1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 6-4-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 marzo 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1° marzo 2022 (della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia). Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza delle autonomie speciali - Legge di bilancio 2022 - Importo dei trasferimenti a titolo di compensazione della riduzione del gettito riguardante la compartecipazione IRPEF, spettanti a ciascuna autonomia speciale per gli anni 2022-2024 - Prevista determinazione, entro il 31 marzo 2022, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sulla base dell'istruttoria operata da un apposito tavolo tecnico, coordinato dal Ministero dell'economia e delle finanze-Dipartimento delle finanze e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, con la partecipazione di rappresentanti di ciascuna autonomia speciale. Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza delle autonomie speciali - Legge di bilancio 2022 - Previsione, per gli anni 2022-2024, di un trasferimento a titolo di compensazione della riduzione del gettito riguardante la compartecipazione IRPEF. - Legge 30 dicembre 2021, n. 234 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio 2022-2024), art. 1, comma 4. (22C00044) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 6-4-2022)

Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia (cod. fisc.
80014930327; P. IVA 00526040324), in persona del Presidente della
Regione pro tempore dott. Massimiliano Fedriga, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale 25 febbraio 2022, n. 246 (doc.
1), rappresentata e difesa, come da procura speciale in calce al
presente ricorso sottoscritta, in assenza del Presidente, dal
Vicepresidente della Regione dott. Riccardo Riccardi, dall'avv. prof.
Giandomenico Falcon (cod. fisc. FLCGDM45C06L736E) del Foro di Padova,
con studio in Padova, via San Gregorio Barbariga, 4, telefono
049-660231, telefax 049-8776503, PEC
giandomenico.falcon@ordineavvocatipadova.it e dall'avv. Daniela Iuri
(cod. fisc. RIUDNL63M56L483B), Avvocato della Regione, Trieste,
piazza Unità d'Italia, 1, telefono 040-3772913, telefax 040-3772929,
PEC daniela.iuri@certregione.fvg.it, con domicilio eletto in Roma
presso l'Ufficio di rappresentanza della Regione, in piazza Colonna
n. 355,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, nella cui sede
in via dei Portoghesi, n. 12 - Roma, è domiciliato per legge, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4,
della 30 dicembre 2021, n. 234, «Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio
2022-2024», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 31 dicembre 2021,
per violazione, nelle parti e per i profili illustrati nel presente
ricorso:
degli articoli 24, 25, 48, 49, 63 e 65 dello Statuto
speciale;
dell'art. 2 del decreto legislativo n. 154 del 2019;
degli articoli 3, 5, 81, terzo comma, 97, 119, e 120, secondo
comma, della Costituzione

Fatto

1. L'accordo in materia di finanza pubblica per gli anni 2022 e
successivi tra il Ministro dell'economia e delle finanze e il
Presidente della Regione Friuli-Venezia Giulia e la successiva
alterazione dell'equilibrio con la legge di bilancio.
In data 22 ottobre 2021 è stato sottoscritto tra il Ministro
dell'economia e delle finanze e il Presidente della Regione
Friuli-Venezia Giulia, ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo
25 novembre 2019, n. 154, l'accordo tra lo Stato e la Regione
autonoma in materia di finanza pubblica per gli anni 2022 e
successivi. Il conseguimento di tale accordo è stato ufficializzato
all'art. 1, comma 553, della legge di bilancio n. 234 del 2021,
formalmente dichiarando che i successivi commi 554, 555 e 556
costituiscono attuazione del predetto accordo.
Con l'accordo del 22 ottobre 2021 la Regione autonoma ha
concordato il proprio contributo di finanza pubblica per il periodo
2022-2026, anche sulla base del rapporto tra entrate correnti e
contributo.
Sennonchè, i presupposti finanziari di tale accordo sono stati
sconvolti dalle modifiche al sistema fiscale introdotte dall'art. 1
della stessa legge di bilancio, di cui si darà subito conto.
Si noti che durante tutte le trattative, condotte dalla Regione
in piena osservanza del principio di leale collaborazione e di buona
fede sancito anche dall'art. 2, comma 2, del decreto legislativo 25
novembre 2019, n. 154 («Norme di attuazione dello Statuto speciale
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in materia di
coordinamento della finanza pubblica») e fondate anche e non
secondariamente sulle prevedibili entrate fiscali spettanti alla
Regione, il Governo non ha fatto alcuna menzione del suo proposito di
inserire nel disegno di legge di bilancio, di lì a pochi giorni e
con un proprio emendamento, il progetto di riforma fiscale.
Nè, ovviamente, tale proposito era prevedibile da parte della
Regione.
Neppure il disegno di legge di bilancio presentato al Senato con
il numero AS 2448 prefigurava compiutamente la modifica del sistema
tributario: in materia esso si limitava invece a disporre, all'art.
2, un incremento di 6.000 milioni di euro per l'anno 2022 e 7.000
milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2023 delle risorse del
Fondo di cui all'art. 1, comma 2, della legge 30 dicembre 2020, n.
