1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 27 SENTENZA 11 gennaio - 23 febbraio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Energia - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Norme della Regione Abruzzo - Differimento al 30 giugno 2022 del termine entro il quale la Giunta regionale e' tenuta a proporre al Consiglio regionale lo strumento di pianificazione per l'individuazione in via amministrativa delle aree e dei siti inidonei all'installazione di specifici impianti da fonti rinnovabili - Violazione della normativa comunitaria e dei principi fondamentali in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - Illegittimita' costituzionale. Energia - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Norme della Regione Abruzzo - Novella del regime abilitativo per l'individuazione di aree inidonee all'installazione di impianti da fonti rinnovabili - Riconoscimento del potere di individuazione ai Comuni - Violazione della normativa comunitaria e dei principi fondamentali in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Abruzzo 11 gennaio 2022, n. 1, art. 16, modificativo dell'art. 4, comma 2, della legge della Regione Abruzzo 23 aprile 2021, n. 8; legge della Regione Abruzzo 11 marzo 2022, n. 5, art. 19, sostitutivo dell'art. 4 della legge della Regione Abruzzo 23 aprile 2021, n. 8. - Costituzione, art. 41, 97 e 117, primo e terzo comma; direttiva 2001/77/CE, art. 6; direttiva 2009/28/CE, art. 13; direttiva (UE) 2018/2001, art. 15. (T-230027) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta da:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 16 della
legge della Regione Abruzzo 11 gennaio 2022, n. 1 (Proroga di termini
previsti da disposizioni legislative e ulteriori disposizioni
urgenti) e dell'art. 19 della legge della Regione Abruzzo 11 marzo
2022, n. 5 (Disposizioni per l'attuazione del principio di leale
collaborazione ed ulteriori disposizioni), promossi dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati, rispettivamente,
il 14 marzo e il 13 maggio 2022, depositati in cancelleria il 15
marzo e il 17 maggio 2022 e iscritti, rispettivamente, ai numeri 27 e
31 del registro ricorsi 2022 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica numeri 17 e 22, prima serie speciale, dell'anno
2022.
Udita nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2023 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
udita l'avvocata dello Stato Maria Vittoria Lumetti per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato in cancelleria il 15 marzo 2022,
iscritto al n. 27 del registro ricorsi 2022, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16 della legge della Regione Abruzzo 11
gennaio 2022, n. 1 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative e ulteriori disposizioni urgenti), per violazione degli
artt. 41, 97, 117, primo comma, della Costituzione - quest'ultimo in
relazione: all'art. 6 della direttiva 2001/77/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 27 settembre 2001, sulla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricità; all'art. 13 della direttiva
2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile
2009, concernente la promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili recante modifica e successiva abrogazione delle direttive
2001/77/CE e 2003/30/CE; all'art. 15 della direttiva (UE) 2018/2001
del Parlamento europeo e del Consiglio dell'11 dicembre 2018, sulla
promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili (rifusione) e
ai principi espressi dal decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199,
recante «Attuazione della direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento
europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2018, sulla promozione
dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili» - e dell'art. 117, terzo
comma, Cost., in relazione ai principi fondamentali della materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»,
espressi dall'art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n.
387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita') e dal decreto del Ministro dello
sviluppo economico del 10 settembre 2010 (Linee guida per
l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili).
1.1.- L'art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2022 modifica
l'art. 4, comma 2, della legge della Regione Abruzzo 23 aprile 2021,
n. 8 (Esternalizzazione del servizio gestione degli archivi dei Geni
Civili regionali e ulteriori disposizioni), sostituendo le parole «31
dicembre 2021» con quelle «30 giugno 2022».
La disposizione impugnata proroga il termine entro il quale la
Giunta regionale è chiamata a proporre al Consiglio regionale lo
strumento di pianificazione relativo alle aree e ai siti inidonei; in
tal modo, prolunga il correlato meccanismo di moratoria. Infatti, ai
sensi del comma 1 del citato art. 4 «[n]elle more dell'individuazione
in via amministrativa delle aree e dei siti inidonei
all'installazione di specifici impianti da fonti rinnovabili così
come previsto dal decreto ministeriale 10 settembre 2010 (Linee guida
per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili)
sono sospese le installazioni non ancora autorizzate di impianti di
produzione di energia eolica di ogni tipologia, le grandi
installazioni di fotovoltaico posizionato a terra e di impianti per
il trattamento dei rifiuti, inclusi quelli soggetti ad edilizia
libera nelle zone agricole caratterizzate da produzioni agro
alimentari di qualità [...] e/o di particolare pregio rispetto al
contesto paesaggistico-culturale, al fine di non compromettere o
interferire negativamente con la valorizzazione delle tradizioni
agroalimentari locali e del paesaggio rurale».
2.- Il ricorrente osserva che lo stesso art. 4 della legge reg.
Abruzzo n. 8 del 2021, modificato dalla disposizione oggetto delle
odierne questioni di legittimità costituzionale, è stato impugnato,
nella versione originaria, dinanzi a questa Corte.
Pertanto, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, l'art.
16 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2022, volto a prorogare il
termine previsto dalla citata disposizione, condividerebbe i medesimi
profili di illegittimità costituzionale.
