1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 29-11-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 167 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 settembre 2017
Ordinanza del 19 settembre 2017 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da A.R. e altri contro Garante per la protezione dei dati personali, Presidenza del Consiglio dei ministri e Codacons - Coordinamento di associazioni per la tutela dell'ambiente e dei diritti di utenti e consumatori . Impiego pubblico - Dirigenti - Trasparenza - Obblighi di pubblicazione di documenti e informazioni concernenti i titolari di incarichi dirigenziali. - Decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicita', trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni), art. 14, commi 1-bis e 1-ter, inseriti dall'art. 13, comma 1, lett. c), del decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97 (Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicita' e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi dell'articolo 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche). (17C00265) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 29-11-2017)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Prima Quater)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 564 del 2017, proposto da:
(Omissis), rappresentati e difesi dagli avvocati Stefano Orlandi,
Micaela Grandi, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv.
Renato Caruso in Roma, via Cristoforo Colombo, n. 436;
Contro Garante per la protezione dei dati personali, Presidenza
del Consiglio dei ministri, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso la cui sede domiciliano in Roma, via dei
Portoghesi, n. 12;
e con l'intervento di
ad opponendum: Codacons - Coordinamento delle associazioni e dei
comitati di tutela dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei
consumatori, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Rienzi, Gino
Giuliano, con domicilio eletto presso il suo ufficio legale in Roma,
viale Giuseppe Mazzini, n. 73;
Per l'annullamento:
della nota del Segretario generale del Garante per la
protezione dei dati personali n. 34260/96505 del 14 novembre 2016
ricevuta dai ricorrenti il 15 novembre 2016;
delle note del Segretario generale del Garante per la
protezione dei dati personali n. 37894/96505, 37897/96505,
37899/96505, 37892/96505, 37893/96505, 37898/96505, del 15 dicembre
2016,
eventualmente, previa eventuale disapplicazione dell'art. 14,
comma 1-bis, decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, nella parte in
cui prevede che le pubbliche amministrazioni pubblichino i dati di
cui all'art. 14 comma 1, lettere c) ed f), dello stesso decreto
legislativo anche per i titolari di incarichi dirigenziali,
ovvero per la rimessione alla Corte di giustizia dell'Unione
europea o alla Corte costituzionale della questione in ordine alla
compatibilità delle disposizioni sopra citate con la normativa
europea e costituzionale.
Visto il ricorso;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Garante per la
protezione dei dati personali e della Presidenza del Consiglio dei
ministri;
Visto l'atto di intervento ad opponendum di Codacons;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del 13 giugno 2017 il cons. Anna
Bottiglieri e uditi per le parti i difensori come da relativo
verbale.
1. Con l'odierno gravame i ricorrenti, dirigenti di ruolo del
Garante per la protezione dei dati personali, hanno interposto
impugnativa avverso la nota del Segretario generale del Garante n.
34260/96505 del 14 novembre 2016, che, al fine di adempiere alle
prescrizioni di cui all'art. 14, comma 1-bis, del decreto
legislativo 14 marzo 2013, n. 33, nella parte in cui prevede che le
pubbliche amministrazioni pubblichino nel proprio sito web i dati dei
titolari di incarichi dirigenziali di cui all'art. 14 comma 1,
lettera c) e f) dello stesso decreto legislativo, ed evidenziato che
la violazione dell'obbligo è sanzionata amministrativamente
dall'art. 47, comma 1, del decreto legislativo n. 33/2013, a carico
del singolo dirigente responsabile della mancata comunicazione, ed è
parimenti soggetta a pubblicazione, ha invitato i ricorrenti a
inviare entro un dato termine la relativa documentazione, e
precisamente:
copia dell'ultima dichiarazione dei redditi presentata,
oscurando i dati eccedenti, come previsto dalla Linee guida del
Garante;
dichiarazione, aggiornata alla data di sottoscrizione, per la
pubblicità della situazione patrimoniale, da rendersi secondo lo
schema allegato alla richiesta;
dichiarazione di negato consenso per il coniuge non separato
e i parenti entro il secondo grado, ovvero, pel caso di avvenuta
prestazione del consenso, copia delle dichiarazioni dei redditi dei
suddetti soggetti e dichiarazioni aggiornate per la pubblicità delle
rispettive situazioni patrimoniali, sempre secondo il modello
allegato;
dichiarazione dei dati relativi ad eventuali altre cariche
presso enti pubblici o privati o altri incarichi con oneri a carico
della finanza pubblica assunte dagli interessati.
L'impugnativa è stata estesa agli ulteriori provvedimenti
indicati in epigrafe, con i quali il Garante ha restituito a ciascuno
dei ricorrenti, intonsa, la documentazione trasmessa dai medesimi in
riscontro alla predetta richiesta, significando che quanto fatto
pervenire, ovvero una busta sigillata contenente la documentazione
sopra elencata, con contestuale istanza di non dar corso al
trattamento dei relativi dati, onde evitare un illegittimo
pregiudizio nelle more della tutela giudiziale in via di attivazione,
non integrasse adempimento dell'obbligo. I ricorrenti hanno
rappresentato di aver successivamente trasmesso alla casella di posta
elettronica indicata dall'amministrazione la documentazione in
parola, al solo fine di adempiere a quanto richiesto e mantenendo
assolutamente ferma la propria opposizione al trattamento dei dati in
questione e alla loro successiva pubblicazione.
A sostegno dell'impugnativa, i ricorrenti descrivono il
precedente quadro normativo, illustrando come l'art. 21, comma 1,
della legge 18 giugno 2009, n. 69, abbia introdotto l'obbligo a
carico delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, di pubblicare sui
propri siti internet i curricula vitae dei dirigenti, i dati relativi
agli emolumenti da questi percepiti e i relativi recapiti d'ufficio,
oltre che le informazioni inerenti i tassi di assenza e di presenza
del personale di ciascun ufficio dirigenziale, e come tale obbligo
sia poi rifluito nella formulazione dell'art. 15 del decreto
legislativo 14 marzo 2013, n. 33, «Riordino della disciplina
riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di
pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle
pubbliche amministrazioni», il cui ambito di applicazione è stato
esteso, con l'art. 24-bis del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90,
convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, anche alle autorità
amministrative indipendenti, tra cui il Garante per la protezione dei
dati personali, mentre, allo stato, l'ambito di applicazione
soggettiva della disciplina sulla trasparenza è definito nell'art.
2-bis del decreto legislativo n. 33/2013.
Proseguono i ricorrenti evidenziando che il quadro degli obblighi
di trasparenza applicabili ai dirigenti è stato modificato
radicalmente dal decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97, recante
revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di
prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, in
attuazione dell'art. 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124, che li ha
equiparati integralmente a quelli stabiliti per i titolari di
incarichi politici, di amministrazione, di direzione o di governo.
In particolare, il decreto legislativo n. 97/2016 ha introdotto
il comma 1-bis dell'art. 14 del decreto legislativo n. 33/2013,
prevedente che «le pubbliche amministrazioni pubblicano i dati di cui
al comma 1 per i titolari di incarichi o cariche di amministrazione,
di direzione o di governo comunque denominati, salvo che siano
attribuiti a titolo gratuito, e per i titolari di incarichi
dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, ivi inclusi quelli
conferiti discrezionalmente dall'organo di indirizzo politico senza
procedure pubbliche di selezione».
I dati in parola sono elencati al comma 1 dello stesso art. 14, e
sono i seguenti, tra cui quelli in contestazione, riportati in
corsivo:
a) l'atto di nomina o di proclamazione, con l'indicazione
della durata dell'incarico o del mandato elettivo;
b) il curriculum;
c) «i compensi di qualsiasi natura connessi all'assunzione
della carica; gli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con
fondi pubblici»;
d) i dati relativi all'assunzione di altre cariche, presso
enti pubblici o privati, ed i relativi compensi a qualsiasi titolo
corrisposti;
e) gli altri eventuali incarichi con oneri a carico della
finanza pubblica e l'indicazione dei compensi spettanti;
f) «le dichiarazioni di cui all'art. 2, della legge 5 luglio
1982, n. 441, nonchè le attestazioni e dichiarazioni di cui agli
articoli 3 e 4 della medesima legge (dichiarazione dei redditi,
dichiarazione dello stato patrimoniale come possesso di beni immobili
o mobili registrati, azioni, obbligazioni o quote societarie etc.,
n.d.r.,) come modificata dal presente decreto, limitatamente al
soggetto, al coniuge non separato e ai parenti entro il secondo
grado, ove gli stessi vi consentano. Viene in ogni caso data evidenza
al mancato consenso. [...]».
Ciò posto, i ricorrenti lamentano, in linea generale, che il
livello di trasparenza richiesto dalla novella normativa appena
descritta, che determina il trattamento giuridico limitativo della
riservatezza individuale costituito dalla pubblicazione online dei
dati in parola a carico di un notevolissimo numero di soggetti
(secondo le elaborazioni dell'Aran, oltre 140.000, senza contare
coniugi nè parenti fino al secondo grado), non trovi rispondenza in
alcun altro ordinamento nazionale, contrasti frontalmente con il
principio di proporzionalità di derivazione europea, sia fondato
sull'erronea assimilazione di condizioni non equiparabili fra loro
(dirigenti delle amministrazioni pubbliche e degli altri soggetti cui
il decreto si applica e titolari di incarichi politici), e prescinda
dall'effettivo rischio corruttivo insito nella funzione svolta, come
del resto evidenziato dallo stesso Garante per la protezione dei dati
personali anche nell'ambito del parere reso alla Presidenza del
Consiglio dei ministri sullo schema del decreto legislativo n.
97/2016.
Di talchè i ricorrenti, rilevato che le Linee guida
sull'attuazione dell'art. 14 del decreto legislativo n. 33/2013
dell'Autorità nazionale anticorruzione (Anac), in corso di
predisposizione, indicano al punto 6 che gli obblighi di trasparenza
riferiti ai dirigenti si applicano a partire dall'1° gennaio 2017 e
che i dati dovranno essere pubblicati dal 31 marzo 2017 (esclusa la
dichiarazione dei redditi, la quale andrà pubblicata entro un mese
dalla sua presentazione), hanno domandato l'annullamento degli atti
gravati, previa eventuale disapplicazione dell'art. 14, comma 1-bis,
del decreto legislativo n. 33/2013, nella parte in cui prevede che le
pubbliche amministrazioni pubblichino i dati di cui all'art. 14 comma
1, lettere c) ed f) dello stesso decreto legislativo anche per i
titolari di incarichi dirigenziali, ovvero, in subordine, che il
Tribunale adito sollevi in via pregiudiziale la questione di
legittimità dell'art. 14, comma 1-bis in combinato disposto con il
comma 1, lettere c) ed f), decreto legislativo n. 33/2013, innanzi
alla Corte di giustizia dell'Unione europea o avanti alla Corte
costituzionale, per violazione in tale ultima ipotesi degli articoli
2, 3, 11, 13 e 117, comma 1, della Costituzione.
Le predette conclusioni sono affidate ai seguenti motivi di
diritto.
1) Violazione di legge per violazione del diritto alla vita
privata, del diritto alla protezione dei dati personali, del
principio di proporzionalità e del principio di finalità sanciti
dagli articoli 7, 8 e 52 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea, dall'art. 6 del Trattato UE, dall'art. 8 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, dall'art. 6, par. 1, lettera c), direttiva
95/46/CE e dall'art. 5, par. 1, lettera c), del regolamento 2016/679
del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016.
Con il primo motivo in parola i ricorrenti affermano che il
contrasto degli atti gravati con il diritto europeo emerge dalla
sentenza della Corte di giustizia 20 maggio 2003 (C-465/00, C-138/01
e C-139/01, Österreichischer Rundfunk), che, in analoga fattispecie
di legislazione nazionale che prevedeva la raccolta e divulgazione di
dati concernenti il reddito di dipendenti di un ente pubblico, ha
dichiarato la diretta invocabilità innanzi al giudice nazionale,
avverso norme di diritto interno contrarie a tali disposizioni,
dell'art. 6, par. 1, lettera c), della direttiva 95/46/CE del 24
ottobre 1995, direttiva del Parlamento europeo del Consiglio relativa
alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei
dati personali, nonchè alla libera circolazione di tali dati, ai
sensi del quale «i dati personali devono essere (...) adeguati,
pertinenti e non eccedenti rispetto alle finalità per le quali
vengono rilevati e/o per le quali vengono successivamente trattati»,
nonchè dell'art. 7, lettere c) o e) della stessa direttiva, secondo
cui il trattamento dei dati personali può essere effettuato solo
laddove esso sia necessario per adempiere a un obbligo legale al
quale è soggetto il responsabile del trattamento ovvero per
l'esecuzione di un compito di interesse pubblico o connesso
all'esercizio di pubblici poteri di cui è investito il responsabile
del trattamento a cui vengono comunicati i dati.
I ricorrenti richiamano ancora la sentenza n. 389 del 1989 della
Corte costituzionale e la sentenza della Corte di giustizia europea
22 giugno 1989, in C 103/1988, F.lli Costanzo v. Comune di Milano,
che hanno riconosciuto che anche gli organi della pubblica
amministrazione, nello svolgimento della propria attività
amministrativa, sono vincolati a non dare applicazione alle norme
interne confliggenti con quelle comunitarie direttamente applicabili.
Ciò posto, i ricorrenti concludono per la disapplicazione nei
loro confronti dell'art. 14, comma 1-bis e comma 1, lettere c) e f),
decreto legislativo n. 33/2013, disposizioni che ritengono contrarie
alla predetta disciplina comunitaria, direttamente applicabile, di
protezione dei dati personali, letta anche alla luce degli articoli 7
(Rispetto della vita privata e della vita familiare), 8 (Protezione
dei dati di carattere personale) e 52 (Portata e interpretazione dei
diritti e dei principi) della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea.