178, destinando il predetto incremento alla riduzione della pressione
fiscale.
La riforma del sistema tributario era invece - come è tuttora -
oggetto di una separata proposta di legge, presentata dal Governo
alla Camera come disegno di legge A.C. 3343, contenente una «Delega
al Governo per la riforma fiscale» da esercitare nei tempi in essa
previsti.
2. L'imprevisto inserimento delle disposizioni in materia fiscale
nella legge di bilancio.
Sennonchè, con emendamento n. 2.2000 al DDL n. 2448, proposto
dal Governo ed approvato in commissione referente del Senato nella
seduta del 21 dicembre, sono state introdotte nella legge di bilancio
2022 le disposizioni ora contenute nell'art. 1, commi da 2 a 9. Tale
emendamento è stato successivamente assorbito nel maxiemendamento n.
1.900, sempre proposto dal Governo ed approvato in assemblea, con la
tecnica della questione di fiducia, nella seduta del 23 dicembre
2021. Il testo così uscito dal Senato è stato poi approvato dalla
Camera in seconda lettura senza alcuna modifica.
Dunque, la legge 30 dicembre 2021, n. 234 (legge di bilancio per
il 2022) ha modificato la disciplina dell'IRPEF e in particolare, per
quanto interessa il presente ricorso:
all'art. 1, comma 2, lettera a), ha disposto una
rimodulazione degli scaglioni e delle aliquote stabilite dall'art. 11
del t.u.i.r.;
all'art. 1, comma 2, lettera b), ha riformato il sistema
delle detrazioni di cui all'art. 13 del t.u.i.r.
Nel complesso il comma 2 determina un minor gettito IRPEF e
minori entrate a titolo di addizionale regionale all'IRPEF.
Inoltre, l'art. 1, comma 8, ha stabilito che dall'anno di imposta
2022 l'imposta regionale sulle attività produttive (IRAP), non sia
dovuta dalle persone fisiche esercenti attività commerciali ed
esercenti arti e professioni.
Anche questa norma, restringendo la platea dei soggetti incisi
dal tributo, determina una riduzione del gettito.
3. Gli effetti delle modifiche al sistema fiscale per la Regione
Friuli-Venezia Giulia.
Le modifiche al sistema fiscale così approvate, naturalmente,
alterano sensibilmente l'equilibrio dell'accordo appena raggiunto,
con l'accordo del 22 ottobre 2021.
Infatti, come è noto, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
dispone di entrate proprie determinate principalmente in base ad una
percentuale delle imposte erariali incassate sul territorio
regionale, tra cui figura - prima per importanza - l'IRPEF, che è
assegnata alla Regione per 5,91 decimi, ai sensi dell'art. 49, primo
comma, lettera e), dello statuto speciale.
La riduzione del gettito dell'imposta sui redditi delle persone
fisiche per effetto della riforma operata dall'art. 1, comma 2,
lettera a) e b), della legge n. 234 del 2021, determina evidentemente
anche una corrispondente riduzione delle risorse finanziarie nella
disponibilità della Regione autonoma, sia a titolo di
compartecipazione all'IRPEF, sia a titolo di addizionale regionale
IRPEF.
Egualmente, la riduzione dell'IRAP disposta dall'art. 1, comma 8,
della legge n. 234 del 2021, comporta perdita di gettito anche per la
Regione autonoma, considerato che l'art. 15 del decreto legislativo 5
dicembre 1997, n. 446 attribuisce alla Regione il gettito dell'IRAP e
che la Regione ha regolato questo tributo con la propria legge
regionale 25 febbraio 2000, n. 4, «Disposizioni inerenti
all'istituzione e alla disciplina dell'Imposta regionale sulle
attività produttive (I.R.A.P.) e altre disposizioni in materia
tributaria».
La Regione ricorrente può solo stimare con approssimazione la
riduzione del gettito rinveniente dalla compartecipazione all'IRPEF,
in quanto, non disponendo delle dichiarazioni dei contribuenti le è
impossibile effettuare proiezioni, simulazioni e stime precise.
Tuttavia, si ritiene che la riduzione di risorse legata alla
riforma dell'IRPEF cui all'art. 1, comma 2, lettera a) e b), incida
sul gettito regionale per circa 221 milioni di euro annui,
equivalenti a circa la metà del contributo di finanza pubblica
concordato con lo Stato nel già citato accordo del 22 ottobre 2021
per gli anni dal 2022 al 2026, recepito dall'art. 1, comma 554, della
legge n. 234 del 2021, il quale determina appunto il contributo in
432,7 milioni di euro per l'anno 2022, 436,7 milioni di euro per
ciascuno degli anni dal 2023 al 2025 e 432,7 milioni di euro per
l'anno 2026.