2.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene, dunque,
che la disposizione impugnata sia costituzionalmente illegittima, in
quanto contrastante con i principi fondamentali della materia
concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. In
particolare, sulla scorta della giurisprudenza di questa Corte
(vengono richiamate le sentenze n. 224 del 2012, n. 192 del 2011, n.
344 e n. 124 del 2010, n. 282 del 2009), individua tali principi
nell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, nonchè nelle linee guida di
cui al comma 10 del citato art. 12, emanate con il d.m. 10 settembre
2010.
L'art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2021, nel prorogare
la moratoria rispetto all'autorizzazione di impianti di produzione
dell'energia da fonti rinnovabili, contrasterebbe con le esigenze di
semplificazione, di celerità e di omogeneità sull'intero territorio
nazionale delle procedure. Nello specifico violerebbe l'art. 12,
comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003, che pone quale termine massimo
per la conclusione del procedimento unico per l'autorizzazione dei
citati impianti quello di novanta giorni, «al netto dei tempi
previsti dall'art. 26 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152,
e successive modificazioni, per il provvedimento di valutazione di
impatto ambientale».
2.2.- Il ricorrente sostiene, inoltre, che, poichè la normativa
statale evocata alla stregua di parametro interposto è attuativa di
previsioni del diritto dell'Unione europea, le disposizioni impugnate
violerebbero, al contempo, l'art. 117, primo comma, Cost.
In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri, oltre a
richiamare la direttiva 2001/77/CE (il cui art. 6 ha trovato
attuazione nell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003), segnala, tra le
norme europee che si interpongono al parametro costituzionale, l'art.
13 della direttiva 2009/28/CE, secondo cui «[g]li Stati membri
prendono [...] le misure appropriate per assicurare che: [...] c) le
procedure amministrative siano semplificate e accelerate al livello
amministrativo adeguato [...]». La stessa norma risulterebbe poi
ripresa dall'art. 15 della direttiva 2018/2001/UE.
In tale quadro, il ricorrente ritiene che la norma si ponga in
contrasto non soltanto con la direttiva 2018/2001/UE, ma anche con i
principi espressi, in attuazione della medesima, dall'art. 20, commi
da 6 a 8, del d.lgs. n. 199 del 2021, emanato sulla base di quanto
previsto dalla legge 22 aprile 2021, n. 53 (Delega al Governo per il
recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti
dell'Unione europea - Legge di delegazione europea 2019-2020).
2.3.- Di seguito, il ricorrente rileva che la norma impugnata
cagionerebbe un vulnus anche all'art. 41 Cost., «nella misura in cui
la sospensione del potere autorizzativo relativo a un'attività non
solo consentita, ma anche promossa e incentivata dall'ordinamento
nazionale ed europeo, costituirebbe un grave ostacolo all'iniziativa
economica nel campo della produzione energetica da fonti
rinnovabili».
Al contempo, la difesa statale sostiene che, in violazione
dell'art. 97 Cost., la disposizione impugnata determinerebbe una
temporanea paralisi della «stessa sede in cui tutti gli interessi
coinvolti» dovrebbero «confluire per trovare adeguato contemperamento
onde garantire il buon andamento dell'azione amministrativa».
Da ultimo, l'Avvocatura generale dello Stato precisa che, a
giustificazione del sacrificio dei citati interessi, non potrebbe
addursi la tutela delle aree agricole individuate dalla normativa
impugnata, posto che l'art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387 del 2003,
unitamente al paragrafo 17 dell'Allegato 3 alle linee guida,
esplicita l'astratta possibilità di ubicare impianti di produzione
di energia da fonti rinnovabili in aree agricole (in tale senso il
ricorrente fa riferimento anche alla giurisprudenza del Consiglio di
Stato, sezione quarta, sentenza 22 marzo 2017, n. 1298).
3.- Con ricorso iscritto al n. 31 reg. ric. 2022, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 19 della legge della Regione Abruzzo 11
marzo 2022, n. 5 (Disposizioni per l'attuazione del principio di
leale collaborazione ed ulteriori disposizioni), per violazione
dell'art. 117, primo comma, Cost. - in relazione all'art. 6 della
direttiva 2001/77/CE, all'art. 13 della direttiva n. 2009/28/CE e
all'art. 15 della direttiva 2018/2001/UE -, dell'art. 117, terzo
comma, Cost. - in riferimento ai principi fondamentali della materia
concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», espressi dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e dal
d.m. 10 settembre 2010 - e del principio di leale collaborazione.
3.1.- L'impugnato art. 19 sostituisce l'art. 4 della legge reg.
Abruzzo n. 8 del 2021, prevedendo, al comma 1, che «[i] Comuni, con
deliberazione del Consiglio comunale da adottare entro e non oltre il
31 maggio 2022, possono individuare le zone del territorio comunale
inidonee all'installazione degli impianti da fonti rinnovabili
limitatamente alle zone agricole caratterizzate da produzioni
agro-alimentari di qualità (produzioni biologiche, produzioni
D.O.P., I.G.P., S.T.G., D.O.C., D.O.C.G., produzioni tradizionali)
e/o di particolare pregio rispetto al contesto
paesaggistico-culturale, al fine di non compromettere o interferire
negativamente con la valorizzazione del paesaggio rurale e delle
tradizioni agroalimentari locali». Al comma 2, l'art. 4 sostituito
dispone che, «[d]ecorso il termine previsto dal comma 1, non possono
essere posti limiti ulteriori alla facoltà autorizzatoria della
Regione in materia».
