1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 16-2-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 novembre 2010
Ordinanza del 19 novembre 2010 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sui ricorsi proposti da Comune di Leini' ed altro contro Regione Piemonte ed altri. Comuni e province - Norme della Regione Piemonte - Divieto di istituzione di nuovi comuni con popolazione inferiore a cinquemila abitanti o la cui costituzione comporti, come conseguenza, che altri comuni scendano sotto tale limite - Violazione del principio di uguaglianza - Violazione della sfera di competenza esclusiva statale in materia di ordinamento degli enti locali. - Legge della Regione Piemonte 2 dicembre 1992, n. 51, art. 3, come sostituito dall'art. 6, comma 1, della legge della Regione Piemonte 26 marzo 2009, n. 10. - Costituzione, artt. 3 e 117, comma terzo. (011C0074) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 16-2-2011)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1097 del 2009, integrato da motivi aggiunti,
proposto da:
Comune di Leinì (Torino), rappresentato e difeso dall'avv.
Giorgio Santilli, con domicilio eletto presso il medesimo in Torino,
via Paolo Sacchi, 44;
Contro Regione Piemonte, rappresentata e difesa dall'avv.
Giulietta Magliona, con domicilio eletto presso la stessa in Torino,
piazza Castello, 165; Comune di Borgaro Torinese, rappresentato e
difeso dagli avv. Alessandro Sciolta, Sergio Viale, con domicilio
eletto presso Sergio Viale in Torino, corso Montevecchio, 68; Comune
di Caselle Torinese, Provincia di Torino; Comune di Settimo Torinese;
rappresentato e difeso dall'avv. Manuela Sanvido, con domicilio
eletto presso la medesima in Torino, via Grassi, 9; sul ricorso
numero di registro generale 1106 del 2009, proposto da: Comune di
Settimo Torinese, rappresentato e difeso dall'avv. Manuela Sanvido,
con domicilio eletto presso la stessa in Torino, via Grassi, 9;
Contro Regione Piemonte, rappresentata e difesa dall'avv.
Giulietta Magliona, con domicilio eletto presso la stessa in Torino,
piazza Castello, 165; Consiglio Regionale del Piemonte, VIII
Commissione Consiliare del Consiglio Regionale del Piemonte, Comune
di Leinì, Comune di Caselle Torinese; Comune di Borgaro Torinese,
rappresentato e difeso dagli avv. Alessandro Sciolla, Sergio Viale,
con domicilio eletto presso l'avv. Alessandro Sciolla in Torino,
corso Montevecchio, 68;
Per l'annullamento quanto al ricorso n. 1097 del 2009:
della deliberazione C.R. 271-34222 del 29 luglio 2009 di
indizione del referendum consultivo per l'istituzione del Comune di
Mappano;
del decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 93 del
21 settembre 2009 di indizione del referendum ...
quanto al ricorso n. 1106 del 2009:
del Decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 93 del
21 settembre 2009, con cui è stato indetto referendum consultivo, ai
sensi e con le modalità di cui al titolo III della legge regionale
16 gennaio 1973, n. 4 e s.m.i., per l'istituzione di un nuovo Comune
denominato «Mappano», mediante unificazione del territorio di
Mappano, attualmente diviso tra i Comuni di Borgaro Torinese, Caselle
Torinese, Leinì e Settimo Torinese;
della Deliberazione Consiliare 29 luglio 2009, n. 488, del
Consiglio Regionale del Piemonte, di effettuazione di un referendum
consultivo per la istituzione del nuovo Comune di Mappano;
del Parere favorevole dell'VIII Commissione consiliare in
merito all'indizione del referendum (non noto al ricorrente);
della relazione di accompagnamento alla proposta di legge n.
633 (istituzione di Mappano), di iniziativa consiliare ...
Visti i ricorsi ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Piemonte e
di Comune di Borgaro Torinese e di Comune di Settimo Torinese e di
Regione Piemonte e di Comune di Borgaro Torinese;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2010 il
Referendario Avv. Alfonso Graziano e uditi per le parti i difensori
avv. Margherita Buscaglino, su delega dell'avv. Santilli per parte
ricorrente; avv. Magliona per la Regione; avv. Alberto Marengo, su
delega dell'avv. Sanvido per il Comune di Settimo Torinese; nessuno
per il Comune di Borgaro Torinese; avv. Alberto Marengo, su delega
dell'avv. Sanvido per parte ricorrente, avv. Magliona per la Regione,
nessuno per il Comune di Borgaro Torinese;
Vista la Camera di Consiglio del 23 settembre 2010 cui la
questione è stata rinviata per approfondimenti sulla natura della
potestà legislativa statale e regionale in subiecta materia.
1.1. Con il gravame in epigrafe il ricorrente Comune di Leinì
impugna la deliberazione di Consiglio Regionale n. 271-34222 del 29
luglio 2009 di indizione di un referendum consultivo per
l'istituzione del Comune di Mappano mediante distacco della comunità
recante tale denominazione, dai Comuni di Settimo Torinese, Caselle
Torinese, Borgaro Torinese e Leinì che attualmente condividono il
territorio di Mappano.
Con Ordinanza cautelare n. 865/2009 la Sezione aveva accolto la
domanda interinale di sospensiva ritenendo affetta l'impugnata
deliberazione dal vizio di violazione dell'art. 34 della L. Reg.
Piemonte n. 4/1973 con riguardo alla data di convocazione dei comizi
referendari (fissata al 15 novembre 2009) in quanto la citata norma
la consente in una domenica compresa tra il 1° ottobre e il 15
novembre purchè la deliberazione regionale indittiva della
consultazione popolare sia divenuta esecutiva entro il 31 luglio
dello stesso anno, là dove il provvedimento all'esame, essendo stato
adottato nell'adunanza consiliare del 29 luglio 2009 non sarebbe
stato ancora esecutivo a tale data siccome non dichiarato
immediatamente eseguibile, l'esecutività rimontando, quindi, solo al
giorno della sua pubblicazione, avvenuta sul 5° supplemento ordinario
del B.U.R. del 7 agosto 2009, in aderenza al disposto della Legge
statale n. 62/1953 regolante il funzionamento degli organi regionali,
tuttora in vigore, che la Sezione ha ritenuto prevalesse su eventuali
leggi regionali di diverso tenore per il principio di specialità
valevole anche a favore di leggi anteriori in ossequio al canone per
il quale «lex posterior generalis non derogat lege priori speciali».
1.2. Il Consiglio di Stato, investito dell'appello cautelare,
riformando con Ordinanza n. 6425/2009 la pronuncia cautelare di primo
grado, ha invece opinato che sulla citata norma prevalesse la L. Reg.
Piemonte 4 luglio 2005, n. 29 - dettata per la disciplina del
procedimento amministrativo nei margini della competenza regionale in
tale materia - la quale all'art. 29 pone la regola, che il T.A.R.
aveva ritenuto, a motivo della sua genericità, inidonea a
disciplinare il fenomeno speciale dell'efficacia delle deliberazioni
degli organi collegiali regionali, della «efficacia costitutiva»
degli atti amministrativi al momento dell'approvazione dell'organo
competente.
In forza della pronuncia del Giudice d'appello, di reiezione
della domanda cautelare spiegata in primo grado, il Presidente della
Giunta della Regione Piemonte ha adottato il decreto 16 febbraio
2010, n. 17 di indizione del referendum consultivo per l'istituzione
del Comune di Mappano, operando un integrale rinvio ai contenuti del
precedente decreto n. 93/2009 non più oggetto di sospensione
giudiziale e convocando i comizi elettorali referendari per il giorno
18 aprile 2010.
1.3. Il Comune ricorrente adiva nuovamente questo T.A.R.
insorgendo avverso il citato ultimo decreto regionale mediante motivi
aggiunti depositati il 25 marzo 2010 e recanti anche la contestuale
domanda cautelare.
Analogo ricorso interponeva anche il Comune di Settimo Torinese,
iscritto al r.g. n. 1106/2009.
Con il primo motivo si deduceva l'illegittimità costituzionale
dell'art. 3 della L. Reg. Piemonte n. 51/1992 come modificato dalla
L. Reg. Piemonte 26 marzo 2009, n. 10 per violazione degli artt. 117
e 3 della Costituzione e di conseguenza l'illegittimità derivata dei
suindicati decreti presidenziali regionali che danno la stura al
procedimento inteso all'istituzione del nuovo comune e che fondano
sulla contestata norma di legge regionale che stabilisce in 5.000 il
numero minimo di abitanti ai fini della creazione di un nuovo comune.
