1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 21-4-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 292 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 gennaio 2004
Ordinanza emessa il 27 gennaio 2004 dal G.I.P. del Tribunale di Napoli nei procedimenti penali riuniti a carico di D'Aniello Annamaria ed altri Edilizia e urbanistica - Regione Campania - Reati edilizi - Realizzazione di parcheggi in aree libere, anche non di pertinenza del lotto dove insistono gli edifici, ovvero nel sottosuolo di fabbricati o al pianterreno di essi - Subordinazione a mera autorizzazione gratuita anziche' a concessione - Ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni omogenee - Contrasto con la disciplina statale in materia - Violazione della competenza statale esclusiva, in materia penale. - Legge Regione Campania 28 novembre 2003, n. 19, art. 6, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 117. (004C0470) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 21-4-2004)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI

Visti gli atti del prodimento a carico di D'Aniello Annamaria +
altri, imputati dei reati di cui agli artt. 323 c.p. e 20, legge
n. 47/1985 e successive modifiche, di cui alla richiesta di rinvio a
giudizio;
Rilevato che all'udienza preliminare del 22 dicembre 2003 il p.m.
ha avanzato richiesta di rinvio a giudizio, sollecitando
contemporaneamente il giudice a dichiarare rilevante e non
manifestamente infondata questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, secondo comma, legge regionale 10 ottobre 2001, n. 19;
Rilevato che ha evidenziato il contrasto con l'art. 117 Cost.,
per violazione dei principi fondamentali nella materia, sottoposta a
legislazione concorrente Stato- Regione, ed ha altresì evidenziato
l'ingiustificata disparità di trattamento tra cittadini di diverse
regioni;
Rilevato che l'art. 6, legge citata, prevede al secondo comma che
«la realizzazione di parcheggi in aree libere, anche non di
pertinenza del lotto dove insistono gli edifici, ovvero nel
sottosuolo di fabbricati o al pianterreno di essi, è soggetta ad
autorizzazione gratuita, anche in deroga agli strumenti urbanistici
vigenti»;
Rilevato che i capi di imputazione, e gli atti, fanno, appunto,
riferimento al rilascio di una pluralità di autorizzazioni edilizie
gratuite, per la realizzazione di posti auto, apparentemente ai sensi
della legge n. 122/1989, ma in realtà in violazione dell'art. 9,
legge n. 122/1989 (che invece subordina la semplice DIA (gia
autorizzazione edilizia) alla preesistenza di altre condizioni
(quali, in particolare, l'essere il costruttore proprietario
dell'immobile del quale il parcheggio deve essere pertinenza, e,
appunto, la pertinenzialità del parcheggio rispetto all'immobile),
non sussistenti nei casi di specie, ipotizzandosi, di conseguenza, i
reati per cui è richiesta di rinvio a giudizio;
Rilevato che l'art. 6, legge regionale, sottrae al regime
concessorio (ora permesso di costruire) interventi che, in base alle
leggi statali vigenti vi sarebbero sottoposti: infatti, appare
pacifico, quanto meno in base ai principi generali ricavabili dalla
legge n. 47/1985, (ma ricavabili dall'intero sistema normativo
edilizio, e ribaditi anche dall'attuale t.u. 380/2001) che ogni opera
nuova che comporti un volume edilizio con specifica rilevanza e
suscettibile di autonoma utilizzazione necessiti di concessione
edilizia (ora permesso di costruire): infatti l'art. 7, legge
n. 47/1985, nel definire le opere eseguite in totale difformità
dalla concessione edilizia, precisa che sono tali quelle che
comportano l'esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel
progetto, e tali, appunto, da costituire un organismo edilizio o sua
parte con specifica rilevanza ed autonomamente realizzabile, così
implicitamente richiedendo per tali interventi (quali sono anche i
parcheggi) la concessione edilizia, ed il d.P.R. n. 380/2001 continua
a richiedere per tali tipologie di interventi il permesso di
costruire (sicchè, anche in base a tale nuova normativa, le
realizzazioni di parcheggi, continua a costituire reato, se
effettuata in assenza dei presupposti di legge); la legge Tognoli
stessa, n. 122/1989, sopra citata, a sua volta, si pone come
normativa statale «in deroga» a quella ordinaria, in casi in essa
tassativamente indicati, e non ricorrenti nel caso di specie, nè
estensibili, tramite legge regionale;
Rilevato che, vertendosi in materia di successione di leggi
penali nel tempo, ove si ritenga esente da censure di legittimità
costituzionale l'art 6, legge regionale 19/2001, non potrebbe essere
accolta la richiesta di rinvio a giudizio, in quanto l'ufficio
tecnico, attraverso l'imputata D'Aniello Annamaria, avrebbe posto in
essere una condotta che, pur essendo illecita penalmente al momento
della sua commissione, non lo era più, in base ad una legge
extrapenale intervenuta successivamente; analogamente, tutti coloro
che hanno realizzato parcheggi in assenza di concessione edilizia,
pur essendo la stessa richiesta al momento dell'esecuzione delle
opere, in difetto dei presupposti di cui alla legge Tognoli, non
dovrebbero più rispondere della fattispecie di cui all'art. 20,
legge n. 47/1985: infatti più pronunce della Corte di cassazione
sembrano ribadire che la successione delle leggi nel tempo riguardi
anche le norme extrapenali, sicchè, quando per effetto di una
modifica normativa attraverso una norma extrapenale, la norma penale
«in bianco», venga riempita di un nuovo contenuto, occorrerà
verificare se si sia ancora in presenza di fatto penalmente
