1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 8-9-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 68 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 luglio 2004
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 luglio 2004 (della Regione Emilia-Romagna) Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro - Attribuzione al Ministero del lavoro e delle politiche sociali del potere di assumere e coordinare le iniziative di contrasto del lavoro sommerso e irregolare di vigilanza in materia di rapporti di lavoro - Assegnazione alle strutture periferiche del Ministero del lavoro delle funzioni di vigilanza in materia di lavoro e di legislazione sociale - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela del lavoro - Violazione del principio di sussidiarieta'. - D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, artt. 1, comma 1, primo periodo e 6, comma 1. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, commi primo e secondo. Previdenza e assistenza sociale - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro - Previsione che le funzioni ispettive in materia di previdenza e assistenza sociale siano svolte anche dal personale di vigilanza dell'INPS, dell'INAIL e dell'ENPALS e degli altri enti per i quali sussiste la contribuzione obbligatoria - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione del principio di sussidiarieta'. - D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 6, comma 3, primo periodo. - Costituzione, art. 118, commi primo e secondo. Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro - Istituzione di una direzione generale con compiti di direzione e coordinamento delle attivita' ispettive svolte dai soggetti che effettuano vigilanza in materia di rapporto di lavoro, di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata illegittimita' derivata rispetto all'illegittimita' dei censurati artt. 1 e 6 - Lamentata previsione non consentita di potere statale di indirizzo e coordinamento - Subordinatamente, violazione del principio di leale collaborazione - Violazione del principio di sussidiarieta'. - D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 2. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 118, commi primo e secondo. Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e lavoro - Previsione della Commissione centrale di coordinamento dell'attivita' di vigilanza, convocata dal Ministro in caso di ritenuta opportunita' di coordinamento a livello nazionale di tutti gli organi impegnati sul territorio nazionale nelle azioni di contrasto del lavoro sommerso e irregolare per profili diversi da quello dell'ordine e sicurezza pubblica - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata illegittimita' derivata rispetto all'illegittimita' dei censurati artt. 1 e 6 - Violazione del principio di sussidiarieta'. - D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 3, commi 1, 2, 3 e 4. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, commi primo e secondo. Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e lavoro - Previsione fra i membri della Commissione centrale di coordinamento del Coordinatore nazionale delle aziende sanitarie locali - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia sanitaria - Eccesso di delega. - D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 3, comma 2. - Costituzione, artt. 76 e 117, comma terzo. Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e lavoro - Previsione di un'attivita' di coordinamento a livello regionale ad opera delle direzioni regionali del lavoro e delle commissioni regionali di coordinamento dell'attivita' di vigilanza - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela del lavoro - Violazione del principio di sussidiarieta' - In subordine, omessa previsione di un'intesa con la Regione. - D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 4, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, commi primo e secondo. Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e lavoro - Commissione regionale di coordinamento - Composizione - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata illegittimita' derivata rispetto all'illegittimita' del censurato art. 4, commi 1 e 2. - D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 4, commi 3 e 4. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, commi primo e secondo. Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e lavoro - Previsione del coordinamento provinciale dell'attivita' di vigilanza da parte delle direzioni provinciali del lavoro - Previsione che i comitati per il lavoro e l'emersione del sommerso (CLES) forniscano indicazioni utili ai fini dell'orientamento dell'attivita' di vigilanza - Previsione della redazione, da parte dei CLES, con una periodicita' trimestrale, di una relazione sullo stato del mercato del lavoro e sui risultati dell'attivita' di vigilanza nella provincia, nonche' della redazione di una relazione annuale di sintesi - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela del lavoro - Violazione del principio di sussidiarieta'. - D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 5. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, commi primo e secondo. Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e lavoro - Compiti del personale ispettivo - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata illegittimita' derivata rispetto all'illegittimita' del censurato art. 6, comma 1. - D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 7. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, commi primo e secondo. Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro - Previsione dell'organizzazione, da parte delle direzioni regionali e provinciali del lavoro, mediante il proprio personale ispettivo ed eventualmente in concorso con i CLES e con le commissioni regionali e provinciali per l'emersione del lavoro non regolare, di attivita' di prevenzione e promozione, presso i datori di lavoro, finalizzata al rispetto della normativa lavorativa e previdenziale - Previsione, altresi', che la direzione generale e le direzioni regionali e provinciali del lavoro, anche d'intesa con gli enti previdenziali, propongano a enti, datori di lavoro e ad associazioni, attivita' di informazione ed aggiornamento da svolgersi a cura e a spesa di tali soggetti, mediante stipula di apposita convenzione - Attribuzione alla direzione provinciale del lavoro, sentiti gli organismi preposti, sulla base di direttive del Ministero del lavoro, di fornire i criteri volti ad uniformare l'azione dei soggetti abilitati alla certificazione di rapporti di lavoro - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela del lavoro - Violazione del principio di sussidiarieta'. - D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 8. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, commi primo e secondo. Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro - Istituzione nell'ambito della struttura del Ministero del lavoro, avvalendosi delle risorse del Ministero stesso, di una banca telematica per la raccolta delle informazioni concernenti i datori di lavoro ispezionati - Previsione dell'accesso alla banca dati esclusivamente delle amministrazioni che effettuano la vigilanza - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione per l'omessa intesa della sfera di competenza regionale in materia di tutela del lavoro. - D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 10, comma 1. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro - Attribuzione di funzioni amministrative particolari alle direzioni regionali del lavoro - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela del lavoro - Violazione del principio di sussidiarieta'. - D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 10, comma 3. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, commi primo e secondo. Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro - Previsione dell'adozione con decreto del Ministro del lavoro di concerto con il Ministro dell'economia, sentiti i direttori generali di INPS E INAIL, di un modello unificato dei verbali di rilevazione degli illeciti ad uso degli organi di vigilanza in materia di lavoro e di previdenza e assistenza obbligatoria nei cui confronti la direzione generale esercita un'attivita' di direzione e coordinamento - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela del lavoro - In subordine, violazione del principio di leale collaborazione per la mancanza di un'intesa con la Conferenza Stato-Regioni. - D.lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 10, comma 4. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro - Attribuzione ad un funzionario della direzione provinciale del lavoro di competenza in materia di conciliazione amministrativa - Previsione, al fine di verificare l'avvenuto versamento dei contributi previdenziali ed assicurativi, a seguito della conciliazione, che le direzioni provinciali del lavoro trasmettano agli enti previdenziali interessati la relativa documentazione - Previsione in caso di mancato accordo ovvero di assenza di una o entrambe le parti convocate, attestata da apposito verbale, che la direzione provinciale del lavoro dia seguito agli accertamenti ispettivi - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata illegittimita' derivata rispetto alle norme censurate che attribuiscono agli organi periferici statali la competenza in materia di vigilanza - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela del lavoro - Violazione del principio di sussidiarieta'. - D.lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 11, commi 1, 4, secondo periodo, 5 e 6. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, commi primo e secondo, nonche' 117, comma secondo, lett. l). Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro - Attribuzioni di funzioni amministrative (diffida e tentativo di conciliazione) alle direzioni provinciali del lavoro a tutela dei crediti patrimoniali dei lavoratori - Previsione di una funzione amministrativa del Direttore della direzione provinciale del lavoro - Previsione dell'ammissibilita' contro la diffida del ricorso davanti al comitato regionale per i rapporti di lavoro - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela del lavoro - Violazione del principio di sussidiarieta'. - D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 12, commi 1, 2, primo periodo, 3, in parte qua, e 4. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, commi primo e secondo. Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro - Previsione dell'esecutivita' delle disposizioni impartite dal personale ispettivo in materia di lavoro e di legislazione sociale nell'ambito dell'applicazione delle norme per cui sia attribuito, dalle singole disposizioni di legge, un apprezzamento discrezionale - Previsione dell'ammissibilita', contro le disposizioni stesse, di ricorso, entro quindici giorni, al Direttore provinciale dalla direzione provinciale del lavoro - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela del lavoro - Violazione del principio di sussidiarieta'. - D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 14, comma 2, prima frase. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, commi primo e secondo. Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro Previsione con riferimento alle leggi in materia di lavoro e legislazione sociale la cui applicazione e' affidata alla vigilanza della direzione provinciale del lavoro, che per le violazioni di carattere penale, rilevate dal personale ispettivo, punite con la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda ovvero con la sola ammenda, dell'impartizione al contravventore di apposita prescrizione - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela del lavoro - Violazione del principio di sussidiarieta'. - D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 15, comma 1, primo periodo. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, commi primo e secondo. Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro - Ordinanze delle direzioni provinciali - Prevista impugnabilita' con ricorso avanti alle direzioni regionali del lavoro - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela del lavoro - Violazione del principio di sussidiarieta'. - D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 16, comma 1. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, commi primo e secondo. Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro - Istituzione presso la direzione regionale del lavoro del Comitato regionale per i rapporti di lavoro, composto dal Direttore della direzione regionale, con funzioni di Presidente, dal Direttore regionale dell'INPS e dal Direttore generale dell'INAIL - Previsione che tutti i ricorsi avverso gli atti di accertamento e le ordinanze ingiunzione delle direzioni provinciali del lavoro e avverso i verbali di accertamento degli istituti previdenziali ed assicurativi che abbiano ad oggetto la sussistenza o la qualificazione del rapporto di lavoro, siano inoltrati alla direzione regionale del lavoro e decisi con provvedimento motivato dal Comitato di cui al comma 1 - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela del lavoro - Violazione del principio di sussidiarieta'. - D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 17, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, commi primo e secondo. Lavoro (tutela del) - Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro - Formazione del personale ispettivo statale e parastatale - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata illegittimita' derivata rispetto all'illegittimita' della norma censurata che attribuiscono la competenza degli organi periferici statali - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela del lavoro - Violazione del principio di sussidiarieta'. - D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 18. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 118, commi primo e secondo. (004C0983) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 8-9-2004)

Ricorso della Regione Emilia Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro tempore Vasco Errani, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale 5 luglio 2004, n. 1336,
rappresentata e difesa, come da procura rogata dal notaio Federico
Stame del Collegio di Bologna con atto n. 48322 di rep. del 6 luglio
2004, dagli avvocati prof. Giandomenico Falcon e Luigi Manzi di Roma,
con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via
Confalonieri n. 5,

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.lgs. 23 aprile
2004, n. 124, Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia
di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell'articolo 8, della
legge 14 febbraio 2003, n. 30, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 110 del 12 maggio 2004, con riferimento alle seguenti
disposizioni:
art. 1, comma 1; art. 2; art.3, commi da 1 a 4; art. 4;
art. 5, commi da 1 a 3; art. 6, commi 1 e 3; art. 7; art. 8; art. 10,
commi 1, 3 e 4; art. 11, commi 1, 4, 5 e 6; art. 12; art. 14, comma
2; art. 15, comma 1; art. 16, commi 1 e 2; art. 17, commi 1 e 2;
art. 18, per violazione degli artt. 76, 117 e 118 Cost. e del
principio di leale collaborazione, nei modi o per i profili di
seguito illustrati.

F a t t o

Il decreto legislativo n. 124 del 2004, qui impugnato nelle
disposizioni sopra indicate è stato emanato in attuazione della
legge n. 30 del 2003, ed in particolare dell'art. 8 di essa, recante
Delega al Governo per la razionalizzazione delle funzioni ispettive
in materia di previdenza sociale e di lavoro.
Questa disposizione, «allo scopo di definire un sistema organico
e coerente di tutela del lavoro con interventi omogenei», delegava il
Governo «ad adottare, nel rispetto delle competenze affidate alle
regioni, su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche
sociali ed entro il termine di un anno dalla data di entrata in
vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per il
riassetto della disciplina vigente sulle ispezioni in materia di
previdenza sociale e di lavoro, nonchè per la definizione di un
quadro regolatorio finalizzato alla prevenzione delle controversie
individuali di lavoro in sede conciliativa, ispirato a criteri di
equità ed efficienza» (comma 1).
I principi direttivi fissati al Governo erano i seguenti:
«a) improntare il sistema delle ispezioni alla prevenzione e
promozione dell'osservanza della disciplina degli obblighi
previdenziali, del rapporto dl lavoro, del trattamento economico e
normativo minimo e dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale, anche valorizzando l'attività di
consulenza degli ispettori nei confronti dei destinatari della citata
disciplina;
b) definizione di un raccordo efficace fra la funzione di
ispezione del lavoro e quella di conciliazione delle controversie
individuali;
c) ridefinizione dell'istituto della prescrizione e diffida
propri della direzione provinciale del lavoro;
d) semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi
e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro;
e) semplificazione della procedura per la soddisfazione dei
crediti di lavoro correlata alla promozione di soluzioni conciliative
in sede pubblica;
f) riorganizzazione dell'attività ispettiva del Ministero del
lavoro e delle politiche sociali in materia di previdenza sociale e
di lavoro con l'istituzione di una direzione generale con compiti di
direzione e coordinamento delle strutture periferiche del Ministero
ai fini dall'esercizio unitario della predetta funzione ispettiva,
tenendo altresì conto della specifica funzione di polizia
giudiziaria dell'ispettore del lavoro;
g) razionalizzazione degli interventi ispettivi di tutti gli
organi di vigilanza, compresi quelli degli istituti previdenziali,
con attribuzione della direzione e del coordinamento operativo alle
direzioni regionali e provinciali del lavoro sulla base delle
direttive adottate dalla direzione generale di cui alla lettera f)».
La legge n. 30/2003 si occupava della vigilanza, in realtà,
anche nell'art. 1, comma 2, lett. d) fissando, fra i criteri
direttivi relativi al mercato del lavoro, quello del «mantenimento da
parte dello Stato delle funzioni amministrative relative alla
vigilanza in materia di lavoro...».
Come si vede, la norma delegante dell'art. 8, nonostante un
formale richiamo al «rispetto delle competenze affidate alle
regioni», ignorava completamente il ruolo che la Costituzione assegna
alle regioni nella materia della tutela del lavoro, nella quale
certamente rientra la vigilanza sul lavoro, come attestato
espressamente dallo stesso art. 8 legge n. 30/2003 («allo scopo di
definire, un sistema organico e coerente di tutela del lavoro con
interventi omogenei»). Per questi motivi l'art. 8, come altre
disposizioni della legge n. 30/2003, è stato impugnato (insieme
all'art. 1, comma 2, lett. d) da questa regione con ricorso
n. 43/2003, che sarà discusso avanti a codesta ecc.ma Corte il 12
ottobre 2004.
È da sottolineare che la vigilanza sul lavoro rientra nella
materia, «tutela del lavoro» non tanto in quanto strumentale ad una
materia di base regionale, quanto piuttosto per il proprio contenuto
intrinseco e per le caratteristiche della materia «tutela del
lavoro».
Resta senz'altro vero (come è da tempo pacifico nella
giurisprudenza costituzionale) che la disciplina e l'attività
sanzionatoria ha carattere strumentale rispetto alla materia di base
[da ultimo v. sent. n. 12/2004. «È orientamento saldo nella
giurisprudenza di questa Corte che la competenza sanzionatoria
amministrativa non è in grado di autonomizzarsi come materia in sè,
ma accede alle materie sostanziali» (cfr. sentenze n. 361 del 2003;
n. 28 del 1996; n. 85 del 1996; n. 187 del 1996; n. 115 del 1995;
n. 60 del 1993)]; e uguale carattere ha ovviamente la vigilanza
rispetto alla stessa attività sanzionatoria; e, in effetti, le
funzioni di vigilanza e la relativa disciplina e gestione sono state
sempre e pacificamente considerate parte integrante di ciascuna
materia regionale anche sotto il vigore del precedente Titolo V.
Dunque, la diciplina della vigilanza sul rispetto delle norme
amministrative di competenza regionale in materia di tutela del
lavoro spetta senz'altro alle regioni.
Ma il senso della materia «tutela del lavoro» è in realtà, ben
più ampiamente, quello di affidare alle regioni, nel rispetto dei
principi fondamentali statali, la disciplina e l'allocazione di tutte
le funzioni amministrative di vigilanza sul rispetto della normativa
volta a tutelare il lavoratore, di qualsiasi tipo esso sia,
amministrativa regionale, amministrativa statale (ad es.,
previdenziale), civilistica o proveniente dalla contrattazione
collettiva.
Per propria essenza, la materia «tutela del lavoro» comprende
tutta l'attività pubblicistica funzionale alla difesa della
regolarità, stabilità e sicurezza del lavoro, e dunque anche quella
volta a garantire il rispetto delle norme civilistiche. In questo
caso bisogna, cioè, distinguere fra apparato sanzionatorio
civilistico (quali le sanzioni di nullità o di invalidita), di
competenza statale, e apparato sanzionatorio di tipo amministrativo,
di competenza regionale (salva, naturalmente, la determinazione
statale dei principi fondamentali).
Il d.lgs. n. 124 del 2004 conferma in pieno i timori espressi
dalla regione con il ricorso n. 43/2003, ridisciplinando la materia
della vigilanza in materia di lavoro e previdenza sociale senza alcun
riconoscimento della competenza legislativa regionale risultante
dall'art. 117, comma 3, e dall'art. 118, comma 2, e senza alcuna
considerazione del principio di sussidiarietà di cui all'art. 118,
comma 1, Cost. Non solo si detta una normativa direttamente operativa
e dettagliata in materia concorrente, ma ancor prima si allocano
direttamente le funzioni amministrative in materia di competenza
regionale (salva la determinazione dei principi fondamentali) e si
individua nello Stato l'ente competente all'esercizio della
vigilanza, senza che sussista alcuna esigenza unitaria, come conferma
chiaramente il fatto che gli organi statali titolari dalla funzione
sono poi, in definitiva, gli organi periferici: organi statali che a
termini dl Costituzione neppure dovrebbero esistere.
Per queste ragioni, che ora si illustreranno con riferimento alle
varie norme impugnate, il d.lgs. n. 124 del 2004 risulta illegittimo
e lesivo della sfera costituzionale di competenza della Regione
Emilia-Romagna.

D i r i t t o

1. - Illegittimità dell'art. 1, comma 1, primo periodo, e
dell'art. 6, comma 1, per violazione dell'art. 117, comma 3, e
dell'art. 118, commi 1 e 2.
Le norme centrali del decreto, quelle che costituiscono
l'ossatura fondamentale della disciplina qui contestata, sono
l'art. 1, comma 1, primo periodo e l'art. 6, comma 1.
La prima disposizione stabilisce che «il Ministero del lavoro e
delle politiche sociali assume e coordina, nel rispetto delle
competenze affidate alle regioni ed alle province autonome, le
iniziative di contrasto del lavoro sommerso e irregolare, di
vigilanza in materia di rapporti di lavoro e dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale, con particolare
riferimento allo svolgimento delle attività di vigilanza mirate alla
prevenzione e alla promozione dell'osservanza delle norme di
legislazione sociale, del lavoro ivi compresa l'applicazione dei
contratti collettivi di lavoro e della disciplina previdenziale»
(enfasi aggiunta).
L'art. 6, comma 1, assegna poi alle strutture periferiche del
Ministero del lavoro la competenza a svolgere le funzioni di
vigilanza, stabilendo che «le funzioni di vigilanza in materia di
lavoro e di legislazione sociale sono svolte dal personale ispettivo
in forza presso le direzioni regionali e provinciali del lavoro».
L'art. 1, comma 1, contiene - come la norma delegante - un
richiamo alle competenze regionali che risulta del tutto formale,
dato che in nessun altro punto il decreto si preoccupa di tener conto
di quelle competenze, cosicchè si può trunquillamente dire che le
regioni sono totalmente ignorate dal d.lgs. n. 124/2004.
