1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 20-2-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 gennaio 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 gennaio 2008 (dal Presidente del Consiglio dei ministri) Trasporto - Norme della Regione Lombardia - Trasporto aereo - Previsione di un rappresentante nominato dalla Regione nel comitato di coordinamento degli aeroporti, in contrasto con le norme comunitarie che non inseriscono tra i soggetti ammessi a partecipare a tale organo consultivo i rappresentanti dei governi regionali - Ricorso del Governo - Denunciata lesione della competenza statale nella materia concorrente degli aeroporti, violazione dei vincoli comunitari. - Legge della Regione Lombardia 9 novembre 2007, n. 29, art. 3. - Costituzione, art. 117, commi primo e terzo; regolamento 95/93/CEE del 18 gennaio 1993, art. 5, comma 1. Trasporto - Norme della Regione Lombardia - Trasporto aereo - Coordinamento aeroportuale - Attribuzione alla Regione del compito di concorrere a definire i parametri di coordinamento, in contrasto con le norme comunitarie che attribuiscono tale ruolo allo Stato membro e con le norme statali sulla istituzione e le competenze dell'E.N.A.C. - Ricorso del Governo - Denunciata lesione della competenza statale nella materia esclusiva della sicurezza e nella materia concorrente degli aeroporti, violazione dei vincoli comunitari. - Legge della Regione Lombardia 9 novembre 2007, n. 29, art. 4. - Costituzione, art. 117, commi primo, secondo, lett. h) e terzo; d.lgs. 4 ottobre 2007, n. 172, art. 3; regolamento 793/2004/CEE del 21 aprile 2004, artt. 4, commi 5 e 6. Trasporto - Norme della Regione Lombardia - Trasporto aereo - Concessioni di gestione aeroportuale - Attribuzione alla Regione del potere di emanare direttive relative alle nuove convenzioni sottoscritte fra gestore aeroportuale ed ENAC, aventi valore di linee guida vincolanti - Contrasto con il Codice della navigazione che attribuisce le competenze medesime al Ministero dei trasporti e all'ENAC e prevede un ruolo solo consultivo delle Regioni - Ricorso del Governo - Denunciata lesione della competenza statale nella materia concorrente degli aeroporti, violazione dei vincoli comunitari. - Legge della Regione Lombardia 9 novembre 2007, n. 29, art. 9. - Costituzione, art. 117, comma terzo; d.lgs. 9 maggio 2005, n. 96, art. 704. (008C0065) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 20-2-2008)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, presso i
cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi 12, domicilia;
Contro la Regione Lombardia in persona del Presidente della Giunta
regionale pro-tempore, per la declaratoria dell'illegittimità
costituzionale degli articoli 3, 4 e 9 della legge regionale
Lombardia n. 29 del 9 novembre 2007, pubblicata sul Bollettino
ufficiale della Regione Lombardia n. 46 del 13 novembre 2007 e
recante «Norme in materia di trasporto aereo, coordinamento
aeroportuale e concessioni di gestione aeroportuali» La presentazione
del presente ricorso è stata decisa dal Consiglio dei ministri come
da estratto del relativo verbale e allegata relazione del Ministro
proponente che si depositeranno.
I) Con la legge regionale n. 29 del 9 novembre 2007 pubblicata sul
B.U.R. n. 46 del 13 novembre 2007 la Regione Lombardia provvede a
dettare nome in materia di trasporto aereo, coordinamento
aeroportuale e concessioni di gestione aeroportuali.
Il Titolo I contiene disposizioni generali e di principio
concernenti le finalità del provvedimento, tra le quali spiccano il
coordinamento con le politiche nazionali e comunitarie, la
valorizzazione delle potenzialità del territorio lombardo e
dell'economia della regione e la sostenibilità sociale ed
ambientale.
Il Titolo II detta norme in materia di coordinamento aeroportuale
e interessi regionali. In particolare la legge in esame prevede che,
al fine di acquisire gli interessi regionali, il coordinatore di cui
all'art. 4 del Regolamento 95/93/CEE riceve il parere della regione,
chiamata a trasmetterlo entro trenta giorni dal ricevimento della
richiesta, qualora le decisioni che deve assumere riguardino
direttamente l'accesso agli aeroporti del territorio regionale e la
tutela degli interessi regionali. Inoltre, la regione provvede a
nominare un proprio rappresentante nel comitato di coordinamento
degli aeroporti di rilevanza regionale e concorre a definire i
parametri di coordinamento da rispettare nell'assegnazione delle
fasce orarie allo scopo di garantire la tutela degli interessi
pubblici e privati del territorio. Sono riconosciuti in capo alla
regione poteri di informazione, di stipulazione di accordi ed intese
con lo Stato al fine di garantire l'adeguato coinvolgimento regionale
nelle funzioni di controllo e vigilanza dell'attività del
coordinatore, e di segnalazione alle autorità nazionali ed alla
Commissione europea di eventuali violazioni delle presenti
disposizioni e delle regole della concorrenza.
Il Titolo III contiene disposizioni che favoriscono la
cooperazione tra i sistemi aeroportuali e le autorità regionali e
locali che li ospitano attraverso la convocazione di tavoli
territoriali e conferenze di servizi istruttorie, di cui agli artt.
14 e seguenti della legge n. 241/1990.
Il Titolo IV disciplina le procedure di concessioni di gestioni
aeroportuali. Con il provvedimento in esame si stabilisce che la
regione, nell'ambito delle procedure per il rilascio delle
concessioni di gestione di aeroporti che ricadono nel suo territorio,
promuove e concorre a fissare gli obiettivi di sviluppo del sistema
aeroportuale che devono essere tenuti in considerazione in fase di
selezione, ed emana proprie direttive relative alle nuove convenzioni
sottoscritte tra il gestore aeroportuale e l'Ente Nazionale per
l'Aviazione Civile (ENAC) che, insieme a quelle emanate dal Ministero
dei trasporti ai sensi dell'articolo 704, comma 3, del Codice della
navigazione, costituiscono linee guida vincolanti per le convenzioni
suddette in riferimento agli aeroporti situati nel territorio
regionale lombardo (di cui all'art. 1, comma 1 della legge). Inoltre,
nel procedimento per il rilascio delle concessioni definitive di
gestione aeroportuale ai concessionari in via provvisoria, ai sensi
dell'articolo 3, comma 2, del decreto legislativo 9 maggio 2005,
n. 96, la regione esprime il proprio parere ai competenti organi
statali sul rilascio definitivo della concessione, verificata la
rispondenza del piano di sviluppo aeroportuale promosso dal gestore
con gli obiettivi del territorio regionale.
Il Titolo V contiene le norme finali concernenti la procedura per
l'adozione delle direttive relative alle su indicate convenzioni e
l'entrata in vigore, prevista per il giorno successivo a quello della
pubblicazione sul B.U.R.
II) Come si desume inequivocamente dall'art. 1, comma 1 e 2, della
impugnata legge n. 29, l'ambito oggettivo di operatività della
stessa legge è costituito da tutti gli aeroporti situati nel
territorio regionale lombardo, uniformemente considerati e
disciplinati in funzione della loro qualificazione come «nodi
essenziali di una reta strategica per la mobilità, per il governo
del territorio lombardo e per l'economia intera della regione».
Il legislatore lombardo fa pertanto mostra di ignorare e comunque
non tiene conto della fondamentale distinzione (in coerenza, del
resto, con le indicazioni comunitarie di cui alla decisione
n. 1692/96) tra aeroporti di interesse nazionale, «nodi essenziali
per l'esercizio delle competenze esclusive dello Stato» (art. 698,
comma 1, cod. nav.) - pur notoriamente presenti nel territorio
regionale - ed aeroporti di interesse regionale (art. cit. comma 2,)
e, non limitando la introdotta disciplina a questi ultimi e,
ripetesi, dettando uniformi norme riferibili ad ogni tipo di
aeroporto lombardo, viene a dettare una serie di disposizioni che
eccedono i limiti in cui può essere legittimamente esercitata la
potestà legislativa regionale, ponendosi in difformità e in
contrasto - oltre che con i vincoli derivanti in materia
dall'ordinamento comunitario - con i principi e le regole
costituzionalmente riservate alla competenza dello Stato, in una
prospettiva sottesa alla necessariamente unitaria valutazione e
tutela di interessi di rilievo nazionale che chiaramente trascendono
la mera dimensione regionale.
III) È noto che le regioni, in seguito alla riforma
costituzionale del Titolo V ad opera della legge costituzionale
n. 3/2001, hanno una competenza legislativa concorrente in materia di
aeroporti; pertanto il legislatore regionale può esercitare tale
competenza nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dallo
Stato (d.lgs. 96/2005 e 172/2007) e nel rispetto del vincolo
derivanti dalla partecipazione dell'Italia all'Unione Europea.
Infatti, in materia è intervenuto anche il legislatore comunitario
con due regolamenti, 95/93/CEE e 793/2004, finalizzati a garantire lo
sviluppo della rete transeuropea dei trasporti, nel rispetto della
concorrenza.
Pertanto sono censurabili, perchè in contrasto con i principi
posti dal legislatore statale ai sensi dell'art. 117, terzo comma,
Cost., ed in violazione dei vincoli comunitari di cui all'art. 117,
primo comma, Cost. in particolare le seguenti disposizioni della
legge in esame:
l'art. 3 della legge n. 29 della Regione Lombardia contrasta con
il reg. 95/93/CEE per diversi aspetti: in primo luogo al comma 1,
nella misura in cui prevede che la regione nomini una propria
rappresentanza nel comitato di coordinamento degli aereoporti, viola
il disposto dell'art. 5, comma 1 del suindicato regolamento
comunitario che tra i soggetti ammessi a partecipare a tale strumento
consultivo non inserisce rappresentanti del governo regionale o
locale. In proposito si segnala che, seppure il Comitato economico e
sociale, nel parere in merito alla proposta di modifica del
regolamento 95/93, auspicava la rappresentanza nel comitato di
coordinamento degli enti locali e regionali, tale proposta non è
stata inserita nelle modifiche approvate per evitare la
proliferazione delle normative locali, che si oppongono al gioco
della libera concorrenza. In secondo luogo si rileva una difformità
tra i commi 3 e 4 dell'articolo in esame, che determina il
rafforzamento della posizione del rappresentante regionale, ed il
regolamento su citato che, invece, non prevede nella composizione del
comitato di coordinamento la prevalenza di alcuni membri rispetto ad
altri.
l'art. 4 presenta diversi profili di illegittimità
costituzionale: la disposizione del comma 2, che - in relazione al
precedente comma 1 il quale impone che i criteri di assegnazione
delle bande orarie devono garantire anche il perseguimento degli
interessi regionali - attribuisce alla regione il compito di
«concorrere a definire» i parametri di coordinamento, contrasta con
l'art. 6 del reg. 793/2004/CEE che, invece, attribuisce tale ruolo in
capo allo Stato membro, e con l'art. 3 del d.lgs. n. 172/2007 che
istituisce un organismo nazionale, 1'E.N.A.C., chiamato a fissare i
parametri di coordinamento in quanto responsabile dell'applicazione
del citato regolamento. Inoltre, il comma 2, lettera e), che
riconosce in capo alla regione il compito di prevedere sanzioni a
carico del vettore viola il principio generale posto dal legislatore
statale nell'art. 3 del d.lgs. n. 172/2007 che attribuisce tale
funzione all'E.N.A.C. Da ultimo, il comma 4, nella misura in cui
prescrive che in caso di mancato rispetto dei parametri definiti
dagli organi regionali la regione possa diffidare il coordinatore e
possa anche proporne la revoca è contrasto con l'art. 4, comma 5 del
reg. 793/2004 che definisce il coordinatore come unico responsabile
dell'assegnazione delle bande orarie allo scopo di garantirne la
neutralità e l'indipendenza. In proposito si deve prendere in
considerazione anche il disposto dell'art. 18, comma 5 del predetto
regolamento che stabilisce che il coordinatore può tener conto anche
delle direttrici locali purchè non ostino all'indipendenza del
coordinatore stesso, siano conformi alla normativa comunitaria e
siano finalizzate ad un utilizzo più efficiente della capacità
dell'aeroporto. Pertanto, la disposizione in esame viola l'art.
