1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 22-6-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 141 SENTENZA 3 maggio - 16 giugno 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Contributo alla finanza pubblica a carico delle Regioni ordinarie - Modalita' di riparto e fissazione degli importi per gli anni 2015-2018 - Individuazione degli ambiti di spesa e dei relativi importi su proposta delle Regioni in sede di autocoordinamento - Procedure concertative - Intervento sostitutivo dello Stato. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2015), art. 1, commi 398, 414, 555, 556 e 557. - (T-160141) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 22-6-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
398, 414, 555, 556 e 557, della legge 23 dicembre 2014, n. 190
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2015), promossi dalle Regioni
Veneto e Lombardia con ricorsi notificati, rispettivamente, il 24-25
febbraio 2015 e il 26 febbraio - 3 marzo 2015, depositati in
cancelleria, rispettivamente, il 4 e il 5 marzo 2015 ed iscritti ai
nn. 31 e 33 del registro ricorsi 2015.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 3 maggio 2016 il Giudice relatore
Nicolò Zanon;
uditi gli avvocati Luca Antonini e Luigi Manzi per la Regione
Veneto, Francesco Saverio Marini per la Regione Lombardia, e
l'avvocato dello Stato Stefano Varone per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Regione Veneto, con ricorso notificato il 25 febbraio 2015
presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e il 24 febbraio 2015
presso l'Avvocatura generale dello Stato, poi depositato il 4 marzo
2015 (reg. ric. n. 31 del 2015), ha impugnato, tra gli altri, l'art.
1, commi 398, lettere a), b) e c), 414 e 556, della legge 23 dicembre
2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2015).
1.1.- L'art. 1, comma 398, lettere a) e b), in particolare, è
censurato nelle parti in cui, modificando l'art. 46, comma 6, del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la
competitività e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n.
89: sostituisce le parole «[l]e regioni a statuto ordinario» alle
parole «le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano»;
estende di un anno (al 2018) l'orizzonte temporale del contributo
alla finanza pubblica ivi previsto; sopprime le parole «tenendo anche
conto del rispetto dei tempi di pagamento stabiliti dalla direttiva
2011/7/UE, nonchè dell'incidenza degli acquisti centralizzati,»;
espunge, dal secondo periodo, la parola «eventualmente».
All'esito di tali modifiche, l'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66
del 2014, come convertito, stabilisce le modalità di riparto del
contributo alla finanza pubblica delle Regioni, di cui fissa gli
importi (pari a 500 milioni di euro per il 2014 ed a 750 milioni di
euro per ciascuno degli anni dal 2015 al 2018), rinviando ad
un'intesa da sancire in sede di Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano per l'individuazione degli ambiti di spesa e degli importi da
proporre in sede di autocoordinamento dalle Regioni, e da raggiungere
entro il 31 maggio 2014, con riferimento all'anno 2014, ed entro il
30 settembre 2014 (per effetto della modifica già introdotta
dall'art. 42, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133,
recante «Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione
delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la
semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e
per la ripresa delle attività produttive», convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n.
164) con riferimento agli anni 2015 e seguenti. In mancanza d'intesa,
si prevede che i richiamati importi siano assegnati, con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri (da adottarsi, previa
deliberazione del Consiglio dei ministri, entro 20 giorni dalla
scadenza dei predetti termini), ad ambiti di spesa attribuiti alle
singole Regioni, in base al PIL regionale ed alla popolazione
residente, con rideterminazione dei livelli di finanziamento degli
ambiti individuati e delle modalità di acquisizione delle risorse da
parte dello Stato.
Secondo la ricorrente, le modifiche alla disposizione ricordata,
apportate dalla legge n. 190 del 2014, violerebbero gli artt. 3, 117,
secondo, terzo e quarto comma, 118 e 119 della Costituzione, oltre al
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
In primo luogo, sarebbe leso il principio di leale
collaborazione, in quanto l'originaria previsione dell'art. 46, comma
6, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, sarebbe diventata «il
contenitore di una nuova manovra (realizzata includendo un'altra
annualità di taglio al periodo originariamente previsto)», rispetto
alla quale sarebbe però «preclusa completamente la possibilità
dell'intesa, perchè il termine previsto dal comma 6 dell'art. 46
(peraltro appunto arbitrariamente anticipato) è appunto da tempo
decorso (31 settembre 2014)».
In altre parole, l'intervento legislativo impugnato inserirebbe
nuove misure finanziarie in un testo normativo recante ancora la
previsione di un'intesa, i termini per la cui conclusione sono
tuttavia da tempo spirati: in questo modo, il legislatore
utilizzerebbe il riferimento ad un'intesa, divenuta irrealizzabile,
per imporre nuovi risparmi di spesa, riducendo la leale
collaborazione a mera apparenza.
Le disposizioni censurate, in secondo luogo, eluderebbero i
principi enucleati dalla giurisprudenza costituzionale in relazione
alla funzione di coordinamento della finanza pubblica. Sostiene, in
particolare, la ricorrente che nelle sentenze n. 193 del 2012 e n. 79
del 2014 la Corte costituzionale avrebbe affermato l'obbligatorietà
di un termine finale di operatività delle misure finanziarie
restrittive riguardanti Regioni, Province e Comuni, e che, in
relazione alle manovre di contenimento della spesa pubblica a carico
delle Regioni, tale limite temporale massimo sarebbe stato fissato in
un triennio. Risulterebbe perciò del tutto elusiva di questa
giurisprudenza la tecnica normativa di fissare inizialmente un
termine triennale ai «tagli», estendendolo poi, con successivi
interventi normativi, ad annualità ulteriori, peraltro a intesa
ormai «chiusa». In tal modo verrebbe vanificato il limite temporale,
che costituirebbe la condizione di legittimità costituzionale
dell'intervento statale di coordinamento della finanza pubblica. Da
ciò, per la ricorrente, la violazione sia dell'art. 117, terzo
comma, Cost., sia dell'art. 119 Cost., sull'autonomia di spesa della
Regione.
Infine, le disposizioni impugnate, aggiungendo un'ulteriore
annualità a quanto originariamente previsto dagli artt. 8 e 46 del
d.l. n. 66 del 2014, come convertito, perpetuerebbero
l'illegittimità costituzionale del meccanismo così congegnato, già
censurato con il ricorso iscritto al n. 63 reg. ric. del 2014, con
particolare riferimento al «carattere meramente lineare del taglio»
imposto alle spese per acquisti di beni e servizi, in ogni settore e
senza alcuna distinzione qualitativa, attraverso una misura dal
carattere assolutamente generico, come tale idonea a ricomprendere
sia la cosiddetta «spesa cattiva» sia la cosiddetta «spesa buona»
(identificata dalla ricorrente, quale esempio, nella spesa in conto
capitale, che dal 2010 al 2013 in Italia, per l'effetto di manovre di
taglio lineare analoghe a quella in oggetto, si sarebbe ridotta di
circa 20 miliardi di euro). Tale ulteriore riduzione sarebbe
potenzialmente idonea ad interferire in ambiti inerenti a
fondamentali diritti civili e sociali (ad esempio in materia di
assistenza sociale, assegnata costituzionalmente alla Regione), nei
quali lo Stato dovrebbe invece svolgere una funzione di
coordinamento, attraverso la determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni, al fine di evitare la messa a repentaglio
dell'uniforme livello dei servizi da garantire su tutto il territorio
nazionale (vengono richiamate le sentenze n. 320 del 2004 e n. 273
del 2013 della Corte costituzionale). Non essendo stati previamente
determinati i livelli essenziali nelle materie (quale, ad esempio,
l'assistenza sociale) interessate dalla misura di restrizione
finanziaria, lo Stato non avrebbe effettuato alcuna verifica circa la
sostenibilità della riduzione di spesa rispetto alla erogazione dei
relativi servizi, anche in considerazione della mancanza di alcun
riferimento a livelli standard di spesa efficiente, considerato che
tale disciplina si applica alla totalità delle Regioni, senza che
abbiano rilievo i livelli di spesa storica (e della relativa
appropriatezza) sostenuti dai singoli enti. Ne deriverebbe la
penalizzazione di quelle «realtà regionali che hanno adottato da
tempo misure di contenimento della spesa riducendola a livelli
difficilmente ulteriormente comprimibili senza un vulnus al sistema
dei servizi sociali».
Secondo la ricorrente, le disposizioni impugnate
travalicherebbero la funzione del «coordinamento» della finanza
pubblica, concretizzandosi in misure di indiscriminato «contenimento»
prive, tuttavia, degli indispensabili elementi di razionalità, di
efficacia e di sostenibilità. Sicchè, «la mancata individuazione
dei livelli essenziali delle prestazioni (la cui determinazione era
stata prevista in Costituzione per garantirne una tutela a livello
centrale), è quindi paradossalmente divenuta un'occasione per
introdurre misure di contenimento finanziario in grado di
compromettere quegli stessi livelli».
Per la ricorrente, in definitiva, sotto questo profilo sarebbero
violati: il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., «con
una diretta ricaduta sull'autonomia regionale che risulta limitata
nella propria capacità organizzativa e finanziaria»; l'art. 117,
secondo e terzo comma, Cost. essendo indebitamente travalicata la
funzione di coordinamento della finanza pubblica; gli artt. 117,
terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., essendo «indebitamente incisa
l'autonomia di spesa della Regione e conseguentemente anche la
funzione legislativa della stessa che si deve svolgere nel rispetto
degli equilibri di un quadro finanziario che viene illegittimamente
alterato».
1.2.- La Regione Veneto impugna unitariamente anche i commi 398,
lettera c), 414 e 556 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014.
In particolare, il comma 398, lettera c), ha aggiunto, alla fine
del comma 6 dell'art. 46 del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, i
seguenti periodi: «Per gli anni 2015-2018 il contributo delle regioni
a statuto ordinario, di cui al primo periodo, è incrementato di
3.452 milioni di euro annui in ambiti di spesa e per importi
complessivamente proposti, nel rispetto dei livelli essenziali di
assistenza, in sede di autocoordinamento dalle regioni da recepire
con intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,
entro il 31 gennaio 2015. A seguito della predetta intesa sono
rideterminati i livelli di finanziamento degli ambiti individuati e
le modalità di acquisizione delle risorse da parte dello Stato. In
assenza di tale intesa entro il predetto termine del 31 gennaio 2015,
si applica quanto previsto al secondo periodo, considerando anche le
risorse destinate al finanziamento corrente del Servizio sanitario
nazionale».
I successivi commi 414 e 556 prevedono, rispettivamente, che le
Regioni debbono assicurare «il finanziamento dei livelli essenziali
di assistenza come eventualmente rideterminato ai sensi dei commi da
398 a 417»; e che il livello del finanziamento del Servizio sanitario
nazionale a cui concorre lo Stato è stabilito in certi importi
(112.062.000.000 euro per l'anno 2015 e 115.444.000.000 euro per
l'anno 2016), salve eventuali rideterminazioni proprio in attuazione
dell'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito e
come modificato dal comma 398 dell'art. 1 della legge n. 190 del
2014, in attuazione di quanto previsto dall'art. 1, comma 1,
dell'intesa sancita, in data 10 luglio 2014, dalla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano (di seguito denominata «Patto per la
salute»).
La Regione Veneto articola le proprie censure distinguendo
diversi profili.
In primo luogo, quanto al primo periodo della lettera c) del
comma 398, la ricorrente richiama - ritenendole estensibili anche
all'ulteriore contributo introdotto dalla disposizione in esame -
tutte le censure incentrate sul «carattere meramente lineare del
taglio», già avanzate con riferimento al contributo originario
disciplinato dall'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, come
convertito (ed illustrate al precedente punto 1.1., in relazione
all'impugnativa della dilatazione temporale, al 2018, di tale misura
finanziaria), evidenziando il contrasto della disposizione con gli
artt. 3, 117, secondo, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., nonchè
con il principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
In secondo luogo, sul presupposto che «solo qualora venga
raggiunta l'intesa, il taglio non riguardi anche le risorse destinate
al finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale», la
ricorrente lamenta che le Regioni, al fine del raggiungimento
dell'intesa, e dunque per scongiurare la riduzione della spesa
sanitaria, sarebbero obbligate a comprimere ulteriormente la spesa
extra-sanitaria, ossia proprio quella che avrebbe maggiormente subito
l'impatto delle manovre di finanza pubblica, essendosi ridotta - come
risulterebbe dal rapporto del 16 gennaio 2014 della Commissione
tecnica paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale (COPAFF),
approvato in data 14 febbraio dalla Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica - del 38,7% dal 2008 al 2013
(contro il 13,4% per la spesa dello Stato, il 14,3% per quella dei
Comuni e il 27,8% per quella delle Province). A detta della
ricorrente, la riduzione sarebbe giunta ad un livello tale che
l'importo di 3.452 milioni di euro, stabilito dall'impugnato comma
398, lettera c), non troverebbe «capienza all'interno dell'ammontare
della spesa primaria (extra sanitaria) per beni e servizi delle
Regioni».
Per dimostrare tale assunto, la ricorrente ricorda che - stando
ai dati elaborati dal Centro interregionale studi e documentazione
(CINSEDO) - per assolvere al maggiore contributo richiesto dalla
disposizione impugnata, le Regioni dovrebbero ridurre del 91% la
spesa (extra-sanitaria) per l'acquisto di beni e servizi, ed
azzerarla totalmente per provvedere agli ulteriori tagli strutturali
previsti, per gli anni 2014 e 2015, dall'art. 16 del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7
agosto 2012, n. 135, nonchè dall'art. 8 del d.l. n. 66 del 2014,
come convertito.
Da tutto ciò discenderebbe la palese irragionevolezza della
disposizione impugnata, la cui attuazione comporterebbe, di fatto,
«la compromissione della stessa potestà legislativa e amministrativa
regionale nelle materie, extra sanità, di propria competenza,
ridondando pertanto sull'autonomia regionale».
Solo qualora si intendesse - contro il dettato asseritamente
letterale del testo di legge - che la riduzione di spesa, prevista
dal primo periodo della lettera c) del comma 398, debba riguardare,
già in occasione della proposta formulata in sede di
autocoordinamento regionale, anche quella relativa al comparto
sanitario, varrebbero i profili di incostituzionalità - per
irragionevolezza, violazione dei criteri di determinazione e
finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e mancata
considerazione dei costi standard - che affliggerebbero le
disposizioni di cui al «secondo periodo della lettera c) del comma
398».
Il terzo motivo di censura enucleato dalla ricorrente riguarda
proprio tale secondo (rectius: terzo) periodo della lettera c) del
comma 398. Esso è ritenuto lesivo degli artt. 3, 32 e 97 Cost., e
tale violazione ridonderebbe in una lesione delle competenze
riconosciute alle Regioni, le quali, peraltro, sarebbero anche
direttamente incise attraverso la violazione degli artt. 117,
secondo, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., nonchè del principio
di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
I profili di incostituzionalità sono indicati con riferimento a
distinti aspetti, variamente collegati anche alle disposizioni di cui
ai successivi commi 414 e 556 del medesimo art. 1 della legge n. 190
del 2014.
Il primo profilo attiene all'intervento dello Stato, previsto, in
mancanza di intesa tra le Regioni, per stabilire importi ed ambiti di
spesa cui imputare l'imposta riduzione, in quanto il relativo decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri viene emanato anche tenendo
conto del PIL regionale e della popolazione residente.
Secondo la ricorrente, tali due criteri, non solo - in violazione
dell'art. 117, terzo comma Cost. - non avrebbero «una attinenza
costituzionalmente corretta con lo scopo della norma che è quello
del coordinamento (rectius: contenimento) della spesa regionale», ma
soprattutto addosserebbero «un maggiore onere alle Regioni con un Pil
più elevato», travalicando l'ambito fissato dall'art. 119 Cost., in
particolare ai commi terzo e quinto.
Viene richiamata la sentenza n. 79 del 2014 della Corte
costituzionale, la quale ha precisato che una riduzione delle risorse
regionali, applicata in proporzione alle spese sostenute per consumi
intermedi, realizza un effetto perequativo implicito, ma evidente, in
contrasto con i requisiti fissati dal terzo e dal quinto comma
dell'art. 119 Cost.
Lo stesso vizio, secondo la ricorrente, inficerebbe una
previsione di riduzione di risorse in cui il riferimento ai consumi
intermedi sia sostituito, come nella disposizione impugnata, con
quello al PIL regionale (ed alla popolazione residente). Anche in tal
caso si addosserebbe un maggiore onere a carico di Regioni con un PIL
più elevato, con alterazione dei corretti criteri costituzionali
della perequazione. Infatti, il dato relativo al PIL sarebbe cosa ben
diversa dalla capacità fiscale cui fa riferimento l'art. 119 Cost.,
poichè elementi che concorrono a determinare il PIL non
rientrerebbero - necessariamente o nello stesso modo - nella dinamica
impositiva.
Sotto altro aspetto, la disposizione impugnata prevede che lo
Stato possa considerare «anche le risorse destinate al finanziamento
corrente del Servizio sanitario nazionale». Anche in questo caso, per
la ricorrente, si paleserebbe il «carattere meramente lineare del
taglio», che in questa fattispecie risulterebbe ancora più grave, se
solo si considera che, per il riparto del fondo sanitario nazionale,
gli articoli da 25 a 32 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68
(Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a
statuto ordinario e delle province, nonchè di determinazione dei
costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), prevedono il
riferimento ai costi ed ai fabbisogni standard regionali: un criterio
del tutto trascurato dalla disposizione impugnata, nonostante la
proposta di emendamento avanzata in tal senso dalle Regioni nel corso
dei lavori parlamentari. La disposizione impugnata, dunque, non
prevederebbe alcun adeguato criterio di razionalizzazione della
distribuzione della riduzione di spesa, destinata, perciò, ad
incidere in modo indiscriminato tanto sulle realtà efficienti, dove
minimo è il livello di spreco (e quindi la possibilità di
razionalizzazione della spesa), quanto su quelle inefficienti, dove
invece elevato è il livello di spreco e, dunque, alta la
possibilità di razionalizzazione.
Infine, il comma 414 dispone che, comunque, le Regioni assicurino
il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza e il comma 556
prevede la rideterminazione, in conseguenza della riduzione di spesa,
del livello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale a cui
concorre lo Stato. Secondo la ricorrente, quindi, tali disposizioni,
nel loro complesso, mantengono a carico delle Regioni l'obbligo di
garantire il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza, la
cui determinazione risale però al 2001 - in forza del d.P.C.m. 29
novembre 2001 (recante, appunto, la «Definizione dei livelli
essenziali di assistenza»), poi modificato dal d.P.C.m. 5 marzo 2007
(Modifica del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 29
novembre 2001, recante: «Definizione dei livelli essenziali di
assistenza») - senza che, ad oggi, sia stata ancora attuata la
previsione dell'art. 5 del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158
(Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante
un più alto livello di tutela della salute), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 8 novembre 2012, n.
189, che di tali livelli essenziali aveva previsto la revisione entro
il 31 dicembre 2012.
Di qui, a giudizio della ricorrente, l'evidenza dello
«scollamento che si realizza tra un livello di finanziamento che
viene pesantemente ridotto e una determinazione dei livelli
essenziali che non è stata rivista da parte dello Stato», con
conseguente arbitraria violazione, per irragionevolezza e difetto di
proporzionalità, anche degli artt. 117, secondo comma, e 32 Cost.,
essendo in questo modo compromessa la possibilità di garantire i
livelli essenziali in materia di diritto alla salute.
A parere della ricorrente, nella dinamica di questo sviluppo
normativo della legislazione statale, sarebbe «evidente un fenomeno
di abnorme deresponsabilizzazione dello Stato, che, chiamato ad
assumersi la responsabilità di una riduzione dei Lea a seguito del
venir meno delle risorse disponibili, ha scelto invece la strada di
lasciare, da un lato, invariati i Lea, e dall'altro di perpetrare un
sistema di tagli lineari, in ciò venendo meno [...] ad un corretto
esercizio di quella funzione di coordinamento della finanza pubblica
che è invece richiesto dall'art. 117, III comma».
La Regione Veneto ha, in conclusione, lamentato la violazione del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost. e, a
dimostrazione di tale asserita lesione, ha evidenziato l'assenza di
qualsiasi coinvolgimento della Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione), e dell'art. 33 del d. lgs. n. 68 del 2011.
La ricorrente ha presentato, nel contesto del medesimo ricorso,
un'istanza di sospensione, ai sensi dell'art. 35 della legge 11 marzo
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), come sostituito dall'art. 9, comma 4, della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3),
per il pregiudizio grave e irreparabile che sarebbe derivato
dall'immediata operatività delle disposizioni impugnate.
1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel
giudizio di legittimità costituzionale, con memoria depositata il 3
aprile 2015, chiedendo che il ricorso sia dichiarato non fondato.
Quanto all'art. 1, comma 398, lettere a) e b), della legge n. 190
del 2014, la difesa statale ha sostenuto che tali disposizioni sono
riconducibili al coordinamento della finanza pubblica di cui all'art.
117, terzo comma, Cost., il quale, più che un ambito materiale,
costituisce una finalità assegnata alla legislazione statale,
funzionale anche al perseguimento degli impegni finanziari assunti in
sede europea, ivi inclusi gli obiettivi quantitativi collegati al
rispetto del patto di stabilità e crescita a livello europeo. Le
disposizioni censurate, dunque, si porrebbero in linea con
l'obiettivo del pareggio di bilancio fissato per il rispetto del
patto di stabilità interno (ai commi da 460 a 466 e da 468 a 478 del
medesimo art. 1 della legge n. 190 del 2014 in esame), in coerenza
con gli impegni assunti in sede europea, anticipando l'introduzione
dell'obbligo, per le Regioni a statuto ordinario, di assicurare
l'equilibrio tra entrate e spese del bilancio. La norma, in
particolare, privilegerebbe «le fasi dialogiche, le quali, per quanto
riguarda l'intesa, devono assumere una dimensione collegiale
improntata alla leale collaborazione, laddove la determinazione
unilaterale dei criteri è concepita come rimedio ultimo per
assicurare il rispetto dei vincoli europei connessi alla manovra di
bilancio». Tutto questo in piena conformità con le statuizioni della
giurisprudenza costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 39 del
2014 e n. 3 del 2013), secondo cui il rispetto dei vincoli europei
impone al complesso delle pubbliche amministrazioni di assicurare
l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico, con
inevitabile compressione degli spazi entro i quali possono
esercitarsi le competenze legislative ed amministrative di Regioni e
Provincie autonome, nonchè della stessa autonomia di spesa.
Nessuna argomentazione viene articolata, invece, per contrastare
le censure mosse alle disposizioni di cui alla lettera c) del comma
398 ed ai commi 414 e 556 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014.
1.4.- Con memoria depositata in data 12 aprile 2016, la Regione
Veneto ha ulteriormente argomentato i motivi di censura, alla luce
della più recente giurisprudenza costituzionale.
Ha, in particolare, richiamato le sentenze n. 43 e n. 64 del
2016, che avrebbero confermato la legittimità di interventi statali
di contenimento della spesa pubblica regionale, purchè limitati
nell'arco di un triennio, corrispondente all'orizzonte temporale
usuale delle manovre di bilancio contenute nelle leggi di stabilità.
Ha, ancora, sottolineato che l'abolizione dell'avverbio
«eventualmente», in relazione alla rideterminazione dei livelli di
finanziamento degli ambiti individuati e delle modalità di
acquisizione delle risorse da parte dello Stato, determinerebbe una
sostanziale identità con la normativa scrutinata nella sentenza n.
79 del 2014, e da quest'ultima dichiarata incostituzionale per
l'effetto perequativo realizzato al di fuori dei meccanismi disegnati
dall'art. 119 Cost. Si produrrebbe, infatti, proprio quella relazione
«diretta e certa» tra l'ammontare della spesa e la misura della
riduzione dei trasferimenti statali che, in quella occasione, era
stata considerata sussistente e stigmatizzata, e che sarebbe stata,
invece, esclusa nella sentenza n. 65 del 2016 (la quale ha vagliato
il meccanismo disegnato dall'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del
2014, come convertito, prima della modifica impugnata col presente
ricorso) in considerazione del carattere meramente eventuale della
riduzione dei trasferimenti statali.
La ricorrente ha, inoltre, richiamato le sentenze n. 10 del 2016
e n. 188 del 2015 della Corte costituzionale, per sottolineare
l'irragionevolezza di interventi di riduzione delle risorse a
disposizione, in misura tale da impedire lo svolgimento delle
funzioni regionali. Proprio la necessità di ricorrere alla riduzione
della spesa sanitaria, in sede di intesa raggiunta in data 26
febbraio 2015 (alla quale comunque la Regione Veneto non ha
partecipato), consentirebbe di ritenere assolto l'onere di dimostrare
l'impossibilità di esercitare le funzioni collegate alle spese
extra-sanitarie, che sarebbero state del tutto azzerate se i «tagli»
fossero stati concentrati tutti in tali ambiti, come asseritamente
imposto dalle disposizioni impugnate.
