1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 29-4-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 188 SENTENZA 13 - 22 aprile 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Turismo - Regioni Umbria, Toscana, Lombardia, Friuli-Venezia Giulia e province autonome di Trento e Bolzano - Imprese turistiche - Prezzi e tariffe - Determinazione - Violazione di competenze - Potere affidato al C.I.P. e ai comitati provinciali prezzi - Non fondatezza. (Legge 25 agosto 1991, n. 284, artt. 1, primo, secondo, terzo, quarto, quinto e sesto comma, e 2, quinto e sesto comma). (Cost., artt. 97, 117 e 118; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 56 e 52, lett. c); statuto Friuli-Venezia Giulia, art. 4, n. 10; statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 20, 9, n. 7, 16 e 68; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17, primo comma, lett. b), e terzo comma) (092C0496) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 29-4-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2, quinto
e sesto comma, della legge 25 agosto 1991, n. 284 (Liberalizzazione
dei prezzi del settore turistico e interventi di sostegno alle
imprese turistiche), promossi con ricorsi delle Regioni Umbria e
Friuli-Venezia Giulia, della Provincia autonoma di Bolzano, delle
Regioni Toscana e Lombardia e della Provincia autonoma di Trento,
notificati il 30 settembre 1991 ed il 1 e 2 ottobre successivi,
depositati in cancelleria il 4, 8, 9 e 12 ottobre 1991 ed iscritti ai
nn. 41, 42, 44, 45, 46 e 47 del registro ricorsi 1991.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 febbraio 1992 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli Avvocati Goffredo Gobbi per la Regione Umbria, Gaspare
Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia, Roland Riz e Sergio
Panunzio per la Provincia autonoma di Bolzano, Alberto Predieri per
la Regione Toscana, Maurizio Steccanella per la Regione Lombardia,
Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e l'Avvocato dello
Stato Carlo Bafile per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione
Umbria ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge 25 agosto 1991, n. 284 (Liberalizzazione dei
prezzi del settore turistico e interventi di sostegno alle imprese
turistiche), per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione,
che assicurano alle regioni a statuto ordinario la competenza
legislativa e amministrativa in materia di "turismo e industria
alberghiera".
Dopo aver ricordato che il d.P.R. n. 616 del 1977, all'atto del
secondo trasferimento delle relative funzioni, aveva dato a tale
materia una nozione molto ampia, riconoscendo alle regioni la
funzione di determinare, sulla base di un regime di prezzi
concordati, le tariffe delle strutture turistiche ricettive, la
ricorrente osserva che la legge impugnata, nell'imporre un
indifferenziato regime di liberalizzazione dei prezzi, lederebbe le
competenze regionali nella materia del turismo e degli alberghi. Di
queste, infatti, la disciplina dei prezzi, peraltro già regolata
dalla Regione con una propria legge, costituirebbe parte integrante,
essendo inestricabilmente legata agli altri profili (economici,
sociali, culturali, etc.) della stessa materia. E ciò sarebbe
confermato anche dall'art. 58 del d.P.R. n. 616 del 1977, che non
ricomprende la fissazione dei prezzi fra le funzioni riservate allo
Stato.
La Regione Umbria osserva, inoltre, che, come risulterebbe dal
d.P.R. n. 616 del 1977 e come avrebbe confermato la sentenza n. 618
del 1988 di questa Corte, la determinazione delle tariffe è data al
legislatore regionale a titolo di competenza propria, e non già
delegata (ai sensi dell'art. 52, primo comma, lettera c, del medesimo
d.P.R. n. 616), per il fatto che la disciplina dei prezzi nei vari
settori sarebbe assorbita all'interno delle singole materie affidate
dalla Costituzione alle regioni, mentre il ricordato art. 52 si
riferisce alla determinazione dei prezzi in sede locale in relazione
a materie riservate allo Stato (commercio). Ed è perciò che il
legislatore umbro ha potuto stabilire in materia alberghiera un re-
gime di prezzi "concordato", diverso da quello "amministrato"
riferibile ai comitati provinciali prezzi. In ogni caso, conclude la
stessa ricorrente, ove pure si ritenesse che l'art. 7 della legge n.
217 del 1983, al periodo finale dell'ultimo comma, abbia conferito
una semplice delega a favore delle regioni, si dovrebbe tuttavia
considerare che l'abrogazione di tale disposizione da parte dell'art.
1, quinto comma, della legge impugnata sarebbe parimenti lesiva degli
artt. 117 e 118 della Costituzione, in quanto si tratterebbe di
attività delegate alle regioni allo scopo di assicurare l'esercizio
organico delle competenze trasferite e, pertanto, si tratterebbe di
funzioni non revocabili dallo Stato a proprio arbitrio, come ha
riconosciuto questa stessa Corte a partire dalla sentenza n. 559 del
1988.
A tutto concedere, osserva da ultimo la ricorrente, sembra
comunque evidente l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, quarto
comma, della legge impugnata, che, attribuendo al Ministro del
turismo e dello spettacolo la competenza a determinare con un proprio
decreto le modalità di trasmissione e di pubblicazione dei prezzi,
contiene una norma di estremo dettaglio, la quale riduce la regione
al ruolo meramente passivo di puro e semplice destinatario delle
comunicazioni degli operatori, in contrasto con la sua natura di ente
ad autonomia costituzionalmente garantita.
2. - Contro il medesimo art. 1 della legge n. 284 del 1991 ha
proposto ricorso per illegittimità costituzionale la Regione Friuli-
Venezia Giulia, adducendo la violazione dell'art. 4, n. 10, del
proprio Statuto speciale, che assicura alla competenza esclusiva
della ricorrente la materia del turismo e dell'industria alberghiera,
nonchè la violazione delle norme di attuazione contenute nel d.P.R.
26 agosto 1965, n. 1116 e nel d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469 (artt. 6
e 8).
Premesso che la definizione delle materie operata dal d.P.R. n.
616 del 1977 si estende pure alla Regione ricorrente in forza delle
norme di attuazione contenute nel d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469
(art. 6, primo comma) e che, in base all'art. 8, secondo comma, dello
stesso decreto, le funzioni delegate alle regioni a statuto ordinario
s'intendono trasferite alla Regione Friuli-Venezia Giulia, ove (come
nel caso) riguardino materie assegnate alla competenza esclusiva di
quest'ultima, la ricorrente osserva che le disposizioni contenute
nell'art. 1 della legge impugnata, pur a ritenere che contengano
norme di principio, sarebbero lesive delle competenze esclusive,
peraltro già esercitate, affidate alla Regione Friuli-Venezia Giulia
riguardo alla determinazione dei prezzi nel settore turistico. 3. -
La Provincia autonoma di Bolzano ha regolarmente depositato e
notificato un ricorso diretto a chiedere la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 1, primo, secondo, terzo e
quarto comma, della legge n. 284 del 1991, sul presupposto che violi:
l'art. 8, n. 20, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,
che assegna ad essa la competenza esclusiva in materia di turismo e
industria alberghiera; l'art. 9, n. 7, dello stesso Statuto, che
conferisce alla Provincia la competenza concorrente in materia di
servizi pubblici; l'art. 16, primo comma, del medesimo Statuto, che
attribuisce alle province autonome le funzioni amministrative
afferenti alle materie assegnate alle loro competenze legislative;
nonchè le relative norme di attuazione, contenute nel d.P.R. 1
novembre 1973, n. 686, e nel d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278. La
ricorrente, premesso che ha esercitato con proprie leggi la
competenza in contestazione e premesso che le censure da essa formu-
late, specialmente quelle concernenti il primo comma, sono subordi-
nate all'eventualità che la legge impugnata abbia abrogato la norma
della legge n. 217 del 1983, la quale faceva salve le competenze
delle regioni a statuto speciale e delle province autonome, osserva
che gravi lesioni alla propria autonomia deriverebbero dal secondo e
dal terzo comma del ricordato art. 1. In particolare, il secondo
comma, il quale regola la comunicazione dei prezzi ai soli fini della
pubblicità, interviene in un campo già disciplinato compiutamente
da leggi provinciali. Il terzo comma, invece, il quale prescrive che,
entro il 1 marzo e il 1 ottobre di ogni anno, ciascun operatore
comunica i prezzi che praticherà, rispettivamente, dal 1 giugno e
dal 1 gennaio del l'anno successivo, contiene una norma dettagliata,
che si pone in diretto contrasto con la disciplina provinciale, per
la quale la predetta comunicazione deve avvenire il 10 settembre di
ogni anno, salvo possibili variazioni da comunicare entro il 31 marzo
di ogni anno (a parte i rifugi alpini, per i quali l'obbligo di
comunicazione cade il 30 giugno di ogni anno). Per le stesse ragioni
sarebbe incostituzionale anche il quarto comma dell'art. 1, il quale
affida al Ministro del turismo e dello spettacolo il potere di
determinare con proprio decreto le modalità di trasmissione e di
pubblicazione dei prezzi, trattandosi di materia disciplinata da
leggi provinciali, non modificabili o derogabili da decreti
ministeriali con riguardo agli ambiti di competenza delle province
stesse. Nè, sempre riguardo a questa ultima censura, si può
ritenere che possa valere la clausola di salvezza delle competenze
provinciali, per il fatto che il quarto comma fa esplicito
riferimento al secondo, che parla espressamente della Provincia
autonoma di Bolzano. Del resto, la disposizione impugnata, che sembra
riferirsi a un regolamento ministeriale, violerebbe altresì l'art.
