1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 14-2-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 ottobre 2006
Ordinanza emessa il 19 ottobre 2006 dalla Corte di cassazione nei procedimenti civili riuniti promossi da Gizzi Maria Teresa ed altro contro comune di Ceprano ed altra Espropriazione per pubblica utilita' - Criteri di determinazione dell'indennizzo in misura ridotta rispetto al valore venale degli immobili - Applicabilita' ai procedimenti in corso - Violazione dei principi del giusto processo - Lesione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359. - Costituzione, artt. 111, commi primo e secondo, e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6; protocollo alla Convenzione diritti dell'uomo, art. 1. (007C0139) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 14-2-2007)

LA CORTE DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti iscritti
ai nn. 18211 e 22490 del ruolo generale degli affari civili dell'anno
2001, proposti da Maria Teresa Gizzi, elettivamente domiciliata in
Roma, alla via Barnaba Tortolini n. 34, presso l'avv. Nicolò
Paoletti, che la rappresenta e difende, per procura in calce al
ricorso, ricorrente principale;
Contro Comune di Ceprano, in persona dei sindaco pro tempore,
autorizzato a resistere da delibera della G.M. n. 219 del 1° agosto
2001 e elettivamente domiciliato in Roma alla via del Banco di Santo
Spirito n. 48, presso l'avv. Mario D'Ottavi, rappresentato e difeso,
per procura a margine del contoricorso e ricorso incidentale,
dall'avv. Alfredo Sica da Frosinone, controricorrente e ricorrente
incidentale; avverso la sentenza non definitiva della Corte di
appello di Roma, 1ª sez. civ., n. 272/1991, del 18 dicembre 1990-28
gennaio 1991 e quella definitiva della stessa Corte e sezione,
n. 4051/2000, del 22 novembre-18 dicembre 2000.
Udita, all'udienza del 21 settembre 2006, la relazione del cons.
dott. Fabrizio Forte. Sentiti l'avv. Paoletti per la ricorrente
principale e l'avv. Sica per quello incidentale e udito il p.m. dott.
Antonio Martone, il quale ha concluso in via principale perchè sia
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5-bis
del d.l. n. 333 del 1992 in relazione agli artt. 111 e 117 della
Costituzione e, in subordine, per la rimessione degli atti alle
sezioni unite della Corte.
Premesso in fatto che
Con citazione del 17 gennaio 1987, Maria Teresa Gizzi conveniva
in giudizio, dinanzi alla Corte di appello di Roma, il Comune di
Ceprano, deducendo che un suo terreno occupato nei 1980 dal convenuto
era stato espropriato in favore di questo, con decreto dei Presidente
della Giunta regionale del Lazio del 20 febbraio 1984, n. 195, per
fini di edilizia residenziale pubblica e che la relativa indennità
d'espropriazione, determinata dapprima in L. 1.144.000 e poi, dopo la
sentenza della Corte costituzionale 19 luglio 1983, n. 223, in Euro
44.054.750, era incongrua.
Con sentenza non definitiva del 28 gennaio 1991, la Corte di
appello di Roma ha respinto le eccezioni di difetto di legittimazione
attiva e passiva e la domanda di determinazione della indennità di
occupazione legittima perchè non provata, mentre con pronuncia
definitiva del 18 dicembre 2000, la stessa Corte ha determinato
l'indennità di espropriazione in Euro 116.583.390, in applicazione
dell'art. 5, comma 1, del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito con
modificazioni dall'art. 1 della legge 8 agosto 1992, n. 359,
rigettando le domande della Gizzi di interessi e rivalutazione
perchè tardive e mancando su di esse l'accettazione del
contraddittorio dall'ente locale convenuto.

Considerato che

Per la cassazione delle due sentenze la Gizzi ha proposto ricorso
di quattro motivi, di cui tre relativi alla pronuncia del 2000 e uno
a quella del 1991 e il Comune di Ceprano si è difeso con
controricorso e ricorso incidentale articolato in tre motivi,
notificato alla ricorrente il 21 settembre 2001, avendo poi
presentato entrambe le parti più memorie illustrative delle loro
impugnazioni.
Con i primi due motivi del ricorso principale la Gizzi censura la
sentenza definitiva di cui sopra per violazione dell'art. 1 del Primo
Protocollo addizionale della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmato a Parigi il
20 marzo 1952 e ratificato dall'Italia con legge 4 agosto 1955,
n. 848, in relazione all'applicazione dell'art. 5-bis del d.l. 11
luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della
legge 8 agosto 1992, n. 359 e al rigetto della domanda di interessi e
rivalutazione monetaria dalla sentenza impugnata sulla somma
liquidata (artt. 1224 e 1282 c.c.) e all'art. 360, comma 1, n. 3
c.p.c.
La ricorrente ha chiesto anzitutto la disapplicazione del citato
art. 5-bis, del d.l. n. 333 del 1992 per contrasto con la norma
sovranazionale citata, la quale garantisce il pacifico godimento
della proprietà e prevede le condizioni per esserne privati,
consistenti in un pubblico rilevante interesse e nella conformità
della procedura ablativa alle norme del diritto interno e
internazionale, consentendo agli Stati aderenti di regolare con legge
l'esercizio della proprietà in conformità all'interesse pubblico.
Secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti
del'uomo di Strasburgo, deve esservi piena proporzionalità tra le
finalità pubbliche che si vogliono raggiungere e il sacrificio della
privazione della proprietà, con la conseguenza che la espropriazione
o acquisizione della proprietà per pubblica utilità non è conforme
alla indicata norma della Convenzione, quando sia attuata in
violazione del principio di legalità e comunque per essa non sia
pagata una somma ragionevolmente collegata al valore di mercato del
bene ablato. Tale sproporzione risulta chiara nell'art. 5-bis del
d.l. n. 333 del 1992, che prevede un criterio di liquidazione
dell'indennità per il quale all'espropriato compete circa la metà
del valore di mercato delle aree ablate, quando non sia applicata
l'ulteriore riduzione del 40% per la omessa accettazione
dell'indennità offerta.
Ad avviso della ricorrente, poichè l'art. 6 del Trattato
sull'Unione europea ha fatto propria la Convenzione europea dei
diritti dell'uomo, il giudice nazionale non può che disapplicare la
norma contrastante con l'indicato art. 1 del Primo Protocollo
addizionale alla Convenzione stessa e la Cassazione dovrà cassare
sul punto la sentenza impugnata e disporre la liquidazione
dell'indennità di espropriazione correlata al valore venale o a una
somma ragionevolmente proporzionata a tale valore.
La sentenza impugnata ha anche denegato il diritto agli interessi
e alla rivalutazione sulla somma liquidata in base ai valori delle
aree alla data dell'espropriazione, così violando ancora la
Convenzione, come interpretata dalla Corte di Strasburgo, che ha
chiarito che l'espropriato non può essere danneggiato dall'anormale
prolungamento della procedura espropriativa e che allo stesso quindi
compete ogni reintegrazione anche della svalutazione, soprattutto
quando il danneggiato deve agire in giudizio per ottenere il
riconoscimento di una giusta indennità, come in concreto accaduto
nel caso, nel quale, dopo oltre 17 anni dall'esproprio, la indennità
non è stata ancora pagata; alla luce della giurisprudenza
sovranazionale deve cambiare lo stesso orientamento interpretativo
per il quale l'indennità viene corrisposta come debito pecuniario di
valuta, per cui non compete la rivalutazione.
Il terzo motivo del ricorso principale lamenta l'insufficiente
motivazione della decisione impugnata in ordine alla determinazione
del valore venale delle aree espropriate sulla base delle indicazioni
del consulente di parte del comune apoditticamente ritenute giuste
dai giudici; ancora ad insufficienze motivazionali si rifà il quarto
motivo del ricorso principale in rapporto alla statuizione della
sentenza non definitiva del 1991 che ha respinto erroneamente la
domanda della indennità di occupazione provata dalla Gizzi.
Il Comune di Ceprano ha impugnato in via incidentale la sentenza
definitiva del 2000, per la parte in cui ha ritenuto ammissibile
l'opposizione all'indennità di espropriazione, dopo che il rigetto
dell'azione di risarcimento dei danni per l'occupazione e
acquisizione della medesima area sul presupposto della mancata valida
espropriazione di questa, aveva precluso la domanda di determinazione
dell'indennità, coprendo il dedotto e il deducibile ed escludendo
quindi qualsiasi obbligo del comune convenuto in relazione alla
reintegrazione per la perdita della proprietà della Gizzi collegata
alla realizzazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica sul
terreno dell'attrice.
Il comune controricorrente ritiene anche insufficientemente
motivata la disapplicazione dell'art. 16 del d.lgs. 30 dicembre 1992,
n. 504 e la mancata liquidazione dell'indennità dovuta nel valore
dell'area come dichiarato ai fini del pagamento dell'ICI, criterio di
liquidazione che, ad avviso della Corte di merito, sarebbe stato
inapplicabile per essere l'espropriazione anteriore alla previsione
normativa dell'imposta e che comunque l'indennità doveva essere
ridotta anche del 40% come previsto dall'art. 5-bis, non avendo la
Gizzi accettato quanto a lei congruamente offerto dal comune.
Con l'ultimo motivo del ricorso incidentale il comune censura la
sentenza impugnata, per non avere disposto la compensazione con le
somme da depositare a titolo di indennità con quella di Euro
551.000.000 già versate a controparte in esecuzione della sentenza
d'appello che aveva accolto l'azione di risarcimento del danno,
cassata senza rinvio dalla Cassazione per violazione dell'art. 389
c.p.c.

O s s e r v a

1.1. - Preliminarmente deve ordinarsi la riunione dei due
procedimenti iscritti a ruolo a seguito delle distinte impugnazioni,
principale e incidentale, contro la stessa sentenza ex art. 335
c.p.c.
1.2. - Va anche delibato, sempre in via preliminare, il motivo
del ricorso incidentale relativo alla inammissibilità della
opposizione all'indennità, per effetto del passaggio in giudicato
della sentenza che ha respinto la domanda di risarcimento dei danni
conseguenti alla occupazione delle aree che, coprendo dedotto e
deducibile, osterebbe al riconoscimento di ogni altro ristoro per la
Gizzi, anche a titolo di indennità di espropriazione legittima.
La chiara distinzione tra le azioni conseguenti ad una
occupazione per pubblica utilità, di opposizione alla stima
dell'indennità in caso di procedimento legittimo e di risarcimento
del danno per effetto del comportamento illecito, con palese
distinzione delle causae petendi delle due diverse domande, che
possono anche proporsi in via concorrente o subordinata (sul tema
cfr. tra molte, di recente, Cass. 7 ottobre 2005, n. 19644 e 8
settembre 2004, n. 18067) esclude ictu oculi qualsiasi incidenza del
rigetto della domanda di risarcimento in questa sede, cui consegue la
certa ammissibilità dell'opposizione all'indennità, che consente di
esaminare i motivi del ricorso che investono il merito della
decisione impugnata.
