1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 26-7-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 309 SENTENZA 11 - 20 luglio 2000
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Conflitto tra Stato e Provincia autonoma - Ricorso della Provincia di Bolzano, in relazione a provvedimenti giudiziari, ritenuti lesivi delle proprie competenze - Giudizio innanzi alla Corte costituzionale - Rappresentanza e difesa dell'autorita' giudiziaria - Mancata costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei ministri - Conseguente ricorso del Sostituto Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale di Bolzano, per conflitto tra poteri dello Stato, nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri - Lamentata mancanza di un'intesa o comunque della richiesta di un parere all'autorita' giudiziaria interessata - Necessita' di un intervento nella sede normativa competente a colmare la lacuna denunciata - Inammissibilita' del conflitto. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 39, terzo comma; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 27. (000C0815) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 26-7-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Francesco GUIZZI, Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI,
Cesare RUPERTO, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della mancata costituzione del Presidente del
Consiglio dei Ministri nel giudizio per conflitto di attribuzione tra
la Provincia autonoma di Bolzano e lo Stato iscritto al n. 3 del
registro conflitti 1999, avente a oggetto atti emessi dal Sostituto
Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale di
Bolzano, nei limiti in cui la determinazione di non costituirsi non
è stata preceduta da una intesa o da una richiesta di parere allo
stesso pubblico ministero, promosso con ricorso della Procura della
Repubblica presso la Pretura circondariale di Bolzano, notificato il
26 gennaio 2000, depositato in cancelleria l'8 febbraio 2000 e
iscritto al n. 5 del registro conflitti 2000.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 maggio 2000 il giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;
Uditi il dott. Robert Schülmers per la Procura della Repubblica
presso la Pretura circondariale di Bolzano e l'avvocato dello Stato
Ignazio Francesco Caramazza per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 3 giugno 1999, il Sostituto
Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale di
Bolzano ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, in relazione alla
mancata costituzione di quest'ultimo nel giudizio (iscritto al
registro conflitti n. 3 del 1999) per conflitto di attribuzione di
fronte alla Corte costituzionale promosso dalla Provincia autonoma di
Bolzano contro lo Stato a seguito di due atti (decreto di esibizione
documentale e lettera ai Presidi delle scuole della Provincia) emessi
dal pubblico ministero nel corso di un procedimento penale contro
funzionari della medesima Provincia.
Precisato che ai sensi dell'art. 112 della Costituzione il
pubblico ministero è il titolare diretto ed esclusivo dell'attività
di indagine finalizzata all'esercizio dell'azione penale, e che in
riferimento a detta funzione esso è legittimato a sollevare il
conflitto, il ricorrente rileva che nei conflitti tra Stato e Regioni
o Province autonome, in base al consolidato orientamento della
giurisprudenza costituzionale, sono legittimati a costituirsi in
giudizio soltanto gli enti dai quali e nei confronti dei quali può
essere sollevato il conflitto stesso, cioè il Presidente del
Consiglio dei Ministri e il Presidente della Giunta regionale,
essendo stata di recente esclusa la possibilità di interpretare
l'art. 20, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, nel senso
di riconoscere il diritto di qualsiasi organo statale a intervenire
in qualsiasi giudizio pendente innanzi alla Corte costituzionale
(sentenza n. 350 del 1998). Inoltre, il ricorrente sottolinea che
atti di giurisdizione possono essere a base di conflitto di
attribuzioni tanto tra Regioni e Stato che tra poteri dello Stato, ma
soltanto in questo secondo caso i singoli organi giudiziari sono
legittimati a stare in giudizio, mentre nel primo caso il potere di
costituirsi in giudizio spetta unicamente al Presidente del Consiglio
dei Ministri o al Ministro da lui delegato, in rappresentanza dello
Stato quale ordinamento unitario.
È chiara dunque prosegue il ricorrente la diversità di
disciplina che contraddistingue i due diversi tipi di giudizi di
regolamento di competenza, sotto il profilo della legittimazione a
stare in giudizio, allorchè oggetto dell'impugnazione sia un atto
del pubblico ministero: se a impugnare l'atto è un altro potere
dello Stato, il pubblico ministero potrà legittimamente contraddire
in giudizio, mentre se a promuovere il conflitto è una Regione o una
Provincia autonoma lo stesso pubblico ministero non avrà la
possibilità di contrastare la prospettazione della ricorrente,
potendo confidare soltanto nell'intervento del Presidente del
Consiglio dei Ministri, e ciò benchè in entrambi i casi possa darsi
l'effetto dell'annullamento dell'atto del potere giudiziario che è
stato impugnato (artt. 38 e 41 della legge n. 87 del 1953).
Questa differenziazione, fonte di possibili incongruenze (come
quella per cui nel conflitto tra enti il potere giudiziario si trova
a essere difeso dallo stesso organo statale che, nell'altra sede,
potrebbe esserne la controparte), è stata del resto rilevata anche
dalla Corte costituzionale, allorchè ha avvertito l'esigenza di una
"autonoma rappresentanza e difesa dell'ordine giudiziario" nei
conflitti tra enti nei quali siano in discussione provvedimenti della
magistratura (sentenza n. 70 del 1985).
Il ruolo di rappresentanza dello Stato nella sua unità assegnato
al Presidente del Consiglio dei Ministri, prosegue il ricorrente, non
fa venire meno l'istituzionale indipendenza rispetto a ogni altro
potere statale che gli artt. 101, 104, 107 e 112 della Costituzione
garantiscono al pubblico ministero: la ripercussione delle scelte
processuali del rappresentante Presidente del Consiglio dei Ministri
nella sfera degli interessi propri ed esclusivi del potere
giudiziario rappresentato determinerebbe, secondo il ricorrente, la
necessità di ricercare un punto di equilibrio tra i diversi
interessi in gioco, attraverso il ricorso all'istituto di carattere
generale dell'intesa, quale mezzo di coordinamento e componimento di
rapporti tra enti e autorità diversi, o comunque attraverso una
preventiva consultazione dell'organo giudiziario coinvolto da parte
del Presidente del Consiglio dei Ministri; ciò nel quadro delle
regole di correttezza e di lealtà che devono ispirare i rapporti tra
governo e autorità giudiziaria, per il rispetto delle attribuzioni a
ciascuno spettanti, come la stessa Corte costituzionale ha
riconosciuto (sentenza n. 410 del 1998).
La presidenza del Consiglio dei ministri, al contrario, ha
proceduto alle sue determinazioni senza interessare in alcun modo la
Procura della Repubblica, neppure attraverso la semplice richiesta di
un parere, con conseguente lesione "di attribuzioni riconosciute al
ricorrente dal principio generale dell'intesa e dal principio di
leale cooperazione tra poteri dello Stato".
Infine, il ricorrente rileva che non è di ostacolo
all'accoglimento del ricorso il fatto che la eventuale sentenza della
Corte non potrebbe produrre alcun effetto in ragione della oramai
intervenuta decadenza dello Stato dalla facoltà di costituirsi nel
giudizio promosso dalla Provincia, in quanto ciò non farebbe
comunque venire meno l'interesse della Procura a ottenere una
decisione sulla spettanza delle attribuzioni in contestazione, ciò
che rappresenta l'oggetto principale del giudizio della Corte,
secondo l'art. 38 della legge n. 87 del 1953.

2. - Con ordinanza n. 470 del 1999, la Corte costituzionale ha
dichiarato l'ammissibilità del conflitto proposto dal Sostituto
Procuratore di Bolzano; il ricorso e l'ordinanza sono stati
regolarmente notificati in data 26 gennaio 2000 e depositati il
successivo 8 febbraio.

3. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo una declaratoria di inammissibilità e, nel merito,
il rigetto del ricorso.
Quanto all'ammissibilità, l'Avvocatura osserva che il ricorrente
non contesta nè la spettanza al Presidente del Consiglio delle
attribuzioni in discorso, vale a dire la legittimazione passiva nel
conflitto promosso dalla Provincia autonoma nei confronti dello
Stato, nè il potere di determinarsi circa la costituzione in quel
giudizio; egli contesta infatti solo le modalità di esercizio di
quella attribuzione.
Così essendo, il ricorso per conflitto di attribuzione, in
quanto concernente non la spettanza del potere ma le concrete
modalità di esercizio del medesimo da parte del Presidente del
Consiglio dei Ministri sarebbe, ad avviso dell'Avvocatura,
inammissibile.
Nel merito, l'Avvocatura sostiene il rigetto del ricorso,
osservando che non ha senso chiedere, come fa il magistrato
ricorrente, la necessità di una audizione o di un previo parere del
potere giudiziario, in vista della decisione sulla costituzione o
meno del Presidente del Consiglio nel giudizio costituzionale,
poichè tale affermazione comporterebbe pur sempre la prevalenza
della determinazione di natura politica del Presidente del Consiglio
dei Ministri, e ciò non salvaguarderebbe in alcun modo nella
prospettiva da cui muove il Sostituto Procuratore l'indipendenza
della magistratura.
In ogni caso, prosegue l'Avvocatura, non risulta affatto, nel
vigente sistema costituzionale, un "principio generale di intesa" tra
gli organi dello Stato; nè il principio di leale collaborazione tra
poteri dello Stato può implicare la necessità giuridica della
previa concertazione tra tutti gli organi interessati alle modalità
di esercizio di ogni potere pubblico.
Infine, l'Avvocatura rileva che deve ammettersi solo una delle
due possibilità di ricostruzione del sistema: o la Costituzione ha
abilitato ogni potere dello Stato a interloquire nel giudizio per
conflitto di attribuzioni di cui all'art. 134, sia nei confronti
degli altri poteri dello Stato che nei confronti delle Regioni, e
allora ciò pone un problema di conformità alla Costituzione
dell'art. 39 della legge n. 87 del 1953; o, al contrario, la
Costituzione non impone tale estensione della tutela processuale dei
singoli poteri dello Stato nei conflitti di attribuzione tra enti, e
allora, oltre a non porsi alcun problema di costituzionalità del
citato art. 39, deve ritenersi del tutto legittimo il comportamento
del Presidente del Consiglio dei Ministri che ha ritenuto, secondo le
proprie valutazioni, di non costituirsi nel giudizio per conflitto
promosso dalla Provincia di Bolzano.

4. - In prossimità dell'udienza, hanno depositato memorie sia la
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano (quale
ufficio ora "incorporante" la Procura presso la Pretura
circondariale, a norma dell'art. 31 del decreto legislativo 19
febbraio 1998, n. 51), in persona del Sostituto Procuratore, sia
l'Avvocatura generale dello Stato.
4.1. - Il ricorrente, insistendo per l'ammissibilità del
conflitto e, nel merito, contestando - anche con richiami alla
giurisprudenza costituzionale, in particolare alla sentenza n. 379
del 1992 - le argomentazioni svolte dall'Avvocatura nel suo atto di
costituzione in giudizio, ribadisce la necessità di ricercare una
soluzione al problema del contraddittorio nei conflitti tra enti
aventi a oggetto atti del potere giudiziario, imperniata sul
principio della leale collaborazione e dell'intesa, per salvaguardare
- allo stato e in attesa di una auspicabile nuova disciplina
legislativa - le prerogative di indipendenza della magistratura.
4.2. - L'Avvocatura dello Stato ribadisce d'altra parte le
proprie conclusioni nel senso dell'inammissibilità e del rigetto del
ricorso.
In particolare, l'Avvocatura eccepisce l'inammissibilità del
conflitto anche sotto il profilo soggettivo, nel senso che il
Sostituto Procuratore della Repubblica non potrebbe dirsi l'organo
competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui
appartiene: tale competenza, si afferma nella memoria, andrebbe
riconosciuta solo al Procuratore della Repubblica, in quanto il
sostituto non assumerebbe autonomo rilievo, data la connotazione
gerarchica dell'ufficio.
Quanto al merito, l'Avvocatura ribadisce che nell'ordinamento non
esiste un principio della necessaria tutela processuale di ogni
potere dello Stato, sia pure nella forma della intesa o della previa
consultazione, nei giudizi costituzionali. Dalla disciplina di questi
ultimi, anzi, emerge la contraria impostazione della limitazione
della legittimazione processuale, nei conflitti tra enti, agli organi
di vertice.
La partecipazione al giudizio costituzionale di organi statali
diversi da quello di vertice, prosegue la memoria, è dunque prevista
solo come eccezione, nei conflitti interorganici (art. 37 della legge
n. 87 del 1953 e art. 26 delle norme integrative); potrebbe
convenirsi con il ricorrente - conclude l'Avvocatura - circa
l'esigenza di dare voce al potere giudiziario in casi come quello in
esame, ma ciò non potrebbe avvenire se non per opera del
legislatore, costituzionale oppure ordinario, ovvero per decisione
della Corte costituzionale, in sede di adozione di (nuove) norme
integrative.

Considerato in diritto

1. - Il presente conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato
è promosso dalla Procura della Repubblica presso la Pretura
circondariale di Bolzano in persona di un suo sostituto, designato ad
esercitare le funzioni di pubblico ministero in un procedimento
penale contro funzionari della Provincia autonoma di Bolzano, in
riferimento a due atti del quale la Provincia autonoma medesima,
ritenendo lese le proprie competenze costituzionali, ha in precedenza
promosso conflitto di attribuzioni contro lo Stato. Poichè in tale
conflitto costituzionale tra Provincia autonoma e Stato, la
Presidenza del Consiglio dei ministri non si è costituita per
difendere le attribuzioni dell'organo del potere giudiziario da cui
provengono gli atti che hanno dato motivo al conflitto, il Sostituto
Procuratore promuove il presente conflitto contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri in relazione alla suddetta mancata
costituzione nel giudizio costituzionale "senza che sia previamente
intervenuta un'intesa o sia stato comunque richiesto un parere al
pubblico ministero i cui atti sono stati impugnati dalla Provincia
autonoma di Bolzano".

2. - Il conflitto è inammissibile.
2.1. - Il problema posto con il presente ricorso per conflitto di
attribuzione riguarda la partecipazione al giudizio per conflitto di
attribuzioni tra Stato e Regioni o Province autonome dell'autorità
giudiziaria, quando la controversia abbia avuto origine da un suo
atto che si ritenga lesivo di una competenza costituzionale e del
quale si chieda l'annullamento.
Nella configurazione attuale di tali conflitti, per lo Stato è
sempre e solo legittimato a intervenire il Presidente del Consiglio
dei Ministri (art. 39, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
e art. 27 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale) anche quando, come nel caso che ha dato origine al
presente giudizio, siano in discussione atti provenienti da organi
dello Stato che, per la natura delle funzioni che sono chiamati a
esercitare, godono secondo la Costituzione di una posizione di
assoluta autonomia e indipendenza dal Governo. Si comprende perciò
quella "esigenza di autonoma rappresentanza e difesa dell'ordine
giudiziario anche nei conflitti tra Stato e Regioni nei quali siano
in discussione provvedimenti giudiziari", sulla quale questa Corte,
conformemente a rilievi numerose volte prospettati dai commentatori,
già con la sentenza n. 70 del 1985 ha richiamato l'attenzione,
esigenza al cui soddisfacimento mira ora il presente conflitto di
attribuzioni.
Sennonchè, a tale carenza occorre come ha rilevato la difesa del
Presidente del Consiglio dei Ministri - che si ponga rimedio in via
normativa, non essendo possibile ovviare a essa in via di
interpretazione e applicazione dell'ordinamento vigente. Questo pone
bensì l'esigenza di un'idonea rappresentanza e difesa dell'autorità
giudiziaria nei giudizi su conflitto di attribuzioni in cui sia
coinvolto l'esercizio dei suoi poteri, ma non fornisce indicazioni
sufficienti circa il modo di colmare la lacuna, cosicchè si possa
provvedere al riguardo da questa Corte nell'esercizio dei poteri
giurisdizionali che le spettano.
La riprova di quanto testè osservato sta nello stesso ricorso
per conflitto qui in discussione, per mezzo del quale si chiede che,
nel riconoscere la carenza di potere del Presidente del Consiglio dei
Ministri nel determinarsi autonomamente in relazione ai suoi poteri
di intervento nel giudizio, quando siano in questione atti
dell'autorità giudiziaria, la Corte costituzionale detti essa stessa
una disciplina relativa alle procedure da seguire e ai poteri
esercitabili dall'organo giudiziario interessato: una disciplina che
- indipendentemente dalla congruità delle specifiche soluzioni
indicate dal ricorrente, con riguardo alla reciproca posizione
costituzionale del potere esecutivo e dell'ordine giudiziario -
verrebbe necessariamente a configurarsi come la predisposizione ex
novo di un complesso di regole che non può che essere posto nella
sede competente a dettare norme nella materia dei giudizi
costituzionali.
2.2. - La rilevata, assorbente ragione di inammissibilità del
conflitto rende superfluo l'esame dell'eccezione sollevata dalla
difesa del Presidente del Consiglio dei Ministri circa l'idoneità
del Sostituto Procuratore della Repubblica a rappresentare l'ufficio
di cui fa parte, in assenza di una designazione del capo dell'ufficio
stesso specificamente riguardante il presente giudizio su conflitto
di attribuzione.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato promosso dalla Procura della Repubblica presso la Pretura
circondariale di Bolzano, in persona del Sostituto Procuratore della
Repubblica, nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri,
col ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta l'11 luglio 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 luglio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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