Ne risulterebbe, ove gli effetti della rimodulazione dell'IRPEF
non fossero compensati, un ulteriore contributo occulto, che si
aggiungerebbe a quello appena concordato con lo Stato: con evidente
squilibrio della finanza regionale, che si era impegnata a
contribuire per 432,7 milioni di euro in ragione di entrate che ora
sono state decurtate di oltre 221 milioni di euro.
La riduzione di risorse regionali resta in ogni caso affatto
rilevante anche se si tiene conto del maggior gettito Irpef che è
derivato dall'approvazione del coevo decreto legislativo 21 dicembre
2021, n. 230 (Istituzione dell'assegno unico e universale per i
figli), stimato dalla Regione in circa 89 milioni di euro annui; la
conseguente decurtazione complessiva di entrate regionali, invero,
risulta pari a circa 132 milioni di euro (pari a circa un terzo del
contributo alla finanza pubblica).
4. Le preoccupazioni espresse dalla Conferenza unificata.
In sede di parere sul disegno di legge di bilancio espresso dalla
Conferenza unificata ai sensi dell'art. 9, comma 2, lettera a), n. 1,
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in data 20 dicembre
2021 - quando dunque era già noto l'emendamento 2.2000 presentato
dal Governo - la Conferenza delle regioni aveva manifestato le
proprie preoccupazioni, evidenziando che «la prevista riduzione della
pressione fiscale intervenendo su IRPEF e/o IRAP comporta minori
gettiti di tributi erariali e di tributi propri derivati, rispetto ai
quali la tutela costituzionale per le Regioni e vieppiù per le
Autonomie speciali non può essere messa a rischio, con particolare
riferimento al finanziamento delle relative competenze di spesa e
della specificità legata all'insularita'» (doc. 2 - verbale parere).
La Conferenza unificata, nel parere formalizzato come Repertorio
atti n. 230/CU del 20 dicembre 2021, dava dunque atto che le Regioni
confermavano il parere favorevole reso nella Conferenza del 16
dicembre 2021, ma richiamava espressamente il documento della
Conferenza delle regioni che «allegato al presente atto ne
costituisce parte integrante (All. A), nel quale sono indicati gli
emendamenti ritenuti prioritari e le ulteriori proposte emendative
contenute».
Tra queste proposte di modifica, la Conferenza delle regioni
proponeva un emendamento aggiuntivo, rubricato «Compensazione dei
minori gettiti tributari per le Autonomie speciali a seguito di
riduzione della pressione fiscale», e formulato nei termini seguenti:
«1. All'art. 2 sono apportate le seguenti modificazioni:
a) dopo il comma I d è inserito il seguente:
"1-bis. Alle Regioni a statuto speciale e alle province
autonome è garantito il ristoro dell'eventuale perdita di gettito,
in termini di minori quote di devoluzione di tributi erariali e di
tributi propri derivati rispetto a quanto previsto dai rispettivi
statuti, derivante dall'attuazione del comma 1";
b) nel comma 2 le parole: "ai fini dell'attuazione del comma
1" sono sostituite dalle seguenti: "ai fini dell'attuazione dei commi
1 e 1-bis"».
5. Il recepimento solo parziale nella legge n. 234 del 2021.
La stessa legge n. 234 del 2021, invero, ha avvertito l'esigenza
di quantificare le minori entrate e di tenere indenni le Regioni,
anche le Regioni a statuto speciale, e vi ha coerentemente e
puntualmente provveduto sia per quanto riguarda gli effetti della
riduzione della base imponibile per l'addizionale regionale
all'IRPEF, sia per quanto riguarda il minore gettito IRAP. Invece, in
relazione agli effetti delle rimodulazioni IRPEF sulle
compartecipazioni previste negli statuti delle Regioni speciali, pur
riconoscendo l'esigenza di intervenire con compensazioni, ha dettato
una disposizione che, ad avviso della ricorrente Regione, non
corrisponde ai parametri costituzionali del rapporto finanziario con
lo Stato.
Infatti, l'art. 1, comma 9, stabilisce che «a decorrere
dall'esercizio 2022, nello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze è istituito un fondo con una dotazione
annua di 192.252.000 euro finalizzato a compensare le regioni e le
province autonome della riduzione delle entrate fiscali derivanti
dall'applicazione dell'aliquota base dell'IRAP e non compensate
nell'ambito del finanziamento sanitario corrente del Servizio
sanitario nazionale a cui concorre lo Stato, ovvero dall'applicazione
di maggiorazioni regionali vigenti, derivante dal presente comma e
dal comma 2. Gli importi spettanti a ciascuna regione e provincia
autonoma a valere sul fondo sono indicati nella tabella di cui
all'allegato 2 annesso alla presente legge e per gli anni 2025 e
successivi possono essere modificati con decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze, a invarianza del contributo
complessivo, sulla base di un accordo da sancire in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano. Al fine di garantire
l'omogeneità dei conti pubblici, le risorse del fondo sono
contabilizzate al titolo secondo delle entrate dei bilanci regionali,
alla voce del piano dei conti finanziario E.2.01.01.01.001
"Trasferimenti correnti da Ministeri"».