Infine, la ricorrente ha sostenuto che l'incisione della
riduzione di spesa anche in ambito sanitario comproverebbe
l'irragionevolezza delle disposizioni impugnate, che continuano a
legare l'intervento statale, in caso di mancata intesa, ai criteri
del PIL regionale e delle popolazione residente, senza alcun
riferimento ai costi ed ai fabbisogni standard nel settore sanitario,
con conseguente intervento in misura potenzialmente maggiore sulle
Regioni virtuose, che abbiano già ottimizzato e razionalizzato la
spesa in tale ambito.
2.- La Regione Lombardia, con ricorso notificato il 26 febbraio
2015 presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e, in pari data,
presso l'Avvocatura generale dello Stato, poi depositato il 5 marzo
2015 (reg. ric. n. 33 del 2015), ha impugnato, tra gli altri, l'art.
1, commi 398, 555, 556 e 557, della legge n. 190 del 2014.
2.1.- La ricorrente richiama il contenuto normativo del comma 398
(già illustrato ai precedenti punti 1.1. e 1.2., con riferimento al
ricorso proposto dalla Regione Veneto), aggiungendo che i successivi
commi da 555 a 557, rispettivamente, dispongono che, per garantire il
rispetto degli obblighi derivanti dall'ordinamento dell'Unione
europea e la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il
triennio 2014-2016 e in attuazione del Patto per la salute per gli
anni 2014-2016, si applicano le disposizioni di cui ai commi da 556 a
588 del medesimo articolo; il livello del finanziamento del Servizio
sanitario nazionale a cui concorre lo Stato viene fissato in
determinati importi (112.062.000.000 euro per l'anno 2015 e
115.444.000.000 euro per l'anno 2016), salve eventuali
rideterminazioni in attuazione dell'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66
del 2014, come convertito e come modificato dal citato comma 398,
ancora in attuazione di quanto previsto dall'art. 1, comma 1, del
patto per la salute; con espressa modifica del terzo periodo del
comma 1 dell'art. 30 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), e fermo restando quanto previsto dall'art. 2, comma 80, della
legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010),
eventuali risparmi nella gestione del Servizio sanitario nazionale
effettuati dalle Regioni rimangono nella loro disponibilità per
finalità sanitarie.
Il complesso di disposizioni appena illustrate è censurato per
violazione del principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.,
nonchè per violazione degli artt. 117, sesto comma, e 119 Cost.
Il comma 398, in primo luogo, violerebbe l'art. 117, sesto comma,
Cost. che, nelle materie concorrenti, quale è il «coordinamento
della finanza pubblica», assegna alle Regioni la potestà
regolamentare. La disposizione impugnata attribuirebbe, infatti, ad
una fonte normativa secondaria dello Stato - nel caso di mancato
raggiungimento dell'intesa da sancire in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano - sia l'individuazione degli importi
e dei relativi ambiti di destinazione delle riduzioni di spesa, sia
la rideterminazione dei «livelli di finanziamento degli ambiti
individuati e [del]le modalità di acquisizione delle risorse da
parte dello Stato». Secondo la ricorrente, non potrebbe revocarsi in
dubbio che il d.P.C.m. «cui la disposizione censurata rinvia sia atto
sostanzialmente normativo, in quanto preordinato a disciplinare in
via generale e astratta sia i livelli di finanziamento degli ambiti
di spesa che le regole di acquisizione delle risorse da parte dello
Stato». Del resto, a suo giudizio, l'assenza di criteri stringenti
per effettuare la scelta degli importi e degli ambiti di assegnazione
- fatta eccezione per i riferimenti al PIL, alla popolazione
residente e alle risorse per il Servizio sanitario nazionale,
definiti «vaghi» - rivelerebbe la natura squisitamente "politica", e
non meramente "tecnica", del decreto in parola, proprio perchè
lascerebbe allo Stato amplissimi margini di discrezionalità. Di qui
la violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., in quanto, secondo
la giurisprudenza costituzionale, «nelle materie concorrenti gli atti
statali sub-legislativi in tanto sono legittimi e vincolanti per le
Regioni, in quanto abbiano carattere amministrativo e contenuto
esclusivamente tecnico, ponendosi come immediatamente attuativi dei
principi fondamentali della materia; viceversa, ove l'atto abbia
contenuto normativo ed implichi ampi margini discrezionali, la sua
previsione è illegittima alla luce dell'evocato parametro,
comportando una violazione del riparto costituzionale della potestà
regolamentare» (vengono citate le sentenze n. 39 del 2014 e n. 278
del 2010).
Secondo la ricorrente, inoltre, il comma 398, prevedendo - per
l'ipotesi di mancato raggiungimento dell'intesa tra le Regioni -
l'applicazione dei criteri del PIL regionale, della popolazione
residente e delle risorse destinate al finanziamento corrente del
Servizio sanitario nazionale, come orientativi delle scelte
effettuabili dallo Stato in via sostitutiva, violerebbe gli artt. 3 e
119 Cost.
Infatti, il PIL e la popolazione residente non potrebbero in
alcun modo essere assunti a parametro per tagli ai fondi che
finanziano i livelli essenziali delle prestazioni: «un'operazione di
spending review in questo settore non potrebbe che poggiare sul costo
del fabbisogno standard. Adottando, invece, i criteri censurati di
cui al comma 398, il legislatore statale ha ritenuto - per dirla con
una frase - che "se il territorio produce tanto PIL ed è molto
popolato allora produce tanti sprechi"», con un'equazione reputata
«assolutamente irragionevole, se non addirittura risibile».
Aggraverebbe l'irragionevole penalizzazione delle Regioni più
virtuose, inoltre, anche l'eliminazione dei criteri del «rispetto dei
tempi di pagamento stabiliti dalla direttiva 2011/7/UE, nonchè
dell'incidenza degli acquisti centralizzati», che renderebbe
«aggredibili» anche le Regioni più attente al contenimento degli
sprechi ed al corretto impiego delle risorse pubbliche, e
disincentiverebbe le gestioni virtuose.
Secondo la ricorrente, i vizi di incostituzionalità non
potrebbero considerarsi superati neppure se si volesse attribuire al
contributo imposto alle Regioni, in contrasto però con la lettera e
la ratio dell'intervento legislativo, una finalità perequativa: il
PIL e la popolazione residente non potrebbero, infatti, ritenersi
indici sintomatici oggettivi e inequivoci della capacità fiscale
degli abitanti, la quale è il parametro centrale del sistema di
perequazione disegnato dall'art. 119 Cost.
Viene, poi, reputato «[a]ncor più irragionevole e distorsivo» il
riferimento alla spesa corrente per il Servizio sanitario nazionale,
in quanto l'applicazione di tale indice porterebbe inevitabilmente a
premiare, attraverso l'assegnazione dei fondi, le Regioni con una
più ingente spesa sanitaria, senza distinguere tuttavia, e
paradossalmente, «fra Regioni che spendono di più a causa di una
più ingente mole di servizi erogati, e Regioni che spendono di più
a causa di diseconomie e inefficienze organizzative e funzionali».
La ricorrente riscontra, infine, una contraddizione - lesiva
degli artt. 3 e 119 Cost. - tra la disposizione del comma 398 e
quelle contenute nei successivi commi da 555 a 557 dell'art. 1 della
legge n. 190 del 2014, in forza dei quali gli eventuali risparmi
nella gestione del Servizio sanitario nazionale conseguiti dalle
Regioni rimangono nella disponibilità di queste ultime per scopi
sanitari. Da un lato, infatti, il d.P.C.m. di cui al citato comma 398
individua importi e ambiti di destinazione del contributo aggiuntivo
delle Regioni «considerando anche le risorse destinate al
finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale»; dall'altro
lato, il successivo comma 557, nel sostituire, come detto, il terzo
periodo del comma 1 dell'art. 30 del d. lgs. n. 118 del 2011, dispone
che eventuali risparmi nella gestione del Servizio sanitario
nazionale effettuati dalle Regioni rimangono nella loro
disponibilità per finalità sanitarie. Sicchè, mentre il comma 557
esclude il trasferimento allo Stato dei risparmi conseguiti nella
gestione del Servizio sanitario nazionale, il comma 398, invece, non
solo li ricomprenderebbe «fra le risorse allocabili» dal d.P.C.m.
nell'ambito del contributo regionale alla finanza pubblica, ma
rimetterebbe, altresì, allo Stato la scelta circa la finalità cui
destinarli.
Tale contraddizione determinerebbe «una irragionevolezza interna
che inficia sia il comma 398, sia i commi 555-557, e produce una
grave lesione all'autonomia finanziaria regionale, dal momento che si
rende del tutto nebuloso e incerto il quadro delle risorse su cui
impostare la programmazione finanziaria».
Infine, nella «denegata ipotesi» in cui si ritenesse che il comma
398 abbia introdotto un contributo perequativo, la disposizione
sarebbe contrastante con l'art. 119, sesto comma, Cost., poichè
imporrebbe alle Regioni «di riversare allo Stato fondi, ma al di
fuori delle forme e delle modalità prescritte dalla Costituzione»
(vengono citate le sentenze n. 79 del 2014, n. 254 del 2013 e n. 176
del 2012 della Corte costituzionale).
2.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel
giudizio di legittimità costituzionale con memoria depositata il 13
aprile 2015, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o,
comunque, non fondato.
La difesa statale ha replicato le argomentazioni spese per
contrastare il ricorso iscritto al n. 31 reg. ric. 2015, proposto
dalla Regione Veneto, ed illustrate al precedente punto 1.3.
Ha, altresì, rappresentato che in data 26 febbraio 2015, in sede
di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, è stata raggiunta la
prevista intesa in merito all'attuazione della legge n. 190 del 2014,
con riferimento all'art. 1, commi 398, 465 e 484, sicchè
cesserebbero «di avere rilievo le censure sollevate dalla ricorrente
in relazione alle disposizioni sopra richiamate».

Considerato in diritto

1.- La Regione Veneto ha promosso, tra le altre, questioni di
legittimità costituzionale delle disposizioni di cui all'art. 1,
commi 398, lettere a), b) e c), 414 e 556, della legge 23 dicembre
2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2015).
L'art. 1, comma 398, lettere a) e b), della legge n. 190 del 2014
apporta modifiche all'art. 46, comma 6, del decreto-legge 24 aprile
2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia
sociale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 23 giugno 2014, n. 89. Quest'ultima disposizione prevede un
contributo alla finanza pubblica a carico delle Regioni, e stabilisce
le modalità e il periodo di riferimento della riduzione di spesa per
beni e servizi disposta dall'art. 8, comma 4, dello stesso d.l. n. 66
del 2014, come convertito.
Intervenendo sul citato art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del
2014, come convertito, la disposizione impugnata elimina il
riferimento alle Regioni ad autonomia speciale e alle Province
autonome di Trento e di Bolzano; estende di un anno (al 2018)
l'originario orizzonte temporale del contributo alla finanza pubblica
previsto; sopprime le parole «tenendo anche conto del rispetto dei
tempi di pagamento stabiliti dalla direttiva 2011/7/UE, nonchè
dell'incidenza degli acquisti centralizzati,»; espunge, dal secondo
periodo del comma in esame, la parola «eventualmente», rendendo così
certa, e non più eventuale, la rideterminazione dei livelli di
finanziamento, da parte statale, dei settori sui quali la riduzione
di spesa incide e delle modalità di acquisizione delle risorse.
Così modificato dalle disposizioni impugnate, l'art. 46, comma
6, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, dunque, stabilisce le
modalità di riparto del contributo alla finanza pubblica delle
Regioni, di cui fissa gli importi (pari a 500 milioni di euro per il
2014 ed a 750 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2015 al
2018). Rinvia ad un'intesa - da sancire in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano - l'individuazione degli ambiti di
spesa e degli importi, che vanno inizialmente identificati, «in sede
di autocoordinamento», dalle stesse Regioni. Tali intese, si prevede,
vanno raggiunte entro il 31 maggio 2014, con riferimento all'anno
2014, ed entro il 30 settembre 2014, con riferimento agli anni 2015 e
seguenti. In mancanza di intesa, gli importi richiamati sono
assegnati, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, ad
ambiti di spesa attribuiti alle singole Regioni, in base al PIL
regionale ed alla popolazione residente, con rideterminazione certa
(non più eventuale) dei livelli di finanziamento degli ambiti
individuati e delle modalità di acquisizione delle risorse da parte
dello Stato.
Secondo la ricorrente, le innovazioni contenute nell'art. 1,
comma 398, lettere a) e b), della legge n. 190 del 2014, violerebbero
gli artt. 3, 117, secondo, terzo e quarto comma, 118 e 119 della
Costituzione, oltre al principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 Cost.