4.- Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, la norma
impugnata sarebbe da ascrivere alla materia «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», che l'art. 117, terzo comma,
Cost. affida alla legislazione concorrente tra Stato e regioni, e
violerebbe i principi fondamentali stabiliti con legge statale, che
sarebbero «in buona parte contenuti nel decreto legislativo n. 387
del 2003, recante "Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa
alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'"».
4.1.- Secondo il ricorrente, i citati principi perseguirebbero un
obiettivo di razionalizzazione e di semplificazione delle procedure
autorizzative per la costruzione e per l'esercizio degli impianti di
produzione di energia alimentati da fonti rinnovabili.
A tal fine sarebbe preordinata la previsione dell'autorizzazione
unica che, per espressa indicazione dell'art. 12, comma 7, del d.lgs.
n. 387 del 2003, può riguardare anche «zone classificate agricole
dai vigenti piani urbanistici». In tal caso, «nell'ubicazione si
dovrà tenere conto delle disposizioni in materia di sostegno nel
settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione
delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della
biodiversità, così come del patrimonio culturale e del paesaggio
rurale di cui alla legge 5 marzo 2001, n. 57, articoli 7 e 8, nonchè
del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228, art. 14».
Il ricorrente ritiene inoltre che la norma impugnata si ponga in
contrasto anche con i principi fondamentali della materia recati
dalle linee guida, che costituirebbero «necessaria integrazione delle
previsioni contenute nell'art. 12» del d.lgs. n. 387 del 2003 (è
richiamata, in tal senso, la sentenza di questa Corte n. 275 del
2012), partecipando della loro natura di principi fondamentali della
materia, essendo, «in settori squisitamente tecnici, il completamento
della normativa primaria» (è menzionata, in proposito, la sentenza
di questa Corte n. 86 del 2019).
In particolare, il punto 17.1 delle linee guida stabilisce che
«le Regioni e le Province autonome possono procedere alla indicazione
di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie
di impianti», sulla base di «un'apposita istruttoria avente ad
oggetto la ricognizione delle disposizioni volte alla tutela
dell'ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico e artistico,
delle tradizioni agroalimentari locali, della biodiversità e del
paesaggio rurale». L'individuazione delle aree e dei siti non idonei
servirebbe a segnalare, in una prospettiva di accelerazione, «una
elevata probabilità di esito negativo delle valutazioni, in sede di
autorizzazione», fermo restando che in quest'ultima sede deve
effettuarsi «la valutazione definitiva e decisiva». Da ultimo,
prosegue il rimettente, il citato Allegato 3 precisa che
«[l]'individuazione delle aree non idonee [debba] essere effettuata
dalle Regioni con propri provvedimenti tenendo conto dei pertinenti
strumenti di pianificazione ambientale, territoriale e
paesaggistica».
4.2.- Tanto premesso, il ricorrente ravvisa un evidente contrasto
fra la norma impugnata e i principi fondamentali della materia, sopra
individuati, che non avrebbero attribuito alcuna «funzione [al]
Comune in tema di ubicazione di impianti di energia rinnovabile,
anche "delegata" da parte della Regione, con la conseguente
esclusione della possibilità per il Comune medesimo di utilizzare lo
strumento urbanistico generale al fine di condizionare siffatti
profili regolatori». Ad avviso del Presidente del Consiglio dei
ministri, le norme recanti i principi fondamentali della materia
demanderebbero «solo ed esclusivamente alla Regione, e non anche ai
Comuni, l'individuazione delle aree non idonee all'installazione di
impianti da fonti rinnovabili».
Osserva inoltre la difesa statale che «nell'ambito del Piano
nazionale integrato per l'energia e il clima (PNIEC)» sarebbe
prevista la possibilità di demandare alle regioni, «sulla base di
criteri previamente prestabiliti e condivisi, l'individuazione delle
aree idonee e non idonee per la localizzazione di impianti da fonti
rinnovabili, in coerenza con l'impianto normativo», onde consentire
una «condivisione degli obiettivi nazionali con le regioni, da
perseguire proprio attraverso la definizione di un quadro regolatorio
nazionale». In tale contesto - prosegue il ricorrente - si
collocherebbe quanto disposto dal d.lgs. n. 199 del 2021, che
all'art. 20 demanda a successivi «decreti del Ministro della
transizione ecologica, di concerto con il Ministro della cultura e il
Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, previa
intesa in sede di Conferenza unificata», il compito di dettare i
criteri e i principi per l'individuazione delle aree idonee
all'installazione della potenza eolica e fotovoltaica indicata nel
PNIEC cui devono conformarsi le regioni nell'attività legislativa di
individuazione delle aree idonee.
4.3.- Di seguito, il ricorrente lamenta che la norma, in quanto
«assunta unilateralmente dalla Regione, al di fuori del percorso
condiviso con lo Stato», violerebbe anche il principio di leale
collaborazione.
4.4.- Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri ravvisa un
contrasto della disposizione censurata con l'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione all'art. 6 della direttiva 2001/77/CE, all'art.