rilevante, o meno il caso in esame appare proprio come esempio di
norma penale in bianco, in quanto l'art. 20, legge n. 47/1985, e
così anche l'art 44, d.P.R. n. 380/2001, nel sanzionare le condotte
di costruzione in assenza di concessione edilizia, ora permesso di
costruire, non definiscono le suddette condotte, rinviando
implicitamente alle norme che stabiliscono, appunto, quando le
costruzioni sono subordinate ad un provvedimento amministrativo di
tipo concessorio;
Rilevato che per effetto della citata legge regionale della
Regione Campania si avrebbe ingiustificata disparità di trattamento
tra ciò che costituisce reato nella Regione Campania e ciò che
costituisce reato in tutte le altre Regioni, che non hanno adottato
analoghe disposizioni, sicchè l'attribuzione alle Regioni del potere
di influire indirettamente sulle fattispecie incriminatici stabilite
da leggi dello Stato, implica l'aberrante conseguenza, violatrice del
principio di uguaglianza tra i cittadini, di cui all'art. 3 della
Costituzione, sostanzialmente inteso, che la rilevanza penale di una
determinata condotta venga a dipendere dal luogo in cui il reato è
stato commesso, in ragione delle differenti discipline urbanistiche
che possono essere assunte dagli organi legislativi regionali;
Rilevato che la legge regionale in questione appare, quanto meno,
in contrasto con i principi fondamentali nella materia, riservati
alla potestà legislativa dello Stato: infatti l'art. 117 della
Costituzione, come modificato dalla legge cost. n. 3/2001, sembra
ricomprendere nella materia della «legislazione concorrente»
Stato-Regione - ove le Regioni sono sempre tenute al rispetto dei
principi fondamentali, la cui determinazione è tuttora riservata
alla legislazione statale - quella urbanistico-edilizia, pur non
indicata in tal modo, giacchè si inserisce in tale materia il
«governo del territorio», nel quale dovrebbe rientrare il settore
interessato; (o, addirittura, potrebbe ipotizzarsi una palese
violazione della riserva di legge esclusiva in capo allo Stato, ove
si consideri che lo Stato ha legislazione esclusiva in materia di
tutela dell'ambiente, e che la tutela del territorio, salvo più
restrittive interpretazioni, rientra in quella dell'ambiente inteso
in senso ampio);
che, comunque, la stessa legge statale 380/2001, pur non
applicabile al caso in esame in quanto non più favorevole
all'imputato, ribadisce la potestà normativa concorrente di Stato e
Regioni in materia urbanistica, nell'ambito dei principi fondamentali
dettati dalla normativa statale (quella del t.u.), così
ricollegandosi alla precedente tradizione interpretativa dei limiti
della potestà regionale nella materia.
Infine, va considerato che se, a norma dello stesso art. 117
Cost., lo Stato ha potestà normativa esclusiva in materia penale,
non è possibile, proprio perchè vi sarebbe contrasto con tale norma
e con il già citato art. 3 Cost, che attraverso la modifica della
norma extrapenale, da parte della Regione, si incida sulla norma
penale stessa, riempiendo di contenuti diversi nelle diverse Regioni
la fattispecie incriminatrice penale.
I principi fondamentali che si ricavano nella materia in esame
sono quelli già evidenziati, emergenti dalle leggi già in vigore in
materia urbanistica, al momento dell'introduzione dell'art. 6, legge
regionale n. 19/2001, e ribaditi anche dalla legge attualmente in
vigore quale testo unico, secondo cui per realizzare una nuova opera
suscettibile di autonomo uso, è necessaria la concessione edilizia:
con tale principio, l'art. 6 reg. cit., palesemente contrasta; nè si
può ritenere che contrario principio emerga dalla legge Tognoli, che
è stata varata proprio per andare incontro a concrete esigenze dei
proprietari degli immobili, e non per consentire speculazioni
edilizie, invece possibili in base ad una legge regionale che
facultizza chiunque a realizzare mediante semplice «autorizzazione»,
e, comunque, in assenza di provvedimento concessorio, dei parcheggi:
la legge Tognoli, nel prevedere una «deroga», al contrario, ribadisce
un principio, quello, appunto, violato dall'art. 6, legge regionale
cit.
Sussistono, quindi, dubbi di incostituzionalità della legge
regionale sufficientemente fondati da suggerire l'opportunità di
rimettere la questione di legittimità al vaglio della Corte
costituzionale, non sembrando possibile interpretare la legge in modo
tale da evitare le conseguenze abnormi evidenziate;
Rilevato che, nel procedimento in oggetto la questione appare
rilevante, risultando la realizzazione di parcheggi in aree non di
pertinenza del lotto ove insistono gli edifici, da parte di
costruttori non proprietari degli edifici, in contrasto con l'art. 9,
legge n. 122/1989, ma non con l'art. 6, legge regionale;

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, secondo comma, legge
regionale n. 119/2001, nella parte in cui subordina a mera
autorizzazione gratuita «la realizzazione di parcheggi in aree
libere, anche non di pertinenza del lotto dove insistono gli edifici,
ovvero nel sottosuolo di fabbricati o al pianterreno di essi, ...
anche in deroga agli strumenti urbanistici vigenti», con riferimento
agli artt. 3 e 117 Cost.;
Sospende il procedimento;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
integralmente notificata al presidente della giunta della Regione
Campania, e data comunicazione al presidente del Consiglio regionale
ed all'esito, trasmessa alla Corte costituzionale;
Napoli, addì 27 gennaio 2004
Il giudice per le indagini preliminari: Di Girolamo
04C0470