Serie Generale n. 4 del 7-1-2011
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
DETERMINAZIONE 22 dicembre 2010
Questioni interpretative concernenti le procedure di gara per l'affidamento del servizio di realizzazione, erogazione, monitoraggio e rendicontazione di voucher sociali. (Determinazione n. 9). (10A15658) (GU Serie Generale n.4 del 07-01-2011)

IL CONSIGLIO

1. Le politiche di welfare basate sull'impiego di voucher sociali.
Sono state portate all'attenzione dell'Autorità alcune
problematiche concernenti le procedure di gara per l'affidamento del
servizio di realizzazione, erogazione, monitoraggio e rendicontazione
dei titoli rappresentativi di contributi sociali a sostegno del
reddito di determinate categorie di soggetti.
In linea generale, si tratta di una serie di servizi prodromici
all'erogazione di prestazioni socio-assistenziali e/o scolastiche
mediante l'utilizzo dei cosiddetti voucher socio-assistenziali o di
servizio, finalizzati al supporto del reddito di particolari
categorie di soggetti deboli, in condizioni di possibile disagio
sociale o, comunque, di ristrettezza finanziaria (quali anziani,
minori e famiglie disagiate, disabili). Il voucher sociale è quindi
un titolo di acquisto corrispondente ad un determinato valore
monetario, che legittima il beneficiario, individuato dal comune in
base a requisiti stabiliti, ad ottenere beni o servizi in strutture o
aziende accreditate presso gli enti titolari del servizio.
Il riferimento normativo, a livello nazionale, è costituito
dall'art. 17, legge 8 novembre 2000, n. 328 (legge quadro per la
realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali),
secondo cui i comuni possono prevedere la concessione, su richiesta
dell'interessato, «di titoli validi per l'acquisto di servizi sociali
dai soggetti accreditati del sistema integrato di interventi e
servizi sociali ovvero come sostitutivi delle prestazioni economiche
diverse da quelle correlate al minimo vitale previste dall'art. 24,
comma 1, lettera a), numeri 1) e 2), della presente legge, nonchè
dalle pensioni sociali di cui all'art. 26 della legge 30 aprile 1969,
n. 153, e successive modificazioni, e dagli assegni erogati ai sensi
dell'art. 3, comma 6, della legge 8 agosto 1995, n. 335». Le regioni
sono chiamate a disciplinare i criteri e le modalità per la
concessione dei titoli «nell'ambito di un percorso assistenziale
attivo per la integrazione o la reintegrazione sociale dei soggetti
beneficiari, sulla base degli indirizzi del Piano nazionale degli
interventi e dei servizi sociali».
Tali iniziative si inseriscono in un processo di progressiva
introduzione, da parte delle normative regionali, di nuovi modelli
gestionali delle politiche di welfare, volti a rendere flessibili ed
innovativi i servizi alla persona, nel tentativo di coniugare
efficienza produttiva, efficacia ed economicità degli interventi.
I buoni sociali o voucher, in particolare, costituiscono strumenti
alternativi alla concessione di contributi economici in denaro e sono
concretamente rappresentati da card elettroniche o buoni cartacei,
validi come titoli di identificazione e legittimazione, affinchè i
beneficiari possano accedere, a condizioni agevolate, ad una rete di
punti di vendita e/o strutture accreditati per l'acquisto di prodotti
o la fruizione di servizi, previamente individuati dall'ente
erogante. Attraverso il sostegno alla rete di offerta, l'utilizzo dei
voucher contribuisce alla differenziazione, ampliamento e
specializzazione del mercato dei servizi sociali, favorendo il
sostegno della cura e dell'assistenza dei soggetti fragili,
orientando, al contempo, il contributo pubblico verso impieghi
«meritevoli», in grado di contrastare fenomeni di emarginazione e di
nuove povertà, in vista del benessere globale dei soggetti
beneficiari.
Lo strumento centrale di tale disegno, finalizzato ad ampliare, dal
punto di vista quantitativo e qualitativo, la gamma dei servizi
offerti e dei soggetti abilitati a fornirli è rappresentato
dall'istituto dell'accreditamento. L'art. 11, comma 3, legge n.
328/2000 prevede, infatti, che i comuni siano chiamati ad autorizzare
e ad accreditare - sulla base del possesso dei requisiti fissati
dalla normativa nazionale, regionale e della regolamentazione locale
- il complesso dei servizi e delle strutture, siano esse pubbliche o
private, ed a remunerare le prestazioni erogate in base a tariffe
determinate con criteri fissati dalle Regioni. In quest'ottica, il
modello «accreditamento-voucher» sta divenendo un modello generale di
riforma del welfare, dal momento che il campo di applicazione è
potenzialmente esteso a diversi ambiti: da quello sociale e socio
sanitario, a quello formativo, all'istruzione universitaria, alle
