1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 11-10-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 451 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 ottobre 1988- 26 settembre 1989
N. 451 Ordinanza emessa il 20 ottobre 1988 (pervenuta alla Corte costituzionale il 26 settembre 1989) dal tribunale amministrativo regionale del Veneto sui ricorsi riuniti proposti da Cattaruzza Giorgio contro la commissione provinciale per la formazione e tenuta dell'elenco dei raccomandatari marittimi di Venezia ed altro. Professioni - Raccomandatario marittimo - Diritto degli institori all'iscrizione nell'albo dei raccomandatari marittimi condizionato al deposito della procura anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 135/1977 - Ingiustificato deteriore trattamento degli institori rispetto ad altri soggetti contemplati dalla disposizione impugnata - Incidenza sul diritto al lavoro e sulla liberta' di iniziativa economica - Questione gia' proposta dallo stesso giudice rimettente con ordinanza n. 919/1982 e restituita con ordinanza della Corte n. 68/1988 di restituzione atti per jus superveniens (art. 1 della legge n. 605/1982), che pero' il giudice a quo esclude che abbia inciso sulla rilevanza. (Legge 4 aprile 1977, n. 135, art. 22, primo comma, modificato dalla legge 12 agosto 1982, n. 605, art. 1). (Cost., artt. 3, 4 e 41). (089C1020) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 11-10-1989)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 1554/1979,
576/1980, 930/1985, 2157/1985, proposti da Cattaruzza Giorgio,
rappresentato e difeso dagli avvocati Fabrizio Devescovi ed Antonio
Pognici, con elezione di domicilio presso lo studio del secondo in
Venezia, Campo San Luca, 4590, come da procura alle liti in data 21
marzo 1988, contro la commissione provinciale per la formazione e
tenuta nell'elenco dei raccomandatari marittimi di Venezia, in
persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in
giudizio, la commissione centrale raccomandatari marittimi presso il
Ministero della marina marcantile in persona del legale
rappresentante pro-tempore, ed il Ministero della marina mercantile,
in persona del Ministro pro-tempore, rappresentati e difesi
dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria
come per legge, per l'annullamento: quanto al ricorso n. 1554/1979,
del provvedimento della commissione provinciale intimata in data 15
maggio 1979, prot. n. 10658, e, per quanto occorra, del
silenzio-rigetto della commissione centrale raccomandatari marittimi
maturatosi nei confronti del ricorso gerarchico trasmessole in data
13 giugno 1979; quanto al ricorso n. 576/1980, del provvedimento 15
dicembre 1979, prot. n. 5208893, della predetta commissione centrale
di rigetto del ricorso gerarchico; quanto al ricorso n. 930/1985,
della deliberazione della commissione centrale raccomandatari
marittimi in data 4 febbraio 1985, prot. n. 520.494; quanto al
ricorso n. 2157/1985, della deliberazione della commissione
provinciale per la formazione e la tenuta dell'elenco dei
raccomandatari marittimi di Venezia in data 17 luglio 1985, n. 14982;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della commissione
centrale raccomandatari marittimi e del Ministero della marina
mercantile;
Viste le memorie prodotte dalle parti costituite;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 20 ottobre 1988 la relazione del
referendario Giuseppe Daniele, ed uditi altresì gli l'avv. Devescovi
per il ricorrente e l'avvocato dello Stato Salmini per
l'Amministrazione della marina marcantile, e la commissione centrale
raccomandatari marittimi;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Il ricorrente sig. Giorgio Cattaruzza con ricorso n. 1554/1979
r.g. espone di essere procuratore institore della agenzia marittima
"Oceania" S.r.l. corrente in Venezia, fin dal 1957, e di aver
chiesto, a seguito dell'entrata in vigore della legge 4 aprile 1977,
n. 135, l'iscrizione nell'elenco dei raccomandatari marittimi presso
la Camera di commercio di Venezia, domanda non accolta dalla
competente commissione contro la cui deliberazione 15 maggio 1979, n.
10658 prot., proponeva ricorso gerarchico avanti la commissione
centrale raccomandatari marittimi, che non si pronunciava nei termini
di legge, per cui ha impugnato il menzionato provvedimento di diniego
della commissione provinciale, nonchè, per quanto occorra, il
silenzio-rigetto della commissione centrale maturatosi nei confronti
del ricordo gerarchico, per i seguenti motivi:
1) eccesso di potere per travisamento dei fatti, deducendosi che
l'omesso esame della documentazione allegata alla domanda iscrizione,
e dalla quale si evincerebbe che il ricorrente dovevasi considerare
institore della società preponente fin dal 1967, prevalendo la
situazione di fatto della preposizione institoria sulla procura come
documento, avente, al più, un valore dichiarativo o ricognitivo
della menzionata situazione; conclusione avvalorata se si tiene
conto, altresì, che l'avvocatura ratifica - come documentato in atti
- da parte della preponente dell'operato dell'institore, ha efficacia
retroattiva per il combinato disposto dagli artt. 1399, 1711 e 2032
del c.c.;
2) violazione di legge in relazione all'art. 2206 del c.c.
rilevandosi che la pubblicità della procura disposta da tale norma
non è nè obbligo nè un onere per l'imprenditore o per l'institore,
ma una semplice facoltà valsente ai tali fini di poter opporre ai
terzi in buona fede i limiti della procura, atteso che la
preposizione institoria non necessita di forma scritta essendo
sufficiente anche il conferimento verbale, con possibilità quindi di
dimostrare con ogni mezzo la qualità di institore ai fini
dell'iscrizione nell'elenco dei raccomandatari;
3) violazione di legge in relazione al combinato disposto dagli
artt. 2206 del c.c. e 22 della legge n. 135/1977, affermandosi che,
come l'art. 2206 del c.c., anche l'art. 22 citato stabilisce una
presunzione di capacità professionale, per cui, anche in mancanza
del deposito della procura institoria, dovrebbe essere consentita la
possibilità di provare quanto previsto dall'art. 2206 del c.c. ai
fini dell'iscrizione nell'elenco dei raccomandatari;
4) violazione di legge in relazione al disposto dell'art. 11
delle preleggi del c.c. ed eccesso di potere, lamentandosi che con il
provvedimento impugnato l'amministrazione farebbe applicazione
retroattiva di una legge; retroattività illegittima che priva il
ricorrente di un suo diritto acquisito relativo allo status
professionale;
5) violazione di legge sotto il profilo della contrarietà del
provvedimento all'art. 41 della Costituzione.
Si conclude per l'annullamento dell'impugnato provvedimento ed,
occorrendo, per la declaratoria di illegittimità del
silenzio-rigetto, disponendosi l'iscrizione del ricorrente
nell'elenco di cui alla legge n. 135/1977 presso la Camera di
commercio di Venezia, con rifusione delle spese.
Con il secondo ricorso (576/1980 r.g.) si impugna, in via
tuzioristica, la decisione 15 dicembre 1979, n. 5208893 prot. della
commissione centrale raccomandatari marittimi di reiezione del
ricorso gerarchico presentato avverso la deliberazione di non
iscrizione della commissione provinciale, deducendo i seguenti
motivi:
1) nullità ed inesistenza del provvedimento, carenza assoluta
di potere e conseguente eccesso di potere. L'istante rileva che in
base alla normativa vigente per il ricorso gerarchico e giusta
l'insegnamento giurisprudenziale, la decisione esplicita di rigetto,
se emessa dopo la scadenza del termine di legge e quando già sia
stato esperito il rimedio giurisprudenziale con il silenzio-rigetto,
deve ritenersi inutiliter data;
2) eccesso il potere per travisamento dei fatti ed omessa
istruttoria;
Violazione di legge: 3) relativamente all'art. 1399, secondo
comma, del c.c.; 4) relativamente all'art. 2206 del c.c.; 5)
relativamente al coordinato disposto dagli artt. 2206 del c.c. e 22
della legge n. 135/1977; 6) relativamente al disposto dell'art. 11
preleggi del c.c.
Tutte queste censure (dal n. 2 al n. 6) ripropongono
sostanzialmente le censure di cui ai motivi da 1 a 4 del primo
ricorso.
Si conclude per l'annullamento del provvedimento impugnato; con
rifusione delle spese.
In entrambi i ricorsi si è costituta l'amministrazione resistente
contestando quanto dedotto e concludendo per il rigetto dei ricorsi
siccome irricevibili, inammissibili e comunque infondati; con
vittoria di spese di giudizio.
