1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 20-2-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 gennaio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 gennaio 2019 (della Regione Umbria). Edilizia e urbanistica - Misure urgenti per gli eventi sismici verificatisi in Italia negli anni 2009, 2012, 2016 e 2017 - Misure per l'accelerazione del processo di ricostruzione - Modifiche al decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189 - Previsione che il Commissario straordinario provvede all'esercizio delle funzioni di cui all'art. 2 del decreto-legge n. 189 del 2016, anche a mezzo di ordinanze, che sono emanate sentiti i Presidenti delle Regioni interessate nell'ambito della cabina di coordinamento - Previsione che, sulla base delle priorita' stabilite dal Commissario straordinario, sentiti i vice commissari nella cabina di coordinamento, e in coerenza con il piano delle opere pubbliche e il piano dei beni culturali, i soggetti attuatori oppure i Comuni, le unioni dei Comuni, le unioni montane e le Province interessati provvedono a predisporre ed inviare i progetti degli interventi al Commissario straordinario. - Decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109 (Disposizioni urgenti per la citta' di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze), convertito, con modificazioni, nella legge 16 novembre 2018, n. 130, art. 37, comma 1, lettera a), numero 1-bis, e lettera b-ter). (19C00027) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 20-2-2019)

Ricorso per la Regione Umbria, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore dott.ssa Catiuscia Marini, con sede in
Perugia, corso Vannucci n. 96, codice fiscale n. 80000130544, giusta
procura speciale alle liti in calce al presente atto e in forza della
delibera della Giunta regionale della Regione Umbria n. 1427 del 10
dicembre 2018 rappresentata e difesa dagli avv. prof. Massimo Luciani
del Foro di Roma (codice fiscale LCNMSM52L23HS01G, fax. 06.90236029,
posta elettronica certificata massimoluciani@ordineavvocatiroma.org)
e Paola Manuali dell'ufficio legale della Regione Umbria (codice
fiscale MNLPLA53H68G478; fax 0755043625; posta elettronica
certificata: paola.manuali@avvocatiperugiapec.it), con domicilio
eletto presso lo studio del primo in 00153 Roma, Lungotevere
Raffaello Sanzio n. 9,
Contro il presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro-tempore, rappresentato e difeso
dall'avvocatura generale dello Stato nella cui sede in 00186 Roma,
via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato ex lege, per la
dichiarazione d'illegittimità costituzionale dell'art. 37, comma 1,
lettera a), n. 1-bis; e lettera b-ter); del decreto-legge 28
settembre 2018, n. 109, recante «Disposizioni urgenti per la città
di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e
dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le
altre emergenze», convertito in legge, con modificazioni, dalla legge
del 16 novembre 2018, n. 130, pubblicato in Gazzetta Ufficiale 19
novembre 2018, n. 269.

Fatto

1. In data 24 agosto 2016 si verificava un evento sismico che
colpiva alcuni territori delle Regioni Marche, Umbria, Lazio e
Abruzzo.
In ragione di ciò, con delibera del 25 agosto 2016, il Consiglio
dei Ministri dichiarava lo stato di emergenza ex art. 5, commi 1 e
1-bis, della legge del 24 febbraio 1992, n. 225, per una durata di
180 giorni (art. 1, comma 1).
Si disponeva, conseguentemente, che, «per l'attuazione degli
interventi da effettuare nella vigenza dello stato di emergenza, ai
sensi dell'art. 5, comma 2, lettere a), b), c) e d), della legge 24
febbraio 1992, n. 225, si provvede con ordinanze, emanate dal Capo
del Dipartimento della protezione civile, acquisita l'intesa della
Regione interessata, in deroga a ogni disposizione vigente e nel
rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico, nei limiti
delle risorse di cui al comma 4» (art. 1, comma 2).
Era infine previsto che, «alla scadenza del termine di cui al
comma 1, le Regioni Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria provvedono, in
via ordinaria, a coordinare gli interventi conseguenti all'evento,
finalizzati al superamento della situazione emergenziale».
Con decreto del Presidente della Repubblica 9 settembre 2016,
pubblicato - per comunicato- in Gazzetta Ufficiale n. 228 del 29
settembre 2016, è stato nominato il Commissario straordinario del
Governo per la ricostruzione nei territori interessati dall'evento
sismico del 24 agosto 2016.
Con successive ordinanze del 27 e del 31 ottobre 2016 e del 20
gennaio 2017 il Consiglio dei Ministri, anche in ragione di ulteriori
eventi calamitosi verificatisi, estendeva gli effetti della
precedente dichiarazione dello stato di emergenza, senza modificare
le modalità di riparto e di coordinamento delle competenze tra Stato
e Regione.
