1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 26-4-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 91 SENTENZA 4 - 18 aprile 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Posti letto delle Residenze sanitarie assistenziali (RSA) e delle Residenze sociosanitarie assistenziali (RSSA) - Determinazione secondo specifici parametri recepiti nel "Piano di rientro della Puglia e di riqualificazione del sistema sanitario regionale 2010-2011" di cui all'Accordo del 29 novembre 2011 - Prevista possibilita' di attivare posti letto nell'ambito delle strutture stesse, a seguito della riconversione dei posti letto di ricovero per "acuti", in deroga ai parametri fissati - Contrasto con i principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, diretti al contenimento della spesa pubblica, secondo cui gli interventi previsti dall'Accordo e nel relativo Piano sono vincolanti per la Regione - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Puglia 8 aprile 2011, n. 5, art. 1, comma 1. - Costituzione, art. 117, terzo comma; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. b); legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 80 e 95. Sanita' Pubblica - Norme della Regione Puglia - Aziende sanitarie locali e IRCCS - Divieto per gli anni 2010-2012 di procedere alla copertura, mediante incarichi a tempo indeterminato e a tempo determinato, dei posti resisi vacanti dalla data di entrata in vigore della legge (c.d. blocco del turn-over) - Mancata inclusione, fra i destinatari del predetto vincolo di assunzione, delle aziende ospedaliero-universitarie - Lamentata alterazione del quadro finanziario di riferimento del Piano di rientro, sottoscritto dalla Regione Puglia il 29 novembre 2010, nel cui ambito erano stati computati anche i risparmi derivanti dal blocco del turn-over per le aziende ospedaliero-universitarie - Ricorso del Governo - Asserita violazione di principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica - Erronea interpretazione della norma impugnata - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Puglia 8 aprile 2011, n. 5, art. 3. - Costituzione, art. 117, terzo comma. (T-120091) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 26-4-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma
1, e 3 della legge della Regione Puglia 8 aprile 2011, n. 5, recante
«Norme in materia di Residenze sanitarie e socio-sanitarie
assistenziali (RSSA), riabilitazione e hospice e disposizioni urgenti
in materia sanitaria», promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso, notificato l'8-16 giugno 2011, depositato in
cancelleria il 13 giugno 2011 ed iscritto al n. 57 del registro
ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2012 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
uditi l'avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Tiziana Colelli per la Regione
Puglia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso, spedito per la notifica in data 8 giugno 2011,
ricevuto il successivo 16 giugno e depositato il 13 giugno, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 1, e 3 della
legge della Regione Puglia 8 aprile 2011, n. 5, recante «Norme in
materia di Residenze sanitarie e socio-sanitarie assistenziali
(RSSA), riabilitazione e hospice e disposizioni urgenti in materia
sanitaria», in relazione all'articolo 117, terzo comma, della
Costituzione.
1.1.- In particolare, l'art. 1, comma 1, della predetta legge
regionale n. 5 del 2011 è impugnato nella parte in cui stabilisce
che i parametri fissati dall'art. 41 della precedente legge regionale
25 febbraio 2010, n. 4 (Norme urgenti in materia di sanità e servizi
sociali), in materia di posti letto di Residenze sanitarie
assistenziali (RSA) e di Residenze sociosanitarie assistenziali
(RSSA), non costituiscono limite per la determinazione di quelli da
attivare nell'ambito delle stesse strutture, a seguito della
riconversione dei posti letto di ricovero per "acuti", di cui al
regolamento regionale di riordino della rete ospedaliera del 16
dicembre 2010, n. 18 (Regolamento di riordino della rete ospedaliera
della Regione Puglia per l'anno 2010).
In tal modo, la citata norma, ponendosi in contrasto con i
parametri di cui al citato art. 41 della legge regionale n. 4 del
2010, recepito nel «Piano di Rientro della Puglia e di
riqualificazione del sistema sanitario regionale 2010-2011», oggetto
dell'Accordo stipulato dalla Regione Puglia il 29 novembre 2011 ed
approvato con legge regionale 9 febbraio 2011, n. 2 (Approvazione del
Piano di rientro della Regione Puglia 2010-2012), il quale, al punto
1.1.4., «nel recepire i parametri stabiliti dal citato art. 41,
determina in 5100 i posti letto sociosanitari», si porrebbe in
contrasto con il predetto Piano e quindi con i principi fondamentali
di coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 1, comma 796,
lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007) ed all'art. 2, commi 80 e 95, della legge 23
dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), secondo
i quali gli interventi previsti dall'Accordo e nel relativo Piano
«sono vincolanti per la Regione, che è obbligata a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro».
1.2.- Quanto all'impugnato art. 3 della medesima legge regionale
n. 5 del 2011, il ricorrente ne sostiene l'illegittimità
costituzionale nella parte in cui vieta, per gli anni 2010, 2011 e
2012, ai direttori generali delle aziende sanitarie locali e degli
IRCCS pubblici di procedere alla copertura, mediante incarichi a
tempo indeterminato e a tempo determinato, dei posti resisi vacanti a
partire dalla data di entrata in vigore della legge. Con tale
disposizione - ricorda il ricorrente - è stato modificato l'art. 2,
comma 1, della legge della Regione Puglia 24 settembre 2010, n. 12
(Piano di rientro 2010-2012. Adempimenti) che era stato oggetto di
impugnativa dinanzi alla Corte costituzionale nella parte in cui,
imponendo il predetto divieto anche ai direttori generali delle
aziende ospedaliere-universitarie, ometteva di prevedere una
specifica intesa tra Regioni ed Università, in violazione dell'art.
33 Cost. La disposizione regionale censurata, tuttavia, ad avviso del
Presidente del Consiglio dei ministri, modificando il precedente
testo dell'art. 2, comma 1, della legge regionale n. 12 del 2010,
piuttosto che introdurre la necessaria intesa tra Regione ed
Università, avrebbe escluso totalmente le aziende
ospedaliero-universitarie dal novero dei soggetti tenuti ai
richiamati vincoli di assunzione, determinando, in tal modo,
l'alterazione del quadro finanziario di riferimento del Piano di
rientro sottoscritto dalla Regione Puglia in data 29 novembre 2010 e
compromettendo il conseguimento dei risparmi ivi previsti, fra i
quali erano stati computati anche quelli derivanti dal blocco del
turn-over per le aziende ospedaliero-universitarie.
2.- Nel giudizio si è costituita la Regione Puglia, chiedendo
che il ricorso venga dichiarato infondato.
2.1.- Quanto alle censure sollevate nei confronti dell'art. 1,
comma 1, della legge regionale n. 5 del 2011, la resistente ritiene
che la norma impugnata non si ponga in contrasto con quanto previsto
dal Piano di rientro 2010-2012, ma si limiti ad ampliare la capacità
di presa in carico del paziente attraverso una rete completa di
strutture socio-sanitarie territoriali, sulla base di un'attenta
riprogrammazione dell'allocazione delle risorse per la spesa a fini
riabilitativi per i disabili e le persone gravemente non
autosufficienti, ivi compresi gli anziani con gravi demenze senili,
secondo quanto previsto dal medesimo Piano di rientro.
La Regione ricorda che il Consiglio regionale, con la norma
impugnata, volendo garantire la continuità assistenziale attraverso
servizi territoriali nei territori in cui sono stati disattivati gli
ospedali, in seguito al regolamento n. 18 del 2010, ha ritenuto di
poter derogare ai parametri di cui all'art. 41 della legge regionale
n. 4 del 2010 in quanto ritenuti non più esaustivi dell'effettivo
fabbisogno regionale.
2.2.- Anche le censure promosse in relazione all'art. 3 della
stessa legge regionale n. 5 del 2011 sarebbero, secondo la Regione,
prive di fondamento.
Se, infatti, la norma censurata, in pendenza del giudizio di
legittimità costituzionale, ha modificato il testo dell'art. 2,
comma 1, della legge regionale n. 12 del 2010, escludendo dal novero
degli enti soggetti al blocco del turn-over ivi indicati le aziende
ospedaliero-universitarie, ciò non avrebbe comportato alcuna
alterazione del quadro finanziario di riferimento del Piano di
rientro, nel quale erano stati presi in considerazione anche gli
effetti dei risparmi derivanti dal blocco del turn-over per le
predette aziende ospedaliero-sanitarie. La resistente osserva che
tale blocco era stato già ribadito nella legge regionale n. 2 del
2011 di approvazione del Piano di rientro che, al paragrafo B.3.4,
individua anche le aziende ospedaliero-universitarie di Foggia e
Policlinico di Bari fra gli assoggettati al predetto blocco; inoltre,
a seguito dell'entrata in vigore della norma impugnata, è stato
anche recepito negli appositi protocolli d'intesa che la Regione, in
linea con le indicazioni di cui alla sentenza n. 217 del 2011, ha
provveduto a sottoscrivere con le Università. A dimostrazione di
ciò la resistente richiama il Protocollo d'intesa
Regione-Università degli Studi di Foggia, approvato con delibera
della Giunta regionale n. 1398 del 27 giugno 2011, che, all'art. 4,
comma 4, esplicitamente prescrive il rispetto delle norme nazionali e
regionali in materia sia di assunzioni che di dotazioni organiche,
richiamando sia le leggi regionali n. 12 del 2010 e n. 2 del 2011,
sia l'art. 12 del Patto per la salute 2010-2012 e l'art. 2, commi 71
e 72, della legge n. 191 del 2009, secondo cui anche per le aziende
ospedaliero-universitarie le consistenze della dotazione organica
vanno diminuite, con conseguente ridimensionamento dei fondi della
contrattazione integrativa, attraverso una riorganizzazione delle
strutture operative che garantiscono economie di scala
nell'erogazione delle prestazioni.
3.- All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 1, e 3 della
legge della Regione Puglia 8 aprile 2011, n. 5, recante «Norme in
materia di residenze sanitarie e socio-sanitarie assistenziali
(RSSA), riabilitazione e hospice e disposizioni urgenti in materia
sanitaria», in riferimento al terzo comma dell'articolo 117 della
Costituzione.
1.1.- Il ricorrente ritiene che l'art.1, comma 1, della citata
legge regionale, prevedendo che i parametri fissati dall'art. 41
della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4 (Norme
urgenti in materia di sanità e servizi sociali), in materia di posti
letto delle Residenze sanitarie assistenziali (RSA) e delle Residenze
sociosanitarie assistenziali (RSSA), non costituiscono limite per la
determinazione di quelli da attivare nell'ambito delle stesse
strutture, che risultino dalla riconversione di posti letto di
ricovero per acuti, violerebbe quanto previsto nel «Piano di rientro
della Puglia e di riqualificazione del sistema sanitario regionale
2010-2011», che ha recepito il citato art. 41 e che è stato oggetto
dell'Accordo stipulato dalla Regione Puglia il 29 novembre 2011,
approvato con legge regionale 9 febbraio 2011, n. 2 (Approvazione del
Piano di rientro della Regione Puglia 2010-2012). In tal modo, esso
si porrebbe in contrasto con i principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica dettati dall'art. 1, comma 796, lettera b),
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007) e dall'art. 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n.
191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), secondo i quali
gli interventi previsti dall'Accordo e nel relativo Piano, «sono
vincolanti per la Regione, che è obbligata a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro».
1.1.1.- La questione è fondata.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che «l'autonomia
legislativa concorrente delle Regioni nel settore della tutela della
salute ed in particolare nell'ambito della gestione del servizio
sanitario può incontrare limiti alla luce degli obiettivi della
finanza pubblica e del contenimento della spesa», peraltro in un
«quadro di esplicita condivisione da parte delle Regioni della
assoluta necessità di contenere i disavanzi del settore sanitario»
(sentenza n. 193 del 2007). Pertanto, il legislatore statale può
«legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per
assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva,
in connessione con il perseguimento di obbiettivi nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenza n.163 del 2011 e
n. 52 del 2010).
Su queste premesse, si è anche più volte ribadito che la norma
di cui all'art. 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296 del
2006, «può essere qualificata come espressione di un principio
fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria
e, dunque, espressione di un correlato principio di coordinamento
della finanza pubblica» (sentenze n. 163 del 2011; n. 123 del 2011,
n. 141 e n. 100 del 2010). Tale norma ha, infatti, reso vincolanti -
al pari dell'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009 - per
le Regioni che li abbiano sottoscritti, gli interventi individuati
negli accordi di cui all'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre
2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), finalizzati a
realizzare il contenimento della spesa sanitaria ed a ripianare i
debiti anche mediante la previsione di speciali contributi finanziari
dello Stato.
A tal proposito questa Corte ha anche precisato che «lo speciale
contributo finanziario dello Stato, (in deroga al precedente obbligo
espressamente previsto dalla legislazione sul finanziamento del
Servizio sanitario nazionale che siano le Regioni a coprire gli
eventuali deficit del servizio sanitario regionale) ben può essere
subordinato a particolari condizioni finalizzate a conseguire un
migliore o più efficiente funzionamento del complessivo servizio
sanitario» (sentenza n. 98 del 2007). D'altro canto, «la scelta delle
Regioni di aderire alle intese ed agli accordi (...) non può neppure
ritenersi coartata, dal momento che le Regioni potrebbero pur sempre
scegliere di non addivenire alle intese in questione, facendo fronte
al deficit con i propri strumenti finanziari ed organizzativi»
(sentenza n. 98 del 2007).
Nella specie, la Regione Puglia ha stipulato il 29 novembre 2010,
nei termini previsti dall'art. 2, comma 2, del decreto-legge 5 agosto
2010, n. 125 (Misure urgenti per il settore dei trasporti e
disposizioni in materia finanziaria), convertito, con modificazioni,
dalla legge 1° ottobre 2010, n. 163, l'Accordo con il Ministro della
salute ed il Ministro dell'economia e delle finanze, comprensivo del
Piano di rientro del disavanzo sanitario ("Piano di rientro e di
riqualificazione del sistema sanitario regionale 2010-2011"). Tale
Piano è stato, poi, approvato con la legge regionale 9 febbraio
2011, n. 2 (Approvazione del Piano di rientro della Regione Puglia
2010-2012). Nel predetto Piano, al punto 1.1.4. relativo al «Livello
di assistenza territoriale», è individuato, fra gli obiettivi,
quello della «razionalizzazione della rete ospedaliera», che potrà
portare alla «riduzione dei posti letto», liberando «risorse umane
preziose, per quantità e per profili, al fine di implementare una
rete più articolata e capillare di prestazioni domiciliari a bassa e
media intensità assistenziale». Con specifico riferimento alle RSA e
RSSA nel medesimo Piano si evidenzia espressamente che «per effetto
della modifica all'art. 8 della L.R. n. 26/2006, introdotta con la
L.R. n. 4/2010», in specie dall'art. 41, «il fabbisogno massimo di
posti letto viene ridefinito» in conformità con i parametri
individuati dal predetto art. 41, il cui rispetto consentirà di
ottenere che «a pieno regime, la Puglia potrà contare su un totale
di 5.100 posti letto a carattere sociosanitario, pari a circa 6,85
p.l. ogni 100 anziani».
Alla luce di ciò appare evidente che la norma ora impugnata,
nella parte in cui prevede che gli specifici parametri inerenti ai
posti letto per le RSA e per le RSSA, accolti nel Piano di rientro,
possono essere unilateralmente derogati, peraltro senza neppure
individuare entro quali limiti tali deroghe siano consentite, si pone
in contrasto con il Piano di rientro e quindi con i principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica.
