1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 17-12-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 397 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 - 26 settembre 2008
Ordinanza del 26 settembre 2008 emessa dal Tribunale di Milano nel procedimento penale a carico di Agrama Frank ed altri Processo penale - Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato - Previsione della sospensione dei processi penali nei confronti dei soggetti che rivestano la qualita' di Presidente della Repubblica, di Presidente del Senato della Repubblica, di Presidente della Camera dei deputati e di Presidente del Consiglio dei ministri dalla data di assunzione e fino alla cessazione della carica o della funzione - Applicabilita' delle disposizioni anche ai processi penali in corso, in ogni fase, stato o grado - Elusione di precedente giudicato costituzionale - Mancato rispetto della procedura di revisione costituzionale nella materia delle prerogative degli organi costituzionali, disciplinata con norme di rango costituzionale. - Legge 23 luglio 2008, n. 124, art. 1, commi 1 e 7. - Costituzione, artt. 136 e 138. (008C0955) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 17-12-2008)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza sulle eccezioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 7, legge n. 124/2008
(disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei
confronti delle alte cariche dello Stato), dedotte dal p.m.;
Sentiti le parti civili ed i difensori degli imputati;
O s s e r v a
La prospettata questione di costituzionalità è in primo luogo
rilevante in quanto è in corso di svolgimento davanti a questo
Tribunale il processo penale indicato in epigrafe a carico di vari
imputati, tra i quali l'attuale Presidente del Consiglio, Silvio
Berlusconi per fatti antecedenti all'assunzione della carica. Con
l'entrata in vigore della legge della cui conformità alle norme
costituzionali si dubita, il Tribunale si trova infatti
nell'alternativa di dichiarare la sospensione del processo a carico
di Silvio Berlusconi ovvero - nel caso di non manifesta infondatezza
delle eccezioni - di trasmettere gli atti alla Corte costituzionale.
Ciò posto, va rilevato che la normativa in esame trova un
precedente nella legge 20 giugno 2003, n. 140, che è stata
dichiarata incostituzionale con sentenza del 20 gennaio 2004, n. 24,
la quale, ritenuto assorbito ogni altro profilo di
incostituzionalità, ha accolto la questione in riferimento agli
artt. 3 e 24 della Costituzione.
La Corte, in tale pronuncia, premesso che l'istituto della
sospensione del processo penale non è soggetto a una disciplina
generale ma è costituito da ipotesi che «soddisfano esigenze del
processo e sono finalizzate a realizzare le condizioni perchè esso
abbia svolgimento ed esito regolari», e dunque «è funzionale al suo
regolare proseguimento», non esclude che il legislatore possa
prevedere altre ipotesi di sospensione «finalizzate anche alla
soddisfazione di esigenze extraprocessuali, precisando però che ciò
implica la necessità di identificare i presupposti di tali
sospensioni e le finalità perseguite, eterogenee rispetto a quelle
proprie del processo».
La sospensione del processo penale nei confronti delle alte
cariche - conclude sul punto la Corte - mira a proteggere lo
svolgimento sereno della rilevante funzione da esse svolta. Si tratta
di un interesse apprezabile, eterogeneo rispetto al processo,
che può essere protetto «in armonia con i principi fondamentali
dello Stato di diritto».
Ma proprio da questa premessa della Corte emerge, con
tranquillizzante evidenza, che disposizioni normative riguardanti le
prerogative, l'attività e quant'altro di organi costituzionali
richiedono il procedimento di revisione costituzionale. E ciò in
quanto la circostanza che l'attività di detti organi sia
disciplinata tramite la previsione di un'ipotesi di sospensione del
processo penale, non esclude che in realtà essa riguardi non già il
regolare funzionamento del processo, bensì le prerogative di organi
costituzionali e comunque materie già riservate dal legislatore
costituente alla Costituzione.
L'intervento legislativo incide, infatti, su plurimi ulteriori
interessi di rango costituzionale quali la ragionevole durata del
processo (art. 111 Cost.) e l'obbligatorietà dell'azione penale
(art. 112 Cost.), comunque vulnerata seppur non integralmente
compromessa, per cui il loro bilanciamento deve
necessariamente avvenire con norma costituzionale.
Ed invero, come ha correttamente sottolineato il p.m., già nella
fase costituente, prima in sede di commissione, poi in fase
assembleare (esame dell'emendamento Bettiol nella seduta del 24
ottobre 1947), si pose il problema dell'eventuale non perseguibilità
per reati extrafunzionali nei confronti del (solo) Presidente della
Repubblica. L'assemblea, nell'occasione, pervenne ad una conclusione
negativa, mostrando, tuttavia, inequivocabilmente che la norma, ove
fosse stata introdotta, avrebbe dovuto esserlo nella Carta
costituzionale.
La circostanza che, nella specie, si trattava di limitazione
dell'azione penale più pregnante di quell'attuale non rileva sulla
necessità di disciplinare la materia mediante norma costituzionale.
In sostanza, la categoria giuridica prescelta per il
raggiungimento dello scopo perseguito è assolutamente irrilevante ai
fini che qui interessano, posto che non può essere messo in dubbio
che si tratta in ogni caso di materia riservata, ex art. 138 Cost.,
al legislatore costituente, così come dimostrato dalla circostanza
che tutti i rapporti tra gli organi con rilevanza costituzionale ed
il processo penale sono definiti con norma costituzionale.
Nè il rilievo che precede appare smentito dalla decisione
n. 148/83 della Corte costituzionale in tema di prerogative dei
componenti del C.S.M., relativamente alla previsione con legge
ordinaria (art. 5, legge n. 1/1981) della causa di non punibilità
ivi prevista.
Afferma, infatti, la Corte: «certo rimane il fatto che la
scriminante in esame non e stata configurata dalla Carta
costituzionale, bensì da una legge ordinaria ed appena nel gennaio
1981, a molti anni dall'entrata in funzione del Consiglio Superiore
della magistratura».
La Corte, così dicendo, mostra di ritenere normalmente necessaria
una legge costituzionale laddove si intervenga su organi
costituzionali, tanto è vero che nel superare la questione non
afferma affatto il principio della sufficienza della legge ordinaria
in similari situazioni, ma perviene alla conclusione di legittimità
costituzionale sulla base di un complesso ragionamento che in
sostanza giustifica il ricorso alla legge ordinaria con la ritardata
sistemazione e collocazione della disciplina del C.S.M.
Proprio la decisione in esame, quindi, lungi dall'autorizzare il
ricorso alla legge ordinaria nelle fattispecie di cui trattasi,
implicitamente afferma che questa materia deve essere trattata con
legge costituzionale.
Solo per completezza va evidenziato che, nella specie, si era
comunque in presenza di una scriminante che ricalca cause di
giustificazione generalissime quali l'esercizio di un diritto e/o
l'adempimento di un dovere, per cui, di fatto, non veniva ad essere
disciplinato l'ambito delle prerogative di un organo costituzionale.
Nè ai rilievi che precedono vale ancora obiettare che la Corte,
nella citata sentenza n. 24/2004, non ha rilevato il contrasto del
c.d. «Lodo Maccanico-Schifani» con l'art. 138 Cost.
Si deduce al riguardo che la Corte avrebbe implicitamente
rigettato tale profilo, in quanto, siccome pregiudiziale rispetto ad
ogni altra questione, avrebbe dovuto necessariamente dichiararlo, ove
lo avesse ritenuto.
Una tale conclusione si fonda sulla considerazione che la Corte
aveva espressamente sottolineato che la violazione dell'art. 138
Cost., pur non essendo stata indicata dal tribunale nel dispositivo
dell'ordinanza di rimessione, era stata ripetutamente dedotta nel
corso di tutto l'iter argomentativo del provvedimento.
La tesi non appare condivisibile: ed invero nella specie non
esiste alcuna pregiudizialità tecnico-giuridica e nemmeno essa è
deducibile dalla complessiva motivazione della sentenza, in quanto la
Corte, nell'accogliere la questione di legittimità costituzionale in
riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, dichiara
espressamente «assorbito ogni altro profilo di illegittimità
costituzionale», lasciando così intendere che, in via gradata,
sarebbero state prospettabili altre questioni.
Di conseguenza, la circostanza che la Corte si sia fermata
all'accoglimento delle censure di legittimità della legge attinenti
ai principi supremi e ai valori fondanti, quali quello di uguaglianza
e di tutela giurisdizionale dei diritti, ritenendo assorbito ogni
altro profilo di legittimità, non autorizza l'interprete a dedurne
che sia stato esaminato e disatteso il profilo attinente la
violazione dell'art. 138 Cost.
In ogni caso questa asserita decisione implicita, sull'errato
presupposto dell'esistenza di una pregiudizialità atecnica, peraltro
all'interno di una pronuncia di accoglimento, all'evidenza non rende
manifestamente infondata la questione di legittimità come sopra
prospettata.
Nè a diverse conclusioni possono condurre le note del Quirinale
del 2 e del 23 luglio 2008, posto che le prerogative che si ritengono
attribuite al Capo dello Stato in sede di autorizzazione alla
presentazione alle Camere di un disegno di legge e in sede di
promulgazione comportano un controllo diverso rispetto a quello
demandato al giudice ordinario prima ed alla Corte costituzionale
poi. Difatti, nelle stesse citate note del Quirinale, si legge che al
Presidente della Repubblica compete esclusivamente «un primo esame»,
valutazione questa di contenuto ben diverso da quella rimessa al
giudizio di costituzionalità.
Deve, quindi, ritenersi non manifestamente infondata la questione
di legittimità dell'art. 1, commi 1 e 7, della legge 23 luglio 2008,
n. 124, per violazione dell'art. 138 Cost. Sussistono peraltro
ulteriori profili di non manifesta infondatezza di illegittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 7, della legge n. 124/2008.
Ed invero, la legge n. 124/2008, pur avendo eliminato alcuni punti
già censurati dalla Corte ed in particolare l'indeterminatezza del
periodo di sospensione con l'esclusione della reiterabilità della
stessa in caso di nuovo incarico istituzionale (comma 5), e pur
garantendo il diritto al processo sia all'imputato che alla parte
civile (comma 2 e 6), incorre nuovamente nella illegittimità
costituzionale, già ritenuta dalla Corte sotto il profilo della
violazione dell'art. 3 Cost.
Al riguardo la Corte aveva infatti dichiarato che la norma
censurata violava l'art. 3 Cost. per aver accomunato «in una unica
disciplina cariche diverse non soltanto per le fonti di investitura,
ma anche per la natura delle funzioni», ed inoltre per aver distinto
irragionevolmente e «per la prima volta sotto il profilo della
parità riguardo ai principi fondamentali della giurisdizione, i
Presidenti delle Camere, del Consiglio dei ministri ... rispetto agli
altri componenti degli organi da loro presieduti».
La norma in esame, avendo riproposto la medesima disciplina sul
punto, appare violare, quindi, la previsione di cui all'art. 136
della Costituzione, interpretato così come ritenuto dalla stessa
Corte costituzionale con la sentenza n. 922/1988, non potendosi
ritenere sufficiente ad eliminare la censura di illegittimità già
dichiarata la sola non reiterazione della inclusione tra le alte
cariche del Presidente della Corte costituzionale.
Deve, quindi, ritenersi non manifestamente infondata la questione
di legittimità dell'art. 1, commi 1 e 7, della legge 23 luglio 2008,
n. 124, anche per violazione dell'art. 136 Cost.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost. e 23, legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di.
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 7 della legge 23
luglio 2008, n. 124, per violazione degli artt. 138 e 136 della
Costituzione.
Sospende il dibattimento nei confronti di Silvio Berlusconi e
ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Per l'effetto dichiara la sospensione del corso della prescrizione
dei reati.
Ordina la notifica della presente ordinanza al Presidente del
Consiglio dei ministri e la comunicazione della stessa ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Milano, addì 26 settembre 2008
Il Presidente: D'Avossa