13 della direttiva 2009/28/CE e all'art. 15 della direttiva
2018/2001/UE.
La difesa statale richiama il percorso di regolamentazione
settoriale a carattere eurounitario relativo alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili, il cui
obiettivo sarebbe quello di promuovere «il maggior ricorso
all'energia da fonti rinnovabili, espressamente collegandolo alla
necessità di ridurre le emissioni di gas ad effetto serra, e dunque
anche al rispetto del protocollo di Kyoto della convenzione quadro
delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, in una prospettiva di
modifica radicale della politica energetica dell'Unione».
La disposizione impugnata - secondo il ricorrente - si porrebbe
in sicuro contrasto con la citata disciplina, in quanto formulata in
modo da poter finanche «precludere in assoluto la realizzazione degli
impianti».
5.- La Regione Abruzzo non si è costituita in giudizio.
6.- All'udienza pubblica del 10 gennaio 2023 l'Avvocatura
generale dello Stato ha insistito per l'accoglimento delle
conclusioni rassegnate negli scritti difensivi.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso depositato il 15 marzo 2022, iscritto al n. 27
reg. ric. 2022, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 16 della
legge reg. Abruzzo n. 1 del 2022, per violazione degli artt. 41, 97,
117, primo comma, Cost. - quest'ultimo in relazione all'art. 6 della
direttiva 2001/77/CE, all'art. 13 della direttiva 2009/28/CE,
all'art. 15 della direttiva 2018/2001/UE e ai principi espressi dal
d.lgs. n. 199 del 2021 - e dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione all'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e al d.m. 10
settembre 2010, in quanto esprimono principi fondamentali della
materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia».
1.1.- L'art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2022 modifica
l'art. 4, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 8 del 2021, prorogando
dal «31 dicembre 2021» al «30 giugno 2022» il termine entro il quale
la Giunta regionale è chiamata a proporre al Consiglio regionale lo
strumento di pianificazione contenente l'individuazione delle aree e
dei siti inidonei all'installazione di specifici impianti da fonti
rinnovabili, il che determina il prolungamento del correlato
meccanismo di moratoria. Infatti, in base al comma 1 del citato art.
4, nelle more dell'individuazione delle aree e dei siti inidonei,
«sono sospese le installazioni non ancora autorizzate di impianti di
produzione di energia eolica di ogni tipologia, le grandi
installazioni di fotovoltaico posizionato a terra e di impianti per
il trattamento dei rifiuti, inclusi quelli soggetti ad edilizia
libera nelle zone agricole caratterizzate da produzioni agro
alimentari di qualità [...] e/o di particolare pregio rispetto al
contesto paesaggistico-culturale, al fine di non compromettere o
interferire negativamente con la valorizzazione delle tradizioni
agroalimentari locali e del paesaggio rurale».
1.2.- Il ricorrente ritiene che la norma impugnata, nell'emendare
l'art. 4 della legge reg. Abruzzo n. 8 del 2021 relativamente al dato
temporale, condivida i medesimi profili di illegittimità
costituzionale che lo avevano indotto a impugnare la precedente
disposizione.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, l'art. 16 della legge
reg. Abruzzo n. 1 del 2022 lederebbe, al pari della norma modificata,
l'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e le relative linee guida, che
rilevano quali principi fondamentali della materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», ai sensi dell'art.
117, terzo comma, Cost.
Nel prevedere la proroga della moratoria, che sospende le
autorizzazioni per gli impianti di produzione di energia da fonti
rinnovabili, la disposizione impugnata violerebbe i citati principi,
ispirati a esigenze di celerità, di semplificazione e di uniformità
sull'intero territorio nazionale, oltre che di massima diffusione
dell'energia da fonti rinnovabili.
Per analoghe ragioni, la norma impugnata contrasterebbe anche con
l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto andrebbe a sospendere un
potere autorizzativo relativo a un'attività non solo consentita, ma
anche incentivata e promossa a livello internazionale e
sovranazionale, in particolare dalle direttive 2001/77/CE, 2009/28/CE
e 2018/2001/UE. In tale quadro, il rimettente ritiene altresì che
«la norma regionale censurata si ponga in insanabile contrasto» con
le disposizioni recate dall'art. 20, commi da 6 a 8, del «decreto
legislativo n. 199/2021 di recepimento della direttiva UE 2018/2001».
Infine, lo stesso art. 16 cagionerebbe un vulnus anche agli artt.
41 e 97 Cost., poichè la moratoria sacrificherebbe, a un tempo,
l'interesse del richiedente alla tempestiva disamina dell'istanza,
che condiziona la sua scelta imprenditoriale, e la celere valutazione
di tutti gli interessi coinvolti a garanzia del «buon andamento
dell'azione amministrativa».
2.- Con ricorso iscritto al n. 31 reg. ric. 2022, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 19 della legge reg. Abruzzo n. 5 del 2022,
per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. - in relazione
all'art. 6 della direttiva 2001/77/CE, all'art. 13 della direttiva
2009/28/CE e all'art. 15 della direttiva 2018/2001/UE -, dell'art.
117, terzo comma, Cost. - in relazione ai principi fondamentali della
materia concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», espressi dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e dal
d.m. 10 settembre 2010 - e del principio di leale collaborazione.
2.1.- L'impugnato art. 19, sostituendo interamente l'art. 4 della
legge reg. Abruzzo n. 8 del 2021, prevede, al comma 1, che «[i]
Comuni, con deliberazione del Consiglio comunale da adottare entro e
non oltre il 31 maggio 2022, possono individuare le zone del
territorio comunale inidonee all'installazione degli impianti da
fonti rinnovabili limitatamente alle zone agricole caratterizzate da
produzioni agro-alimentari di qualità [...] e/o di particolare
pregio rispetto al contesto paesaggistico-culturale, al fine di non
compromettere o interferire negativamente con la valorizzazione del
paesaggio rurale e delle tradizioni agroalimentari locali». Al comma
2, dispone che, «[d]ecorso il termine previsto dal comma 1, non
possono essere posti limiti ulteriori alla facoltà autorizzatoria
della Regione in materia».
2.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che la
norma impugnata violi l'art. 117, terzo comma, Cost., relativamente
ai principi fondamentali espressi dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del
2003 e dal d.m. 10 settembre 2010, che non avrebbero attribuito
alcuna «funzione [al] Comune in tema di ubicazione di impianti di
energia rinnovabile».
Inoltre, la medesima disposizione impugnata, in quanto formulata
in modo da poter «precludere in assoluto la realizzazione degli
impianti» di produzione di energia da fonti rinnovabili,
contrasterebbe - secondo il ricorrente - sia con i citati principi
fondamentali, sia con l'art. 117, primo comma, Cost. Le norme
interposte evocate dalla difesa statale sarebbero, infatti,
finalizzate alla massima diffusione degli impianti di produzione di
energia da fonti rinnovabili.
Da ultimo, il ricorrente lamenta che la norma, in quanto «assunta
unilateralmente dalla Regione, al di fuori del percorso condiviso con
lo Stato», violerebbe anche il principio di leale collaborazione.
3.- I ricorsi iscritti al n. 27 e al n. 31 reg. ric. 2022
impugnano due disposizioni che intervengono sulla medesima norma
(l'art. 4 della legge reg. Abruzzo n. 8 del 2021), regolano la stessa
materia e pongono questioni di legittimità costituzionale fondate su
ragioni strettamente collegate.
Si può, pertanto, disporre la riunione dei giudizi, affinchè
siano definiti con un'unica pronuncia.
4.- In via preliminare va escluso che la complessa sequenza
normativa che ha interessato la disciplina regionale impugnata possa
aver determinato la cessazione della materia del contendere
relativamente al ricorso iscritto al n. 27 reg. ric. 2022.
L'art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2022, che ha
modificato il termine disposto dall'art. 4, comma 2, della legge reg.
Abruzzo n. 8 del 2021, è entrato in vigore il 15 gennaio 2022.
L'art. 19 della legge reg. Abruzzo n. 5 del 2022, che ha sostituito
il citato art. 4 della legge reg. Abruzzo n. 8 del 2021, è entrato
in vigore il 19 marzo 2022.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, la modifica,
intervenuta nel corso del giudizio, della disposizione oggetto della
questione di legittimità costituzionale promossa in via principale
determina la cessazione della materia del contendere quando è dato
rilevare il carattere satisfattivo delle pretese avanzate con il
ricorso e la mancata applicazione medio tempore della disposizione
impugnata (ex plurimis, da ultimo, sentenze n. 240, n. 187, n. 24 e
n. 23 del 2022).
Nel caso di specie, nessuna delle due condizioni ricorre. Il
carattere satisfattivo della modifica è escluso, fra l'altro, dalla
stessa impugnazione della norma sopravvenuta. Quanto alla non
applicazione, la norma è rimasta in vigore per circa due mesi e non
è dato in alcun modo inferire che non abbia operato il relativo
meccanismo sospensivo.
5.- Nel merito le questioni promosse con i ricorsi iscritti al n.
27 e al n. 31 reg. ric. 2022 sono fondate.
Sia l'art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2022 sia l'art.
19 della legge reg. Abruzzo n. 5 del 2022 attengono al regime
abilitativo degli impianti di energia da fonti rinnovabili e violano
i principi fondamentali della materia concorrente «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», di cui all'art.
117, terzo comma, Cost.
Al contempo, detti principi fondamentali sono attuativi di
direttive emanate dall'Unione europea, nel rispetto di impegni
assunti a livello internazionale, e le disposizioni impugnate si
pongono, pertanto, in contrasto anche con l'art. 117, primo comma,
Cost.
6.- Occorre precisare innanzitutto che, in attuazione della
direttiva 2018/2001/UE, e sulla base dei principi e dei criteri
indicati nella legge n. 53 del 2021, è stato emanato il d.lgs. n.
199 del 2021, volto ad «accelerare il percorso di crescita
sostenibile del Paese, recando disposizioni in materia di energia da
fonti rinnovabili» e a raggiungere gli «obiettivi di incremento della
quota di energia da fonti rinnovabili al 2030», «conformemente al
Piano Nazionale Integrato per l'Energia e il Clima» (art. 1, commi 1,
2 e 3).