117, primo e terzo comma, Cost., ed inoltre l'art. 117, comma 2,
lettera h), Cost., che attribuisce la competenza legislativa allo
Stato in materia di sicurezza, dato che la determinazione della banda
oraria non può essere condizionata da interessi locali, ma concerne
la sicurezza, l'efficienza e la regolamentazione tecnica del
trasporto aereo di stretta competenza dell'ENAC.
l'art. 9, in materia di concessioni di gestione aeroportuale
contrasta con le previsioni di cui al vigente art. 704 del Codice
della navigazione in quanto prescrive, in particolare, che la regione
emani proprie direttive relative alle nuove convenzioni sottoscritte
fra gestore aeroportuale ed ENAC (art. 9, comma 3), che tali
direttive costituiscano linee guida vincolanti per le convenzioni tra
gestore aeroportuale ed ENAC (art. 9, comma 4), laddove, invece, il
citato art. 704 attribuisce al Ministero dei trasporti la competenza
a rilasciare il titolo concessorio della gestione degli aeroporti e
dei sistemi aeroportuali di rilevanza nazionale e all'ENAC la
stipulazione della relativa previa convenzione nel rispetto delle
direttive del Ministero dei trasporti. Il suddetto articolo del
Codice della navigazione prevede un ruolo solamente consultivo della
regione («sentita... la regione...») nel cui territorio ricade
l'aeroporto oggetto di concessione. Tale disposizione del codice
della navigazione detta, dunque, una disciplina uniforme sul
territorio nazionale ed è da considerarsi norma fondamentale e di
principio nella materia, cui tutte le regioni devono adeguarsi.
Pertanto la disposizione regionale, violando la normativa statale di
riferimento che detta i principi fondamentali in materia, contrasta
con l'art. 117, terzo comma, Cost.
IV) In realtà l'intero impianto della legge appare strutturato in
funzione dell'esercizio da parte della Regione Lombardia di poteri
che l'ordinamento statale riserva unitariamente all'autorità
centrale (Ministero dei trasporti ed ENAC), quando non risultino resi
omogenei al livello europeo attraverso il regolamento comunitario.
Valuterà codesta Corte se, privata degli articoli sui quali si
appuntano le specifiche censure di incostituzionalità che sono alla
base del presente giudizio, la legge regionale possa mantenere una
qualche funzione e/o ragionevolezza nell'ordinamento positivo.

P. Q. M.
Si chiede che, ai sensi dell'articolo 127 della Costituzione, sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale degli articoli 3, 4 e 9
della legge della Regione Lombardia n. 29 del 9 novembre 2007,
recante «Norme in materia di trasporto aereo, coordinamento
aeroportuale e concessioni di gestione aeroportuali» con
consequenziali provvedimenti in ordine all'intera legge, per
violazione degli articoli 117 primo comma, secondo comma lett. h) e
terzo comma della Costituzione.
Roma, addì 11 gennaio 2008
L'Avvocato dello Stato: Giuseppe Fiengo