1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 14-11-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 25 ottobre 1990
N. 34 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 25 ottobre 1990 (della regione Lombardia) Inquinamento - Ordinanza del pretore di Cantu' 11 agosto 1990, n. 33234, e ordinanza del vice pretore di Cantu' 31 agosto 1990, confermativa della stessa, recante il divieto di procedere alla costruzione della discarica per rifiuti solidi urbani autorizzata dalla giunta regionale della Lombardia con deliberazione 18 maggio 1990, n. 54490 - Asserita indebita ingerenza dell'autorita' giudiziaria nella sfera di potesta' discrezionale della p.a. - Persistenza dell'interesse alla pronuncia della Corte costituzionale circa la non spettanza al pretore del potere di sospendere le deliberazioni della giunta regionale nonostante la cessazione di efficacia dell'atto sospensivo, essendo stata respinta dal t.a.r. l'istanza di sospensione dell'atto impugnato Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 150/1981 e 70/1985. (Ordinanza del pretore di Cantu' 11 agosto 1990, n. 33234, e ordinanza del vice pretore di Cantu' 31 agosto 1990). (Cost., artt. 97, 102, 104 e 113). (090C1320) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 14-11-1990)

Ricorso per conflitto di attribuzioni ex art. 39 e seguenti della
legge n. 87/1953 promosso dalla regione Lombardia, in persona del
presidente pro-tempore della giunta regionale, dott. Giuseppe
Giovenzana, rappresentata e difesa, per delega in calce al presente
atto, degli avvocati prof. Umberto Pototsching, Ezio Antonini di
Milano ed Enrico Romanelli di Roma ed elettivamente domiciliata
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Cosseria n. 5 contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri per l'annullamento
dell'ordinanza del pretore di Cantù 11 agosto 1990, n. 33234,
recante il divieto di procedere alla costruzione della discarica per
rifiuti solidi urbani autorizzata dalla Giunta Regionale con
deliberazione 18 maggio 1990, n. 54490; dell'ordinanza del vice
pretore di Cantù 31 agosto 1990 confermativa della precedente.
Con deliberazione 18 maggio 1990, n. 54490, la giunta regionale
della Lombardia ha approvato il progetto per la costruzione di una
discarica per rifiuti solidi urbani presentato dalla società Gesam
S.p.a., da realizzarsi in comune di Carimate.
L'approvazione del progetto veniva resa nell'esercizio dei poteri
conferiti alla giunta dall'art. 3, quinto comma, della legge
regionale n. 42/1989.
Successivamente, con deliberazione 3 agosto 1990, n. 57260, la
giunta regionale ha definitivamente approvato il progetto, unitamente
allo schema di convenzione da stipulare con la società interessata
per l'esecuzione dei lavori di costruzione.
Avverso i provvedimenti deliberativi il comune di Carimate
proponeva separati ricorsi al t.a.r. Lombardia, chiedendo -
contestualmente all'annullamento - anche la sospensione cautelare
degli atti impugnati.
Dei due ricorsi, quello avverso la deliberazione n. 54490/90
veniva chiamato alla camera di consiglio del 26 luglio 1990 e
l'istanza di sospensione veniva respinta.
Nelle more della valutazione del secondo ricorso, il comune di
Carimate proponeva ricorso ex artt. 689 e 700 del c.p.c. al pretore
di Cantù, ricorso peraltro non notificato alla regione Lombardia,
con il quale si chiedeva di inibire alla Gesam l'inizio dei lavori
con la finalità "di evitare, comunque, in attesa della decisione del
T.A.R., che l'immediato inizio dei lavori possa determinare una
situazione di periculum per la popolazione".
Il pretore di Cantù con ordinanza 11 agosto 1990, n. 33234, il
cui contenuto è stato appreso tempo dopo dall'amministrazione
regionale a mezzo stampa, ha accolto il ricorso proposto dal comune
di Carimate, vietando alla Gesam "di dare inizio a qualsivoglia
operazione o lavoro nel terreno sul quale dovrà essere situata la
discarica approvata e autorizzata dalla giunta regionale con
deliberazione 3 agosto 1990, n. 57260, allo scopo di preparare la
realizzazione ovvero di realizzare la discarica stessa, fino alla
pronuncia del t.a.r. sull'istanza di sospensiva".
A sostegno della propria decisione il pretore ha affermato che:
"... per ovviare ad una futura situazione pregiudizievole, che un
atto amministrativo della p.a. ha reso possibile con effetto
immediato, attesa l'esecutività della deliberazione di giunta,
sembra a chi scrive necessario e improcrastinabile inibire l'inizio
di operazioni o lavori, finalizzati alla attuazione della
deliberazione".
Una volta appresa l'emanazione di tale provvedimento,
concretantesi in un ordine contrario alle disposizioni contenute
nell'atto amministrativo di approvazione del progetto di discarica e
del testo della convenzione, la Regione Lombardia interveniva nel
procedimento d'urgenza pendente avanti al pretore di Cantù,
chiedendo la revoca dell'ordinanza stessa.
Con nuovo provvedimento a data 31 agosto 1990, emesso dal
vicepretore avv. Brigida, le richieste regionali venivano respinte e
si confermava il provvedimento inibitorio sino al 5 settembre 1990,
data della discussione avanti al t.a.r. Lombardia dell'istanza
cautelare formulata nel secondo ricorso proposto dal comune.
Anche tale istanza, tuttavia veniva respinta dal giudice
amministrativo adito, con ciò confermando la piena legittimità ed
esecutività dei provvedimenti regionali contestati.
Atteso che, come si è detto, con i provvedimenti impugnati il
pretore di Cantù ha di fatto vietato l'esecuzione di un atto
amministrativo pienamente legittimo così da impedire l'attuazione
del progetto approvato dalla giunta regionale, eccedendo le proprie
attribuzioni giurisdizionali e ingerendosi indebitamente nella sfera
di competenza costituzionalmente riservata all'autorità
amministrativa, appare evidente l'illegittimità degli atti
impugnati, che pertanto andranno annullati in base ai seguenti;
MOTIVI DI DIRITTO
Violazione artt. 97, primo e secondo comma, 102, primo comma, 104,
primo comma e 113, ultimo comma, della costituzione.
Con i provvedimenti impugnati, il pretore di Cantù ha di fatto
inteso sostituirsi alla amministrazione regionale revocando in dubbio
la legittimità dei provvedimenti adottati dalla giunta regionale
nell'esercizio delle funzioni ad essa attribuite in materia di
approvazione dei progetti per la realizzazione delle discariche di
rifiuti solidi urbani.
In particolare, il pretore ha impedito l'esecuzione di un atto
dell'amministrazione, in sè immediatamente efficace e vincolante,
ingerendosi nella scelta delle modalità e dei tempi di intervento
operata dalla amministrazione.
I provvedimenti così adottati appaiono palesemente in contrasto
con le disposizioni costituzionali che disciplinano la ripartizione
delle competenze fra funzione amministrativa e giurisdizionale: essi
si concretano, infatti, in un'indebita sovrapposizione della
valutazione di un organo giudiziario a quella già operata
dall'amministrazione nell'esercizio di proprie potestà
discrezionali, risultando chiaramente invasivi della sfera di
attribuzioni costituzionalmente riservata alla p.a.
Nel sistema costituzionale vigente la funzione amministrativa e
quella giurisdizionale sono concepite e devono svolgersi in posizione
di reciproca separazione, come emerge con chiarezza dall'art. 97,
commi primo e secondo della Costituzione, laddove si evidenzia la
rilevanza delle attribuzioni riservate alla p.a., e dagli artt. 102,
primo comma, e 104, primo comma, della Costituzione, che sottolineano
l'autonomia della funzione giurisdizionale rispetto agli ambiti
riservati all'esecutivo.
La conseguenza immediata della separazione fra gli ambiti di
operatività della p.a. e del potere giurisdizionale è la previsione
di cui all'art. 113, ultimo comma, della Costituzione che
espressamente dispone: "La legge determina quali organi di
giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica
amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge
stessa".
Gli atti emanati dalla p.a. nell'esercizio delle funzioni ad essa
attribuite non possono, quindi, essere arbitrariamente annullati o a
maggior ragione modificati o sospesi da organi girurisdizionali, ma
la possibilità di intervento di questi ultimi è rigorosamente
subordinata ad un'espressa previsione di legge.
Come questo ecc.mo collegio ha avuto più volte modo di rilevare:
"... l'art. 113 della Costituzione 'rinviando alla legge la
determinazione degli organi giudiziari abilitati ad annullare gli
atti della pubblica amministrazionè 'con ciò stessò 'esclude che
spetti alle autorità giudiziarie ordinarie di annullare gli atti
amministrativi in mancanza di una previsione di legge; ed a più
forte ragione comporta che tali autorità non possano contrapporsi o
sovrapporsi alle autorità amministrative arrogandosi poteri che per
legge vadano esercitati dall'esecutivo, con forme e procedimenti
prefissatì. Alla stregua di tali principi, deve (parimenti) negarsi
che spetti ad organi giudiziari... dettare le linee dell'indirizzo
amministrativo regionale..., in ciò sostituendosi agli organi
regionali competenti nella determinazione sia degli strumenti di
intervento che dei tempi e modi di attuazione di tale indirizzo...
Determinazioni di tale genere esulano certamente dall'ambito di
legittimo esercizio dei poteri giurisdizionali, atteso che
l'ordinamento non attribuisce ad organi giudiziari poteri di stimolo
dell'azione amministrativa o di partecipazione o codeterminazione
dell'indirizzo amministrativo; ed esse sono suscettibili di
invalidazione, oltre che con gli appositi strumenti processuali,
anche con quello del conflitto di attribuzione. La carenza di potere
giurisdizionale si traduce infatti qui in un'alterazione dell'ordine
costituzionale delle competenze, posto che la pretesa di esercizio di
poteri siffatti comporta l'invasione della sfera di autonomia
costituzionalmente riservata alla regione..." (Corte costituzionale
19-20 marzo 1985, n. 70; cfr. altresì decisione Corte costituzionale
n. 181/1950).
Appare, pertanto, evidente come i provvedimenti in esame siano
stati emanati dal pretore di Cantù in totale violazione delle
proprie attribuzioni giurisdizionali, con l'effetto invasivo di
specifiche attribuzioni della amministrazione regionale lombarda.
In proposito si rileva che l'interesse regionale alla valutazione
dell'illustrata situazione conflittuale continua a sussistere
nonostante i provvedimenti pretorili abbiano di fatto cessato di
produrre effetto a seguito delle pronunce del t.a.r. Lombardia con le
quali le istanze di sospensione proposte dal comune di Carimate sono
state definitivamente respinte.
Per giurisprudenza costante di questo ecc.mo collegio, infatti, la
lesione delle attribuzioni regionali continua a sussistere sino a
quando il provvedimento invasivo non viene annullato con efficacia ex
tunc "facendo implicitamente venir meno le affermazioni di competenza
che hanno dato luogo al conflitto, mentre il puro e semplice
esaurimento degli effetti dell'atto non basta a far cessare il
dibattito circa la spettanza del potere" (Corte costituzionale 24
luglio 1981, n. 150).
Nel caso di specie, stante anche la particolare gravità della
emergenza rifiuti in Lombardia, appare di primario interesse ottenere
una valutazione del Supremo collegio in ordine alla legittimazione
dell'autorità giudiziaria ad ingerirsi in ambiti di competenza
strettamente riservati alla p.a., al fine di evitare che la
situazione di grave danno verificatasi a seguito del blocco dei
lavori Gesam da parte del pretore di Cantù non si ripeta.

Per tutto quanto esposto si chiede che l'ecc.ma Corte
costituzionale voglia dichiarare che non spetta al Pretore di Cantù
il potere di inibire l'esecuzione delle deliberazioni della giunta
regionale concernenti l'approvazione del progetto per la
realizzazione della discarica di rifiuti solidi urbani di Carimate e
per l'effetto annullare i provvedimenti pretorili impugnati;
Con vittoria di spese e onorari di causa.
Milano, addì 8 ottobre 1990
Avv. prof. Umberto POTOTSCHING - Avv. Ezio ANTONINI - Avv. Enrico
ROMANELLI
90C1320