1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 23-5-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 129 SENTENZA 9 - 17 maggio 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Umbria - Nomina dei direttori generali delle aziende ospedaliero-universitarie - Ricorso del Governo - Non corretta indicazione della normativa censurata - Imprecisione superabile attraverso il testo delle norme riportato con chiarezza nel ricorso - Ammissibilita' dell'impugnazione. - Legge della Regione Umbria 20 gennaio 1998, n. 3, artt. 12-bis, commi 1 e 2, e 12-ter, commi 1, 4 e 6, aggiunti dall'art. 10 della legge della Regione Umbria 20 luglio 2011, n. 6. - Costituzione, artt. 33, sesto comma, 117, terzo comma, e 118. Sanita' pubblica - Norme della Regione Umbria - Nomina dei direttori generali delle aziende sanitarie - Elenco regionale dei candidati idonei - Competenza riservata alla Giunta regionale - Applicazione della disciplina alle aziende ospedaliero-universitarie - Omesso coinvolgimento delle strutture universitarie, con riduzione della facolta' di scelta del Rettore alla rosa di candidati previamente individuati dalla sola Regione - Contrasto con il principio fondamentale della legislazione statale secondo cui il direttore generale delle aziende ospedaliero-universitarie e' nominato dalla Regione, acquisita l'intesa con il rettore dell'universita' - Violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente della tutela della salute - Lesione dell'autonomia universitaria - Violazione del principio di leale collaborazione tra Universita' e Regione - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento di ulteriori censure. - Legge della Regione Umbria 20 gennaio 1998, n. 3, art. 12-bis, commi 1 e 2, aggiunto dall'art. 10 della legge della Regione Umbria 20 luglio 2011, n. 6. - Costituzione, artt. 33, sesto comma, 117, terzo comma, e 118; d.lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, artt. 1, commi 1 e 2, e 4, comma 2. Sanita' pubblica - Norme della Regione Umbria - Valutazione dell'attivita' dei direttori generali delle aziende sanitarie, ai fini della conferma dell'incarico o della risoluzione del contratto - Competenza riservata alla Giunta regionale - Applicazione della disciplina alle aziende ospedaliero-universitarie - Omesso coinvolgimento delle strutture universitarie, con acquisizione per le aziende ospedaliere del solo parere della Conferenza permanente per la programmazione sanitaria e socio sanitaria regionale - Contrasto con il principio fondamentale della legislazione statale secondo cui i procedimenti di verifica dei risultati dell'attivita' dei direttori generali e le relative procedure di conferma e revoca sono disciplinati attraverso protocolli d'intesa tra regioni e universita' - Violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente della tutela della salute - Lesione dell'autonomia universitaria - Violazione del principio di leale collaborazione tra Universita' e Regione - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento di ulteriori censure. - Legge della Regione Umbria 20 gennaio 1998, n. 3, art. 12-ter, commi 1, 4 e 6, aggiunto dall'art. 10 della legge della Regione Umbria 20 luglio 2011, n. 6. - Costituzione, artt. 33, sesto comma, 117, terzo comma, e 118; d.lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, art. 4, comma 2, ultimo periodo. (T-120129) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 23-5-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici: Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 10 della
legge della Regione Umbria 20 luglio 2011, n. 6 (Disciplina per
l'attribuzione degli incarichi di struttura nelle Aziende sanitarie
regionali. Ulteriori modificazioni ed integrazioni alla legge
regionale 20 gennaio 1998, n. 3 - Ordinamento del sistema sanitario
regionale - e abrogazione della legge regionale 23 febbraio 2005, n.
15), che aggiunge gli articoli 12-bis e 12-ter alla legge regionale
20 gennaio 1998, n. 3, promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri, con ricorso notificato il 26-29 settembre 2011, depositato
in cancelleria il 29 settembre 2011, ed iscritto al n. 109 del
registro ricorsi 2011.
