c.f. PRLPRI57M06A326C), elettivamente domiciliato in
Roma, Via Pierluigi Da Palestrima 63, presso l'avvocato Contaldi
Mario, che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati Contaldi
Gianluca, Longhin Roberto, giusta procura a margine del
controricorso, contro ricorrenti, contro Casadei Mauro, Decurti
Carlo, Evangelisti Giuseppe, Regione autonoma Valle D'Aosta,
procuratore generale presso la Corte Suprema di Cassazione, intimati,
avverso la sentenza n. 1258/2008 della Corte d'Appello di Torino,
depositata il 19 settembre 2008;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
26 giugno 2009 dal Consigliere dott. Renato Bernabai;
udito, per il ricorrente, l'Avvocato F. Lubrano che ha chiesto
l'accoglimento del ricorso;
udito, per il controricorrente P. Prola, l'Avvocato R. Longhin
che ha chiesto il rigetto del ricorso;
udito, per i controricorrenti Tamone +3, l'avvocato D. Palmas che
ha chiesto il rigetto del ricorso;
udito il p.m., in persona del sostituto procuratore generale
dott. Rosario Giovanni Russo che ha concluso per rilevanza o non
manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale; in subordine manifesta infondatezza del ricorso e
condanna alla spese ex art. 375 ultimo comma.

F a t t o

Con sentenza emessa 19 settembre 2008 la Corte d'appello di
Torino, in accoglimento del ricorso elettorale presentato in data 23
luglio 2008 da Tamone Leonardo, Louvin Paolo, Vietti Mario, Bortoli
Gino, cui avevano aderito gli intervenuti Casadei Mauro, Decurti
Carlo, Evangelisti Giuseppe, annullava la delibera di convalida
dell'elezione di Norbiato Carlo, adottata in data 1° luglio 2008 dal
consiglio regionale della Valle d'Aosta, e dichiarava la situazione
di ineleggibilità in cui versava il Norbiato al momento della
consultazione elettorale.
Per l'effetto, gli sostituiva i1 signor Piero Prola, primo dei
candidati risultati non eletti nella lista Union Valdotaine, e
compensava tra le parti le spese di giudizio.
Motivava:
che ai sensi dell'art. 2, primo comma, lettera r) della legge
regionale Valle d'Aosta 7 agosto 2007, 20 (Disciplina delle cause di
ineleggibilità e di incompatibilità con la carica di consigliere
regionale, ai sensi dell'art. 15, comma secondo, dello statuto
speciale) non è eleggibile alla carica di consigliere regionale «il
legale rappresentante e i direttori di struttura sanitaria o
socio-sanitaria privata che intrattenga rapporti contrattuali con
l'azienda regionale Usl della Valle d'Aosta»;
che, in punto di fatto, il Norbiato versava in tale
situazione di ineleggibilità, quale socio amministratore e
rappresentante della Kinesitherapyc Center s.n.c., ed in tale
qualità aveva stipulato per l'anno 2007 e per l'anno 2008 una
convenzione con l'Ausl della Valle d'Aosta per l'erogazione di
prestazioni di medicina fisica e riabilitativa, godendo di
accreditamento istituzionale;
che, al riguardo, non aveva rilievo esimente il requisito,
previsto dallo statuto societario, della firma congiunta dei due
amministratori per contratti di valore superiore a Lit 30 milioni,
dato che al di sotto di tale soglia il Norbiato poteva impegnare
validamente la società e comunque, anche per valori superiori,
manteneva la qualità di legale rappresentante, sia pure in concorso
con altro amministratore;
che rispondeva alla definizione di struttura socio-sanitaria
prevista dall'art. 2, primo comma, lettera r) della legge regionale
Valle d'Aosta 20/2007 la società legalmente rappresentata dal
Norbiato, restando irrilevante la sua asserita, e comunque
indimostrata natura di semplice studio medico privo di una adeguata
organizzazione e struttura dimensionale;
che era pure inidonea ad elidere la causa di ineleggibilità
la cessione della quota sociale del Kinesitherapyc Center s.n.c.,
avvenuta solo dopo la elezione: dal momento che, ai sensi dell'art. 3
della legge regionale citata, la perdita della qualità di legale
rappresentante doveva avvenire almeno sei mesi prima della data di
scadenza naturale della legislatura, e non - come preteso dal
Norbiato - entro i sei mesi successivi.
Avverso la sentenza, notificata il 7 ottobre 2008, il Norbiato
proponeva ricorso per cassazione, notificato il 27 ottobre 2008 e
articolato in tre motivi.
Deduceva:
1) la violazione dell'art. 2, primo comma, lettera r) della
legge regionale Valle d'Aosta n. 20/2007, con riferimento alla
condizione ostativa della legale rappresentanza di struttura
sanitaria o socio-sanitaria privata che intrattenga rapporti
contrattuali con l'azienda regionale Usl della Valle d'Aosta, nella
specie insussistente per gli atti di valore superiore a Lit 30
milioni per i quali era necessaria la firma congiunta dell'altro
socio-amministratore;
2) la violazione dell'art. 2, primo comma, lettera r) della
legge regionale Valle d'Aosta n. 20/2007 in combinato disposto con
l'art.8-ter del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma della legge
23 ottobre 1992, n. 421), perchè nel concetto di struttura
socio-sanitaria non poteva rientrare lo studio medico del
Kinesitherapyc Center s.n.c. privo di struttura organizzativa,
tecnica e personale adeguata;
3) la violazione dell'art. 3, primo comma della legge
regionale Valle d'Aosta n. 20/2007, male interpretato dalla Corte
d'appello di Torino che aveva erroneamente riferito al periodo
semestrale anteriore alla scadenza naturale della legislatura il
termine per far cessare la causa di ineleggibilità, mediante
dimissioni, revoca dell'incarico o, come nella specie, cessione della
quota sociale con perdita della qualità di legale rappresentante
della Kinesitherapyc Center s.n.c.
Resistevano con controricorso il signor Piero Prola e con
distinto controricorso, congiuntamente i signori Tamone, Louvin,
Vietti e Bortoli.
Il Norbiato e il Prola depositavano memoria illustrativa ex art.
378 cod. proc. civile. Il primo sollevava, in tale sede, eccezione
d'incostituzionalità dell'art. 2 della legge regionale Valle d'Aosta
7 agosto 2007, n. 20 in relazione agli artt. 3 e 51 della
Costituzione, laddove prevedeva, nella fattispecie in esame, una
causa d'ineleggibilità, anzichè d'incompatibilità rimovibile con
dimissioni o eliminazione dei conflitto d'interessi, anche
successivamente all'elezione.
All'udienza del 26 giugno 2009 il Procuratore generale e i
difensori precisavano le rispettive conclusioni come da verbale, in
epigrafe riportate.

D i r i t t o

Con il primo motivo il ricorrente deduce la violazione dell'art.
2, prima comma, lettera r) della legge regionale Valle d'Aosta
20/2007, con riferimento alla ritenuta sussistenza del requisito
soggettivo della sua qualità di legale rappresentante della società
che aveva stipulato convenzioni con l'Ausl della Val d'Aosta.
Il motivo è infondato.
La causa di ineleggibilità individua, letteralmente, il legale
rappresentante di una struttura sanitaria o socio-sanitaria privata
che intrattenga rapporti contrattuali con l'Ausl regionale. Pacifica
la conclusione con questultima di convenzioni negli anni 2007 e 2008
da parte del Kinesitherapyc Center s.n.c., la rappresentanza legale
del Norbiato non viene meno per il fatto che al di sopra di una
soglia economica statutariamente predeterminata essa sia esercitata
congiuntamente dai due soci titolari dell'intero capitale sociale.
Non solo perchè, come esattamente statuito dalla corte territoriale,
al di sotto di tale limite il potere di rappresentare la società
resta pieno ed incondizionato in forma individuale; ma anche perchè
la firma congiunta richiesta per le operazioni di maggior valore non
esclude la qualità di legale rappresentante, e di riflesso, quindi,
l'ineleggibilità del Norbiato: la cui posizione, all'interno della
società, resta anche in tali evenienze quella di
amministratore-rappresentante nell'ambito di una gestione congiunta,
in nessun modo assimilabile con la collegialità di un consiglio di
amministrazione, i cui membri, se privi di delega, non hanno alcun
potere di rappresentanza esterna.
La ratio della norma è quella di prevenire la lesione della par
condicio tra candidati alla competizione elettorale: quale si
verificherebbe in favore di un soggetto che godesse di una
particolare visibilità presso l'elettorato in virtù della carica
societaria rivestita, che lo ponga come controparte in trattative
contrattuali con la pubblica amministrazione in un settore di
particolare rilievo sociale come la sanità.
Con il secondo motivo il ricorrente censura la violazione
dell'art. 2, primo comma, lettera r) della legge regionale Valle
d'Aosta 20/2007 in combinato disposto con l'art. 8-ter del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992,
421), perchè nel concetto di struttura socio-sanitaria ivi delineato
non potrebbe rientrare lo studio medico del Kinesitherapyc Center
s.n.c., privo di struttura organizzativa, tecnica e personale
adeguata.
Il motivo è inammissibile per inadeguatezza del quesito di
diritto ex art. 366-bis cod. proc. civile, formulato in modo astratto
sulla base di una distinzione tra studio medico e struttura
socio-sanitaria in funzione della variabile dimensionale che risulta
irrilevante, nella specie, alla luce dell'accertamento, in fatto,
dell'insussistenza di prova della dimensione limitata dello studio.
La Corte d'appello di Torino ha anzi positivamente rilevato come
l'oggetto sociale, attestato dai certificato camerale prodotto,
apparisse in tutto rispondente a quello della struttura
socio-sanitaria prefigurata dall'art.8-ter, decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502. Con corretta analisi ha altresì affermato
l'irrilevanza del numero modesto di dipendenti del poliambulatorio,
data la possibilità che vi prestassero la propria opera medici
specialisti, in qualità di liberi professionisti. E del resto, la
stessa stipulazione di convenzioni con l'Ausl si poneva in antitesi
logica con l'asserita modestia organizzativa del Kinesitherapyc
Center s.n.c.
Con il terzo motivo il ricorrente deduce la violazione dell'art.
3, primo comma, della legge regionale Valle d'Aosta n. 20/2007, male
interpretato dalla Corte d'appello di Torino nel riferire al periodo
semestrale anteriore alla scadenza naturale della legislatura il
termine per far cessare la causa di ineleggibilità.
Il motivo è manifestamente infondato.
La disposizione recita testualmente: «Le cause di ineleggibilità
di cui all'art. 2, comma 1, non hanno effetto se l'interessato cessa
dalle funzioni per dimissioni, trasferimento, revoca dell'incarico o