La violazione di quest'ultimo principio verrebbe in immediata
considerazione. Infatti, tramite le modifiche illustrate,
l'originaria previsione dell'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del
2014, come convertito, sarebbe diventata «il contenitore di una nuova
manovra (realizzata includendo un'altra annualità di taglio al
periodo originariamente previsto)», rispetto alla quale sarebbe però
«preclusa completamente la possibilità dell'intesa», perchè il
termine previsto dal comma 6 dell'art. 46 (30 settembre 2014) è da
tempo decorso. Il legislatore statale utilizzerebbe così il
riferimento ad un'intesa, ormai irrealizzabile, per imporre nuovi
risparmi di spesa, riducendo la leale collaborazione a mera
apparenza.
Le modifiche contenute nelle disposizioni censurate, in secondo
luogo, provocherebbero il mancato rispetto dei principi enucleati
dalla giurisprudenza costituzionale in relazione all'esercizio della
funzione di coordinamento della finanza pubblica, con particolare
riferimento al limite cronologico, asseritamente triennale, imposto
alle manovre di contenimento della spesa pubblica a carico delle
Regioni. Risulterebbe, infatti, del tutto elusiva di questa
giurisprudenza la tecnica normativa di fissare, inizialmente, un
termine triennale ai tagli, estendendolo poi, con successivi
interventi normativi, ad annualità ulteriori, quando l'intesa, pur
formalmente prevista, non è (tra l'altro) più raggiungibile. La
conseguente vanificazione del limite temporale triennale, che la
ricorrente considera condizione di legittimità costituzionale
dell'intervento statale di «coordinamento della finanza pubblica»,
determinerebbe la violazione sia dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
sia dell'art. 119 Cost., sull'autonomia di spesa della Regione.
Infine, le disposizioni qui in considerazione violerebbero: il
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., con una diretta
ricaduta sull'autonomia organizzativa e finanziaria regionale; l'art.
117, secondo e terzo comma, essendo indebitamente travalicata la
funzione di «coordinamento della finanza pubblica»; gli artt. 117,
terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., per l'indebita incisione
dell'autonomia di spesa della Regione e, conseguentemente, della
relativa funzione legislativa.
I commi censurati dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014,
infatti, aggiungendo un'ulteriore annualità a quanto originariamente
previsto dagli artt. 8 e 46 del d.l. n. 66 del 2014, come convertito,
perpetuerebbero l'illegittimità costituzionale del meccanismo così
congegnato, con particolare riferimento al «carattere meramente
lineare del taglio» imposto alle spese per acquisti di beni e
servizi, in ogni settore e senza alcuna distinzione qualitativa. Le
riduzioni di spesa verrebbero, infatti, imposte alle Regioni
attraverso una misura dal carattere assolutamente generico, che non
solo ricomprenderebbe, indiscriminatamente, sia la cosiddetta «spesa
cattiva» sia la cosiddetta «spesa buona», ma che sarebbe anche
potenzialmente idonea ad interferire in ambiti inerenti a
fondamentali diritti civili e sociali (è fatto l'esempio
dell'assistenza sociale, costituzionalmente attribuita alla
competenza regionale). Tutto ciò avverrebbe senza che lo Stato abbia
provveduto a determinare i livelli essenziali delle prestazioni,
sicchè sarebbe impossibile verificare la sostenibilità della
riduzione di spesa in relazione alla necessità di erogare i relativi
servizi.
Per la ricorrente, aggraverebbe, infine, la complessiva
irrazionalità del sistema la mancanza di alcun riferimento a livelli
standard di spesa efficiente, con conseguente penalizzazione di
quelle «realtà regionali che hanno adottato da tempo misure di
contenimento della spesa riducendola a livelli difficilmente
ulteriormente comprimibili senza un vulnus al sistema dei servizi
sociali».
Con la censura che coinvolge unitariamente i commi 398, lettera
c), 414 e 556 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, la ricorrente
espone che, per ciascuno degli anni dal 2015 al 2018, la riduzione di
spesa per beni e servizi (già fissata in 750 milioni di euro annui)
viene incrementata, a carico delle Regioni a statuto ordinario, di
ulteriori 3.452 milioni di euro annui. La disciplina impugnata,
ricorda la ricorrente, prevede che il relativo riparto tra le Regioni
avvenga per importi complessivamente proposti, «nel rispetto dei
livelli essenziali di assistenza», a seguito di intesa da sancire
entro il 31 gennaio 2015 in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano. Nell'ipotesi in cui tale intesa non venga raggiunta, si
dispone (per effetto del rinvio operato al secondo periodo del
medesimo comma 6 dell'art. 46 del d.l. n. 66 del 2014, come
convertito) che tale ulteriore contributo sia ripartito dallo Stato
tra le Regioni, tenendo anche conto del PIL e della popolazione
residente.
Sottolinea la ricorrente che i commi 414 e 556 dell'art. 1 della
legge n. 190 del 2014, pure impugnati, prevedono, rispettivamente,
che le Regioni debbono assicurare il finanziamento dei livelli
essenziali di assistenza e che il livello del finanziamento del
Servizio sanitario nazionale cui concorre lo Stato è stabilito in
certi importi (112.062.000.000 euro per l'anno 2015 e 115.444.000.000
euro per l'anno 2016), salve eventuali rideterminazioni proprio in
attuazione dell'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, come
convertito e come modificato dal comma 398 della legge n. 190 del
2014 (in attuazione di quanto previsto dall'art. 1, comma 1,
dell'intesa sancita, in data 10 luglio 2014, dalla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano, di seguito denominata «Patto per la
salute»).
Orbene, espone la ricorrente che il complesso di disposizioni
appena illustrate sarebbe, in primo luogo, in contrasto con gli artt.
3, 117, secondo, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., nonchè con
il principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Dovrebbero infatti estendersi all'ulteriore contributo annuo le
censure incentrate sul «carattere meramente lineare» dei tagli, già
avanzate in relazione al contributo originariamente imposto alle
Regioni dall'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, come
convertito.
Un secondo profilo di censura si basa su un preciso presupposto
interpretativo, asseritamente imposto dal complesso delle
disposizioni impugnate. La ricorrente muove dalla tesi per cui da
tali disposizioni deriverebbe che «solo qualora venga raggiunta
l'intesa, il taglio non riguardi anche le risorse destinate al
finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale». E ne deduce
che, per scongiurare la riduzione della spesa sanitaria, le Regioni
sarebbero obbligate a comprimere ulteriormente la spesa
extra-sanitaria, in misura tale da azzerarla, come dimostrerebbero
dati, indici e riferimenti analiticamente illustrati nel ricorso. Ne
discenderebbe la palese irragionevolezza della disposizione
impugnata, la cui attuazione comporterebbe, di fatto, «la
compromissione della stessa potestà legislativa e amministrativa
regionale nelle materie, extra sanità, di propria competenza,
ridondando pertanto sull'autonomia regionale».
L'intervento statale in assenza di intesa in sede di
autocoordinamento regionale è, inoltre, ritenuto lesivo degli artt.
3, 32 e 97 Cost., con una violazione ridondante in una lesione delle
competenze riconosciute alle Regioni, anche direttamente lese per
contrasto delle disposizioni in questione con gli artt. 117, secondo,
terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., nonchè col principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
In particolare, i criteri del PIL regionale e della popolazione
residente, previsti per stabilire importi ed ambiti di spesa cui
imputare l'imposta riduzione, in mancanza di intesa tra le Regioni,
non solo - in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. - non
avrebbero «una attinenza costituzionalmente corretta con lo scopo
della norma che è quello del coordinamento (rectius: contenimento)
della spesa regionale», ma soprattutto addosserebbero «un maggiore
onere alle Regioni con un Pil più elevato», travalicando l'ambito
fissato dall'art. 119 Cost., in particolare ai commi terzo e quinto,
i quali dettano i corretti criteri della perequazione, incentrati sul
diverso parametro della capacità fiscale.
Sotto altro aspetto, dovendo l'intervento statale tenere conto
anche delle risorse destinate al finanziamento corrente del Servizio
sanitario nazionale, il «carattere meramente lineare del taglio»
sarebbe ancora più lesivo, poichè le disposizioni impugnate
avrebbero del tutto ignorato il criterio del riferimento ai costi ed
ai fabbisogni standard regionali, che invece gli articoli da 25 a 32
del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia
di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle
province, nonchè di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario) impongono di considerare per il
riparto del fondo sanitario nazionale. Ne deriverebbe
l'impossibilità di razionalizzare la distribuzione della riduzione
di spesa imposta alle Regioni, destinata, perciò, ad incidere, in
modo indiscriminato, tanto sulle realtà efficienti, dove minimo è
il livello di spreco, quanto su quelle inefficienti.
Inoltre, i commi 414 e 556 dell'art. 1 della legge n. 190 del
2014, nel mantenere a carico delle Regioni l'obbligo di garantire il
finanziamento dei livelli essenziali di assistenza, lasciati immutati
nonostante la pesante riduzione del livello di finanziamento,
determinerebbero la violazione, per irragionevolezza e difetto di
proporzionalità, anche degli artt. 117, secondo comma, e 32 Cost.,
essendo in questo modo compromessa la possibilità di garantire i
livelli essenziali in materia di diritto alla salute.
Infine, il principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost. risulterebbe leso per l'assenza di qualsiasi coinvolgimento
della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica.
2.- La Regione Lombardia ha promosso, tra le altre, questioni di
legittimità costituzionale delle disposizioni di cui all'art. 1,
commi 398, 555, 556 e 557, della legge n. 190 del 2014.
La ricorrente, in particolare, premesso il già illustrato
contenuto normativo dei citati commi 398 e 556 (in tema di
finanziamento del Servizio sanitario nazionale cui concorre lo
Stato), ricorda che il comma 557 prevede che eventuali risparmi nella
gestione del Servizio sanitario nazionale effettuati dalle Regioni
rimangano nella loro disponibilità per finalità sanitarie.
Il complesso delle disposizioni citate è censurato per
violazione del principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.,
nonchè per violazione degli artt. 117, sesto comma, e 119 Cost.
Il citato comma 398, in primo luogo, violerebbe l'art. 117, sesto
comma, Cost., il quale attribuisce allo Stato la potestà
regolamentare nelle sole materie di competenza esclusiva statale,
riservandola alle Regioni in ogni altra materia. La disposizione
censurata avrebbe infatti attribuito ad una fonte normativa
secondaria dello Stato - in una materia di legislazione concorrente,
sebbene nel solo caso di mancato raggiungimento dell'intesa da
sancire in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano - sia
l'individuazione degli importi e dei relativi ambiti di destinazione
delle riduzioni di spesa, sia la rideterminazione dei «livelli di
finanziamento degli ambiti individuati e [del]le modalità di
acquisizione delle risorse da parte dello Stato».
Ad avviso della Regione ricorrente, deporrebbero per la natura
normativa del previsto d.P.C.m. diversi indici, quali la
preordinazione «a disciplinare in via generale e astratta sia i
livelli di finanziamento degli ambiti di spesa che le regole di
acquisizione delle risorse da parte dello Stato», e l'assenza di
criteri stringenti per effettuare la relativa scelta, fatta eccezione
per i riferimenti al PIL, alla popolazione residente e alle risorse
per il Servizio sanitario nazionale, definiti eccessivamente «vaghi»
e tali da lasciare allo Stato amplissimi margini di discrezionalità.
Secondo la ricorrente, inoltre, i parametri del PIL e della
popolazione residente non potrebbero in alcun modo orientare le
riduzioni dei fondi che finanziano i livelli essenziali delle
prestazioni, anche in considerazione dell'eliminazione dei criteri
del «rispetto dei tempi di pagamento stabiliti dalla direttiva
2011/7/UE, nonchè dell'incidenza degli acquisti centralizzati», che
renderebbe «aggredibili» anche le Regioni più attente al
contenimento degli sprechi ed al corretto impiego delle risorse
pubbliche, disincentivando le gestioni virtuose.
Vi sarebbe, infine, un'interna contraddizione - di nuovo lesiva
degli artt. 3 e 119 Cost. - tra la disposizione del comma 398 e
quelle contenute nei successivi commi da 555 a 557 dell'art. 1 della
legge n. 190 del 2014: mentre il comma 557 escluderebbe il
trasferimento allo Stato dei risparmi conseguiti nella gestione del
Servizio sanitario nazionale, il comma 398, invece, non solo li
ricomprenderebbe «fra le risorse allocabili» dal d.P.C.m. nell'ambito
del contributo regionale alla finanza pubblica, ma rimetterebbe,
altresì, allo Stato la scelta circa la finalità cui destinarli.
Tale interna contraddizione, oltre a presentarsi in violazione
del criterio della ragionevolezza, determinerebbe «una grave lesione
all'autonomia finanziaria regionale, dal momento che si rende del
tutto nebuloso e incerto il quadro delle risorse su cui impostare la
programmazione finanziaria».
3.- I due ricorsi vertono su disposizioni parzialmente
coincidenti ed avanzano censure in parte omogenee. Ai fini di una
decisione congiunta, è perciò opportuna la riunione dei relativi
giudizi, mentre resta riservata a separate pronunce la decisione
delle questioni relative alle altre disposizioni impugnate con i
medesimi ricorsi.
4.- Priorità logica riveste la decisione su alcune questioni
preliminari oggetto di eccezione di parte o, comunque, rilevabili di
ufficio.
4.1.- In primo luogo, con riferimento al ricorso proposto dalla
Regione Lombardia, va dichiarata non fondata l'eccezione di
inammissibilità sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato, e
basata sugli effetti dell'intesa raggiunta in data 26 febbraio 2015,
in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, in merito
all'attuazione della legge n. 190 del 2014 e al raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica da essa previsti per l'anno 2015. Per
costante giurisprudenza costituzionale, infatti, concludere un
accordo imposto da una norma di legge mentre la si impugna non
comporta alcuna acquiescenza nel giudizio in via principale (così,
da ultimo, sentenze n. 77 del 2015 e n. 98 del 2007).
4.2.- Sempre in via preliminare, va dato atto che l'art. 46,
comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito - ossia la
disposizione sulla quale ha inciso l'intervento normativo oggetto
dell'odierna impugnativa - è stato modificato dall'art. 1, comma
681, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilità 2016), che ha esteso al 2019 l'orizzonte temporale del
contributo alla finanza pubblica di cui si discute.
Tale modifica è oggetto di ricorso proposto dalla Regione
Veneto, distinto e successivo a quello ora in esame, sicchè lo
scrutinio di questa Corte deve ora limitarsi al contenuto precettivo
dell'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito e
come modificato dall'impugnato comma 398 dell'art. 1 della legge n.
190 del 2014, senza valutare la necessità del trasferimento delle
attuali questioni di legittimità costituzionale alla modifica
normativa sopravvenuta (in tal senso, sentenze n. 40 del 2016, n. 239
e n. 77 del 2015).
La modifica normativa non risulta, invece, impugnata
autonomamente dalla Regione Lombardia. Rispetto al ricorso proposto
da quest'ultima, s'impone quindi la verifica della necessità di tale
trasferimento.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che, in caso di ius
superveniens, la questione di legittimità costituzionale deve essere
trasferita quando la disposizione impugnata sia stata modificata
marginalmente (sentenza n. 30 del 2012), senza che ne sia conseguita
l'alterazione della sua portata precettiva (sentenza n. 193 del 2012)
e la modifica risulti comunque orientata in senso non satisfattivo
alle richieste della ricorrente (da ultimo, sentenze n. 40 del 2016,
n. 155 e n. 46 del 2015).
In definitiva, se dalla disposizione legislativa sopravvenuta sia
desumibile una norma sostanzialmente coincidente con quella
impugnata, la questione - in forza del principio di effettività
della tutela costituzionale delle parti nei giudizi in via d'azione -
deve intendersi trasferita sulla nuova norma (sentenza n. 326 del
2010 e, nello stesso senso, da ultimo, sentenze n. 40 del 2016, n.
155, n. 77 e n. 46 del 2015).
Se, invece, a seguito della modifica, la disposizione appaia
dotata «di un contenuto radicalmente innovativo rispetto alla norma
originaria» (sentenza n. 219 del 2013), si deve concludere per la
portata innovativa della modifica stessa, che va impugnata con
autonomo ricorso, poichè il trasferimento «supplirebbe
impropriamente all'onere di impugnazione» (sentenze n. 40 del 2016,
n. 17 del 2015, n. 138 del 2014, n. 300 e n. 32 del 2012).
Come già statuito con la sentenza n. 65 del 2016, con
riferimento proprio alla modifica normativa di cui si discute, la
novella non è certamente satisfattiva per la ricorrente, ma non
presenta carattere marginale, determinando sia una diversa portata
precettiva della disposizione modificata, sia un'autonoma incisione
sugli interessi della ricorrente.
Non può, infatti, dubitarsi che in tal senso sia da valutare
l'estensione di un anno del concorso alla finanza pubblica imposto
con il comma 6 dell'art. 46 di cui si discute.
L'autonomia precettiva di una disposizione che estende il confine
temporale di misure finanziarie comporta l'onere di separata
impugnativa. A tale onere, gravante sulle parti, supplirebbe invece
impropriamente il trasferimento delle questioni, che, perciò, devono
restare limitate al contenuto precettivo originario del comma 6
dell'art. 46 del d.l. n. 66 del 2014, come convertito e come
modificato dall'impugnato comma 398 dell'art. 1 della legge n. 190
del 2014.
4.3.- Ancora in via preliminare, va verificata l'ammissibilità
delle censure fondate su parametri estranei al Titolo V della Parte
II della Costituzione, avanzate in entrambi i ricorsi.
Secondo il costante indirizzo di questa Corte (tra le ultime, ex
plurimis, sentenze n. 65 del 2016 e n. 218 del 2015), «le Regioni
possono evocare parametri di legittimità diversi da quelli che
sovrintendono al riparto di attribuzioni solo quando la violazione
denunciata sia potenzialmente idonea a determinare una lesione delle
attribuzioni costituzionali delle Regioni (sentenze n. 8 del 2013 e
n. 199 del 2012) e queste abbiano sufficientemente motivato in ordine
ai profili di una possibile ridondanza della predetta violazione sul
riparto di competenze, assolvendo all'onere di operare la necessaria
indicazione della specifica competenza regionale che ne risulterebbe
offesa e delle ragioni di tale lesione» (nello stesso senso, le
sentenze n. 117, n. 110 e n. 29 del 2016, n. 251, n. 189, n. 153, n.
140, n. 89 e n. 13 del 2015).
Quanto al ricorso proposto dalla Regione Veneto, le censure
avanzate contro l'art. 1, comma 398, lettere a) e b), della legge n.
190 del 2014, si fondano anche sulla prospettata violazione dell'art.
3 Cost., così come, del resto, le censure avanzate contro la
successiva lettera c), le quali vengono arricchite, anche in rapporto
ai commi 414 e 556 del medesimo art. 1, dalla prospettata violazione
degli artt. 32 e 97 Cost.
Orbene, in ordine alla lamentata lesione dell'art. 3 Cost., la
Regione Veneto ha sostenuto l'irragionevolezza delle misure
restrittive impugnate, deducendone «una diretta ricaduta
sull'autonomia regionale», che risulterebbe «limitata nella propria
capacità organizzativa e finanziaria». Ed ha anche indicato una
propria specifica funzione, asseritamente ostacolata dai «tagli
lineari», individuata nell'assistenza sociale: come già ritenuto
nella sentenza n. 65 del 2016 - che ha scrutinato proprio il
meccanismo introdotto dall'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014,
come convertito, considerato irragionevole dalla medesima Regione
Veneto sulla base di censure sostanzialmente omogenee - può,
pertanto, ritenersi assolto l'onere di necessaria indicazione, non
solo della specifica competenza regionale asseritamente offesa, ma
anche delle ragioni della lesione lamentata.
Non altrettanto è a dirsi con riferimento alla prospettata
lesione degli artt. 32 e 97 Cost. La ricorrente non spiega le ragioni
per le quali la violazione di tali due parametri (peraltro neppure
adeguatamente motivata) ridonderebbe in una lesione delle proprie
attribuzioni costituzionali. Resta, dunque, preclusa a questa Corte
qualunque possibilità di vagliare nel merito le relative censure,
che vanno dichiarate inammissibili.
Quanto al ricorso proposto dalla Regione Lombardia, l'unica
censura fondata su un parametro estraneo al Titolo V della Parte II
della Costituzione concerne l'asserita violazione del principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. A giudizio della ricorrente,
infatti, l'effetto derivante dall'applicazione dei criteri fissati
per l'intervento statale dall'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del
2014, come convertito, sarebbe «irragionevole e distorsivo» e
determinerebbe - unitamente alla contraddittorietà intrinseca,
segnalata in ordine al rapporto tra le previsioni contenute nel comma
398 e quelle dettate dai successivi commi da 555 a 557 del medesimo
art. 1 della legge n. 190 del 2014 - una lesione dell'autonomia
finanziaria regionale di cui all'art. 119 Cost., rendendo «del tutto
nebuloso e incerto il quadro delle risorse su cui impostare la
programmazione finanziaria». Quest'ultimo riferimento all'incisione
delle disposizioni impugnate sulla autonomia finanziaria regionale
induce a ritenere che anche la Regione Lombardia abbia assolto,
rispetto all'invocata lesione dell'art. 3 Cost., gli oneri di
allegazione incombenti sulla parte ricorrente.
4.4.- Per esaurire le questioni preliminari, sempre con
riferimento al ricorso proposto dalla Regione Veneto, va dichiarata
l'inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale
promosse con riferimento agli artt. 117, quarto comma, e 118 Cost.,
in relazione all'impugnativa di tutte le disposizioni oggetto di
ricorso. La ricorrente non sviluppa, infatti, alcuna autonoma
argomentazione a sostegno dell'evocazione di tali parametri,
limitandosi a richiamarli e svolgendo in proposito riferimenti
assolutamente generici.
Per la medesima ragione, va dichiarata l'inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale promossa, per violazione
dell'art. 117, secondo comma, Cost., da parte dell'art. 1, comma 398,
lettere a) e b), della legge n. 190 del 2014. Argomentazioni
sufficienti, a sostegno dell'asserita lesione del citato parametro,
vengono sviluppate solo con riferimento all'impugnativa della lettera
c) del medesimo comma 398, in rapporto ai successivi commi 414 e 556,
pure impugnati.
Secondo la costante giurisprudenza della Corte, i termini delle
questioni di legittimità costituzionale debbono essere ben
identificati, dovendo il ricorrente individuare le disposizioni
impugnate, i parametri evocati e le ragioni dei dubbi di legittimità
costituzionale (ex multis, tra le più recenti, sentenze n. 65, n. 40
e n. 3 del 2016, n. 273, n. 176 e n. 131 del 2015). Si è, infatti,
più volte chiarito che l'esigenza di un'adeguata motivazione a
fondamento della richiesta declaratoria di illegittimità
costituzionale si pone in termini perfino più pregnanti nei giudizi
proposti in via principale rispetto a quelli instaurati in via
incidentale (ex plurimis, sentenze n. 251, n. 233, n. 218, n. 142, n.
82 e n. 32 del 2015).
5.- Nel merito, vanno innanzitutto decise, sulla base dell'ordine
di prospettazione seguito dalla ricorrente Regione Veneto, le residue
questioni promosse, in relazione all'art. 1, comma 398, della legge
n. 190 del 2014, per violazione degli artt. 3, 117, secondo e terzo
comma, e 119 Cost. e al principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 Cost.
5.1.- Con riferimento all'art. 1, comma 398, lettere a) e b), la
ricorrente invoca, in primo luogo, la lesione del principio di leale
collaborazione, di cui all'art. 120 Cost. A suo dire, l'originaria
previsione dell'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, come
convertito, sarebbe diventata «il contenitore di una nuova manovra
(realizzata includendo un'altra annualità di taglio al periodo
originariamente previsto)», rispetto alla quale sarebbe però
«preclusa completamente la possibilità dell'intesa». Il legislatore
avrebbe infatti esteso al 2018 il confine temporale delle misure di
contenimento della spesa, quando però era già decorso il termine
(30 settembre 2014) per formulare, in sede di autocoordinamento
regionale, una proposta concordata di allocazione del contributo alla
finanza pubblica: in questo modo, il riferimento all'intesa, in
realtà incongruo perchè quest'ultima non sarebbe più
raggiungibile, sarebbe stato utilizzato per imporre nuove riduzioni
di spesa solo apparentemente oggetto di leale collaborazione.
La decisione sul merito di tale censura impone di valutare la
sopravvenuta (rispetto alla proposizione del ricorso) modifica del
complessivo quadro normativo, nella cui cornice le disposizioni
impugnate sono destinate ad operare.
Infatti, i commi 682 e 680 dell'art. 1 della sopravvenuta legge
n. 208 del 2015 (legge di stabilità per il 2016) hanno inciso
profondamente sulle modalità temporali del raggiungimento
dell'intesa - in ordine al complessivo contributo alla finanza
pubblica imposto dall'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, come
convertito - per gli anni dal 2016 in poi.
Pur non modificando direttamente l'art. 46, comma 6, del d.l. n.
66 del 2014, come convertito, le previsioni della legge n. 208 del
2015 hanno disciplinato ex novo, per gli anni successivi al 2015, i
termini per la conclusione delle intese relative al riparto dei
contributi alla finanza pubblica ivi previsti (come progressivamente
incrementati). E che la nuova disciplina dei termini riguardi anche
la misura di contenimento estesa al 2018 dalla disposizione oggi
impugnata è fatto palese dal riferimento, contenuto nell'art. 1,
comma 682, della legge n. 208 del 2015, al concorso agli obiettivi di
finanza pubblica di cui all'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del
2014, come convertito, e «come modificato dal comma 681 del presente
articolo»: il citato comma 681, infatti, estende ulteriormente, al
2019, l'orizzonte temporale delle misure di contenimento oggetto del
presente giudizio, sommando una successiva annualità a quella già
aggiunta con la disposizione oggi impugnata.
La legge n. 208 del 2015, dunque, per tutti i contributi alla
finanza pubblica imposti dall'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del
2014, come convertito (oltre che per l'ulteriore contributo di 3.980
milioni di euro per l'anno 2017 e di 5.480 milioni di euro per
ciascuno degli anni 2018 e 2019, autonomamente introdotto), continua
a prevedere che le Regioni, in sede di autocoordinamento, raggiungano
un'intesa, ma dispone che tale intesa sia raggiunta anno per anno,
entro il 31 gennaio di ciascuno degli anni dal 2016 al 2019.
La disposizione qui scrutinata, invece, continua a riconoscere
alle Regioni la sola possibilità di raggiungere un accordo unico, in
relazione ad una pluralità di anni («con riferimento agli anni 2015
e seguenti»): si tratta, dunque, di una previsione da ritenersi ormai
implicitamente abrogata, limitatamente alla disciplina dei termini
per gli anni dal 2016 in poi, dalle norme sopravvenute.
Il mutamento del quadro normativo sopravvenuto alla proposizione
del ricorso produce effetti proprio sulla disposizione impugnata,
elidendo l'asserita lesione del principio di leale collaborazione,
che sarebbe consistito nell'impossibilità di raggiungere un'intesa
per il riparto del contributo per l'anno 2018. Limitatamente a tale
aspetto dell'impugnativa, può quindi essere dichiarata la
sopravvenuta carenza di interesse a coltivare il ricorso: infatti, la
sopravvenienza di disposizioni che restituiscono alle Regioni,
compresa la Regione Veneto, la possibilità di concordare
l'allocazione delle misure di contenimento anche per l'anno 2018
soddisfa la pretesa della parte ricorrente, dal momento che priva di
effettività ed attualità la censura regionale. Ne consegue la
declaratoria di inammissibilità della questione di costituzionalità
(in termini analoghi, sentenze n. 326 del 2010, n. 71 del 2005 e n.
197 del 2003) promossa con riferimento alla violazione del principio
di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
5.2.- Sempre con riferimento all'art. 1, comma 398, lettere a) e
b), della legge n. 190 del 2014, la ricorrente individua un contrasto
con i principi fissati dalla giurisprudenza costituzionale in
relazione alla funzione di coordinamento della finanza pubblica.
In particolare, ad avviso della Regione Veneto, nelle sentenze n.
193 del 2012 e n. 79 del 2014, ed in ordine alle manovre di
contenimento della spesa pubblica a carico delle Regioni, delle
Province e dei Comuni, sarebbe stata sancita l'obbligatorietà di un
termine finale di operatività, e il limite temporale massimo di
durata sarebbe stato fissato in un triennio. Sicchè, risulterebbe
del tutto elusiva di questa giurisprudenza la tecnica normativa di
prevedere un termine triennale alle riduzioni di spesa, per poi
estenderlo, con successivi interventi normativi, ad annualità
ulteriori. Sarebbe in tal modo violato, non solo l'art. 117, terzo
comma, Cost., sul coordinamento della finanza pubblica, ma anche
l'art. 119 Cost., sull'autonomia di spesa della Regione.
Ad ulteriore conferma dell'assunto, la ricorrente ha citato,
nella memoria depositata nell'imminenza della pubblica udienza, le
recenti sentenze n. 43 e n. 64 del 2016, che avrebbero ribadito il
limite massimo triennale di durata per le misure finanziarie
restrittive imposte alle Regioni.
La questione non è fondata.
La censura della ricorrente si basa su di una lettura parziale
dei presupposti da cui è originata la ricordata giurisprudenza di
questa Corte, nonchè delle conclusioni cui essa è pervenuta.
È affermazione costante di questa Corte quella secondo cui norme
statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti
locali possono qualificarsi principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica alla condizione, tra l'altro, che si limitino
a porre obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel senso di
un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della
spesa corrente (ex multis, tra le più recenti, sentenze n. 65 del
2016, n. 218 e n. 189 del 2015; nello stesso senso, sentenze n. 44
del 2014, n. 236 e n. 229 del 2013, n. 217, n. 193 e n. 148 del 2012,
n. 182 del 2011).
Le sentenze citate dalla ricorrente hanno vagliato, appunto alla
luce di tale incontestato presupposto, la legittimità costituzionale
di disposizioni finanziarie del tutto prive della previsione di un
termine finale. In esse, questa Corte, una volta esclusa la
possibilità di introdurre, con autonoma valutazione, l'arco
temporale di operatività delle misure di contenimento - scelta che
non può che spettare alla discrezionalità del legislatore - ha
ritenuto necessario dedurre, dalla trama normativa censurata, il
termine finale che consente di assicurare la natura transitoria delle
misure previste e, al contempo, di non stravolgere gli equilibri
della finanza pubblica. Questo termine è stato fatto coincidere, del
tutto plausibilmente, con il ciclo triennale di programmazione del
bilancio.
Del tutto diversa appare la situazione sottoposta all'odierno
scrutinio di costituzionalità.
È qui impugnata, infatti, una disposizione che si è limitata ad
estendere di una annualità il confine temporale di operatività
delle misure di contenimento della spesa, nel perdurante rispetto del
canone della transitorietà. E ciò dimostra l'inconsistenza della
censura sollevata.
Tuttavia, la declaratoria di non fondatezza della questione, nei
termini in cui è stata prospettata, non impedisce a questa Corte di
segnalare che il costante ricorso alla tecnica normativa
dell'estensione dell'ambito temporale di precedenti manovre, mediante
aggiunta di un'ulteriore annualità a quelle originariamente
previste, finisce per porsi in contrasto con il canone della
transitorietà, se indefinitamente ripetuto.
Il ricorso a tale tecnica normativa potrebbe, infatti, prestare
al canone della transitorietà un ossequio solo formale, in assenza
di plausibili e riconoscibili ragioni che impediscano in concreto al
legislatore di ridefinire e rinnovare complessivamente, secondo le
ordinarie scansioni temporali dei cicli di bilancio, il quadro delle
relazioni finanziarie tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali,
alla luce di mutamenti sopravvenuti nella situazione economica del
Paese.
5.3.- L'esame delle censure mosse dalla Regione Veneto all'art.
1, comma 398, lettere a) e b), della legge n. 190 del 2014, ha da
concludersi con la decisione sulla asserita violazione del principio
di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., che ridonderebbe
sull'autonomia organizzativa e finanziaria regionale, nonchè, ancora
una volta, con la decisione sulle asserite violazioni dell'art. 117,
terzo comma, Cost., sia per indebito travalicamento della funzione di
coordinamento della finanza pubblica, sia in relazione all'art. 119
Cost., essendo stata «indebitamente incisa l'autonomia di spesa della
Regione e, conseguentemente, la relativa funzione legislativa, da
esercitare nel rispetto degli equilibri di un quadro finanziario che
viene illegittimamente alterato».
La Regione Veneto si duole, in particolare, del «carattere
meramente lineare del taglio» imposto alle spese per acquisti di beni
e servizi, in ogni settore e senza alcuna distinzione qualitativa,
realizzata attraverso una misura dal carattere assolutamente
generico, come tale idonea a ricomprendere sia la cosiddetta "spesa
cattiva" sia la cosiddetta "spesa buona" (quale ad esempio la spesa
in conto capitale).
In particolare, l'ulteriore estensione temporale della misura
finanziaria così congegnata dallo Stato sarebbe potenzialmente
idonea ad interferire in ambiti inerenti a fondamentali diritti
civili e sociali (viene fatto l'esempio dell'assistenza sociale,
costituzionalmente attribuita alle competenze regionali), e cioè in
ambiti nei quali lo Stato dovrebbe, invece, svolgere la propria
funzione di coordinamento attraverso la determinazione, uniforme su
tutto il territorio nazionale, dei livelli essenziali delle
prestazioni.
Proprio la mancata fissazione di questi ultimi, anzi, impedirebbe
qualsiasi verifica della sostenibilità della riduzione di spesa
rispetto alla erogazione dei relativi servizi, in mancanza, peraltro,
di alcun riferimento a livelli standard di spesa efficiente: ne
deriverebbe la penalizzazione di quelle «realtà regionali che hanno
adottato da tempo misure di contenimento della spesa, riducendola a
livelli difficilmente ulteriormente comprimibili senza un vulnus al
sistema dei servizi sociali».
Si tratta della riproposizione delle censure già avanzate dalla
Regione Veneto contro l'originaria previsione contenuta nei primi due
periodi dell'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, come
convertito, ed oggetto del ricorso n. 63 reg. ric. del 2014, deciso
con la sentenza n. 65 del 2016, nei sensi della non fondatezza.
Non resta allora che ribadire tali conclusioni, nel solco delle
argomentazioni contenute nella pronuncia da ultimo citata.
Quanto alla prospettata esondazione dagli argini di un corretto
esercizio della funzione di coordinamento della finanza pubblica,
infatti, per costante giurisprudenza costituzionale, l'imposizione di
risparmi di spesa rientra a pieno titolo nell'esercizio di tale
fondamentale compito, attribuito alla competenza statale dall'art.
117, terzo comma, Cost. (da ultimo, sentenze n. 65 del 2016 e n. 218
del 2015).
In secondo luogo, la sentenza n. 65 del 2016 ha già rilevato
come la ricorrente imputi all'applicazione della disposizione
impugnata un risultato - il taglio «lineare», ossia di pari importo,
in ogni ambito di spesa - che la disposizione stessa, per il suo
tenore testuale, non impone in alcun modo.
La previsione normativa in questione, infatti, letta unitamente
all'art. 8 del medesimo d.l. n. 66 del 2014, come convertito, si
limita a prescrivere una riduzione di spesa per acquisti di beni e
servizi, in ogni settore e per un ammontare complessivo, senza
indicare dettagliatamente la misura dei risparmi da conseguire in
ciascun singolo ambito.
Il meccanismo legislativo non impone, in sostanza, di effettuare
riduzioni di identica dimensione in tutti i settori, ma semplicemente
richiede di intervenire in ciascuno di questi, limitandosi ad
individuare un importo complessivo di risparmio, lasciando in primo
luogo alle Regioni il potere di decidere l'entità dell'intervento in
ogni singolo ambito.
La disposizione censurata, dunque, non esclude affatto che la
riduzione avvenga prevedendo tagli maggiori proprio nei settori in
cui la spesa sia risultata improduttiva, eventualmente evitando di
coinvolgere in modo rilevante, e nella medesima misura, gli ambiti in
cui la spesa si sia rivelata, al contrario, efficiente. Risulta in
tal modo smentito l'asserito carattere irragionevole dell'intervento
legislativo statale.
Quanto, infine, all'invocato contrasto con l'art. 119 Cost., è
appena il caso di riaffermare che non è contestabile il potere del
legislatore statale di imporre agli enti autonomi, per ragioni di
coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
condizionati anche dagli obblighi derivanti dall'appartenenza
all'Unione europea, vincoli alle politiche di bilancio, anche se
questi si traducano, inevitabilmente, in limitazioni indirette
all'autonomia di spesa degli enti. Di conseguenza, la funzione di
coordinamento finanziario prevale su tutte le altre competenze
regionali, anche esclusive, risultando legittima l'incidenza dei
principi statali di coordinamento, sia sull'autonomia di spesa delle
Regioni, sia su ogni tipo di potestà legislativa regionale.
5.4.- La ricorrente appunta le sue censure anche nei confronti
dell'art. 1, comma 398, lettera c), della legge n. 190 del 2014, con
il quale viene incrementata di 3.452 milioni di euro, sempre a carico
delle Regioni a statuto ordinario e per ciascuno degli anni dal 2015
al 2018, la riduzione sulla spesa per beni e servizi, di 750 milioni
di euro, già stabilita dalle precedenti disposizioni, delle quali
viene replicata anche la previsione del meccanismo di riparto, ma con
due differenze: da un lato, si dispone la necessità di assicurare il
rispetto dei livelli essenziali di assistenza; dall'altro, si prevede
che l'eventuale intervento statale sostitutivo debba prendere in
considerazione anche le risorse destinate al finanziamento corrente
del Servizio sanitario nazionale.
La Regione Veneto dispiega le proprie censure distinguendo,
ancora una volta, tre diversi profili, l'ultimo dei quali variamente
articolato anche in rapporto ai successivi, e pure impugnati, commi
414 e 556 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014.
La ricorrente, in primo luogo, richiama - ritenendole estensibili
anche all'incremento di contributo introdotto dalla disposizione in
esame - tutte le censure incentrate sul «carattere meramente lineare
del taglio», già avanzate con riferimento al contributo originario
disciplinato dagli artt. 8 e 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014,
come convertito, in quanto ritenuto in contrasto, per gli aspetti che
hanno superato il preventivo vaglio di ammissibilità, con gli artt.
3, 117, terzo comma, e 119 Cost., nonchè con il principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Come già osservato al precedente punto 5.3., l'esclusione del
«carattere meramente lineare del taglio» non può che comportare la
declaratoria di non fondatezza delle censure costruite sulla base di
tale errata premessa interpretativa.
5.5.- In secondo luogo, sul presupposto che «solo qualora venga
raggiunta l'intesa, il taglio non riguardi anche le risorse destinate
al finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale», la
ricorrente lamenta che le Regioni, al fine di raggiungere l'intesa, e
dunque per scongiurare la riduzione della spesa sanitaria, sarebbero
obbligate a comprimere ulteriormente la spesa extra-sanitaria, ossia
proprio quella che avrebbe maggiormente subito l'impatto delle
manovre di finanza pubblica. Da ciò discenderebbe la palese
irragionevolezza della disposizione impugnata, la cui attuazione
comporterebbe, di fatto, «la compromissione della stessa potestà
legislativa e amministrativa regionale nelle materie, extra sanità,
di propria competenza, ridondando pertanto sull'autonomia regionale».
La questione non è fondata, in quanto la prospettazione della
ricorrente muove, anche in questo caso, da un erroneo presupposto
interpretativo.
La disposizione impugnata, nella formulazione letterale oggetto
di impugnativa (prescindendo, dunque, dalle previsioni dettate dal
sopravvenuto art. 1, comma 682, della legge n. 208 del 2015, oggetto
di autonoma impugnativa, con distinto e successivo ricorso proposto
dalla medesima Regione Veneto), non esclude affatto che la riduzione
di spesa concordata in sede di autocoordinamento regionale possa
riguardare anche la spesa sanitaria, con conseguente rideterminazione
in diminuzione delle risorse destinate al finanziamento corrente del
Servizio sanitario nazionale.
Non a caso, il successivo comma 557 dell'art. 1 della legge n.
190 del 2014 prevede che «eventuali risparmi nella gestione del
Servizio sanitario nazionale effettuati dalle Regioni rimangono nella
loro disponibilità per finalità sanitarie», con ciò smentendo
l'assunto regionale circa l'impossibilità di prevedere, già in sede
di autocoordinamento, anche riduzioni della spesa in ambito sanitario
(riduzioni che, del resto, risultano effettivamente previste dalle
prime intese concluse, proprio in attuazione delle disposizioni
impugnate, in data 26 febbraio 2015 e in data 2 luglio 2015).
5.6.- Un ultimo motivo di censura, a sua volta variamente
articolato, è prospettato dalla ricorrente con riguardo
all'intervento "sostitutivo" dello Stato, che si ritiene violi -
ancora una volta e per i soli parametri ritenuti ammissibili - gli
artt. 3, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost., nonchè il
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
5.6.1.- Innanzitutto, secondo la ricorrente, i criteri del PIL
regionale e della popolazione residente, dettati per orientare
l'intervento eventuale dello Stato, non solo - in violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost. - non avrebbero «una attinenza
costituzionalmente corretta con lo scopo della norma che è quello
del coordinamento (rectius: contenimento) della spesa regionale», ma
soprattutto addosserebbero «un maggiore onere alle Regioni con un Pil
più elevato», travalicando l'ambito fissato dall'art. 119 Cost., in
particolare ai commi terzo e quinto.
A sostegno dell'assunto viene richiamata la sentenza n. 79 del
2014, con la quale questa Corte ha sancito che un taglio alle risorse
regionali, applicato in proporzione alle spese sostenute per consumi
intermedi, realizza un effetto perequativo implicito, ma evidente, in
contrasto con i requisiti fissati dal terzo e dal quinto comma
dell'art. 119 Cost.
Lo stesso vizio, secondo la ricorrente, inficerebbe una
previsione di riduzione di risorse in cui il riferimento ai consumi
intermedi sia sostituito, come nella norma impugnata, con quello al
PIL regionale (ed alla popolazione residente).
La questione non è fondata, come già ritenuto da questa Corte
con la sentenza n. 65 del 2016.
È sufficiente ricordare che, nel caso scrutinato dalla sentenza
n. 79 del 2014, l'effetto perequativo, implicito ma evidente,
discendeva dal collegamento, espresso ed esclusivo, della riduzione
dei trasferimenti statali all'ammontare delle spese per i consumi
intermedi, intese quali manifestazioni, pur indirette, di ricchezza
delle Regioni.
Nel caso qui in esame, invece, le disposizioni impugnate
impongono alle Regioni semplicemente una riduzione di spesa, sebbene
con (non più eventuale, ma certa) riduzione dei livelli di
finanziamento statale degli ambiti nei quali si è deciso il taglio.
Nel giudizio definito con sentenza n. 79 del 2014 veniva in
rilievo una relazione diretta e certa tra l'ammontare della spesa per
consumi intermedi e la misura della riduzione dei trasferimenti
statali (rapporto censurato anche nella recente sentenza n. 129 del
2016): a spesa più alta per consumi intermedi corrispondeva una
maggiore riduzione dei trasferimenti statali, fino al punto di
costringere quelle Regioni, che avessero registrato uscite superiori
ai trasferimenti statali dovuti, a restituire al bilancio dello Stato
le somme residue, senza alcuna precisazione circa la destinazione
finale di queste. L'effetto complessivo risultava indubbiamente
perequativo, in quanto determinava una riduzione di trasferimenti
erariali per le Regioni considerate più "ricche", con un conseguente
riequilibrio di risorse disponibili, al di fuori dei meccanismi
previsti dall'art. 119 Cost.
Nel caso oggetto del presente giudizio, invece, l'intervento
statale non comporta, neppure indirettamente, una riduzione degli
squilibri tra le Regioni, mirando a coinvolgere tutti gli enti
nell'opera di risanamento, secondo criteri di "progressivita'" dello
sforzo, proporzionati alla dimensione del PIL e della popolazione,
senza alcun effetto di livellamento: le "differenze di ricchezza"
già esistenti, calcolate applicando congiuntamente (anche) il
criterio del PIL in rapporto alla popolazione residente, non vengono
ridotte, ma semplicemente assunte come base di calcolo - peraltro
eventuale, provvisoria e comunque non esclusiva, rimanendo possibile
operare determinazioni fondate su parametri diversi - per riduzioni
di spesa imposte a tutte le Regioni, appunto in proporzione ai
dislivelli già esistenti.
Nella memoria depositata il 12 aprile 2016, la Regione Veneto ha
sostenuto che la situazione oggi al vaglio della Corte sarebbe
completamente diversa rispetto al quadro normativo scrutinato con la
sentenza n. 65 del 2016, in quanto l'eliminazione dell'avverbio
«eventualmente», in relazione alla rideterminazione dei livelli di
finanziamento degli ambiti individuati e delle modalità di
acquisizione delle risorse da parte dello Stato, determinerebbe una
sostanziale identità con la normativa esaminata nella sentenza n. 79
del 2014, e da quest'ultima dichiarata incostituzionale per l'appena
descritto effetto perequativo realizzato al di fuori dei meccanismi
disegnati dall'art. 119 Cost.
Tale assunto è privo di pregio.
È appena il caso di notare, infatti, che la sentenza n. 65 del
2016 non ha affatto basato la declaratoria di non fondatezza sul
carattere "eventuale" della rideterminazione dei livelli di
finanziamento statale degli ambiti oggetto della riduzione di spesa,
ma sulla circostanza che l'intervento statale non comporta, neppure
indirettamente, una riduzione degli squilibri tra le Regioni, con
esclusione, dunque, di qualsiasi effetto perequativo implicito.
Vi è da aggiungere, piuttosto, che la sentenza n. 65 del 2016 ha
ritenuto che la (allora eventuale) rideterminazione dei livelli di
finanziamento - evidentemente degli ambiti individuati come oggetto
delle riduzioni di spesa - appariva «conseguenza necessitata, oltre
che del tutto ragionevole». E ciò rafforza la valutazione di non
fondatezza della censura, in riferimento all'attuale tenore letterale
della disposizione.
5.6.2.- Sotto altro profilo, la ricorrente lamenta che, in forza
della disposizione impugnata, lo Stato debba considerare, in sede di
eventuale intervento "sostitutivo", «anche le risorse destinate al
finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale»,
prospettandosi «anche in questo caso un carattere meramente lineare
del taglio», senza alcuna considerazione dei costi e dei fabbisogni
standard regionali, assunti invece a principale parametro di
riferimento dalle vigenti norme che disciplinano il riparto del fondo
sanitario nazionale. La conseguente incisione indiscriminata, tanto
sulle realtà efficienti, dove minimo è il livello di spreco, quanto
su quelle inefficienti, dove alta sarebbe la possibilità di
razionalizzazione, integrerebbe la prospettata violazione dei
principi desumibili dagli artt. 3 e 117, terzo comma, Cost.
Anche tale questione non è fondata.
Si è già riconosciuta alla disposizione impugnata sicura natura
di norma di coordinamento finanziario e si è rilevato come essa non
comporti alcun taglio necessariamente «lineare» (sentenza n. 65 del
2016).
Va opportunamente aggiunto che il mancato inserimento, nella
disposizione censurata, di un esplicito riferimento ai costi ed ai
fabbisogni standard regionali, non consente di desumere ostacoli
all'impiego anche di tali criteri per la distribuzione della
riduzione di spesa: anzi, proprio la necessaria considerazione delle
risorse destinate al finanziamento corrente del Servizio sanitario
nazionale ben può consentire alle Regioni, già in sede di
autocoordinamento, ed eventualmente allo Stato, in sede di intervento
sussidiario, di tenere conto dei costi e dei fabbisogni standard
regionali, in modo da onerare maggiormente le Regioni caratterizzate
da una "spesa inefficiente".
5.6.3.- La Regione Veneto ha impugnato il comma 398, lettera c),
dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, anche in rapporto ai
successivi commi 414 e 556.
Il comma 414 prevede che le Regioni assicurino comunque il
finanziamento dei livelli essenziali di assistenza; il comma 556
prevede la rideterminazione, in conseguenza delle riduzioni di spesa,
del livello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale al
quale concorre lo Stato.
Secondo la ricorrente, nel loro complesso, tali disposizioni
mantengono a carico delle Regioni l'obbligo di garantire il
finanziamento dei livelli essenziali di assistenza, senza che questi
ultimi, tuttavia, dopo la prima fissazione, avvenuta con d.P.C.m. 29
novembre 2001 (recante, appunto, la «Definizione dei livelli
essenziali di assistenza») ed il loro unico aggiornamento, operato
con d.P.C.m. 5 marzo 2007 (Modifica del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri 29 novembre 2001, recante: «Definizione dei
livelli essenziali di assistenza»), siano mai stati rideterminati,
nonostante la riduzione delle risorse disponibili da destinare
all'erogazione dei relativi servizi.
Di qui, a giudizio della ricorrente, la violazione dei parametri
di cui agli artt. 3 e 117, secondo e terzo comma, Cost.
Le questioni non sono fondate.
Questa Corte ha già affermato che la determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni costituisce uno strumento attribuito
alla competenza esclusiva statale, da utilizzare per evitare che le
Regioni possano fornire servizi inferiori a certi standard minimi (in
tal senso, le sentenze n. 125 del 2015, n. 111 del 2014 e n. 207 del
2012). Ha, però, aggiunto che la determinazione, da parte dello
Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali da garantire su tutto il territorio nazionale offre
indubbiamente alle Regioni un «significativo criterio di orientamento
nell'individuazione degli obiettivi e degli ambiti di riduzione delle
risorse impiegate, segnando il limite al di sotto del quale la spesa
- semprechè resa efficiente - non sarebbe ulteriormente
comprimibile» (sentenza n. 65 del 2016).