Le disposizioni appena citate sono quelle centrali perchè sono
quelle che confermano la competenza amministrativa del Ministero del
lavoro, mentre gli artt. 117, comma 3, e 118, comma 2, imponevano
allo Stato di intervenire nella materia della vigilanza sul lavoro
solo con la determinazione di propri principi fondamentali, lasciando
alle Regioni spazio per la disciplina di dettaglio e, soprattutto,
consentendo alle regioni l'esercizio della potestà di allocazione
delle funzioni amministrative ad esse assegnata dall'art. 118, comma
2, intestandole a propri organi o al giusto livello di
amministrazione locale, secondo il principio di sussidiarietà.
È infatti ormai pacifico, dopo le sentt. n. 303/2003 e
n. 6/2004, che nelle materie di competenza regionale concorrente o
residuale lo Stato può autoassegnarsi e regolare funzioni
amministrative solo in presenza di effettive esigenze di esercizio
unitario e nel rispetto dei principi di proporzionalità e leale
collaborazione.
Tali esigenze di esercizio unitario implicano, logicamente, che
l'alterazione delle competenze legislative in nome del principio di
susidiarietà possa avvenire solo assegnando funzioni ad organi
statali centrali, perchè la competenza degli organi statali
periferici smentisce ipso facto l'esistenza di un'esigenza di
esercizio unitario. Se una funzione amministrativa in una materia
regionale, può essere svolta a livello periferico, spetta alle
regioni individuare il livello istituzionale adeguato (art. 118,
comma 2); in generale se una funzione amministrativa può essere
svolta a livello periferico, la competenza degli organi statali è
esclusa dall'art. 118, comma 1, salvo casi eccezionali
(sull'illegittimità di una norma statale attributiva di competenza
ad un organo statale periferico la sent. n. 13 del 2004 dl codesta
Corte costituzionale).
L'art. 1, comma 1, primo periodo, stabilisce la competenza
amministrativa del Ministero in materia di vigilanza sul lavoro e
l'art. 6 precisa che le concrete funzioni dl vigilanza sono svolte
dagli organi periferici. Dunque, queste norme violano gli artt. 117,
comma 3, 118, comma 1 e 2, della Costituzione, per le ragioni appena
illustrate.
Sembra invece evidente che, dopo l'introduzione della competenza
legislativa delle regioni in materia di tutela del lavoro, la
legislazione statale avrebbe dovuto mettere a disposizione delle
regioni gli uffici periferici statali, nel senso che avrebbe dovuto
prevedere il trasferimento degli uffici stessi a favore delle
regioni, o in ipotesi degli enti indicati dalle regioni come titolari
della competenza amministrativa in materia.
La Costituzione assegna direttamente alle regioni il potere di
assegnare le funzioni amministrative, e nulla impedisce alle regioni
di istituire autonomamente propri uffici per esercitare una funzione
amministrativa in una materia regionale (v. la sent n. 13/2004). È
chiaro, però, che una razionale riorganizzazione
dell'amministrazione pubblica e, soprattutto, un'evidente esigenza di
contenimento dei costi - che oggi assume rilievo costituzionale anche
attraverso le disposizioni interposte relative al patto di stabilità
in sede comunitaria - presuppongono che, nelle materie regionali, gli
uffici statali periferici siano trasferiti agli enti indicati dalle
leggi regionali come titolari della relativa funzione.
Nel momento in cui è intervenuto innovativamente nella materia
della vigilanza sul lavoro, lo Stato avrebbe appunto prevedere questo
passaggio di uffici e funzioni (oltre a dettare il quadro dei
principi fondamentali della materia).
La fondatezza di questa conclusione risulta confermata dalla
considerazione che, nel caso di specie, sarebbe impossibile
rispettare lo schema delineato dalla sent. n. 303 del 2003, non
essendo pensabile che si raggiunga un'intesa fra Stato e regione in
relazione alla minuta e frequente attività di controllo.
L'attrazione allo Stato di funzioni amministrative si giustifica in
casi particolari (nei quali, appunto, ha senso la codeterminazione
dell'atto), non certo per l'ordinaria attività di vigilanza sul
lavoro.
Per quanto riguarda la parte dell'art. 1, comma 1, che fa
riferimento alla «vigilanza in materia... dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale», occorre rinviare
a quanto già detto in narrativa circa l'estensione della materia
«tutela del lavoro», che comprende tutta l'attività pubblicistica
funzionale alla difesa della regolarità, stabiliti e sicurezza del
lavoro, e dunque anche quella volta a garantire il rispetto delle
norme civilistiche. Allo Stato spetta determinare i livelli
essenziali e disciplinare le eventuali sanzioni civili (come, ove ve
ne fossero, quelle penali); l'attività amministrativa di vigilanza
è invece oggetto di potestà concorrente (con possibilità, per lo
Stato, di attivare il potere sostitutivo ex art. 120 Cost. ove ne
ricorrano i presupposti).
Si consideri, inoltre, che la determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni non è di per sè una «materia», ma un
compito statale che pertiene di regola a materie regionali, come in
campo sanitario, o assistenziale, o scolastico. Ma la competenza
statale si limita a tale compito, mentre la materia rimane quella pur
«incisa» dalle determinazioni statali.
Ne risulta che non esiste una autonoma vigilanza in materia di
«determinazione dei livelli essenziali», ma una funzione di vigilanza
in materia di tutela del lavoro.
Dunque, si conferma la violazione dell'art. 117, comma 3, e
dell'art. 118, commi 1 e 2.
2. - Illegittimità dell'art. 6, comma 3, primo periodo, per
violazione dell'art. 118, comma 1.
L'art. 6, comma 3, stabilisce che «le funzioni ispettive in
materia di previdenza ed assistenza sociale sono svolte anche dal
personale di vigilanza dell'INPS, dell'INAIL, dell'ENPALS e degli
altri enti per i quali sussiste la contribuzione obbligatoria,
nell'ambito dell'attività di verifica del rispetto degli obblighi
previdenziali e contributivi».
La disposizione presuppone che le funzioni ispettive in materia
di previdenza sociale siano svolte dagli organi periferici statali e
dagli organi periferici degli enti previdenziali.
Nonostante che in questo caso la materia «vigilata» appartenga
alla competenza statale, ad avviso della ricorrente regione la norma
viola in ogni caso l'art. 118, comma 1.
Infatti, il principio di sussidiarietà di cui alla disposizione
costituzionale opera anche in relazione alle materie statali (come
già affermato nel ricorso contro la legge delega: v. ultima frase
del motivo n. 3). Per ragioni corrispondenti a quelle esposte al
punto 1, la connessione esistente tra lavoro e previdenza dovrebbe
risolversi, sul piano amministrativo, con l'unificazione delle
funzioni in capo alle strutture degli enti autonomi, restando allo
Stato e agli enti parastatali le funzioni «unitarie».
Se infatti esistono, nelle materie statali di cui all'art. 117,
comma secondo, settori - quali la difesa o la pubblica sicurezza - in
cui per evidenti ragioni lo Stato deve organizzare e conservare un
apparato direttamente e territorialmente operativo, le stesse ragioni
non esistono affatto per il settore della vigilanza sulla previdenza
sociale, nel quale sono invece evidenti le relazioni di accessorietà
all'organizzazione generale della vigilanza in materia di tutela di
lavoro, che - come sopra illustrato - compete alle regioni.
3. - Illegittimità degli artt. 2, 3, commi da 1 a 4, 4, 5, commi
da 1 a 3.
Gli artt. 2, 3, 4 e 5 assegnano funzioni di coordinamento a
strutture statali di vario tipo. La legittimità di queste norme
risulta collegata a quella degli artt. 1 e 6: se queste disposizioni
sono, come la ricorrente Regione ritiene, illegittime, anche le norme
che disciplinano il coordinamento delle funzioni oggetto degli
artt. 1 e 6 risultano affette da illegittimità «derivata».
In particolare, l'art. 2 prevede l'istituzione, con regolamento
ex art. 17, comma 4-bis, legge n. 400/1988, di «una una direzione
generale con compiti di direzione e coordinanento delle attività
ispettive svolte dai soggetti che effettuano vigilanza in materia di
rapporti di lavoro, di livelli essenziali delle pretazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale e di legislazione sociale, compresi gli
enti previdenziali» (comma 1). Il comma 2 prevede, oltre
all'attività di coordinamento svolta dalla direzione, l'emanazione
di «direttive» da parte del Ministro, ed il comma 3 prevede riunioni
strumentali all'attività direttiva del Ministro stesso.
Tenuto conto delle altre norme del decreto, l'art. 2 prevede
un'attività di coordinamento e direzione dell'attività di vigilanza
svolta tagli organi periferici dello Stato e degli enti
previdenziali. Dunque, la sua illegittimità è conseguente a quella
delle norme che mantengono le funzioni di quegli organi (v. supra).
È da precisare, peraltro, che, poichè l'art. 2 richiama
genericamente i «soggetti che effettuano vigilanza», esso potrebbe
essere riferito anche ad organi regionali o degli enti autonomi,
qualora codesta Corte accogliesse le censure di cui sopra: in questo
caso, esso sarebbe illegittimo perchè, nelle materie di cui
all'art. 117, commi 3 e 4, non è più ammesso un potere
amministrativo statale di indirizzo e coordinamento (v. la sent.
n. 329/2003: «È da escludere la permanenza in capo allo Stato del
potere di emanare atti di indirizzo e coordinamento in relazione alla
materia de qua [tutela salute], anche alla luce di quanto
espressamente disposto dall'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno
2003, n. 131...»). In subordine, ove si ravvissassero esigente di
coordinamento fondate sul principio di sussidiuarietà, l'art. 2
sarebbe in ogni caso illegittimo per violazione del principio di
leale collaborazione, perchè non si prevede l'intesa della
Conferenza Stato-regioni per l'esercizio della funzione di
coordinamento.
L'art. 3 prevede un altro organo di coordinamento, la Commissione
centrale di coordinamento dell'attività di vigilanza, che va
convocata dal Ministro «qualora si renda opportuno coordinare a
livello nazionale l'attività di tutti gli organi impegnati sul
territorio nelle azioni di contrasto del lavoro sommerso e
irregolare, per i profili diversi da quelli di ordine e sicurezza
pubblica di cui al secondo periodo dell'art. 1,... al fine di
individuare gli indirizzi e gli obiettivi strategici, nonchè le
priorità degli interventi ispettivi» (comma 1). I commi 2 e 3
disciplinano la composizione della Commissione. Il comma 4 dispone
che «alla Commissione centrale di coordinamento dell'attività di
vigilanza può essere attribuito il compito di definire lo modalità
di attuazione e di funzionamento della banca dati di cui all'art. 10,
comma 1, e di definire le linee di indirizzo per la realizzazione del
modello unificato di verbale di rilevazione degli illeciti in materia
di lavoro, di previdenza e assistenza obbligatoria ad uso degli
organi di vigilanza, nei cui confronti la direzione generale ai sensi
dell'art. 2, esercita un'attività di direzione e coordinamento».
A parte i dubbi su rapporti intercorrenti fra la Direzione
generale e la Commissione centrale, l'art. 3, comma 1, risulta
illegittimo per le ragioni esposte in relazione all'art. 2 (cioè per
illegittimità «derivata», se il coordinamento riguarda organi
statali, o per illegittimità del potere di coordinamento o, in
subordine, della mancata previsione di un'intesa, se esso riguarda
organi regionali); a loro volta, i commi 2 e 3 sono legati al
comma 1, in quanto norme «strumentali».
Quanto al comma 4, esso detta norme collegate a quello di cui
all'art 10, comma 1 e comma 4. La gestione della «banca dati» può
effettivamente considerarsi una funzione «unitaria» in materia
regionale, ma il comma 4, prima parte, risulta illegittimo perchè
non prevede l'intesa con la conferenza Stato-regioni, in violazione
del principio di leale collaborazione e della sent. n. 303/2003.
Invece, il comma 4, seconda parte (che prevede il «modello unificato
di verbale di rilevazione degli illeciti») risulta ad avviso della
regione illegittimo per le ragioni esposte in relazione all'art. 2
(cioè per illegittimità «derivata», se il modello deve essere usato
da organi statali o parastatali, o per l'illegittimità della
definizione di un modello unico che vincola gli organi regionali o,
in subordine, della mancata previsione di un'intesa nel momento della
definizione delle «linee di indirizzo» di cui al comma 4).
Infine, si segnala un particolare profilo di illegittimità
dell'art. 3, comma 2. Esso, infatti, prevede fra i membri della
Commissione il Coordinatore nazionale delle aziende sanitarie locali.
Si tratta di una figura inedita all'interno del nostro ordinamento
giuridico, che, a quanto si capisce, dovrebbe svolgere una funzione
di coordinamento in materia regionale (tutela della salute). La legge
delega, tuttavia, non attribuiva al Governo il potere di creare un
tale organo, in una materia (quella sanitaria) che oltretutto non è
oggetto della disciplina in questione. L'art. 3, comma 2, dunque,
prevede al di fuori della delega un organo statale con funzioni di
coordinamento di enti pararegionali con conseguente violazione degli
att. 76 e 117, comma 3, Cost.
Inoltre, è evidente che eventuali esigenze di coordinamento del
sistema sanitario non possono essere costituzionalmente soddisfatte
con una simile figura di «coordinatore», del tutto avulsa dal sistema
degli organi rappresentativi responsabili ad ogni livello
dell'attività amministrativa.
L'art. 4 prevede un'attività di coordinamento a livello
regionale, ad opera delle direzioni regionali del lavoro (comma 1) e
delle commissioni regionali di coordinamento dall'attività di
vigilanza (comma 2). Esso è affetto da iilegittimità «derivata» se
il coordinamento riguarda organi statali o parastatali; se esso
riguarda organi non statali, l'illegittimità è ancora più evidente
che nel caso degli artt. 2 e 3, perchè qui manca addirittura il
carattere unitario della funzione. Non si vede perchè un
coordinamento svolto a livello regionale deve essere svolto da organi
statali. Nelle materie regionali spetta alla legge regionale sia
allocare le funzioni di concreta vigilanza sia allocare le funzioni
di coordinamento. Dunque, risultano violati gli artt. 117, comma 3, e
118, commi 1 e 2, Cost. In subordine, l'art. 4, commi 1 e 2, è
illegittimo per mancata previsione di un'intesa con la regione
interessata. L'illegittimità del comma 2 «trascina» con sè quella
dei commi 3 e 4, che riguardano la composizione della commissione
regionale di coordinamento.
Si segnala, nel comma 3, la previsione del Coordinatore regionale
delle aziende sanitarie locali, che risulta illegittima per i
medesimi motivi esposti a proposito del Coordinatore nazionale delle
aziende sanitarie locali, ed inoltre per ragioni corrispondenti a
quelle appena esposte sul generale coordinamento regionale.
Il comma 5, infine, prevede un'attività informativa della
Commissione regionale funzionale all'esercizio del potere di
direttiva del Ministro del lavoro: per l'illegittimità di questa
norma si può, dunque, rinviare a quanto detto in relazione all'art.
2, commi 2 e 3, che prevedono questo potere di direttiva.
Infine, l'art. 5 si occupa del Coordinamento provinciale
dell'attività di vigilanza. Il comma 1 prevede il coordinamento da
parte delle direzioni provinciali del lavoro (che, a dire il vero,
dovrebbero confluire negli Uffici territoriali del Governo ex artt.
11 e 47, comma 2, d.lgs. n. 300/99 e art. 1 comma 2, lettera e)
d.P.R. n. 287/2001). Il comma 2 stabilisce che, «qualora si renda
opportuno coordinare, a livello provinciale, l'attività di tutti gli
organi impegnati nell'azione di contrasto del lavoro irregolare, i
CLES» (Comitati per il lavoro e l'emersione del sommerso, previsti
dal d.l. n. 210/2002, conv. in legge n. 266/2002) integrati da alcuni
soggetti, «forniscono, in conformità con gli indirizzi espressi
dalla Commissione centrale di cui all'art. 3, indicazioni utili ai
fini dell'orientamento dell'attività di vigilanza». Il comma 3
prevede poi che «il CLES redige, con periodicità trimestrale una
relazione sullo stato del mercato del lavoro e sui risultati della
attività ispettiva nella provincia di competenza», e al termine di
ogni anno «redige una relazione annuale di sintesi».
L'art. 5, comma 1, viola gli artt. 117, comma 3, 118, commi 1 e
2, per le stessa ragioni esposte in relazione all'art. 4, commi 1 e
2, ulteriolmente aggravate dal carattere appunto provinciale del
coordinamento.
Quanto ai commi 2 e 3, essi affidano funzioni amministrative
nella materia della tutela del lavoro e le affidano ad un organo
locale statale, come costringono a pensare non solo la prevenienza
della maggior parte dei suoi elementi, ma anche la sua istituzione
presso un organo statale ed il potere di nomina affidato ad un organo
statale (il prefetto; v. il nuovo art. 1-bis, legge n. 383/2001),
conseguente violazione degli artt. 117, comma 3, e 118, commi 1 e 2,
Cost.
4 - Illegittimità dell'art. 7.
L'art. 7 indica i vari compiti del personale ispettivo. Come per
altre disposizioni del decreto, la sua illegittimità è strettamente
collegata a quella dell'art. 6, comma 1, e si può dunque rinviare al
punto 1. L'llegittimità è confermata anche dal fatto che, se si
giustificasse una funzione statale in materia regionale, sarebbe
necessaria un'intesa con la regione, ma questo schema non è
praticabile per la minuta e frequente attività ispettiva.
Se poi l'art. 7 venisse riferito a ispettori non statali (a
seguito della eventuale declaratoria di illegittimità delle
disposizioni sulla competenza statale), esso sarebbe illegittimo in
quanto recante norme di dettaglio.
5 - Illegittimità dell'art. 8.
L'art. 8 stabilisce che «le direzioni regionali e provinciali del
lavoro organizzano, mediamite il proprio personale ispettivo,
eventualmente anche in concorso con i CLES o con le commissioni
regionali e provinciali per la emersione del lavoro non regolare,
attività di prevenzione e promozione, su questioni di ordine
generale, presso i datori di lavoro, finalizzata al rispetto della
normativa in materia lavoristica e previdenziale, con particolare
riferimcnto alle questioni di maggior rilevanza sociale, nonchè alle
novità legislative e interpretative» (comma 1); il comma 2 completa
la disciplina.
Il comma 3, poi, dispone che «la direzione generale e le
direzioni regionali e provinciali del lavoro, anche d'intesa con gli
enti previdenziali, propongono a enti, datori di lavoro e
associazioni, attività di informazione ed aggiornamento, da
svolgersi, a cura e spese di tali ultimi soggetti, mediante stipula
di apposita convenzione», aggiungendo che «lo schema di convenzione
è definito con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche
sociali da adottarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in
vigore del presente decreto».
I primi due commi disciplinano attività che rientrano nella
materia «tutela del lavoro» e, assegnando funzioni amministrative ad
organi statali periferici, violano gli artt. 117, comma 3, e 119,
commi 1 e 2, Cost. Il comma 3 sembra attenere più alla formazione
che alla tutela del lavoro e, dunque, ricade in una materia di
potestà regionale piena, con conseguente violazione - oltre che
dell'art. 118 - dell'art. 117, comma 4 (in subordine, del comma 3).
Se, in denegata ipotesi, la prima parte del comma 3 fosse considerata
legittima, la seconda parte sarebbe pur sempre illegittima per
violazione del principio di leale collaborazione, mancando qualsiasi
coinvolgimento regionale per la definizione dello schema di
convenzione.
Il comma 4 prevede che «la direzione provinciale del lavoro,
sentiti gli organismi preposti, sulla base di direttive del Ministro
del lavoro e delle politiche sociali, fornisce i criteri volti a
uniformare l'azione dei vari soggetti abilitati alla certificazione
dei rapporti di lavoro ai sensi degli articoli 75 e seguenti, del
decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276». Anche tale norma
rientra nella materia tutela del lavoro (alla quale è funzionale la
certificazione dei rapporti) e, attribuendo funzioni ammistrative ad
organi statali periferici, viola gli artt. 117, comma 3, e 118,
comuni 1 e 2; nè pare giustificato il potere ministeriale di
direttiva, non essendo più ammessa la funzione di indirizzo e
coordinamento (su ciò v. supra), e in ogni caso non essendone
neppure prima della riforma ammesso l'esercizio con atto meramente
ministeriale.
Se, in denegata ipotesi, codesta Corte ritenesse legittima la
previsione delle direttive ministeriali (da rivolgere, però, ad
organi non statali), il comma 4 sarebbe pur sempre lesivo perchè le
direttive ministeriali sono elaborate senza coinvolgimento regionale,
in violazione del principio di leale collaborazione.
Il comma 5 affida le attività previste dai primi 3 commi agli
enti prevideuziali: per esso valgono le censure esposte in relazione
ai primi 3 commi, essendo indubbio che in materia de qua è sempre
tutela del lavoro e formazione, e non previdenza sociale. In ogni
caso, poi, come già esposto, il principio di sussidiarietà vale
anche per le materie statali.
6 - Illegittimità dell'art 10, commmi 1, ultima frase, 3 e 4.
L'art. 10, comma 1, dispone che «al fine di razionalizzare gli
interventi ispettivi di tutti gli organi di vigilanza sul territorio,
è istituita, ... nell'ambito delle strutture del Ministero del
lavoro e dalle politiche sociali ed avvalendosi delle risorse del
Ministero stesso, una banca dati telematica che raccoglie le
informazioni concernenti i datori di lavoro ispezionati, nonchè
informazioni o approfondimenti sulle dinamiche del mercato del lavoro
e su tutte le materie oggetto di aggiornamento e di formazione
permanente del personale ispettivo»; si precisa che «alla banca dati,
che costituisce una sezione riservata dalla borsa continua nazionale
del lavoro di cui all'art. 15 del decreto legislativo 10 settembre
2003, n. 276, hanno accesso esclusivamente le amministrazioni che
effettuano vigilanza ai sensi del presente decreto», e si aggiunge
che «con successivo decreto del Ministro del lavoro e delle politiche
sociali, ... sentito il Ministro per l'innovazione e le tecnologie,
previo parere del Centro nazionale per l'informatica nella pubblica
amministrazione, vengono definite le modalità di attuazione e di
funzionamento della predetta banca dati».
La ricorrente regione non contesta l'esistenza di una banca dati
centrale; naturalmente, qualora risultasse, come la ricorrente
regione ritiene, fondata la competenza regionale in tema di
vigilanza, la banca dati dovrebbe essere considerata accessibile
anche alle regioni. Sia consentito osservare, anzi, che sarebbe
paradossale che l'ente cosituzionalmente competente in materia di
tutela del lavoro non possa accedere alla banca dati centrale.
È però illegittimo l'ultimo periodo del comma 1, in quanto non
prevede un'intesa dalla Conferenza Stato-regioni sul d.m. che regola
la banca dati, pur incidendo questa su una materia di competenza
regionale ne risulta violato il principio di leale collaborazione.
Sono poi illegittimi i commi 3 e 4. Il comma 3 attribuisce
funzioni amministrative particolari alle direzioni regionali del
lavoro, con conseguente violazione degli artt. 3, comma 3, e 118,
commi 1 e 2, Cost.
Il comma 4 stabilisce che, «con decreto del Ministro del lavoro e
delle politiche sociali, ... di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, sentiti i direttori generali di INPS e
INAIL, è adottato un modello unificato di verbale di rilevazione
degli illeciti ad uso degli organi dl vigilanza in materia di lavoro
e di previdenza e assistenza obbligatoria nei cui confronti la
direzione generale, ai sensi dall'art. 2, esercita un'attività di
direzione e coordinamento».
La illegittimità di questa norma è collegata a quella delle
norme attributive delle funzioni di vigilanza. Qualora, in denegata
ipotesi, risultasse legittima la previsione del modello unificato
anche nella prospettiva di una competenza regionale alla vigilanza,
il comma 4 sarebbe illegittimo per la mancanza di un'intesa con la
Conferenza Stato-regioni, cioè per violazione del principio di leale
collaborazione.
7 - Illegittimità dell'art. 11, commi 1, 4, secondo periodo, 5 e
6.
I commi 1 e 6 dell'art. 11 attribuiscono competenza in materia di
conciliazione amministrativa ad un funzionario della direzione
provinciale del lavoro (su istanza delle parti - comma 1 - o su
iniziativa dell'ispettore stesso: comma 6). Il comma 4, secondo
periodo, dispone che «al fine di verificare l'avvenuto versamento dei
contributi previdenziali e assicurativi» (a seguito della
conciliazione), «le direzioni provinciali del lavoro trasmettono agli
enti previdenziali interessati la relativa documentazione»; il comma
5 aggiunge che, «nella ipotesi di mancato accordo ovvero di assenza
di una o di entrambe le parti convocate, attestata da apposito
verbale, la direzione provinciale del lavoro dà seguito agli
accertamenti ispettivi».
Anche queste norme sono affette da illegittimità «derivata», nel
senso che la loro illegittimità «segue» quella delle norme che
mantengono agli organi statali periferici la competenza in materia di
vigilanza.
Nè si potrebbe dire che la competenza a svolgere la
conciliazione amministrativa dovrebbe comunque spettare allo Stato,
anche se la vigilanza spettasse alle regioni: su questo punto ci si
è già soffermati nel punto 2 del ricorso n. 43/2003, riguardante
l'art. 1, comma 2, lettera c), legge n. 30/2003, che prevedeva il
«mantenimeto da parte dello Stato delle fuzioni amministrative
relative alla conciliazione delle controversie di lavoro individuali
e plurime». In quella sede si è osservato che «la riserva statale
della disciplina e dell'esercizio di funzioni amministrative
tipicamente legate al territorio, come quelle qui in questione, non
potrebbe giustificarsi attraverso l'attribuzione che la Cosituzione
fa al solo Stato della materia «giurisdizione e norme processuali»
(art. 117, secondo comma, lettera l). Infatti, si è ancora
osservato, «è la stessa disposizione impugnata a precisare che si
tratta qui delle funzioni amministrative relative alla conciliazione
delle controversie di lavoro: siamo dunque palesemente e per espressa
ammissione al di fuori della materia della giurisdizione affidata
allo Stato». Senz'altro ci sono «nessi e raccordi fra la
conciliazione in via amministrativa e la successiva eventuale fase
giurisdizionale: come ad esempio quando la legge sancisce la
obbligatorietà di una previa fase di conciliazione amministrativa, o
quando si regoli il rapporto tra questa e la decorrenza dei termini
proccesuali»: a ben vedere, «si tratta in entrambi i casi di norme
destinate ad essere applicate nel successivo eventuale processo, e
dunque di norme processuali riservate allo Stato». Questa
interferenza «certamente legittima lo Stato a dettare, quali principi
fondamentali di materia, i lineamenti di base della conciliazione
quale fase necessariamente previa a1 successivo eventuale ricorso
giurisdizionale», ma «all'interno di quel quadro la disciplina
propria della conciliazione amministrativa considerata in se stessa,
e la sua concreta gestione, non partecipano affatto del carattere
giuridizionale, e dunque fanno a pieno titolo parte della materia
regionale tutela del lavoro».
Per gli stessi argomenti si può ribadire che l'art. 11, comm1 1,
4, secondo periodo, 5 e 6, d.lgs. n. 124/2004 viola gli artt. 117,
comma 3, e 118, commi 1 e 2.
8 - Illegittimità dell'art. 12, commi 1, 2, primo periodo, 3, in
parte qua, e 4.
L'art. 12 commi 1 e 2, primo periodo, assegna funzioni
amministrative (diffida e tentativo di conciliazione) alle direzioni
provinciali del lavoro, a tutela dei crediti patrimonali dei
lavoratori. Rientrando le norme nella materia tutela del lavoro,
risultano violati gli artt. 117, comma 3, e 118, commi 1 e 2, Cost.,
per le ragioni esposte nel punto 1. Per le medesime ragioni è
illegittimo il comma 3, là dove prevede una funzione amministrativa
del direttore della direzione provinciale del lavoro.
Il comma 4, poi, stabilisce che contro la diffida «è ammesso
ricorso davanti al Comitato regionale per i rapporti di lavoro di cui
all'art. 17»: anche questa norma assegna ad un organo statale
periferico una funzione amministrativa e la regola nel dettaglio,
violando i parametri appena menzionati.
9 - Illegittimità dell'art. 14, comma 2, prima frase.
L'art. 14 stabilisce che «le disposizioni impartite dal personale
ispettivo in materia di lavoro e di legislazione sociale, nell'ambito
dell'applicazione delle norme per cui sia attribuito dalle singole
disposizioni di legge un apprezzamento discrezionale, sono esecutive»
(comma 1), e che «contro le disposizioni dl cui al comma 1 è ammesso
ricorso, entro quindici giorni, al direttore della direzione
provinciale del lavoro» (comma 2).
L'illegittimità di quest'ultima norma «segue» quella delle norme
che mantengono la competenza sulla vigilanza al personale statale.
Qualora il «personale ispettivo» non sia statale, l'art. 14, comma 2,
prima frase sarebbe illegittimo in quanto assegna ad un organo
statale periferico la competenza a decidere i ricorsi amministrativi
in materia regionale, in violazione degli artt. 117, comma 3, e 118,
commi 1 o 2, per le ragioni esposte nel punto 1.
10 - Illegittimità dell'art 15, comma 1, primo periodo.
L'art. 15, comma 1, statuisce che, «con riferimento alle leggi in
materia di lavoro e legislazione sociale la cui applicazione è
affidata alla vigilanza della direzione provinciale del lavoro,
qualora il personale ispettivo rilevi violazioni di carattere penale,
punite con la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda ovvero con
la sola ammenda, impartisce al contravventore una apposita
prescrizione obbligatoria al sensi degli articoli 20 e 21 del decreto
legislativo 19 dicembre 1994, n. 758»: il primo periodo di quista
disposizione è illegittimo perchè presuppone e conferma la
competenza degli organi statali periferici sulla vigilanza in materia
di lavoro, per le ragioni esposte nel punto 1.
11 - Illegittimità dell'art. 16, commi 1 e 2.
L'art. 16, comma 1, prevede la possibilità di un ricorso
amministrativo avanti alle direzioni regionali del lavoro, contro le
ordinanze delle direzioni provinciali; il comma 2 regola la
procedura. Anche in questo caso, l'illegittimità dei commi 1 e 2
«segue» quella delle norme attributive delle funzioni di vigilanza
alle direzioni provinciali: si può dunque rinviare al punto 1.
12 - Illegittimità dell'art. 17, commi 1 e 2.
L'art. 17, comma 1, stabilisce che «presso la direzione regionale
del lavoro è costituito il Comitato regionale per i rapporti di
lavoro, composto dal direttore della direzione regionale del lavoro,
che la presiede, dal direttore regionale dell'INPS e dal direttore
regionale dell'INAIL»; il comma 2 dispone che «tutti i ricorsi
avverso gli atti di accertamento e le ordinanze-ingiunzioni delle
direzioni provinciali del lavoro e avverso i verbali di accertamento
degli istituti previdenziali e assicurativi che abbiano ad oggetto la
sussistenza o la qualificazione dei rapporti di lavoro, vanno
inoltrati alla direzione regionale del lavoro e sono decisi, con
provvedimento motivato, dal Comitato di cui al comma 1», regolando
poi la relativa procedura.
La materia in questione è sempre la vigilanza sul lavoro e,
quindi, la «tutela del lavoro», per le ragioni esposte nella parte in
Fatto. Dunque, i commi 1 e 2 sono illegittimi, perchè mantengono e
assegnano sanzioni amministrative ad organi statali periferici in
materia regionale, violando gli artt. 117, comma 3, e 118, commi 1 e
2, per i motivi illustrati nel punto 1.
13 - Illegittimità dell'art. 18.
L'art. 18 si occupa della formazione del personale ispettivo,
statale e parastatale. La norma è affetta da illegittimità
«derivata» dall'illegittimità delle norme che mantengono la
competenza degli organi periferici statali.
La prima parte della norma potrebbe anche essere riferita a
personale ispettivo regionale, ma essa sarebbe pur sempre illegittima
perchè interviene in materia di competenza regionale piena
(formazione professionale), in violazione dell'art. 117, comma 4.

P. Q. M.
Chiede voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il
ricorso, dichiarando l'illegittimità delle seguenti disposizioni del
d.lgs. n. 124 del 2004: art. 1, comma 1; art. 2; art. 3, commi da 1 a
4; art. 4; art 5, commmi da 1 a 3; art. 6, commi 1 e 3; art. 7; art.
8; art. 10, commi 1, 3 e 4; art. 11, commi 1, 4, 5 e 6; art. 12; art.
14, comma 2; art. 15, comma 1; art. 16, commi 1 e 2; art. 17, commi 1
e 2; art. 18, nelle parti, nei termini e sotto i profili esposti nel
presente ricorso.
Padova-Roma, addì 8 luglio 2004
Prof. avv. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
04C0983