1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 25-7-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 163 ORDINANZA 4 - 19 luglio 2018
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Trattati e convenzioni internazionali - Omessa presentazione del progetto di legge di autorizzazione alla ratifica del Memorandum di intesa fra lo Stato della Libia e la Repubblica italiana - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso da singoli parlamentari nei confronti del Governo della Repubblica. - Omessa presentazione del progetto di legge di autorizzazione alla ratifica del «Memorandum d'intesa sulla cooperazione nel campo dello sviluppo, del contrasto all'immigrazione illegale, al traffico di esseri umani, al contrabbando e sul rafforzamento della sicurezza delle frontiere tra lo Stato della Libia e la Repubblica italiana», firmato a Roma il 2 febbraio 2017. - (T-180163) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 25-7-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorti a seguito dell'omessa presentazione, da parte del Governo, del
progetto di legge di autorizzazione alla ratifica del «Memorandum
d'intesa sulla cooperazione nel campo dello sviluppo, del contrasto
all'immigrazione illegale, al traffico di esseri umani, al
contrabbando e sul rafforzamento della sicurezza delle frontiere tra
lo Stato della Libia e la Repubblica italiana», firmato a Roma il 2
febbraio 2017, promossi da Giulio Marcon, Giuseppe Civati, Beatrice
Brignone e Andrea Maestri, nella qualità di membri della Camera dei
deputati nella XVII legislatura, con ricorsi depositati in
cancelleria il 19 febbraio 2018 ed iscritti rispettivamente ai nn. 3,
4, 5 e 6 del registro conflitti tra poteri 2018, fase di
ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio del 4 luglio 2018 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto che, con separati ricorsi, depositati il 19 febbraio
2018 e rispettivamente iscritti ai nn. 3, 4, 5 e 6 del registro
conflitti tra poteri 2018, Giulio Marcon, Giuseppe Civati, Beatrice
Brignone e Andrea Maestri, nella qualità di membri della Camera dei
deputati nella XVII legislatura, hanno promosso conflitti di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Governo della
Repubblica italiana, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri, in relazione all'omessa presentazione del progetto di legge
di autorizzazione alla ratifica del «Memorandum d'intesa sulla
cooperazione nel campo dello sviluppo, del contrasto all'immigrazione
illegale, al traffico di esseri umani, al contrabbando e sul
rafforzamento della sicurezza delle frontiere tra lo Stato della
Libia e la Repubblica italiana» (d'ora in avanti: il Memorandum),
firmato a Roma il 2 febbraio 2017 dal Presidente del Consiglio dei
ministri della Repubblica italiana e dal Presidente del Consiglio
presidenziale del Governo di riconciliazione nazionale dello Stato di
Libia;
che i ricorrenti evidenziano che, secondo quanto riportato nelle
premesse del Memorandum, lo stesso è stato firmato al fine «[...] di
cooperare per individuare soluzioni urgenti alla questione dei
migranti clandestini che attraversano la Libia per recarsi in Europa
via mare, attraverso la predisposizione dei campi di accoglienza
temporanei in Libia, sotto l'esclusivo controllo del Ministero
dell'Interno libico, in attesa del rimpatrio o del rientro volontario
nei paesi di origine [...]»;
che, ad avviso dei ricorrenti, il Memorandum, già vigente ed in
fase di esecuzione, costituirebbe nuovo trattato internazionale
avente oggettiva natura politica, ai sensi dell'art. 80 della
Costituzione; tuttavia, il Governo ha omesso la presentazione del
disegno di legge di autorizzazione alla ratifica, e non ha neppure
ritenuto di adempiere l'obbligo di comunicazione alla Presidenza di
ciascuna Camera, previsto dall'art. 4 della legge 11 dicembre 1984,
n. 839 (Norme sulla Raccolta ufficiale degli atti normativi della
Repubblica italiana e sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana), recepito dall'art. 13, secondo comma, del d.P.R. 28
dicembre 1985, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle
disposizioni sulla promulgazione delle leggi, sulla emanazione dei
decreti del Presidente della Repubblica e sulle pubblicazioni
ufficiali della Repubblica italiana);
che ciascuna delle parti ricorrenti riferisce di avere attivato
gli strumenti a propria disposizione per informare la Camera dei
deputati della violazione dell'art. 80 Cost., oltre che per
sollecitare il Governo al rispetto di questa stessa disposizione;
tuttavia, le interrogazioni parlamentari e le richieste di
chiarimenti non avrebbero ricevuto risposte soddisfacenti, nè la
Camera dei deputati si sarebbe attivata per ripristinare le
prerogative parlamentari menomate dal comportamento omissivo del
Governo;
che, sotto il profilo soggettivo, i ricorrenti evidenziano che la
giurisprudenza costituzionale non ha mai negato la legittimazione del
singolo parlamentare a sollevare un conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato (sono richiamate le ordinanze n. 177, n. 178 e n.
179 del 1998, n. 101 del 2000 e n. 277 del 2017); tale legittimazione
non potrebbe, dunque, ritenersi preclusa e ciò anche in ragione del
carattere residuale che questo particolare tipo di giudizio assume
rispetto al complessivo assetto delle garanzie costituzionali;
che gli artt. 67 e 72, primo e quarto comma, Cost.,
nell'attribuire specifiche prerogative in capo al singolo
parlamentare, contribuirebbero a delinearne la posizione
costituzionalmente garantita; inoltre, dalla lettura congiunta degli
artt. 80 e 72, quarto comma, Cost., emergerebbe, da un lato, che
spetta al Parlamento autorizzare gli accordi internazionali elencati
nell'art. 80 Cost. e, dall'altro lato, che la procedura ordinaria di
esame e di approvazione dei progetti di legge di autorizzazione alla
ratifica dei trattati costituisce prerogativa di ciascuna Camera;
che l'omessa presentazione del progetto di legge di
autorizzazione alla ratifica del Memorandum avrebbe determinato la
lesione della sfera di attribuzioni riconosciuta dagli artt. 67 e 72,
primo e quarto comma, Cost. al singolo parlamentare; d'altra parte,
egli non potrebbe trovare rimedio per tale violazione rivolgendosi
alla Camera di appartenenza e neppure sollevando un conflitto di
attribuzione nei confronti della stessa, in quanto, ad avviso dei
ricorrenti, tale conflitto risulterebbe inammissibile per il
principio degli interna corporis, in considerazione del nesso
funzionale tra le prerogative del singolo parlamentare e l'autonomia
dell'organo cui egli appartiene;
che, ad avviso delle parti ricorrenti, nel caso di mancata
reazione da parte della Camera di appartenenza, ciascun membro del
Parlamento sarebbe dunque legittimato a sollevare il conflitto di
attribuzione, non in nome e per conto della stessa Camera, ma perchè
sarebbe questa l'unica via percorribile, in via residuale, quale
«extrema ratio», per far valere le prerogative costituzionali delle
quali si assume la violazione;
che, d'altra parte, le stesse non potrebbero essere fatte valere
neppure innanzi al giudice ordinario poichè, essendo connesse ad una
funzione costituzionale, non potrebbero qualificarsi come un diritto
soggettivo; nè potrebbero essere considerate alla stregua di un
interesse legittimo e sarebbe, pertanto, precluso anche l'accesso
alla giustizia amministrativa;
che il presente conflitto di attribuzione costituirebbe, quindi,
un'azione processuale residuale tesa alla tutela dell'integrità
delle prerogative spettanti al parlamentare, ai sensi degli artt. 67
e 72, primo e quarto comma, Cost., nei confronti del Governo, per non
aver quest'ultimo presentato in Parlamento la richiesta di
autorizzazione alla ratifica del Memorandum;
che la natura residuale del conflitto sarebbe confermata anche
dall'esaurimento degli strumenti parlamentari per sollecitare il
Governo a presentare il Memorandum in Parlamento per l'autorizzazione
alla ratifica;
che, sotto il profilo oggettivo, i ricorrenti illustrano come il
Memorandum, in quanto espressione della volontà delle parti
contraenti di vincolarsi a nuovi impegni, costituisca un trattato
internazionale; si sottolinea che, in ragione di tale natura
vincolante, il rispetto degli impegni ivi previsti è sottoposto ad
uno specifico sistema di controllo e monitoraggio; inoltre, esso ha
validità triennale, tacitamente rinnovabile alla scadenza, ed è
stato inserito dal Ministero degli affari esteri e della cooperazione
internazionale nell'archivio dei trattati internazionali;
che, d'altra parte, dalla considerazione dei contenuti del
Memorandum, nonchè dei soggetti che lo hanno stipulato, emergerebbe
con chiarezza la sua discontinuità rispetto ai precedenti accordi
conclusi dal Governo italiano con la controparte libica, ed in
particolare rispetto al «Trattato di amicizia, partenariato e
cooperazione tra la Repubblica italiana e la Grande Giamahiria araba
libica popolare socialista», stipulato a Bengasi il 30 agosto 2008
(d'ora in avanti: il trattato di Bengasi), ratificato e reso
esecutivo con la legge 6 febbraio 2009, n. 7;
che, lungi dall'essere attuativo di programmi e obiettivi
contemplati nell'accordo del 2008, il Memorandum sarebbe un nuovo
trattato internazionale, stabilendo priorità e azioni diverse da
quelle del precedente trattato di Bengasi; esso perseguirebbe
specifiche finalità, legate alla condizione dei migranti in Libia e
al controllo del loro passaggio sul territorio nazionale;
che si evidenzia, inoltre, che il Memorandum non fa alcun
riferimento alle risorse stanziate dalla richiamata legge n. 7 del
2009, la quale aveva previsto l'introduzione di un'addizionale
all'imposta sul reddito delle società (IRES) per la realizzazione
delle attività previste dal trattato di Bengasi; al contrario,
l'atto in esame individua le risorse da utilizzare nel cosiddetto
"Fondo per l'Africa", istituito con legge 11 dicembre 2016, n. 232
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e
bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019); in particolare,
all'art. 1, comma 621, di tale legge è stata destinata la somma di
200 milioni di euro in favore del Ministero degli affari esteri
«[...] per interventi straordinari volti a rilanciare il dialogo e la
cooperazione con i Paesi africani d'importanza prioritaria per le
rotte migratorie»;
che i ricorrenti ritengono che il Memorandum rivesta natura
politica ai sensi dell'art. 80 Cost., in quanto avente ad oggetto
materie di rilevanza costituzionale, quali il controllo delle
frontiere, l'ingresso nel territorio nazionale, il diritto di asilo,
la politica estera della Repubblica: le previsioni ivi contenute
incidono, pertanto, su questioni che coinvolgono interessi
fondamentali dello Stato, comportando impegni duraturi per la sua
politica estera ed esponendolo a responsabilità internazionali, in
relazione al necessario rispetto dei diritti fondamentali della
persona;
che, d'altra parte, la riserva di legge prevista dall'art. 10,
secondo comma, Cost. comporterebbe un'esclusiva competenza del
Parlamento sulla regolamentazione di tali materie; ed anche in sede
europea, le misure relative all'immigrazione irregolare, compresa la
disciplina dell'allontanamento e del rimpatrio degli stranieri
extracomunitari, sarebbero demandate alla procedura legislativa
ordinaria, ai sensi dell'art. 79, secondo paragrafo, lettera c), del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come
modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e
ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130;
che per le categorie di atti tassativamente elencate dall'art. 80
Cost. è prevista l'espressione del previo consenso parlamentare in
ordine alla ratifica; questo costituirebbe un atto di piena
compartecipazione alla conclusione del trattato, che dà vita ad un
atto procedimentale complesso (sentenza n. 295 del 1984);
che viceversa, ad avviso dei ricorrenti, ancorchè vertesse in
una delle materie per le quali è prevista la necessaria
autorizzazione alla ratifica, il Memorandum è stato stipulato come
accordo in forma semplificata e non è mai stato presentato al
Parlamento, neppure successivamente alla sua firma e alla sua
esecuzione;
che, d'altra parte, l'iniziativa legislativa per l'autorizzazione
alla ratifica e l'ordine di esecuzione del trattato sarebbe riservata
al Governo, non potendo il singolo parlamentare, di propria
iniziativa, presentare alla Camera di appartenenza alcuna proposta di
legge volta a chiedere il voto sull'autorizzazione alla ratifica e
sul contestuale ordine di esecuzione;
che il comportamento omissivo del Governo sarebbe lesivo delle
prerogative costituzionali del singolo parlamentare, oltre che del
Parlamento; sarebbe violato, altresì, il principio di leale
collaborazione, prescritto anche nei rapporti tra organi dello Stato,
laddove le reciproche competenze vengono ad intrecciarsi tra di loro
(sentenza n. 379 del 1992); si osserva, d'altra parte, che spetta
alla Corte costituzionale la verifica del rispetto di tale principio,
in riferimento a singoli e specifici comportamenti di tali organi;
che le parti ricorrenti chiedono, pertanto, che sia accertata la
menomazione delle prerogative parlamentari derivante dalla mancata
presentazione da parte del Governo del progetto di legge di
autorizzazione alla ratifica, ai sensi dell'art. 80 Cost., del
Memorandum del 2 febbraio 2017; che sia, inoltre, dichiarato
l'obbligo del Governo, ai sensi dell'art. 80 Cost., di presentare
alle Camere la proposta di legge di autorizzazione alla ratifica del
Memorandum e, infine, che sia disposto l'annullamento di tutti i
provvedimenti del Governo e dei singoli ministeri, i quali siano
connessi, conseguenti e attuativi del Memorandum.
Considerato che con separati ricorsi, depositati il 19 febbraio
2018 e rispettivamente iscritti ai nn. 3, 4, 5 e 6 del registro
conflitti tra poteri 2018, Giulio Marcon, Giuseppe Civati, Beatrice
Brignone e Andrea Maestri, nella qualità di membri della Camera dei
deputati nella XVII legislatura, hanno promosso conflitti di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Governo della
Repubblica italiana, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri, in relazione all'omessa presentazione del progetto di legge
di autorizzazione alla ratifica del «Memorandum d'intesa sulla
cooperazione nel campo dello sviluppo, del contrasto all'immigrazione
illegale, al traffico di esseri umani, al contrabbando e sul
rafforzamento della sicurezza delle frontiere tra lo Stato della
Libia e la Repubblica italiana» (d'ora in avanti: il Memorandum),
firmato a Roma il 2 febbraio 2017 dal Presidente del Consiglio dei
ministri della Repubblica italiana e dal Presidente del Consiglio
presidenziale del Governo di riconciliazione nazionale dello Stato di
Libia;
che i quattro ricorsi presentano tenore letterale pressochè
identico e hanno tutti ad oggetto l'omessa presentazione da parte del
Governo del progetto di legge di autorizzazione alla ratifica del
Memorandum;
che, pertanto, i relativi giudizi di ammissibilità possono
essere riuniti per essere decisi con unica ordinanza;
che, in questa fase del giudizio, la Corte è chiamata a
deliberare, in camera di consiglio e senza contraddittorio, in ordine
alla sussistenza dei requisiti soggettivo e oggettivo prescritti
dall'art. 37, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
ossia a decidere se il conflitto insorga tra organi competenti a
dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartengono e
per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i
vari poteri da norme costituzionali;
che i ricorsi per conflitto sono stati promossi da quattro
deputati della XVII legislatura, ciascuno dei quali lamenta - nella
qualità di parlamentare - la lesione delle proprie prerogative
costituzionali derivante dalla mancata presentazione, da parte del
Governo, del progetto di legge di autorizzazione alla ratifica del
Memorandum;
che i ricorrenti chiedono pertanto a questa Corte di dichiarare
l'obbligo del Governo, ai sensi dell'art. 80 della Costituzione, di
presentare alle Camere la proposta di legge di autorizzazione alla
ratifica del Memorandum, nonchè di accertare la nullità di tutti i
provvedimenti del Governo e dei singoli ministeri, i quali siano
connessi, conseguenti e attuativi del Memorandum;
che, sotto il profilo soggettivo, la legittimazione ad adire la
Corte con lo strumento del conflitto si fonda sull'esistenza di una
sfera protetta di attribuzioni, delle quali si lamenti la lesione;
anche in riferimento alle prerogative parlamentari, questa Corte ha
affermato che le stesse «[...] non possono non implicare un potere
dell'organo a tutela del quale sono disposte» (sentenza n. 1150 del
1988);
che il fondamento delle attribuzioni costituzionali a tutela
delle quali sono insorti gli odierni ricorrenti risiederebbe negli
artt. 67, 72 e 80 Cost.: si assume, infatti, che dal riconoscimento
di specifiche prerogative parlamentari discenda una posizione
costituzionalmente garantita in capo a ciascun singolo deputato;
che in particolare dalla riserva di legge formale, di cui
all'art. 80 Cost., e dalla riserva di assemblea, di cui all'art. 72,
quarto comma, Cost., deriverebbe la titolarità, in capo a ciascun
parlamentare, del potere di discussione, di emendamento e di voto sui
disegni di legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati; a
questo potere sarebbe connesso quello di reazione avverso atti lesivi
delle suindicate attribuzioni costituzionali;
che, nel caso in esame, i ricorrenti si dolgono del fatto che
l'omessa presentazione del progetto di legge di autorizzazione alla
ratifica del Memorandum avrebbe determinato la lesione della sfera di
attribuzioni loro riconosciuta dagli artt. 67 e 72, primo e quarto
comma, Cost.; essi denunciano, pertanto, l'illegittimità della
condotta omissiva addebitata all'esecutivo, la quale avrebbe precluso
l'esercizio del potere di discussione, di emendamento e di voto
spettante a ciascun parlamentare in ordine al disegno di legge di
autorizzazione alla ratifica;
che, proprio con riferimento alla riserva di assemblea di cui
all'art. 72, quarto comma, Cost., questa Corte ha già affermato, sin
da epoca risalente, che «la garanzia connessa con la competenza
dell'assemblea plenaria discende dal sistema delle norme
costituzionali che definiscono le attribuzioni delle Camere rispetto
ai trattati internazionali (artt. 80 ed 87 Cost.)» (sentenza n. 295
del 1984);
che sono proprio le previsioni relative alla riserva di legge
(art. 80 Cost.) e alla riserva di assemblea (art. 72, quarto comma,
Cost.) ad individuare nella Camera di appartenenza il soggetto
titolare della sfera di attribuzioni costituzionali che sarebbe stata
violata; conseguentemente, legittimata a reagire contro tale
violazione deve ritenersi la Camera di appartenenza, e non il singolo
parlamentare;
che è la natura stessa delle attribuzioni vantate nei conflitti
in esame ad escludere la legittimazione del singolo parlamentare a
farne valere la violazione; in quanto riconducibili a prerogative
delle quali - per espressa previsione costituzionale - è titolare
l'assemblea, e non il suo singolo componente, solo ad essa è rimessa
la valutazione circa l'opportunità di insorgere avverso possibili
violazioni;
che dalla qualità esclusivamente assembleare delle prerogative
dedotte discende altresì l'impossibilità di configurare alcuna
concorrenza tra la legittimazione attiva del singolo parlamentare e
quella della Camera di appartenenza;
che, pertanto, con riferimento alla fattispecie in esame, deve
escludersi che il singolo parlamentare sia titolare - nei confronti
dell'esecutivo - di attribuzioni individuali costituzionalmente
protette, rimanendo peraltro «[...] impregiudicata la questione se in
altre situazioni siano configurabili attribuzioni individuali di
potere costituzionale, per la cui tutela il singolo parlamentare sia
legittimato a ricorrere allo strumento del conflitto tra poteri dello
Stato» (ordinanza n. 177 del 1998; nello stesso senso, ordinanza n.
277 del 2017 e sentenza n. 225 del 2001);
che, per le complessive ragioni illustrate, sono inammissibili i
ricorsi promossi da Giulio Marcon, Giuseppe Civati, Beatrice Brignone
e Andrea Maestri nei confronti del Governo.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara inammissibili i ricorsi per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato, proposti da Giulio Marcon, Giuseppe Civati,
Beatrice Brignone e Andrea Maestri, nella qualità di membri della
Camera dei deputati nella XVII legislatura, nei confronti del Governo
della Repubblica italiana, in persona del Presidente del Consiglio
dei ministri.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 19 luglio 2018.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE