1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 7-11-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 861 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 dicembre 2000
Ordinanza emessa il 19 dicembre 2000 (pervenuta alla Corte costituzionale il 3 ottobre 2001) dal g.i.p. del tribunale di Grosseto nel procedimento penale a carico di Annesi Stefano ed altri Edilizia e urbanistica - Regione Toscana - Opere di ristrutturazione edilizia e di mutamento di destinazione d'uso - Assoggettamento al semplice obbligo di attestazione di conformita' anziche' a concessione edilizia come stabilito dalla normativa statale - Conseguente inapplicabilita' delle sanzioni penali stabilite dalle leggi statali - Indebita legiferazione regionale in materia penale. - Legge Regione Toscana 14 ottobre 1999, n. 52, art. 4, comma 1, lett. e), comma 5 e comma 2, lett. d). - Costituzione, artt. 3 e 25. Edilizia e urbanistica - Legge urbanistica - Attribuzione alla potesta' legislativa regionale di stabilire i mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche dell'uso di immobili, da sottoporre a concessione o ad autorizzazione - Incidenza sul principio di uguaglianza per la possibilita' di differente trattamento di situazioni identiche nelle diverse regioni - Indebita legiferazione in materia penale riservata allo Stato. - Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 25, ultimo comma. - Costituzione, artt. 3 e 25. (001C1045) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 7-11-2001)

IL TRIBUNALE

Esaminati gli atti del procedimento penale sopra emarginato a
carico di: Annesi Stefano, nato a Roma il 25 giugno 1960; Coccoluto
Domenico, nato a Monte Argentario il 25 settembre 1937; Bagatti
Enrico, legale rappresentante della CERITEC, con sede legale in Roma,
via Manfredo Fanti n. 19, da compiutamente generalizzare;
Indagati per i reati di cui:
Annesi Stefano e Bagatti Enrico - A) all'art. 110, c.p.;
all'art. 20, lett. b) legge 28 febbraio 1985, n. 47 perchè, in
concorso tra loro, l'Annesi in qualità di proprietario - committente
dell'immobile sito in Porto Santo Stefano, alla via Oratorio n. 16
(immobile rientrante nella zona classificata A1 di P.R.G.: edifici di
rilevante interesse storico ambientale, in zona sottoposta a vincolo
paesistico ambientale ai sensi dell'art. 138 ss. del d.lgs.
29 ottobre 1999, n. 490), il Bagatti in qualità di legale
rappresentante della ditta costruttrice CERITEC, con sede legale in
Roma, via Manfredo Fanti n. 19, eseguivano, in totale assenza di
concessione edilizia, opere edilizie finalizzate al mutamento di
destinazione d'uso dell'immobile per uso abitativo, consistenti in:
realizzazione di nuove tramezzature interne, al livello inferiore,
atte a creare un nuovo locale bagno, con dimensioni di m 02,60 x
01,40; realizzazione di nuovi impianti ed allacci elettrici ed
idrici, funzionali alla realizzazione di un angolo cottura; fatti
accertati in Porto Santo Stefano, in data 10 giugno 2000;
Annesi Stefano e Coccoluto Domenico - B) agli artt. 110,
c.p.; art. 20, lett. c) legge 28 febbraio 1985, n. 46; art. 163
d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490; perchè, in concorso tra loro,
l'Annesi in qualità di proprietario - committente dell'immobile sito
in Porto Santo Stefano, alla via Oratorio n. 16 (immobile rientrante
nella zona classificata A1 di P.R.G.: edifici di rilevante interesse
storico ambientale, in zona sottoposta a vincolo paesistico
ambientale ai sensi dell'art. 138 ss. del d.lgs. 29 ottobre 1999,
n. 490), il Coccoluto in qualità di costruttore, eseguivano, in
totale assenza di concessione edilizia e dell'autorizzazione prevista
dall'art. 151 d.lgs. n. 490/1999, l'apertura di una nuova finestra
sulla facciata dell'edificio, poco distante dalla porta di ingresso,
delle dimensioni di m. 0,54 x 0,87, opera alla data di accertamento
ancora in corso di completamento; fatti accertati in Porto Santo
Stefano, in data 7 agosto 2000;
Vista la richiesta del pubblico ministero di sequestro
dell'immobile sito in Porto Santo Stefano, via dell'Oratorio n. 16 di
proprietà di Annesi Stefano,

O s s e r v a

i n f a t t o Il 10 giugno 2000 ed il 7 agosto 2000 la polizia
municipale di Monte Argentario, nell'esercizio dei poteri di
vigilanza edilizia eseguiva sopralluoghi su un immobile, sito nel
comprensorio di Porto S. Stefano, ricadente in zona A1 di P.R.G. e
classificato in catasto - in base al decreto ministeriale 19 febbraio
1962 (nella Gazzetta Ufficiale 20 aprile 1962 n. 104) - nella
categoria C/2 (magazzini e locali di deposito, ossia tra le unità
immobiliari a destinazione ordinaria commerciale e varia), che dagli
anni ottanta in poi aveva sempre ospitato la sede di un partito
politico.
In esito alle verifiche, la polizia giudiziaria rilevava
l'esecuzione di lavori (in specie: tramezzature interne ed
installazione di impianti idrici ed elettrici per la creazione di un
bagno ed un angolo cottura; apertura luce nella muratura perimetrale
per la creazione di una finestra) finalizzati a consentire l'uso
dell'immobile per fini abitativi, senza che fossero state richieste e
conseguite nè la concessione edilizia, nè l'autorizzazione ex
art. 151 d.lgs. 29 ottobre 1999 n. 490, ritenuta necessaria sul
presupposto della localizzazione dell'immobile in zona vincolata ai
sensi dell'art. 138 dello stesso decreto.
A seguito della comunicazione della notizia di reato, il p.m.
inoltrava a questo giudice richiesta di sequestro preventivo del
predetto immobile, rilevando come i lavori eseguiti comportino una
variazione degli standards, determinando il passaggio dei locali
dalla categoria commerciale a quella residenziale;
I n d i r i t t o
La normativa statale.
Gli interventi edilizi rilevati dalla polizia giudiziaria
integrano una ipotesi di abusivo mutamento di destinazione d'uso di
un immobile eseguita mediante interventi di ristrutturazione dello
stesso.
Infatti, il mutamento d'uso è stato attuato con la realizzazione
di tramezzature, l'apertura di luci e la realizzazione di impianti
tecnologici su un immobile del centro storico con destinazione
commerciale, interventi per i quali sarebbe stato necessario il
titolo concessorio.
I parametri normativi dai quali si desume il regime
amministrativo del mutamento di destinazione sono costituiti: da un
lato, dall'art. 1 legge n. 10/1977 in base al quale è soggetta a
concessione "ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed
edilizia del territorio comunale" e dall'art. 31 legge 17 agosto 1942
n. 1150, come modificato dalla predetta legge, che specifica che
chiunque intenda modificare le costruzioni esistenti deve chiedere
apposita concessione al sindaco; dall'altro, dall'art. 8 lett. a)
della legge 28 febbraio 1985 n. 47, che qualifica come "essenziale"
la variazione apportata al progetto approvato che implichi variazione
degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968
n. 1444.
La problematica del mutamento d'uso degli edifici, della sua
disciplina amministrativa e del trattamento sanzionatorio penale in
caso di violazione si è sviluppata prevalentemente nella
giurisprudenza, della quale alcune soluzioni sono state poi recepite
dalla legislazione in materia urbanistica. Importante momento di
sintesi della problematica e di orientamento giurisprudenziale è
rappresentato dalla sentenza delle sezioni unite penali della
Cassazione 29 maggio 1982 n. 6, Querqui Guetta. Questa decisione,
nell'affrontare il problema dell'assoggettabilità a sanzione del
mutamento d'uso - senza opere di un immobile realizzato dopo il 1967
- operava una distinzione preliminare tra mutamento nell'uso e
mutamento della destinazione d'uso per stabilire che soltanto il
secondo, accompagnato o meno dall'esecuzione di opere edilizie,
richiedeva la concessione e comportava, in caso di violazione, la
sanzione penale (prevista allora dall'art. 17 lett. a della legge 28
gennaio 1977 n. 10, oggi dall'art. 20 lett. a legge n. 47/1985). Per
contro il mutamento nell'uso non accompagnato nè da opere nè da
cambiamento nella destinazione d'uso, doveva essere ritenuto
giuridicamente irrilevante.
Il ragionamento della Suprema Corte ruotava sulla valorizzazione
della normativa che, a partire dal 1962, aveva imposto ai comuni di
disciplinare e governare il territorio mediante una ripartizione
dello stesso in zone, "chiamate a svolgere una funzione ben definita
nell'ambito del più ampio quadro del piano generale, non solo in
relazione alle zone non ancora o soltanto in parte edificate, ma
anche per quelle già sature di costruzioni". La sentenza definì il
concetto di destinazione d'uso di un immobile (ed il suo mutamento)
in funzione dell'organizzazione urbanistica del territorio comunale,
quale risultante della normativa della legge e degli strumenti di
pianificazione (piano regolatore generale o particolareggiato,
programma di fabbricazione, lottizzazioni convenzionali):
l'art. 41-quinquies commi 8 e 9 della legge urbanistica 17 agosto
1942, n. 1150 già allora aveva stabilito, introducendo per la prima
volta nell'ordinamento gli standards urbanistici, che nella
pianificazione del territorio i comuni dovessero serbare "limiti
inderogabili di densità edilizia (rapporto volume superficie), di
altezza, di distanza tra fabbricati, nonchè rapporti massimi tra
spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, verde pubblico o a
parcheggi". I limiti tra rapporti predetti per zone territoriali
omogenee sono state definite con il decreto ministeriale 2 aprile
1968 n. 1444.
Secondo la successiva interpretazione giurisprudenziale (cfr.
Cass. Sez. VI 14 gennaio 1992, Baccalini) per effetto dell'art. 8
comma 1 lett. a) della legge 20 febbraio 1985 n. 47, i concetti di
destinazione d'uso e di suo mutamento non sarebbero più soltanto il
prodotto di un autorevole opinione giurisprudenziale, ma avrebbero
acquisito la forza di una vincolante definizione legislativa: la
norma, infatti, nello stabilire che per interventi comportanti
variazioni essenziali all'edificio è obbligatoria la concessione,
perchè il mutamento della destinazione d'uso costituisce sempre
variazione essenziale, ha anche definito legislativamente il concetto
di destinazione d'uso, statuendo che esso deve implicare la
variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile
1968 n. 1444 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile
1968.
A questa disposizione mostra di avere fatto riferimento anche la
Corte costituzionale nella sentenza n. 73/1991, interpretando la
disposizione nel senso che la stessa avrebbe assoggettato il
mutamento di destinazione al regime della concessione solo quando sia
connesso a variazioni essenziali "del progetto", comportanti
variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile
1968, valorizzando il dato testuale del riferimento alle variazioni
essenziali "del progetto" per inferire la necessità che le modifiche
apportate all'immobile, per richiedere la concessione, siano
strutturali. Dal tenore di detta norma e dal suo collegamento con
l'art. 25 ultimo comma, che demandava al legislatore regionale di
stabilire "criteri e modalità cui dovranno attenersi i comuni,
all'atto della predisposizione di strumenti urbanistici, per
l'eventuale regolamentazione, in ambiti determinati del proprio
territorio, della destinazione d'uso degli immobili, nonchè dei casi
in cui, per la variazione di essa, sia richiesta la preventiva
autorizzazione", si inferiva che la modifica funzionale della
destinazione, non connessa all'esecuzione di interventi edilizi,
poteva essere assoggettata soltanto al regime dell'autorizzazione. La
Corte delle leggi, in altri termini, ha legato la disciplina del
mutamento a quella delle opere con le quali lo stesso viene attuato.
Nel caso di specie, la trasformazione dei locali di cui si chiede
il sequestro può essere sussunta in una delle ipotesi dell'art. 20
legge n. 47/1985 tanto portando alle estreme conseguenze i principi
enunciati dalle sezioni unite della Cassazione, quanto alla luce
dell'interpretazione della Consulta. In base all'orientamento delle
ss.uu., cioè, a prescindere dall'esistenza di interventi funzionali
alla trasformazione e dal regime edilizio degli stessi, la condotta
potrebbe essere ricondotta nell'ipotesi dell'art. 20 lettera a) legge
n. 47/1985; sulla base di quello della Corte costituzionale, invece,
si potrebbe ritenere l'integrazione, a seconda dei casi, delle
ipotesi sub b) o c) dello stesso articolo, attribuendo rilievo non
tanto al mutamento d'uso in sè, quanto al fatto che i lavori edili
ad esso funzionali integrino un intervento di ristrutturazione.
Nel caso di specie, infatti, appare comunque realizzata la
condizione cui tanto la Cassazione, quanto la Corte costituzionale
subordinano la rilevanza della trasformazione, ossia la violazione
del decreto ministeriale 2 aprile 1968 n. 1444. Il mutamento della
originaria destinazione commerciale dell'immobile in quella
residenziale comporta, infatti, violazione di standards urbanistici:
per gli insediamenti residenziali, i rapporti massimi di cui
all'art. 41-quinquies citato sono fissati in misura tale da
assicurare per ogni abitante - insediato o da insediare - una
dotazione minima di spazi pubblici. Di conseguenza, l'aumento del
carico abitativo, conseguente all'utilizzo residenziale ad un
immobile in precedenza destinato ad altro, alterando la proporzione
tra spazi ed abitanti fissata in via normativa, determina una
violazione di detti standards.
La normativa della Regione Toscana.
Sulla disciplina della legge statale, però si sovrappone quella
dettata dalla legge della Regione Toscana 4 ottobre 1999, n. 52 in
attuazione dell'art. 25 ultimo comma della legge 1985 n. 47 ("le
leggi regionali stabiliscono quali mutamenti, connessi o non connessi
a trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro parti,
subordinare a concessione, e quali mutamenti connessi o non connessi
a trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro parti siano
subordinati ad autorizzazione"). Tale articolato normativo ha
sottoposto "ad attestazione di conformità con le vigenti norme degli
strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi comunali, delle
salvaguardie regionali, provinciali e comunali ... i mutamenti di
destinazione d'uso degli immobili, edifici ed aree anche in assenza
di opere edilizie, nei casi previsti dalla legge regionale 23 maggio
1994, n. 39" (art. 4 comma 1), comunque subordinando detti interventi
"alla autorizzazione edilizia rilasciata dal comune ove sussista
anche una sola delle seguenti condizioni: a) gli immobili interessati
siano assoggettati a vincolo ai sensi della legge 1 giugno 1939,
n. 1089; b) per l'esecuzione delle opere sia prescritto anche il
rilascio dell'autorizzazione di cui all'art. 7 della legge 29 giugno
1939, n. 1497" (art. 4 comma 5). Ai sensi dell'art. 4, comma 2 "sono
inoltre oggetto di attestazione di conformità ... gli interventi di
ristrutturazione edilizia, ossia quelli rivolti a trasformare gli
organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che
possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso
dal precedente".
Sulla base della predetta normativa, quindi, non solo la
modificazione della destinazione d'uso in sè considerata, ma anche
gli interventi accertati dalla polizia operante si dovrebbero
considerare penalmente irrilevanti, in quanto sottratti dalla
normativa regionale al regime concessorio.
Evidentemente non può che dubitarsi della legittimità
costituzionale non solo dell'art. 4 commi 1 lett. e) e 5 nn. 1) e 2),
nonchè comma 2 LRT 14 ottobre 1999, n. 52, ma ancor prima
dell'art. 25 della legge n. 47/1985 per contrasto con gli artt. 3 e
25 della Costituzione. La questione implica anche quella della
legittimità, in rapporto sempre ai medesimi parametri degli artt. 3
e 25 della Costituzione e per le medesime ragioni, dell'art. 4
comma 2 lett. d) della LRT n. 52/1999, che ha sottratto la
ristrutturazione edilizia al regime concessorio fissato dalla legge
statale. Infatti, in caso di dichiarazione d'illegittimità delle
norme denunciate, l'unica disposizione normativa alla quale rifirsi
per definire il regime amministrativo e penale del mutamento di
destinazione, non potrebbe che essere quella dell'art. 8 legge
n. 47/1985, come interpretata da codesta Corte, e dell'art. 31 lett.
d) della legge 5 agosto 1978 n. 457: qualificati gli interventi
edilizi funzionali alla modificazione della destinazione
dell'immobile come di ristrutturazione, si ripropone nei medesimi
termini il problema di sovrapposizione della normativa regionale a
quella statale, con violazione dei principi di uguaglianza e di
riserva di legge. Inoltre:
R i t e n u t o
Quanto alla fondatezza della questione:
1) che l'attribuzione alle regioni del potere di stabilire
quali interventi siano soggetti a concessione edilizia viola, in
primo luogo, il principio di uguaglianza tra i cittadini, in quanto -
in ragione delle differenti determinazioni che possono essere assunte
dagli organi legislativi regionali - la rilevanza penale di una
medesima condotta viene a dipendere, in definitiva, dal luogo in cui
il reato è stato accertato, con la conseguenza che un medesimo
comportamento riceve trattamenti differenti nell'ambito dello stesso
territorio nazionale, con sostanziale abrogazione del principio di
obbligatorietà e di territorialità della legge di cui agli artt. 3
e 6 del codice penale. Il principio di uguaglianza formale, sancito
nell'art. 3 comma 1 della Costituzione impone al legislatore di
assicurare un trattamento uniforme di situazioni omogenee, per cui
non può essere invocato rispetto al trattamento di situazioni
intrinsecamente eterogenee: in questo caso, infatti, la disciplina
differenziata non può essere ritenuta arbitraria. Di conseguenza, la
limitazione dell'efficacia di una legge statale ad un ambito
territoriale più ristretto di quello dell'intero territorio
nazionale non comporta violazione del principio di uguaglianza quando
tale limitazione trovi fondamento in speciali situazioni delle zone
considerate. Nel caso di specie, però, non si rileva alcuna ragione
di ordine obiettivo in ragione della quale la disciplina dell'uso del
territorio toscano debba essere differenziata da quella del restante
ambito nazionale;
2) che le disposizioni denunciate violano, inoltre, il
principio della riserva di legge in materia penale. La tecnica
legislativa utilizzata nella formulazione dell'art. 20 della legge
n. 47/1985 implica che la definizione del precetto avvenga attraverso
l'integrazione della norma citata con le disposizioni di natura
extrapenale che determinano i casi in cui l'esecuzione di lavori
edili richieda il conseguimento di preventiva concessione edilizia.
Il riconoscimento in favore delle regioni del potere di individuare
il regime edilizio di un'opera implica di necessità anche
l'attribuzione di una potestà normativa in ambito penale, poichè,
in dipendenza dalle scelte effettuate, una determinata fattispecie
cesserà di essere o, al contrario, diventerà penalmente rilevante.
Le regioni, però, non hanno competenza legislativa in materia
penale, che non rientra nel novero di quelle di cui all'art. 117
della Costituzione. Il potere legislativo penale appartiene soltanto
allo Stato e la competenza esclusiva dello Stato legiferare in un
campo, che attiene a quella salvaguardia dei diritti fondamentali
dell'uomo che la Costituzione afferma e pone a base di tutto
l'ordinamento giuridico dello Stato, risulta dal testo dell'art. 25
della Costituzione. Che questo articolo si riferisca nel secondo
comma alla sola legge statale risulta dalla natura dei diritti che da
esso vengono toccati, ed è comprovato dalla portata inequivocabile
che ha la stessa parola "legge" quando è adoperata negli altri due
commi dell'art. 25, che trattano di materie le quali attengono a
diritti fondamentali di libertà, e che perciò sicuramente rientrano
nella sfera di competenza dello Stato "uno e indivisibile". Infatti,
se si esaminano tutti gli articoli della Costituzione, nei quali si
rinvia puramente e semplicemente alla "legge" la disciplina dei
diritti individuali e delle funzioni e potestà degli organi
costituzionali dello Stato, si vede che essi si riferiscono sempre
alla legge statale. Pertanto la disciplina del potere punitivo resta
riservato lo Stato ed è del tutto precluso le regioni, sia quelli ad
ordinamento comune, sia quelle a statuto speciale (Corte
costituzionale 19 gennaio 1957 n. 1 e 12 novembre 1962 n. 90).
Poichè il potere sanzionatorio penale appartiene solo legislatore
statale, le regioni possono solo assoggettare, con loro norme,
materie nelle quali hanno competenza legislativa alla legislazione
dello Stato già vigente in quella materia, ivi comprese le norme
penali in essa contenute, le quali continueranno ad applicarsi in
quanto norma statale (Corte costituzionale 13 novembre 1969 n. 142 e
29 dicembre 1982 n. 239), ma è escluso che, per il solo fatto di
avere autonoma potestà normativa in quelle materie, dispongano del
potere di introdurre, di rimuovere o variare con proprie leggi norme
penali nelle materie stesse, spettando solo allo Stato di fornire,
attraverso la propria legislazione, il presidio della tutela penale
alla legislazione regionale. (Corte costituzionale 12 maggio 1977,
n. 79). Pertanto le disposizioni dell'art. 4 commi 1 lett. e), comma
5 nn. 1) e 2) e comma 2 della legge regionale Toscana 14 ottobre
1999, n. 52, nonchè l'art. 25 ultimo comma della legge 28 febbraio
1985, n. 47, appaiono costituzionalmente illegittime perchè in
contrasto anche con l'art. 25, comma 2 della Costituzione: le prime
nella parte in cui, sottraendo le modificazioni della destinazione
d'uso e gli interventi edilizi di ristrutturazione al regime
concessorio escludono l'applicazione delle norme di legge statali
aventi natura penale. L'art. 25 u.c. nella parte in cui attribuisce
alle regioni una potestà normativa incidente anche in campo penale,
consentendo una disciplina del mutamento d'uso difforme da quella
desumibile dalla legge statale.
R i t e n u t o
Quanto alla rilevanza della questione:
1) che la questione appare decisiva per il prosieguo del
procedimento, imponendone la delibazione immediata e facendo
escludere la opportunità di differimento alla conclusione della
fase, proprio in considerazione dell'idoneità delle norme sospettate
di costituzionalità ad escludere la rilevanza penale della condotta
e, di contro, dell'efficacia della loro rimozione rispetto alla
concessione della misura cautelare reale richiesta;
2) che la concessione dell'invocata misura cautelare reale
dipende esclusivamente dalla possibilità di sussunzione della
fattispecie concreta in quella astratta dell'art. 20 legge n. 47/1985
citata, preclusa dalla concorrenza delle norme denunciate. Secondo la
prospettazione del p.m. sono configurabili i reati previsti:
dall'art. 20 lett. b) legge 28 febbraio 1985 n. 47, in relazione ai
lavori eseguiti all'interno dell'immobile; dall'art. 20 lett. c)
legge n. 47 citata e dall'art. 163 del decreto legislativo 29 ottobre
1999 n. 490, in relazione all'apertura di una luce delle dimensioni
di m. 0,54 x 0,87. Premesso che l'obiettiva connessione e
consequenzialità temporale tra le opere costituisce presupposto per
l'applicazione del regime della continuazione tra violazioni
omogenee, con la conseguenza che i fatti potranno ritenersi integrare
o l'ipotesi di cui alla lettera "b)" o quella della lettera "c)", ma
non contemporaneamente l'una e l'altra, a parere di questo giudice
non è configurabile il reato di cui all'art. 163 cit. alla luce
della giurisprudenza di codesta Corte formatasi sull'art. 1-sexies
della legge 8 agosto 1985 n. 431, applicabile anche all'art. 163, che
ha sostituito, senza sostanzialmente modificare, la disposizione
della legge "Galasso". Con le sentenze della Corte costituzionale
nn. 360/1995, 133/1992, 333/1991, 296/1996 e 247/1997, si è
precisato che l'oggetto della tutela apprestata dall'art. 1-sexies
legge n. 431/1985 è la protezione dell'ambiente nella sua proiezione
estetica, funzionale e materiale sul paesaggio, finalizzata ad
impedire interventi potenzialmente idonei a pregiudicare l'assetto ed
il governo del territorio. La delimitazione dell'interesse protetto
influenza il giudizio sulla tipicità della fattispecie concreta
rimesso al giudice, il quale è chiamato a valutare - attraverso un
giudizio in astratto ed ex ante, atteso il carattere formale del
reato - se la condotta sia potenzialmente idonea ad incidere in
maniera apprezzabile sull'assetto territoriale e ambientale. Il
criterio per tale valutazione non può che essere offerto dalla
natura dell'interesse specificamente protetto attraverso il vincolo,
ovverosia dal tipo di vincolo gravante sulla zona o sull'immobile
oggetto degli interventi abusivi. Pertanto, in presenza, come nel
caso di specie, di un vincolo paesaggistico, occorrerà verificare
l'attitudine delle opere ad alterare, in modo apprezzabile, il quadro
estetico d'insieme dell'area. Procedendo alle predette valutazioni
attraverso l'esame delle fotografie dei luoghi, deve escludersi che
la condotta fosse idonea a produrre una lesione dell'interesse
protetto, non apparendo pregiudicato l'aspetto d'insieme dell'area:
la modificazione dell'opera preesistente, che non è situata in punto
panoramico, non incide in modo apprezzabile sul paesaggio. Così
stando le cose, si deve ritenere non necessaria l'autorizzazione ex
art. 151 del d.lgs. n. 490/1999, mentre era necessario il preventivo
conseguimento della concessione edilizia;
3) che non è possibile ricavare dall'art. 25 u.c. della
legge 28 febbraio 1985 n. 47 alcuna disposizione conforme a
Costituzione. Si è già detto che l'intervento della Corte
costituzionale ha cristallizzato il criterio discretivo del regime
amministrativo del mutamento d'uso nelle caratteristiche
dell'intervento edilizio ad esso funzionale (per cui si doveva
ritenere esclusa dal regime della concessione ogni ipotesi di
mutamento di destinazione non connessa con modifiche strutturali
dell'immobile). L'art. 25 u.c. citato contiene una innovazione
particolarmente significativa, che rende plausibile la sottoposizione
al regime concessorio delle modificazioni d'uso meramente funzionali.
La norma, infatti, impone una riconsiderazione dell'interpretazione
dell'art. 8 lett. a) affermatasi negli anni, grazie anche alla
sentenza della Corte costituzionale prima richiamata, implicando che
il mutamento di destinazione è una categoria di intervento edilizio
a sè stante, di per sè rilevante a prescindere dalla natura delle
opere funzionali al suo conseguimento, con conseguente superamento
della tradizionale coppia di binomi: "modifica
strutturale/concessione; modifica funzionale/autorizzazione", nonchè
lo sganciamento del regime amministrativo (e penale) del mutamento
d'uso da quello delle opere ad esso funzionali. Nello scrivere la
norma, sembra che il legislatore abbia avuto presente più le ragioni
che avevano spinto nel 1982 le ss.uu. a ritenere integrabile la
violazione dell'art. 17 lett. a) legge n. 10/1977 in presenza di una
modificazione funzionale, piuttosto che quelle sottostanti alla
decisione della Corte delle leggi del 1991. A parere di questo
giudice la disposizione dell'art. 8 lett. a) legge n. 47/1985
presuppone un abuso realizzato nel corso dell'esecuzione di opere
regolarmente concessionate, per cui non può costituire il (solo)
paradigma alla stregua del quale valutare la rilevanza di condotte
poste in essere (magari) a distanza di tempo dall'ultimazione di
lavori legittimamente eseguiti. In altri termini, se la disposizione
può essere assunta a scopo definitorio, al fine di stabilire quando
la modificazione nell'uso di un immobile si può qualificare come
mutamento di destinazione, la variazione del progetto non si può
invece ritenere elemento costante della condotta penalmente
sanzionata, tale per cui in mancanza di lavori da eseguire in
conformità ad un progetto non vi può essere reato. Se la funzione
degli strumenti urbanistici è quella di disciplinare le modalità di
utilizzazione e di governo del territorio, è ben possibile
ipotizzare la violazione di detta normativa in presenza di un uso
dello stesso difforme da quello programmato, a prescindere
dall'esistenza di opere edili postulanti il rilascio di concessione
edilizia. In tutti questi casi rimane costante un dato, ossia la
violazione dell'ordinamento normativo edilizio (inscindibilmente
connessa con la definizione di mutamento di destinazione, che fa leva
sulla violazione degli standards), oggi sanzionata dall'art. 20 lett.
a) della legge n. 47/1985, che - a differenza delle ipotesi sub
lettere b) e c) - non presuppone l'esecuzione di lavori edili.
Diversamente, non avrebbe neppure rilievo pratico attribuire rilievo
al mutamento dell'uso come categoria edilizia, agganciandone la
definizione alla violazione degli standards, per poi farne dipendere
il regime da quello delle opere. In base a tali premesse si deve
concludere che il mutamento di destinazione costituisce una categoria
edilizia a sè stante ed autonomamente disciplinata e sanzionata. Con
l'ulteriore conseguenza che, quando ad essa si accompagnino lavori la
cui esecuzione richiede un titolo concessorio, può configurarsi un
concorso di reati edilizi. Dall'ampliamento della portata applicativa
dell'art. 8 della legge n. 47/1985 discende l'impossibilità di
ricavare una interpretazione della disposizione dell'art. 25 u.c.
della stessa legge conforme a Costituzione, non potendo la stessa
legittimare altro che una normativa regionale che sottoponga a
sanzione penale condotte identiche a quelle già punite dalle norme
statali e che quindi sanzioni anche le modificazioni solo funzionali;
4) che occorre anche risolvere le interferenze tra la
normativa statale e quella regionale sulla materia della
ristrutturazione, perchè non è possibile qualificare gli interventi
rilevati diversamente da opere di ristrutturazione edilizia in base
all'interpretazione del combinato disposto dell'articolo 31 della
legge 5 agosto 1978 n. 457 e dell'art. 20 della legge 28 febbraio
1985 n. 47 (cfr. Cass. sez. III n. 8332 del 23 luglio 1994, Cannarsa
e n. 4021 del 10 gennaio 1997, imp. Cozzolino; Cass. sez. III sent.
8602 del 27 luglio 1996, Pruneri; Cass. sez. III sent. 1776 del 19
febbraio 1982; Cons. Stato sez. V sent. 567 dell'11 aprile 1995;
Cons. Stato sez. V sent. 1559 del 21 dicembre 1994). In base alla
normativa statale, le opere edilizie funzionali al mutamento d'uso
non si possono qualificare in termini di manutenzione straordinaria,
atteso il vincolo di tali interventi al mantenimento della
destinazione d'uso, nè come di restauro conservativo in quanto, in
base all'art. 31 della legge 5 agosto 1978 n. 457, con tali lavori è
possibile imprimere all'immobile una destinazione d'uso differente da
quella originaria, a condizione che sia compatibile con gli elementi
tipologici, formali e strutturali dell'organismo edilizio. Gli
interventi ammissibili in tale prospettiva sono quelli che tendono
alla conservazione degli elementi costitutivi dell'edificio (è
possibile il loro consolidamento, ripristino e/o rinnovo), perchè
l'inserimento di elementi alieni in tanto è compatibile, in quanto
riguardi elementi accessori. Di certo non si può qualificare come
inserimento di elemento accessorio la creazione di un servizio
igienico e di un locale cucina, consistendo in un intervento che
determina una trasformazione delle caratteristiche tipologiche e
strutturali dell'immobile preesistente. Gli artifizi interpretativi
cui si deve ricorrere per ricondurre gli interventi ad una categoria
postulante il titolo autorizzatorio risultano palesi, una volta che
si rapporti la condotta concreta alla fattispecie prevista
dall'art. 31 lett. d) legge citata, che qualifica come "interventi di
ristrutturazione edilizia, quelli rivolti a trasformare gli organismi
edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare
ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente".
Il che è quanto accade nel caso di specie, dove con l'alterazione
degli elementi costitutivi dell'edificio, e l'inserimento di nuovi
elementi ed impianti, è stata modificata l'originaria vocazione
commerciale dell'immobile. Nè deve trarre in inganno che la maggior
parte delle opere eseguite, salvo l'apertura della luce, presenti
carattere interno. L'attività di ristrutturazione può attuarsi
attraverso una serie di interventi che, singolarmente considerati,
ben potrebbero ricondursi alla nozione di "opere interne". L'elemento
caratterizzante, che determina la qualificazione, è la connessione
finalistica delle opere eseguite, che non devono essere riguardate
analiticamente, ma valutate nel loro complesso al fine di individuare
se esse siano o meno rivolte al recupero edilizio dello spazio
(concetto del tutto differente dal recupero architettonico)
attraverso la realizzazione di un immobile in tutto o in parte nuovo.
Rilevato che la presente ordinanza costituisce il primo atto che
viene portato a conoscenza degli indagati ed in relazione al quale
può sussistere un interesse delle parti a dedurre, ai sensi
dell'art. 369 c.p.p. si reputa necessario garantire ai prevenuti la
possibilità di esercitare la facoltà di nominare difensori di
fiducia.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale avente ad oggetto l'art. 4 comma 1 lett.
e), comma 5 nn. 1) e 2) e comma 2 della legge regionale Toscana 14
ottobre 1999, n. 52, nonchè l'articolo 25 ultimo comma della legge
28 febbraio 1985, n. 47 in relazione agli artt. 3 e 25 della
Costituzione nei sensi di cui in motivazione;
Sospende il procedimento iscritto al n. 00/3230 del registro
delle notizie di reato ed al n. 00/3219 del registro g.i.p.;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata agli indagati, anche avvalendosi dell'ausilio della
polizia giudiziaria, al pubblico ministero ed al Presidente del
Consiglio dei ministri, e comunicata ai Presidenti dei due rami del
Parlamento.
Invita ai sensi e per gli effetti previsti dall'art. 369 c.p.p.
Annesi Stefano, Coccoluto Domenico e Bagatti Enrico ad esercitare la
facoltà di nominare un difensore di fiducia.
Grosseto, addì 23 novembre 2000
Il giudice per le indagini preliminari: Mammone

IL TRIBUNALE

Esaminati gli atti del procedimento penale sopra emarginato a
carico di: Annesi Stefano, nato a Roma il 25 giugno 1960; Coccoluto
Domenico, nato a Monte Argentario il 25 settembre 1937; Bagatti
Enrico, legale rappresentante della CERITEC, con sede legale in Roma,
via Manfredo Fanti n. 19, da compiutamente generalizzare;
Vista la propria ordinanza in data 23 novembre 2000 con la quale
è stata sollevata questione di legittimità costituzionale
dell'art. 25 della legge 28 febbraio 1985 n. 47, nonchè della legge
della Regione Toscana n. 52 del 14 ottobre 1999;
Rilevato che per errore di battitura nel corpo della motivazione
e nel dispositivo sono state indicate, quali norme regionali viziate
d'incostituzionalità, "l'art. 4, comma 1, lettera e), comma 5,
nn. 1) e 2), e comma 2" invece che "l'art. 4, comma 1, lettera e),
comma 5 e comma 2, lettera d), nn. 1) e 2)";
D i s p o n e
A parziale rettifica dell'ordinanza in data 23 novembre 2000,
emessa nel procedimento n. 00/3230 del registro delle notizie di
reato e n. 00/3219 del registro G.I.P., che dove si legge "l'art. 4,
comma 1, lett. e) comma 5, nn. 1) e 2), e comma 2" si legga
"l'art. 4, comma 1, lett. e), comma 5 e comma 2, lett. d), nn. 1 e
2)" della legge regionale Toscana 14 ottobre 1999 n. 52.
Manda alla cancelleria per la notificazione agli indagati, anche
avvalendosi dell'ausilio della polizia giudiziaria, al pubblico
ministero ed al Presidente del Consiglio dei ministri, e la
comunicazione ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Ordina l'unione del presente decreto all'ordinanza in data 23
novembre 2000.
Grosseto, addì 19 dicembre 2000
Il giudice per le indagini preliminari: Mammone
01C1045