1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 8-7-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 354 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 gennaio 1992
N. 354 Ordinanza emessa il 23 gennaio 1992 dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili sul ricorso proposto da Condominio Altair ed altri contro il comune di Ovindoli ed altri Usi civici - Commissario degli usi civici - Organo giurisdizionale - Potere di promuovere ex officio controversie per le quali sia competente a giudicare - Conseguente mancata distinzione tra parte e giudice - Irragionevolezza - Compressione del diritto di difesa delle parti convenute - Violazione del principio di imparzialita' del giudice - Lesione dell'autonomia amministrativa delle regioni. (Legge 16 giugno 1927, n. 1766, art. 29, primo comma). (Cost., artt. 24, 101 e 118). (092C0778) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 8-7-1992)

LA CORTE DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
4028/1991 del r.g. aa.cc., proposto dal condominio Altair, nonchè
condominio Garage I e Garage II, in persona dell'amm.re pro-tempore,
elettivamente domiciliati in Roma, via di Vigna Stelluti n. 176,
presso lo studio dell'avv. Fabrizio Iannetti che li rappresenta e
difende, giusta delega a margine del ricorso, ricorrenti, contro il
comune di Ovindoli, regione Abruzzo, Ministero dell'agricoltura e
foreste - Ispettorato dipartimentale delle foreste dell'Aquila, e
procuratore generale della corte dei conti, intimati, avverso la
sentenza del commissario regionale per il riordinamento degli usi
civili in Abruzzo, dep. il 16 gennaio 1991;
Udita nella pubblica udienza tenutasi il giorno 23 gennaio 1992 la
relazione della causa svolta dal cons. rel.
dott. Di Ciò;
Udito l'avv. Iannetti;
Udito il p.m., nella persona del dott. Morozzo Della Rocca,
sostituto procuratore generale presso la Corte suprema di cassazione
che ha concluso per la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità art. 29 della legge n. 1766/1927 per contrasto con
l'art. 24 della Costituzione.
RITENUTO IN FATTO
A mezzo di contratto in data 24 marzo 1990 - definito dalle parti
di "conciliazione ai sensi dell'art. 30 della legge n. 1766/1927" -
il sindaco di Ovindoli ed i condomini Altair, Garage I e II
stipulavano la cessione definitiva, del comune ai condomini, della
proprietà di un terreno di mq. 39.200. I contraenti intendevano in
tal modo definire la controversia demaniale conclusasi con la
sentenza del commissario regionale per il riordinamento degli usi
civici in Abruzzo del 12 novembre 1986, che aveva rigettato
l'opposizione dei predetti condomini, avverso il progetto di verifica
e sistemazione demaniale di alcuni terreni di Ovindoli, nel quale
anche il terreno oggetto della conciliazione era stato classificato
di natura demaniale civica.
Il commissario anzidetto - ritenendo che era stata ormai accertata
la natura demaniale del fondo in questione in quanto la ricordata
sentenza del 1986 era esecutiva nella parte in cui disponeva la
reintegra del terreno in favore del comune di Ovindoli; e che
pertanto dovesse considerarsi nullo qualsiasi atto di disposizione in
contrasto con l'accertata natura demaniale - sospendeva gli effetti
dell'atto di conciliazione e contestualmente ordinava la comparizione
dinanzi a sè del sindaco di Ovindoli e del legale rappresentante del
condominio Altair e del condominio I e II.
Instaurato il contraddittorio, lo stesso commissario con sentenza
10-16 gennaio 1991 dichiarava la natura demaniale civila del terreno
in contestazione e, per l'effetto, la nullità assoluta ed insanabile
sia dell'atto di vendita stipulato tra il comune ed il condominio nel
1970 - in ordine al quale già la precedente sentenza aveva
dichiarato la nullità - sia del successivo atto di conciliazione tra
le stesse parti, diretto a definire la controversia ancora pendente;
con conseguente nuovo ordine di reintegra dell'immobile nel
patrimonio comunale.
Contro detta sentenza hanno proposto ricorso, ai sensi dell'art.
111 della Costituzione, i tre condomini, in base a tre motivi di
cassazione.
Il comune di Ovindoli non ha depositato controricorso.
CONSIDERATO IN DIRITTO
Va attribuita importanza centrale alla questione, posta dal terzo
motivo di ricorso, se dopo il trasferimento alle regioni delle
attribuzioni di carattere amministrativo già devolute al commissario
dalla legge n. 1766/1927, permanga nel commissario stesso il potere
di promuovere ex officio le controversie nelle quali egli ha funzione
di giudice.
In caso analogo (cfr. ordinanza 20 settembre-21 novembre 1991, in
causa comune di Pizzoferrato contro S.p.a. Valle del Sole e S.p.a.
Delberg Junior Costruzioni) queste sezioni unite hanno ritenuto non
manifestamente infondato il dubbio di costituzionalità dell'art. 29
della legge 16 giugno 1927, n. 1766, nella parte in cui autorizza i
commissari, per gli usi civici a promuovere d'ufficio procedimenti
giudiziari.
La questione, ad avviso della Corte, non può essere risolta sul
piano puramente interpretativo, come auspicato dai ricorrenti dal
momento che queste sezioni unite, in precedenti pronunce dalle quali
non v'è ragione di dissentire, hanno affermato che anche dopo
l'entrata in vigore del d.P.R. n. 616/1977 il commissario conserva il
potere di promuovere d'ufficio i giudizi ad esso riservati (cfr.
sentenza 3 agosto 1989, n. 3586).
La possibilità di espungere dal testo del primo comma dell'art.
29 della legge n. 1766/1927 la previsione che il commissario, oltre
che su istanza delle parti interessate, possa procedere "anche
d'ufficio", può pertanto essere affidata solo all'intervento della
Corte costituzionale, ravvisando questo collegio dei dubbi, non
manifestamente infondati, di legittimità costituzionale della norma,
in relazione agli artt. 24, primo e secondo comma, 101 e 118, primo e
secondo comma, della Costituzione.
Questa Corte ha sempre interpretato il primo comma dell'art. 29
nel senso che il commissario potesse procedere ex officio non solo
per le operazioni di carattere amministrativo a lui affidate dalla
legge n. 1766/1927, ha anche per i giudizi attribuiti alla sua
giurisdizione. Al commissario è stato pertanto riconosciuto il
potere non solo di decidere determinate controversie ma anche di
promuoverle, ossia di formulare le specifiche domande giudiziali
della cui fondatezza egli stesso era chiamato a conoscere, e quindi
di rivestire nel processo sia la parte di attore sia quella di
giudice. Nelle controversie poteva quindi accadere, com'è accaduto
nel caso in esame, che i soggetti del rapporto sostanziale (nella
specie il comune alienante ed i soggetti privati acquirenti del
terreno) fossero parti processuali del tutto anomale, coinvolte,
anzichè in un contraddittorio tra di loro, insussistente e puramente
formale, in un diverso contraddittorio reale fra loro congiuntamente
da una parte, in veste sostanziale di convenuti, e il giudice
dall'altra, in veste di attore.
Una situazione del genere può trovare spiegazione nel fatto che,
nel sistema della legge n. 1766/1927, il commissario non era soltanto
un giudice speciale, ma anche un organo di amministrazione attiva e,
come tale, portatore di interessi pubblici concreti che era tenuto a
realizzare. L'anomalia dell'attore-giudice era un riflesso
dell'anomalia amministratore-giudice la quale ultima, in linea di
principio, non era ritenuta non conforme a principi costituzionali
(cfr. Corte costituzionale 25 maggio 1970, n. 73, con riferimento
agli artt. 108, secondo comma, e 25 della Costituzione).
Senonchè, a seguito dell'entrata in vigore del d.P.R. n.
616/1977, che ha trasferito alle regioni tutte le funzioni di
carattere amministrativo in materia di usi civili attribuite dalle
leggi anteriori al commissario ed al Ministero dell'agricoltura, deve
ritenersi che il commissario, oggi, è soltanto un giudice che, come
tale, non può e non deve essere portatore di alcun interesse
particolare attinente alla materia degli usi civici, la cui cura non
gli è più attribuita. Di conseguenza non sembra che possa essergli
riconosciuto il potere di promuovere "di ufficio" i giudizi dinanzi a
sè, la cui iniziativa dovrebbe essere rimessa in via esclusiva alle
parti interessate ed alle regioni ex art. 10 della legge n.
1078/1930, richiamata dall'art. 66, sesto comma, del d.P.R. n.
616/1977; ossia ai portatori di interessi concreti e contrapposti,
pubblici o privati, nelle singole controversie.
Il dubbio di legittimità costituzionale viene innanzi tutto
prospettato con riferimento all'art. 24 della Costituzione.
Si è già rilevato la grave anomalia derivante dal riconoscimento
della possibilità che il giudice rivesta contemporaneamente la
figura di attore, il quale formula le domande e poi le istruisce in
contraddittorio reale con i soggetti del rapporto sostanziale.
Questa anomalia, mentre elimina la necessaria distinzione tra
giudice e parte insita nel riconoscimento del diritto di agire (primo
comma dell'art. 24), appare tale da menomare gravemente il diritto di
difesa delle parti del rapporto sostanziale (secondo comma dell'art.
24), il quale si esplica, e deve esplicarsi, nella contrapposizione
dialettica delle parti medesime, e non nella contrapposizione con lo
stesso giudice.
Il dubbio di legittimità costituzionale viene prospettato anche
con riferimento all'art. 101 della Costituzione.
Se il giudice è soggetto "soltanto" alla legge e come tale si
pone garante del solo interesse generale alla corretta applicazione
della legge, non può, senza contraddizione, essere
contemporaneamente portatore di interessi particolari e concreti,
anche se di carattere pubblico, ma propri della pubblica
amministrazione, necessariamente sottesi alla proposizione di una
domanda giudiziale.
Il dubbio di legittimità costituzionale viene prospettato infine
con riferimento all'art. 118, primo e secondo comma, della
Costituzione.
Dal momento che le funzioni amministrative in materia di usi
civici sono state trasferite alle regioni con decreto presidenziale
n. 616/1977 e che il potere di promuovere giudizi a tutela
dell'interesse pubblico relativo rientra nelle funzioni
amministrative (cfr. art. 10 della legge 10 ottobre 1930, n. 1078,
richiamata nell'art. 66, sesto comma, del d.P.R. n. 616/1977) il
riconoscimento di tale potere al commissario non sembra compatibile
con l'autonomia della regione, nell'ambito della sfera di
amministrazione ad essa riservata dalla Costituzione. L'esercizio del
potere di azione, a tutela di un determinato interesse, comporta
sempre una valutazione di carattere discrezionale che non sembra
possa essere sottratta al soggetto che in via esclusiva, in base alla
legge, è portatore dell'interesse medesimo.
In definitiva, l'indicata questione di legittimità costituzionale
non sembra manifestamente infondata: onde, in applicazione dell'art.
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la sua soluzione va rimessa alla
Corte costituzionale, previa sospensione del presente giudizio.

P. Q. M.
Visto il ricorso proposto dai condomini Altair, Garage I e II di
Ovindoli, contro la sentenza in data 10-16 gennaio 1991 del
commissario regionale per il riordinamento degli usi civici in
Abruzzo, ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
perchè sia risolta la questione di legittimità costituzionale, con
riferimento agli artt. 24, primo e secondo comma, 101 e 118, primo e
secondo comma, della Costituzione della Repubblica, dell'art. 29,
primo comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766, nella parte in cui
prevede che i giudizi davanti ai commissari degli usi civici possano
essere promosso "anche d'ufficio";
Sospende il giudizio in corso e dispone che, a cura della
cancelleria, la presente ordinanza sia notificata alle parti e al
Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata al Presidente
del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei
deputati.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Corte
suprema di cassazione, sezioni unite civili, il 23 gennaio 1992.
Il presidente di sezione: BILE
Depositato in cancelleria, Roma, 14 aprile 1992
Il collaboratore di cancelleria: (firma illeggibile)

92C0778