Udito nell'udienza pubblica del 18 aprile 2012 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
udito l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso consegnato
per la notifica il 26 settembre 2011, ricevuto dall'ente destinatario
il 29 settembre 2011 e depositato in pari data, ha promosso - in
riferimento agli articoli 33, sesto comma, 117, terzo comma, 118
della Costituzione, in relazione all'art. 4, comma 2, del decreto
legislativo 21 dicembre 1999, n. 517 (Disciplina dei rapporti tra
Servizio sanitario nazionale ed Università a norma dell'articolo 6
della legge 30 novembre 1998, n. 419), nonchè al principio di leale
collaborazione tra Università e Regione - questioni di legittimità
costituzionale concernenti «l'art. 12-bis, commi 1 e 2, che
disciplinano le modalità di nomina del direttore generale delle
Aziende sanitarie, e l'art. 12-ter, commi 1, 4 e 6, riguardante la
valutazione dell'attività del direttore generale, della legge della
Regione Umbria n. 6 del 20 luglio 2011», recante «Disciplina per
l'attribuzione degli incarichi di struttura nelle Aziende sanitarie
regionali. Ulteriori modificazioni ed integrazioni alla legge
regionale 20 gennaio 1998, n. 3 (Ordinamento del sistema sanitario
regionale) e abrogazione della legge regionale 23 febbraio 2005, n.
15».
2. - Il ricorrente deduce che l'art. 12-bis, commi 1 e 2, della
legge regionale n.3 del 1998 disciplina le modalità di nomina del
direttore generale delle Aziende sanitarie, prevedendo che la nomina
stessa avvenga nell'ambito di un elenco di candidati idonei a
ricoprire il suddetto ruolo, predisposto dalla Giunta regionale (art.
12-bis, comma 1).
L'art. 12-bis, comma 2, definisce poi i criteri per la verifica
dei requisiti necessari alla designazione, con facoltà di prevedere
ulteriori titoli e attestazioni comprovanti una qualificata
formazione ed attività professionale di direzione tecnica o
amministrativa rispetto all'incarico da ricoprire.
Tali disposizioni regionali, nella parte in cui disciplinano
anche la nomina dei direttori generali delle aziende
ospedaliero-universitarie, senza prevedere alcuna forma di
coinvolgimento delle strutture universitarie nella predisposizione
dell'elenco dei candidati idonei alla nomina di direttore generale di
tali aziende, circoscriverebbero la facoltà di scelta del Rettore,
prevista dal comma 3 dell'art. 12, ad una rosa di candidati
previamente individuati dalla sola Regione, con conseguente
violazione del principio stabilito dall'art. 4, comma 2, del d.lgs.
n. 517 del 1999, alla stregua del quale il direttore generale delle
aziende ospedaliero-universitarie è nominato dalla Regione,
«acquisita l'intesa con il rettore dell'universita'».
Le citate disposizioni, dunque, «oltre a violare i menzionati
principi fondamentali in materia di tutela della salute, riservati
alla legislazione statale dal terzo comma dell'art. 117 Cost., ledono
altresì l'autonomia universitaria di cui all'art. 33, sesto comma,
Cost., nonchè il principio di leale collaborazione tra Università e
Regione di cui agli artt. 117 e 118 Cost.».
Inoltre, l'art. 12-ter, riguardante la valutazione dell'attività
del direttore generale, prevede che la Giunta regionale disciplini le
modalità e i criteri per tale valutazione (comma 1) e disponga, con
provvedimento motivato, la conferma dell'incarico o la risoluzione
del contratto (comma 6). La norma stabilisce, altresì, al comma 4,
che, ai fini della valutazione dell'attività compiuta dal direttore
generale delle aziende ospedaliere, la Giunta regionale acquisisca il
parere della Conferenza permanente per la programmazione sanitaria e
socio-sanitaria.
Le suddette disposizioni, nella parte in cui comprendono tra i
loro destinatari anche i direttori generali delle aziende
ospedaliero-universitarie, contrasterebbero con i principi dettati
dal d.lgs. n. 517 del 1999 e, in particolare, con il disposto
dell'art. 4, comma 2, di tale normativa, secondo la quale i
procedimenti di verifica dei risultati dell'attività dei direttori
generali delle aziende ospedaliero-universitarie, e le relative
procedure di conferma e revoca, «sono disciplinati da protocolli
d'intesa tra regioni ed universita'».
Infatti, le disposizioni medesime, non rinviando ai detti
protocolli d'intesa, ma prevedendo esclusivamente il parere della
citata Conferenza permanente, non garantirebbero la partecipazione
della componente universitaria alla procedura di valutazione de qua.
Pertanto, anche tali norme regionali, oltre a violare i
menzionati principi fondamentali in materia di tutela della salute
(art. 117, terzo comma, Cost.), lederebbero, altresì, l'autonomia
universitaria di cui all'art. 33, sesto comma, Cost., nonchè il
principio di leale collaborazione tra Università e Regione, di cui
agli artt. 117 e 118 Cost. (sono richiamate le sentenze di questa
Corte nn. 217 e 68 del 2011 e n. 233 del 2006).
