1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 9-4-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 157 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 gennaio 2003
Ordinanza emessa il 23 gennaio 2003 dalla Corte di appello di Catanzaro nel procedimento civile vertente tra Regione Calabria e Marenghi Maria Luisa ed altre Giustizia amministrativa - Azione del pubblico dipendente nei confronti della pubblica amministrazione a tutela dei diritti soggettivi - Giurisdizione del giudice ordinario solo per i diritti sorti successivamente alla data del 30 giugno 1998 e non azionati dinanzi al Tribunale amministrativo regionale entro il termine di decadenza del 15 settembre 2000 - Irragionevolezza - Ingiustificata diversa forma di tutela giurisdizionale di situazioni identiche, a seconda della tempestivita' di proposizione dell'azione - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 69, comma 7. - Costituzione, artt. 3, 76 e 77. (003C0266) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 9-4-2003)

LA CORTE DI APPELLO

Ha emesso la seguente ordinanza nella causa relativa all'appello
proposto da: Regione Calabria, in persona del presidente, legale
rappresentante, elettivamente domiciliata a Catanzaro, viale De
Filippis n. 280, rappresentata e difesa dagli avvocati Aldo Gallo,
Massimiliano Manna e Giuseppe Naimo dell'avvocatura regionale, in
virtù di procura notar Parrella del 14 dicembre 1999, rep. n. 24580,
appellante;
Nei confronti di: Marenghi Maria Luisa, Oliviero Rosa Concetta,
Lo Scudo Giulia, elettivamente domiciliate a Catanzaro, corso Mazzini
n. 25/a, presso lo studio dell'avv. Giuseppe Pitaro che le
rappresenta e difende in virtù di mandato a margine della memoria di
costituzione in II grado, appellate.

In fatto

Le dott.sse Marenghi Maria Luisa, Oliviero Rosa Concetta e Lo
Scudo Giulia, a seguito delle decisioni nn. 599/1994 e 241/1995 del
Tribunale amministrativo regionale di Catanzaro, sostanzialmente
recepite dalla Regione Calabria con la deliberazione della G.R.
n. 3459 del 6 luglio 1998, ottennero il riconoscimento della
posizione di dipendente con qualifica di psicologo operatore
dell'equipe socio-psico-pedagogica.
Con distinti ricorsi del 4 giugno 1999 sostennero che l'ente
pubblico datore di lavoro le aveva erroneamente inquadrate in VII
qualifica funzionale e chiesero, al giudice del lavoro, previa
"disapplicazione e/o annullamento della deliberazione di G.R. n. 3459
del 6 luglio 1998 ... nonchè di ogni altro atto presupposto,
prodromico, connesso e conseguenziale ... il contestuale
riconoscimento della ricorrente di ottenere a far data dal ... (22
maggio 1993 per la Marenghi, 21 maggio 1993 per la Oliviero, 29
giugno 1989 per le Lo Scudo) l'ottava qualifica funzionale, sia dal
punto di vista giuridico che economico e con il pagamento delle
differenze retributive, con interessi e rivalutazione monetaria fino
al soddisfo".
L'ente convenuto si costituì eccependo il difetto di
giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria.
Il Tribunale di Catanzaro, con sentenza n. 1502 del 15 novembre
2000, respinse l'eccezione di giurisdizione sul presupposto che la
lesione del diritto delle ricorrenti era riconducibile alla
deliberazione della G.R. n. 3459/1998, adottata successivamente al
termine fissato dall'art. 45 d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80, e che la
pretesa era stata limitata al periodo successivo al 30 giugno 1998, e
accolse le domande delle odierne appellate (riunite per connessione).
Avverso detta sentenza insorge la Regione Calabria con atto di
appello depositato il 4 luglio 2001, riproponendo la questione
relativa al difetto di giurisdizione dell'a.g.o. e deducendo
l'infondatezza delle pretese di controparte.
Le ricorrenti resistono con comparsa chiedendo la conferma della
decisione gravata.