Come risulta dalla intitolazione, la tabella di cui all'allegato
2 della legge di bilancio 2022 riporta in prima colonna le minori
entrate per le regioni a titolo di addizionale regionale IRPEF, nella
seconda quelle a titolo di IRAP e nella terza il fondo per la
compensazione delle minori entrate.


=====================================================================
| | Minori entrate | | |
| | add. reg. irpef | Minori entrate | |
| | non | Irap non | |
| | originariamente | originariamente | |
| Regione o | destinate al | destinate al | Fondo |
| Provincia | finanziamento | finanziamento |compensazione |
| autonoma | della sanità | della sanità |minori entrate|
+================+=================+=================+==============+
|Friuli-Venezia | | | |
|Giulia |2.454 |27.174 |29.628 |
+----------------+-----------------+-----------------+--------------+

L'art. 1, comma 9, letto insieme alla tabella di cui all'allegato
2, si occupa dunque - in relazione alla riforma dell'IRPEF di cui al
comma 2 - soltanto degli effetti sulla addizionale regionale: ma non
- se si intende bene - degli effetti sulle compartecipazioni previste
negli statuti delle Regioni speciali.
Questa interpretazione è confermata, oltre che dalle stime
finanziarie (che sono congrue solo seriferite ad addizionale
regionale IRPEF e IRAP), dall'argomento sistematico, in ragione della
esistenza di un'altra disposizione che si occupa specificamente degli
effetti finanziari della riforma dell'IRPEF recata dall'art. 1, comma
2, lettera a) e b), sulle compartecipazioni delle Regioni speciali e
delle Province autonome al gettito IRPEF. La disposizione in
questione è l'art. 1, comma 4, oggetto del presente giudizio.
Questa disposizione, infatti, riconosce, per il primo triennio,
l'effetto sfavorevole della riforma dell'IRPEF sulla
compartecipazione al tributo garantita alle Regioni a statuto
speciali e per le due Province autonome, e conseguentemente, al primo
periodo, stabilisce, che «in relazione agli effetti finanziari
conseguenti all'avvio della riforma fiscale, allo scopo di concorrere
all'adeguamento dei bilanci delle regioni a statuto speciale e delle
province autonome di Trento e di Bolzano è previsto, per gli anni
2022-2024, un trasferimento a titolo di compensazione della riduzione
del gettito riguardante la compartecipazione IRPEF derivante dai
commi 2 e 3».
La stessa disposizione, al secondo periodo, regola le modalità
di definizione di tale contributo, stabilendo che «gli importi
spettanti a ciascuna autonomia speciale sono stabiliti, entro il 31
marzo 2022, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze,
sulla base dell'istruttoria operata da un apposito tavolo tecnico,
coordinato dal Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento
delle finanze e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato,
con la partecipazione di rappresentanti di ciascuna autonomia
speciale».
Si tratta, dunque, di un meccanismo che non è direttamente
operativo, non individua le risorse necessarie ma rinvia la
quantificazione ad una procedura che non prevede un accordo ed è
comunque limitata al primo triennio di applicazione delle nuove
aliquote.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ritiene però che, in
questi termini, il meccanismo compensativo per la riduzione di
entrate derivante dalla riforma dell'IRPEF, come disciplinato dal
legislatore nell'art. 1, comma 4, della legge n. 234 del 2021, sia
costituzionalmente illegittimo e lesivo delle proprie attribuzioni
statutarie e costituzionali, per i seguenti

motivi di diritto

Premessa.
La ricorrente non ignora che la giurisprudenza di codesta Corte,
nel contesto della impugnazione in via principale delle norme statali
che riducono le risorse regionali, richiede alla Regione ricorrente
di dimostrare, almeno in chiave di prospettazione, l'impatto che le
norme impugnate hanno sullo svolgimento delle funzioni assegnate alla
Regione. Perciò nella esposizione in fatto del presente ricorso essa
ha allegato e illustrato lo squilibrio che le nuove norme
determinano, e la loro paradossale quasi concomitanza con la
trattativa con lo Stato sul contributo della Regione alla finanza
pubblica e con il conseguente accordo: basato, all'evidenza, su una
determinata rappresentazione delle entrate regionali.
Inoltre, si è ricordato come lo stesso squilibrio fosse stato
constatato, con particolare accentuazione per le autonomie speciali,
sia in sede di Conferenza delle Regioni che in sede di Conferenza
Unificata.
Ma nel presente caso di tale dimostrazione non vi era bisogno.
Infatti, lo stesso legislatore della legge n. 234 del 2021 ha
rilevato tale squilibrio, ed ha attivato meccanismi rivolti a
compensarlo, non solo assicurando a tutte le regioni il recupero
delle minori entrate derivanti dalle riforme in punto di addizionale
regionale all'IRPEF e di IRAP, ma inserendo con il comma 4 dell'art.