Il ricorrente conclude, dunque, per la declaratoria
d'illegittimità costituzionale della normativa censurata.
La Regione Umbria non ha svolto attività difensiva.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con il ricorso indicato
in epigrafe ha impugnato, in riferimento agli articoli 33, sesto
comma, 117, terzo comma, e 118 della Costituzione, nonchè al
principio di leale collaborazione tra Università e Regione «l'art.
12-bis, commi 1 e 2, che disciplinano le modalità di nomina del
direttore generale delle Aziende sanitarie e l'art. 12-ter, commi 1,
4 e 6, riguardante la valutazione dell'attività del direttore
generale, della legge della Regione Umbria n. 6 del 20 luglio 2011»,
recante «Disciplina per l'attribuzione degli incarichi di struttura
nelle Aziende sanitarie regionali. Ulteriori modificazioni ed
integrazioni alla legge regionale 20 gennaio 1998 n. 3 (Ordinamento
del sistema sanitario regionale) e abrogazione della legge regionale
23 febbraio 2005, n. 15».
L'indicazione della normativa censurata non è precisa, perchè
gli artt. 12-bis (commi 1 e 2) e 12-ter (commi 1, 4 e 6) sono stati
inseriti dall'art. 10 della legge della Regione Umbria 20 luglio
2011, n. 6 (Disciplina per l'attribuzione degli incarichi di
struttura nelle Aziende sanitarie regionali. Ulteriori modificazioni
ed integrazioni alla legge regionale 20 gennaio 1998, n. 3 -
Ordinamento del sistema sanitario regionale - e abrogazione della
legge regionale 23 febbraio 2005, n. 5), dopo l'art. 12 della citata
legge regionale 20 gennaio 1998, n. 3 (Ordinamento del sistema
sanitario regionale), della quale dunque sono parte.
Tale imprecisione, tuttavia, non si riflette sulla corretta
individuazione delle norme impugnate, e, quindi, non incide
sull'ammissibilità dell'impugnazione, perchè dette norme sono
riportate con chiarezza nel ricorso, il cui testuale tenore non
lascia dubbi al riguardo (ex multis: sentenze n. 67 del 2011 e n. 307
del 2009).
2. - L'art. 12-bis della normativa in esame dispone nel comma 1
che «La Giunta regionale istituisce, entro il 31 maggio 2012,
l'elenco regionale dei candidati idonei alla nomina di direttore
generale delle aziende sanitarie regionali. L'elenco degli idonei è
aggiornato ogni due anni ed è pubblicato nel sito internet e nel
Bollettino ufficiale della Regione». Il comma 2 aggiunge che «Ai fini
dell'inserimento nell'elenco dei candidati idonei, la Giunta
regionale definisce con specifico atto i criteri per la verifica dei
requisiti di cui all'articolo 3-bis del d.lgs. n. 502/1992 e può
prevedere specifici titoli e attestazioni comprovanti una qualificata
formazione ed attività professionale di direzione tecnica o
amministrativa rispetto all'incarico da ricoprire».
Ad avviso del ricorrente, tali disposizioni, nella parte in cui
disciplinano anche la nomina dei direttori generali delle aziende
ospedaliero-universitarie, senza prevedere alcuna forma di
coinvolgimento delle strutture universitarie nella predisposizione
dell'elenco dei candidati idonei alla nomina di direttore generale di
tali aziende, circoscriverebbero la facoltà di scelta ad opera del
Rettore, stabilita dall'art. 12, comma 3, della citata legge
regionale n. 3 del 1998, ad una rosa di candidati previamente
individuati dalla sola Regione, con conseguente violazione del
principio dettato dall'art. 4, comma 2, del decreto legislativo 21
dicembre 1999, n. 517 (Disciplina dei rapporti fra Servizio sanitario
nazionale e università, a norma dell'articolo 6 della legge 30
novembre 1998, n. 419). ai sensi del quale il direttore generale
delle aziende ospedaliero-universitarie è nominato dalla Regione,
acquisita l'intesa con il rettore dell'università.
Pertanto le disposizioni indicate, oltre a violare i menzionati
principi fondamentali in materia di tutela della salute, riservati
alla legislazione statale dall'art. 117, terzo comma, Cost.,
lederebbero, altresì, l'autonomia universitaria di cui all'art. 33,
sesto comma, Cost., nonchè il principio di leale collaborazione tra
Università e Regione, di cui agli artt. 117 e 118 Cost.
