1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 7-4-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 241 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 dicembre 2003
Ordinanza emessa il 10 dicembre 2003 dal tribunale amministrativo regionale del Piemonte sul ricorso proposto da Ghirardotto Giancarlo contro comune di Revello Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Condono per le opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003 - Previsione di una disciplina analitica in luogo dell'indicazione dei principi fondamentali - Violazione del riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni - Assenza di previa intesa o concertazione con le Regioni - Incidenza sui principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione. - D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, convertito dalla legge 24 novembre 2003, n. 326. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, 118, primo comma. (004C0410) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 7-4-2004)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza nella camera di consiglio
del 26 novembre 2003;
Visto l'art. 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, nel testo
modificato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205 e l'art. 36 del
regolamento 17 agosto 1907, n. 642;
Visto il ricorso n. 1497/2003 proposto dal signor Giancarlo
Ghirardotto, rappresentato e difeso dagli avv. Riccardo Ludogoroff,
Giancarlo Maero e Mario Sandretto, elettivamente domiciliato a
Torino, corso Montevecchio n. 50, presso gli avvocati Ludogoroff e
Sandretto;
Contro il comune di Revello, in persona del sindaco pro tempore,
non costituito in giudizio;
Per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione:
del provvedimento 14 luglio 2003, n. 1583 contenente diniego
di concessione edilizia in sanatoria;
dell'ordinanza 1° agosto 2003, n. 55 adottata per la
demolizione delle opere abusivamente realizzate.
Visti gli atti e documenti depositati col ricorso;
Vista la domanda cautelare presentata in via incidentale dalla
ricorrente;
Udito nella camera di consiglio del 26 novembre 2003, relatore il
p. ref. Paolo Peruggia, l'avvocato Mario Sandretto;
Ritenuto e considerato quanto segue:

F a t t o

Il ricorrente, destinatario dei provvedimenti in epigrafe
indicati, espone che gli stessi sono illegittimi per i seguenti
motivi:
1) violazione ed errata applicazione di legge con riferimento
all'art. 36 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, eccesso di potere ver
carenza assoluta dei presupposti, per carenza istruttoria e per
disparità di trattamento;
2) violazione ed errata applicazione dell'art. 3 della legge
7 agosto 1990, n. 241, eccesso di potere per carenza di motivazione e
difetto d'istruttoria, violazione del diritto di difesa;
3) illegittimità derivata, violazione ed errata applicazione
dell'art. 34 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, eccesso di potere per
carenza di motivazione e di istruttoria, carenza dei presupposti.
Il ricorrente concludeva per l'annullamento degli atti impugnati,
previa sospensione dell'ordine di demolizione.
La fase cautelare si è tenuta nell'odierna Camera di consiglio.

D i r i t t o

Nell'odierna Camera di consiglio, nella quale è stata chiamata
la trattazione dell'incidente cautelare, il difensore della
ricorrente ha rappresentato che la propria assistita intende
avvalersi della sospensione del procedimento sanzionatorio, in forza
del disposto dell'art. 32, d.l. 30 settembre 2003, n. 269, conv.,
nella legge 24 novembre 2003, n. 326, che richiama, sul punto,
l'art. 44, legge n. 47 del 1985.
Tale ultima norma, com'è noto, pur riferendo l'effetto
sospensivo anche ai procedimenti giudiziari, esclude esplicitamente
le procedure cautelari dall'ambito della propria applicazione:
pertanto, il collegio è chiamato a decidere sulla domanda proposta
con il ricorso, che concerne, in questa fase, la sospensione
dell'ordinanza di demolizione impugnata.
A tale proposito, e proprio al fine di indagare la sussistenza o
meno del danno grave e irreparabile la cui imminenza è presupposto
per la concessione della misura cautelare, il collegio deve valutare
la portata della sospensione del procedimento - amministrativo -
sanzionatorio: è chiaro, infatti, che, ove il risultato sperato
attraverso la pronuncia di questo giudice fosse già raggiunto per
legge, in questa sede non rimarrebbe che trarne le conseguenze sul
piano processuale, in termini di sopravvenuta carenza di interesse
alla pronuncia cautelare, o per simili constatazioni del venir meno
del contenuto stesso della domanda.
La valutazione della portata della norma di cui all'art. 32, d.l.
citato è, pertanto, rilevante al fine del decidere l'incidente
cautelare che si sta trattando, costituendo il primo passaggio logico
da affrontare, mediante l'attestazione dei parametri normativi da
assumere come riferimento per la valutazione del danno: e, a questo
proposito, va rilevato che non solo la disposta sospensione del
procedimento amministrativo deve essere valutata, ma l'intero
art. 32, in quanto l'esame della concreta entità e sussistenza del
pregiudizio adotto dalla ricorrente (che ha dichiarato di volersi
avvalere del condono) va condotto alla stregua delle norme che non
solo sospendono, ma rendono passibile di cancellazione l'abuso
commesso: e che tale sia la portata della norma in riferimento emerge
dalla sua semplice lettura, in forza della quale è consentita la
sanatoria, entro taluni limiti, delle opere abusive ultimate entro il
31 marzo 2003, con applicazione, per quanto compatibile, della legge
n. 47 del 1985 e dell'art. 39 della legge n. 724 del 1924.
A tal fine del decidere l'incidente cautelare è quindi rilevante
quanto dispone l'art. 32, d.l. n. 269 del 2003.
Il collegio, chiamato a darne applicazione, dubita tuttavia della
legittimità costituzionale di tale norma.
Con lo stabilire la condonabilità delle opere edilizie abusive
non è dubbio che la legge ha inciso sulla funzione relativa al
governo del territorio, nella quale sono comprese materie che l'art.
117 della Costituzione indica come di legislazione concorrente, per
la quale la potestà legislativa spetta alle regioni, salvo che per
la determinazione di principi fondamentali, riservata alla legge
statale. L'art. 32 in esame non contiene, tuttavia, principi
fondamentali, ma disposizioni che minutamente stabiliscono termini,
modalità e limiti della sanatoria degli abusi edilizi, oltre a
disporre, ovviamente, la condonabilità (evidentemente, in via di
eccezione) degli stessi: contiene, cioè, disposizioni eccezionali,
che per definizione sono l'antitesi dei principi generali.
Neppure sembra, ad avviso del collegio, che la norma possa essere
giustificata con l'esercizio del sistema di sussidiarietà, che, con
quello di adeguatezza, nel sistema del nuovo assetto costituzionale
vale, come ha rilevato la Corte costituzionale nella sentenza n. 303
del 2003, a rendere più flessibile un disegno che, altrimenti,
rischierebbe di vanificare, per l'ampia articolazione delle
competenze, istanze di unificazione che trovano sostegno nella
proclamazione dell'unità e indivisibilità della Repubblica.
Tale elemento di flessibilità, contenuto nell'art. 118, primo
comma, Cost. (che si riferisce esplicitamente alle funzioni
amministrative, ma che la Corte costituzionale, nella sentenza
citata, individua quale meccanismo dinamico che finisce col rendere
meno rigida la stessa distribuzione delle competenze legislative),
può consentire una deroga al normale riparto di competenze
legislative contenuto nel Titolo V solo se (ragionevole e
proporzionato) è oggetto di intesa con le regioni. La fondamentale,
citata sentenza della Corte costituzionale ha chiarito che dal
congiunto disposto degli artt. 117 e 118, primo comma, è desumibile
anche il principio dell'intesa, come conseguenza della peculiare
funzione attribuita alla sussidiarietà, alla quale deve essere
attribuita valenza squisitamente procedimentale. L'esigenza di
esercizio unitario «che consente di attrarre, insieme alla funzione
amministrativa, anche quella legislativa, può aspirare a superare il
vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le
intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta».
Se così è, non si può non dubitare che l'art. 32 cit.
costituisca infrazione al sistema costituzionale. Nel testo della
norma, infatti, non è traccia di concertazione, o intese, con le
regioni; ed anzi, alcune di esse hanno già sollevato davanti alla
Corte la questione dell'invasione delle proprie competenze.
Nè può ravvisarsi nel riferimento operato dal terzo comma,
(oltre a quanto stabilito nella legge statale, anche) alla normativa
regionale per ciò che riguarda le condizioni i limiti e le modalità
del rilascio del titolo abilitativo, una clausola di sostanziale
salvezza per le competenze regionali: trattasi infatti (come ha già
rilevato il Tribunale amministrativo regionale Emilia-Romagna, sez.
Parma, nella ordinanza 20 novembre 2003, n. 27), nonostante la
ridondanza dell'espressione, di aspetti di mero dettaglio del
procedimento.
E neppure può trarre a diverse conclusioni la prospettata
transitorietà della disciplina, che il secondo comma dichiara valida
fino all'adeguamento della legislazione regionale alle disposizioni
di cui al d.P.R. n. 380 del 2000, giacchè tale normativa, come
rileva la predetta ordinanza del Tribunale amministrativo regionale
Parma, non sembra pertinente alla materia in esame; a ciò si deve
aggiungere che certamente non transitorio è l'effetto che la
sanatoria di opere già abusivamente edificate produce sul
territorio, il cui governo, perciò, risulta sottratto, per lo meno
nel periodo considerato, in maniera irrevocabile all'ente competente.
Così mera formula verbale, incapace di modificare a vantaggio
della legge nazionale il riparto costituzionalmente garantito
(perchè ciò equivarrebbe a negare la stessa rigidità della
Costituzione) sono le dichiarazioni di salvezza delle competenze
regionali contenute nei primi commi dell'art. 32, la cui portata,
come si è detto, appare poi invece interamente e sostanzialmente
invasiva di tali competenze.
La questione della legittimità costituzionale, per infrazione
degli artt. 117 e 118 della Costituzione, appare pertanto rilevante e
non manifestamente infondata, la sezione deve perciò rimetterne la
soluzione alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio.

P. Q. M.
Ritenuta d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di costituzionalità dell'art. 32, d.l. 30 settembre 2003,
n. 269, convertito nella legge 24 novembre 2003, n. 326, per
contrasto con gli artt. 117, terzo comma e 118, primo comma, della
Costituzione:
sospende il giudizio in corso;
ordina la trasmissione della presente ordinanza e degli atti
del giudizio alla Corte costituzionale;
ordina la notificazione dell'ordinanza stessa alle parti in
causa per alla Presidenza del Consiglio dei ministri e la sua
comunicazione ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Così deciso in Torino, nella camera di consiglio del 26 novembre
2003.
Il Presidente: Gomez De Ayala
Il referendario relatore: Peruggia
04C0410