Serie Generale n. 95 del 23-4-2013
DECRETI PRESIDENZIALI
DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 9 aprile 2013
Nomina della commissione straordinaria per la provvisoria gestione del comune di Quarto. (13A03554) (GU Serie Generale n.95 del 23-04-2013)

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Visto il proprio decreto, in data 20 agosto 2012, con il quale, ai
sensi dell'art. 141, comma 1, lett. b), n. 2 del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267, il consiglio comunale di Quarto è stato
sciolto a causa delle dimissioni rassegnate dal sindaco eletto nelle
consultazioni amministrative del 15 e 16 maggio 2011;
Considerato che all'esito di approfonditi accertamenti sono emerse
forme di ingerenza della criminalità organizzata che hanno esposto
l'amministrazione a pressanti condizionamenti, compromettendo il buon
andamento e l'imparzialità dell'attività comunale;
Rilevato, altresì, che la permeabilità dell'ente ai
condizionamenti esterni della criminalità organizzata ha arrecato
grave pregiudizio per gli interessi della collettività e ha
determinato la perdita di credibilità dell'istituzione locale;
Ritenuto che, al fine di porre rimedio alla situazione di grave
inquinamento e deterioramento dell'amministrazione comunale, si rende
necessario l'intervento dello Stato mediante un commissariamento di
adeguata durata per rimuovere gli effetti pregiudizievoli per
l'interesse pubblico ed assicurare il risanamento dell'ente locale;
Visto l'art. 143 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267;
Vista la proposta del Ministro dell'interno, la cui relazione è
allegata al presente decreto e ne costituisce parte integrante;
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella
riunione del 27 marzo 2013;

Decreta:

Art. 1

La gestione del comune di Quarto (Napoli) è affidata, per la
durata di diciotto mesi, alla commissione straordinaria composta da:
dr.ssa Maria Grazia Nicolò, prefetto;
dr.ssa Savina Macchiarella, viceprefetto;
dr.ssa Carmelina Vargas, funzionario economico finanziario.

Art. 2

La commissione straordinaria per la gestione dell'ente esercita,
fino all'insediamento degli organi ordinari a norma di legge, le
attribuzioni spettanti al consiglio comunale, alla giunta ed al
sindaco nonchè ogni altro potere ed incarico connesso alle medesime
cariche.

Dato a Roma, addì 9 aprile 2013

NAPOLITANO


Monti, Presidente del Consiglio dei
Ministri

Cancellieri, Ministro dell'interno

Registrato alla Corte dei conti il 15 aprile 2013
Interno, registro n. 2, foglio n. 306

