1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 25-1-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 14 SENTENZA 6 dicembre 2016- 19 gennaio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Contratti di lavoro a tempo determinato, degli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa e dei contratti libero-professionali del personale infermieristico operante presso gli istituti penitenziari regionali - Possibilita' di proroga fino al 31 dicembre 2016. - Legge della Regione Molise 26 marzo 2015, n. 3 (Disposizioni straordinarie per la garanzia dei Livelli Essenziali di Assistenza). - (T-170014) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 25-1-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Giancarlo
CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della
Regione Molise 26 marzo 2015, n. 3 (Disposizioni straordinarie per la
garanzia dei Livelli Essenziali di Assistenza), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 25-26
maggio 2015, depositato in cancelleria il 3 giugno 2015 e iscritto al
n. 59 del registro ricorsi 2015.
Udito nell'udienza pubblica del 6 dicembre 2016 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
udito l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la
legge della Regione Molise 26 marzo 2015, n. 3 (Disposizioni
straordinarie per la garanzia dei Livelli Essenziali di Assistenza),
«per contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale
in materia di tutela della salute e di coordinamento di finanza
pubblica, in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., e per
violazione dell'art. 120 Cost.».
2.- Premette il ricorrente che la legge impugnata detta
disposizioni in materia di personale del Sistema sanitario regionale
(d'ora in avanti SSR), a garanzia dei livelli essenziali di
assistenza.
In particolare, l'art. 2, ai commi 1, 2, 3 e 4, consente, sino al
31 dicembre 2016, la proroga dei contratti a tempo determinato, degli
incarichi di collaborazione coordinata e continuativa e dei contratti
libero-professionali del personale infermieristico operante presso
gli istituti penitenziari del Molise.
3.- Ciò premesso in ordine ai contenuti della legge regionale
impugnata, il ricorrente osserva che la Regione Molise è sottoposta
a piano di rientro dal disavanzo sanitario, per l'attuazione del
quale è stato nominato apposito commissario ad acta, ai sensi
dell'art. 120, secondo comma, della Costituzione.
Nella Regione Molise opererebbe, poi, il blocco del turn-over del
personale del SSR, scattato nel 2012 e via via prorogato, a seguito
delle apposite riunioni dei tavoli tecnici di verifica, fino al 31
dicembre 2016, ai sensi dell'art. 1, comma 174, della legge 30
dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)».
Tale disposizione - prosegue il ricorrente - prevede, in caso di
disavanzo nel settore sanitario accertato in esito al monitoraggio
trimestrale, il blocco automatico del turn-over fino al 31 dicembre
del secondo anno successivo a quello di verifica, il divieto di
effettuare spese non obbligatorie per tale periodo, l'addizionale
all'imposta sul reddito delle persone fisiche e le maggiorazioni
dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attività produttive nella
misura massima. È altresì previsto che i contratti stipulati in
violazione del blocco automatico sono nulli e che, in sede di
verifica annuale degli adempimenti, la Regione interessata è tenuta
a inviare una certificazione sottoscritta dal legale rappresentante
dell'ente e dal responsabile del servizio finanziario attestante il
rispetto dei suddetti vincoli.
Per questi motivi, la legge impugnata, con cui si attribuisce
agli enti del SSR la facoltà di disporre la proroga dei contratti di
lavoro precari, sarebbe in contrasto con i principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica e tutela della salute
espressi dal citato art. 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004 e
dall'art. 2, «commi 82 e 85», della legge 23 dicembre 2009, n. 19,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», secondo cui «[g]li
interventi individuati dal piano di rientro sono vincolanti per la
regione, che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche
legislativi, e a non adottarne dei nuovi che siano di ostacolo alla
piena attuazione del piano di rientro».
La giurisprudenza della Corte costituzionale, prosegue il
Presidente del Consiglio dei ministri, è costante nel senso di
censurare le norme adottate dalle Regioni sottoposte al piano di
rientro in violazione del blocco automatico del turn-over.
Così, ad esempio, con la sentenza n. 77 del 2011, sarebbe stata
dichiarata l'illegittimità costituzionale di una norma analoga della
stessa Regione Molise, che disponeva «una proroga talmente ampia dei
contratti di lavoro in essere con il personale precario (essa
concerne, infatti, i contratti del personale di tutto il servizio
sanitario regionale utilizzato con modalità di lavoro flessibili o
assunto a tempo determinato o con rapporto di collaborazione
coordinata e continuativa) da comportare il serio rischio di
pregiudicare l'obiettivo dei programmi operativi finalizzati
all'attuazione del Piano di rientro».
Il ricorrente, poi, rammenta che le criticità e le inadeguatezze
nella gestione del SSR avrebbero assunto dimensioni tali da indurre
il legislatore nazionale ad intervenire per attenuare il disavanzo
della Regione Molise.
La legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2015)», all'art. 1, comma 604, ha infatti previsto in
favore di tale Regione lo stanziamento di 40 milioni di euro, al fine
di consentire una ordinata programmazione sanitaria e finanziaria e
di rispettare i tempi di pagamento imposti dalla normativa
dell'Unione europea.
4.- Le disposizioni censurate, prosegue il ricorrente,
intervenendo in materia di contratti precari, avrebbero poi
interferito con le competenze assegnate al commissario ad acta con le
delibere del Consiglio dei ministri del 21 marzo 2013, del 7 giugno e
del 20 gennaio 2012, in materia di razionalizzazione e contenimento
della spesa per il personale e di attuazione del blocco totale del
turn-over.
5.- Ingannevole sarebbe la circostanza che la legge regionale in
esame si qualifichi come attuativa del decreto-legge 31 agosto 2013,
n. 101 (Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di
razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30 ottobre 2013, n.
125, che disciplina le procedure per la stabilizzazione del personale
precario delle pubbliche amministrazioni, poichè la prima in realtà
contrasterebbe con i limiti e le condizioni posti dal secondo.
L'art. 4, comma 6, del d.l. n. 101 del 2013, prevede, infatti,
che le procedure di stabilizzazione vanno effettuate nel rispetto,
tra l'altro, dei «vincoli assunzionali previsti dalla legislazione
vigente», tra i quali vincoli andrebbe annoverato il blocco del
turn-over disposto dall'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del
2004.
È vero - prosegue il Presidente del Consiglio dei ministri - che
il comma 9 del medesimo art. 4 del d.l. n. 101 del 2013 consente alle
pubbliche amministrazioni, fino alla conclusione delle procedure
concorsuali finalizzate alla stabilizzazione del personale precario,
di prorogare i contratti a tempo determinato dei soggetti in possesso
di determinati requisiti, ma anche in tal caso la facoltà di proroga
è subordinata a una serie di condizioni.
Essa, infatti, è in primo luogo strumentale alle procedure di
stabilizzazione, con la conseguenza che potrebbe essere disposta solo
laddove tali procedure siano già state attivate.
In secondo luogo, l'art. 4, comma 9, citato, stabilisce che
l'eventuale proroga debba avvenire nel rispetto dei «limiti massimi
della spesa annua per la stipula dei contratti a tempo determinato
previsti dall'art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78», ai sensi del quale comma, le amministrazioni pubbliche, a
partire dall'anno 2011, «possono avvalersi di personale a tempo
determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione
coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa
sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009».
Tali limiti e condizioni sarebbero richiamati anche dal decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 6 marzo 2015 (Disciplina
delle procedure concorsuali riservate per l'assunzione di personale
precario del comparto sanita'), che, ai sensi dell'art. 4, comma 10,
del citato d.l. n. 101 del 2013, ha attuato, nel settore sanitario,
le disposizioni di cui al medesimo art. 4, commi 6, 7, 8 e 9.
Conclusivamente, il Presidente del Consiglio dei ministri afferma
che la legge regionale impugnata è illegittima anche per contrasto
con i principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e
tutela della salute di cui all'art. 4, commi 6 e 9, del d.l. n. 101
del 2013, e agli artt. 2 e 4 del d.P.C.m. 6 marzo 2015, con
conseguente violazione, anche sotto questo profilo, dell'art. 117,
terzo comma, Cost.
6.- La Regione Molise non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la
legge della Regione Molise 26 marzo 2015, n. 3 (Disposizioni
straordinarie per la garanzia dei Livelli Essenziali di Assistenza),
che consente, al fine di «garantire la migliore programmazione
dell'utilizzo delle risorse umane e professionali operanti
all'interno del Sistema sanitario regionale» (art. 1), la proroga,
sino al 31 dicembre 2016 (art. 3), dei contratti di lavoro a tempo
determinato, degli incarichi di collaborazione coordinata e
continuativa con gli enti del Sistema sanitario regionale e dei
contratti libero-professionali del personale infermieristico operante
presso gli istituti penitenziari del Molise (art. 2).