2.1. - La Corte deve esaminare in primo luogo la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5-bis, primo comma, del d.l. 11
luglio 1992, n. 333, convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 8 agosto 1992, n. 359 (d'ora in avanti
art. 5-bis), sollevata dalla ricorrente con memoria del 2 dicembre
2004, sia pure subordinatamente al mancato accoglimento della
richiesta, contenuta nel ricorso principale, di disapplicazione
diretta, da questa Corte, della contestata norma per il suo contrasto
con l'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali e con l'art. 1 del Primo Protocollo addizionale
a tale convenzione, ratificati entrambi dalla legge 4 agosto 1955,
n. 848. La questione risulta già sollevata da questa Corte con
ordinanza del 29 maggio 2006, n. 12810, alla quale il presente
provvedimento intende uniformarsi, solo integrandone il contenuto, in
rapporto al contrasto della norma interna con le citate norme della
Convenzione europea, come rilevato nella sentenza della Camera della
Corte europea dei diritti dell'uomo (da ora CEDU) del 28 luglio 2004,
nella causa Scordino contro Italia, alla quale è poi seguita la
pronuncia definitiva nella stessa controversia, resa dalla Grande
Camera della stessa Corte sul ricorso del Governo italiano in data 29
marzo 2006, decisioni entrambe pronunciate ai sensi degli artt. 41,
43 e 44 del citato accordo sovranazionale, con condanna dell'Italia
al pagamento in favore dei ricorrenti di una somma a titolo di equa
riparazione.
Con la pronuncia del 2006, in particolare, la Grande Chambre
della CEDU ha affermato (par. 82 - 104) che l'art. 5-bis viola il
«sistema» della Convenzione sulla privazione della proprietà
individuale per pubblica utilità, come da essa reiteratamente
interpretato nella relazione tra i due commi del citato art. 1 del
primo Protocollo addizionale, in ordine allo scopo di pubblica
utilità che consente l'acquisizione della proprietà in danno dei
titolari del diritto (primo comma) e al raffronto tra interesse
generale e diritto individuale che con detta privazione si realizza
(secondo comma).
La normativa italiana, nel prevedere un'indennità largamente
inferiore rispetto al valore venale del bene espropriato e riducibile
a circa un terzo del prezzo di questo in comune commercio, oltre al
carico tributario, per ogni espropriazione, senza considerare la
causa per la quale avviene il sacrificio individuale, rompe il giusto
equilibrio tra interesse generale e diritto di proprietà individuale
tutelato dall'art. 1 del primo Protocollo addizionale citato.
Tale ultima norma impone, nelle espropriazioni per pubblica
utilità, un ristoro di regola corrispondente al valore di mercato
dei beni ablati, anche se gli Stati convenzionati possono prevedere
la corresponsione di un indennizzo inferiore a tale valore in
rapporto ad alcuni scopi di pubblica utilità, che incidono su una
pluralità indistinta di cittadini in fattispecie eccezionali, nelle
quali si persegue un interesse generale in un contesto di modifiche
costituzionali o di sistema o di nazionalizzazioni, oppure di riforme
economico sociali o politiche, che giustifichino un ristoro non
integrale per il proprietario espropriato (par. 102-103 della
sentenza citata CEDU del 2006).
Di conseguenza, la riduzione dell'indennità fino a circa il 30%
del valore venale delle aree edificabili, come effetto dei criteri
legali di liquidazione della indennità di espropriazione di cui
all'art. 5-bis, non consente un serio ristoro dei proprietari
espropriati e viola il giusto equilibrio tra sacrificio del privato e
interessi generali, per cui la citata norma interna è in contrasto
con l'art. 1 del Primo Protocollo addizionale e lo Stato italiano è
stato condannato a corrispondere l'equa riparazione per detta
violazione della Convenzione.
La Grande Camera richiama, nella sentenza citata del 2006, ai
paragrafi 97-99, come fattispecie nelle quali si è consentita una
riduzione dell'indennità o del ristoro per la privazione della
proprietà, i casi eccezionali relativi al riscatto di un gran numero
di abitazioni da parte degli enfiteuti e superficiari in vaste aree
urbane dell'Inghilterra, qualificato come di riforma economico
sociale (James e altri contro Regno Unito 21 febbraio 1996), ovvero
quello di modifiche costituzionali (ex re di Grecia ed altri 28
novembre 2002) oppure le ipotesi di espropriazioni derivate da
nazionalizzazioni o cambiamenti radicali di sistemi, come gli
espropri avvenuti con la fine dei regimi comunisti o dopo la
riunificazione della Germania.
Analoga violazione della Convenzione opera l'art. 5-bis (par.
128-132 della sentenza del 2006) con la previsione della applicazione
retroattiva di esso (comma 6) alle liquidazioni dell'indennità già
in corso in sede amministrativa e persino nel caso di giudizi
pendenti, sull'accertamento di tali indennità alla data di entrata
in vigore della legge, così privando i proprietari dei terreni
espropriati di una parte di quanto già loro spettante e da chiedere
o chiesto in sede giurisdizionale, corrispondente al valore
commerciale delle aree espropriate che, ai sensi della legge n. 2359
del 1865, era da applicare, prima della novella del 1992, alla
fattispecie.
Pertanto, nel caso di specie, analogo a quello oggetto della
presente causa, si era avuta un'ingerenza del legislatore nella causa
in corso per la determinazione dell'indennità a favore di una delle
parti, violandosi i principi «dello stato di diritto e la nozione di
giusto processo» di cui all'art. 6 della Convenzione (par. 126 e 133
della sentenza Scordino del 2006), per non avere lo Stato italiano
giustificato la rilevata retroattività, con la particolare
specialità della pubblica utilità nell'espropriazione per edilizia
residenziale pubblica intervenuta nella fattispecie, non inserita in
un contesto di grande rilievo socio-economico o di riforma
istituzionale.
Le richiamate sentenze della CEDU rilevano, ad avviso della
ricorrente incidentale per l'ordinamento interno e sulla disciplina
dei criteri legali di liquidazione dell'indennità di espropriazione,
anche perchè si è esattamente affermato che le norme della
Convenzione vanno interpretate dai giudici italiani uniformandosi
all'ermeneutica di esse come data dal loro giudice naturale che è
appunto la Corte di Strasburgo (S.U. 26 gennaio 2004 n. 1340, Cass.
28 maggio 2004, n. 10294, 16 marzo 2005, n. 5724, 29 settembre 2005,
n. 19028 e 4 novembre 2005, n. 21391 e, nello stesso senso, CEDTJ (27
febbraio 2001, Lucà contro Italia).
2.2. - Deve anche delibarsi in questa sede onde rendere
ammissibile la questione che si intende proporre, la mancanza di
potere di questa Corte e di ogni giudice italiano di disapplicare
l'art. 5-bis, anche se nei limiti della retroattività della sua
applicazione, come richiesto in ricorso per effetto della riscontrata
violazione dalla norma interna della Convenzione, uniformandosi a
quanto deciso dalla CEDU in varie sue pronunce.
È in rapporto alla gerarchia delle fonti normative e alla
pluralità dei livelli di legalità cui il giudice italiano è
soggetto - livelli interni (norme regionali, statali e
costituzionali) e sovranazionali o internazionali - e al carattere
precettivo delle norme della Convenzione, che si pone il problema del
preteso potere di disapplicazione, dai giudici stessi, di norme
legislative interne in contrasto con il detto accordo sovranazionale.
La citata ordinanza di questa Corte n. 12810/2006, che sollevato
la questione di legittimità costituzionale del primo comma dell'art.
5-bis della legge n. 359 del 1992, uniformemente a quella, quasi
contestuale, del 20 maggio 2006, n. 11887, che ha rimesso analoga
questione al Giudice delle leggi, in rapporto al comma 7-bis dello
stesso articolo e al ridotto risarcimento dei danni da occupazione
acquisitiva illecita, hanno entrambe negato che nella fattispecie, in
mancanza di una disciplina specifica e precettiva dei criteri di
liquidazione del ristoro dovuto ai soggetti privati dei loro beni per
causa di pubblica utilità, possa sussistere un potere del giudice
italiano di disapplicare la legge interna. Tale potere si è
giustamente ritenuto non compatibile con il nostro sistema
costituzionale e in specie con le norme che regolano l'abrogazione
delle leggi di cui all'art. 15 delle disposizioni preliminari al
codice civile e all'art. 136 della Costituzione.
Entrambe le citate ordinanze di questa Corte relative all'art.
5-bis correttamente negano che il contrasto dedotto da parte
ricorrente di tale norma con quelle sovranazionali, consenta la
disapplicazione diretta della disciplina di diritto interna, anche
allorchè, come nel caso delle sentenze Scordino contro Italia, si è
rilevato che lo stesso costituisce violazione del sistema della
protezione internazionale del diritto di proprietà come regolata
dalla Convenzione.
Del resto la stessa sentenza della CEDU del marzo 2006 rimette
allo Stato italiano l'adozione delle misure «legislative,
amministrative e finanziarie» (par. 237) necessarie all'adeguamento
del sistema alle norme sovranazionali, così chiarendo che la sua
pronuncia non può incidere con effetti abrogativi sulla legislazione
interna italiana.
Invero, sul carattere precettivo delle norme contenute dalla
Convenzione europea, occorre mantenere distinti i diritti da essa
protetti, «riconosciuti» dagli Stati contraenti con l'art. 1 come
«fondamentali» anche nel diritto interno, con effetto immediato
conseguente alla legge di ratifica, salvo per quelle posizioni
soggettive già garantite in precedenza, dai mezzi e dalle modalità
di tutela di tali diritti rimessi ai singoli Stati aderenti e agli
ordinamenti interni.
L'art. 13 della Convenzione prevede il ricorso alla magistratura
interna di ciascuno Stato convenzionato, in caso di violazione dei
diritti tutelati dalla Convenzione, anche se posta in essere da
persone che agiscono nell'esercizio di funzioni pubbliche, e così
dimostra che i mezzi normativi di tutela dei diritti fondamentali
sono rimessi ai singoli Stati, salvo l'intervento sussidiario della
CEDU sui ricorsi individuali di cui all'art. 34 della Convenzione e
la condanna degli Stati convenzionati all'equa riparazione di cui
all'art. 41.
Nello stesso senso è l'art. 46 della Convenzione per il quale le
«alte Parti contraenti s'impegnano a conformarsi alle sentenze
definitive della Corte nelle controversie nelle quali sono parti»
così escludendo ogni effetto immediatamente abrogativo di norme
interne delle sentenze della CEDU, alle quali consegue l'obbligo
degli Stati di dar loro esecuzione, in Italia recentemente
disciplinato con la legge 9 gennaio 2006, n. 12, che individua solo
nel Governo e nel Parlamento gli organi cui trasmettere le sentenze
della Corte di Strasburgo, unici legittimati a dare esecuzione alle
decisioni sovranazionali.
Appare chiara quindi in base alla stessa Convenzione la
esclusione di ogni potere dei giudici italiani di «disapplicare» le
norme legislative in contrasto con essa, riservando la Costituzione
il potere di far venir meno le norme primarie al solo legislatore
nazionale e regionale e alla Corte costituzionale artt. 70 e ss., 117
e 136 della Costituzione); nel caso inoltre l'esigenza di copertura
finanziaria della modifica normativa, comporterebbe una violazione,
dagli stessi giudici, dell'art. 81 della della Costituzione.
La previsione poi, nell'art. 56 della Convenzione, della
possibile applicabilità di essa solo in alcuni dei territori degli
Stati aderenti e dell'applicazione delle disposizioni stesse «tenendo
conto delle necessità locali» evidenzia che, nel sistema
dell'accordo sovranazionale citato, pur essendo precettivo il
riconoscimento dei diritti garantiti nell'accordo per tutti gli Stati
che vi aderiscono, le modalità di tutela di essi e di applicazione
nei territori dei singoli Stati sono rimesse alla legislazione
interna.
La non precettività della norme che la sentenza della CEDU del
2006 ha ritenuto violate è del resto comprovata dalla stessa
molteplicità delle pronunce di questa Corte che hanno in passato
unanimemente negato ogni contrasto dell'art. 5 sia con riferimento al
risarcimento per illecita occupazione per pubblica utilità che in
rapporto all'opposizione alla stima per l'indennità di
espropriazione (tra molte, da s.u. 6 maggio 2003, n. 6853 a Cass. 9
giugno 2006, n. 13431, in ordine all'occupazione acquisitiva
illecita, e Cass. 22 luglio 2004, n. 13667 e 21 maggio 2003, n. 7943,
in rapporto all'opposizione alla stima e alla bipartizione,
nell'articolo indicato, delle aree, tra edificabili e inedificabili).
Per quanto attiene poi alla retroattività della norma e alla sua
incidenza sui procedimenti amministrativi in corso e sui processi
pendenti, si è affermata la irrilevanza della perdita conseguente
alla riduzione del ristoro legalmente regolato per la privazione
della proprietà per pubblica utilità conseguente a interventi
legislativi, almeno in rapporto al diritto al giusto processo e
all'equa riparazione da irragionevole durata dei processi di cui alla
legge 21 marzo 2001, n. 89 (così, Cass. 28 marzo 2006, n. 6998, 14
ottobre 2005, n. 19999, 26 marzo 2004, n. 6071, 17 febbraio 2003,
n. 2382).
Si è anche esattamente rilevato da questa Corte, nelle ordinanze
citate che hanno sollevato la questione di legittimità
costituzionale, che il richiamo contenuto nell'art. 6, par. 2, del
Trattato di Maastricht al rispetto, da parte della Unione europea,
dei «diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentale firmata a Roma il 4 novembre 1950 e quali risultano
dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto
principi generali del diritto comune», non esclude la diversità
degli organi giurisdizionali preposti alla tutela di tali diritti
(Corte europea dei diritti dell'uomo di Strasburgo) da quelli cui è
invece demandata la interpretazione delle norme comunitarie, quale è
la Corte di giustizia del Lussemburgo, che ha negato una propria
competenza in materia di diritti fondamentali (cfr. Corte Giustizia
29 maggio 1997, C. 199-95 - Kremzow)
Le norme della Convenzione non sono quindi assimilabili ai
regolamenti comunitari nè, come questi, si applicano immediatamente
nell'ordinamento interno (sul problema, Cass. 19 luglio 2002,
n. 10542).
La Corte costituzionale che in passato, prima delle modifiche
apportate alla Convenzione con il Protocollo n. 11 firmato a
Strasburgo l'11maggio 1994 e ratificato in Italia con legge 28 agosto
1997, n. 296, che ha modificato i citati artt. 46 e 56 della
Convenzione, sembra avere avuto orientamenti non incompatibili con la
diretta applicabilità in Italia delle norme della Convenzione (con
le sentenze citate in ricorso cfr. Corte costituzionale 9 luglio
1992, n. 373 e 3 maggio 1993, n. 235, entrambe sul carattere pubblico
delle udienze nel giusto processo), è oggi orientata invece, dopo la
novella degli artt. 111 e 117 della Costituzione, a dare rilievo
indiretto alle norme convenzionali come fonti di obblighi cui
l'Italia è da tali norme costituzionali vincolata (Corte
costituzionale 25 settembre 2002, n. 445 e ord. 6 aprile 2005,
n. 139), così negando implicitamente ogni abrogazione automatica e
disapplicazione delle leggi ordinarie interne in contrasto con quelle
della Convenzione europea da parte dei giudici nazionali.
Quanto affermato non esclude che i diritti tutelati con la
Convenzione esistano sin dal momento della ratifica di essa - o prima
se già garantiti dal diritto interno - con conseguente successione
nella loro disponibilità degli eredi degli originari titolari che ne
potranno domandare la tutela con ricorso ai giudici italiani, una
volta intervenuta una norma interna che ne regoli i mezzi di tutela
(s.u. 23 dicembre 2005, n. 28507).
La precettività del riconoscimento dei diritti tutelati
dall'accordo internazionale, non rileva ai fini dell'abrogazione di
norme che in concreto potrebbero essere lesive di dette posizioni
soggettive, finchè restino generici e non precisati i rimedi
dell'ordinamento interno a garanzia di detti diritti fondamentali
(Cass. 12 gennaio 1999, n. 254).
In conformità a quanto già delibato dalle citate ordinanze di
questa Corte, che hanno dubitato della legittimità costituzionale
dell'art. 5-bis, può riaffermarsi che il giudice italiano che
eventualmente disapplichi talenorma non avrebbe comunque il potere di
imporre come giusto indennizzo il valore venale del bene espropriato,
ritenuto più volte in sede sovranazionale l'unico di regola
applicabile e che invece il Giudice delle leggi interno ha affermato
essere non conforme alla Costituzione, per la quale un serio ristoro
si è sempre ritenuto compatibile con una riduzione del prezzo pieno
del bene acquisito per pubblica utilità.
In conclusione, denegato il potere di disapplicazione delle norme
in contrasto con la Convenzione da questa Corte, unico strumento per
rilevare il loro contrasto con la Convenzione europea e provocare la
loro espunzione dall'ordinamento è quello di investire della
questione relativa la Corte costituzionale.
3.1. - Nel caso di specie la questione di legittimità
costituzionale è certamente rilevante, perchè espressamente, nel
ricorso principale, si deduce che, nella espropriazione oggetto di
causa, l'indennità di espropriazione di un area edificabile è stata
liquidata con i criteri di determinazione di cui all'art. 5 sulla
quale parte ricorrente solleva dubbi di legittimità costituzionale
«per violazione degli artt. 2, 10, 11, 42, 97, 111 e 117 della
Costituzione, in relazione all'art. 1 del Primo protocollo
addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e 6 di
questa stessa Convenzione» (così la memoria di parte che prospetta
la questione). Si lamenta in sostanza che, anche senza la riduzione
del 40% di cui alla citata norma interna, chiesta peraltro
dall'espropriante con il ricorso incidentale, al soggetto espropriato
non è garantito un serio ristoro per la rottura dell'equilibrio tra
diritto individuale di proprietà e interesse generale a base della
causa di pubblica utilità nella espropriazione, avvenuta nel caso
per scopi di edilizia residenziale pubblica, cioè per la
realizzazione di abitazioni che lo stesso proprietario avrebbe potuto
eseguire, al di fuori di un contesto di intervento economico-sociale
di grande rilievo.
Come emerge anche dalla sentenza della Grande Camera del marzo
2006 (par. 230), l'affermata legittimità costituzionale dei criteri
di determinazione della indennità dei suoli edificabili, di cui alle
sentenze della Corte costituzionale 16 giugno 1993, n. 283 e 16
dicembre 1993, n. 442, è collegata al suo «carattere dichiaratamente
temporaneo, in attesa di un'organica disciplina dell'espropriazione
per pubblica utilita» e si giustifica «per la particolare urgenza e
valenza degli scopi che il legislatore intende perseguire» nella
particolare congiuntura economica in cui versava il paese (così
espressamente la sentenza n. 383/1993, richiamata anche dall'altra
pronuncia citata del Giudice delle leggi).
Solo la disciplina dell'art. 5-bis applicabile ratione temporis
nel caso per la natura edificabile delle aree ablate non contestata
da nessuna delle parti in questo giudizio, assume rilievo per la
presente decisione; difetta invece di rilevanza il richiamo della
stessa parte ricorrente all'art. 37 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327,
che ha reso definitivi i criteri di liquidazione della indennità di
cui all'art. 5-bis con effetto dal 1° luglio 2003 ed è inapplicabile
nella fattispecie, anche se esclude la giustificazione della loro
provvisorietà ai fini della legittimità costituzionale di essi.
Altrettanto deve dirsi in ordine all'art. 16 del d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 504, la cui applicazione è invocata
dall'espropriante, con liquidazione della indennità in una somma
ancora minore di quella determinata in applicazione dei contestato
art. 5-bis.
Peraltro il rilevato carattere solo tributario e sanzionatorio
della norma, che collega all'evasione dell'ICI una riduzione del
ristoro dovuto per l'espropriato (Corte costituzionale 25 luglio
2000, n. 351 e Cass. 25 novembre 2005, n. 25017 e 26 marzo 2003,
n. 4461) esclude ogni rilievo dell'art. 16 del d.P.R. n. 504/1992 in
questa sede, perchè la norma non regola nuovi criteri di
liquidazione della indennità di esproprio inferiori al valore venale
delle aree espropriate in violazione del giusto ristoro da garantire
ai proprietari.
4. - Ritenuta rilevante la questione proposta da parte
ricorrente, in rapporto al richiamato art. 5-bis questa Corte deve
dichiararne anche la non manifesta infondatezza.
La Corte costituzionale, pur riconoscendo, a differenza della
CEDU, il carattere di principi e norme fondamentali di riforma
economico-sociale alla disciplina del richiamato art. 5 ha negato la
illegittimità costituzionale di tale norma, salvo che per la parte
in cui essa non ha previsto, in violazione degli artt. 3 e 42 della
Costituzione, per i procedimenti espropriativi in corso, cui la norma
si applica, una nuova offerta della indennità allo espropriato, la
cui accettazione possa escludere la riduzione del 40% del ristoro di
cui alla norma, già fortemente riduttivo rispetto al valore di
mercato del bene espropriato (Par. 7.3. della sentenza n. 283/1993).
La stessa sentenza del Giudice delle leggi, al successivo par. 9,
nega la illegittimità, per violazione dell'art. 3 Cost., della
Costituzione retroattività della disciplina dell'art. 5-bis per non
essere l'ultrattività delle leggi (art. 11 delle Disp. prel.)
principio recepito dalla Costituzione, escludendo quindi la
fondatezza della questione «nei termini così puntualizzati» (la
espressione della sentenza del Giudice delle leggi è pure richiamata
nel Par. 4.3. della ord. citata di questa Corte n. 12810/06).
Nè può ritenersi che la Corte costituzionale, con le citate
pronunce del 1993 relative ai criteri legali di liquidazione
dell'indennità per le aree edificabili, riferendosi all'art. 3 della
Costituzione, abbia avuto riguardo anche ad una ipotizzabile e
sottesa violazione dell'art. 97 della Costituzione e del principio di
imparzialità dell'azione amministrativa che la disposizione di legge
non sembra assicurare, intervenendo sulle posizioni delle parti dei
procedimenti espropriativi già iniziati e riducendo solo per quelli
non ancora definiti e in danno dell'espropriato, l'entità della
somma che lo stesso poteva percepire all'inizio della procedura per
effetto della privazione del suo bene per causa di pubblica utilità.
Appare però chiaro che l'art. 111 della Costituzione come
novellato dalla legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, ha
garantito tra l'altro, con il principio del giusto processo di cui al
primo comma anche quello delle «condizioni di parita» tra le parti.
Occorre quindi accertare se, in rapporto a tale norma, la
retroattività di cui al sesto comma dell'art. 5-bis non incida sullo
stesso giusto processo destinato ad determinare l'indennità, in
corso o addirittura ancora da iniziare, eliminando le condizioni di
parità delle parti del processo, con un intervento che ha sfavorito
una sola di essa, riducendo fortemente quanto la stessa avrebbe
potuto chiedere o aveva in concreto preteso al momento della domanda,
non ottenendo poi quanto si sarebbe potuto aspettare di ricevere per
la durata del procedimento amministrativo e/o per quella del
processo.
La retroattività dei criteri di liquidazione dell'indennità ha
inciso sulla indennità nei procedimenti amministrativi in corso,
anteriormente alla opposizione alla stima ancora non proponibile per
ragioni imputabili all'espropriante (Corte costituzionale 22 febbraio
1990, n. 67) e, per tale profilo, ha determinato comunque una
ingerenza del legislatore sul presente processo a sfavore
dell'espropriato che, senza tale norma, avrebbe potuto pretendere e
ottenere una maggiore somma, se i procedimenti amministrativi o
giurisdizionali in corso fossero stati conclusi prima della data di
entrata in vigore dell'art. 5-bis.
In effetti la CEDU, nella citata sentenza Scordino del 2006,
ritiene violato l'art. 6 della Convenzione, per l'ingerenza del
legislatore nei processi in corso a favore di una delle parti, anche
in rapporto all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla
Convenzione, proprio in quanto non risulta giustificata, con una
rilevante causa di pubblica utilità, la perdita di una parte
dell'indennità retroattivamente stabilita mentre era già iniziato
il procedimento espropriativo ed era ancora in corso il processo di
liquidazione della indennità stessa (Par. 132).
Per tale profilo non si afferma in sede sovranazionale che la
retroattività dell'art. 5-bis comporti violazione del principio di
legalità che deve fondare ogni privazione della proprietà ma solo
che la ingerenza del potere legislativo sul funzionamento di quello
giudiziario, con l'alterazione delle condizioni di parità delle
parti, non è nel caso giustificato in rapporto al tipo di pubblica
utilità di modesto rilievo che si persegue con la realizzazione
dell'opera per la quale l'esproprio è stato disposto. Risulta quindi
palese che nel caso, sulla presente opposizione alla stima proposta
nel 1987 in un procedimento espropriativo iniziato sin dal 1980 e
prima dell'entrata in vigore dell'art. 5-bis il diritto di proprietà
della ricorrente principale è stato inciso dall'intervento normativo
di cui all'articolo ora richiamato, che ha modificato a favore
dell'espropriante i criteri di liquidazione del ristoro dovuto
all'espropriato, riducendo di oltre il 50% la somma che tale parte
avrebbe potuto ottenere in caso di tempestiva conclusione della
procedura espropriativa e del conseguente processo.
4.1. - La stessa CEDU, con diverse sue pronunce ha ormai
definitivamente chiarito il contrasto con l'art. 1 del Primo
Protocollo addizionale alla Convenzione, dei ristori indennitari e
risarcitori previsti per le acquisizioni lecite e illecite connesse a
procedimenti espropriativi (cfr. con le pronunce della C.E.D.U. sopra
citate, le sentenze della stessa Corte 30 ottobre 2003, Belvedere
Alberghiera contro Italia, 30 ottobre 2003, Carbonara e Ventura
contro Italia, 11 dicembre 2003, Colacrai contro Italia, 15 luglio
2005, Carletta contro Italia e Donati contro Italia, 12 gennaio 2006,
Sciarrotta contro Italia - caso nel quale si è decisa la
ricevibilità con il merito per essere ormai certa la contrarietà
della liquidazione della illecita privazione della proprietà in
Italia per causa di p.u. - e 23 febbraio 2006, Immobilare Cerro
contro Italia, sintomatico perchè è la causa oggetto della citata
s.u. n. 6853/2003, che aveva ritenuto conforme al diritto
sovranazionale la disciplina della liquidazione di cui al comma 7
dell'art. 5-bis della legge n. 359/1992).
In tale contesto, la questione di illegittimità costituzionale
del primo comma dell'art. 5-bis per contrasto con il primo comma
dell'art. 117 della Costituzione, risolta negativamente prima delle
modifiche ad esso apportate dall'art. 3 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3, appare oggi anche essa non manifestamente
infondata.
È indubbio che le norme costituzionali novellate, come gli artt.
111 e 117 della Costituzione, pur se hanno effetto con la entrata in
vigore delle loro modifiche, incidono con queste non solo sulla
normativa futura ma anche su quella previgente da dichiarare
illegittima se con esse contrastante (così Corte costituzionale 24
dicembre 2004, n. 425, in rapporto all'art. 117 della Costituzione),
anche se il legislatore ha poi provveduto a regolare l'adeguamento
dell'ordinamento interno statale e regionale alla stessa con le leggi
5 giugno 2003, n. 131 e 4 febbraio 2005, n. 11.
Si deve negare quanto affermato da parte della dottrina sia pure
minoritaria che le norme costituzionali novellate in questi ultimi
anni possano operare solo sul quelle ordinarie successive per una
sorta di ultraattività di esse, senza incidere sulla legittimità di
quelle già vigenti, che devono invece essere dichiarate illegittime
ed abrogarsi per le parti in cui risultino in contrasto anche
sopravvenuto con principi nuovi inseriti dalle novelle della Carta
costituzionale.
Nella fattispecie, può affermarsi che l'eventuale riscontrata
violazione da norme italiane di quelle della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo già vigenti alla data di entrata in vigore del
nuovo art. 117 della Costituzione, ne comporta la sopravvenuta
illegittimità costituzionale che ovviamente, se dichiarata,
retroagisce sin dalla data di entrata in vigore dell'art. 5-bis
ritenuto in contrasto con la norma modificata della Carta
fondamentale.
La questione, comunque, non è quella che la parte pure prospetta
della conformazione dell'ordinamento interno alle norme del diritto
internazionale generalmente riconosciute, di cui all'art. 10 della
Costituzione (sul tema cfr. Corte costituzionale 11 febbraio 1993,
n. 75), ma l'altra della incidenza delle norme convenzionali
sovranazionali sulla legislazione statale e regionale in materia di
criteri di determinazione dell'indennità di espropriazione, per i
quali lo Stato italiano deve esercitare il proprio potere legislativo
in conformità alla Convenzione, con leggi statali anche quadro per
quelle regionali, al fine di conformare le norme interne a quelle
convenzionali.
L'avere esercitato i1 proprio potere normativo in materia
espropriativa in contrasto con l'art. 1 del primo Protocollo
addizionale della Convenzione europea, rende non manifestamente
infondata la questione del contrasto sopravvenuto dell'art. 5-bis
all'art. 117 della Costituzione.
5. - In conclusione, vanno dichiarate rilevanti e non
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 5-bis del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito in legge
8 agosto 1992, n. 359:
a) per contrasto con l'art. 111, primo e secondo comma della
Costituzione, in relazione all'art. 6 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e all'art. 1 del
Primo Protocollo addizionale ad essa, nella parte in cui, disponendo
l'applicabilità, ai procedimenti espropriativi in corso e ai giudizi
pendenti, dei criteri di determinazione dell'indennità in esso
contenuti per i suoli edificabili, viola il diritto a un giusto
processo per il soggetto espropriato e, in specie, le condizioni di
parità delle parti davanti al giudice, lese palesemente
dall'intromissione del legislatore nell'amministrazione della
giustizia, con influenza chiara sulla risoluzione di una specifica e
determinata categoria di controversie, tese alla determinazione
dell'indennità di espropriazione.
b) per contrasto con l'art. 117, primo comma, della
Costituzione, in rapporto all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale
alla richiamata Convenzione, nella parte in cui, disponendo
l'applicabilità dei criteri di determinazione dell'indennità in
esso contenuti, attribuisce ai soggetti privati della proprietà per
cause di pubblica utilità di non eccezionale rilievo, un ristoro non
serio ed eccessivamente riduttivo del valore venale del bene
espropriato.
Ai sensi dell'art. 23 delle legge 11 marzo 1953, n. 87, la
dichiarazione di rilevanza e non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale comporta la sospensione del
processo e la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.

P. Q. M.
Riuniti i ricorsi, dichiara rilevanti e non manifestamente
infondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 5-bis
del decreto legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito in legge 8
agosto 1992, n. 359, per contrasto con gli artt. 111 e 117 della
Costituzione, anche in rapporto all'art. 6 della Convenzione europea
dei diritti dell'uomo e all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale a
tale Convenzione;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la
sospensione del giudizio;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della I sezione
civile della Corte di cassazione, il 26 settembre 2006.
Il Presidente: Criscuolo
07C0139