6.1.- L'art. 20, comma 1, del citato decreto legislativo dispone
che, con uno o più decreti del Ministro della transizione ecologica,
di concerto con il Ministro della cultura e il Ministro delle
politiche agricole, alimentari e forestali, previa intesa in sede di
Conferenza unificata, siano stabiliti «principi e criteri omogenei
per l'individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee
all'installazione di impianti a fonti rinnovabili».
Quanto alle aree idonee, il comma 4 prevede che «[c]onformemente
ai principi e criteri stabiliti dai decreti di cui al comma 1 [...]
le Regioni individuano con legge le aree idonee», fermo restando che,
«nelle more dell'individuazione delle aree idonee sulla base dei
criteri e delle modalità stabiliti dai decreti di cui al comma 1»,
il comma 8 indica le aree considerate idonee.
In ogni caso, in base al comma 6 dell'art. 20, «[n]elle more
dell'individuazione delle aree idonee, non possono essere disposte
moratorie ovvero sospensioni dei termini dei procedimenti di
autorizzazione».
Inoltre, il comma 7 del medesimo articolo chiarisce che «[l]e
aree non incluse tra le aree idonee non possono essere dichiarate non
idonee all'installazione di impianti di produzione di energia
rinnovabile, in sede di pianificazione territoriale ovvero
nell'ambito di singoli procedimenti, in ragione della sola mancata
inclusione nel novero delle aree idonee».
6.2.- In raccordo con l'art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021,
l'art. 18, comma 3, del medesimo decreto legislativo stabilisce che,
solo «[a] seguito dell'entrata in vigore della disciplina statale e
regionale per l'individuazione di superfici e aree idonee ai sensi
dell'art. 20, con decreto del Ministero della transizione ecologica,
di concerto con il Ministero della cultura, previa intesa in sede di
Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, sono aggiornate le linee guida per
l'autorizzazione degli impianti a fonti rinnovabili di cui
all'articolo 12, comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003,
n. 387».
Il citato iter non è stato al momento completato e le linee
guida emanate con il d.m. 10 settembre 2010 non sono state ancora
aggiornate.
Infine, il comma 2 dell'art. 18 del d.lgs. n. 199 del 2021,
sostitutivo dell'art. 4, comma 2, del decreto legislativo 3 marzo
2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione
dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e
successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE),
indica gli articoli che regolano i «regimi di autorizzazione per la
costruzione e l'esercizio degli impianti a fonti rinnovabili»,
deputando a regolare l'autorizzazione unica l'art. 5 del d.lgs. n. 28
del 2011, che a sua volta rimanda all'art. 12 del d.lgs. n. 387 del
2003, come modificato dallo stesso art. 5.
7.- A fronte del richiamato quadro normativo si palesa il
contrasto dell'art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2022
rispetto a entrambi i parametri costituzionali sopra richiamati (art.
117, primo e terzo comma, Cost.).
7.1.- Innanzitutto, la disposizione impugnata viola i principi
fondamentali della materia «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» desumibili tanto dalla disciplina
sull'autorizzazione unica, di cui all'art. 12 del d.lgs. n. 387 del
2003, come modificato dall'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2011 (ex
multis, sentenze n. 221, n. 216, n. 121, n. 77 e n. 11 del 2022, n.
177 del 2021, n. 106 del 2020), quanto dalle relative linee guida,
che, «approvate in sede di conferenza unificata, sono espressione
della leale collaborazione tra Stato e Regioni [...] (sentenza n. 77
del 2022)» (sentenza n. 216 del 2022). Le citate linee guida, emanate
in base all'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, e - come
si è sopra precisato (punto 6.2.) - non ancora aggiornate, sono, per
giurisprudenza costante di questa Corte, vincolanti nei confronti
delle regioni, in quanto poste a completamento della normativa
primaria «in settori squisitamente tecnici» (sentenze n. 121 e n. 77
del 2022, n. 177 del 2021, n. 106 del 2020, n. 286 e n. 86 del 2019,
nonchè n. 69 del 2018) e connotate dal carattere della
inderogabilità a garanzia di una disciplina «uniforme in tutto il
territorio nazionale (sentenze n. 286 e n. 86 del 2019, n. 69 del
2018)» (sentenza n. 106 del 2020; nello stesso senso, sentenze n.
221, n. 216, n. 77 e n. 11 del 2022, n. 177 e n. 46 del 2021).
I principi fondamentali, sopra richiamati, sono i medesimi
rispetto ai quali questa Corte ha già dichiarato, con la sentenza n.
77 del 2022, costituzionalmente illegittimo l'art. 4 della legge reg.
Abruzzo n. 8 del 2021, oggetto della modifica introdotta dalla
disposizione impugnata. Quest'ultima ha, infatti, prorogato al «30
giugno 2022» il meccanismo regolato dall'art. 4 della legge reg.
Abruzzo n. 8 del 2021, che contemplava una sospensione delle
procedure di autorizzazione di impianti di produzione di energia da
fonti rinnovabili, relativamente a specifiche zone agricole, nelle
more dell'individuazione delle aree e dei siti non idonei
all'installazione degli impianti.
Tale moratoria è stata ritenuta da questa Corte confliggente con
la previsione di un termine massimo entro il quale concludere il
procedimento unico (art. 12, comma 4, ultimo periodo, del d.lgs. n.
387 del 2003, come sostituito dall'art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 28
del 2011). In pari tempo è stata reputata contrastante con le
funzioni di mera accelerazione e semplificazione del procedimento di
autorizzazione unica, che le linee guida assegnano (come
espressamente chiarisce il punto 17.1) alla individuazione in via
amministrativa delle aree e dei siti non idonei (sentenza n. 77 del
2022, in linea con le pronunce n. 177 del 2021, n. 106 del 2020, n.
286 e n. 86 del 2019, n. 69 del 2018; di seguito, in senso conforme
le sentenze n. 266, n. 216 e n. 121 del 2022). Da ultimo, questa
Corte non ha mancato di rammentare che, ai sensi dell'art. 12, comma
7, del d.lgs. n. 387 del 2003, gli «impianti di produzione di energia
elettrica, di cui all'articolo 2, comma 1, lettere b) e c), possono
essere ubicati anche in zone classificate agricole dai vigenti piani
urbanistici» (sentenza n. 77 del 2022), fermo restando che, come
prevede la norma indicata, «[n]ell'ubicazione si dovrà tenere conto
delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo, con
particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni
agroalimentari locali, alla tutela della biodiversità, così come
del patrimonio culturale e del paesaggio rurale di cui alla legge 5
marzo 2001, n. 57, articoli 7 e 8, nonchè del decreto legislativo 18
maggio 2001, n. 228, articolo 14» (ancora sentenza n. 77 del 2022).
Ebbene, l'art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2022, nel
procrastinare il citato meccanismo sospensivo di cui all'art. 4 della
legge reg. Abruzzo n. 8 del 2021, condivide i medesimi profili di
illegittimità costituzionale, già rilevati nella sentenza n. 77 del
2022, e oltretutto, proprio in ragione della proroga, li acuisce,
aggravando il contrasto con l'obiettivo acceleratorio, sotteso ai
parametri interposti all'art. 117, terzo comma, Cost.
Da ultimo, non può tacersi che il divieto di prevedere
«moratorie ovvero sospensioni dei termini dei procedimenti di
autorizzazione» viene espressamente ribadito dall'art. 20, comma 6,
del d.lgs. n. 199 del 2021, che preclude detti meccanismi «nelle more
dell'individuazione delle aree idonee».
7.2.- In pari tempo, l'art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 1 del
2022 collide con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione ai
principi espressi dalla direttiva 2018/2001/UE, in linea di
continuità con quelli fatti propri dalle direttive 2001/77/CE e
2009/28/CE.
L'art. 15, paragrafo 1, della direttiva 2018/2001/UE richiede
agli Stati membri di assicurare che le norme nazionali in materia di
procedure autorizzative «siano proporzionate e necessarie» e che
«siano razionalizzate e accelerate al livello amministrativo adeguato
e siano fissati termini prevedibili» (paragrafo 1, lettera a).
Analoghe esigenze erano, del resto, già affermate dall'art. 6,
paragrafo 1, della direttiva 2001/77/CE, modificata e abrogata dalla
direttiva 2009/28/CE, il cui art. 13, paragrafo 1, lettera c), ha
ribadito la necessità che le «procedure amministrative siano
semplificate e accelerate».
Di conseguenza, l'art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2022,
nel prorogare un meccanismo di moratoria delle procedure di
autorizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti
rinnovabili, viola i citati impegni assunti dallo Stato italiano nei
confronti dell'Unione europea e a livello internazionale (infra punto
8.2).
8.- Di seguito, contrasta con l'art. 117, primo e terzo comma,
Cost., anche l'art. 19 della legge reg. Abruzzo n. 5 del 2022, che ha
sostituito l'art. 4 della legge reg. Abruzzo n. 8 del 2021.
La disposizione, impugnata con il ricorso iscritto al n. 31 reg.
ric. 2022, prevede, al comma 1, che spetta ai comuni il compito di
individuare «entro e non oltre il 31 maggio 2022» le aree e i siti
non idonei all'installazione degli impianti di produzione di energia
da fonti rinnovabili, relativamente alle stesse zone cui si riferiva
già la norma sostituita.
Al comma 2, stabilisce poi che, «[d]ecorso il termine previsto
dal comma 1, non possono essere posti limiti ulteriori alla facoltà
autorizzatoria della Regione in materia».
8.1.- Duplice è la ragione di contrasto con i principi
fondamentali dettati a livello statale nella materia concorrente
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», di
cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
8.1.1.- Innanzitutto, il comma 1 della disposizione regionale
impugnata viola i principi dettati dal legislatore statale in tema di
individuazione delle aree e dei siti non idonei.
Tanto l'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 (secondo
cui in «attuazione [delle] linee guida, le regioni possono procedere
alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di
specifiche tipologie di impianti»), quanto il punto 17.1 delle linee
guida assegnano alle regioni (e alle province autonome) - e non ai
comuni - il compito di individuare le aree non idonee «attraverso
un'apposita istruttoria», i cui esiti devono contenere per «ciascuna
area individuata come non idonea in relazione a specifiche tipologie
e/o dimensioni di impianti, la descrizione delle incompatibilità
riscontrate con gli obiettivi di protezione individuati nelle
disposizioni esaminate». In particolare, spetta alle regioni e alle
province autonome - secondo il punto 17.2 delle linee guida -
conciliare «le politiche di tutela dell'ambiente e del paesaggio con
quelle di sviluppo e valorizzazione delle energie rinnovabili
attraverso atti di programmazione congruenti con la quota minima di
produzione di energia da fonti rinnovabili loro assegnata (burden
sharing)».
La disciplina appena evocata disvela in maniera cristallina che,
fermo restando il possibile coinvolgimento dei comuni nella
definizione dell'atto di programmazione, la regione non può per
legge demandare a essi un compito che le è stato assegnato dai
principi statali al fine di garantire, nell'ambito dei singoli
territori regionali, il delicato contemperamento dei vari interessi
implicati e il rispetto dei vincoli imposti alle regioni (e
analogamente alle province autonome) per il raggiungimento della
quota minima di incremento dell'energia prodotta da fonti
rinnovabili.
8.1.2.- A questa prima ragione di contrasto, si aggiunge la
doverosa constatazione che l'art. 19, pur non riproducendo
testualmente il meccanismo moratorio disposto dal pregresso art. 4
della legge reg. Abruzzo n. 8 del 2021, a ben vedere accentua i
profili di collisione con i principi fondamentali.
Infatti, il comma 2 della disposizione impugnata, nello stabilire
che, «[d]ecorso il termine previsto dal comma 1, non possono essere
posti limiti ulteriori alla facoltà autorizzatoria della Regione in
materia», lascia inferire che l'individuazione delle aree e dei siti
non idonei si traduce nella previsione di un limite alla facoltà di
autorizzazione, laddove - nella prospettiva statale - serve,
viceversa, solo a segnalare, a fini acceleratori e di
semplificazione, un probabile esito negativo della procedura
autorizzativa.
Anche di recente questa Corte ha ribadito che l'atto di
pianificazione opera una «valutazione di "primo livello"», «con
finalità acceleratorie» (sentenza n. 77 del 2022; nello stesso
senso, sentenze n. 11 del 2022 e n. 177 del 2021), ma non può
«creare preclusioni assolute e aprioristiche che inibiscano ogni
accertamento in concreto da effettuare in sede autorizzativa
(sentenze n. 106 del 2020 e n. 286 del 2019)» (sentenza n. 216 del
2022).
8.2.- La possibilità di prevedere limiti alla facoltà di
autorizzare l'installazione di impianti di produzione di energia da
fonti rinnovabili, secondo quanto dispone l'art. 19, comma 2, della
legge reg. Abruzzo n. 5 del 2022, si pone, d'altro canto, in aperto
contrasto anche con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione
all'obiettivo di garantire la massima diffusione degli impianti da
fonti di energia rinnovabili, perseguito sia dalla direttiva
2009/28/CE, e già prima da quella 2001/77/CE, sia dalla direttiva
2018/2001/UE.
Simile finalità, riflessa nella disciplina dettata dalle citate
direttive in materia di procedure di autorizzazione, certificazione e
rilascio delle licenze, viene chiaramente esplicitata dalla direttiva
2018/2001/UE, ove si evidenzia che il «maggiore ricorso all'energia
da fonti rinnovabili o all'energia rinnovabile costituisce una parte
importante [delle] misure necessarie per ridurre le emissioni di gas
a effetto serra e per rispettare gli impegni dell'Unione nel quadro
dell'accordo di Parigi del 2015 sui cambiamenti climatici, a seguito
della 21a Conferenza delle parti della Convenzione quadro delle
Nazioni Unite sui cambiamenti climatici ("accordo di Parigi")»
(considerando n. 2).
Occorre, dunque, ribadire, in linea con numerosi precedenti di
questa Corte, la necessità di garantire la «massima diffusione degli
impianti da fonti di energia rinnovabili» (sentenza n. 286 del 2019,
in senso analogo, ex multis, sentenze n. 221, n. 216 e n. 77 del
2022, n. 177 del 2021, n. 106 del 2020, n. 69 del 2018, n. 13 del
2014 e n. 44 del 2011) «nel comune intento "di ridurre le emissioni
di gas ad effetto serra" (sentenza n. 275 del 2012; nello stesso
senso, sentenze n. 46 del 2021, n. 237 del 2020, n. 148 del 2019 e n.
85 del 2012), onde contrastare il riscaldamento globale e i
cambiamenti climatici (sentenza n. 77 del 2022)» (sentenze n. 216 e
n. 121 del 2022).
9.- In conclusione, l'art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 1 del
2022, impugnato con il ricorso iscritto al n. 27 reg. ric. 2022, e
l'art. 19 della legge reg. Abruzzo n. 5 del 2022, impugnato con il
ricorso iscritto al n. 31 reg. ric. 2022, sono costituzionalmente
illegittimi, in riferimento all'art. 117, primo e terzo comma, Cost.
Sono assorbite le ulteriori censure formulate in ambedue i
ricorsi.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 16 della
legge della Regione Abruzzo 11 gennaio 2022, n. 1 (Proroga di termini
previsti da disposizioni legislative e ulteriori disposizioni
urgenti);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 19 della
legge della Regione Abruzzo 11 marzo 2022, n. 5 (Disposizioni per
l'attuazione del principio di leale collaborazione ed ulteriori
disposizioni).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 23 febbraio 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA