1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 28-7-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 238 SENTENZA 8 - 19 luglio 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Pluralita' di questioni - Trattazione e decisione separata in ordine ad una delle questioni proposte - Riserva di decisione sulle restanti questioni. Costituzione e leggi costituzionali - Riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione - Legge di attuazione - Attivita' internazionale delle Regioni - Ricorso della Regione Sardegna - Lamentata adozione di norme di dettaglio in luogo di disciplina di principio, previsione di poteri di ingerenza nel merito da parte dello Stato - Impugnativa priva di oggetto sufficientemente specificato - Inammissibilita' della questione. - Legge 5 giugno 2003, n. 131, art. 6, commi 1, 2, 3 e 5. - Costituzione, art. 117; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto speciale per la Regione Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), artt. 3, 4, 5 e 6, e relative norme di attuazione. Costituzione e leggi costituzionali - Riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione - Legge di attuazione - Attivita' internazionale delle Regioni - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Lamentata adozione di norme di dettaglio in luogo di disciplina di principio, previsione di poteri di ingerenza nel merito da parte dello Stato - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. - Legge 5 giugno 2003, n. 131, art. 6, commi 1, 2, 3 e 5. - Costituzione, art. 117; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 8, 9, 10 e 16, e relative norme di attuazione. (004C0889) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 28-7-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 6, commi 1, 2, 3
e 5, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), promossi con ricorsi della
Provincia autonoma di Bolzano e della Regione Sardegna notificati il
2 e il 5 agosto 2003, depositati in cancelleria il 6 e il 7
successivi ed iscritti ai numeri 59 e 61 del registro ricorsi 2003.
Udito nell'udienza pubblica del 27 aprile 2004 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia
autonoma di Bolzano, Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e
l'avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 2 agosto 2003 e depositato il
6 agosto 2003 la Provincia autonoma di Bolzano, nell'impugnare
numerose disposizioni della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), ha sollevato in via
principale, fra l'altro, questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 6, commi 1, 2, 3 e 5, di tale legge, in riferimento
agli articoli 117, terzo e nono comma, della Costituzione, e agli
articoli 8, 9, 10 e 16 dello statuto speciale e relative norme di
attuazione (reg. ric. n. 59 del 2003).
A propria volta la Regione Sardegna, con ricorso di analogo
tenore, notificato il 5 agosto 2003 e depositato il 7 agosto 2003, ha
impugnato la medesima norma, in riferimento all'articolo 117, terzo e
nono comma, della Costituzione, in relazione all'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in riferimento agli
articoli 3, 4, 5 e 6 dello statuto speciale e relative norme di
attuazione (reg. ric. n. 61 del 2003).
La disposizione impugnata costituisce attuazione
dell'articolo 117, quinto e nono comma, della Costituzione, in ordine
alla «attività internazionale» delle Regioni e delle Province
autonome.
Il primo comma dell'articolo 6, in particolare, disciplina, in
relazione all'art. 117, quinto comma, della Costituzione, la
procedura di attuazione ed esecuzione, da parte delle Regioni e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano, degli accordi
internazionali ratificati, disponendo che, nelle materie di propria
competenza legislativa, esse vi provvedano direttamente, dandone
preventiva comunicazione al Ministero degli affari esteri ed alla
Presidenza del Consiglio dei ministri-Dipartimento per gli affari
regionali.
Questi ultimi, nei successivi trenta giorni, «possono formulare
criteri e osservazioni»: in caso di inadempienza, trova applicazione
il potere sostitutivo attribuito dall'art. 120 della Costituzione,
secondo le modalità di attuazione definite dall'art. 8, commi 1, 4 e
5, della stessa legge n. 131 del 2003, «in quanto compatibili».
Il secondo comma della norma impugnata ha per oggetto, in
relazione all'art. 117, nono comma, della Costituzione, le intese che
le Regioni possono concludere con enti territoriali interni ad altro
Stato, nei campi di propria competenza legislativa, in quanto
«dirette a favorire il loro sviluppo economico, sociale e culturale,
nonchè a realizzare attività di mero rilievo internazionale».
In tale materia, si prevede che Regioni e Province autonome
debbano, prima della firma dell'intesa, darne comunicazione alla
Presidenza del Consiglio dei ministri-Dipartimento per gli affari
regionali, e al Ministero degli affari esteri, che possono far
pervenire «osservazioni» proprie e dei Ministeri competenti entro
trenta giorni, decorsi i quali si può sottoscrivere l'intesa.
Nell'esercizio di tale attività la Regione e la Provincia
autonoma non possono «esprimere valutazioni relative alla politica
estera dello Stato» e «assumere impegni dai quali derivino obblighi
od oneri finanziari per lo Stato» o che «ledano gli interessi» di
comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato.
Il terzo comma dell'articolo 6 disciplina, in relazione
all'art. 117, nono comma, della Costituzione, gli accordi che le
Regioni possono concludere con Stati esteri, nelle materie di propria
competenza legislativa.
La norma impugnata delimita il campo di siffatti accordi a quelli
«esecutivi ed applicativi di accordi internazionali regolarmente
entrati in vigore», agli «accordi di natura tecnico-amministrativa» e
agli «accordi di natura programmatica finalizzati a favorire» lo
«sviluppo economico, sociale e culturale», ciò «nel rispetto della
Costituzione, dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario,
dagli obblighi internazionali e dalle linee e dagli indirizzi di
politica estera italiana, nonchè, nelle materie di cui all'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, dei principi fondamentali dettati
dalle leggi dello Stato».
Si prevede, in particolare, che la Regione e la Provincia
autonoma debbano tempestivamente informare della trattativa la
Presidenza del Consiglio dei ministri-Dipartimento per gli affari
regionali e il Ministero degli affari esteri, che a propria volta ne
rendono edotti i Ministeri competenti.
Il Ministero degli affari esteri può indicare principi e criteri
da seguire nella conduzione dei negoziati, cui collaborano, qualora
si svolgano all'estero, le rappresentanze diplomatiche e gli uffici
consolari, previa intesa con l'ente.
Prima della sottoscrizione dell'accordo esso è trasmesso dalla
Regione e dalla Provincia autonoma al Ministero degli affari esteri,
che, sentita la Presidenza del Consiglio dei ministri-Dipartimento
per gli affari regionali, ne accerta la «opportunità politica» e la
«legittimita» e conferisce «i pieni poteri di firma previsti dalle
norme del diritto internazionale generale e dalla Convenzione di
Vienna» del 23 maggio 1969, resa esecutiva con la legge 12 febbraio
1974, n. 112, a pena di nullità dell'accordo.
Infine, il comma 5 della norma impugnata, in riferimento a tutte
le attività internazionali descritte dai commi 1, 2 e 3, consente al
Ministro degli affari esteri di rappresentare alla Regione o alla
Provincia interessata «questioni di opportunità [...] derivanti
dalle scelte e dagli indirizzi di politica estera dello Stato».
In caso di dissenso, il Ministro, sentita la Presidenza del
Consiglio dei ministri-Dipartimento per gli affari regionali, può
chiedere che la questione sia portata all'esame del Consiglio dei
ministri, che, con l'intervento del Presidente della Giunta regionale
o provinciale, delibera in merito.
Le ricorrenti, dopo avere riassunto il contenuto della
disposizione censurata, osservano che essa è senz'altro applicabile
alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome, in forza
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3,
espressamente richiamato dall'art. 11 della legge impugnata: benchè,
«di massima», la riforma della Parte II del Titolo V della
Costituzione non concerna tali enti, tuttavia essa si estende loro
per le parti in cui si prevedono forme di autonomia più ampie
rispetto a quelle già attribuite, sicchè le norme di attuazione
contenute nella legge n. 131 del 2003 si renderebbero applicabili in
base al medesimo criterio.
Inoltre, la norma impugnata si applica per espressa previsione
alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome.
Le ricorrenti ravvisano un primo profilo di incostituzionalità
della norma impugnata nel fatto che essa «pretende [...] di dettare
una disciplina specifica, compiuta ed analitica, sul tema dei
rapporti internazionali delle regioni», in contrasto con
l'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, secondo il quale
nella materia concernente i rapporti internazionali delle Regioni
spetta allo Stato la determinazione dei soli principi fondamentali:
tale precetto costituzionale sarebbe infatti estensibile, in base ad
una «lettura sistematica», alla legge statale prevista dall'art. 117,
nono comma, per disciplinare i casi e le forme degli accordi
regionali con Stati e delle intese regionali con enti territoriali
interni ad altro Stato.
Ove si ritenesse, invece, che il comma nono dell'art. 117 abbia
un contenuto derogatorio rispetto a quanto previsto dal comma terzo
della medesima norma costituzionale, sarebbe necessario contenere
siffatta deroga nei limiti di una «stretta interpretazione».
Sulla base di un tale approccio, la disciplina statale di
dettaglio non potrebbe riguardare altro che i casi e le forme degli
accordi e delle intese e non potrebbe, invece, «creare strumenti di
ingerenza statale nel merito di essi».
Secondo le ricorrenti, viceversa, l'articolo 6 darebbe vita ad
una serie di istituti idonei ad incidere sul merito dell'accordo e
dell'intesa, ed in ultimo volti ad eliminare sostanzialmente il
potere decisionale della Regione, giungendo così a privare
l'art. 117, comma nono, della Costituzione di ogni «portata
innovativa».
In particolare, a tale rilievo presterebbero il fianco le
previsioni concernenti la possibilità per il Ministero degli affari
esteri di dettare principi e criteri direttivi in ordine alla
conduzione dei negoziati (comma 3); il coinvolgimento dello Stato nei
negoziati che si svolgono all'estero, tramite le rappresentanze
diplomatiche e gli uffici consolari (comma 3); la necessità che il
Ministero degli affari esteri accerti preventivamente l'opportunità
politica e la legittimità dell'accordo (comma 3); la facoltà
attribuita al Consiglio dei ministri di decidere in via esclusiva
sulla «opportunità politica» dell'attività internazionale delle
Regioni, in qualsiasi momento, «e, dunque, anche successivamente alla
[...] stipula» di un accordo (comma 5).
Tali previsioni non troverebbero giustificazione in casi, come
quelli disciplinati dall'articolo 6 in punto di accordi regionali, in
cui «non vengono in rilievo scelte fondamentali di politica estera»
(che, del resto, sono riservate allo Stato, ex art. 117, secondo
comma, lettera a, della Costituzione).
Analoghe censure possono essere mosse, concludono le ricorrenti,
nei confronti del comma 3 dell'articolo 6, nella parte in cui
subordina la stipula dell'accordo ad un previo conferimento del
potere di sottoscrizione da parte del Ministro degli affari esteri, a
pena di nullità.
Il rinvio alle norme del diritto internazionale in tema di
attribuzione del potere di firma sarebbe infatti incongruo, poichè
gli articoli 1, 3 e 7 della Convenzione di Vienna in tema di poteri
del sottoscrittore atterrebbero ai soli trattati tra Stati, mentre,
nel caso di specie, non solo non ricorrerebbe tale requisito, ma gli
accordi delle Regioni non sarebbero idonei a vincolare lo Stato, «non
rientrando tali accordi tra quelli in grado di costituire un limite
alla legislazione interna ex articolo 117, primo comma, della
Costituzione, che possono essere soltanto i trattati ratificati ex
articolo 80 della Costituzione, in quanto solo questi ultimi possono
comportare "modificazioni di leggi" e, dunque, a fortiori vincoli al
legislatore futuro».
La norma impugnata sarebbe perciò, in tale parte, «del tutto
priva di significato» e varrebbe a realizzare soltanto «un ulteriore
meccanismo di ingerenza dello Stato nel merito degli accordi
stipulati dagli enti territoriali».
2. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo il rigetto dei ricorsi, con atti di analogo tenore.
Lo Stato ritiene che la disposizione impugnata costituisca
puntuale attuazione dell'art. 117, quinto e nono comma, della
Costituzione, con riferimento alla disciplina di «procedure, casi e
forme» dell'attività internazionale di Regioni e Province autonome.
In tale ambito rientrerebbero la possibilità di dettare principi
e criteri direttivi da osservarsi nel corso dei negoziati, la
collaborazione a questi ultimi delle rappresentanze diplomatiche,
l'accertamento della opportunità politica dell'accordo da parte del
Ministero degli affari esteri, ed inoltre la «clausola di chiusura
sul dissenso», che concernerebbe i soli accordi con Stati esteri (e
non le intese con enti territoriali interni), «in cui quindi vengono
in considerazione scelte politiche rilevanti», attinenti alla materia
della «politica estera» affidata alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato dall'art. 117, comma secondo, lettera b, della
Costituzione.
Quanto al conferimento del potere di firma dell'accordo, esso
costituirebbe una «forma» prevista dall'articolo 3 della Convenzione
di Vienna e necessaria per rendere tale atto vincolante per lo Stato
«agli effetti del comma primo dell'articolo 117 della Costituzione» e
dell'articolo 1 della legge n. 131 del 2003, fermo restando, infatti,
che la responsabilità in ordine all'accordo ricade, «sul piano
internazionale», sullo Stato stesso.
La norma impugnata, per tali ragioni, prevederebbe «adempimenti»
ispirati a «correttezza e ragionevolezza».

Considerato in diritto

1. - I ricorsi, proposti rispettivamente dalla Provincia autonoma
di Bolzano (reg. ric. n. 59 del 2003) e dalla Regione Sardegna (reg.
ric. n. 61 del 2003), sollevano, fra le altre, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, commi 1, 2, 3 e 5, della
legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3).
Tale articolo (rubricato «Attuazione dell'art. 117, quinto e nono
comma, della Costituzione sull'attività internazionale delle
Regioni») statuisce nel comma 1 che «le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di propria competenza
legislativa, provvedono direttamente all'attuazione e all'esecuzione
degli accordi internazionali ratificati, dandone preventiva
comunicazione al Ministero degli affari esteri e alla Presidenza del
Consiglio dei ministri-Dipartimento per gli affari regionali, i
quali, nei successivi trenta giorni dal relativo ricevimento, possono
formulare criteri e osservazioni. In caso di inadempienza, ferma
restando la responsabilità delle Regioni verso lo Stato, si
applicano le disposizioni di cui all'art. 8, commi 1, 4 e 5» [vale a
dire le disposizioni in tema di esercizio da parte del Governo del
potere sostitutivo di cui all'art. 120 della Costituzione], «in
quanto compatibili».
Il successivo comma 2 disciplina le intese delle Regioni e delle
Province autonome con enti territoriali sub-statali di altri paesi.
Esso prevede che «le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, nelle materie di propria competenza legislativa, possono
concludere, con enti territoriali interni ad altro Stato, intese
dirette a favorire il loro sviluppo economico, sociale e culturale,
nonchè a realizzare attività di mero rilievo internazionale,
dandone comunicazione prima della firma» al Dipartimento per gli
affari regionali e al Ministero degli affari esteri, «ai fini delle
eventuali osservazioni di questi ultimi e dei Ministeri competenti,
da far pervenire a cura del Dipartimento medesimo entro i successivi
trenta giorni, decorsi i quali le Regioni e le Province autonome
possono sottoscrivere l'intesa». E aggiunge che «con gli atti
relativi alle attività sopra indicate, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano non possono esprimere valutazioni
relative alla politica estera dello Stato, nè possono assumere
impegni dai quali derivino obblighi od oneri finanziari per lo Stato
o che ledano gli interessi» di comuni, Province, Città metropolitane
o di altre Regioni.
Il comma 3 disciplina gli accordi delle Regioni (cui sempre sono
accomunate le Province autonome di Trento e di Bolzano) con altri
Stati, conclusi «nelle materie di propria competenza legislativa». Si
può trattare di «accordi esecutivi ed applicativi di accordi
internazionali regolarmente entrati in vigore»; di «accordi di natura
tecnico-amministrativa»; di «accordi di natura programmatica
finalizzati a favorire il loro sviluppo economico, sociale e
culturale», che possono essere conclusi «nel rispetto della
Costituzione, dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario,
dagli obblighi internazionali e dalle linee e dagli indirizzi di
politica estera italiana», nonchè, nelle materie di competenza
legislativa concorrente, nel rispetto «dei principi fondamentali
dettati dalle leggi dello Stato» (primo periodo). In tema di
procedura il comma 3 stabilisce che la Regione dà tempestiva
comunicazione delle trattative al Ministero degli affari esteri e al
Dipartimento per gli affari regionali, che ne informano a loro volta
gli altri Ministeri competenti (secondo periodo). Il Ministero degli
affari esteri «può indicare principi e criteri da seguire nella
conduzione dei negoziati; qualora questi ultimi si svolgano
all'estero, le competenti rappresentanze diplomatiche e i competenti
uffici consolari italiani, previa intesa con la Regione o con la
Provincia autonoma, collaborano alla conduzione delle trattative»
(terzo periodo). Infine si prevede che la Regione, prima di
sottoscrivere l'accordo, comunica il relativo progetto al Ministero
degli affari esteri, il quale, sentito il Dipartimento per gli affari
regionali, ed «accertata l'opportunità politica e la legittimità
dell'accordo, ai sensi del presente comma, conferisce i pieni poteri
di firma previsti dalle norme del diritto internazionale generale e
dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 23 maggio
1969, ratificata ai sensi della legge 12 febbraio 1974, n. 112»
(quarto periodo). È stabilito infine che «gli accordi sottoscritti
in assenza del conferimento di pieni poteri sono nulli» (quinto
periodo).
A sua volta il comma 5 dello stesso articolo 6 prevede che il
Ministro degli affari esteri «può, in qualsiasi momento,
rappresentare alla Regione o alla Provincia autonoma interessata
questioni di opportunità inerenti alle attività di cui ai commi da
1 a 3 e derivanti dalle scelte e dagli indirizzi di politica estera
dello Stato» e, in caso di dissenso, sentito il Dipartimento per gli
affari regionali, «chiedere che la questione sia portata in Consiglio
dei ministri che, con l'intervento del Presidente della Giunta
regionale o provinciale interessato, delibera sulla questione».
Le ricorrenti, con argomentazioni identiche, sostengono, in primo
luogo, che dette disposizioni sono lesive della competenza delle
Regioni e delle Province autonome in quanto detterebbero una
disciplina «specifica, compiuta ed analitica», invece di limitarsi a
dettare norme di principio, come avrebbero dovuto fare, attenendo
esse alla materia, di competenza concorrente, dei «rapporti
internazionali delle Regioni», limite questo che riguarderebbe anche
le leggi statali chiamate, ai sensi del nono comma dell'art. 117
della Costituzione, a disciplinare i «casi» e le «forme» degli
accordi delle Regioni con altri Stati e delle loro intese con enti
territoriali interni ad essi.
In secondo luogo le ricorrenti sostengono che, anche a voler
accedere alla diversa interpretazione secondo cui tali ultime leggi
statali costituiscano esercizio di una competenza integralmente
riservata allo Stato, la disciplina statale non potrebbe riguardare
altro che i «casi» e le «forme» degli accordi e delle intese, mentre
l'impugnato art. 6 andrebbe oltre, non limitandosi ad individuare i
tipi di accordi che le Regioni possono concludere con altri Stati e a
fissare regole procedurali, ma prevedendo poteri di ingerenza nel
merito da parte dello Stato suscettibili di eliminare sostanzialmente
il potere di decisione regionale. In particolare, realizzerebbero
tale ingerenza la previsione del potere ministeriale di dettare
principi e criteri direttivi da seguire nella conduzione dei
negoziati; l'imposizione della collaborazione con le rappresentanze
diplomatiche e gli uffici consolari quando le trattative si svolgano
all'estero; la previsione di un accertamento preventivo
dell'opportunità politica e della legittimità dell'accordo (comma
3); la previsione del potere ministeriale di rappresentare «in
qualsiasi momento» alla Regione o alla Provincia autonoma interessata
questioni di opportunità e di devolvere in caso di dissenso la
decisione al Consiglio dei ministri (comma 5); nonchè la previsione
del necessario conferimento di pieni poteri da parte del Ministro
degli esteri, a pena di nullità dell'accordo (comma 3), poichè si
tratterebbe di un istituto riguardante i soli trattati fra Stati,
mentre gli accordi delle Regioni non sarebbero tali, non
vincolerebbero lo Stato ma solo la Regione stipulante, e non
costituirebbero limite alla legislazione interna ai sensi
dell'art. 117, primo comma, della Costituzione.
2. - La presente pronunzia riguarda il solo art. 6 della legge
n. 131 del 2003, impugnato dalle ricorrenti insieme ad altre
disposizioni della stessa legge, il cui esame resta riservato a
separate decisioni.
3. - I due giudizi, avendo lo stesso oggetto, devono essere
riuniti, limitatamente a ciò che concerne l'oggetto della presente
decisione, per essere decisi con unica pronunzia.
4. - La questione sollevata dalla Regione Sardegna è
inammissibile.
Infatti la delibera della Giunta regionale di impugnazione della
legge n. 131 del 2003 riguarda genericamente, nel dispositivo, le
«parti» di essa «che comprimono illegittimamente l'autonomia concessa
alla Regione dallo Statuto, dalle relative norme di attuazione,
nonchè dall'art. 10 della legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3»; e le
premesse della delibera, atte ad integrarne e precisarne la portata,
dopo avere genericamente affermato che la legge «contiene norme
lesive dell'autonomia attribuita alla Regione», affermano che «tra le
altre norme, vengono in particolare considerazione» l'articolo 1,
comma 4; l'art. 5, comma 1; l'art. 8, comma 1, riguardo ai quali si
specificano le relative censure, mentre non si fa alcuna menzione
dell'art. 6.
Manca pertanto una valida delibera di impugnazione che riguardi
l'art. 6 della legge, non potendosi, per altro verso, dare ingresso
ad una impugnativa, priva di oggetto sufficientemente specificato,
che investa l'intera legge o disposizioni di essa non indicate
espressamente (cfr. sentenza n. 43 del 2004), quando tale legge rechi
disposizioni plurime e non omogenee.
5. - La questione sollevata dalla Provincia autonoma di Bolzano
è infondata nei termini di seguito precisati.
Questa Corte, già prima della riforma del Titolo V della Parte
II della Costituzione recata dalla legge costituzionale n. 3 del
2001, si era pronunciata in ordine alla ammissibilità e ai limiti di
un'attività regionale avente rilievo internazionale. In particolare,
nella sentenza n. 179 del 1987, essa aveva ribadito l'esclusiva
competenza statale in ordine ai rapporti internazionali, ammettendo
però deroghe introdotte dal legislatore ordinario, quali quella
derivante dalla previsione delle «attività promozionali» all'estero
delle Regioni legate da nesso strumentale con le materie di
competenza regionale, e precedute da intesa con lo Stato, e quelle
connesse alla previsione di accordi di cooperazione transfrontaliera;
aveva altresì ammesso la legittimità delle cosiddette «attività di
mero rilievo internazionale delle Regioni», attraverso le quali esse
non sottoscrivono veri e propri accordi, ma si limitano a prevedere
scambi di informazioni, approfondimento di conoscenze in materie di
comune interesse, o l'enunciazione di analoghi intenti di
armonizzazione unilaterale delle condotte rispettive di Regioni e di
enti afferenti ad altri Stati, senza incidere sulla politica estera
dello Stato; aveva affermato la necessità, in ogni caso, del previo
assenso del Governo in modo che lo Stato potesse controllare la
conformità delle attività regionali agli indirizzi di politica
internazionale.
Sulla base di questi principi, dichiarati applicabili anche alle
Regioni a statuto speciale, là dove i rispettivi statuti nulla
dispongano (cfr. sentenze n. 179 del 1987, n. 564 e n. 924 del 1988,
n. 343 del 1996, n. 428 del 1997), la Corte ha ripetutamente statuito
in ordine alla legittimità, ai limiti e alle modalità delle
attività di rilievo internazionale delle Regioni, anche in relazione
al principio di leale cooperazione, in particolare affermando la
sindacabilità degli atti statali di diniego dell'assenso ad
attività regionali (cfr. sentenze n. 737 del 1988, n. 472 del 1992,
n. 204 del 1993).
6. - Il nuovo articolo 117 della Costituzione detta una espressa
disciplina delle attività internazionali delle Regioni. Da un lato
esso riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la
materia della «politica estera e rapporti internazionali dello Stato»
(secondo comma, lettera a), e attribuisce alla competenza concorrente
quella dei «rapporti internazionali [...] delle Regioni» (terzo
comma); dall'altro lato, esplicitamente prevede che «nelle materie di
sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese
con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme
disciplinati da leggi dello Stato» (nono comma). Inoltre prevede che
le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle
materie di loro competenza, «provvedono all'attuazione e
all'esecuzione degli accordi internazionali [...], nel rispetto delle
norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le
modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di
inadempienza» (quinto comma).
È da notare che quest'ultima disposizione si applica anche alle
Regioni speciali (come è fatto chiaro dal riferimento testuale alle
Province autonome): più in generale, nel silenzio degli statuti, e
tenendo conto che l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001
impone di riconoscere alle Regioni speciali ogni forma di maggiore
autonomia che il nuovo Titolo V attribuisca alle Regioni ordinarie,
deve ritenersi che valgano anche nei confronti delle autonomie
speciali i principi e le regole, che esplicitamente consentono
attività internazionali delle Regioni, risultanti dal nuovo
art. 117, confermandosi, per questo aspetto, la soluzione già
seguita nella ricordata giurisprudenza anteriore alla riforma.
Quanto al merito del problema, le nuove disposizioni
costituzionali non si discostano dalle linee fondamentali già
enunciate in passato da questa Corte: riserva allo Stato della
competenza sulla politica estera; ammissione di un'attività
internazionale delle Regioni; subordinazione di questa alla
possibilità effettiva di un controllo statale sulle iniziative
regionali, al fine di evitare contrasti con le linee della politica
estera nazionale.
La novità che discende dal mutato quadro normativo è
essenzialmente il riconoscimento a livello costituzionale di un
«potere estero» delle Regioni, cioè della potestà, nell'ambito
delle proprie competenze, di stipulare, oltre ad intese con enti
omologhi di altri Stati, anche veri e propri accordi con altri Stati,
sia pure nei casi e nelle forme determinati da leggi statali
(art. 117, nono comma). Tale potere estero deve peraltro essere
coordinato con l'esclusiva competenza statale in tema di politica
estera, donde la competenza statale a determinare i «casi» e a
disciplinare «le forme» di questa attività regionale, così da
salvaguardare gli interessi unitari che trovano espressione nella
politica estera nazionale. Le Regioni, nell'esercizio della potestà
loro riconosciuta, non operano dunque come «delegate» dello Stato,
bensì come soggetti autonomi che interloquiscono direttamente con
gli Stati esteri, ma sempre nel quadro di garanzia e di coordinamento
apprestato dai poteri dello Stato.
7. - Alla luce dei principi ora enunciati, le disposizioni
impugnate della legge n. 131 del 2003 si rivelano immuni dalle
censure mosse dalla ricorrente.
Non può essere condivisa, in primo luogo, la tesi secondo cui
esse conterrebbero una normativa di dettaglio, mentre lo Stato
dovrebbe limitarsi, in questa materia, a stabilire principi
fondamentali, nell'esercizio della competenza concorrente in tema di
rapporti internazionali delle Regioni.
In realtà il nuovo art. 117 demanda allo Stato il compito di
stabilire le «norme di procedura» che le Regioni debbono rispettare
nel provvedere all'attuazione e all'esecuzione degli accordi
internazionali, e di disciplinare le modalità di esercizio del
potere sostitutivo in caso di inadempienza (quinto comma); nonchè il
compito di disciplinare i «casi» e le «forme» della conclusione di
accordi delle Regioni con altri Stati e di intese con enti
territoriali di altri Stati (nono comma). Le disposizioni
dell'art. 6, commi 1, 2 e 3, della legge n. 131 del 2003 sono dettate
in attuazione di questi compiti.
Il comma 1, invero, dando corpo alla disciplina testualmente
prevista dall'art. 117, quinto comma, stabilisce la procedura di
informazione preventiva da parte delle Regioni e di formulazione da
parte del Governo nazionale di criteri e osservazioni, ai fini
dell'attività regionale di attuazione ed esecuzione degli accordi
internazionali in vigore, e prevede, con rinvio all'art. 8, le
modalità di esercizio del potere sostitutivo.
Il comma 2 disciplina, ai sensi dell'art. 117, nono comma, della
Costituzione, i casi in cui le Regioni possono concludere intese con
enti territoriali interni di altri Stati, e le procedure (le forme)
intese a consentire la necessaria preventiva verifica statale. Anche
i vincoli di contenuto enunciati nel periodo finale del comma -
divieto per le Regioni di esprimere valutazioni relative alla
politica estera dello Stato e di assumere impegni da cui derivino
obblighi od oneri finanziari per lo Stato o che ledano gli interessi
di altri enti territoriali - costituiscono in definitiva una
specificazione in negativo dei limiti in cui è consentito alle
Regioni concludere intese con omologhi enti stranieri.
A sua volta il comma 3 disciplina «casi» e «forme» della
conclusione di accordi fra le Regioni e altri Stati, secondo la
previsione dell'art. 117, nono comma.
Infine il comma 5 non fa che riprendere con una sorta di clausola
generale il contenuto fondamentale del principio per cui lo Stato
deve poter intervenire a salvaguardia degli interessi della politica
estera, prevedendo anzi la garanzia, in caso di dissenso,
dell'intervento del massimo organo del Governo, il Consiglio dei
ministri, con la partecipazione del Presidente della Giunta regionale
o provinciale interessato.
Si tratta dunque di disposizioni che, in ogni caso, non eccedono
l'ambito dei compiti attribuiti allo Stato in questa materia
dall'art. 117 della Costituzione.
8. - Nemmeno è fondata la tesi subordinata della ricorrente,
secondo cui le disposizioni impugnate introdurrebbero regole e
istituti suscettibili di dar luogo ad indebite ingerenze di merito
dello Stato nelle decisioni delle Regioni in questa materia, così
ledendone l'autonomia.
Le norme in questione devono essere intese in relazione ai
principi sopra ricordati, emergenti dall'art. 117 della Costituzione,
e in conformità ad essi. Ciò vale, anzitutto, per le procedure
disciplinate dall'art. 6, commi 1 e 2. I «criteri» e le
«osservazioni» che l'organo governativo è abilitato a formulare
rispetto alle iniziative e alle attività regionali ai fini
dell'esecuzione degli accordi internazionali e alla stipulazione di
intese con enti territoriali interni ad altri Stati sono sempre e
soltanto relativi alle esigenze di salvaguardia delle linee della
politica estera nazionale e di corretta esecuzione degli obblighi di
cui lo Stato è responsabile nell'ordinamento internazionale; nè
potrebbero travalicare in strumenti di ingerenza immotivata nelle
autonome scelte delle Regioni (cfr. sentenze n. 179 del 1987 e n. 737
del 1988).
Analoghe considerazioni valgono anche quanto alla disciplina
contenuta nel comma 3 dell'impugnato art. 6, in tema di accordi delle
Regioni con altri Stati. La stessa ricorrente non contesta nè le
limitazioni che la disposizione apporta alle tipologie di accordi
stipulabili e dunque ai «casi» in cui tali accordi possono essere
conclusi, nè le regole relative all'obbligo di tempestiva
comunicazione al Governo delle trattative, e alla pubblicità degli
accordi stipulati (prevista, quest'ultima, dal comma 4 dell'art. 6,
non impugnato). Sostiene invece che rappresentino strumenti di
indebita ingerenza statale, anzitutto, la possibilità per il
Ministero degli affari esteri di «indicare principi e criteri da
seguire nella conduzione dei negoziati», l'imposizione della
collaborazione delle rappresentanze diplomatiche e degli uffici
consolari per i negoziati all'estero, e la necessità di un
accertamento preventivo da parte del Ministero degli affari esteri
della «opportunità politica» e della «legittimita» dell'accordo.
Ma, in primo luogo, i «principi e criteri» da seguire nella
conduzione dei negoziati, di cui è parola nel terzo periodo del
comma 3, al pari dei «criteri e osservazioni» cui si riferisce il
comma 1, non vanno intesi come direttive vincolanti in positivo
quanto al contenuto degli accordi, bensì solo come espressione delle
esigenze di salvaguardia degli indirizzi della politica estera, e
dunque come specificazione del vincolo generale nascente a carico
della Regione dalla riserva allo Stato della competenza a formulare e
sviluppare tali indirizzi, e dal conseguente divieto di pregiudicarli
con attività e atti di essi lesivi.
Quanto alla collaborazione degli uffici diplomatici e consolari,
si tratta in realtà di una possibilità di supporto tecnico, il cui
utilizzo resta subordinato, come precisa la norma, alla previa intesa
con la Regione o con la Provincia autonoma, e dunque non comporta
alcuna lesione all'autonomia di questa.
Quanto infine all'accertamento preventivo di legittimità e di
opportunità dell'accordo, mentre il riferimento alla legittimità
attiene principalmente alla verifica del rispetto dei limiti posti al
«potere estero» delle Regioni, nonchè delle procedure e degli
obblighi di informazione, il riferimento alla opportunità va letto
alla luce di quanto previsto in via generale dal comma 5, ove si
precisa che le «questioni di opportunita» che il Governo può
sollevare sono quelle «derivanti dalle scelte e dagli indirizzi di
politica estera dello Stato».
Tale potere di accertamento del Governo non legittima dunque
alcuna ingerenza nelle scelte di opportunità e di merito attinenti
all'esplicazione dell'autonomia della Regione. Il Governo può
legittimamente opporsi alla conclusione di un accordo da parte di una
Regione, contenuto nei limiti stabiliti dall'art. 117, nono comma,
della Costituzione, solo quando ritenga che esso pregiudichi gli
indirizzi e gli interessi attinenti alla politica estera dello Stato;
sul piano procedurale le Regioni godono della garanzia derivante
dalla competenza del massimo organo del Governo, il Consiglio dei
ministri, a decidere in via definitiva, mentre l'eventuale uso
arbitrario di tale potere resta pur sempre suscettibile di sindacato
nella sede dell'eventuale conflitto di attribuzioni.