Con una prima censura il ricorrente lamenta che la legge
regionale impugnata violi l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, perchè si pone in contrasto con il divieto di
turn-over previsto dall'art. 1, comma 174, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)»,
espressione di un principio fondamentale in materia di coordinamento
della finanza pubblica e di tutela della salute.
Con una seconda e connessa censura il ricorrente lamenta che le
descritte misure legislative regionali interferiscano con le
attribuzioni commissariali in materia di razionalizzazione e
contenimento della spesa del personale e di turn-over, così
violando, allo stesso tempo, l'art. 117, terzo comma, Cost. - con
riferimento ai parametri interposti di cui all'art. 2, «commi 82 e
85», della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2010)», espressione di principi fondamentali in materia
di coordinamento della finanza pubblica e tutela della salute - e
l'art. 120, secondo comma, Cost.
Con l'ultima censura il Presidente del Consiglio dei ministri si
duole che la legge impugnata violi l'art. 117, terzo comma, Cost., in
riferimento a parametri interposti statali - art. 4, commi 6 e 9, del
decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101 (Disposizioni urgenti per il
perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche
amministrazioni), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 30 ottobre 2013, n. 125; art. 9, comma 28, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30
luglio 2010, n. 122; artt. 2 e 4 del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 6 marzo 2015 (Disciplina delle procedure
concorsuali riservate per l'assunzione di personale precario del
comparto sanita'); anch'essi indicati come recanti principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica e
tutela della salute - che vieterebbero la proroga dei contratti a
tempo determinato al di fuori delle procedure di stabilizzazione ivi
previste, e, in ogni caso, la assoggetterebbero al rispetto di
determinati limiti e condizioni non ricorrenti nel caso di specie.
2.- In via preliminare, va rilevata l'ammissibilità del ricorso,
benchè abbia per oggetto l'intera legge regionale (sentenze n. 160
del 2012, n. 141 del 2010, n. 201 del 2008, n. 238 e n. 22 del 2006,
n. 359 del 2003).
Questa Corte, infatti, ha più volte chiarito che «se "è
inammissibile l'impugnativa di una intera legge ove ciò comporti la
genericità delle censure che non consenta la individuazione della
questione oggetto dello scrutinio di costituzionalita'", sono,
invece, ammissibili "le impugnative contro intere leggi
caratterizzate da normative omogenee e tutte coinvolte dalle censure
(da ultimo, si vedano le sentenze n. 238 e n. 22 del 2006, n. 359 del
2003) (così, in particolare, sentenza n. 201 del 2008)"» (sentenza
n. 141 del 2010).
Quest'ultimo è il caso di specie, poichè la legge impugnata è
composta di soli tre articoli, il primo ed il terzo dei quali hanno
«funzioni meramente accessorie» (sentenza n. 201 del 2008),
occupandosi, rispettivamente, di esternare le finalità
dell'intervento regionale e di regolare la sua efficacia temporale.
3.- Sempre in via preliminare deve essere rilevata
l'utilizzabilità dei documenti prodotti in giudizio dall'Avvocatura
generale dello Stato in prossimità dell'udienza pubblica di
discussione: l'assenza di preclusioni al loro esame si ricava
implicitamente dagli ampi poteri istruttori di questa Corte, che, ai
sensi dell'art. 12 delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale, «dispone con ordinanza i mezzi di prova che
ritenga opportuni e stabilisce i tempi e i modi da osservarsi per la
loro assunzione».
4.- Nel merito, va esaminata, in via prioritaria, la censura di
violazione degli artt. 117, terzo comma - in riferimento agli
invocati parametri interposti dei «commi 82 e 85» dell'art. 2 della
legge n. 191 del 2009, indicati come recanti principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica e tutela della salute
-, e 120, secondo comma Cost., perchè le norme impugnate ostacolano
la piena attuazione del piano di rientro in relazione all'obiettivo
di razionalizzazione e contenimento della spesa del personale e al
disposto divieto di turn-over, così interferendo con il mandato del
commissario ad acta.
4.1.- L'evocazione a parametro interposto dei commi 82 e 85
dell'art. 2 della legge n. 191 del 2009, quali norme che pongono il
divieto di interferire con il piano di rientro e il mandato
commissariale, è errata.
I commi invocati, infatti, rispettivamente, regolano i
presupposti per l'accesso delle Regioni in disavanzo sanitario ai
finanziamenti statali e rinviano ad altre disposizioni in materia di
soggetti attuatori e di oneri e risorse della gestione commissariale.
I parametri corretti, costantemente utilizzati da questa Corte
per dichiarare l'illegittimità delle leggi regionali che tale
interferenza realizzano, sono, per contro, i commi 80 e 95 del
medesimo art. 2 (sentenze n. 227 del 2015, n. 278 e n. 110 del 2014,
n. 79 del 2013 e n. 91 del 2012). Sono questi ultimi, infatti, e non
i primi, a prevedere che «[g]li interventi individuati dal piano sono
vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro».
Tale erronea indicazione deve tuttavia essere considerata un mero
lapsus calami, inidoneo a incidere sulla corretta individuazione
della doglianza e sulla conseguente delimitazione del thema
decidendum, posto che il ricorrente, da un lato, ha testualmente
citato proprio il riportato inciso normativo (contenuto in entrambi i
commi 80 e 95), che rende gli interventi individuati dal piano di
rientro vincolanti per le Regioni; e, dall'altro, ha espressamente
invocato le decisioni di questa Corte che si riferiscono a tali
ultime disposizioni.
4.2.- La censura è fondata.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte «costituisce un
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica quanto
stabilito dall'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009,
per cui sono vincolanti, per le Regioni che li abbiano sottoscritti,
gli accordi previsti dall'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, recante «"Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)"»,
finalizzati al contenimento della spesa sanitaria e al ripianamento
dei debiti (da ultimo, sentenza n. 227 del 2015)» (sentenza n. 266
del 2016).
Si è anche costantemente affermato che, «[q]ualora poi si
verifichi una persistente inerzia della Regione rispetto alle
attività richieste dai suddetti accordi e concordate con lo Stato,
l'art. 120, secondo comma, Cost. consente l'esercizio del potere
sostitutivo straordinario del Governo, al fine di assicurare
contemporaneamente l'unità economica della Repubblica e i livelli
essenziali delle prestazioni concernenti il diritto fondamentale alla
salute (art. 32 Cost.). A tal fine il Governo può nominare un
commissario ad acta, le cui funzioni, come definite nel mandato
conferitogli e come specificate dai programmi operativi (ex art. 2,
comma 88, della legge n. 191 del 2009), pur avendo carattere
amministrativo e non legislativo (sentenza n. 361 del 2010), devono
restare, fino all'esaurimento dei compiti commissariali, al riparo da
ogni interferenza degli organi regionali - anche qualora questi
agissero per via legislativa - pena la violazione dell'art. 120,
secondo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 278 e n. 110 del 2014,
n. 228, n. 219, n. 180 e n. 28 del 2013 e già n. 78 del 2011).
L'illegittimità costituzionale della legge regionale sussiste anche
quando l'interferenza è meramente potenziale e, dunque, a
prescindere dal verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del
commissario incaricato di attuare il piano di rientro (sentenza n.
110 del 2014)» (sentenza n. 227 del 2015).
Nel caso di specie l'interferenza è evidente, poichè le
disposizioni impugnate consentono la proroga del personale precario
del Sistema sanitario regionale, mentre le delibere del Consiglio dei
ministri del 21 marzo 2013, del 20 gennaio e del 7 giugno 2012,
prodotte in giudizio dal ricorrente, attribuiscono al commissario, al
fine di attuare il piano di rientro dal disavanzo sanitario, i
compiti di razionalizzazione e contenimento della spesa del personale
e di implementazione del divieto di turn-over.
4.3.- Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale
della legge reg. Molise n. 3 del 2015, per violazione degli artt.
117, terzo comma, e 120, secondo comma, Cost.
5.- Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal
ricorrente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Molise 26 marzo 2015, n. 3 (Disposizioni straordinarie per la
garanzia dei Livelli Essenziali di Assistenza).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 dicembre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 19 gennaio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA