1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 30-10-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 giugno 1996
N. 30 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 giugno 1996 (della regione Piemonte) Edilizia e urbanistica - Misure urgenti per il rilancio economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia privata - Mancanza, nel provvedimento, (di contenuto analogo a quello di numerosi altri decreti-legge non arrivati alla conversione e adottato dal Governo senza considerazione delle competenze delle regioni) dei requisiti di necessita' ed urgenza. Edilizia e urbanistica - Prevista nomina, da parte del Ministro dei lavori pubblici, in caso di inadempienze nell'adozione di provvedimenti sanzionatori di competenza del sindaco, di un "commissario ad acta" - Indeterminatezza dei presupposti per l'adozione di tale provvedimento - Ingiustificata deroga al principio generale e costituzionalmente garantito, dell'autonomia degli enti locali, con incidenza su quello per cui i poteri inerenti al controllo sostitutivo, qual'e' quello esercitato dal Ministro con la nomina del commissario ad acta, sono di competenza di un organo regionale - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 75/1977. Edilizia e urbanistica - Previsione di un silenzio-assenso per l'approvazione, da parte della Regione, degli strumenti urbanistici e delle relative varianti, a seguito del decorso di centottanta giorni dalla trasmissione alla Regione da parte dell'ente che li ha adottati - Trasposizione dell'istituto del silenzio-assenso, che gia' di per se' ha carattere eccezionale e che per pacifica giurisprudenza della Corte costituzionale e' ammissibile solo in riferimento ad attivita' amministrative nelle quali sia pressoche' assente il tasso di discrezionalita', in procedimenti, come quelli della pianificazione territoriale, ad alta discrezionalita' - Incidenza sulla stessa essenza della competenza regionale e sul primario interesse pubblico alla tutela degli interessi urbanistici e ambientali - Richiamo a sentenze della Corte costituzionale nn. 26/1966, 393/1992 e 408/1995. Edilizia e urbanistica - Disposizioni per la definizione del contenzioso in materia di opere pubbliche - Possibilita', per le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, di chiedere al Ministro dei lavori pubblici l'applicazione delle norme relative alla ripresa dell'esecuzione di opere "che per qualsiasi ragione risultino sospese", previa valutazione, da parte dello stesso Ministro, del perdurare dell'interesse pubblico alla realizzazione dell'opera - Indebito assoggettamento della Regione, ove tale valutazione abbia ad oggetto opere pubbliche la cui realizzazione rientra nelle competenze regionali, al controllo del Ministro - Impossibilita' di ricondurre i provvedimenti adottati al riguardo dal Ministro al potere, che al Ministro comunque non compete, di indirizzo e coordinamento. (D.-L. 25 maggio 1996, n. 285, artt. 3, comma 1, 5, comma 3, 7, comma 2 e 9). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 77, 97, 117, 118 e 130). (096C1027) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 30-10-1996)

Ecc.ma Corte costituzionale ricorre la Regione Piemonte in persona
del Presidente della Giunta Regionale, On.le Enzo Ghigo, autorizzato
con delibera della Giunta Regionale n. 222-9892 del 17 giugno 1996,
rappresentato e difeso (in virtù di delega a margine del presente
atto) dall'avv. Enrico Romanelli, e presso lo studio del medesimo
elettivamente domiciliato in Roma, via Cosseria, n. 5, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dell'on. Presidente
del Consiglio pro-tempore, domiciliato per la carica in Roma, Palazzo
Chigi, nonchè presso l'Avvocatura Generale dello Stato, via dei
Portoghesi n. 12, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale del decreto legge 25 maggio 1996, n. 285, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale, Serie generale, Parte I, n. 121, del 25
maggio 1996), recante "Misure urgenti per il rilancio economico ed
occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia privata".
Premesso in fatto
Sulle competenze normative regionali ex art. 117 della Costituzione
in materia di urbanistica e di lavori pubblici di interesse
regionale, e sulle correlate funzioni amministrative regionali di cui
all'art. 118 della Costituzione è venuto ad illegittimamente
incidere, senza prendere in alcuna considerazione la posizione delle
Regioni, il decreto legge 25 maggio 1996, n. 285 (emanato in assenza
dei necessari presupposti di cui all'art. 77 Cost.), meglio
specificato in epigrafe.
Il decreto oggetto del presente ricorso (che ha reiterato
integralmente il d.-l. 25 marzo 1996, n. 154) si compone di dodici
articoli, di contenuto non omogeneo che, nel loro complesso,
ripropongono il contenuto dei precedenti decreti, decaduti per
mancata conversione, sia pure con alcuni adattamenti che, tuttavia,
non ne fanno venir meno i gravi aspetti di illegittimità
costituzionale.
In particolare, con l'art. 3, viene prevista la possibilità, per
il ministro, di sostituire al sindaco un commissario ad acta per
omissioni nell'adozione di provevdimenti sanzionatori; l'art. 5
prevede l'introduzione di un'ipotesi di silenzio-assenso
nell'adozione, da parte della Regione, degli strumenti urbanisti
predisposti dai comuni e l'art. 8 incide sulla disciplina del
controllo dell'attività urbanistico-edilizia.
I n d i r i t t o
1. - Il d-l. 25 maggio 1996, n. 285, costituisce l'ultimo di una
ormai lunga serie di decreti-legge, non arrivati alla conversione,
principiata con un d.-l. 23 settembre 1994, n. 551, a suo tempo
impugnato dalla ricorrente Regione, con ricorso che denunziava
l'illegittima compressione delle competenze normative ed
amministrative regionali e la violazione dei principi dettati dagli
artt. 3, 9 e 97 della Costituzione della Repubblica.
Le censure a suo tempo spiegate dalla Regione Piemonte devono
intendersi comunque riferite alle norme riproposte nel loro contenuto
(con identità nel nucleo precettivo essenziale e spesso anche nella
sua stessa formulazione letterale) nei decreti-legge successivi,
quanto meno nei limiti in cui restino salvi gli effetti della norma
decaduta prodottisi nel periodo della sua vigenza precaria, secondo
quanto codesta Corte ha affermato con la recente decisione 21 marzo
1996, n. 84.
È da aggiungere che vari comuni piemontesi hanno fatto
applicazione del silenzio assenso previsto dai vari decreti legge
che, pur non convertiti, si sono succeduti nel tempo, per dare per
approvati piani regolatori, in assenza di un deliberato regionale.
2. - La ricorrenza degli estremi della necessità e dell'urgenza
del decreto impugnato è esclusa ictu oculi, se si considera che il
decreto oggi impugnato fa parte di quella stessa serie di
decreti-legge, di contenuto analogo, che ormai da un biennio si
stanno susseguendo l'uno all'altro, tutti sull'onda di una
dichiarata, ma indimostrata (ed anzi, in tutta evidenza, mancanza di)
urgenza, e che tutti esprimono, in buona parte la medesima
accentuata, ed illegittima, tendenza a comprimere le autonomie
regionali.
3. - Uno invero dei profili più gravi di violazione, da parte del
decreto-legge oggetto del presente ricorso, delle competenze
regionali di cui agli artt. 117 e 118 della Costituzione risiede
nella previsione (nell'art. 5, terzo comma) di un silenzio-assenso
per l'approvazione, da parte della Regione, degli strumenti
urbanistici e delle relative varianti, a seguito del decorso di
centottanta giorni dalla trasmissione da parte dell'ente che lo ha
adottato alla Regione.
È appena il caso di rilevare che la previsione del silenzio
assenso, a prescindere dai suoi aspetti di eccezionalità nell'ambito
del nostro ordinamento amministrativo, per pacifica giurispridenza di
codesta Ecc.ma Corte costituzionale, "può ritenersi ammissibile in
riferimento ad attività amministrative nelle quali sia pressochè
assente il tasso di discrezionalità, mentre la trasposizione di tale
modello nei procedimenti ad alta discrezionalità, primi fra tutti
quelli della pianificazione territoriale, finisce per incidere
sull'essenza stessa della competenza regionale" (così C. cost., 12
febbraio 1996, n. 26; in termini analoghi, cfr. C. cost., n. 393 del
1992 e n. 408 del 1995).
Nel caso di specie, si verte appunto in tema di strumenti di
pianificazione territoriale che, in quanto comportano scelte di
carattere discrezionale, costituiscono appunto un ambito
assolutamente incompatibile con l'adozione legislativa dello
strumento del silenzio-assenso.
Quand'anche potesse eventualmente considerarsi giustificata la
valutazione delle esigenze di speditezza del procedimento
amministrativo, non può non tenersi conto del primario interesse
pubblico alla tutela degli interessi urbanistici ed arnbientali. Deve
in particolare rilevarsi che la previsione di un automatismo, quale
quello disegnato dalla norma in esame, non ricerca una soluzione di
equilibrio tra rafforzamento di tali esigenze di speditezza, ed una
persistente, necessaria tutela dei valori urbanistici; ma accetta la
soluzione estrema del silenzio-assenso, che espone a rilevanti
pericoli ed accetta il principio di un gravissimo sacrificio dei
valori urbanistici ed anche paesaggistici, questi ultimi anch'essi
oggetto di esplicita tutela nella Carta costituzionale, collocata
anzi, con l'art. 9, secondo comma, nell'ambito dei "Principi
fondamentali".
4. Inoltre, le competenze regionali di cui agli artt. 117 e 118
della Costituzione appaiono violate dal decreto impugnato con la
previsione (contenuta nel primo comma dell'art. 3) della Sostituzione
al Sindaco di un commissario ad acta per omissioni di cui non vengono
peraltro chiariti i confini in maniera chiara ed univoca.
L'indeterminatezza dei presupposti di applicazione della previsione
si accompagna all'attribuzione in via esclusiva al Ministro
competente ("anche d'ufficio") del relativo potere sostitutivo, senza
alcuna previsione di una partecipazione della Regione all'esercizio
di una così incisiva forma di controllo.
Si tratta di una deroga (priva di giustificazione) al principio
generale e costituzionalmente garantito dell'autonomia degli enti
locali. Per di più, l'attribuzione del potere di controllo
sostitutivo al Ministro dei lavori pubblici si manifesta come una
violazione dell'art. 130 Cost., che postula l'attribuzione di tali
poteri ad un organo regionale.
Nè l'attribuzione di tale potere ad un organo dello Stato centrale
trova una giustificazione nella decisione 12 maggio 1977, n. 75, di
codesta ecc.ma Corte, che rigettò il conflitto di attribuzione
proposto da altra Regione a statuto ordinario avverso la nomina
prefettizia di un commissario ad acta presso un comune per eseguire
una decisione del Consiglio di Stato, sul presupposto che il
pregiudizio subito dalla Regione era da ricollegarsi alla pronunzia
dell'organo giurisdizionale, e non alla decisione del Prefetto. Da
tale decisione si ricava semmai la conferma implicita che (al di là
delle ipotesi in cui esso sia mera attuazione di pronunzie
giurisdizionali) il controllo sostitutivo, come in genere tutti i
controlli amministrativi sui comuni, rientra nelle competenze
regionali, ai sensi dell'art. 130 Cost.
5. - Il decreto legge impugnato, all'art. 7, viene ad incidere
illegittimamente anche sulle competenze normative ed amministrative
regionali in materia di lavori pubblici di interesse regionale.
Infatti, all'art. 7 detta disposizioni per la definizione del
contenzioso in materia di opere pubbliche. In particolare, con
l'ottavo comma di tale articolo prevede che "le pubbliche
amministrazioni di cui all'art. 1, secondo comma, del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 ... possono chiedere al Ministro
dei lavori pubblici l'applicazione delle disposizioni di cui al
presente "articolo" (relative alla ripresa dell'esecuzione di opere
"che per qualsiasi ragione risultino sospese")".
I relativi provvedimenti ministeriali sono condizionati dal secondo
comma dello stesso art. 7 alla verifica del perdurare dell'interesse
pubblico alla realizzazione dell'opera, degli spetti di tutela
ambientale e di sicurezza, dei riflessi derivanti all'amministrazione
dai provvedimenti giurisdizionali che eventualmente abbiano
determinato la sospensione dell'opera, e della congruità degli
aspetti economici dell'affidamento; peraltro, in base allo stesso
secondo comma dell'art. 7, è lo stesso Ministro dei lavori pubblici
ad essere chiamato a dettare, con proprio decreto, i criteri di
valutazione della ricorrenza dei suddetti presupposti.
Si rileva che, in base alla menzionata previsione, ove la
valutazione abbia ad oggetto opere pubbliche la cui realizzazione
rientra nelle competenze regionali, la Regione viene assoggettata ad
un controllo del Ministro, lì dove dovrebbe essere affermata la
competenza esclusiva della Regione in proposito; la disposizione
appare illegittima, quanto meno nei limiti in cui sulla valutazione
in questione non sia riconosciuta la competenza regionale, e la
Commissione chiamata ad esprimersi su di essa non sia di nomina
regionale, sia pure con una composizione che rispetti nelle loro
linee direttive i criteri seguiti dalla norma in questione.
Va ancora aggiunto che la stessa rimessione al Ministro dei lavori
pubblici della determinazione dei criteri sulla base dei quali
valutare il perdurare dell'interesse pubblico e la congruità degli
aspetti economici trascende indubbiamente dall'ambito del potere di
indirizzo e di coordinamento di cui all' art. 118 Cost., potere che,
peraltro, non compete al singolo Ministro, dovendo essere esercitato,
ai sensi della legge n. 400 del 1988, mediante deliberazioni del
Consiglio dei Ministri. Da un punto di vista contenutistico, infatti,
gli atti di indirizzo e di coordinamento non possono estrinsecarsi in
forme espressive tanto "analitiche e dettagliate" da non lasciare
alle regioni un necessario spazio di autonomia entro il quale
esercitare le proprie competenze.

Si chiede pertanto: piaccia all'Ecc.ma Corte dichiarare
costituzionalmente illegittimo, per violazione degli articoli 3, 9,
77, 97, 117, 118 e 130 della Costituzione, il decreto legge 25 maggio
1996, n. 285, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, Serie generale,
Parte I, n. 121, del 25 maggio 1996), recante "Misure urgenti per il
rilancio economico ed occupazionale dei lavori pubblici e
dell'edilizia privata", ed in particolare i suoi articoli 3, 5 e 7;
con ogni provvedimento consequenziale.
Roma, addì 19 giugno 1996
Avv. Enrico Romanelli
96C1027