2.1. - La questione, nei limiti in cui è proposta, è fondata.
Le norme impugnate disciplinano le modalità di nomina dei
direttori generali delle aziende sanitarie, comprendendo in tale
espressione anche i direttori generali delle aziende
ospedaliero-universitarie.
Ciò si evince in modo chiaro dall'ampiezza della formula
adottata, che non prevede alcuna esclusione per gli enti ora
menzionati. Il dettato normativo, poi, rende palese che la nomina
(affidata al Presidente della Giunta dall'art. 9 della stessa legge
regionale n. 6 del 2011, norma che ha sostituito l'art. 12 della
legge regionale n. 3 del 1998) deve avere luogo nell'ambito di un
elenco di candidati idonei a ricoprire il suddetto ruolo, istituito
dalla medesima Giunta regionale (art. 12-bis, comma 1), alla quale,
ai fini della formazione di tale elenco, è demandata la definizione
dei criteri necessari, con la facoltà di prevedere specifici titoli
e attestazioni comprovanti una qualificata formazione ed attività
professionale di direzione tecnica o amministrativa rispetto
all'incarico da ricoprire (art. 12-bis, comma 2).
La normativa qui richiamata, nella parte in cui si applica alla
nomina dei direttori generali di aziende ospedaliero-universitarie,
va ricondotta nell'ambito della competenza legislativa concorrente in
materia di tutela della salute (art. 117, terzo comma, Cost.),
sicchè deve rispettare i principi fondamentali determinati dalla
legge statale (sentenza n. 233 del 2006).
Al riguardo, l'art. 4, comma 2, del d.lgs. n. 517 del 1999
dispone, tra l'altro, che il direttore generale delle aziende
ospedaliero-universitarie è nominato dalla Regione, acquisita
l'intesa con il Rettore dell'Università. Inoltre, l'art. 1, comma 1,
del citato decreto legislativo n. 517 del 1999 dispone che
«L'attività assistenziale necessaria per lo svolgimento dei compiti
istituzionali delle università è determinata nel quadro della
programmazione nazionale e regionale in modo da assicurarne la
funzionalità e la coerenza con le esigenze della didattica e della
ricerca, secondo specifici protocolli d'intesa stipulati dalla
Regione con le Università ubicate nel proprio territorio»; e il
comma 2 aggiunge che tali protocolli sono stipulati in conformità ad
apposite linee guida contenute in atti d'indirizzo e coordinamento
emanati nelle forme previste dalla norma stessa, che detta anche
appositi criteri e principi direttivi.
Orbene, la normativa qui censurata disciplina in modo autonomo ed
unilaterale le modalità di nomina dei direttori generali di aziende
ospedaliero-universitarie, senza prevedere alcun coinvolgimento della
componente universitaria e restringendo il procedimento d'intesa con
il Rettore (pure previsto dall'art. 12, comma 3, della legge della
Regione Umbria n. 3 del 1998) soltanto ai nominativi dei candidati
idonei, contenuti in un elenco predisposto in via esclusiva dalla
Giunta regionale, cui è, altresì, demandata la definizione dei
criteri per la verifica dei requisiti necessari.
Detta normativa, dunque, da un lato, si è posta in contrasto con
i citati principi fondamentali della legislazione statale e,
dall'altro, ha leso l'autonomia universitaria garantita dall'art. 33,
sesto comma, Cost., sottraendo all'Università ogni forma di
effettiva partecipazione alla nomina dei direttori generali delle
aziende ora indicate, con violazione altresì del principio di leale
collaborazione tra Regione e Università stessa (sentenze n. 217 e n.
68 del 2011).
Pertanto, deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 12-bis, commi 1 e 2, della legge della Regione Umbria n. 3
del 2008, aggiunto dall'art. 10 della legge regionale n. 6 del 2011,
nella parte in cui si applica anche alla nomina dei direttori
generali di aziende ospedaliero-universitarie.