17, primo comma, lettera c) (rectius: lettera b) e terzo comma, della
legge n. 400 del 1988, che vieta l'adozione di quei regolamenti in
campi riservati alla competenza esclusiva delle Province autonome.
Nè, infine, ove si dovesse ritenere di essere in presenza di un atto
governativo di indirizzo e coordinamento, si potrebbe dire di aver di
fronte una norma costituzionalmente legittima, poichè questa sarebbe
comunque contraria al principio di legalità sostanziale, dal momento
che manca in essa qualsiasi pre determinazione dei criteri richiesti
per la definizione del contenuto del futuro atto governativo. 4. -
Anche la Regione Toscana ha regolarmente notificato e depositato un
ricorso con il quale chiede che sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge n. 284 del 1991, per
violazione degli artt. 117, 118 e 97 della Costituzione. Dopo aver
ricordato che anche durante i lavori parlamentari sono stati
manifestati forti dubbi sulla legittimità costituzionale delle
disposizioni impugnate, la ricorrente osserva che, in base agli artt.
56-60 del d.P.R. n. 616 del 1977, confermati dalla legge n. 217 del
1983, la materia "turismo e industria alberghiera" è stata
trasferita alle regioni accogliendo una nozione molto ampia, che
ricomprende, a suo avviso, la determinazione dei prezzi delle
strutture turistiche ricettive. Nei confronti di queste ultime,
l'art. 7 della legge-quadro sul turismo non contiene alcun principio
sulla determinazione dei prezzi, ma pone l'unico vincolo di un
trattamento identico fra le varie strutture ricettive, estendendo a
queste il regime dei prezzi vigente per gli alberghi. La suddetta
competenza regionale, peraltro ampiamente esercitata dalla Toscana,
risulterebbe violata, a giudizio della ricorrente, dal momento che le
disposizioni impugnate conterrebbero norme di dettaglio su un profilo
essenziale della disciplina delle attività alberghiere. Le stesse
disposizioni contrasterebbero, poi, con il principio di
collaborazione tra Stato e regioni, più volte affermato da questa
Corte, poichè esse, pur incidendo in una materia di competenza
regionale, sono state adottate senza alcuna previa consultazione con
le regioni stesse o con gli organi in cui queste sono rappresentate
unitamente allo Stato. 5. - La Regione Lombardia ha regolarmente
notificato e depositato un ricorso per chiedere la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 1, primo, quinto e sesto
comma, e dell'art. 2, sesto comma, della legge n. 284 del 1991,
ritenendoli contrastanti con l'art. 117 della Costituzione. Dopo
aver ricordato, nell'ambito di un'ampia ricostruzione delle norme
vigenti in materia, che nella legislazione anteriore al trasferimento
alle regioni delle competenze contestate le potestà economico-
tariffarie erano intrinsecamente connesse al potere di classificare i
servizi alberghieri e che le competenze dei comitati provinciali
prezzi godevano di una propria autonomia in relazione a una funzione
di controllo nell'ambito di un regime di "prezzi amministrati", la
ricorrente osserva che con l'art. 56 del d.P.R. n. 616 del 1977
questo complesso di competenze è stato attribuito alle regioni,
essendo state trasferite ad esse "tutte" le funzioni in materia di
"turismo e industria alberghiera", eccettuate quelle riservate allo
Stato dall'art. 58 del medesimo decreto. L'art. 52 del d.P.R. n. 616,
tuttavia, ha assegnato a titolo di delega, sia pure con riferimento
generico alle attività commerciali, le funzioni relative alla
"attività dei comitati provinciali prezzi", anche con riguardo alle
tariffe alberghiere e ai servizi turistici, funzioni che sono state
delegate ad "integrazione necessaria" di competenze trasferite.
Secondo la ricorrente, l'art. 1, primo comma, nel disporre la totale
liberalizzazione dei prezzi dei servizi alberghieri e delle altre
strutture ricettive, sottrae ai comitati provinciali prezzi e agli
enti preposti al turismo locale dipendenti dalla Regione competenze
che l'art. 117 attribuisce all'autonomia regionale senza alcuna
specifica limitazione materiale. In tal modo, non solo viene
incostituzionalmente soppressa una funzione trasferita, ma subisce
altresì uno svuotamento quella relativa alla classificazione dei
servizi alberghieri, intimamente legata alla funzione soppressa.
Questa illegittimità è resa palese, ad avviso della ricorrente,
dall'art. 1, quinto comma, che espressamente abroga il regime di
"prezzi concordati", rectius "amministrati", disposto dall'art. 7
della legge n. 217 del 1983. Ancor più evidente sarebbe, sempre ad
avviso della ricorrente, l'incostituzionalità dell'art. 1, sesto
comma, il quale, nel disporre la liberalizzazione delle tariffe delle
attività turistiche ad uso pubblico gestite in regime di
concessione, lederebbe le competenze, oggetto di delega organica alle
regioni, concernenti le aree e le spiagge fluviali e lacuali a
destinazione turistica (art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977). Tale
previsione sarebbe palesemente irragionevole, poichè esproprierebbe
la regione di poteri che sono connaturati alla sua posizione di
concedente, volta a controllare attività imprenditoriali svolgentisi
su beni demaniali destinati a uno specifico uso pubblico. Infine,
conclude la ricorrente, sarebbe incostituzionale anche l'art. 2,
sesto comma, il quale, "avocando" esclusivamente all'ENIT la
realizzazione e la gestione di interventi finanziari che si
configurano come iniziative di sostegno e di promozione turistica,
lederebbe le attribuzioni trasferite alle regioni dall'art. 4 della
legge-quadro n. 217 del 1983, attualmente esercitate in Lombardia
dalle Aziende di promozione turistica. 6. - Con ricorso regolarmente
depositato e notificato, la Provincia autonoma di Trento ha proposto
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, secondo, terzo,
quarto e sesto comma, della legge n. 284 del 1991, per violazione
degli artt. 8, n. 20, 9, n. 7, e 16 dello Statuto speciale per il
Trentino Alto Adige e delle relative norme di attuazione e dell'art.
2, quinto e sesto comma, della medesima legge, in riferimento, oltre
che ai cià citati parametri statutari, all'intero titolo V dello
Statuto (come attuato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386), il quale
garantisce l'autonomia finanziaria provinciale. Dopo aver ricordato
che la materia in considerazione è stata oggetto di un'ampia
legislazione provinciale e che l'abrogazione del regime dei prezzi
amministrati incide soltanto sulla normativa generale del controllo
dei prezzi, non già su quella delle specifiche norme in tema di
prezzi degli esercizi ricettivi (es. pubblicità dei prezzi, divieto
di variazione dei prezzi nel semestre di riferimento), la ricorrente
rileva che su questi ultimi aspetti, regolati dalle citate leggi
provinciali, non sembra che trovino applicazione il secondo, terzo e
quarto comma dell'art. 1 della legge impugnata, i quali, a differenza
dei commi primo e quinto dello stesso articolo (che stabiliscono il
principio della liberalizzazione dei prezzi), contengono norme
specifiche in materia di industria alberghiera. Se così non fosse,
tuttavia, la ricorrente chiede che le disposizioni impugnate siano
dichiarate costituzionalmente illegittime per lesione delle
attribuzioni prima ricordate. Parimenti lesivo delle competenze
provinciali sarebbe, ad avviso della ricorrente, l'art. 1, sesto
comma, poichè l'estensione del regime dei prezzi liberi alle
attività turistiche ad uso pubblico gestite in concessione contrasta
con i principi generali del rapporto concessorio, di cui la
determinazione delle tariffe costituisce un elemento essenziale, per
il fatto che il titolare dell'attività in tal caso offre sul
mercato, non servizi da lui stesso prodotti con mezzi propri, ma
servizi per i quali utilizza beni pubblici e facoltà di pertinenza
della amministrazione provinciale. Costituzionalmente illegittimo,
pur sotto il profilo dell'autonomia finanziaria, sarebbe, infine,
l'art. 2, quinto e sesto comma, il quale attribuisce al Ministero del
turismo e dello spettacolo, "anche" per il tramite dell'ENIT, il
potere di effettuare interventi sulla promozione turistica all'estero
che le norme di attuazione dello Statuto, contenute nell'art. 5 del
d.P.R. n. 278 del 1974, assegnano, con riguardo alle iniziative da
realizzare nel loro rispettivo territorio, alle province autonome,
che a tal fine, al pari delle regioni a statuto ordinario, possono
avvalersi dell'ENIT stesso. Nè, sempre ad avviso della ricorrente,
varrebbe a giustificare l'articolo impugnato la rituale limitazione
agli "interventi urgenti" in un campo caratterizzato da risorse
stabili e da attività stagionali permanenti e ricorrenti. 7. - Il
Presidente del Consiglio dei Ministri si è regolarmente costituito
in tutti i giudizi introdotti dai ricorsi precedentemente illustrati
chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale sollevate
siano dichiarate non fondate. L'Avvocatura dello Stato osserva in
via generale che la premessa dalla quale muovono tutte le ricorrenti,
ad eccezione della Provincia autonoma di Trento - e cioè che il
controllo dei prezzi delle attività alberghiere e ricettive rientra
nella più ampia competenza in materia di turismo e di industria
alberghiera ovvero è attratta da questa, trattandosi di funzione
conferita a titolo di delega "organica" -, non sembra corretta, dal
momento che, come questa Corte ha già affermato (v. sent. n. 474 del
1988), la disciplina del controllo dei prezzi si collega a finalità
generali (quali la lotta all'inflazione, etc.), che trascendono gli
interessi tutelati con le attribuzioni regionali (o provinciali). In
questo, come in altri settori (ad esempio, agricoltura), la politica
dei prezzi sarebbe distinta e autonoma dalle competenze attribuite
alle ricorrenti, tanto che i relativi poteri sono rimasti in capo al
comitato interministeriale prezzi, in ragione del fatto che gli
indirizzi di politica economica non possono subire frammentazioni o
frazionamenti fra Stato e regioni (o province autonome). Nè,
continua l'Avvocatura dello Stato, le funzioni affidate ai comitati
provinciali prezzi possono essere configurate come frutto di delega
"organica" (cioè necessariamente integrativa di funzioni
trasferite), così che una legge dello Stato può ben disciplinare ex
novo il settore, senza incontrare ostacolo in competenze regionali o
provinciali. Quanto alle censure più specifiche, l'Avvocatura dello
Stato, nel contestare la pretesa lesione delle competenze che
spettavano agli enti provinciali per il turismo, invocata dalla
Regione Lombardia, rileva che il trasferimento di tali funzioni
riguarda, non già l'imposizione dei prezzi (v. regio decreto-legge
n. 2049 del 1935), ma la pubblicizzazione delle tariffe dichiarate
dagli operatori e il controllo sulla loro effettiva applicazione (v.
regio decreto-legge n. 2049 del 1935). Inoltre, dopo aver affermato
che il quinto comma sembra puramente consequenziale rispetto al
principio della liberalizzazione stabilito dal primo comma,
l'Avvocatura dello Stato osserva, in relazione alle censure mosse al
sesto comma, che l'inerenza delle strutture turistiche ivi previste a
un rapporto tra concedente e concessionario non ha alcuna rilevanza
rispetto ai prezzi, poichè il concedente può sempre tutelare in via
negoziale il proprio interesse alla determinazione del canone e delle
altre condizioni del disciplinare della concessione. In ogni caso,
afferma l'Avvocatura, il trasferimento delle funzioni amministrative
sulle pertinenze demaniali fluviali e lacuali, operato dall'art. 59
del d.P.R. n. 616 del 1977, non avrebbe comportato il trasferimento
del diritto demaniale, che sarebbe rimasto in via prevalente in capo
allo Stato. Infine, a proposito delle censure mosse all'art. 2, sesto
comma, l'Avvocatura rileva che, a norma del d.P.R. n. 616 del 1977,
non è certo inibito al Ministero e all'ENIT esercitare con proprie
risorse finanziarie il sostegno dell'immagine del turismo italiano
all'estero, salvi i poteri delle singole regioni o delle Province di
Trento e di Bolzano di adottare autonome iniziative per valorizzare
il turismo nei propri territori. Nei confronti delle censure mosse
dalle Regioni Toscana e Umbria all'art. 1, l'Avvocatura dello Stato
osserva che nulla può escludere che il principio contenuto nella
legge-quadro n. 217 del 1983, relativo all'attuazione del regime dei
prezzi "concordati", possa essere modificato o abrogato. Analogo
ragionamento varrebbe per le censure mosse dalla Regione Friuli-
Venezia Giulia. Infine, relativamente alle censure mosse in
parallelo dalle Province autonome di Trento e di Bolzano,
l'Avvocatura dello Stato rileva che la legge impugnata, riguardo alla
pubblicità, trasmissione e pubblicazione dei prezzi, non fa che
richiamare il regio decreto-legge n. 2049 del 1935, che è stato
sempre applicato su tutto il territorio nazionale, sulla base
dell'evidente interesse generale a che la pubblicità dei prezzi, che
è diretta a tutelare gli utenti, trovi un'attuazione omogenea e la
comunicazione delle tariffe sia finalizzata alla pubblicazione
nell'annuario degli alberghi d'Italia. Tali disposizioni, pertanto,
non ledono competenze delle Province autonome, poichè si limitano a
porre su queste ultime un onere, non certo gravoso, di comunicazione
di dati al fine della pubblicazione degli stessi a livello nazionale.
Da ultimo, riguardo alle censure mosse all'art. 1, sesto comma, e 2,
quinto comma, l'Avvocatura rimanda a quanto ha già replicato ad
altre ricorrenti, salvo ad aggiungere, riguardo all'art. 2, quinto
comma, che l'urgenza degli interventi è legata, come risulta dai
lavori preparatori, alla finalità di rilanciare il turismo colpito
da eventi negativi contingenti di ordine politico o sociale. 8. - In
prossimità dell'udienza hanno depositato ulteriori memorie le
Regioni Umbria e Toscana e la Provincia autonoma di Bolzano, le
quali, oltre a ribadire posizioni già espresse, hanno aggiunto nuove
considerazioni. In particolare, la Regione Umbria, ribadendo la
propria opinione sulla inerenza della determinazione dei prezzi delle
strutture alberghiere e ricettive alla politica del turismo (e non
già a quella economica) e, in particolare, alla classificazione
degli alberghi (anche a tutela dell'utente), afferma che proprio in
base a tale inerenza, piuttosto che in base al labile richiamo
operato dall'art. 7 della legge n. 217 del 1983, molte regioni hanno
disciplinato organicamente le tariffe alberghiere e degli altri
esercizi ricettivi. Tra queste, rientra anche la Regione Umbria, che,
con la propria legge n. 43 del 1988, ha altresì indicato "in modo
analitico ed esaustivo le norme abrogate, tra le quali il regio
decreto-legge 24 ottobre 1935, n. 2049", cui invece la legge
impugnata fa riferimento. La stessa ricorrente prospetta, poi, la
lesione dei principi di ragionevolezza e di leale cooperazione, sulla
falsariga di quanto dedotto dalla Regione Toscana. La Provincia
autonoma di Bolzano, oltre a precisare, in contrasto con quanto
mostra di presupporre l'Avvocatura dello Stato, di aver impugnato
anche l'art. 1, primo comma, pur se a condizione che debba applicarsi
al proprio territorio, e oltre a ribadire di ritenere la disciplina
dei prezzi dei servizi alberghieri ricompresa nella materia turismo e
industria alberghiera, afferma che la liberalizzazione dei prezzi
rientra nelle scelte di propria competenza e non può essere
considerata principio generale dell'ordinamentoo norma fondamentale
di riforma economico-sociale. Tantomeno, poi, essa prosegue,
sussisterebbe un interesse statale dietro a norme di dettaglio come
quelle impugnate e, in particolare, dietro all'esigenza di
raccogliere unitariamente tutte le comunicazioni dei prezzi degli
operatori turistici per pubblicarli nell'annuario degli alberghi
d'Italia. La Regione Toscana, ribadendo che l'esaustività e la
completezza del trasferimento in materia di turismo e industria
alberghiera inducono a ricomprendere in quest'ultima la
determinazione dei prezzi, contesta l'affermazione dell'Avvocatura
dello Stato, per la quale la disciplina impugnata è riconducibile a
finalità unitarie di politica economica e, specialmente, alla lotta
all'inflazione. A conferma del suo assunto, la ricorrente sottolinea
che la determinazione delle tariffe è prevista nella legge-quadro,
dove, all'art. 14, esiste un significativo collegamento tra la
distribuzione delle risorse a favore delle regioni e gli "indici di
utilizzazione del patrimonio ricettivo regionale", i quali sono
indubbiamente condizionati dai prezzi degli esercizi alberghieri.
Considerato in diritto
1. - Con sei distinti ricorsi le Regioni a statuto ordinario
Umbria, Toscana e Lombardia, la Regione a statuto speciale Friuli-
Venezia Giulia e le Province autonome di Bolzano e di Trento
sollevano questioni di legittimità costituzionale su varie
disposizioni contenute negli artt. 1 e 2 della legge 25 agosto 1991,
n. 284 (Liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e
interventi di sostegno alle imprese turistiche), essenzialmente per
violazione delle norme costituzionali ad esse attributive di
competenze legislative e amministrative in materia di "turismo e
industria alberghiera". Più precisamente, le Regioni Umbria e
Toscana contestano la legittimità costituzionale dell'intero art. 1
in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione e,
limitatamente alla Toscana, anche in riferimento all'art. 97 della
Costituzione. Lo stesso art. 1, nella totalità dei suoi commi, è
impugnato dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, per violazione
dell'art. 4, n. 10, del proprio Statuto, che conferisce alla predetta
ricorrente la competenza esclusiva in materia di "turismo e industria
alberghiera", e per violazione delle relative norme d'attuazione
contenute nel d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116 e nel d.P.R. 15 gennaio
1987, n. 469 (artt. 6 e 8). La Provincia autonoma di Bolzano, poi,
dubita della costituzionalità dell'art. 1, primo, secondo, terzo e
quarto comma, ritenendo le disposizioni ivi contenute lesive della
propria competenza esclusiva in materia di "turismo e industria
alberghiera", di quella concorrente in materia di servizi pubblici e
delle corrispondenti funzioni amministrative, le quali sono
rispettivamente garantite alla ricorrente dagli artt. 8, n. 20, 9, n.
7, e 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, come
attuati dal d.P.R. 1 novembre 1973, n. 686 e dal d.P.R. 22 marzo
1974, n. 278. Questi medesimi parametri sono invocati per addurre
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, secondo, terzo, quarto e
sesto comma, da parte della Provincia autonoma di Trento, la quale
prospetta altresì la violazione degli stessi, in combinazione con
l'intero titolo V dello Statuto (come attuato dalla legge 30 novembre
1989, n. 386), ad opera dell'art. 2, quinto e sesto comma. Infine, la
Regione Lombardia lamenta la violazione dell'art. 117 della
Costituzione da parte dell'art. 1, primo, quinto e sesto comma, e
dell'art. 2, sesto comma. Poichè tutti i ricorsi ora indicati
prospettano questioni di legittimità costituzionale su medesime
disposizioni o su disposizioni fra loro connesse, i relativi giudizi
vanno riuniti per essere decisi con un'unica sentenza. 2. - L'art.
1, primo comma, della legge n. 284 del 1991 - il quale stabilisce
che, dalla data di entrata in vigore della legge, i prezzi dei
servizi alberghieri e delle altre strutture ricettive (di cui alla
legge 17 maggio 1983, n. 217, e successive modificazioni) "sono
liberamente determinati dai singoli operatori" - è sospettato
d'illegittimità costituzionale dalle Regioni a statuto ordinario
Umbria, Toscana e Lombardia. Le anzidette ricorrenti ritengono,
infatti, che la legge impugnata, nel disporre la liberalizzazione dei
prezzi dei servizi erogati dagli alberghi e dalle altre strutture
turistiche ricettive, sia lesiva del potere di determinazione delle
medesime tariffe che gli artt. 56-60 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, e l'art. 7, undicesimo comma, della legge 17 maggio 1983, n.
217, in attuazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione,
avrebbero incluso fra gli oggetti trasferiti alle competenze
regionali in materia di "turismo e industria alberghiera". Le Regioni
Umbria e Lombardia osservano, inoltre, che, pur a ritenere che la
predetta determinazione dei prezzi debba essere considerata una
funzione delegata alle regioni ai sensi dell'art. 52, primo comma,
lettera c), del d.P.R. n. 616 del 1977, la disposizione impugnata
sarebbe parimenti incostituzionale per essere lesiva di norme che
affidano alle regioni funzioni delegate, le quali sono organicamente
e necessariamente connesse a quelle trasferite in materia di "turismo
e industria alberghiera".
La questione non è fondata.
Il potere di determinazione delle tariffe dei servizi erogati
dagli alberghi e dalle altre strutture turistiche ricettive non può
essere ricompreso fra gli oggetti concernenti il pur ampio
trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle competenze in
materia di turismo e industria alberghiera. Con riferimento a questo
specifico settore, tanto all'atto dell'adozione del d.P.R. 14 gennaio
1972, n. 6, quanto nel momento del successivo trasferimento compiuto
con il d.P.R. n. 616 del 1977, non sussisteva nell'ordinamento
giuridico alcuna norma di legge volta a ricomprendere tra le funzioni
relative alla materia del turismo e dell'industria alberghiera,
esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato, quella
concernente la determinazione dei prezzi dei servizi alberghieri.