I ricorrenti soggiungono come la gravata disposizione sia
suscettibile di recare pregiudizio ai diritti fondamentali oggetto
dell'art. 6 del Trattato UE (Diritto alla sicurezza), e si ponga,
come detto, in diretto contrasto con l'art. 6, par. 1, lett c), e
l'art. 8, par. 1 e 4, della direttiva 95/46/CE, che, rispettivamente,
individuano rigorose modalità di trattamento dei dati personali e
vietano il trattamento di quelli rivelanti dati sensibili, principi
confermati dalla nuova normativa in materia di protezione dei dati di
cui al regolamento n. 2016/679 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 27 aprile 2016, entrato in vigore in Italia il 4
maggio 2016 e destinato ad avere piena efficacia il 25 maggio 2018,
con l'art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali - CEDU, richiamata
all'art. 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE, che
disciplina il diritto al rispetto della vita privata e familiare, del
domicilio e della corrispondenza della persona, vietando ogni
ingerenza dell'autorità pubblica nell'esercizio di tale diritto che
non sia previsto dalla legge e costituisca una misura necessaria per
la protezione dei beni ivi indicati, con la Convenzione n. 108 del
Consiglio d'Europa, firmata a Strasburgo il 28 gennaio 1981, che
persegue la specifica finalità di proteggere le persone rispetto al
trattamento automatizzato di dati a carattere personale, con l'art.
117, primo comma, della Costituzione, che prevede che «la potestà
legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto
della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali.»
Più in dettaglio, i ricorrenti sostengono che l'obbligo di
trasmissione all'amministrazione e la successiva pubblicazione dei
dati di cui all'art. 14, decreto legislativo n. 33/2013, così come
novellato dall'art. 13, decreto legislativo n. 97/2016, con
l'introduzione del comma 1-bis, e con specifico riferimento ai dati
di cui alle lettere c) e f), violi le richiamate disposizioni sotto
il profilo:
A - della violazione del diritto alla vita privata e alla
protezione dei dati, comportando un'ingerenza nella vita privata
degli interessati, del coniuge e dei parenti di secondo grado;
B - della violazione dei principi di proporzionalità, di
pertinenza e non eccedenza nel trattamento dei dati personali, stante
la compressione pressochè integrale di diritti fondamentali, in
violazione del principio di proporzionalità, il cui rispetto
comporterebbe il perseguimento delle legittime finalità di
trasparenza dell'amministrazione e non dei suoi dipendenti,
contemperando in pari tempo i diritti fondamentali degli interessati.
In particolare, nel caso di specie, i ricorrenti sostengono che
nessuna misura di contemperamento sia stata posta in essere,
disattendendo, peraltro, i pareri espressi dal Garante per la
protezione dei dati (parere reso al Governo il 3 marzo 2016; nota 30
ottobre 2014, firmata con il Presidente dell'Anac e indirizzata al
Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione), che
hanno evidenziato le criticità costituite dal carattere
indifferenziato degli obblighi di pubblicità, con conseguente
pregiudizio della ragionevolezza complessiva della disciplina in
materia di trasparenza, essenziale per il buon andamento e la
democraticità dell'azione amministrativa, dalle significative
limitazioni della riservatezza comportate dall'obbligo di
pubblicità, suscettibile di irragionevolezza, stante la divulgazione
online di una quantità spesso ingestibile di dati, riferiti per
giunta non solo ai diretti interessati, ma anche al coniuge e ai
parenti entro il secondo grado, ove questi acconsentano, con rischi
di alterazione, manipolazione, riproduzione per fini diversi, che
potrebbero frustrare le esigenze di informazione veritiera e, quindi,
di controllo, poste a base della disposizione, dalla sproporzione
delle misure di pubblicità, introdotte mediante la totale
equiparazione, ovvero senza alcuna graduazione, di tutti i dirigenti
delle pubbliche amministrazioni ai titolari di incarichi politici di
amministrazione, di direzione e di governo.
Del resto, analoga sproporzione, rilevano i ricorrenti, è stata
stigmatizzata nell'ordinamento francese, avendo il Conseil
constitutionnel, con decisione n. 2013-675 DC del 9 ottobre 2013,
relativa alla «Loi organique relative à la transparence de la vie
publique» (Projet de loi adoptè le 17 septembre 2013 - T.A. n. 209),
giudicato sproporzionata la pubblicazione dello stato reddituale e
patrimoniale di soggetti che non ricoprono cariche elettive ma che
esercitano incarichi implicanti soltanto responsabilità di natura
amministrativa, per i quali è stato ritenuto invece proporzionato il
solo deposito delle relative dichiarazioni presso l'Autorità di
controllo competente (punto 22).
I ricorrenti proseguono indicando i rischi insiti nel sistema di
pubblicità prescritto dalla norma, sia con riguardo al tipo di
documentazione richiesta, prettamente basata sui valori immobiliari,
sia con riguardo al tipo di pubblicità prevista, ovvero la
diffusione mediante i siti internet istituzionali (tra cui i rischi
di furto di identità o rischi di natura più grave da parte di
potenziali aggressori, anche in zone del territorio diverse da quelle
di abituale dimora, la divulgazione di informazioni sensibili), ed
evidenziano modalità alternative di pubblicità idonee ad assicurare
le finalità di trasparenza assunte dalla norma, mentre, quanto
all'erronea equiparazione fra titolari di incarichi dirigenziali e di
incarichi politici, sostengono la pervasività della misura, che per
i secondi costituisce un sacrificio temporalmente limitato alla
durata dell'incarico politico, laddove per i dirigenti si trasforma
in una vera e propria condizione di vita, destinata ad accompagnarli
per l'intera durata del rapporto di lavoro (art. 14, comma 2, decreto
legislativo n. 33/2013), tenuto anche conto del fatto che, una volta
diffusi, anche se materialmente rimossi dai siti istituzionali, i
dati pubblicati possono continuare a circolare senza che vi sia un
effettivo modo di impedirlo.
Il sacrificio imposto ai diritti dei singoli, rilevano i
ricorrenti, è ulteriormente aggravato dalla previsione normativa
(art. 7-bis, comma 1, e 9, comma 1, decreto legislativo n. 33/2013)
per cui nessun filtro o artifizio può essere adottato dalle
amministrazioni cui compete la pubblicazione online dei dati
affinchè l'accesso ai documenti venga, anche con l'uso di strumenti
informatizzati, in qualunque modo discriminato e gli stessi documenti
siano resi non consultabili dai c.d. motori di ricerca, con l'effetto
di rendere immediatamente e automaticamente indicizzate le
informazioni e i dati personali riferiti ai ricorrenti (ed,
eventualmente, ai loro familiari), o comunque a essi riconducibili,
da parte dei motori di ricerca internet, quali Google, che amplifica
a dismisura la conoscibilità dei documenti pubblicati online,
producendo un'irragionevole espansione del novero dei fruitori dei
dati al di là di qualunque criterio limitativo temporale o
geografico, e prestandosi alla disseminazione di dati
decontestualizzati e parziali, idonei a fornire rappresentazioni
erronee e fuorvianti della personalità degli interessati e delle
informazioni a essi riferibili, anche nei confronti di soggetti non
interessati ai profili di trasparenza amministrativa, che possono
casualmente imbattersi, usando quale chiave di ricerca il nominativo
personale, nell'insieme delle informazioni in parola.
In altre parole, per i ricorrenti, la sproporzione della misura e
la gravità dell'interferenza nella vita privata degli interessati
risiede anche nella sconfinata platea dei soggetti che, tramite la
prevista diffusione in internet dei documenti e dei dati richiesti,
è in condizione di accedere alla mole di informazioni sopra
descritte, peraltro con estrema facilità, essendo le stesse, come
detto, a portata di «click» grazie alla mera digitazione dei
nominativi degli interessati nei comuni motori di ricerca.
I ricorrenti invocano altre determinazioni inerenti la necessità
del rispetto, nella regolazione della trasparenza, del principio di
proporzionalità di derivazione europea, che, negando l'automatica
prevalenza dell'obiettivo di trasparenza sul diritto alla protezione
dei dati personali, depongono per la sua violazione nel caso di
specie (Anac, Atto di segnalazione n. 1 del 2 marzo 2016, relativo al
decreto legislativo di cui all'art. 7 della legge n. 124 del 2015,
approvato dal Consiglio dei ministri il 20 gennaio 2016; Corte di
giustizia dell'Unione europea, decisione del 20 maggio 2003,
Österreichischer Rundfunk, C-465/00, C-138/01 e C-139/01 riunite;
Corte di giustizia dell'U.E., Grande Sezione, decisione del 9
novembre 2010, C-92/09 e 93/09 riunite).
Nel proprio percorso argomentativo i ricorrenti richiamano il
parere del Gruppo delle Autorità di protezione dati europee,
previsto dall'art. 29 della direttiva 95/46/CE, organismo consultivo
e indipendente, composto dai rappresentanti delle Autorità di
protezione dei dati di ciascuno Stato membro, dal Garante europeo
della protezione dei dati e da un rappresentante della Commissione
europea, reso in relazione alla pubblicazione di dati personali per
scopi di trasparenza nel settore pubblico, Opinion 2/2016 on the
publication of Personal Data for Transparency purposes in the Public
Sector, WP 239.
Tale parere, in applicazione dei principi sin qui riferiti in
tema di misure relative a conflitti di interesse e trasparenza,
richiamata l'attenzione degli Stati membri sulla necessità di
definire criteri oggettivi e pertinenti nello stabilire quali dati di
quali soggetti debbano essere sottoposti a trattamento, ovvero di
adottare un approccio selettivo al trattamento di dati personali, nel
quale rilevano anche le distinzioni basate «sulla collocazione
gerarchica e sul potere decisionale con riguardo a politici, alti
dirigenti o figure pubbliche che occupino posizioni associate a
responsabilità di natura politica, rispetto a soggetti che rivestono
qualifiche gestionali nel settore pubblico, quali gli amministratori
o i dirigenti, che non occupano cariche elettive ma rivestono
qualifiche di natura gestionale-amministrativa, e ai soggetti
operanti nel settore pubblico privi di autonome responsabilità
decisionali», e sulla necessità di rispettare il principio (di
minimizzazione) per cui «il trattamento di dati personali deve
corrispondere al minimo necessario per il raggiungimento dello scopo
perseguito (l'individuazione e la punizione di eventuali conflitti di
interesse)», ha concluso che nel caso di «norme nazionali in materia
di trasparenza», che prevedano «la pubblicazione online di
informazioni relative ai redditi individuali e ai compensi percepiti
da soggetti che rivestono qualifiche di livello elevato
nell'amministrazione (ad esempio, dirigenti generali)» sarebbe, nel
rispetto del principio di minimizzazione «sufficiente pubblicare
l'importo complessivo dei compensi relativi ai soggetti in questione.
Viceversa, sarà difficilmente proporzionata la pubblicazione di dati
quali il codice o identificativo fiscale, relazioni finanziarie per
esteso, informazioni dettagliate ricavate da denunce dei redditi o
dai cedolini stipendiali, informazioni bancarie o indirizzi privati,
numeri di telefono personali o account personali di posta
elettronica»;
C - della violazione del principio di finalità di cui agli
articoli 8 della Carta e 6, par. 1, lettera b), dir. 95/46/CE,
cardine della disciplina di protezione dei dati, secondo il quale i
dati personali possono essere «rilevati per finalità determinate,
esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo non
incompatibile con tali finalita'», ritenendosi in ricorso che
l'avversata norma pieghi le informazioni personali
(obbligatoriamente) conferite dagli interessati all'amministrazione
finanziaria in adempimento dei doveri fiscali (nella forma della
dichiarazione dei redditi) al perseguimento di una finalità diversa
e incompatibile rispetto a quella che ne ha giustificato l'originaria
raccolta.
Anche per tale profilo, sottolineata l'estraneità delle
finalità fiscali alle finalità di trasparenza, i ricorrenti
invocano le conclusioni assunte dal Gruppo delle Autorità di
protezione dati europee, parere n. 03/2013, che evidenziano il nesso
che deve sussistere tra gli scopi per cui i dati sono stati
originariamente raccolti e le finalità dell'ulteriore trattamento
previsto, il contesto in cui questi sono stati raccolti e le
ragionevoli aspettative degli interessati per quanto riguarda il loro
ulteriore utilizzo, la natura dei dati trattati, le possibili
conseguenze dell'ulteriore trattamento sulle persone interessate, le
eventuali garanzie previste per evitare un impatto eccessivo sulle
persone interessate.
D - della violazione del principio di pertinenza e non eccedenza
nel trattamento dei dati personali con riferimento al principio di
ragionevolezza.
I ricorrenti sostengono che non vi sia alcuna ragionevolezza nel
diffondere i compensi di un dirigente, così come ritengono priva di
qualunque logica la pubblicazione del numero di fabbricati posseduti
senza ulteriore specificazione che non la città in cui essi si
trovano, elementi che ritengono suscettibili, di per se, di dare
adito alle più varie congetture.
2) Violazione di legge per violazione dell'art. 117, comma 1
della Costituzione e violazione del rispetto dei vincoli
internazionali e comunitari.
Con il secondo motivo di ricorso i ricorrenti lamentano la
violazione da parte delle norme in parola dell'art. 117, comma 1,
della Costituzione, sotto il profilo della violazione dei principi di
pertinenza e non eccedenza nel trattamento dei dati, degli obblighi
di esattezza, di aggiornamento e di limitata conservazione dei dati,
fissati dalla normativa internazionale e comunitaria sopra illustrata
e direttamente operanti nell'ordinamento nazionale, con conseguente
illegittimità anche costituzionale delle stesse.
3) Violazione di legge per violazione dell'art. 3 della
Costituzione, del principio di uguaglianza, dell'art. 13 Costituzione
(libertà personale).
Per il terzo motivo, l'art. 14, comma 1-bis, del decreto
legislativo 14 marzo 2013, n. 33, nella parte in cui prevede che ai
dirigenti delle pubbliche amministrazioni si applichino gli stessi
obblighi di pubblicità e di trasparenza dei titolari di incarichi
politici di cui di cui all'art. 14, comma 1, lettere c) ed f) -
sancendo il medesimo obbligo di pubblicazione online della
dichiarazione dei redditi e della dichiarazione dello stato
patrimoniale (come possesso di beni immobili o mobili registrati,
azioni, obbligazioni o quote societarie) nonchè dei compensi di
qualsiasi natura connessi all'assunzione della carica (ivi inclusi
gli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con fondi
pubblici) - si pone in contrasto con il principio di eguaglianza
formale di cui all'art. 3, comma 1, Cost., avendo parificato in modo
irragionevole, illogico, irrazionale e arbitrario situazioni molto
diverse fra loro (trasparenza delle cariche politiche e trasparenza
degli incarichi amministrativi), senza distinguerne la portata degli
obblighi di pubblicità online in ragione, in particolare, del grado
di esposizione dell'incarico pubblico al rischio di corruzione,
dell'ambito di esercizio della relativa azione o delle risorse
pubbliche assegnate della cui gestione il soggetto interessato debba
quindi rispondere, nonchè delle ragionevoli aspettative di
riservatezza dei dipendenti pubblici coinvolti.
I ricorrenti richiamano, al riguardo, la già citata decisione
della Corte costituzionale francese (n. 2013-675 DC del 9 ottobre
2013), che ha ritenuto sproporzionata la pubblicazione dello stato
reddituale e patrimoniale di soggetti che non ricoprono cariche
elettive ma che esercitano incarichi implicanti soltanto
responsabilità di natura amministrativa.
I ricorrenti denunziano la violazione del principio di
eguaglianza anche tramite l'utilizzo della tecnica del «tertium
comparationis», ovvero in relazione al fatto che le contestate misure
siano state previste per i dirigenti pubblici e parapubblici, e non
per altre categorie di lavoratori e settori aventi le medesime
caratteristiche, nonchè per altre figure professionali
dell'amministrazione.
I ricorrenti ritengono le impugnate disposizioni in materia di
trasparenza irragionevoli e irrazionali, dunque viziate sotto il
profilo dell'eccesso di potere, per l'evidente sproporzione dei mezzi
utilizzati per raggiungere le finalità di trasparenza volute dal
legislatore, con effetti in larga parte disfunzionali rispetto
all'esigenza di consentire quelle forme diffuse di controllo sul
perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle
risorse pubbliche di cui al decreto legislativo n. 33/2013, finalità
che assumono poter essere assicurata dalla mera indicazione delle
fasce stipendiali, eventualmente anche per qualifiche non comprese
nella normativa di cui trattasi.
I ricorrenti sostengono infine che detta nuova situazione
giuridica: è stata imposta ai dirigenti per legge, mutando
unilateralmente le condizioni anche contrattuali previgenti, con
effetti diretti e negativi su aspetti fondamentali della vita degli
interessati, legati al riconosciuto diritto alla riservatezza e alla
dignità personale; che lo strumento previsto è irragionevole, in
quanto la pubblicazione della dichiarazione dei redditi o
l'indicazione dei beni immobili non necessariamente lasciano
trasparire condotte illecite, e considerato che gli episodi di
corruzione vedono spesso coinvolte anche figure diverse da quelle
dirigenziali, non assoggettate ai menzionati obblighi; che gli
obblighi in parola sono stati introdotti con riferimento ai congiunti
delle figure dirigenziali (coniuge non separato e parenti entro il
secondo grado), che vengono assoggettati dalle disposizioni citate ai
medesimi obblighi di pubblicazione, e che la prevista possibilità
per il familiare di negare il consenso alla pubblicazione è misura
insufficiente a impedire un implicito giudizio negativo sulla
determinazione, atteso che si prevede che il rifiuto del congiunto
sia pubblicato sul sito dell'amministrazione.
4) Violazione di legge per violazione degli articoli 2 e 13
Costituzione, della libertà e sicurezza personale, del principio di
uguaglianza.
Con il quarto motivo i ricorrenti sostengono che le disposizioni
in questione sono violative degli articoli 2 e 13 della Costituzione
che garantiscono a chiunque di godere dei diritti fondamentali, ivi
compresi quelli alla sicurezza e alla libertà, beni che si ritengono
compromessi dalla conoscibilità integrale e diffusa della situazione
reddituale e patrimoniale di una persona e della sua famiglia, che
pone gli interessati in una posizione di sostanziale rischio per la
sicurezza individuale e perpetra ulteriormente anche la violazione
del principio di uguaglianza. Tale rischio, soggiungono i ricorrenti,
è stato evidenziato in analoghe fattispecie nel già citato parere
dell'8 giugno 2016 del Gruppo delle Autorità di protezione dati
europee nonchè nelle Linee guida recanti indicazioni operative ai
fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso
civico di cui all'art. 5, comma 2, del decreto legislativo n. 33/2013
dell'ANAC (delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016).
5) Con il quinto motivo, relativo alla domanda di annullamento
delle note del Segretario generale del Garante, i ricorrenti
riconoscono che le stesse traggono diretto fondamento dai vigenti
obblighi normativi in materia di trasparenza di cui si chiede la
disapplicazione, e che l'amministrazione ha introdotto temperamenti
alle previsioni normative, ma espongono tuttavia come tali
temperamenti non elidano il grave pregiudizio discendente agli
interessati dalla diffusione delle informazioni richieste.
Ciò in quanto la possibilità di mascherare gli importi delle
spese sanitarie del nucleo familiare contenuti nella dichiarazione
dei redditi e posti in detrazione sarebbe rimedio vanificato dal
confronto tra l'importo del reddito complessivo con il reddito
imponibile (dati non mascherabili), per cui la presenza di spese per
cure mediche, rivelatrice dello stato di salute degli interessati e
dei familiari, verrebbe immediatamente rilevata anche da un
osservatore non specificamente interessato o, circostanza ben più
preoccupante, da chi avesse interesse e sufficienti mezzi per
procedere al rilevamento automatizzato e massivo di tali situazioni
tramite la consultazione dei dati diffusi in rete anche mediante
l'azione dei motori di ricerca.
6) Con il sesto motivo, dedicato alla disapplicazione dell'art.
14, comma 1-bis, in combinato disposto con il comma 1, lettera c),
decreto legislativo n. 33/2013, i ricorrenti assumono, oltre a quanto
rilevato in relazione all'art. 14, comma 1, lettera f), dello stesso
decreto legislativo, che l'indiscriminata diffusione presso il
pubblico dei compensi, con le modalità previste dalla legge,
peraltro indipendentemente da qualunque predefinizione di soglia, è
un'ingerenza nella vita privata che può essere giustificata, ai
sensi dell'art. 8, n. 2, della CEDU (richiamata dall'art. 52 della
Carta dei diritti fondamentali), solo ove tale informazione
contribuisca al benessere economico del paese e non per (pur
rilevanti) esigenze di trasparenza amministrativa. Nel caso di specie
si tratterebbe, invece, di un mero interesse del pubblico a essere
informato, e la misura sarebbe, in ogni caso, sproporzionata rispetto
al diritto alla vita privata e familiare nonchè al diritto alla
protezione dei dati personali degli interessati.
I ricorrenti ribadiscono come, del resto, in conformità al
principio di proporzionalità, l'obiettivo perseguito dalle norme in
esame ben potrebbe essere realizzato utilizzando modalità meno
invasive (quali, a esempio, la diffusione di dati coperti
dall'anonimato, la pubblicazione di tabelle reddituali, la
pubblicazione in forma nominativa di informazioni secondo scaglioni,
come previsto in taluni ordinamenti europei).
Infine, i ricorrenti ritengono la normativa nazionale de qua
incompatibile con l'art. 6, n. 1, lettere b) e c), della direttiva n.
95/46 e non legittimata ai sensi dell'art. 7, lettere c) o e), di
quest'ultima, poichè essa rappresenta un'ingerenza non giustificata
alla luce dell'art. 8, n. 2, della CEDU, nonchè sproporzionata,
atteso che l'ordinario controllo contabile, integrato da un regime di
pubblicità dei redditi rispettoso dei diritti dei singoli, sarebbe
sufficiente per garantire l'impiego parsimonioso delle finanze
pubbliche.
Esaurita l'illustrazione delle illegittimità rilevate a carico
degli atti gravati, i ricorrenti, come detto, domandano la
disapplicazione delle menzionate disposizioni di cui all'art. 14,
decreto legislativo n. 33/2013, con il conseguente annullamento degli
atti gravati, e, in subordine, che il Tribunale adito rimetta alla
Corte di giustizia dell'Unione europea le questioni pregiudiziali
analiticamente formulate in ricorso, ai sensi dell'art. 267 TUE,
ovvero sollevi innanzi alla Corte costituzionale la questione di
legittimità dell'art. 14, comma 1-bis in combinato disposto con il
comma 1, lettere c) ed f), decreto legislativo n. 33/2013, per
violazione degli articoli 2, 3, 11, 13 e 117, comma 1, della
Costituzione.
2. Si sono costituiti in resistenza il Garante per la protezione
dei dati personali e la Presidenza del Consiglio dei ministri,
eccependo in via pregiudiziale il difetto di giurisdizione dell'adito
Tar in favore del giudice ordinario, ai sensi dell'art. 152 del
decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e l'inammissibilità
dell'impugnativa, rivolta avverso atti non costituenti provvedimenti
amministrativi e in quanto tali privi di autonoma lesività.
Nel merito, la difesa erariale sostiene la legittimità
dell'azione amministrativa posta in essere dal Garante, che,
esercitati i suoi compiti consultivi e non vincolanti nei confronti
del legislatore evidenziando alcune limitate criticità della bozza
di disposizione di cui si discute, ed entrata in vigore la norma di
legge nella formulazione in parola, non poteva che adottare le
iniziative finalizzate a darvi attuazione, e illustra l'insussistenza
nella fattispecie dei peculiari presupposti individuati dalla
giurisprudenza che legittimano il ricorso al rimedio della
disapplicazione della normativa nazionale: difetterebbe, in
particolare, l'elemento di assoluta certezza del contrasto tra la
norma interna e gli invocati principi del diritto UE.
L'amministrazione resistente evidenzia con varie argomentazioni
come l'applicazione delle contestate misure di trasparenza, in chiave
di prevenzione di fenomeni corruttivi, appare particolarmente
indicata e rispettosa del parere del Garante, concludendo pertanto,
in ogni caso, per la reiezione del gravame.
3. Con ordinanza 2 marzo 2017, n. 1030, la domanda di sospensione
interinale dell'esecuzione degli atti gravati, incidentalmente
formulata in ricorso, è stata accolta.
4. Si è costituito in giudizio ad opponendum, il Codacons -
Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela
dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori.
L'interveniente, illustrati la sua legittimazione e il suo
interesse a spiegare intervento nel giudizio di cui trattasi,
sostiene la legittimità dei gravati provvedimenti, attuativi di
disposizioni normative a tutela della trasparenza dell'agire
amministrativo che ritiene parimenti legittime, tenuto conto delle
facoltà dei cittadini in cui il principio della trasparenza deve
necessariamente declinarsi al fine del raggiungimento delle connesse
finalità pubblicistiche volte a favorire il controllo diffuso sul
perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle
risorse pubbliche.
Il Codacons rileva in particolare come l'estensione ai dirigenti
pubblici degli obblighi di trasparenza prescritti inizialmente solo a
carico dei titolari di incarichi politici fosse già stata prevista
dall'Anac (delibera n. 144/2014) mediante una interpretazione
costituzionalmente orientata, e anzi imposta, dell'art. 14 del
decreto legislativo n. 33/2013, alla luce del principio di
ragionevolezza e non discriminazione di cui all'art. 3 Cost.,
trattandosi in entrambi i casi di categorie titolari di poteri, di
natura politica o amministrativa, di indirizzo o di gestione e di
amministrazione attiva, esposte più di altre al concreto e attuale
pericolo di corruzione, con la conseguente esigenza di garantire,
mediante la pubblicazione di dati anche reddituali e patrimoniali, la
trasparenza del loro esercizio, mediante una prescrizione normativa
che si inserisce, quale naturale evoluzione legislativa connessa alla
trasformazione e all'accrescimento del ruolo e della responsabilità
della dirigenza operatosi nel tempo, in un coacervo di specifici
obblighi già incombenti sui dirigenti (art. 13 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 62/2013).
Per il Codacons, che conclude per il rigetto del gravame e
richiama, quanto alla ragionevolezza e coerenza dell'attuale assetto
normativo, le Linee guida Anac n. 241/2014, sarebbe, in sostanza, la
sottrazione dei dirigenti all'obbligo di trasparenza di cui all'art.
14, decreto legislativo n. 33/2013, a dar luogo a una irragionevole e
incostituzionale disparità di trattamento.
5. Nel prosieguo, le parti costituite hanno affidato a memorie lo
sviluppo delle proprie tesi difensive.
5.1. La difesa erariale, ribadite le eccezioni pregiudiziali già
spiegate, e riferito che, l'Anac, con delibera n. 382/2017, ha
sospeso l'efficacia della precedente delibera n. 241/2017, Linee
guida per l'attuazione del ridetto art. 14, limitatamente alla parte
inerente l'applicazione del relativo comma 1, lettere c) e f) per i
dirigenti pubblici, in dichiarata attesa della definizione del
presente giudizio o di un intervento chiarificatore del legislatore,
rileva l'inconferenza dell'assunto secondo cui l'estensione di
obblighi preesistenti e vigenti nell'ordinamento nazionale da oltre
tre anni a una nuova categoria di soggetti possa ridondare, ora, in
violazione di un apparato di norme europee e nazionali, determinando
lesioni di diritti e libertà individuali di valore assoluto.
La difesa erariale rileva, più in dettaglio, l'insostenibilità
della tesi, cui ritiene informato il gravame, secondo cui gli
obblighi di pubblicazione di cui all'art. 14, lettere c) e f),
decreto legislativo n. 33/2013, sarebbero legittimi in relazione a
determinate categorie di soggetti (titolari di incarichi politici) e
illegittimi in relazione ad altra categoria (titolari di incarichi
dirigenziali), sia in quanto, evidentemente, il vizio non concerne
l'obbligo di pubblicazione ex se, sia perchè basata esclusivamente
su orientamenti giurisprudenziali formatisi in base a valutazioni di
proporzionalità e ragionevolezza di norme appartenenti a ordinamenti
stranieri, ciò che implica l'apprezzamento delle modalità
complessive con cui gli stessi hanno regolato la materia della
trasparenza e dell'accesso, che non permette di effettuare
comparativamente una diretta utilizzazione delle relative
conclusioni.
La difesa erariale evidenzia ancora come tutte le norme
sovranazionali richiamate dalla parte ricorrente rimettano sempre al
legislatore nazionale, come è naturale che sia, la ponderazione dei
diversi interessi in gioco (interesse pubblico generale alla
trasparenza, da una parte, e interesse personale alla riservatezza
del singolo, dall'altra) e come, quindi, i principi invocati di
proporzionalità, pertinenza, non eccedenza, finalità, non siano
altro che strumenti in base ai quali effettuare una ponderazione, che
sconta i differenti caratteri e la diversa portata dell'interesse
pubblico generale che si intende tutelare attraverso il regime di
trasparenza, e che può avere una configurazione diversa, a seconda
del sistema nazionale considerato.
In altre parole, la difesa erariale evidenzia la necessità di
distinguere, nella valutazione di come i predetti principi possano
essere legittimamente calati nei vari ordinamenti, tra sistemi
nazionali in cui l'accesso agli atti dati e informazioni delle
pubbliche amministrazioni (secondo il paradigma statunitense «Freedom
of information act - Foia»), è sempre stato generalizzato, è ormai
cristallizzato e funziona bene, in cui il sistema di giustizia (o di
rimedi stragiudiziali) opera in modo tempestivo ed efficiente, i casi
di conflitti di interessi e di corruzione non sono numerosi (o è
comunque prevista una specifica disciplina normativa al riguardo), e
sistemi in cui, diversamente, l'accesso è sempre stato qualificato e
ristretto o magari non garantisce adeguati standard di tempestività
ed efficienza, i casi di conflitti di interessi e di corruzione sono
al di sopra della media europea e internazionale ovvero esistono
discipline deboli sulla trasparenza e sul conflitto di interessi.
E, per l'amministrazione, collocandosi l'Italia in questa seconda
categoria, alla luce delle specifiche pubblicazioni nazionali e
internazionali richiamati nella memoria, è in siffatto contesto
(«relatività intrinseca») che va valutata la proporzionalità,
pertinenza, non eccedenza, finalità della contestata misura,
operazione che dimostra che la relativa ampiezza è giustificata e
rispettosa dei predetti criteri, anche tenendo conto degli studi e
dei dati dell'OCSE in tema di gestione del conflitto di interessi e
di «asset disclosure» per i funzionari pubblici (Government at a
Glance 2015; Survey on Managing Conflict of Interest in the Executive
Branch, 2014), che evidenziano, a livello internazionale, che il
livello di divulgazione degli interessi privati dei funzionari
pubblici, in media, è strettamente correlato alla posizione
dirigenziale, e che, in Italia, il livello di divulgazione per i
dirigenti è al di sotto della media OCSE, la cui Recommendation on
Public Integrity, del gennaio 2017, raccomanda ai paesi aderenti di
rafforzare le misure finalizzate a prevenire e gestire conflitti di
interesse attuali e potenziali.
L'amministrazione, poi, sostiene che i ricorrenti non chiariscono
le ragioni giuridiche per le quali l'obbligo di cui alla lettera c)
dell'art. 14, comma 1, decreto legislativo n. 33/2013 costituisca
violazione della tutela dei dati personali, e rileva la manifesta
contraddizione in cui a suo avviso ricadrebbero i ricorrenti, non
chiarendo perchè tutti gli obblighi di pubblicazione in esame
sarebbero legittimi per i titolari di cariche politiche e illegittimi
per i dirigenti, anche di nomina politica.
Infine, la difesa erariale, in relazione ai dati patrimoniali di
cui alla ridetta lettera f), illustra alcuni aspetti della disciplina
in parola, illustrandone la funzione equilibratrice tra gli interessi
in gioco [oscuramento di tutti i dati sensibili; pubblicazione del
solo quadro riassuntivo della dichiarazione dei redditi, riassuntivo
del dato patrimoniale generale, senza elementi analitici di
dettaglio; previsione del consenso del familiare per la pubblicazione
dei dati che lo riguardano; proporzionalità della misura, sotto il
profilo della prevista contrazione dei dati da pubblicare, non
comprendenti quelli di cui alla lettera f), per i dirigenti dei
comuni sotto i 15.000 abitanti, art. 3, comma 1-ter, e per i
dirigenti scolastici, Linee guida ANAC, p.11].
5.2. Il Codacons eccepisce il difetto di giurisdizione dell'adito
Tribunale e l'inammissibilità del ricorso, stante la natura non
provvedimentale degli atti gravati, sulla scorta di motivazioni non
dissimili di quelle a suo tempo svolte dalla difesa erariale nelle
analoghe eccezioni, nonchè l'improcedibilità del ricorso per
mancata impugnazione della delibera dell'Anac di approvazione delle
Linee guida attuative dell'art. 14 del decreto legislativo n.
33/2013, pubblicate in pendenza della controversia (24 marzo 2017).
Nel merito, il Codacons, premesso, come già la difesa erariale,
che il ricorso è contraddittorio, nella misura in cui i ricorrenti
contestano non la legittimità dell'obbligo di pubblicazione in se,
bensì esclusivamente la sua applicazione ai dirigenti, confuta
analiticamente, con varie argomentazioni, le censure ricorsuali,
sostenendo la compatibilità e, anzi, la necessità della misura,
nonchè la sua ragionevolezza e proporzionalità, alla luce del
diritto dell'UE e della Costituzione.
5.3. I ricorrenti eccepiscono l'inammissibilità dell'intervento
del Codacons e confutano le questioni pregiudiziali e di merito
introdotte dalle parti resistenti.
5.4. La difesa erariale, in replica, fa propria l'eccezione di
improcedibilità del ricorso per mancata impugnazione della delibera
dell'Anac di approvazione delle Linee guida, già svolta
dall'interveniente ad opponendum.
5.5. La controversia è stata trattenuta in decisione alla
pubblica udienza del 13 giugno 2017.
6. Va prioritariamente affrontata, com'è d'uopo, la disamina
delle questioni pregiudiziali.
7. Viene in immediato rilievo la questione inerente la
giurisdizione dell'adito Tribunale sulla controversia in esame. Il
Collegio la ritiene sussistente, in forza delle seguenti
considerazioni.
7.1. L'art. 152 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196,
Codice in materia di protezione dei dati personali, dispone al comma
1 che «Tutte le controversie che riguardano, comunque, l'applicazione
delle disposizioni del presente codice, comprese quelle inerenti ai
provvedimenti del Garante in materia di protezione dei dati personali
o alla loro mancata adozione, nonchè le controversie previste
dall'art. 10, comma 5, della legge 1° aprile 1981, n. 121, e
successive modificazioni, sono attribuite all'autorità giudiziaria
ordinaria».
Il giudice amministrativo ha ritenuto non conforme al dettato
costituzionale una lettura dell'art. 152, comma 1, decreto
legislativo n. 196/2003, nel senso della introduzione di una
giurisdizione esclusiva nei riguardi del giudice ordinario estesa
agli interessi legittimi. Tale disposizione, si è sostenuto, non
persegue la finalità di fondare la giurisdizione sulla sola
individuazione del soggetto pubblico coinvolto nella controversia,
bensì quella di chiarire come i provvedimenti del Garante per la
protezione dei dati personali, riguardanti la protezione di detti
dati, in quanto incidenti su diritti soggettivi dei privati, sono
soggetti al sindacato dell'autorità giudiziaria ordinaria secondo le
particolari regole di procedura dettate dai successivi comma
contenuti nel medesimo articolo, con la conseguente
indispensabilità, ai fini dell'operatività della disposizione, e,
indi, sulla individuazione del plesso giurisdizionale competente per
la disamina di una controversia afferente la protezione dei dati
personali, dell'apprezzamento della concreta situazione soggettiva
azionata in giudizio, secondo il tradizionale paradigma interesse
legittimo/diritto soggettivo (C. Stato, VI, 3 settembre 2009, n.
5198, confermativa della sentenza del TAR Lazio, Roma, II, 23 gennaio
2009, n. 587).
La tesi non ha superato il vaglio di legittimità del giudice
della giurisdizione, che, nel pronunziarsi sulla questione, ha
rilevato, per un verso, la piana lettura e la altrettanto piana
interpretazione della disposizione, «la cui cristallina espressione
letterale (rara avis) non lascia margini a dubbi circa l'intentio
legis di attribuire l'intera materia alla cognizione dell'AGO, senza
eccezioni di sorta» e, in particolare, senza che a ciò risulti di
ostacolo, come ritenuto dal giudice amministrativo, l'art. 103 Cost.,
stante l'evoluzione interpretativa di cui la norma costituzionale è
stata oggetto a partire da Cass. SS.UU. 3521/1994.
Nel giungere alle predette conclusioni, le SS.UU. hanno anche
osservato come l'art. 152, comma 1, del decreto legislativo n.
196/2003 risulti, nel merito, perfettamente ragionevole, «poichè la
materia dell'accesso ai dati personali e dei costi di esercizio di
tale diritto presenta una indiscutibile, reciproca, inestricabile
interferenza di diritti e interessi legittimi, nella quale, peraltro,
netta appare la prevalenza dei primi rispetto ai secondi» (Cass.,
SS.UU. 14 aprile 2011, n. 8487).
Alla luce della appena richiamata giurisprudenza, non può,
pertanto, porsi alcun dubbio sul fatto che:
a) tutte le controversie afferenti alla «intera materia»
dell'accesso ai dati personali, per richiamare le parole della Corte,
sono soggette alla giurisdizione del giudice ordinario;
b) per esse, non è necessaria alcuna distinzione fondata
sulla posizione soggettiva azionata in giudizio.
Ciò posto, occorre osservare che nel giudizio in esame si
discute non dell'applicazione di norme del decreto legislativo n. 196
del 2003 - i cui articoli non risultano neanche invocati dai
ricorrenti quale parametro di legittimità violato dalle gravate
disposizioni - o di provvedimenti del Garante in materia di
protezione dei dati personali o loro mancata adozione, bensì di
questioni e provvedimenti che afferiscono alle norme in materia di
trasparenza, di cui al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33.
Viene, pertanto, in rilievo l'art. 50 - Tutela giurisdizionale
del predetto decreto legislativo n. 33/2013, che dispone che «Le
controversie relative agli obblighi di trasparenza previsti dalla
normativa vigente sono disciplinate dal decreto legislativo 2 luglio
2010, n. 104», e, per l'effetto, il codice del processo
amministrativo ivi richiamato e, nel suo ambito, l'art. 133, che
indica al comma 1, lettera a), n. 6, tra le materie di giurisdizione
esclusiva attribuite al giudice amministrativo, «il diritto di
accesso ai documenti amministrativi e violazione degli obblighi di
trasparenza amministrativa».
Di tali ultime norme l'amministrazione resistente offre la
seguente lettura.
In particolare, la difesa erariale sostiene che, poichè il
legislatore, nel decreto legislativo n. 33/2013, art. 50, si
riferisce alle controversie «relative agli obblighi di trasparenza»,
mentre il c.p.a., art. 133, comma 1, lettera a), n. 6, menziona la
«violazione degli obblighi di trasparenza amministrativa», tema
asseritamente meno ampio del primo, il rimando operato dall'art. 50
va inteso in senso letterale e siccome riferito all'intero c.p.a.,
con la conseguenza che, per la controversia in esame, devono essere
applicate le norme del codice del processo amministrativo sul
generale riparto di giurisdizione (art. 7: «sono devolute alla
giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia
questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie
indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l'esercizio
o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti
provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche
mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da
pubbliche amministrazioni»), e valutata, per l'effetto, la natura
della situazione soggettiva azionata in giudizio, secondo la già
citata ripartizione interessi legittimi/diritti soggettivi, con la
conclusione dell'attribuzione al giudice ordinario della cognizione
del giudizio, nell'ambito del quale la difesa erariale non rinviene
posizioni di interesse legittimo.
La tesi è suggestiva ma non convince.
È innanzitutto debole, sotto il profilo della semantica frasale,
e, indi, dell'interpretazione letterale, la differenziazione - unico
elemento posto a base dell'eccezione - tra le espressioni «relative
agli obblighi di trasparenza» di cui all'art. 50, decreto legislativo
n. 33/2013 e «violazione degli obblighi di trasparenza
amministrativa» di cui all'art. 133, comma 1, lettera a), n. 6),
c.p.a.
Le due locuzioni rimandano, invero, nella parte qualificante, a
un unico tema, che è quello degli «obblighi di trasparenza
amministrativa», inequivocabilmente contenuto in entrambe, mentre la
differenza in parola è confinata nell'alveo delle parole
introduttive del tema stesso («relative agli»; «violazione degli»),
e, indi, in posizione tale che, nell'economia generale delle due
norme, non permette quell'apprezzamento della sua rilevanza nei sensi
richiesti dalla difesa erariale.
Anche sotto il profilo sostanziale, la ricostruzione in commento
manifesta gravi criticita': se è vero infatti che la «violazione
degli obblighi» è solo una delle possibili fattispecie delle
questioni «relative agli obblighi», è altresì vero che l'indagine
sulla «violazione degli obblighi» comporta necessariamente la
disamina delle questioni «relative agli obblighi» (sussistenza,
estensione, ambito soggettivo e oggettivo, etc.) , di talchè è ben
arduo ipotizzare che la disamina della violazione dell'obbligo possa
costituire una categoria a se stante, diversa quella dell'obbligo in
se, tale da richiedere, o permettere, l'intervento di due distinte
cognizioni giudiziali.
Sotto il profilo dell'interpretazione sistematica, inoltre, è
difficile comprendere come il legislatore possa aver affidato
l'elemento dirimente di una questione così rilevante, qual è quella
del riparto di giurisdizione della materia della trasparenza
amministrativa, sulla base non dell'individuazione dell'oggetto della
disciplina da regolare, in se considerata, per giunta
incontrovertibilmente delineata («obblighi di trasparenza
amministrativa»), bensì sulle modalità con cui la stessa è stata
richiamata.
Sul punto, può anche osservarsi come, per le altre disposizioni
dell'art. 133, comma 1, c.p.a. (che si ritiene di non riportare
integralmente per mere ragioni di economia espositiva), la
delimitazione della giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo avvenga mediante la enucleazione di specifiche materie
[lettera a), 1): «risarcimento del danno ingiusto cagionato in
conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di
conclusione del procedimento amministrativo»; lettera a), 2):
«formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o
sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra
pubbliche amministrazioni»], e, laddove tale criterio non risulti
esaustivo, con il richiamo di porzioni di materie, a loro volta
espressamente delimitate tramite eccezioni [lettera b): «controversie
aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di
concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie
concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi e quelle
attribuite ai tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale
superiore delle acque pubbliche»], esclusioni [ lettera c):
«controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a
rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle
controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi e
quelle attribuite ai tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale
superiore delle acque pubbliche»], «fermi restando» [lettera f):
«controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle
pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia,
concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio, e ferme
restando le giurisdizioni del Tribunale superiore delle acque
pubbliche e del Commissario liquidatore per gli usi civici, nonchè
del giudice ordinario per le controversie riguardanti la
determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza
dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa»], ovvero
mediante l'indicazione del settore di intervento, indicato mediante
l'autorità procedente ovvero lo specifico oggetto dell'agire
pubblico [lettera l): «le controversie aventi ad oggetto tutti i
provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli
inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati dalla Banca
d'Italia...»].
L'apprezzamento della estensione della giurisdizione esclusiva
affidata al giudice amministrativo dall'art. 133 del codice del
processo amministrativo non richiede, pertanto, di norma, che la
verifica dell'appartenenza della controversia a una determinata
materia, settore, parti di essi o amministrazione. In ciò, il c.p.a.
si rivela da un lato coerente con la ratio dell'attribuzione della
giurisdizione esclusiva, che esclude, in nuce, la necessità di
un'analisi, caso per caso, di quale sia l'interesse azionato in
giudizio (scrutinio che può invece riguardare, ove necessario, la
disamina del merito del ricorso), dall'altro attuativo del principio
di chiarezza della legislazione, come del resto già dimostra l'art.
7 dello stesso codice sulla giurisdizione amministrativa generale.
Del resto, uno dei criteri informatori del codice, alla luce
della legge delega 18 giugno 2009, n. 69, art. 44, comma 2, lettera
b), n. 2), è il riordino delle norme vigenti sulla giurisdizione del
giudice amministrativo anche rispetto alle altre giurisdizioni, con
l'evidente finalità di eliminare la necessità di distinguere tra
diritti e interessi legittimi in determinate materie, nei quali gli
stessi si presentano inestricabilmente interferenti.
A ben vedere, pertanto, la tesi della difesa erariale,
comportando la necessità di distinguere tra diritti e interessi ai
fini della individuazione della giurisdizione in una materia
menzionata in sede di regolazione di giurisdizione esclusiva del
g.a., risulta disarmonica non solo con l'art. 50 del decreto
legislativo n. 33/2013 e con l'art. 133 del c.p.a., ma con l'intero
impianto codicistico di cui al decreto legislativo n. 104/2010.
E allora non può che concludersi che, anche per gli «obblighi di
trasparenza», la menzione della materia tra quelle elencate all'art.
133 c.p.a. comporti la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo.
A tale conclusione non è di ostacolo l'art. 50 del decreto
legislativo n. 33/2013, che per le controversie «relative agli
obblighi di trasparenza» - diversamente da quanto fa, come visto, il
Codice in materia di protezione dei dati personali a favore del
giudice ordinario per le questioni che riguardano l'applicazione
delle norme del codice stesso, comprese quelle inerenti ai
provvedimenti del Garante in materia di protezione dei dati personali
- non introduce un espresso rinvio alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo nè si riferisce direttamente all'art. 133,
comma 1, lettera a), n. 6 del c.p.a., bensì richiama l'intera
disciplina del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (c.p.a.).
Ogni possibile dubbio sul punto può infatti essere superato sol
che si osservi che l'attuale formulazione dell'art. 133, comma 1,
lettera a), n. 6 del c.p.a. («sono devolute alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo ... le controversie in materia
di ... diritto di accesso ai documenti amministrativi e violazione
degli obblighi di trasparenza amministrativa»), che precedentemente
richiamava solo le controversie in materia di accesso ai documenti
amministrativi, è stata introdotta proprio dal decreto legislativo
n. 33/2013 (art. 52, comma 4, lettera e), e che, come già sopra
rilevato, tra i criteri ispiratori del c.p.a. introdotto con il
decreto legislativo n. 104/2010, a mente della legge delega 18 giugno
2009, n. 69, art. 44, comma 2, lettera b), punto 1, si rinviene
quello di conferire unitarietà di fonte alle norme sulla
giurisdizione del giudice amministrativo. Di talchè deve ritenersi
che, nel novellare il c.p.a. per la materia della trasparenza, il
decreto legislativo n. 33/2013 abbia opportunamente ritenuto di
attenersi ai criteri ispiratori dello stesso c.p.a., anzichè
introdurre una isolata norma sulla giurisdizione, che si sarebbe
posta in contrasto con il nuovo impianto regolatorio della
giurisdizione amministrativa.
Inoltre, la conclusione assunta armonizza l'interpretazione
letterale, sistematica e teleologica delle norme considerate, non
incorrendo nelle difficoltà interpretative sopra citate, in cui
incappa invece la lettura offerta dalla difesa erariale, ed è
rafforzata dalla circostanza che la materia della trasparenza è
stata accomunata, nella regolazione della giurisdizione, da parte
dell'alinea di cui al comma 1, lettera a), n. 6, con la materia
dell'accesso agli atti, rimessa, quale categoria autonoma, alla
cognizione del giudice amministrativo.
Deve ancora rilevarsi come la proposta interpretazione si
manifesti conforme ai principi generali della giurisdizione
amministrativa.
Invero, come più volte chiarito dalla giurisprudenza, e come ora
definitivamente sancito anche dall'art. 7, comma 1, decreto
legislativo n. 104/2010, c.p.a., la giurisdizione esclusiva
presuppone tradizionalmente che l'oggetto della controversia abbia un
collegamento, sia pure indiretto o mediato, con l'esercizio del
potere pubblico (sentenze della Corte costituzionale n. 204 del 2004
e n. 191 del 2006; C. Stato, V, 31 gennaio 2017, n. 382; vedasi anche
in tal senso Cass., SS. UU., 4 settembre 2015, n. 17586).
E un siffatto collegamento emerge con tutta evidenza nella
materia in trattazione, sol che si consideri che le argomentazioni
addotte dalla parte resistente pubblica sottolineano come il tema
della regolazione della trasparenza dell'attività amministrativa
costituisca uno degli imprescindibili riflessi degli ordinamenti
democratici.
Infine, il riconoscimento dell'attribuzione al giudice
amministrativo, in via esclusiva, della materia della trasparenza non
stride con la riserva al giudice ordinario della materia dell'accesso
ai dati personali (art. 152, decreto legislativo n. 196 del 2003).
La materia della trasparenza si colloca infatti sul piano
dell'interesse pubblico che si intende tutelare attraverso il regime
della pubblicità dei dati, che è profondamente diverso dal piano in
cui opera il codice in materia di protezione dei dati personali, e
che si pone, al più, laddove siano possibili interferenze, sia
logicamente che cronologicamente, a valle di ogni questione inerente
gli specifici diritti e obblighi relativi all'accesso ai dati
personali.
La diversità dei piani di cui sopra emerge ictu oculi anche
dall'oggetto delle rispettive regolazioni, costituite, per il decreto
legislativo 30 giugno 2003, n. 196, dalla protezione dei dati
personali, e per il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, dal
diritto di accesso civico e dagli obblighi di pubblicità,
trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche
amministrazioni.
Alla luce di tali ultime notazioni, deve anzi rilevarsi come le
due giurisdizioni esclusive, ordinaria in materia di protezione dei
dati personali, amministrativa in materia di trasparenza, rispecchino
perfettamente, completandosi, il profilo privatistico e quello
pubblicistico del più ampio tema complessivamente evidenziato dai
due considerati ordinamenti di settore.
7.2. L'eccezione di carenza di giurisdizione dell'adito Tribunale
va, per tutto quanto sopra, respinta.
8. Occorre a questo punto individuare le parti del presente
giudizio, e, segnatamente, esaminare l'eccezione, sollevata dai
ricorrenti, di inammissibilità dell'intervento ad opponendum del
Codacons.
Sul punto, in linea generale, può rammentarsi che le condizioni
legittimanti gli interventi volontari nel giudizio amministrativo,
allo stato regolato dagli articoli 28 e 50 del c.p.a., consistono
tradizionalmente, per gli interventori ad adiuvandum, nella carenza
di una posizione sostanziale di interesse legittimo, cui
conseguirebbe, anzichè la assunta posizione adesiva, la proposizione
di autonomo ricorso nei prescritti termini di decadenza (C. Stato,
IV, 29 febbraio 2016, n. 853; VI, 6 settembre 2010, n. 6483;
C.G.A.R.S., 2 maggio 2017, n. 205; si veda, comunque, C. Stato, VI, 3
marzo 2016, n. 882, che ammette, ai sensi della lettera dell'art. 28
del c.p.a., anche dopo la scadenza del termine di decadenza, un
intervento adesivo dipendente del cointeressato, almeno laddove egli
sia destinatario di atti ad effetti non frazionabili), e, per gli
interventori ad opponendum, nella titolarità di un interesse
contrario a quello azionato dai deducenti, il quale potrebbe subire
pregiudizio dall'annullamento dell'atto impugnato (Tar Lazio, Roma,
I, 4 giugno 2007, n. 5149).
L'interveniente, ai sensi dell'art. 50, comma 1, c.p.a., deve
esporre la titolarità di una situazione qualificata, la quale, per
quanto attiene all'intervento ad opponendum, di rilevanza in questa
sede, presuppone necessariamente un oggettivo e concreto interesse in
capo al terzo a contrastare il ricorso e a conseguirne il rigetto,
interesse che può essere sia analogo a quello esposto
dall'amministrazione resistente o dal controinteressato già
costituito in giudizio sia autonomamente correlato al mantenimento in
vita dell'atto gravato.
In altre parole, l'intervento ad opponendum, ai fini della sua
ammissibilità, non può prescindere dalla rappresentazione da parte
dell'interveniente della titolarità di una situazione soggettiva,
idonea ad attestare la ricaduta di effetti negativi a suo danno in
caso di positivo riscontro dell'azione di annullamento proposta,
adeguatamente supportata da elementi concreti e oggettivi atti a
comprovare la sussistenza di un interesse che, seppure di mero fatto,
deve palesarsi come specifico e differenziato rispetto alla
collettività (da ultimo, Tar Lazio, Roma, II-bis, 4 maggio 2017, n.
5201).
Tanto chiarito, deve concludersi che, contrariamente a quanto
rappresentato dai ricorrenti, che dubitano che il Codacons abbia
dimostrato l'interesse a intervenire in giudizio, tutte tali
condizioni, nel caso di specie, risultano sussistenti.
Come chiarito dall'atto di intervento, il Codacons «è
un'associazione di volontariato di cui alla legge n. 266/1991
autonoma, senza fini di lucro a base democratica e partecipativa che
persegue esclusivamente obiettivi di solidarietà sociale» (art. 1
dello Statuto). L'Associazione, come da disposizioni statutarie, «ha
quale sua esclusiva finalità quella di tutelare con ogni mezzo
legittimo, ivi compreso il ricorso allo strumento giudiziario, i
diritti e gli interessi dei consumatori ed utenti, categoria
socialmente debole» (art. 2.2 Statuto) e a tal fine «interviene nei
giudizi civili, penali e amministrativi» (art. 2.3 Statuto).
Con l'intervento in esame, il Codacons ha azionato il suo
interesse ad agire al fine di «tutelare il miglior utilizzo delle
risorse pubbliche» perseguendo «ogni attività illecita finalizzata
alla corruzione e comunque alla violazione delle norme e dei principi
che devono informare il corretto andamento della pubblica
amministrazione, anche per evitare che i cittadini debbano subire il
sovrapprezzo necessariamente generato dalle condotte corruttive»
(art. 2.1 dello Statuto), e a tutelare «il diritto alla trasparenza,
alla corretta gestione e al buon andamento delle pubbliche
amministrazioni» (art. 2.1 Statuto).
Atteso l'oggetto dell'odierno giudizio e gli interessi e scopi
perseguiti e qui dichiarati dall'Associazione, deve indi ritenersi
sussistente la legittimazione e l'interesse ad agire del Codacons a
sostegno delle parti resistenti.
8.1. Con l'occasione, deve rilevarsi, d'ufficio, la tardività
della memoria difensiva depositata dal Codacons l'8 giugno 2017,
ovvero quando erano ormai scaduti i termini di cui all'art. 73, comma
1, c.p.a., da calcolarsi tenendo conto della data dell'udienza di
discussione (13 giugno 2017).
9. Occorre ora occuparsi delle eccezioni, formulate sia dalla
difesa erariale che dal Codacons, di inammissibilità del ricorso,
stante la natura non provvedimentale degli atti gravati, e di
improcedibilità dello stesso, non avendo i ricorrenti provveduto
all'impugnazione della delibera dell'Anac 8 marzo 2017, n. 241, di
approvazione delle Linee guida attuative dell'art. 14 del decreto
legislativo n. 33/2013, pubblicata in pendenza della controversia (24
marzo 2017).
Entrambe le eccezioni vanno respinte.
9.1. Quanto alla prima, di inammissibilità, si osserva che gli
atti in parola attuano una prescrizione introdotta dalla legge,
ovvero ne concretizzano gli effetti, introducendo le previsioni di
dettaglio e richiamando le sanzioni previste pel caso di
inadempimento, ciò che evidenzia che il meccanismo obbligatorio
previsto dalla norma, lungi dall'essere auto-applicativo, necessita
dell'intermediazione costituita dal provvedimento della pubblica
amministrazione, che, collocandosi nella fase esecutiva dell'obbligo,
manifesta il suo contenuto autoritativo e la sua portata lesiva. Del
resto, non consta che la natura applicativa di un atto
dell'amministrazione possa tradursi in carenza di contenuto
provvedimentale: se così fosse ben pochi atti amministrativi
sarebbero impugnabili, atteso che essi, per la più parte, danno
concreta attuazione a previsioni di legge.
9.2. Quanto alla seconda eccezione, di improcedibilità, si
rammenta che l'individuazione della sopravvenuta carenza di interesse
deve essere effettuata con criteri rigorosi e restrittivi per evitare
che la preclusione dell'esame del merito della controversia si
trasformi in un'inammissibile elusione dell'obbligo del giudice di
provvedere sulla domanda, dovendosi, in particolare, ritenere che (a
prescindere dalle ipotesi di sopravvenienze costituite da modifiche
normative o accadimenti di fatto) solo laddove vi sia stata
l'adozione di provvedimenti sopravvenuti ormai non più utilmente
impugnabili, il giudice possa dichiarare la sopravvenuta carenza di
interesse, essendo ormai definitiva l'inconfigurabilità di qualsiasi
possibile utilità discendente dalla favorevole definizione nel
merito della controversia (da ultimo, C. Stato, III, 3 novembre 2016,
n. 4615; V, 8 aprile 2014, n. 1663; IV, 17 settembre 2013, n. 4637).
Applicando tali coordinate ermeneutiche al caso di specie, la
favorevole valutazione dell'eccezione non potrebbe indi che fondarsi
sull'accertamento della natura vincolante delle sopravvenute Linee
guida Anac 8 marzo 2017, n. 241: solo in tal caso, infatti, i
ricorrenti potrebbero ritenersi sforniti di interesse alla
coltivazione dell'impugnazione degli atti gravati con il ricorso,
atteso che, anche nel caso di una favorevole delibazione del gravame,
con conseguente annullamento degli stessi, i contestati obblighi
troverebbero comunque fonte nelle predette Linee guida, non fatte
oggetto di impugnazione.
Ma un siffatto accertamento è escluso dal parere del Consiglio
di Stato, Commissione speciale, n. 1257 del 29 maggio 2017, reso
nell'adunanza del 20 aprile 2017, in ordine a uno schema di atto
assunto dall'Anac sempre in materia di trasparenza, la delibera di
«Aggiornamento delle Linee guida per l'attuazione della normativa in
materia di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle
società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati
dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici».
In tale parere è stato osservato (punto 3) come le linee guida
in parola costituiscano, in esplicazione della potestà di vigilanza
affidata all'Anac dall'art. 1, comma 2, lettera f), della legge 6
novembre 2012, n. 190, e s.m.i., un atto di natura non regolamentare,
che, nella misura in cui è volto a chiarire la portata applicativa e
le ricadute organizzative degli adempimenti stabiliti dalla normativa
di cui trattasi (legge n. 190/2012 e decreto legislativo n. 33/2013,
come novellati dal decreto legislativo n. 97/2016), è riconducibile
al novero degli atti non vincolanti, ovvero che possono essere
disattesi mediante atti che contengano una adeguata e puntuale
motivazione, idonea a dar conto delle ragioni della diversa scelta
amministrativa.
Al di fuori di tale ultima ipotesi, ha chiarito il predetto
parere, la violazione delle linee guida può essere considerata, in
sede giurisdizionale, come elemento sintomatico dell'eccesso di
potere, sulla falsariga dell'elaborazione che si è avuta con
riguardo alla violazione delle circolari.
Ed è noto che, per la giurisprudenza, le circolari non rivestono
un rilevanza determinante nella genesi dei provvedimenti che ne fanno
applicazione, per cui i soggetti destinatari di questi ultimi non
hanno alcun onere di impugnare la circolare, essendo meramente
facoltizzati (e quindi non onerati), a contestarne la legittimità
(C. Stato, IV, 16 ottobre 2000, n. 5506; 20 settembre 1994, n. 720).
10. Esaurito l'esame delle eccezioni pregiudiziali, può passarsi
all'esame del merito del gravame.
11. Come ampiamente riferito in fatto, i ricorrenti contestano i
gravati provvedimenti del Garante per la protezione dei dati
personali, che hanno dato applicazione nei loro confronti alla norma
di cui all'art. 14, comma 1-bis, decreto legislativo n. 33/2013,
laddove prevede, in analogia con quanto già previsto per i titolari
di incarichi politici di cui al comma 1, che le pubbliche
amministrazioni pubblichino nel proprio sito web, oltre che gli altri
dati elencati nel comma 1 dell'art. 14, anche i dati dei titolari di
incarichi dirigenziali di cui all'art. 14 comma 1, lettere c) e f)
dello stesso decreto legislativo, costituiti da:
«c) i compensi di qualsiasi natura connessi all'assunzione
della carica; gli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con
fondi pubblici;»;
«f) le dichiarazioni di cui all'art. 2, della legge 5 luglio
1982, n. 441, nonchè le attestazioni e dichiarazioni di cui agli
articoli 3 e 4 della medesima legge, come modificata dal presente
decreto, limitatamente al soggetto, al coniuge non separato e ai
parenti entro il secondo grado, ove gli stessi vi consentano. Viene
in ogni caso data evidenza al mancato consenso.».
In particolare, in attuazione della predetta norma, il Garante ha
invitato i ricorrenti a inviare entro un dato termine la relativa
documentazione, e precisamente:
copia dell'ultima dichiarazione dei redditi presentata,
oscurando i dati eccedenti, come previsto dalla Linee guida del
Garante;
dichiarazione, aggiornata alla data di sottoscrizione, per la
pubblicità della situazione patrimoniale, da rendersi secondo lo
schema allegato alla richiesta;
dichiarazione di negato consenso per il coniuge non separato
e i parenti entro il secondo grado, ovvero, pel caso si avvenuta
prestazione del consenso, copia delle dichiarazioni dei redditi dei
suddetti soggetti e dichiarazioni aggiornate per la pubblicità delle
rispettive situazioni patrimoniali, sempre secondo il modello
allegato;
dichiarazione dei dati relativi ad eventuali altre cariche
presso enti pubblici o privati o altri incarichi con oneri a carico
della finanza pubblica assunte dagli interessati.
La disposizione normativa sulla base della quale la predetta
richiesta è stata avanzata è ritenuta dai ricorrenti violativa
degli articoli 7, 8 e 52 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea, dell'art. 6 del Trattato UE, dell'art. 8 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, dell'art. 6 della direttiva 95/46/CE,
dell'art. 5 del regolamento n. 2016/679 del Parlamento europeo e del
Consiglio del 27 aprile 2016, da applicarsi negli Stati membri a
decorrere dal 25 maggio 2018, nonchè degli articoli 117, 3, 13, 2
della Costituzione.
In particolare, secondo i ricorrenti, i predetti obblighi di
pubblicazione comporterebbero una ingiustificata e pesante ingerenza
nel diritto alla vita privata e alla protezione dei dati, con
riflessi anche relativi alla diritto di sicurezza, e sarebbero
contrari ai principi di proporzionalità, pertinenza, non eccedenza e
finalità nel trattamento dei dati personali, sia per la natura dei
dati richiesti che per le modalità di diffusione in internet, in
quanto introdotti senza misure che impediscano l'indicizzazione delle
informazioni da parte dei comuni motori di ricerca.
12. Ritiene al riguardo il Collegio che le questioni sollevate
dai ricorrenti meritino favorevole considerazione, nei limiti di
seguito evidenziati.
13. Appare immediatamente opportuno chiarire che il Collegio non
dubita della serietà e della fondatezza delle ragioni illustrate
dalla difesa erariale quando evidenzia la necessità non più
prorogabile di adottare un sistema rigido di prevenzione della
corruzione, alla luce dei noti fatti di cronaca giudiziaria, e in
virtù dei numerosi moniti provenienti da rilevanti organizzazioni
internazionali (Onu, Greco, OCSE) e dalla stessa Unione europea, che
hanno raccomandato più volte all'Italia l'adozione di misure severe
e drastiche, ispirate a una logica di integrità e trasparenza.
Del resto, una siffatta necessità consegue anche alle
classifiche stilate dall'organizzazione «Transparency International»
citate dall'amministrazione, che collocano Italia tra i paesi in cui
è più elevata la percezione della corruzione, da intendersi anche
come carenza di trasparenza.
Meritevole di massima considerazione è anche la notazione
secondo cui l'Italia, nella generale bipartizione tra sistemi
nazionali caratterizzati da un generalizzato e risalente sistema di
accesso agli atti, dati e informazioni delle pubbliche
amministrazioni, dalla tempestività ed efficienza dei rimedi
giudiziali e stragiudiziali, dalla non rilevanza numerica dei casi di
conflitti di interessi e di corruzione, o comunque dalla loro
puntuale regolazione specifica, e sistemi in cui, al contrario,
l'accesso è ristretto e non garantisce adeguati standard di
tempestività ed efficienza, i casi di conflitti di interessi e di
corruzione sono al di sopra della media europea e internazionale ed
esistono discipline deboli sulla trasparenza e sul conflitto di
interessi, si colloca nella seconda categoria, per la quale l'unica
risposta possibile per realizzare un serio regime di prevenzione
della corruzione è una normativa sulla trasparenza che sia correlata
alla portata delle rilevate problematiche.
Però, sia la considerazione della rilevanza del contesto
delineato da tali informazioni e da tutti gli altri elementi
evidenziati dall'amministrazione a sostegno dell'adozione di un
regime di trasparenza «forte», sia l'apprezzamento ulteriore
dell'entità della ricaduta negativa dei fenomeni corruttivi in tutti
i settori in cui essi si manifestano (amministrativo, giudiziario,
economico, sociale ...), che conferma la priorità della questione,
nulla dicono in ordine alla proporzionalità e alla ragionevolezza
delle misure qui in contestazione, posto che, com'è evidente, va
escluso che la risposta normativa a qualsiasi problematica, per
quanto, in linea generale, di rilievo assoluto, opportuna, se non
necessitata, motivata da idonei presupposti e compulsata dalla
comunità internazionale, possa trasmodare dagli ambiti che nella
Costituzione e nella normativa europea delineano i diritti della
persona.
14. Nell'individuare, conseguentemente a quanto sopra, gli ambiti
tutelati qui in evidenza, vengono in rilievo, come sostenuto dagli
interessati:
la direttiva 24 ottobre 1995, n. 95/46/CE, direttiva del
Parlamento europeo del Consiglio relativa alla tutela delle persone
fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonchè alla
libera circolazione di tali dati, che all'art. 6, par. 1, lettera c),
prevede che gli Stati membri dispongono che i dati personali siano
«adeguati, pertinenti e non eccedenti rispetto alle finalità per le
quali vengono rilevati e/o per le quali vengono successivamente
trattati»;
l'art. 7 della stessa direttiva 95/46/CE, che dispone che
«Gli Stati membri dispongono che il trattamento di dati personali
può essere effettuato soltanto quando: ... c) è necessario per
adempiere un obbligo legale al quale è soggetto il responsabile del
trattamento ... oppure e) è necessario per l'esecuzione di un
compito di interesse pubblico o connesso all'esercizio di pubblici
poteri di cui è investito il responsabile del trattamento o il terzo
a cui vengono comunicati i dati...»;
l'art. 8 della ridetta direttiva 95/46/CE, paragrafi 1 e 4,
che recitano rispettivamente che «Gli Stati membri vietano il
trattamento di dati personali che rivelano l'origine razziale o
etnica, le opinioni politiche, le convinzioni religiose o
filosofiche, l'appartenenza sindacale, nonchè il trattamento di dati
relativi alla salute e alla vita sessuale.», e che «Purchè siano
previste le opportune garanzie, gli Stati membri possono, per motivi
di interesse pubblico rilevante, stabilire ulteriori deroghe oltre a
quelle previste dal paragrafo 2 sulla base della legislazione
nazionale o di una decisione dell'autorità di controllo.».
