1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 269 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 gennaio 1996
N. 269 Ordinanza emessa il 17 gennaio 1996 dalla corte d'appello di Napoli nel procedimento civile vertente tra il comune di Atripalda e Picariello Salvatore Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul principio della tutela del diritto di proprieta' - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 188/1995 e 283/1993. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, sesto comma, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, sostituito dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3 e 42). (096C0379) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-1996)

LA CORTE D'APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa di secondo grado,
iscritta al n. 580/94 r.g.c., posta in decisione all'udienza
collegiale del 10 gennaio 1996 e vertente tra il comune di Atripalda,
in persona del sindaco in carica, rapp. e dif. dall'avv. Emilio Paolo
Sandulli e presso il med. el. do. in Napoli, alla via Crispi, n.
94/A; appellante e Picariello Salvatore, rapp. e dif. dall'avv.
Enrico Giglio e presso il med. el. dom. in Avellino, alla via
Circumvallazione n. 42; appellato.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con sentenza in data 23/28 ottobre 1993 il tribunale di Avellino,
in accoglimento della domanda proposta il 17 ottobre 1990 da
Picariello Salvatore, proprietario di un fondo in Atripalda che
sottoposto dal 23 agosto 1983 da parte della locale amministrazione
comunale ad occupazione di urgenza a fini espropriativi, era stato
irreversibilmente trasformato dall'opera pubblica realizzata nel
corso della stessa, venuta poi a scadenza senza che fosse emesso
alcun provvedimento di espropriazione, condannava il comune di
Atripalda al pagamento in favore del suddetto attore della somma
complessiva di L. 424.422.200, con interessi legali dal 1 settembre
1990 (data di scadenza dell'occupazione temporanea), di cui L.
277.400.000 rappresentate dal risarcimento dei danni per la ravvisata
illegittima "occupazione acquisitiva" di mq. 3.800 di suolo subita
dal Picariello, ed il resto dall'indennità per l'occupazione
temporanea legittima.
Avverso tale sentenza proponeva, con atto notificato in data 23
febbraio 1994, rituale appello il convenuto comune, contestando la
liquidazione delle spettanze, risarcitoria ed indennitaria, sotto
vari profili (erroneità della determinazione della superficie
ablata, sopravalutazione della stessa avuto riguardo alle
caratteristiche ubicative del fondo meno favorevoli rispetto a quelle
dei suoli assunti in comparazione, omessa considerazione della
limitante destinazione urbanistica dello stesso, omessa motivazione
in ordine ai rilievi formulati dal c.t.p. ed erroneo riferimento
temporale della stima) e chiedendone, conseguentemente e previo
rinnovo della consulenza tecnica, la riduzione "nei limiti di
giustizia e di equita'", con ogni conseguenza in ordine alle spese
del doppio grado di giudizio.
Si costituiva il Picariello e resisteva puntualmente al gravame,
sostenendo in particolare l'adeguatezza della stima del c.t.u.
recepita dalla sentenza del Tribunale e chiedendo, ex art. 345
c.p.c., l'ulteriore rivalutazione delle proprie spettanze e la
condanna dell'appellante alle spese di secondo grado.
Sulle suesposte rispettive posizioni, ribadite in sede
conclusionale, la causa perveniva all'udienza collegiale di
discussione, nel corso della quale la difesa dell'appellante invocava
l'applicazione, nella riliquidazione del risarcimento dovuto alla
controparte, dell'art 5-bis del d.-l. n. 333/1992 conv. con modd.
nella legge n. 359/1992, così come sostituito dall'art. 1/c.65 della
legge n. 549/1995, entrata in vigore nelle more del giudizio; a tale
richiesta la difesa dell'appellato opponeva, in via principale, la
non applicabilità alla fattispecie del suddetto disposto normativo
ed, in subordine, eccepiva l'illegittimità costituzionale, in
riferimento agli artt. 3, 42, 43 e 44 Cost., dello stesso, nella
parte riguardante la materia risarcitoria; la Corte, quindi, si
riservava ogni decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Rileva la Corte che nelle more del presente giudizio di appello, in
virtù della modifica apportata dall'art.1, comma sessantacinquesimo,
della legge 28 dicembre 1995, n. 549 ("Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica") entrata in vigore dal 1 gennaio 1996 come
previsto dall'art. 244), è stata estesa l'applicazione del criterio
legale di determinazione delle indennità espropriative di cui
all'art. 5-bis del d.-l. n. 333/1992 conv. con modd. nella legge n.