Allegato

Al Presidente della Repubblica

Nel comune di Quarto (Napoli) sono state riscontrate forme di
ingerenza da parte della criminalità organizzata che hanno
compromesso la libera determinazione e l'imparzialità degli organi
eletti nelle consultazioni amministrative del 15 e 16 maggio 2011
nonchè il buon andamento dell'amministrazione ed il funzionamento
dei servizi.
Gli accertamenti effettuati nell'ambito di un'indagine, in parte
ancora in corso, svolta dalla locale Direzione distrettuale antimafia
nei confronti dell'organizzazione criminale egemone, aveva portato,
nel mese di maggio 2011, nell'imminenza dello svolgimento della
campagna elettorale, all'adozione di 39 provvedimenti cautelari
eseguiti nei confronti di persone ritenute, a vario titolo,
responsabili di gravi reati, tra i quali quello di associazione di
tipo camorristico. Tra i destinatari dei citati provvedimenti
figuravano anche due persone in quel momento candidate per le
elezioni amministrative che si sarebbero svolte pochi giorni dopo nel
comune di Quarto.
L'attività di monitoraggio dell'ente locale successivamente
avviata ha fatto emergere criticità che hanno reso necessario
l'avvio della procedura di accesso presso il comune, al fine di
verificare la sussistenza di forme di condizionamento e di
infiltrazione delle locali consorterie nei confronti
dell'amministrazione locale.
Conseguentemente, il Prefetto dì Napoli ha disposto, con decreto
del 31 luglio 2012, in seguito prorogato, l'accesso presso il comune,
ai sensi dell'art. 1, comma 4, del decreto-legge 6 settembre 1982, n.
629, convertito dalla legge 12 ottobre 1982, n. 726, per gli
accertamenti di rito.
In conseguenza delle dimissioni dalla carica rassegnate dal
sindaco il 10 luglio 2012, il consiglio comunale di quell'ente è
stato sciolto con d.P.R. del 20 agosto 2012, con contestuale nomina
di un commissario straordinario per la provvisoria gestione dell'ente
locale.
All'esito dell'accesso ispettivo il prefetto, su conforme parere
del comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica,
integrato con la partecipazione del Procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Napoli, ha redatto l'allegata relazione in
data 1° febbraio 2013, che costituisce parte integrante della
presente proposta. Con la citata relazione il prefetto di Napoli dà
atto della sussistenza di concreti, univoci e rilevanti elementi su
collegamenti diretti ed indiretti degli amministratori locali al
tempo in carica con la criminalità organizzata di tipo mafioso e su
forme di condizionamento degli stessi, riscontrando pertanto i
presupposti per l'applicazione della misura prevista dall'art. 143
del citato decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267.
I lavori svolti dalla commissione d'indagine hanno preso in
esame, oltre all'intero andamento gestionale dell'amministrazione
comunale, la cornice criminale ed il contesto ambientale ove si
colloca l'ente locale, con particolare riguardo ai rapporti tra gli
amministratori e le locali cosche ed hanno evidenziato come l'uso
distorto della cosa pubblica si sia concretizzato, nel tempo, nel
favorire soggetti o imprese collegati direttamente od indirettamente
ad ambienti malavitosi, per l'esistenza di una fitta ed intricata
rete di amicizie e frequentazioni, che lega alcuni amministratori ad
esponenti delle locali consorterie criminali od a soggetti ad esse
contigui.
La relazione della commissione d'indagine ha posto in rilievo
come il comune di Quarto, a seguito del terremoto dell'Irpinia
dell'anno 1980 e del fenomeno del bradisismo del 1983, sia stato
interessato da un rilevante incremento demografico che ha visto
crescere la popolazione del comune, in un brevissimo arco di tempo,
da 10.000 a oltre 40.000 abitanti.
Tale crescita demografica, tenuto conto anche dell'assenza, in
quel periodo, di un Piano regolatore, ha comportato una contestuale
disordinata espansione dell'edilizia locale, nonchè problematiche
connesse ad un crescente abusivismo edilizio.
Proprio i consistenti aspetti economici legati al settore
immobiliare hanno suscitato l'interesse e le ingerenze
dell'organizzazione criminale che opera in quel territorio
sull'attività dell'amministrazione locale, circostanza che, già nel
1992, aveva portato allo scioglimento del consiglio comunale per
