1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 28-3-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 76 SENTENZA 19 - 23 marzo 2001
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Intervento in giudizio - Parte civile costituita nel processo penale, il cui atto propulsivo e' all'origine del conflitto tra Stato e Regione Veneto - Ammissibilita'. - Costituzione, artt. 122, quarto comma, e 111. Regione Veneto - Consiglieri regionali - Immunita' per le opinioni espresse e i voti - Dichiarazioni rese da un consigliere regionale ad un organo di informazione - Procedimento penale nei suoi confronti per il reato di diffamazione a mezzo stampa - Decreto che dispone il giudizio - Ricorso per conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Veneto, in relazione a tale atto - Adozione dell'atto spettante al giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Monza - Rigetto del ricorso regionale. - Decreto del giudice per le indagini preliminari (Tribunale di Monza) 18 giugno 1999. - Costituzione, artt. 122, quarto comma, 68, primo comma. (001C0326) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 28-3-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY,
Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto del giudice per le indagini preliminari presso il tribunale
di Monza del 18 giugno 1999, relativo al rinvio a giudizio del
consigliere regionale Fabrizio Comencini per le opinioni espresse nei
confronti di Luca Casarini, promosso con ricorso della Regione
Veneto, notificato il 17 aprile 2000, depositato in Cancelleria il 26
successivo ed iscritto al n. 17 del registro conflitti 2000.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè l'atto di intervento di Casarini Luca;
Udito nell'udienza pubblica del 16 gennaio 2001 il giudice
relatore Giovanni Maria Flick;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso "per regolamento di competenza" notificato il
17 aprile 2000 e depositato il 26 aprile 2000, la Regione Veneto ha
proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in
relazione al decreto in data 18 giugno 1999, con il quale il giudice
per le indagini preliminari presso il tribunale di Monza ha disposto
il giudizio nei confronti del consigliere regionale Fabrizio
Comencini, imputato del reato di diffamazione aggravata a mezzo
stampa, quale autore di un articolo pubblicato sul quotidiano "La
Padania" il 29 luglio 1998, considerato offensivo della reputazione
di Luca Casarini.
Dopo aver premesso in punto di fatto il contesto in cui
l'articolo incriminato si è venuto ad iscrivere, e passata in
analitica rassegna la giurisprudenza costituzionale e la dottrina in
tema di immunità ex art. 122, quarto comma, della Costituzione, la
Regione ricorrente ha in particolare sottolineato come nell'alveo
della protezione costituzionale debba essere iscritta anche la
funzione di indirizzo politico e di controllo che i consiglieri
regionali sono chiamati a svolgere. Una funzione, questa, rispetto
alla quale l'immunità vale a coprire non soltanto le questioni poste
attraverso atti tipici, ma anche - alla luce della richiamata
giurisprudenza costituzionale - mediante dichiarazioni che presentino
un preciso nesso funzionale rispetto alla attività consiliare. Una
volta escluso, dunque, che l'immunità sia destinata ad operare
soltanto nella sede consiliare ed in occasione dei lavori dell'organo
assembleare, ne deriva - sostiene la Regione ricorrente - che
l'art. 122, quarto comma, della Costituzione, "deve trovare
applicazione quando le manifestazioni del pensiero siano
oggettivamente correlabili alla posizione istituzionale del
consigliere stesso", sicchè quest'ultimo "deve poter esprimere, in
ragione del suo status e dei compiti che gli sono assegnati
dall'ordinamento, le valutazioni di ordine politico sia particolare
sia generale incidenti sulla concreta struttura e sul funzionamento
dell'ente di cui fa parte". Pertanto, posto che "il tono polemico e
financo irriverente espresso dal consigliere Comencini si sono
iscritti nel contesto di un dibattito riguardante la vigente e,
soprattutto, prospettica composizione del Consiglio regionale del
Veneto", e malgrado la fattispecie non sia "riconducibile in modo
puntuale ad altre precedenti esaminate dalla Corte", reputa la
Regione che essa non si discosti dalla ratio dell'art. 122, quarto
comma, della Costituzione, giacchè conclude la ricorrente "ove si
ritenesse il contrario, ne sarebbe gravemente mutilato il dibattito
politico, che oggi sembra collocarsi, il più delle volte e salvo
rare eccezioni, su livelli non propriamente elevati".

2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia respinto. A parere
dell'Avvocatura, infatti, nel ricorso non risulterebbero dedotti gli
estremi degli atti riconducibili alla "funzione consiliare tipica"
che sarebbero stati oggetto del procedimento penale di diffamazione a
mezzo stampa nei confronti del Comencini, nè altri elementi idonei a
dimostrare la sussistenza del nesso funzionale tra le opinioni
espresse dal consigliere regionale e l'esercizio delle relative
funzioni.