Con ordinanza in data 27 marzo 1981, n. 213, questo tribunale,
riuniti i predetti ricorsi, sollevava d'ufficio la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge 4 aprile 1977,
n. 135, con riferimento agli artt. 3, 4 e 41 della Costituzione, in
quanto la norma stessa avrebbe creato una disparità di trattamento
sia tra la categoria degli institori e le altre categorie titolari
del diritto all'automatica iscrizione nell'elenco dei raccomandatari
marittimi, sia nell'ambito della stessa categoria, a seconda che gli
interessati si fossero premuniti o meno di una procura scritta e
depositata, cioè di un atto allora non richiesto, nè ad substantiam
nè ad probationem per la validità della preposizione institoria.
Successivamente a tale ordinanza, e proprio in relazione ai dubbi
di costituzionalità in essa ed in altre pronunce prospettati, veniva
emanata la legge 12 agosto 1982, n. 604, che sostituiva l'art. 22
della legge n. 135/1977 con un nuovo articolo, che riproduceva il
disposto di quello eliminando peraltro il riferimento tanto all'art.
2206 del c.c. quanto al limite cronologico di un anno, e postulando
quindi solo l'avvenuto deposito della procura institoria prima della
entrata in vigore della stessa legge n. 135/1977.
In base a tale nuova normativa il Cattaruzza presentava ulteriore
istanza di iscrizione nell'elenco dei raccomandatari marittimi, che
la commissione di Venezia, con delibera in data 14 dicembre 1982,
respingeva per difetto dei requisiti di legge. Avverso tale delibera,
in base al silenzio-rigetto della commissione centrale, l'interessato
proponeva nuovo ricorso a questo t.a.r. (rubricato sotto il n.
644/1983 r.g.).
Successivamente, essendosi nel frattempo modificata la società
presso la quale prestava la propria attività di institore, il sig.
Cattaruzza con atto del 14 settembre 1984 chiedeva alla menzionata
commissione di Venezia di prendere atto di tale variazione, e cioè
di far constatare nell'elenco dei raccomandatari marittimi che il
ricorrente operava, quale raccomandatario, nella sua qualità di
insistore della ditta Faster S.r.l.
La commissione, con provvedimento in data 9 ottobre 1984 rigettava
l'istanza in questione, osservando che in costanza dell'ordinanza di
sospensione emessa da questo t.a.r. in data 23 novembre 1979 (nel
procedimento n. 1554/1979 del r.g.) e fino a quando non vi sarebbe
stata pronuncia definitiva nel merito, conseguente alla decisione
della Corte costituzionale, il Cattaruzza non poteva giovarsi di una
qualsiasi diversa statuizione da parte della commissione stessa,
diretta al riconoscimento della sua qualità di raccomandatario
marittimo, e che la richiesta constatazione della sua qualità di
raccomandatario della Soc. Faster nell'apposito elenco equivaleva, in
sostanza, ed una iscrizione variata della suddetta qualità che il
Cattaruzza non aveva mai acquisito in forza delle precedenti
deliberazioni e del disposto di legge.
La delibera veniva impugnata dinanzi alla commissione centrale che
nella seduta del 23 gennaio 1985 ha confermato la decisione di primo
grado.
Il ricorrente ha allora nuovamente adito questo t.a.r. (con il
ricorso n. 930/1985) chiedendo l'annullamento di quest'ultimo
provvedimento per i seguenti motivi:
(1) eccesso di potere per travisamento del fatto e
contraddittorietà con precedenti manifestazioni, giacchè sia
la commissione di Venezia che la commissione centrale avrebbero
equivocato ritenendo che il Cattaruzza avesse chiesto una variazione
dell'iscrizione in suo possesso (in quanto egli era provvisoriamente
abilitato a svolgere l'attività di raccomandazione in vurtù
dell'ordinanza cautelare emessa da questo t.a.r.) per cui entrambe le
commissioni non hanno correttamente inteso il contenuto dell'istanza
formulata dal ricorrente e quindi hanno prununziato oltre i limiti
della domanda o non si sono pronunziate su essa;
2) violazione di legge in relazione al disposto dell'art. 22,
primo comma, della legge 4 aprile 1977, n. 135, ed eccesso di potere
in relazione all'ordinanza del t.a.r. Veneto n. 417/1979 in data 23
novembre 1979;
3) violazione di legge in relazione al disposto dell'art. 22,
ultimo comma, della legge 4 aprile 1977, n. 135, ed eccesso di potere
per difetto di motivazione;
4) violazione di legge in relazione al disposto dell'art. 22,
primo e terzo comma, della legge 4 aprile 1977, n. 135.