Con riferimento, in particolare, ai livelli essenziali di
assistenza, esemplificativamente indicati dalla ricorrente per
dimostrare gli asseriti effetti distorsivi derivanti
dall'applicazione delle disposizioni impugnate, essi sono stati
inizialmente determinati con il d.P.C.m. 29 novembre 2001 (recante,
appunto, la «Definizione dei livelli essenziali di assistenza»), e
successivamente modificati dal d.P.C.m. 5 marzo 2007. In ordine ad
essi, la Regione lamenta la mancata attuazione dell'art. 5 del
decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per
promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di
tutela della salute), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 8 novembre 2012, n. 189, che di tali livelli
essenziali aveva previsto l'ulteriore aggiornamento entro il 31
dicembre 2012.
Questa Corte deve, allora, osservare che anche l'aggiornamento
dei LEA, da parte dello Stato, è certamente di estrema utilità per
orientare le scelte di bilancio delle Regioni, in presenza di
interventi statali di coordinamento della finanza pubblica. Ma tale
aggiornamento non può certo assurgere a condizione necessaria per la
stessa legittimità dell'intervento statale di «coordinamento della
finanza pubblica» nella corrispondente materia.
È appena il caso di evidenziare, peraltro, che il procedimento
di revisione dei LEA è stato avviato in forza dell'art. 1, commi da
553 a 565, della legge n. 208 del 2015 (legge di stabilità per il
2016), che - previa abrogazione dell'art. 5 del d.l. n. 158 del 2012,
come convertito, invocato dalla Regione ricorrente - ha stabilito
precise scadenze temporali, prevedendo l'iniziale intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano e il successivo parere della
medesima Conferenza permanente in occasione di ogni successivo
aggiornamento, fissato con cadenza annuale.
5.6.4.- Infine, la Regione Veneto lamenta la violazione del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost. e, a
dimostrazione di tale asserita lesione, evidenzia che lo Stato non ha
promosso alcun coinvolgimento della Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione) e dell'art. 33 del decreto legislativo 6 maggio 2011,
n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni
a statuto ordinario e delle province, nonchè di determinazione dei
costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario).
Neppure tale ultima questione è fondata.
Occorre, infatti, ribadire l'assunto secondo cui, pur dovendosi
riconoscere l'inevitabile incidenza sull'autonomia finanziaria delle
Regioni dell'obbligo ad esse imposto di concorrere alla finanza
pubblica, è necessario, ma anche sufficiente, «contemperare le
ragioni dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia
delle funzioni costituzionalmente attribuite» alle autonomie
(sentenza n. 139 del 2012), garantendo il loro pieno coinvolgimento
(sentenza n. 88 del 2014). E, come pure già rilevato da questa Corte
(sentenza n. 65 del 2016), tale coinvolgimento è assicurato dalle
disposizioni censurate, che riconoscono, nella fase iniziale, un
potere di determinazione autonoma, da parte delle Regioni, in ordine
alla modulazione delle necessarie riduzioni nei diversi ambiti di
spesa.
5.7.- L'istanza di sospensione dell'efficacia dell'art. 1, commi
398, lettere a), b) e c), 414 e 556 della legge n. 190 del 2014,
avanzata dalla ricorrente Regione Veneto, unitamente alla
proposizione del ricorso, rimane assorbita dalla decisione di
inammissibilità e di non fondatezza nel merito delle censure
proposte (ex plurimis, sentenze n. 44 del 2014, n. 273, n. 220 e n.
46 del 2013, n. 299 del 2012, n. 263, n. 190 e n. 189 del 2011).
6.- Venendo al merito delle censure prospettate dalla Regione
Lombardia, quest'ultima ha impugnato l'art. 1, commi 398, 555, 556 e
557, della legge n. 190 del 2014, promuovendo questioni di
legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 3, 117, comma
sesto, e 119 Cost.
6.1.- Il comma 398, in particolare, violerebbe l'art. 117, sesto
comma, Cost., che, nelle materie concorrenti, quale è il
coordinamento della finanza pubblica, assegna esclusivamente alle
Regioni la potestà regolamentare.
La disposizione impugnata, a giudizio della ricorrente,
attribuirebbe invece ad una fonte normativa secondaria dello Stato -
nel caso di mancato raggiungimento dell'intesa in sede di
autocoordinamento regionale - l'individuazione degli importi e degli
ambiti in cui effettuare le riduzioni di spesa, oltre alla
rideterminazione dei livelli di finanziamento di tali ambiti e delle
modalità di acquisizione delle risorse da parte dello Stato.
Sarebbe, in particolare, l'assenza di criteri stringenti nella
scelta degli importi e degli ambiti in cui ridurre la spesa a
dimostrare che il d.P.C.m., al quale la disposizione censurata
rinvia, avrebbe natura di atto sostanzialmente normativo, in
violazione del parametro costituzionale ricordato. I riferimenti al
PIL, alla popolazione residente e alle risorse destinate al
finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale, pur presenti
nella disposizione impugnata, risulterebbero infatti «vaghi», con
conseguente riconoscimento allo Stato di amplissimi margini di
discrezionalità, a conferma della natura squisitamente "politica", e
non meramente "tecnica", del decreto in parola.
La questione non è fondata.
Nel caso in esame, infatti, non ricorrono «gli indici sostanziali
che la giurisprudenza costante di questa Corte assume a base della
qualificazione degli atti come regolamenti» (sentenza n. 275 del
2011). In particolare, non ricorre di certo il requisito
dell'astrattezza, intesa quale indefinita ripetibilità, nel tempo,
delle regole contenute nell'atto, ovvero quale attitudine dell'atto
stesso ad essere applicato tutte le volte in cui si verifichino i
presupposti da esso indicati (sentenza n. 139 del 2012).
È, infatti, da escludere che il d.P.C.m., cui la disposizione
impugnata rinvia, produca norme intese a disciplinare stabilmente,
nel tempo, rapporti giuridici. Al contrario, il d.P.C.m. in questione
non può che contenere determinazioni puntuali, di rilievo
essenzialmente tecnico (per la valorizzazione di tale carattere, ai
fini dell'esclusione della natura regolamentare dell'atto, sentenze
n. 88 del 2014, n. 311 e n. 139 del 2012, n. 278 del 2010), volte ad
individuare aspetti concreti non aventi portata innovativa del
sistema normativo, perchè diretti a fissare, per una durata
temporanea, la ripartizione delle riduzioni di spesa già
individuate, in via di massima, nella disposizione di legge.
Si è perciò al di fuori del modulo regolamentare (in senso
analogo, sentenza n. 569 del 1988): la previsione del d.P.C.m., nel
caso in esame, ha lo scopo di curare un interesse pubblico concreto e
puntuale (in coerenza, del resto, con il carattere "finalistico" del
coordinamento della finanza pubblica) e non quello di regolare
stabilmente, in via astratta, rapporti giuridici in funzione
integrativa della disciplina legislativa.
6.2.- Sempre con riferimento all'art. 1, comma 398, della legge
n. 190 del 2014, la ricorrente sostiene che violerebbe gli artt. 3 e
119 Cost. l'applicazione - per l'ipotesi di mancato raggiungimento
dell'intesa in sede di autocoordinamento regionale - dei criteri del
PIL regionale, della popolazione residente e delle risorse destinate
al finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale, in senso
orientativo delle scelte che lo Stato può effettuare in via
sostitutiva.
Si tratterebbe, infatti, di criteri che, in assenza di qualsiasi
riferimento ai costi ed ai fabbisogni standard regionali,
irrazionalmente porterebbero a premiare le Regioni con una più
ingente spesa sanitaria, senza distinguere tuttavia, e
paradossalmente, «fra Regioni che spendono di più a causa di una
più ingente mole di servizi erogati, e Regioni che spendono di più
a causa di diseconomie e inefficienze organizzative e funzionali».
Aggraverebbe l'irragionevole penalizzazione delle Regioni più
virtuose, inoltre, l'eliminazione dei criteri del «rispetto dei tempi
di pagamento stabiliti dalla direttiva 2011/7/UE, nonchè
dell'incidenza degli acquisti centralizzati».
Le questioni non sono fondate.
È sufficiente ribadire quanto già sottolineato al precedente
punto 5.6.2., laddove si è chiarito che il tenore letterale della
disposizione non vieta affatto nè alle Regioni, in sede di
autocoordinamento, nè allo Stato, in sede di intervento sussidiario,
di tenere conto dei costi e dei fabbisogni standard regionali, in
modo da onerare maggiormente le Regioni caratterizzate da una "spesa
inefficiente".
Occorre aggiungere che l'eliminazione dei criteri del «rispetto
dei tempi di pagamento stabiliti dalla direttiva 2011/7/UE, nonchè
dell'incidenza degli acquisti centralizzati», risulta priva di
autonomo carattere lesivo, perchè tale modifica normativa ha
soppresso il riferimento ad un criterio che risultava vincolante solo
nella fase della redazione della proposta rimessa all'accordo da
raggiungere in sede di autocoordinamento regionale. Dalla modifica
risultano, anzi, margini di manovra più ampi, per le Regioni, in
sede di attività consensuale.
6.3.- La ricorrente riscontra, infine, un'interna contraddizione
- come tale lesiva degli artt. 3 e 119 Cost. - tra la disposizione
contenuta nel comma 398 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 e
quelle contenute nei successivi commi da 555 a 557, in forza dei
quali gli eventuali risparmi nella gestione del Servizio sanitario
nazionale conseguiti dalle Regioni rimangono nella disponibilità di
queste ultime per scopi sanitari. Mentre il comma 557 esclude il
trasferimento allo Stato dei risparmi conseguiti nella gestione del
Servizio sanitario nazionale, il comma 398, invece, non solo li
ricomprenderebbe «fra le risorse allocabili» dal d.P.C.m. nell'ambito
del contributo regionale alla finanza pubblica, ma rimetterebbe,
altresì, allo Stato la scelta circa la finalità cui destinarli,
rendendo «del tutto nebuloso e incerto il quadro delle risorse su cui
impostare la programmazione finanziaria».
Anche tali questioni non sono fondate.
Va premesso che la previsione del comma 557, laddove stabilisce
che eventuali risparmi nella gestione del Servizio sanitario
nazionale, effettuati dalle Regioni, rimangano nella disponibilità
delle stesse per finalità sanitarie, costituisce pedissequa
attuazione dell'art. 1, comma 4, del cosiddetto Patto per la salute,
di cui all'intesa sancita, in data 10 luglio 2014, in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano. Va pertanto esclusa, non
solo qualsiasi violazione dell'autonomia finanziaria regionale
tutelata dall'art. 119 Cost. - anche perchè la disposizione appare
neutrale in termini di incidenza sul bilancio regionale - ma anche
qualsiasi imposizione statale unilaterale della finalità cui
destinare i risparmi conseguiti nel settore sanitario.
Quanto alla prospettata contraddizione con la previsione di cui
al comma 398, è appena il caso di precisare che quest'ultimo non
prevede affatto un trasferimento diretto allo Stato dei risparmi
conseguiti nei settori interessati dalla riduzione della spesa, ma
soltanto una rideterminazione dei livelli di finanziamento degli
ambiti così individuati, e delle modalità di acquisizione delle
risorse da parte dello Stato: conseguenza già considerata da questa
Corte «necessitata, oltre che del tutto ragionevole» (sentenza n. 65
del 2016).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi indicati in
epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 398, lettera c), 414 e 556, della
legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità
2015), promosse, in riferimento agli artt. 32 e 97 della
Costituzione, dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in
epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 398, lettere a), b) e c), 414 e
556, della legge n. 190 del 2014, promosse, in riferimento agli artt.
117, quarto comma, e 118 Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso
indicato in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 398, lettere a) e b), della legge
n. 190 del 2014, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo
comma, Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in
epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 398, lettere a), b) e c), 414 e
556, della legge n. 190 del 2014, promosse, in riferimento agli artt.
3, 117, terzo comma, e 119 Cost., nonchè al principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost., dalla Regione Veneto, con
il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 398, lettera c), 414 e 556, della
legge n. 190 del 2014, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo
comma, Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in
epigrafe;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 398, 555, 556 e 557, della legge n.
190 del 2014, promosse, in riferimento agli artt. 3, 117, sesto
comma, e 119 Cost., dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 maggio 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 giugno 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA