1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 16-5-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 4 maggio 2012
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 4 maggio 2012 (della Regione Campania). Ambiente - Smaltimento dei rifiuti - Termovalorizzatore di Acerra - Trasferimento con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri della proprieta' dell'impianto alla Regione Campania, al prezzo complessivo di euro 355.550.510, 84, a valere sulle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione 2007/2013 - Conflitto di attribuzione tra enti proposto dalla Regione Campania - Denunciata violazione delle competenze in materia di gestione dello smaltimento dei rifiuti - Lesione dell'autonomia negoziale e contrattuale della Regione (coartata all'acquisto e ad esercitare un'attivita' di tipo economico imprenditoriale) - Violazione dell'autonomia finanziaria regionale (per il mutamento unilaterale da parte del Governo della destinazione di risorse gia' impegnate ad altri scopi dalla Regione) - Violazione del principio di leale collaborazione (per la mancata paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto oggetto del conflitto) - Erronea interpretazione, violazione e falsa applicazione delle disposizioni legislative presupposte - Richiesta di dichiarare la non spettanza allo Stato del potere esercitato e di annullare l'atto impugnato - Istanza di sospensione cautelare immediata dei relativi effetti. - Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 febbraio 2012. - Costituzione, artt. 3, 5, 41 (primo comma), 97, 114, 117, 118, 119 e 120; [legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 40]. Ambiente - Smaltimento dei rifiuti - Termovalorizzatore di Acerra - Trasferimento con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri della proprieta' dell'impianto alla Regione Campania - Conflitto di attribuzione tra enti proposto dalla medesima Regione - Eccepita incostituzionalita' delle disposizioni legislative sottostanti al decreto impugnato, ove interpretate nel senso che obbligano la Regione Campania, anche in assenza di sua intesa, ad acquistare la proprieta' del termovalorizzatore di Acerra entro il termine del 31 gennaio 2012 - Dedotto contrasto con i principi di ragionevolezza, buon andamento dell'amministrazione e leale collaborazione - Richiesta alla Corte costituzionale di autorimessione di questione incidentale. - Decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, convertito con modificazioni nella legge 26 febbraio 2010, n. 26, art. 7, comma 1; decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, convertito con modificazioni nella legge 4 aprile 2012, n. 35, art. 61, comma 3; decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216, convertito, con modificazioni, nella legge 24 febbraio 2012, n. 14, art. 5, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 5, 41, 97, 114, 117, 118, 119 e 120. (012C0187) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 16-5-2012)

Ricorso della Regione Campania, (c.f. 80011990636), in persona
del Presidente della Giunta regionale pro tempore, On. Dott. Stefano
Caldoro, rappresentata e difesa, ai sensi delle delibere della Giunta
regionale n. 44 del 22 febbraio 2012 e n. 89 del 6 marzo 2012, giusta
procura a margine del presente atto, unitamente e disgiuntamente,
dall'Avv. Maria D'Elia (c.f. DLEMRA53H42F839H), dell'Avvocatura
regionale, i nonchè dal Prof. Avv. Beniamino Caravita di Toritto
(c.f. RVBMN54D19H501A) e dall'Avv. Gaetano Pedino (PLNGTN55A22B644S),
del libero foro, ed elettivamente domiciliata presso l'Ufficio di
rappresentanza della Regione Campania sito in Roma alla Via Poti, n.
29 (fax: 06/42001646; pec abilitata: cdta@legalmail.it)
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, nella persona
del Presidente pro tempore,
Per l'annullamento, previa sospensione cautelare dell'efficacia
del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 16 febbraio
2012 con il quale è stato deliberato il trasferimento alla Regione
Campania della proprietà del termovalorizzatore sito in località
Pantano del Comune di Acerra per il prezzo complessivo di Euro
355.550.240,84, a valere sulle risorse del Fondo per lo sviluppo e la
coesione 2007/2013.


Fatto


1. - Con DPCM adottato con delibera del 16 febbraio 2012, il
Presidente del Consiglio dei Ministri ha stabilito che "la proprietà
del termovalorizzatore sito in località Pantano, nel comune di
Acerra, e del relativo compendio immobiliare è trasferita dalla
società proprietaria dell'impianto alla Regione Campania al prezzo
complessivo di euro 355.550.510,84" con oneri coperti "a valere sulle
risorse del fondo per lo sviluppo e la coesione 2007/2013 relative al
programma attuativo regionale per l'acquisto del termovalorizzatore
di Acerra, che presenta la necessaria disponibilità, oltre che con
eventuali contributi da riconoscere alla Regione Campania in
dipendenza del trasferimento".
Il provvedimento fa seguito al d.l. n. 90 del 2008, con il quale
il Governo ha provveduto alla messa in esercizio dell'impianto di
Acerra. In particolare, l'art. 5, commi 1 e 2, del richiamato d.l. n.
90 del 2008 sull'emergenza rifiuti in Campania, convertito dalla
legge n. 123 del 2008, ha autorizzato il conferimento ed il
trattamento di determinate categorie di rifiuti (tra cui le
cosiddette "ecoballe") presso il termovalorizzatore di Acerra, per un
quantitativo massimo di 600.000 tonnellate annue, in deroga al parere
della Commissione di valutazione di impatto ambientale in data 9
febbraio 2005, fatte comunque salve le indicazioni a tutela
dell'ambiente e quelle concernenti le implementazioni impiantistiche
migliorative contenute nel predetto parere, nonchè i limiti alle
emissioni ivi stabiliti. Il comma 2 del richiamato art. 5 ha quindi
autorizzato l'esercizio dell'impianto di Acerra, tenuto conto del
parere della Commissione di valutazione di impatto del febbraio 2005
e della consultazione esperita con la popolazione interessata.
L'avvio dell'impianto è stato disposto ai sensi dell'articolo 5 del
decreto legislativo 18 febbraio 2005 n. 59 (recante "Attuazione
integrale della direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e
riduzione integrate dell'inquinamento"), concernente la procedura di
rilascio dell'Autorizzazione integrata ambientale ai fini
dell'esercizio di nuovi impianti.
Le disposizioni dell'art. 5 hanno trovato attuazione con
l'ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3745 del 5
marzo 2009 che, considerato il ruolo determinante dell'impianto per
il superamento dell'emergenza, ne ha disposto l'avviamento e
l'esercizio provvisorio.
Nel novembre 2008, mediante procedura negoziata, la struttura del
Sottosegretario di Stato per la Protezione civile ha affidato alla
società lombarda A2A S.p.A. la gestione dell'impianto di Acerra,
integrata con quella dell'impianto di selezione e trattamento di
Caivano.
Il successivo d.l. n. 195 del 2009, in particolare l'art. 7,
comma 1, ha previsto che "Entro il 31 dicembre 2011 con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri è trasferita la proprietà del
termovalorizzatore di Acerra alla regione Campania, previa intesa con
la Regione stessa, o ad altro ente pubblico anche non territoriale,
ovvero alla Presidenza del Consiglio dei Ministri -Dipartimento della
protezione civile o a soggetto privato".
L'art. 7, comma 2, del d.l. n. 195 del 2009, ha inoltre stabilito
che le risorse finanziarie necessarie per l'acquisizione
dell'impianto sarebbero state prelevate "anche a valere sulle risorse
del Fondo aree sottosviluppate, per la quota nazionale o regionale".
Il termine del 31 dicembre 2011, entro il quale sarebbe dovuto
avvenire il trasferimento della proprietà dalla attuale proprietà
(società FIRE SPA) alta Presidenza del Consiglio dei ministri,
ovvero alla Regione Campania, previa intesa con la stessa, ovverosia
ad altri enti pubblici o privati è stato poi prorogato al 31 gennaio
2012 dal d.l. n. 216 del 2011.
Con il d.P.C.M. del 16 febbraio 2012 - oggetto dell'odierno
conflitto di attribuzioni - il Governo ha unilateralmente disposto il
trasferimento della proprietà dell'impianto in questione alla
Regione Campania, in asserita applicazione dell'art. 61, comma 3 del
d.l. n. 5 del 2012, (convertito con legge n. 35 del 2012). Tale
ultima norma prevede che "Fatta salva la competenza legislativa
esclusiva delle Regioni, in caso di mancato raggiungimento
dell'intesa richiesta con una o più Regioni per l'adozione di un
atto amministrativo da parte dello Stato, il Consiglio dei Ministri,
ove ricorrano gravi esigenze di tutela della sicurezza, della salute,
dell'ambiente o dei beni culturali ovvero per evitare un grave danno
all'Erario può, nel rispetto del principio di leale collaborazione,
deliberare motivatamente l'atto medesimo, anche senza l'assenso delle
Regioni Interessate, nei sessanta giorni successivi alla scadenza del
termine per la sua adozione da parte dell'organo competente. Qualora
nel medesimo termine è comunque raggiunta l'intesa, il Consiglio dei
Ministri delibera l'atto motivando con esclusivo riguardo alla
permanenza dell'interesse pubblico".