Lo stato di calamità naturale veniva prorogato dapprima con
delibera del 10 febbraio 2017, successivamente con successiva
delibera del 22 febbraio 2018 e infine con l'art. 1, comma 1, del
decreto legge n. 29 maggio 2018, n. 55 (conv. in legge n. 89 del
2018).
2. All'intervento in via amministrativa si affiancava
l'emanazione del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189, recante
«Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dal sisma del
24 agosto 2016», convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1
della 1. 15 dicembre 2016, n. 229.
2.1. L'art. 1, comma 5, ha previsto che il Commissario
straordinario di Governo sia affiancato dai «Presidenti delle Regioni
interessate», i quali «operano in qualità di vice commissari per gli
interventi di cui al presente decreto, in stretto raccordo con il
Commissario straordinario, che può delegare loro le funzioni a lui
attribuite dal presente decreto». A tal fine lo stesso comma 5 ha
costituito la «cabina di coordinamento della ricostruzione presieduta
dal Commissario straordinario, con il compito di concordare i
contenuti dei provvedimenti da adottare e di assicurare
l'applicazione uniforme e unitaria in ciascuna Regione delle
ordinanze e direttive commissariali, nonchè di verificare
periodicamente l'avanzamento del processo di ricostruzione», alla
quale «partecipano, oltre al Commissario straordinario, i Presidenti
delle Regioni, in qualità di vice commissari», nonchè «un
rappresentante dei comuni per ciascuna delle regioni interessate,
designato dall'ANCI regionale di riferimento».
2.2. Per quanto concerne le attività disciplinate dal decreto
legge n. 189 del 2016, rilevano per il presente giudizio quelle di
cui agli articoli 2 e 14.
L'art. 2 disciplina le funzioni del commissario straordinario e
dei vice commissari incaricati di provvedere agli interventi nelle
aree colpite dal sisma.
In particolare, ai sensi del comma 1, il commissario:
«a) opera in stretto raccordo con il Capo del Dipartimento
della protezione civile, al fine di coordinare le attività
disciplinate dal presente decreto con gli interventi di relativa
competenza volti al superamento dello stato di emergenza e di
agevolare il proseguimento degli interventi di ricostruzione dopo la
conclusione di quest'ultimo;
b) coordina gli interventi di ricostruzione e riparazione degli
immobili privati di cui al Titolo II, Capo I [immobili lesionati
all'interno del c.d. «cratere»], sovraintendendo all'attività dei
vice commissari di concessione ed erogazione dei relativi contributi
e vigilando sulla fase attuativa degli interventi stessi, ai sensi
dell'art. 5;
c) opera una ricognizione e determina, di concerto con le
Regioni e con il Ministero dei beni e delle attività culturali e del
turismo, secondo criteri omogenei, il quadro complessivo dei danni e
stima il relativo fabbisogno finanziario, definendo altresì la
programmazione delle risorse nei limiti di quelle assegnate;
d) individua gli immobili di cui all'art. 1, comma 2 [immobili
lesionati dal sisma ma esterni al c.d. «cratere»];
e) coordina gli interventi di ricostruzione e riparazione di
opere pubbliche di cui al Titolo II, Capo I, ai sensi dell'art. 14
[c.d. intervento di «ricostruzione pubblica]; J) sovraintende
sull'attuazione delle misure di cui al Titolo II, Capo II [misure di
sostegno per la riattivazione del tessuto economico locale], al fine
di favorire il sostegno alle imprese che hanno sede nei territori
interessati e il recupero del tessuto socio-economico nelle aree
colpite dagli eventi sismici;
g) adotta e gestisce l'elenco speciale di cui all'art. 34
[elenco dei professionisti qualificati per la progettazione degli
interventi di ricostruzione], raccordandosi con le autorità preposte
per lo svolgimento delle attività di prevenzione contro le
infiltrazioni della criminalità organizzata negli interventi di
ricostruzione;
h) tiene e gestisce la contabilità speciale a lui
appositamente intestata;
i) esercita il controllo su ogni altra attività prevista dal
presente decreto nei territori colpiti».
Ai sensi del comma 2, primo periodo, «per l'esercizio delle
funzioni di cui al comma 1, il Commissario straordinario provvede
anche a mezzo di ordinanze, nel rispetto della Costituzione, dei
principi generali dell'ordinamento giuridico e delle norme
dell'ordinamento europeo».
Nella formulazione del decreto-legge risultante dalla legge di
conversione (vigente prima dell'entrata in vigore delle disposizioni
qui impugnate), tali ordinanze «sono emanate previa intesa con i
Presidenti delle Regioni interessate nell'ambito della cabina di
coordinamento di cui all'art. 1, comma 5, e sono comunicate al
Presidente del Consiglio dei ministri» (art. 2, comma 2, secondo
periodo).
2.3. L'art. 14, come accennato, regola le attività di
«ricostruzione pubblica» successive alla calamità. Trattasi, in
particolare:
a) degli interventi di ricostruzione, riparazione e
ripristino degli edifici pubblici;
b) degli interventi volti ad assicurare la funzionalità dei
servizi pubblici;
c) degli interventi sui beni del patrimonio artistico e
culturale.
L'attuazione di tali interventi, ai sensi dell'art. 14, comma 2,
procede attraverso l'adozione di specifici piani di intervento
relativi:
alla generalità delle opere pubbliche;
al ripristino e al regolare svolgimento dell'anno scolastico
2017/2018 e degli anni scolastici seguenti;
ai beni culturali danneggiati;
al contrasto al dissesto idrogeologico;
allo sviluppo infrastrutturale e alle infrastrutture
ambientali;
alla gestione delle macerie e dei rifiuti.
Nella formulazione del decreto-legge risultante dalla legge di
conversione (vigente prima dell'entrata in vigore delle disposizioni
qui impugnate), si prevedeva che «sulla base delle priorità
stabilite dal Commissario straordinario d'intesa con i vice
commissari nel [sic] cabina di coordinamento di cui all'art. 1, comma
5, e in coerenza con il piano delle opere pubbliche e il piano dei
beni culturali di cui al comma 2, lettere a) e b), i soggetti
attuatori provvedono a predisporre ed inviare i progetti degli
interventi al Commissario straordinario».
3. L'impugnato art. 37 del decreto-legge n. 109 del 2018, nella
formulazione conseguente la conversione in legge, è rubricato
«Misure per l'accelerazione del processo di ricostruzione - Modifiche
al decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229».
Il comma 1, lettera a), n. 1-bis, interviene sull'art. 2, comma
2, del decreto-legge n. 189 del 2016, sostituendo le parole «previa
intesa con» con la parola «sentiti».
La successiva lettera b-ter), poi, interviene sull'art. 14, comma
4, del decreto-legge n. 189 del 2016, sostituendo le parole «dal
Commissario straordinario d'intesa con i vice commissari nel» con le
seguenti: «dal Commissario straordinario, sentiti i vice commissari
nella».
L'art. 37, comma 1, lettera a), n. 1-bis; e lettera b-ter); del
decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito, con
modificazioni, in 1. 16 novembre 2018, n. 130, è lesivo degli
interessi e delle attribuzioni costituzionali della Regione Umbria,
che ne chiede la declaratoria d'illegittimità costituzionale per i
seguenti motivi di

Diritto

1. Violazione degli articoli 3, 4, 5, 97, 117, commi 3 e 4, e
118, comma 1 Cost., nonchè del principio di leale collaborazione ex
articoli 5 e 117 Cost. Preliminarmente, è opportuno illustrare la
logica generale delle disposizioni censurate e la loro posizione nel
sistema.
1.1. L'art. 2, comma 2, del decreto legge n. 189 del 2016
(novellato dall'impugnato art. 37, comma 1, lettera a), n. 1-bis),
del decreto legge n. 109 del 2018), nella precedente formulazione,
consentiva al Commissario straordinario di Governo di adottare le
ordinanze per l'esercizio delle funzioni di cui al medesimo art. 2
esclusivamente previa intesa con i Presidenti delle Regioni
interessate, chiamati a esprimersi nell'ambito della c.d. «cabina di
coordinamento» degli interventi di cui all'art. 1, comma 5, del
medesimo decreto-legge n. 189 del 2016. Nella formulazione vigente a
seguito del decreto-legge n. 109 del 2018, invece, l'intesa con i
Presidenti delle Regioni è sostituita dal solo obbligo di audizione
o di acquisizione del parere di tali organi nell'ambito della «cabina
di coordinamento».
Lo stesso meccanismo si ripete all'art. 14, comma 4, del decreto
legge n. 189 del 2016, per come novellato dall'impugnato art. 37,
comma 1, lettera b-ter), del decreto legge n. 109 del 2018. Nella
formulazione precedente si consentiva al Commissario straordinario di
definire le priorità che gli enti locali, le unioni di Comuni, le
unioni montane e tutti i «soggetti attuatori» degli interventi di
ricostruzione devono rispettare nella predisposizione degli
interventi medesimi, ma solo d'intesa con i Presidenti delle Regioni
interessate dagli interventi, i quali, ai sensi dell'art. 1, comma 5,
del decreto-legge n. 189 del 2016, «operano in qualità di vice
commissari [...] in stretto raccordo con il Commissario
straordinario». Anche in questo caso, l'intesa è stata sostituita
dal mero onere di audizione o di acquisizione del parere dei vice
commissari /Presidenti di Regione.
In entrambi i casi, dunque, le disposizioni impugnate hanno
soppresso il modello di cooperazione su base paritaria tra Stato e
Regioni, sostituendolo con quello del semplice parere non vincolante
da parte delle Regioni.
1.2. Ciò detto, si deve sottolineare che l'intervento
legislativo in oggetto rientra anzitutto nella materia di competenza
concorrente «governo del territorio» nonchè nelle materie di
competenza residuale regionale «opere pubbliche» e «servizi pubblici
locali». Quanto alla materia «governo del territorio», ancora di
recente, codesta Ecc.ma Corte costituzionale, nella sentenza n. 68
del 2018, ha affermato che le disposizioni di legge che disciplinano
gli interventi edilizi in zone sismiche devono essere ricondotte
all'ambito materiale del «governo del territorio». Solo nel caso in
cui tali disposizioni investano profili concernenti la tutela
dell'incolumità pubblica essi ricadono anche nell'ambito relativo
alla «protezione civile» (cfr. anche le sentt. Corte cost., nn. 254
del 2010, 300 del 2013, 167 del 2014 e 60 del 2017), essa stessa,
peraltro, di competenza concorrente. Nel caso di specie, non è
dubbio che gli interventi disciplinati dagli articoli 2 e 14 del
decreto legge n. 109 del 2018 siano intesi alla ricostruzione
successiva al sisma, rimanendo estraneo ed escluso ogni profilo
riferito alla protezione della pubblica incolumità.
Tanto si desume non solo dal fatto che l'art. 37 in esame
interviene a oltre due anni dal sisma (ovverosia quando la fase
emergenziale di messa in sicurezza di persone e cose ed è fatto
notorio - si è esaurita) ma anche e soprattutto dalla regolazione
legislativa del catalogo delle funzioni rimesse al Commissario
straordinario di cui all'art. 2, comma 1, e all'art. 14 del decreto
legge n. 189 del 2016. Tali funzioni, come si è detto in narrativa,
attengono tutte al momento della ricostruzione post-sisma e alla
riattivazione dei relativi servizi pubblici (specie quelli locali).
Gli interventi di protezione civile sono estranei alle funzioni
di cui agli articoli 2 e 14 del decreto legge n. 189 del 2016 e
rimangono di esclusiva competenza del Dipartimento della Protezione
civile (hinc inde: DPC) e del suo ordinario vertice istituzionale e
organizzativo (il Capo del Dipartimento). Lo dimostra il fatto che lo
stesso art. 2 del decreto legge n. 189 del 2016, al comma 1, lettera
a), impone al Commissario straordinario di Governo l'onere di
«coordinare» le proprie attività con quelle di competenza del DPC.
Solo le attività del DPC e non quelle del Commissario, dunque, sono
finalizzate alla tutela dell'incolumità pubblica e sono ovviamente
ascrivibili all'ambito materiale della «protezione civile».
Lo dimostra altresì l'incarico commissariale definito dal
decreto del Presidente della Repubblica 9 settembre 2016. Trattasi
dell'incarico di «Commissario straordinario del Governo per la
ricostruzione» (così il menzionato comunicato pubblicato in Gazzetta
Ufficiale) che è stato conferito onde «provvedere anche
all'individuazione degli strumenti con i quali disciplinare le
distinte attività volte alla ricostruzione delle aree colpite dal
sisma, al fine di assicurarne il tempestivo avvio» (art. 1 del
decreto del Presidente della Repubblica 9 settembre 2016). Assegnato
al Commissario è «l'esercizio delle menzionate attività di
indirizzo, coordinamento e impulso volte alla ricostruzione nelle
aree colpite dal sisma del 24 agosto 2016» (art. 1, comma 2), con la
precisazione che «in conformità alle rispettive attribuzioni, il
Commissario straordinario e il Capo del Dipartimento della protezione
civile della Presidenza del Consiglio dei ministri assicurano il
necessario raccordo tra i rispettivi ambiti di coordinamento» (art.
1, comma 3).
Anche le previsioni del decreto del Presidente della Repubblica 9
settembre 2016, dunque, confermano che le funzioni commissariali
attengono esclusivamente alla ricostruzione e non ai profili di
«protezione civile».
1.3. Le disposizioni in esame, pertanto, vanno anzitutto
ricondotte alla materia di competenza concorrente «governo del
territorio».
Rilevano, però, anche le competenze regionali residuali nella
materia «opere pubbliche».
Codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha costantemente affermato
che, anche a seguito della riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione, la disciplina degli interventi di programmazione
dell'insediamento delle opere pubbliche rientra nella materia
«governo del territorio», mentre gli interventi di concreta
programmazione e realizzazione delle opere e la gestione del
patrimonio pubblico di Regioni ed enti locali e territoriali sono
ricondotti a un diverso ambito materiale, sostanzialmente analogo a
quello della materia «opere pubbliche» di cui alla precedente
formulazione dell'art. 117 Cost. e ora ricompreso nella competenza
residuale regionale ex art. 117, comma 4, Cost. (cfr. Corte cost.,
sentenza n. 97 del 2004).
Parimenti, rileva la materia dei «servizi pubblici locali». A
questo proposito, codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha affermato
che tale ambito materiale è riconducibile alla competenza
legislativa statale esclusivamente per i profili concernenti la
selezione del contraente privato, in quanto essi incidono nella
«tutela della concorrenza». Per converso, però, tutti gli altri
profili appartengono alla competenza legislativa residuale regionale
(cfr. Corte cost., sentenza n. 222 del 2005, in materia di servizio
di trasporto pubblico locale). Atteso che le funzioni commissariali
sono tutte estranee ai profili di selezione del contraente nel
mercato, l'intervento legislativo in esame ricade anche nell'ambito
materiale dei «servizi pubblici locali».
Alla luce di tali circostanze, è evidente che la restrizione
delle prerogative della Regione Umbria nella gestione degli
interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici
del 2016 determina una compressione delle sue attribuzioni
costituzionali.
Possiamo dunque passare all'illustrazione delle censure.
1.4. L'art. 37 del decreto legge n. 109 del 2018, nelle parti
sopra illustrate, vulnera le attribuzioni costituzionali regionali e
viola gli articoli 3, 4, 5, 97, 117, commi 3 e 4, e 118, comma 1
Cost., nonchè il principio di leale collaborazione ex articoli 5 e
117 Cost.
In primo luogo, le disposizioni statali incidono direttamente
nell'esercizio delle attribuzioni regionali, senza conservare alle
Regioni un adeguato margine di autonomia, con violazione degli
articoli 5, 117, commi 3 e 4 (per il profilo delle competenze
legislative), e 118 Cost. (per il profilo delle competenze
amministrative).
Quanto al primo profilo, codesta Ecc.ma Corte ha più volte
affermato che la valutazione dell'interesse pubblico sottostante
l'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato deve essere
proporzionata e non affetta da irragionevolezza (sent. n. 142 del
2016). In questo senso, l'assunzione di tali funzioni mediante
soppressione dei meccanismi di leale cooperazione determina ipso iure
un intervento sproporzionato e irragionevole e, dunque,
illegittimamente invasivo della competenza legislativa regionale.
Poichè la leale cooperazione è il principio-cardine dei rapporti
fra lo Stato e le Regioni, infatti, l'abbandono del modello
cooperativo deve essere sorretto da insuperabili esigenze di tutela
di beni di pregio costituzionale, che nella specie non si ravvisano.
In particolare, non si potrebbero richiamare le esigenze di
speditezza connessa alla protezione della pubblica incolumità,
perchè, come si è visto, le funzioni destinate al solitario
esercizio commissariale non hanno alcuna attinenza alle medesime.
Nè, quand'anche l'avessero, la conclusione potrebbe mutare, visto
che l'eventuale allungamento dei tempi decisionali che sarebbe
determinato dall'utilizzo dei meccanismi cooperativi potrebbe essere
impedito dalla previsione di tempi certi e brevi di conclusione dei
procedimenti. Si deve aggiungere che (contraddittoriamente):
a) la struttura amministrativa commissariale preposta agli
interventi di ricostruzione post-sisma è composta anche dagli stessi
Presidenti delle Regioni interessate;
b) prevede l'istituzione di un comitato istituzionale in ogni
Regione, presieduto dal Presidente della Regione;
c) si avvale degli «uffici speciali per la ricostruzione» (art.
3 del decreto legge n. 189 del 2016), uffici costituiti da risorse
materiali e di personale degli enti locali e delle Regioni (le quali
ultime che sono anche chiamate a sostenerne i costi: cfr. art. 3,
commi 1 e 1-ter).
Ciò considerato, si deve osservare che «nelle materie di
potestà legislativa concorrente [e, dunque, a maggior ragione in
quelle di competenza residuale regionale], secondo la giurisprudenza
di questa Corte, l'allocazione delle funzioni amministrative non
spetta, in linea di principio [...] allo Stato, bensì alla Regione»
(sent. n. 252 del 2016). Se allo Stato non spetta l'allocazione delle
funzioni amministrative, a maggior ragione non gli spetta
disciplinare tali funzioni senza riconoscere alla Regione un adeguato
margine di autonomia. Dato che, nel caso di specie, tale autonomia è
irragionevolmente soppressa, ne risulta manifestamente invasa anche
la competenza legislativa regionale.
Per le medesime ragioni, le disposizioni in esame esorbitano
dall'ambito dei «principi fondamentali» della materia di competenza
legislativa concorrente «governo del territorio» e sottraggono alla
Regione l'esercizio delle segnalate competenze legislative residuali,
con violazione degli articoli 5, 117, commi 3 e 4, Cost.
1.5. Per quanto concerne il secondo profilo, è del tutto
evidente che le disposizioni impugnate, nel disciplinare le funzioni
amministrative in ambiti di competenza regionale (tutelate dall'art.
118 Cost.), determinano una c.d. «chiamata in sussidiarieta'» delle
funzioni amministrative di spettanza regionale. Tale avocazione delle
competenze amministrative, però, può essere legittima e rispettosa
delle attribuzioni regionali solo ove il concreto esercizio di tali
competenze avvenga attraverso gli opportuni meccanismi concertativi
tra Stato e Regione. Nel caso di specie, però, il coinvolgimento
delle Regioni non avviene tramite intesa su base paritaria con lo
Stato, bensì attraverso una mera audizione o richiesta di parere ai
Presidenti di Regione o alla c.d. «cabina di coordinamento». Per tali
ragioni risultano violati l'art. 118 Cost. e il principio di leale
collaborazione.
A tal proposito, codesta Ecc.ma Corte costituzionale, ancora
nella sentenza n. 74 del 2018, ha ribadito il costante indirizzo che
«lo Stato può attribuire al livello centrale una funzione
amministrativa e allo stesso tempo regolarne l'esercizio con propria
legge, anche in materie regionali, a condizione che sia assicurato il
coinvolgimento del livello di governo territoriale interessato
(singola regione, Conferenza Stato-regioni, Conferenza Stato-città o
Conferenza unificata) tramite un'intesa (ex multis, sentenze n. 170 e
n. 114 del 2017, n. 142, n. 110 e n. 7 del 2016, n. 262 del 2015, n.
278 del 2010, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003). È così garantito il
rispetto del «principio di leale cooperazione quale sistema di
composizione dialettica tra esigenze di interventi unitari ed
esigenze di garanzia per l'autonomia e la responsabilità politica
delle Regioni in una prospettiva di funzionalità istituzionale»
(sentenza n. 61 del 2018)».
Nella sentenza n. 7 del 2016, poi, è stato affermato che la
disciplina delle funzioni assunte in sussidiarietà «deve prevedere
adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio concreto delle
funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali»,
epperciò deve prevedere «una disciplina che prefiguri un iter in cui
assumano il dovuto risalto le attività concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealtà (sentenza n. 303 del 2003)».
La medesima sentenza ha precisato che tali meccanismi devono essere
««intese forti» (sentenze n. 121 del 2010 e n. 6 del 2004), non
superabili con una determinazione unilaterale dello Stato se non
nella «ipotesi estrema, che si verifica allorchè l'esperimento di
ulteriori procedure bilaterali si sia rivelato inefficace» (sentenza
n. 165 del 2011; in seguito, sentenza n. 179 del 2012)» .
1.6. Le disposizioni impugnate violano anche il principio di
ragionevolezza ex art. 3 Cost. e il principio di buon andamento ex
art. 97 Cost., in riferimento alle competenze legislative concorrenti
e residuali e a quelle amministrative della Regione, tutelate dagli
articoli 5, 117, commi 3 e 4; e 118 Cost.
La previsione dell'audizione o della richiesta di parere in luogo
dell'intesa con i Presidenti delle Regioni (anche in seno alla c.d.
«cabina di coordinamento»), infatti, comprime le attribuzioni
regionali senza che sia contestualmente apportato alcun mutamento
all'organizzazione della struttura amministrativa commissariale che
è preposta agli interventi di ricostruzione post-sisma (cfr. art. 38
del decreto-legge n. 109 del 2018). Alla luce di tali circostanze,
dato che la compressione delle prerogative regionali ex articoli 117,
commi 3 e 4; e 118 Cost. non si accompagna a nessun'altra misura
organizzativa, essa risulta essere irragionevole e violativa
dell'art. 3 Cost. (in quanto adottata sine causa), nonchè lesiva del
principio di buon andamento della pubblica amministrazione e
violativa dell'art. 97 Cost. (in quanto il Commissario straordinario
di Governo impiega risorse amministrative regionali senza adeguato
coinvolgimento degli organi regionali).
1.7. Come si è illustrato supra, le disposizioni impugnate,
nel regolare la ricostruzione successiva al sisma, sono ascrivibili
alla materia di competenza legislativa concorrente «governo del
territorio» nonchè alle materie di competenza legislativa residuale
regionale «opere pubbliche» e «servizi pubblici locali».
Nella denegata ipotesi in cui l'intervento legislativo in esame
dovesse essere ricondotto in tutto o in parte alla materia
«protezione civile», l'art. 37 sarebbe comunque, in via subordinata,
illegittimo. Anche la «protezione civile», infatti, è materia di
competenza legislativa concorrente, ai sensi dell'art. 117, comma 3,
Cost. Di conseguenza, nemmeno in questo ambito materiale lo Stato
può disciplinare lo svolgimento delle funzioni pubbliche senza
riservare alle Regioni adeguati spazi d'autonomia e senza prevedere
un adeguato coinvolgimento delle Regioni nè salvaguardare la leale
collaborazione tra Stato e Regione.
A tal proposito, ancora di recente, nella sentenza n. 198 del
2018, codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha ricordato che gli
interventi di protezione civile devono essere «concertati con gli
enti territoriali interessati».
Nella sentenza n. 252 del 2016, poi, codesta Ecc.rna Corte ha
affermato che rientra nella competenza legislativa delle Regioni ex
art. 117 comma 3, Cost., «decidere come allocare le funzioni di
protezione civile tra i suoi enti locali», ad esempio, »«sposta[ndo]»
tali funzioni dal livello provinciale a quello regionale e/o
comunale», anche quando si verte in una materia «quale la protezione
civile, rispetto alla quale la giurisprudenza costituzionale ha più
volte affermato - anche prima della riforma del Titolo V della parte
seconda della Costituzione - che il legislatore statale, con la legge
n. 225 del 1992, ha rinunciato ad un modello centralizzato, optando
per una «organizzazione diffusa a carattere policentrico» (sentenze
n. 323 e n. 32 del 2006, n. 327 del 2003 e n. 418 del 1992), in cui
ampio spazio è concesso alla discrezionalità delle Regioni».
Solo in riferimento al caso affatto particolare in cui «vengono
attribuite funzioni amministrative a livello centrale allo scopo di
individuare norme di natura tecnica che esigono scelte omogenee su
tutto il territorio nazionale improntate all'osservanza di standard e
metodologie desunte dalle scienze, il coinvolgimento della conferenza
Stato Regioni può limitarsi all'espressione di un parere
obbligatorio» (sent. Corte cost., n. 284 del 2016).
Tanto, però, non accade nel caso di specie. Le funzioni qui in
oggetto sono di natura programmatica e gestionale, sicchè sono
quanto di più lontano da attività legate all'adozione di «norme
tecniche». Per tali funzioni non solo non si avverte alcuna esigenza
di una disciplina centralizzata, ma, essendo la ricostruzione
limitata al ristretto ambito territoriale delle zone investite dal
sisma, emerge invece l'esigenza, contraria, di un effettivo
coinvolgimento regionale.
In conclusione sul punto, anche nel caso in cui l'Ecc.ma Corte
costituzionale volesse considerare le disposizioni in esame
ascrivibili alla materia «protezione civile», esse rimarrebbero
illegittime, in quanto anche in tale ambito la Regione è titolare di
attribuzioni d'autonomia che il legislatore statale non può
sopprimere.
Anche ove l'art. 37 del decreto-legge n. 109 del 2018 fosse
ricondotto alla materia della «protezione civile», dunque, varrebbero
i vizi sopra illustrati. La disciplina legislativa statale censurata,
pertanto, in sintesi (senza ripetere testualmente le considerazioni
già svolte, alle quali comunque si rinvia):
esorbiterebbe dall'ambito dei «principi fondamentali» nel
disciplinare oggetti rientranti nella materia di competenza
legislativa concorrente «protezione civile» con violazione degli
articoli 117, comma 3, e 118 Cost.;
disciplinerebbe le funzioni amministrative «attratte in
sussidiarieta'» limitando il coinvolgimento delle Regioni alla mera
audizione o alla richiesta di un parere dei Presidenti di Regione o
della c.d. «cabina di coordinamento», senza prevedere un'intesa su
base paritaria tra Stato e Regione, così violando il principio di
leale collaborazione e gli articoli 117, comma 3, e 118 Cost;
rimetterebbe la disponibilità delle strutture amministrative
regionali e locali a un organo statale, senza un'adeguata
partecipazione della Regione, ancora una volta in violazione del
principio di leale collaborazione e degli articoli 117, comma 3, e
118 Cost;
resecherebbe l'autonomia regionale senza alcuna ragione
giustificatrice attinente all'organizzazione delle attività
amministrative, in violazione del principio di ragionevolezza ex art.
3 Cost., del principio di buon andamento della pubblica
Amministrazione ex art. 97 Cost., del principio di leale
collaborazione e degli articoli 117, comma 3, e 118 Cost.
2. In subordine, violazione degli articoli 3, 4, 5, 97, 117,
commi 3 e 4, e 118, comma 1 Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione ex articoli 5 e 117 Cost., per un differente profilo.
Si confida di aver dimostrato nel precedente motivo che le
disposizioni impugnate intervengono nella materia di competenza
concorrente «governo del territorio» e nelle materie di competenza
legislativa residuale «opere pubbliche» e «servizi pubblici locali»
oppure, in subordine, (anche) nella materia di competenza legislativa
concorrente «protezione civile».
È solo per estremo tuziorismo che, nel presente motivo si
prospetta, in via ulteriormente subordinata, l'ipotesi che gli
interventi di cui agli articoli 2 e 14 del decreto-legge n. 189 del
2016 (la cui novellazione è qui impugnata) non siano riconducibili a
un singolo ambito materiale, bensì a una pluralità di essi, legati
in un c.d. «intreccio inestricabile tra diverse materie e diversi
livelli di competenza» (cfr. Corte cost., sentenza n. 251 del 2016),
comprendenti le materie «governo del territorio», «opere pubbliche»,
«servizi pubblici locali» e «protezione civile», attribuite alle
Regioni ai sensi degli articoli 117, commi 3 e 4, e 118 Cost.
Come afferma la giurisprudenza dell'Ecc.ma Corte, in questi casi,
non essendo possibile regolare il concorso di competenze secondo un
criterio di prevalenza, l'intervento del legislatore statale è
legittimo solo se viene condotto nel rispetto del principio di leale
collaborazione, che può ritenersi osservato unicamente mediante la
previsione dell'intesa su base paritaria tra Stato e Regione.
A tal proposito, nella sentenza Corte cost., n. 21 del 2016, si
afferma che quando si interviene «all'incrocio di varie materie,
alcune di spettanza delle Regioni, altre dello Stato» di talchè vi
sono «molteplici competenze sono legate in un nodo inestricabile (in
specie, sentenze n. 334 del 2010 e n. 50 del 2005), che non consente
di identificare la prevalenza di una sulle altre, dal punto di vista
sia qualitativo, sia quantitativo», allora deve «trovare applicazione
il principio generale, costantemente ribadito dalla giurisprudenza di
questa Corte (da ultimo, sentenza n. 1 del 2016), per cui, in ambiti
caratterizzati da una pluralità di competenze, qualora non risulti
possibile comporre il concorso di competenze statali e regionali
mediante un criterio di prevalenza, non è costituzionalmente
illegittimo l'intervento del legislatore statale, «purchè agisca nel
rispetto del principio di leale collaborazione che deve in ogni caso
permeare di sè i rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie
(ex plurimis, sentenze n. 44 del 2014, n. 237 del 2009, n. 168 e n.
50 del 2008) e che può ritenersi congruamente attuato mediante la
previsione dell'intesa» (sentenza n. 1 del 2016)».
Anche in questa prospettiva, dunque, la sostituzione del modello
cooperativo dell'intesa con la previsione di una mera audizione o
della richiesta di un parere da parte dei Presidenti di Regione o
della «cabina di coordinamento», risulta illegittimo e violativo
delle attribuzioni regionali. Anche in questa ipotesi, dunque, si
possono e devono riproporre le medesime censure già articolate nel
precedente motivo.
Come si è osservato in precedenza, infatti, le disposizioni
impugnate:
esorbiterebbero dall'ambito dei «principi fondamentali» nel
disciplinare oggetti che coinvolgono anche la competenza legislativa
regionale concorrente nelle materie «governo del territorio» e
«protezione civile», oltre che quella residuale nelle materie «opere
pubbliche» e «servizi pubblici locali», con violazione degli articoli
117, commi 3 e 4, e 118 Cost.;
disciplinerebbero le funzioni amministrative in ambiti che sono
anche di competenza regionale, limitando irragionevolmente il
coinvolgimento delle Regioni alla mera audizione o alla richiesta di
un parere dei Presidenti di Regione o della c.d. «cabina di
coordinamento», senza prevedere un'intesa su base paritaria tra Stato
e Regione, così violando il principio di leale collaborazione e gli
articoli 117, comma 3, e 118 Cost;
rimetterebbero la disponibilità delle strutture amministrative
regionali e locali a un organo statale, senza un'adeguata
partecipazione della Regione, ancora una volta in violazione del
principio di leale collaborazione e degli articoli 117, commi 3 e 4,
e 118 Cost;
resecherebbero l'autonomia regionale senza alcuna ragione
giustificatrice attinente all'organizzazione delle attività
amministrative, in violazione del principio di ragionevolezza ex art.
3 Cost., del principio di buon andamento della pubblica
Amministrazione ex art. 97 Cost., del principio di leale
collaborazione e degli articoli 117, comma 3, e 118 Cost.

P.Q.M.

La Regione Umbria, come in epigrafe rappresentata e difesa,
chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia:
accogliere il presente ricorso;
per l'effetto, dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 37, comma 1, lettera a), n. 1-bis; e lettera b-ter); del
decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge del 16 novembre 2018, n. 130.

Perugia - Roma, 18 gennaio 2019

Avv. Prof. Luciani


Avv. Manuali