Con tali censure che, stante la connessione, possono essere
riassunte congiuntamente, si sostiene che la motivazione del
provvedimento impugnato - stravolgendo la portata innovativa della
legge n. 135/1977 e non individuando correttamente il contenuto della
sospensiva disposta da questo t.a.r. - poggerebbe sull'erroneo
assunto che titolari dell'abilitazione provvisoria siano le imprese
nella loro oggettività, e non i soggetti fisici;
5) eccesso di potere per illogicità manifesta, in relazione al
disposto dell'art. 22, terzo comma, della legge 4 aprile 1977, n.
135, e per contraddittoria e difettosa motivazione, nonchè non
manifesta infondatezza della questione di incostituzionalità
dell'art. 22, terzo comma, della legge n. 135/1977, come modificato
dall'art. 1 della legge n. 605/1982, in relazione al disposto degli
artt. 3, 4 e 41 della Costituzione.
Nel sistema delineato dalla legge n. 135/1977, l'apposita
commissione deve valutare ai fini dell'iscrizione nell'elenco dei
raccomandatari marittimi, se il rapporto di preposizione institoria
del soggetto interesato preesistente alla legge; ma nel frattempo
l'interessato non ha alcun obbligo di mantenere inalterato il
rapporto, nè si può comprimere il suo diritto sino alla sostanziale
espropriazione, costringendolo a mutare attività.
Tuttavia, qualora si dovesse ritenere che il soggetto,
provvisoriamente abilitato ai sensi dell'art. 22, terzo comma, della
legge n. 135/1977, non possa mutare - nelle more della
regolarizzazione della sua posizione - la carica che temporaneamente
lo abilita ad assumere una qualifica, sia pure equivalente, presso
altra impresa, assumerebbe rilievo il dubbio di costituzionalità
della norma, in riferimento agli artt. 3, 4 e 41 della Costituzione;
6) eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti
manifestazioni. Si riproducono - in sostanza - le medesime
argomentazioni già formulate con il primo motivo;
7) non manifesta infondatezza della questione di
incostituzionalità degli artt. 22 della legge n. 135/1977 ed 1 della
legge n. 605/1982, in relazione al disposto degli artt. 3, 4 e 41
della Costituzione. Si propone la questione di illegittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge n. 605/1982 (in base alla
quale è stato emanato il provvedimento impugnato) che sostituendo
l'art. 22 della legge n. 135/1977 ha dettato una diversa disciplina
dell'iscrizione nell'elenco dei raccomandatari marittimi.
Senonchè anche tale nuova disciplina, pur avendo eliminato il
riferimento alla necessità del deposito della procura un anno prima
dell'entrata in vigore della citata legge n. 135/1977, si esporrebbe
ai medesimi rilievi di illegittimità costituzionale già evidenziati
da questo t.a.r. con l'ordinanza 27 marzo 1981, n. 213, in
riferimento agli artt. 3, 4 e 41 della Costituzione;
8) violazione di legge in relazione al disposto dell'art. 41
della Costituzione e ammissibilità della sospensiva, giacchè la
decisione della commissione centrale inchioderebbe il ricorrente allo
status acquisito anteriormente all'entrata in vigore della legge n.
135/1977, imponendogli, come unica e necessaria opzione per
proseguire l'attività che costituisce il suo lavoro e dalla quale
egli trae il sostentamento per sè e per la sua famiglia, di
continuare ad operare per il medesimo datore di lavoro.
Con ordinanza in data 14 maggio 1985, n. 492, questo tribunale ha
accolto l'istanza incidentale di sospensione del provvedimento
impugnato.
A seguito della notifica di tale provvedimento effettuata dal
ricorrente, la commissione di Venezia per la formazione dell'elenco
dei raccomandatari marittimi, con deliberazione in data 17 luglio
1985, ne prendeva atto, osservando inoltre che per effetto di tale
sospensiva restava ferma la situazione precedente di impedimento del
signor Cattaruzza all'iscrizione nell'elenco, in applicazione della
deliberazione in data 20 dicembre 1982 della medesima commissione,
deliberazione che non risultava sospesa.
