1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 13-11-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 438 SENTENZA 24 ottobre - 7 novembre 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Questione di legittimita' costituzionale - Proposizione con ricorso dello Stato - Eccepita genericita' della censura, prospettata dalla difesa regionale - Rigetto. Questione di legittimita' costituzionale - Ricorso dello Stato avverso legge della Regione Valle d'Aosta - Sopravvenuta legge regionale modificativa - Richiesta della Regione di dichiarazione di cessazione della materia del contendere - Reiezione. Termini e motivi del ricorso statale - Riferibilita' dell'esame ai soli motivi dedotti nel ricorso - Irrilevanza di ulteriore prospettazione. Regione Valle d'Aosta - Casa da gioco - Costituzione di una societa' per azioni per la gestione della casa da gioco di Saint-Vincent - Assunto contrasto con la riserva alla competenza legislativa dello Stato della materia dell'ordinamento penale e delle ipotesi di deroga alle norme penali (tra le quali e' la disciplina del gioco d'azzardo) - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Valle d'Aosta 30 novembre 2001, n. 36 (intero testo). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l). Regione Valle d'Aosta - Casa da gioco - Gestione della casa da gioco di Saint-Vincent - Consiglio di amministrazione - Designazione, da parte della Giunta regionale, di componenti - Assunto contrasto con la riserva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza - Sopravvenuta sostituzione della disposizione impugnata - Cessazione della materia del contendere. - Legge Regione Valle d'Aosta, 30 novembre 2001, n. 36, art. 6. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera h). (002C1020) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 13-11-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Valle d'Aosta 30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una società
per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent),
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 25 febbraio 2002, depositato in cancelleria il 6 marzo
2002 ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'Aosta;
Udito nell'udienza pubblica del 24 settembre 2002 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte;
Uditi l'avvocato dello Stato Antonio Cingolo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Gustavo Romanelli per la
Regione Valle d'Aosta.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, ai sensi
dell'articolo 127, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale della legge della Regione Valle d'Aosta
30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una società per azioni per
la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent), approvata dal
Consiglio regionale nella seduta del 15 novembre 2001 e pubblicata
sul Bollettino Ufficiale della Regione n. 58 del 27 dicembre 2001.
Ad avviso del ricorrente l'intera legge censurata, che prevede la
costituzione di una società per azioni per la gestione della Casa da
gioco di Saint-Vincent, contrasterebbe con l'articolo 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione, che, nel confermare la
legislazione esclusiva dello Stato quanto all'"ordinamento penale",
riserverebbe allo Stato stesso anche l'individuazione delle ipotesi
di deroga alle norme penali generali nonchè delle forme e modalità
della loro regolamentazione, tra le quali indubbiamente rientrerebbe,
anche in base alla giurisprudenza di questa Corte, la disciplina del
gioco d'azzardo, vietato, in via generale, dagli articoli 718 e
seguenti del codice penale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri solleva inoltre, "in via
più specifica", questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 6 della legge regionale n. 36 del 2001. Esso,
stabilendo che quattro dei cinque componenti del consiglio di
amministrazione della costituenda società per azioni Casino de la
Vallee vengano designati dalla Giunta regionale "in deroga a quanto
previsto dalla legge regionale 10 aprile 1997, n. 11", e quindi anche
alle disposizioni, in essa richiamate, concernenti la prevenzione
della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di
manifestazione di pericolosità sociale, violerebbe le competenze
esclusive riservate allo Stato in materia di ordine pubblico e
sicurezza dal nuovo articolo 117, secondo comma, lettera h), della
Costituzione.
2. - La Regione autonoma Valle d'Aosta, nel costituirsi in
giudizio, ha chiesto che il ricorso statale sia dichiarato
inammissibile o comunque infondato.
L'inammissibilità, secondo la Regione, colpirebbe il primo
motivo del ricorso "per la sua formulazione generica, priva anche
della semplice indicazione puntuale del presunto contrasto fra la
legge regionale impugnata o le sue singole norme e i principi
costituzionali di cui assume la violazione".