I n d i r i t t o

L'originario difetto di giurisdizione del giudice del lavoro di
Catanzaro non è revocabile in dubbio.
La controversia è relativa, infatti, ad un preteso diritto
all'inquadramento nell'ottavo livello retributivo a decorrere dal 22
maggio 1993 per la Marenghi, 21 maggio 1993 per la Oliviero e 29
giugno 1989 per la Lo Scudo ed alla condanna alla ricostruzione della
carriera con pagamento delle differenze retributive maturate;
attiene, direttamente, ad un fatto (omesso/errato inquadramento)
verificatosi nel periodo di prestazioni lavorative precedente il 30
giugno 1998, le cui sole conseguenze giuridiche ed economiche
indirette ridondano in epoca successiva al momento di "parziale
rideterminazione dell'ambito di applicazione della giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo", generalmente indicato come di
devoluzione della giurisdizione esclusiva in materia di rapporto alle
dipendenze di pubbliche amministrazioni.
La limitazione del petitum al periodo successivo al 30 giugno
1998, operata "d'ufficio" dal giudice del primo grado e conseguente
alla sopravvenuta adozione, nel corso dell'anno 2000, da parte di un
Commissario ad acta (nominato per l'esecuzione di precedenti
decisioni del giudice amministrativo) di alcuni decreti di
riconoscimento del contestato diritto all'inquadramento, non muta i
termini della questione, atteso che la giurisdizione non può che
essere individuata in relazione al petitum sostanziale al momento
della proposizione dell'azione.
Peraltro, qualsiasi riconoscimento dei crediti, effettuato con
deliberazione più o meno completa della p.a. interessata, non può
essere ritenuto circostanza comportante deroga ai principi sul
riparto della giurisdizione in materia o considerato titolo autonomo
dell'obbligazione azionata.
Le ricorrenti, conseguentemente, avrebbero dovuto far valere i
propri diritti innanzi al Tribunale amministrativo regionale
competente e lo avrebbero dovuto fare entro il 15 settembre 2000,
termine stabilito dall'art. 45, comma 17, d.lgs. n. 80/1998 con
diposizione dettata, in occasione del momento di diversa ripartizione
della giurisdizione, al fine di contenere entro ragionevoli limiti di
tempo una possibile espansione del contenzioso innanzi al giudice
amministrativo.
E la stessa ratio della previsione conduce a qualificare il
suddetto termine di decadenza sostanziale (da ultimo vedi pronuncia
della VI sez. del Consiglio di Stato - ordinanza n. 1794/2002)
altrimenti, in ipotesi di proposizione di un giudizio innanzi ad un
giudice privo di giurisdizione o di competenza o in caso di
riconoscimento del diritto presupposto dell'azione giudiziaria, la
decadenza risulterebbe superata e inoperante, con parziale
frustrazione dell'intento perseguito dal legislatore.
Nelle more del giudizio, il Governo, su delega conferita con
legge n. 340 del 24 novembre 2000, ha emanato il decreto legislativo
30 marzo 2001 n. 165 che, all'art. 69, comma 7, prevede "sono
attribuite al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro,
le controversie di cui all'art. 63 del presente decreto, relative a
questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro successivo al
30 giugno 1998. Le controversie relative a questioni attinenti al
periodo del rapporto di lavoro anteriore a tale data restano
attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
solo qualora siano state proposte, a pena di decadenza, entro il 15
settembre 2000" modificando parzialmente il precedente art. 45, comma
17, d.lgs. n. 80/1998 e reintroducendo la possibilità di far valere,
i diritti da cui il dipendente delle pubbliche amministrazioni era
decaduto per inosservanza del termine del 15 settembre 2000, con
azione innanzi al giudice ordinario.
L'interpretazione del citato comma 7, dell'art. 69, nei termini
esposti appare vincolata dal tenore letterale della disposizione,
posto che la locuzione "... solo qualora siano state proposte ..."
aggiunta alla frase "Le controversie relative a questioni attinenti
al periodo del rapporto di lavoro anteriore a tale data restano
attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
..." non può avere altro significato che quello di condizionare
l'esercizio della precedente giurisdizione esclusiva all'osservanza
di un termine prestabilito senza escludere anzi, consentendo che le
azioni a tutela dei diritti dei "lavoratori pubblici" possano trovare
comunque sbocco innanzi al giudice ordinario e, di conseguenza,
limitando gli effetti della deroga al principio di cui all'art. 5
c.p.c., contenuta nell'art. 45 d.lgs. n. 80/1998.
Anche dal punto di vista logico-sistematico l'opzione
interpretativa risulta convincente atteso che, in un sistema in cui
la graduale contrattualizzazione dei rapporti tra p.a. datore di
lavoro e impiegati - dipendenti ha consentito un rapido rafforzamento
delle posizioni soggettive di questi ultimi, una contrazione delle
possibilità di ricorrere al giudice amministrativo con contemporanea
riapertura della via dell'azione innanzi al giudice ordinario,
risulta in linea con lo scopo deflattivo della prevista decadenza e
perfettamente coerente con la necessità di evitare che le
rimodellate posizioni soggettive siano, nel breve periodo, tutelabili
in misura inferiore "al normale".
Allo stato, per questa Corte sarebbe, quindi, impossibile
riformare la sentenza n. 1502 del 15 novembre 2000 del Tribunale di
Catanzaro che, erroneamente, aveva dichiarato la giurisdizione
dell'a.g.o., senza violare il principio della perpetuatio
