1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 4-2-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 gennaio 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 gennaio 2015 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Commercio - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Limitazioni all'apertura di nuovi esercizi di commercio al dettaglio nelle zone produttive - Ripartizione della cubatura ammissibile per zona tra attivita' di commercio al dettaglio e servizi - Ricorso del Governo - Denunciata riduzione della possibilita' di esercizio del commercio al dettaglio nelle zone produttive in contrasto con il principio generale della liberta' di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza - Esorbitanza dalle attribuzioni statutarie - Denunciata riproposizione in parte di norme dichiarate incostituzionali con sentenza n. 38 del 2013 della Corte costituzionale e nuovamente riproposte con legge provinciale n. 3 del 2013 gia' oggetto di impugnativa (ric. n. 59/13). - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 ottobre 2014, n. 10, art. 8, comma 4. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e); decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 31, comma 2. Paesaggio - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Previsione che la decisione dell'autorita' forestale in ordine al taglio del legname sostituisce qualsiasi altra autorizzazione prevista dalla legge provinciale n. 16 del 1970 - Ricorso del Governo - Denunciata applicazione della norma anche ai terreni boschivi protetti da vincolo paesaggistico - Contrasto con i principi fondamentali dettati dalla legislazione statale in tema di autorizzazione paesaggistica. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 ottobre 2014, n. 10, art. 12, comma 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s); decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 142, comma 1, lett. g), e 146. (15C00010) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 4-2-2015)

Ricorso nell'interesse del Presidente del Consiglio dei ministri,
codice fiscale n. 80188230587, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato, codice fiscale n. 88224030587, per il
ricevimento degli atti Fax 06/96514000 e PEC (Posta Elettr. Certif.)
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui Uffici si domicilia
ope legis in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12 nei confronti di
Provincia Autonoma di Bolzano - Alto Adige, in persona del Presidente
della Giunta Provinciale e legale rappresentante pro tempore, per la
carica domiciliato in Bolzano, Palazzo 1, piazza Silvius Magnago n.
1, per la declaratoria di illegittimità costituzionale degli
articoli 8, comma 4, e 12, comma 2, della legge provinciale 23
ottobre 2014, n. 10, pubblicata nel Bollettino Ufficiale n. 43 del 28
ottobre 2014, recante «Modifiche di leggi provinciali in materia di
urbanistica, tutela del paesaggio, foreste, acque pubbliche, energia,
aria, protezione civile e agricoltura», giusta delibera del Consiglio
dei ministri del giorno 24 dicembre 2014.
La legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 10/2014, recante
«Modifiche di leggi provinciali in materia di urbanistica, tutela del
paesaggio, foreste, acque pubbliche, energia, aria, protezione civile
e agricoltura» presenta evidenti profili di incostituzionalità ed
eccede quindi dalle competenze statutarie, con riferimento alle
disposizioni contenute negli articoli 8, comma 4, e 12, che qui si
impugnano ai sensi dell'art. 127, comma 1, della Costituzione per i
motivi di seguito specificati.
1) Sull'articolo 8, comma 4, della legge provinciale n. 10 del 2014.
L'articolo 8, comma 4 della legge provinciale n. 10 del 2014 -
che modifica l'articolo 44, comma 4, della legge provinciale n. 13/97
- introduce vincoli e contingentamenti all'apertura di nuovi esercizi
commerciali, tali da determinare una drastica riduzione della
possibilità di esercizio del commercio al dettaglio nelle zone
produttive, ponendosi in contrasto con l'articolo 31, comma 2, del
decreto-legge n. 201/2011 (c.d. Salva-Italia), convertito in legge n.
214/2011.
Tale disposizione, secondo cui «costituisce principio generale
dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi
commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o
altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla
tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso
l'ambiente urbano, e dei beni culturali», è espressione della
potestà legislativa statale esclusiva in materia di tutela della
concorrenza (art. 117, comma 2, lett. e) e, come chiarito dalla Corte
Costituzionale nella sentenza n. 38/2013 (punto 2.3 del Considerato
in diritto) è «norma in presenza della quale i titoli competenziali
delle Regioni, anche a statuto speciale, in materia di commercio e di
governo del territorio non sono idonei ad impedire l'esercizio della
detta competenza statale (ex multis: sentenza n. 299 del 2012, punto
6.1. del Considerato in diritto), che assume quindi carattere
prevalente».
Difatti, ai sensi dell'art. 8 dello Statuto di autonomia (decreto
del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, recante
«Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige»), la competenza
primaria della Provincia in tema di tutela e conservazione del
patrimonio storico, artistico e popolare, di urbanistica e piani
regolatori, nonchè di tutela del paesaggio, va esercitata «in
armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e
degli interessi nazionali (...) nonchè delle norme fondamentali
delle riforme economico-sociali della Repubblica».
