1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 19-6-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 278 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 marzo 2002
Ordinanza emessa il 12 marzo 2002 dalla Corte dei conti sez. giur. per la Regione Lazio sul ricorso proposto da Vagnoni Salvatore ed altri contro Ministero della difesa ed altri Pensioni - Militari (dirigenti generali) in quiescenza - Indennita' di posizione - Spettanza solo per i militari collocati a riposo negli anni 1996 e 1997 - Spettanza anche per quelli collocati a riposo nell'anno 1995 - Mancata previsione - Irrazionalita' - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee - Incidenza sui principi di retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata, di garanzia previdenziale e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 1/1991, 42/1993 e 226/1993. - Legge 2 ottobre 1997, n. 334, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 36, 38 e 97. (002C0530) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 19-6-2002)

LA CORTE DEI CONTI

Uditi nella pubblica udienza del 4 marzo 2002, con l'assistenza
del segretario sig.ra Anna Nesticò, l'avv. Mario D'Urso, difensore
dei ricorrenti;
Visto il ricorso iscritto al n. 051701 del registro di
segreteria;
Visti gli atti di causa;
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al
n. 051701 del registro di segreteria, prodotto dai signori Vagnoni
Salvatore, Faina Franco, Antonelli Duilio e Lucernoni Giovanni
rappresentati e difesi dagli avv. Mario D'Urso e Marcello Feola,
giusta procura a margine dell'atto introduttivo;
Contro il Ministero della difesa, il Ministero del tesoro e
l'INPDAP;

Premesso in fatto

I ricorrenti, già dirigenti generali del Ministero della difesa,
collocati a riposo rispettivamente il 1 marzo 1995, 1 giugno 1995, 1
luglio 1995 e 1 marzo 1995 lamentano che l'Amministrazione della
difesa abbia disatteso le loro istanze volte ad ottenere il computo
nel trattamento pensionistico dell'indennità di posizione prevista
dall'art. 1 della legge n. 334/1997 e successive integrazioni.
Sentito i ricorrenti la mancata attribuzione della citata
indennità coincretizza una inammissibile disparità - non
giustificata secondo i canoni della ragionevolezza e della
razionalità - tra i Dirigenti Generali collocati in quiescenza nel
corso del 1995 e quelli andati in pensione successivamente al 1
giugno 1996.
Al riguardo hanno rappresentato che nell'ambito di attuazione
della legge n. 29/1993 la categoria dei dirigenti (ex primi dirigenti
e dirigenti superiori) è stata disciplinata con C.C.N.L., mentre
quella dei dirigenti generali non ha avuto uguale sorte.
Mentre i primi usufruivano dei benefici economici derivanti dal
contratto approvato con provvedimento del Presidente del Consiglio
dei Ministri il 12 dicembre 1996, per i secondi il legisaltore ha
provveduto a concedere acconti per gli anni 1994 - 1995 e 1996
rispettivamente con i dd.pp.rr. 5 settembre 1994, 5 luglio 1995 e 10
maggio 1996 e, nel corso del 1997, con l'art.1 della legge
n. 334/1997 (presumibilmente nell'intento di recuperare lo scompenso
economico venutosi a determinare con la categoria dei dirigenti
contrattualizzati) ha previsto per gli anni 1996-1997 "... a titolo
di anticipazione sui futuri miglioramenti ... una indennità di
posizione correlata esclusivamente alle funzioni dirigenziali e
pensionabile".
Quest'ultima disposizione, inizialmente limitata al biennio
1996-1997, prorogata al 31 dicembre 1998 dall'art. 45, comma 19, del
d.lgs. n. 80/1998 ed, infine, estesa agli anni successivi con
l'art. 24, comma 6 della legge finanziaria 1999, ad avviso dei
ricorrenti, è suscettibile di una interpretazione più aperta che
consenta un più appropriato inserimento nella unicità della riforma
della dirigenza introdotta dalla legge n. 29/1979, che ha scisso il
trattamento economico dirigenziale dalla mera appartenenza alla
qualifica ed ha introdotto il criterio aziendalistico della
commisurazione della retribuzione all'effettivo livello di
responsabilità assunto dai dirigenti.
In tale ottica, ad avviso dei ricorrenti, solo una
interpretazione letterale e restrittiva dei citato art. 1 della legge
n. 334/1997 può condurre a ritenere che il diritto a percepire
l'erogazione di detto compenso competa esclusivamente ai dirigenti
generali in servizio alla data del 1 gennaio 1996 e non anche a
quelli collocati in quiscenza nel corso del 1995.
Sull'argomento svolgono in particolare le seguenti
considerazioni:
1) l'indennità di posizione nella nuova visione
aziendalistica della P.A. assume la veste di competente della
retribuzione che caratterizza il trattamento economico della
dirigenza e quindi non può essere negata, pur nel rispetto della
data di decorrenza, a quei dirigenti generali collocati a riposo nel
1995 che quelle funzioni hanno svolto con le medesime responsabilità
e modalità operative;
2) l'indennità di posizione nella formulazione dell'art. 1
della legge n. 334/1997 rappresenta soltanto un'anticipazione di quel
trattamento economico complessivo predisposto dal legislatore in via
provvisoria, in attesa dell'estensione, anche al rapporto di lavoro
dei dirigenti generali dello Stato, del regime di diritto privato
(d.lgs. n. 29/1973 quale modificato dei dd.lgs. n. 80/1998 e
387/1998) in assonanza con la nuova struttura retributiva stabilita
dal C.C.N.L., già sottoscritto per la restante dirigenza pubblica.
Conclusivamente sulla base di quanto sopra esposto, i ricorrenti
chiedono il riconoscimento del loro diritto a percepire, nel
trattamento pensionistico ad essi spettante, a decorrere dal 1
gennaio 1996, l'indennità di posizione di cui è causa e, in
subordine, la remissione degli atti alla Corte costituzionale.
All'odierna pubblica udienza il difensore dei ricorrenti ha
richiamato ed ampliato le argomentazioni svolte nell'atto
introduttivo del ricorso e nelle memorie successive, insistendo in
particolare sul fatto che:
1) il contenuto del C.C.N.L. per gli anni 1994-1997 risulta,
prima facie, palesemente discriminante a tutto danno dei dirigenti
generali sotto il profilo applicativo, in quanto avendo carattere
retroattivo per la parte economica a decorerre dal 1 gennaio 1994, ha
consentito a numerosi dirigenti superiori e primi dirigenti cessati
nel periodo di vigenza contrattuale di poter fruire del beneficio
economico contrattuale, anche se agli stessi era venuta meno, per
effetto del collocamento a riposo, la correlazione con l'esercizio
effettivo delle funzioni dirigenziali (cfr. art. 35 contratto,
art. 35 normativa economica C.C.N.L. 94/97 e art. 5 parte ec. biennio
94/97);
2) un eventuale richiamo ad un presunto principio di
contenimento della spesa - quale ratio giustificatrice della
limitazione della legge n. 334/1997 - non sarebbe pertinente
considerato l'esiguo numero (13) di dirgenti generali interessati e
l'età avanzata degli stessi.

Considerato in diritto

Questo organo giudicante, nel caso all'esame, è chiamato a
stabilire la sussistenza o meno, in capo ai ricorrenti, del diritto a
vedersi ricompreso nel trattamento pensionistico, alla scadenza
stabilita, il beneficio previsto dall'art. 1 della legge n. 334/1997,
intitolata: Trattamento economico di particolari categorie di
personale pubblico.
Al riguardo la citata disposizione prevede "in attesa
dell'estensione del regime di diritto privato al rapporto di lavoro
dei dirigenti generali dello Stato ed in coerenza con la nuova
struttura retributiva stabilita per la dirigenza pubblica dai
rispettivi contratti collettivi nazionali, ai dirigenti generali e
qualifiche equiparate delle amministrazioni statali, ferme restando
la vigente articolazione in livelli di funzione e le corrispondenti
retribuzioni, spetta per gli anni 1996/1997, in aggiunta al
trattamento economico in godimento, fondamentale ed accessorio, a
titolo di anticipazione sul futuro assetto retributivo da definire in
sede contrattuale, un'indennità di posizione correlata
esclusivamente alle funzioni dirigenziali attribuite e pensionabili
...".
I ricorrenti sostengono, in base ad una interpretazione teologica
e finalistica della disposizione, che anche i dirigenti generali,
collocati a riposo nel corso del 1995, debbono essere considerati
destinatari del beneficio da essa previsto e, quindi, invocano il
diritto a veder inclusa l'indennità di posizione in discorso, dal 1
gennaio 1996, nel loro trattamento pensionistico; di converso,
l'Amministarzione resistente afferma che poichè il suddetto
beneficio "spetta" dal 1 gennaio 1996 lo stesso non può essere
attribuito a coloro che sono stati collocati a riposo prima di tale
data.
La citata interpretazione, a parere dei ricorrenti, induce a
dover ritenere la norma affetta da illegittimità costituzionale con
conseguente necessità di rimettere gli atti alla Suprema Corte per
una pronuncia in merito.
Così individuato il thema decidendum, giova procedere,
preliminarmente, ad una attenta ricostruzione della vicenda.
Con la legge n. 29/1979 il legislatore ha operato, tra l'altro,
la scelta di "privatizzare" il rapporto di pubblico impiego con
conseguente applicazione della disciplina contrattuale del rapporto
di lavoro privato anche ai dirigenti pubblici: 1a dir. e dir. sup.
(art. 2, commi 2 e 3 legge citata).
Ha escluso, invece, esplicitamente, (all'art. 2, comma 4) dal
nuovo regime "privatistico" del rapporto di lavoro dei dipententi
della P.A. i dirigenti generali ed altre categorie equiparate.
Questa deroga, venuta meno a seguito dell'entrata in vigore della
legge n. 59/1997, è stata concretamente superata dal d.lgs.
n. 80/1998.
Per quanto riguarda si è pertanto verificato che la dirigenza ha
avuto subito una compiuta regolamentazione con il C.C.N.L. (approvato
con provvedimento del Presidente del Consiglio dei ministri il 12
dicembre 1996) concernente il periodo 1 gennaio 1994 - 31 dicembre
1997 per gli aspetti normativi e suddiviso in due bienni 1 gennaio
1994 - 31 dicembre 1995 e 1 gennaio 1996 - 31 dicembre 1997 per la
parte economica, mentre per lo stesso periodo alla dirigenza non
contrattualizzata sono stati corrisposti, per via legislativa,
soltanto acconti compensativi.
In tale quadro normativo e nel presumibile intento di ristabilire
le preesistenti differenziazioni stipendiali tra personale dirigente
già contrattualizzato (beneficiario di consistenti aumenti
retributivi) e quello non ancora regolato da rapporto contrattuale in
regime privatistico, è intervenuta la legge 2 ottobre 1997, n. 334
che ha riconosciuto, a favore di quest'ultimo personale, una
indennità di posizione con effetto retro-attivo al 1 gennaio 1996.
Indennità quantificata in 24 e 18 min. annui lordi, in
considerazione delle diverse funzioni svolte e corrisposta a "titolo
di anticipazione sul futuro assetto retributivo" tanto che,
coerentemente, l'art. 41, comma 4, del contratto dei dirigenti
pubblici approvato il 26 febbraio 2001 stabilisce che il trattamento
economico complessivo fissato per i dirigenti di prima fascia (ex
dirigenti generali) è comprensivo anche dell'indennità in parola.
In tale norma i ricorrenti individuano un vulnus al principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione sotto il profilo
della carenza di ragionevolezza della limitazione discriminatoria nei
confronti dei dirigenti generali collocati a riposo entro il 1995,
nonchè per violazione dei criteri di proporzionalità della
retribuzione di cui all'art. 36, dei canoni di garanzia dei diritti
previdenziali di cui all'art. 38 e del principio di buon andamento ed
imparzialità dell'amministrazione di cui all'art. 9 Cost.
In effetti, il quadro dei principi di ordine costituzionale
regolatore della materia presuppone che il trattamento di quiescenza,
quale retribuzione differita deve essere proporzionato alla quantità
e qualità del lavoro a suo tempo prestato, che tra pensione e
retribuzione sussista costantemente una ragionevole corrispondenza,
che sia assicurato al pensionato ed alla sua famiglia, così come al
dipendente in servizio attivo, una esistenza libera e dignitosa.
Infine, la stessa corte costituzionale (cfr. sentenza n. 42/1993
e n. 226/1993) pur affermando l'inesistenza di un principio
costituzionale che imponga l'automatico adeguamento del trattamento
di quiescenza al trattamento di attività, ha avuto modo di affermare
che la proporzionalità e l'adeguatezza della pensione devono
esistere non solo al momento del collocamento a riposo, ma vanno
assicurate anche nel prosieguo.
Orbene nella vicenda all'esame, non può rilevarsi che il
rapporto tra pensione e trattamento di attività ha subito una
sensibile alterazione a danno delle pensioni a seguito del
riconoscimento "a titolo di anticipazione sul futuro assetto
retributivo", con effetto retroattivo al 1 gennaio 1996, della
indennità di posizione stabilita dal primo comma della legge
n. 334/1997 che, tra l'altro, rientra tra gli emolumenti a carattere
generale aventi fissità, continuità e generalità e, in
particolare, "è pensionabile" ai sensi dell'art. 13, comma 1,
lettera a) del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503.
Di tal che questo giudicante è indotto a ritenere che tale
valore differenziale determinatosi, peraltro, nel giro di qualche
anno, sia irrazionale e contrario alla lettera ed allo spirito del
sistema disegnato dagli articoli 3, 36, 38 e 97 della costituzione,
non essendo logico e comprensibile che tra due persone investite
dalle stesse responsabilità, e che abbiano svolto la stessa qualità
e quantità di lavoro, quello più anziano collocato a riposo prima
del 31 dicembre 1995 goda di un trattamento di quiescenza
vistosamente inferiore a quello del suo collega, più giovane di
qualche tempo, che abbia avuto lo stesso sviluppo di carriera e che,
per avventura, sia stato collocato in quiescenza dopo il 1 gennaio
1996 (anche per soli pochi giorni), cioè prima dell'entrata in
vigore della citata legge n. 334/1997, ma in periodo coperto dagli
effetti retroattivi della stessa.
Non appare, pertanto, temerario ipotizzare l'esistenza di
contrasto della disposizione della legge n. 334/1997 con i principi
costituzionali innanzi riportati laddove, disponendo effetti
economici dal 1 gennaio 1996, sembra escludere i ricorrenti dai
miglioramenti attribuiti, invece, al personale collocato in
quiescenza sotto la vigilanza della stessa, ancorchè prima della
relativa emanazione, creando, di conseguenza, una ingiustificata
disparità di trattamento dipendente dalla sola data di pensionamento
e reiterando, quindi, quella stessa situazione nota come "pensione
d'annata", già giustamente censurata dalla Consulta con la sentenza
n. 1/1991, sia per violazione degli articoli 3, 36 e 38 della
Costituzione, sia del principio generale di razionalità e
ragionevolezza della norma giuridica affermato nella giurisprudenza
della suprema Corte.
Nè, nel merito, possono assumere rilievo eccezioni di
difficoltà di bilancio quali elementi impeditivi alla eliminazione
della rilevata ingiustificata sperequazione tra pensione e
trattamento di attività in quanto il ricorso al concetto economico
di "disponibilità di bilancio" appare del tutto inconferente sul
piano del diritto, atteso che tale concetto e, de plano, omogeneo
alla scienza economica, ma chiaramente eterogeneo nella scienza
giuridica che ha esclusivamente nella norma (costituzionale) il
parametro esclusivo nella cui cornice il fatto (nella specie, la
disposizione sospetta di illegittimita) va sussunto e qualificato.
Alla luce delle considerazioni che precedono, deve sollevarsi la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
n. 334/1997, per contrasto con i principi di cui all'art. 3 della
Costituzione, sotto i profili della carenza di razionalità e
ragionevolezza della limitazione discriminatoria disposta e del
contrasto con l'esigenza di tutela del cittadino, nonchè violazione
dei canoni della garanzia dei diritti previdenziali di cui
all'art. 38, del buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione
di cui all'art. 97, di proporzionalità della retribuzione di cui
all'art. 36.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 87;
Giudica rilevante e non manifestamente infondata la questione
di illegittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 36,
38 e 97 Cost., dell'art. 1 della legge n. 334/1997, nella parte in
cui dispone che l'emolumento ivi previsto "spetta" dal 1 gennaio 1996
senza ulteriormente specificare che detto beneficio compete,
altresì, di dirigenti generali collocati in quiescenza nel 1995.
Sospende il presente giudizio e dispone la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale:
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza
sia notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della
Camera dei deputati e, successivamente, le relative attestazioni di
avvenuta notifica e comunicazione siano trasmesse, unitamente agli
atti del giudizio, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma il 4 marzo 2002
Il giudice: Fratocchi Quaglini
02C0530