1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 22-10-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 818 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 agosto 2003
Ordinanza emessa il 18 agosto 2003 dal giudice istruttore presso il tribunale di Aosta nel procedimento civile vertente tra Bionaz Angela e Comune di Brissogne Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente istituzione di una nuova figura di giurisdizione esclusiva e piena sulle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti o comportamenti delle pubbliche amministrazioni in materia di edilizia e urbanistica, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno ingiusto - Esorbitanza dai limiti della legge delegante - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 292/2000. - Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma. (003C1102) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 22-10-2003)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa n. R.G.
1191/1999 tra: Bionaz Angela, avv. Orlando Navarra;
Contro: comune di Brissogne, avv. Piergiorgio Martinet.
La presente causa è stata proposta da Bionaz Angela con atto di
citazione notificato al comune convenuto in data 29 novembre 1999.
L'attrice ha esposto:
che il comune di Brissogne ha disposto l'esecuzione di lavori
di allargamento della strada comunale della Fraz. Fauve approvando il
progetto esecutivo con delibera n. 132 del 1993 (dichiarativa di
pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza), evidenziando che
tale delibera non conteneva alcuna indicazione con riferimento ai
termini di durata di cui all'art. 13 legge 2359/1865;
che nonostante l'illegittimità della delibera i lavori sono
stati eseguiti dal comune;
che i lavori devono pertanto ritenersi eseguiti in totale
carenza di potere.
Ha domandato, conseguentemente:
in via principale, l'accertamento della illegittimità della
delibera n. 132 del 1993, il conseguente accertamento dell'illiceità
della condotta lesiva posta in essere dal comune con l'esecuzione
dell'opera e la condanna alla rimessione in pristino stato dei
luoghi;
in subordine, la condanna al risarcimento del danno ai sensi
dell'art. 2043 c.c;
in ulteriore subordine, la condanna del comune convenuto al
pagamento dell'indennità di espropriazione.
Pregudizialmente alla decisione della causa è necessario
valutare la sussistenza del potere giurisdizionale in capo al giudice
ordinario adito.
Infatti l'art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, entrato in
vigore il 1° luglio 1998 (successivamente riscritto in termini quasi
identici dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205), recita:
«Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i
provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei
soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia.
Agli effetti del presente decreto, la materia urbanistica concerne
tutti gli aspetti dell'uso del territorio».
Ne consegue che, ove l'attività svolta dal Comune sia
riconducibile alla nozione di «urbanistica ed edilizia», tutte le
controversie (nascenti finanche dai «comportamenti» tenuti dalla P.A.
in tale contesto) debbono essere decise dal giudice amministrativo,
indipendentemente dalla natura della posizione giuridica soggettiva
azionata.
Ora, il comma 2 della norma dà una definizione di urbanistica
evidentemente molto ampia.
La precedente definizione ricavabile dall'art. 80 della legge
24 luglio 1977 n. 61, parimenti ampia (ed a cui i lavori preparatori
della legge n. 80/1998 fanno riferimento in via interpretativa),
qualifica l'urbanistica come «disciplina dell'uso del territorio
comprensiva di tutti gli aspetti normativi e gestionali riguardanti
le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo, nonchè
la protezione dell'ambiente».
L'urbanistica, in altri termini, concerne non solo la disciplina
dell'incremento dei centri abitati (come si riteneva in base alla
legge urbanistica del 1942), ma più ampiamente la gestione
dell'ordinato assetto del territorio (ai fini, come è stato
specificato dalla Corte costituzionale, «della localizzazione e
tipizzazione degli insediamenti di ogni genere con la relativa
infrastruttra»).
Se tale è la nozione di urbanistica a cui deve farsi riferimento
al fine dell'individuazione del giudice competente in via esclusiva,
è evidente, ad avviso del giudicante, che la fattispecie oggetto di
esame deve esservi, sussunta, onde che, ai sensi della norma in
esame, il potere giurisdizionale in materia dovrebbe essere
individuato in capo al giudice amministrativo.
Infatti l'intervento costruttivo effettuato dal comune è
consistito nella modificazione del territorio mediante ampliamento
della strada comunale, previa occupazione, in via autoritativa e
d'urgenza, dei fondi finitimi
Giova aggiungere che nell'ampia accezione adottata, dal
legislatore rientra anche l'ipotesi della c.d. occupazione
«usurpativa», effettuata, cioè, in carenza assoluta di potere ed
integrante fatto illecito.
Va sottolineato, al riguardo, che al momento della proposizione
della domanda giudiziale la norma attributiva della giurisdizione era
proprio e solo l'art. 34 del d.lgs. n. 80/1998, entrato in vigore il
1° luglio 1998, precedentemente alla proposizione della presente
causa.
Non ha importato alcuna innovazione, con riferimento alla legge
applicabile ratione temporis la successiva entrata in vigore della
legge 205/2002 (avente valore di legge formale), atteso che, in base
ai principi sanciti dall'art. 5 del c.p.c., nessuna rilevanza possono
rivestire le modificazioni di diritto subentrate successivamente alla
radicazione della causa.
Nè importa il fatto che l'art. 7 della legge n. 205/2000 si sia
limitato, nella sostanza, a riportare il contenuto dell'art. 34
d.lgs. 80/1998.
Infatti, va esclusa l'efficacia retroattiva del detto articolo 7,
non essendo evincibile in alcun passo della norma l'intendimento
legislativo di disciplinare anche fattispecie preterite.
Non è condivisibile, al riguardo, il ragionamento astrattamente
ipotizzato dalla Corte costituzionale nella ordinanza n. 123/2002 (e
sulla cui base ha restituito gli atti ai giudici remittenti per una
nuova valutazione della questione di costituzionalita) secondo cui
l'art. 7 della legge n. 205/2000, riproduttivo dell'art. 34 d.lgs.
n. 80/1998, avrebbe conferito a quest'ultimo valore di legge formale
(in tal modo affrancandolo dal vizio di eccesso di delega).
Non appare infatti sufficiente, per giungere alla conclusione
della retroattivitià della legge n. 205/2000, il fatto che
l'art. 45, comma 18, d.lgs. n. 80/1998 (a mente del quale le
controversie sarebbero devolute al g.a. a partire dal 1° luglio
1998), sia rimasto immutato pur dopo l'intervento legislativo del
2000, in difetto di una espressa indicazione nel corpo della legge in
termini di retroattività della norma.
A ciò va aggiunto che l'orientamento della Corte di cassazione
appare ormai consolidato nel senso di ritenere l'insussistenza nella
legge n. 205/2000 di disposizioni idonee a trasferire con efficacia
retroattiva al giudice amministrativo le cause instaurate
successivamente al 30 giugno 1998 prima del 10 agosto 2000 (cfr. sul
punto Cass., ss.uu. 14 gennaio 2002 n. 362, 28 dicembre 2001,
n. 15139).
Ciò premesso, ed accertata l'applicabilità alla fattispecie
dell'art. 34 d.lgs. n. 80/1998 nella sua formulazione precedente
all'entrata in vigore della legge n. 205/2000, l'automatica
conseguenza del ragionamento sopra svolto sarebbe la declaratoria di
carenza di giurisdizione di questo giudice a favore del giudice
amministrativo.
A tale conclusione osta, peraltro, ad avviso del giudicante,
l'illegittimità costituzionale di tale norma (e del successivo
art. 35, che specifica ulteriormente i poteri conferiti al giudice
amministrativo), per contrasto con gli artt. 76 e 77, comma 1, della
Costituzione, avendo il legislatore delegato ecceduto rispetto ai
principi e criteri direttivi ed all'oggetto definiti nella legge
delega (art. 11, comma 4, lett. g) della legge n. 59/1997). Da ciò
consegue la necessità di rimettere gli atti alla Corte
costituzionale.
Infatti:
a) con riferimento alla rilevanza della questione, gli
elementi di fatto e di diritto sopra esposti rendono evidente che il
presente giudizio non può essere deciso a prescindere dalla
risoluzione della questione di legittimità sopra ipotizzata. A
fronte della prospettata dichiarazione di illegittimità
costituzionale, infatti, non sarebbe necessario dichiarare il difetto
di giurisdizione nella presente controversia (ciò che, invece, di
necessità dovrebbe avvenire nel vigore della norma denunciata);
b) con riferimento alla non manifesta infondatezza della
questione, va osservato quanto segue:
l'art. 11, comma 4, lett. g), della legge 15 marzo 1997,
n. 59, prevedeva che entro il 30 giugno 1998 venisse estesa la
«giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad
oggetto i diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle
relative al risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica
e di servizi pubblici, prevedendo altresì un regime processuale
transitorio per i processi pendenti»;
la Corte costituzionale, con la nota sentenza 292/2000, si
è già espressa in termini di incostituzionalità con riferimento
all'art. 33 d.lgs. 80/1998 (in materia di servizi pubblici). In tale
occasione la Corte costituzionale ha precisato che il compito
assegnato al Governo dall'art. 11, comma 4, lett. g) della legge di
delega n. 59 del 1997, era quello di procedure alla estensione della
giurisdizione di cui già era titolare il giudice amministrativo in
materia di edilizia ed urbanistica e servizi pubblici, concentrando
innanzi allo stesso non solo la fase del controllo di legittimità
dell'aziona amministrativa, ma anche quella della successiva
riparazione patrimoniale, evitando la necessità di instaurare un
separato giudizio innanzi al giudice ordinario e rendendo piena ed
effettiva la tutela del cittadino. Ha affermato, in tale occasione,
che l'oggetto dell'estensione di giurisdizione era individuabile nei
«diritti patrimoniali consequenziali», ivi incluso il risarcimento
del danno. Ha affermato, infine, che le tre materie dell'edilizia,
dell'urbanistica e dei servizi pubblici erano l'ambito al cui interno
doveva essere estesa la giurisdizione amministrativa;
con riferimento all'art. 34 d.lgs. 80/1998 si pongono
identiche problematiche, onde lo stesso ragionamento che ha portato
alla declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 33 deve
essere seguito nella presente fattispecie. Infatti, nella
formulazione dell'art. 34 il Governo non si è limitato ad estendere
alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali
conseguenziali la giurisdizione, di legittimità o esclusiva, già
spettante al giudice amministrativo, ma ha istituito una nuova figura
di giurisdizione esclusiva e piena, che abbraccia l'intero ambito
delle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e
comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica
ed edilizia in materia;
con riferimento all'art. 35 d.lgs. 80/1998, va evidenziato
che esso non solo ripete espressamente la statuizione di
giurisdizione esclusiva nelle materie già indicate dagli artt. 33 e
34, ma integra tali articoli, talchè e solo il combinato disposto
delle norme delinea compiutamente gli esatti profili dei poteri
giurisdizionali conferiti al Tale norma recita tra l'altro, infatti:
«Il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua
giurisdizione esclusiva ai sensi degli artt. 33 e 34, dispone, anche
attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del
danno ingiusto può stabilire i criteri in base ai quali
l'amministrazione pubblica o il gestore del pubblico servizio devono
proporre a favore dell'avente titolo il pagamento di una somma entro
un congruo termine»;
nella presente causa, in particolare, l'attrice lamenta il
comportamento illecito del comune di Brissogne, integrante un'ipotesi
di c.d. occupazione acquisitiva «usurpativa»: fattispecie che, prima
dell'entrata in vigore del d.lgs. 80/1998, sarebbe rientrata
pacificamente nella giurisdizione del giudice ordinario, e che solo
in forza dell'eccesso operato dal legislatore delegato è ora
devoluta al giudizio del g.a.
Il presente giudizio, pertanto, deve essere sospeso in attesa
dell'esito del giudizio incidentale di legittimità costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, 295 c.p.c.,
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli art. 34, commi 1 e 2, e 35, comma
1, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, con riferimento agli artt. 76 e 77,
comma 1, cost., per eccesso rispetto alla delega conferita
dall'art. 11, comma 4, lett. g), legge 15 marzo 1997, n. 59 e
conseguentemente
Solleva d'ufficio la relativa questione di legittimità
costituzionale;
Sospende il giudizio;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria l'ordinanza di trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale sia notificata alle parti, al
Presidente del Consiglio dei ministri ed ai presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Aosta, addì 12 agosto 2003
Il giudice istruttore: Buatier de Mongeot
03C1102