politiche di impiego ed alle altre politiche dei servizi alla
persona.
La concreta attuazione del modello contempla il ricorso a varie
forme di sostegno, che, proprio in ragione della innovatività del
modello, non consentono una rigida classificazione. Tra le tipologie
di strumenti che si vanno maggiormente consolidando nella prassi
possono distinguersi le seguenti:
Voucher socio-sanitari: sono titoli in formato cartaceo od
elettronico, utilizzabili per contribuire alle cure domiciliari di
anziani, minori e disabili, attraverso i quali l'ente erogante
trasferisce risorse alle famiglie, garantendo l'accesso ai servizi
domiciliari forniti da una rete di soggetti accreditati; questi
strumenti costituiscono l'approdo del processo di esternalizzazione
dei servizi domiciliari integrati a favore di operatori pubblici e
privati accreditati che si muovono in regime di concorrenza.
Voucher infanzia: sono titoli in formato cartaceo o elettronico,
utilizzabili per contribuire al sostegno economico/educativo e
destinati alle famiglie con bambini in età prescolare per l'accesso
agevolato a cure mediche o strutture educative.
Carte acquisti/voucher di servizio propriamente detti: sono titoli
in formato cartaceo o elettronico polivalenti, non discriminanti e
fruibili in diversi ambiti di utilizzo per sovvenzionare gli acquisti
di soggetti svantaggiati o di categorie di soggetti comunque ritenute
meritevoli di particolare tutela. Questi ultimi strumenti si
contraddistinguono, quindi, poichè offrono ai beneficiari una forma
di compartecipazione alla spesa per servizi rivolti al
soddisfacimento di specifiche finalità, rispondenti ad esigenze
condivise dall'ente erogante. A tale categoria devono ascriversi, ad
esempio, (i) i cosiddetti voucher di conciliazione volti a rendere
compatibili fabbisogni formativi e/o esigenze lavorative con vincoli
di carattere familiare come, ad esempio, la cura di anziani e minori;
(ii) i cosiddetti buoni scuola o voucher formativi destinati alla
copertura totale o parziale dei costi dei servizi accessori
all'istruzione (quali, a titolo esemplificativo, cartolerie,
librerie, negozi di informatica, vacanze studio, ottici, grandi
magazzini, mensa scolastica, trasporti, servizi erogati dai comuni,
dalle scuole pubbliche e paritarie, retta delle scuole paritarie).
Con riguardo all'ultima delle categorie sopra descritte ed in
particolare alle carte acquisti, sono emerse nell'ambito
dell'attività di vigilanza dell'Autorità alcune difficoltà
applicative e dubbi interpretativi concernenti la corretta
qualificazione dei servizi oggetto della gara (con riferimento
all'allegato II A ovvero all'allegato II B, d.lgs. 12 aprile 2006, n.
163, nel seguito Codice dei contratti), la determinazione del valore
degli appalti alla luce delle modalità di remunerazione
dell'appaltatore, nonchè l'individuazione dei requisiti di
partecipazione.
L'Autorità, data la novità delle questioni prospettate, ha
esperito una procedura di consultazione pubblica degli operatori del
settore e delle amministrazioni interessate al fine di adottare il
presente atto a carattere generale, che offre indicazioni operative
per i futuri affidamenti (la procedura di consultazione è
consultabile sul sito dell'Autorità all'indirizzo:
http://www.avcp.it/portal/public/classic/Comunicazione/ConsultazioniO
nLine).
2. L'esternalizzazione della gestione del processo di erogazione dei
voucher e la qualificazione dell'appalto.
L'introduzione dei titoli per l'acquisto di servizi sociali,
nonchè l'esigenza di garantirne una piena operatività e
l'implementazione dei servizi connessi e agli stessi funzionali,
hanno comportato la necessità di reperire sul mercato operatori
capaci di realizzare ed erogare i voucher, nonchè di fornire tutti i
servizi di supporto (ad esempio, monitoraggio e rendicontazione).
Gli enti concedenti, quindi, optano generalmente per
l'esternalizzazione della gestione dell'intero processo di erogazione
e fruizione dei voucher. L'outsourcing, infatti, permette alle
amministrazioni di focalizzare l'attenzione sulle funzioni
strategiche di definizione del modello di welfare e dei fruire di
servizi aggiuntivi di monitoraggio e di rendicontazione della spesa.
In proposito si deve operare anzitutto una fondamentale distinzione
tra voucher sociali volti a legittimare l'accesso a prestazioni
educative, socio-assistenziali e socio-sanitarie presso caregivers
accreditati (quali, cooperative, asili nido, organizzazioni no
profit, ecc.) e voucher sociali finalizzati al sostegno del reddito
per l'acquisto di prodotti presso esercizi commerciali accreditati
(negozi, alimentari, farmacie, cartolibrerie, ecc.).
Nel primo caso, infatti, è di regola la stazione appaltante, con
un bando di accreditamento, a selezionare a monte i soggetti
erogatori. Pertanto, il network di prestatori di servizi accreditati
(PSA) è precostituito dalla stazione appaltante rispetto alla
successiva fase di gestione (che viene affidata all'appaltatore
selezionato mediante gara) e non sussiste la possibilità di
richiedere a tali soggetti commissioni o sconti sul valore nominale
dei titoli.
Nel secondo caso, invece, è, di norma, lo stesso appaltatore che
procede all'individuazione dei soggetti che entrano a far parte del
network e le prestazioni da questi erogate hanno in parte natura
commerciale, consistendo nella vendita di beni e servizi (privi
intrinsecamente del carattere socio-assistenziale).
La rete dei soggetti convenzionati può comprendere principalmente
esercizi pubblici (ad esempio istituzioni scolastiche o paritarie,
comuni, soggetti erogatori di trasporti, musei ecc.), oltre che
alcune tipologie di esercizi commerciali (ad esempio cartolerie,
librerie, ottiche).
Le attività richieste dalle stazioni appaltanti nei bandi di gara
relativi a tale tipologia di voucher possono essere molteplici e
comprendere:
l'acquisizione e la gestione dei database dei beneficiari per la
produzione dei titoli di accesso, per la gestione dei pagamenti e per
il monitoraggio degli accessi;
la produzione, personalizzazione e distribuzione dei titoli, ivi
inclusa la fornitura della piattaforma tecnologica per l'emissione
dei titoli;
la gestione documentale, amministrativa e contabile della rete
degli erogatori e, in particolare, la gestione del processo di
affiliazione al network di vendita e/o di erogazione delle categorie
di esercenti o professionisti, da individuare o previamente
individuati dalla stazione appaltante, nonchè la gestione del
processo di rimborso dei titoli;
la fornitura di supporti software e/o hardware necessari al
funzionamento del servizio (abilitazione delle carte, caricamento dei
contributi, monitoraggio e rendicontazione del servizio, ecc.);
la promozione sul territorio e l'animazione del network degli
esercenti e dei beneficiari;
le attività connesse all'helpdesk e all'assistenza della stazione
appaltante;
la formazione del personale della stazione appaltante dedicato
all'utilizzo della strumentazione fornita;
l'elaborazione, produzione e distribuzione dei dati di
rendicontazione.
I servizi prestati dall'appaltatore sono, quindi, sia di natura
informatica che di natura logistica e/gestionale, con particolare
riferimento alla costituzione ed alla gestione del network.
Tali servizi possono pertanto essere ricondotti nel novero dei
servizi prioritari di cui all'allegato II A del Codice dei contratti,
con conseguente applicazione integrale delle regole di aggiudicazione
di cui al Codice stesso, in relazione alla soglia di valore
dell'appalto. Ai fini della qualificazione non si ritiene corretta la
riconduzione di tali servizi alle finalità per cui i destinatari
usufruiscono dei voucher, in quanto tali prestazioni vengono
esclusivamente finanziate dall'amministrazione al fine di indirizzare
i consumi di determinati soggetti verso impieghi ritenuti meritevoli.
Ciò che rileva è, pertanto, l'organizzazione e la gestione tecnica,
informatica e logistica del sistema di finanziamento posto in essere
tramite i voucher sociali.
In altri termini, se quello erogato dietro presentazione del titolo
ai beneficiari diretti da alcuni degli erogatori costituisce un
servizio sociale di cui all'allegato II B, diversamente deve
concludersi per le prestazioni fornite dall'appaltatore alla stazione
appaltante, consistendo le stesse nella realizzazione, gestione e
rendicontazione del sistema dei titoli di pagamento da spendere nel
circuito dei soggetti convenzionati.
3. La definizione dell'importo a base di gara.
Com'è noto, la corretta e trasparente determinazione del valore di
un appalto pubblico persegue principalmente l'obiettivo di evitare
possibili elusioni della normativa comunitaria, sottraendo così la
commessa alle regole di pubblicità e di aggiudicazione previste per
gli appalti di rilevanza comunitaria.
In merito, il comma 1 dell'art. 29 del Codice dei contratti dispone
che «il calcolo del valore stimato degli appalti pubblici e delle
concessioni di lavori o servizi pubblici è basato sull'importo
totale pagabile al netto dell'IVA, valutato dalle stazioni
appaltanti. Questo calcolo tiene conto dell'importo massimo stimato,
ivi compresa qualsiasi forma di opzione o rinnovo del contratto».
Come anche rilevato dalla Corte di giustizia delle Comunità europee,
tale norma implica che, ai fini della determinazione dell'importo
dell'appalto, occorre considerare il punto di vista di un potenziale
offerente, per il quale rilevano, oltre al prezzo corrisposto dalla
stazione appaltante, anche tutti gli introiti provenienti dai terzi
(1)

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(1) Cfr. Sentenza della Corte di Giustizia CE del 18 gennaio
2007, causa C-220/05. Sul punto si veda anche la sentenza del
Consiglio di Stato, sez. V, 7 aprile 2006, n. 1893.

Quindi, nel caso in cui una parte del costo del servizio venga
sostenuta da un soggetto terzo rispetto alla stazione appaltante ed
all'appaltatore, occorre prendere in considerazione anche tali
proventi ai fini della definizione dell'importo massimo stimato a
base di gara.
Nell'ipotesi in cui tra i compiti assegnati all'appaltatore rientri
il processo di creazione del network di PSA ovvero in tutte le
ipotesi in cui si viene comunque a determinare un rapporto a
struttura trilaterale (stazione appaltante / appaltatore / soggetto
erogatore), le modalità di remunerazione dell'appaltatore possono
includere:
1) un corrispettivo versato in via diretta dalla stazione
appaltante a fronte di tutte le prestazioni svolte dall'appaltatore;
2) un ulteriore e consistente introito derivante dall'attività di
convenzionamento degli erogatori e dalla correlata possibilità di
richiedere (i) un contributo per l'affiliazione al network di
prestatori qualificati e/o (ii) uno sconto sul prezzo al momento
della presentazione dei titoli all'incasso.
Pertanto, qualora il capitolato speciale offra la possibilità di
applicare una commissione ai titoli di spesa presentati per il
rimborso e/o di richiedere un contributo al momento del
convenzionamento dei PSA, questi proventi devono essere computati ai
fini della determinazione dell'importo a base di gara.
È necessario quindi che l'ente concedente stimi anticipatamente,
sulla base ad esempio dell'esperienza pregressa e dell'estensione
materiale e temporale del servizio, i flussi di cassa attesi dalla
gestione del network convenzionato ed indichi gli stessi, ancorchè
in via presuntiva, nel bando/avviso pubblico. La corretta
individuazione nel bando del valore dell'affidamento è cruciale sia
ai fini della ponderazione della congruità dei requisiti speciali di
partecipazione sia ai fini del superamento delle soglie di rilevanza
comunitaria, in relazione al livello di remuneratività del contratto
(cfr., ex multis, deliberazione n. 13/2010 e deliberazione n.
93/2009).
Di conseguenza, anche nei casi in cui la stima debba basarsi
necessariamente su approssimazioni, la stazione appaltante sarà
tenuta ad applicare un metodo di calcolo che non trascuri la
rilevanza economica sostanziale del contratto, eventualmente
esperendo in via preventiva opportune indagini di mercato. Inoltre,
il meccanismo di remunerazione deve essere oggetto di adeguata e
puntuale descrizione nei bandi di gara, al fine di consentire agli
operatori di mercato potenzialmente interessati di valutare la
complessiva redditività del servizio.
Ovviamente, diversa valutazione va effettuata nel caso in cui la
stazione appaltante preveda nel bando di gara un espresso divieto per
l'appaltatore di chiedere un contributo da parte dei soggetto
erogatori dei servizi: in tale ipotesi l'importo a base di gara è
rappresentato esclusivamente dal prezzo massimo che la stazione
appaltante è disposta a corrispondere, quantificato applicando le
ordinarie regole di calcolo di cui all'art. 29 del Codice dei
contratti.
4. I requisiti di partecipazione e criteri di aggiudicazione.
Ulteriori indicazioni si rendono necessarie con riguardo ai
requisiti di partecipazione ed ai criteri di aggiudicazione.
In linea di massima, vale quanto più volte osservato in relazione
alla distinzione che, tendenzialmente, deve sussistere tra requisiti
soggettivi di partecipazione alla gara e elementi oggettivi di
valutazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa (sul punto
cfr. determinazione n. 4/2009 e n. 5/2010, nonchè i numerosi pareri
espressi sul tema nell'ambito del cosiddetto «precontenzioso»).
Con specifico riguardo al settore in esame, per quanto concerne la
capacità economica e finanziaria dei prestatori di servizi, attesa
la novità dei servizi in parola, porre come requisito di
partecipazione un fatturato specifico maturato nel settore -
requisito attualmente posseduto solo da pochi soggetti - rischia di
determinare una barriera all'ingresso nel nuovo mercato, restringendo
di fatto la concorrenza.
La richiesta di servizi analoghi a quelli in questione, commisurati
al valore stimato dell'appalto, potrebbe al contrario favorire
l'ingresso di imprese che hanno maturato esperienze affini alle
prestazioni oggetto del contratto da affidare, garantendo comunque
alla stazione appaltante una corretta gestione della complessa
attività organizzativa ed operativa presupposta dalla regolare
esecuzione delle prestazioni in siffatti contesti.
Sempre in un'ottica di più ampia tutela della concorrenza, si
ritiene che, ai fini del possesso della rete di esercizi
convenzionati eventualmente richiesto nell'ambito degli elementi di
valutazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa, è
opportuno che la stazione appaltante non consideri la rete degli
operatori di cui la società emettitrice dispone al momento della
presentazione dell'offerta, bensì richieda l'assunzione, da parte
del concorrente, dell'impegno all'attivazione della rete stessa entro
un congruo termine dal momento dell'aggiudicazione fissato in sede di
bando a pena di decadenza dell'aggiudicazione.
Ovviamente, tale impegno deve essere, prima della sottoscrizione
del contratto, adeguatamente comprovato. Al riguardo, si ritiene
opportuno che la documentazione probatoria da produrre venga
individuata già nella lex specialis sia per garantirne la
conoscibilità ai partecipanti sia per evitare contestazioni a valle
dell'aggiudicazione nascenti da prescrizioni eccessivamente
generiche.
È, inoltre, necessario, al fine di garantire la funzionalità e
capillarità della rete stessa, che venga individuato a priori, da
parte della stazione appaltante, un numero di esercizi da
convenzionare adeguato al numero ed alla localizzazione dei soggetti
beneficiari dei voucher.
Per quanto riguarda il criterio di aggiudicazione del contratto
che, come si è prima sottolineato, si ritiene debba essere quello
dell'offerta economicamente più vantaggiosa, l'aspetto del prezzo va
ricondotto nei due casi prima illustrati alla riduzione offerta nei
riguardi del contributo previsto per l'attività e, ove previsto,
alla riduzione percentuale che è possibile richiedere alla rete di
esercizi commerciali: il che comporta che deve essere indicata nel
bando la relativa percentuale massima richiedibile alla rete.
In base a quanto sopra considerato,

Adotta

la presente determinazione.

Il Presidente: Brienza

Il relatore: Botto

Depositata presso la Segreteria del Consiglio in data 23 dicembre
2010.

p. Il Segretario: Fioroni