1, primo periodo, una apposita disposizione rivolta a disciplinare
«in relazione agli effetti finanziari conseguenti all'avvio della
riforma fiscale» e «allo scopo di concorrere all'adeguamento dei
bilanci delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di
Trento e di Bolzano», uno specifico «trasferimento a titolo di
compensazione della riduzione del gettito riguardante la
compartecipazione IRPEF derivante dai commi 2 e 3».
Dunque, non vi è bisogno di prova di quella esigenza di
adeguamento che il legislatore statale esso stesso dichiara.
Inoltre, il presente ricorso non è rivoltò nè a contestare le
nuove disposizioni poste dal legislatore statale in materia di IRPEF
e IRAP nè a lamentare in assoluto l'assenza di un intervento la cui
necessità il legislatore statale ha riconosciuto e ha effettuato,
bensì a lamentare:
che lo stesso comma 4 dell'art. 1 prosegua poi, al secondo
periodo, prevedendo che «gli importi spettanti a ciascuna autonomia
speciale sono stabiliti, entro il 31 marzo 2022, con decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze, sulla base dell'istruttoria
operata da un apposito tavolo tecnico, coordinato dal Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento delle finanze e
Dipartimento della Ragioneria dello Stato, con la partecipazione di
rappresentanti di ciascuna autonomia speciale»;
nei limiti dell'interesse al ricorso, che la legge non
provveda essa stessa a quantificare la dimensione delle risorse
necessarie a tal fine;
infine, che il principio dell'adeguamento dei bilanci delle
regioni a statuto speciale, e tra queste di quello della ricorrente
Regione, sia stabilito per il solo triennio 2022-2024 anzichè in
modo permanente, dettando così una disciplina attuativa di quel
«trasferimento» difforme sotto diversi profili dai requisiti
costituzionali e statutari.
I. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4, secondo
periodo, della legge 30 dicembre 2021, n. 234, nella parte in cui
prevede che l'importo spettante alla Regione Friuli Venezia Giulia
sia stabilito con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze
sulla base dell'istruttoria operata da un apposito tavolo tecnico,
coordinato dal Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento
delle finanze e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato,
«con la partecipazione di rappresentanti di ciascuna autonomia
speciale», anzichè sulla base di una intesa o accordo con la
Regione, per violazione del metodo dell'accordo ricavabile dagli
articoli 63 e 65 dello statuto e confermato dall'art. 2 del decreto
legislativo n. 154 del 2019.
Violazione altresì del principio di leale collaborazione (art.
120, secondo comma, della Costituzione).
Ferma dunque la riconosciuta necessità di una regolazione
compensativa per l'intervento di cui al comma 2, lettera a) e lettera
b), la Regione autonoma osserva che il meccanismo disciplinato dal
successivo comma 4, non è conforme al principio pattizio che regola
i rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione autonoma.
Tale principio, che anche in forza di quanto prevede l'art. 27
della legge n. 42 del 2009 è ormai diventato «parte integrante della
dimensione costituzionale dello Stato riguardo ai rapporti finanziari
con le autonomie speciali» (sentenza n. 155 del 2015), è ricavabile,
per quanto riguarda la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, dagli
articoli 63 e 65 della legge costituzionale n. 1 del 1963,
disposizioni che rispettivamente prescrivono il metodo dell'accordo
sia per la modificazione della parte finanziaria dello statuto con
legge ordinaria rinforzata dalla concertazione, sia per l'adozione
delle norme di attuazione dello statuto, elaborate in seno alla
commissioni paritetiche.
Il principio pattizio è stato poi puntualmente ribadito
dall'art. 2 del decreto legislativo 25 novembre 2019, n. 154 (Norme
di attuazione dello Statuto speciale della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia in materia di coordinamento della finanza
pubblica), che disciplina il metodo dell'accordo in materia di
rapporti finanziari tra lo Stato e il sistema integrato degli enti
territoriali del Friuli-Venezia Giulia. L'art. 2, comma 1, di tali
norme di attuazione prevede che «lo Stato e la Regione, con il metodo
dell'accordo, regolano i rapporti finanziari tra lo Stato e il
sistema integrato»; il comma 2 specifica che «nel rispetto del
principio di leale collaborazione, le trattative dirette alla
conclusione dell'accordo si svolgono in un tempo adeguato ad un
confronto effettivo, mediante scambio di proposte e controproposte
motivate e orientate al superiore interesse pubblico».