3. - Ha spiegato altresì atto di intervento Luca Casarini -
costituitosi parte civile nel procedimento penale pendente a carico
del consigliere regionale Fabrizio Comencini chiedendo - dichiararsi
inammissibile o infondato il ricorso. Dopo ampia disamina dei
principi affermati da questa Corte e dalla dottrina in tema di
intervento nei giudizi per conflitto di attribuzione, la parte
privata ha sottolineato come l'articolo oggetto di imputazione,
firmato dal Comencini nella qualità di segretario nazionale della
Liga Veneta, non possa in alcun modo correlarsi con l'attività
consiliare dello stesso, giacchè, anche a voler accedere alla tesi
della Regione ricorrente, secondo la quale l'articolo stesso si
iscriverebbe "nel contesto di un dibattito riguardante la vigente e,
soprattutto, prospettica composizione del consiglio regionale del
Veneto", la condotta del Comencini rappresenterebbe null'altro "che
un atto di campagna elettorale, per altro molto anticipato rispetto
alla scadenza elettorale".

4. - Con successive memorie, tanto la Regione Veneto che la parte
privata Luca Casarini hanno ulteriormente sviluppato gli argomenti
già posti a base dei rispettivi atti del ricorso e di intervento,
insistendo nelle domande già avanzate.

Considerato in diritto

1. - Deve ritenersi ammissibile l'intervento spiegato, nel
presente giudizio, dalla parte civile costituita nel procedimento
penale per il reato di diffamazione aggravata a mezzo stampa.
L'atto propulsivo di tale procedimento - rappresentato dal
decreto che dispone il giudizio - è assunto dalla Regione ricorrente
come invasivo delle proprie attribuzioni costituzionali, in quanto
nella specie la condotta incriminata si sottrarrebbe al sindacato del
giudice penale, operando per essa la immunità sancita dall'art. 122,
quarto comma, della Costituzione. Va in proposito rilevato che - come
lo stesso interveniente ha diffusamente e criticamente posto in
risalto - la giurisprudenza di questa Corte ha costantemente
affermato che nei giudizi per conflitto tra poteri o tra enti non
possono intervenire soggetti diversi da quelli legittimati a
promuovere il conflitto.
Si è sottolineato peraltro, di recente, come un simile
orientamento debba essere mantenuto fermo nei limiti in cui esso sia
"inteso a salvaguardare il tono costituzionale dei conflitti affidati
al giudizio della Corte e a far sì che questi non mettano capo a
controversie di diritto comune" (v. sentenza n. 426 del 1999, nonchè
nel medesimo senso, ex plurimis, sentenze n. 35 del 1999; n. 375 del
1997; n. 419 del 1995). La preclusione all'intervento si ricollega,
dunque, all'esigenza di impedire che la controversia sulla
menomazione, che si assume esser derivata dall'esercizio anomalo di
una attribuzione costituzionale, si confonda con l'oggetto di un
contenzioso devoluto o devolvibile alla giurisdizione comune: così
da mantenere in capo ai soli contraddittori necessari - e non anche
agli eventuali soggetti comunque "interessati" alla risoluzione del
giudizio costituzionale - il potere di azione e di resistenza, e
quindi il corrispondente potere di partecipare al procedimento
davanti a questa Corte.
Per contro, qualora si rivendichi la sussistenza della
eccezionale guarentigia di non perseguibilità sancita dall'art. 122,
quarto comma, della Costituzione, e si neghi pertanto in radice il
diritto di azione in capo a chi pretende di aver subito lesione da
una condotta "scriminata" dalla garanzia medesima, la valutazione
sull'esistenza della garanzia svolta dalla Corte in sede di conflitto
finirebbe per sovrapporsi all'analoga valutazione demandata al
giudice del processo comune. Ove dunque si ritenesse precluso
l'intervento nel giudizio costituzionale, finirebbe per risultare in
concreto compromessa la stessa possibilità per la parte di agire in
giudizio a tutela dei suoi diritti.
La conclusione alla quale occorre ora pervenire, d'altra parte,
è ulteriormente avvalorata dalla circostanza che l'esigenza del
contraddittorio - fortemente riaffermata dalla nuova formulazione del
secondo comma dell'art. 111 della Costituzione - si riflette anche
sul piano della partecipazione al giudizio riservato a questa Corte,
derivando da esso la risoluzione di un tema del tutto
"pregiudiziale", quale è quello relativo alla sussistenza o meno nel
caso concreto del potere di agire.

2. - Nel merito il ricorso è infondato.
2.1. - Questa Corte in più occasioni ha avuto modo di affermare
che l'esonero da responsabilità, previsto dall'art. 122, quarto
comma, della Costituzione quale salvaguardia dell'autonomia
costituzionalmente riservata al Consiglio regionale, ricomprende
tutte quelle attività che costituiscono esplicazione di una funzione
affidata a tale organo dalla stessa Costituzione o da altre fonti
normative cui la prima rinvia.
Avuto dunque riguardo alla identità di ratio che sta alla base
della irresponsabilità che presidia le opinioni espresse ed i voti
dati nell'esercizio delle rispettive funzioni, dai membri del
Parlamento, da un lato, e dai consiglieri regionali, dall'altro; e se
si tiene conto della identità testuale che ora caratterizza - a
seguito delle modifiche apportate dalla legge costituzionale n. 3 del
1993 - la immunità sancita dall'art. 68, primo comma, per i
parlamentari e quella sancita dall'art. 122, quarto comma, della
Costituzione per i consiglieri regionali: è evidente come i
risultati cui è pervenuta la giurisprudenza di questa Corte con
riguardo ai primi, valgano anche a contrassegnare l'ambito della
garanzia di "irresponsabilita'" che assiste i secondi.
Trattandosi, quindi, di valutare la dedotta lesione della
prerogativa stabilita dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione
in rapporto a dichiarazioni rese da un consigliere regionale ad un
organo di informazione, e perciò rilasciate al di fuori
dell'esercizio di funzioni consiliari tipiche, il problema si risolve
nello stabilire se - ciò non di meno - quelle dichiarazioni siano
identificabili come espressioni dell'attività consiliare e quindi
possano ritenersi iscritte nel panorama delle "opinioni" per le quali
opera la richiamata garanzia costituzionale della irresponsabilità.
In proposito - sia pure con riferimento alla garanzia prevista per i
membri del Parlamento - questa Corte ha più volte affermato che, ai
fini della accennata identificazione, non basta la semplice comunanza
di argomenti, oggetto di attività parlamentari tipiche e di
dichiarazioni fatte al di fuori di esse; nè basta la
riconducibilità di queste ultime dichiarazioni ad un medesimo
"contesto politico" (v., tra le altre, sentenze nn. 56 e 58 del
2000). Occorre, invece, che la dichiarazione possa essere qualificata
come espressione di attività parlamentare; il che normalmente accade
se ed in quanto sussista una sostanziale corrispondenza di
significati tra le dichiarazioni rese al di fuori dell'esercizio
delle attività parlamentari tipiche svolte in Parlamento e le
opinioni già espresse nell'ambito di queste ultime. Il carattere
divulgativo, e quindi la sostanziale corrispondenza, finiscono dunque
per costituire "il criterio che consente di identificare le
dichiarazioni rese al di fuori di quelle attività e cionostante
riconducibili o inerenti alla funzione parlamentare, distinguendole
così da quelle che ricadono nel diritto comune a tutti i cittadini e
proteggendole tramite la speciale garanzia dell'art. 68, primo comma,
della Costituzione, senza con ciò determinare situazioni
ingiustificate di privilegio personale" (v. sentenze nn. 320 e 321
del 2000 ed altre ivi richiamate).
2.2.- Perchè operi la garanzia che la Regione ricorrente deduce
esser stata nella specie compromessa, con correlativa menomazione
delle attribuzioni consiliari, occorre quindi che la dichiarazione
"esterna" si ponga, rispetto al concreto esercizio di una funzione
consiliare tipica, quale proiezione divulgativa strumentale allo
sviluppo "della libera dialettica politica che è condizione di vita
delle istituzioni democratico-rappresentative" (v., tra le altre, le
menzionate sentenze nn. 320 e 321 del 2000).
Nella ipotesi in esame la Regione ricorrente si limita a
prospettare che l'articolo incriminato si inserirebbe "nel contesto
di un dibattito riguardante la vigente e, soprattutto, prospettica
composizione del Consiglio regionale del Veneto" e che lo stesso
riguarderebbe un "tema politico all'ordine del giorno". Assai
significativamente, è la stessa Regione ricorrente a riconoscere,
conclusivamente, che, ove non si ritenesse applicabile nella specie
la previsione dettata dall'art. 122, quarto comma, della
Costituzione, "ne sarebbe gravemente mutilato il dibattito politico",
sottolineando come, "con i toni polemici espressi", il consigliere
Comencini abbia in definitiva "offerto un quadro di sintesi, utile
per discorrere e, si ripete, prospettico rispetto ad eventi che
proprio ora stanno disegnando le linee portanti della futura
legislatura regionale 2000-2005".
Risulta quindi evidente la valenza esclusivamente "politica"
delle opinioni espresse dal consigliere regionale, che sono del tutto
avulse dalle funzioni consiliari e da qualsiasi atto tipico svolto
nel relativo esercizio, neppure indirettamente evocato.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato, e per esso al giudice per le
indagini preliminari presso il tribunale di Monza, emettere il
decreto che dispone il giudizio, impugnato con il ricorso di cui in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 marzo 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Flick
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 marzo 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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