Serie Generale n. 80 del 5-4-2004
DECRETI, DELIBERE E ORDINANZE MINISTERIALI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
DIRETTIVA 24 marzo 2004
Rilevazione della qualita' percepita dai cittadini. (GU Serie Generale n.80 del 05-04-2004)

A tutti i Ministeri
Uffici di gabinetto
Uffici per la relazione con il pubblico
Alle aziende ed amministrazioni
autonome dello Stato
A tutti gli enti pubblici non economici
Al Consiglio di Stato - Segretariato
generale
Alla Corte dei conti - Segretariato
generale
All'Avvocatura generale dello Stato -
Segretariato generale
Agli organismi di valutazione di cui al
decreto legislativo n. 286/1999
Agli uffici centrali del bilancio
Alla Scuola superiore della pubblica
amministrazione
Al Formez
All'A.R.A.N.
e, per conoscenza:
A tutte le regioni
A tutte le province
A tutti i comuni
Alla Presidenza della Repubblica -
Segretariato generale
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Segretariato generale
All'A.N.C.I.
All'U.P.I.
All'U.N.C.E.M.
Alla Conferenza dei rettori delle
Università italiane
IL MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante «Disciplina
dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri»;
Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante «Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche»;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri
27 gennaio 1994, recante «Principi sull'erogazione dei servizi
pubblici»;
Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, recante
«Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio
e di valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati delle
attività svolte dalle amministrazioni pubbliche a norma dell'art. 11
della legge 15 marzo 1997, n. 59»;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri
11 ottobre 1994, recante «Direttiva sui principi per l'istituzione e
il funzionamento degli Uffici per le relazioni con il pubblico»;
Vista la legge 7 giugno 2000, n. 150, recante «Disciplina delle
attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche
amministrazioni»;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
31 ottobre 2001, recante «Struttura di missione per la comunicazione
e informazione ai cittadini»;
Vista la direttiva del Ministro per la funzione pubblica
13 dicembre 2001, recante «Formazione e valorizzazione del personale
delle pubbliche amministrazioni»;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del
15 novembre 2001, recante «Indirizzi per la predisposizione della
direttiva generale dei Ministri sull'attività amministrativa e sulla
gestione per l'anno 2002»;
Vista la direttiva del Ministro della funzione pubblica 7 febbraio
2002, recante «Direttiva sulle attività di comunicazione delle
pubbliche amministrazioni»;
Vista la direttiva del Ministro per l'innovazione e le tecnologie
20 dicembre 2002, recante «Linee guida in materia di digitalizzazione
dell'amministrazione»;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri
8 novembre 2002, recante «Indirizzi per la programmazione strategica
e la predisposizione delle direttive generali dei Ministri per
l'attività amministrativa e la gestione per l'anno 2003»;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
29 novembre 2002, recante «Delega di funzioni del Presidente del
Consiglio dei Ministri in materia di funzione pubblica al Ministro
senza portafoglio avv. Luigi Mazzella»;
E m a n a
la presente direttiva:
1. Premessa.
Il processo di trasformazione e modernizzazione delle
amministrazioni pubbliche avviato nei primi anni novanta è stato
guidato soprattutto dalla necessità di migliorare la soddisfazione
dei cittadini e delle imprese per i servizi offerti dalle
amministrazioni pubbliche.
In tale processo, hanno assunto particolare importanza il tema
della qualità dei servizi pubblici e il ruolo centrale del
cittadino, non solo nella veste di destinatario dei servizi ma anche
quale risorsa strategica per valutare la rispondenza dei servizi
erogati ai bisogni reali, così come percepiti dai soggetti fruitori.
Già il decreto legislativo n. 29 del 1993 nell'art. 12, così come
la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 gennaio
1994, individuavano la partecipazione e l'ascolto dei cittadini quali
strumenti utili e costruttivi per verificare la qualità e
l'efficacia dei servizi prestati.
Nonostante tale esigenza sia oggi largamente riconosciuta, e
nonostante le numerose iniziative attivate dalle amministrazioni,
permangono ancora incertezze nell'individuazione delle soluzioni più
appropriate. Uno degli strumenti più utilizzati è la misurazione
del grado di soddisfazione degli utenti o, in altri termini, del
grado della qualità percepita da parte dei cittadini e delle
imprese, comunemente denominata indagine di customer satisfaction.
Le indagini sul grado di soddisfazione degli utenti dei servizi
pubblici servono ad ascoltare e comprendere a fondo i bisogni che il
cittadino-cliente esprime, porre attenzione costante al suo giudizio,
sviluppare e migliorare la capacità di dialogo e di relazione tra
chi eroga il servizio e chi lo riceve. Rilevare la customer
satisfaction consente alle amministrazioni di uscire dalla propria
autoreferenzialità, aiutandole a relazionarsi con i cittadini, a
conoscere e comprendere sempre meglio i bisogni dei destinatari
ultimi delle proprie attività e a riprogettare, di conseguenza, sia
le politiche pubbliche che il sistema di erogazione dei servizi.
Occorre quindi che le amministrazioni diventino maggiormente capaci
di dare valore al punto di vista del cittadino e occorre che
l'ascolto diventi una funzione permanente, pianificata, organizzata e
governata dei servizi pubblici.
2. Gli obiettivi della direttiva.
In linea con la volontà del Governo di attuare un radicale
processo di cambiamento e ammodernamento della pubblica
amministrazione, scopo di questa direttiva è di promuovere,
diffondere e sviluppare l'introduzione nelle amministrazioni
pubbliche di metodi di rilevazione sistematica della qualità
percepita dai cittadini, basati sull'ascolto e sulla partecipazione,
finalizzati a progettare sistemi di erogazione dei servizi tarati sui
bisogni effettivi dei cittadini, utilizzando al meglio le risorse
disponibili.
Le indagini sulla qualità percepita contribuiscono infatti a:
definire nuove modalità di erogazione dei servizi o interventi
di miglioramento di quelle esistenti, dimensionandone le
caratteristiche tecniche alle effettive esigenze dei cittadini e
delle imprese;
favorire il coinvolgimento e la partecipazione dell'utente nelle
fasi di accesso, di fruizione e di valutazione del servizio, in modo
da rafforzare il rapporto di fiducia tra amministrazione e cittadino.
3. Gli impegni richiesti alle amministrazioni pubbliche.
Per il raggiungimento degli obiettivi di questa direttiva le
amministrazioni pubbliche sono tenute ad assumere alcuni precisi
impegni.
Il primo impegno riguarda la progettazione e lo svolgimento di
periodiche rilevazioni della qualità dei servizi pubblici percepita
dai cittadini, approntando metodologie e strumenti adeguati.
Il secondo impegno riguarda la diffusione con mezzi idonei dei
risultati della rilevazione e la definizione, in correlazione con gli
esiti delle analisi effettuate, delle strategie di intervento e dei
programmi di miglioramento, in modo da adeguare progressivamente i
servizi ai bisogni dei cittadini, soprattutto in termini di accesso e
di fruibilità.
Il terzo impegno consiste nel favorire all'interno delle
amministrazioni lo sviluppo della cultura della misurazione e del
miglioramento continuo della qualità, coinvolgendo i diversi livelli
decisionali nonchè tutti gli operatori dei servizi.
Il quarto impegno consiste nella creazione delle specifiche
competenze professionali necessarie a progettare e gestire le
indagini sulla qualità percepita.
4. Le indicazioni da seguire per la realizzazione e l'utilizzo delle
rilevazioni sulla qualità percepita.
I. Significato e utilizzazione delle rilevazioni sulla qualità
percepita.
La qualità di un servizio può essere definita come la globalità
degli aspetti e delle caratteristiche di un servizio da cui dipendono
le sue capacità di soddisfare completamente un dato bisogno. In tal
senso, il monitoraggio della qualità percepita assume lo specifico
significato di strumento utile al miglioramento continuo della
qualità del servizio. Conoscere le aspettative e i bisogni del
destinatario del servizio è una condizione indispensabile per
costruire indicatori di misurazione e verifica della qualità, come
rapporto tra prestazioni erogate e bisogni soddisfatti.
Il valore della customer satisfaction nelle amministrazioni
pubbliche consiste nell'individuare il potenziale di miglioramento
dell'amministrazione, nonchè dei fattori su cui si registra lo
scarto maggiore tra ciò che l'amministrazione è stata in grado di
realizzare e ciò di cui gli utenti hanno effettivamente bisogno o
che si aspettano di ricevere dalla stessa amministrazione. Rilevare
la customer satisfaction serve a costruire un modello di relazione
amministrazione-cittadini basato sulla fiducia e a dare nuova
legittimazione all'azione pubblica fondata sulla capacità di dare
risposte tempestive e corrispondenti ai reali bisogni dei cittadini e
delle imprese.
