1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 13-3-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 34 SENTENZA 6 febbraio - 6 marzo 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Domanda di equa riparazione per irragionevole durata del processo - Istanza di prelievo nel giudizio amministrativo presupposto quale condizione di proponibilita' della domanda di equa riparazione nei giudizi pendenti alla data del 16 settembre 2010. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), art. 54, comma 2, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato dall'art. 3, comma 23, dell'Allegato 4 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo) e dall'art. 1, comma 3, lettera a), numero 6, del decreto legislativo 15 novembre 2011, n. 195 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, recante codice del processo amministrativo a norma dell'articolo 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69). - (T-190034) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 13-3-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 54, comma 2,
del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133,
come modificato dall'art. 3, comma 23, Allegato 4, del decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della
legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il
riordino del processo amministrativo), e dall'art. 1, comma 3,
lettera a), n. 6, del decreto legislativo 15 novembre 2011, n. 195
(Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104, recante codice del processo amministrativo a
norma dell'articolo 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69),
promossi dalla Corte di cassazione, sezione sesta civile, con una
ordinanza del 3 novembre, una del 15 novembre, due del 16 novembre,
tre del 23 novembre, quattro del 27 novembre, una del 28 novembre,
una del 21 dicembre 2017, una del 29 gennaio 2018; dalla Corte di
appello di Napoli con una ordinanza del 12 maggio 2017 e dalla Corte
di cassazione con una ordinanza del 28 maggio 2018, rispettivamente
iscritte al n. 187 del registro ordinanze 2017 e ai numeri da 16 a
27, 55, 87 e 144 del registro ordinanze 2018 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 1, 7, 14, 24 e 41, prima
serie speciale, dell'anno 2018.
Visti gli atti di costituzione di Giancarlo Esposito, di Cosimo
D'Argenio, di Raffaele Bozzi, di Giuseppe Angelo Panarello, di Lucio
Iasiello e altri, di Gianfranco Surace, di Gino Mattiuzzo e di Mauro
Ponzo e altri, questi ultimi due fuori termine, nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 5 febbraio e nella camera di
consiglio del 6 febbraio 2019 il Giudice relatore Mario Rosario
Morelli;
uditi gli avvocati Giovanni Romano per Giancarlo Esposito, Cosimo
D'Argenio e per Raffaele Bozzi, Bruno Forte per Giuseppe Angelo
Panarello, Ester Perifano per Lucio Iasiello e altri, Andrea Saccucci
per Gianfranco Surace e l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli
per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con quindici ordinanze di contenuto sostanzialmente identico
- emesse in relazione ad altrettanti ricorsi per cassazione avverso
sentenze di Corti di appello che, in ragione della mancata
presentazione di una «istanza di prelievo» nei processi
amministrativi presupposti, avevano dichiarato improponibili le
corrispondenti domande di equa riparazione per irragionevole durata
dei processi medesimi - l'adita Corte di cassazione, sezione seconda
civile, ritenutane la rilevanza e la non manifesta infondatezza, «in
riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione e ai
parametri interposti degli artt. 6, par. 1, 13 e 46, par. 1, della
Convenzione [...] per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848», ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 54,
comma 2, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge
6 agosto 2008, n. 133, come modificato dall'art. 3, comma 23,
dell'Allegato 4 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), in vigore dal 16 settembre 2010, e dall'art. 1,
comma 3, lettera a), n. 6, del decreto legislativo 15 novembre 2011,
n. 195 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo
2 luglio 2010, n. 104, recante codice del processo amministrativo a
norma dell'articolo 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69).