1.4. Nella tesi del ricorrente, dunque, l'art. 3 della L. Reg.
Piemonte il quale, nella modifica operata con il citato art 6, comma
1, della L. Reg. 26 marzo 2009, n. 10, stabilisce che «Non possono
essere istituiti nuovi Comuni con popolazione inferiore ai cinquemila
abitanti o la cui costituzione comporti, come conseguenza, che altri
Comuni scendano sotto tale limite, salvo di casi di fusione tra più
Comuni, di cui all'articolo 10», impatta con l'art. 15 del D.Lgs. 18
agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi
sull'ordinamento delle autonomie locali, che statuisce, invece, che
«non possono essere istituiti nuovi comuni con popolazione inferiore
ai 10.000 abitanti o la cui costituzione comporti, come conseguenza,
che altri comuni scendano sotto tale limite».
E poichè ai sensi dell'art. 1, comma 3 del predetto Testo unico
con esso vengono enunciati principi che per gli enti locali
«costituiscono limite inderogabile per la loro autonomia normativa»,
il relativo limite dei 10.000 abitanti non poteva essere abbassato
dalla Regione Piemonte a 5.000, potendo la potestà legislativa
regionale, che per il deducente è di tipo concorrente, essere
esercitata solo nel rispetto dei limiti, stabiliti dal legislatore
nazionale, tra i quali va annoverato quello dei 10.000 abitanti
contenuto all'art. 15 del T.U.E.L.
A supporto della sua linea argomentativa il ricorrente Comune
invoca la sentenza di codesta sovrana Corte 5 gennaio 1993, n. 1 che
ha affermato che «La legge 8 giugno 1990, n. 142 ha formulato la
nuova disciplina delle autonomie locali statuendo, ai sensi dell'art.
128 Cost., i principi relativi all'ordinamento dei Comuni e delle
Province (...) Al quadro dei nuovi principi organizzativi delle
autonomie locali va ricondotta anche la previsione di cui all'art.
11, primo comma, della legge n. 142, dove - proprio al fine di
evitare l'eccessiva "polverizzazione" delle circoscrizioni comunali e
delle relative rappresentanze - viene sanzionato il divieto di
istituire "nuovi Comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitanti o
la cui istituzione comporti, come conseguenza, che altri Comuni
scendano sotto tale limite"».
Prosegue ancora il ricorrente contrastando l'assunto regionale,
esposto nella relazione alla L. Reg. n. 10/2009 che ha ridotto ai
ripetuti 5.000 abitanti la soglia minima già fissata in 8.000
nell'originario testo della L. Reg. n. 51/1992, a stare al quale per
effetto della riforma del Titolo V della Costituzione «è possibile
affermare che la materia "circoscrizioni territoriali comunali" è
rimessa alla competenza esclusiva regionale, comportando pertanto la
possibilità per la Regione di legiferare in merito».
Sostiene, invece, il Comune deducente l'erroneità di tale punto
di vista, in quanto l'art. 15 del d.lgs. 267/2000 attiene alla
materia dell'ordinamento degli enti locali che l'art. 117 della
Costituzione al comma 2, lettera p) riserva alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato.
Essendo, conclude, la disciplina dell'ordinamento degli Enti
locali, materia di legislazione statale esclusiva o, al più,
concorrente, e come tale da esercitarsi nel rispetto dei principi
generali unificanti contenuti nel T.U.E.L., la L. Reg. Piemonte n.
51/1992 non poteva recare una regolamentazione difforme, quanto al
predetto limite di abitanti, dai precetti stabiliti dal Legislatore
nazionale che ha fissato il limite di 10.000 abitanti. Ne consegue
che l'art. 3, comma 2 della L. Reg. cit. viola l'art. 117 della
Costituzione nonchè lo stesso principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 della stessa, poichè determina un'ingiustificata
disparità di trattamento fra il Piemonte e le altre Regioni
italiane.
Ritiene pressochè in re ipsa il Comune la rilevanza della
illustrata questione di costituzionalità, domandando al Tribunale la
rimessione degli atti alla Consulta per la risoluzione dell'incidente
sollevato, nonchè la loro sospensione.
1.5. Dal canto suo la Regione Piemonte, con memoria depositata il
7 aprile 2010 resiste alle riassunte doglianze articolate dal Comune,
assumendo che con la riforma del Titolo V della Costituzione la
materia «circoscrizioni comunali», originariamente riservata dal
precedente testo dell'art. 117 Cost. alla legislazione regionale
concorrente, sarebbe da ascrivere all'alveo della potestà
legislativa regionale residuale, non ricevendo più un espresso
riconoscimento nel secondo e terzo comma dell'art. 117 cit.,
conseguendone che a quella materia si attaglierebbe il principio di
residualità scolpito al comma 4 della predetta norma costituzionale,
a termini del quale «spetta alle Regioni la potestà legislativa in
riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla
legislazione dello Stato». Invoca all'uopo la Regione varia dottrina,
a dire della quale, da un lato la nozione unitaria di ordinamento
degli enti locali sarebbe stata travolta dalla nuova disciplina
costituzionale introdotta con il varo del nuovo Titolo V e,
dall'altro, se «la Costituzione avesse voluto attribuire alla legge
dello Stato la potestà di disciplinare l'ordinamento locale, lo
avrebbe detto espressamente». Dal che discenderebbe, secondo
l'invocata dottrina, che è possibile sostenere che le Regioni
possano oggi disciplinare significativi profili dell'ordinamento
locale.
La Regione resistente, sulla scorta delle addotte affermazioni
dottrinarie, argomenta quindi che vista la conferma, con il
mantenimento dell'art 133, comma 2, Cost., della competenza regionale
già prevista dall'art. 117 in materia di circoscrizioni comunali e
rilevata la mancanza di riserva di legge statale «anche soltanto a
definire limiti o criteri generali in materia», la competenza della
Regione in proposito incontrerebbe «il solo limite del rispetto del
principio della consultazione delle popolazioni interessate, mentre
nessun potere può attribuirsi allo Stato, diversamente da quanto
accade per le province, visto il mantenimento dell'art. 133, primo
comma, Cost.» (memoria regionale cit., pag. 9).
Deve preliminarmente il Collegio disporre la riunione del
presente ricorso con quello iscritto al r.g. n. 1106/2009 proposto
dal Comune di Settimo Torinese, stante l'identità della materia
oggetto del contendere e dei provvedimenti impugnati.
2.1. Ritiene il remittente Collegio che la divisata questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 della L. Reg. Piemonte 2
dicembre 1992, n. 51, come sostituito dall'art. 6, comma 1, della L.
Reg. Piemonte 26 marzo 2009, n. 10 sia rilevante e non manifestamente
infondata per la ragioni di seguito illustrate.
2.2. Quanto al primo fondamentale presupposto del sindacato di
costituzionalità, ovverosia la rilevanza della soggetta questione,
la stessa è agevolmente dimostrabile ove si consideri che
provvedimenti della Giunta regionale di indizione del referendum
consultivo all'esame della Sezione fondano tutti sulla denunciata L.
Reg. n. 51/1992 che ha disciplinato il procedimento di costituzione
di nuovi comuni stabilendo l'incostituzionale limite di abitanti di
5.000 unità.
Pertanto, ove codesta sovrana Corte dovesse dichiarate la
fondatezza della rimessa questione e per l'effetto cassare
dall'ordinamento l'art. 3 denunciato, discenderebbe l'illegittimità
derivata dei gravati provvedimenti indittivi della consultazione
referendaria intesa all'istituzione del Comune di Mappano avente
popolazione inferiore al limite di 10.000 abitanti recato dall'art.
15 del T.U.E.L.
Ne consegue che la soluzione della prospettata questione di
costituzionalità assume indefettibile rilevanza nella controversia
all'esame, atteso che, secondo quanto or ora spiegato, l'accoglimento
- nel quale si confida - della sottoposta questione di infrazione
costituzionale importerebbe il giudizio di illegittimità derivata
dei decreti regionali gravati, con conseguente accoglimento del
ricorso e dei relativi accessivi motivi aggiunti e annullamento degli
atti rispettivamente impugnati.
3.1. Opina il Tribunale che la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3 della L. Reg. n. 51/1992 come modificato
dalla L. Reg. n. 10/2009 per contrasto con gli artt. 117 e 3 della
Carta costituzionale sia non manifestamente infondata per le ragioni
in appresso snocciolate.
Deve, al riguardo il remittente Collegio dissentire dalle
ricostruzioni dottrinarie degli ambiti della potestà legislativa
regionale in materia di ordinamento delle autonomie locali, invocate
dalla Regione Piemonte e più sopra rassegnate, poichè siffatte
elaborazioni da un canto trascurano di procedere ad una lettura
sistematica dell'art. 117, commi 2 e 3 della Costituzione e delle
relative declaratorie di materie ivi contenute e, dall'altro,
obliterano specifici e non risalenti precedenti di codesto supremo
Giudice delle Leggi, che hanno correttamente ascritto la materia
dell'ordinamento delle autonomie locali all'alveo della competenza
legislativa esclusiva dello Stato.
Ascrizione dalla cui parte militano anzitutto elementi di
corretta ermeneusi dell'art. 117, lett. p) Cost., in combinata
lettura con l'indicazione di altre materie di legislazione esclusiva
statale contenute alle precedenti lettere della norma costituzionale
citata.
Orbene, che il perimetro delle materie espressamente annesse
dalla lett. p) dell'art. 117 alla legislazione esclusiva statale sia
sufficientemente ampio e idoneo pertanto ad involgere anche la
specifica materia dell'ordinamento territoriale dei Comuni, è
conclusione che origina dalla locuzione adoperata dalla norma,
significativamente espressa nei testuali termini di «legislazione
elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni,
Province e Città metropolitane».
3.2. Il Legislatore costituzionale, dunque, impiegando la
delineata parabola lessicale ha inteso abbracciare e includere nel
raggio della competenza legislativa esclusiva dello Stato ogni
segmento della vita delle autonomie locali, principiando dal momento
genetico, identificato nella «legislazione elettorale» che è la
sedes materiae delle fondamenta personali di un ente locale
individuandone i rappresentanti eletti dal popolo, di poi transitando
attraverso il momento diacronico dell'attività e delle competenze
degli «organi di governo», fino a giungere all'approdo terminale del
tracciato percorso fenomenico, individuandolo nelle «funzioni
fondamentali» dell'Ente locale.
Ma, opina il remittente Collegio, se ogni momento della vita di
un Ente locale è devoluto dal legislatore costituzionale alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato, appare in re ipsa che
siffatta devoluzione includa anche il momento genetico basilare della
istituzione stessa di un Ente locale, nelle sue componenti
geografiche e personali, ivi compresa la fissazione del numero minimo
di abitanti. E la spia dell'onnicomprensività dell'ascrizione allo
Stato della competenza legislativa esclusiva in tutta la materia
dell'ordinamento degli enti locali si rinviene dalla stessa
soppressione dall'ambito della legislazione regionale concorrente,
della materia delle circoscrizioni territoriali comunali, espunta dal
testo del comma 3 dell'art. 117 che enumera le materie di
legislazione concorrente.
Siffatta espunzione e salvo quanto appresso si dirà a proposito
dell'art. 133, non può che essere letta, a parere del remittente
Tribunale, in combinato effetto con l'ampiezza, più sopra rimarcata,
dell'attribuzione alla legislazione esclusiva statale, delle materie
involgenti tutta la vita degli enti locali, dal momento genetico
delle consultazioni elettorali a quello diacronico degli organi di
governo e delle relative fondamentali funzioni.
Di tal chè, ad avviso del remittente Collegio, eliminando dal
novero delle materie di legislazione concorrente quella delle
circoscrizioni comunali ed abbracciando ogni settore della vita degli
enti locali nel fuoco dell'art. 117 lett. p) il legislatore
costituzionale ha palesato l'intento di riservare alla legislazione
esclusiva dello Stato tutto il microsistema dell'ordinamento degli
enti locali, in ossequio al superiore pregante principio
dell'unitarietà dell'ordinamento giuridico.
3.3.1. Necessita ora valutare la pertinenza e la pregnanza del
precedente di codesta sovrana Corte invocato da parte ricorrente,
vale a dire la sentenza n. 1 del 5 gennaio 1993 che ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale della L. Reg. Abruzzo 18 giugno 1992
recante ricostituzione dei Comuni di Arischia e Paganica mediante
distacco dal Comune dell'Aquila. La decisione è stata resa in un
giudizio in via principale promosso dalla Presidenza del Consiglio
dei Ministri avverso la citata fonte regionale.
Codesta Corte ha avuto in quell'occasione cura di chiarire che la
L. 142/1990 aveva ridisegnato i principi dell'ordinamento dei Comuni
e delle Province ai sensi dell'art. 128 Cost., precisando, in tale
contesto, che «al quadro dei nuovi principi organizzativi delle
autonomie locali va ricondotta anche la previsione di cui all'art.
11, primo comma della legge 142, dove, - proprio al fine di evitare
la eccessiva "polverizzazione" delle circoscrizioni comunali e delle
relative rappresentanze - viene sanzionato il divieto di istituire
nuovi comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitanti o la cui
costituzione comporti, come conseguenza, che altri Comuni scendano
sotto tale limite».
La conseguenza, sul piano dei rapporti tra le fonti, che viene
desunta dalla riportata premessa dogmatica è che «tale disposizione,
per il fatto di risultare espressa in una legge che ha regolato in
termini organici la materia delle autonomie locali, non può non aver
determinato l'abrogazione implicita di tutte le norme anteriori
incompatibili incluse nella stessa materia, ivi comprese quelle
enunciate in leggi di carattere speciale non preservate dalla nuova
normativa».
Per l'effetto, codesto Giudice delle leggi ha dichiarato abrogata
per incompatibilità con l'art. 11 della L. n. 142/1990, la L. n.
71/1953 che consentiva la possibilità di ricostituire comuni
soppressi dopo il 28 ottobre 1922 «ancorchè la loro popolazione sia
inferiore ai 3.000 abitanti».
3.3.2. Ricostruito nei precisati termini il dictum di cui alla
sentenza costituzionale n. 1/1993 rileva il remittente Collegio come
la stessa se da un lato reca argomenti a suffragio della ritenuta non
manifesta infondatezza della prospettata questione di legittimità
costituzionale poichè statuisce che il limite dei 10.000 abitanti
fissato dall'art. 15 del T.U.E.L. è da ascrivere al novero dei
principi fondamentali tracciati dal Legislatore nazionale nella
materia dell'ordinamento delle autonomie locali, dall'altro non è
perfettamente calzante al caso all'esame per le seguenti conducenti
ragioni formali.
In primo luogo perchè la questione in allora affidata al supremo
sindacato di Codesta sovrana Corte, si dipanava tra il disposto
dell'art. 117 che annoverava le circoscrizioni comunali tra le
materie di legislazione concorrente e quello dell'art. 128 Cost. a
termini del quale i Comuni e le Province sono enti autonomi
nell'ambito dei principi fissati con legge statale.
In siffatto alveo disegnato dalle suindicate norme costituzionali
appariva del tutto naturale che la potestà legislativa regionale,
qualificata come concorrente con quella statale, dovesse predicarsi
limitata al rispetto dei principi fondamentali stabiliti con legge
dello Stato, coerentemente del resto, con il disposto dell'art. 128
Cost. testè ricordato. Tant'è che lo stesso D.lgs. n. 267/2000 reca
la disciplina dell'ordinamento delle autonomie locali ai sensi
dell'art. 128 cit.
3.3.3. Il panorama normativo costituzionale di riferimento è
tuttavia radicalmente mutato per l'intervento della L. Cost. n.
1/2003, che ha com'è noto, ridisegnato il Titolo V della seconda
parte della Carta fondamentale e, per quel che qui interessa, ha
abrogato l'art. 128 Cost. e ha contestualmente espunto dal novero
delle materie di legislazione concorrente il settore delle
circoscrizioni comunali, non contemplandolo tra gli ambiti di
legislazione concorrente all'art. 117, comma 3 della Costituzione.
Ne consegue che il precedente di codesta sovrana Corte invocato
dal ricorrente Comune mal si attaglia alla fattispecie all'esame, se
non nella misura in cui nella evocata sentenza costituzionale è con
forza rimarcato l'assunto secondo il quale il limite di 10.000
abitanti costituisce un principio fondamentale inderogabile per
l'istituzione di nuovi Comuni.
5.1. Tutto ciò doverosamente chiarito in chiave di corretta
esegesi, opina il remittente Tribunale che sia infondato l'assunto
sviluppato nella proposta di legge regionale, secondo cui la materia
delle circoscrizioni comunali appartenga ormai, dopo la riforma del
Titolo V della Costituzione, agli spazi di potestà legislativa
residuale o esclusiva della Regione.
Osta a siffatta ricostruzione del potere normativo regionale,
oltre che la più sopra evidenziata portata onnicomprensiva della
lett. p) dell'art. 117, involgente il momento genetico e quello
diacronico della vicenda storico-sociale dell'Ente locale, lo stesso
orientamento espresso sul punto dalla giurisprudenza di codesta
sovrana Corte.
Invero, la Corte costituzionale ha più volte enunciato il
principio di diritto a stare al quale solo la disciplina delle
Comunità montane è ascrivibile al quadro della competenza
legislative residuale o esclusiva delle Regioni, ma non quella dei
Comuni e delle Province. Codesto supremo Giudice ha infatti di
recente ribadito che «la disciplina delle Comunità montane, pur in
presenza della loro qualificazione come enti locali contenuta nel
d.lgs. n. 267 del 2000, rientra nella competenza residuale delle
Regioni (...) con la conseguenza che non può trovare applicazione la
disposizione di cui all'art. 117, terzo comma, ultima parte, la quale
presuppone invece che i verta in materia di legislazione concorrente»
(Corte Cost., 24 luglio 2009, n. 237).
Tale decisione richiama quanto già statuito dalla Corte con le
precedenti sentenze n. 244 e 456 del 2004 e n. 397/2006.
Orbene, la cennata riconduzione della disciplina delle Comunità
montane alle sfere di competenza legislativa residuale delle regioni
«pur in presenza della loro qualificazione come enti locali» non può
che essere implicitamente intesa nel senso che, invece, la disciplina
degli enti locali in senso stretto, ossia delle Province e dei Comuni
è da ricondurre alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
5.2. Il delineato convincimento, segnala il Collegio, è stato
oltretutto a chiare note espresso da codesta sovrana Corte in una
pronuncia precedente, che si è però confrontata con il nuovo testo
dell'art. 117 Cost. varato in occasione della riforma del Titolo V
della parte seconda della Costituzione.
Ebbene, codesto supremo Giudice ha avuto occasione di chiarire
che «il nuovo testo dell'art. 117 Cost. non innova al sistema
precedente, nel quale le sole regioni a statuto speciale godevano di
una competenza primaria in materia di ordinamento degli enti locali
del proprio territorio, mentre le regioni ordinarie ne erano prive,
sicchè quella competenza non è intaccata dalla riforma
costituzionale, ma sopravvive» (Corte Costituzionale, 13 febbraio
2003, n. 48).
Più in particolare, Codesta Sovrana Corte nella motivazione
della su invocata pronuncia, punto 2.1., ha precisato che «Nel caso
specifico dell'ordinamento degli enti locali, il nuovo testo
dell'art. 117 non fa che ripercorrere, in forme nuove, le tracce del
sistema costituzionale preesistente, in cui le sole Regioni a statuto
speciale godevano già (in particolare dopo la riforma degli statuti
recata dalla legge cost. 23 settembre 1993, n. 2) di una competenza
primaria in materia di ordinamento degli enti locali del proprio
territorio, mentre le Regioni ordinarie ne erano prive. Tale
competenza, attribuita alle Regioni differenziate, non è intaccata
dalla riforma del titolo V, parte II, della Costituzione, ma
sopravvive, quanto meno, nello stesso ambito e negli stessi limiti
definiti dagli statuti».
Come si nota, dunque, le sole regioni a statuto speciale godono
di competenza esclusiva in materia di ordinamento delle autonomie
locali, là dove le Regioni a statuto ordinario ne sono prive, anche
nel nuovo regime portato dalla riforma del Titolo V della parte
seconda della Costituzione.
Deve pertanto, a parere del remittente Tribunale, sostenersi che
appartiene unicamente allo Stato la competenza legislativa esclusiva
in materia di disciplina dell'ordinamento delle autonomie locali.
Non è quindi condivisibile sia l'opzione dottrinaria invocata
dalla Regione, secondo la quale nel nuovo regime sarebbe scomparsa la
materia unitaria «ordinamento delle autonomie locali», sia la linea
difensiva dell'Ente territoriale resistente, ad avviso del quale esso
fruirebbe di competenza esclusiva in materia di ordinamento delle
autonomia locali.
5.3. Merita, peraltro, di essere sottolineato che la linearità
del ricostruito sistema del riparto di competenze legislative tra
Stato e Regioni sconta un'intima contraddizione, interna allo stesso
dettato costituzionale.
Orbene, nel mentre va ribadito che la complessiva materia della
disciplina dell'ordinamento delle autonomie locali è da ascrivere
alla legislazione esclusiva dello Stato, come più sopra argomentato,
in virtù della lettura dell'art. 117, comma 2, lett. p) Cost. e del
principio di onnicomprensività che se ne ricava, pur tuttavia,
all'interno del perimetro della suddetta materia è dato individuare
un sottoinsieme, costituito dalla istituzione di nuovi Comuni, che la
Carta fondamentale sembra ripartire tra Stato e Regioni.
Deve, invero, il remittente Collegio confrontarsi con il disposto
di cui all'art. 133, comma 2, Cost., che stabilisce che «La Regione,
sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel
proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e
denominazioni».
Al riguardo, tenuto conto che la competenza legislativa residuale
delle Regioni, a norma dell'art. 117, comma quarto Cost. deve
predicarsi relativamente a tutte le materie non espressamente
riservate in Costituzione alla potestà legislativa dello Stato,
ritiene il Tribunale che il micro settore dell'istituzione di nuovi
Comuni, rientrante nel perimetro della materia «ordinamento delle
autonomie locali», sia da ascrivere non certo alla potestà
legislativa primaria o residuale, come infondatamente preteso dalla
Regione e affermato nella relazione alla proposta di legge in
scrutinio, bensì, più correttamente, al quadro della competenza
legislativa concorrente. Ne consegue che dal combinato disposto
dell'art. 117, comma 2 lett. p) Cost., come interpretato da Corte
cost. n. 48/2003 e dell'art 133, comma 2 Cost. testè riportato,
emerge che ferma restando l'ascrizione alla legislazione esclusiva
dello Stato della disciplina dell'ordinamento delle autonomie locali,
deve ritenersi che il Legislatore costituzionale abbia ritagliato a
favore della potestà normativa regionale una sfera di competenza
legislativa ripartita o concorrente, concernente l'istituzione di
nuovi comuni e la modifica delle loro circoscrizioni e denominazioni.
Correlativamente il delineato potere legislativo regionale in
subiecta materia deve essere esercitato nella rigorosa osservanza dei
principi fondamentali stabiliti con legge nazionale, ai sensi
dell'art. 117, comma 3, ultima parte della Costituzione.
Tra siffatti principi va sicuramente annoverato quello scolpito
all'art. 15 del T.U.E.L. in ossequio al quale posto che le Regioni,
in armonia con gli artt. 117 e 133 Cost. possono modificare le
circoscrizioni territoriali, sentite le popolazioni interessate, è
vietata comunque l'istituzione di nuovi comuni con popolazione
inferiore a 10.000 abitanti o la cui costituzione comporti che altri
comuni scendano al di sotto di tale limite.
La qualità di principio fondamentale in materia di ordinamento
delle autonomie locali è stata come ricordato, attribuita da codesta
sovrana Corte all'art. 11, primo comma dell'abrogata L. n. 142/1990,
recante identica disposizione.
Del pari l'indicata natura va riconosciuta all'art. 15 del d.lgs.
n. 267/2000.
Rammenta il Tribunale che la ratio che sottende il principio in
analisi va correttamente individuata nell'esigenza di scongiurare la
creazione dei c.d. comuni polvere, ossia comunità locali di
ridottissime dimensioni, determinanti superfetazione di organi di
governo e di rappresentanza, con il correlativo spreco di risorse
pubbliche e di apparati amministrativi, in distonia con il canone di
buon andamento scolpito all'art. 97 Cost.
Dal che discende de plano che l'art. 3 della L. Reg. Piemonte 2
dicembre 1992, n. 51, nel testo modificato dall'art. 6, comma 1 della
L. Reg. Piemonte 26 marzo 2009, n. 10, nella parte in cui stabilisce
che il limite per la costituzione di nuovi comuni è fissato in 5.000
abitanti è seriamente indubitato di infrazione costituzionale per
violazione del rammentato principio fondamentale, informante la
disciplina dell'ordinamento delle autonomie locali, recato dall'art.
15 del T.U.E.L. e pertanto per violazione dell'art. 117, comma 3
della Costituzione.
Del pari impattato è del resto l'art. 3 della Carta
fondamentale, atteso che il contrastante regime portato dalla
denunciata norma regionale infirma il principio di uguaglianza
poichè legittima l'emersione di un trattamento differenziato
rispetto a quello valevole per la generalità delle altre Regioni
della Repubblica.
Per le ragioni tutte finora investigate, sul fondamento delle
argomentazioni che precedono ed alla stregua della ritenuta rilevanza
e sviscerata non manifesta infondatezza della prospettata questione,
si rimette la sua decisione alla Corte Costituzionale con sospensione
dei presenti giudizi.

P.Q.M.

Letto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata:
1. in violazione degli artt. 3 e 117, comma 3 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3
della L. Reg. Piemonte 2 dicembre 1992, n. 51, come modificato
dall'art. 6, comma 1 della L. Reg. Piemonte 26 marzo 2009, n. 10
nella parte in cui stabilisce: «Non possono essere istituiti nuovi
Comuni con popolazione inferiore ai cinquemila abitanti o la cui
costituzione comporti, come conseguenza, che altri Comuni scendano
sotto tale limite, salvo di casi di fusione tra più Comuni, di cui
all'articolo 10».
Sospende medio tempore i presenti riuniti giudizi con rinvio al
definitivo per ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle
spese di lite.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria del Tribunale, la presente
Ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del
Consiglio dei Ministri e al Presidente della Giunta Regionale del
Piemonte nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della
conseguente pronuncia della Corte costituzionale decorre il termine
perentorio di mesi sei per la riassunzione davanti a questo Tribunale
Amministrativo Regionale dei giudizi medio tempore con la presente
Ordinanza sospesi.
Così deciso in Torino nelle camere di consiglio del giorno 8
aprile 2010 e 23 settembre 2010.

Il Presidente: Bianchi


L'estensore: Graziano