Anche quest'ultimo provvedimento è stato impugnato in questa sede
dal Cattaruzza (con il ricorso n. 2157/1985) il quale ne ha dedotto
l'illegittimità per i seguenti motivi:
1) violazione di legge in relazione al disposto dell'art. 8
della legge 4 aprile 1977, n. 135, violazione del principio della
nominatività ed incompetenza, giacchè la "presa d'atto" è un
provvedimento che la commissione è del tutto incompetente ad
emettere in quanto assolutamente non previsto dall'art. 8 della legge
n. 135/1977;
2) violazione di legge in relazione al disposto dell'art. 8
della legge 4 aprile 1977, n. 135, violazione dei principì della
ripartizione dei poteri e di legalità, incompetanza assoluta ed
eccesso di potere. Si sostiene che con la "presa d'atto"
dell'ordinanza di questo t.a.r., in realtà la commissione ne avrebbe
rifiutato l'esecuzione, cercando di sostituire alla precedente una
nuova e diversa motivazione, ed invadendo in tal modo la competenza
dell'autorità giurisdizionale;
3) eccesso di potere per difettosa ed illogica motivazione;
4) eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti
manifestazioni e per difettosa ed illogica motivazione;
5) eccesso di potere per difettosa e illogica motivazione, in
relazione alle ordinanze del t.a.r. del Veneto 23 novembre 1979, n.
417, e 14 maggio 1985, n. 492.
Con le tre censure sopra elencate si contesta la logicità della
motivazione dell'atto impugnato, anche alla luce dei provvedimenti
cautelari emessi da questo t.a.r. nei precedenti ricorsi.
Infine, con i motivi sesto e settimo si riproducono le censure di
cui ai motivi quinto e sesto del ricorso n. 930/1985.
Anche in quest'ultimo procedimento questo t.a.r., con ordinanza in
data 1 ottobre 1985, n. 821, ha accolto la domanda incidentale di
sospensione del provvedimento impugnato.
In entrambi i ricorsi nn. 930/1985 e 2157/1985 si è costituita in
giudizio l'Amministrazione della marina mercantile, contestando
quanto dedotto e concludendo per il rigetto dei ricorsi siccome
irricevibili, inammissibili e comunque infondati; con vittoria di
spese di giudizio.
Successivamente, la Corte costituzionale, che era stata investita
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 22, primo
comma, della legge 4 aprile 1977, n. 135, con riferimento agli artt.
3, 4 e 41 della Costituzione (a seguito della precedente ordinanza di
questo tribunale 27 marzo 1981, n. 213) si è pronunziata con
ordinanza n. 68/1988, depositata in cancelleria il 21 gennaio 1988 e
debitamente pubblicata.
Con il detto provvedimento la Corte costituzionale ha provveduto
alla restituzione degli atti al giudice a quo, perchè valuti se
persista la rilevanza della sollevata questione, alla luce della
legge 12 agosto 1982, n. 625, il cui art. 1 ora dispone che "hanno
diritto ad ottenere l'iscrizione... gli institori... la cui procura
sia stata depositata prima della entrata in vigore della presente
legge".
I quattro ricorsi in epigrafe sono stati quindi chiamati
congiuntamente per la discussione.
Entrambe le parti hanno depositato delle memorie conclusive con le
quali hanno ulteriormente ribadito ed illustrato le argomentazioni
difensive già prestate nei precedenti atti del giudizio.
Il ricorrente, in particolare, ha insistito nel rilevare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 22 della legge 4 aprile
1977, n. 135, anche nel nuovo testo risultante dalle modifiche
apportatevi dall'art. 1 della legge 12 agosto 1982, n. 605; mentre
l'amministrazione, oltre a contestare il merito delle argomentazioni
di controparte, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice
amministrativo a conoscere della presente controversia, la quale
riguarderebbe diritti soggettivi e non già interessi legittimi.
Alla pubblica udienza del 20 ottobre 1988 la causa è stata posta
in decisione.
D I R I T T O
Preliminarmente, deve disporsi la riunione dei ricorsi nn.
930/1985 e 2157/1985 ai ricorsi nn. 554/1979 e 576/1980 (la cui
riunione era stata già disposta con l'ordinanza 27 marzo 1981, n.
213) ai fini della decisione della controversia con un'unica
pronuncia, stanti le evidenti ragioni di concessione soggettiva ed
oggettiva.
Ciò premesso, viene anzitutto in esame l'eccezione di difetto di
giurisdizione del giudice amministrativo sollevata dalla resistente
amministrazione. Sostiene quest'ultima che l'art. 22 della legge 4
aprile 1977, n. 135, fissa a livello di diritto l'iscrizione ope
legis degli interessati nei nuovi elenchi dei raccomandatari
marittimi, e che l'iscrizione stessa costituisce - la commissione
preposta alla tenuta dell'albo - esercizio di una mera potestà di
accertamento costitutivo, vincolato alla ricognizione dei requisiti e
presupposti determinati dall'ordinamento; per cui la cognizione di
tutte le controversie in materia sarebbe devoluta all'autorità
giudiziaria ordinaria.
L'eccezione è destituita di fondamento. Sotto un profilo
strettamente letterale, deve osservarsi che - come esattamente messo
in luce dal ricorrente - il termine "diritto" o l'espressione "di
diritto" vengono sovente adottate dal legislatore non per indicare
l'omonima situazione giuridica soggettiva, nei termini individuati in
dottrina ed in giurisprudenza, ma una sorta di automatismo nel
riconoscimento, da parte dell'Amministrazione, di un interesse
legittimo; e d'altro canto, ben di rado nelle disposizioni
legislative ricorre il termine "interesse legittimo".
E se è vero che l'attività delle commissioni preposte alla
tenuta degli elenchi dei raccomandatari marittimi risulta priva di
discrezionalità amministrativa, tale circostanza non esclude
tuttavia il carattere autoritativo dei provvedimenti da loro emanati.
In proposito va osservato che la doppia equivalenza - attività
vincolata dell'amministrazione come fonte di diritti soggettivi, ed
attività discrezionale cui siano correlati necessariamente
intreressi legittimi - è stata da tempo superata dalla
giurisprudenza e dalla dottrina, in base al rilievo che anche le
norme disciplinatrici di attività interamente vincolate della
pubblica amministrazione possono essere poste nel preminente
interesse generale.
E ciò è proprio quanto si verifica nella fattispecie dedotta in
giudizio, dato che l'aspettativa dei soggetti interessati ad ottenere
l'iscrizione nell'elenco dei raccomandatari marittimi è subordinata
al previo accertamento - a tutela dell'interesse generale - del
possesso di una serie di requisiti di ordine morale e professionale
previsti dal combinato disposto degli artt. 9 e 22 della legge n.
135/1977.
La posizione giuridica del soggetto aspirante all'iscrizione
nell'elenco deve essere quindi qualificata di interesse legittimo,
con la conseguenza della piena competenza del giudice amministrativo
e sindacare la legittimità degli atti di diniego dell'iscrizione
nell'elenco dei raccomandatari marittimi ai sensi della normativa in
argomento.
Ciò premesso, soprassedendo all'esame delle censure di merito
dedotte nei quattro procedimenti, il collegio ritiene anzitutto di
dover esaminare la questione di legittimità costituzionale dell'art.
22, primo comma, della legge n. 135/1977, nel nuovo testo risultante
a seguito delle modifiche introdottevi dall'art. 1 della legge 12
agosto 1982, n. 605.
Assume il ricorrente che quest'ultima norma ha eliminato solo una
delle più evidenti illegittimità costituzionali del citato art. 22,
primo comma, della legge n. 135/1977, sopprimendo il riferimento
tanto all'art. 2206 del c.c. quanto al limite cronologico di un anno
e postulando quindi solo l'avvenuto deposito della procura institoria
prima dell'entrata in vigore della stessa legge n. 135/1977.
Senonchè la più evidente illegittimità costituzionale non
sarebbe stata soppressa, giacchè il problema non sarebbe costituito
dal termine, più o meno lungo per il deposito o dalla norma che lo
impone, ma dal deposito stesso della procura, che la vecchia e la
nuova legge impongono come indefettibile presupposto per
l'iscrizione.
Pertanto le considerazioni svolte nell'ordinanza 27 marzo 1981, n.
213, di questo t.a.r. rimarrebbero tuttora attuali e ben si
attaglierebbero all'art. 1 della legge n. 605/1982 così come
all'art. 22 della legge n. 135/1977.
Tali argomentazioni appaiono fondate e sono condivise dal
collegio.
Come infatti già rilevato dalla citata ordinanza 27 marzo 1981,
n. 213, di questo t.a.r., con la normativa di cui alla legge 29
aprile 1940, n. 496, l'institore del raccomandatario svolgeva la sua
attività professionale senza necessità di alcuna procura scritta,
in quanto era sufficiente l'iscrizione della ditta o società
proponenti nell'elenco degli agenti presso la camera di commercio,
principio di libertà di forme confermato anche dal vigente codice
civile in tema di preposizione institoria, in cui acquista rilevanza
la situazione di fatto del concreto svolgimento dell'attività.
Ed invero la pubblicità della procura (art. 2206 del c.c.) è
predisposta a tutela dei terzi onde rendere opponibili i limiti quivi
contenuti; in mancanza dell'iscrizione la rappresentanza si reputa
generale e le limitazioni non sono opponibili ai terzi salvo che le
conoscessero.
La vecchia normativa del 1940 all'art. 4 dettava una disposizione
transitoria statuendo che "la ditta o società che, alla data di
pubblicazione della presente legge, risultino esercitare l'attività
di agente marittimo raccomandatario da un biennio, fermo restando
l'obbligo di presentazione dei documenti di cui all'art. 3, sono
iscritte di diritto nell'elenco".
Con la normativa di cui alla legge 4 aprile 1977, n. 135, mentre
si è provveduto a colmare delle lacune, come ad esempio regolare ex
novo l'attività del raccomandatario di nave estera (art. 3) e
l'ingaggio di lavoratori (art. 4), non ha invece innovato in maniera
sostanziale sul regime dell'esercizio professionale del
raccomandatario, provvedendo a degli adeguamenti in relazione alle
mutate esigenze di un maggior controllo dell'attivita': così, per
esempio, l'iscrizione nell'elenco è prevista per le persone fisiche
e quindi per i titolari delle imprese individuali e per gli
amministratori delle società nonchè per gli institori di dette
imprese o società (art. 1); ed è previsto un esame per gli
aspiranti (art. 9). Si è altresì (art. 2, primo comma) voluto
indicare in via esemplicativa il contenuto dell'attività dei
raccomandatari e degli institori raccomandatari, e si è precisato,
come già sotto la precedente normazione era ritenuto, che "le
predette attività possono essere svolte per mandato espresso o
tacito con o senza rappresentanza, conferito dall'armatore o dal
vettore, nonchè con o senza contratto di agenzia a carattere
continuativo od occazionale" (art. 2, secondo comma).
Quale disposizione transitoria si è provveduto con l'art. 22, il
cui primo comma si è sopra riportato e che costituisce materia di
contestazione nella presente fattispecie: in base a questo articolo
anche nella nuova formulazione testuale risultante dalle modifiche
introdottevi dall'art. 1 della legge 12 agosto 1982, n. 605, balza
evidente una prima contraddizione e cioè la discriminazione tra
titolari di imprese e legali rappresentanti di società
raccomandatarie che già si trovavano necessariamente iscritte negli
elenchi presso la camera di commercio e quindi automaticamente
ammessi ad esercitare l'attività di raccomandatario ai sensi della
nuova legge, e gli institori raccomandatari ai quali, per ottenere
l'iscrizione negli elenchi di cui all'art. 6 è richiesto il possesso
di procura scritta depositata anteriormente all'entrata in vigore
della legge stessa, procura scritta che non era, e non è, prescritta
nè ad substantiam nè ad probationem;
e tale diversità di trattamento si realizza anche tra gli stessi
institori, cioè tra quelli che si erano premuniti in via accidentale
di una procura scritta e depositata presso il registro delle imprese,
e coloro che, pur legittimamente, operavano sforniti di procura
scritta, oppure forniti di procura scritta registrata ma non
depositata presso il registro delle imprese (cioè presso la
cancelleria del tribunale).
Ad avviso del collegio non si tratta, nelle ipotesi sopra
indicate, di semplici inconvenienti di ordine pratico e come tali non
costituenti argomenti rilevanti ai fini della questione di
costituzionalità, ma di una perpetrata disuguaglianza tra medesimi
operatori titolari di uno stesso diritto.
Invero, non può ritenersi rispettosa del principio costituzionale
di uguaglianza una disposizione, come quella dell'art. 22, primo
comma, in esame, che condiziona il riconoscimento dello stesso
diritto all'esercizio dell'attività professionale, per alcuni
all'adempimento di un obbligo già precedentemente imposto dalla
legge, come ricorre nel caso dei titolari di imprese individuali e
dei legali rappresentanti di società la cui iscrizione negli elenchi
era prescritta in modo obbligatorio pena l'applicazione financo della
sanzione penale di cui all'art. 348 del c.p. (art. 12 della legge 29
aprile 1940, n. 496); mentre per altri lo condiziona al rispetto di
adempimenti formali non obbligatori e non necessari per espresso
disposto di legge, come appunto per gli institori raccomandatari,
sensa che la disposizione legislativa risulti affetta da vizio di
incostituzionalità per contrasto con il principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 della Costituzione.
Sotto altro profilo può essere considerata non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale in relazione
all'art. 3 della Costituzione: invero l'art. 22, primo comma, della
legge n. 135/1977 nel testo attualmente vigente esige che la procura
sia stata depositata anteriormente all'entrata in vigore della legge
stessa, così disponendo nei confronti dei soli institori e non anche
degli altri aventi diritto contemplati nella medesima disposizione,
operando anche per tal modo una violazione del principio di
eguaglianza nei confronti di soggetti cui spetta la identica
posizione sostanziale in ordine all'esercizio della medesima
attività lavorativa.
Ciò rende la disposizione priva dei requisiti della
ragionevolezza e della congruità quale mezzo rispetto al fine: nel
perseguimento dello scopo di evitare abusi e nomine compiacenti la
legge finisce col colpire operatori che da tempo agivano in perfetta
consonanza e rispetto con le prescrizioni di legge.
Queste ultime considerazioni inducono a prospettare un altro
dubbio di legittimità costituzionale dell'art. 22, primo comma, in
esame, sotto il profilo della violazione dei principì sanciti negli
artt. 4 e 41 della Costituzione. È vero che l'esercizio di
un'attività può essere sottoposto a condizioni, limitazioni ed
obblighi un funzione di interessi ed esigenze sociali ritenute
meritevoli di tutela (Corte costituzionale sent. n. 41/1971), ma è
altresì vero che la restrizione dei diritti di libertà non deve
importarne la soppressione, nè essi devono risultare gravemente
affievoliti o compressi (Corte costituzionale 13 febbraio 1968, n.
6), come appunto appare ricorrere nella fattispecie in esame, in cui
la disposizione impone una condizione impossibile da realizzare,
così da impedire praticamente a quei soggetti che non si fossero
muniti di procura depositata anteriormente all'entrata in vigore
della legge n. 135/1977 di esplicare l'attività lavorativa pur
essendo in possesso di tutti i requisiti di legge.
Ed è appena il caso di ribadire che - come già evidenziato in
premessa - la nuova formulazione della norma in argomento, posta in
essere a seguito delle modifiche operate dall'art. 1 della legge n.
605/1982, non pone rimedio ai profili di illegittimità
costituzionale sopra delineati, giacchè il problema non è
costituito dal termine, più o meno lungo, per il deposito o della
norma che lo imporrebbe, ma dal deposito stesso della procura,
richiesto come indefettibile presupposto per l'iscrizione.
Per quanto sopra esposto appare indubbia la rilevanza della
questione di legittimità costituzionale come sollevata, in quanto la
decisione dei ricorsi implica l'applicazione dell'art. 22, primo
comma, della legge 4 aprile 1977, n. 135, alla fattispecie dedotta in
lite.

P. Q. M.
Riservata ogni altra decisione sia di merito che istruttoria
dispone la riunione dei ricorsi indicati in premessa e visto l'art.
134 della Costituzione e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Sospende il giudizio sui ricorsi medesimi, e rimette alla Corte
costituzionale la questione di legittimità costituzionale dell'art.
22, primo comma, della legge 4 aprile 1977, n. 135, nel nuovo testo
risultante dalle modifiche introdottevi dell'art. 1 della legge 12
agosto 1982, n. 605, con riferimento agli artt. 3, 4 e 41 della
Costituzione;
Dispone, a cura della segreteria di sezione, la trasmissione degli
atti alla Cotrte costituzionale e la notifica della presente
ordinanza alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonchè la sua
comunicazione ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Venezia, in camera di consiglio, il 20 ottobre
1988.
(Seguono le firme)

89C1020