Secondo la Corte rimettente, il denunciato comma 2 dell'art. 54
del d.l. n. 112 del 2008, come sopra convertito e successivamente
modificato - con il disporre che «[l]a domanda di equa riparazione
non è proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo
in cui si assume essersi verificata la violazione di cui all'articolo
2, comma 1, della legge 24 marzo 2001, n. 89 [Previsione di equa
riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del
processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura
civile], non è stata presentata l'istanza di prelievo di cui
all'articolo 71, comma 2, del codice del processo amministrativo
[Allegato 4 al d.lgs. n. 104 del 2010], nè con riguardo al periodo
anteriore alla sua presentazione» - si porrebbe in contrasto con le
evocate disposizioni convenzionali (come interpretate dalla
giurisprudenza della Corte EDU, in particolare nelle sentenze 2
giugno 2009 Daddi contro Italia, 22 febbraio 2016, Olivieri contro
Italia) e, per interposizione, con l'art. 117, primo comma, Cost.,
poichè il diritto della parte ad ottenere l'equa riparazione per la
violazione dell'art. 2, comma 1, della legge n. 89 del 2001
(cosiddetta "legge Pinto") risulterebbe impedito dal prescritto (ed
ineludibile) assolvimento della suddetta condizione di
proponibilità, ancorchè l'istanza di prelievo non sia idonea a
consentire una efficace accelerazione della decisione di merito in
ordine ai ricorsi formulati ai sensi dell'art. 3 della legge n. 89
del 2001.
1.1.- Nei giudizi incidentali promossi dalle ordinanze iscritte
ai numeri 16, 17, 18, 23, 24 e 25 r.o. 2018, si sono costituite - con
distinti atti di analogo contenuto - le parti private ricorrenti nei
processi a quibus, le quali hanno tutte concluso per la fondatezza
della questione sollevata e, nei giudizi relativi alle ordinanze
numeri 16, 17 e 18 e 25, hanno ulteriormente illustrato con memoria
tale conclusione.
La memoria della parte ricorrente nel giudizio da ultimo
indicato, a conforto dell'asserita natura "sistemica" della
violazione accertata dalla sentenza della Corte EDU Olivieri e altri,
ha, in particolare, sottolineato come «il Comitato dei ministri del
Consiglio d'Europa, organo deputato alla supervisione sull'esecuzione
delle sentenze rese dalla Corte europea ai sensi dell'art. 46, par.
2, CEDU, [abbia] ritenuto di applicare all'esecuzione della sentenza
Olivieri una procedura c.d. rafforzata ("enhanced procedure"), in
quanto rientrante nella categoria dei c.d. "leading cases"», ed abbia
conseguentemente invitato il Governo italiano a fornire informazioni
sulle misure adottate al fine di porre rimedio alla riscontrata
«ineffettività del "rimedio Pinto"» nei casi di eccessiva durata di
processi amministrativi.
1.1.1.- Nei giudizi incidentali iscritti ai numeri 20 e 21 r. o.
2018, le parti ricorrenti si sono costituite tardivamente.
1.2.- In tutti i riferiti quindici giudizi incidentali è
intervenuto - con relativi atti (di identico contenuto) ritualmente
depositati - il Presidente del Consiglio dei ministri per tramite
dell'Avvocatura generale dello Stato.
L'Avvocatura ha preliminarmente eccepito l'inammissibilità della
questione con riferimento all'art. 46 della CEDU (per la non
vincolatività di «un ipotetico principio di diritto» enunciato dalla
Corte EDU «in altri giudizi tra altri soggetti»); e, nei giudizi
incidentali relativi alle ordinanze numeri 16, 17, 18 e 55 r.o. 2018,
ha ulteriormente eccepito l'inammissibilità della questione per
difetto di motivazione sulla rilevanza, in quanto «in punto di fatto
il giudizio amministrativo dal quale la pretesa indennitaria
scaturisce aveva avuto esito ben diverso dagli altri casi esaminati»,
essendosi concluso con «decreto decisorio di perenzione a seguito
della mancata manifestazione di interesse alla prosecuzione del
giudizio da parte del ricorrente».
Nel merito, ha concluso per la non fondatezza della questione,
argomentando che l'istanza di prelievo «non differisce il dovere
dello Stato di pronunciare sulla domanda nè impone un onere gravoso
e sproporzionato sulle parti, essendo richiesta ai loro difensori una
minima diligenza professionale»; e sostenendo che «l'ordinamento
nazionale non è tenuto ad adeguarsi pedissequamente
all'interpretazione fornita dalla Corte di Strasburgo delle norme
CEDU, essendo sempre riconosciuto al Legislatore, al Giudice comune e
a [questa] Corte un "margine di apprezzamento e di adeguamento"
nazionale, che consenta di tener conto delle peculiarità
dell'ordinamento giuridico in cui la norma convenzionale è destinata
ad inserirsi ed, in particolare, di operare delle valutazioni di
sistema dei profili costituzionali, politici, economici,
amministrativi e sociali».
2.- Anche la Corte di appello di Napoli, prima sezione civile
bis, con ordinanza r. o. n. 87 del 2018, ha sollevato pressochè
identica questione di legittimità costituzionale «dell'art. 54, co.
2, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, conv. in l. 6 agosto 2008, n. 133
come modificata dall'art. 3 comma 23 dell'allegato 4 del d.lgs.
104/2010 e, successivamente, dall'art. 1 comma 3 lett. a) n. 6) del
d.lgs. 195/2011», in riferimento all'art. 11, oltrechè all'art. 117,
primo comma, Cost., evocando, quanto a quest'ultimo parametro, i soli
artt. 6, paragrafo 1, e 13 (e non pure l'art. 46) della CEDU, come
norme interposte.
2.1.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, la quale si è
limitata, in questo caso, ad eccepire l'inammissibilità della
questione «per irrilevanza o, quanto meno, per insufficiente
motivazione in ordine alla rilevanza». E ciò per avere, la Corte
rimettente, dato per scontata l'applicabilità del denunciato art.
54, comma 2, del d.l. n. 112 del 2008, in relazione ad un processo
presupposto già definito alla data di entrata in vigore della legge
28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità
2016)», «nonostante il chiaro tenore dell'articolo 6, comma 2-bis,
[recte: 2-ter], della legge 89 del 2001, introdotto dalla legge n.
208 del 2015 [id est dal suo art. 1, comma 777, lettera m)]», per il
quale il comma 2 dell'art. 54 del d.l. n. 112 del 2008 «si applica
solo nei processi amministrativi la cui durata al 31 ottobre 2016
ecceda i termini di cui all'articolo 2, comma 2-bis [della legge n.
89 del 2001]».

Considerato in diritto

1.- La Corte di cassazione, sezione seconda civile, con le
quindici ordinanze di cui si è in narrativa detto, e la Corte di
appello di Napoli, prima sezione civile bis, con altra (ivi pure
riferita) ordinanza - che, stante la sostanziale coincidenza del
petitum, può alle prime riunirsi per essere, con queste,
unitariamente decisa - sollevano sostanzialmente identica questione
incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 54, comma 2, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, nel
testo quale risulta dalla successiva modifica di cui all'art. 3,
comma 23, dell'Allegato 4 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n.
104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), in vigore dal 16 settembre 2010, a sua volta
modificato dall'art. 1, comma 3, lettera a), numero 6, del decreto
legislativo 15 novembre 2011, n. 195 (Disposizioni correttive ed
integrative al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, recante
codice del processo amministrativo a norma dell'articolo 44, comma 4,
della legge 18 giugno 2009, n. 69).
E ciò per contrasto, secondo la Corte di cassazione, con l'art.
117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli artt. 6,
paragrafo 1, 13 e 46, paragrafo 1, della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848. Ovvero per violazione,
secondo la Corte di appello di Napoli, dell'art. 11, unitamente
all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 6,
paragrafo 1, e 13 (e non pure all'art. 46) della CEDU.
2.- La disposizione che viene ora al vaglio di legittimità
costituzionale è stata, nel tempo, più volte modificata.
Nella sua formulazione originaria, essa, infatti, richiedeva - ai
fini della proponibilità della domanda di equa riparazione per
irragionevole durata del processo - l'avvenuta presentazione
dell'istanza di prelievo, allora disciplinata dall'art. 51 del regio
decreto 17 agosto 1907, n. 642 (Regolamento per la procedura dinanzi
alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato), «nei sei mesi
antecedenti alla scadenza dei termini di durata di cui all'articolo
4, comma 1-ter, lett. b)».
Con la legge di conversione (n. 133 del 2008) quel riferimento
temporale veniva eliminato e la previa presentazione dell'istanza di
prelievo diveniva così condizione di proponibilità della domanda di
equa riparazione anche per i giudizi pendenti alla data (25 giugno
2008) di entrata in vigore del d.l. n. 112 del 2008, in rapporto
all'intero svolgimento del giudizio presupposto e, dunque, anche per
la frazione di tempo anteriore alla presentazione dell'istanza.
L'Allegato 4 (Norme di coordinamento e abrogazioni) al d.lgs. n.
104 del 2010 - in vigore dal 16 settembre 2010 - ha poi sostituito
(con l'art. 3, comma 23) le parole «un'istanza ai sensi del secondo
comma dell'articolo 51 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642» con
«l'istanza di prelievo di cui all'articolo 81, comma 1, del codice
del processo amministrativo, nè con riguardo al periodo anteriore
alla sua presentazione». E, in ulteriore prosieguo, il d.lgs. n. 195
del 2011, correttivo del d.lgs. n. 104 del 2010, ha sostituito le
parole «81, comma 1», con «71, comma 2».
A seguito delle ricordate modifiche, la disposizione dell'art.
54, comma 2, del d.l. n. 112 del 2008, in vigore dal 16 settembre
2010, risulta, dunque, del seguente testuale tenore: «La domanda di
equa riparazione non è proponibile se nel giudizio dinanzi al
giudice amministrativo in cui si assume essersi verificata la
violazione di cui all'art. 2, comma 1, della legge 24 marzo 2001, n.
89, non è stata presentata l'istanza di prelievo di cui all'articolo
71, comma 2, del codice del processo amministrativo, nè con riguardo
al periodo anteriore alla sua presentazione».
2.1.- Come ricorda la Corte di cassazione, sul punto, il quadro
normativo è stato ulteriormente modificato dalla legge 28 dicembre
2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2016)», in
vigore dal 1° gennaio 2016, che essa rimettente ritiene non
applicabile ai giudizi a quibus, relativi a domande di indennizzo
concernenti la durata di processi definiti prima dell'entrata in
vigore di tale novum ius.
L'art. 1, comma 777, lettere a), b) ed m), della predetta legge
n. 208 del 2015, rispettivamente:
- introduce nel testo della legge 24 marzo 2001, n. 89
(Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine
ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di
procedura civile), cosiddetta "legge Pinto", il nuovo art. 1-ter,
comma 3, che rimodula l'istanza di prelievo come «rimedio
preventivo», da presentarsi «almeno sei mesi prima che siano
trascorsi i termini di cui all'articolo 2, comma 2-bis» (e, cioè,
tre anni per il primo grado e due anni per il secondo grado);
- riscrive l'art. 2, comma 1, della "legge Pinto", stabilendo che
«[e'] inammissibile la domanda di equa riparazione proposta dal
soggetto che non ha esperito i rimedi preventivi della irragionevole
durata del processo di cui all'articolo 1-ter»;
- aggiunge all'art. 6 (Norma transitoria) della "legge Pinto" il
comma 2-bis - prevedendo che «[n]ei processi la cui durata al 31
ottobre 2016 ecceda i termini ragionevoli [...] non si applica il
comma 1 dell'articolo 2» (quanto alle conseguenze del mancato
esperimento del rimedio preventivo) - e il comma 2-ter, disponendo
che «il comma 2 dell'articolo 54 del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112 [...] si applica solo nei processi amministrativi la cui durata
al 31 ottobre 2016 ecceda i termini di cui all'articolo 2, comma
2-bis».
3.- È preliminare l'esame dell'eccezione di inammissibilità,
formulata dell'Avvocatura dello Stato nel (solo) giudizio relativo
all'ordinanza della Corte di appello di Napoli, che coinvolge la
ricordata sopravvenienza normativa ed è, in tesi, riferibile alla
questione come sollevata in tutti i procedimenti a quibus.
Sostiene, infatti, l'Avvocatura che il legislatore del 2015, con
la disposizione di cui al citato art. 6, comma 2-bis, della "legge
Pinto", «abbia inteso abrogare la condizione di proponibilita'», di
cui all'art. 54 del d.l. n. 112 del 2008, «con riferimento alle
domande di equa riparazione proposte in relazione a processi
amministrativi definiti prima dell'entrata in vigore della legge
208/2015». Ciò, a suo avviso, desumendosi dal fatto che detto art.
6, comma 2-bis, avrebbe sostituito «alla condizione di proponibilità
costituita dall'istanza di prelievo tout court, la condizione di
proponibilità dell'istanza di prelievo proposta in un certo
termine», dando così luogo ad una sorta di «neutralizzazione»
dell'art. 54, comma 2, della legge n. 133 del 2008.
L'eccezione non è fondata.
In linea di principio, l'abrogazione (ancor più, come in questo
caso, implicita) di una norma opera ex nunc e non è, quindi,
sostenibile che possa derivarne la prospettata «neutralizzazione»
degli effetti verificatisi, ratione temporis, fin quando la norma
abrogata sia stata in vigore.
Il tenore letterale della disposizione di cui all'art. 6, comma
2-bis, della legge n. 89 del 2001 chiaramente, del resto, ne implica
l'applicabilità (solo) pro futuro.
Ai sensi di detta norma, l'ammissibilità della domanda di equa
riparazione per l'eccessiva durata di processi amministrativi è ora,
infatti, condizionata dalla intervenuta proposizione del «rimedio
preventivo» dell'istanza di prelievo «almeno sei mesi prima» della
scadenza del termine di ragionevole durata del processo.
Ed è evidente che una tale condizione - riscritta ora nei più
incisivi termini di un onere di diligenza posto a carico della parte
chiamata a cooperare con il giudice al fine di evitare il superamento
del termine di ragionevole durata del processo - non può che
riferirsi a processi ancora pendenti, la cui ragionevole durata si
protragga per il tempo necessario a consentire alle parti di proporre
l'istanza di prelievo nel termine introdotto dalla legge n. 208 del
2015.
Il che, appunto, spiega perchè, ai sensi del successivo comma
2-ter dello stesso art. 6 della legge n. 89 del 2001, la così
riformulata condizione di proponibilità si applichi (solo) nei
processi amministrativi che eccedano (nel grado) il rispettivo
termine di ragionevole durata al 31 ottobre 2016, in data, quindi, di
oltre sei mesi successiva a quella (1° gennaio 2016) di entrata in
vigore della legge n. 208 del 2015.
In tutti i giudizi a quibus la domanda di equa riparazione
risulta proposta in relazione a processi definiti antecedentemente
alla indicata data del 31 ottobre 2016, ai quali, pertanto, non si
applica il nuovo art. 1-ter della legge n. 89 del 2001 e per i quali
non possono ritenersi, per quanto detto, "sterilizzati" gli effetti
(di improponibilita') derivanti dalla pregressa normativa oggetto
della sollevata questione di legittimità costituzionale, che è,
ratione temporis, dunque, rilevante e, per tale profilo, ammissibile.
4.- Del pari non fondata è l'ulteriore eccezione di
inammissibilità - formulata dall'Avvocatura dello Stato nei giudizi
relativi alle ordinanze numeri 16, 17, 18, 55 r.o. del 2018 - per
asserito difetto di motivazione sulla rilevanza, in ragione della
circostanza della intervenuta perenzione dei processi amministrativi
cui si riferiva la pretesa indennitaria.
Nelle citate ordinanze la Corte di cassazione rimettente, ai fini
della rilevanza della sollevata questione, non ha mancato, infatti,
di motivare espressamente sulla ininfluenza della omessa istanza di
fissazione dell'udienza nel giudizio amministrativo e della
susseguente intervenuta dichiarazione di perenzione del ricorso.
E ciò in coerenza, del resto, alla giurisprudenza della stessa
Corte di legittimità, per cui, in materia di equa riparazione per
durata irragionevole del processo, la dichiarazione di perenzione del
giudizio da parte del giudice amministrativo non consente di ritenere
insussistente il danno per disinteresse della parte a coltivare il
processo, in quanto, altrimenti, verrebbe a darsi rilievo ad una
circostanza sopravvenuta - la dichiarazione di estinzione del
giudizio - successiva rispetto al superamento del limite di durata
ragionevole del processo (Corte di cassazione, sezione sesta civile,
sottosezione 2, sentenza 5 agosto 2016, n. 16404; sezione sesta
civile, sottosezione 2, sentenza 9 luglio 2015, n. 14386).
5.- La non deducibilità, nella specie, di una violazione
dell'art. 46, paragrafo 1, CEDU, ancorchè eccepita dall'Avvocatura
dello Stato come ulteriore profilo di inammissibilità, non rileva
come tale, attenendo più propriamente al merito della questione
sollevata con le riferite ordinanze della Corte di cassazione.
6.- La questione che viene ora in esame è fondata.
La disposizione di cui all'art. 54, comma 2, del d.l. n. 112 del
2008 - nel testo, come convertito e successivamente modificato,
applicabile ratione temporis in tutti i giudizi a quibus -viola,
infatti, l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 6,
paragrafo 1, e 13 CEDU, restando assorbita ogni altra censura.
6.1.- Secondo la costante giurisprudenza della Corte EDU, i
rimedi preventivi, volti ad evitare che la durata del procedimento
diventi eccessivamente lunga, sono ammissibili, o addirittura
preferibili, eventualmente in combinazione con quelli indennitari, ma
ciò solo se "effettivi" e, cioè, nella misura in cui velocizzino la
decisione da parte del giudice competente (così, in particolare,
Corte europea dei diritti dell'uomo, grande Camera, sentenza 29 marzo
2006, Scordino contro Italia).
Con più specifico riferimento alla disposizione ora in esame,
con sentenza del 2 giugno 2009, Daddi contro Italia, detta Corte, pur
dichiarando il ricorso inammissibile per il mancato esperimento del
rimedio giurisdizionale interno, aveva preannunciato che una prassi
interpretativa ed applicativa dell'art. 54, comma 2, del d.l. n. 112
del 2008, nel testo antecedente alla modifica di cui al d.lgs. n. 104
del 2010 - che avesse avuto come effetto quello di opporsi
all'ammissibilità dei ricorsi ex lege Pinto (relativi alla durata di
un processo amministrativo conclusosi prima del 25 giugno 2008), per
il solo fatto della mancata presentazione di un'istanza di prelievo -
avrebbe privato sistematicamente alcune categorie di ricorrenti della
possibilità di ottenere una riparazione adeguata e sufficiente.
Più di recente, con la sentenza 22 febbraio 2016, Olivieri e
altri contro Italia, la Corte EDU ha affrontato il problema
dell'effettività del rimedio nazionale ex lege n. 89 del 2001,
soggetto alla condizione di proponibilità dell'art. 54, comma 2, del
d.l. n. 112 del 2008. Ed esaminando diacronicamente tale
disposizione, fino al testo scaturito dalle modifiche apportate dal
d.lgs. n. 104 del 2010, ha conclusivamente ritenuto che la procedura
nazionale per lamentare la durata eccessiva di un giudizio dinanzi al
giudice amministrativo, risultante dal combinato disposto della
"legge Pinto" con la disposizione stessa, non possa essere
considerata un rimedio effettivo ai sensi dell'art. 13 della CEDU.
Ciò soprattutto sul rilievo che il sistema giuridico nazionale non
prevede alcuna condizione volta a garantire l'esame dell'istanza di
prelievo.
6.2.- Con il principio enunciato da tale ultima decisione - che
questa Corte, con la recente sentenza n. 88 del 2018, ha considerato
in linea con la «costante giurisprudenza della Corte EDU» - si pone
appunto in contrasto la censurata disposizione nazionale.
Ed infatti - mentre per la giurisprudenza europea il rimedio
interno deve garantire la durata ragionevole del giudizio o
l'adeguata riparazione della violazione del precetto convenzionale ed
il rimedio preventivo è tale se efficacemente sollecitatorio -
l'istanza di prelievo, cui fa riferimento l'art. 54, comma 2, del
d.l. n. 112 del 2008 (prima della rimodulazione, come rimedio
preventivo, operatane dalla legge n. 208 del 2015), non costituisce
un adempimento necessario ma una mera facoltà del ricorrente (ex
art. 71, comma 2, del codice del processo amministrativo, la parte
«puo'» segnalare al giudice l'urgenza del ricorso), con effetto
puramente dichiarativo di un interesse già incardinato nel processo
e di mera "prenotazione della decisione" (che può comunque
intervenire oltre il termine di ragionevole durata del correlativo
grado di giudizio), risolvendosi in un adempimento formale, rispetto
alla cui violazione la, non ragionevole e non proporzionata, sanzione
di improponibilità della domanda di indennizzo risulta non in
sintonia nè con l'obiettivo del contenimento della durata del
processo nè con quello indennitario per il caso di sua eccessiva
durata.
6.3.- Antecedentemente alle richiamate sentenze della Corte EDU,
la stessa giurisprudenza interna (con riferimento al previgente
sistema normativo) aveva, del resto, affermato che, in tema di equa
riparazione ex lege n. 89 del 2001, la lesione del diritto alla
definizione del processo in un termine ragionevole, di cui all'art.
6, paragrafo 1, CEDU, andava riscontrata, anche per le cause davanti
al giudice amministrativo, con riferimento al periodo intercorso
dall'istaurazione del relativo procedimento, senza che una tale
decorrenza del termine ragionevole di durata della causa potesse
subire ostacoli o slittamenti in relazione alla mancanza dell'istanza
di prelievo o alla sua ritardata presentazione (Corte di cassazione,
sezioni unite civili, sentenza 23 dicembre 2005, n. 28507 e
successive conformi fino a sezione prima civile, sentenza 20 gennaio
2011, n. 1359).
6.4.- È poi pur vero che la mancata presentazione dell'istanza
di prelievo può costituire - come deduce l'Avvocatura dello Stato -
elemento indiziante di una sopravvenuta carenza, o di non serietà,
dell'interesse della parte alla decisione del ricorso.
Un tale elemento può assumere rilievo ai fini della
quantificazione dell'indennizzo ex lege n. 89 del 2001, ma non può
viceversa condizionare la stessa proponibilità della correlativa
domanda, senza con ciò venire in contrasto con l'esigenza del giusto
processo, per il profilo della sua ragionevole durata, garantita
dagli evocati parametri convenzionali, la cui violazione comporta,
appunto, per interposizione, quella dell'art. 117, primo comma, Cost.
6.5.- Va, dunque, dichiarata l'illegittimità costituzionale
della norma denunciata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 54, comma 2,
del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133,
come modificato dall'art. 3, comma 23, dell'Allegato 4 al decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della
legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il
riordino del processo amministrativo) e dall'art. 1, comma 3, lettera
a), numero 6, del decreto legislativo 15 novembre 2011, n. 195
(Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104, recante codice del processo amministrativo a
norma dell'articolo 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 marzo 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA