1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 8-2-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 45 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 dicembre 1994
N. 45 Ordinanza emessa il 12 dicembre 1994 dal pretore di Roma, sez. distaccata di Frascati, nel procedimento penale a carico di Gianlorenzi Alina ed altro Edilizia e urbanistica - Reati contravvenzionali - Cause di estinzione - Demolizione dell'opera abusiva nei termini di legge (nella specie: successivamente all'accertamento ma prima dell'esercizio dell'azione penale) - Omessa previsione - Lamentato severo regime sanzionatorio - Disparita' di trattamento rispetto a coloro che hanno demolito le costruzioni abusive prima del 23 giugno 1985 nonche' rispetto a colui che ottiene una concessione in sanatoria, senza abbattere l'opera. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 20, 22 e 38; legge 8 agosto 1985, n. 431, art. 1). (Cost., art. 3). (095C0159) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 8-2-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza.
Gianlorenzi Alina e Zedda Bruno, avendo realizzato in territorio
di Montecompatri, in data 10 ottobre 1992, una costruzione senza
essere muniti di concessione edilizia, venivano citati a giudizio
dalla procura della Repubblica di Roma per rispondere, in concorso,
dei reati previsti e puniti dall'art. 20, lett. c), legge n. 47/85
nonchè dagli artt. 1, 2, 4, 13 e 14 legge n. 1086/71 per aver
eseguito le opere senza aver provveduto alla nomina di un direttore
dei lavori e senza aver denunziato al genio civile l'inizio lavori
nonchè dagli art. 1, legge n. 431/85 e 734 c.p. per aver realizzato
l'opera in territorio vincolato, alterando le bellezze naturali.
All'udienza del 9 dicembre 1994 si apriva il dibattimento e, dopo
la relazione, venivano ammesse le prove richieste dalle parti. Il
testimone citato dal p.m., riferiva che l'opera, così come
contestata nel capo d'imputazione, era stata realizzata ma che, allo
stato, la stessa era stata demolita dai prevenuti e i luoghi
riportati nello stato di fatto in cui si trovavano precedentemente
alla commissione del fatto. Dalla foto n. 3, scattata dallo stesso
verbalizzante in data 25 gennaio 1993 si rilevava che nulla restava
della costruzione illegittima. Gli imputati avevano perciò
ottemperato alla ordinanza sindacale del 24 ottobre 1992 entro i
termini di legge (novanta giorni). Espletata la prova testimoniale le
parti sollevavano questione di legittimità costituzionale degli
articoli 20, 22 e 38, legge n. 47/85 in riferimento all'art. 3 e 112
della Costituzione, nella parte in cui quelle disposizioni non
prevedono la estinzione del reato per un opera edilizia, realizzata
senza concessione, ma demolita successivamente all'accertamento e
comunque prima dell'esercizio dell'azione penale: il tutto anche in
considerazione di quanto era stato regolato dal legislatore all'art.
8 della legge 21 giugno 1985 n. 298 per le opere realizzate entro il
23 giugno 1985.
Non potendo definire il giudizio de quo senza aver risolto la
questione sollevata e non ritenendo la stessa manifestamente
infondata, questo giudice dispone la trasmisione degli atti alla
Corte costituzionale affinchè si pronunzi sulla questione secondo
tutto quanto ivi appresso considerato.
L'eccezione proposta dalle parti appare interessante e non priva
di valore giuridico. Essa va esaminata sia dal punto di vista
sostanziale che dal punto di vista processuale nonchè da quello
meramente sanzionatorio.
Il reato di costruzione abusiva è reato contravvenzionale di
natura istantanea con effetti permanenti, che si concretizza con la
realizzazione di un opera edilizia senza esser in possesso del
relativo provvedimento amministrativo.
Esso offende, perciò, in via immediata il potere della p.a. di
determinare in quali casi è necessario un atto amministrativo
(concessione) e in via mediata il patrimonio urbanistico del comune.
Questi due effetti sono strettamente collegati tra di loro cioè non
si può avere opera edilizia abusiva senza la realizzazione
dell'opera. E ciò è dimostrato non solo da considerazioni
astrattamente giuridiche ma anche da particolari previsioni legisla-
tive contenute negli articoli 22 e 38 della legge n. 47/85 ove il
legislatore, in caso di rilascio di concessione in sanatoria,
valevole anche per il regime transitorio (art. 38), ha previsto la
estinzione del reato. Ciò fa capire che il reato di violazione
urbanistica viene a cessare quando l'opera è stata regolarmente
concessionata da chi ha potere di farlo e cioè viene a cadere il
danno dell'offesa al patrimonio urbanistico. Infatti in una sentenza
della Corte suprema il problema che si è qui sollevato è stato
sfiorato e nel dispositivo si legge che soltanto il giudizio di
conformità del sindaco rispetto agli strumenti urbanistici generali
comporta l'effetto estintivo del reato anche se poi la Corte, in casi
di questo tipo, non ne escludeva la antigiuridicità (Cass., III, 26
febbraio 1992, Malchiodi Riv. Pe. 1993, 196. Riv. giur. 1992, I,
1265).
È perciò evidente che la prima perplessità, di palese rilevanza
costituzionale (art. 3 della Cost.) è costituita dal trattamento
diverso che il legislatore riserva a due condotte uguali con uguale
valenza giuridica in parole povere chi realizza una costruzione
abusiva e successivamente chiede e ottiene una concessione in
sanatoria, non è soggetto a sanzioni penali; chi invece, realizzata
l'opera, non richiede il provvedimento in sanatoria ma elimina
l'opera, riportando i luoghi nello stato di fatto in cui si trovavano
prima della commissione del reato, è soggetto alle sanzioni penali,
ricevendo un trattamento più severo del primo. Secondo una più
giusta valutazione giuridica dovrebbe forse accadere il contrario in
quanto nel primo caso l'opera è stata realizzata e rimane, e forse
altera (nel senso di modifica), l'assetto del territorio, anche
laddove la costruzione è conforme agli strumenti urbanistici. Una
tale considerazione aveva infatti spinto il legislatore nel 1985 a
formalizzare, con il d.-l. 23 aprile 1985 convertito in legge 21
giugno 1985 n. 298, quanto qui denunziato, prevedendo la non
perseguibilità in qualunque sede di coloro che abbiano demolito o
eliminato le opere abusive entro la data di conversione del decreto
(23 giugno 1985). Allora ci si chiede del perchè di questa ulteriore
disparità e del perchè del vuoto legislativo laddove oggi una tale
previsione sarebbe ancora più necessaria essendosi incrementata
l'attività di deturpamento del patrimonio urbanistico con le
selvagge opere abusive. Il ripristino della disposizione del 1985
porterebbe ad un notevole risparmio di tempo e di danaro, in quanto
il p.m. invece di esercitare l'azione penale si limiterebbe a
chiedere l'archiviazione, e forse sensibilizzerebbe gli autori di
reati urbanistici a riportare lo stato di luoghi nelle originarie
consistenze. In tutti i paesi comunitari una tale previsione appare
retrograda e anacronistica sia dal punto di vista penalistico che
pratico. Questo richiamo di diritto comparato non è gratuito dal
momento che questa Corte, nella recente sentenza 25 luglio 1994, in
tema di oltraggio, ha citato la realtà europea, ai fini della
equiprazione di quel reato.
Ma le preplessità della questione appaiono anche soltanto in
considerazione del regime sanzionatorio in quanto non esiste alcun
beneficio in favore dell'autore che demolisce l'opera se non la
speciale attenuante di cui cui all'art. 62 n. 6: dal punto di vista
della quantificazione della pena verrà penalizzato nello stesso modo
di chi realizza un'opera abusiva e, senza demolirla, si avvale di un
rito processuale speciale (438 o 444). E forse colui che ha demolito
l'opera non potrà nemmeno ottenere il beneficio della sospensione
condizionale della pena, per un fatto commesso prima del 6 ottobre
1993, per la impossibilità di far rientrare nel limite dei due anni
la pena irrogata in considerazione della natura processuale conferita
alla novella del 6 ottobre 1993, in merito al calcolo di conversione
delle pene pecuniarie.
Anche dal punto di vista processuale può sorgere qualche dubbio
sulla costituzionalità del vuoto legislativo denunziato, nel momento
in cui si considera che la mancanza della costruzione abusiva
potrebbe rendere vano l'espletamento di un'attività processuale
quale un esperimento giudiziale o la verifica di altro mezzo di prova
quale quella documentale. Se cioè più volte si è detto che la
costruzione abusiva costituisce il corpo di reato, eliminato lo
stesso una valutazione probatoria piena potrebbe esser compromessa,
anche se per alcuni versi questa mancanza potrebbe essere sopperita
dalla presenza di un atto irripetibile (431). Su questo aspetto
prettamente processuale ci si rimette alla valutazione della Corte.
Alla luce di queste considerazioni si ritiene perciò la questione
sollevata non manifestamente infondata e si chiede che la Corte
costituzionale voglia esaminare se gli articoli 22, 20 e 38 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, nonchè l'art. 1 della legge n. 431/85
siano incostituzionali in riferimento all'art. 3 della Costituzione
nel momento in cui non prevedono l'estinzione del reato per un'opera
edilizia demolita a cura dell'autore del reato in termini di legge, e
della cui opera non rimane alcun danno al patrimonio urbanistico del
comune;

Si ordina la sospensione del procedimento in corso e la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, via XX Settembre, Roma, dandone comunicazione alle parti,
ai loro difensori, al pubblico ministero, al Presidente del Consiglio
dei Ministri e ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Frascati, addì 12 dicembre 1994
Il vice pretore: IORIO

95C0159