Quest'ultima funzione, come ha correttamente riconosciuto la Regione
Lombardia, rientrava e rientra in una più generale competenza
attinente al complesso dei rapporti commerciali, in base alla quale
il potere di determinare i prezzi "dei servizi e delle prestazioni",
oltrechè delle merci, è affidato al comitato interministeriale dei
prezzi (CIP) e, in sede locale, ai comitati provinciali dei prezzi,
che operano nell'ambito delle direttive emanate dal comitato
interministeriale (v. artt. 4 e 7 del decreto legislativo
luogotenenziale 19 ottobre 1944, n. 347; art. 9 del decreto
legislativo del Capo provvisorio dello Stato 15 settembre 1947, n.
896). In base a tale collocazione nell'ambito della materia del
commercio, la fissazione delle tariffe dei servizi alberghieri deve
ritenersi ricompresa tra le funzioni che sono state delegate alle
regioni a statuto ordinario dall'art. 52, primo comma, lettera c),
del d.P.R. n. 616 del 1977, il quale fa riferimento "all'attività
dei comitati provinciali per i prezzi sulla base delle norme di
riforma del sistema dei prezzi controllati". Tale delega è stata
successivamente ampliata dall'art. 7, undicesimo comma, ultima
proposizione, della legge n. 217 del 1983, ora abrogato
dall'impugnato art. 1, quinto comma, il quale disponeva che "il re-
gime dei prezzi concordati, previsto dalla presente legislazione per
gli alberghi, è esteso a tutte le strutture ricettive indicate
nell'art. 6, gestite da imprese turistiche". Analogamente a quanto
affermato da questa Corte a proposito di un'altra funzione prevista
dallo stesso art. 52, primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 (v.
sent. n. 559 del 1988), non si può negare che anche il potere di
determinare le tariffe imputato ai comitati provinciali dei prezzi
deve esser considerato, nello specifico riferimento ai servizi
erogati dagli alberghi e dalle strutture turistiche ricettive, come
una funzione delegata alle regioni al fine di rendere possibile a
queste ultime l'esercizio "organico" delle competenze trasferite e,
in particolare, di quelle concernenti il turismo e l'industria
alberghiera. Anche in tal caso, infatti, non residuano allo Stato
poteri "concorrenti", ma solo una potestà di indirizzo a fini di
coordinamento; e, inoltre, sussiste tra la determinazione delle
tariffe alberghiere (e di quelle delle altre strutture turistiche
ricettive) e lo svolgimento di varie competenze "proprie" in materia
di turismo e di alberghi (classificazione degli immobili adibiti ad
uso di albergo, sviluppo del turismo regionale, etc.) una connessione
funzionale necessaria in vista di quell'esercizio "organico" delle
attribuzioni "proprie" che la legge n. 382 del 1975 e il d.P.R. n.
616 del 1977 hanno voluto garantire alle regioni (v. anche sentt. nn.
977, 1034 e 1112 del 1988, 278 del 1991). Tutto ciò non toglie,
tuttavia, che, come questa Corte ha costantemente ammesso (v., da
ultimo, sentt. nn. 211 del 1988, 101 del 1989 e 85 del 1990), il
legislatore statale, nello svolgimento non irragionevole del suo
potere di attuazione delle disposizioni costituzionali, possa
modificare la portata o il significato delle competenze trasferite
alle regioni e, a maggior ragione, di quelle delegate alle stesse per
l'esercizio "organico" delle loro attribuzioni. Infatti, una volta
che si è riconosciuto al legislatore statale un ampio potere di
conformazione delle materie assegnate alle attribuzioni regionali,
nel senso di un significativo ampliamento della consistenza e del
numero delle funzioni rientranti in un medesimo ambito di competenza
costituzionalmente predefinito, nel contempo non può logicamente
negarsi che il legislatore statale possa usare lo stesso potere,
nella sua discrezionale valutazione dei rapporti fra Stato e regioni
nel loro divenire, anche nel senso di restringere la consistenza o,
persino, il numero delle funzioni rientranti in un determinato ambito
materiale di competenza costituzionalmente predefinito. Sotto tale
profilo, non può considerarsi arbitraria la scelta che il
legislatore statale ha effettuato con l'art. 1, primo comma, della
legge n. 284 del 1991, il quale, nel disciplinare ex novo la funzione
considerata, ha predisposto una riforma radicale implicante la
soppressione della stessa e la conseguente sottrazione alle regioni a
statuto ordinario del potere delegato di determinazione dei prezzi
dei servizi alberghieri e para-alberghieri. Con la disposizione
impugnata, in altri termini, il legislatore nazionale ha realizzato
una riforma fondamentale del mercato dei predetti servizi, in base
alla quale da un regime di prezzi controllati, "amministrati" o
"concordati" che fossero, si è passati a un regime di prezzi liberi.
Siffatta scelta di politica economica - che, come tale, non è certo
sindacabile da questa Corte - comporta una trasformazione radicale e
globale del sistema di determinazione delle tariffe nel settore
considerato, in relazione alla quale la consequenziale soppressione
della funzione delegata di formazione in via amministrativa dei
prezzi dei servizi erogati dagli alberghi e dalle strutture ricettive
turistiche non può considerarsi costituzionalmente illegittima. Per
gli stessi motivi appena enunziati viene meno anche l'ulteriore
censura mossa dalla Regione Toscana all'art. 1, primo comma, ripresa
pure dalla regione Umbria nella memoria difensiva, in riferimento
alla pretesa incidenza della disposizione impugnata su una materia di
competenza regionale in mancanza di adeguate forme di cooperazione.
3. - Per effetto della pronunzia ora resa, deve dichiararsi non
fondata anche la questione di legittimità costituzionale che le
Regioni Umbria, Toscana e Lombardia hanno sollevato nei confronti
dell'art. 1, quinto comma, della legge n. 284 del 1991, il quale
dispone che "l'ultimo periodo dell'undicesimo comma dell'art. 7 della
legge 17 maggio 1983, n. 217, è abrogato". La disposizione
considerata, infatti, è meramente consequenziale all'introduzione,
operata con il già esaminato primo comma dello stesso art. 1,
concernente il principio della liberalizzazione dei prezzi dei
servizi erogati dagli alberghi e dalle strutture turistiche
ricettive. L'introduzione di tale principio comporta logicamente
l'eliminazione di una statuizione che, non solo confermava il sistema
dei prezzi "concordati", ma lo estendeva, altresì, dai servizi
alberghieri ai servizi erogati dalle strutture turistiche ricettive
indicate nell'art. 6 della medesima legge. 4. - Non fondata è,
altresì, la questione di legittimità costituzionale che la Regione
a statuto speciale Friuli-Venezia Giulia e la Provincia autonoma di
Bolzano hanno sollevato, quest'ultima subordinatamente alla
eventualità che la legge impugnata abbia abrogato la disposizione
della legge n. 217 del 1983, la quale faceva salve le competenze
delle regioni a statuto speciale e delle province autonome, in
riferimento ai parametri statutari indicati nel punto primo della
motivazione, nei confronti dell'art. 1, primo comma, della legge n.
