1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 2-2-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 50 SENTENZA 13 - 28 gennaio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorsi regionali - Pluralita' di questioni - Separazione di alcune questioni concernenti la legge delega e trattazione congiunta con quelle relative al decreto legislativo delegato - Riserva di decisione sulle restanti questioni. Lavoro - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Delibera della Giunta regionale di autorizzazione al ricorso - Formulazione generica delle censure nei confronti di disposizioni di legge attinenti a materie diverse - Inammissibilita' del ricorso. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30. - Costituzione, art. 117 e 118. Delegazione legislativa - Conferimento di delega al Governo per la determinazione dei principi fondamentali in materia di legislazione concorrente - Possibilita' da accertare caso per caso. Lavoro - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Principi e criteri direttivi per la riforma della disciplina del lavoro a tempo parziale - Previsione di interventi di politica attiva del lavoro - Asserita invasione della potesta' legislativa regionale concorrente in materia di «tutela e sicurezza del lavoro»- Riconducibilita' della disciplina censurata nella materia «ordinamento civile», di competenza esclusiva dello Stato - Non fondatezza della questione - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 3, comma 1, lett. a), b) e c). - Costituzione, artt. 117 e 118. Lavoro - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Delega in materia di certificazione dei rapporti di lavoro - Principi e criteri direttivi - Attribuzione di piena forza legale al contratto certificato e restrizione a specifiche ipotesi della possibilita' di agire in giudizio - Mantenimento degli effetti degli accertamenti dell'organo certificatore finche' non sia provata l'erronea qualificazione del programma negoziale o la difformita' nella sua attuazione - Asserito contrasto con il diritto alla tutela giurisdizionale - Evocazione di un parametro non riguardante la sfera di attribuzione della regione ricorrente - Inammissibilita' della questione. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 5, comma 1, lett. e) ed f). - Costituzione, art. 24. Lavoro - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Delega in materia di certificazione dei rapporti di lavoro - Principi e criteri direttivi - Attribuzione di piena forza legale al contratto certificato e restrizione a specifiche ipotesi della possibilita' di agire in giudizio - Mantenimento degli effetti degli accertamenti dell'organo certificatore finche' non sia provata l'erronea qualificazione del programma negoziale o la difformita' nella sua attuazione - Asserita invasione di materie di competenza regionale - Esclusione - Attinenza delle disposizioni censurate alle materie di competenza esclusiva statale «ordinamento civile» e «giurisdizione e norme processuali» - Non fondatezza della questione. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 5, comma 1, lett. e) ed f). - Costituzione, art. 117. Lavoro - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Principi e criteri direttivi per la revisione della disciplina dei servizi pubblici e privati per l'impiego, nonche' in materia di intermediazione e interposizione privata nella somministrazione di lavoro - Previsioni riguardanti la semplificazione delle procedure di incontro tra domanda e offerta di lavoro - Asserita invasione di potesta' legislative regionali concorrenti - Esclusione - Sufficiente determinatezza del criterio direttivo della legge di delega, che, nel contempo, non fissa norme di dettaglio - Non fondatezza della questione. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 1, comma 2, lettera a). - Costituzione, artt. 76 e 117, terzo comma. Lavoro - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Principi e criteri direttivi per la modernizzazione e razionalizzazione del sistema di collocamento pubblico - Imposizione del rispetto delle competenze previste dalla Costituzione e delle competenze attribuite alle regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano nonche' obbligo del sostegno e lo sviluppo dell'attivita' lavorativa femminile e giovanile e del sostegno ai lavoratori anziani - Asserita violazione delle competenze regionali - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 1, comma 2, lettera b) numeri 1 e 2. - Costituzione, art. 117. Lavoro - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Principi e criteri direttivi per la modernizzazione e razionalizzazione del sistema di collocamento pubblico - Previsione dell'abrogazione delle norme incompatibili con la nuova regolamentazione del collocamento; conservazione del regime di autorizzazione o accreditamento per gli operatori privati; previsione di un nuovo apparato sanzionatorio - Asserita lesione delle competenze legislative concorrenti in materia di tutela e sicurezza del lavoro - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 1, comma 2, lettera b) numero 3. - Costituzione, art. 117, terzo comma. Lavoro - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Principi e criteri direttivi per la modernizzazione e razionalizzazione del sistema di collocamento pubblico - Previsione del mantenimento allo Stato delle competenze in materia di conduzione coordinata ed integrata del sistema informativo lavoro - Asserito contrasto con le potesta' legislative ed amministrative delle regioni nonche' con il principio di sussidiarieta' - Riconducibilita' della disposizione censurata alla materia di competenza esclusiva dello Stato riguardante il «coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale», senza con cio' escludere il coinvolgimento delle regioni nella disciplina e nella gestione del sistema informatico - Non fondatezza della questione. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 1, comma 2, lettera b) numero 4. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 118. Lavoro - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Previsto mantenimento allo Stato delle funzioni amministrative relative alla conciliazione delle controversie di lavoro individuali e plurime, nonche' alla risoluzione delle controversie collettive di rilevanza pluriregionale - Asserita violazione delle competenze legislative (in materia di tutela e sicurezza del lavoro) ed amministrative regionali nonche' del principio di sussidiarieta' - Esclusione - Riconducibilita' della disposizione censurata nella materia «ordinamento civile» di esclusiva spettanza statale - Non fondatezza della questione. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 1, comma 2, lettera c). - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 118. Lavoro - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Previsto mantenimento allo Stato delle funzioni amministrative relative alla conciliazione delle controversie di lavoro individuali e plurime, nonche' alla risoluzione delle controversie collettive di rilevanza pluriregionale - Asserita violazione delle competenze legislative ed amministrative assegnate dallo Statuto d'Autonomia alla Provincia di Trento - Non incidenza della norma denunciata su funzioni gia' esercitate dalla ricorrente ai sensi del proprio statuto - Inammissibilita' della questione. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 1, comma 2, lettera c). - Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, artt. 8, numeri 23) e 29), e 9, numeri 2), 4) e 5); d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione. Lavoro - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Mantenimento allo Stato delle funzioni amministrative relative alla gestione dei flussi di entrata dei lavoratori non appartenenti all'Unione europea e all'autorizzazione per attivita' lavorative all'estero - Asserita esorbitanza della competenza esclusiva statale in relazione ai flussi di entrata nel territorio regionale - Esclusione - Riconducibilita' della disposizione censurata nella materia «immigrazione» appartenente alla potesta' esclusiva dello Stato - Non fondatezza della questione. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 1, comma 2, lettera d). - Costituzione, artt. 117. Lavoro - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Mantenimento allo Stato delle funzioni amministrative relative alla gestione dei flussi di entrata dei lavoratori non appartenenti all'Unione europea e all'autorizzazione per attivita' lavorative all'estero - Asserita violazione delle competenze assegnate dallo Statuto d'autonomia alla Provincia di Trento - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 1, comma 2, lettera d). - Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, artt. 8, numero 29), e 9, numeri 2), 4) e 5); d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione. Lavoro - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Mantenimento allo Stato delle funzioni amministrative relative alla gestione dei flussi di entrata dei lavoratori non appartenenti all'Unione europea e all'autorizzazione per attivita' lavorative all'estero - Asserita violazione delle competenze amministrative regionali - Genericita' della censura - Inammissibilita' della questione. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 1, comma 2, lettera d). - Costituzione, art. 118. Lavoro - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Previsto mantenimento, nella nuova disciplina del collocamento, alle province delle funzioni amministrative attribuite dal d.lgs. n. 469 del 1997 - Asserita incompetenza dello Stato ad attribuire funzioni amministrative nelle materie di competenza concorrente - Esclusione - Mantenimento delle funzioni delle province fin quando le regioni non le avranno sostituite con una propria disciplina - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione, della questione. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 1, comma 2, lettera e). - Costituzione, artt. 117 e 118. Lavoro - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Identificazione di un unico regime autorizzatorio o di accreditamento per gli intermediari pubblici, con particolare riferimento agli enti locali e privati - Asserito eguale trattamento per situazioni diseguali e contrarieta' al canone di buona amministrazione - Evocazione di parametri non lesivi della sfera di competenza regionale - Inammissibilita' della questione. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 1, comma 2, lettera l). - Costituzione, 3 e 97. Lavoro - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Identificazione di un unico regime autorizzatorio o di accreditamento per gli intermediari pubblici, con particolare riferimento agli enti locali e privati - Asserita violazione di competenze legislative concorrenti regionali - Esclusione - Correlazione della disposizione censurata all'esigenza delle dimensioni nazionali del mercato del lavoro - Non fondatezza della questione. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 1, comma 2, lettera l). - Costituzione, artt. 117 e 118. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Unicita' del regime autorizzatorio o di accreditamento - Istituzione dell'albo delle agenzie per il lavoro - Disciplina delle modalita' di rilascio delle autorizzazioni, dei criteri di verifica dell'attivita' e di revoca dell'attivita' - Asserita violazione della legge di delega e delle competenze legislative e amministrative regionali - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, art. 4, commi 1 - 6. - Costituzione, artt. 76, 117 e 118. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Unicita' del regime autorizzatorio o di accreditamento - Istituzione dell'albo delle agenzie per il lavoro - Disciplina delle modalita' di rilascio delle autorizzazioni, dei criteri di verifica dell'attivita' e di revoca dell'attivita' - Asserita violazione delle competenze assegnate dallo Statuto d'autonomia alla Provincia di Trento - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, art. 4, commi 1, 2, 4 e 5. - Statuto speciale del Trentino-Alto Adige (di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 8, numeri 29, e 9, numeri 2), 4) e 5) e relative norme di attuazione. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Disciplina dell'organizzazione del mercato del lavoro - Individuazione di regimi di autorizzazione con riferimento a particolari categorie di soggetti - Asserita violazione della legge di delega e delle competenze legislative e amministrative regionali - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, art. 6. - Costituzione, artt. 76, 117 e 118. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Disciplina dell'organizzazione del mercato del lavoro - Individuazione di regimi di autorizzazione con riferimento a particolari categorie di soggetti - Asserita violazione del principio di uguaglianza e della liberta' di iniziativa economica privata - Evocazione di parametri non lesivi della sfera di competenze regionali - Inammissibilita' della questione. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, art. 6. - Costituzione, artt. 3 e 41. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Costituzione della sezione regionale dell'albo delle agenzie per il lavoro - Modalita' e procedure connesse - Asserita violazione delle competenze regionali - Cessazione della materia del contendere per ius superveniens. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, art. 6, comma 8. - Costituzione, art. 117. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Costituzione della sezione regionale dell'albo delle agenzie per il lavoro - Modalita' di costituzione e procedure connesse - Asserita violazione delle competenze assegnate dallo statuto d'autonomia alla Provincia di Trento - Cessazione della materia del contendere per ius superveniens. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, art. 6, comma 8. - Statuto speciale del Trentino-Alto Adige (di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 8, numeri 23) e 29), e 9, numeri 2), 4) e 5) e relative norme di attuazione. Lavoro - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Prevista abrogazione della legge n. 1369/1960 e autorizzazione alla somministrazione di mano d'opera ai soli soggetti autorizzati - Asserita violazione delle competenze regionali in materia di tutela e sicurezza del lavoro - Esclusione - Riconducibilita' della norma denunciata al regime unico dell'autorizzazione - Non fondatezza della questione. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 1, comma 2, lettera m), numero 1). - Costituzione, art. 117, terzo e sesto comma. Lavoro - Deleghe al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro - Norme sulla somministrazione di manodopera o di lavoro e sui rapporti tra fornitore ed utilizzatore e sui diritti dei lavoratori - Disposizioni riguardanti la distinzione tra appalto lecito e interposizione privata nonche' i principi concernenti l'apparato sanzionatorio civilistico e penalistico - Asserita violazione delle competenze regionali - Esclusione - Riconducibilita' delle disposizioni censurate nelle materie di competenza esclusiva statale «ordinamento civile e penale» - Non fondatezza delle questioni. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 1, comma 2, lettera m), numeri 2, 3, 4, 5, 6, e 7. - Costituzione, art. 117. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Soggetti autorizzati alla somministrazione di lavoro - Versamento di contributi destinati ad un fondo per interventi in favore dei lavoratori a tempo determinato - Asserita violazione delle competenze legislative regionali nonche' del principio di sussidiarieta' e di leale collaborazione - Esclusione - Riconducibilita' delle disposizioni censurate alla materia previdenziale e alle norme generali sulla tutela del lavoro - Non fondatezza della questione. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, art. 12. - Costituzione, art. 117 e 118. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Regime generale del contratto di inserimento nel mercato del lavoro - Deroghe, qualora i soggetti da inserire siano lavoratori svantaggiati - Asserita violazione delle competenze regionali - Esclusione - Misure riconducibili alle materie di competenza statale «ordinamento civile e previdenza» - Non fondatezza della questione. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, art. 13, commi 1 e 6. - Costituzione, art. 117 e 118. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Regime generale del contratto di inserimento nel mercato del lavoro - Deroghe, qualora i soggetti da inserire siano lavoratori svantaggiati - Asserito eccesso di delega - Evocazione di un parametro non lesivo delle competenze regionali - Inammissibilita' della questione. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, art. 13, commi 1 e 6. - Costituzione, art. 76. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Cooperative sociali e inserimento lavorativo dei lavoratori svantaggiati - Previsione di convenzioni quadro su base territoriale, che devono essere validate dalle regioni - Asserita violazione delle competenze regionali - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, art. 14, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 117. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Cooperative sociali e inserimento lavorativo dei lavoratori svantaggiati - Previsione di convenzioni quadro su base territoriale, che devono essere validate dalle regioni - Asserito eccesso di delega - Evocazione di un parametro non lesivo delle competenze regionali - Inammissibilita' della questione. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, art. 14, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 76. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Disciplina dei rapporti di lavoro - Disciplina in materia di assunzioni obbligatorie e riserva di cui all'art. 4-bis, comma 3, del d.lgs. n. 181 del 2000 - Non applicabilita' in caso di somministrazione - Deroga non prevista dalla legge di delega n. 30 del 2003 - Illegittimita' costituzionale. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, art. 22, comma 6. - Costituzione, art. 76. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Disciplina del contratto di inserimento - Ipotesi di mancata determinazione entro cinque mesi dall'entrata in vigore del decreto legislativo, da parte del contratto collettivo nazionale, delle modalita' di definizione dei piani individuali - Previsione della convocazione delle parti da parte del Ministro del lavoro e delle politiche sociali per l'accordo e, in mancanza dello stesso, del potere di provvedere con proprio decreto - Ricorso della Regione Toscana - Asserito eccesso di delega - Evocazione di un parametro non lesivo delle competenze regionali - Inammissibilita' della questione. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, art. 55, comma 3. - Costituzione, artt. 76. Lavoro - Delega al Governo in materia di riordino dei contratti a contenuto formativo e di tirocinio - Prevista individuazione di misure idonee a favorire forme di apprendistato e di tirocinio di impresa al fine del subentro nella attivita' di impresa - Strumenti e modalita' d'inserimento di soggetti svantaggiati nel mondo del lavoro - Norme generali sui contratti a contenuto formativo e sull'incentivazione al lavoro femminile - Asserita violazione delle competenze regionali - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 2, comma 1, lettere c), d), e), f), g). - Costituzione, artt. 117 e 118. Lavoro - Delega al Governo in materia di riordino dei contratti a contenuto formativo e di tirocinio - Asserito carattere dettagliato della normativa oggetto di delegazione nonche' violazione delle competenze assegnate dallo Statuto d'autonomia alla Provincia di Trento - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 2, comma 1, lettere c), d), e), f), g). - Statuto speciale del Trentino-Alto Adige (di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 8, numero 29), e 9, numeri 2), 4) e 5) e relative norme di attuazione. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Disciplina delle tipologie di lavoro cui si applica il contratto di apprendistato e numero massimo di apprendisti che ogni singolo datore di lavoro puo' assumere - Asserita violazione delle competenze regionali - Esclusione - Attinenza della disposizione censurata all'ordinamento civile e ad un principio fondamentale della tutela del lavoro - Non fondatezza della questione. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, art. 47. - Costituzione, art. 117. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 -Apprendistato e contratto di inserimento - Apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione e regolamentazione dei relativi profili formativi - Apprendistato professionalizzante e regolamentazione dei relativi profili formativi - Apprendistato per l'acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione e regolamentazione della durata - Asserita violazione della potesta' legislativa e regolamentare delle regioni - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, artt. 48, 49 e 50; art. 48, comma 4, art. 49, comma 5, art. 50, comma 3. - Costituzione, art. 117. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Apprendistato e contratto di inserimento - Apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione e regolamentazione dei relativi profili formativi - Apprendistato professionalizzante e regolamentazione dei relativi profili formativi - Asserita violazione delle competenze assegnate dallo Statuto di autonomia alla Provincia di Trento - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, artt. 48, comma 4, art. 49, comma 5. - Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, art. 8, numero 29), e 9 numeri 2), 4) e 5) e relative norme di attuazione dello statuto medesimo, nonche' art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 -Apprendistato e contratto di inserimento - Crediti formativi che si acquisiscono attraverso il contratto di apprendistato - Armonizzazione delle diverse qualifiche professionali attraverso l'istituzione del repertorio delle professioni - Incentivi economici e normativi e disposizioni previdenziali - Asserita violazione delle competenze regionali e del principio di leale collaborazione - Esclusione - Non fondatezza della questioni. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, artt. 51, 52, e 53. - Costituzione, art. 117 e 118. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Contratto di inserimento - Disciplina del progetto individuale di inserimento - Disciplina della forma e della durata del contratto di inserimento - Incentivi economici e normativi durante il rapporto di inserimento - Asserita violazione delle competenze regionali - Non fondatezza delle questioni. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, artt. 54, 55, 56, 57, 58, 59. - Costituzione, art. 117 e 118. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Disciplina dei tirocini estivi di orientamento - Mancato collegamento con rapporti di lavoro o con eventuali assunzioni - Violazione della competenza esclusiva delle regioni in materia di formazione professionale - Illegittimita' costituzionale. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, art. 60. - Costituzione, art. 117, quarto comma. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Prestazioni occasionali di tipo accessorio rese da particolari soggetti - Disciplina e coordinamento informativo a fini previdenziali - Esclusione di ogni rilievo lavoristico delle prestazioni occasionali eseguite a favore di parenti ed affini - Asserita violazione delle competenze regionali - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, artt. 70, 72, 73 e 74. - Costituzione, artt. 117 e 118. Lavoro - Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003 - Prestazioni occasionali di tipo accessorio rese da particolari soggetti - Individuazione dei prestatori di lavoro accessorio - Asserita violazione delle competenze regionali - Disposizione non prevista nella delibera della Giunta regionale di autorizzazione all'impugnazione - Inammissibilita' della questione. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, art. 71. - Costituzione, artt. 117 e 118. (005C0128) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 2-2-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:, Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1 e
2, lettere a), b), c), d), e), f), h), l), m) e o); 2, comma 1; 3,
comma 1, lettere a), b) e c); 5, comma 1, lettere e) e f); 7 e 8,
commi 1, 2, lettere a), f) e g), e 3 della legge 14 febbraio 2003,
n. 30 (Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del
lavoro) e degli artt. 2, comma 1, lettera e); 3, comma 2; 4; 5; 6;
12, commi 3 e 5; 13, commi 1 e 6; 14, commi 1 e 2; 22, comma 6; da 47
a 60 e da 70 a 74 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276
(Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del
lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30), promossi con due
ricorsi della Regione Marche, due ricorsi della Regione Toscana, due
ricorsi della Regione Emilia-Romagna, due ricorsi della Provincia
autonoma di Trento e un ricorso della Regione Basilicata notificati
il 23, il 26 e il 28 aprile, il 5, il 4 e il 9 dicembre 2003,
depositati in cancelleria il 30 aprile, il 2 e il 7 maggio, l'11 e il
16 dicembre successivi ed iscritti ai nn. 41, 42, 43, 44, 45, 92, 93,
94 e 95 del registro ricorsi 2003.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 ottobre 2004 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi gli avvocati Stefano Grassi per la Regione Marche, Lucia
Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon
per la Regione Emilia-Romagna e per la Provincia autonoma di Trento e
l'avvocato dello Stato Gian Paolo Polizzi per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con separati ricorsi notificati in data 23, 26 e 28 aprile
2003 (iscritti ai numeri 41, 42, 43, 44 e 45 del registro ricorsi del
2003) le Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna e Basilicata,
nonchè la Provincia autonoma di Trento, hanno sollevato questione di
legittimità costituzionale - in riferimento agli artt. 24, 76, 117 e
118 della Costituzione, all'art. 11 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3, agli artt. 8, numero 29), e 9, numeri 2), 4)
e 5) dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige di cui al d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670, e a diverse norme di attuazione dello statuto
medesimo - di numerose parti della legge 14 febbraio 2003, n. 30
(Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro).
I ricorsi investono, specificamente, l'art. 1, comma 1 e comma 2,
lettere a), b), c), d), e), f), h), l), m), o), l'art. 2, comma 1,
lettere a), b), c), d), e), f), g), h), i), l'art. 3, comma 1,
lettere a), b), c), l'art. 5, comma 1, lettere e) e f), l'art. 7 e
l'art. 8, comma 1, comma 2, lettere a), f) e g) e comma 3 della legge
citata.
Le Regioni e la Provincia autonoma ricorrenti, prima di procedere
ad un'analitica disamina degli specifici motivi di censura, muovono
nei confronti della normativa impugnata alcune osservazioni critiche
di portata generale.
In primo luogo, la legge n. 30 del 2003 violerebbe l'art. 76
della Costituzione in quanto utilizza impropriamente lo strumento
della delega legislativa per fissare principi e criteri direttivi che
dovranno essere attuati dal Governo, anzichè limitarsi a dettare i
principi fondamentali cui si deve attenere la legislazione regionale
nell'esercizio della potestà normativa concorrente.
Ciò posto, le ricorrenti osservano che il nuovo testo
dell'art. 117 della Costituzione attribuisce alla competenza
concorrente delle Regioni la materia della «tutela e sicurezza del
lavoro», nella quale devono considerarsi rientranti le politiche
attive del lavoro, il mercato del lavoro, i servizi per l'impiego, le
agenzie di mediazione e di lavoro interinale, gli ammortizzatori
sociali e gli incentivi all'occupazione, nonchè l'attività di
controllo e di vigilanza; quanto alla disciplina dei servizi per
l'impiego, in particolare, questa Corte ha già riconosciuto
l'esistenza della competenza regionale pur nel quadro costituzionale
precedente, caratterizzato da un maggiore centralismo e da un minore
rilievo delle autonomie locali (v. sentenza n. 74 del 2001). A questa
competenza va poi aggiunta quella esclusiva in materia di «istruzione
e formazione professionale», riguardante i contratti di formazione e
lavoro e l'apprendistato, di cui all'art. 117, quarto comma, della
Costituzione.
La legge impugnata, invece, pur affermando, in linea di
principio, il rispetto delle autonomie regionali come delineate dalla
legge costituzionale n. 3 del 2001, detta, nelle menzionate materie
oggetto di competenza concorrente ed esclusiva, norme che non si
limitano a prevedere principi e criteri direttivi per il legislatore
regionale (da intendere secondo la ricostruzione operata dalla
sentenza n. 482 del 1995 di questa Corte), poichè in effetti ne
restringono indebitamente il potere legislativo e regolamentare. In
tal modo la legge n. 30 del 2003, oltre a violare i principi posti
dall'art. 117, secondo e terzo comma, della Costituzione in tema di
riparto di competenze, risulterebbe anche lesiva della riserva della
funzione regolamentare e della funzione amministrativa, nelle materie
di loro competenza legislativa, posta in favore delle Regioni
dall'art. 117, sesto comma, e dall'art. 118 della Costituzione.
Le ricorrenti non contestano, peraltro, la competenza esclusiva
dello Stato prevista, in materia di «ordinamento civile»,
dall'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, la
quale giustifica la disciplina di principio relativa ai rapporti
interprivati che si instaurano nell'ambito della contrattazione tra
lavoratori e datori di lavoro; rilevano, però, che la legge in
questione è tale, in concreto, da interferire in modo illegittimo
con la citata competenza residuale delle Regioni in materia di
«istruzione e formazione professionale».
2. - Fatte queste premesse, i ricorsi introduttivi passano al
merito delle singole censure, cominciando dall'art. 1 della legge
impugnata.
Riguardo alla delega generale contenuta nel comma 1 per la
revisione della disciplina dei servizi pubblici e privati per
l'impiego, nonchè in materia di intermediazione e interposizione
privata nella somministrazione di lavoro, i ricorsi delle Regioni
Marche e Toscana ribadiscono la censura sull'uso non corretto dello
strumento della delega legislativa; trattandosi di materia di
competenza concorrente, infatti, lo Stato dovrebbe porre solo i
principi fondamentali e non i principi e criteri direttivi destinati
poi ad ulteriore esplicitazione in sede di decreti delegati.
Assai numerose sono le censure nei confronti dell'art. 1,
comma 2, della legge impugnata, che violerebbe gli artt. 117 e 118
della Costituzione sotto svariati profili.
Le Regioni Marche e Toscana lamentano, innanzitutto, che il
contenuto normativo delle lettere a) e b), punti 2 e 3 - concernenti
lo snellimento e la semplificazione delle procedure di incontro tra
domanda ed offerta di lavoro, la modernizzazione e razionalizzazione
del sistema del collocamento pubblico con previsione del relativo
nuovo apparato sanzionatorio, il sostegno e lo sviluppo del lavoro
dei giovani e delle donne ed il reinserimento dei lavoratori anziani
- avrebbe dovuto essere dettato dalle Regioni, in quanto rientrante
nella loro competenza concorrente in materia di tutela del lavoro e
di politiche attive del lavoro (si richiama, in proposito, la
sentenza n. 282 del 2002 di questa Corte).
L'art. 1, comma 2, lettera b), numero 4, invece, che prevede il
mantenimento da parte dello Stato delle competenze in materia di
conduzione coordinata ed integrata del sistema informativo del
lavoro, viene ritenuto illegittimo dalle Regioni Emilia-Romagna e
Basilicata in quanto la disciplina e la gestione di un sistema
informativo sarebbero da ritenere parte integrante della materia
«tutela del lavoro»; mentre, infatti, il coordinamento dei dati
dell'amministrazione regionale e locale potrebbe rientrare
nell'ambito della competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo
comma, lettera r), della Costituzione), la diretta conduzione di tale
sistema violerebbe gli artt. 117 e 118 della Costituzione, poichè
mantiene un accentramento che dimentica le competenze regionali ed il
principio di sussidiarietà.
Censure largamente coincidenti vengono rivolte, nei ricorsi delle
Regioni Marche, Emilia-Romagna, Basilicata e della Provincia di
Trento, nei confronti dell'art. 1, comma 2, lettera c) - riguardante
il mantenimento da parte dello Stato delle funzioni amministrative
relative alla conciliazione delle controversie di lavoro - poichè
ritenuto in contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione. Si
osserva, infatti, che, siccome qui si tratta di funzioni
amministrative, non ha pregio richiamare la competenza esclusiva
dello Stato in materia di «giurisdizione e norme processuali» di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione; lo Stato
può dettare i principi fondamentali in tema di conciliazione
amministrativa come fase preliminare rispetto al contenzioso
giudiziario, ma non può dettare una disciplina esaustiva della
materia medesima, che rientra nella «tutela del lavoro». In tal modo,
inoltre, la legge impugnata mantiene la gestione statale di un
fenomeno che dovrebbe essere regolato localmente, con violazione
anche del principio di sussidiarietà.
Quanto all'art. 1, comma 2, lettera d), oggetto di impugnativa da
parte di tutti i ricorsi, le Regioni lamentano che il mantenimento in
capo allo Stato delle funzioni amministrative relative alla vigilanza
in materia di lavoro ed alla gestione dei flussi di entrata dei
lavoratori non appartenenti all'Unione europea sia in contrasto con
gli artt. 117 e 118 della Costituzione, per ragioni analoghe a quelle
in precedenza enunciate. La funzione di vigilanza, infatti, si
esaurisce o comunque rientra nella tutela del lavoro; il controllo
dei flussi dei lavoratori extracomunitari e l'autorizzazione per le
attività lavorative all'estero, se pure hanno qualche attinenza con
materie di competenza esclusiva dello Stato, quali l'immigrazione e
la politica estera, tuttavia non sono tali da poter essere
interamente attratte nella competenza normativa di quest'ultimo. In
entrambi i casi si tratterebbe di materie che coinvolgono comunque la
concreta domanda di lavoro sul territorio regionale, il che impone il
rispetto delle reciproche competenze.
Le censure rivolte contro l'art. 1, comma 2, lettere c) e d),
sono estese, per le stesse ragioni ora viste, nei confronti
dell'art. 8 della legge n. 30 del 2003, nella parte in cui prevede
deleghe al Governo per la prevenzione delle controversie individuali
di lavoro in sede conciliativa e per il riassetto della disciplina
vigente in tema di ispezioni in materia di previdenza sociale e di
lavoro; in entrambi i casi le ricorrenti ravvisano un'indebita
attrazione nella competenza dello Stato di materie di competenza
regionale.
Oggetto di impugnazione è, poi, da parte delle Regioni Marche e
Toscana, l'art. 1, comma 2, lettera e), il quale, oltre a violare
l'art. 117, terzo e quarto comma, della Costituzione, violerebbe
altresì anche l'art. 118, secondo comma, della Costituzione, poichè
aver previsto il mantenimento alle Province delle funzioni
amministrative di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1997,
n. 469, in materia di mercato del lavoro, comporta un'indebita
allocazione diretta di funzioni amministrative da parte dello Stato
in capo agli enti locali minori, mentre tale allocazione dovrebbe
essere disposta solo con legge regionale, in considerazione del tipo
di potestà normativa in questione.
L'art. 1, comma 2, lettera f), relativo all'incentivazione delle
forme di coordinamento e raccordo tra operatori privati e pubblici
per un migliore funzionamento del mercato del lavoro, viene censurato
dalle Regioni Marche e Toscana in quanto, riguardando le strutture
che si occupano dei servizi per l'impiego, andrebbe ad interferire
nella materia «tutela e sicurezza del lavoro», per la quale
l'art. 117 della Costituzione prevede, come s'è detto, la competenza
normativa concorrente; e rilievi critici non dissimili vengono
rivolti dalla Regione Marche contro l'art. 1, comma 2, lettera h),
poichè esso sottrarrebbe alle Regioni funzioni amministrative e
regolamentari che alle medesime dovrebbero spettare in attuazione
della competenza legislativa concorrente.
In riferimento all'art. 1, comma 2, lettera l), le Regioni
Marche, Toscana ed Emilia-Romagna ritengono, nei rispettivi ricorsi,
che tale norma sia per un verso ambigua e per l'altro eccessivamente
rigida e dettagliata. L'ambiguità deriverebbe dal fatto che essa,
occupandosi di regime autorizzatorio o di accreditamento per gli
intermediari pubblici e privati, non distingue adeguatamente le due
nozioni, sicchè non sarebbero chiare le relative differenze; ed il
generico richiamo agli intermediari «pubblici» sembrerebbe riferirsi
anche a quelli che dovrebbero essere gestiti dalle Regioni, con
conseguente violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione. La
previsione stessa di un unico regime autorizzatorio lascia intuire
che si tratta di un meccanismo accentrato, cioè gestito dallo Stato,
mentre in materia di competenza concorrente la disciplina delle
attività di autorizzazione e di accreditamento dovrebbe essere
regionale.
L'art. 1, comma 2, lettera m), invece, impugnato dalla sola
Regione Marche, viene censurato in quanto si ritiene che con tale
norma lo Stato abbia dettato una delega esauriente dell'intera
materia nella quale, sussistendo una competenza concorrente, le
relative funzioni regolamentari ed amministrative dovrebbero spettare
alle Regioni.
Quanto all'art. 1, comma 2, lettera o), infine, che prevede
l'abrogazione espressa di tutte le norme incompatibili con quelle dei
futuri decreti delegati, la Regione Toscana osserva che esso sarebbe
in contrasto con le competenze normative della Regione nella parte in
cui implicitamente consente anche l'abrogazione delle precedenti
leggi regionali regolanti il mercato del lavoro.
3. - I ricorsi introduttivi rivolgono altresì numerose censure
nei confronti dell'art. 2 della legge n. 30 del 2003, ritenuto in
contrasto con gli invocati parametri costituzionali sul riparto delle
competenze normative tra Stato e Regioni.
Si osserva, innanzitutto, che in materia di riordino dei
contratti di contenuto formativo e di tirocinio si intrecciano la
competenza esclusiva dello Stato relativa alla disciplina
privatistica del contratto di lavoro e quella regionale in materia di
formazione professionale; di tale incrocio di competenze, del resto,
dà conto lo stesso art. 2 il quale, nel comma 1, prevede che
l'esercizio delle deleghe debba avvenire nel rispetto delle
competenze regionali in materia di tutela e sicurezza del lavoro
regolate dal nuovo testo costituzionale. I ricorsi, come già visto
in precedenza, non contestano la competenza dello Stato in materia di
«ordinamento civile». Contestano l'articolo impugnato poichè non si
limiterebbe a definire i contenuti tipici del contratto di formazione
al lavoro e del tirocinio, espropriando invece le Regioni di ogni
concreta possibilità di intervento nel settore; il che sarebbe in
contrasto con l'art. 117, quarto e sesto comma, della Costituzione,
perchè la materia dell'istruzione e formazione professionale è di
competenza esclusiva delle Regioni.
Più specificamente la lettera a), impugnata dalla Regione
Toscana, prevedendo gli aiuti di Stato all'occupazione, andrebbe ad
interferire nelle competenze regionali in materia di politiche attive
del lavoro; la lettera b), impugnata in tutti i ricorsi, nella parte
in cui dispone che i decreti delegati dovranno garantire il raccordo
tra i sistemi dell'istruzione e della formazione ed il passaggio da
un sistema all'altro, sarebbe in contrasto con il riparto
costituzionale delle competenze, che attribuisce alle Regioni la
potestà normativa «concorrente e residuale» in materia di istruzione
e formazione professionale; la lettera c), oggetto del ricorso da
parte delle Regioni Marche e Toscana e della Provincia di Trento,
nell'individuare l'obiettivo di favorire forme di apprendistato e di
tirocinio d'impresa, andrebbe a costituire interventi di politica
attiva del lavoro; le lettere d), e), f) e g), che contengono una
serie di disposizioni attinenti il mercato del lavoro (fra le quali
alcune misure sul lavoro dei disabili e delle donne), si
risolverebbero, secondo i ricorsi in ultimo citati, in un intervento
di dettaglio, da parte dello Stato, in materia di competenza
concorrente, sicchè vengono confermate le censure già prospettate
in precedenza; le lettere h) ed i), inoltre, relative lato sensu alla
formazione professionale, sarebbero tali da violare la competenza
regionale esclusiva in siffatta materia, con conseguente lesione
anche delle potestà regolamentari ed amministrative delle medesime
(art. 117, terzo e quarto comma, ed art. 118 della Costituzione). Con
particolare riferimento alla lettera h), infine, oggetto di
impugnativa da parte di tutti i ricorsi, ci si duole da un lato della
completa soppressione della competenza legislativa regionale in
materia di disciplina dei contenuti dell'attività formativa
concordata tra lavoratori e prestatori di lavoro; dall'altro, del
fatto che, in caso di mancato accordo tra prestatori e datori di
lavoro su tali contenuti, il successivo intervento delle Regioni è
subordinato all'intesa col Ministro del lavoro e delle politiche
sociali, in questo modo attribuendo allo Stato un potere in una
materia del tutto estranea alla sua competenza.
4. - Alcuni ricorsi si rivolgono, singolarmente, nei confronti di
parti della legge n. 30 del 2003 non impugnate dalle altre Regioni.
La Regione Marche censura l'art. 3, comma 1, lettere a), b) e c),
perchè i principi e i criteri direttivi ivi fissati in relazione
alla disciplina del lavoro a tempo parziale risulterebbero lesivi
della competenza regionale concorrente in tema di tutela e sicurezza
del lavoro e di politiche attive del lavoro.
La Regione Basilicata, invece, deduce l'illegittimità
costituzionale dell'art. 5, con particolare riguardo alle lettere e)
e f), della legge stessa, avente ad oggetto la delega al Governo in
materia di certificazione dei rapporti di lavoro. Pur trattandosi di
norma animata dall'obiettivo di ridurre il contenzioso, la ricorrente
rileva che la funzione certificativa è una tipica funzione
amministrativa che, riguardando materia di competenza regionale, non
potrebbe essere regolata da norme statali (art. 117, terzo comma,
della Costituzione). In particolare, le disposizioni comprese nelle
lettere impugnate si traducono, secondo quanto sostenuto in ricorso,
in una violazione dell'art. 24 della Costituzione; la lettera e),
infatti, restringe a specifiche ipotesi la possibilità di agire in
giudizio in caso di contratto certificato, mentre la lettera f) va
incontro alla medesima censura nella parte in cui mantiene fermi gli
effetti degli accertamenti dell'organo certificatore fino a quando
sia stata provata l'erronea qualificazione del programma negoziale o
la difformità tra il programma negoziale concordato dalle parti in
sede di certificazione e il programma attuato. L'illegittimità
costituzionale di quest'ultima disposizione, peraltro, sarebbe da
dichiarare qualora si interpreti la stessa nel senso di disconoscere,
nelle more dell'accertamento, la facoltà di promuovere l'azione
giudiziaria.
La Regione Toscana, infine, impugna l'art. 7 della legge in
questione in quanto ritenuto in contrasto con l'art. 11 della legge
costituzionale n. 3 del 2001; a norma di quest'ultimo, che è da
ritenere come immediatamente prescrittivo, ogni progetto di legge
nelle materie di competenza concorrente è sottoposto al parere
«rinforzato» della Commissione parlamentare per le questioni
regionali, opportunamente integrata dai rappresentanti degli enti
locali, mentre la norma impugnata si limita a stabilire che sugli
schemi dei decreti legislativi in questione venga acquisito il parere
della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281, in tal modo riducendo gravemente i margini di
una effettiva «codecisione» della materia e vulnerando il principio
della leale collaborazione tra Stato e Regioni.
5. - Comune a tutti i ricorsi è, da ultimo, il gruppo di censure
rivolte nei confronti dell'art. 8 della legge n. 30 del 2003.
Oltre a quanto già riportato a proposito dell'impugnazione
dell'art. 1, comma 2, lettere c) e d), vengono espressamente
censurati il comma 1 ed il comma 2, lettere a), f) e g), dell'art. 8;
dette norme - che hanno ad oggetto le funzioni ispettive e toccano
perciò il tema della vigilanza sul lavoro, ritenuta strumentale alla
materia della «tutela e sicurezza del lavoro», di competenza
legislativa concorrente delle Regioni - sarebbero anch'esse in
contrasto, secondo quanto detto in precedenza, con le competenze
legislative, regolamentari e amministrative regionali. Quanto al
comma 3, invece, le censure riguardano l'assenza di ogni
coinvolgimento regionale in sede di approvazione dei relativi decreti
legislativi (è previsto il solo parere delle competenti Commissioni
parlamentari).
6. - Rispetto ai ricorsi fin qui richiamati, quello della
Provincia autonoma di Trento si connota per alcuni elementi
peculiari, collegati con il particolare statuto di autonomia del
Trentino-Alto Adige.
Nel ricorso la Provincia premette che, in base agli artt. 8,
numero 29), e 16 dello statuto speciale di cui al d.P.R. n. 670 del
1972, essa ha potestà legislativa esclusiva e potestà
amministrativa in materia di addestramento e formazione
professionale, mentre ha competenza concorrente e potestà
amministrativa, in base agli artt. 9, numeri 2), 4) e 5), e 16 dello
statuto medesimo, in materia di istruzione elementare e secondaria,
di apprendistato, di categorie e qualifiche dei lavoratori e di
costituzione e funzionamento di commissioni comunali e provinciali di
controllo sul collocamento.
Tali previsioni statutarie sono state concretamente attuate
grazie a successivi interventi legislativi, fra i quali la ricorrente
richiama: l'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 471, che ha
trasferito alla Provincia le funzioni relative al rapporto giuridico
di apprendistato; il d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, il cui art. 3 ha
delegato alla medesima le funzioni amministrative relative a
vigilanza e tutela del lavoro nonchè l'esercizio delle funzioni in
materia di vigilanza per l'applicazione delle norme su previdenza ed
assicurazioni sociali; il d.P.R. 22 marzo 1974, n. 280, ed il
successivo decreto legislativo 21 settembre 1995, n. 430, che ha
aggiunto nel precedente decreto l'art. 9-bis, i quali hanno creato
nella Provincia un organico sistema di servizi per l'impiego. Tutte
queste competenze, che sono da ricondurre alla materia «tutela e
sicurezza del lavoro», debbono ritenersi manifestazione di una più
ampia autonomia, diretta conseguenza dello statuto speciale, della
quale la Provincia autonoma continua a godere in base all'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001.
Si osserva nel ricorso che la legge delega n. 30 del 2003, pur
avendo ad oggetto materie in parte di sicura competenza statale,
com'è per la disciplina dei rapporti di lavoro, attiene anche alle
materie «tutela e sicurezza del lavoro», «istruzione e formazione
professionale», di spettanza della Provincia medesima, nei termini
sopra descritti; nè può dirsi che la legge contenga una generale
clausola di salvaguardia delle competenze specifiche delle autonomie
speciali riconosciute dalla Costituzione. La previsione, di cui
all'art. 2 della legge impugnata, di un riordino dei contratti a
contenuto formativo e di tirocinio sarebbe poi in contrasto con la
specifica competenza in materia che l'art. 2, comma 1, lettera a),
del d.P.R. n. 471 del 1975 riconosce alle Province autonome di Trento
e di Bolzano.
Fatte queste premesse di ordine generale, la Provincia ricorrente
passa all'esame delle singole censure, in relazione alle quali le
argomentazioni sono in larga misura coincidenti con quelle contenute
nei ricorsi delle altre Regioni.
In aggiunta rispetto a quanto già detto, vanno segnalate,
tuttavia, alcune peculiarità connesse con l'autonomia speciale. A
proposito dell'art. 1, comma 2, lettera c), della legge n. 30 del
2003, che dispone il mantenimento allo Stato delle funzioni
amministrative relative alla conciliazione delle controversie di
lavoro, la Provincia ne sostiene l'illegittimità perchè tali
funzioni sono da essa in concreto già svolte, in virtù della delega
di cui al citato art. 9-bis del d.P.R. n. 280 del 1974; ed analoghe
considerazioni vengono svolte in riferimento all'art. 1, comma 2,
lettera d), della legge, perchè anche tali funzioni sarebbero
attualmente già esercitate dalla Provincia di Trento. Allo stesso
modo viene contestata la legittimità costituzionale dell'art. 8,
comma 2, lettere f) e g), della legge n. 30 del 2003, giacchè
l'istituzione di una direzione generale con compiti di direzione e
coordinamento delle strutture periferiche del Ministero del lavoro e
delle politiche sociali in vista dell'esercizio unitario della
funzione ispettiva, nonchè l'obbligo, da parte delle direzioni
regionali e provinciali del lavoro, di attenersi alle direttive
emanate dalla stessa direzione generale del Ministero
determinerebbero, secondo la Provincia di Trento, l'eliminazione di
funzioni che sono già esercitate in sede provinciale, senza che la
connessione tra la vigilanza e la previdenza sociale possa attrarre
anche la prima nell'orbita della competenza statale.
Quanto alle censure rivolte nei confronti dell'art. 2 della legge
impugnata, il ricorso - dopo aver ribadito che la Provincia di Trento
è titolare, in virtù delle norme dello statuto speciale, di
competenza normativa esclusiva in materia di addestramento e
formazione professionale, nonchè di competenza concorrente in
materia di apprendistato e di istruzione elementare e secondaria -
osserva che tutti i principi e criteri direttivi ivi contenuti sono
da ritenere illegittimi in quanto in essi manca ogni riferimento ad
una disposizione di salvaguardia delle speciali autonomie
provinciali. Il sistema che viene a delinearsi, d'altra parte, appare
alla ricorrente già esaustivo in sè, con la conseguenza che sono
violati i limiti della potestà concorrente; peraltro la Provincia di
Trento precisa che tali censure sono «formulate a titolo
cautelativo», perchè l'eventuale riconoscimento dell'esistenza di
una clausola implicita di salvaguardia dell'autonomia statutaria le
farebbe comunque venire meno.
Quanto alla lettera h) dell'art. 2, la Provincia di Trento ne
sostiene l'illegittimità costituzionale sotto due profili: da un
lato, perchè la competenza provinciale in materia di attività
formativa viene limitata a quella concordata tra datori e prestatori
di lavoro; dall'altro, perchè il Ministero del lavoro è in grado di
condizionare, in caso di mancato accordo, il contenuto degli atti che
le Regioni e Province autonome debbono assumere. La lettera i),
infine, col rinvio ai contratti collettivi per la formazione in
azienda, preclude integralmente alla Provincia di esercitare le
proprie competenze in materia di addestramento e formazione
professionale.
7. - Con separati ricorsi notificati in data 4, 5 e 9 dicembre
2003 (iscritti ai numeri 92, 93, 94 e 95 del registro ricorsi del
2003) le Regioni Marche, Toscana ed Emilia-Romagna, nonchè la
Provincia autonoma di Trento, hanno proposto questione di
legittimità costituzionale - in riferimento agli artt. 3, 4, 41, 76,
77, 97, 117 e 118 della Costituzione, all'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, agli artt. 8, numeri 23) e 29), e 9,
numeri 2), 4) e 5) del menzionato statuto speciale del Trentino-Alto
Adige ed a diverse norme di attuazione dello statuto medesimo - di
numerose parti del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276
(Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del
lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30).
I ricorsi investono, specificamente, l'art. 2, comma 1,
lettera e), l'art. 3, comma 2, gli artt. 4, 5 e 6, l'art. 12, commi 3
e 5, l'art. 13, commi 1 e 6, l'art. 14, commi 1 e 2, l'art. 22,
comma 6, gli articoli da 47 a 60 e da 70 a 74 del citato decreto.
Le Regioni e la Provincia autonoma, prima di procedere ad
un'analitica disamina degli specifici motivi di censura, muovono nei
confronti della normativa impugnata alcune osservazioni critiche di
portata generale, che in buona parte sono assimilabili a quelle già
rivolte nei confronti della legge di delega.
Le parti ricorrenti, infatti, dopo aver richiamato il contenuto
dei precedenti ricorsi rivolti nei confronti della legge n. 30 del
2003, ribadiscono le argomentazioni di fondo già prospettate in
quella sede, ossia che le norme del decreto n. 276 del 2003 vanno ad
interferire nella materia «tutela e sicurezza del lavoro», oggetto di
competenza concorrente, nonchè nella materia «formazione ed
istruzione professionale», oggetto invece di competenza residuale
esclusiva, in tal modo violando l'art. 117, terzo e quarto comma,
della Costituzione. Poichè le norme impugnate non si limitano a
fissare i principi fondamentali della materia, ma condizionano anche
l'esercizio delle funzioni regolamentari ed amministrative da parte
della Regione, da ciò i ricorsi deducono violazione anche degli
artt. 117, sesto comma, e 118 della Costituzione; e ravvisano,
inoltre, una violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione
perchè il decreto delegato si discosta dalla previsione della legge
delega secondo cui l'esercizio della medesima sarebbe dovuto avvenire
nel rispetto delle competenze fissate dalla legge costituzionale n. 3
del 2001 in materia di tutela e sicurezza del lavoro.
Fatte queste premesse, le Regioni riprendono una serie di
concetti utilizzati nei ricorsi contro la legge delega in ordine ai
limiti della materia «tutela e sicurezza del lavoro», nella quale
andrebbero ricompresi gli istituti connessi col mercato del lavoro,
la disciplina del collocamento e dei servizi per l'impiego e le
politiche attive del lavoro. A questo proposito le parti rammentano
che, anche in epoca antecedente la riforma di cui alla legge
costituzionale n. 3 del 2001, alle Regioni era stato riconosciuto un
ruolo fondamentale in materia di mercato del lavoro, collocamento,
incremento dell'occupazione, tirocini formativi e così via, sulla
base del d.lgs. n. 469 del 1997, emanato in attuazione della legge
15 marzo 1997, n. 59. La necessità di superare la distinzione tra
norme attinenti alle politiche attive del lavoro (statali) e norme
sulla formazione professionale (regionali) era stata indicata anche
dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 74 del 2001 e
n. 125 del 2003), sicchè la riforma costituzionale del 2001 non
aveva fatto altro che proseguire un cammino già intrapreso; la legge
delega n. 30 del 2003 ed il successivo decreto n. 276 del 2003
rappresenterebbero, in altre parole, un'inversione di tendenza.
Anche la Provincia di Trento richiama la premessa del precedente
ricorso proposto nei confronti della legge delega n. 30 del 2003, in
particolare ribadendo tutte le osservazioni fatte in quella sede
circa la propria titolarità di potestà normativa esclusiva in tema
di addestramento e formazione professionale e di potestà concorrente
in tema di apprendistato, istruzione elementare e secondaria,
libretti di lavoro, categorie e qualifiche dei lavoratori. Rileva
altresì la Provincia ricorrente che l'art. 1, comma 3, del d.lgs.
n. 276 del 2003 contiene, in apparenza, una clausola di salvaguardia
delle competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province
autonome di Trento e di Bolzano, le cui forme di autonomia vengono
fatte salve per le parti in cui sono da ritenere più ampie di quelle
concesse dall'attuale titolo V della parte II della Costituzione. A
suo dire, però, una serie di norme del decreto impugnato si
applicano anche alle Province autonome, in tal modo sostanzialmente
smentendo il contenuto della citata clausola.
8. - I ricorsi procedono, quindi, all'esame delle singole
censure.
I dubbi investono, innanzitutto, l'art. 2, comma 1, lettera e),
del decreto legislativo n. 276 del 2003 che viene impugnato dalla
sola Regione Emilia-Romagna in quanto, nel dettare la definizione
dell'autorizzazione delle agenzie per il lavoro, fa riferimento
esclusivamente ad un provvedimento statale senza contemplare alcun
coinvolgimento delle Regioni.
Viene poi impugnato l'art. 3, comma 2, del decreto medesimo,
norma che dispone il mantenimento alle Province delle funzioni
amministrative attribuite dal decreto legislativo n. 469 del 1997;
nei ricorsi delle Regioni Marche e Toscana si osserva che, in base
all'art. 118, secondo comma, della Costituzione, tali funzioni
potrebbero essere affidate alle Province solo con legge regionale, e
non con legge statale. L'art. 3, comma 2, poi, viene anche impugnato
nelle lettere a) e c) dalla Regione Emilia-Romagna; infatti, benchè
l'esordio del comma 2 contenga un'espressa riserva di mantenimento
alle Regioni delle competenze in materia di regolazione ed
organizzazione del mercato del lavoro regionale, tale previsione
conterrebbe una mera clausola di stile, poichè in realtà il
legislatore delegato, come risulta dai successivi artt. 4 e 6, ha
dettato non solo i principi fondamentali, bensì una disciplina
completa ed unica, per tutto il territorio nazionale, in materia di
autorizzazioni per i soggetti che svolgono attività di
somministrazione, intermediazione e ricerca del personale, con
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Numerose e diffuse sono le censure contro gli artt. 4 e 6 del
decreto n. 276, che regolano le agenzie per il lavoro ed i
particolari regimi di autorizzazione.
Il sistema prevede il rilascio da parte del Ministro del lavoro e
delle politiche sociali delle autorizzazioni all'intermediazione ed
all'interposizione nella somministrazione di lavoro, con creazione di
un apposito albo centrale e di sezioni regionali del medesimo.
Poichè si tratta, secondo le Regioni, di una normativa che riguarda
l'esercizio di funzioni amministrative in materia di tutela e
sicurezza del lavoro, essa sarebbe in contrasto con l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, in quanto normativa di dettaglio, oltre
che con gli artt. 117, sesto comma, e 118 della Costituzione, per
lesione delle competenze regolamentari ed amministrative regionali.
Più specificamente, tutti i ricorsi eccepiscono l'illegittimità
costituzionale dell'art. 4 quanto al comma 1, mentre il comma 2 è
impugnato dalla Regione Emilia-Romagna e dalla Provincia autonoma di
Trento. Dette norme riserverebbero allo Stato una serie di funzioni
amministrative in violazione del principio di sussidiarietà; a
questo proposito, i ricorsi richiamano la sentenza n. 303 del 2003 di
questa Corte, secondo cui il mantenimento in sede centrale di
funzioni amministrative che dovrebbero spettare alle Regioni è
possibile solo in presenza di effettive esigenze unitarie, previo
accordo stipulato con la Regione e fermo restando il controllo sulla
ragionevolezza. Cio non si verificherebbe, invece, a proposito delle
agenzie per il lavoro, perchè le Regioni ben potrebbero procedere
direttamente alla tenuta degli albi ed alla verifica dei requisiti,
come si conviene ad ogni sistema decentrato. E la norma, d'altra
parte, non prevede alcuna forma di intesa con le Regioni, in ciò
rappresentando un passo indietro anche rispetto al sistema delineato,
nel precedente assetto costituzionale, dall'art. 10 del d.lgs. n. 469
del 1997, che contemplava, accanto al potere ministeriale di
autorizzazione, almeno un parere da parte delle Regioni.
Sulla base di tale contestazione generale, tutti i ricorsi
lamentano la presunta illegittimità costituzionale della previsione
della doppia autorizzazione, l'una statale e l'altra regionale, che
caratterizza il sistema; a norma dell'art. 6, comma 6, del decreto
n. 276, infatti, le Regioni dispongono di un potere autorizzatorio,
peraltro limitato al proprio territorio e con esclusione
dell'attività di somministrazione di lavoro. Tale limitazione
territoriale violerebbe numerosi parametri costituzionali: da un
lato, infatti, sarebbe irrazionale (per esempio, per le agenzie che
ricerchino personale per imprese aventi la loro sede in un'altra
Regione); dall'altro, sarebbe in contrasto con gli artt. 97, 117 e
118 della Costituzione, perchè i controlli che lo Stato e le Regioni
sono chiamati a compiere sono gli stessi; dall'altro, infine,
sussisterebbe violazione del principio della libertà d'iniziativa
economica di cui all'art. 41 della Costituzione, nel senso delineato
dalla sentenza di questa Corte n. 362 del 1998.
Il meccanismo di autorizzazione regionale regolato dall'art. 6,
commi 6, 7 e 8, viene poi censurato anche perchè appare illegittimo
che con norma statale emanata in materia di competenza concorrente si
vieti alle Regioni la possibilità di autorizzare anche l'attività
di somministrazione di lavoro. Parimenti illegittimo sarebbe il
comma 7 dell'art. 6, perchè il dettaglio della disciplina per il
rilascio dell'autorizzazione regionale dovrebbe essere deciso con
normativa delle Regioni, come pure viene censurato il comma 8, per
l'impossibilità di prevedere un potere regolamentare dello Stato
(tramite il decreto del Ministro del lavoro e delle politiche
sociali) in una materia che non rientra nella sua competenza
esclusiva.
L'art. 4, comma 5, invece, che prevede il potere di fissazione,
con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di
tutta una serie di elementi relativi alle autorizzazioni, è
censurato dalla Regione Emilia-Romagna e dalla Provincia autonoma di
Trento perchè in esso si andrebbe a determinare un potere
regolamentare fuori dei limiti di cui all'art. 117, sesto comma,
della Costituzione. La previsione di siffatto potere, inoltre,
sarebbe in contrasto anche con l'art. 76 della Costituzione, perchè
non previsto nella legge delega.
Sono oggetto di specifica impugnazione, infine, nel ricorso della
Regione Emilia-Romagna, i commi da 1 a 5, 7 e 8 dell'art. 6,
riguardanti i regimi particolari di autorizzazione. I commi 1, 2, 3 e
4 prevedono la possibilità di svolgere le attività di
intermediazione per tutta una serie di soggetti e di categorie
professionali, fra i quali le università, i Comuni, le camere di
commercio, le associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro e
l'ordine nazionale dei consulenti del lavoro. I commi 1 e 3 paiono
voler autorizzare direttamente i soggetti ivi indicati allo
svolgimento dell'attività di intermediazione, mentre il comma 2
richiama le procedure di cui all'art. 4 (e quindi non prevede
un'autorizzazione ope legis) ed il comma 4 delinea per i consulenti
del lavoro una procedura ancora diversa. L'autorizzazione diretta di
cui ai commi 1 e 3 sarebbe, secondo la ricorrente, tale da violare
gli artt. 3 e 97 della Costituzione, perchè non si comprende la
ragione per la quale i soggetti in questione debbano poter svolgere
ope legis un'attività diversa da quella per loro istituzionale; ed
analoga violazione si configurerebbe per gli enti di cui al comma 2,
ove si prevede un'autorizzazione generale. A tale violazione si
aggiungerebbe quella degli artt. 117 e 118 della Costituzione,
trattandosi di norme di dettaglio che mantengono in sede accentrata
una serie di funzioni amministrative, in assenza di esigenze
unitarie.
9. - Il solo ricorso della Regione Emilia-Romagna impugna,
limitatamente ad alcune parti, gli artt. 12, 13, 14 e 22 del decreto
n. 276 del 2003.
In riferimento all'art. 12, commi 3 e 5, si osserva che i commi 1
e 2 dell'articolo in esame, che non vengono censurati - ponendo, a
carico dei soggetti autorizzati alla somministrazione di lavoro,
l'obbligo di versare ai fondi di cui al successivo comma 4 un
contributo del 4 per cento delle retribuzioni corrisposte ai
lavoratori assunti a tempo determinato e indeterminato - contemplano
iniziative che attengono alle materie della tutela del lavoro e della
formazione professionale (a parte le «misure di carattere
previdenziale» di cui al comma 1). Nonostante ciò, il comma 3
riconosce la possibilità di un intervento sussidiario del Ministro
del lavoro e delle politiche sociali per l'attuazione di quanto
disposto nei commi 1 e 2 e il comma 5 fissa in capo al medesimo
Ministro il potere di autorizzare l'attivazione dei fondi di cui al
comma 4 e di vigilare sulla gestione degli stessi, con ciò violando
entrambi l'art. 118 e il principio di leale collaborazione, tanto
più che mancano esigenze unitarie a fondamento dei poteri statali e,
comunque, non è previsto alcun coinvolgimento delle Regioni.
L'art. 13, commi 1 e 6, viene ritenuto in contrasto con gli
artt. 3, 76, 117 e 118 della Costituzione. L'articolo dispone che le
agenzie autorizzate alla somministrazione possono, al fine di
garantire l'inserimento o il reinserimento dei lavoratori
svantaggiati, operare in deroga al regime generale della
somministrazione; la deroga implica - ai sensi dell'art. 23, comma 2,
del decreto medesimo, richiamato dal comma 1, lettera a),
dell'art. 13 - la possibilità di un trattamento economico deteriore
per i predetti lavoratori, rispetto ai lavoratori di pari livello
dipendenti dall'utilizzatore. Che in questa materia sussista una
competenza regionale è confermato, indirettamente, dal comma 6 del
medesimo art. 13, ove si afferma che le disposizioni del comma 1
potranno essere operative «fino alla data di entrata in vigore delle
norme regionali che disciplinino la materia», solo alle condizioni
ivi indicate (esistenza di una convenzione tra una o più agenzie
autorizzate e gli enti territoriali, ivi compresi le Province ed i
Comuni). La competenza regionale in materia deve ritenersi, secondo
la Regione, in parte piena (formazione professionale e politiche
sociali) ed in parte concorrente (tutela del lavoro); ma il comma 1
impugnato non si limita ai principi fondamentali, contenendo invece
norme di dettaglio in una materia in cui non è lecito attrarre al
centro le relative funzioni amministrative, sicchè sussisterebbe
violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione. E la
salvaguardia delle competenze regionali non sarebbe sufficiente,
poichè le convenzioni che rendono operativo il sistema fino alla
data di entrata in vigore delle norme regionali possono essere
stipulate anche con Province e comuni. Oltre a ciò, sussisterebbe
anche una violazione dell'art. 76 della Costituzione, perchè
l'art. 1, Comma 2, lettera m), numero 5, della legge n. 30 del 2003
non prevede alcuna eccezione alla regola secondo cui i lavoratori
coinvolti nella somministrazione debbono ricevere un trattamento non
inferiore ai lavoratori di pari livello dipendenti dall'utilizzatore.
Quanto all'art. 14, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 276 del 2003, pure
riguardante la posizione dei lavoratori svantaggiati e disabili, la
ricorrente sostiene che tali norme sarebbero in contrasto con
l'art. 117, terzo e quarto comma, della Costituzione, perchè
intervengono in materia di tutela del lavoro e politiche sociali con
prescrizioni di dettaglio, prevedendo la stipulazione di convenzioni
che le Regioni possono solo concorrere a formulare, senza alcuna
possibilità di dettare norme legislative. Vi sarebbe, inoltre, una
violazione dell'art. 76 della Costituzione, perchè la disciplina
eccede i limiti della legge delega.
Quanto all'art. 22, comma 6, del decreto impugnato, poi, la
Regione Emilia-Romagna osserva che detta previsione, stabilendo che,
in caso di somministrazione di lavoro, non si applichi la disciplina
in tema di assunzioni obbligatorie e la riserva di cui
all'art. 4-bis, comma 3, del decreto legislativo 21 aprile 2000,
n. 181, fa sì che i «lavoratori somministrati» non vengano computati
ai fini dell'obbligo di assunzione di una percentuale di disabili sul
totale dei dipendenti. In tal modo la norma impugnata violerebbe
l'art. 76 della Costituzione, perchè sul punto non c'è alcun
fondamento nella delega, andrebbe a ledere gli artt. 3 e 4 della
Costituzione, per la minore tutela offerta alla categoria dei
disabili, e sarebbe in contrasto con l'art. 117 della Costituzione,
in quanto contiene una grave ed irragionevole deroga ad un principio
fondamentale statale in materia di competenza regionale.
10. - I ricorsi impugnano, infine, con sfumature diverse ma con
sostanziale identità di impostazione e di censure, gli articoli da
47 a 60 del decreto n. 276 del 2003, che contengono la disciplina dei
contratti di apprendistato (artt. 47-53), dei contratti di
inserimento (artt. 54-59) e dei tirocini estivi di orientamento
(art. 60), nonchè gli artt. da 70 a 74 sulle prestazioni occasionali
di tipo accessorio rese da particolari soggetti.
Il ricorso della Regione Marche, dopo aver sinteticamente
richiamato il contenuto delle singole norme, rileva che la lesione
delle prerogative regionali sarebbe dovuta, innanzitutto, al
carattere esclusivo della competenza normativa in materia di
istruzione e formazione professionale; gli articoli in esame non si
limiterebbero alla definizione dei contenuti tipici dei contratti in
questione, poichè in concreto impediscono ogni regolamentazione
autonoma da parte delle Regioni. Da ciò deriverebbe la violazione
dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione, con conseguente
violazione degli artt. 117, sesto comma, e 118 della Costituzione,
relativi alle competenze regolamentari ed amministrative. Ma
sussisterebbe anche una violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, poichè i contratti in esame, tutti riconducibili alle
politiche attive del lavoro e quindi alla materia «tutela e sicurezza
del lavoro», rientrerebbero anche nella competenza concorrente delle
Regioni; e le norme statali non si limitano a porre i principi
fondamentali, bensì intervengono con una disciplina del tutto
puntuale.
La Regione Marche, inoltre, ritiene che le norme ora citate non
possano essere tutte ricondotte alla competenza esclusiva dello Stato
in materia di ordinamento civile, perchè a suo dire l'ordinamento
del diritto privato «si può imporre quale limite alla legislazione
regionale solo se non sia tale da assorbire e condizionare oltre ogni
limite ragionevole le competenze legislative che sono attribuite alle
Regioni».
I ricorsi delle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna, pressochè
coincidenti su questo punto, si rivolgono specificamente contro
alcune parti della normativa impugnata.
A proposito dei contratti di apprendistato, detti ricorsi
censurano gli artt. 48, comma 4, 49, comma 5, e 50, comma 3.
L'art. 48, comma 4, prevede che la regolamentazione dei profili
formativi dell'apprendistato sia rimessa alle Regioni d'intesa con i
Ministri del lavoro e dell'istruzione, per di più attenendosi ai
criteri direttivi ivi indicati. La norma sarebbe illegittima poichè,
trattandosi di materia devoluta alla competenza residuale,
l'assoggettamento della regolamentazione regionale all'accordo con i
Ministri suddetti ed al rispetto di certi criteri direttivi
violerebbe l'art. 117, quarto comma, della Costituzione; e comunque,
ove pure si ritenesse che la materia coinvolta è quella concorrente
della tutela e sicurezza del lavoro, sarebbero ugualmente illegittime
tanto la previsione della previa intesa con i Ministri sopra citati
quanto il rinvio ai contratti collettivi nazionali per la formazione
aziendale (art. 48, comma 4, lettera c).
L'art. 49, comma 5, sull'apprendistato professionalizzante, viene
censurato per ragioni assai simili a quelle ora viste per l'art. 48,
comma 4: non sarebbe legittima la previsione di una regolamentazione
dei profili formativi di tale contratto concordata con le
associazioni dei datori e prestatori di lavoro, per di più
prevedendosi il rispetto dei criteri direttivi ivi indicati. Si
tratterebbe, infatti, di competenza residuale e l'intesa con le
associazioni sarebbe particolarmente condizionante per l'autonomia
regionale.
Allo stesso modo viene censurato l'art. 50, comma 3, in materia
di apprendistato per l'acquisizione di un diploma o per percorsi di
alta formazione. La competenza residuale in materia di istruzione e
formazione professionale sarebbe infatti lesa dalla previsione della
necessità di un accordo con le associazioni dei datori e prestatori
di lavoro e con le università ed altre strutture formative allo
scopo di determinare la regolamentazione e la durata di tale
apprendistato.
La sola Regione Emilia-Romagna censura anche l'art. 51, comma 2,
del decreto, in quanto riconosce al Ministro del lavoro e delle
politiche sociali il potere di stabilire le modalità di
riconoscimento dei crediti formativi. Tale potere, di natura
regolamentare, sarebbe illegittimo per violazione dell'art. 117,
sesto comma, della Costituzione, perchè va ad esercitarsi in materia
di competenza residuale o concorrente; oltre a ciò, vi sarebbe
violazione dell'art. 76 della Costituzione, per mancanza di ogni
riferimento nella legge delega.
Con riguardo alle norme che regolano il contratto di inserimento
- che sostituisce il precedente contratto di formazione e lavoro - la
Regione Toscana lamenta la presunta illegittimità costituzionale
degli artt. 54 e 55 del decreto impugnato, per il fatto che tali
articoli non prevedono alcuna forma di partecipazione delle Regioni.
Ciò comporterebbe la violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma,
della Costituzione, essendo lese le più volte citate competenze
regionali in tema di formazione e di tutela e sicurezza del lavoro.
Palese sarebbe, inoltre, l'incostituzionalità dell'art. 55, comma 3,
il quale prevede che, decorso il termine di cinque mesi dall'entrata
in vigore del decreto, il Ministro del lavoro e delle politiche
sociali possa intervenire in via sostitutiva, con proprio decreto, a
determinare provvisoriamente le modalità di definizione dei piani
individuali di inserimento; siffatta previsione, oltre ad ignorare
completamente le competenze regionali, sarebbe anche in contrasto con
la delega di cui all'art. 2, comma 1, lettera h), della legge n. 30
del 2003, ove si prevede, in caso di mancato accordo con le
associazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori, che i contenuti
dell'attività formativa possano essere individuati dalle Regioni
d'intesa col Ministro, e non da quest'ultimo con proprio decreto.
L'art. 60, riguardante i tirocini estivi di orientamento, viene
impugnato dalle Regioni Marche, Toscana ed Emilia-Romagna perchè
interviene con normativa di dettaglio nella materia della formazione
professionale, di competenza esclusiva regionale.
Gli artt. 70-74 del d.lgs. n. 276 del 2003, da ultimo, vengono
fatti oggetto di censura (dalla Regione Marche nel loro complesso e
dalla Regione Toscana limitatamente agli artt. 70 e 71) perchè tale
sistema normativo, riconducibile nel suo insieme alle politiche
attive del lavoro e quindi alla materia «tutela e sicurezza del
lavoro», rientrerebbe nella competenza concorrente delle Regioni. Le
norme statali sarebbero in contrasto con i parametri costituzionali
più volte citati in quanto non si limitano a porre i principi
fondamentali, bensì intervengono con una normativa di dettaglio.
11. - Il ricorso della Provincia autonoma di Trento, analogamente
a quanto si è visto a proposito della legge n. 30 del 2003, non
contiene impugnazioni di norme ulteriori, nè profili nuovi di
censura, bensì soltanto alcuni specifici richiami alle competenze
particolari delle quali la ricorrente gode in virtù dello statuto
speciale.
In riferimento, quindi, al sistema delle autorizzazioni delineato
dagli artt. 4, 5 e 6 del decreto n. 276, la Provincia osserva che la
normativa impugnata sembrerebbe applicabile anche alle Province
autonome, secondo il dettato dell'art. 4, comma 4, e dell'art. 6,
comma 6. Da tanto consegue, secondo il ricorso, che le funzioni
amministrative (tenuta dell'albo nazionale e rilascio delle
autorizzazioni) riconosciute al Ministro del lavoro e delle politiche
sociali dall'art. 4, commi 1 e 2, si estendono anche alla Provincia
di Trento. In tal modo, però, sarebbero violate le previsioni
dell'art. 4, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266,
di attuazione dello statuto speciale, a norma del quale nelle materie
di competenza regionale o provinciale «la legge non può attribuire
agli organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di
vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione».
Quanto, invece, all'art. 6, comma 7, la disciplina della
procedura di rilascio dell'autorizzazione da parte delle Regioni (e,
deve ritenersi, delle Province autonome) porrebbe norme di dettaglio
in materie di competenza provinciale (tutela del lavoro e formazione
professionale), con violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma,
della Costituzione, degli artt. 8, numeri 23 e 29, e 9, numeri 4 e 5,
dello statuto speciale, e dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992.
L'art. 6, comma 8, invece, sarebbe in contrasto con l'art. 117, sesto
comma, della Costituzione e con l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992,
perchè prevede un potere regolamentare del Ministro in materia di
competenza provinciale.
Restano, in ultimo, le censure sugli artt. 48, comma 4, e 49,
comma 5, del decreto impugnato, le quali sono sostanzialmente
coincidenti con quelle già analizzate a proposito degli altri
ricorsi. Queste norme sarebbero illegittime poichè, trattandosi di
materia devoluta alla competenza primaria della Provincia autonoma
(formazione professionale), l'assoggettamento della regolamentazione
provinciale all'accordo con i Ministri o con le associazioni dei
datori e dei prestatori di lavoro ed al rispetto dei criteri
direttivi indicati dalla legge statale violerebbe l'art. 117, quarto
comma, della Costituzione, l'art. 10 della legge costituzionale n. 3
del 2001 e l'art. 8, numero 29, dello statuto. E tale censura
dovrebbe valere anche se si trattasse di potestà normativa
concorrente: evidente sarebbe, infatti, la violazione della clausola
di salvaguardia di cui all'art. 1, comma 3, del decreto n. 276 del
2003.
12. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
tutti i giudizi sopra menzionati, con altrettanti atti difensivi,
chiedendo che le questioni vengano dichiarate non fondate. La linea
difensiva del Governo, già sinteticamente tratteggiata negli
originari atti di costituzione, si è poi esplicata, con ampiezza di
argomentazioni, nella successiva memoria depositata in vista
dell'udienza pubblica di discussione.
In via preliminare l'Avvocatura osserva come la legge delega
persegua l'obiettivo della tutela dell'interesse collettivo dei
lavoratori al sostegno e alla promozione dell'occupazione,
costituzionalmente protetto attraverso il riconoscimento del diritto
al lavoro.
È quindi possibile affermare che tutta la disciplina del mercato
del lavoro costituisce lo strumento di concreta attuazione di questo
diritto, di cui all'art. 4 della Costituzione, la riconduzione del
quale nel novero dei diritti sociali comporta che lo Stato debba sia
porre in essere azioni positive (quale una efficiente organizzazione
amministrativa del mercato), sia determinare i livelli essenziali
delle prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale,
assicurati i quali può trovare espansione e applicazione la
competenza concorrente delle Regioni in materia di tutela e sicurezza
del lavoro ed esclusiva in materia di assistenza sociale e
soprattutto di formazione professionale, consentendo alle stesse di
introdurre nuove e maggiori forme di tutela del mercato, coerenti con
i principi fondamentali.
In sostanza, quindi, la fissazione delle misure indispensabili
per garantire l'effettività del diritto al lavoro discenderebbe
dalla stessa qualificazione di questo come diritto sociale. Sia la
legge delega sia il decreto delegato intervengono sulla «tutela e
sicurezza del lavoro», da intendere non tanto come materia in senso
stretto, ma piuttosto come valore costituzionalmente protetto, volto
al perseguimento, anche in un'ottica di sussidiarietà, del diritto
costituzionale all'accesso al lavoro. Inoltre nei provvedimenti
citati sono previste procedure rispettose del principio di leale
collaborazione (quali l'intesa con le Regioni o con la Conferenza
Stato-Regioni prevista dall'art. 5, comma 1, lettera c, del d.lgs.
n. 276 del 2004 per l'adozione del decreto ministeriale che definisce
i requisiti logistici e di professionalità per l'autorizzazione alle
agenzie per il lavoro; dall'art. 6, comma 8, dello stesso decreto per
la definizione della sezione regionale dell'albo delle agenzie;
dall'art. 16, comma 1, del decreto medesimo per la definizione di
standard tecnici e flussi di scambio in relazione alla borsa continua
per il lavoro; dall'art. 17, comma 5, dello stesso decreto per la
definizione di un modello provvisorio di rilevazione; dall'art. 51,
comma 2, dello stesso decreto per la determinazione delle modalità
di riconoscimento dei crediti formativi, e dall'art. 53, comma 3,
dello stesso decreto per la definizione delle modalità di
riconoscimento dei criteri di erogazione degli incentivi).
Vengono quindi esaminate le singole censure, argomentando nel
senso della loro infondatezza o inammissibilità.
Quanto all'art. l, comma 2, lettera b), numeri 2, 3 e 4 della
legge n. 30 del 2003, si osserva che il legislatore ha qui
determinato i livelli essenziali delle prestazioni, individuando
quelle fasce deboli del mercato del lavoro, a rischio di esclusione
sociale, a favore delle quali devono essere rivolte, in modo
prioritario, le misure per l'occupazione, esercitando altresì la
competenza esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lettera r),
della Costituzione («coordinamento informativo statistico e
informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e
locale»), essendo la borsa continua del lavoro uno strumento volto
proprio a garantire un'efficace azione per soddisfare il diritto al
lavoro che, solo in quanto istituito a livello nazionale, può
assicurare l'eliminazione di ogni barriera alla libera circolazione
dei lavoratori sull'intero mercato del lavoro, come vuole l'art. 120
della Costituzione, richiamato, insieme con l'art. 4 della
Costituzione, dall'art. 15 del decreto di cui si tratta (laddove una
gestione interamente regionale del servizio informatico comporterebbe
il rischio di una mancata comunicazione tra i sistemi regionali ed un
conseguente ostacolo alla libera circolazione dei lavoratori).
Peraltro gli artt. 15 e 16 del decreto delegato prevedono forme di
partecipazione delle Regioni alla gestione del sistema.
Quanto al mantenimento allo Stato delle «funzioni amministrative
relative alla conciliazione delle controversie di lavoro individuali
e plurime, nonchè alla risoluzione delle controversie collettive di
rilevanza pluriregionale» (art. 1, comma 2, lettera c, della legge
delega), si rileva come esse attengano alla disciplina sostanziale
del rapporto di lavoro, risultando pertanto riconducibili alla
competenza statale in tema di «ordinamento civile» e presentando
inoltre un legame assai stretto con la disciplina processuale, atteso
che la procedura di conciliazione è, almeno in parte, disciplinata
nel codice di rito e costituisce una condizione di procedibilità
dell'azione giudiziaria.
Quanto all'art. 1, comma 2, lettera d), della legge delega,
premesso che sussiste una stretta connessione tra le norme che
disciplinano l'incontro tra domanda e offerta di lavoro e la
determinazione dei flussi migratori (dal momento che l'esistenza di
un contratto di lavoro costituisce una condizione essenziale per il
soggiorno in Italia di cittadini di Stati non appartenenti all'Unione
europea), l'Avvocatura richiama la competenza statale in tema di
immigrazione, ferma la necessità, da parte del legislatore, di dare
concreta attuazione all'art. 118, terzo comma, della Costituzione,
relativo all'istituzione di forme di coordinamento tra lo Stato e le
Regioni in materia di immigrazione. In senso analogo si argomenta
circa la lettera h) della stessa disposizione, in tema di
coordinamento delle disposizioni sull'incontro tra domanda e offerta
di lavoro con quelle sulla disciplina del lavoro dei cittadini
extracomunitari, anche al fine della semplificazione delle procedure
di rilascio delle autorizzazioni (materia che, toccando l'aspetto
contrattuale del rapporto e la competenza in tema di immigrazione,
non può che essere riservata allo Stato).
Riguardo al previsto mantenimento in capo alle Province delle
funzioni amministrative alle stesse attribuite con il d.lgs. n. 469
del 1997 (art. l, comma 2, lettera e), della legge delega),
l'Avvocatura dello Stato sostiene che la disposizione non costituisce
un conferimento di funzioni bensì una norma meramente dichiarativa e
non prescrittiva di quanto avviene in forza del principio di
continuità nell'esercizio delle funzioni amministrative, per cui
l'organo titolare della competenza la conserva fino a che una fonte
competente (e quindi la legge regionale) non intervenga a stabilire
diversamente (interpretazione da ritenere obbligata alla luce del
combinato disposto dell'art. 97 e della VIII disposizione finale e
transitoria della Costituzione, nonchè confermata dall'art. 7 della
legge 5 giugno 2003, n. 131). In sostanza il legislatore statale non
intende procedere ad alcuna nuova allocazione di funzioni, salvo
quelle espressamente riservate allo Stato per esigenze unitarie, ma
mantiene provvisoriamente ferma la situazione preesistente, lasciando
ai legislatori regionali il compito di valutare un'eventuale diversa
distribuzione delle funzioni, alla luce dei criteri indicati
dall'art. 118 della Costituzione.
Circa l'impugnazione dell'art. 3, comma 2, dello stesso decreto,
per quanto riguarda le lettere a) e c), nella parte in cui enunciano
come finalità delle successive norme l'identificazione di un unico
regime autorizzatorio, si argomenta nel senso dell'inammissibilità,
posto che dalla mera enunciazione di finalità da parte di norme
prive di reale valore prescrittivo non può derivare alcuna diretta
invasione di competenze. Nel merito, circa la violazione dell'art. 76
della Costituzione da parte della lettera c), poichè si parla di
«individuazione» delle forme di raccordo, anzichè di
«incentivazione», come previsto dell'art. 1, comma 2, lettera f),
della legge delega, si rileva che questo presunto vizio di
legittimità sarebbe in ogni caso escluso dal fatto che l'art. 13 del
decreto, in attuazione di questa finalità, è rubricato chiaramente
«misure di incentivazione ...», per cui la regolazione posta in
essere dal legislatore delegato è coerente con la legge delega.
Quanto alle agenzie per il lavoro, di cui all'art. 1, comma 2,
lettera l), della legge delega ed all'art. 4 del decreto, si rileva
come il tema del regime autorizzatorio esuli dalla materia «tutela e
sicurezza del lavoro», anzitutto perchè l'autorizzazione è
finalizzata a rimuovere un divieto, volto ad evitare l'insorgere di
situazioni elusive dei diritti soggettivi dei lavoratori, sicchè la
fissazione del regime autorizzatorio per le agenzie del lavoro, pur
agendo nella fase di accesso al mercato, non mira a tutelare il
lavoratore «sul mercato», bensì tutela il lavoratore «nel rapporto»;
ne deriverebbe, quindi, la competenza esclusiva dello Stato,
trattandosi di materia «ordinamento civile». In secondo luogo, si
precisa che l'esercizio abusivo dell'attività di intermediazione è
sanzionato penalmente: da ciò discenderebbe che soltanto l'unicità
dei requisiti richiesti e del relativo regime di autorizzazione
possono garantire l'uguaglianza delle condotte sanzionate sull'intero
territorio nazionale. Infine, sotto il profilo della tutela della
concorrenza, si osserva come la previsione di regimi autorizzatori
differenti potrebbe comportare una restrizione alla libera
circolazione dei lavoratori, nonchè la possibilità che tale
diversità precluda l'effettività dell'attività di mediazione su
tutto il territorio nazionale.
Vi sarebbero poi esigenze unitarie che giustificano l'operare «in
senso ascendente» del principio di sussidiarietà. Infatti, già ora
le agenzie di lavoro interinale necessitano, per operare, di una
autorizzazione, per ottenere la quale è prevista come requisito la
presenza in almeno quattro Regioni (come nel d.lgs. n. 276 del 2003),
laddove la dimensione ultraregionale è finalizzata a garantire la
maggiore professionalità dell'agenzia. Nè una Regione potrebbe
accertare un requisito come la presenza di sedi in altre Regioni,
accertamento da svolgere necessariamente a livello centrale, il che
ulteriormente giustifica il mantenimento allo Stato delle funzioni
amministrative.
Quanto all'asserita illegittimità costituzionale del comma 5
dell'art. 4 del decreto (che prevede la potestà regolamentare del
Ministro), per presunta violazione dell'art. 76 della Costituzione,
si osserva che il potere regolamentare troverebbe comunque fondamento
in un atto con forza di legge e che il regolamento ministeriale
previsto dalla disposizione in esame non può qualificarsi come
regolamento di attuazione, bensì come regolamento di mera
esecuzione, che detta le disposizioni di dettaglio per l'esercizio di
una funzione amministrativa riservata allo Stato, in quanto
riconducibile all'ambito di una competenza esclusiva statale e in
presenza di esigenze unitarie.
Con riguardo all'art. 6 del decreto, commi 6, 7 e 8, l'Avvocatura
chiede dichiararsi l'inammissibilità delle questioni sollevate in
riferimento agli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione in quanto non vi
sarebbe alcuna diretta lesione delle prerogative regionali: se la
competenza in materia di tutela della concorrenza richiede la
regolazione statale della generale funzione autorizzatoria, resta
salva l'attribuzione del concreto esercizio della competenza alle
Regioni, laddove la sussidiarietà faccia ritenere più consono al
dettato costituzionale l'esercizio della funzione ad un livello
inferiore, come si verifica nel caso di operatori che intendono agire
soltanto nel territorio della Regione.
Con specifico riferimento alle questioni sollevate dalla
Provincia di Trento in relazione alle norme statutarie e di
attuazione si rileva che, in forza dell'art. 8 dello statuto, la
Provincia di Trento ha competenza esclusiva in materia di formazione
professionale, mentre ha competenza concorrente in materia di
apprendistato e istruzione. In base alle norme di attuazione, poi, le
funzioni amministrative, se non espressamente attribuite allo Stato,
spettano alle Province ove queste abbiano competenza legislativa
propria. Quindi, se il titolo di intervento statale è quello di
tutelare la concorrenza introducendo norme omogenee che assicurino a
tutte le agenzie per il lavoro di poter operare sul territorio
nazionale in parità con le altre agenzie e senza barriere alla loro
circolazione, allora si esula dall'ambito di competenze provinciali e
lo Stato ben può legiferare ed esercitare le funzioni
amministrative, sussistendo quelle esigenze unitarie che consentono
di trattenere le funzioni ad un livello superiore.
Quanto all'impugnativa dell'art. 12 del decreto, limitatamente ai
commi 3 e 5, si precisa, in relazione agli interventi di cui al
comma 1, che questi comprendono anche misure di carattere
previdenziale, rispetto alle quali la competenza statale non può
essere revocata in dubbio. Quanto al resto, le esigenze unitarie che
giustificano l'assunzione da parte dello Stato delle funzioni
amministrative in questione risiedono sia nelle esigenze di ordine
perequativo per quanto concerne la distribuzione dei fondi, sia in
più generali necessità di omogeneità e coordinamento tra le
iniziative promosse con mezzi finanziari prelevati dagli stessi
fondi.
Con riguardo ai commi 1 e 6 dell'art. 13 del decreto (che attuano
il principio di cui alla lettera f del comma 2 dell'art. 1 della
legge delega, parimenti impugnato) in materia d'inserimento dei
disabili, premessa l'inammissibilità della censura per eccesso di
delega (per difetto di lesione delle prerogative regionali, nonchè
per la genericità dell'argomento secondo cui la Regione si
troverebbe ad operare in un contesto incostituzionale), si rileva che
l'articolo citato lascia devoluta la disciplina della materia alle
Regioni, limitandosi a definire una griglia di deroghe alla
disciplina generale in materia di somministrazione di lavoro e di
cause di decadenza dai benefici assistenziali in caso di mancata
partecipazione attiva del disoccupato agli interventi di workfare, in
funzione della incentivazione - di tipo normativo - all'inserimento
(o al reinserimento) nel mercato di gruppi di lavoratori
svantaggiati, secondo interventi di politica attiva autonomamente
gestiti a livello locale o regionale. Lo Stato utilizza cioè la
propria competenza in tema di ordinamento civile per consentire
deroghe alla normale regolazione del contratto di somministrazione,
al fine di garantire la possibilità di ricorrere a strumenti di
flessibilità.
Neppure l'art. 14, commi 1 e 2, comporterebbe l'invasione delle
competenze regionali, limitandosi a dettare i principi idonei a
definire il livello essenziale delle prestazioni inerenti il diritto
sociale al lavoro per fasce a rischio di esclusione sociale.
Quanto alla censura concernente l'art. 22, comma 6, del decreto,
che stabilisce che i lavoratori somministrati non vengono computati
ai fini della determinazione delle assunzioni obbligatorie,
l'Avvocatura, dopo aver rilevato la singolarità della contestazione,
nei confronti dello Stato, di mancato rispetto di un principio
fondamentale della legislazione statale, obietta che la materia è
riconducibile all'ordinamento civile, ritenendo inammissibili le
censure concernenti gli altri parametri.
Quanto poi ai contratti a contenuto formativo - in particolare in
riferimento alla censura concernente l'art. 2, comma 1, lettera b),
della legge di delega, nella parte in cui riserverebbe allo Stato il
raccordo tra sistema formativo pubblicistico e sistema dei contratti
a contenuto formativo - si osserva che tale raccordo, in quanto
finalizzato alla creazione di un coerente ed omogeneo sistema
formativo su tutto il territorio nazionale, deve essere ricondotto
alla determinazione dei livelli essenziali del diritto allo studio,
oltre che alle norme generali sulla istruzione, comunque di
competenza statale.
Con specifico riguardo alle impugnazioni relative alle norme del
decreto delegato sull'apprendistato (in particolare: artt. 48,
comma 4, 49, comma 5, 50, comma 3, e 51, comma 2), pur convenendo
sulla premessa dei ricorsi, che inquadrano i rapporti a contenuto
formativo tra le politiche attive del lavoro, l'Avvocatura osserva
che tali disposizioni incidono pur sempre sulle modalità di
svolgimento del rapporto, intervenendo direttamente sullo strumento
contrattuale. Ritenere, pertanto, che lo Stato non possa intervenire
perchè in tal modo si introdurrebbe una misura di politica attiva,
significherebbe escludere la possibilità di agire sulla disciplina
del mercato del lavoro tramite la regolazione contrattuale. Prive di
fondamento sarebbero perciò le censure relative a disposizioni che
stabiliscono le norme applicabili all'apprendistato come rapporto
contrattuale (durata, forma, retribuzione, recesso, e così via).
Quanto invece alla diversa obiezione che viene portata contro
l'art. 2, comma 1, lettera h), della legge delega e contro i
correlati artt. 48, comma 4, 49, comma 5, e 50, comma 3, del decreto
- in base alla quale, poichè l'istruzione e la formazione
professionale sono di competenza esclusiva regionale (per la
Provincia di Trento già in base all'art. 8 dello statuto), la
previsione dell'obbligo per le Regioni, nella regolazione dei profili
formativi dell'apprendistato, di ricercare una intesa con i Ministri
dell'istruzione e del lavoro, sarebbe invasiva delle loro competenze
(così come il rinvio alla contrattazione collettiva, l'intesa con le
associazioni datoriali e sindacali o con le università e le altre
istituzioni formative) - l'Avvocatura invoca la competenza statale
per quanto riguarda le norme generali sull'istruzione e la
determinazione dei livelli essenziali concernenti quel diritto
sociale che è il diritto allo studio (anche alla luce dell'art. 2
della legge 28 marzo 2003, n. 53).
Poichè per i contratti a contenuto formativo si verifica un
intreccio tra competenze esclusive statali e competenze concorrenti e
residuali delle Regioni, soltanto una procedura che preveda intese
tra lo Stato e le Regioni, nel rispetto del principio di leale
collaborazione, può tutelare sia l'autonomia regionale nella
regolazione dei profili formativi sia la garanzia della
determinazione da parte dello Stato dei livelli essenziali del
diritto all'istruzione.
Quanto poi agli artt. 51, 52 e 53, denunciati come illegittimi
perchè invasivi della competenza in tema di istruzione e formazione
professionale, ed in particolare al comma 2 dell'art. 51, relativo ad
un asserito potere regolamentare statale nella suddetta materia, si
rileva, sulla scorta della sentenza n. 303 del 2003 di questa Corte,
che, ove sussistano esigenze unitarie le quali, in forza del
principio di sussidiarietà, inducano ad avocare allo Stato la
funzione amministrativa, in ossequio al principio di legalità devono
spettare allo Stato anche la potestà legislativa ed altresì quella
regolamentare, ancorchè nel rispetto della (non necessariamente
previa) intesa con le Regioni. Nella specie, il carattere unitario
delle funzioni sarebbe confermato dal fatto che al relativo esercizio
consegue il conferimento di titoli riconosciuti su tutto il
territorio nazionale a seguito dello svolgimento dei rapporti di
apprendistato. In ogni caso, poichè il previsto decreto ministeriale
dovrà fare salve le competenze regionali, esso potrà essere
impugnato qualora effettivamente invada tali competenze. La
disposizione di cui all'art. 53 sarebbe riconducibile, per quel che
riguarda il comma 1, alla determinazione delle mansioni (e quindi
all'ordinamento civile), mentre per i commi successivi (che
stabiliscono gli incentivi, di tipo previdenziale, per favorire il
ricorso al contratto di apprendistato) sarebbe da includere
nell'ambito di cui all'art. 117, secondo comma, lettera o), della
Costituzione, e quindi di una competenza esclusiva statale.
Quanto alle analoghe censure rivolte alla disciplina dettata
dagli artt. 54 e 55 in materia di contratto di inserimento,
l'Avvocatura osserva che tale contratto, benchè rappresenti una
misura finalizzata a garantire l'entrata nel mercato del lavoro di
soggetti svantaggiati, tuttavia configura un vero e proprio contratto
di lavoro, non più definibile come contratto a causa mista, in cui i
contenuti formativi risultano solo eventuali e comunque strumentali
al progetto individuale di inserimento, che diviene elemento
essenziale del contratto. In tale prospettiva la relativa disciplina
spetta senz'altro al legislatore statale e si giustifica, altresì,
la normativa provvisoria prevista. Infatti, se il contenuto formativo
è un aspetto strumentale volto a garantire la effettiva
realizzazione della causa contrattuale, anche la sua regolazione
rientra nella competenza statale a disciplinare i rapporti
interprivati e, per tale via, appare legittima la previsione di un
intervento di natura regolamentare da parte del Ministro del lavoro.
Sempre in relazione ai contratti d'inserimento, rilevate la
genericità e la conseguente inammissibilità delle censure proposte
dalla Regione Marche avverso gli artt. da 56 a 59 del decreto,
l'Avvocatura osserva che i primi tre articoli prevedono la forma, la
durata e la disciplina del rapporto di lavoro, regolando aspetti
privatistici ricadenti nella nozione di ordinamento civile, mentre
l'art. 59, esattamente come l'art. 53 in tema di apprendistato, si
limita in parte a regolare aspetti del rapporto contrattuale
(inquadramento e mansioni) e in parte aspetti previdenziali (gli
sgravi contributivi come incentivo al ricorso a questa tipologia
contrattuale).
A proposito dell'art. 60 del decreto, si nota che, per quanto i
tirocini estivi non configurino un rapporto di lavoro, spetta
comunque al legislatore statale regolarne i punti fondamentali,
perchè pur sempre attinenti, come rapporti intersoggettivi,
all'ordinamento civile; solo lo Stato potrebbe fissare la griglia dei
requisiti affinchè il tirocinio sia realmente tale e non nasconda un
contratto di lavoro.
Circa il lavoro accessorio, di cui agli impugnati artt. da 70 a
74 del decreto, l'Avvocatura evidenzia, in linea generale, che
l'utilizzo del carnet di buoni non ne fa venir meno la qualificazione
in termini contrattuali: esso potrà incidere sulle modalità con cui
è erogata la retribuzione, ma non esclude certo che tale essa sia,
trattandosi del corrispettivo per prestazioni espressamente
qualificate come lavorative. Nè possono nutrirsi dubbi sulla
riconducibilità all'ordinamento civile anche della disposizione di
cui all'art. 74, che definisce le prestazioni che, pur se
materialmente lavorative, non configurano un contratto di lavoro (sia
esso prestazione d'opera o lavoro subordinato): le Regioni, infatti,
non potrebbero definire autonomamente i casi in cui le prestazioni
esulino dal mercato del lavoro, in quanto interverrebbero sui
presupposti per la sussistenza di un contratto.
Anche il procedimento certificatorio (cui si riferisce
l'impugnativa dell'art. 5 della legge n. 30 del 2003) sarebbe da
ricondurre alla materia dell'ordinamento civile, posto che ascrivere
la disciplina di tale attività alle competenze regionali, sia pure
nel rispetto dei principi fondamentali, farebbe sì che uno stesso
atto negoziale possa essere diversamente qualificato, con regolazioni
conseguentemente diverse a seconda del luogo in cui ne avvenga la
qualificazione (con incremento prevedibile del contenzioso e quindi
in antitesi con le finalità deflattive). Vi sarebbero, inoltre,
aspetti della procedura di certificazione che inducono a legare tale
funzione anche alla competenza statale in tema di ordinamento
processuale.
Quanto all'art. 7 della legge n. 30 del 2003, censurato nella
parte in cui non prevede il parere obbligatorio della Commissione
bicamerale per le questioni regionali come integrata dai regolamenti
parlamentari, premessa la natura concertativa del vaglio operato
dalla Conferenza unificata, si rileva che, a tutt'oggi, l'art. 11
della legge costituzionale n. 3 del 2001 si presenta come
inattuabile, a causa della mancata integrazione da parte dei
regolamenti parlamentari della composizione della Commissione.
Peraltro, il tenore letterale di detta norma induce ad escludere che
si tratti di una disposizione immediatamente vincolante.
Con riguardo, infine, alle censure relative all'art. 1, comma 2,
lettera d), e all'art. 8 della legge n. 30 del 2003, concernenti le
funzioni ispettive e di vigilanza, l'Avvocatura dello Stato richiama
il recente decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124, sostenendo che
esso «circoscrive con chiarezza l'intervento normativo alle sole
materie di esclusiva competenza statale».
13. - In prossimità dell'udienza tutte le Regioni ricorrenti e
la Provincia autonoma di Trento hanno depositato due memorie,
ciascuna rispettivamente collegata ai due ricorsi presentati, nelle
quali, oltre a confermare le conclusioni già formulate, hanno anche
replicato ad alcuni rilievi fatti dall'Avvocatura dello Stato nel
proprio atto di costituzione.
Nelle memorie si rammenta, inizialmente, la sentenza n. 74 del
2001 di questa Corte, riguardante il riparto di competenze
Stato-Regioni fissato dal d.lgs. n. 469 del 1997 in epoca precedente
la riforma costituzionale del 2001. Già in tale quadro erano state
riconosciute alle Regioni le competenze per gli interventi sul
mercato del lavoro, sicchè non è pensabile - ed in tal senso viene
citata la sentenza costituzionale n. 13 del 2004 - che le competenze
regionali siano oggi contenute in ambiti più stretti rispetto al
passato. Si richiama ancora la sentenza n. 303 del 2003 di questa
Corte, in base alla quale l'attrazione allo Stato di una serie di
funzioni che dovrebbero essere regionali sulla base del principio di
sussidiarietà può trovare giustificazione soltanto alla luce dei
criteri ivi indicati, che non ricorrerebbero nel caso di specie.
Quanto al merito delle singole censure, poi, in relazione
all'art. 1 della legge n. 30 del 2003 le memorie osservano che la
prevista identificazione di un unico regime autorizzatorio e di
accreditamento per gli intermediari pubblici e privati,
contrariamente a quanto sostenuto dall'Avvocatura dello Stato, non
può trovare giustificazione nella tutela della concorrenza in ambito
nazionale in quanto, come più volte chiarito da questa Corte (v.
sentenze n. 14 e n. 272 del 2004), tale tutela «non può vanificare
lo schema di riparto dell'art. 117 della Costituzione che vede
attribuite alla potestà legislativa residuale e concorrente delle
Regioni materie la cui disciplina incide innegabilmente sullo
sviluppo economico». In relazione agli artt. 4 e 6 del decreto
n. 276, che costituiscono attuazione della delega di cui all'art. 1,
comma 2, lettera l), della legge n. 30, la Regione Emilia-Romagna e
la Provincia autonoma di Trento danno atto che il Consiglio dei
ministri, con delibera del 3 settembre 2004, ha approvato un decreto
correttivo di quello impugnato, le cui modifiche sul punto dovrebbero
ritenersi satisfattive; è previsto, infatti, che le procedure di
autorizzazione di cui ai commi 6 e 7 dell'art. 6 siano disciplinate
dalle Regioni nel rispetto dei principi fissati nel decreto. Poichè
i due decreti ministeriali attuativi della norma, l'uno del
23 dicembre 2003 e l'altro del 5 maggio 2004, non hanno dato
attuazione all'art. 6, comma 8, impugnato, la Regione rileva che
«sembra cessata la materia del contendere» su questo punto.
Quanto alla presunta inammissibilità della pretesa, contenuta
nei ricorsi, di sindacare gli artt. 4 e 6 del d.lgs. n. 276 del 2003
sotto il profilo della violazione dei principi di uguaglianza e di
libertà nell'iniziativa economica, si ribadisce che la normativa in
oggetto, introducendo un meccanismo di autorizzazione accentrato per
gli intermediari pubblici e privati, comporta senza dubbio una
incisione delle competenze costituzionali attribuite alle Regioni in
materia di gestione delle attività amministrative di autorizzazione,
come è dimostrato anche dal fatto che nel decreto correttivo sopra
citato l'art. 6 è stato modificato nel senso di attribuire alle
Regioni e alle Province autonome - e non più al Ministro del lavoro
- la competenza per l'autorizzazione all'intermediazione dei Comuni,
delle camere di commercio e degli istituti di scuola secondaria di
secondo grado. E, d'altra parte, la legge avrebbe potuto
pacificamente disporre che le autorizzazioni regionali avessero
validità sull'intero territorio nazionale, come avviene per le
agenzie di viaggio e turismo sulle quali la Corte si è pronunciata
con le sentenze n. 362 del 1998, n. 54 del 2001 e n. 375 del 2003;
l'accentramento di tali funzioni a livello statale non si
giustificherebbe, infatti, neppure in base all'art. 118 della
Costituzione, perchè non vi sono esigenze unitarie tali da imporre
una violazione del principio di sussidiarietà.
In riferimento all'art. 1, comma 2, lettera e), della legge n. 30
del 2003 (cui si collega l'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 276 del
2003), le memorie ribadiscono che tale complesso normativo sarebbe
illegittimo perchè prevede il mantenimento di funzioni
amministrative alle Province in una materia che non è di competenza
statale, nè può ritenersi che la norma fissi in tal modo dei
principi fondamentali. A questo proposito, le ricorrenti osservano
che le norme non possono essere salvate solo perchè si limitano a
confermare il contenuto del d.lgs. n. 469 del 1997; le norme che
potevano essere approvate alla luce del vecchio testo degli artt. 117
e 118 della Costituzione, infatti, non possono più essere reinserite
nell'ordinamento in un quadro costituzionale che è profondamente
mutato e che non consente più allo Stato l'allocazione diretta di
funzioni amministrative agli enti locali in ambiti che non siano di
competenza esclusiva dello Stato. E tale conclusione verrebbe ad
essere indirettamente confermata dalla citata sentenza n. 74 del 2001
e dalla precedente sentenza n. 408 del 1998 di questa Corte, nonchè
dalla più recente pronuncia n. 172 del 2004.
Quanto, poi, alle deleghe di cui all'art. 2 della legge n. 30,
cui si collegano le norme del decreto n. 276 riguardanti i contratti
a contenuto formativo e di tirocinio, le memorie delle Regioni
premettono che non avrebbe fondamento la pretesa dello Stato di
fondare la legittimità costituzionale delle norme impugnate sulla
competenza esclusiva in tema di ordinamento civile e di definizione
della politica economica del Paese. Le disposizioni censurate non
investono l'ordinamento civile così come definito dalla
giurisprudenza costituzionale, perchè non riguardano la disciplina
dei rapporti privati che si instaurano tra datore di lavoro e
lavoratore, nè i reciproci diritti ed obblighi (si richiama, in
proposito, la sentenza n. 359 del 2003). Quanto alla potestà statale
in materia di definizione della politica economica, cui ha fatto
cenno la difesa erariale, si rileva che tale materia non è prevista
dall'art. 117 della Costituzione e non può farsi rientrare nella
previsione del secondo comma, lettera e), della medesima diposizione.
Non sarebbe ravvisabile, inoltre, neppure una competenza esclusiva
dello Stato in base all'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione, perchè la determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni - secondo quanto affermato nelle sentenze costituzionali
n. 282 del 2002 e n. 88 del 2003 - non è una materia, bensì una
competenza che lo Stato ha di dettare norme per la fissazione di un
livello minimo di soddisfacimento di diritti civili e sociali, ed è
evidente che ciò non si adatta al caso in esame.
In rapporto, infine, alle censure riguardanti gli artt. da 47 a
60 e da 70 a 74 del d.lgs. n. 276, le difese delle ricorrenti
ribadiscono che la competenza statale in materia di ordinamento
civile - cui, secondo l'Avvocatura dello Stato, le disposizioni sono
da ascrivere - può limitare la legislazione regionale solo se non
venga esercitata in modo tale da assorbire e condizionare oltre ogni
limite ragionevole le competenze legislative attribuite alle Regioni.
Nel caso di specie il legislatore statale non si è limitato a
disciplinare i rapporti interprivati di lavoro, ma si è occupato
anche dei servizi pubblici e privati attinenti al mercato del lavoro,
delle connesse politiche attive e passive nonchè di interventi
rientranti nell'istruzione e formazione professionale, sicchè ha
violato l'assetto delle competenze legislative fissato dalla
Costituzione, impedendo alle Regioni il pieno dispiegamento delle
potestà normative loro riconosciute.

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Emilia-Romagna, Toscana, Marche, Basilicata e la
Provincia autonoma di Trento, in riferimento agli articoli 117 e 118
della Costituzione, la Regione Marche anche in riferimento
all'art. 76 della Costituzione, la Regione Basilicata anche in
riferimento all'art. 24 della Costituzione e la Provincia autonoma di
Trento anche in riferimento agli artt. 8, numero 29), 9, numeri 2),
4) e 5) dello statuto di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, alle
norme di attuazione dello statuto, all'art. 2 del d.P.R. 28 marzo
1975, n. 471 ed all'art. 3 del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, hanno
proposto ricorsi, ai sensi dell'art. 127, primo comma, della
Costituzione, contro la legge 14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al
Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro).
Le Regioni Toscana e Marche, prima ancora di censurare per il
loro contenuto singole disposizioni della legge, hanno impugnato
questa nel suo insieme ed in particolare gli artt. 1, comma l, e 2,
comma 1, in quanto illegittimamente il legislatore statale si sarebbe
avvalso dello strumento della delega per stabilire principi
fondamentali in materia di competenza legislativa concorrente (tutela
e sicurezza del lavoro: art. 117, terzo comma, della Costituzione).
Con le altre censure, del cui specifico contenuto si dirà quando
saranno analiticamente esaminate, le ricorrenti si dolgono che il
legislatore abbia dettato norme non di principio in materie di
competenza concorrente oppure abbia invaso sfere di competenza
esclusiva regionale - e provinciale per quanto concerne la Provincia
di Trento - in particolare disciplinando l'attività regolamentare in
materie che esorbitano da quelle di esclusiva competenza legislativa
statale.
Le Regioni Emilia-Romagna, Toscana e Marche e la Provincia
autonoma di Trento, con altri ricorsi, hanno poi impugnato numerose
disposizioni del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276
(Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del
lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30), sempre in
riferimento ai parametri costituzionali suindicati (nonchè anche
agli artt. 3, 4 e 97 della Costituzione la prima, all'art. 97 della
Costituzione la seconda, agli artt. 3, 41 e 77 della Costituzione la
terza ed all'art. 3 della Costituzione la Provincia autonoma).
Prima dell'udienza, con provvedimento del 28 settembre 2004, è
stata disposta la trattazione separata da tutte le altre delle
questioni concernenti le impugnazioni avverso l'art. 8 e l'art. 1,
comma 2, lettera d), prima parte, della legge n. 30 del 2003 per
essere discusse ed esaminate insieme a quelle aventi ad oggetto
disposizioni del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124
(Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza
sociale e di lavoro, a norma dell'art. 8 della legge 14 febbraio
2003, n. 30).
2. - Tutti i ricorsi, con eccezione delle questioni appena
indicate, vanno riuniti in quanto, avendo essi ad oggetto questioni
analoghe o connesse, ne risulta opportuna la trattazione unitaria.
In via preliminare, si rileva l'inammissibilità del ricorso
della Regione Toscana contro la legge n. 30 del 2003, perchè la
delibera della Giunta regionale n. 379 del 2003, di autorizzazione al
Presidente a proporre il ricorso, omette di indicare specificamente
le disposizioni da impugnare e le ragioni della impugnativa e si
limita ad affermare che la legge stessa «appare in più parti
invasiva delle competenze attribuite alla Regione dagli artt. 117
e 118 della Costituzione». Infatti, è principio più volte affermato
da questa Corte che la delibera di autorizzazione al ricorso di cui
all'art. 127 della Costituzione può concernere l'intera legge
soltanto qualora quest'ultima abbia un contenuto omogeneo e le
censure siano formulate in modo tale da non ingenerare dubbi
sull'oggetto e le ragioni dell'impugnativa (cfr. sentenze n. 85 del
1990, n. 261 del 1995, n. 94 e n. 213 del 2003 e ancor più di
recente, n. 359 del 2003 e n. 238 del 2004).
Nella specie si rileva, senza che sia necessario procedere
all'esame delle sue singole disposizioni, che la legge impugnata
attiene a materie diverse, quali i servizi per l'impiego, la
previsione di nuove figure di rapporti di lavoro, la disciplina dei
contratti a contenuto formativo ed altre ancora. Ne consegue che la
delibera della Giunta della Regione Toscana, in quanto formulata nei
termini generici di cui si è detto, non è idonea a sorreggere il
ricorso da essa proposto.
Poichè alcune disposizioni della legge n. 30 del 2003 - art. l,
comma 2, lettera o); art. 2, comma 1, lettera a); art. 7 - sono state
impugnate soltanto dalla Regione Toscana, l'inammissibilità del
ricorso da questa proposto fa sì che le relative doglianze non
possano essere scrutinate nel merito.
3. - Ciò premesso, devono essere esaminate con priorità le
censure concernenti l'uso della delegazione legislativa per stabilire
i principi fondamentali nelle materie oggetto di competenza
legislativa concorrente, censure ritualmente proposte soltanto dalla
Regione Marche e che si appuntano, in particolare, contro il comma 1
dell'art. l della legge di delegazione n. 30 del 2003 e contro la
prima parte dell'art. 2 della stessa legge.
Secondo la ricorrente, poichè lo strumento della delegazione
legislativa comporta da parte del Parlamento la determinazione di
principi e criteri direttivi, una volta che questi siano stati
stabiliti, le disposizioni emanate in attuazione della delega non
potrebbero avere ad oggetto norme contenenti i principi fondamentali
della materia bensì soltanto norme c.d. di dettaglio, con
conseguente intromissione nella sfera di competenza legislativa
propria della Regione. Lo strumento della delega sarebbe comunque del
tutto incongruo ai fini della determinazione dei principi
fondamentali.
La tesi non è fondata.
Questa Corte ha più volte affermato che con il ricorso proposto
ai sensi dell'art. 127, secondo comma, della Costituzione, le Regioni
possono addurre soltanto la lesione delle loro attribuzioni
legislative da parte dello Stato e non anche la violazione di
qualsiasi precetto costituzionale. Ciò non significa che i parametri
evocabili siano soltanto quelli degli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione, bensì che il contrasto con norme costituzionali
diverse può essere efficacemente addotto soltanto se esso si risolva
in una esclusione o limitazione dei poteri regionali (v., ex
plurimis, sentenze n. 503 del 2000, n. 274 del 2003 e, più di
recente, n. 4, n. 6 e n. 196 del 2004). È soltanto sotto questo
profilo - e ciò concerne anche tutte le altre censure - che in
questa sede la legittimità costituzionale delle norme denunciate va
accertata, senza che possano aver rilievo denunce di illogicità o di
violazione di principi costituzionali che non ridondino in lesioni
delle sfere di competenza regionale.
D'altra parte, la nozione di «principio fondamentale», che
costituisce il discrimine nelle materie di competenza legislativa
concorrente tra attribuzioni statali e attribuzioni regionali, non ha
e non può avere caratteri di rigidità e di universalità, perchè
le «materie» hanno diversi livelli di definizione che possono mutare
nel tempo. È il legislatore che opera le scelte che ritiene
opportune, regolando ciascuna materia sulla base di criteri normativi
essenziali che l'interprete deve valutare nella loro obiettività,
senza essere condizionato in modo decisivo da eventuali
autoqualificazioni. Ne consegue che il rapporto tra la nozione di
principi e criteri direttivi, che concerne il procedimento
legislativo di delega, e quella di principi fondamentali della
materia, che costituisce il limite oggettivo della potestà statuale
nelle materie di competenza concorrente, non può essere stabilito
una volta per tutte. E ciò è confermato da quanto può dedursi
dalla sentenza n. 359 del 1993, con la quale questa Corte affermò
che con legge delegata potevano essere stabiliti i principi
fondamentali di una materia, «stante la diversa natura ed il diverso
grado di generalità che detti principi possono assumere rispetto ai
"principi e criteri direttivi" previsti in tema di legislazione
delegata dall'art. 76 della Costituzione». Tali affermazioni non sono
state smentite dalle sentenze n. 303 del 2003 e n. 280 del 2004,
quest'ultima riguardante una delega avente ad oggetto non la
determinazione bensì la ricognizione di principi fondamentali già
esistenti nell'ordinamento e quindi da esso enucleabili.
La lesione delle competenze legislative regionali non deriva
dall'uso, di per sè, della delega, ma può conseguire sia dall'avere
il legislatore delegante formulato principi e criteri direttivi che
tali non sono, per concretizzarsi invece in norme di dettaglio, sia
dall'aver il legislatore delegato esorbitato dall'oggetto della
delega, non limitandosi a determinare i principi fondamentali.
4. - Occorre perciò procedere all'esame delle singole questioni.
Tuttavia, poichè le censure dipendono in parte da opzioni
interpretative di carattere generale adottate dalle ricorrenti, è su
queste che occorre soffermarsi prima di procedere allo scrutinio
analitico delle norme impugnate.
Il comma 1 dell'art. 1 della legge delega è così formulato:
«Allo scopo di realizzare un sistema efficace e coerente di
strumenti intesi a garantire trasparenza ed efficienza al mercato del
lavoro e a migliorare le capacità d'inserimento professionale dei
disoccupati e di quanti sono in cerca di una prima occupazione, con
particolare riguardo alle donne e ai giovani, il Governo è delegato
ad adottare, su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche
sociali, sentito il Ministro per le pari opportunità ed entro il
termine di un anno dalla data di entrata in vigore della presente
legge, uno o più decreti legislativi diretti a stabilire, nel
rispetto delle competenze affidate alle regioni in materia di tutela
e sicurezza del lavoro dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3, e degli obiettivi indicati dagli orientamenti annuali
dell'Unione europea in materia di occupabilità, i principi
fondamentali in materia di disciplina dei servizi per l'impiego, con
particolare riferimento al sistema del collocamento, pubblico e
privato, e di somministrazione di manodopera».
Il comma 2 dello stesso articolo contiene la determinazione dei
principi e criteri direttivi indicati sotto le lettere da a) a q),
alcune delle quali suddivise in numeri. L'art. 2 è costituito da un
unico comma, indicato con il numero 1, la cui prima parte è del
seguente tenore: «Il Governo è delegato ad adottare, su proposta del
Ministro del lavoro e delle politiche sociali, sentito il Ministro
per le pari opportunità, di concerto con il Ministro per la funzione
pubblica, con il Ministro dell'istruzione, dell'università e della
ricerca scientifica e con il Ministro per gli affari regionali, entro
il termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente
legge, uno o più decreti legislativi diretti a stabilire, nel
rispetto delle competenze affidate alle regioni in materia di tutela
e sicurezza del lavoro dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3, e degli obiettivi indicati dagli orientamenti annuali
dell'Unione europea in materia di occupazione, la revisione e la
razionalizzazione dei rapporti di lavoro con contenuto formativo, nel
rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi». Segue
l'enunciazione di questi, indicati sotto le lettere da a) ad i).
Le due norme citate comportano alcune puntualizzazioni da cui
ricavare criteri per la risoluzione delle diverse questioni.
Dall'analisi del comma 1 dell'art. 1 si ricava che la delega
concerne i servizi per l'impiego ed in particolare il collocamento e
la somministrazione di mano d'opera, che il legislatore ritiene tale
materia rientrante nella tutela e sicurezza del lavoro, prevista come
oggetto di competenza concorrente e che, di conseguenza, nel rispetto
delle attribuzioni regionali, la delega è limitata alla
determinazione dei principi fondamentali.
La norma di per sè considerata non può dar luogo a censure o a
specificazioni interpretative se non per quanto riguarda la
somministrazione di lavoro, locuzione, questa, nella quale rientra
non soltanto la disciplina dei soggetti ad essa abilitati, ma anche
quella dei rapporti intersoggettivi che nascono dalla
somministrazione; discipline, quindi, che vanno tenute distinte ai
fini della loro riconduzione ai parametri costituzionali.
Ora, quale che sia il completo contenuto che debba riconoscersi
alla materia «tutela e sicurezza del lavoro», non si dubita che in
essa rientri la disciplina dei servizi per l'impiego ed in specie
quella del collocamento. Lo scrutinio delle norme impugnate dovrà
quindi essere condotto applicando il criterio secondo cui spetta allo
Stato la determinazione dei principi fondamentali ed alle Regioni
l'emanazione delle altre norme comunemente definite di dettaglio;
occorre però aggiungere che, essendo i servizi per l'impiego
predisposti alla soddisfazione del diritto sociale al lavoro, possono
verificarsi i presupposti per l'esercizio della potestà statale di
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, come
pure che la disciplina dei soggetti comunque abilitati a svolgere
opera di intermediazione può esigere interventi normativi rientranti
nei poteri dello Stato per la tutela della concorrenza (art. 117,
secondo comma, lettera e, della Costituzione).
5. - Considerazioni parzialmente diverse vanno fatte riguardo
alla sopracitata prima parte dell'art. 2 della legge n. 30 del 2003.
In questo caso la delega, che concerne la revisione e la
razionalizzazione dei rapporti di lavoro con contenuto formativo, non
è limitata alla determinazione dei principi fondamentali e tuttavia
il legislatore delegante impone al Governo il rispetto delle
competenze affidate alle Regioni in materia di tutela e sicurezza del
lavoro.
La circostanza che, in questo caso, il legislatore non abbia
limitato la delega alla determinazione dei principi fondamentali si
può spiegare con il rilievo che i contratti a contenuto formativo,
tradizionalmente definiti a causa mista, rientrano pur sempre
nell'ampia categoria dei contratti di lavoro, la cui disciplina fa
parte dell'ordinamento civile e spetta alla competenza esclusiva
dello Stato (v. la sentenza n. 359 del 2003).
Questioni di legittimità costituzionale possono quindi anzitutto
insorgere per le interferenze tra norme rientranti in materie di
competenza esclusiva, spettanti alcune allo Stato ed altre, come
l'istruzione e formazione professionale, alle Regioni. In tali
ipotesi può parlarsi di concorrenza di competenze e non di
competenza ripartita o concorrente. Per la composizione di siffatte
interferenze la Costituzione non prevede espressamente un criterio ed
è quindi necessaria l'adozione di principi diversi: quello di leale
collaborazione, che per la sua elasticità consente di aver riguardo
alle peculiarità delle singole situazioni, ma anche quello della
prevalenza, cui pure questa Corte ha fatto ricorso (v. sentenza
n. 370 del 2003), qualora appaia evidente l'appartenenza del nucleo
essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad
altre.
La prima parte dell'art. 2 della legge n. 30 del 2003, come il
comma 1 dell'art. l, non presenta di per sè profili di
illegittimità costituzionale.
6. - Allo scrutinio delle questioni riguardanti le disposizioni
del comma 2 dell'art. 1 e della seconda parte del comma 1 dell'art. 2
della legge n. 30 del 2003 è opportuno far precedere l'esame delle
questioni aventi ad oggetto gli artt. 3 e 5 della stessa legge, al
quale si riconnette l'enunciazione di principi applicabili anche per
la risoluzione delle prime.
Infondate sono le censure mosse dalla sola Regione Marche
all'art. 3 della legge n. 30 che ha ad oggetto la delega al Governo
ad adottare uno o più decreti legislativi recanti norme per
promuovere il ricorso a prestazioni di lavoro a tempo parziale, quale
tipologia contrattuale idonea a favorire l'incremento del tasso di
occupazione e, in particolare, del tasso di partecipazione delle
donne, dei giovani e dei lavoratori con età superiore ai
cinquantacinque anni al mercato del lavoro, secondo principi e
criteri direttivi, raggruppati sotto le lettere da a) a g), dei quali
solo quelli delle prime tre sono stati censurati. Essi prevedono
l'agevolazione del ricorso a prestazioni di lavoro supplementare
nelle ipotesi di lavoro a tempo parziale cosiddetto orizzontale
(lettera a), l'agevolazione di forme flessibili ed elastiche di
lavoro a tempo parziale cosiddetto verticale e misto (lettera b),
l'estensione delle forme flessibili ed elastiche anche ai contratti a
tempo parziale a tempo determinato (lettera c).
La Regione impugnante svolge le sue critiche alle norme sul
presupposto che esse rientrino nella materia «tutela e sicurezza del
lavoro» e che, quindi, per quanto concerne la competenza legislativa,
soggiacciano al criterio dell'attribuzione allo Stato della
competenza a determinare i principi fondamentali e della spettanza
alle Regioni di tutto ciò che non rientri tra questi.
Tale ottica non può essere condivisa.
La disciplina intersoggettiva di qualsiasi rapporto di lavoro, e
quindi anche di quello a tempo parziale, come già detto, rientra
nella materia «ordinamento civile», di competenza esclusiva dello
Stato. Non ha rilievo che la normativa sia ispirata a criteri di
flessibilità ed elasticità in modo tale che, adattandosi alle
diverse singole situazioni, ed in particolare a quelle delle persone
che appaiono più svantaggiate (giovani, donne, disoccupati da lungo
tempo, disabili etc.), possa essere favorita l'occupazione. Infatti,
l'incremento del tasso di occupazione è una finalità che può
essere perseguita con misure che incidono su diverse materie: servizi
per l'impiego, disciplina civilistica intersoggettiva del rapporto,
previdenziale, tributaria e quante altre il legislatore
nell'esercizio della sua discrezionalità, a seconda dei contesti,
possa ritenere più appropriate al raggiungimento dello scopo.
Non ha quindi alcun rilievo, ai fini che qui interessano, la
circostanza che il legislatore espressamente consideri il lavoro a
tempo parziale «quale tipologia contrattuale idonea a favorire il
tasso di occupazione».
7. - Non fondate sono anche le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 5 della suindicata legge il quale, «al fine
di ridurre il contenzioso in materia di qualificazione dei rapporti
di lavoro», attribuisce al Governo la delega «ad adottare ... uno o
più decreti legislativi recanti disposizioni in materia di
certificazione del relativo contratto stipulato tra le parti, nel
rispetto dei ... principi e criteri direttivi» indicati sotto le
lettere da a) ad i) e dei quali sono impugnati dalla sola Regione
Basilicata i criteri indicati sotto le lettere e) ed f).
La prima delle disposizioni impugnate stabilisce come principio e
criterio direttivo l'«attribuzione di piena forza legale al contratto
certificato ai sensi della procedura di cui alla lettera d), con
esclusione della possibilità del ricorso in giudizio se non in caso
di erronea qualificazione del programma negoziale da parte
dell'organo preposto alla certificazione e di difformità tra il
programma negoziale effettivamente realizzato dalle parti e il
programma negoziale concordato dalle parti in sede di
certificazione».
La disposizione sub lettera f) introduce come principi e criteri
direttivi: la «previsione di espletare il tentativo obbligatorio di
conciliazione previsto dall'art. 410 del codice di procedura civile
innanzi all'organo preposto alla certificazione quando si intenda
impugnare l'erronea qualificazione dello stesso o la difformità tra
il programma negoziale certificato e la sua successiva attuazione,
prevedendo che gli effetti dell'accertamento svolto dall'organo
preposto alla certificazione permangano fino al momento in cui venga
provata l'erronea qualificazione del programma negoziale o la
difformità tra il programma negoziale concordato dalle parti in sede
di certificazione e il programma attuato. In caso del ricorso in
giudizio, introduzione dell'obbligo in capo all'autorità giudiziaria
competente di accertare anche le dichiarazioni e il comportamento
tenuto dalle parti davanti all'organo preposto alla certificazione
del contratto di lavoro».
La Regione Basilicata sostiene che le disposizioni censurate
contengano norme di dettaglio in materia di competenza legislativa
concorrente e che, se interpretate nel senso di restringere la
proponibilità di azioni giudiziarie, contrastino con l'art. 24 della
Costituzione.
Le censure sono in parte inammissibili ed in parte infondate.
Quanto all'inammissibilità va osservato che, secondo quanto
premesso sub punto 3, il parametro da ultimo citato non riguarda la
sfera di attribuzioni della ricorrente: nessuna competenza è,
infatti, attribuita alle Regioni per la tutela del diritto di difesa.
Per quel che riguarda l'infondatezza, va precisato che le
suindicate disposizioni, nella parte in cui tendono ad attribuire un
particolare valore probatorio al contratto certificato, attengono
all'ordinamento civile e, in quanto dirette a condizionare
l'esercizio in giudizio dei diritti nascenti dal contratto di lavoro
e la stessa attività dei giudici, attengono anche alla materia
«giurisdizione e norme processuali» e sono quindi estranee a
qualsiasi competenza legislativa regionale.
8. - Si deve ora procedere allo scrutinio delle questioni aventi
ad oggetto le disposizioni dell'art. l, comma 2, della legge n. 30
del 2003, le quali determinano i principi e criteri direttivi cui
avrebbe dovuto attenersi il legislatore delegato, e congiuntamente,
ove ciò sia possibile, di quelle concernenti le norme del d.lgs.
n. 276 del 2003 che ne costituiscano l'attuazione, destinate a
determinare i principi fondamentali.
La questione relativa alla disposizione di cui alla lettera a)
del menzionato art. 1, comma 2, sollevata dalla sola Regione Marche
con riferimento agli articoli 76 e 117, terzo comma, della
Costituzione, non è fondata. La prescrizione di «snellimento e
semplificazione delle procedure di incontro tra domanda ed offerta di
lavoro» è sufficientemente specifica per soddisfare l'esigenza di
determinatezza che un criterio direttivo deve possedere per non
essere in contrasto con l'art. 76 della Costituzione e, nel contempo,
non fissa norme di dettaglio.
Le disposizioni sub lettera b), rette, come tutte quelle del
comma 2 in esame, dalla prescrizione secondo cui la delega è
esercitata «nel rispetto dei principi e criteri direttivi che
seguono», sono così formulate: «modernizzazione e razionalizzazione
del sistema del collocamento pubblico, al fine di renderlo
maggiormente efficiente e competitivo, secondo una disciplina
incentrata su:
1) rispetto delle competenze previste dalla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, con particolare riferimento
alle competenze riconosciute alle regioni a statuto speciale e alle
province autonome di Trento e di Bolzano;
2) sostegno e sviluppo dell'attività lavorativa femminile e
giovanile, nonchè sostegno al reinserimento dei lavoratori anziani;
3) abrogazione di tutte le norme incompatibili con la nuova
regolamentazione del collocamento, ivi inclusa la legge 29 aprile
1949, n. 264, fermo restando il regime di autorizzazione o
accreditamento per gli operatori privati ai sensi di quanto disposto
dalla lettera l) e stabilendo, in materia di collocamento pubblico,
un nuovo apparato sanzionatorio, con previsione di sanzioni
amministrative per il mancato adempimento degli obblighi di legge;
4) mantenimento da parte dello Stato delle competenze in
materia di conduzione coordinata ed integrata del sistema informativo
lavoro».
Le questioni aventi ad oggetto la prima parte della indicata
lettera b) e le disposizioni di cui ai numeri 1 e 2, impugnate dalla
sola Regione Marche, non sono fondate. Mentre il primo periodo
contiene l'indicazione di principi generali e delle finalità,
nessuna lesione può derivare alla Regione dalla disposizione che
impone il rispetto delle competenze previste dalla Costituzione, ed
in particolare di quelle delle Regioni a statuto speciale e delle
Province autonome (numero 1), e da quella di principio che impone il
sostegno e lo sviluppo dell'attività lavorativa femminile e
giovanile ed il sostegno al reinserimento dei lavoratori anziani
(numero 2).
Il numero 3, anch'esso impugnato dalla sola Regione Marche,
contiene diversi principi e criteri direttivi: la previsione
dell'abrogazione di tutte le norme che risulteranno incompatibili con
la nuova regolamentazione del collocamento, ivi inclusa la legge
29 aprile 1949, n. 264; la conservazione del regime di autorizzazione
o accreditamento per gli operatori privati, ai sensi di quanto
disposto dalla lettera l); la previsione, in materia di collocamento
pubblico, di un nuovo apparato sanzionatorio, contenente sanzioni
amministrative per il mancato adempimento degli obblighi di legge.
Neppure le censure rivolte a siffatte disposizioni sono fondate.
L'inclusione, tra i principi direttivi, dell'abrogazione delle
norme incompatibili è soltanto l'esplicitazione di un principio
generale già esistente nell'ordinamento.
La conservazione del regime dell'autorizzazione e
dell'accreditamento, ai sensi di quanto disposto dalla lettera l),
costituisce un mero rinvio a tale disposizione, oggetto di autonome
censure che saranno esaminate in prosieguo.
Infine, poichè la competenza a disciplinare un apparato
sanzionatorio va attribuita secondo le norme che regolano la materia
cui le sanzioni si riferiscono, trattandosi nella specie di
competenza concorrente (tutela e sicurezza del lavoro), allo Stato
compete determinare i principi fondamentali e tra questi ultimi va
inclusa la prescrizione che il nuovo apparato dovrà contenere
sanzioni amministrative.
La disposizione di cui al numero 4, che include tra i principi e
criteri direttivi il mantenimento da parte dello Stato delle
competenze in materia di conduzione coordinata ed integrata del
sistema informativo lavoro, è stata impugnata anche dalle Regioni
Emilia-Romagna e Basilicata, per contrasto non solo con l'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, ma anche con l'art. 118 della
Costituzione e con il principio di sussidiarietà.
La censura non è fondata.
La disposizione, che non comporta alcuna estensione delle
funzioni già svolte dallo Stato, riguarda il coordinamento
informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione
statale, regionale e locale, previsto come materia di competenza
esclusiva dello Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera r), della
Costituzione. La conduzione diretta del sistema informativo
statistico ed informatico - dato che questo non può non riguardare
l'intero territorio nazionale - costituisce il mezzo idoneo a che il
sistema stesso risulti complessivamente coordinato.
La norma, peraltro, non esclude la facoltà delle Regioni di
disciplinare la predisposizione in sede regionale di sistemi di
raccolta dati e deve essere valutata insieme con quelle del decreto
delegato concernenti il sistema suindicato.
Infatti, le disposizioni del Capo III (Borsa continua nazionale
del lavoro e monitoraggio statistico), di cui agli artt. 15, 16 e 17
del d.lgs. n. 276 del 2003, contengono norme dalle quali risulta il
coinvolgimento delle Regioni nella gestione della rete informativa
idonea al funzionamento della borsa continua del lavoro.
In particolare l'art. 15, comma 1, stabilisce che «a garanzia
dell'effettivo godimento del diritto al lavoro di cui all'art. 4
della Costituzione, e nel pieno rispetto dell'art. 120 della
Costituzione stessa, viene costituita la borsa continua nazionale del
lavoro, quale sistema aperto e trasparente di incontro tra domanda e
offerta di lavoro basato su una rete di nodi regionali». Ed il
comma 5 dello stesso articolo prescrive che «il coordinamento tra il
livello nazionale ed il livello regionale deve in ogni caso
garantire, nel rispetto degli articoli 4 e 120 della Costituzione, la
piena operatività della borsa continua nazionale del lavoro in
ambito nazionale e comunitario. A tal fine il Ministero del lavoro e
delle politiche sociali rende disponibile l'offerta degli strumenti
tecnici alle regioni e alle province autonome che ne facciano
richiesta nell'ambito dell'esercizio delle loro competenze».
Inoltre, ed è ciò che più conta, l'art. 16 prevede:
«1. - Il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con
decreto da adottare entro trenta giorni dalla data di entrata in
vigore del presente decreto legislativo, stabilisce, di concerto con
il Ministro della innovazione e della tecnologia, e d'intesa con le
regioni e le province autonome, gli standard tecnici e i flussi
informativi di scambio tra i sistemi, nonchè le sedi tecniche
finalizzate ad assicurare il raccordo e il coordinamento del sistema
a livello nazionale.
2. - La definizione degli standard tecnici e dei flussi
informativi di scambio tra i sistemi avviene nel rispetto delle
competenze definite nell'Accordo Stato-regioni-autonomie locali
dell'11 luglio 2002 e delle disposizioni di cui all'art. 31, comma 2,
della legge 31 dicembre 1996, n. 675».
Infine, il comma 5 dell'art. 17 stabilisce che «in attesa
dell'entrata a regime della borsa continua nazionale del lavoro il
Ministero del lavoro e delle politiche sociali predispone, d'intesa
con la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281, uno o più modelli di rilevazione da
somministrare alle agenzie autorizzate o accreditate, nonchè agli
enti di cui all'art. 6. La mancata risposta al questionario di cui al
comma precedente è valutata ai fini del ritiro dell'autorizzazione o
accreditamento».
Le norme del decreto legislativo comportano, quindi, il
coinvolgimento delle Regioni nella disciplina e gestione del sistema
informatico.
9. - Le Regioni Marche, Emilia-Romagna e Basilicata e la
Provincia autonoma di Trento hanno impugnato la disposizione
dell'art. 1, comma 2, lettera c), la quale stabilisce il
«mantenimento da parte dello Stato delle funzioni amministrative
relative alla conciliazione delle controversie di lavoro individuali
e plurime, nonchè alla risoluzione delle controversie collettive di
rilevanza pluriregionale».
Secondo le ricorrenti, la norma comporta l'attribuzione allo
Stato della competenza per l'intera disciplina laddove, concernendo
essa una materia di competenza concorrente, allo Stato dovrebbe
spettare solo la determinazione dei principi fondamentali, con
esclusione delle funzioni amministrative; sarebbe inoltre violato il
principio di sussidiarietà.
La disposizione appare estranea alla ratio della delega non
soltanto per la materia, ma anche per il suo autonomo contenuto
precettivo, come può dedursi pure dalla constatazione che nessuna
norma è stata emessa sul punto con il decreto legislativo.
Le censure non sono fondate perchè - come si è detto
scrutinando le questioni aventi ad oggetto l'art. 5 della legge n. 30
- non è condivisibile la premessa dalla quale esse muovono. Infatti
la conciliazione delle controversie di lavoro, rispetto alla quale le
funzioni amministrative sono strettamente strumentali, non rientra
nella materia della tutela e sicurezza del lavoro, bensì in quella
dell'ordinamento civile, in quanto concernente la definizione
transattiva delle controversie stesse, ed in quella della
giurisdizione e norme processuali per l'incidenza che la previsione e
la regolamentazione del tentativo di componimento bonario delle liti
possono avere sullo svolgimento del processo.
Per quanto riguarda l'impugnazione della Provincia di Trento,
l'inammissibilità della censura si fonda sul semplice rilievo che,
prescrivendo il mantenimento delle funzioni svolte dallo Stato, la
norma non può incidere su quelle già esercitate dalla ricorrente ai
sensi del proprio statuto.
10. - La disposizione di cui alla lettera d) dell'art. 1,
comma 2, è stata impugnata da tutte le ricorrenti, ma le questioni
aventi ad oggetto la prima parte, la quale prescrive il «mantenimento
da parte dello Stato delle funzioni amministrative relative alla
vigilanza in materia di lavoro», sono state stralciate insieme a
quelle riguardanti l'art. 8 di cui si è detto.
La seconda parte, da scrutinare, prescrive il mantenimento da
parte dello Stato delle funzioni amministrative relative «alla
gestione dei flussi di entrata dei lavoratori non appartenenti
all'Unione europea e all'autorizzazione per attività lavorative
all'estero».
Da tutte le ricorrenti la norma è impugnata, al di là di
profili non essenziali delle censure, sostanzialmente perchè,
attenendo i suindicati flussi di entrata dei lavoratori
extracomunitari alla domanda di lavoro sul territorio regionale, la
competenza non può spettare esclusivamente allo Stato.
Ora, a prescindere dal rilievo che la disposizione non
attribuisce allo Stato alcuna nuova competenza, la materia
«immigrazione» appartiene alla potestà esclusiva dello Stato
(art. 117, secondo comma, lettera b, della Costituzione). La censura
è per tale parte infondata, mentre generica è la denuncia di
contrasto con l'art. 118 della Costituzione, sicchè la censura è
sotto questo profilo inammissibile.
11. - La sola Regione Marche ha ritualmente impugnato la
disposizione dell'art. 1, comma 2, lettera e), la quale stabilisce,
come principio e criterio direttivo da seguire nella nuova disciplina
del collocamento, il «mantenimento da parte delle province delle
funzioni amministrative, attribuite dal decreto legislativo
23 dicembre 1997, n. 469».
La ricorrente denuncia la violazione dell'art. 117, sesto comma,
della Costituzione in quanto non spetta allo Stato l'attribuzione
delle funzioni amministrative nelle materie di competenza
concorrente.
La censura non è fondata ai sensi delle considerazioni che
seguono.
L'allocazione delle funzioni amministrative nelle materie, come
quella di cui si tratta (tutela e sicurezza del lavoro), di
competenza concorrente, non spetta, in linea di principio, allo
Stato.
Tuttavia, come questa Corte ha già affermato (v. sentenza n. 13
del 2004), vi sono funzioni e servizi pubblici che non possono subire
interruzioni se non a costo di incidere su diritti che non possono
essere sacrificati. Tali rilievi comportano che le funzioni delle
Province continueranno a svolgersi secondo le disposizioni vigenti
fin quando le Regioni non le avranno sostituite con una propria
disciplina.
La norma va intesa, quindi, nel senso che le funzioni
amministrative sono mantenute in capo alle Province senza precludere
la possibilità di diverse discipline da parte delle Regioni. Così
interpretata la norma non lede la sfera di attribuzioni regionali.
L'art. 3, comma 2, prima parte, del d.lgs. n. 276 del 2003,
impugnato dalle Regioni Marche e Toscana, contiene una norma analoga
a quella di cui all'art. 1, comma 2, lettera e), della legge delega e
lo scrutinio relativo conduce, quindi, alle medesime conclusioni.
12. - La disposizione di cui all'art. 1, comma 2, lettera f),
della legge delega fissa come principio e criterio direttivo
l'«incentivazione delle forme di coordinamento e raccordo tra
operatori privati e operatori pubblici, ai fini di un migliore
funzionamento del mercato del lavoro, nel rispetto delle competenze
delle regioni e delle province». Le censure contro tale norma devono
essere esaminate congiuntamente a quelle contro le disposizioni sub
lettere l) e m) dello stesso art. 1, comma 2, lettera f), della legge
di delegazione nonchè a quelle contro gli artt. 3, comma 2; 4; 6;
12, commi 3 e 5; 13, commi 1 e 6; 14, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 276
del 2003, per la connessione che esiste tra le norme impugnate e
quindi tra le questioni di cui sono oggetto.
La disposizione sub art. 1, comma 2, lettera l), della legge
delega, impugnata ritualmente dalle Regioni Marche ed Emilia-Romagna,
è così formulata: «identificazione di un unico regime
autorizzatorio o di accreditamento per gli intermediari pubblici, con
particolare riferimento agli enti locali, e privati, che abbiano
adeguati requisiti giuridici e finanziari, differenziato in funzione
del tipo di attività svolta, comprensivo delle ipotesi di
trasferimento della autorizzazione e modulato in relazione alla
natura giuridica dell'intermediario, con particolare riferimento alle
associazioni non riconosciute ovvero a enti o organismi bilaterali
costituiti da associazioni dei datori di lavoro e dei prestatori di
lavoro comparativamente più rappresentative a livello nazionale o
territoriale, ai consulenti del lavoro di cui alla legge 11 gennaio
1979, n. 12, nonchè alle università e agli istituti di scuola
secondaria di secondo grado, prevedendo, altresì, che non vi siano
oneri o spese a carico dei lavoratori, fatto salvo quanto previsto
dall'art. 7 della Convenzione dell'Organizzazione Internazionale del
Lavoro (OIL) del 19 giugno 1997, n. 181, ratificata dall'Italia in
data 1° febbraio 2000».
Le disposizioni di cui alla lettera m) dell'art. 1, comma 2,
della legge n. 30 del 2003, impugnate dalla sola Regione Marche, sono
le seguenti: «abrogazione della legge 23 ottobre 1960, n. 1369, e sua
sostituzione con una nuova disciplina basata sui seguenti criteri
direttivi:
1) autorizzazione della somministrazione di manodopera, solo
da parte dei soggetti identificati ai sensi della lettera l);
2) ammissibilità della somministrazione di manodopera, anche
a tempo indeterminato, in presenza di ragioni di carattere tecnico,
produttivo od organizzativo, individuate dalla legge o dai contratti
collettivi nazionali o territoriali stipulati da associazioni dei
datori e prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative;
3) chiarificazione dei criteri di distinzione tra appalto e
interposizione, ridefinendo contestualmente i casi di comando e
distacco, nonchè di interposizione illecita laddove manchi una
ragione tecnica, organizzativa o produttiva ovvero si verifichi o
possa verificarsi la lesione di diritti inderogabili di legge o di
contratto collettivo applicato al prestatore di lavoro;
4) garanzia del regime di solidarietà tra fornitore e
utilizzatore in caso di somministrazione di lavoro altrui;
5) trattamento assicurato ai lavoratori coinvolti
nell'attività di somministrazione di manodopera non inferiore a
quello cui hanno diritto i dipendenti di pari livello dell'impresa
utilizzatrice;
6) conferma del regime sanzionatorio civilistico e
penalistico previsto per i casi di violazione della disciplina della
mediazione privata nei rapporti di lavoro, prevedendo altresì
specifiche sanzioni penali per le ipotesi di esercizio abusivo di
intermediazione privata nonchè un regime sanzionatorio più incisivo
nel caso di sfruttamento del lavoro minorile;
7) utilizzazione del meccanismo certificatorio di cui
all'art. 5 ai fini della distinzione concreta tra interposizione
illecita e appalto genuino, sulla base di indici e codici di
comportamento elaborati in sede amministrativa che tengano conto
della rigorosa verifica della reale organizzazione dei mezzi e
dell'assunzione effettiva del rischio di impresa da parte
dell'appaltatore».
Dell'art. 3 del d.lgs. n. 276 del 2003, che introduce le norme
del Titolo II (Organizzazione e disciplina del mercato del lavoro) e
reca la rubrica «finalita», è stato censurato il comma 2, per
intero, dalle Regioni Marche e Toscana e solo le disposizioni sub
lettere a) e c) dalla Regione Emilia-Romagna. Il comma, nelle parti
censurate, è del seguente tenore:
«Ferme restando le competenze delle regioni in materia di
regolazione e organizzazione del mercato del lavoro regionale e fermo
restando il mantenimento da parte delle province delle funzioni
amministrative attribuite dal decreto legislativo 23 dicembre 1997,
n. 469, e successive modificazioni ed integrazioni, per realizzare
l'obiettivo di cui al comma 1:
a) viene identificato un unico regime di autorizzazione per i
soggetti che svolgono attività di somministrazione di lavoro,
intermediazione, ricerca e selezione del personale, supporto alla
ricollocazione professionale;
b) vengono stabiliti i principi generali per la definizione
dei regimi di accreditamento regionali degli operatori pubblici o
privati che forniscono servizi al lavoro nell'ambito dei sistemi
territoriali di riferimento anche a supporto delle attività di cui
alla lettera a);
c) vengono identificate le forme di coordinamento e raccordo
tra gli operatori, pubblici o privati, al fine di un migliore
funzionamento del mercato del lavoro;
d) vengono stabiliti i principi e criteri direttivi per la
realizzazione di una borsa continua del lavoro;
e) vengono abrogate tutte le disposizioni incompatibili con
la nuova regolamentazione del mercato del lavoro e viene introdotto
un nuovo regime sanzionatorio».
L'art. 2, comma 1, lettera e), del d.lgs. n. 276 del 2003, che
detta la definizione di «autorizzazione» alle agenzie del lavoro, è
impugnato dalla sola Regione Emilia-Romagna e la relativa
impugnazione è da ritenere inammissibile, non essendo tale
disposizione compresa tra quelle indicate nella delibera della Giunta
regionale.
Del pari inammissibile è l'impugnativa dell'art. 5 del medesimo
decreto, proposta dalla sola Provincia autonoma di Trento in modo
generico, senza alcuna esplicitazione delle relative censure.
Gli artt. 4 e 6 del d.lgs. n. 276 del 2003, inseriti nel Capo I
(Regime autorizzatorio e accreditamenti), sono formulati nel seguente
modo:
Art. 4 (Agenzie per il lavoro): «1. Presso il Ministero del
lavoro e delle politiche sociali è istituito un apposito albo delle
agenzie per il lavoro ai fini dello svolgimento delle attività di
somministrazione, intermediazione, ricerca e selezione del personale,
supporto alla ricollocazione professionale. Il predetto albo è
articolato in cinque sezioni:
a) agenzie di somministrazione di lavoro abilitate allo
svolgimento di tutte le attività di cui all'art. 20;
b) agenzie di somministrazione di lavoro a tempo
indeterminato abilitate a svolgere esclusivamente una delle attività
specifiche di cui all'art. 20, comma 3, lettere da a) a h);
c) agenzie di intermediazione;
d) agenzie di ricerca e selezione del personale;
e) agenzie di supporto alla ricollocazione professionale.
2. Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali rilascia
entro sessanta giorni dalla richiesta e previo accertamento della
sussistenza dei requisiti giuridici e finanziari di cui all'art. 5,
l'autorizzazione provvisoria all'esercizio delle attività per le
quali viene fatta richiesta di autorizzazione, provvedendo
contestualmente alla iscrizione delle agenzie nel predetto albo.
Decorsi due anni, su richiesta del soggetto autorizzato, entro i
novanta giorni successivi rilascia l'autorizzazione a tempo
indeterminato subordinatamente alla verifica del corretto andamento
dell'attività svolta.
3. Nelle ipotesi di cui al comma 2, decorsi inutilmente i termini
previsti, la domanda di autorizzazione provvisoria o a tempo
indeterminato si intende accettata.
4. Le agenzie autorizzate comunicano alla autorità concedente,
nonchè alle regioni e alle province autonome competenti, gli
spostamenti di sede, l'apertura delle filiali o succursali, la
cessazione della attività ed hanno inoltre l'obbligo di fornire alla
autorità concedente tutte le informazioni da questa richieste.
5. Il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con decreto
da emanare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto legislativo, stabilisce le modalità della
presentazione della richiesta di autorizzazione di cui al comma 2, i
criteri per la verifica del corretto andamento della attività svolta
cui è subordinato il rilascio della autorizzazione a tempo
indeterminato, i criteri e le modalità di revoca della
autorizzazione, nonchè ogni altro profilo relativo alla
organizzazione e alle modalità di funzionamento dell'albo delle
agenzie per il lavoro.
6. L'iscrizione alla sezione dell'albo di cui alla lettera a),
comma 1, comporta automaticamente l'iscrizione della agenzia alle
sezioni di cui alle lettere c) d) ed e) del predetto albo.
L'iscrizione alla sezione dell'albo di cui al comma 1, lettera c),
comporta automaticamente l'iscrizione della agenzia alle sezioni di
cui alle lettere d) ed e) del predetto albo.
7. L'autorizzazione di cui al presente articolo non può essere
oggetto di transazione commerciale».
L'articolo è stato impugnato nel suo complesso dalle Regioni
Marche e Toscana e dalla Provincia di Trento, nonchè, con esclusione
del comma 7, dalla Regione Emilia-Romagna.
L'art. 6 (Regimi particolari di autorizzazione) è stato
impugnato nella sua totalità dalle Regioni Emilia-Romagna e Marche
nonchè nei commi da 6 a 8 dalla Regione Toscana e dalla Provincia di
Trento ed è così formulato:
«1. Sono autorizzate allo svolgimento della attività di
intermediazione le università pubbliche e private, comprese le
fondazioni universitarie che hanno come oggetto l'alta formazione con
specifico riferimento alle problematiche del mercato del lavoro, a
condizione che svolgano la predetta attività senza finalità di
lucro e fermo restando l'obbligo della interconnessione alla borsa
continua nazionale del lavoro, nonchè l'invio di ogni informazione
relativa al funzionamento del mercato del lavoro ai sensi di quanto
disposto al successivo art. 17.
2. Sono altresì autorizzati allo svolgimento della attività di
intermediazione, secondo le procedure di cui all'art. 4 o di cui al
comma 6 del presente articolo, i comuni, le camere di commercio e gli
istituti di scuola secondaria di secondo grado, statali e paritari, a
condizione che svolgano la predetta attività senza finalità di
lucro e che siano rispettati i requisiti di cui alle lettere c), f) e
g) di cui all'art. 5, comma 1, nonchè l'invio di ogni informazione
relativa al funzionamento del mercato del lavoro ai sensi di quanto
disposto o1 successivo art. 17.
3. Sono altresì autorizzate allo svolgimento della attività di
intermediazione le associazioni dei datori di lavoro e dei prestatori
di lavoro comparativamente più rappresentative che siano firmatarie
di contratti collettivi nazionali di lavoro, le associazioni in
possesso di riconoscimento istituzionale di rilevanza nazionale e
aventi come oggetto sociale la tutela e l'assistenza delle attività
imprenditoriali, del lavoro o delle disabilità, e gli enti
bilaterali a condizione che siano rispettati i requisiti di cui alle
lettere c), d), e), f), g) di cui all'art. 5, comma 1.
4. L'ordine nazionale dei consulenti del lavoro può chiedere
l'iscrizione all'albo di cui all'art. 4 di una apposita fondazione o
di altro soggetto giuridico dotato di personalità giuridica
costituito nell'ambito del Consiglio nazionale dei consulenti del
lavoro per lo svolgimento a livello nazionale di attività di
intermediazione. L'iscrizione è subordinata al rispetto dei
requisiti di cui alle lettere c), d), e), f), g) di cui all'art. 5,
comma l.
5. È in ogni caso fatto divieto ai consulenti del lavoro di
esercitare individualmente o in altra forma diversa da quella
indicata al comma 3 e agli articoli 4 e 5, anche attraverso
ramificazioni a livello territoriale, l'attività di intermediazione.
6. L'autorizzazione allo svolgimento delle attività di cui
all'art. 2, comma 1, lettere b), c), d), può essere concessa dalle
regioni e dalle province autonome con esclusivo riferimento al
proprio territorio e previo accertamento della sussistenza dei
requisiti di cui agli articoli 4 e 5, fatta eccezione per il
requisito di cui all'art. 5, comma 4, lettera b).
7. La regione rilascia entro sessanta giorni dalla richiesta
l'autorizzazione provvisoria all'esercizio delle attività di cui al
comma 6, provvedendo contestualmente alla comunicazione al Ministero
del lavoro e delle politiche sociali per l'iscrizione delle agenzie
in una apposita sezione regionale nell'albo di cui all'art. 4,
comma 1. Decorsi due anni, su richiesta del soggetto autorizzato,
entro i sessanta giorni successivi la regione rilascia
l'autorizzazione a tempo indeterminato subordinatamente alla verifica
del corretto andamento dell'attività svolta.
8. Il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con decreto
da emanare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto legislativo, stabilisce d'intesa con la Conferenza
unificata le modalità di costituzione della apposita sezione
regionale dell'albo di cui all'art. 4, comma 1, e delle procedure ad
essa connesse».
Su parte delle norme del decreto legislativo ora riportate ha
inciso il decreto legislativo 6 ottobre 2004, n. 251 (Disposizioni
correttive del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, in
materia di occupazione e mercato del lavoro). In particolare, per
quanto concerne le disposizioni suindicate, l'art. 2 del decreto
correttivo ha apportato le modifiche che si espongono. Il comma 1 ha
sostituito il comma 2 dell'art. 6 del d.lgs. n. 276 con il seguente:
«Sono altresì autorizzati allo svolgimento della attività di
intermediazione, secondo le procedure di cui al comma 6, i comuni
singoli o associati nelle forme delle unioni di comuni e delle
comunità montane, le camere di commercio e gli istituti di scuola
secondaria di secondo grado, statali e paritari a condizione che
svolgano la predetta attività senza finalità di lucro e che siano
rispettati i requisiti di cui alle lettere c), f) e g) del comma 1,
dell'art. 5, nonchè l'invio di ogni informazione relativa al
funzionamento del mercato del lavoro ai sensi di quanto disposto
dall'art. 17».
Il comma 2 ha sostituito il comma 8 dello stesso art. 6 con il
seguente: «Le procedure di autorizzazione di cui ai commi 6 e 7 sono
disciplinate dalle regioni nel rispetto dei livelli essenziali delle
prestazioni e dei principi fondamentali desumibili in materia dal
presente decreto. In attesa delle normative regionali, i soggetti
autorizzati ai sensi della disciplina previgente allo svolgimento
della attività di intermediazione, nonchè i soggetti di cui al
comma 3, che non intendono richiedere l'autorizzazione a livello
nazionale possono continuare a svolgere, in via provvisoria e previa
comunicazione al Ministero del lavoro e delle politiche sociali
dell'ambito regionale, le attività oggetto di autorizzazione con
esclusivo riferimento ad una singola regione. Il Ministero del lavoro
e delle politiche sociali provvede alla iscrizione dei predetti
soggetti, in via provvisoria e previa verifica che l'attività si sia
svolta nel rispetto della normativa all'epoca vigente, nella sezione
regionale dell'albo di cui all'art. 4, comma 1».
Infine il comma 3 dell'art. 2 del decreto n. 251 del 2004 ha
aggiunto, dopo il comma 8, il seguente comma 8-bis: «I soggetti
autorizzati ai sensi del presente articolo non possono in ogni caso
svolgere l'attività di intermediazione nella forma del consorzio. I
soggetti autorizzati da una singola regione, ai sensi dei commi 6, 7
e 8, non possono operare a favore di imprese con sede legale in altre
regioni».
Alle disposizioni della legge delega di cui alle lettere l) ed m)
sopra riportate si ricollegano quelle degli articoli 12, 13 e 14 del
d.lgs. n. 276 del 2003, che sono state in parte impugnate dalla sola
Regione Emilia-Romagna.
La ricorrente, pur avendo incluso nell'epigrafe del ricorso tra
le disposizioni cui l'atto si riferisce tutti i commi da 1 a 5
dell'art. 12, ha poi limitato le censure ai commi 3 e 5, per
violazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione e del
principio di leale collaborazione, dolendosi che, pur essendo i fondi
previsti dagli articoli l e 2 destinati in parte a misure di sostegno
dell'occupazione e della formazione, entrambe materie di competenza
regionale, le Regioni non siano state coinvolte nella loro gestione.
I commi impugnati sono così formulati:
«3. Gli interventi e le misure di cui ai commi 1 e 2 sono attuati
nel quadro di politiche stabilite nel contratto collettivo nazionale
delle imprese di somministrazione di lavoro ovvero, in mancanza,
stabilite con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche
sociali, sentite le associazioni dei datori di lavoro e dei
prestatori di lavoro maggiormente rappresentative nel predetto
ambito».
«5. I fondi di cui al comma 4 sono attivati a seguito di
autorizzazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali,
previa verifica della congruità, rispetto alle finalità
istituzionali previste ai commi 1 e 2, dei criteri di gestione e
delle strutture di funzionamento del fondo stesso, con particolare
riferimento alla sostenibilità finanziaria complessiva del sistema.
Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali esercita la
vigilanza sulla gestione dei fondi».
Dell'art. 13, la Regione Emilia-Romagna impugna i commi 1 e 6,
del seguente tenore:
«1. Al fine di garantire l'inserimento o il reinserimento nel
mercato del lavoro dei lavoratori svantaggiati, attraverso politiche
attive e di workfare, alle agenzie autorizzate alla somministrazione
di lavoro è consentito:
a) operare in deroga al regime generale della
somministrazione di lavoro, ai sensi del comma 2 dell'art. 23, ma
solo in presenza di un piano individuale di inserimento o
reinserimento nel mercato del lavoro, con interventi formativi idonei
e il coinvolgimento di un tutore con adeguate competenze e
professionalità, e a fronte della assunzione del lavoratore da parte
delle agenzie autorizzate alla somministrazione, con contratto di
durata non inferiore a sei mesi;
b) determinare altresì, per un periodo massimo di dodici
mesi e solo in caso di contratti di durata non inferiore a nove mesi,
il trattamento retributivo del lavoratore, detraendo dal compenso
dovuto quanto eventualmente percepito dal lavoratore medesimo a
titolo di indennità di mobilità, indennità di disoccupazione
ordinaria o speciale, o altra indennità o sussidio la cui
corresponsione è collegata allo stato di disoccupazione o
inoccupazione, e detraendo dai contributi dovuti per l'attività
lavorativa l'ammontare dei contributi figurativi nel caso di
trattamenti di mobilità e di indennità di disoccupazione ordinaria
o speciale».
«6. Fino alla data di entrata in vigore di norme regionali che
disciplinino la materia, le disposizioni di cui al comma 1 si
applicano solo in presenza di una convenzione tra una o più agenzie
autorizzate alla somministrazione di lavoro, anche attraverso le
associazioni di rappresentanza e con l'ausilio delle agenzie tecniche
strumentali del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, e i
comuni, le provincie o le regioni stesse».
Prima di scrutinare le norme suindicate, è necessario anzitutto
richiamare quanto già detto riguardo al rapportarsi della disciplina
del collocamento, ed in genere dei servizi per l'impiego, agli
artt. 4 e 120 della Costituzione nonchè al limite che la competenza
regionale può incontrare per effetto delle attribuzioni statali
riguardo alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale (v. sentenza n. 388 del 2004).
Tutto ciò visto nell'ottica della realizzazione del diritto
sociale al lavoro. Ma se il collocamento, ed in genere tutte le
attività atte a favorire l'incontro tra domanda ed offerta di
lavoro, non sono più riservati alle strutture pubbliche, ritenendosi
dal legislatore che solo l'apertura ai privati e la collaborazione
tra questi e le strutture pubbliche possano rendere efficienti tali
attività, la disciplina dei soggetti comunque abilitati a svolgerle
deve essere in armonia con i precetti costituzionali concernenti
l'attività economica. E sul punto è necessario rilevare che, se
l'originaria disciplina dei privati abilitati all'intermediazione
prevedeva che essi avessero come oggetto sociale esclusivo lo
svolgimento di tale attività (art. 10, comma 3, d.lgs. n. 469 del
1997), questa esclusività non è più richiesta, sussistendo
soltanto, per i soggetti polifunzionali, l'obbligo di tenere distinte
divisioni operative, gestite con contabilità separata, onde
consentire una puntuale conoscenza dei dati specifici (art. 5,
comma 1, lettera e, d.lgs. n. 276 del 2003).
Dall'angolo visuale dei soggetti che la svolgono, l'attività di
intermediazione nella sua più ampia accezione può quindi costituire
oggetto di normale attività imprenditoriale ed è soggetta anche
alle norme che tutelano la concorrenza.
Occorre infine osservare che l'autorizzazione di cui all'art. 1,
comma 2, lettera l), della legge delega abilita anche allo
svolgimento di tutte le attività di cui alla successiva lettera m),
concernenti prevalentemente la somministrazione di manodopera o di
lavoro altrui ed il regime dei rapporti che da essa nascono, nonchè
i criteri di distinzione tra appalto e interposizione ed il regime
sanzionatorio civilistico e penalistico previsto per i casi di
violazione della disciplina della mediazione privata nei rapporti di
lavoro, materie tutte che rientrano in competenze esclusive dello
Stato.
Sulla base di tali premesse si può procedere allo scrutinio
delle singole questioni.
L'art. 1, comma 2, lettera l), della legge n. 30 del 2003 è
impugnato ritualmente dalle Regioni Marche ed Emilia-Romagna perchè,
in una materia di competenza legislativa concorrente, conterrebbe
norme di dettaglio. La Regione Emilia-Romagna denuncia anche
l'ambiguità della norma per i dubbi interpretativi che suscita,
evocando, oltre agli artt. 117 e 118 della Costituzione, anche gli
artt. 3 e 97 della Costituzione, perchè prevederebbe un eguale
trattamento per situazioni diseguali e sarebbe comunque contraria al
canone della buona amministrazione.
Le suindicate censure solo in parte possono trovare ingresso ed
essere scrutinate nel merito.
A questa Corte, infatti, non compete formulare giudizi di
opportunità o risolvere dubbi interpretativi, mentre i profili
relativi agli artt. 3 e 97 della Costituzione non concretano lesioni
della sfera di competenza regionale. Le censure sono, quindi,
inammissibili, in parte qua.
La questione, così delimitata, è infondata.
La scelta di un unico regime autorizzatorio o di accreditamento
costituisce un criterio direttivo idoneo a dar luogo alla
formulazione di un principio fondamentale, sul quale basare la
disciplina della complessa materia. L'opzione di un unico regime
giuridico per chiunque voglia svolgere attività in senso generico di
intermediazione è correlata all'esigenza che il mercato del lavoro
abbia dimensioni almeno nazionali - in questa sede non vengono in
evidenza problemi di adeguamento al diritto comunitario - esigenza la
quale a sua volta si radica nel precetto dell'art. 120, primo comma,
della Costituzione, la cui osservanza costituisce la premessa perchè
siano garantiti anche altri interessi costituzionalmente protetti,
quali quelli inerenti alle prestazioni essenziali per la
realizzazione del diritto al lavoro, da un lato, ed allo svolgimento
di attività che possono avere natura economica in regime di
concorrenza, dall'altro.
La previsione di ambiti regionali del mercato del lavoro è
ausiliaria e complementare rispetto al mercato nazionale.
Connessa alla scelta dell'unicità del regime autorizzatorio o di
accreditamento è quella dell'albo delle agenzie per il lavoro, di
cui all'art. 4, comma 1, d.lgs. n. 276 del 2003, mentre la previsione
delle sue articolazioni è in funzione della varietà sia dei
soggetti cui può essere data l'autorizzazione o l'accreditamento,
sia delle attività che essi possono svolgere.
Inoltre, poichè le agenzie iscritte nell'albo possono svolgere
la loro attività sull'intero territorio nazionale e l'autorizzazione
definitiva viene rilasciata solo dopo la verifica del corretto
andamento dell'attività svolta (art. 4, comma 2, d.lgs. n. 276), la
disciplina delle modalità di rilascio delle autorizzazioni, dei
criteri di verifica dell'attività, di revoca dell'autorizzazione e
«di ogni altro profilo relativo alla organizzazione e alle modalità
di funzionamento dell'albo delle agenzie per il lavoro», ancorchè in
parte si tratti anche di disciplina di attività amministrative, è
coessenziale ai principi fondamentali suindicati.
Le censure contro i restanti commi del citato art. 4, anche in
considerazione del grado di specificità delle ragioni addotte, sono
quindi infondate.
Per quanto concerne le questioni relative all'art. 6, occorre
preliminarmente rilevare che le censure prospettate dalle Regioni
Marche ed Emilia-Romagna, con riferimento agli artt. 3 e 41 della
Costituzione, sono da ritenere inammissibili in quanto i profili di
censura in esse evidenziati non ridondano in lesioni della sfera di
competenza costituzionalmente garantita alle Regioni.
Nel merito, invece, tenuto conto di quanto disposto dall'art. 2
del d.lgs. n. 251 del 2004, si rileva che il contenuto precettivo del
comma 2 non è mutato per effetto della sostituzione operata da
quest'ultimo provvedimento legislativo, così come non è mutato
quello del comma 3 in conseguenza della modifica, sicchè è sulle
norme come sostituite o modificate che occorre trasferire le censure.
Esse, come quelle contro i commi 1, 4, 5, 6 e 7, non sono fondate,
per ragioni analoghe a quelle già esposte con riguardo all'art. 4,
con la precisazione che tale esito riguarda anche le doglianze
prospettate dalle Regioni Marche, Emilia-Romagna e Toscana in
riferimento all'art. 97 della Costituzione.
Per quanto riguarda il comma 8, la sostituzione operata dal
comma 2 dell'art. 2 del d.lgs. n. 251 del 2004 comporta che non è
più previsto che le modalità di costituzione dell'apposita sezione
regionale dell'albo di cui all'art. 4, comma 1, e delle procedure ad
essa connesse siano stabilite da un decreto ministeriale; è invece
stabilito che le procedure di autorizzazione di cui ai commi 6 e 7
siano disciplinate dalle Regioni nel rispetto dei livelli essenziali
delle prestazioni e dei principi fondamentali desumibili in materia
dallo stesso decreto. Di conseguenza, non vi è luogo a provvedere
essendo cessata la materia del contendere.
Le questioni aventi ad oggetto l'art. 1, comma 2, lettera m),
della legge n. 30 del 2003, sollevate dalla sola Regione Marche con
riferimento all'art. 117, terzo e sesto comma, della Costituzione, in
quanto le disposizioni censurate conterrebbero norme di dettaglio in
materia di tutela e sicurezza del lavoro, di competenza legislativa
concorrente, non sono fondate.
La prima parte della norma dispone l'abrogazione della legge
23 ottobre 1960, n. 1369 e quella del numero 1 stabilisce come
principio e criterio direttivo che l'autorizzazione alla
somministrazione di manodopera debba essere data solo ai soggetti
autorizzati ai sensi della lettera l). Si tratta di norme concernenti
aspetti generali del nuovo sistema del collocamento e della
intermediazione, connesse al regime unico dell'autorizzazione di cui
si è detto, e della conseguente abrogazione della legge n. 1369 del
1960 sul presupposto della incompatibilità del vecchio sistema
normativo riguardo al nuovo.
Da tali norme non deriva alcuna lesione della sfera di competenza
regionale.
Le disposizioni sub numeri 2, 4 e 5 contengono norme sulla
somministrazione di manodopera o di lavoro altrui e sui rapporti che
da essa nascono tra fornitore ed utilizzatore e sui diritti dei
lavoratori. Le norme rientrano quindi nella materia dell'ordinamento
civile, di esclusiva competenza statale.
Le disposizioni di cui ai numeri 3 e 7 riguardano la distinzione
tra appalto lecito e interposizione vietata e quindi sono anch'esse
da ricondurre all'ordinamento civile.
Infine la disposizione contenuta nel numero 6 ha ad oggetto i
principi concernenti l'apparato sanzionatorio civilistico e
penalistico e quindi ancora una volta materie di competenza esclusiva
statale (art. 117, comma secondo, lettera l), della Costituzione).
Anche tali questioni non sono, pertanto, fondate.
Connessi alle disposizioni della legge di delegazione appena
esaminate, in quanto concernono aspetti della somministrazione di
lavoro, sono gli articoli 12, 13 e 14 del d.lgs. n. 276 del 2003, dei
quali la sola Regione Emilia-Romagna censura rispettivamente i
commi 3 e 5, i commi 1 e 6, ed i commi 1 e 2, in riferimento agli
articoli 117 e 118 della Costituzione.
In particolare, per quanto riguarda l'art. 12, la Regione
ricorrente si duole che, pur essendo i fondi di cui ai commi 1 e 2
destinati ad attività rientranti in materie o di competenza
esclusiva regionale (formazione professionale) o di competenza
concorrente (tutela e sicurezza del lavoro), la disciplina sia
esclusivamente statale, senza alcun coinvolgimento delle Regioni e
quindi anche in violazione dei principi di sussidiarietà e di leale
collaborazione.
Le tesi della ricorrente non sono condivisibili.
È necessario premettere che dai commi 1 e 2 dell'articolo in
esame risulta che i soggetti autorizzati alla somministrazione di
lavoro devono versare al fondo di cui al comma 4 un primo contributo
del quattro per cento della retribuzione corrisposta ai lavoratori a
tempo indeterminato e che le somme sono destinate ad interventi in
favore dei lavoratori assunti a tempo determinato, intesi, in
particolare, a promuovere percorsi di qualificazione e
riqualificazione anche in funzione di continuità di occasioni di
impiego e a prevedere specifiche misure di carattere previdenziale.
Si deve osservare che sia per l'origine e quantificazione delle
somme (contributi dei datori di lavoro commisurati in percentuale a
retribuzioni), sia per una parte della loro destinazione (specifiche
misure di carattere previdenziale sempre a favore dei lavoratori
assunti a tempo determinato), si tratta di una disciplina
essenzialmente di carattere previdenziale, che soltanto eventualmente
e in modo marginale può farsi rientrare nella tutela e sicurezza del
lavoro o nella qualificazione o riqualificazione, queste ultime
peraltro da svolgersi, se non esclusivamente, di norma all'interno
delle aziende, essendo finalizzate alla continuità delle occasioni
d'impiego.
Il comma 2 prevede un identico contributo da destinare in parte
all'integrazione del reddito dei lavoratori a tempo determinato e
quindi ancora a scopi previdenziali, in parte a iniziative comuni
relative all'accertamento dell'utilità generale della
somministrazione di lavoro, o a favorire iniziative per l'inserimento
o il reinserimento di lavoratori svantaggiati, oppure percorsi di
qualificazione e riqualificazione professionale. Si tratta di norme
generali sulla tutela del lavoro.
La prevalenza e soprattutto l'indefettibilità della natura
previdenziale del fondo a fronte di altre destinazioni puramente
eventuali delle risorse, il carattere nazionale del medesimo, la
necessità di tener conto della «sostenibilità finanziaria
complessiva del sistema», giustificano l'attrazione alle competenze
statali anche di funzioni amministrative (v. sentenza n. 303 del
2003).
Le disposizioni impugnate dell'art. 13 disciplinano deroghe al
regime generale del contratto di inserimento qualora i soggetti da
inserire siano lavoratori svantaggiati. Riguardo ad esse si può
osservare che, essendo la finalità quella di favorire l'inserimento
nel mondo del lavoro di tali soggetti, gli strumenti usati attengono
anche al regime retributivo e quindi all'ordinamento civile, oppure a
diritti previdenziali e dunque a materie di competenza esclusiva
statale.
La ricorrente Regione Emilia-Romagna osserva che il comma 6 dello
stesso articolo, nel prevedere un regime transitorio «fino alla data
di entrata in vigore di norme regionali che disciplinino la materia»,
espressamente riconosce che questa appartiene alla competenza
regionale.
Ora, a parte il rilievo che non può essere una legge ordinaria a
modificare l'assetto costituzionale del riparto delle competenze
legislative, le norme impugnate hanno ad oggetto la disciplina di
strutture e misure idonee a favorire l'inserimento dei soggetti
svantaggiati che attengono al regime privatistico o previdenziale,
sicchè non è a queste misure che può riferirsi il rinvio ad una
futura legislazione regionale.
In considerazione delle materie - ordinamento civile e previdenza
- cui ineriscono le misure già stabilite, la disciplina transitoria
non comporta alcuna lesione delle sfere di competenza regionale.
Infine, per quanto concerne le disposizioni dell'art. 14, si può
osservare, da una parte, che esse contengono norme di principio,
quale la previsione di una convenzione quadro, dall'altra, che è
assicurato il coinvolgimento delle Regioni, dal momento che è
previsto che le convenzioni «devono essere validate da parte delle
regioni».
Si rileva, peraltro, che, in relazione ai menzionati artt. 13,
commi 1 e 6, e 14, commi 1 e 2, la Regione ricorrente ha altresì
lamentato la violazione dell'art. 76 della Costituzione, sostenendo
che tali norme non troverebbero alcun fondamento nella legge delega.
Tali censure sono inammissibili poichè non si risolvono in una
lesione della sfera di competenza costituzionalmente garantita alle
Regioni.
13. - La Regione Emilia-Romagna ha impugnato, in riferimento agli
artt. 3, 4, 76, 117 e 118 della Costituzione, l'art. 22, comma 6, del
d.lgs. n. 276 del 2003, il quale stabilisce che «la disciplina in
materia di assunzioni obbligatorie e la riserva di cui
all'art. 4-bis, comma 3, del decreto legislativo n. 181 del 2000, non
si applicano in caso di somministrazione».
Il comma 3 dell'art. 4-bis suindicato a sua volta stabilisce che:
«fermo restando quanto previsto dai commi 1 e 2, le regioni possono
prevedere che una quota delle assunzioni effettuate dai datori di
lavoro privati e dagli enti pubblici economici sia riservata a
particolari categorie di lavoratori a rischio di esclusione sociale».
La ricorrente sostiene che la norma censurata comporta una deroga
irragionevole ad un principio fondamentale con lesione delle
competenze regionali; deroga non prevista dalla legge di delegazione
n. 30 del 2003.
Sulla ammissibilità della questione non possono sorgere dubbi
una volta che si rilevi che la disposizione derogata dalla norma
censurata comporta potestà normative delle Regioni, sulle quali la
deroga stessa incide, limitandole.
Nel merito, la questione è fondata perchè nessuna disposizione
della legge n. 30 del 2003 prevede la deroga suindicata.
14. - Occorre procedere a questo punto allo scrutinio delle
questioni concernenti la seconda parte dell'art. 2 della legge n. 30
del 2003 e cioè dei principi e criteri direttivi finalizzati
all'attuazione della delega per la revisione e razionalizzazione dei
rapporti di lavoro con contenuto formativo, nonchè di quelle
relative alle disposizioni del d.lgs. n. 276 del 2003 che alla
materia della suindicata delega si riconnettono, tenendo presenti i
rilievi fatti con riguardo alle questioni relative alla prima parte
della disposizione.
La norma detta i seguenti criteri e principi direttivi,
cominciando dalla lettera b), in quanto la disposizione sub
lettera a) è censurata soltanto dalla Regione Toscana, con
impugnazione già dichiarata inammissibile:
«b) attuazione degli obiettivi e rispetto dei criteri di cui
all'art. 16, comma 5, della legge 24 giugno 1997, n. 196, al fine di
riordinare gli speciali rapporti di lavoro con contenuti formativi,
così da valorizzare l'attività formativa svolta in azienda,
confermando l'apprendistato come strumento formativo anche nella
prospettiva di una formazione superiore in alternanza tale da
garantire il raccordo tra i sistemi della istruzione e della
formazione, nonchè il passaggio da un sistema all'altro e,
riconoscendo nel contempo agli enti bilaterali e alle strutture
pubbliche designate competenze autorizzatorie in materia,
specializzando il contratto di formazione e lavoro al fine di
realizzare l'inserimento e il reinserimento mirato del lavoratore in
azienda;
c) individuazione di misure idonee a favorire forme di
apprendistato e di tirocinio di impresa al fine del subentro nella
attività di impresa;
d) revisione delle misure di inserimento al lavoro, non
costituenti rapporto di lavoro, mirate alla conoscenza diretta del
mondo del lavoro con valorizzazione dello strumento convenzionale fra
le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, il sistema formativo e le imprese,
secondo modalità coerenti con quanto previsto dagli articoli 17 e 18
della legge 24 giugno 1997, n. 196, prevedendo una durata variabile
fra uno e dodici mesi ovvero fino a ventiquattro mesi per i soggetti
disabili, in relazione al livello di istruzione, alle caratteristiche
della attività lavorativa e al territorio di appartenenza nonchè,
con riferimento ai soggetti disabili, anche in base alla natura della
menomazione e all'incidenza della stessa sull'allungamento dei tempi
di apprendimento in relazione alle specifiche mansioni in cui vengono
inseriti, e prevedendo altresì la eventuale corresponsione di un
sussidio in un quadro di razionalizzazione delle misure di
inserimento non costituenti rapporti di lavoro;
e) orientamento degli strumenti definiti ai sensi dei
principi e dei criteri direttivi di cui alle lettere b), c) e d), nel
senso di valorizzare l'inserimento o il reinserimento al lavoro delle
donne, particolarmente di quelle uscite dal mercato del lavoro per
l'adempimento di compiti familiari e che desiderino rientrarvi, al
fine di superare il differenziale occupazionale tra uomini e donne;
f) semplificazione e snellimento delle procedure di
riconoscimento e di attribuzione degli incentivi connessi ai
contratti a contenuto formativo, tenendo conto del tasso di
occupazione femminile e prevedendo anche criteri di automaticità;
g) rafforzamento dei meccanismi e degli strumenti di
monitoraggio e di valutazione dei risultati conseguiti, anche in
relazione all'impatto sui livelli di occupazione femminile e sul
tasso di occupazione in generale, per effetto della ridefinizione
degli interventi di cui al presente articolo da parte delle
amministrazioni competenti e tenuto conto dei criteri che saranno
determinati dai provvedimenti attuativi, in materia di mercato del
lavoro, della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
h) sperimentazione di orientamenti, linee-guida e codici di
comportamento, al fine di determinare i contenuti dell'attività
formativa, concordati da associazioni dei datori e prestatori di
lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e
territoriale, anche all'interno di enti bilaterali, ovvero, in
difetto di accordo, determinati con atti delle regioni, d'intesa con
il Ministro del lavoro e delle politiche sociali;
i) rinvio ai contratti collettivi stipulati da associazioni
dei datori e prestatori di lavoro comparativamente più
rappresentative, a livello nazionale, territoriale e aziendale, per
la determinazione, anche all'interno degli enti bilaterali, delle
modalità di attuazione dell'attività formativa in azienda».
A tali disposizioni della legge di delegazione si ricollegano
quelle del Titolo VI (Apprendistato e contratto di inserimento) del
d.lgs. n. 276, distinte nel capo I per l'apprendistato (articoli da
47 a 53) e nel capo II per il contratto di inserimento (articoli da
54 a 60), il cui tenore, nel testo originario impugnato dalle
ricorrenti - antecedente alle parziali modifiche, peraltro
ininfluenti in questa sede, introdotte dal decreto correttivo n. 251
del 2004 relative agli artt. 53, comma 3, 55, comma 5, 59, comma 3 e
all'aggiunta dell'art. 59-bis - era il seguente:
«Art. 47 (Definizione, tipologie e limiti quantitativi). - 1.
Ferme restando le disposizioni vigenti in materia di diritto-dovere
di istruzione e di formazione, il contratto di apprendistato è
definito secondo le seguenti tipologie:
a) contratto di apprendistato per l'espletamento del
diritto-dovere di istruzione e formazione;
b) contratto di apprendistato professionalizzante per il
conseguimento di una qualificazione attraverso una formazione sul
lavoro e un apprendimento tecnico-professionale;
c) contratto di apprendistato per l'acquisizione di un
diploma o per percorsi di alta formazione.
2. Il numero complessivo di apprendisti che un datore di lavoro
può assumere con contratto di apprendistato non può superare il 100
per cento delle maestranze specializzate e qualificate in servizio
presso il datore di lavoro stesso. Il datore di lavoro che non abbia
alle proprie dipendenze lavoratori qualificati o specializzati, o che
comunque ne abbia in numero inferiore a tre, può assumere
apprendisti in numero non superiore a tre. La presente norma non si
applica alle imprese artigiane per le quali trovano applicazione le
disposizioni di cui all'art. 4 della legge 8 agosto 1985, n. 443.
3. In attesa della regolamentazione del contratto di
apprendistato ai sensi del presente decreto continua ad applicarsi la
vigente normativa in materia.
Art. 48 (Apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere di
istruzione e formazione). - 1. Possono essere assunti, in tutti i
settori di attività, con contratto di apprendistato per
l'espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione i
giovani e gli adolescenti che abbiano compiuto quindici anni.
2. Il contratto di apprendistato per l'espletamento del
diritto-dovere di istruzione e di formazione ha durata non superiore
a tre anni ed è finalizzato al conseguimento di una qualifica
professionale. La durata del contratto è determinata in
considerazione della qualifica da conseguire, del titolo di studio,
dei crediti professionali e formativi acquisiti, nonchè del bilancio
delle competenze realizzato dai servizi pubblici per l'impiego o dai
soggetti privati accreditati, mediante l'accertamento dei crediti
formativi definiti ai sensi della legge 28 marzo 2003, n. 53.
3. Il contratto di apprendistato per l'espletamento del
diritto-dovere di istruzione e formazione è disciplinato in base ai
seguenti principi:
a) forma scritta del contratto, contenente indicazione della
prestazione lavorativa oggetto del contratto, del piano formativo
individuale, nonchè della qualifica che potrà essere acquisita al
termine del rapporto di lavoro sulla base degli esiti della
formazione aziendale od extra-aziendale;
b) divieto di stabilire il compenso dell'apprendista secondo
tariffe di cottimo;
c) possibilità per il datore di lavoro di recedere dal
rapporto di lavoro al termine del periodo di apprendistato ai sensi
di quanto disposto dall'art. 2118 del codice civile;
d) divieto per il datore di lavoro di recedere dal contratto
di apprendistato in assenza di una giusta causa o di un giustificato
motivo.
4. La regolamentazione dei profili formativi dell'apprendistato
per l'espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione è
rimessa alle regioni e alle province autonome di Trento e Bolzano,
d'intesa con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e del
Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, sentite
le associazioni dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro
comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, nel
rispetto dei seguenti criteri e principi direttivi:
a) definizione della qualifica professionale ai sensi della
legge 28 marzo 2003, n. 53;
b) previsione di un monte ore di formazione, esterna od
interna alla azienda, congruo al conseguimento della qualifica
professionale in funzione di quanto stabilito al comma 2 e secondo
standard minimi formativi definiti ai sensi della legge 28 marzo
2003, n. 53;
c) rinvio ai contratti collettivi di lavoro stipulati a
livello nazionale, territoriale o aziendale da associazioni dei
datori e prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative
per la determinazione, anche all'interno degli enti bilaterali, delle
modalità di erogazione della formazione aziendale nel rispetto degli
standard generali fissati dalle regioni competenti;
d) riconoscimento sulla base dei risultati conseguiti
all'interno del percorso di formazione, esterna e interna alla
impresa, della qualifica professionale ai fini contrattuali;
e) registrazione della formazione effettuata nel libretto
formativo;
f) presenza di un tutore aziendale con formazione e
competenze adeguate.
Art. 49 (Apprendistato professionalizzante). - 1. Possono essere
assunti, in tutti i settori di attività, con contratto di
apprendistato professionalizzante, per il conseguimento di una
qualificazione attraverso una formazione sul lavoro e la acquisizione
di competenze di base, trasversali e tecnico-professionali, i
soggetti di età compresa tra i diciotto anni e i ventinove anni.
2. Per soggetti in possesso di una qualifica professionale,
conseguita ai sensi della legge 28 marzo 2003, n. 53, il contratto di
apprendistato professionalizzante può essere stipulato a partire dal
diciassettesimo anno di età.
3. I contratti collettivi stipulati da associazioni dei datori e
prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano
nazionale o regionale stabiliscono, in ragione del tipo di
qualificazione da conseguire, la durata del contratto di
apprendistato professionalizzante che, in ogni caso, non può
comunque essere inferiore a due anni e superiore a sei.
4. Il contratto di apprendistato professionalizzante è
disciplinato in base ai seguenti principi:
a) forma scritta del contratto, contenente indicazione della
prestazione oggetto del contratto, del piano formativo individuale,
nonchè della eventuale qualifica che potrà essere acquisita al
termine del rapporto di lavoro sulla base degli esiti della
formazione aziendale od extra-aziendale;
b) divieto di stabilire il compenso dell'apprendista secondo
tariffe di cottimo;
c) possibilità per il datore di lavoro di recedere dal
rapporto di lavoro al termine del periodo di apprendistato ai sensi
di quanto disposto dall'art. 2118 del codice civile;
d) possibilità di sommare i periodi di apprendistato svolti
nell'ambito del diritto-dovere di istruzione e formazione con quelli
dell'apprendistato professionalizzante nel rispetto del limite
massimo di durata di cui al comma 3;
e) divieto per il datore di lavoro di recedere dal contratto
di apprendistato in assenza di una giusta causa o di un giustificato
motivo.
5. La regolamentazione dei profili formativi dell'apprendistato
professionalizzante è rimessa alle regioni e alle province autonome
di Trento e Bolzano, d'intesa con le associazioni dei datori e
prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano
regionale e nel rispetto dei seguenti criteri e principi direttivi:
a) previsione di un monte ore di formazione formale, interna
o esterna alla azienda, di almeno centoventi ore per anno, per la
acquisizione di competenze di base e tecnico-professionali;
b) rinvio ai contratti collettivi di lavoro stipulati a
livello nazionale, territoriale o aziendale da associazioni dei
datori e prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative
per la determinazione, anche all'interno degli enti bilaterali, delle
modalità di erogazione e della articolazione della formazione,
esterna e interna alle singole aziende, anche in relazione alla
capacità formativa interna rispetto a quella offerta dai soggetti
esterni;
c) riconoscimento sulla base dei risultati conseguiti
all'interno del percorso di formazione, esterna e interna alla
impresa, della qualifica professionale ai fini contrattuali;
d) registrazione della formazione effettuata nel libretto
formativo;
e) presenza di un tutore aziendale con formazione e
competenze adeguate.
Art. 50 (Apprendistato per l'acquisizione di un diploma o per
percorsi di alta formazione). - 1. Possono essere assunti, in tutti i
settori di attività, con contratto di apprendistato per
conseguimento di un titolo di studio di livello secondario, per il
conseguimento di titoli di studio universitari e della alta
formazione, nonchè per la specializzazione tecnica superiore di cui
all'art. 69 della legge 17 maggio 1999, n. 144, i soggetti di età
compresa tra i diciotto anni e i ventinove anni.
2. Per soggetti in possesso di una qualifica professionale
conseguita ai sensi della legge 28 marzo 2003, n. 53, il contratto di
apprendistato di cui al comma 1 può essere stipulato a partire dal
diciassettesimo anno di età.
3. Ferme restando le intese vigenti, la regolamentazione e la
durata dell'apprendistato per l'acquisizione di un diploma o per
percorsi di alta formazione è rimessa alle regioni, per i soli
profili che attengono alla formazione, in accordo con le associazioni
territoriali dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro, le
università e le altre istituzioni formative.
Art. 51 (Crediti formativi). - 1. La qualifica professionale
conseguita attraverso il contratto di apprendistato costituisce
credito formativo per il proseguimento nei percorsi di istruzione e
di istruzione e formazione professionale.
2. Entro dodici mesi dalla entrata in vigore del presente
decreto, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, di
concerto con il Ministero dell'istruzione, della università e della
ricerca, e previa intesa con le regioni e le province autonome
definisce le modalità di riconoscimento dei crediti di cui al comma
che precede, nel rispetto delle competenze delle regioni e province
autonome e di quanto stabilito nell'Accordo in Conferenza unificata
Stato-regioni-autonomie locali del 18 febbraio 2000 e nel d.m.
31 maggio 2001 del Ministro del lavoro e della previdenza sociale.
Art. 52 (Repertorio delle professioni). - 1. Allo scopo di
armonizzare le diverse qualifiche professionali è istituito presso
il Ministero del lavoro e delle politiche sociali il repertorio delle
professioni predisposto da un apposito organismo tecnico di cui fanno
parte il Ministero dell'istruzione, della università e della
ricerca, le associazioni dei datori e prestatori di lavoro
comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, e i
rappresentanti della Conferenza Stato-regioni.
Art. 53 (Incentivi economici e normativi e disposizioni
previdenziali). - 1. Durante il rapporto di apprendistato, la
categoria di inquadramento del lavoratore non potrà essere
inferiore, per più di due livelli, alla categoria spettante, in
applicazione del contratto collettivo nazionale di lavoro, ai
lavoratori addetti a mansioni o funzioni che richiedono
qualificazioni corrispondenti a quelle al conseguimento delle quali
è finalizzato il contratto.
2. Fatte salve specifiche previsioni di legge o di contratto
collettivo, i lavoratori assunti con contratto di apprendistato sono
esclusi dal computo dei limiti numerici previsti da leggi e contratti
collettivi per l'applicazione di particolari normative e istituti.
3. In attesa della riforma del sistema degli incentivi alla
occupazione, restano fermi gli attuali sistemi di incentivazione
economica la cui erogazione sarà tuttavia soggetta alla effettiva
verifica della formazione svolta secondo le modalità definite con
decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, d'intesa
con la Conferenza Stato-regioni. In caso di inadempimento nella
erogazione della formazione di cui sia esclusivamente responsabile il
datore di lavoro e che sia tale da impedire la realizzazione delle
finalità di cui agli articoli 48, comma 2, 49, comma 1, e 50,
comma 1, il datore di lavoro è tenuto a versare la quota dei
contributi agevolati maggiorati del 100 per cento.
4. Resta ferma la disciplina previdenziale e assistenziale
prevista dalla legge 19 gennaio 1955, n. 25, e successive
modificazioni e integrazioni.
Art. 54 (Definizione e campo di applicazione). - 1. Il contratto
di inserimento è un contratto di lavoro diretto a realizzare,
mediante un progetto individuale di adattamento delle competenze
professionali del lavoratore a un determinato contesto lavorativo,
l'inserimento ovvero il reinserimento nel mercato del lavoro delle
seguenti categorie di persone:
a) soggetti di età compresa tra i diciotto e i ventinove
anni;
b) disoccupati di lunga durata da ventinove fino a trentadue
anni;
c) lavoratori con più di cinquanta anni di età che siano
privi di un posto di lavoro;
d) lavoratori che desiderino riprendere una attività
lavorativa e che non abbiano lavorato per almeno due anni;
e) donne di qualsiasi età residenti in una area geografica
in cui il tasso di occupazione femminile determinato con apposito
decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali di concerto
con il Ministro dell'economia e delle finanze entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sia inferiore
almeno del 20 per cento di quello maschile o in cui il tasso di
disoccupazione femminile superi del 10 per cento quello maschile;
f) persone riconosciute affette, ai sensi della normativa
vigente, da un grave handicap fisico, mentale o psichico.
2. I contratti di inserimento possono essere stipulati da:
a) enti pubblici economici, imprese e loro consorzi;
b) gruppi di imprese;
c) associazioni professionali, socio-culturali, sportive;
d) fondazioni;
e) enti di ricerca, pubblici e privati;
f) organizzazioni e associazioni di categoria.
3. Per poter assumere mediante contratti di inserimento i
soggetti di cui al comma 2 devono avere mantenuto in servizio almeno
il sessanta per cento dei lavoratori il cui contratto di inserimento
sia venuto a scadere nei diciotto mesi precedenti. A tale fine non si
computano i lavoratori che si siano dimessi, quelli licenziati per
giusta causa e quelli che, al termine del rapporto di lavoro, abbiano
rifiutato la proposta di rimanere in servizio con rapporto di lavoro
a tempo indeterminato, i contratti risolti nel corso o al termine del
periodo di prova, nonchè i contratti non trasformati in rapporti di
lavoro a tempo indeterminato in misura pari a quattro contratti. Agli
effetti della presente disposizione si considerano mantenuti in
servizio i soggetti per i quali il rapporto di lavoro, nel corso del
suo svolgimento sia stato trasformato in rapporto di lavoro a tempo
indeterminato.
4. La disposizione di cui al comma 3 non trova applicazione
quando, nei diciotto mesi precedenti alla assunzione del lavoratore,
sia venuto a scadere un solo contratto di inserimento.
5. Restano in ogni caso applicabili, se più favorevoli, le
disposizioni di cui all'art. 20 della legge 23 luglio 1991, n. 223,
in materia di contratto di reinserimento dei lavoratori disoccupati.
Art. 55 (Progetto individuale di inserimento). - 1. Condizione
per l'assunzione con contratto di inserimento e la definizione, con
il consenso del lavoratore, di un progetto individuale di
inserimento, finalizzato a garantire l'adeguamento delle competenze
professionali del lavoratore stesso al contesto lavorativo.
2. I contratti collettivi nazionali o territoriali stipulati da
associazioni dei datori e prestatori di lavoro comparativamente più
rappresentative sul piano nazionale e i contratti collettivi
aziendali stipulati dalle rappresentanze sindacali aziendali di cui
all'art. 19 della legge 20 maggio 1970, n. 300, e successive
modificazioni, ovvero dalle rappresentanze sindacali unitarie
determinano, anche all'interno degli enti bilaterali, le modalità di
definizione dei piani individuali di inserimento con particolare
riferimento alla realizzazione del progetto, anche attraverso il
ricorso ai fondi interprofessionali per la formazione continua, in
funzione dell'adeguamento delle capacità professionali del
lavoratore, nonchè le modalità di definizione e sperimentazione di
orientamenti, linee-guida e codici di comportamento diretti ad
agevolare il conseguimento dell'obiettivo di cui al comma 1.
3. Qualora, entro cinque mesi dalla data di entrata in vigore del
presente decreto legislativo, non sia intervenuta, ai sensi del
comma 2, la determinazione da parte del contratto collettivo
nazionale di lavoro delle modalità di definizione dei piani
individuali di inserimento, il Ministro del lavoro e delle politiche
sociali convoca le organizzazioni sindacali interessate dei datori di
lavoro e dei lavoratori e le assiste al fine di promuovere l'accordo.
In caso di mancata stipulazione dell'accordo entro i quattro mesi
successivi, il Ministro del lavoro e delle politiche sociali
individua in via provvisoria e con proprio decreto, tenuto conto
delle indicazioni contenute nell'eventuale accordo interconfederale
di cui all'art. 86, comma 13, e delle prevalenti posizioni espresse
da ciascuna delle due parti interessate, le modalità di definizione
dei piani individuali di inserimento di cui al comma 2.
4. La formazione eventualmente effettuata durante l'esecuzione
del rapporto di lavoro dovrà essere registrata nel libretto
formativo.
5. In caso di gravi inadempienze nella realizzazione del progetto
individuale di inserimento il datore di lavoro è tenuto a versare la
quota dei contributi agevolati maggiorati del 100 per cento.
Art. 56 (Forma). - 1. Il contratto di inserimento è stipulato in
forma scritta e in esso deve essere specificamente indicato il
progetto individuale di inserimento di cui all'art. 55.
2. In mancanza di forma scritta il contratto è nullo e il
lavoratore si intende assunto a tempo indeterminato.
Art. 57 (Durata). - 1. Il contratto di inserimento ha una durata
non inferiore a nove mesi e non può essere superiore ai diciotto
mesi. In caso di assunzione di lavoratori di cui all'art. 54,
comma 1, lettera f), la durata massima può essere estesa fino a
trentasei mesi.
2. Nel computo del limite massimo di durata non si tiene conto
degli eventuali periodi dedicati allo svolgimento del servizio
militare o di quello civile, nonchè dei periodi di astensione per
maternità.
3. Il contratto di inserimento non è rinnovabile tra le stesse
parti. Eventuali proroghe del contratto sono ammesse entro il limite
massimo di durata indicato al comma 1.
Art. 58 (Disciplina del rapporto di lavoro). - 1. Salvo diversa
previsione dei contratti collettivi nazionali o territoriali
stipulati da associazioni dei datori e prestatori di lavoro
comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e dei
contratti collettivi aziendali stipulati dalle rappresentanze
sindacali aziendali di cui all'art. 19 della legge 20 maggio 1970,
n. 300, e successive modificazioni, ovvero dalle rappresentanze
sindacali unitarie, ai contratti di inserimento si applicano, per
quanto compatibili, le disposizioni di cui al decreto legislativo
6 settembre 2001, n. 368.
2. I contratti collettivi di cui al comma 1 possono stabilire le
percentuali massime dei lavoratori assunti con contratto di
inserimento.
Art. 59 (Incentivi economici e normativi). - 1. Durante il
rapporto di inserimento, la categoria di inquadramento del lavoratore
non può essere inferiore, per più di due livelli, alla categoria
spettante, in applicazione del contratto collettivo nazionale di
lavoro, ai lavoratori addetti a mansioni o funzioni che richiedono
qualificazioni corrispondenti a quelle al conseguimento delle quali
è preordinato il progetto di inserimento oggetto del contratto.
2. Fatte salve specifiche previsioni di contratto collettivo, i
lavoratori assunti con contratto di inserimento sono esclusi dal
computo dei limiti numerici previsti da leggi e contratti collettivi
per l'applicazione di particolari normative e istituti.
3. In attesa della riforma del sistema degli incentivi alla
occupazione, gli incentivi economici previsti dalla disciplina
vigente in materia di contratto di formazione e lavoro trovano
applicazione con esclusivo riferimento ai lavoratori di cui
all'art. 54, comma, 1, lettere b), c), d), e) ed f).
Art. 60 (Tirocini estivi di orientamento). - 1. Si definiscono
tirocini estivi di orientamento i tirocini promossi durante le
vacanze estive a favore di un adolescente o di un giovane,
regolarmente iscritto a un ciclo di studi presso l'università o un
istituto scolastico di ogni ordine e grado, con fini orientativi e di
addestramento pratico.
2. Il tirocinio estivo di orientamento ha una durata non
superiore a tre mesi e si svolge nel periodo compreso tra la fine
dell'anno accademico e scolastico e l'inizio di quello successivo.
Tale durata è quella massima in caso di pluralità di tirocini.
3. Eventuali borse lavoro erogate a favore del tirocinante non
possono superare l'importo massimo mensile di 600 euro.
4. Salvo diversa previsione dei contratti collettivi, non sono
previsti limiti percentuali massimi per l'impiego di adolescenti o
giovani al tirocinio estivo di orientamento.
5. Salvo quanto previsto ai commi precedenti ai tirocini estivi
si applicano le disposizioni di cui all'art. 18 della legge n. 196
del 1997 e al d.m. 25 marzo 1998, n. 142 del Ministro del lavoro e
della previdenza sociale.».
Preliminarmente va osservato che la questione sollevata dalla
Regione Toscana con riguardo all'art. 55, comma 3, del decreto in
oggetto, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, per un
presunto eccesso di delega, appare inammissibile, poichè la censura
non si traduce nella lesione delle competenze regionali.
Allo scrutinio nel merito delle singole questioni occorre far
precedere alcune considerazioni di carattere generale.
La competenza esclusiva delle Regioni in materia di istruzione e
formazione professionale riguarda la istruzione e la formazione
professionale pubbliche che possono essere impartite sia negli
istituti scolastici a ciò destinati, sia mediante strutture proprie
che le singole Regioni possano approntare in relazione alle
peculiarità delle realtà locali, sia in organismi privati con i
quali vengano stipulati accordi.
La disciplina della istruzione e della formazione professionale
che i privati datori di lavoro somministrano in ambito aziendale ai
loro dipendenti - ed è il caso di rilevare che l'art. 6 della legge

n. 30 del 2003 esclude che le deleghe di cui agli articoli da 1 a 5
si applichino ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni ove non
siano espressamente richiamate - da ritenere essenziale con riguardo
alla causa mista propria dei contratti a contenuto formativo, di per
sè non è compresa nell'ambito della suindicata competenza nè in
altre competenze regionali. La formazione aziendale rientra invece
nel sinallagma contrattuale e quindi nelle competenze dello Stato in
materia di ordinamento civile.
Su altro versante occorre rilevare che i contratti a contenuto
formativo hanno subito una evoluzione collegata da un lato alle
esigenze della formazione continua, dall'altro alla previsione di
tali schemi contrattuali, ed in specie dell'apprendistato, in
relazione ad attività per le quali in passato tale tipo contrattuale
non era considerato idoneo. Ciò risulta chiaramente dalla varietà
delle tipologie di apprendistato come definite nell'art. 47 del
d.lgs. n. 276 del 2003, con la indicazione anche di una forma di
apprendistato «per l'acquisizione di un diploma o per percorsi di
alta formazione».
Da quanto detto consegue il collegamento permanente che sotto
alcuni aspetti si è venuto a stabilire tra gli schemi contrattuali
di lavoro a contenuto formativo, in particolare dell'apprendistato, e
l'ordinamento dell'istruzione; ordinamento quest'ultimo che, nella
disciplina costituzionale delle attribuzioni delle competenze
legislative, ha un regime particolare, con l'attribuzione allo Stato
della potestà legislativa esclusiva riguardo alle norme generali
sull'istruzione (art. 117, comma secondo, lettera n) e - per il resto
- con la consueta ripartizione tra Stato e Regioni: attribuzione al
primo della competenza a determinare i principi fondamentali ed alle
seconde quella concernente le altre norme (art. 117, comma terzo),
salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche (v. sentenza n. 13
del 2004).
Infine, le norme che pongono limiti quantitativi alle imprese
nelle assunzioni di apprendisti a garanzia dell'occupazione in
rapporti ordinari di lavoro e contro le strumentalizzazioni per fini
impropri dell'apprendistato rientrano nella tutela del lavoro,
materia di competenza concorrente, in relazione alla quale
stabiliscono principi fondamentali.
Una volta chiarito che, alla luce delle considerazioni esposte,
le molteplici interferenze di materie diverse non consentono la
risoluzione delle questioni stesse sulla base di rigidi criteri, si
può passare all'esame delle singole questioni.
15. - Le censure alle disposizioni dell'art. 2, lettera b), non
sono fondate, ma le norme richiedono alcune esplicazioni.
La valorizzazione dell'attività formativa svolta in azienda
anche nella prospettiva di «una formazione superiore in alternanza
tale da garantire il raccordo tra i sistemi dell'istruzione e della
formazione», è un principio di carattere generale estraneo alla
competenza esclusiva regionale, dal momento che espressamente non
riguarda la formazione pubblica. I poteri autorizzatori che possono
essere attribuiti agli enti bilaterali a loro volta non concernono
quest'ultima. Infine, la previsione di un raccordo tra i sistemi
dell'istruzione e della formazione ha carattere generale e di per sè
non implica alcuna lesione di competenze regionali.
Non fondata è la questione concernente la disposizione di cui
alla lettera c) perchè la previsione di forme di apprendistato e di
tirocinio di impresa tali da favorire «il subentro nell'attività di
impresa» è norma destinata ad operare all'interno dei rapporti di
lavoro, la cui disciplina è estranea alle competenze regionali.
Le disposizioni sub d) contengono prescrizioni concernenti
strumenti e modalità d'inserimento di soggetti svantaggiati nel
mondo del lavoro attinenti alla tutela del lavoro e si limitano alla
enunciazione di principi generali.
Parimenti infondate e per le stesse ragioni appena esposte sono
le questioni riguardanti le disposizioni di cui alle lettere e), f) e
g) che contengono norme generali sui contratti a contenuto formativo
e, più in particolare, sull'incentivazione al lavoro femminile.
Lo scrutinio delle censure sulle disposizioni di cui alle
lettere h) ed i) va condotto congiuntamente a quello concernente le
impugnative avverso le norme del d.lgs. n. 276 in materia di
apprendistato (artt. da 47 a 53).
16. - L'art. 47 del d.lgs. n. 276 è censurato dalla sola Regione
Marche la quale si duole che la disposizione contenga la disciplina
esaustiva sia «delle tipologie di lavoro cui si applica il contratto
di apprendistato», sia del numero massimo di apprendisti che ogni
singolo datore di lavoro può assumere.
Le censure risultano non fondate qualora si rilevi, per quanto
concerne la prima parte, che la disposizione attiene all'ordinamento
civile, mentre per quanto riguarda la seconda che la determinazione
del numero massimo di apprendisti è principio fondamentale
concernente un particolare profilo della tutela del lavoro.
Gli articoli 48, 49 e 50 del d.lgs n. 276 sono impugnati nel loro
complesso dalla Regione Marche, mentre il comma 4 dell'art. 48 ed il
comma 5 dell'art. 49 sono censurati anche dalla Provincia autonoma di
Trento e dalle Regioni Emilia-Romagna e Toscana e il comma 3
dell'art. 50 da queste ultime due. Tali impugnazioni sono correlative
a quelle contro le disposizioni di cui alle lettere h) ed i)
dell'art. 2 della legge n. 30 del 2003. Tutte le censure muovono dal
presupposto che la formazione, in qualsiasi sede svolta, sia
attribuzione esclusiva delle Regioni e delle Province autonome e che
pertanto qualsiasi limitazione alla potestà legislativa o
regolamentare delle ricorrenti comporti violazione dell'art. 117,
terzo, quarto e sesto comma, Cost; alcune, con prospettazioni
alternative o subordinate, fanno riferimento anche alla tutela e
sicurezza del lavoro e lamentano che il legislatore statale non si
sia limitato alla determinazione di principi fondamentali.
Le censure non sono fondate.
Occorre anzitutto sviluppare le considerazioni generali sub punto
15, con particolare riguardo all'apprendistato.
Se è vero che la formazione all'interno delle aziende inerisce
al rapporto contrattuale, sicchè la sua disciplina rientra
nell'ordinamento civile, e che spetta invece alle Regioni e alle
Province autonome disciplinare quella pubblica, non è men vero che
nella regolamentazione dell'apprendistato nè l'una nè l'altra
appaiono allo stato puro, ossia separate nettamente tra di loro e da
altri aspetti dell'istituto. Occorre perciò tener conto di tali
interferenze.
Infatti, la prima parte del comma 4 dell'art. 48, oggetto delle
più specifiche censure di tutte le Regioni e della Provincia
autonoma, se letta insieme alle disposizioni della seconda parte,
dimostra quanto appena si diceva. Sotto la lettera b) è stabilita la
previsione di un monte ore di formazione, esterna o interna
all'azienda, congruo al conseguimento della qualifica professionale
in funzione di quanto stabilito dal comma 2 e secondo standard minimi
formativi definiti ai sensi della legge 28 marzo 2003, n. 53 (Delega
al Governo per la definizione delle norme generali sull'istruzione e
dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e
formazione professionale).
Del resto tutto l'art. 48 dimostra siffatta commistione di
materie. Il primo comma contiene la previsione dei soggetti che
possono essere assunti con contratto di apprendistato per
l'espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione. Il
comma successivo prevede la finalizzazione del contratto al
conseguimento di una qualifica professionale anche in considerazione
dei crediti formativi e in raccordo a ciò che è stabilito dalla
citata legge n. 53 del 2003. Il comma 3 contiene la disciplina
civilistica del rapporto rientrante nell'ordinamento civile.
In tale situazione la previsione che le Regioni debbano
regolamentare i profili formativi dell'apprendistato d'intesa con i
ministeri del lavoro e delle politiche sociali e dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, sentite le associazioni dei datori
di lavoro e dei prestatori di lavoro comparativamente più
rappresentative (comma 4), non lede le competenze regionali e
costituisce corretta attuazione del principio di leale
collaborazione.
Ad analoghe conclusioni si perviene riguardo alle questioni
concernenti gli articoli 49 e 50 del d.lgs. n. 276, contenenti norme,
sotto gli aspetti che qui interessano, simili anche se non identiche
a quelle dell'art. 48, nonchè riguardo alle questioni aventi ad
oggetto le disposizioni di cui alle lettere h) ed i) della legge
n. 30.
La Regione Marche, per l'intero, e la Regione Emilia-Romagna,
solo riguardo al comma 2, hanno impugnato l'art. 51 del d.lgs.
n. 276, concernente i crediti formativi che si acquisiscono
attraverso il contratto di apprendistato (comma 1) ed il loro
riconoscimento. In questo caso la definizione delle modalità del
riconoscimento è attribuita ad organi dello Stato, ma è prevista
l'intesa con le Regioni nonchè il rispetto di quanto già stabilito
nell'Accordo in Conferenza Stato-Regioni-Autonomie locali del
18 febbraio 2000.
L'acquisizione dei crediti formativi attraverso il contratto di
apprendistato - la cui disciplina, per ciò che attiene ai rapporti
intersoggettivi tra datore e lavoratore, compresa la formazione
all'interno dell'azienda, appartiene alla competenza dello Stato -
giustifica la disciplina statale del riconoscimento dei crediti
stessi, mentre il coinvolgimento delle Regioni è assicurato mediante
lo strumento più pregnante di attuazione del principio di leale
collaborazione e cioè attraverso l'intesa. Da tanto consegue
l'inammissibilità della censura proposta nei confronti della
medesima norma in riferimento all'art. 76 della Costituzione, dal
momento che l'asserito eccesso di delega comunque non ridonda in
violazione della sfera di competenza regionale.
Argomenti non eguali, ma che nascono dallo stesso ordine d'idee,
conducono a ritenere infondata la questione avente ad oggetto
l'art. 52 del d.lgs. n. 276, dal momento che le qualifiche
professionali, la cui armonizzazione la norma disciplina, sono
strettamente collegate ai crediti formativi ed il coinvolgimento
regionale è assicurato dalla partecipazione dei rappresentanti della
Conferenza Stato-Regioni all'organismo all'uopo istituito presso il
Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
I dubbi di legittimità costituzionale dell'art. 53 del citato
d.lgs. n. 276, del resto espressi dalla sola Regione Marche con un
generico riferimento alla violazione di competenze regionali in
materia di tutela e sicurezza del lavoro, non hanno ragion d'essere.
La disposizione, parzialmente modificata dal decreto correttivo
n. 251 in modo irrilevante per quanto riguarda la questione di
costituzionalità, nel suo comma 1 contiene norme rientranti
nell'ordinamento civile (categorie d'inquadramento degli
apprendisti); nel suo comma 2 contiene norme concernenti
l'ordinamento civile e principi fondamentali in tema di tutela e
sicurezza del lavoro, a seconda degli istituti rispetto ai quali
operano i limiti numerici nel cui computo non rientrano gli
apprendisti; nel comma 3 contempla, in primo luogo il mantenimento in
via provvisoria della disciplina degli incentivi ed inoltre il
principio che questi sono condizionati alla verifica della formazione
svolta secondo modalità definite con decreto del Ministro del lavoro
e delle politiche sociali, d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni,
verifica che, concernendo sia la formazione svolta in azienda, sia
quella extra-aziendale, non è illegittimo sia regolata dal Ministro
una volta garantito il pieno coinvolgimento delle Regioni mediante la
suindicata intesa. La seconda parte del comma 3 è stata modificata
dall'art. 11 del d.lgs. n. 251 del 2004 in modo non influente
rispetto alla questione di costituzionalità.
Il comma 4, riguardante il mantenimento dell'attuale disciplina
previdenziale e assistenziale, non è specificamente oggetto di
doglianze.
17. - Gli articoli da 54 a 60, costituenti il Capo II del Titolo
VII del decreto impugnato, contengono la disciplina del contratto
d'inserimento (articoli da 54 a 59) e quella dei tirocini estivi di
orientamento (art. 60).
I commi 1 e 2 dell'art. 54, impugnato dalle Regioni Marche e
Toscana, definiscono il contratto d'inserimento e prevedono i
soggetti abilitati a stipularlo. Sono norme che rientrano
nell'ordinamento civile dalle quali nessuna lesione deriva alle
competenze regionali. I commi che seguono regolano il numero di
contratti d'inserimento stipulabili con riguardo ai lavoratori legati
da tale tipo di rapporto e che siano stati mantenuti in servizio. Si
tratta di principi fondamentali in materia di tutela del lavoro,
sicchè anche in tali disposizioni non si rinvengono lesioni di
attribuzioni regionali.
L'art. 55 disciplina il progetto individuale d'inserimento ed il
comma 1 stabilisce che «condizione per l'assunzione con contratto
d'inserimento è la definizione, con il consenso del lavoratore, di
un progetto individuale di inserimento, finalizzato a garantire
l'adeguamento delle competenze professionali del lavoratore stesso al
contesto lavorativo».
La previsione della finalizzazione del progetto alla garanzia
dello «adeguamento delle competenze professionali del lavoratore al
contesto lavorativo» induce a ritenere che ciò che viene in primo
piano sia il profilo intersoggettivo contrattuale del particolare
tipo di rapporto di lavoro: competenze professionali del lavoratore e
contesto lavorativo e dunque particolarità dell'azienda e delle sue
articolazioni, cioè aspetti rientranti nell'ordinamento civile. Il
ricorso eventuale ai fondi per la formazione continua, per la
realizzazione del progetto di cui al comma 2, non equivale a
determinare la relativa disciplina di questo. Si deve soggiungere che
la norma non esclude che le Regioni possano porre a disposizione
delle parti del rapporto strutture idonee a supportare l'attuazione
del progetto d'inserimento.
L'intervento in via amministrativa del Ministro è previsto
soltanto come sostitutivo di quello privatistico delle parti sociali.
Gli articoli 56 e 57 del d.lgs. n. 276 contengono la disciplina
della forma, della durata e delle eventuali cause di sospensione del
rapporto (servizio militare o civile, astensione per maternita) e il
divieto di rinnovazione tra le stesse parti, ossia aspetti
prettamente privatistici, la cui regolamentazione rientra nell'ambito
dell'ordinamento civile. Le denunce della Regione Marche - che
lamenta l'esorbitanza da parte della disciplina statale nella sfera
di competenza regionale - sono pertanto non fondate.
Gli articoli 58 e 59 del d.lgs., anch'essi impugnati soltanto
dalla Regione Marche, contengono la disciplina di aspetti del
rapporto intersoggettivo (art. 58, comma 1, e art. 59, comma 1)
oppure principi fondamentali in tema di tutela del lavoro (numero
massimo di lavoratori assunti con contratti d'inserimento, esclusione
di tali lavoratori dal computo dei limiti numerici, disciplina
generale degli incentivi economici). Irrilevante, ai fini della
questione di costituzionalità, è la modifica introdotta
dall'art. 13 del decreto correttivo n. 251 del 2004.
Anche tali disposizioni non sconfinano negli ambiti di competenze
regionali.
Fondata è, invece, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 60 del d.lgs. n. 276, proposta dalle Regioni
Emilia-Romagna, Marche e Toscana in riferimento all'art. 117, terzo e
quarto comma, della Costituzione.
Infatti, la disciplina dei tirocini estivi di orientamento,
dettata senza alcun collegamento con rapporti di lavoro, e non
preordinata in via immediata ad eventuali assunzioni, attiene alla
formazione professionale di competenza esclusiva delle Regioni.
18. - Gli articoli da 70 a 73 del d.lgs. n. 276 sono stati
impugnati dalla Regione Marche mediante un generico riferimento alle
competenze regionali in materia di tutela e sicurezza del lavoro; i
primi due articoli sono stati impugnati anche dalla Regione Toscana
con argomenti analoghi, ma l'impugnazione dell'art. 71 è
inammissibile, perchè la disposizione non è prevista tra quelle da
impugnare nella delibera della Giunta regionale di autorizzazione
all'impugnazione.
Inoltre, il d.lgs. correttivo n. 251 del 2004 ha modificato
l'art. 70, comma 2, e integralmente sostituito l'art. 72, in modo
peraltro non influente ai fini della decisione delle relative
questioni.
Le disposizioni suindicate concernono la disciplina delle
prestazioni di lavoro accessorio, cioè di quelle prestazioni di
natura meramente occasionale nell'ambito dei piccoli lavori
domestici, di giardinaggio, d'insegnamento supplementare, di
collaborazione con enti o associazioni per lo svolgimento di lavori
di emergenza, prestazioni tutte accomunate dalla caratteristica di
dar luogo in un anno solare a compensi che non superino un
determinato tetto. Si tratta di prestazioni che o non rientravano in
alcuna normativa, oppure rientravano in regolamentazioni raramente di
fatto osservate.
La normativa concerne in modo prevalente - se non esclusivo -
aspetti privatistici e previdenziali relativi alle prestazioni
suindicate e la circostanza che essa riguardi soggetti ai margini del
mercato del lavoro attiene alle motivazioni di politica legislativa e
non agli strumenti di cui il legislatore si è avvalso.
In conclusione, anche le questioni aventi ad oggetto gli articoli
da 70 a 73 non sono fondate, dovendo tali norme considerarsi
rientranti in materie di competenza esclusiva dello Stato piuttosto
che in quella della tutela e sicurezza del lavoro.
Parimenti infondata è, infine, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 74 che prevede, per escluderne ogni rilievo
lavoristico, le prestazioni occasionali riguardanti attività
agricole, eseguite a favore di parenti o affini sino al terzo grado.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separata pronuncia ogni decisione in ordine agli
artt. 1, comma 2, lettera d), prima parte, e 8 della legge
14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al Governo in materia di occupazione
e mercato del lavoro);
Riuniti i giudizi;
Dichiara inammissibile il ricorso proposto dalla Regione Toscana
nei confronti della predetta legge n. 30 del 2003;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 2, lettera c), della legge n. 30
del 2003, sollevata, in riferimento agli artt. 8, numeri 23) e 29), e
9, numeri 2), 4) e 5) dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige
di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, ed alle relative norme di
attuazione, dalla Provincia autonoma di Trento con il ricorso
indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 2, lettera d), della legge n. 30
del 2003, sollevata, in riferimento all'art. 118 della Costituzione,
dalle Regioni Marche, Emilia-Romagna e Basilicata, nonchè dalla
Provincia autonoma di Trento, con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 2, lettera l), della legge n. 30
del 2003, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 1, lettere e) ed f), della legge
n. 30 del 2003, sollevata, in riferimento all'art. 24 della
Costituzione, dalla Regione Basilicata con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera e), del decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in
materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge
14 febbraio 2003, n. 30), sollevata, in riferimento all'art. 117
della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso
indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5 del decreto legislativo n. 276 del 2003
sollevata, in riferimento agli artt. 8, numeri 23) e 29), e 9, numeri
2), 4) e 5) dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige di cui al
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, ed alle relative norme di attuazione,
dalla Provincia autonoma di Trento con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6 del decreto legislativo n. 276 del 2003,
sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione, dalle
Regioni Marche ed Emilia-Romagna con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 6, del decreto legislativo n. 276
del 2003, sollevata, in riferimento all'art. 97 della Costituzione,
dalla Regione Toscana con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13, commi 1 e 6, del decreto legislativo
n. 276 del 2003, sollevata, in riferimento all'art. 76 della
Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 14, commi 1 e 2, del decreto legislativo
n. 276 del 2003, sollevata, in riferimento all'art. 76 della
Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 55, comma 3, del decreto legislativo n. 276
del 2003, sollevata, in riferimento all'art. 76 della Costituzione,
dalla Regione Toscana con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 71 del decreto legislativo n. 276 del 2003,
sollevata, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione,
dalla Regione Toscana con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 8, del
decreto legislativo n. 276 del 2003, sollevata, in riferimento
all'art. 117 della Costituzione, dalle Regioni Marche, Toscana ed
Emilia-Romagna con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 8, del
decreto legislativo n. 276 del 2003, sollevata, in riferimento agli
artt. 8, numeri 23) e 29), e 9, numeri 2), 4) e 5) dello statuto
speciale del Trentino-Alto Adige di cui al d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670, ed alle relative norme di attuazione, dalla Provincia
autonoma di Trento con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 22, comma 6,
del decreto legislativo n. 276 del 2003;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 60 del decreto
legislativo n. 276 del 2003;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, della legge n. 30 del 2003, sollevata, in
riferimento agli artt. 76 e 117, terzo comma, della Costituzione,
dalla Regione Marche con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 2, lettera a), della legge n. 30 del 2003,
sollevata, in riferimento agli artt. 76 e 117, terzo comma, della
Costituzione, dalla Regione Marche con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 2, lettere b), c) e d), della legge n. 30 del
2003, sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, dalle Regioni Marche, Emilia-Romagna e Basilicata, con
i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 2, lettera d), della legge n. 30 del 2003,
sollevata, in riferimento agli artt. 8, numero 29), e 9, numeri 2),
4) e 5) dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige di cui al
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, ed alle relative norme di attuazione
dello statuto medesimo, dalla Provincia autonoma di Trento, con il
ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2,
lettera e), della legge n. 30 del 2003, sollevata, in riferimento
agli artt. 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Marche con il
ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 2, lettere f), h) ed m), della legge n. 30 del
2003, sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, dalla Regione Marche con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 2, lettera l), della legge n. 30 del 2003,
sollevata, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione,
dalle Regioni Marche ed Emilia-Romagna, con i ricorsi indicati in
epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, lettere b) e h), della legge n. 30 del 2003,
sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione,
dalle Regioni Marche, Emilia-Romagna e Basilicata, con i ricorsi
indicati in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, lettere c), d), e), f), g) ed i), della legge
n. 30 del 2003, sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, dalla Regione Marche con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, lettere b), c), d), e), f), g), h) ed i), della
legge n. 30 del 2003, sollevate, in riferimento agli artt. 8, numero
29), e 9, numeri 2), 4) e 5) dello statuto speciale del Trentino-Alto
Adige di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, ed alle relative norme
di attuazione dello statuto medesimo, dalla Provincia autonoma di
Trento, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 1, lettere a), b), c), della legge n. 30 del 2003,
sollevata, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione,
dalla Regione Marche con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 1, lettere e) e f), della legge n. 30 del 2003,
sollevata, in riferimento all'art. 117 della Costituzione, dalla
Regione Basilicata, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2, prima
parte, del decreto legislativo n. 276 del 2003, sollevata, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, dalle Regioni
Marche e Toscana con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 2, del decreto legislativo n. 276 del 2003,
sollevata, in riferimento agli artt. 76 e 117 della Costituzione,
dalle Regioni Marche, Toscana ed Emilia-Romagna con i ricorsi
indicati in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, commi da 1 a 6, del decreto legislativo n. 276 del 2003,
sollevata, in riferimento agli artt. 76, 117 e 118 della
Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, commi 1, 2, 4 e 5, del decreto legislativo n. 276 del
2003, sollevata, in riferimento agli artt. 8, numero 29), e 9, numeri
2), 4) e 5) dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige di cui al
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, ed alle relative norme di attuazione
dello statuto medesimo, dalla Provincia autonoma di Trento, con il
ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6 del decreto legislativo n. 276 del 2003, sollevata, in
riferimento agli artt. 97, 117 e 118 della Costituzione, dalle
Regioni Marche e Emilia-Romagna con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, commi 6 e 7, del decreto legislativo n. 276 del 2003,
sollevata, in riferimento agli artt. 97, 117 e 118 della
Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, commi 6 e 7, del decreto legislativo n. 276 del 2003,
sollevata, in riferimento agli artt. 8, numero 29), e 9, numeri 2),
4) e 5) dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige di cui al
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, ed alle relative norme di attuazione
dello statuto medesimo, dalla Provincia autonoma di Trento, con il
ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 12, commi 3 e 5, del decreto legislativo n. 276 del 2003,
sollevata, in riferimento all'art. 118 della Costituzione, dalla
Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 13, commi 1 e 6, del decreto legislativo n. 276 del 2003,
sollevata, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione,
dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 14, commi 1 e 2, del decreto legislativo n. 276 del 2003,
sollevata, in riferimento all'art. 117 della Costituzione, dalla
Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli articoli da 47 a 59 nonchè da 70 a 74 del decreto legislativo
n. 276 del 2003, sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, dalla Regione Marche con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli articoli 48, comma 4, 49, comma 5, 50, comma 3, 54, 55,
commi 1, 2 e 4, e 70 del decreto legislativo n. 276 del 2003,
sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione,
dalla Regione Toscana con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli articoli 48, comma 4, 49, comma 5, 50, comma 3, e 51, comma 2,
del decreto legislativo n. 276 del 2003, sollevate, in riferimento
agli artt. 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna
con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli articoli 48, comma 4, e 49, comma 5, del decreto legislativo
n. 276 del 2003, sollevate, in riferimento agli artt. 8, numero 29),
e 9, numeri 2), 4) e 5) dello statuto speciale del Trentino-Alto
Adige di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, ed alle relative norme
di attuazione dello statuto medesimo, nonchè all'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, dalla Provincia autonoma di Trento, con
il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 2005.
Il Presidente: Onida
Il redattore: Amirante
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 28 gennaio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0128