359/1992 anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di
illegittime occupazioni acquisitive.
Come è noto, l'art. 5-bis cit. nel testo previgente disponeva, tra
l'altro (comma n. 1) che, fino all'approvazione di una "organica
disciplina per tutte le espropriazioni" preordinate alla
realizzazione di opere di pubblica utilità, la misura delle
indennità espropriative sarebbe stata determinata con il criterio di
cui all'art. 13/III della legge n. 2892 del 1895, sostituendo in ogni
caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale
rivalutato di cui all'art. 24 e segg. del t.u. 22 dicembre 1986, n.
917 (in pratica operando la media aritmetica tra il valore venale del
suolo e la rendita catastale rivalutata degli ultimi dieci anni),
riducendo poi l'importo ottenuto del 40% (salvi i casi di cessione
volontaria e quelli equiparati, a seguito della sent. n. 283/1993
della Corte costituzionale). Il sesto comma dell'articolo citato
escludeva dall'applicazione dei criteri indennitari sopra indicati
solo i casi in cui l'indennità fosse stata accettata dalle parti o
fosse divenuta non impugnabile con sentenza passata in giudicato alla
data di entrata in vigore della legge di conversione del d.-l. n.
333/1992 (in pratica all'8 agosto 1992).
L'art. 1, comma sessantacinquesimo della legge n. 549/1995 ha
sostituito integralmente tale ultimo comma, nei termini testuali
seguenti: "Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano
in tutti i casi in cui non sono stati ancora determinati in via
definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento
del danno, alla data di conversione del presente decreto".
Che il risarcimento dei danni di cui al nuovo disposto normativo
sia quello relativo alla perdita della proprietà, nei casi di
"occupazione acquisitiva" o "accessione invertita", non è seriamente
contestabile, tenuto conto dell'operato abbinamento, disgiuntivo e
congiuntivo, nella previsione legislativa, all'indennità di
espropriazione e considerato che, nella materia de qua, il solo altro
risarcimento ipotizzabile è quello da occupazione temporanea
illegittima, per la determinazione del quale è del tutto
inconcepibile il ricorso ai criteri determinativi sopra menzionati
(in cui uno dei valori da mediare è dato dal valore cd. "pieno" del
suolo). Evidente è, dunque, l'intenzione del legislatore il quale,
per palesi esigenze di contenimento della spesa pubblica, ha ritenuto
di equiparare del tutto, sul piano patrimoniale, alle conseguenze
derivanti dalle espropriazioni legittime, quelle derivanti dalle
illegittime ablazioni di "fatto", poste in essere dalla P.A. o dai
soggetti per conto della stessa operanti, facendo salve solo (come
già avvenuto nel 1992) le determinazioni divenute inoppugnabili in
sede amministrativa o per effetto di giudicato.
Prescindendo da ogni considerazione, non rilevante nella
fattispecie, in ordine ai dubbi di applicabilità intertemporale (nel
periodo compreso tra l'8 agosto 1992 e 1 gennaio 1996) dell'ultima
disposizione, è certo che nella vertenza in esame, essendo ancora,
tra l'altro, controverso l'importo del risarcimento dovuto al
Picariello in conseguenza della subita "occupazione acquisitiva" (la
cui verificazione, peraltro, è pacifica, controvertendosi solo in
ordine alla risalenza della stessa, se alla scadenza del quinquennio
o del successivo biennio di una assunta proroga legale
dell'occupazione di urgenza), non si è ancora formato un "giudicato"
in ordine all'"entita'" di tale spettanza e, pertanto, occorre
applicare necessariamente il jus superveniens alla principale delle
questioni, di carattere sostanziale, dibattuta tra le parti.
Da quanto sopra considerato discende l'infondatezza del rilievo,
peraltro generico, formulato dalla difesa dell'appellato, secondo cui
il nuovo disposto normativo non sarebbe applicabile alla fattispecie
e, nel contempo, la rilevanza ai fini del presente giudizio, come
richiesto dall'art. 23, comma secondo, della legge 11 marzo 1953, n.
87, della questione di costituzionalità, in subordine dedotta dalla
suddetta difesa.
Tanto premesso, osserva la Corte che l'eccezione formulata dalla
difesa del Picariello si configura, in relazione ai richiamati artt.
3 e 42 della Cost. (ma non anche agli artt. 43 e 44, del tutto privi
di attinenza alla fattispecie in esame) non palesemente infondata.
L'operata parificazione tra le conseguenze patrimoniali delle
ablazioni lecite e di quelle illecite si risolve, infatti in una
irrazionale e non adeguatamente giustificata attenuazione, se non
elusione, del principio di legalità delle espropriazioni, poste a
garanzia del diritto di proprietà privata che, come ripetutamente
affermato dalla giurisprudenza della suprema Corte di cassazione e
della Corte costituzionale, può essere sì sacrificato previo
indennizzo, in vista delle esigenze della collettività ed in
considerazione della sua funzione sociale, ma nei casi previsti dalla
legge e nel rispetto delle rigorose forme dei procedimenti
amministrativi finalizzati alla espropriazione.
I seri dubbi di legittimità costituzionale, in relazione al
principio di uguaglianza di cui all'art. 3, si pongono sotto un
duplice profilo:
1) per l'ingiustificata discriminazione, rispetto ad altre
categorie di soggetti passivi di atti illeciti, dei titolari dei
diritti di proprietà immobiliare illegittimamente acquisiti dalla
p.a. o da chi, per essa, si sia avvalso dell'istituto
dell'occupazione acquisitiva, in quanto nei confronti ed a discapito
dei predetti la norma introdotta dall'art. 1, comma
sessantacinquesimo della legge n. 549/1995 introduce una vistosa
deroga ad uno dei principi basilari dell'ordinamento civilistico, a
termini del quale chi abbia, per effetto della violazione della
fondamentale regola di convivenza sociale del neminem laedere, subito
un danno, ossia una decurtazione del proprio patrimonio, ha diritto
all'integrale ricostituzione dello stesso a carico dell'autore
dell'illecito, soggetto pubblico o privato che sia (art. 2043 c.c.);
2) per l'irrazionale, ingiustificata e totale parificazione, agli
effetti patrimoniali, delle conseguenze delle espropriazioni svoltesi
nel rispetto delle regole ad esse preordinate e di quelle delle
ablazioni "di fatto", verificatesi in conseguenza della mancata
osservanza delle regole medesime.
Tale parificazione non può trovare adeguata giustificazione nelle
palesi esigenze di contenimento della spesa pubblica, che hanno
indotto il legislatore ad introdurre la censurata disposizione,
essendo altri i mezzi e le regole preordinate al corretto prelievo
finanziario (v. art. 23 e 53 Cost.), e non anche il sostanziale
avallo dell'illecito posto in essere dalla P.A., nel quale si risolve
l'operata eliminazione di ogni conseguenza patrimoniale sfavorevole
per la stessa in dipendenza della mancata osservanza del procedimento
espropriativo, con il conseguente venir meno della principale remora
al compimento di atti illegittimi.
Nè, considerando le due diverse situazioni, di ablazioni lecite ed
illecite, dal punto di vista dei soggetti passivi, può ritenersene
la sostanziale equivalenza. Se è vero, infatti, che i sacrifici, in
termini di diritti dominicali, sono materialmente analoghi, deve
però osservarsi che non uguali ne sono le rispettive situazioni,
considerate sotto vari diversi aspetti, tra i quali vanno,
particolarmente, segnalati:
a) la possibilità, solo ove il procedimento
occupativo-espropriativo si svolga secondo le regole, di controllarne
l'iter e, se del caso, di intervenire nel corso, dello stesso, quali
portatori di interessi legittimi correlati al compimento dei vari
atti procedimentali, nelle competenti sedi amministrative e
giurisdizionali;
b) il regime della prescrizione estintiva che è più favorevole
per detti soggetti, nelle ipotesi di legittima espropriazione, in
quanto il diritto alle indennità si estingue nel termine ordinario
decennale di cui all'art. 2946 c.c, mentre nel caso di "accessione
invertita" conseguente ad illecita occupazione il termine
prescrizionale applicabile al diritto al risarcimento dei danni è
quello quinquennale di cui all'art. 2947 cit. cod.
Conseguenziali alle suesposte considerazioni si pongono i forti
dubbi di legittimità in relazione all'art. 42, terzo comma, Cost.,
considerato che l'operata parificazione agli effetti patrimoniali
vanifica del tutto o in gran parte il principio di legalità delle
espropriazioni, posto a presidio della proprietà privata, se è vero
che, anche nel caso "patologico" di violazione della legge, la p.a.
può acquisire il diritto anzidetto, contraendo nei confronti degli
ex titolari dello stesso obbligazioni quantitativamente identiche a
quelle, nella previgente disciplina più contenute, che avrebbe
contratto nell'ipotesi "fisiologica" di osservanza della legge
stessa.
Evidente, dunque, è la conseguenza che, svincolando sul piano
pratico la p.a. dall'obbligo di osservare le norme del procedimento
espropriativo (giacchè, ormai, la relativa mancata osservanza viene
a trovarsi, in subiecta materia, del tutto improduttiva di
conseguenze sfavorevoli sul piano patrimoniale e, quindi, non
efficacemente sanzionata) , si è finito con il creare una vera e
propria fattispecie di "espropriazione di fatto" che si affianca
(sintomatico in tal senso è l'uso da parte del legislatore delle
congiunzioni e/o nel sesto comma del riscritto art. 5-bis cit.) a
quella rituale e legittima, quale via alternativa e sommaria ai fini
dell'acquisizione della proprietà dei suoli occorrenti per la
realizzazione di opere di pubblico interesse. E poichè tale forma di
ablazione, solo genericamente ed indirettamente prevista dalla legge,
può svolgersi al di fuori di ogni garanzia formale, il suesposto
principio di legalità appare del tutto eluso dal nuovo disposto
normativo.
Giova, a questo punto, precisare che il collegio non ignora che
l'istituto dell'occupazione acquisitiva ha recentemente superato
indenne il vaglio di legittimità da parte della Corte costituzionale
(v. sent. n. 188 del 17/23 maggio 1995). Ma la questione oggi si pone
in termini diversi, rispetto a quelli a suo tempo rimessi a detta
Corte (che pur ebbe a puntualizzare le più significative differenze,
caratterizzate e giustificate, sul piano della legittimità
costituzionale, anche e soprattutto dalle diverse conseguenze
patrimoniali delle due forme di ablazione), considerato che,
all'epoca mancava un riconoscimento legislativo espresso, sia pure in
forma indiretta, dell'occupazione acquisitiva e che le conseguenze
patrimoniali dei due istituti erano nettamente diverse (ristoro
parziale, in considerazione della funzione sociale della proprietà e
delle garanzie di legge, nel caso dell' indennizzo espropriativo, e
reintegrazione piena della decurtazione patrimoniale subita dal
soggetto passivo, nel caso di risarcimento da illegittima
acquisizione).
L'esame che si intende sottoporre alla Corte suddetta è,
conclusivamente, duplice:
I) se sia costituzionalmente legittimo, in relazione all'art 3 e
sotto i due profili sopra esposti, attribuire ai soggetti danneggiati
dalle illegittime occupazioni acquisitive un ristoro patrimoniale
decurtato (analogamente a quello che, in cospetto di diversi
presupposti e garanzie viene attribuito ai soggetti legittimamente
espropriati);
II) se, così come riformulato a seguito della modifica disposta
con l'art. 1, comma sessantacinquesimo, della legge n. 549/1995,
l'art. 5-bis del d.-l. n. 333/1992 conv. con modd., nella legge n.
359/1992, non abbia, sia pure implicitamente, introdotto, per effetto
della parificazione come sopra operata, una forma anomala di
espropriazione, del tutto svincolata dall'osservanza di garanzie
procedimentali e, quindi, in violazione dell'art. 42/III Cost.
Il processo va, pertanto ed ai sensi dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, sospeso e gli atti rimessi, previ adempimenti di
rito in dispositivo indicati, alla Corte costituzionale, per il
giudizio di sua competenza, a termini degli art. 134 e segg. Cost.

P. Q. M.
La Corte d'appello sospende il giudizio ed ordina rimettersi gli
atti alla Corte costituzionale, ai fini di cui in motivazione;
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della cancelleria,
notificata alle parti ed alla Presidenza del Consiglio dei Ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato.
Così deciso in Napoli il 17 gennaio1996
Il presidente: De Giovanni
Il cons. rel. est.: Picciazzi
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