1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1000 del 11-2-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 46 SENTENZA 30 gennaio - 6 febbraio 2003
Giudizio sull'ammissibilita' di richiesta di referendum abrogativo. Sicurezza alimentare - Divieto generalizzato di residui di prodotti tossici negli alimenti - Norme sulla produzione e vendita delle sostanze alimentari - Richiesta di abrogazione con referendum popolare - Carattere manipolativo dell'abrogazione e contraddittorieta' del quesito - Inammissibilita' della richiesta. - Legge 30 aprile 1962, n. 283, art. 5, lettera h). - Costituzione, art. 75, secondo comma. (003C0106) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1000 del 11-2-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI,
Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco
BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione della legge 30 aprile 1962,
n. 283, recante "modifica degli artt. 242, 243, 247, 250 e 262 del
t.u. delle leggi sanitarie approvato con r.d. 27 luglio 1934,
n. 1265: Disciplina igienica della produzione e della vendita delle
sostanze alimentari e delle bevande", limitatamente alla seguente
parte: articolo 5, lettera h), limitatamente alle parole: "usati in
agricoltura per la protezione delle piante e a difesa delle sostanze
alimentari immagazzinate", e alle parole: "Il Ministro per la sanità
con propria ordinanza, stabilisce per ciascun prodotto, autorizzato
all'impiego per tali scopi, i limiti di tolleranza e l'intervallo
minimo che deve intercorrere tra l'ultimo trattamento e la raccolta
e, per le sostanze alimentari immagazzinate, tra l'ultimo trattamento
e l'immissione al consumo", giudizio iscritto al n. 137 del registro
referendum.
Vista l'ordinanza del 9 dicembre 2002 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione,
ha dichiarato conforme a legge la richiesta;
Udito nella camera di consiglio del 14 gennaio 2003 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Udito l'avv. Carlo Rienzi per i presentatori Boscaino Paola, Lion
Marco, Pagliai Adriana Lorenza, Musacchio Roberto, Scotton Natalina,
Giuliani Livio.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la
Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970,
n. 352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di
referendum popolare presentata il 9 agosto 2002 da Boscaino Paola,
Lion Marco, Pagliai Adriana Lorenza, Musacchio Roberto, Scotton
Natalina, Giuliani Livio, sul seguente quesito: "Volete che sia
abrogata la legge 30 aprile 1962, n. 283, recante "modifica degli
artt. 242, 243, 247, 250 e 262 del t.u. delle leggi sanitarie
approvato con r.d. 27 luglio 1934, n. 1265: Disciplina igienica della
produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande
, limitatamente alla seguente parte: articolo 5, lettera h),
limitatamente alle parole: "usati in agricoltura per la protezione
delle piante e a difesa delle sostanze alimentari immagazzinate, e
alle parole "Il Ministro per la sanità con propria ordinanza,
stabilisce per ciascun prodotto, autorizzato all'impiego per tali
scopi, i limiti di tolleranza e l'intervallo minimo che deve
intercorrere tra l'ultimo trattamento e la raccolta e, per le
sostanze alimentari immagazzinate, tra l'ultimo trattamento e
l'immissione al consumo ?".
2. - Con ordinanza 9 dicembre 2002, l'Ufficio centrale per il
referendum presso la Corte di cassazione ha dato atto che la suddetta
richiesta di referendum popolare abrogativo aveva riportato
sottoscrizioni regolari nel numero richiesto dalla legge, ma - in
base all'art. 32 della legge 25 maggio 1970, n. 352 - ha determinato
la denominazione del referendum nei termini seguenti: "Sicurezza
alimentare: divieto generalizzato di residui di prodotti tossici
negli alimenti"; con la medesima ordinanza, l'Ufficio centrale ha
dichiarato che la richiesta di referendum è conforme alle
disposizioni di legge.
3. - L'Ufficio, ha ritenuto di non poter accogliere alcune
osservazioni formulate dai promotori riguardanti la denominazione del
referendum.
3. 1 - In primo luogo, il titolo della proposta deve essere
formulato in modo da prospettare il "divieto di residui di prodotti
tossici" e non già il "divieto di residui tossici negli alimenti",
come da essi proposto.
Difatti, osserva l'Ufficio centrale, la proposta referendaria,
lasciando inalterata l'attuale formulazione dell'art. 5, lett. h), si
riferisce appunto ai "residui di prodotti tossici per l'uomo".
Diversamente, la denominazione non sarebbe più conforme alla
proposta referendaria.
3. 2 - In secondo luogo, l'Ufficio centrale ha ritenuto di non
poter accogliere la proposta dei promotori di abolire il riferimento
previsto nel titolo alla generalizzazione del divieto di uso di
prodotti tossici.
Sostiene, infatti, l'ufficio della Suprema Corte di cassazione
che nel fissare la denominazione referendaria occorre fare
riferimento alle modifiche che si vogliono apportare alla norma,
quale risulta nella sua attuale formulazione, a prescindere dalla sua
concreta applicazione.
4. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di
questa Corte ha convocato la stessa in camera di consiglio per il
giorno 14 gennaio 2003 per le conseguenti deliberazioni, dandone
regolare comunicazione.
5. - In data 10 gennaio 2003, per il Comitato promotore è stata
presentata una memoria integrativa riferita, tra gli altri, al
referendum abrogativo qui in esame.
La memoria, dopo aver richiamato la giurisprudenza della Corte
costituzionale a sostegno della ammissibilità in genere dei
referendum ed il valore, sottolineato particolarmente dalla dottrina,
dei precedenti giurisprudenziali in questa materia, si sofferma in
particolare sul referendum in tema di "sicurezza alimentare",
affermando che non osta alla ammissibilità la circostanza che la
normativa risultante da un esito favorevole potrebbe costituire un
obbligo impossibile da osservare; al contrario, il Comitato promotore
ritiene che l'eventuale divieto di impiego di sostanze tossiche sia
nella coltura e nella conservazione di alimenti potrebbe agevolmente
essere rispettato; in questi casi, infatti, l'abrogazione auspicata
comporterebbe che, "laddove tracce di sostanze inquinanti siano
presenti negli alimenti ed esse risultino al di sotto dei limiti di
tollerabilità (...) esse debbono essere dichiarate per quello che
sono - sostanze inquinanti - e con l'avviso che la sostanza è
nociva". In tal modo, inoltre, attraverso l'intervento referendario
si darebbe attuazione alla normativa comunitaria di settore.
La memoria presentata conclude insistendo per la ammissibilità
dei referendum da essa illustrati richiamando, altresì, a sostegno
la recente giurisprudenza della Corte sulla chiarezza ed omogeneità
dei quesiti nonchè quella sulla univocità degli stessi.
6. - Nella camera di consiglio del 14 gennaio 2003 è stato
udito, in qualità di difensore del Comitato promotore, l'avvocato
Carlo Rienzi, il quale ha insistito per la dichiarazione di
ammissibilità.

Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata ad accertare - ai sensi
dell'art. 75, secondo comma della Costituzione, dell'art. 2 della
legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 e dell'art. 33, quarto
comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352 - se è ammissibile la
richiesta di referendum popolare abrogativo della legge 30 aprile
1962, n. 283 ("Modifica degli artt. 242, 243, 247, 250 e 262 del t.u.
delle leggi sanitarie approvato con r.d. 27 luglio 1934, n. 1265:
Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze
alimentari e delle bevande"), art. 5, lettera h), limitatamente alle
parole "usati in agricoltura per la protezione delle piante e a
difesa delle sostanze alimentari immagazzinate", e alle parole "Il
Ministro per la sanità, con propria ordinanza, stabilisce per
ciascun prodotto, autorizzato all'impiego per tali scopi, i limiti di
tolleranza e l'intervallo minimo che deve intercorrere tra l'ultimo
trattamento e la raccolta e, per le sostanze alimentari
immagazzinate, tra l'ultimo trattamento e l'immissione al consumo".
A tal fine si deve stabilire se ricorrano i limiti espressamente
previsti dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione o comunque
impliciti nel sistema, relativi alle normative non suscettibili di
consultazioni referendarie abrogative, ed accertare altresì se la
struttura del quesito proposto risponda alle esigenze di chiarezza,
univocità ed omogeneità, secondo la consolidata giurisprudenza di
questa Corte in tema di ammissibilità delle domande referendarie.
2. - Preliminarmente va osservato che l'oggetto del referendum
abrogativo è solo in parte coincidente con altra richiesta
referendaria dichiarata ammissibile da questa Corte con la sentenza
n. 64 del 1990; nel caso attualmente in esame, infatti, oltre alla
seconda parte della lettera h), dell'art. 5 della legge n. 283 del
1962, relativa alla procedura ministeriale di autorizzazione all'uso
limitato di particolari sostanze, già oggetto del referendum
abrogativo svoltosi nel 1990, viene richiesta anche la eliminazione
dell'inciso contenuto nella prima parte della stessa lettera h),
relativo alla previsione che possano essere impiegati in agricoltura
prodotti "per la protezione delle piante e a difesa delle sostanze
alimentari immagazzinate".
Appare, dunque, evidente l'effetto manipolativo dell'abrogazione
proposta - effetto assente nel precedente referendum - dalla quale
scaturirebbe un divieto generalizzato ed assoluto di utilizzazione di
prodotti in grado di determinare residui tossici per l'uomo nella
produzione agricola delle sostanze alimentari e nella loro
conservazione, nonchè di preparazione, vendita, detenzione per la
vendita e distribuzione per il consumo di ogni prodotto alimentare
che possa contenere una qualsiasi quantità di "residui di prodotti
tossici per l'uomo" - espressione tanto generica da riferirsi ad una
serie indeterminata di sostanze, identificate esclusivamente per la
loro potenziale tossicità -.
Il divieto risultante dalla abrogazione ipotizzata si
completerebbe con l'esclusione della procedura autorizzatoria
finalizzata all'impiego in agricoltura o nell'immagazzinamento dei
prodotti alimentari di sostanze che, nelle quantità o nelle
condizioni autorizzate, siano ritenute prive di effetti tossici
sull'uomo.
Si consideri, altresì, che il nuovo divieto così introdotto dal
possibile esito positivo del referendum, risulterebbe sanzionato
penalmente, con i conseguenti problematici rapporti con le
fattispecie di cui agli articoli 444 e 516 del codice penale.
La proposta referendaria va quindi dichiarata inammissibile,
consistendo "in una proposta all'elettore, attraverso l'operazione di
ritaglio sulle parole ed il conseguente stravolgimento
dell'originaria ratio e struttura della disposizione, di introdurre
una nuova statuizione, non ricavabile ex se dall'ordinamento, ma anzi
del tutto estranea al contesto normativo" (sentenza n. 36 del 1997 e,
analogamente, sentenze n. 13 del 1999 e n. 34 del 2000).
3. - La proposta di referendum popolare, inoltre, si pone in
palese contraddizione con quanto previsto dall'art. 19 del decreto
legislativo 17 marzo 1995, n. 194, (Attuazione della direttiva
n. 91/414/CEE in materia di immissione in commercio di prodotti
fitosanitari), disposizione non sottoposta a referendum, che, proprio
in riferimento a quanto previsto nella lettera h) dell'art. 5 della
legge n. 283 del 1962, prevede che "il Ministro della sanità, con
proprio decreto, adotta" i limiti massimi di residui di sostanze
attive dei prodotti fitosanitari che siano "definiti in sede
comunitaria e, in mancanza, li stabilisce in via provvisoria, sentita
la Commissione di cui all'art. 20 e tenuto conto degli eventuali
orientamenti comunitari relativi alla presenza simultanea di residui
di più sostanze attive nello stesso alimento, informandone la
Commissione europea".
Anche a voler prescindere dal dubbio sulla coerenza e completezza
dell'oggetto del referendum proposto, risulta evidente la netta
contraddizione fra il divieto penalmente sanzionato di ogni impiego o
commercializzazione di alimenti e bevande "che contengano residui di
prodotti tossici per l'uomo" (che appunto deriverebbe
dall'abrogazione referendaria proposta) e la previsione di
procedimenti, quali quelli previsti dal d.lgs. 17 marzo 1995, n. 194,
volti a consentire l'immissione in commercio e l'utilizzazione dei
prodotti fitosanitari ed a determinare i limiti massimi di residui di
sostanze attive dei prodotti fitosanitari che possono essere presenti
negli alimenti e nelle bevande.
4. - Quanto rilevato in precedenza esime dal considerare
l'ulteriore profilo di inammissibilità relativo all'interferenza
dell'iniziativa referendaria con i contenuti dell'ampia produzione
normativa comunitaria nel vasto settore interessato dalla maggiore
portata abrogativa della presente richiesta referendaria rispetto a
quella del 1989.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare, nelle
parti indicate in epigrafe, della legge 30 aprile 1962, n. 283
("Modifica degli artt. 242, 243, 247, 250 e 262 del t.u. delle leggi
sanitarie approvato con r.d. 27 luglio 1934, n. 1265: Disciplina
igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e
delle bevande"); richiesta dichiarata legittima con ordinanza
9 dicembre 2002 dall'Ufficio centrale per il referendum costituito
presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, il 30 gennaio 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 gennaio 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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