del comando, collocamento in aspettativa non retribuita, non oltre
sei mesi dalla data di scadenza naturale della legislatura». Oggetto
del contrasto interpretativo è quest'ultima locuzione temporale, che
il Norbiato interpreta come significativa di un termine decorrente in
epoca successiva alla scadenza della legislatura, intesa come dies a
quo.
Siffatta interpretazione è insostenibile.
Essa si basa su un assai labile argomento letterale che si
pretende trarre dal significato della preposizione «oltre»: come se
essa letteralmente non potesse che fare riferimento ad un decorso
futuro del termine. Dopo la data di scadenza naturale della
legislatura, cioè, e non prima.
Da questa premessa letterale il ricorrente trae poi la
conseguenza dell'inammissibilità di una diversa ermeneusi - definita
adeguatrice - stante il principio di stretta interpretazione in tema
di norme eccezionali, qual'è quella che sancisce cause
d'ineleggibilità, limitative del diritto costituzionale di
elettorato passivo.
Senonchè, è la stessa premessa letterale a dimostrarsi
infondata.
La preposizione «oltre», in senso modale, spaziale o temporale,
significa «al di la'»; e nella specie, sta ad indicare, con assoluta
evidenza, il termine ultimo anteriore alla scadenza naturale della
legislatura - e prima delle nuove elezioni - non più tardi del quale
l'interessato che versi in condizione d'ineleggibilità deve
rassegnare le dimissioni dall'incarico che vi ha dato origine (o
prendere le altre iniziative equipollenti indicate nell'art. 3 in
esame).
In tale accezione, il limite temporale si pone in linea con la
mens legis di assicurare la par condicio tra candidati elettorali,
tramite la sterilizzazione di posizioni di vantaggio legate alla
funzione svolta.
A contrario, l'interpretazione proposta dal ricorrente porterebbe
all'inaccettabile conseguenza - antitetica alla premessa - di
consentire proprio l'elezione delll'ineleggibile (argomento
apagogico); come correttamente rilevato dalla corte territoriale.
Ritenuta l'infondatezza delle censure mosse alla sentenza
impugnata, diventa, a questo punto, rilevante la questione di
legittimità costituzionale (sollevata con la memoria ex art. 378
cod. proc. civ, e ribadita dal difensore del ricorrente in sede di
udienza di discussione) dell'art. 2, comma 1, lett. r) della legge
regionale della Valle d'Aosta n. 20/2007; la cui corretta
applicazione da parte della Corte d'appello di Torino ha portato
all'annullamento della delibera di convalida dell'elezione di
Norbiato Carlo, previo accertamento della sua condizione di
ineleggibilità alla data della consultazione elettorale. La
questione si pone per contrasto con gli articoli 3 e 51 della
Costituzione, nella parte in cui la norma in questione commina
l'ineleggibilità nei confronti del legale rappresentante e dei
direttori di struttura sanitaria o socio-sanitaria privata che
intrattenga rapporti contrattuali con l'Azienda regionale Usl della
Valle d'Aosta - rimovibile, ai sensi dell'art. 3 della medesima
legge, non oltre sei mesi dalla data di scadenza della legislatura -
anzichè stabilire una causa di incompatibilità, sanabile con
l'opzione da effettuare entro otto giorni dalla data di convalida
dell'elezione, a norma dell'art.8, quarto comma, della stessa legge.
La questione non appare manifestamente infondata.
La giurisprudenza costante della Corte costituzionale ha
affermato la sindacabilità delle norme che comminano,
alternativamente, l'ineleggibilità o l'incompatibilità a cariche
elettive, sotto il profilo del criterio della ragionevolezza, dai
momento che esse rispondono a finalità diverse che non ne consentono
la previsione discrezionale, o promiscua, da parte del legislatore.
La prima sanzione costituisce, Infatti, una più grave deroga al
diritto di elettorato passivo, costituzionalmente tutelato (art. 51
Costituzione) e dev'essere giustificata da condizioni personali
tassative: quale una condanna penale per determinati reati cui la
legge ne ricolleghi la perdita, o la titolarità di ufficio o di una
carica suscettibile di provocare una indebita influenza distorsiva
sulle libere scelte degli elettori, lesiva della par condicio, in
virtù di una captatio benevolentiae, o di un timore reverenziale in
essi ingenerato.
Per contro, l'incompatibilità sottende un conflitto di
interessi, pur se potenziale, o quanto meno un giudizio di
inopportunità dell'esercizio contemporaneo della carica elettiva e
di altra, privata o pubblica, ricoperta dal candidato. Essendo meno
grave, l'incompatibilità non produce l'invalidità dell'elezione, a
differenza della causa di ineleggibilità, ma è sanabile mediante il
successivo abbandono del munus concorrente entro il termine di legge.
Alla luce di questa configurazione concettuale, la Corte
costituzionale ha più volte affermato che le cause di
ineleggibilità sono di stretta interpretazione e devono essere
rigorosamente informate alla soddisfazione di effettive esigenze di
pubblico interesse (Corte costituzionale, 13 febbraio 2008, n. 25;
Corte costituzionale, 3 ottobre 2003, n. 306, Corte costituzionale, 2
febbraio 1990, n. 53; ed altre). L'art. 51 della Costituzione pone
infatti come regola l'eleggibilità, e solo come eccezione
l'ineleggibilità (cfr. anche per affinità di oggetto, Corte
costituzionale, 6 febbraio 2009, n. 27, dichiarativa
dell'illegittimità costituzionale dell'art. 60, comma 1, numero 9),
d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, nella parte in cui prevede
l'ineleggibilità dei direttori sanitari delle strutture
convenzionate per i consigli del comune il cui territorio coincide
con il territorio dell'azienda sanitaria locale o ospedaliera con cui
sono convenzionate o lo ricomprende, ovvero dei comuni che concorrono
a costituire l'azienda sanitaria locale o ospedaliera con cui sono
convenzionate).
Soprattutto rilevante nel caso in esame è i1 precedente
specifico costituito dalla sentenza n. 25/2008 con cui il giudice
delle leggi, proprio con riguardo al medesimo art. 2 della legge
regionale valdostana oggetto di scrutinio in questa sede, ha distinto
due delle previsioni di ineleggibilità ivi previste -
rispettivamente a carico del rettore dell'Università della Valle
d'Aosta e dei professori, ricercatori e titolari di contratto di
insegnamento nella stessa università - ritenendo ragionevole, e
dunque costituzionalmente legittima, solo la prima; e non pure la
seconda, dichiarata contestualmente incostituzionale.
Nel caso in esame, esclusa, com'è ovvio, la facoltà di questa
stessa Corte di procedere ad un'interpretazione adeguatrice della
norma (patrocinata, in sede di discussione orale, dal difensore del
Norbiato), occorre quindi, sottoporre la questione al giudizio della
Corte costituzionale, affinchè valuti se la qualità di legale
rappresentante di una struttura socio-sanitaria privata che
intrattenga rapporti contrattuali con l'azienda Usl regionale
giustifichi la deroga assoluta al diritto di elettorato passivo,
sotto forma di causa di ineleggibilità non rimovibile ex post.
È appena il caso di aggiungere che gli argomenti contrari
addotti dai difensori delle parti resistenti - quali il riferimento
alle dimensioni limitate della regione e quindi alla maggiore
potenzialità distorsiva della libertà di voto riconnessa alle
funzioni in questione - non possono essere presi in considerazione in
questa sede, ponendosi al di sopra della soglia delibatoria della non
manifesta infondatezza della questione, riservata al giudice a quo.

P. Q. M.

Visti l'art. 134 Costituzione e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale della legge regionale della
Valle d'Aosta 7 Agosto 2007, n. 20, art. 42, comma 1, lettera r), per
contrasto, nei sensi di cui in motivazione, con gli articoli 3 e 51
della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio;
Dispone altresì che la presente ordinanza sia notificata, a cura
della cancelleria, al Presidente del Consiglio dei ministri ed alle
parti, ed inoltre comunicata al Presidente della Camera dei Deputati,
nonchè al Presidente del Senato della Repubblica.
Roma, addì 26 giugno 2009

Il Presidente: Carnevale


Il relatore estensore: Bernabai