1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 21-7-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 254 SENTENZA 7 - 15 luglio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Calamita' pubbliche e protezione civile - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Disposizioni per le costruzioni nei centri storici in zona sismica - Classificazione del territorio regionale ai fini della prevenzione dei rischi sismici - Ricorso del Governo - Eccepita inammissibilita' della questione per contemporanea e, dunque, contraddittoria evocazione a parametro di disposizioni statutarie e di norme del Titolo V, Parte II, della Costituzione, destinate alle Regioni ordinarie - Reiezione. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2009, n. 16, artt. 9 e 15. - Costituzione, artt. 114 e 117, commi primo, secondo, lett. s), e terzo; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4 e 5, primo comma, numero 22; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 88; d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 65, commi 4, 5 e 6. Edilizia e urbanistica - Calamita' pubbliche e protezione civile - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Disposizioni per le costruzioni in zona sismica nei centri storici - Classificazione del territorio regionale ai fini della prevenzione dei rischi sismici - Ricorso del Governo - Ritenuta violazione degli artt. 114 e 117, primo comma, Cost. - Genericita' delle censure - Inammissibilita' delle questioni. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2009, n. 16, artt. 9 e 15. - Costituzione, artt. 114 e 117, primo comma. Edilizia e urbanistica - Calamita' pubbliche e protezione civile - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Disposizioni per le costruzioni in zona sismica nei centri storici - Previsione che la Regione possa concedere deroghe all'osservanza delle norme tecniche per la salvaguardia delle caratteristiche ambientali - Violazione di norma statale espressione di principio fondamentale della materia, di competenza legislativa concorrente, «opere di prevenzione e soccorso per calamita' naturali» - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2009, n. 16, art. 9. - Costituzione, art. 117, terzo comma; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 5, primo comma, numero 22; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 88. Edilizia e urbanistica - Calamita' pubbliche e protezione civile - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Classificazione del territorio regionale ai fini della prevenzione dei rischi sismici - Attribuzione al Comune della potesta' di individuare le aree sicure e quelle pericolose ai fini edificatori o infrastrutturali - Ricorso del Governo - Eccezione di inammissibilita' della questione per omessa indicazione delle norme statali asseritamente violate - Reiezione. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2009, n. 16, art. 15. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. s), e terzo; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4 e 5, primo comma, numero 22; d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 65. Edilizia e urbanistica - Calamita' pubbliche e protezione civile - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Classificazione del territorio regionale ai fini della prevenzione dei rischi sismici - Attribuzione al Comune della potesta' di individuare le aree sicure e quelle pericolose ai fini edificatori o infrastrutturali - Violazione della normativa statale, espressione della competenza esclusiva statale nella materia «tutela dell'ambiente», che rimette alla pianificazione di bacino la competenza ad individuare dette aree - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2009, n. 16, art. 15. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 65. (010C0616) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 21-7-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 9 e 15 della
legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2009, n. 16
(Norme per la costruzione in zona sismica e per la tutela del
territorio), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 19 - 22 ottobre 2009, depositato in cancelleria
il 22 ottobre 2009 ed iscritto al n. 96 del registro ricorsi 2009.
Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;
Udito nell'udienza pubblica del 25 maggio 2010 il Giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 19-22 ottobre 2009 e depositato in
cancelleria il 22 ottobre 2009, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato gli artt. 9 e 15 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2009, n. 16 (Norme per la costruzione
in zona sismica e per la tutela del territorio), pubblicata nel
Bollettino Ufficiale n. 33 del 19 agosto 2009, denunciandone il
contrasto con gli artt. 114, 117, primo comma, secondo comma, lettera
s), e terzo comma, della Costituzione e con gli artt. 4 e 5 della
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia).
La legge regionale, nel dettare norme per le costruzioni in zone
sismiche e per la tutela del territorio, persegue, quanto al primo
settore di intervento, «gli obiettivi di tutela della pubblica
incolumità e di riduzione del rischio sismico sul territorio
regionale, attraverso la salvaguardia della stabilità e della
sicurezza delle costruzioni nelle zone dichiarate sismiche» (art. 1),
e si applica «a chiunque esegua, con o senza titolo abilitativo,
nelle zone del territorio della Regione soggette all'obbligo di
progettazione antisismica, opere o interventi edilizi di manutenzione
straordinaria, di restauro, di risanamento conservativo, di
ristrutturazione edilizia, di nuova costruzione e di ristrutturazione
urbanistica, che abbiano rilevanza strutturale, ovvero modifichi la
destinazione d'uso di edifici e di opere, con o senza lavori edili,
in modo tale da farli rientrare nelle categorie di cui all'articolo
6, comma 2, lettera a)» (art. 2).
Quanto al secondo settore di intervento, la finalità perseguita
consiste nel «garantire la tutela dell'incolumità delle persone, la
preservazione dei beni, nonchè la sicurezza delle infrastrutture e
del patrimonio ambientale e culturale» (art. 14).
Il ricorrente premette che la Regione Friuli-Venezia Giulia, ai
sensi del proprio statuto, gode di una potestà legislativa primaria
in materia di «urbanistica» (art. 4, primo comma, numero 12) e di
competenza legislativa concorrente in materia di «opere di
prevenzione e soccorso per calamità naturali» (art. 5, primo comma,
numero 22): la Regione, quindi, deve legiferare nelle dette materie
in armonia con la Costituzione, con i principi generali
dell'ordinamento giuridico e con le norme fondamentali di riforma
economico-sociale e, quanto alle «opere di prevenzione e soccorso per
calamità naturali», nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti
con leggi dello Stato.
Il denunciato art. 9, rubricato «Disposizioni per i centri
storici», prevede che la Regione possa concedere deroghe
all'osservanza delle norme tecniche per le costruzioni nelle zone
sismiche. In base ad esso, «nel caso in cui sussistano ragioni
determinate dall'esigenza di salvaguardare le caratteristiche
ambientali dei centri storici che impediscano, anche parzialmente, il
rispetto delle norme tecniche per le costruzioni» nelle zone
sismiche, «la Regione, su richiesta dei soggetti interessati o, nel
caso di opera di competenza della Regione, su iniziativa della
struttura regionale competente in materia, è autorizzata a concedere
deroghe all'osservanza delle citate norme tecniche».
Richiamata la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 302 del
1988) sulla potestà di legiferare in materia di costruzioni in zone
sismiche, la difesa erariale ritiene che questa disposizione si ponga
in contrasto con la normativa statale vigente e, in particolare, con
l'art. 88 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001,
n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia), che attribuisce allo Stato, e per esso al Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, la possibilità di concedere
deroghe all'osservanza delle norme tecniche di cui all'art. 83 del
medesimo decreto, previa apposita istruttoria da parte dell'ufficio
periferico competente e il parere favorevole del Consiglio superiore
dei lavori pubblici, quando sussistano ragioni particolari, che ne
impediscano in tutto o in parte l'osservanza, dovute all'esigenza di
salvaguardare le caratteristiche ambientali dei centri storici.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, il conferimento al
Ministro del potere di deroga ha un contenuto precettivo, valevole
erga omnes, ai fini della garanzia di applicazione in maniera
uniforme sul territorio nazionale di una normativa avente particolari
e delicati riflessi sulla tutela della pubblica incolumità. La
disposizione contenuta nell'art. 88 del testo unico costituirebbe un
principio che trascende anche l'ambito della disciplina del
territorio, per attingere a valori di tutela dell'incolumità
pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile
(sentenza n. 182 del 2006), quindi al di là delle competenze
riconosciute in via esclusiva alla Regione Friuli-Venezia Giulia in
materia di urbanistica.
La disposizione regionale eccederebbe le competenze statutarie di
cui all'art. 5, primo comma, numero 22, dello statuto speciale di
autonomia ed invaderebbe la potestà legislativa statale riguardante
la determinazione dei principi fondamentali in materia di protezione
civile, di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
L'art. 15 della legge regionale, sotto la rubrica
«Classificazione del territorio regionale», attribuisce al Comune la
potestà di individuare le aree sicure o pericolose ai fini
edificatori o infrastrutturali.
Ad avviso del ricorrente, la disposizione denunciata si porrebbe
in contrasto con la disciplina statale di riferimento, che rimette
alla pianificazione di bacino la competenza di individuare tali aree.
Infatti, ai sensi dell'art. 65, commi 4, 5 e 6, del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), le
prescrizioni più restrittive contenute negli atti di pianificazione
di bacino hanno carattere vincolante per le amministrazioni ed enti
pubblici e sono sovra ordinate ai piani territoriali e ai programmi
regionali.
Secondo la difesa erariale, la norma regionale sarebbe
illegittima nella parte in cui rende possibile la realizzazione degli
interventi in tutti i casi in cui le norme di attuazione dei piani di
bacino o la normativa di salvaguardia non consentono, nelle aree
considerate, tale tipologia di interventi o, più in generale, nelle
aree ad alto (elevato e molto elevato) rischio idrogeologico, nelle
quali non è consentita l'edificazione in base agli strumenti di
pianificazione.
Dettando disposizioni difformi dalla normativa nazionale di
riferimento afferente alla materia della «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», che l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
riserva allo Stato, il denunciato art. 15 eccederebbe la competenza
statutaria di cui all'art. 4 dello statuto speciale, secondo il quale
la Regione esercita le proprie competenze legislative in armonia con
la Costituzione.
In conclusione, secondo l'Avvocatura, «la normativa regionale in
questione, dettando disposizioni confliggenti con la normativa
nazionale vigente, espressione della potestà legislativa esclusiva
statale in materia di tutela dell'ambiente di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., nonchè con i principi generali
dettati dalla legislazione statale, in violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., eccede le competenze regionali di cui agli artt.
4 e 5 dello statuto speciale di autonomia di cui alla legge
costituzionale n. 1 del 1963 e va dichiarata illegittima negli
articoli censurati per violazione dei suddetti parametri, nonchè dei
principi fondamentali dettati dagli artt. 114 (sulla equi ordinazione
tra Stato, regioni ed enti locali e, in particolare, sulle
prerogative istituzionali dello Stato, con specifico riferimento a
quanto disposto dall'art. 117 Cost.) e 117, primo comma (sulla
preminenza delle disposizioni comunitarie e la necessità di
rispettare i parametri imposti dagli organismi dell'Unione europea)
Cost.».
2. - Si è costituita la Regione Friuli-Venezia Giulia, chiedendo
che la Corte respinga il ricorso in quanto inammissibile ed
infondato.
Una prima ragione di inammissibilità del ricorso deriverebbe
dalla contraddittorietà nella invocazione dei parametri.
Sostiene la difesa della Regione che nel ricorso sono invocate
contemporaneamente le norme dello statuto speciale e le norme del
Titolo V della parte seconda della Costituzione, giungendosi ad
affermare che la violazione dei limiti statutari sarebbe avvenuta
attraverso la violazione delle norme statali espressive dei poteri
conferiti allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera s), e
dall'art. 117, terzo comma, Cost.
Secondo la Regione Friuli-Venezia Giulia, il «limite
costituzionale» di cui all'art. 4 dello statuto non comprende - di
regola - le norme del titolo V, destinate alle regioni ordinarie: se
così fosse, non avrebbe alcun senso la stessa esistenza delle
regioni speciali e dei relativi statuti.
Sarebbe dunque contraddittoria (e, perciò, inammissibile)
l'impostazione del ricorso, che affianca continuamente e sovrappone i
parametri statutari e quelli risultanti dal nuovo titolo V.
L'Avvocatura generale dello Stato avrebbe dovuto valutare se,
nelle materie oggetto delle norme impugnate, l'autonomia conferita
dallo statuto speciale sia maggiore o minore di quella derivante dal
titolo V: nel primo caso, il parametro di legittimità della legge
regionale si sarebbe dovuto identificare nel solo statuto speciale,
mentre, nel secondo caso, nel titolo V, ai sensi dell'art. 10, comma
1, della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione), senza la
possibilità di invocare ulteriormente i limiti statutari.
In ogni caso, il ricorso risulterebbe ulteriormente
inammissibile, per genericità, là dove invoca l'art. 117, primo
comma, Cost., per la totale assenza di qualsiasi argomentazione e
dell'indicazione delle fonti comunitarie che sarebbero state violate.
Anche la censura fondata sull'art. 114, Cost. sarebbe priva di
autonomia, perchè si tradurrebbe nell'invocazione delle prerogative
statali di cui all'art. 117, Cost.
2.1. - Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
avente ad oggetto l'art. 9 della legge regionale n. 16 del 2009
sarebbe infondata. Poichè le costruzioni in zona sismica afferiscono
all'urbanistica (come risulta non solo dall'evidenza dell'oggetto
della disciplina - che è, appunto, l'attività edilizia di
costruzione - ma anche dalla tradizione legislativa consolidata: art.
81 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616
e art. 54, comma 1, lettera c), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112),
nel caso in questione non sarebbe pertinente l'invocazione dei
principi fondamentali in materia di protezione civile, ma
bisognerebbe semmai dimostrare il superamento dei limiti della
potestà legislativa primaria in materia di urbanistica.
La difesa della resistente ricorda che, in base all'art. 2, comma
2, del d.P.R. n. 380 del 2001, «le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la propria
potestà legislativa esclusiva, nel rispetto e nei limiti degli
statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione», e ciò
confermerebbe che i principi di tale decreto presidenziale non
vincolano le regioni speciali.
Trattandosi poi, nella presente controversia, della titolarità
di una specifica funzione amministrativa, essa spetterebbe, in virtù
delle competenze statutarie, alla Regione Friuli-Venezia Giulia, dove
vige il principio del parallelismo stabilito dall'art. 8 dello
statuto (è citata la sentenza n. 236 del 2004 di questa Corte). In
attuazione di esso, l'assetto delle funzioni amministrative nella
materia è definito dall'art. 22 del d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116
(Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia in materia di agricoltura e foreste, industria
e commercio, turismo e industria alberghiera, istituzioni ricreative
e sportive, lavori pubblici), come modificato dal d.P.R. 25 novembre
1975, n. 902 (Adeguamento ed integrazione delle norme di attuazione
dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), che è,
tra l'altro, successivo all'art. 12 della legge 3 febbraio 1974, n.
64 (Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per
le zone sismiche), divenuto poi l'art. 88 del testo unico, che il
ricorso assume violato. In base alla citata disposizione delle norme
di attuazione, sono trasferite alla Regione, relativamente al suo
territorio, tutte le attribuzioni amministrative degli organi
centrali e periferici dello Stato in materia, tra l'altro, di
«urbanistica, edilizia popolare, opere di prevenzione e soccorso per
calamità naturali»; laddove l'art. 26, primo comma, lettera i), del
medesimo d.P.R. mantiene alla competenza statale le «opere di
prevenzione e soccorso per calamità naturali, relative a materia di
competenza statale, nonchè gli interventi straordinari nelle opere
di soccorso relative a calamità di estensione ed entità
particolarmente gravi».
Coerentemente con tale ampio trasferimento, l'art. 22 del d.P.R.
n. 902 del 1975 ha trasferito «alla Regione Friuli-Venezia Giulia gli
uffici del provveditorato regionale alle opere pubbliche per il
Friuli-Venezia Giulia e gli uffici del genio civile, con esclusione
delle sezioni o servizi cui sono affidate le funzioni rimaste di
competenza statale»; mentre, sin dal 1965, l'art. 24 del d.P.R. n.
1116 aveva stabilito che il «comitato tecnico amministrativo,
costituito presso il Provveditorato regionale alle opere pubbliche»,
integrato con tre membri designati dal Presidente della giunta
regionale, esercitasse nel territorio regionale, fino a quando la
Regione non avesse diversamente disposto, le funzioni del Consiglio
superiore dei lavori pubblici.
Secondo la difesa della resistente, siffatta funzione
amministrativa, da esercitarsi sul piano locale, senza alcun riflesso
che superi tale ambito, appartiene pienamente alla competenza
statutaria della Regione e, come tale, è legittimamente disciplinata
dalla legge regionale.
Tali considerazioni varrebbero in ogni caso anche se, in denegata
ipotesi, si ritenesse prevalente la materia «opere di prevenzione e
soccorso per calamità naturali» (art. 5, numero 22, dello statuto).
Difatti, la citata norma di attuazione si riferisce non soltanto alla
materia «urbanistica», ma ugualmente a quella delle «opere di
prevenzione e soccorso per calamità naturali», cioè ai profili
della sicurezza nel senso della incolumità pubblica ai quali allude
il ricorso statale.
Ferma la piena competenza statutaria, la difesa della Regione in
subordine rileva che, nello stesso sistema generale di cui al d.P.R.
n. 380 del 2001, alla disposizione dell'art. 88 non può attribuirsi
il rango di un principio fondamentale della materia, giacchè lo
stesso d.P.R. attribuisce un ruolo assolutamente centrale alla
Regione in relazione alle costruzioni in zona sismica (artt. 83,
comma 3, 89, comma 1, 90, comma 2, 93, 94, 96 e 97). La norma
impugnata non incide sulla derogabilità delle norme tecniche e
sull'entità dei controlli, ma si limita ad attribuire la competenza
alla concessione della deroga ad un organo regionale, mentre l'art.
88 del d.P.R. n. 380 del 2001 la attribuisce ad un organo statale.
Poichè la normativa contenuta nel d.P.R. n. 380 del 2001
evidenzia il ruolo centrale delle Regioni nell'applicazione delle
norme tecniche in materia di costruzioni in zone sismiche, cioè nei
controlli sull'attività edilizia in queste zone, non sussisterebbe
alcuna ragione di interesse nazionale (nella prospettiva dello
statuto speciale) o di esercizio unitario (nella prospettiva del
titolo V) che imponga la competenza statale in relazione alla deroga
di cui all'art. 9 della legge regionale n. 16 del 2009.
La difesa della resistente - che ritiene non conferente il
richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 302 del 1988
operato in premessa dal ricorrente - ritiene illogico che la Regione
possa individuare le zone sismiche e dare il parere sugli strumenti
urbanistici generali e particolareggiati e non possa dare una deroga
per le costruzioni nei centri storici.
La questione avente ad oggetto l'art. 15 della legge regionale n.
16 del 2009 sarebbe inammissibile, perchè il ricorso non
indicherebbe affatto la norma che attribuisce al piano di bacino la
specifica competenza di individuare le aree sicure o pericolose ai
fini edificatori o infrastrutturali, ma invocherebbe i commi 4, 5 e 6
dell'art. 65 del d.lgs. n. 152 del 2006, cioè le norme che
sanciscono il carattere vincolante del piano di bacino per gli altri
piani.
Nel merito, in ogni modo, la censura si fonderebbe su un equivoco
circa l'esatto significato della disposizione impugnata.
Il ricorso muove dalla tesi secondo cui il denunciato art. 15
attribuirebbe ai Comuni il potere di disattendere i vincoli derivanti
dai piani di bacino ma, in realtà, in nessun punto l'art. 15
consente la realizzazione degli interventi in tutti i casi in cui le
norme di attuazione dei piani di bacino o la normativa di
salvaguardia non permettono, nelle aree considerate, tale tipologia
di interventi.
Premesso che in base all'art. 94, comma 2, lettera a), del d.lgs.
n. 112 del 1998 e all'art. 3 della legge regionale n. 16 del 2009
l'individuazione delle zone sismiche spetta alle Regioni, la
resistente osserva che il citato art. 15 non ha lo scopo di
indebolire la tutela del territorio ma quello di rafforzarla,
prevedendo uno strumento conoscitivo, che non incide affatto sulla
realizzabilità degli interventi quale risulta dagli strumenti
sovraordinati.
La disposizione impugnata, pur non richiamando espressamente le
norme statali di settore, andrebbe letta in combinato con l'art. 65
del d.lgs. n. 152 del 2007.
In questa prospettiva, l'art. 15 della legge regionale non
intenderebbe in alcun modo derogare alla normativa statale, per cui
resta fermo il carattere vincolante del piano di bacino. Esso si
limita a prevedere uno strumento conoscitivo e illustra la
metodologia da seguire per la classificazione del territorio
regionale. I «tecnici laureati abilitati» di cui all'art. 15, comma
4, che redigono lo studio, devono applicare le norme statali e
regionali che governano la materia e considerare i piani sovra
ordinati a quelli comunali.
3. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato una memoria illustrativa.
La difesa erariale ribadisce - con riferimento alla questione
avente ad oggetto l'art. 9 della legge regionale - che la scelta
effettuata dall'art. 88 del d.lgs. n. 380 del 2001 (e, prima ancora,
dall'art. 12 della legge n. 64 del 1974) è una scelta di principio
non derogabile dalle leggi regionali, perchè espressione del
superiore interesse all'incolumità pubblica.
Con riguardo alla questione concernente l'art. 15 della legge
regionale, la difesa del ricorrente, richiamata la sentenza di questa
Corte n. 254 del 2009, osserva che la norma regionale sarebbe
illegittima, perchè consente la realizzazione degli interventi in
tutti i casi in cui le norme di attuazione dei piani di bacino o la
normativa di salvaguardia non permettono, nelle aree considerate,
tale tipologia di interventi o, più in generale, nelle aree ad alto
rischio idrogeologico.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in
riferimento agli artt. 114, 117, primo comma, secondo comma, lettera
s), e terzo comma, della Costituzione, nonchè agli artt. 4 e 5 della
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale per la
Regione Friuli-Venezia Giulia), questione di legittimità
costituzionale degli artt. 9 e 15 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2009, n. 16 (Norme per la costruzione
in zona sismica e per la tutela del territorio).
In particolare, l'art. 9 della legge regionale - il quale prevede
che la Regione possa concedere deroghe all'osservanza delle norme
tecniche per le costruzioni nelle zone sismiche, nel caso in cui
sussistano ragioni determinate dall'esigenza di salvaguardare le
caratteristiche ambientali dei centri storici che ne impediscano,
anche parzialmente, il rispetto - invaderebbe, ad avviso del
ricorrente, la potestà legislativa statale riguardante la
determinazione dei principi fondamentali in materia di protezione
civile, eccedendo le competenze statutarie, giacchè l'art. 88 del
decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia), attribuisce allo Stato, e per esso al Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, la possibilità di concedere simili
deroghe, previa apposita istruttoria da parte dell'ufficio periferico
competente e il parere favorevole del Consiglio superiore dei lavori
pubblici.
L'art. 15 della legge regionale, a sua volta, nell'attribuire al
Comune la potestà di individuare le aree sicure o pericolose ai fini
edificatori o infrastrutturali, si porrebbe in contrasto con la
disciplina statale di riferimento (art. 65, commi 4, 5 e 6, del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia
ambientale»), che rimette alla pianificazione di bacino la competenza
di individuare tali aree.
2. - Preliminarmente, deve essere esaminata l'eccezione di
inammissibilità sollevata dalla difesa della Regione, sul rilievo
che nel ricorso sarebbero invocate contemporaneamente le norme dello
statuto speciale e le norme del titolo V della parte seconda della
Costituzione, senza spiegare perchè le norme del titolo V, destinate
alle regioni ordinarie, dovrebbero applicarsi ad una Regione a
statuto speciale.
2.1. - L'eccezione non è fondata.
Il ricorrente ritiene che l'art. 9 della legge regionale
eccederebbe la competenza statutaria di cui all'art. 5, primo comma,
numero 22), dello statuto di autonomia, contrastando con un principio
fondamentale, di uniformità degli standard costruttivi nelle zone
sismiche, dettato dalla legislazione statale nella materia della
protezione civile, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Quanto alla questione avente ad oggetto l'art. 15 della medesima
legge regionale, il ricorrente sostiene che la norma impugnata sia
espressione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di «tutela dell'ambiente», ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., e che essa violi l'art. 4 della legge
costituzionale n. 1 del 1963, secondo il quale la Regione
Friuli-Venezia Giulia esercita le proprie competenze legislative in
armonia con la Costituzione.
Dalla motivazione del ricorso, dunque, è agevolmente
comprensibile che il ricorrente lamenta in primo luogo la violazione
della competenza legislativa attribuita alla Regione dallo statuto
speciale, e, in secondo luogo, e quindi in via gradata, fa
riferimento alla disposizione costituzionale di cui all'art. 117,
terzo comma, in un caso, e di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), nell'altro, per l'ipotesi in cui si ritenga applicabile
detto parametro costituzionale alla luce dell'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione). Non vi è, quindi, da parte del
ricorrente, alcuna contraddizione nel citare, nel suo ricorso, sia la
specifica disposizione statutaria sia, in via subordinata, le
disposizioni contenute nell'art. 117, comma secondo, lettera s), e
terzo comma, Cost.
3. - È, invece, fondata l'ulteriore eccezione di
inammissibilità sollevata dalla difesa della Regione con riferimento
alla dedotta violazione degli artt. 114 e 117, primo comma, Cost.,
dato che il ricorrente non svolge alcuna argomentazione, limitandosi
ad una generica invocazione di detti parametri.
In questi limiti, le questioni sollevate devono essere dichiarate
inammissibili.
4. - La questione avente ad oggetto l'art. 9 della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia è fondata.
La norma impugnata autorizza «la Regione, su richiesta dei
soggetti interessati o, nel caso di competenza della Regione, su
iniziativa della struttura regionale competente in materia», «a
concedere deroghe all'osservanza» delle norme tecniche per le
costruzioni nelle zone sismiche «nel caso in cui sussistano ragioni
determinate dall'esigenza di salvaguardare le caratteristiche
ambientali dei centri storici che impediscano, anche parzialmente, il
rispetto» di tali norme. La deroga «è disposta dalla Giunta
regionale sulla base dell'istruttoria della struttura regionale
competente in materia, sentita la struttura regionale competente in
materia di tutela dei beni paesaggistici».
Anche l'art. 88 del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede - in
continuità con quanto stabiliva l'art. 12 della legge 2 febbraio
1974, n. 64 (Provvedimenti per le costruzioni con particolari
prescrizioni per le zone sismiche) - la possibilità di concedere
deroghe all'osservanza delle norme tecniche per le costruzioni in
zone sismiche «quando sussistano ragioni particolari, che ne
impediscano in tutto o in parte l'osservanza, dovute all'esigenza di
salvaguardare le caratteristiche ambientali dei centri storici», ma
rimette questo potere al Ministro per le infrastrutture ed i
trasporti, «previa apposita istruttoria dell'ufficio periferico
competente e parere favorevole del Consiglio superiore dei lavori
pubblici».
Con l'affidare al Ministro per le infrastrutture ed i trasporti,
e con il previo parere favorevole del Consiglio superiore dei lavori
pubblici, il potere di riconoscere le ragioni particolari che
impediscono, in nome della salvaguardia delle caratteristiche
ambientali dei centri storici, il rispetto delle norme tecniche per
le costruzioni nelle zone sismiche, il legislatore statale ha inteso
dettare una disciplina unitaria a tutela dell'incolumità pubblica,
mirando a garantire, per ragioni di sussidiarietà e di adeguatezza,
una normativa unica, valida per tutto il territorio nazionale, in un
settore nel quale entrano in gioco sia l'alta tecnicità dei
provvedimenti in questione, sia l'esigenza di una valutazione
uniforme dei casi di deroga.
In questo contesto, il citato art. 88 - completando la disciplina
statale che rimette a decreti del Ministro l'approvazione delle norme
tecniche per le costruzioni la cui sicurezza possa interessare la
pubblica incolumità, da realizzarsi in zone dichiarate sismiche
(art. 83 del d.P.R. n. 380 del 2001) - costituisce la chiara
espressione di un principio fondamentale.
D'altro canto, seguendo il criterio della «specificita'», fondato
sui concetti dell'«oggetto» e della «ratio», appare evidente che la
disciplina regionale di cui si discute ha come suo oggetto le
costruzioni nelle zone ad alto rischio sismico e come sua ratio la
tutela dell'interesse generale alla sicurezza delle persone; essa,
pertanto, trascende l'ambito della materia dell'urbanistica, nella
quale la Regione Friuli-Venezia Giulia ha potestà legislativa
primaria (art. 4, primo comma, numero 12, dello statuto speciale),
per attingere a valori di tutela dell'incolumità pubblica che fanno
capo alla materia delle «opere di prevenzione e soccorso per
calamità naturali» (art. 5, primo comma, numero 22, dello statuto
speciale), ovvero della «protezione civile» (cfr. sentenza n. 182 del
2006 di questa Corte), gradatamente invocate dal ricorrente.
Si tratta, dunque, nel caso di specie, dell'esercizio della
competenza regionale concorrente in materia di «opere di prevenzione
e soccorso per calamità naturali» (art. 5, primo comma, numero 22,
dello statuto speciale). Nell'esercitare tali competenze, però, la
Regione ha violato il principio fondamentale espresso dall'art. 88
del d.P.R. n. 380 del 2001.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 9 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 16 del
2009, per contrasto con la norma statale di principio - alla cui
osservanza la Regione era tenuta ai sensi dell'art. 5, primo comma,
numero 22, dello statuto speciale - che affida al Ministro per le
infrastrutture ed i trasporti, previo parere favorevole del Consiglio
superiore dei lavori pubblici, la possibilità di concedere deroghe
all'osservanza delle norme tecniche per le costruzioni nelle zone
sismiche.
5. - Circa la questione avente ad oggetto l'art. 15 della legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 16 del 2009, va innanzitutto
rigettata l'eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa
della Regione, perchè - contrariamente a quanto sostenuto da
quest'ultima - il ricorso richiama esattamente la disposizione -
l'art. 65 del d.lgs. n. 152 del 2006 - che disciplina il valore, la
finalità ed i contenuti del piano di bacino, e che attribuisce ad
esso la competenza di individuare i diversi gradi di pericolosità,
sotto il profilo della difesa del suolo, degli ambiti territoriali, a
nulla rilevando che il ricorso medesimo si soffermi, specificamente,
sui commi 4, 5 e 6 di tale disposizione.
Nel merito, la questione è fondata.
La norma impugnata è inserita nell'ambito della disciplina della
tutela fisica del territorio, attraverso il quale la Regione
«persegue l'obiettivo generale di garantire la tutela
dell'incolumità delle persone, la preservazione dei beni, nonchè la
sicurezza delle infrastrutture e del patrimonio ambientale e
culturale», nel rispetto «delle condizioni di sicurezza idrogeologica
e nella considerazione dei limiti imposti dalla vulnerabilità del
territorio stesso e dei beni, nonchè dei rischi connessi» (art. 14).
In particolare, la norma impugnata, dopo avere stabilito che «il
quadro conoscitivo del territorio regionale viene delineato mediante
la classificazione del territorio in ambiti caratterizzati da un
diverso grado di pericolosità sotto il profilo "geologico, idraulico
e valanghivo", ai fini della previsione e della prevenzione dei
relativi rischi», affida al Comune il compito di definire tali ambiti
territoriali e di suddividerli in: (a) aree sicure ai fini
edificatori o infrastrutturali; (b) aree che, in caso di destinazione
d'uso ai fini edificatori o infrastrutturali, possono assumere un
rischio di pericolosità sotto il profilo geologico, idraulico e
«valanghivo»; (c) aree pericolose ai fini edificatori o
infrastrutturali, caratterizzate da situazioni di pericolosità sotto
il profilo geologico, idraulico e «valanghivo», eventualmente
suddivise in subaree qualificate da diversi gradi di pericolosità.
La definizione di tali ambiti avviene tramite uno studio (costituito
da una relazione geologica, geologico-tecnica e idraulica e da
rappresentazioni cartografiche) che i Comuni provvedono a trasmettere
alla struttura regionale competente in materia, ai fini della
verifica sulla conformità dei contenuti dello studio alle condizioni
geologiche, idrauliche e valanghive del territorio.
Si tratta di una disposizione che ha ad oggetto la descrizione
dello stato della stabilità del suolo e dell'equilibrio
idrogeologico di taluni territori, con particolare riguardo ai rischi
«geologici, idraulici e valanghivi». In ragione di tale contenuto,
essa rientra nella materia esclusiva statale della tutela
dell'ambiente e non tra le competenze attribuite alla Regione
Friuli-Venezia Giulia dallo statuto speciale di autonomia.
La disposizione impugnata si pone in contrasto con l'art. 65 del
d.lgs. n. 152 del 2006, che rimette alla pianificazione di bacino
l'individuazione di dette aree.
Detta norma statale, infatti, definisce il piano di bacino come
«piano territoriale di settore» e «strumento conoscitivo, normativo e
tecnico-operativo mediante il quale sono pianificate e programmate le
azioni e le norme d'uso finalizzate alla conservazione, alla difesa e
alla valorizzazione del suolo e alla corretta utilizzazione delle
acque, sulla base delle caratteristiche fisiche ed ambientali del
territorio interessato».
Tale piano - oggetto, nella concreta attuazione, di una procedura
concertata - contiene non solo «il quadro conoscitivo organizzato ed
aggiornato del sistema fisico» e «delle utilizzazioni del territorio
previste dagli strumenti urbanistici comunali ed intercomunali», ma
anche l'individuazione e la quantificazione «delle situazioni, in
atto e potenziali, di degrado del sistema fisico, nonchè delle
relative cause», l'indicazione delle «direttive alle quali devono
uniformarsi la difesa del suolo, la sistemazione idrogeologica ed
idraulica e l'utilizzazione delle acque e dei suoli», nonchè
l'individuazione «delle zone da assoggettare a specifici vincoli e
prescrizioni in rapporto alle specifiche condizioni idrogeologiche,
ai fini della conservazione del suolo, della tutela dell'ambiente e
della prevenzione contro presumibili effetti dannosi di interventi
antropici».
La norma impugnata è pertanto incostituzionale in quanto reca
una disciplina che viola la competenza dello Stato nella materia
della «tutela dell'ambiente» (sentenze n. 378 del 2007, n. 104 del
2008 e n. 12 del 2009).

Per questi motivi


LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 9 e 15 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2009, n. 16 (Norme per la costruzione
in zona sismica e per la tutela del territorio), sollevata, in
riferimento agli artt. 114, e 117, primo comma, della Costituzione,
dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 9 e 15
della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2009, n.
16.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Maddalena


Il cancelliere: Milana

Depositata in cancelleria il 15 luglio 2010.

Il cancelliere: Milana