In particolare, la disposizione censurata consente il commercio
al dettaglio soltanto in zone appositamente individuate con
regolamento di esecuzione della Giunta provinciale, nonchè con un
piano di attuazione che ne recherà l'apposita disciplina (cfr. commi
1, 2 e 3, art. 44, l.p. 13/1997, come modificato dalla disposizione
in discorso).
In dette zone «può essere destinato ad attività di prestazione
di servizi e/o di commercio al dettaglio complessivamente il 25 per
cento della cubatura ammissibile della zona, rispettivamente il 40
per cento nei comuni con più di 30.000 abitanti. Il piano di
attuazione può prevedere una percentuale inferiore o una
concentrazione della quota disponibile su singoli lotti».
In sede di prima applicazione di dette percentuali, «visto
l'elevato grado di utilizzo per le attività diverse dal commercio al
dettaglio nelle zone per insediamenti produttivi esistenti», la norma
prescrive che almeno il 90% sia riservato alle attività di
prestazione di servizi.
Tale percentuale è soggetta a verifica e a eventuale modifica
entro 12 mesi dall'entrata in vigore della nuova norma. In esito a
detta verifica, il limite del 90% previsto per le attività di
prestazione di servizi può essere abbassato sino al 75%.
La destinazione ad attività di prestazione di servizi e/o
commercio al dettaglio del 25% della cubatura ammissibile della zona
(del 40% nei comuni con più di 30.000 abitanti) appare
discriminatoria e sproporzionata, nella misura in cui solo il 10 per
cento (di questo 25 per cento) è riservato all'attività di
commercio al dettaglio, in considerazione dell'elevato grado di
utilizzo per le attività diverse dal commercio al dettaglio nelle
zone per insediamenti produttivi esistenti.
La ripartizione della cubatura complessiva ammissibile per zona
tra attività di commercio al dettaglio e servizi operata dalla
disposizione impugnata non appare giustificata da alcuno degli
interessi generali indicati dall'articolo 31, comma 2, del
decreto-legge c.d. Salva-Italia, nè da esigenze di tutela
dell'ambiente e dell'ambiente urbano, nonchè di salvaguardia del
territorio montano e di contenimento del consumo di suolo, a
differenza di quanto indicato tra i fini dell'art. 44, comma 4, della
legge provinciale n. 13/1997.
La circostanza per cui vi sia «un elevato grado di utilizzo per
attività diverse dal commercio al dettaglio nelle zone per
insediamenti produttivi esistenti» discende da un assetto normativo
volto a restringere l'attività di commercio al dettaglio nel
territorio della Provincia, come dimostrato dalla disciplina
introdotta con l'art. 5 della legge provinciale n. 7/2012, dichiarato
illegittimo costituzionalmente dalla Corte Costituzionale con la
sentenza n. 38/2013.
La disposizione censurata, inoltre, prevede che «nella
determinazione della quota disponibile per il commercio al dettaglio
si tiene conto anche delle attività già esistenti in base al
previgente art. 44-ter, comma 3» e che le disposizioni dell'art. 44,
comma 4, l.p. 13/97 si applicano anche alle strutture di vendita che,
alla data di entrata in vigore della legge, sono già state
autorizzate o hanno legittimamente iniziato la propria attività,
«qualora intendano destinare la propria superficie di vendita a merci
diverse da quelle ammesse nelle zone produttive ai sensi dell'art.
44-ter, comma 3, come definite dalla delibera della Giunta
provinciale n. 1895 del 9 dicembre 2012».
L'applicazione dei limiti di cubatura ammissibile alle strutture
di vendita già esistenti che intendano vendere merci diverse, appare
restringere ulteriormente la possibilità di ingresso nel mercato di
cui trattasi, in contrasto con l'articolo 31, comma 2, del decreto
legge n. 201/2011.
Inoltre, la disposizione introduce un consistente vincolo al
libero svolgimento dell'attività di commercio al dettaglio nelle
zone produttive, in quanto opera una sorta di «congelamento» delle
attività in corso, andando ad incidere sulle prospettive di sviluppo
delle imprese commerciali, che trovano un limite alla possibilità di
adeguare le proprie aziende alle esigenze del mercato.
La disposizione censurata, infine, ammette nelle zone per
insediamenti produttivi il commercio al dettaglio senza limitazioni
di superficie per le merci che, per volume e ingombro, per
difficoltà connesse alla loro movimentazione, nonchè a causa di
eventuali limitazioni al traffico, non possono essere offerte in
misura sufficiente a soddisfare la richiesta ed il fabbisogno nelle
zone residenziali (cfr. comma 5, art. 44, l.p. 13/1997).
La disposizione sostanzialmente riproduce l'articolo 5, comma 2,
della legge provinciale n. 7/2012, dichiarato illegittimo con
sentenza n. 38/2013, già reiterato dalla Provincia con l.p. n.
3/2013 e, di nuovo, oggetto di impugnativa da parte dello Stato ai
sensi dell'articolo 127 della Costituzione.
2) Sull'art. 12, comma 2, della legge provinciale n. 10 del 2014.
L'articolo 12, comma 2 - nel sostituire il comma 1 dell'articolo
14 della legge provinciale 21 ottobre 1996, n. 21 e successive
modifiche - dispone, tra l'altro, che la decisione dell'autorità
forestale in ordine al taglio del legname sostituisce «qualsiasi
altra autorizzazione prevista dalla legge provinciale 25 luglio 1970,
n. 16» («Tutela del paesaggio»). Poichè gli articoli 8 e 9 della
1.p, 16/1970 disciplinano l'autorizzazione paesaggistica, per effetto
della disposizione impugnata la decisione dell'autorità forestale
sostituisce anche l'autorizzazione paesaggistica, ove richiesta.
Dal tenore letterale della norma si evince, quindi, che tale
disposizione si applica anche a ipotesi diverse da quelle di
esclusione dell'autorizzazione paesaggistica previste dall'art. 149,
decreto legislativo n. 42/2004 e in particolare, ai terreni boschivi
protetti da vincolo paesaggistico.
Pertanto, la norma contrasta con l'art. 117, comma 2 lettera s),
della Costituzione, e con l'art. 142, comma 1, lettera g), decreto
legislativo n. 42/2004 - che sottopone a vincolo paesaggistico i
territori coperti da foreste e da boschi, come definiti dall'articolo
2, commi 2 e 6, del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227 -
nonchè con l'art. 146, decreto legislativo n. 42/2004, che prevede
l'autorizzazione paesaggistica per i beni soggetti a vincolo
paesaggistico.
Le disposizioni nazionali appena richiamate vincolano anche la
Provincia autonoma di Bolzano che, ai sensi dell'art. 8 dello Statuto
di autonomia (decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972,
n. 670, recante «Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige»), ha competenza primaria in tema di tutela e conservazione del
patrimonio storico, artistico e popolare, di urbanistica e piani
regolatori, nonchè di tutela del paesaggio. Tale competenza,
infatti, va esercitata «in armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali (...) nonchè
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica».
Tra queste ultime, devono essere ricompresi l'art. 142, comma 1,
lettera g) e l'art. 146 del decreto legislativo n. 42/2004, in
quanto, come chiarito dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale, si tratta di norme volte a stabilire standard minimi
di tutela del paesaggio valevoli su tutto il territorio nazionale,
sussistendo esigenze di uniformità della disciplina in tema di
autorizzazione paesaggistica (Corte costituzionale, sentenze n. 164
del 2009, n. 101 del 2010 e n. 164 del 2012; sul punto anche la
sentenza n. 238 del 2013, con cui è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale di alcune disposizioni della legge
regionale n. 27/2012 della Valle d'Aosta, che ampliavano il numero
degli interventi per i quali non era richiesta l'autorizzazione
paesaggistica, in quanto tali interventi non rientravano nella
tipologia stabilita dal legislatore statale con l'art. 149 del
Codice.
In quest'ultima pronuncia la Corte costituzionale ha ribadito
«che il legislatore statale, tramite l'emanazione di tali norme,
conserva il potere... di vincolare la potestà legislativa primaria
delle Regioni a statuto speciale, così che le norme qualificabili
come «riforme economico-sociali» si impongono al legislatore di
queste ultime»).
Donde la illegittimità costituzionale anche dell'art. 12 della
legge provinciale impugnata.
Da quanto sin qui argomentato e dedotto affiora la patente
incostituzionalità delle norme denunciate, onde

P. Q. M.

Si conclude affinchè gli articoli 8, comma 4, e 12, comma 2,
della legge provinciale 23 ottobre 2014, n. 10, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale n. 43 del 28 ottobre 2014, recante «Modifiche di
leggi provinciali in materia di urbanistica, tutela del paesaggio
foreste, acque pubbliche, energia, aria, protezione civile e
agricoltura», siano dichiarati costituzionalmente illegittimi.
Si produce l'estratto della delibera del Consiglio dei ministri
del giorno 24 dicembre 2014 e la relazione del Dipartimento per gli
Affari regionali.
Roma, 24 dicembre 2014

L'Avvocato dello Stato: Giulio Bacosi