3. - L'art. 12-ter della normativa in esame, sotto la rubrica
«Valutazione dell'attività del direttore generale», prevede nel
comma 1 che la Giunta regionale disciplini le modalità e i criteri
per tale valutazione, in riferimento alla garanzia dei livelli
essenziali di assistenza, con cadenza annuale; nel comma 4, dispone
che la Giunta regionale, ai fini della valutazione medesima,
acquisisca preventivamente i pareri di cui all'art. 5, comma 4,
lettera c), della legge della Regione Umbria n. 3 del 1998,
precisando che per le aziende ospedaliere il parere è reso dalla
Conferenza permanente per la programmazione sanitaria e socio
sanitaria regionale; nel comma 6 stabilisce che, all'esito della
verifica, la Giunta regionale disponga, con provvedimento motivato,
la conferma dell'incarico o la risoluzione del contratto.
La difesa dello Stato sostiene che tale normativa, nella parte in
cui comprende anche i direttori generali delle aziende
ospedaliero-universtarie, contrasti con i principi fissati dal d.lgs.
n. 517 del 1999 e, in particolare, con la statuizione dettata
dall'art. 4, comma 2, secondo la quale i procedimenti di verifica dei
risultati dell'attività dei direttori generali e le relative
procedure di conferma e revoca sono disciplinati da protocolli
d'intesa tra Regioni e Università.
Infatti, le suddette disposizioni, non rinviando ai protocolli
d'intesa, ma prevedendo esclusivamente il parere della Conferenza
permanente per la programmazione sanitaria e socio-sanitaria, non
garantirebbero la partecipazione della componente universitaria alla
procedura di valutazione in questione, con conseguente violazione
degli artt. 33, sesto comma, e 117, terzo comma, nonchè del
principio di leale collaborazione.
3.1. - Anche tale questione è fondata.
Richiamate le considerazioni in precedenza svolte (punto 2.1.),
si deve qui ribadire che la disciplina dei rapporti tra Servizio
sanitario nazionale e Università, regolata dal d.lgs. n. 517 del
1999 (che detta principi fondamentali in materia di tutela della
salute, spettante alla competenza legislativa concorrente tra Stato e
Regioni, ai sensi dell'art. 117, comma terzo, Cost.), è affidata ai
protocolli d'intesa stipulati dalla Regione con le Università
ubicate nel proprio territorio (sentenza n. 233 del 2006, punto 12.1
del Considerato in diritto). Si deve poi aggiungere che, a norma
dell'art. 4, comma 2, ultimo periodo, del citato decreto legislativo
«I protocolli d'intesa tra regioni e università disciplinano i
procedimenti di verifica dei risultati dell'attività dei direttori
generali e le relative procedure di conferma e revoca, sulla base dei
principi di cui all'art. 3-bis del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502, e successive modificazioni».
In contrasto con tali disposizioni, la normativa censurata affida
in modo sostanzialmente esclusivo alla Giunta regionale il
procedimento di valutazione, conferma dell'incarico o risoluzione del
contratto per i direttori generali, prevedendo per le aziende
ospedaliere soltanto un parere della Conferenza permanente per la
programmazione sanitaria e socio-sanitaria regionale, laddove il
procedimento stesso doveva essere definito in uno specifico
protocollo d'intesa tra gli enti interessati.
Sussistono, dunque, le denunziate violazioni degli artt. 33,
sesto comma, e 117, terzo comma, Cost., nonchè del principio di
leale collaborazione tra Università e Regione.
Ne consegue che deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 12-ter, commi 1, 4 e 6, della legge della
Regione Umbria n. 3 del 1998, aggiunto dall'art. 10 della legge della
Regione Umbria n. 6 del 2011, nella parte in cui si applica anche ai
direttori generali di aziende ospedaliero-universitarie.
Ogni altro profilo di censura resta assorbito.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 12-bis,
commi 1 e 2, della legge della Regione Umbria 20 gennaio 1998, n. 3
(Ordinamento del sistema sanitario regionale), aggiunto dall'articolo
10 della legge della Regione Umbria 20 luglio 2011, n. 6 (Disciplina
per l'attribuzione degli incarichi di struttura nelle Aziende
sanitarie regionali. Ulteriori modificazioni e d integrazioni alla
legge regionale 20 gennaio 1998, n. 3 - Ordinamento del sistema
sanitario regionale - e abrogazione della legge regionale 23 febbraio
2005, n. 15), nella parte in cui si applica anche alla nomina dei
direttori generali di aziende ospedaliero-universitarie;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 12-ter,
commi 1, 4 e 6 della legge della Regione Umbria 20 gennaio 1998, n.
3, aggiunto dall'articolo 10 della legge della Regione Umbria 20
luglio 2011, n. 6, nella parte in cui si applica anche ai direttori
generali di aziende ospedaliero-universitarie.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 maggio 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 17 maggio 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI