1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 23-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 120 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 dicembre 1993
N. 120 Ordinanza emessa il 21 dicembre 1993 dal pretore di Asti nel procedimento penale a carico di Garbarino Carlo Reato in genere - Sanzioni sostitutive alle pene detentive brevi - Ambito di applicazione - Inapplicabilita' per espresso divieto ai reati (nella specie contestati all'imputato) di inquinamento idrico previsti dalla legge n. 319/1976, diversamente da quanto stabilito per le analoghe ma piu' gravi figure criminose di cui ai decreti legislativi nn. 132 e 133 del 27 gennaio 1992 nonche' per altri diversi e piu' gravi reati - Ingiustificata disparita' di trattamento. (Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 60, secondo comma). (Cost., art. 3). (094C0257) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 23-3-1994)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza all'udienza dibattimentale
del 21 dicembre 1993, nel procedimento penale a carico di Garbarino
Carlo nato a Belveglio, l'11 gennaio 1925 residente a Belveglio via
Gabella n. 11, imputato:
a) della contravvenzione di cui all'art. 21, primo comma, legge
10 maggio 1976, n. 319, perchè senza aver richiesto l'autorizzazione
effettuava in gognatura comunale lo scarico di acque reflue
provenienti dalla cantina sociale di Mombercelli, dal 10 gennaio
1992;
b) del reato di cui all'art. 21, terzo comma, della legge 10
maggio 1976, n. 319, per aver effettuato lo scarico di acque di
rifiuto della cantina sociale immesse nella fognatura comunale che
superavano i limiti di accettabilità della tabella C) quanto, al COD
(mgl 500/2040), al B.O.D.5 (mgl 250/912) e materiali sedimentabili
(mll 2/24). In Mombercelli il 12 ottobre 1992;
Rilevato che la difesa dell'imputato ha sollevato la questione di
costituzionalità dell'art. 60, secondo comma, della legge 24
novembre 1981, n. 689 (nella parte relativa all'art. 21 legge 10
maggio 1976, n. 319) in riferimento agli artt. 3 e 24 della
Costituzione;
Visto il parere adesivo del pubblico ministero;
1) Ai sensi dell'art. 60, secondo comma, della legge 24 novembre
1981, n. 689, non è consentita la sostituzione delle pene detentive
(previste dagli artt. 53 e seguenti della legge cit. come modificata
dall'art. 5 della legge 12 agosto 1993, n. 296: sedimentazione,
libertà controllata, pena pecuniaria) per i reati di cui all'art. 21
legge 10 maggio 1976, n. 319 (nel caso di specie è contestato (al
capo b)) all'imputato il reato di cui al terzo comma del cit. art. 21
per aver effettuato, in fognatura, scarichi produttivi con valori
inquinanti superiori ai limiti della tabella C).
La suddetta esclusione oggettiva è stata evidentemente introdotta
dal legislatore del 1981 per soddisfare l'esigenze di salvaguardare
in maniera più efficace (cioè con la comminatoria di pene detentive
non sostituibili) le acque (e gli altri corpi ricettori) dagli
scarichi inquinanti provenienti da insediamenti produttivi (con
l'art. 24- ter della legge n. 319/1976, introdotto dall'art. 2 del
d.l. 15 novembre 1993, n. 454, pare definitivamente chiarito che
l'art. 21, terzo comma, della legge Merli concerne esclusivamente gli
scarichi da insediamenti produttivi) ma si è posta in irragionevole
contraddizione con la successiva produzione normativa in materia
ambientale.
Si deve in particolare considerare che la sostituzione delle pene
detentive era univocamente consentita per i reati previsti dall'ormai
abrogato (v. infra) d.P.R. 24 maggio 1988, n. 217 emanato (v. art. 1)
"per proteggere le acque dall'inquinamento provocato dallo scarico
delle sostanze pericolose e individuate nell'allegato III" (cadmio,
mercurio etc.).
L'art. 15 del decreto in esame delineava una tipologia di reati
ricalcata su quella stabilita dagli artt. 21 e segg. della legge
Merli ed in particolare, al quinto comma, assoggettava alla pena
dell'arresto fino a 3 anni (minimo edittale inferiore ma massimo
edittale superiore a quelli previsti dall'art. 21, terzo comma, della
legge n. 319/1976) il fatto di chi, nell'effettuazione di uno scarico
nelle acque o in fognature, superi il valori limite stabiliti dal
decreto stesso.
Il d.P.R. n. 217/1988 è stato successivamente abrogato dal D.Lgs.
27 gennaio 1992, n. 133, con cui è stata data attuazione numerose
direttive CEE "in materia di scarichi industriali di sostanze
pericolose nelle acque".
Questo decreto mira in particolare a salvaguardare (art. 1) le
acque interne superficiali, le acque marine territoriali, le acque
interne del litorale e le fognature pubbliche dagli scarichi (diretti
e indiretti) di "sostanze o energia le cui conseguenze siano tali da
mettere in pericolo la salute umana, nuocere alle risorse viventi e
al sistema ecologico idrico, compromettere le attrattive o ostacolare
altri usi legittimi delle acque".
Sul piano sanzionatorio l'art. 18 contemplava varie ipotesi di
reato: quelle correlative alla fattispecie incriminatrice di cui
all'art. 21, terzo comma, della legge Merli sono previste dal quarto
e quinto comma.
Il primo punisce con l'arresto fino a 2 anni l'effettuazione di uno
scarico con valori inquinanti superiori ai limiti fissati
dall'allegato B per le varie sostanze pericolose oggetto del decreto
(mercurio, cadmio, esaclorocicloesano etc.); il secondo sanziona con
l'arresto da tre mesi a tre anni la violazione del divieto assoluto
(art. 12) di scarichi (nelle acque sotterranee, sul suolo e nel
sottosuolo) contenenti le sostanze di cui all'allegato A (ad es.
sostanze di cui è provato il potere cancerogeno in ambiente idrico).
Ebbene per entrambe queste fattispecie contravvenzionali non opera
(per difetto di qualsivoglia richiamo o rinvio e per evidente
impossibilità di ricorso ad interpretazioni analogiche in malam
partem) il divieto di sostituzione della pena detentiva previsto
dall'art. 60 della legge n. 689/1981 (ciò non vale invece per i
reati previsti dall'art. 18, primo comma, del D.Lgs. 27 gennaio 1992,
n. 132, concernente la protezione delle acque sotterranee
dall'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose: detta norma
infatti richiama puramente e semplicemente il sistema sanzionatorio
stabilito dalla legge n. 319/1976 "e successive modifiche ed
integrazioni", con la conseguenza che il richiamo non può non
riguardare anche il cit. art. 60, secondo comma, della legge n.
689/1981 che ha appunto integrato, con l'introduzione del divieto di
costituzione della pena detentiva, il regime sanzionatorio delineato
dalla legge Merli).
2) Pare evidente allora la disparità di trattamento
sanzionatorio, in ordine alla possibilità di applicazione delle
sanzioni sostitutive, tra il reato previsto dall'art. 21, terzo
comma, della legge n. 319/1976 e quelli puniti dall'art. 18, quarto e
quinto comma, della legge n. 133/1992; disparità di trattamento che
non può trovare giustificazione alcuna atteso che le norme poste a
confronto tutelano lo stesso bene (il sistema ecologico idrico o,
più in generale, l'ambiente) e che è proprio in funzione di tale
tutela che la legge n. 689/1981 aveva introdotto l'esclusione
oggettiva di cui all'art. 60, secondo comma. Anzi, a ben vedere, le
incriminazioni previste all'art. 18 del D.Lgs. n. 133/1992 riguardano
comportamenti inquinanti più pericolosi (in relazione al tipo di
sostanze presenti negli scarichi) di quelli incriminati dall'art. 21,
terzo comma, della legge n. 319/1976, come dimostrato anche,
limitatamente alla violazione del divieto di scarico di cui all'art.
12 (sanzionata dal quinto comma dell'art. 18), dalla maggiore
gravità (tanto nel minimo, quanto nel massimo) della pena edittale.
Sembra dunque non manifestamente infondato il sospetto di
incostituzionalità dell'art. 60, secondo comma, della legge n.
689/1981, essendo privo di ragionevolezza, e dunque contrastante con
il principio di uguaglianza sancito dall'art. 3, primo comma, della
Costituzione, il differente trattamento sanzionatorio, in oridne
all'applicabilità delle pene sostitutive, da detta norma previsto
per le fattispecie contravvenzionali sopra poste a confronto. Nel
caso di specie possono infatti utilmente invocarsi, mutatis mutandis,
le argomentazioni addotte dalla Corte costituzionale (sentenza n.
249/1993) per dichiarare incostituzionale l'art. 60 cit. nella parte
in cui non consente la sostituibilità della pena detentiva per il
reato di lesioni colpose, mentre la consente (per effetto
dell'allargamento dei reati di competenza pretorile disposto
dall'art. 7 del nuovo codice di procedura penale) per il reato di
omicidio colposo, nell'ipotesi in cui entrtambe le fattispecie siano
state realizzate con violazione delle norme in tema di prevenzione
infortuni e igiene del lavoro.
Secondo i giudici costituzionali infatti "finisce per risultare
ictu oculi carente di ragionevolezza e si presenta per ciò stesso
fortemente lesivo del principio di uguaglianza, un complesso
normativo che consente di beneficiare delle sanzioni sostitutive a
chi ha posto in essere, fra due condotte gradatamente lesive
dell'identico bene, quella connotata di maggiore gravità,
discriminando, invece, chi ha realizzato il fatto che meno offende lo
stesso valore giuridico" (già nella sentenza n. 175/1971 la Corte,
occupandosi dell'esclusione di un determinato reato dall'amnistia, ha
affermato non sussistente la violazione del principio di uguaglainza
in quanto la discriminazione tra reati amnistiabili e reati non
amnistiabili non è necessariamente legata all'entità della pena, ma
può dipendere anche a considerazioni di diverso ordine, precisando
però - ed è questo il punto che ha attinenza con il caso sottoposto
all'esame di questo giudice - che "un'irrazionalità potrebbe, se
mai, prospettarsi .. quando la differente disciplina riguardasse
reati lesivi dello stesso bene voluto proteggere".
3) Non ignora il pretore l'atteggiamento di self restraint
frequentemente assunto dalla Corte in ordine all'applicazione del
principio di uguaglianza in materia penale (particolarmente in sede
di controllo di ragionevolezza sulla misura delle pene),
atteggiamento certamente comprensibile alla luce della complessità
dell'ordinamento, della frammentarietà e stratificazione degli
interventi legislativi (è noto il carattere "alluvionale" della
produzione normativa in campo penale e specificamente nel settore
della tutela mabientale attraverso il recepimento delle diretive
CEE), delle esigenze di "tenuta" del sistema e di non interferenza,
da parte dei giudici costituzionali, nell'ambito di scelte politiche
del legislatore (espressive di quest'ultima esigenza sono, ad
esempio, le pronuncie nn. 45/1967, 109/1968, 15/1971, 168/1982, 122 e
270 del 1993).
Appare tuttavia certo, a un esame complessivo della giurisprudenza
costituzionale sull'art. 3, che non esite alcun valido motivo per
affermare che il controllo di ragionevolezza debba avere, in
relazione alle norme penali, caratteristiche diverse da quelle che
esso ha in relazione alle altre norme, con il solo limite (derivante
dal principio di legalità sancito dall'art. 25, secondo comma, della
Costituzione) rappresentato dall'impossibilità di ampliare in malem
partem l'ambito di applicazione di una norma penale (v. le pronuncie
nn. 44/1977, 316 e 334/1983, 2 e 11 del 1984; in base a tale limite
è evidente che, nel caso di specie, non potrebbe la Corte estendere
ai reati di cui all'art. 18 del D.Lgs. n. 133/1992 il divieto di
sostituzione della pena detentiva previsto dall'art. 60, secondo
comma, della legge n. 689/1981 per il reato di cui all'art. 21,
terzo comma, della legge n. 319/1976).
Da tempo infatti la Corte ha riconosciuto al principio di
uguaglianza un valore amplissimo, quasi di sfondo e di chiusura
rispetto a tutte le altre norme della Costituzione qualificandolo
come un criterio generale di logicità dell'attività discrezionale
del legislatore, utilizzabile per controllare qualsiasi situazione
nella quale sia ravvisabile una ingiustificata differenza di
trattamento od una irrazionale equiparazione di situazioni diverse
(v. ad es. la sentenza n. 204/1982 secondo cui valore essenziale
dell'ordinamento giuridico di un Paese civile è la coerenza tra le
parti di cui si compone, coerenza che nel campo del diritto è
l'espressione del principio di uguaglianza di trattamento tra
posizioni uguali sancito dall'art. 3).
Va anche detto che, con riguardo al caso di specie, il controllo
di ragionevolezza sulla norma di cui all'art. 60, secondo comma,
della legge n. 689/1981 non può essere escluso invocando
l'affermazione (contenuta in alcune decisioni della Corte: v. ad es.
sentenza n. 297/1986) secondo cui la violazione del principio di
uguaglainza sarebbe riscontrabile solo quando la discriminazione tra
situazioni assurga a lesione qualificata e perciò diretta dell'art.
3, primo comma, in quanto dovuta a ragioni di sesso, razza, lingua,
religione, opinioni politiche, condizioni personali o sociali.
Siffatta affermazione contrasta infatti con l'indirizzo -
reiteratamente ribadito dalla Corte - secondo cui l'elenco dei
criteri di discriminazione contenuto nell'art. 3 ha un valore
meramente esemplificativo, nel senso che il riferimento ad uno di
essi non è più considerato sufficiente a determinare
l'illegittimità della norma, se sussiste una sua valida
giustificazione, mentre, per contro, il controllo di ragionevolezza
può estendersi anche alle discriminazioni fondate su criteri diversi
da quelli specificamnte indicati o a quelle caratterizzate dalla
totale assenza di motivi che valgano a giustificare la disparità di
trattamento.
Quest'ultima eventualità è appunto quella riscontrabile nel caso
di specie (la differenza di trattamento sanzionatorio, quanto
all'applicazione delle pene sostitutive, tra il reato di cui all'art.
21, terzo comma, della legge n. 319/1976 e quelli previsti dall'art.
18, quarto e quinto comma, del D.Lgs. n. 133/1992 - tutti posti a
tutela dello stesso bene giuridico - non ha alcuna razionale
giustificazione) ed in quello, del tutto analogo, oggetto della cit.
sentenza n. 249/1993 (v. anche la sentenza n. 1/1992).
4) Per la verità la lacunosità e l'irrazionalità della attuale
disciplina in materia di sanzioni sostitutive è di portata ben più
grave e più ampia rispetto al profilo di irragionevolezza denunciato
da questo giudice con specifico riferimento alla comparazione dei
differenti trattamenti sanzionatori previsti per il reato di cui
all'art. 21, terzo comma, della legge n. 319/1976 e per quelli di cui
all'art. 18, quarto e quinto comma del D.Lgs. n. 133/1992. Si deve
considerare infatti che a seguito dell'abrogazione (disposta
dall'art. 5, comma 1- bis della legge 12 agosto 1993, n. 296)
dell'art. 54 della legge n. 689/1981 e dell'allargamento (disposto
dal primo comma dell'art. 5 della legge n. 296/1993) dei limiti di
applicazione delle sanzioni sostitutive, la sostituzione delle pene
detentive è oggi, in astratto, consentita (per effetto delle
diminuzioni di pena connesse alla concessione delle attenuanti
generiche e all'applicazione dei riti alternativi al dibattimento)
per una serie di reati, di competenza del tribunale, connotati da una
gravità sicuramente maggiore (ad es. la partecipazione ad una
associazione per delinquere di cui all'art. 416, secondo comma, del
cod. penale o per la corruzione per atto contrario ai doveri
d'ufficio di cui all'art. 319 del cod. penale) di quella afferente i
reati previsti dalla legge Merli.
Non ritiene però il pretore di poter sollevare la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 60 della legge n. 689/1981
sotto questo più ampio profilo in quanto ciò significherebbe
sollecitare alla Corte un intervento caducatorio comportante la
complessiva ridefinizione del quadro normativo in materia di sanzioni
sostitutive, intervento, questo, che fuoriesce dalle attribuzioni di
legittimità della Corte, appartenendo alla sfera della
discrezionalità legislativa la scelta (di merito) in ordine alla
fissazione di un nuovo catalogo delle fatispecie oggettivamente
escluse a norma dell'art. 60 della legge n. 689/1981 (v. ord. nn.
230/1990 e 247/1993).
Viceversa dallo specifico angolo visuale qui prospettto la
declaratoria di illegittimità dell'art. 60, secondo comma, nella
parte in cui non consente la sostituzione della pena detentiva per il
reato di cui all'art. 21, terzo comma, della legge Merli (mentre
questa è ammessa per i reati di cui all'art. 18, quarto e quinto
comma, del D.Lgs. n. 133/1992) costituisce la soluzione
costituzionalmente obbligata per eliminare una disparità di
trattamento assolutamente irragionevole e come tale contrastante con
il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione.
5) In punto rilevanza della questione, si osserva che
dall'accoglimento o dal rigetto della stessa dipende la
concedibilità o meno, in caso di condanna dell'imputato, di una
delle sanzioni sostitutive previste dagli artt. 53 e segg. della
legge n. 689/1981. È appena il caso di dire che l'accusa formulata
dal p.m. è sorretta da fumus boni iuris essendo aquisiti al
fascicolo del dibattimento i certificati di analisi attestanti il
superamento del limiti tabellari.
Non ha ritenuto invece il pretore di sollevare analoga questione
di costituzionalità con riguardo al reato di cui all'art. 21, primo
comma, della legge Merli (contestato al capo a) in quanto, da un
sommario esame degli atti, pare irrogabile nella specie (in caso di
candanna) la pena dell'ammende (prevista in alternativa all'arresto)
onde detta questione difetta di rilevanza.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge n.
87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 60, secondo comma, della legge
24 novembre 1981, n. 689, in relazione all'art. 3 della Costituzione,
nella parte in cui non consente l'applicazione delle pene sostitutive
al reati di cui all'art. 21, terzo comma, della legge 10 maggio 1976,
n. 319;
Dichiara sospeso il presente procedimento e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per gli adempimenti di competenza nei
riguardi delle parti e perchè copia della presente ordinanza sia
notifiata al Presiente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Asti, addì 21 dicembre 1993
Il pretore: CORBO

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