Si tratta, quindi, di verificare rispetto a specifici servizi
offerti dalle amministrazioni:
lo scostamento tra i bisogni del cittadino ed il punto di vista
dell'amministrazione tenuto conto delle circostanze che i bisogni e
le attese non sono sempre ben compresi dall'amministrazione e che
amministrazione e cittadini possono attribuire un ordine di priorità
diverso ai bisogni;
lo scostamento tra le attese del cittadino e i livelli di
servizio definiti, in considerazione del fatto che spesso
l'insoddisfazione del cittadino dipende dal disallineamento tra le
proprie attese e i livelli di prestazione previsti
dall'amministrazione;
lo scostamento tra i livelli di servizio definiti (e promessi) e
le prestazioni effettivamente fornite, ascrivibile a disservizi nei
processi di produzione e di erogazione dei servizi;
lo scostamento tra le prestazioni effettivamente erogate e la
percezione del cittadino, il cui grado di soddisfazione dipende anche
da aspetti soggettivi e relativi alla propria personale esperienza di
fruizione del servizio.
Va tenuto inoltre presente che, con i necessari adattamenti, la
rilevazione della customer satisfaction può essere effettuata anche
da quelle amministrazioni che non erogano direttamente servizi al
cittadino, ma svolgono in prevalenza funzioni di programmazione e di
regolazione (come è il caso, ad esempio, di molte amministrazioni
centrali, di interi settori di attività di regioni e province,
etc.). Ciò è particolarmente utile per rilevare la soddisfazione
del cliente interno, sia esso un'altra unità organizzativa interna
della stessa amministrazione oppure un'altra amministrazione
pubblica.
Per favorire il corretto ed efficace utilizzo di questo strumento,
è utile precisare che cosa non è un'indagine di customer
satisfaction:
non è un sondaggio d'opinione e cioè uno strumento finalizzato
a misurare il consenso della cittadinanza nei confronti del livello
politico o il grado di notorietà dell'amministrazione;
non è la semplice distribuzione di un questionario di gradimento
distribuito senza aver definito le relative modalità di
predisposizione, somministrazione, elaborazione ed utilizzo;
non è un dato statistico fine a sè stesso, dal momento che i
dati rilevati assumono il valore di informazioni significative solo
se correlati a possibili azioni e interventi di miglioramento;
non è una misura dell'adeguatezza del personale e dei servizi a
diretto contatto con il l'utente, in quanto misura la capacità di
tutta l'organizzazione di generare valore per il cittadino e riguarda
tutti gli aspetti del servizio (tecnici, relazionali, ambientali, di
immagine, economici, organizzativi).
La rilevazione della customer satisfaction è particolarmente utile
nei casi in cui:
si definiscono le politiche di intervento nelle fasi della
pianificazione e dell'individuazione delle scelte e delle priorità;
si intende valutare l'impatto degli interventi di miglioramento
dei servizi, per verificarne il riconoscimento da parte del
cittadino;
si impostano gli strumenti di controllo e valutazione interni
(controllo di gestione, valutazione dei dirigenti, controllo
strategico etc.).
È sconsigliato l'utilizzo di rilevazioni della qualità percepita
nei contesti dove i servizi non hanno raggiunto un minimo livello di
strutturazione organizzativa, in quanto le condizioni di un percorso
di miglioramento sono collegate ad una realtà definita e ad una
relazione con il cittadino consolidata.
II. Fasi del processo di rilevazione.
Il processo di rilevazione della qualità percepita consiste in
quattro distinte fasi che devono essere puntualmente rispettate per
il successo dell'iniziativa.
a. La preparazione della rilevazione.
Nella fase preparatoria della rilevazione viene definito l'ambito e
l'obiettivo dell'indagine. Viene deciso se realizzare la ricerca con
risorse interne oppure se ricorrere a professionalità esterne e
viene scelto il modello di rilevazione più adeguato all'obiettivo.
Durante questa fase è utile effettuare una pre-indagine esplorativa
per verificare:
l'eventuale esistenza di dati già disponibili presso
l'amministrazione o fornitori esterni (ISTAT, associazioni di
categoria, etc,), da utilizzare quale base per la ricerca;
la qualità dei dati esistenti in termini di completezza,
aggiornamento, grado di dettaglio, neutralità, etc;
le modalità di svolgimento del servizio anche mediante momenti
di osservazione diretta.
b. La raccolta dei dati.
Questa fase è costituita dalle seguenti attività principali:
la raccolta di informazioni (attraverso interviste, focus group,
etc.) per definire meglio i fattori di soddisfazione da prendere in
considerazione ai fini dell'indagine e i bisogni/attese da
verificare;
la progettazione degli strumenti di rilevazione, delle modalità
di somministrazione, e la scelta dell'ampiezza dell'eventuale
campione;
la somministrazione degli strumenti predisposti (intervista
personale, intervista telefonica, questionari da compilare a cura
dell'utente, etc.) con modalità che favoriscano la partecipazione
del cittadino, nonchè la comprensione delle domande e che
garantiscano l'obiettività dell'inchiesta.
c. L'elaborazione e l'interpretazione dei dati.
In questa fase vengono elaborati ed interpretati i dati raccolti
per valutare la soddisfazione dei cittadini, evidenziando la
distribuzione degli utenti tra i diversi livelli di soddisfazione, la
graduazione per importanza dei bisogni rilevati, le soglie minime e
le soglie massime di attesa per la soddisfazione di ciascun bisogno,
le soglie di tolleranza, le ragioni della presenza di forti aree di
insoddisfazione o di gradimento, i punti di forza del servizio e le
aree di debolezza su cui intervenire con azioni di miglioramento.
d. La presentazione e l'utilizzazione dei risultati.
È questa la fase conclusiva, nella quale si procede alla
presentazione dei risultati all'interno e all'esterno
dell'amministrazione in funzione della loro utilizzazione, per
definire piani di miglioramento operativi, allocare specifiche
responsabilità di miglioramento, controllare l'andamento dei
risultati ottenuti, attuare tutte le azioni correttive e preventive,
attivare l'orientamento all'utente dell'intera organizzazione in una
logica di servizio, soddisfare pienamente le esigenze dei destinatari
anticipando le loro aspettative.
III. Suggerimenti per garantire la buona riuscita dell'indagine.
Per garantire la buona riuscita dell'indagine occorre adottare
alcuni accorgimenti operativi che non assumono valore prescrittivo ma
che vengono qui indicati quali linee-guida e consigli pratici per le
amministrazioni.
a. Seguire un percorso corretto.
È importante definire puntualmente le fasi e gli elementi del
percorso, pur con tutta la flessibilità e disponibilità alle
modifiche che potrebbero rendersi necessarie nel tempo. Le azioni da
compiere sono le seguenti:
definire l'ambito, gli obiettivi e i vincoli dell'indagine (di
risorse, di tempo, di estensione etc.);
definire il programma di lavoro, individuando il responsabile del
progetto, le fasi operative, il personale da coinvolgere, i tempi di
attuazione, i costi ed i benefici.
b. Definire il ruolo degli attori coinvolti.
I principali ruoli-chiave nelle indagini di customer satisfaction
sono i seguenti:
il vertice decisionale dell'amministrazione, sia esso il livello
politico o il livello diigenziale, di cui sono essenziali il
coinvolgimento, l'impegno, nella qualità di primo destinatario dei
risultati sulla efficacia delle prestazioni e di primo responsabile
della defmizione degli obiettivi di miglioramento dei servizi e
dell'allocazione delle risorse;
le unità organizzative deputate a promuovere e diffondere,
all'interno dell'amministrazione, la cultura della qualità dei
servizi, anche attraverso iniziative di formazione;
l'ufficio relazioni con il pubblico il cui compito precipuo, come
prevede l'art. 8, comma 2, della legge 7 giugno 2000, n. 150, è
quello di attuare, mediante l'ascolto dei cittadini e la
comunicazione interna, i processi di verifica della qualità dei
servizi e di gradimento degli stessi da parte degli utenti;
gli operatori a stretto contatto con i fruitori dei servizi, che
sono la naturale interfaccia con i bisogni e le aspettative dei
cittadini, e in generale tutti gli operatori dei servizi valutati,
per favorire la loro partecipazione attiva all'indagine e soprattutto
la condivisione dei risultati e dei possibili percorsi di
miglioramento;
gli utenti, anche attraverso le loro organizzazioni
rappresentative, in quanto destinatari dei servizi, sia nella fase di
preparazione dell'indagine per contribuire all'individuazione dei
parametri e degli indicatori di soddisfazione, sia nella fase di
raccolta dei dati nella quale svolgono il ruolo di soggetti attivi,
sia nelle fasi di interpretazione, presentazione e di utilizzo dei
risultati, anche in funzione della definizione e della realizzazione
dei programmi di miglioramento.
c. Curare la comunicazione interna ed esterna.
Negli interventi di rilevazione della qualità percepita, la
comunicazione interna riveste un ruolo di grande importanza per:
il coinvolgimento e la motivazione delle persone, la promozione
di atteggiamenti positivi e costruttivi e l'attenuazione delle
resistenze al cambiamento;
la costruzione della cultura della customer satisfaction in
termini di rafforzamento del valore della centralità del cittadino,
di accettazione di nuovi paradigmi organizzativi, di superamento
delle routine e di ricerca del miglioramento;
il mantenimento nel tempo dell'adesione ai programmi di customer
satisfaction;
Anche la comunicazione esterna svolge un ruolo di grande rilievo in
quanto:
favorisce la partecipazione attiva dei cittadini all'intervento;
rafforza la credibilità dell'amministrazione, conferendo
trasparenza ai dati raccolti, rendendo visibile l'organizzazione dei
servizi e mostrando come le azioni correttive abbiano inciso sulla
loro qualità.
È di primaria importanza che le azioni di comunicazione siano
programmate fin dall'inizio, quali parti integranti e non marginali
dell'iniziativa, con la partecipazione dei vertici
dell'amministrazione. Può risultare anche utile, a fronte dei
risultati ottenuti, utilizzare la comunicazione come strumento per
rafforzare e divulgare il buon esito delle iniziative.
d. Gestire al meglio l'eventuale ricorso a consulenti esterni.
Per realizzare i propri programmi di rilevazione della customer
satisfaction l'amministrazione può utilizzare risorse interne o
ricorrere a professionalità esterne. La titolarità e la
responsabilità dell'intervento è comunque dell'amministrazione. La
consulenza può essere utilizzata in alcune fasi e con specifici
ruoli:
scelta del modello, dell'ampiezza e delle modalità
dell'intervento e valutazione dei costi e dei benefici;
rafforzamento della consapevolezza dell'importanza strategica
della customer satisfaction sia negli amministratori che negli
operatori dei servizi;
effettuazione delle rilevazioni tenuto conto che il consulente
può agire in modo più neutrale, cogliendo dal cittadino maggiori
spunti ed indicazioni;
trasferimento della metodologia e degli strumenti al personale
interno perchè diventino patrimonio dell'amministrazione.
e. Raccordare le rilevazioni ai processi decisionali e ai sistemi
gestionali.
Le valutazioni della qualità percepita per poter influire
efficacemente sul sistema organizzativo delle amministrazioni devono
essere raccordate con i principali sistemi gestionali delle stesse
amministrazioni e cioè con:
il sistema di programmazione e di controllo, per mettere il
vertice dall'amministrazione in grado di assumere le proprie
decisioni sulla base di valutazioni che riguardano anche la capacità
dell'amministrazione di soddisfare i bisogni dei cittadini;
il sistema premiante, da orientare anche al miglioramento della
qualità sulla base dei giudizi espressi dai destinatari dei servizi;
i modelli gestionali per la qualità (quali le norme ISO), che
individuano, unitamente alla gestione per processi, al miglioramento
continuo, al ruolo della direzione ed alla verifica dei risultati, la
customer satisfaction quale leva strategica per il miglioramento e lo
sviluppo dell'organizzazione.
f. Prevedere la continuità delle rilevazioni.
Le rilevazioni di customer satisfaction non possono costituire
fatti meramente episodici. È la continuità nel tempo, infatti, che
consente di capire l'evoluzione dei bisogni e delle attese dei
cittadini e di monitorare la capacità dell'amministrazione di
adeguarsi ai cambiamenti e di adeguare i propri standard di
attività. La continuità di rilevazione fornisce all'amministrazione
anche la possibilità di capire in quale misura le azioni correttive
adottate si sono tradotte in risultati effettivi e percepiti
positivamente dai cittadini.
Si suggerisce che le rilevazioni di base sui bisogni e sulle attese
dei cittadini, sulle scale di priorità e sulle soglie di tolleranza
vengano ripetute ogni quattro o cinque anni e in occasione di grandi
cambiamenti normativi, organizzativi o tecnologici. Le indagini del
livello di soddisfazione dei cittadini, più agili e meno costose,
dovrebbero essere invece effettuate con frequenza maggiore,
preferibilmente annuale.
5. Gli strumenti per l'attuazione della direttiva.
Per aiutare operativamente le amministrazioni a pianificare,
condurre ed utilizzare efficacemente le rilevazioni di customer
satisfaction, in attuazione di questa direttiva il Dipartimento della
funzione pubblica, nell'ambito del Programma cantieri, ha realizzato
il manuale operativo La customer satisfaction nelle amministrazioni
pubbliche: Valutare la qualità percepita dai cittadini (collana
Analisi e strumenti per l'innovazione del Dipartimento della funzione
pubblica). Il Manuale può essere acquisito dalle amministrazioni
interessate secondo le modalità indicate sul sito
www.funzionepubblica.it
Roma, 24 marzo 2004
Il Ministro: Mazzella