Il Governo ha disposto il trasferimento forzoso della proprietà
dell'impianto di Acerra alla Regione Campania, in falsa applicazione
del menzionato art. 61, comma 3, del d.l. n. 5 del 2012, sostenendo
che la Regione Campania non avrebbe lealmente collaborato nella fase
di ricerca dell'intesa prevista dalla legge.
Il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e la
relativa nota oggetto del presente conflitto invadono la sfera di
competenza costituzionale della Regione Campania e sono stati emanati
in violazione degli artt. 3, 5, 41, 114, 117, 118, 119 Cost. e dei
principi di buon andamento dell'amministrazione (97 Cost.) e leale
collaborazione (art. 120 Cost.). Sono illegittimi e devono pertanto
essere annullati, previa sospensione dell'efficacia, per i seguenti
motivi di


Diritto


1. - Contrasto con gli artt. 114, 117, 118 e 41 Cost., anche per
violazione delle competenze in materia di gestione dello smaltimento
dei rifiuti, nonchè per violazione dell'autonomia negoziale della
Regione Campania, obbligata alla conclusione del contratto di
acquisto del termovalorizzatore di Acerra.
1.1. Il d.P.C.M. del 16 febbraio 2012 dispone il trasferimento
della proprietà dell'impianto per il trattamento dei rifiuti sul
falso ed illegittimo presupposto "che la Regione Campania in ragione
dell'ubicazione del predetto impianto e del suo asservimento al ciclo
di smaltimento dei rifiuti in relazione ad un ampio territorio
coincidente con più province della Campania, appare l'unico soggetto
istituzionale idoneo ad assumerne la proprieta'", come si legge al
primo "considerato", pag. 5, dell'atto impugnato.
In disparte le eccezioni, che verranno di seguito svolte circa il
gravissimo difetto di istruttoria, relativo alla mancata valutazione
della possibilità di assegnare la proprietà dell'impianto a
soggetti diversi dalla Regione, come espressamente previsto dall'art.
7, comma 1, del d.l. n. 195 del 2009, del tutto arbitrario appare il
presupposto relativo all'asserita idoneità esclusiva dell'Ente
regione all'assunzione della proprietà del termovalorizzatore.
È noto, infatti, che per quanto attiene alla disciplina della
gestione dei rifiuti alle Regioni spettano i compiti attributi
dall'art. 196 del d.lgs. n. 152 del 2006, che si possono sintetizzare
nella predisposizione, adozione e aggiornamento del Piano regionale
di gestione dei rifiuti, nella promozione della gestione integrata
dei rifiuti e nell'incentivazione alla riduzione della produzione dei
rifiuti e al recupero degli stessi.
Gli unici compiti affidati allo Stato sono quelli di
predeterminazione dei criteri generali e delle linee guida, in
ragione della evidente connessione delle tematiche legate alla
gestione dei rifiuti con la tutela dell'ambiente (sentenze n. 62 del
2008 e n. 378 del 2007).
Ma è del tutto evidente come non possa rimanerne travolta la
competenza delle Regioni: infatti, anche nel settore dei rifiuti,
accanto ad interessi inerenti in via primaria alla tutela
dell'ambiente, vengono in rilievo altre materie, per cui la
competenza statale certamente non esclude la concomitante
possibilità per le Regioni di intervenire, ovviamente nel rispetto
dei livelli uniformi di tutela apprestati dallo Stato.
Esemplare della salvaguardia delle competenze Regionali è, ad
esempio, la rivisitazione delle competenze che è stata operata dalla
Corte con la sentenza 24 luglio 2009, n. 249, attraverso la
"limatura" dell'art. 199, comma 9 del d.lgs. n. 152/2006,
eliminandone la parte che affidava allo Stato il potere sostitutivo
di intervento, in violazione del principio di sussidiarietà ex art.
118 della Carta fondamentale. Sono state ricondotte sotto la
competenza delle Regioni, altresì, la piena discrezionalità del
Presidente della Giunta regionale per interventi in caso di inerzia
nei sistemi di gestione dei rifiuti da parte dei soggetti incaricati
(art. 204, comma 3 del d.lgs. n. 152/2006) e quella relativa alla
individuazione dei maggiori obiettivi di riciclo e recupero dei
rifiuti (art. 205, comma 6). In entrambi i casi la Corte ha rimosso i
limiti che le norme statali ponevano all'esercizio delle competenze
regionali.
Del resto, ben più orientate alla gestione, nonchè
all'esercizio operativo degli impianti sono le competenze attribuite
agli enti territoriali quali Autorità d'ambito, Province e Comuni.
Le Province, inoltre, in base all'art. 197 del d.lgs. n. 152/2006,
svolgono funzioni amministrative concernenti la programmazione e il
controllo dello smaltimento e recupero a livello provinciale. I
Comuni o le Comunità Montane effettuano la gestione dei rifiuti
urbani e assimilati avviati allo smaltimento in regime di privativa
in base all'art. 198 del d.lgs. n. 152/2006.
Con l.r. n. 4 del 2007, il legislatore regionale campano, nel
rispetto dei principi stabiliti dalla disciplina nazionale, ha
rimesso alle Province l'organizzazione, l'affidamento e il controllo
del servizio di gestione integrata dei rifiuti (art. 8); allo stesso
modo, ha disposto la valutazione prioritaria dei territori
provinciali quali ambiti territoriali ottimali (art. 15). Rilevante
è inoltre l'art. 20, comma 3, ai sensi del quale "La regione
trasferisce alle province la titolarità dei propri beni,
attrezzature ed impianti inerenti il ciclo dei rifiutì.
Come appare pertanto evidente, la Regione, per un verso rimane
l'attore primario delle scelte attinenti agli obiettivi di riciclo e
di recupero dei rifiuti e sotto altro profilo non può certamente
essere considerata come ente titolare di competenze operative in
materia di gestione degli impianti di smaltimento.
Nè, tantomeno, la Regione è certamente portatrice di una
posizione qualificata tale da renderla, immediatamente, l'unico e il
solo soggetto idoneo a farsi carico dell'acquisto dell'impianto.
In sostanza, con il d.P.C.M. del 16 febbraio 2012 lo Stato, in
palese violazione delle competenze regionali, si sostituisce
addirittura alla Regione e, con atto di imperio, le trasferisce la
proprietà dell'impianto - imponendo altresì il pagamento del
relativo corrispettivo -, in totale assenza di qualunque volontà in
tal senso espressa dalla Regione e formalizzata in un intesa.
Tale scelta, del resto, appare irrimediabilmente contraddittoria
anche con le azioni sinora poste in essere dal Governo in relazione
al termovalorizzatore campano, la cui gestione è stata finora
assegnata al Dipartimento della Protezione Civile della Presidenza
del Consiglio dei Ministri.
Ai sensi dell'art. 1 del decreto-legge n. 90 del 2008, convertito
in legge n. 123 del 2008, infatti, a tale Dipartimento era stata
affidata in via generale la gestione commissariale dei rifiuti in
Campania. A seguito di tale intervento normativo, in data 13 novembre
2008, il Sottosegretario di Stato ha concluso con la A2A S.p.A. un
contratto per la prestazione del servizio di gestione dell'impianto
di termovalorizzazione di Acerra, il quale, pur di proprietà della
società Fibe, è stato ritenuto espressamente infrastruttura di
interesse strategico nazionale per la realizzazione del ciclo
integrato finalizzato allo smaltimento ed al recupero energetico dei
rifiuti.
Con il decreto-legge n.195 del 2009, art. 7, comma 4, in
previsione del trasferimento della proprietà del termovalorizzatore
ad un soggetto pubblico o privato, è stato inoltre stabilito che
nelle more di tale trasferimento, il Dipartimento della Protezione
Civile a partire dal 1° gennaio 2010 "mantiene la piena
disponibilità, utilizzazione e godimento dell'impianto ed è
autorizzata a stipulare un contratto per l'affitto dell'impianto
stesso, per una durata fino a quindici anni". Il successivo comma 5
ha sancito che al Dipartimento in parola, "oltre alla piena
disponibilità, utilizzazione e godimento dell'impianto, spettano
altresì i ricavi derivanti dalla vendita dell'energia elettrica
prodotta dall'impianto".
Ma vi è di più. Ad avvalorare ulteriormente le conclusioni
appena espresse, si osservi che all'interno del contratto di gestione
dell'impianto sussiste un'apposita clausola di prelazione a favore
della società concessionaria - A2A S.p.A. - nel caso di alienazione
dell'impianto stesso (cfr. art. 23 del contratto). Una simile
previsione dimostra come già alla data della stipulazione del
suddetto contratto, la Protezione Civile, individuando nel soggetto
privato concessionario il soggetto da preferire nel caso di vendita
dell'impianto e riconoscendo espressamente alla A2A un diritto di
preferenza per l'acquisto dello stesso, avesse in realtà disposto
del considerato termovalorizzatore uti dominus.
Ciò costituisce riprova evidente, per un verso, dell'inesistenza
di qualsivoglia ragione di opportunità - e ancor meno di doverosità
giuridica - che circoscriva la valutazione di idoneità come soggetto
acquirente alla sola Regione Campania e, di converso,
dell'opportunità di individuare nel Dipartimento della Protezione
Civile il soggetto naturalmente privilegiato al quale trasferire la
proprietà del termovalorizzatore di Acerra.
Sotto un ulteriore profilo deve osservarsi che la gestione del
ciclo integrato dei rifiuti Campania è affidata alle società
provinciali.
Ed infatti, l'art. 6 del d.l. n. 90/2008 convertito in legge n.
123/2008 prevedeva che "1. Fatto salvo quanto previsto dall'articolo
2 del decreto-legge 11 maggio 2007, n. 61, convertito, con
modificazioni, dalla legge 5 luglio 2007, n. 87, deve essere
realizzata una valutazione in ordine al valore dei seguenti impianti
di selezione e trattamento dei rifiuti, anche ai fini dell'eventuale
acquisizione a titolo oneroso da parte della stessa società
affidataria del servizio di gestione dei rifiuti, che tenga conto
dell'effettiva funzionalità, della vetustà e dello stato di
manutenzione degli stessi: Caivano (NA), Tufino (NA), Giugliano (NA),
Santa Maria Capua Vetere (CE), Avellino - località Pianodardine,
Battipaglia (SA) e Casalduni (BN), nonchè del termovalorizzatore di
Acerra (NA)".
Addirittura il successivo art. 6-bis prevede che "Art. 6-bis "1.
Allo scopo di favorire il rientro nelle competenze degli enti che vi
sono ordinariamente preposti, è trasferita alle province della
regione Campania la titolarità degli impianti di selezione e
trattamento dei rifiuti, di cui all'articolo 6, ubicati nei
rispettivi ambiti territoriali" (ma l'art. 6 prevede anche il
termovalorizzatore di Acerra).
Orbene, l'art. 7 del d.lgs. n. 195/2009 - il quale prevede che
entro il 31 gennaio 2012 con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri è trasferita alla Regione Campania previa intesa con la
Regione stessa, o ad altro ente pubblico anche non territoriale,
ovvero alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento
della protezione civile o a soggetto privato - non può che essere
interpretato nel senso che lo Stato italiano ha scelto quale
modalità di gestione del ciclo dei rifiuti la gestione su base
Regionale e pertanto di intesa con la Regione. Solo dopo un'ampia
condivisione delle scelte poteva disporsi il trasferimento di
proprietà del termovalorizzatore.
Sulla base di ciò, la Regione Campania ha poi previsto che la
gestione venisse affidata a società provinciali.
Non è da sottovalutare lo stesso tenore dell'o.P.C.M. n. 3746
del 2009 relativa alla costituzioni delle società provinciali la
quale prevedeva che alle società provinciali fosse affidata la
gestione delle discariche e dell'impiantistica in proprietà della
provincia e quella trasferita dalla regione e da altri enti, per lo
stoccaggio, il trattamento, lo smaltimento, il recupero ed il
riciclaggio dei rifiuti, situata sul territorio provinciale che "le
predette società provinciali subentrano nei rapporti attivi e
passivi dei soggetti gestori degli impianti, ivi compresi quelli con
il personale oggi impiegato nelle attività predette" (art. 2, comma
2). Alla luce di quanto appena osservato, appare evidente come, sia
in considerazione dell'attività di gestione del termovalorizzatore
dalla sua entrata in funzione, sia in considerazione dei beneficiari
dei proventi derivanti dalla produzione di energia elettrica
attraverso la combustione dei rifiuti, si sarebbe dovuto, semmai,
optare per il Dipartimento della Protezione Civile quale soggetto
deputato in via prioritaria ad assumere la proprietà del
termovalorizzatore stesso. Tanto più che tale struttura
amministrativa risultava esplicitamente ricompresa nel novero dei
potenziali destinatari del trasferimento del cespite suddetto ex art.
7, comma 1, d.l. n. 195/2009.
1.2. In secondo luogo, il d.P.C.M. 16 febbraio 2012 viola
patentemente le prerogative costituzionali della Regione Campania
garantite dall'art. 41, comma 1, della Costituzione.
a) Sotto un primo profilo, si palesa grave e profonda la lesione
dell'autonomia negoziale e contrattuale della Regione, che si vede
conculcare la possibilità di autodeterminarsi in ordine alla
conclusione di un negozio giuridico a contenuto patrimoniale avente
ad oggetto l'acquisto della proprietà di un bene immobile.
Si tratta dell'illegittima compressione di un diritto inviolabile
garantito dalla Costituzione che, all'art. 41, sancisce la libertà
di iniziativa economica privata e, all'art. 2, riconosce e garantisce
i diritti inviolabili dell'uomo come singolo e nelle formazioni
sociali, così ancorando la protezione di tale sfera di autonomia
economica non solo in capo ai singoli ma in relazione a tutti i
soggetti pubblici e privati.
b) Inoltre, l'acquisto coattivo disposto dal provvedimento
impugnato si atteggia quale strumento di coartazione all'esercizio di
un'attività di tipo economico imprenditoriale imposto dall'alto,
atteso che, secondo la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, la
gestione dei rifiuti si caratterizza anche per la propria evidente
natura economica ed imprenditoriale.
Ed infatti, "Va, d'altra parte, considerato che anche la specie
rifiuto non è estranea al più ampio genere di bene commercialmente
rilevante, essendo di comune esperienza il fatto che anche le
operazioni di smaltimento dei rifiuti per conto terzi sono
suscettibili di formare oggetto dello svolgimento di attività
imprenditoriale. Del resto, già nella sentenza di questa Corte n.
335 del 2001 si è affermato che «anche alla luce della normativa
comunitaria il rifiuto è pur sempre considerato un prodotto»" (Corte
cost., sentenza n. 244 del 2011).
Orbene, a salvaguardia dei valori tutelati dall'art. 41 Cost.,
anche quando l'attività economica sia indissolubilmente connessa con
l'esercizio di servizi pubblici, codesta ecc.ma Corte ha avuto modo
di chiarire che "Non può dubitarsi che, anche nei casi di
regolazione ex lege di un'attività economica considerata quale
pubblico servizio in ragione della sua diretta incidenza su bisogni o
interessi della collettività, l'attività cosi regolata possa e
debba essere considerata come espressione del diritto di iniziativa
economica garantito dall'art. 41 della Costituzione.
Ne discende che il limite costituito dallo stesso intervento
normativo e dal suo concreto contenuto intanto appare compatibile con
il secondo comma del detto art. 41 in quanto sia diretto a
realizzare, oltre ovviamente alla protezione di valori primari
attinenti alla persona umana - il cui rispetto è il limite
insuperabile di ogni attività economica - un'utilità sociale"
(Corte cost., sentenza n. 548 del 1990).
Proseguendo, nella medesima decisione, codesta ecc.ma Corte ha
ritenuto che "Ciò che conta è che, per un verso, l'individuazione
dell'utilità sociale come dianzi motivata non appaia arbitraria e
che gli interventi del legislatore non perseguano l'individuata
utilità sociale mediante misure palesemente incongrue, e per altro
verso, e in ogni caso, che l'intervento legislativo non sia tale da
condizionare le scelte imprenditoriali in grado così elevato da
indurre sostanzialmente la funzionalizzazione dell'attività
economica di cui si tratta, sacrificandone le opzioni di fondo o
restringendone in rigidi confini lo spazio e l'oggetto delle stesse
scelte organizzative" (Corte cost., sentenza n. 548 del 1990; cfr.
anche sentt. n. 167 del 2009 e n. 152 del 2010).
2. - Contrasto con l'art. 119 Cost, per violazione dell'autonomia
finanziaria della Regione.
Secondo quanto stabilito dal d.P.C.M. 16 febbraio 2012, "agli
oneri derivanti dal presente decreto si provvede a valere sulle
risorse del fondo per lo sviluppo e la coesione 2007/2013 relative al
programma attuativo regionale per l'acquisto del termovalorizzatore
di Acerra, che presenta la necessaria disponibilità, oltre che con
eventuali crediti a riconoscere alla Regione Campania in dipendenza
del trasferimento". In totale spregio dell'autonomia finanziaria
regionale, viene prevista l'utilizzazione di risorse assegnate alla
Regione Campania e già destinata a spese per investimenti
infrastrutturali degli enti locali, nonchè per far fronte ad
indifferibili emergenze in materia di edilizia sanitaria.
Valga qui osservare come già nella relazione del Servizio
bilancio del Senato relativa al d.l. n. 195/09, in relazione all'art.
7 è stato evidenziato come "appare opportuno confermare che, in caso
di trasferimento del termovalorizzatore ad un soggetto pubblico, il
provvedimento normativo di individuazione delle risorse finanziarie
necessarie sia antecedente all'emanazione del d.P.C.M. di
trasferimento della proprietà del medesimo. Ancora, si evidenzia che
il riferimento del comma 2 alla possibile copertura finanziaria
tramite l'utilizzo delle risorse del fondo aree sottoutilizzate (FAS)
non costituisce alcun vincolo sulle attuali risorse e non costituisce
alcuna garanzia che tali risorse possano essere disponibili
all'emanazione del citato provvedimento normativo".
Ed infatti, si tratta infatti di risorse già programmate fino
all'esaurimento della provvista indicata dal CIPE, nella delibera n
166/2007, come modificata dalla delibera n. 1/2009, anche in forza
dei recenti accordi sottoscritti dalla Regione Campania con il
Governo, recepiti dallo stesso CIPE in data 20 gennaio 2012 e dovendo
la Regione far fronte ad indifferibili emergenze in materia di
edilizia sanitaria.
2.1. La previsione appare fortemente lesiva dell'autonomia
finanziaria regionale, in aperta violazione dell'art. 119 Cost.
Il provvedimento impugnato scaturisce in seguito ad una serie di
previsioni normative, anche di rango legislativo, approvate per far
fronte ad una situazione di emergenza di natura calamitosa e
straordinaria nel settore dei rifiuti, la cui soluzione è stata
affidata ad interventi del Governo, per il tramite del Dipartimento
della Protezione Civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Infatti, ai sensi dell'art. 1 d.l. n. 90/2008, convertito in
legge n. 123/2008, a tale Dipartimento era stata affidata in via
generale la gestione commissariale dei rifiuti in Campania. A seguito
di tale intervento normativo, in data 13 novembre 2008, il
Sottosegretario di Stato ha concluso con la A2A S.p.A. un contratto
per la prestazione del servizio di gestione dell'impianto di
termovalorizzazione di Acerra, il quale, pur di proprietà della
società Fibe, è stato ritenuto espressamente infrastruttura di
interesse strategico nazionale per la realizzazione del ciclo
integrato finalizzato allo smaltimento ed al recupero energetico dei
rifiuti.
Successivamente, l'art. 7 d.l. n. 195/2009, prevedendo il
trasferimento di proprietà del termovalorizzatore suddetto ad ente
pubblico o privato, ha altresì stabilito al comma 4 che a partire
dal 1° gennaio 2010, nelle more di tale trasferimento, "la Presidenza
del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della protezione civile
mantiene la piena disponibilità, utilizzazione e godimento
dell'impianto ed è autorizzata a stipulare un contratto per
l'affitto dell'impianto stesso, per una durata fino a quindici anni".
Il successivo comma 5 ha sancito che al Dipartimento in parola,
"oltre alla piena disponibilità, utilizzazione e godimento
dell'impianto, spettano altresì i ricavi derivanti dalla vendita
dell'energia elettrica prodotta dall'impianto". Appare evidente come
il quadro normativo abbia assegnato l'impianto di termovalorizzazione
di Acerra, in funzione del carattere di infrastruttura di interesse
strategico nazionale, alle cure e alla gestione del Governo, per
l'esercizio di compiti e competenze ad esso assegnati dalla vigente
legislazione.
Orbene, con una radicale inversione di marcia, il Governo decide
unilateralmente di costringere la Regione a destinare risorse già
impegnate per altri scopi all'acquisto dell'impianto, ad un prezzo
stabilito anch'esso in via autoritativa.
Con la richiamata delibere CIPE n. 166/2007, come modificata
dalla delibera n. 1/2009, di "attuazione del Quadro Strategico
Nazionale 2007-2013 e programmazione del fondo per le aree
sottoutilizzate" sono stati ripartiti i relativi fondi di cui alla
legge n. 296/2006, e sono stati assegnati alla regione Campania
4.105,504 milioni di euro per il periodo 2007-2013.
La Regione Campania, in attuazione operativa dello stanziamento
finanziato dal FAS, già a far data dal 2009 ha adottato il relativo
Programma Attuativo Regionale del Fondo per le Aree Sottoutilizzate
2007-2013 (PAR FAS) (Deliberazione n. 1144 del 19 giugno 2009).
Si tratta di un programma dettagliato, articolato in "Azioni
cardine" consistenti in progetti specificamente definiti e
localizzati, ovvero interventi complessi (intendendo per tali quelli
articolati in una serie di componenti progettuali distinte, ma
connesse e riconducibili al medesimo obiettivo) dalla cui
realizzazione compiuta dipende in modo cruciale il raggiungimento
degli obiettivi specifici del programma.
Alle azioni cardine è associata una quota significativa, in
relazione agli obiettivi perseguiti e alle Priorità di
inquadramento, delle risorse assegnate all'Amministrazione. Di
seguito si riporta un quadro sintetico delle Azioni cardine con i
relativi importi programmati.





---------------------------------------------------------------------
Azioni cardine | Importo programmato
---------------------------------------------|-----------------------
Sostegno alla filiera pubblica della R &amp; S, |
anche in ambito internazionale | 86.643.000,00
---------------------------------------------|-----------------------
Interventi a sostegno della creazione |
di infrastrutture informatiche e telematiche | 28.881.000,00
per lo sviluppo dell'innovazione nella PA |
---------------------------------------------|-----------------------
Completamento della filiera relativa alla |
gestione integrata del ciclo dei rifiuti | 192.540.000,00
---------------------------------------------|-----------------------
Opere per il miglioramento della gestione |
integrata delle risorse idriche | 231.048.000,00
---------------------------------------------|-----------------------
Azioni per l'aumento e la diffusione dei |
servizi per l'infanzia e di cura | 56.654.895,00
per gli anziani |
---------------------------------------------|-----------------------
Completamento della tangenziale delle aree |
interne e dei relativi ammagliamenti | 260.000.000,00
---------------------------------------------|-----------------------
Intervento a supporto dell'accessibilità |
al sistema aeroportuale di Capodichino, | 28.135.298,03
Grazzanise e Pontecagnano |
---------------------------------------------|-----------------------
Adeguamento e potenziamento delle |
infrastrutture materiali per migliorare |
l'accessibilità e favorire il | 63.568.000,00
decongestionamento dei centri |
urbani e delle conurbazioni |
---------------------------------------------|-----------------------
Sistema della Metropolitana Regionale | 522.279.666,21
---------------------------------------------|-----------------------
Sistemi di trasporto collettivo di |
adduzione al Sistema della | 76.170.085,00
Metropolitana Regionale |
---------------------------------------------|-----------------------
Aree produttive di eccellenza | 28.881.000,00
---------------------------------------------|-----------------------
Napoli e Città medie della Campania | 192.540.000,00
---------------------------------------------|-----------------------
Interventi infrastrutturali a sostegno della|
ricerca pubblica e di miglioramento delle | 125.151.000,00
strutture di interesse universitario |
---------------------------------------------|-----------------------
Attuazione Accordi di Reciprocità | 481.350.000,00
---------------------------------------------|-----------------------
Edilizia residenziale pubblica | 67.389.000,00
---------------------------------------------|-----------------------
Riutilizzo dei beni confiscati | 30.000.000,00
alla criminalità |
---------------------------------------------|-----------------------




Da ultimo, il Governo, attraverso il CIPE, in data 20 gennaio
2012, ha approvato la modifica di alcuni interventi nel sistema delle
università del Mezzogiorno (finanziati dalla delibera CIPE n.
78/2011), senza alterare la distribuzione dei fondi tra Regioni nè
il costo totale; nel complesso, per la Regione Campania si tratta di
interventi per 50 milioni di euro.
Il d.P.C.M. 16 febbraio 2012, e la decisione in esso espressa di
costringere la Campania all'acquisto del Termovalorizzatore e, per di
più, a valere sulle risorse relative al Fondo per lo sviluppo e la
coesione 2007/2013 relative al programma attuativo regionale,
contrasta palesemente con l'art. 119 Cost. e lede l'autonomia
finanziaria della Regione Campania.
Codesta ecc.ma Corte ha di recente dichiarato l'illegittimità di
norme statali concernenti il regime finanziario delle spese relative
agli eventi calamitosi di maggiore gravità, da affrontare con mezzi
e poteri straordinari. Si trattava di disposizioni che condizionavano
l'intervento finanziario dello Stato alla insufficienza delle risorse
regionali, pur dopo l'attivazione di aumenti fiscali, ovvero al
riconoscimento, da parte del Governo, della «rilevanza nazionale»
dell'emergenza, facendo così rimanere in parte a carico della
Regione i costi derivanti dalla calamità (tranne quelli eccedenti il
massimo sforzo fiscale che la Regione stessa è autorizzata a
compiere, ovvero quelli che il Governo avrebbe discrezionalmente
assunto).
Orbene, codesta ecc.ma Corte ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale della ricordata normativa anche per violazione
dell'art. 119 Cost., atteso che "le norme impugnate, in quanto
impongono alle Regioni di deliberare gli aumenti fiscali in esse
indicati per poter accedere al Fondo nazionale della protezione
civile, in presenza di un persistente accentramento statale del
servizio, ledono l'autonomia di entrata delle stesse. Parimenti, le
suddette norme ledono l'autonomia di spesa, poichè obbligano le
Regioni ad utilizzare le proprie entrate a favore di organismi
statali (Servizio nazionale di protezione civile), per l'esercizio di
compiti istituzionali di questi ultimi, corrispondenti a loro
specifiche competenze fissate nella legislazione vigente.
Risulta violato altresì il quarto comma dell'art. 119 Cost.,
sotto il profilo del legame necessario tra le entrate delle Regioni e
le funzioni delle stesse, poichè lo Stato, pur trattenendo per sè
le funzioni in materia di protezione civile, ne accolla i costi alle
Regioni stesse.
Peraltro, l'obbligo di aumento pesa irragionevolmente sulla
Regione nel cui territorio si è verificato l'evento calamitoso, con
la conseguenza che le popolazioni colpite dal disastro subiscono una
penalizzazione ulteriore. (...)
Le norme censurate contraddicono inoltre la ratio del quinto
comma dell'art. 119 Cost.: le stesse, anzichè prevedere risorse
aggiuntive per determinate Regioni «per provvedere a scopi diversi
dal normale esercizio delle loro funzioni» (quali sono quelli
derivanti dalla necessità di fronteggiare gli effetti sulle
popolazioni e sul territorio di eventi calamitosi improvvisi ed
imprevedibili), al contrario, impongono alle stesse Regioni di
destinare risorse aggiuntive per il funzionamento di organi e
attività statali" (Corte cost., sent. n. 22 del 2012).
2.2. Sotto altro e concomitante profilo, deve inoltre ricordarsi
come Codesta Ecc.ma Corte di recente ha riconosciuto la legittimità
di una norma statale che, ponendosi l'obiettivo di rafforzare la
concentrazione di risorse su interventi di rilevanza strategica
nazionale, reperiva risorse dal Fondo per le aree sottoutilizzate,
mediante revoca delle assegnazioni disposte dal CIPE (per il periodo
2000-2006), ma facendo salve le risorse già impegnate o programmate.
Nella ricordata occasione (Corte cost., sentenza n. 16 del 2010),
Codesta Ecc.ma Corte ha stabilito che un siffatto intervento
normativo "non viola la sfera di competenze costituzionalmente
garantita alle Regioni, appunto perchè riguarda risorse non ancora
utilizzate da tali enti (sentenza n. 105 del 2007), nella
disponibilità dei quali, peraltro, le risorse medesime sono
destinate a rientrare, sia pure con la suddetta nuova programmazione
per le finalità indicate e con adeguato coinvolgimento delle Regioni
medesime" (Corte cost. n. 16 del 2010).
Del tutto evidente appare il grave vulnus arrecato all'autonomia
Regionale e la patente violazione del principio di autonomia
finanziaria della Regione consacrato dall'art. 119 Cost.
3. - Violazione del principio di leale collaborazione, in contrasto
con l'art. 5 e con l'art. 120 Cost., per la mancata paritaria
codeterminazione del contenuto dell'atto oggetto del conflitto. Il
d.P.C.M. 16 febbraio 2012 è stato assunto in pieno e gravissimo
spregio di ogni più elementare principio di leale collaborazione e
cooperazione, in aperta lesione dei sottesi principi costituzionali e
mediante una procedura che ha leso, ripetutamente, l'affidamento
degli organi regionali nelle fasi prodromiche all'adozione
dell'impugnato provvedimento.
3.1. Invero, la Regione Campania è stata ingiustamente tenuta
estranea, dopo una prima riunione presso la Presidenza del Consiglio
dei ministri in data 20 settembre 2011, alle successive riunioni
succedutesi sul tema dell'individuazione del soggetto che avrebbe
dovuto acquistare la proprietà dell'impianto di Acerra.
Ciò le ha impedito, tra l'altro, di far rilevare, nelle
trattative con il soggetto proprietario FIBE, che la semplice
rinuncia di quest'ultima alle proprie pretese nei confronti della PCM
e di terzi, avrebbe dovuto quanto meno essere accompagnata,
nell'ipotesi di cessione dell'impianto alla Regione, dalla garanzia
da parte del Governo di tenere la stessa Regione indenne da eventuali
pretese dei creditori di FIBE, ad esempio conseguenti
all'impugnazione della rinuncia di quest'ultima, ai sensi dell'art.
2900 del codice civile.
Non è stato inoltre possibile far rilevare la necessità di
compiere nei tempi congrui gli opportuni accertamenti circa lo stato
attuale dell'impianto (indispensabili ai fini dell'accertamento della
congruità del valore dello stesso ai fini del trasferimento);
esaminare, anche ai fini della trattativa col Governo, la
possibilità di rinegoziare il contratto di gestione con l'attuale
gestore (Partenope ambiente), che appare squilibrato a favore di
quest'ultima, laddove prevede un canone fisso di gestione, pari al
doppio del valore delle spese affrontate per la gestione ed
indipendente dalla eventualità di conferimenti inferiori a quelli
previsti dal piano economico-gestionale ottimale dell'impianto.
3.2. In secondo luogo, lo schema di d.P.C.M. oggi impugnato è
stato trasmesso per la prima volta alla Regione soltanto il 26
gennaio 2012, a ridosso della scadenza del termine del 31 gennaio
2012 (appena prorogato, di un solo mese) previsto per il
trasferimento dell'impianto, privando la Regione della possibilità
di compiere le indispensabili valutazioni di tipo giuridico ed
economico circa l'opportunità e la legittimità dell'operazione nei
termini proposti dallo schema di provvedimento.
La Regione, inoltre, con propria nota del 27 gennaio 2012
indirizzata alla Presidenza del Consiglio dei ministri ha esposto
rilievi critici concernenti:
l'opportunità di una congrua proroga del termine del 31
gennaio 2012 (confidando sull'opportunità offerta dalla fase di
conversione del d.l. n. 226/2011 non ancora conclusa);
la necessità di acquisire i pareri legali di rito e la
necessità di valutazioni di congruità economica.
Nella lettera del 31 gennaio 2012 (inviata in ore serali, senza
accertarsi dell'avvenuta ricezione del documento da parte del
destinatario e in una fase in cui i ritmi serrati imposti dalle norme
di legge imponevano la massima cautela nelle comunicazioni tra le
parti e la massima cooperazione e collaborazione) il Governo non ha
fornito alcuna risposta ai rilievi evidenziati.
Con una seconda nota regionale del 31 gennaio 2012, la Regione
manifestava il proprio convincimento in ordine alla inopportunità (a
prescindere dalla capienza delle risorse disponibili per la Regione)
del finanziamento dell'operazione a valere sulla quota del fondo di
coesione e sviluppo di competenza regionale.
Come risulta dalla stessa nota della Regione in data 31 gennaio
2012, alla scadenza del termine del 31 gennaio 2012 il Governo non
aveva ancora inviato alla Regione la documentazione necessaria a
valutare la proposta di intesa, puntualmente richiesta dalla stessa
Regione. Tale richiesta è stata soddisfatta soltanto parzialmente il
1° febbraio 2012, quindi oltre la scadenza del termine del 31 gennaio
2012.