condizionamenti da parte della criminalità organizzata.
L'accesso ispettivo ha posto in rilievo una sostanziale
continuità nelle amministrazioni che si sono succedute alla guida
dell'ente, atteso che un rilevante numero degli amministratori eletti
nel 2011, per alcuni dei quali sussistono gravami di natura penale,
ha fatto parte a diverso titolo degli organi dell'ente sin dall'anno
2001.
Tra questi figura anche una delle due persone destinatarie della
menzionata ordinanza cautelare risultata eletta nonostante lo stato
di detenzione. Lo stesso è stato successivamente condannato, con
sentenza del 21 dicembre 2012, a sette anni e sei mesi di reclusione
per il reato di cui all'art. 416-bis c.p. commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8
per aver preso parte ad un associazione di tipo mafioso finalizzata,
tra l'altro, al condizionamento degli organi amministrativi comunali
con particolare riguardo alla gestione del settore edilizio.
Il dato fattuale della continuità amministrativa e della
sussistenza di comuni interessi tra rappresentanti della compagine
eletta e componenti della locale organizzazione criminale è
avvalorato dalla circostanza che, come emerso dalle indagini di
polizia giudiziaria, nella tornata elettorale del 2011
l'interessamento della locale organizzazione criminale è giunto fino
alla presentazione di una lista collegata al sindaco poi
effettivamente eletto e quindi all'individuazione dei candidati da
far votare.
Gli stessi contenuti dei provvedimenti giudiziari,
indipendentemente dai rilievi di natura penale, hanno evidenziato
come gli esponenti del clan egemone si siano avvalsi, per le proprie
illecite finalità, di soggetti politici che in più mandati hanno
fatto parte dell'amministrazione comunale, di imprenditori locali
legati ai locali amministratori, di componenti dell'apparato
burocratico, elementi che nel loro insieme hanno costituito un
intricato intreccio affaristico - criminale che ha prodotto ingerenze
nell'ente ed uno sviamento dell'attività amministrativa dai principi
di legalità e buon andamento.
La radicata penetrazione della criminalità organizzata
nell'amministrazione comunale è, altresì, attestata dai rapporti
intercorsi tra il primo cittadino ed un tecnico privato, espressione
della locale organizzazione criminale. Quest'ultimo, oltre ad aver
ottenuto, in cambio del sostegno elettorale assicurato al candidato
sindaco, l'illecita aggiudicazione di un appalto, ha dato prova, come
emerso nel corso delle indagini, di essere pienamente a conoscenza
delle vicende comunali e, in particolare, di tutti gli aspetti e le
problematiche connessi all'insediamento dell'organo di vertice.
Ulteriore elemento, che attesta anche un'indebita ingerenza degli
organi politici sull'operato degli organi amministrativi, in
contrasto con il principio di separazione dei poteri di indirizzo e
programmazione propri degli organi politici da quelli gestionali
imputabili all'apparato dirigente, è dato dall'interessamento del
sindaco per il settore edilizio. Come rivelato infatti da fonti
tecniche di prova, il primo cittadino si è spinto fino a dettare ai
competenti uffici precise disposizioni nonchè, addirittura, a
determinare le strategie operative, necessarie per favorire la
realizzazione degli obiettivi della criminalità organizzata
nell'ambito delle opere pubbliche.
Analoghe forme di ingerenza e permeabilità hanno interessato
anche la struttura burocratica.
In particolare è emerso, con riguardo al settore
dell'urbanistica, come la criminalità organizzata attraverso propri
referenti abbia potuto fare affidamento sulla collaborazione offerta
da alcuni funzionari, i quali hanno sempre operato fattivamente per
la risoluzione delle istanze della menzionata associazione.
Tali modalità operative, che hanno avuto origine nel corso di
precedenti consessi e sono proseguite, consolidandosi, negli anni
successivi, risultano evidenti in una serie di procedure irregolari,
concernenti le assegnazioni di lavori pubblici a società o soggetti
controindicati, le ripetute illegittimità nel settore urbanistico
edilizio, le irregolarità e la mancanza dei dovuti controlli
nell'ambito delle attività commerciali.
Per quanto attiene il primo degli aspetti evidenziati è stata
individuata la ricorrenza di quegli elementi indiziari che connotano
i sistemi di gestione illegale delle procedure ad evidenza pubblica
che sia sul piano investigativo, da parte della Direzione nazionale
antimafia, che amministrativo, da parte dell'autorità per gli
appalti pubblici, hanno più volte segnalato quali: ribassi elevati
che raggiungono quasi il 50%, la frammentazione di opere unitarie, la
presenza ripetitiva delle medesime ditte a gare diverse con un
avvicendamento delle stesse nelle aggiudicazioni, la riferibilità di
aziende a cosche mafiose locali.
Significativa in tal senso è la procedura relativa a lavori di
manutenzione ordinaria degli edifici scolastici che ha evidenziato
numerose, sintomatiche anomalie e irregolarità.
Nella determina dirigenziale di giugno 2011 di indizione della
relativa procedura d'appalto viene fatto riferimento ad una gara a
procedura ristretta, mentre nel relativo contratto sottoscritto tra
le parti è riportato che l'aggiudicazione dei lavori è stata
effettuata a seguito di un diverso tipo di gara denominata «aperta»
che differisce da quella «ristretta» per modalità e termini.
Inoltre, nel contratto sottoscritto il 17 gennaio 2012 non è
richiamata la precedente determina n. 60 con la quale era stata
effettivamente indetta la gara, ma sono citate altre e diverse
determine di affidamento di ulteriori lavori, quindi di differenti
procedure d'appalto, oggetto di specifici e separati contratti.
L'importo delle opere non è poi quello dichiarato nella
determina di aggiudicazione ma risulta essere di un valore di circa
tre volte superiore; infine, prima ancora che venisse sottoscritto il
relativo contratto, sono stati liquidati il I ed il II stato di
avanzamento dei lavori.
L'amministrazione comunale ha inoltre disposto, sulla base di
un'ulteriore procedura che evidenzia anche in questo caso
irregolarità ed un generale disordine amministrativo, l'assegnazione
con affidamento diretto, senza alcuna adeguata motivazione che
giustificasse il ricorso a tale istituto, altri lavori dello stesso
genere alla stessa società cooperativa.
Con ulteriore determina del mese di dicembre 2011 venivano
inoltre assegnati con affidamento diretto alla stessa società
cooperativa lavori urgenti sempre per la manutenzione degli edifici
scolastici; dall'esame della relativa determina di affidamento
lavori, tuttavia, non emergono le motivazioni d'urgenza che hanno
giustificato il ricorso a tale procedura.
Inoltre, sebbene l'oggetto della citata determina n. 60 faccia
riferimento a lavori su edifici scolastici, dagli atti contabili
risulta che sono stati eseguiti lavori su altri immobili quali il
municipio ed un parco comunale.
Ulteriore elemento che denota emblematicamente l'assoluta
acquiescenza dell'amministrazione comunale alle interferenze della
criminalità organizzata è rappresentato dalla circostanza che la
società affidataria dei suddetti lavori risulta gravata da
certificazione interdittiva antimafia.
Elementi univoci di forme di condizionamento dell'ente sono
emersi anche dall'esame della procedura avviata nel mese dì ottobre
2011 per l'importo di circa 130.000 euro, concernente i lavori di
somma urgenza per la pavimentazione di un tratto stradale.
Sulla base di disciplinare tecnico concernente l'esecuzione di
detti lavori, l'amministrazione ha richiesto ad alcune ditte il
relativo preventivo. Non risulta tuttavia che tale richiesta sia
stata formulata nei confronti della società che sarebbe stata poi
aggiudicataria della gara.
Dall'esame degli atti non si rinvengono le motivazioni che
avrebbero giustificato il ricorso alla procedura di somma urgenza ma,
anzi, l'analisi di alcuni documenti induce a ritenere non sussistenti
i presupposti legittimanti detta procedura.
Viene, altresì, posta in rilievo un'indebita ingerenza
dell'organo politico sull'operato dell'apparato burocratico, in
contrasto con il principio di separazione dei poteri, atteso che la
lettera di incarico indirizzata alla società aggiudicataria. che è
un mero atto di gestione, risulta firmata anche dal sindaco e
dall'assessore ai lavori pubblici.
Anche nel caso in esame i lavori sono stati assegnati a soggetti
riconducibili ad ambienti controindicati la società aggiudicataria
è stata infatti recentemente destinataria di interdittiva antimafia
mentre i suoi amministratori sono stati interessati da un ordinanza
