1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 22-1-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 738 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 ottobre 1991
N. 738 Ordinanza emessa il 22 ottobre 1991 dal pretore di Verona nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Pescarolo Alvisina ed altre e I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Diritto all'integrazione al minimo - Termine di decadenza (dieci anni) per l'impugnativa in giudizio dei provvedimenti dell'I.N.P.S. - Qualificazione di tale termine, di natura procedimentale per consolidata giurisprudenza, in termine decadenziale di natura sostanziale - Prevista retroattivita' di tale disposizione tranne che per i processi gia' in corso alla data di entrata in vigore del d.-l. 29 marzo 1991, n. 103 - Incidenza sul diritto a mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di vecchiaia riguardo a coloro che non hanno proposto il giudizio, del tutto ingiustificatamente discriminati, per di piu', rispetto a quelli che, invece, l'abbiano gia' proposto. (D.-L. 29 marzo 1991, n. 103, art. 6, primo e secondo comma, convertito, con modificazioni, nella legge 1 giugno 1991, n. 166). (Cost., artt. 3 e 38). (092C0030) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 22-1-1992)

IL PRETORE
In funzione di giudice del lavoro, nelle cause previdenziali
riunite nn. 1547/91, 2054/91, 2055/91 e 2108/91 vertenti tra
Pescarolo Alvisina + 3 con l'avv. L. Zanoni contro l'Istituto
nazionale della previdenza sociale, con l'avv. G. Mazzacurati
all'udienza del 22 ottobre 1991 ha emesso la seguente ordinanza.
PREMESSO IN FATTO
1. - Con ricorso depositato il 9 aprile 1991 esponeva di essere
titolare di pensione di reversibilità con decorrenza maggio 1974 e
di pensione diretta con decorrenza settembre 1974; di avere richiesto
all'ente erogatore l'integrazione al trattamento minimo sulla
pensione di reversibilità in applicazione della sentenza n. 314/1985
della Corte costituzionale; di essersi visto respingere dall'I.N.P.S.
la domanda con la motivazione che alla data di presentazione della
stessa era ormai decorso il termine decennale previsto dall'art. 47
del d.P.R. 30 aprile 1970, n. 639; di avere inutilmente esperito
ricorso in via amministrativa; di ritenere che al termine ricordato
dovesse riconoscersi, conformemente alla giurisprudenza delle sezioni
unite della Corte di cassazione, natura meramente procedurale senza
effetti sui diritti sostanziali; su queste basi conveniva in giudizio
l'I.N.P.S., chiedendo l'accertamento del proprio diritto
all'integrazione al trattamento minimo della pensione di
reversibilità e la condanna dell'Istituto al pagamento delle somme a
tale titolo dovute. Analoghe domande avanzano, con separati ricorsi
depositati nei giorni 28 maggio 1991 e 31 maggio 1991 Novarini
Giuseppa, Querin Teresa, Fianco Luciana assumendo tutti di essere
titolari di pensione diretta e di pensione di reversibilità con le
seguenti, rispettive decorrenze: novembre 1967; luglio 1969; agosto
1967.
2. - Si costituiva in tutti i giudizi l'I.N.P.S., assumendo che le
domande non potessero avere accoglimento in applicazione dell'art. 6
del d.-l. 29 marzo 1991, n. 103, convertito in legge n. 166/1991, che
aveva dettato con efficacia espressamente retroattiva (sia pure
limitata dall'esclusione dei giudizi in corso) l'interpretazione
autentica dei commi secondo e terzo dell'art. 47 del d.P.R. n.
639/1970, sancendo l'estinzione del diritto ai ratei pregressi e
l'inammissibilità della domanda quali effetti della decadenza e
prevedendo che in caso di mancata proposizione di ricorso
amministrativo i termini di decadenza decorressero dall'insorgenza
del diritto ai singoli ratei. Osservava infatti l'Istituto che in
tutti i casi sottoposti a giudizio del pretore i ricorsi
amministrativi erano stati proposti oltre un decennio dopo
l'insorgenza del diritto ai ratei di pensione di cui si chiedeva
l'integrazione al minimo.
3. - Con memoria autorizzata il procuratore dei ricorrenti
eccepiva l'incostituzionalità dell'art. 6 del d.-l. n. 103/1991
invocato dall'I.N.P.S., tra l'altro sotto il profilo della
contrarietà agli artt. 3 e 38 della Costituzione della disposta
irretroattività della norma e della discriminazione tra giudizi
pendenti o meno alla data di entrata in vigore del decreto.
L'I.N.P.S. ribadiva le argomentazioni difensive e le richieste
inizialmente esposte ed avanzate.
O S S E R V A
L'eccezione sollevata dalla difesa delle parti ricorrenti appare
rilevante e non manifestamente infondata, sulla base delle seguenti
considerazioni:
1. - L'art. 47 del d.P.R. n. 639/1970 (nell'ambito del titolo III:
"ricorsi e controversie in materia di prestazioni") dopo avere
previsto l'esperibilità dell'azione giudiziaria "esauriti i ricorsi
amministrativi", al secondo comma, disponeva: "L'azione giudiziaria
può essere proposta entro il termine di dieci anni dalla data di
comunicazione della decisione definitiva del ricorso pronunziata dai
competenti organi dell'istituto o dalla data di scadenza del termine
stabilito per la pronunzia della decisione medesima, se trattasi di
controversie in materia di trattamenti pensionistici". La questione
relativa all'interpretazione della ricordata norma deve ormai
ritenersi risolta autorevolmente e convincentemente dalle sezioni
unite civili del supremo collegio, le quali, con sentenza 21 giugno
1990, n. 6245, hanno chiarito che il termine in esame ha natura
procedimentale e non ha conseguenze negative sui diritti sostanziali.
Più in particolare, la Corte, dopo avere - sulla base di un ampio
esame sistematico - enucleato la funzione dell'istituto disciplinato
dal citato art. 47 (che è quella di correlare l'azione giudiziaria
con il procedimento amministrativo e di "delimitare nel tempo la
possibilità di trasferire la pretesa nella sede giudiziaria"),
ritiene che "la natura decadenziale dell'istituto .. trova sicuro
riscontro nella sua stessa struttura e funzione", desumendone che "il
decorso del termine decennale dall'esaurimento della fase
amministrativa, senza che sia stata proposta la domanda giudiziale
per l'accertamento di denegati diritti a specifiche prestazioni
pensionistiche, non determina la perenzione di tali diritti
sostanziali, ma .. incide sulla fase di attuazione dei medesimi,
caducando la domanda amministrativa e facendone venir meno gli
effetti tipici ed essenziali in relazione alla proponenda azione
giudiziaria e al successivo processo. Per dar vita ad un utile
processo l'assicurato deve presentare nuova domanda all'I.N.P.S. ..;
salvi gli effetti dell'eventuale prescrizione dei diritti a determi-
nate prestazioni (ratei o integrazioni di essi)".
2. - Su questa consolidata situazione normativa e
giuirisprudenziale (ben qualificabile come "diritto vivente" ed
applicata senza contrasti anche da questa pretura), è venuto ad
incidere l'art. 6 del d.-l. 29 marzo 1991, n. 103, convertito senza
modificazione sul punto nella legge 1 giugno 1991, n. 166, il quale,
sotto la rubrica di "regime delle prescrizioni delle prestazioni
previdenziali", dispone nei due commi di cui consta: "1. I termini
previsti dall'art. 47, secondo comma .. del d.P.R. 30 aprile 1970, n.
639, sono posti a pena di decadenza per l'esercizio del diritto alla
prestazione previdenziale. La decadenza determina l'estinzione del
diritto ai ratei pregressi delle prestazioni previdenziali e
l'inammissibilità della relativa domanda giudiziale. In caso di
mancata proposizione di ricorso amministrativo, i termini decorrono
dall'insorgenza del diritto ai singoli ratei. 2. Le disposizioni di
cui al primo comma hanno efficacia retroattiva, ma non si applicano
ai processi che sono in corso alla data di entrata in vigore del
presente decreto".
3. - Le conseguenze della norma ora ricordata consistono
essenzialmente in cio':
a) che dal 2 aprile 1991 (questa la data di entrata in vigore
del decreto-legge citato) quello che fino allora era previsto dalla
legge e interpretato dalla giurisprudenza come un termine avente
natura meramente procedimentale viene ad assumere natura sostanziale,
quale termine di "preiscrizione" (stando alla rubrica ) o meglio
(secondo il testo) di "decadenza per l'esercizio del diritto alla
prestazione previdenziale" con effetti estintivi limitati
letteralmente al "diritto ai ratei pregressi" della prestazione;
b) che dalla stessa data all'originario dies a quo del termine
procedimentale (data di comunicazione della decisione sul ricorso
amministrativo o di formazione di silenzio-rigetto) si è aggiunto un
nuovo e alternativo dies a quo destinato ad operare - funzionalmente
alla mutata natura del termine - "in caso di mancata proposizione di
ricorso amministrativo" ed individuato con riferimento alla
"insorgenza del diritto ai singoli ratei".
4. - Se si confronta la disciplina preesistente all'entrata in
vigore del decreto-legge in esame con quella successiva, emergerà
con evidenza che quest'ultima non avrebbe potuto determinarsi in
forza di una mera operazione di interpretazione dell'art. 47 cit.,
sia sotto il profilo della natura del termine (essendo chiara sul pi-
ano letterale e sistematico la limitazione all'ambito procedimentale
della rilevanza del termine come originariamente congegnato), sia
sotto il profilo della decorrenza iniziale del termine medesimo
(essendo stato aggiunto un dies a quo alternativo non previsto e non
prevedibile in base alla disposizione del ricordato art. 47). Si deve
pertanto escludere che l'art. 6 del d.-l. n. 103/1991 configuri -
come dimostra di ritenere invece la difesa dell'istituto convenuto -
un'interpretazione autentica dell'art. 47, se è vero che "va
riconosciuto carattere interpretativo soltanto ad una legge che,
fermo il tenore testuale della norma interpretata, ne chiarisce il
significato normativo ovvero privilegia una delle tante
interpretazioni possibili" (così la sentenza di Corte
costituzionale, 4 aprile 1990, n. 155; nello stesso senso, inoltre,
la precedente 3 marzo 1988, n. 233, e la successiva 31 luglio 1990,
n. 380. Anche la Corte di cassazione ritiene ormai la decisività
della struttura e del contenuto della fattispecie normativa al fine
della qualificazione della stessa come interpretativa: ad esempio, si
veda Cass., 23 maggio 1990, n. 4633 in Foro italiano, 1990, I, 1824).
In realtà, l'art. 6 cit. è norma innovativa, che modifica
radicalmente la precedente disposizione (art. 47). Di ciò sembra
essersi reso conto lo stesso legislatore, che ha abbandonato
l'originaria rubrica ("norme di interpretazione autentica e in
materia di decadenza") sotto la quale l'art. 4 del d.-l. 15 settembre
1990, n. 259 (non convertito) aveva introdotto una norma che
costituisce l'antecedente storico dell'art. 6 in esame. Del resto la
limitazione della retroattività sancita dal secondo comma di tale
articolo è di per sè incompatibile con la pretesa natura
interpretativa dello stesso.
5. - La normativa innovativa, per effetto dell'appena ricordato
secondo comma, ha efficacia retroattiva, ma non si applica ai
processi che erano in corso alla data di entrata in vigore del
decreto (e cioè il 2 aprile 1991, ex art. 14 che richiama la data di
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale). In altri termini, dal 2
aprile 1991 le conseguenze accennate sopra sub 3) si produrranno
anche in relazione ai diritti a prestazioni previdenziali
perfezionatisi ed ai diritti ai ratei pregressi delle prestazioni
medesime insorti anteriormente a tale data, salvo che i diritti
stessi non formino oggetto di processi a tale data in corso, cioè
salvo che le relative domande giudiziali siano state proposte prima
del 2 aprile 1991.
6. - Nella descritta situazione introdotta dalla nuova norma, sono
rinvenibili, a parere di questo pretore, almeno tre profili di
possibile violazione di norme costituzionali, che rendono non
manifestamente infondate le relative questioni di costituzionalità
della norma stessa.
A) In primo luogo, la sottoposizione dell'esercizio del diritto
alle prestazioni previdenziali ad un termine di decadenza, e cioè ad
un rigido meccanismo estintivo, sembra poter ledere la garanzia che
l'art. 38, secondo comma, della Costituzione assicura ai lavoratori
in ordine al "diritto che siano provveduti ed assicurati mezzi
adeguati .. in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia,
disoccupazione involontaria". È del resto principio comunemente
affermato quello secondo cui il diritto al trattamento pensionistico
per invalidità, vecchiaia e superstiti (distinto dal diritto ai
ratei della medesima) è garantito dalla Costituzione, è
indisponibile ed imprescrittibile e "non è (e, in relazione al
cennato principio costituzionale, non potrebbe essere) assoggettato a
termini decadenziali .. non solo con riguardo al suo venire ad
esistenza, ma anche nell'evolversi del rapporto fondamentale, dal
quale derivano i singoli diritti di natura patrimoniale" (sono parole
della già ricordata Cass., sez. unite civili, 21 giugno 1990, n.
6245 in Foro italiano, 1991, I, 160). È vero che nel primo comma
dell'art. 6 si menzionano specificamente - quali effetti determinati
dalla decadenza - solo l'estinzione del diritto ai ratei pregressi e
l'inammissibilità della relativa domanda giudiziale, ma è anche
vero che la medesima norma espressamente correla la decadenza
all'esercizio del "diritto alla prestazione previdenziale" e che
simile espressione non avrebbe avuto senso se il legislatore avesse
voluto limitare l'effetto estintivo della decadenza ai soli diritti
ai singoli ratei delle prestazioni previdenziali. Il primo comma
dell'art. 6 del d.-l. n. 103/1991 (norma avente generalmente ad
oggetto le prestazioni previdenziali) introduce quindi
nell'ordinamento la possibilità che i diritti al trattamento
pensionistico per invalidità, vecchiaia e superstiti, come tali
dotati di garanzia costituzionale in forza dell'art. 38, secondo
comma, della Costituzione (del quale l'indisponibilità di tali
diritti costituisce espressione), si estinguano per effetto di un
meccanismo decadenziale: l'art. 6, primo comma, medesimo (in sè
considerato) si pone pertanto in contrasto con la citata norma
costituzionale.
B) In secondo luogo, la retroattività delle nuove disposizioni
sancita dal secondo comma dell'art. 6, senza la contemporanea
predisposizione di meccanismi di recupero delle situazioni pregresse
in ordine alle quali il decorso del termine decennale di decadenza
(tenuto conto anche del dies a quo introdotto dal primo comma del
medesimo articolo) sia già maturato al momento di entrata in vigore
del d.-l. n. 103/1991, sembra (valutata in rapporto al primo comma)
porsi in contrasto ancora con l'art. 38, oltre che con l'art. 3 della
Costituzione. Richiamate le osservazioni già svolte in ordine alla
impossibilità di qualificare le nuove norme come interpretative (che
comporta la non essenzialità della disposta retroattivita') e
ribadito quindi che si tratta di norme innovative dichiarate
espressamente e non per necessità intrinseca retroattive, si deve
ora rilevare che è ben possibile che relativamente alle situazioni
giuridiche sorte antecedentemente al 2 aprile 1991 i termini di
decadenza disciplinati dal primo comma siano già completamente
decorsi a tale data, sia con riferimento all'unico dies a quo
originariamente previsto dall'art. 47 del d.P.R. n. 639/1970, sia (e
soprattutto, ove si tenga presente la materia dell'integrazione al
minimo, nella quale il susseguirsi delle sentenze dichiarative
dell'illegittimità costituzionale delle norme limitative il diritto
all'integrazione in caso di titolarità di più trattamenti
pensionistici, ha di fatto comportato la proposizione delle domande e
dei successivi ricorsi amministrativi spesso quando già era
ampiamente decorso il decennio dal verificarsi della plurititolarità
e dalla conseguente insorgenza del diritto) con riferimento al nuovo
dies a quo introdotto dal d.-l. n. 103/1990. Si verrebbe, in questi
casi, a verificare, per effetto dell'art. 6 applicato
retroattivamente, una estinzione, per così dire, senza (nel senso
che l'estinzione stessa non potrebbe essere in alcun modo ormai
impedita) del diritto alla prestazione previdenziale e del diritto ai
ratei pregressi della medesima. Nè, in relazione a questi ultimi,
potrebbero avere alcuna efficacia eventuali atti interruttivi della
prescrizione, posto che la decadenza è impedita soltanto dal
compimento tempestivo dell'atto tipicamente previsto (che nel caso di
specie è l'esercizio dell'azione giudiziaria). L'automatica
applicazione retroattiva di tale meccanismo si pone in contrasto
(ancor più della sua applicazione futura) con il già ricordato art.
38, secondo comma, della Costituzione, in quanto può determinare
l'estinzione dei diritti ai trattamenti pensionistici per
invalidità, vecchiaia e superstiti sulla base di una inerzia non
sanzionata nel momento in cui fu tenuta e senza che neanche sia
consentito all'interessato di attivarsi. Ma più in generale (anche
cioè con riferimento ai diritti ai ratei delle prestazioni) tale
retroattiva qualificazione negativa di una inerzia diversamente
valutata dall'ordinamento nel periodo durante il quale si protrasse
(si è già rilevata infatti la profonda diversità, sotto questo
profilo, degli istituti della prescrizione e della decadenza) appare
non conforme al principio di razionalità delle scelte legislative
sotteso al fondamentale principio di eguaglianza posto dall'art. 3
della Costituzione. Non appare razionale di ricollegare una sanzione
di decadenza ex post ad un comportamento (mancato esercizio
dell'azione giudiziaria) posto completamente in essere quando
l'ordinamento non gli riconnetteva conseguenze di tale gravità. Si
vengono infatti a creare, in tal modo, discriminazioni tra soggetti
che hanno o meno tenuto un comportamento all'epoca sostanzialmente
non significativo e quindi sulla base di una circostanza causale.
Certo il legislatore avrebbe potuto prevedere meccanismi di recupero
delle situazioni pregressa (attraverso opportune norme transitorie,
ad esempio), ma ciò non ha fatto (e del resto, ciò non avrebbe
forse corrisposto ai reali motivi che stanno dietro l'introduzione
delle norme in discorso) e, sancendo l'automatica retroattività
della nuova disciplina, ha posto in esame una irrazionale
discriminazione tra situazioni eguali, il che non appare rispettoso
del principio di eguglianza di cui al ricordato art. 3 della
Costituzione.
C) Analoghe considerazioni possono ripetersi con riferimento alla
esclusione della applicazione retroattiva delle nuove norme "ai
processi .. in corso alla data di entrata in vigore" espressamente
sancita dall'ultima parte del secondo comma del citato art. 6.
Limitando in tal modo la efficacia retroattiva delle disposizioni del
primo comma, tale norma pone (in sè considerata prescindendo dal
collegamento col primo comma) in essere una "ingiustificata
disparità di trattamento tra cittadini che si trovano in analoga
situazione sociale ed economica .. cosicchè la differenza di tutela
discende da una circostanza meramente casuale": l'avere o meno
l'interessato, prima del 2 aprile 1991, iniziato un processo,
comportamento che può dipendere dai più diversi fattori e che
comunque costituisce un presupposto "meramente formale", che non può
essere posto a base di una discriminazione tra "categorie
sostanzialmente omogenee .. senza violare il principio di
uguaglianza" (le espressioni virgolettate si leggono in Corte
costituzionale, sentenza 12 febbraio 1991, n. 34). Anche sotto questo
profilo, pertanto, l'art. 6 del d.-l. n. 103/1991 sembra porsi in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione. Vi è solo da rilevare che
simile ultima censura di incostituzionalità (la quale non verrebbe
meno se anche si volesse qualificare l'art. 6 come norma
interpretativa) è già stata ritenuta non manifestamente infondata
dal pretore di Sanremo con ordinanza emessa il 14 giugno 1991 e
pubblicata (con il n. 534) sulla Gazzetta Ufficiale, prima serie
speciale, n. 34.
D) Conclusivamente, le considerazioni che precedono danno ragione
della non manifesta infondatezza di tre diverse - seppur collegate -
questioni di illegittimità costituzionale: una (quella esposta sub
A) limitata al primo comma dell'art. 6 del d.-l. n. 103/1991 con
riferimento all'art. 38, secondo comma, della Costituzione, la
seconda (quella esposta sub C) concernente il secondo comma del
medesimo articolo, con riferimento all'art. 3 della Costituzione, e
l'ultima (costituente il compendio delle prime due ed esposta sub B))
relativa all'intero art. 6 con riferimento agli artt. 38, secondo
comma, e 3 della Costituzione.
7. - Ciò detto in ordine alla non manifesta infondatezza delle
questioni, deve affermarsi a questo punto la rilevanza delle stesse:
l'art. 6 citato, infatti, è applicabile a tutte le situazioni
oggetto dei ricorsi riuniti, sia da un punto di vista temporale
(poichè tutti i ricorsi sono stati depositati e notificati dopo la
data del 2 aprile 1991), sia da un punto di vista più concreto,
poichè in tutti i casi e il ricorso amministrativo e la domanda
giudiziale sono stati proposti dopo il decorso di oltre un decennio
dalla insorgenza del diritto all'integrazione al trattamento minimo
delle pensioni indirette, invocato dai ricorrenti. In altri termini,
ove non fosse sollevata la questione di costituzionalità, si
dovrebbe ricercare nello stesso art. 6 (primo comma applicato
retroattivamente ex secondo comma) la disciplina della decadenza
delle situazioni sostanziali dedotte in giudizio come del resto
richiesto dalla difesa dell'I.N.P.S., mentre ove tale norma venisse
dichiarata incostituzionale sarebbe applicabile l'art. 47 del d.P.R.
n. 639/1970 nell'originaria formulazione, in base alla quale domande
analoghe a quelle avanzate dagli attuali ricorrenti hanno trovato
pieno accoglimento da parte di questa pretura. Pertanto, i giudizi
riuniti non possono essere definiti indipendentemente dalla
risoluzione delle questioni di illegittimità costituzionale
dell'art. 6.
8. - Le questioni medesime devono pertanto essere sollevate a
rimesse alla Corte costituzionale, dandosi corso agli adempimenti
previsti dall'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, salva la
notifica alle parti, non necessaria essendo letta la presente
ordinanza, emessa in giudizio di lavoro, alla udienza pubblica.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.
1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
illegittimità costituzionale:
a) dell'art. 6, primo comma, del d.-l. 29 marzo 1991, n. 103,
convertito con modificazioni nella legge 1 giugno 1991, n. 166, per
contrasto con l'art. 38 della Costituzione;
b) dell'art. 6, primo e secondo comma, del d.-l. 29 marzo 1991,
n. 103, convertito con modificazioni nella legge 1 giugno 1991, n.
166, per contrasto con gli artt. 3 e 38 della Costituzione;
c) dell'art. 6, secondo comma, del d.-l. 29 marzo 1991, n. 103,
convertito con modificazioni nella legge 1 giugno 1991, n. 166, per
contrasto con l'art. 3 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti delle cause riunite di
cui in epigrafe alla Corte costituzionale e sospende il relativo
giudizio;
Ordina che, a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Verona, addì 22 ottobre 1991
Il pretore: FILOCAMO

92C0030