3.3. Inoltre, falsa è una delle premesse del d.P.C.M. del 16
febbraio 2012, lì dove si afferma che nella lettera del 27 gennaio
la Regione avrebbe espresso parere favorevole al trasferimento della
proprietà del termovalorizzatore, mentre invece dichiarava solamente
di non essere contraria, in linea di principio, ad acquistare la
proprietà dell'impianto, ma non esprimeva l'intesa in tal senso,
rilevando la necessità di trovare una fonte di finanziamento
alternativa a quella indicata dal Governo, con evidente travisamento
della dichiarazione di intenti espressa in tale nota.
Ancora, nel d.P.C.M. adottato il Governo sostiene che la quota
del fondo di competenza regionale sia capiente, sulla base di una
nota della Ragioneria generale mai inviata alla Regione e neanche
sottoposta al suo esame nella riunione del 2 febbraio 2012.
Tale ultima riunione del 2 febbraio 2012, convocata in modo
informale, senza comunicazioni in forma scritta e senza un preciso
ordine del giorno, e della quale non risulta sia stato redatto alcun
verbale (comunque mai trasmesso alla Regione) non è stata dedicata
alla mera enunciazione delle tesi del Governo circa la pretesa
capienza del fondo di coesione e sviluppo - quota regionale; nel
corso della stessa è stata discussa anche la posizione della Regione
circa la necessità di un differimento del termine, la prestazione
delle garanzie richieste nelle corrispondenza regionale e il
compimento degli accertamenti ivi indicati, senza che si giungesse a
conclusioni e che il Governo rispondesse adeguatamente alle richieste
della Regione; inoltre alcuni esponenti della rappresentanza
governativa hanno formulato proposte integrative dello schema di
d.P.C.M. (riconoscimento alla Regione degli accantonamenti di cui
all'art. 7, comma 6, d.l. n. 195/2009, anche per gli anni successivi
al 2012, esclusione dal patto di stabilità della relativa spesa),
senza che le stesse fossero mai formalizzate, nè che alla riunione
abbia fatto seguito alcun altro atto formale da parte del Governo.
3.4. È evidente che (contrariamente a quanto afferma il d.P.C.M.
- pag. 4, primo considerato, pag. 5, ultimo considerato) non è
attribuibile alla regione alcuna violazione del principio di leale
collaborazione; che i presupposti indicati a tal fine nel decreto non
sono veritieri e sono comunque fuorvianti; che al contrario il
suddetto principio risulta violato in più riprese dallo Stato.
La giurisprudenza costituzionale ha dato grande rilevanza al
principio della leale collaborazione tra Stato e Regioni e ad una
delle sue tipiche e più intense forme di espressione, vale a dire
all'istituto dell'intesa.
Secondo Codesta Ecc.ma Corte, "il principio di leale
collaborazione deve presiedere a tutti i rapporti che intercorrono
tra Stato e Regioni: la sua elasticità e la sua adattabilità lo
rendono particolarmente idoneo a regolare in modo dinamico i rapporti
in questione, attenuando i dualismi ed evitando eccessivi
irrigidimenti. La genericità di questo parametro, se utile per i
motivi sopra esposti, richiede tuttavia continue precisazioni e
concretizzazioni. Queste possono essere di natura legislativa,
amministrativa o giurisdizionale, a partire dalla ormai copiosa
giurisprudenza di questa Corte" (Corte cost., n.31 del 2006).
Il rispetto del principio generale di leale collaborazione
richiede, in taluni casi, l'osservanza di un dovere di cooperazione
istituzionale che si esprime attraverso l'intesa: ex multis, si veda
la sentenza Corte cost. n. 62 del 2005, in materia di siti di
stoccaggio di rifiuti radioattivi (e le ivi richiamate sentenze n.
338 del 1994, n. 242 del 1997, n. 303 del 2003 e n. 6 del 2004) la
quale ha affermato che "Quando ..., una volta individuato il sito, si
debba provvedere alla sua "validazione", alla specifica
localizzazione e alla realizzazione dell'impianto, l'interesse
territoriale da prendere in considerazione e a cui deve essere
offerta, sul piano costituzionale, adeguata tutela, è quello della
Regione nel cui territorio l'opera è destinata ad essere ubicata.
Non basterebbe più, a questo livello, il semplice coinvolgimento
della Conferenza unificata, il cui intervento non può sostituire
quello, costituzionalmente necessario, della singola Regione
interessata.
Codesta Ecc.ma Corte ha altresì costantemente affermato che
"occorre addivenire a forme di esercizio delle funzioni, da parte
dell'ente competente, attraverso le quali siano efficacemente
rappresentati tutti gli interessi e le posizioni costituzionalmente
rilevanti. Nei casi in cui, per la loro connessione funzionale, non
sia possibile una netta separazione nell'esercizio delle competenze,
vale il principio detto della «leale cooperazione», suscettibile di
essere organizzato in modi diversi, per forme e intensità della pur
necessaria collaborazione" la quale giunge a richiedere "effettivi
poteri di codeterminazione, delle autonomie regionali e provinciali
all'elaborazione del piano di assegnazione delle radiofrequenze"
(Corte cost., sentenza n. 308 del 2003 e le ivi richiamate sentenze
n. 96 del 2003, n. 422 del 2002).
Ove si rendano poi indispensabili interventi sostitutivi della
mancata intesa, per giurisprudenza consolidata, tali interventi sono
stati giudicati "non contrari a Costituzione a condizione che il
Governo, nell'adottare il provvedimento sul quale non è intercorsa
l'intesa nel termine, fornisca un'adeguata motivazione, volta a
manifestare, in relazione agli argomenti addotti dalla parte
regionale a sostegno del rifiuto dell'accordo, le ragioni d'interesse
nazionale che abbiano determinato lo stesso Governo a decidere
unilateralmente (v., da ultimo, sent. n. 204 del 1993).
Del resto, l'obbligo di motivazione da parte del Governo,
allorchè provvede direttamente dopo che è fallito il confronto per
pervenire a un'intesa con le regioni, è il requisito minimo in grado
di legittimare la decisione unilaterale dello stesso Governo in una
materia connotata dalla stretta connessione delle competenze statali
con quelle delle regioni" (Corte cost., sentenza n. 116 del 1994).
Circa la doverosità di un vero e proprio principio di lealtà
istituzionale valga il richiamo della sentenza n. 303 del 2003, nella
quale si afferma che la legislazione statale di questo tipo (il non
dissimile caso in esame allora era relativo a leggi statali in
materia di infrastrutture e insediamenti produttivi di valore
strategico) "può aspirare a superare il vaglio di legittimità
costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un
iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealta'" (Corte cost., sentenza n.
303 del 2003, richiamata anche dalla sentenza n. 6 del 2004).
Secondo la concezione procedimentale (o consensuale) del
principio di sussidiarietà, come elaborata da Codesta Ecc.ma Corte
nella sentenza n. 303 del 2003, assume quindi particolare rilievo
nell'iter di sussunzione (o di avocazione) della competenze, il
principio dell'intesa o dell'accordo.
Quest'ultimo, sebbene già presente nella Costituzione, in quanto
insito nel principio di leale collaborazione", finisce non solo per
assumere la natura di valore costituzionale complementare a quello di
sussidiarietà, ma anche per acquisire una sua fisionomia ben precisa
nell'ambito della stessa leale cooperazione", che presenta contorni
più ampi e generici.
Mentre infatti la leale cooperazione, quale canone informatore
dei rapporti tra Stato e sistema delle autonomie, soddisfa
sostanzialmente esigenze di partecipazione e di consultazione,
attraverso strumenti di collaborazione e di dialogo di varia natura
(comprensivi anche dell'intesa) volti a coordinare l'esercizio delle
rispettive competenze e lo svolgimento di attività di interesse
comune, l'intesa e l'accordo in senso stretto sono veri e propri
strumenti di codecisione (e non di mera partecipazione) che
presuppongono il potere decisionale dei soggetti partecipanti alla
definizione della materia di interesse comune.
Secondo la giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte l'attrazione
allo Stato di competenze che, in base alla tendenziale regola di
riparto spetterebbero alle regioni, può verificarsi solo in virtù
di una previa intesa con l'ente interessato (o di un "accordo
stipulato con la regione"). Non è dunque sufficiente la mera
emersione e citazione nel provvedimento o nel corso del procedimento,
delle ragioni e delle istanze delle parti, potendosi invece operare
la deroga solo in virtù di una codecisione tra gli enti interessati.
Codesta Ecc.ma Corte nell'applicazione del principio di leale
cooperazione in tema di intese, in relazione ad un conflitto di
attribuzioni relativo alla nomina di un commissario straordinario
preposto all'Ente parco nazionale dell'Arcipelago Toscano ha
conseguentemente affermato che occorre comunque uno sforzo delle
parti per dar vita ad una trattativa: "Lo strumento dell'intesa tra
Stato e Regioni costituisce una delle possibili forme di attuazione
del principio di leale cooperazione tra lo Stato e la Regione e si
sostanzia in una paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto;
intesa, da realizzare e ricercare, laddove occorra, attraverso
reiterate trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il
raggiungimento di un accordo, senza alcuna possibilità di un
declassamento dell'attività di codeterminazione connessa all'intesa
in una mera attività consultiva non vincolante (cfr. sentenza n. 351
del 1991).
Nella specie, non realizza la richiesta condizione di
legittimità il rifiuto d'intesa sul nominativo proposto dal
Ministro, seguito dalla mera richiesta d'incontro, fra le parti, non
seguita da alcuna altra attività "E ancora che "L'illegittimità
della condotta dello Stato ... risiede ... nel mancato avvio e
sviluppo della procedura dell'intesa per la nomina del Presidente,
che esige, laddove occorra, lo svolgimento di reiterate trattative
volte a superare, nel rispetto del principio di leale cooperazione
tra Stato e Regione, le divergenze che ostacolino il raggiungimento
di un accordo (Corte cost., sent. n. 27 del 2004).
In conclusione il ruolo delle regioni non deve essere
circoscritto a quello meramente consultivo: al contrario, queste,
attraverso i propri rappresentanti, devono essere a pieno titolo
componenti dell'organo decisionale, partecipando direttamente alla
formazione della sua volontà deliberativa.
4. - Violazione degli artt. 3 e 97 Cost., sotto il profilo della
violazione e falsa applicazione dell'art. 7 comma 1, del d.l. n. 195
del 2009, come convertito con legge n. 26 del 2010, dell'art. 61,
comma 3, del d.l. n. 5 del 2012, nonchè sotto il profilo
dell'irragionevole determinazione del termine di cui all'art. 5,
comma 1, del d.l. n. 216 del 2011.
In ogni caso, il d.P.C.M. del 16 febbraio 2012 denota una
interpretazione del quadro normativo presupposto del tutto erronea e
contraria alla sua reale portata.
Fermo rimanendo quanto sin qui dedotto in ordina alla grave
violazione del principio di leale collaborazione, le norme di cui il
d.P.C.M. costituisce erronea applicazione - da individuare nell'art.
7, comma 1 del d.l. n. 195 dei 2009, convertito con legge n. 26 del
2010, nell'art. 61, comma 3, del decreto-legge n. 5 del 2012, nonchè
nell'art. 5, comma 1, del decreto-legge n. 216 del 2011 - non
legittimano in alcun modo l'adozione del d.P.C.M. 16 febbraio 2012
oggi impugnato.
Invero l'art. 7, comma 1, del d.l. n. 195/2009 prevede che "è
trasferita la proprietà del termovalorizzatore di Acerra alla
Regione Campania, previa intesa con la Regione stessa, o ad altro
ente pubblico anche non territoriale, ovvero alla Presidenza del
Consiglio dei ministri - Dipartimento della protezione civile o a
soggetto privato".
L'art. 61, comma 3, del d.l. n. 5/2012 prevede che "Fatta salva
la competenza legislativa esclusiva delle Regioni, in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa richiesta con una o più Regioni per
l'adozione di un atto amministrativo da parte dello Stato, il
Consiglio dei ministri, ove ricorrano gravi esigenze di tutela della
sicurezza, della salute, dell'ambiente o dei beni culturali ovvero
per evitare un grave danno all'Erario può, nel rispetto del
principio di leale collaborazione, deliberare motivatamente l'atto
medesimo, anche senza l'assenso delle Regioni interessate, nei
sessanta giorni successivi alla scadenza del termine per la sua
adozione da parte dell'organo competente. Qualora nel medesimo
termine è comunque raggiunta l'intesa, il Consiglio dei ministri
delibera l'atto motivando con esclusivo riguardo alla permanenza
dell'interesse pubblico".
Infine all'art. 5, comma 1, del d.l. n. 216 del 2011, è prevista
la proroga alla data del 31 gennaio 2012 del termine precedentemente
fissato dall'art. 7, comma 1, del decreto-legge 195 del 2009,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 26 del 2010, al 31
dicembre 2011.
4.1. In relazione all'art. 7 comma 1 del decreto-legge n. 195 del
2009, la norma individua un elenco di soggetti ai quali trasferire la
proprietà del termovalorizzatore di Acerra, individuati nella
Regione, in altro ente pubblico non territoriale, nella stessa
Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della protezione
civile, e infine ad un soggetto privato.
In nessun modo è possibile intravedere o anche interpretare il
testo di legge come espressivo di una preferenza, quale acquirente
dell'impianto, nei riguardi della Regione Campania. Anzi, nei solo
caso della Regione, l'eventuale acquisto è espressamente subordinato
e condizionato al raggiungimento dell'intesa con la Regione.
Di contro, alla luce delle previsioni di cui ai commi 4 e 5, ai
sensi dei quali nelle more del trasferimento, la piena
disponibilità, utilizzazione e godimento dell'impianto permane in
capo alla PCM - Dip. Protezione civile, la quale è altresì
"autorizzata a stipulare un contratto per l'affitto dell'impianto
stesso, per una durata fino a quindici anni", spettando inoltre "i
ricavi derivanti dalla vendita dell'energia elettrica prodotta
dall'impianto", il Dipartimento della Protezione civile appare
oggettivamente come il soggetto più idoneo all'esercizio temporaneo
di una struttura che è stata dichiarata di interesse strategico
nazionale.
Orbene il legislatore nazionale, attraverso l'art. 7, comma 1,
del decreto-legge n. 195 del 2009, è intervenuto a disciplinare in
modo preciso e puntuale una singola fattispecie concretamente
individuata, vale a dire il trasferimento di proprietà del
termovalorizzatore di Acerra, di proprietà di un soggetto privato
(Fibe), ad un soggetto pubblico o privato nonchè le vicende ad esso
relative nelle more del perfezionamento dello stesso.
Si tratta di norma di chiaro valore provvedimentale essendo
sprovvista di quei requisiti tipici di generalità e astrattezza
generalmente ascrivibili alle previsioni legislative. Orbene, pur se
in linea di principio al legislatore non è preclusa l'adozione di
norme aventi contenuto particolare e concreto (norme provvedimento),
Codesta Ecc.ma Corte ha più volte ribadito che tali leggi sono
ammissibili entro i limiti del rispetto dei principi di
ragionevolezza e di non arbitrarietà (Corte cost., sentenze nn. 94 e
137 del 2009 e n. 267 del 2007).
La norma, ove venga interpretata nel senso di preferire fra tutti
i soggetti pur elencati nella disposizione, la sola Regione Campania,
in assenza di valide e conoscibili ragioni ostative alla scelta di un
altro tra i soggetti pur previsti, palesa un evidente profilo di
illegittimità per contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.
4.2. Con un vera e propria forzatura il Presidente del Consiglio
dei ministri ha poi ritenuto di poter ravvisare nell'intesa di cui
all'art. 7, comma 1, del d.l. n. 195 del 2009, una delle ipotesi di
applicazione dell'art. 61, comma 3, del d.l. n. 5 del 2012.
a) Il combinato disposto delle due norme, invero, rende evidente
la gravissima forzatura da cui scaturisce il d.P.C.M. 16 febbraio
2012.
Se, il legislatore nazionale (con l'art. 7, comma 1), ha previsto
che il trasferimento della proprietà del termovalorizzatore avvenga
in capo ad uno dei soggetti elencati; e se, tra i soggetti elencati
dalla norma, la Regione Campania è l'unica per il quale il
legislatore riconosce che il trasferimento debba avvenire previa
intesa; è allora di tutta evidenza che, in caso di scelta della
Regione - scelta che dovrà essere congruamente motivata - il mancato
raggiungimento dell'intesa non potrà che determinare lo spostamento
della scelta su uno dei restanti soggetti indicati dalla norma.
Diversamente opinando, le opzioni alternative espresse dal comma
1 rimarrebbero prive di reale significato.
Come già ricordato, il decreto-legge n. 5 del 2012, all'art. 61,
nell'ambito di previsioni transitorie e di disposizioni generali in
materia di atti amministrativi sottoposti ad intesa, ha previsto, con
il comma 3, la possibilità per il Consiglio dei ministri di superare
la richiesta intesa con la Regione e di deliberare motivatamente un
atto amministrativo (ove sussistano taluni gravi pericoli precisati
dalla norma stessa).
Applicare al caso in questione - quello cioè previsto dall'art.
7, comma 1, del decreto-legge n. 195 del 2009 - la possibilità di
superare l'intesa con la Regione per individuare, in ogni caso e
senza valutare le altre opzioni previste dallo stesso comma 1,
l'unico possibile acquirente del termovalorizzatore di Acerra nella
Regione stessa, costituisce un falso, e quindi illegittimo, combinato
disposto che vale a privare di contenuto reale l'art. 7, comma 1 del
decreto legge 195 del 2009, in chiara violazione di ogni basilare
principio di leale cooperazione e collaborazione.
4.3. L'art. 61, comma 3, del decreto-legge n. 5 del 2012
attribuisce al Governo - come visto - il potere di superamento
dell'intesa con la Regione richiesta per l'adozione di un atto
amministrativo da parte dello Stato, quando ricorrano determinate
condizioni. Tali condizioni sono individuate in gravi esigenze di
tutela della sicurezza, della salute, dell'ambiente o dei beni
culturali, ovvero per evitare un grave danno all'Erario. In ogni caso
deve essere fatto salvo il principio di leale collaborazione.
Orbene, nella denegata ipotesi in cui tale norma dovesse essere
ritenuta applicabile anche all'intesa di cui all'art. 7, comma 1, del
decreto-legge n. 195 del 2009, nessuna delle esigenze passate in
rassegna dalla norma in esame appare concretamente sussistente,
atteso che il trasferimento della proprietà del termovalorizzatore
non determina ripercussioni immediate e dirette sulla sua
operatività e funzionalità, che rimane preservata anche nelle more
di tale trasferimento.
In altri termini, la disciplina relativa alla proprietà
dell'impianto, pur riguardando un aspetto importante della gestione
dei rifiuti, non presenta quei caratteri tali di indifferibilità e
urgenza legati ad immediate esigenze di tutela della sicurezza, della
salute, dell'ambiente o dei beni culturali previste dalla norma in
questione.
Non sussiste neanche il grave danno all'erario che, tenuto conto
della portata della norma e della necessità di interpretare la
stessa in modo costituzionalmente orientato, non può essere causato
dalla mera necessità di estinguere un contenzioso in atto, e non
può comunque essere risolto in danno delle finanze regionali e
dell'autonomia finanziaria della Regione e senza alcuna forma di
leale collaborazione e cooperazione istituzionale.
4.4. Infine, la proroga di un solo mese, prevista dall'art. 5,
comma 1, del d.l. n. 216/2011, in relazione al termine del 31
dicembre 2011 originariamente previsto dal d.l. n. 195 del 2009,
appare palesemente irragionevole, tanto più nella denegata ipotesi
in cui il quadro normativo dianzi richiamato fosse interpretato nel
senso che, decorso inutilmente tale termine, la Regione sia obbligata
ad acquistare l'impianto. La norma predetta appare palesemente
viziata da illegittimità costituzionale per irragionevolezza del
termine prorogato, manifestamente inadeguato allo svolgimento delle
attività necessarie per la formazione dell'intesa e sotto tale
profilo in contrasto anche con l'art. 97 Cost.
Istanza cautelare
La scrivente difesa chiede che Codesta Ecc.ma Corte voglia
disporre la sospensione cautelare dell'efficacia dei provvedimenti
impugnati, in quanto dalla loro esecuzione l'odierna ricorrente si
vedrebbe con ogni evidenza costretta a subire un pregiudizio grave ed
irreparabile. Quanto alla sussistenza del fumus, sia consentito
richiamare tutto quanto sopra dedotto e argomentato in merito ai
manifesti profili di illegittimità dell'atto gravato. In relazione
al periculum in mora, risulta assolutamente chiaro come l'esecuzione
medio tempore del d.P.C.M. del 16 febbraio 2012 è idonea a
realizzare effetti irreversibili in grave pregiudizio degli interessi
della Regione Campania.
In tal senso, in adempimento del d.P.C.M. 16 febbraio 2012 e
della connessa intimazione formulata dal Capo del Dipartimento della
Protezione civile nei confronti della Regione Campania con la nota
prot. n. CG/0013217, l'ente regionale si troverebbe costretto a
corrispondere nei confronti della Fibe S.p.A., attuale proprietaria
del termovalorizzatore di Acerra, l'importo di Euro 355.550.240,84 a
titolo di prezzo per l'acquisizione della proprietà dell'impianto.
Tale pregiudizio è reso ancor più grave ed attuale dalla
recente diffida del 19 marzo 2012, mediante la quale la menzionata
Fibe ha intimato la Regione ricorrente - oltre al Presidente del
Consiglio dei ministri e alla Protezione Civile - a provvedere a
quanto di propria competenza ai fini dell'immediato pagamento della
somma determinata dal d.P.C.M. impugnato.
Anche a voler tacere dell'ingenza dei suddetti oneri, il d.P.C.M.
impugnato obbliga la Regione a reperire gli stessi a valere sulle
risorse della quota regionale del Fondo per lo sviluppo e la coesione
2007/2013.
È opportuno ribadire che, come rappresentato alla Presidenza del
Consiglio dei ministri con nota del 27 gennaio 2012, le predette
risorse sono già integralmente programmate sulla base della delibera
CIPE n. 166/2007, modificata dalla delibera n. 1/2009, nonchè dei
recenti accordi con il Governo, recepiti dallo stesso CIPE in data 20
gennaio 2012, anche con riferimento all'esigenza di far fronte ad
indifferibili emergenze in materia di edilizia sanitaria. Pertanto,
l'impiego di risorse già impegnate esporrebbe la Regione Campania al
rischio di compromissione di interventi di rilievo primario già
programmati in quanto necessari ed improcrastinabili, con gravissime
ripercussioni sulla capacità della Regione stessa di assicurare
continuità alle politiche ed attività politico-amministrative già
intraprese.
Ulteriori effetti pregiudizievoli discenderebbero dalla
circostanza che, nei trasferire coattivamente alla ricorrente la
proprietà del termovalorizzatore, la Presidenza del Consiglio non ha
fornito alla Regione alcuna garanzia in ordine ad eventuali pretese
dei creditori di Fibe S.p.A., i quali ben potrebbero ritenersi
contrari alla transazione intervenuta tra tale società e
l'amministrazione statale. Ciò porrebbe la Regione Campania nella
condizione di subire iniziative processuali da parte dei predetti
soggetti, che, alla luce dell'assenza di qualsiasi certificazione
circa la congruità del prezzo per l'acquisto della proprietà del
termovalorizzatore, si palesano come molto probabili. Ciò senza
contare che, come si è già avuto modo di vedere più ampiamente
sopra, in sede di determinazione del prezzo stesso alla Regione
Campania è stato precluso qualsiasi apporto partecipativo.
Alla luce di quanto appena osservato, è evidente allora la
necessità di sospendere in via cautelare l'efficacia del d.P.C.M.
impugnato e della nota conseguente.

P.Q.M.


Chiede che Codesta Ecc.ma Corte, contrariis rejectis, voglia
dichiarare - se del caso previa sollevazione della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7 comma 1, del d.l. n. 195 del
2009, come convertito con legge n. 26 del 2010, dell'art. 61, comma
3, del d.l. n. 5 del 2012, nonchè dell'art. 5, comma 1, del d.l. n.
216 del 2011 ove interpretati nel senso di obbligare la Regione
Campania, anche in assenza di sua intesa, ad acquistare la proprietà
del termovalorizzatore di Acerra entro il termine del 31 gennaio
2012, in riferimento agli artt. 3, 5, 41, 97, 114, 117, 118, 119 e
120 Cost. - che non spetta allo Stato, e per esso al Presidente del
Consiglio dei ministri, emanare il del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 16 febbraio 2012 con il quale è stato
deliberato il trasferimento alla Regione Campania della proprietà
del termovalorizzatore sito in località Pantano del Comune di Acerra
per il prezzo complessivo di Euro 355.550.240,84, a valere sulle
risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione 2007/2013, e per
l'effetto annullarlo, previa sospensione cautelare immediata dei
relativi effetti.
Roma-Napoli, addì 16 aprile 2012


Prof. Avv. Caravita di Toritto - Avv. D'Elia - Avv. Paolino