In relazione alla predetta direttiva, si osserva che la Corte di
giustizia delle comunità europee (Sezioni riunite, 20 maggio 2003,
Rechnungshof e Neukomm e Lauermann c. Osterreichischer Rundfunk e
altri) ha ritenuto che gli art. 6, n. 1, lettera c), e 7, lettere c)
ed e), della direttiva in parola sono direttamente applicabili, nel
senso che essi possono essere fatti valere da un singolo dinanzi ai
giudici nazionali per evitare l'applicazione delle norme di diritto
interno contrarie a tali disposizioni.
Inoltre, i principi da essa recati e sopramenzionati hanno
trovato conferma nella nuova normativa in materia di protezione dei
dati personali di cui al regolamento (UE) n. 2016/679 del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, entrato in vigore in
Italia il 4 maggio 2016 e destinato ad acquisire piena efficacia il
25 maggio 2018;
la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, art. 7
(«Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e
familiare, del proprio domicilio e delle proprie comunicazioni.»),
art. 8 («1. Ogni persona ha diritto alla protezione dei dati di
carattere personale che la riguardano. 2.Tali dati devono essere
trattati secondo il principio di lealtà, per finalità determinate e
in base al consenso della persona interessata o a un altro fondamento
legittimo previsto dalla legge ...»), art. 52 («1. Eventuali
limitazioni all'esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti
dalla presente Carta devono essere previste dalla legge e rispettare
il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del
principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni
solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità
di interesse generale riconosciute dall'Unione o all'esigenza di
proteggere i diritti e le libertà altrui. 2. I diritti riconosciuti
dalla presente Carta per i quali i trattati prevedono disposizioni si
esercitano alle condizioni e nei limiti dagli stessi definiti.
3. Laddove la presente Carta contenga diritti corrispondenti a
quelli garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei
Diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, il significato e la
portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta
convenzione. La presente disposizione non preclude che il diritto
dell'Unione conceda una protezione più estesa...»;
l'art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, che dispone che
«Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e
familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza.», e che «Non
può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di
tale diritto a meno che tale ingerenza sia prevista dalla legge e
costituisca una misura che, in una società democratica, è
necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il
benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la
protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e
delle libertà altrui.»;
l'art. 5 della Convenzione n. 108 sulla protezione delle
persone rispetto al trattamento automatizzato di dati di carattere
personale, adottata a Strasburgo il 28 gennaio 1981, ratificata con
legge 21 febbraio 1989, n. 98, secondo cui i dati a carattere
personale oggetto di un'elaborazione automatizzata sono: «a) ottenuti
e elaborati in modo lecito e corretto; b) registrati per scopi
determinati e legittimi ed impiegati in una maniera non incompatibile
con detti fini; c) adeguati, pertinenti e non eccessivi riguardo ai
fini per i quali vengono registrati; d) esatti e, se necessario,
aggiornati; e) conservati in una forma che consenta l'identificazione
delle persone interessate per una durata non superiore a quella
necessaria ai fini per i quali sono registrati.».
Le predette norme delineano chiaramente la necessità, fortemente
evidenziata dalla sopra citata sentenza della Corte di giustizia
delle comunità europee 20 maggio 2003 in relazione agli art. 6, n.
1, lettera c), e 7, lettere c) ed e), della direttiva n. 1995/46/CE,
ma declinata anche dalle altre decisioni invocate in ricorso e
riportate in fatto, secondo cui la tutela delle persone fisiche con
riguardo al trattamento dei dati personali, nonchè alla libera
circolazione di tali dati, non osta a una normativa nazionale che
imponga la raccolta e la divulgazione dei dati sui redditi dei
dipendenti pubblici, a condizione, però, che sia provato che la
divulgazione, laddove puntuale, ovvero riferita anche ai nominativi
dei dipendenti, risulti necessaria e appropriata per l'obiettivo di
buona gestione delle risorse pubbliche.
In altre parole, i principi di proporzionalità, pertinenza e non
eccedenza costituiscono il canone complessivo che governa
l'equilibrio del rapporto tra esigenza, privata, di protezione dei
dati personali, ed esigenza, pubblica, di trasparenza.
15. In applicazione delle predette coordinate normative ed
ermeneutiche, la denunzia di incompatibilità con la normativa
europea e costituzionale formulata dai ricorrenti in relazione ai
contestati dati oggetto di divulgazione risulta non manifestamente
infondata.
Il Collegio ritiene infatti che la divulgazione dei dati riferiti
ai dirigenti pubblici di cui alle lettere c) e f) dell'art. 14, comma
1, del decreto legislativo n. 33/2013, applicabile ai medesimi per
effetto dell'estensione operata dal successivo comma 1-bis, che
riguardano la situazione reddituale e patrimoniale degli interessati,
si presti ai seguenti rilievi.
A) Quanto alla integrale equiparazione dei dirigenti pubblici con
i titolari di incarichi politici, originari destinatari della
prescrizione di cui all'art. 14, comma 1, decreto legislativo n.
33/2013, e alla assenza di qualsiasi differenziazione tra le figure
dirigenziali. Il Collegio osserva che la previsione in contestazione
assimila condizioni che, all'evidenza, non sono equiparabili fra
loro, stante l'enorme diversità tra le condizioni giuridiche facenti
capo, nel vigente ordinamento nazionale, da un lato, ai titolari di
incarichi politici e, dall'altro, ai titolari di incarichi
dirigenziali.
La differenza di status tra le considerate categorie per genesi,
struttura, funzioni esercitate e poteri statali di riferimento è
talmente marcata da non richiedere, per la sua illustrazione, molte
parole.
Basti al riguardo segnalare che i rapporti e le responsabilità
che correlano, da un lato, i titolari di incarichi politici,
dall'altro, i dirigenti pubblici, allo Stato e, indi, ai cittadini,
si collocano su piani non comunicanti, in un insieme che rende del
tutto implausibile la loro riconduzione, agli esclusivi fini della
trasparenza, nell'ambito di un identico regime.
I ricorrenti segnalano anche, condivisibilmente, come la comune
soggezione dei titolari di incarichi politici e dei dirigenti a
identici obblighi di pubblicità, stante la diversa durata temporale
che, di norma, caratterizza lo svolgimento delle relative funzioni,
sia particolarmente pervasiva per i secondi, esposti, ai sensi del
comma 2 dell'art. 14 in esame, all'assoggettamento alla disciplina in
contestazione per un periodo corrispondente all'intera durata del
rapporto di lavoro, che si atteggia pertanto, nei loro confronti,
diversamente che per i titolari di incarichi politici, alla stregua
di una «condizione della vita».
Anche la mancata differenziazione tra le categorie dirigenziali
soggette alla misura, in base, a esempio, all'amministrazione di
appartenenza, alla qualifica, alle funzioni in concreto ricoperte, ai
compensi percepiti, è parimenti indice di una non adeguata
calibrazione della disposizione in parola, tenuto conto della
molteplicità delle categorie dirigenziali rinvenibili
nell'ordinamento vigente, e della connessa varietà ed estensione dei
segmenti di potere amministrativo esercitato.
Sul punto, deve rilevarsi come i temperamenti apportati alla
norma in sede applicativa, siccome illustrati dalla difesa erariale,
non sono idonei a sconfessare la linea, fatta propria dall'art. 14,
comma 1-bis, decreto legislativo n. 33/2013, secondo cui il regime di
cui trattasi è destinato a vincolare «i titolari di incarichi
dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, ivi inclusi quelli
conferiti discrezionalmente dall'organo di indirizzo politico senza
procedure pubbliche di selezione».
Del resto, i ricorrenti evidenziano che la disposizione, secondo
quanto rilevato dallo stesso Garante per la protezione dei dati
personali nell'ambito del parere reso alla Presidenza del Consiglio
dei ministri sullo schema del decreto legislativo 25 maggio 2016, n.
97, che ha inserito il ridetto art. 14-bis, concerne un notevolissimo
numero di soggetti, indicato, secondo le elaborazioni dell'Aran, in
oltre 140.000.
E lo stesso parere ha rilevato come una siffatta scelta, cui
consegue un trattamento giuridico limitativo della riservatezza
individuale, è stata effettuata senza alcuna considerazione
dell'effettivo rischio corruttivo insito nella funzione svolta.
L'argomentazione in parola, insieme ad altre considerazioni che
militano a favore dell'irragionevolezza della misura, si trova ancor
più esplicitata nella nota a firma del Presidente dell'Anac e del
Garante per la protezione dei dati indirizzata al Ministro per la
semplificazione e la pubblica amministrazione del 30 ottobre 2014,
che riferisce, può aggiungersi autorevolmente, stante la particolare
competenza nella materia di cui trattasi dei due firmatari, che «le
criticità - segnalate da vari soggetti alle Autorità da noi
presiedute -attengono, essenzialmente, al carattere indifferenziato
degli obblighi di pubblicità. Essi si applicano infatti, con analogo
contenuto, ad enti e realtà profondamente diversi tra loro, senza
distinguerne la portata in ragione del grado di esposizione
dell'organo al rischio di corruzione; dell'ambito di esercizio della
relativa azione o, comunque, delle risorse pubbliche assegnate, della
cui gestione l'ente debba quindi rispondere. Nel regolare così, in
modo identico, situazioni diverse, tali norme rischiano di
pregiudicare la ragionevolezza complessiva della disciplina in
materia di trasparenza (essenziale invece per il buon andamento e la
democraticità dell'azione amministrativa). E questo, con effetti in
larga parte disfunzionali rispetto alla stessa esigenza di consentire
'forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni
istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubblichè, perseguita
dallo stesso decreto n. 33.
Pertanto, le limitazioni (in alcuni casi anche significative)
della riservatezza, che tali obblighi di pubblicità comportano,
possono risultare irragionevoli e, come tali, meritevoli di revisione
[...]. La divulgazione on-line di una quantità spesso ingestibile di
dati comporta infatti dei rischi di alterazione, manipolazione,
riproduzione per fini diversi, che potrebbero frustrare quelle
esigenze di informazione veritiera e, quindi, di controllo, che sono
alla base del decreto».
Resta da aggiungere che la difesa erariale stigmatizza che la
contestazione del regime di pubblicità di cui trattasi, già
pacificamente in vigore per i titolari di cariche politiche, sia
formulata in ricorso solo in quanto applicabile ai dirigenti.
Il rilievo non è conducente, atteso che la segnalata circostanza
è una mera conseguenza delle caratteristiche di personalità,
attualità e concretezza che devono permeare l'interesse giuridico
fatto valere nel giudizio amministrativo.
B) Quanto alla diffusione degli specifici dati di cui all'art.
14, comma 1-bis, lettere c) e f) del decreto legislativo n. 33/2013.
Il Collegio dubita della legittimità della prescrizione imposta
ai dirigenti di pubblicare i dati in contestazione, invece che, a
tutela della proporzionalità della misura, una loro ragionata
elaborazione, atta a scongiurare incontrovertibilmente la diffusione
di dati sensibili o di dati, per un verso, superflui ai fini
perseguiti dalla norma, per altro verso, suscettibili di
interpretazioni distorte.
In particolare, si è già visto che la disposizione di cui
trattasi comporta la divulgazione online di dati reddituali e
patrimoniali relativi ai dirigenti, ai coniugi e ai parenti entro il
secondo grado, ove essi acconsentano. È prevista anche, pel caso di
mancato consenso del coniuge o del parente entro il secondo grado, la
menzione dello stesso. I dati in parola, essendo desunti dalla
dichiarazione dei redditi, si collocano a un livello di notevole
dettaglio.
La rigorosità della misura è sottolineata dalla ulteriore
prescrizione secondo cui nessun filtro o artifizio può essere
adottato dalle amministrazioni cui compete la pubblicazione online
dei dati affinchè l'accesso ai documenti venga, anche con l'uso di
strumenti informatizzati, in qualunque modo discriminato e gli stessi
documenti siano resi non consultabili dai c.d. motori di ricerca.
L'art. 7-bis, comma 1, decreto legislativo n. 33/2013, dispone
infatti che «Gli obblighi di pubblicazione dei dati personali diversi
dai dati sensibili e dai dati giudiziari, di cui all'art. 4, comma 1,
lettere d) ed e), del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196,
comportano la possibilità di una diffusione dei dati medesimi
attraverso siti istituzionali, nonchè il loro trattamento secondo
modalità che ne consentono la indicizzazione e la rintracciabilità
tramite i motori di ricerca web ed il loro riutilizzo ai sensi
dell'articolo 7 nel rispetto dei principi sul trattamento dei dati
personali».
Le descritte caratteristiche di una siffatta pubblicazione la
rendono indubbiamente foriera di usi da parte del pubblico che
possono trasmodare, come pure segnalato nella già citata nota del 30
ottobre 2014 indirizzata dal Presidente dell'Anac e dal Garante per
la protezione dei dati al Ministro per la semplificazione e la
pubblica amministrazione, dalla finalità della trasparenza, sino a
giungere alla messa a rischio della sicurezza degli interessati, nei
sensi segnalati in ricorso e riportati in fatto.
Può aggiungersi a quanto più articolatamente rappresentato
dagli interessati che il legislatore delegato ha ritenuto di
assicurare il regime di trasparenza mediante lo «sversamento» sic et
simpliciter dei dati in parola, posto a carico degli interessati, con
i connessi rischi di cui sopra, ovvero, come detto, senza mitigare la
portata della divulgazione di questi ultimi mediante l'elaborazione
di una piattaforma di elementi effettivamente significativi ai fine
di garantire una vera e propria trasparenza dell'attività
amministrativa.
Non vi è dubbio che tale ultima opzione, pur richiedendo uno
sforzo preparatorio da parte del legislatore delegato maggiore di
quello esercitato nel mero trasferimento in capo ai dirigenti di un
regime già in corso di applicazione per i titolari di cariche
politiche, sarebbe risultata - diversamente da quello in esame - non
solo conforme ai principi comunitari e costituzionali nella
coniugazione equilibrata degli interessi pubblici e privati in gioco,
ma anche più efficace ai fini dell'introduzione di un effettivo
regime di trasparenza a carico dei dirigenti pubblici, atteso che, in
forza delle stesse considerazioni poste a base del principio di
«utilità marginale» operante in economia, non consta che la
pubblicazione di massicce quantità di dati si traduca
automaticamente nell'agevolazione della ricerca di quelli più
significativi a determinati fini.
La questione va infatti posta al livello dei singoli cittadini o
delle loro aggregazioni semplici, rispetto ai quali è lecito
supporre, come dato notorio, in caso di accesso finalizzato alla
trasparenza, la mancata disponibilità di efficaci strumenti di
lettura e di elaborazione di dati sovrabbondanti o eccessivamente
diffusi.
Ed è a tale livello che va necessariamente ricondotta la
problematica della trasparenza amministrativa e regolato il relativo
interesse pubblico, pena la sostanziale inutilità del regime
«anti-corruttivo» disegnato per i dirigenti pubblici, che deve essere
finalizzato, per sua natura, a tutelare l'intera collettività e non
solo i soggetti complessi a vario titolo operanti nell'ordinamento
vigente, che, essendo in possesso di strumenti idonei a decrittare
importanti masse di informazioni, risultano, a legislazione vigente,
ossia al cospetto dell'attuale formulazione del combinato disposto
dell'art. 14, comma 1, lettere c) e f), e dell'art. 1-bis, allo stato
i soli in grado di trarre dalle stesse conclusioni coerenti con
quanto complessivamente reso disponibile e con gli obiettivi propri
della legislazione di cui trattasi.
Come, del resto, segnala in sostanza la ridetta nota 30 ottobre
2014 del Presidente dell'Anac e del Garante per la protezione dei
dati, laddove evidenzia la disfunzionalità della previsione in esame
rispetto all'esigenza di consentire le forme diffuse di controllo sul
perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle
risorse pubbliche, che costituisce la finalità perseguita dal
decreto legislativo n. 33/2013.
Deve ancora rilevarsi che i ricorrenti segnalano vari esempi di
come i dati utili ai fini del regime di trasparenza per i dirigenti
avrebbero potuto essere selezionati. Il Collegio si limita a
prenderne atto, non spettando a questa sede giudiziale entrare nel
merito delle relative valutazioni.
16. A questo punto va evidenziato che la tutela della posizione
dei ricorrenti, che consegue alla rilevata serietà delle
contestazioni formulate, nei sensi di cui sopra, non può essere
attuata mediante l'annullamento degli atti gravati, trattandosi, come
dianzi già osservato, di provvedimenti che danno mera esecuzione a
puntuali obblighi di legge, di talchè va escluso in radice il
rimedio della demolizione dell'atto conseguente all'esito
dell'ordinario scrutinio della sua legittimità secondo il paradigma
costituito dalla legislazione di riferimento.
17. Nè pare che la norma contestata dai ricorrenti sia
suscettibile di essere disapplicata per contrasto con normative
comunitarie, posto che, alla luce di tutti gli elementi emergenti dal
fascicolo di causa, non è individuabile una disciplina
self-executing di tale matrice direttamente applicabile alla
fattispecie oggetto di giudizio.
Sul punto, infatti, occorre concordare con la difesa erariale
quando segnala che i principi di proporzionalità, pertinenza, e non
eccedenza di fonte comunitaria invocati dalla parte ricorrente non
sono che criteri in base ai quali effettuare una ponderazione della
conformità dell'art. 14, comma 1-bis, decreto legislativo 14 marzo
2013, n. 33, nella parte in cui prevede che le pubbliche
amministrazioni pubblichino i dati di cui all'art. 14 comma 1,
lettere c) ed f), dello stesso decreto legislativo anche per i
titolari di incarichi dirigenziali, operazione che sconta i
differenti caratteri e la diversa portata dell'interesse pubblico
generale che si intende tutelare attraverso il regime di trasparenza,
e che può avere una configurazione diversa, a seconda del sistema
nazionale considerato.
La sorte del ricorso non può, pertanto, che essere affidata alla
disamina delle questioni pregiudiziali sollevate dai ricorrenti da
parte della Corte di giustizia dell'Unione europea o della Corte
costituzionale.
18. Nell'ambito dei predetti rimedi, il Collegio propende per la
remissione alla Corte costituzionale dello scrutinio inerente la non
manifesta infondatezza della questione di costituzionalità relativa
all'art. 14, comma 1-bis, decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33,
nella parte in cui prevede che le pubbliche amministrazioni
pubblichino i dati di cui all'art. 14 comma 1, lettere c) ed f),
dello stesso decreto legislativo anche per i titolari di incarichi
dirigenziali.
Ciò in quanto, come visto, nell'ambito di siffatto scrutinio,
inerente il rispetto da parte della misura dei principi di
proporzionalità, pertinenza, e non eccedenza di matrice comunitaria,
indispensabile ai fini della tutela di diritti fondamentali della
persona, un ruolo centrale è assunto dalla questione inerente se uno
specifico ordinamento nazionale preservi il necessario equilibrio nel
rapporto tra protezione dei dati personali e esigenze di trasparenza,
calibrando anche in ragione dei primi l'intensità dell'interesse
pubblico da assicurare mediante la divulgazione di dati personali.
E un tale giudizio appare proprio di una Corte nazionale.
Del resto, la conclusione è rafforzata dalla già citata
sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea 20 maggio 2003,
che, nella analoga fattispecie sottoposta al suo giudizio, ha rimesso
tale valutazione al giudice a quo.
19. In punto di rilevanza della proponenda questione di
legittimità costituzionale, il Collegio ribadisce che gli atti
impugnati con l'odierno ricorso costituiscono diretta applicazione
della norma sospetta di contrasto con la Costituzione. Pertanto,
discendendo la paventata violazione della sfera soggettiva dei
ricorrenti direttamente dalla norma stessa, solo dalla dichiarazione
della sua illegittimità costituzionale potrebbe derivare il
richiesto accoglimento del ricorso per illegittimità derivata degli
atti impugnati.
20. Quanto, invece, alla non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità dell'art. 14, comma 1-bis, decreto
legislativo 14 marzo 2013, n. 33, nella parte in cui prevede che le
pubbliche amministrazioni pubblichino i dati di cui all'art. 14,
comma 1, lettere c) ed f), dello stesso decreto legislativo,
originariamente previsto per i titolari di incarichi politici, anche
per i titolari di incarichi dirigenziali, sotto i profili segnalati
al precedente punto 15, essa si pone, ad avviso del Collegio, in
relazione:
all'art. 117, comma 1, della Costituzione, che vincola la
potestà legislativa esercitata dallo Stato e dalle Regioni al
rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, tra cui
si collocano i principi di proporzionalità, pertinenza e non
eccedenza nel trattamento dei dati personali;
all'art. 3 della Costituzione e al principio di uguaglianza
formale e sostanziale, sia per la irragionevole parità di
trattamento che la disposizione riserva ai titolari di incarichi
politici e titolari di incarichi dirigenziali, categorie non
assimilabili in quanto soggette a regimi giuridici incomparabili, che
non giustificano nè permettono l'integrale identità di regolazione
ai fini di trasparenza, sia per l'irragionevole parificazione di
tutti gli incarichi dirigenziali, effettuata senza distinguere,
conformemente alla natura dell'interesse pubblico perseguito dalla
norma, la portata degli obblighi di pubblicità online in ragione
delle caratteristiche delle loro tipologie, ovvero in riferimento al
grado di esposizione dell'incarico pubblico al rischio di corruzione
e all'entità delle risorse pubbliche assegnate all'ufficio della cui
gestione il soggetto interessato deve rispondere;
agli articoli 2 e 13 della Costituzione, relativi ai diritti
inviolabili dell'uomo e alla libertà personale, stante la
suscettibilità della prescrizione imposta ai dirigenti di
comunicare, ai fini della loro pubblicazione, i dati in
contestazione, desunti dalla dichiarazione dei redditi, invece che
una loro ragionata elaborazione, più funzionale alle finalità
perseguite dalla trasparenza amministrativa e atta a scongiurare
incontrovertibilmente la diffusione di dati sensibili o di dati, per
un verso, superflui ai fini perseguiti dalla norma, per altro verso,
suscettibili di interpretazioni distorte.
21. Dalla rilevata non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità dell'art. 14, comma 1-bis, decreto legislativo 14
marzo 2013, n. 33, nella parte in cui prevede che le pubbliche
amministrazioni pubblichino i dati di cui all'art. 14, comma 1,
lettere c) ed f), dello stesso decreto legislativo anche per i
titolari di incarichi dirigenziali, discende l'apprezzamento della
non manifesta infondatezza della questione di incostituzionalità
anche di parte del correlato comma 1-ter dello stesso art. 14,
secondo cui: «Ciascun dirigente comunica all'amministrazione presso
la quale presta servizio gli emolumenti complessivi percepiti a
carico della finanza pubblica, anche in relazione a quanto previsto
dall'art. 13, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66,
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89.
L'amministrazione pubblica sul proprio sito istituzionale l'ammontare
complessivo dei suddetti emolumenti per ciascun dirigente.».
Invero, l'oggetto della pubblicazione prevista all'ultimo periodo
dal predetto comma 1-ter costituisce un dato aggregato che contiene
quello di cui al comma 1, lettera c) dello stesso articolo e può
anzi corrispondere del tutto a quest'ultimo, laddove il dirigente non
percepisca altro emolumento se non quello corrispondente alla
retribuzione per l'incarico assegnato.
Il Collegio ritiene, pertanto, di estendere, d'ufficio, ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, recante norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale, la
questione di legittimità costituzionale anche al comma 1-ter
dell'art. 14 del decreto legislativo n. 33/2013, limitatamente alla
prescrizione di cui all'ultimo periodo, che dispone che
«L'amministrazione pubblica sul proprio sito istituzionale
l'ammontare complessivo dei suddetti emolumenti per ciascun
dirigente».
Quanto alla rilevanza e alla non manifesta infondatezza della
ulteriore questione sollevata, negli esclusivi sensi di cui sopra
(ovvero escludendo gli obblighi di comunicazione all'amministrazione
di appartenenza), si richiamano integralmente le argomentazioni già
esposte in ordine all'art. 14, comma 1-bis, decreto legislativo 14
marzo 2013, n. 33, nella parte in cui prevede che le pubbliche
amministrazioni pubblichino i dati di cui all'art. 14, comma 1,
lettere c) ed f), dello stesso decreto legislativo anche per i
titolari di incarichi dirigenziali.
22. In conclusione, sussistono dunque i presupposti di rilevanza
e di non manifesta infondatezza che impongono al Collegio di
sollevare questione di legittimità costituzionale:
dell'art. 14, commi 1-bis e 1-ter del decreto legislativo 14
marzo 2013, n. 33 (inseriti dall'art. 13, comma 1, lettera c), del
decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97), nella parte in cui
prevedono che le pubbliche amministrazioni pubblichino i dati di cui
all'art. 14, comma 1, lettere c) ed f) dello stesso decreto
legislativo anche per i titolari di incarichi dirigenziali, per
contrasto con gli articoli 117, comma 1, 3, 2 e 13 della
Costituzione.
Restano riservate all'esito del giudizio incidentale le
determinazioni definitive sulle questioni preliminari, sul merito e
sulle spese.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Prima
Quater).
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1-bis e
comma 1-ter del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, inseriti
dall'art. 13, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 25 maggio
2016, n. 97, nella parte in cui prevedono che le pubbliche
amministrazioni pubblichino i dati di cui all'art. 14, comma 1,
lettere c) ed f) dello stesso decreto legislativo anche per i
titolari di incarichi dirigenziali, per contrasto con gli articoli
117, comma 1, 3, 2 e 13 della Costituzione;
b) sospende il giudizio in corso;
c) ordina che la presente ordinanza, a cura della Segreteria
della Sezione, sia notificata a tutte le parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei ministri, e comunicata al Presidente del
senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati;
d) dispone la trasmissione degli atti, sempre a cura della
Segreteria, alla Corte costituzionale.
Vista la richiesta degli interessati e ritenuto che sussistano i
presupposti di cui all'art. 52, comma 1, decreto legislativo 30
giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della
parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento
delle generalità nonchè di qualsiasi altro dato idoneo a
identificare la parte interessata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 13 giugno 2017
con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Mezzacapo, Presidente;
Anna Bottiglieri, Consigliere, estensore;
Fabio Mattei, consigliere.

Il Presidente: Mezzacapo


L'estensore: Bottiglieri