Nel merito, la resistente rileva che la disciplina posta dalla
legge impugnata non inciderebbe affatto nè sull'ordinamento penale
nè sull'ordine pubblico e la sicurezza, in quanto con la legge n. 36
del 2001 la Valle d'Aosta si sarebbe limitata ad esercitare le
proprie competenze legislative di integrazione e di attuazione delle
leggi della Repubblica in materia di "finanze regionali e comunali" e
di turismo, competenze del resto già esercitate, senza
contestazione, in varie altre occasioni, come con la precedente legge
n. 88 del 21 dicembre 1993, che istituiva la gestione straordinaria
della Casa da gioco di Saint-Vincent.
Ad avviso della Regione sarebbe infondato anche il secondo motivo
del ricorso (quello che si appunta sull'articolo 6 della legge
censurata), in quanto, da un lato, la legislazione statale sulla
prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme
di manifestazione di pericolosità sociale troverebbe comunque
applicazione "a prescindere da qualsivoglia richiamo espresso delle
fonti normative regionali" e, dall'altro, la disposizione censurata
andrebbe interpretata nel senso che la deroga prevista sia da
riferire esclusivamente a quelle disposizioni della legge regionale
n. 11 del 1997 che concernono materie ed oggetti di competenza
regionale (in particolare, il procedimento per le nomine di
competenza regionale) e non certo alla legislazione statale
antimafia, che la Regione non avrebbe mai inteso disapplicare.
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica il Presidente del
Consiglio dei ministri ha depositato memoria, con la quale insiste
per l'accoglimento del ricorso.
In particolare, l'Avvocatura dello Stato ribadisce che l'opzione
esercitata dalla Regione a favore del modello organizzativo "società
per azioni a capitale totalmente pubblico" non sarebbe limitata alla
disciplina di aspetti gestionali meramente tecnici, ma si
estenderebbe alla regolamentazione dell'esercizio di una attività in
deroga al codice penale. Peraltro, poichè ad occuparsi della casa da
gioco valdostana sarebbe la Regione, senza alcun collegamento con
l'ordinamento statuale, il Presidente della Regione cumulerebbe in
sè le funzioni di prefetto in Valle d'Aosta e di gestore della casa
da gioco, il che vanificherebbe ogni possibilità di controllo
sull'attività di quest'ultima.
Quanto alla censura concernente l'articolo 6, il ricorrente
sostiene che la fondatezza della stessa sarebbe dimostrata dal fatto
che la Regione ha ritenuto necessario approvare la successiva legge
regionale 29 luglio 2002, n. 15 [Modificazioni alla legge regionale
30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una società per azioni per
la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent)], che ne ha
integrato il contenuto, rendendo esplicito che la deroga ivi prevista
non si riferisce alla legislazione statale antimafia.
4. - Anche la Regione autonoma Valle d'Aosta ha depositato una
propria memoria con la quale, pur ribadendo le precedenti
argomentazioni a sostegno dell'infondatezza dell'impugnazione,
rileva, principalmente, che la materia del contendere dovrebbe
ritenersi venuta meno a seguito della approvazione della legge
regionale 29 luglio 2002, n. 15, che ha modificato la legge regionale
impugnata in relazione ai due motivi di censura prospettati dal
ricorso.
A tale riguardo la resistente osserva che la nuova legge, con
l'articolo 1, ha modificato l'articolo 1 della legge regionale n. 36
del 2001, sostituendo integralmente il primo comma con l'indicazione
espressa che l'attività della Regione diretta a promuovere la
costituzione della società di gestione della Casa da gioco di
Saint-Vincent è posta in essere esclusivamente "nell'esercizio delle
proprie competenze e nel rispetto della competenza statale in materia
di ordinamento penale". La medesima legge, con l'articolo 2, ha
sostituito il comma 1 dell'articolo 6 della legge impugnata,
prevedendo che, per la designazione dei quattro membri del consiglio
di amministrazione della società di gestione della casa da gioco, la
censurata deroga alla legge 10 aprile 1997, n. 11, non opera con
riferimento alle disposizioni concernenti la prevenzione della
delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione
di pericolosità sociale.
Le modifiche apportate, secondo la Regione, farebbero venire meno
i presupposti su cui si fondavano le doglianze del Presidente del
Consiglio dei ministri, anche perchè, come dimostrato da una
dichiarazione del Presidente della Regione allegata alla memoria, la
legge impugnata, nel suo testo originario, non avrebbe avuto alcuna
concreta attuazione.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto
questione di legittimità costituzionale della legge della Regione
Valle d'Aosta 30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una società
per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent),
denunciandone sia l'intero testo, sia, più specificamente,
l'articolo 6.
Quanto al primo motivo di ricorso, si sostiene che la legge
impugnata, nel dettare la disciplina per la costituzione di una
società per azioni per la gestione della Casa da gioco di
Saint-Vincent, si porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione, che riserva alla competenza
legislativa dello Stato la materia dell'"ordinamento penale" e con
ciò anche l'individuazione delle ipotesi di deroga alle norme penali
generali nonchè delle forme e modalità di regolamentazione delle
deroghe medesime, tra le quali è da includere la disciplina del
gioco d'azzardo (artt. 718 e ss. del codice penale).
Con un ulteriore motivo del ricorso viene censurato l'art. 6
della stessa legge n. 36 del 2001, in forza del quale la
designazione, da parte della Giunta regionale, di quattro dei cinque
componenti del Consiglio di amministrazione della costituenda
società per azione Casino de la Vallee avverrebbe "in deroga a
quanto previsto dalla legge regionale 10 aprile 1997, n. 11" e,
quindi, alle disposizioni in essa richiamate riguardanti la
prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi
manifestazioni di pericolosità sociale.
Ne discenderebbe, ad avviso del ricorrente Presidente del
Consiglio dei ministri, la violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera h), della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza
esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza.
2. - Non può essere accolta l'eccezione di inammissibilità del
primo motivo di ricorso, che investe l'intero testo della legge
regionale n. 36 del 2001, avanzata dalla Regione Valle d'Aosta sul
presupposto della genericità della censura. Infatti, anche se
composta di più disposizioni di contenuto diverso, la legge, nel suo
complesso, disciplina unitariamente l'attività gestionale e
finanziaria della Casa da gioco di Saint-Vincent, prevedendo, a tal
fine, la costituzione di una società per azioni a totale capitale
pubblico (art. 1), della quale delinea i tratti fondamentali, quanto
alla partecipazione (art. 2), all'oggetto e al capitale sociale
(artt. 3 e 5), all'amministrazione (art. 6), alla vigilanza (art. 7)
ed ai rapporti con la Regione (art. 10). E proprio di questo si duole
il ricorrente, deducendo che l'intera disciplina delle case da gioco
è riservata allo Stato, come una sorta di sub-materia afferente
all'ordinamento penale che comprenderebbe anche la regolamentazione
delle attività penalmente lecite conseguenti alla deroga alle
disposizioni del codice penale che puniscono il gioco d'azzardo.
La censura non è dunque generica, nè incomprensibile, giacchè
investe la legge nel suo insieme conformemente agli intendimenti del
ricorrente, i quali, inequivocamente desumibili dall'atto
introduttivo del giudizio, non sono suscettibili di fraintendimenti
da parte della difesa regionale.
3. - Sempre in riferimento al primo motivo del ricorso deve
essere inoltre respinta la richiesta della Regione Valle d'Aosta di
dichiarare cessata la materia del contendere, a motivo della
sopravvenuta approvazione della legge regionale 29 luglio 2002 n. 15
[Modificazioni alla legge regionale 30 novembre 2001, n. 36
(Costituzione di una società per azioni per la gestione della Casa
da gioco di Saint-Vincent)], che ha sostituito integralmente il primo
comma dell'art. 1 della legge impugnata precisando che l'attività
della Regione diretta a promuovere la costituzione della società di
gestione della Casa da gioco Saint-Vincent è posta in essere
"nell'esercizio delle proprie competenze e nel rispetto della
competenza statale in materia di ordinamento penale".
Se fosse fondata la prospettazione dell'Avvocatura, secondo la
quale la disciplina della gestione di una casa da gioco consentita
dalla legislazione statale in deroga ad un divieto penalmente
sanzionato è attratta alla materia "ordinamento penale" e non
riguarda materie di competenza regionale, non basterebbe certo alla
Regione, per realizzare il fine dichiarato di rimuovere il vizio
denunciato dallo Stato, introdurre una disposizione priva di un
autonomo contenuto prescrittivo che lascia in vigore l'atto normativo
oggetto della censura avanzata con il primo motivo del ricorso e si
limita ad affermare la salvezza della competenza statale.
4. - Ai fini della precisa identificazione della materia del
contendere deve essere inoltre chiarito che lo scrutinio deve
arrestarsi ai motivi dedotti nel ricorso e non può investire anche
l'ulteriore prospettazione dell'Avvocatura dello Stato, contenuta
nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, secondo cui al
Presidente della Regione, che in base all'art. 44 dello statuto
svolge le funzioni di prefetto, verrebbero attribuite dalla legge
impugnata anche le funzioni di gestore della casa da gioco, così da
vanificare la funzione di controllo. Ancorchè nella memoria non sia
indicato il parametro costituzionale che sorreggerebbe tale
prospettazione, questa eccede l'ambito della censura formulata nel
ricorso, che è incentrata sulla riserva allo Stato della materia
"ordinamento penale".
5. - Così precisata la consistenza della questione e chiarito
che non vi è stata cessazione della materia del contendere in ordine
alla legittimità costituzionale dell'intera legge n. 36 del 2001, è
ora da dire che, nel merito, il primo motivo del ricorso deve essere
respinto.
Sebbene la situazione normativa delle case da gioco operanti nel
territorio nazionale sia lacunosa e contrassegnata da una notevole
disorganicità, che richiederebbe una revisione dell'intera materia,
come questa Corte ha già in diverse occasioni segnalato (sentenze
n. 291 del 2001 e n. 152 del 1985), il ricorrente non pone in
discussione il fatto che l'eccezionale deroga al divieto di gioco
d'azzardo stabilito in via generale dagli artt. 718-722 cod. pen.
derivi dalla normazione statale. E una volta ritenuto non operante il
divieto derivante dalla legge penale, la definizione della natura
giuridica del soggetto autorizzato all'esercizio dell'attività, dei
suoi rapporti con l'amministrazione regionale e della destinazione
dei suoi proventi - disciplina che, del resto, già risaliva alla
legge della Regione Valle d'Aosta 21 dicembre 1993, n. 88 e che la
legge impugnata ha inteso riproporre in modo parzialmente innovativo
rispetto al precedente assetto, sostituendo una società per azioni
interamente pubblica alla precedente gestione straordinaria anch'essa
riferibile alla Regione - non impinge nella materia specificamente
rivendicata dallo Stato con il ricorso.
6. - Quanto al secondo motivo di ricorso, deve invece essere
dichiarata la cessazione della materia del contendere.
Va difatti osservato che il comma 1 dell'articolo 6 della legge
n. 36 del 2001, oggetto di specifica censura, è stato sostituito
dall'articolo 2 della legge n. 15 del 2002 nel senso che, per la
designazione dei quattro membri del Consiglio di amministrazione
della società di gestione della casa da gioco, la deroga alla legge
regionale 10 aprile 1997, n. 11 non opera rispetto alle previsioni di
cui all'articolo 5, commi 1 e 3, ed all'articolo 6, com-mi 1, 2 e 3,
di quest'ultima legge, rendendo in tal modo esplicito che le
incompatibilità all'assunzione delle cariche sociali riguardano
anche il difetto dei requisiti previsti dalla disciplina nazionale in
tema di prevenzione della delinquenza di stampo mafioso e di altre
gravi manifestazioni di pericolosità sociale.
Se poi si considera che, secondo la non smentita dichiarazione
del Presidente della Regione, la legge impugnata non ha avuto
applicazione alcuna, risulta evidente che il sopravvenuto mutamento
del quadro normativo fa venire meno, oggettivamente, la necessità di
una pronunzia della Corte (sentenza n. 84 del 1988; ordinanza n. 347
del 2001).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale della legge della Regione Valle d'Aosta 30 novembre
2001, n. 36 (Costituzione di una società per azioni per la gestione
della Casa da gioco di Saint-Vincent), sollevata, in riferimento
all'articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe
indicato;
2) Dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 6 della stessa
legge della Regione Valle d'Aosta 30 novembre 2001, n. 36, sollevata,
in riferimento all'articolo 117, secondo comma, lettera h), della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
medesimo ricorso.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 novembre 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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