284 del 1991. In tema di determinazione delle tariffe alberghiere
tanto la Regione Friuli-Venezia Giulia quanto la Provincia autonoma
di Bolzano dispongono di competenza esclusiva. Per l'una e per
l'altra, infatti, le norme di attuazione dei relativi Statuti
speciali - contenute, rispettivamente, nell'art. 8, secondo comma,
del d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469, e nell'art. 11, secondo comma,
del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 - stabiliscono che le funzioni
delegate alle regioni a statuto ordinario dal d.P.R. n. 616 del 1977,
ove attengano a materie attribuite alla competenza esclusiva della
Regione e della Provincia anzidette, qual'è, per l'appunto, quella
in tema di turismo e industria alberghiera, sono a queste trasferite
per la parte che già non spetti loro per competenza propria. E
poichè, come s'è prima detto, la determinazione dei prezzi dei
servizi erogati dagli alberghi e dalle strutture turistiche ricettive
è stata delegata alle regioni ad autonomia comune dall'art. 52,
primo comma, lettera c), del d.P.R. n. 616 del 1977, non v'è dubbio
che le relative funzioni devono intendersi ricomprese nella
competenza esclusiva delle ricorrenti ora in considerazione. Ciò
non di meno, si deve escludere che l'art. 1, primo comma, contenga un
limite alla predetta competenza che possa essere ritenuto
costituzionalmente illegittimo, dal momento che ricorrono nel caso
tutti i requisiti che questa Corte ha riconosciuto come propri delle
disposizioni costituenti "norme fondamentali delle riforme economico-
sociali" (v., ad esempio, sentt. nn. 116 del 1967, 13 del 1980, 151
del 1986, 99 del 1987, 274, 1002 e 1033 del 1988, 85 del 1990 e 349 e
396 del 1991). Non si può dubitare, infatti, che la disposizione
impugnata sia diretta al fine di modificare radicalmente o, anzi, di
capovolgere il meccanismo di determinazione delle tariffe dei servizi
in un settore, quello turistico-alberghiero, di grande importanza per
la vita economica e sociale della collettività nazionale. Inoltre,
la stessa disposizione di legge statale, nel segnare il passaggio da
un sistema di formazione dei prezzi in via amministrativa a uno
basato sul libero incontro della domanda e dell'offerta, stabilisce
un principio, quello del "libero mercato", che, concernendo un
profilo fondamentale del regime economico nel settore considerato,
esige un'attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale. In-
fine, il principio della liberalizzazione dei prezzi dei servizi
erogati dagli alberghi e dalle altre strutture turistiche ricettive
si inserisce in un congiunto di funzioni in base al quale le
ricorrenti, nel campo di competenza interessato, conservano uno
spazio di poteri sufficiente per adattare il predetto principio alle
condizioni e alle peculiarità delle loro realtà locali. Nè può
riconoscersi un qualche rilievo al fatto che l'introduzione per via
legislativa del principio riformatore prima indicato comporti la
soppressione di una funzione, quella di determinare le tariffe
alberghiere e para-alberghiere che, in base alle disposizioni di
legge preesistenti, era ricompresa nella sfera di competenza
(esclusiva) della Regione e della Provincia autonoma ricorrenti.
Rientra, infatti, nel concetto stesso delle "norme fondamentali delle
riforme economico-sociali" l'effetto di trasformazione delle
situazioni normative o istituzionali preesistenti, cui può
conseguire tanto la creazione di funzioni nuove, quanto, come nel
caso di specie, la soppressione di funzioni fino ad allora esistenti
ed esercitate. Resta il fatto, tuttavia, che il venir meno della
funzione di determinazione delle tariffe alberghiere e para-
alberghiere non comporta la vanificazione delle pur ampie
possibilità di intervento che le regioni e le province autonome
conservano in materia di turismo e di industria alberghiera,
possibilità fra le quali sono indubbiamente ricomprese anche ipotesi
di sostegno o di incentivazione che incidono sui costi di impianto e
di gestione delle strutture turistiche e alberghiere e che ricadono,
in definitiva, sulla formazione dei prezzi dei relativi servizi. 5.
- In conseguenza della dichiarazione di non fondatezza della
questione di costituzionalità esaminata nel punto immediatamente
precedente deve pervenirsi a un'identica pronunzia relativamente alla
censura che la Regione Friuli-Venezia Giulia ha mosso, in riferimento
all'art. 4, n. 10, del proprio Statuto speciale, nei confronti
dell'art. 1, quinto comma, della legge n. 284 del 1991. Come si è
precisato nel precedente punto n. 3, la disposizione impugnata
contiene una norma di abrogazione espressa dell'art. 7, undicesimo
comma, ultimo periodo, della legge n. 217 del 1983, che è puramente
consequenziale rispetto alla introduzione del principio di
liberalizzazione dei prezzi alberghieri e para-alberghieri e il cui
esame di costituzionalità porta alla medesima conclusione alla quale
si è giunti a proposito di quel principio. 6. - Non ricorre neppure
la pretesa lesione delle competenze costituzionalmente assegnate alle
ricorrenti in materia di turismo e industria alberghiera e, in
particolare, in tema di determinazione delle forme di pubblicità dei
prezzi dei servizi alberghieri, che le Regioni Umbria, Toscana e
Friuli-Venezia Giulia e le Province autonome di Bolzano e di Trento
hanno lamentato in relazione all'art. 1, secondo comma, della legge
n. 284 del 1991. La disposizione, della cui legittimità
costituzionale si dubita, stabilisce che "gli operatori comunicano i
prezzi di pernottamento nelle strutture alberghiere ed i prezzi dei
servizi turistici delle altre strutture ricettive alle regioni e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano ai soli fini della
pubblicità di cui al regio decreto-legge 24 ottobre 1935, n. 2049,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 1936, n. 526, e
successive modificazioni". Dall'espresso tenore letterale di tale
disposizione risulta chiaramente che l'onere di comunicazione ivi
previsto è imposto ai singoli operatori "ai soli fini della
pubblicita'" di cui al regio decreto-legge n. 2049 del 1935, vale a
dire sia allo scopo di "denunciare" agli enti regionali subentrati
agli enti provinciali per il turismo i prezzi (minimi e massimi,
fissi) relativi a una serie di servizi (art. 1), sia allo scopo di
trasmettere i dati, comprensivi dei prezzi praticati in un certo
periodo, che dovranno esser pubblicati, a cura dell'ENIT,
nell'annuario ufficiale degli alberghi e delle altre strutture
turistiche ricettive (art. 10, come modificato da successive norme
legislative). In altri termini, è evidente che la disposizione di
legge esaminata non comporta alcuna violazione delle competenze
regionali o provinciali in materia di turismo e di industria
alberghiera. Essa, infatti, per un verso, conferma che le regioni e
le province autonome sono le destinatarie esclusive delle "denunce"
previste nell'art. 1 del regio decreto-legge n. 2049 del 1935 al fine
di esercitare i controlli contemplati nello stesso decreto e
trasferiti alle ricorrenti in forza dell'art. 56 del d.P.R. n. 616
del 1977 e delle norme di attuazione degli Statuti speciali prima
ricordate. Per altro verso, poi, la stessa disposizione impugnata,
attraverso il generico rinvio alle forme di pubblicità previste dal
regio decreto-legge n. 2049 del 1935, si riferisce anche al potere
statale di curare direttamente la pubblicazione dell'annuario
ufficiale degli alberghi e delle altre strutture turistiche
ricettive, la cui disciplina legislativa, contenuta basilarmente
nell'art. 10 del regio decreto-legge n. 2049 del 1935, è stata
modificata, da ultimo, dall'art. 3, secondo comma, lettera g), della
legge 11 ottobre 1990, n. 292 (Ordinamento dell'Ente nazionale
italiano per il turismo). In relazione a quest'ultimo potere
statale, il quale è previsto dalla legge appena citata quale
strumento della commercializzazione e della promozione dell'offerta
turistica italiana anche verso l'estero, non può configurarsi una
lesione delle competenze regionali e provinciali in materia di
turismo e di industria alberghiera, poichè l'onere di trasmissione
dei dati che, in conseguenza di esso, ricade sulle regioni e sulle
province autonome rientra fra le attività di informazione e di
comunicazione, giustificate dal principio di cooperazione che informa
i rapporti tra Stato e regioni (e province autonome), più volte
giudicate da questa Corte come conformi a Costituzione (v. ad
esempio, sentt. nn. 359 del 1985, 201 del 1987, 924 del 1988, 338 del
1989, 550 del 1990 e 32 del 1991). 7. - Non fondate, nei sensi di
cui in motivazione, sono le questioni di legittimità costituzionale
che, in riferimento alle norme costituzionali che attribuiscono loro
competenze in materia di turismo e industria alberghiera (nonchè,
limitatamente alla Provincia di Bolzano, in riferimento all'art. 17,
primo comma, lettera. c), ((rectius: lettera b)) e terzo comma, della
legge 23 agosto 1988, n. 400), tutte le ricorrenti, ad eccezione
della Regione Lombardia, hanno sollevato nei confronti dell'art. 1,
terzo e quarto comma, della legge impugnata. Le disposizioni ora
considerate si collegano direttamente al potere statale, appena
esaminato, relativo alla pubblicazione - a cura dell'ENIT -
dell'annuario ufficiale degli alberghi italiani, cui fa riferimento
il secondo comma dello stesso art. 1. Il terzo comma, infatti,
prevede che "ciascun operatore comunica, entro il 1 marzo ed entro
il 1 ottobre di ogni anno, i prezzi di cui al comma 2 che intende
applicare, rispettivamente, dal 1 giugno e dal 1 gennaio dell'anno
successivo". Il quarto comma, poi, dispone che "il Ministro del
turismo e dello spettacolo, entro trenta giorni dalla data di entrata
in vigore della presente legge, stabilisce, con proprio decreto, le
modalità di trasmissione e di pubblicazione dei prezzi di cui al
comma 2". Iniziando dall'ultima delle disposizioni ricordate,
occorre sottolineare che essa, nel riferirsi alle "modalità di
trasmissione e di pubblicazione dei prezzi di cui al comma 2", non
può riguardare le "denunce", esaminate nel punto precedente della
motivazione, che i singoli conduttori di alberghi e di altre
strutture turistiche ricettive sono tenuti a fare, ai sensi dell'art.
1 del regio decreto-legge n. 2049 del 1935, agli organi regionali
competenti al fine di permettere le relative funzioni di controllo e
di vigilanza. Tali funzioni, come è confermato dallo stesso art. 1
della legge impugnata (che, al secondo e al sesto comma, prescrive
che gli operatori comunichino alle regioni o alle province autonome i
prezzi che intendono praticare), sono state trasferite dal d.P.R. n.
616 del 1977 alle regioni a statuto ordinario e, successivamente,
grazie alle già ricordate norme di attuazione estensive dei medesimi
trasferimenti di funzioni, anche alle regioni a statuto speciale e
alle province autonome. Infatti, in forza dell'art. 56 del d.P.R. n.
616 del 1977, sono stati assegnati alle competenze regionali "tutti i
servizi, le strutture e le attività pubbliche e private riguardanti
l'organizzazione e lo sviluppo del turismo regionale, anche nei
connessi aspetti ricreativi e dell'industria alberghiera, nonchè gli
enti e le aziende pubbliche operanti nel settore sul piano locale".
Sicchè, ove la disposizione impugnata attribuisse al potere di
regolazione ministeriale le competenze oggetto del predetto
trasferimento, non potrebbe evitarsi la conclusione di considerarla
lesiva delle norme costituzionali che assegnano alle regioni e alle
province autonome le attribuzioni legislative e amministrative in
materia di turismo e di industria alberghiera. Tuttavia, come si è
avuto modo di constatare nel corso dell'esame del secondo comma dello
stesso art. 1, nell'ambito dei "fini della pubblicita'" ivi indicati
è altresì ricompresa la pubblicazione dell'annuario ufficiale degli
alberghi. Ed è proprio in relazione alla anzidetta finalità che la
disposizione impugnata assume un significato non contrario alla
Costituzione, in quanto il potere ministeriale oggetto di
contestazione, interpretato in connessione con tale scopo, viene a
concernere modalità attuative relative ad attività di competenza
dell'amministrazione centrale dello Stato. In altri termini, la
violazione delle competenze regionali e provinciali in materia di
turismo e di industria alberghiera deve escludersi una volta che
l'art. 1, quarto comma, sia interpretato, come dev'essere
interpretato, nel senso che il Ministro del turismo e dello
spettacolo è chiamato a stabilire, con un proprio decreto, le
modalità con le quali i dati relativi ai prezzi degli alberghi e
delle altre strutture turistiche ricettive dovranno essere trasmessi
all'ENIT, per essere pubblicati, a cura di questo Ente, nell'annuario
ufficiale degli alberghi, ai fini della commercializzazione e della
promozione di cui all'art. 3, secondo comma, lettera g), della legge
n. 292 del 1990. Anche la disposizione contenuta nel terzo comma
dello stesso art. 1 è strettamente collegata, come si è prima
accennato, alla pubblicazione dei prezzi nell'annuario ufficiale
degli alberghi. L'onere imposto a ciascun operatore del settore
alberghiero di comunicare i prezzi entro date prefissate è
giustificato, infatti, dalla finalità di consentire all'ENIT di
provvedere a pubblicare, in modo tempestivo e nel rispetto della
necessaria omogeneità dei criteri e dei tempi di rilevazione, il
predetto annuario. Per tali ragioni, anche se la disposizione ora
esaminata si riferisce a scansioni temporali largamente usate in sede
regionale e provinciale ai fini delle "denunce" dei prezzi di cui
alle funzioni disciplinate dal regio decreto-legge n. 2049 del 1935,
essa, tuttavia, non concerne tali competenze. Sicchè le regioni e le
province autonome restano libere - ai fini da ultimo menzionati e
salva pur sempre, agli stessi fini, la possibilità di applicazione
in via suppletiva della normativa statale - di indicare date diverse
in relazione alle quali gli operatori siano tenuti a ottemperare alle
ricordate "denunce". 8. - Non fondate sono anche le questioni di
legittimità costituzionale che le Regioni Umbria, Friuli-Venezia
Giulia, Toscana, Lombardia e la Provincia autonoma di Trento hanno
sollevato nei confronti dell'art. 1, sesto comma, della legge n. 284
del 1991. Le disposizioni impugnate, infatti, non solo non violano le
competenze regionali e provinciali in materia di turismo e di
industria alberghiera (come ritengono tutte le ricorrenti appena
menzionate), ma non ledono neanche le competenze relative al proprio
demanio e al proprio patrimonio indisponibile (come lamenta la
Provincia autonoma di Trento) e neppure i principi connessi alla
struttura stessa dell'istituto della concessione (come suppone la
Regione Lombardia). Il sesto comma dell'art. 1, oggetto della
presente impugnazione, dispone che "sono altresì liberamente e
annualmente determinati e comunicati alle regioni e alle capitanerie
di porto competenti per territorio, con le modalità stabilite nel
decreto di cui al comma 4, entro il 1 ottobre di ogni anno, con
validità dal 1 gennaio dell'anno successivo, i prezzi delle
attività turistiche ad uso pubblico gestite in regime di
concessione". Se pure con formulazione tutt'altro che perspicua, si
deve ritenere che il comma ora esaminato riprenda alcune norme
stabilite in commi precedenti e li estenda alle "attività turistiche
ad uso pubblico gestite in regime di concessione". Più precisamente,
esso, innanzitutto, introduce anche per queste attività il principio
della liberalizzazione dei prezzi; in secondo luogo, prevede la
"denuncia" dei prezzi stabiliti dai singoli operatori alle regioni (e
alle province autonome) e alle capitanerie di porto; e, infine,
dispone la comunicazione degli stessi prezzi con le modalità fissate
dal decreto ministeriale previsto dal precedente quarto comma.
Mentre, in relazione alle due ultime norme, le ricorrenti non
formulano censure diverse rispetto a quelle proposte nei confronti
del secondo e del quarto comma dello stesso art. 1 - per le quali si
rinvia all'esame svolto nei punti precedenti della motivazione -, al
contrario esse dubitano che l'estensione del principio della
liberalizzazione dei prezzi alle attività turistiche ad uso pubblico
gestite in regime di concessione si ponga in contrasto con la natura
giuridica propria dei rapporti concessori. Tale dubbio è, tuttavia,
infondato, poichè la posizione dell'ente pubblico come concedente di
attività o di beni d'interesse pubblico non può essere confusa con
la posizione del medesimo ente pubblico ove questo sia investito, in
ipotesi, del potere di stabilire in via amministrativa i prezzi di
certe merci o di certi servizi. In altri termini, qualunque sia il
regime di formazione delle tariffe relative ai servizi alberghieri o
para-alberghieri, il concedente ha pur sempre il potere, in sede di
definizione delle condizioni del "disciplinare", di vincolare il
concessionario a praticare determinate tariffe. 9. - Non fondate
sono, infine, la censura che la sola Provincia di Trento ha proposto
verso il quinto comma dell'art. 2 della legge n. 284 del 1991,
nonchè quella che la stessa Provincia e la Regione Lombardia hanno
prospettato anche nei confronti del sesto comma del medesimo art. 2.
Secondo la Provincia di Trento, l'art. 2, quinto comma - nel
prevedere il finanziamento di interventi urgenti per il sostegno
dell'immagine del turismo italiano sui mercati dei paesi generatori
della domanda turistica, con la riserva del cinquanta per cento del
finanziamento stesso a favore degli interventi a sostegno
dell'immagine del turismo nei territori delle regioni del Mezzogiorno
-, contemplerebbe attività statali illegittimamente interferenti,
oltrechè con l'autonomia finanziaria provinciale, con la competenza
esclusiva che la ricorrente ha, in base al proprio Statuto, in
materia di turismo e di industria alberghiera. Con le rispettive
attribuzioni costituzionalmente assegnate in questa medesima materia
alla Regione Lombardia e alla Provincia autonoma di Trento
contrasterebbe, altresì, a giudizio di queste ultime, anche l'art.
2, sesto comma, il quale stabilisce che gli interventi appena
menzionati sono effettuati dal Ministro del turismo e dello
spettacolo, anche per il tramite dell'ENIT, in attuazione del
programma predisposto dallo stesso Ministro, sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome. In realtà, stando all'espresso tenore letterale delle
disposizioni impugnate e all'interpretazione sistematica delle stesse
(la quale esige che il significato delle norme impugnate sia
determinato in connessione con quanto disposto dall'art. 3, primo
comma, della legge n. 292 del 1990), deve escludersi qualsiasi
lesione o illegittima interferenza nei confronti delle competenze
delle ricorrenti, poichè gli interventi per i quali sono
utilizzabili i fondi stanziati dalle norme impugnate sono chiaramente
finalizzati a un'azione straordinaria di promozione e di sostegno sui
mercati esteri dell'immagine turistica dell'Italia, come paese
unitariamente considerato. Si tratta, in altri termini, di competenze
sicuramente spettanti al Ministro del turismo e dello spettacolo ed
esercitabili per il tramite dell'ENIT, il cui finanziamento
straordinario è giustificato, come risulta dai lavori preparatori,
dalla bassa congiuntura che ha complessivamente caratterizzato il
turismo italiano a partire dal 1989. A fenomeni negativi
particolari, la cui intensità è aumentata negli ultimi anni, va
altresì ricondotta la riserva del cinquanta per cento degli
interventi finanziari a favore delle regioni meridionali: una riserva
che, oltre ad apparire non irragionevole in considerazione di
elementi di fatto comunemente rilevabili (intensificazione
dell'attività della criminalità organizzata, vicende legate
all'esodo degli albanesi, etc.) e oltre a costituire espressione di
un criterio di fondo della legislazione in materia (v. gli artt. 13
e 14 della legge n. 217 del 1983, i quali assumono, tra le priorità
da conseguire con i fondi da quella legge previsti, il riequilibrio
territoriale delle attività turistiche con specifico riferimento
alle zone del Mezzogiorno), ha una sua giustificazione nel potere del
Ministro del turismo e dello spettacolo e, per suo conto, dell'ENIT
di valutare, ad uno sguardo complessivo delle varie esigenze
nazionali, le aree locali più bisognose di promozione turistica
all'estero.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, primo comma, della legge 25 agosto 1991, n. 284
(Liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e interventi di
sostegno alle imprese turistiche), sollevate, con i ricorsi indicati
in epigrafe, dalla Regione Umbria, in riferimento agli artt. 117 e
118 della Costituzione, come attuati dagli artt. 56 e 52, lettera c),
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; dalla Regione Friuli-Venezia
Giulia, in riferimento all'art. 4, n. 10, dello Statuto speciale di
autonomia (legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1), come attuato
dal d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116 e dagli artt.6 e 8 del d.P.R. 15
gennaio 1987, n. 469; dalla Provincia autonoma di Bolzano, in
riferimento agli artt. 8, n. 20, 9, n. 7, e 16 dello Statuto speciale
di autonomia per la Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670), come attuati dal d.P.R. 1 novembre 1973, n. 686, dal
d.P.R. 21 marzo 1974, n. 278 e dal d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526;
dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, come attuati dagli artt. 56 e 60 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616, nonchè all'art. 97 della Costituzione; dalla Regione
Lombardia, in riferimento all'art. 117 della Costituzione;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, secondo comma, della legge 25 agosto 1991, n. 284,
sollevata, con i ricorsi indicati in epigrafe, dalla Regione Umbria,
in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, come attuati
dall'art. 56 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; dalla Regione Friuli-
Venezia Giulia, in riferimento all'art. 4, n. 10, dello Statuto
speciale di autonomia e relative norme di attuazione; dalla Provincia
autonoma di Bolzano, in riferimento agli artt. 8, n. 20, 9, n. 7, e
16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e relative norme
di attuazione; dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 117 e
118 della Costituzione, e dalla Provincia autonoma di Trento, in
riferimento agli artt. 8, n. 20, 9, n. 7, e 16 dello Statuto speciale
di autonomia e relative norme di attuazione;
dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, terzo e quarto
comma, della legge 25 agosto 1991, n. 284, sollevate, con i ricorsi
indicati in epigrafe, dalle Regioni Umbria e Toscana, in riferimento
agli artt. 117 e 118 della Costituzione; dalla Regione Friuli-Venezia
Giulia, in riferimento all'art. 4, n. 10, dello Statuto speciale di
autonomia e relative norme di attuazione; dalle Province autonome di
Bolzano e di Trento, in riferimento agli artt. 8, n. 20, 9, n. 7, e
16 dello Statuto speciale di autonomia, in connessione con le norme
di attuazione, e, limitatamente alla sola Provincia autonoma di
Bolzano, in connessione con l'art. 17, primo comma, lettera c)
(rectius: lettera b), e terzo comma, della legge 23 agosto 1988, n.
400;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, quinto comma, della legge 25 agosto 1991, n. 284,
sollevate, con i ricorsi indicati in epigrafe, dalle Regioni Umbria e
Toscana, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione;
dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, in riferimento all'art. 4, n.
10, dello Statuto speciale di autonomia e relative norme di
attuazione; dalla Regione Lombardia, in riferimento all'art. 117
della Costituzione;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, sesto comma, della legge 25 agosto 1991, n. 284,
sollevate, con i ricorsi indicati in epigrafe, dalle Regioni Umbria e
Toscana, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, come
attuati dagli artt. 56 e 59 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; dalla
Regione Friuli-Venezia Giulia, in riferimento all'art. 4, n. 10,
dello Statuto speciale di autonomia e relative norme di attuazione;
dalla Regione Lombardia, in riferimento all'art. 117 della
Costituzione; dalla Provincia autonoma di Trento, in riferimento agli
artt. 8, n. 20, 9, n. 7, 16 e 68 dello Statuto speciale di autonomia
e relative norme di attuazione;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 2, quinto e sesto comma, della legge 25 agosto 1991, n.
284, sollevate, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Provincia
autonoma di Trento, in riferimento agli artt. 8, n. 20, 9, n. 7, e 16
dello Statuto speciale di autonomia e relative norme di attuazione,
nonchè all'intero titolo V dello stesso Statuto, come attuato dalla
legge 30 novembre 1989, n. 386;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, sesto comma, della legge 25 agosto 1991, n. 284,
sollevata, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Regione
Lombardia, in riferimento all'art. 117 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 13 aprile 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 22 aprile 1992.
Il cancelliere: DI PAOLA
92C0496