1.2.- È, inoltre, impugnato l'art. 3 della medesima legge
regionale n. 5 del 2011, nella parte in cui vieta per gli anni 2010,
2011 e 2012 ai direttori generali delle aziende sanitarie locali e
degli IRCCS pubblici di procedere alla copertura, mediante incarichi
a tempo indeterminato e a tempo determinato, dei posti resisi vacanti
a partire dalla data di entrata in vigore della legge. Tale
disposizione ha modificato l'art. 2, comma 1, della legge regionale
n. 12 del 2010, che era stato oggetto di impugnativa dinanzi a questa
Corte nella parte in cui, imponendo il predetto divieto anche ai
direttori generali delle aziende ospedaliere-universitarie, ometteva
di prevedere una specifica intesa tra Regioni ed Università, in
violazione dell'art. 33 Cost. Il citato art. 3 è quindi impugnato
nella parte in cui, piuttosto che introdurre la necessaria intesa fra
Regione ed Università, escluderebbe totalmente le aziende
ospedaliero-universitarie dal novero dei soggetti ai richiamati
vincoli di assunzione. In tal modo, la norma impugnata determinerebbe
l'alterazione del quadro finanziario di riferimento del Piano di
rientro, sottoscritto dalla Regione Puglia in data 29 novembre 2010,
e comprometterebbe il conseguimento dei risparmi previsti nel citato
Piano di rientro, nel cui ambito erano stati computati anche gli
effetti dei risparmi derivanti dal blocco del turn-over per le
aziende ospedaliero-universitarie, in violazione dei principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica di cui all'art.
1, comma 796, lettera b), della legge n. 296 del 2006 ed all'art. 2,
commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009.
1.2.1.- La questione non è fondata.
La norma impugnata ha modificato l'art. 2 della legge regionale
24 settembre 2010, n. 12 (Piano di rientro 2010-2012. Adempimenti),
disponendo la soppressione, al comma 1 del citato art. 2, delle
parole "Aziende ospedaliero-universitarie". Tale ultima disposizione
era stata fatta oggetto di impugnativa davanti a questa Corte, che,
successivamente all'entrata in vigore dell'impugnato art. 3 della
legge regionale n. 5 del 2011, l'ha dichiarata costituzionalmente
illegittima (sentenza n. 217 del 2011) nella parte in cui includeva
fra le strutture sanitarie oggetto del divieto anche le aziende
ospedaliero-universitarie. Questa Corte ha, infatti, affermato che,
al fine di rispettare l'autonomia universitaria costituzionalmente
garantita, tutte le determinazioni incidenti sul personale delle
aziende ospedaliero-universitarie devono essere prese d'intesa con le
rispettive Università, e quindi anche quelle relative alla
necessaria riduzione delle dotazioni organiche delle predette,
realizzate eventualmente con il blocco del turn-over. In sostanza,
questa Corte ha riconosciuto che il rispetto dei principi di
coordinamento della finanza pubblica, che impone l'osservanza dei
Piani di rientro oggetto di accordo, non può essere realizzato, con
riguardo alle aziende ospedaliero-universitarie, in violazione
dell'autonomia universitaria, costituzionalmente tutelata all'art. 33
Cost. (v. anche sentenza n. 68 del 2011). Pertanto, le misure
necessarie a garantire il rispetto degli obiettivi di contenimento
della spesa di cui al Piano di rientro concordato con lo Stato
dovranno essere individuate, quanto alle suddette aziende
ospedaliero-universitarie, mediante appositi protocolli d'intesa fra
la Regione e le specifiche Università.
Sulla base di tali argomenti, la questione proposta nei confronti
della norma impugnata risulta priva di fondamento, in quanto frutto
di un'erronea interpretazione della disposizione medesima. Infatti,
detta norma si è solo limitata ad escludere dal novero degli enti
automaticamente assoggettati, per unilaterale volontà della Regione,
alla misura del blocco del turn-over anche le aziende
ospedaliero-universitarie, per le quali la determinazione del regime
del personale non può che essere il frutto di una collaborazione con
le Università mediante appositi protocolli di intesa.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1,
comma 1, della legge della Regione Puglia 8 aprile 2011, n. 5,
recante «Norme in materia di Residenze sanitarie e socio-sanitarie
assistenziali (RSSA), riabilitazione e hospice e disposizioni urgenti
in materia sanitaria»;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 3 della legge della Regione Puglia n. 5
del 2011, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 aprile 2012.

Il Presidente: Quaranta


Il Redattore: Tesauro


Il Cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 18 aprile 2012.

Il Direttore della Cancelleria: Melatti