Come ha bene chiarito codesta Corte costituzionale, il contenuto
degli accordi, oltre che il concorso della Regione interessata ad
obiettivi di finanza pubblica, «può e deve riguardare anche altri
profili di natura contabile quali, a titolo esemplificativo, le fonti
di entrata fiscale, la cui compartecipazione sia quantitativamente
controversa, l'accollo di rischi di andamenti difformi tra dati
previsionali ed effettivo gettito dei tributi, le garanzie di
finanziamento integrale di spese essenziali, la ricognizione globale
o parziale dei rapporti finanziari tra i due livelli di Governo e di
adeguatezza delle risorse rispetto alle funzioni svolte o di nuova
attribuzione, la verifica di congruità di dati e basi informative
finanziarie e tributarie, eventualmente conciliandole quando
risultino palesemente difformi, ed altri elementi finalizzati al
percorso di necessaria convergenza verso gli obiettivi derivanti
dall'appartenenza all'Unione europea» (sentenza n. 19 del 2015, punto
6.2).
A fronte di queste norme, e del più generale principio di leale
collaborazione evocato dall'art. 120, secondo comma, della
Costituzione, appare chiaro che la disposizione viola il metodo
dell'accordo, giacchè essa affida ad un atto unilaterale del
Ministro dell'economia e delle finanze la regolazione di un aspetto
determinante dei rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione
autonoma.
Oltre che il metodo, si potrebbe dire - sulla base delle
circostanze in fatto riassunte nella esposizione in fatto e riprese
sopra - che è violata anche la sostanza dell'accordo, visto che la
compensazione è riferita ad una riduzione unilaterale delle entrate
regionali che aggrava quella concordata con lo Stato appena pochi
giorni prima, nell'accordo del 22 ottobre 2021.
Per scrupolo di difesa si precisa che la previsione della
presenza di un rappresentante di ciascuna delle Regioni a statuto
speciale e delle due Province autonome al tavolo tecnico istituito
presso lo stesso MEF con funzioni istruttorie e coordinato dalla
Ragioneria dello Stato non può essere considerata in alcun modo un
succedaneo dell'accordo o della concertazione, esattamente come la
partecipazione procedimentale dell'amministrato non trasforma il
provvedimento amministrativo adottato all'esito del procedimento da
atto unilaterale ed autoritativo in un accordo bilaterale.
Per tale motivo, la norma può essere ridotta a legittimità
soltanto attraverso la previsione di un meccanismo di codecisione
conforme a quanto prescrive l'art. 2, comma 1, del decreto
legislativo n. 154 del 2019.
Per completezza, si osserva che - ferma restando la maggiore
pregnanza e la priorità del principio dell'accordo in materia
finanziaria previsto dallo statuto speciale e dalle relative norme di
attuazione - la mera partecipazione di rappresentanti regionali al
Tavolo tecnico istruttorio violerebbe in ogni caso anche il principio
di leale collaborazione.
Infatti, proprio perchè il principio di leale collaborazione -
allo stato - male si presta a governare il procedimento legislativo
parlamentare e dunque solo nei limiti di cui all'art. 5, della
Costituzione riesce a condizionare l'approvazione della legge
statale, esso recupera la sua valenza nei procedimenti attuativi
della legge stessa.
Nel presente caso, ferma la decisione politica relativa alla
riforma fiscale, una volta riconosciuta, da parte dello stesso
legislatore, la necessità di un intervento compensativo, questo
dovrà rispondere al metodo della leale collaborazione e dunque,
nello specifico caso, al metodo dell'accordo.
Anche per questo profilo giova il confronto con il meccanismo
disegnato dall'art. 1, comma 9, della stessa legge di bilancio. Il
legislatore ha fissato con legge, dunque unilateralmente, la misura
della compensazione fino al 2025, ma ha previsto che per gli anni
successivi tale contributo possa essere modificato con decreto del
Ministro delle finanze «a invarianza del contributo complessivo,
sulla base di un accordo da sancire in sede permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano».
Dunque, anche nella valutazione dello stesso legislatore la
determinazione del contributo in via amministrativa richiede
concertazione e se questo è vero per l'intero sistema delle Regioni
ciò varrà, a maggior ragione, per la Regione autonoma.
Di qui anche una complessiva irragionevolezza del meccanismo
previsto per gli enti ad autonomia differenziata, che è più
«debole» di quello disciplinato dallo stesso legislatore per la
generalità delle Regioni.
II. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4, della legge
30 dicembre 2021, n. 234, nella parte in cui, prevedendo il
trasferimento a favore delle autonomie speciali, non predispone le
risorse finanziarie necessarie a farvi fronte. Violazione
dell'autonomia finanziaria di cui agli articoli 24, 25, 48 e 49 dello
Statuto e 119, primo comma, della Costituzione Violazione del
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3, della Costituzione e
di buon andamento di cui all'art. 97, della Costituzione, nonchè del
principio di adeguatezza dei metodi della legislazione alle esigenze
dell'autonomia (art. 5 della Costituzione).
La Regione autonoma deve altresì contestare la circostanza che
la disposizione impugnata non predispone le risorse finanziarie
necessarie a far fronte al trasferimento in esso previsto.
Tale circostanza non è senza spiegazione.
Infatti, la relazione tecnica all'emendamento 2.900, che è alla
base della norma impugnata, affermato che «il comma 4 mira a
consentire alle autonomie speciali di adeguare i propri bilanci di
previsione, alla luce degli effetti sulla compartecipazione
all'IRPEF, prevedendo per la sola fase di avviso della riforma
fiscale (anni 2022-2024), la compensazione della riduzione di
gettito, da definire per ciascuna autonomia speciale stessa,
attraverso i lavori di un apposito Tavolo tecnico Stato-autonomie
speciali», ne trae l'inattesa conclusione che «la disposizione non
determina pertanto nuovo oneri, essendo tali minori entrate già
considerate nell'ambito della riforma Irpef».
Tale valutazione, tuttavia, appare alla ricorrente Regione non
corrispondente al vero, dal momento che queste minori entrate sono
minori entrate per le Regioni, mentre lo Stato, con la norma in
esame, si obbliga ad un trasferimento. Sembra dunque evidente che vi
sono risorse da reperire, e che esse non sono state sin qui reperite.
L'omessa indicazione delle risorse disponibili costituisce vizio
che si ripercuote gravemente sulle attribuzioni regionali.
Immediato e diretto è il pregiudizio per l'autonomia finanziaria
e di bilancio, garantita dagli articoli 24, 25, 48 e 49 dello
statuto, in quanto la Regione ricorrente non sa, ad oggi, se può
contare sul contributo previsto dall'art. 1, comma 4, e sul suo
ammontare: l'incertezza sull'an e sul quantum di un trasferimento in
ipotesi rilevantissimo, perchè correlato alla riduzione
significativa delle entrate regionali, rende incerto lo stesso
obiettivo dell'equilibrio di bilancio, prescritto a tutti gli enti
territoriali dall'art. 119, primo comma, della Costituzione, e per
tutte le amministrazioni pubbliche dall'art. 97, primo comma, della
Costituzione
La giurisprudenza di codesta Corte, del resto, ha riconosciuto
che la Regione ha diritto di sapere su quali risorse essa può
contare, e che la non trasparenza su questo punto è di per sè
lesiva della autonomia finanziaria dell'ente: «l'esonero per lo Stato
dall'obbligo di rendere ostensibili e confrontabili i dati necessari
per una corretta attuazione del precetto costituzionale, inerente
alla salvaguardia delle risorse spettanti all'autonomia speciale,
costituisce un'ingiustificata compressione dell'autonomia stessa»
(sentenza n. 188 del 2016).
Inoltre, la incertezza circa il trasferimento, determinata dalla
attuale assenza di provvista, impedendo alla Regione di programmare
il proprio stesso ciclo di bilancio, si riverbera anche sull'azione
regionale nei diversi settori che richiedono interventi di spesa, a
partire dalla sanità (art. 5, numero 16, dello statuto, o, in quanto
più favorevole, art. 117, terzo comma, della Costituzione, in
combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001),
con lesione anche del principio di buon andamento
dell'amministrazione, sancito dall'art. 97, secondo comma, della
Costituzione Sotto questo profilo risulta anche leso il principio di
adeguatezza dei metodi della legislazione alle esigenze
dell'autonomia di cui all'art. 5 della Costituzione
Sotto altro profilo, l'evidenza plastica della lesione si staglia
ipotizzando che il Ministro della economia e delle finanze si trovi
esso stesso impossibilitato a dare esecuzione alla norma per difetto
di provvista nello stato di previsione, determinata dalla mancanza di
una copertura finanziaria. E in questo caso, ove la Regione autonoma
non avesse contestato la norma primaria dalla quale discende la
lesione, e dunque l'art. 1, comma 4, non potrebbe poi dolersi
dell'omissione avanti a codesta Corte attivando il conflitto di
attribuzione contro la condotta omissiva del MEF.
Le considerazioni ora esposte dimostrano dunque pieno interesse
della Regione a far valere l'illegittimità così rilevata per
violazione dell'autonomia finanziaria garantita dallo Statuto e dalla
Costituzione, e al tempo stesso la fondatezza delle censure qui
svolte.
III. In subordine e nei limiti dell'interesse regionale: ancora
illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4, della legge 30
dicembre 2021, n. 234, nella parte in cui non predispone le risorse
finanziarie necessarie a far fronte al trasferimento in esso previsto
a favore delle autonomie speciali, per violazione dell'art. 81 della
Costituzione
Sotto altro profilo, la stessa omissione nel prevedere le risorse
necessarie a dare attuazione al trasferimento previsto dall'art. 1,
comma 4, può essere inquadrata come fattispecie di assenza di
copertura finanziaria della spesa, e dunque come violazione dell'art.
81, terzo comma, della Costituzione Sennonchè, la Regione ricorrente
è consapevole che, in una prospettiva di mera regolarità contabile,
tale violazione finisce per riverberarsi in illegittimità della
stessa norma che dispone la spesa, senza provvedere a coprirla.