jurisdictionis e di economia processuale.
Tuttavia, la disposizione contenuta nel menzionato comma 7,
dell'art. 69, d.lgs. n. 165/2001 non appare conforme al dettato
costituzionale.
In vero, il legislatore delegante, al comma ottavo dell'art. 1
legge 24 novembre 2000 n. 340 ha espressamente previsto "Entro il 31
marzo 2001, il Governo è delegato, sentito il parere delle
competenti Commissioni parlamentari e della Conferenza unificata di
cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, ad
emanare un testo unico per il riordino delle norme, diverse da quelle
del codice civile e delle leggi sui rapporti di lavoro subordinato
nell'impresa, che regolano i rapporti di lavoro dei dipendenti di cui
all'art. 2, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29,
secondo quanto disposto dall'art. 7 della legge 8 marzo 1999, n. 50,
apportando le modifiche necessarie per il migliore ordinamento delle
diverse disposizioni e indicando, in particolare:
a) le disposizioni abrogate a seguito della sottoscrizione
dei contratti collettivi del quadriennio 1994 - 1997, ai sensi
dell'art. 72 del citato decreto legislativo n. 29 del 1993, e
successive modificazioni;
b) le norme generali e speciali del pubblico impiego che
hanno cessato di produrre effetti, ai sensi dell'art. 72 del citato
decreto legislativo n. 29 del 1993, e successive modificazioni, dal
momento della sottoscrizione, per ciascun ambito di riferimento, del
secondo contratto collettivo previsto dal medesimo decreto".
Orbene, la delega conferita non attribuisce all'esecutivo dei
veri e propri poteri normativi ma assegna attività meramente
compilative con facoltà di apportare modifiche "necessarie per il
migliore ordinamento delle diverse disposizioni" e, quindi, modifiche
non sostanziali per il migliore coordinamento delle disposizioni.
Tale ipotesi interpretativa è rafforzata dal contenuto delle
precisazioni riportate alle lettere a) e b) del menzionato comma
ottavo e dal fatto che la disposizione delegante, diversamente
considerata, integrerebbe una delega "in bianco" in violazione
dell'art. 76 della Costituzione.
Il superamento dei poteri conferiti al Governo comporta la palese
illegittimità della disposizione di cui al VII comma dell'art. 69
decreto legislativo n. 165 del 30 marzo 2001 nella parte in cui
modifica l'art. 45, comma 17, decreto legislativo n. 80/1998, per
violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione.
Ed è appena il caso di sottolineare che non è possibile, come
proposto da parte della giurisprudenza di merito, considerare
irrilevante o inesistente la modifica riportata dal menzionato comma
VII, dell'art. 69, al fine di conformare, in via interpretativa, la
disposizione viziata alla Costituzione posto che, nel caso di specie,
non si tratta di scegliere tra due interpretazioni possibili in
relazione a principi costituzionali di natura sostanziale ma di
adeguare il contenuto di un'articolo di guisa che il modello
procedurale attinente al conferimento di poteri legislativi non ne
risulti, in concreto, stravolto.
Inoltre, la disposizione già indicata come illegittima perchè
adottata in eccesso di delega, si presenta viziata anche in relazione
ai principi di cui all'art. 3 della Costituzione.
In vero, sotto un primo profilo, consentire che una posizione
sostanziale possa essere portata alla conoscenza di organi
giurisdizionali diversi, operanti con moduli processuali non
completamente sovrapponibili, a seconda della tempestività di
proposizione dell'azione, comporta che situazioni soggettive
identiche ricevano, ingiustificatamente, differenti forme di tutela.
Per un altro aspetto non può non apparire irragionevole una
disposizione, quale quella contenuta nell'ultima parte del VII comma
dell'art. 69, d.lgs. n. 165/2001, che permette la rinascita postuma
di un eventuale diritto soggettivo travolto da una decadenza
sostanziale, solo a condizione che del diritto stesso non sia stata
richiesta tempestiva tutela, mentre colui che, avendo proposto
l'azione innanzi al giudice amministrativo dopo il 15 settembre 2000
ma prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 165/2001, si potrebbe
trovare di fronte ad una decisione avente forza di giudicato
sull'estinzione del proprio diritto per effetto della decadenza
sostanziale prevista dall'art. 45, comma 17, d.lgs. n. 80/1998.
Questa Corte, infine, nel sollevare d'ufficio la questione di
costituzionalità già proposta con precedente ordinanza del 21
novembre 2002, non può fare a meno di evidenziare che l'eventuale
eliminazione della disposizione indicata come illegittima potrebbe
comportare una compressione dei diritti fondamentali del lavoratore o
di quelli della difesa del cittadino, ma auspica che tale effetto
negativo possa essere evitato mediante la pronuncia sulla
illegittimità costituzionale del comma 17 dell'art. 45 d.lgs.
80/1998, già richiesta dal Tribunale amministrativo di Reggio
Calabria con ordinanza del 24 ottobre 2001, o attraverso un
intervento del legislatore.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 69, comma settima, del decreto
legislativo n. 165 del 30 marzo 2001 in relazione agli artt. 3, 76 e
77 della Costituzione.
Sospende il giudizio.
Dispone la trasmissione immediata degli atti alla Corte
costituzionale.
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè comunicata al Presidente del Senato ed al Presidente della
Camera dei deputati.
Così deciso a Catanzaro il 23 gennaio 2003.
Il Presidente: Ammirata
Il consigliere estensore: Filardo
03C0266