9. - Analoghe considerazioni valgono a consentire ed imporre una
lettura costituzionalmente conforme della previsione secondo cui la
stipulazione degli accordi deve essere preceduta, a pena di nullità
degli accordi medesimi, dal conferimento da parte del Ministero degli
affari esteri dei «pieni poteri di firma». Si tratta di un istituto
derivante dal diritto internazionale, in particolare disciplinato
dall'art. 7 della Convenzione sul diritto dei trattati adottata a
Vienna il 23 maggio 1969, resa esecutiva in Italia con la legge
12 febbraio 1974, n. 112 (Ratifica ed esecuzione della convenzione
sul diritto dei trattati, adottata a Vienna il 23 maggio 1969), ai
cui sensi «un individuo viene considerato il rappresentante di uno
Stato per l'adozione o l'autenticazione del testo di un trattato o
per esprimere il consenso dello Stato ad essere vincolato da un
trattato» vuoi «quando presenti i pieni poteri del caso», vuoi
«quando risulti dalla pratica degli Stati interessati o da altre
circostanze che detti Stati avevano l'intenzione di considerare tale
individuo come rappresentante dello Stato a tali fini»; sono poi
considerati rappresentanti dello Stato a cui appartengono, in virtù
delle loro funzioni, e senza dover presentare i pieni poteri, i
titolari di cariche nominate nel comma 2 del medesimo art. 7 della
Convenzione (Capi di Stato e di Governo, ministri degli esteri,
rappresentanti accreditati ad una conferenza internazionale, ecc.).
L'istituto ha il fine di dare certezza riguardo al fatto che il
consenso prestato o la firma apposta al trattato siano realmente
idonei a impegnare lo Stato nell'ordinamento internazionale,
provenendo da chi ha i poteri rappresentativi a ciò necessari.
La ricorrente sostiene che gli accordi stipulati dalle Regioni
con altri Stati non sono «trattati» fra Stati, e come tali non
vincolano lo Stato ma solo l'ente stipulante. Tale tesi non può
essere condivisa. L'autonomia di diritto interno (costituzionale) in
base alla quale le Regioni possono concludere gli accordi si esercita
pur sempre nel quadro di un ordinamento in cui lo Stato centrale,
titolare esclusivo della politica estera, è responsabile sul piano
del diritto internazionale degli accordi e delle relative
conseguenze, e quindi ha il potere-dovere di controllare la
conformità di detti accordi agli indirizzi della politica estera
nazionale. Ciò comporta l'esigenza di adottare formalità intese a
dare certezza, sul piano internazionale, circa la legittimazione di
chi esprime la volontà di stipulare l'accordo e circa l'esistenza,
secondo il diritto interno, del «potere estero» di cui l'accordo è
espressione.
Poichè però, come si è detto, secondo il diritto interno la
Regione opera in base a poteri propri, e non come «delegata» dello
Stato, una volta che sia attuato il procedimento di verifica
preventiva circa il rispetto dei limiti e delle procedure prescritte
il Ministero degli affari esteri è tenuto a conferire i pieni poteri
all'organo regionale competente per la stipulazione, e non potrebbe
discrezionalmente negarli. Si tratta dunque, in sostanza, di un
adempimento formale vincolato in relazione all'esito della predetta
verifica.
10. - È pure infondata, infine, la censura che la ricorrente
muove in relazione alla possibilità, riconosciuta al Governo dal
comma 5 dell'impugnato art. 6, di rappresentare in qualunque momento
(dunque, arguisce la ricorrente, anche dopo la stipulazione
dell'accordo) «questioni di opportunita» e, in caso di dissenso, di
provocare una delibera del Consiglio dei ministri.
Tale clausola non fa che ribadire in termini generali ciò che
già risulta dai principi e dalle procedure di cui ai commi 1, 2 e 3
in ordine alla stipulazione di intese e accordi e all'esecuzione e
attuazione di obblighi internazionali. Le «questioni di opportunita»
attengono, come è espressamente previsto, alle esigenze di rispetto
degli indirizzi della politica estera; ed esse potranno essere
sollevate, volta a volta, in relazione ad accordi o intese ancora da
sottoscrivere, ai sensi dei commi 2 e 3, ovvero successivamente in
relazione a problemi di attuazione, ai sensi del comma 1. È escluso
comunque che tale possibilità consenta al Governo di esercitare un
indebito controllo di merito sulle autonome scelte regionali.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
riservata a separate pronunzie la decisione delle restanti
questioni di legittimità costituzionale della legge 5 giugno 2003,
n. 131, sollevate con i ricorsi in epigrafe,
a) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, commi 1, 2, 3 e 5, della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3)
sollevata, in riferimento all'art. 117 della Costituzione, in
relazione all'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3, ed in riferimento agli articoli 3, 4, 5 e 6 dello statuto
speciale per la Sardegna di cui alla legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3, e alle relative norme di attuazione, dalla Regione
Sardegna con il ricorso in epigrafe (r. ric. n. 61 del 2003);
b) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 6, commi 1, 2,
3 e 5, della predetta legge n. 131 del 2003 sollevata, in riferimento
all'art. 117 della Costituzione, all'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, agli articoli 8, 9, 10 e 16
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige di cui al d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670, e alle relative norme di attuazione, dalla
Provincia autonoma di Bolzano con il ricorso in epigrafe (r. ric.
n. 59 del 2003).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Onida
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 luglio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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