di custodia cautelare in quanto ritenuti responsabili di associazione
per delinquere.
L'insieme delle procedure analizzate dalla commissione d'indagine
nel settore dei lavori pubblici ha evidenziato una ripetuta serie di
violazioni di legge, irregolarità e anomalie sintomatiche del
condizionamento della criminalità organizzata nei confronti
dell'amministrazione comunale.
In particolare è stato riscontrato un ripetuto e disinvolto
ricorso all'affidamento diretto in assenza dei presupposti richiesti
dalla vigente normativa, un artificioso frazionamento dell'importo
degli appalti, il ripetuto e vietato ricorso all'istituto della
proroga volto a favorire le ditte originarie consentendo loro di
recuperare le economie del ribasso d'asta, l'insussistenza dei motivi
d'urgenza assunti a fondamento del ricorso alla procedura di cui
all'art. 125, comma II, del codice degli appalti.
Le menzionate anomalie hanno inoltre prodotto significativi
inconvenienti per l'amministrazione comunale derivanti dalla
necessità di aver dovuto stipulare una pluralità di contratti,
peraltro in alcuni casi non rilevati, dal frazionamento delle
responsabilità contrattuali, dal conseguente complessivo incremento
del costo delle opere.
I suddetti elementi, oltre ad evidenziare, nel loro insieme, una
volontà dell'amministrazione comunale di sottrarsi ai principi di
legalità e buon andamento, hanno consentito che soggetti o società
destinatarie di interdittiva antimafia o di cui è localmente nota la
contiguità ad ambienti criminali risultassero aggiudicatari di
lavori pubblici di rilevante valore economico.
Analoghe irregolarità hanno interessato anche gli aspetti
amministrativi e gestionali di una società totalmente partecipata
dal comune di Quarto, il cui oggetto sociale prevede l'affidamento e
lo svolgimento del servizio di igiene urbana ed altri servizi nel
settore ambientale.
Tali anomalie attinenti, in particolare, il mancato rispetto dei
principi contabili in materia di assunzione degli impegni di spesa e
delle connesse coperture finanziarie, le assunzioni del personale, il
mancato rispetto della normativa in materia di appalti, sebbene
imputabili anche alle precedenti compagini amministrative, si
registrano, senza soluzione di continuità, anche in costanza
dell'amministrazione eletta nel 2011.
Significativa in tal senso si è rivelata l'analisi della
procedura concernente l'affidamento del servizio di vigilanza armata
di immobili comunali, ove all'esame degli atti rinvenuti al fascicolo
è stata riscontrata una sola richiesta di preventivo per lo
svolgimento di tale servizio. La stessa richiesta, peraltro, non
contiene gli elementi essenziali previsti dal codice degli appalti
per una corretta selezione dell'operatore economico, quali quelli
concernenti la sussistenza dei requisiti di capacità
economico-finanziaria, quelli di capacità tecnico professionale e
quelli di affidabilità morale dell'operatore economico.
Anche in questo caso viene posto in rilievo che il servizio di
vigilanza armata, che avrebbe dovuto essere svolto per cinque mesi,
ha formato oggetto di successive proroghe.
Tali anomale procedure si sono ripetute per altri affidamenti
disposti dalla società in questione, molti dei quali successivamente
prorogati in violazione del codice degli appalti.
La relazione del prefetto pone in rilievo gli elementi di
responsabilità degli organi politici che non hanno di fatto
esercitato il potere-dovere di verifica e controllo, agli stessi
conferito, sull'attività svolta dalla società in argomento.
Elementi significativi di un generale contesto di illegalità e
favoritismi nei confronti di soggetti direttamente o indirettamente
riconducibili ad ambienti controindicati sono altresì rappresentati
dalle gravi carenze riscontrate sotto il profilo della programmazione
e vigilanza del territorio, testimoniate dai numerosi abusi edilizi
fenomeno che, nonostante l'adozione del Piano regolatore approvato
nell'anno 1991, poi aggiornato nel 1996, non si è attenuato
evolvendosi semmai sotto altre, diverse forme.
Negli ultimi anni, infatti, si è assistito ad un più che
rilevante incremento delle richieste di condono, aumentate a
dismisura nel recente periodo, nonchè delle istanze per la
costruzione di case coloniche per utilizzo agricolo che, per contro,
sono risultate prive di connotazioni agricole.
La relazione della commissione d'indagine ha posto in rilievo
come, avvalendosi dei contenuti e delle connesse procedure previste
per il c.d. «piano casa», sia stato richiesto per queste costruzioni,
da ritenersi a tutti gli effetti abusi edilizi, il cambio di
destinazione d'uso con consistenti aumenti di volumetria.
È stato, altresì, evidenziato che le richieste finalizzate ad
ottenere gli atti autoritativi si sono rivelate in larga parte
inconsistenti e tali da poter essere dichiarate, sin da subito,
irricevibili in quanto prive di elementi essenziali per la loro
istruzione.
Alle illegittimità e irregolarità riscontrate deve aggiungersi
un generale disordine amministrativo che ha caratterizzato le
gestione dei competenti uffici; sono, inoltre, state evidenziate
anomalie nella tenuta del protocollo delle richieste dei permessi a
costruire, concernenti in particolare pratiche inserite
successivamente con numerazioni aggiunte, il mancato rispetto nella
cronologia delle date ed altre irregolarità.
Dalle verifiche svolte è emerso che le autorizzazioni sono state
rilasciate in gran parte a favore di soggetti contigui o
riconducibili alla criminalità organizzata ovvero anche a persone in
rapporto di parentela con gli amministratori comunali.
Concorre a delineare il quadro di un'amministrazione gestita
sulla base di logiche clientelari l'esame effettuato su alcune
autorizzazioni amministrative per pubblici esercizi e sulle
autorizzazioni, perfezionate per silenzio-assenso, concernenti
l'esercizio di attività commerciali.
Gli accertamenti eseguiti hanno posto in rilievo come alcun
riscontro sia stato eseguito dall'amministrazione comunale per
verificare la fondatezza delle istanze prodotte dagli interessati. È
ancor più grave che l'assenza di controlli si è verificata anche
per quanto riguarda il rilascio di licenze per pubblico esercizio
soggette alle disposizioni della legge 25 agosto 1991, n. 287, per le
quali sono, invece, richiesti severi controlli in materia di pubblica
sicurezza, sorvegliabilità dei locali e regolarità urbanistica
degli stessi.
L'insieme dei suesposti elementi è idoneo a suffragare le
rilevate forme di condizionamento del procedimento di formazione
della volontà degli organi comunali, essendo questo caratterizzato
da collegamenti indizianti la compromissione del buon andamento e
dell'imparzialità di quell'amministrazione comunale a causa delle
deviazioni nella conduzione di settori cruciali nella gestione
dell'ente.
Sebbene il processo di legalizzazione dell'attività del comune
sia già iniziato da alcuni mesi attraverso la gestione provvisoria
dell'ente affidata al commissario straordinario, ai sensi dell'art.
141 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per garantire il
completo affrancamento dalle influenze della criminalità, si
ritiene, comunque, necessaria la nomina della commissione
straordinaria di cui all'art. 144 dello stesso decreto legislativo,
anche per scongiurare il pericolo che la capacità pervasiva delle
organizzazioni criminali possa di nuovo esprimersi in occasione delle
prossime consultazioni amministrative.
L'arco temporale più lungo previsto dalla vigente normativa per
la gestione straordinaria consente anche l'avvio di iniziative e di
interventi programmatori che, più incisivamente, favoriscono il
risanamento dell'ente.
Rilevato che, per le caratteristiche che lo configurano, il
provvedimento dissolutorio previsto dall'art. 143 del decreto
legislativo citato, può intervenire finanche quando sia stato già
disposto provvedimento per altra causa, differenziandosene per
funzioni ed effetti, si propone l'adozione della misura di rigore nei
confronti del comune di Quarto (Napoli), con conseguente affidamento
della gestione dell'ente locale ad una commissione straordinaria cui,
in virtù dei successivi articoli 144 e 145, sono attribuite
specifiche competenze e metodologie di intervento finalizzate a
garantire, nel tempo, la rispondenza dell'azione amministrativa alle
esigenze della collettività.
In relazione alla presenza ed all'estensione dell'influenza
criminale, si rende necessario che la durata della gestione
commissariale sia determinata in diciotto mesi.

Roma, 26 marzo 2013

Il Ministro dell'interno: Cancellieri

Allegato


Parte di provvedimento in formato grafico