Non è ovviamente questo il senso della contestazione regionale:
la Regione ricorrente non censura certo la norma che dispone un
trasferimento a suo favore (che al contrario ritiene
costituzionalmente legittima e dovuta), ma censura, proprio ed
esattamente, l'assenza della copertura della norma ad essa
favorevole, e dunque contesta la disposizione nella parte in cui essa
non prevede tale copertura.
Dunque, la censura è diretta non contro la disposizione
normativa, bensì contro la omissione legislativa di un complemento
costituzionalmente necessario della disposizione.
Le considerazioni svolte in Fatto e nei punti precedenti
dimostrano che, nella valutazione dello stesso legislatore, la
compensazione del minor gettito IRPEF rimane necessaria: ciò non
solo per quanto dispone l'art. 1, comma 4, ma anche in rapporto a
quanto previsto dall'art. 1, comma 9.
Il carattere necessario di tale trasferimento impone dunque che
ad esso il legislatore dia copertura, secondo una prospettiva già
accolta dalla giurisprudenza costituzionale: si veda, in particolare
la sentenza n. 137 del 2018, al punto 2.3, in cui la Corte sancisce
un «dovere statale di riassegnazione delle risorse con una pronuncia
di accoglimento che dichiari illegittimo l'art. 16, comma 1, nella
parte in cui - modificando l'art. 1, comma 418, della legge n. 190
del 2014 - non prevede la riassegnazione alle regioni e agli enti
locali, subentrati nelle diverse regioni nell'esercizio delle
funzioni provinciali non fondamentali, delle risorse acquisite dallo
Stato per effetto dell'art. 1, commi 418 e 419, della legge n. 190
del 2014 e connesse alle stesse funzioni non fondamentali», restando
«riservata al legislatore statale l'individuazione, nel contesto
delle valutazioni attinenti alle scelte generali di bilancio, del
quantum da trasferire, con l'onere tuttavia di rendere trasparenti,
in sede di approvazione dell'atto legislativo di riassegnazione delle
risorse, i criteri seguiti per la quantificazione».
Il termine per l'adempimento dell'onere di dare copertura può
essere individuato nella prima legge di bilancio o nella prima legge
di assestamento successive alla decisione di codesta Ill.ma Corte
costituzionale.
IV. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4, della legge
30 dicembre 2021, n. 234, nella parte in cui prevede il trasferimento
compensativo per il triennio 2022-2024 e non dal 2022 in poi.
Violazione dell'autonomia finanziaria, nonchè dell'art. 3, primo
comma, della Costituzione e dell'art. 97 della Costituzione
La Regione autonoma impugna altresì l'art. 1, comma 4, della
legge n. 234 del 2021, nella parte in cui esso prevede il
trasferimento compensativo per il triennio 2022-2024 e non «a partire
dal 2022».
Tale delimitazione dell'intervento compensativo non solo è
esplicita nel testo normativo, ma emerge come voluta anche nella
relazione tecnica all'emendamento 2.900, che, come sopra già
ricordato, mira a consentire «alle autonomie speciali di adeguare i
propri bilanci di previsione, alla luce degli effetti sulla
compartecipazione all'IRPEF», ma «per la sola fase di avviso della
riforma fiscale (anni 2022-2024)».
A fronte di ciò, è agevole osservare che la riduzione del
gettito derivante dalla riduzione delle aliquote ha carattere
permanente e che quindi, una volta riconosciuta l'esigenza di
adeguamento, è irragionevole e lesivo dell'autonomia finanziaria
regionale prevedere il trasferimento compensativo per il solo primo
triennio.
La Regione è consapevole dell'arco triennale del ciclo di
bilancio, e non contesta che la prima determinazione riguardi il
triennio sopra menzionato. Ma il principio della compensazione degli
effetti, invece, non può essere delimitato a priori.
Anche in questo caso, per dimostrare la irragionevolezza e la
lesività della previsione, è sufficiente il confronto con il
meccanismo compensativo regolato dell'art. 1, comma 9, che ha
un'estensione temporale non determinata.
Di qui la violazione - per gli anni successivi al primo triennio
- dell'art. 3, primo comma, della Costituzione, sotto il profilo
della irragionevolezza e per il diverso trattamento rispetto al
complesso delle Regioni (con evidente ridondanza sull'autonomia
finanziaria della ricorrente Regione), e la violazione dello stesso
principio di adeguatezza delle risorse, in contrasto con gli articoli
48 e 49 dello Statuto e con l'art. 119 della Costituzione

P.Q.M.

La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, come sopra
rappresentata e difesa, chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale
voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
4, della legge n. 234 del 2021, nelle parti e per i profili indicati
nel presente ricorso.
Con il ricorso saranno depositati:
1. delibera della Giunta regionale del 25 febbraio 2022, n.
246;
2. verbale della Conferenza unificata del 21 dicembre 2021.
Padova - Trieste, 28 febbraio 2022

L'avvocato: Falcon - L'avvocato: Iuri