1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 2-5-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 106 SENTENZA 16 - 26 aprile 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Caccia - Norme della Regione Liguria - Caccia agli ungolati su terreni innevati - Attribuzione alle province del potere di autorizzarne l'esercizio, sulla base di specifiche e motivate esigenze, in deroga al divieto posto dalla legislazione statale - Ricorso del Governo - Eccezioni di inammissibilita' per erronea individuazione della norma applicabile alla fattispecie, per difetto di motivazione sulla non manifesta infondatezza, per difetto di motivazione sulla rilevanza - Reiezione. - Legge della Regione Liguria 1 luglio 1994, n. 29, art. 47, comma 5, aggiunto dall'art. 10 della legge della Regione Liguria 3 settembre 2001, n. 28. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s); legge 11 febbraio 1992, n. 157, art. 21, comma 1, lett. m). Caccia - Norme della Regione Liguria - Caccia agli ungolati su terreni innevati - Attribuzione alle province del potere di autorizzarne l'esercizio, sulla base di specifiche e motivate esigenze, in deroga al divieto posto dalla legislazione statale - Abbassamento del livello di tutela della fauna, in violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Liguria 1 luglio 1994, n. 29, art. 47, comma 5, aggiunto dall'art. 10 della legge della Regione Liguria 3 settembre 2001, n. 28. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s); legge 11 febbraio 1992, n. 157, art. 21, comma 1, lett. m). (T-120106) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 2-5-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 47, comma
5, della legge della Regione Liguria 1° luglio 1994, n. 29 (Norme
regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo
venatorio), aggiunto dall'art. 10 della legge regionale 3 settembre
2001, n. 28 (Disposizioni per lo svolgimento della stagione venatoria
2001/2002. Modificazioni alla legge regionale 1° luglio 1994, n. 29
recante norme in materia di caccia), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per la Liguria, nel procedimento vertente
tra l'Associazione lega per l'abolizione della caccia (LAC) Onlus ed
altra e la Provincia di Genova ed altri, con ordinanza del 17
febbraio 2011, iscritta al n. 85 del registro ordinanze 2011 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, prima
serie speciale, dell'anno 2011.
Visti l'atto di costituzione dell'Associazione Lega per
l'abolizione della caccia (LAC) Onlus ed altra, nonchè l'atto di
intervento della Regione Liguria;
Udito nell'udienza pubblica del 3 aprile 2012 il Giudice relatore
Giorgio Lattanzi;
Uditi gli avvocati Claudio Linzola per l'Associazione Lega per
l'abolizione della caccia (LAC) Onlus ed altra e Claudio Chiola per
la Regione Liguria.

Ritenuto in fatto

1.− Con ordinanza del 17 febbraio 2011, pervenuta a questa Corte
il 21 aprile 2011 (r.o. n. 85 del 2011), il Tribunale amministrativo
regionale per la Liguria ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 47, comma 5, della legge della Regione
Liguria 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione
della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio), aggiunto
dall'art. 10 della legge regionale 3 settembre 2001, n. 28
(Disposizioni per lo svolgimento della stagione venatoria 2001/2002.
Modificazioni alla legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 recante
norme in materia di caccia), in riferimento all'articolo 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione.
La disposizione censurata stabilisce che le Province possono,
sulla base di specifiche e motivate esigenze, autorizzare la caccia
agli ungulati in deroga al generale divieto di procedervi su terreni
coperti in tutto o per la maggior parte da neve, posto dal precedente
comma 4.
Innanzi al tribunale rimettente è appunto impugnato l'atto
amministrativo con cui la Provincia di Genova ha autorizzato tale
attività venatoria per la stagione 2010/2011.
Il giudice a quo, esclusa la fondatezza degli altri motivi di
ricorso, osserva che il provvedimento impugnato trova il proprio
fondamento nella norma in oggetto, e che essa contrasta con quanto
previsto dall'art. 21, comma 1, lettera m), della legge 11 febbraio
1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma
e per il prelievo venatorio), che pone il divieto di «cacciare su
terreni coperti in tutto o nella maggior parte di neve, salvo che
nella zona faunistica delle Alpi, secondo le disposizioni emanate
dalle regioni interessate».
Premesso che il territorio provinciale non è neppure in parte
alpino, il rimettente ritiene che la disposizione regionale impugnata
abbia invaso la sfera di competenza legislativa esclusiva dello Stato
in materia di tutela dell'ambiente, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., alla quale si ricollegherebbe la
valutazione circa i limiti all'attività venatoria, nell'interesse
della protezione della fauna.
2.− È intervenuta in giudizio la Regione Liguria, chiedendo che
la questione sia dichiarata inammissibile e comunque non fondata.
Il rimettente avrebbe infatti omesso di considerare che il
corretto "parametro interposto di costituzionalita'" non sarebbe la
norma impugnata, ma l'art. 11-quaterdecies, comma 5, del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1
della legge 2 dicembre 2005, n. 248, a mente del quale le Regioni
possono, a certe condizioni, regolamentare il prelievo di selezione
degli ungulati «anche al di fuori dei periodi e degli orari di cui
alla legge 11 febbraio 1992, n. 157». La Regione ne deduce che, in
virtù di tale disposizione, sia consentito al legislatore regionale
derogare al divieto di caccia su terreno nevoso posto dalla normativa
statale, purchè ciò avvenga, come sarebbe accaduto nel caso di
specie, nell'ambito dei piani di abbattimento selettivi degli
ungulati.
La disposizione normativa applicata dalla Provincia di Genova non
sarebbe, pertanto, l'impugnato art. 47, comma 5, della legge
regionale n. 29 del 1994, erroneamente individuato dal giudice a quo,
ma l'art. 35, comma 2-bis, della medesima legge, dato che con esso il
legislatore regionale ha conferito alle Province il potere di
regolamentare la caccia di selezione agli ungulati in periodi diversi
da quelli indicati dalla legge n. 157 del 1992, proprio in attuazione
dell'art. 11-quaterdecies, comma 5, del decreto-legge n. 203 del
2005. A tali disposizioni andrebbe aggiunto l'art. 35, comma 4, della
legge regionale n. 29 del 1994, concernente la caccia al cinghiale
nelle zone a rischio agricolo.
La questione sarebbe perciò inammissibile e comunque infondata,
per avere il rimettente errato nel selezionare le norme applicabili
nel processo principale.
La disposizione indicata come parametro sarebbe stata, in ogni
caso, male interpretata.
In primo luogo, essa consentirebbe di derogare al divieto di
caccia non già nelle zone faunistiche alpine, ma nei territori, non
meglio identificati, ove si rinviene la fauna tipica delle Alpi, con
la conseguenza che il rimettente avrebbe dovuto tenere conto di tale
deroga nel motivare circa l'applicabilità della norma alla Provincia
di Genova.
In secondo luogo, la disposizione impugnata, facendo salve le
competenze regionali, autorizzerebbe comunque le Regioni a «modulare
il divieto di caccia su terreni innevati».
3.− Si sono costituiti in giudizio l'Associazione lega per
l'abolizione della caccia (LAC) Onlus e l'Associazione italiana per
il World Wide Fund for Nature Onlus Ong, ricorrenti nel processo
principale, chiedendo che la questione sia accolta.
Le parti private osservano che il divieto previsto dall'art. 21,
comma 1, lettera m), della legge n. 157 del 1992 è finalizzato ad
evitare la caccia su terreni innevati, giacchè tale condizione
riduce le capacità di spostamento e fuga della fauna, la rende più
facilmente individuabile, ne fiacca la resistenza. In tale stato di
fatto, il legislatore statale ha inteso dettare una disciplina
uniforme di tutela della fauna, attinente alla tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, per evitare che essa sia troppo esposta
all'attività venatoria. Da tale normativa la norma impugnata si
sarebbe illegittimamente discostata.
4.− Nell'imminenza dell'udienza pubblica, la Regione Liguria ha
depositato una memoria, insistendo sulle conclusioni già rassegnate.
In particolare, ha ribadito che la fattispecie oggetto del
processo principale concerne la sola "caccia di selezione", ovvero
l'attuazione dei piani di abbattimento selettivi della fauna
selvatica, cui le Regioni sono autorizzate ai sensi dell'art. 19
della legge n. 157 del 1992. Con riferimento ai cinghiali, tali piani
sono disciplinati dall'art. 11-quaterdecies, comma 5, del
decreto-legge n. 203 del 2005, ai quali si collegherebbe l'art. 35,
comma 2-bis, della legge regionale n. 29 del 1994, nel testo
introdotto dalla legge della Regione Liguria 6 agosto 2009, n. 31
(Disposizioni di adeguamento della normativa regionale in materia
faunistico-venatoria).
In tali casi, la caccia sarebbe finalizzata alla tutela
dell'ambiente, «devastato da una fauna sovrabbondante», e sarebbe
consentita anche su terreno innevato: in ogni caso, il giudice a quo
avrebbe omesso di porre alla Corte la questione se «al di fuori della
caccia anche il prelievo di selezione debba subire gli stessi limiti
previsti per la prima», con particolare riferimento al divieto
stabilito dall'art. 21, comma 1, lettera m), della legge n. 157 del
1992.
La Regione inoltre ha nuovamente eccepito il difetto di
motivazione sulla rilevanza, sostenendo che, ai sensi dell'art. 11
della legge n. 157 del 1992, per zona faunistica delle Alpi deve
intendersi «il territorio delle Alpi, individuabile nella consistente
presenza della tipica flora e fauna alpina», e che il rimettente
avrebbe dovuto escludere tale presenza nel territorio della Provincia
di Genova, prima di affermare che l'atto impugnato aveva violato un
divieto posto dalla normativa dello Stato.
5.− Anche le parti private hanno depositato una memoria,
insistendo per l'accoglimento della questione.
Queste, nel replicare alla difesa della Regione Liguria,
osservano che le sole deroghe consentite dalla legislazione statale
ai divieti di caccia, nell'ambito dei piani di abbattimento
selettivi, concernono, ai sensi dell'art. 11-quaterdecies del
decreto-legge n. 203 del 2005, i periodi e gli orari indicati dalla
legge n. 157 del 1992, e non i divieti posti dall'art. 21; aggiungono
poi che al prelievo degli ungulati sulla base di questi piani è
preposto il solo art. 35 della legge regionale n. 29 del 1994, mentre
la norma impugnata, essendo stata introdotta nel 2001, precede il
decreto-legge n. 203 del 2005, di cui non può quindi ritenersi
attuativa.
Peraltro, il tribunale rimettente avrebbe chiarito che il
provvedimento impugnato nel giudizio principale è applicativo non
già del predetto art. 35, ma della sola norma oggetto di censura,
motivando adeguatamente sulla rilevanza.
Pacifico sarebbe, poi, che la Provincia di Genova non ricade
nella zona faunistica delle Alpi, che dovrebbe essere ricompresa
nella corrispondente catena montuosa; inoltre la Regione non deduce
neppure che il territorio di tale provincia è stato ricompreso nella
zona faunistica delle Alpi, ai sensi dell'art. 11, comma 4, della
legge n. 157 del 1992.
Nel merito, le parti private ribadiscono che la legge regionale
non può abbassare il livello di tutela della fauna assicurato dalla
legislazione statale.

Considerato in diritto

1.− Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria dubita
della legittimità costituzionale dell'articolo 47, comma 5, della
legge della Regione Liguria 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali
per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio),
aggiunto dall'art. 10 della legge regionale 3 settembre 2001, n. 28
(Disposizioni per lo svolgimento della stagione venatoria 2001/2002.
Modificazioni alla legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 recante
norme in materia di caccia), in riferimento all'articolo 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione.
La disposizione impugnata stabilisce che le province, sulla base
di specifiche e motivate esigenze, possono autorizzare la caccia agli
ungulati in deroga a quanto previsto dal comma 4 dello stesso art.
47, ove viene invece posto il divieto di cacciare su terreni coperti
in tutto o per la maggior parte da neve.
Il giudice a quo ritiene che in tal modo venga invasa la
competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, di cui è espressione, per quanto interessa, l'art.
21, comma 1, lettera m), della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme
per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio).
Questa disposizione, infatti, vieta la caccia su terreni
innevati, salvo che nella zona faunistica delle Alpi, secondo le
disposizioni emanate dalle regioni interessate, e, a parere del
rimettente, precluderebbe alla legge regionale la possibilità di
consentire la caccia su terreni innevati che non ricadano nell'area
geografica sopra indicata.
Il rimettente dà conto che nel giudizio principale è stato
impugnato l'atto con cui la Provincia di Genova ha autorizzato la
deroga in questione, e solleva questione di legittimità
costituzionale della disposizione attributiva di tale potere.
2.− Le eccezioni di inammissibilità formulate dalla Regione
interveniente non sono fondate.
La Regione Liguria afferma, anzitutto, che il giudice a quo
avrebbe errato nell'individuare la norma applicabile al caso di
specie, poichè l'atto impugnato nel processo principale sarebbe
applicativo non dell'art. 47, comma 5, della legge regionale n. 29
del 1994, ma del precedente art. 35, comma 2-bis, con il quale è
stato conferito alla Provincia il potere di regolamentare la caccia
di selezione agli ungulati in periodi diversi da quelli indicati
dalla legge n. 157 del 1992.
Il rimettente ha però chiaramente affermato che il provvedimento
impugnato costituisce espressa applicazione della disposizione
oggetto di censura, suffragando tale asserzione con una descrizione
della fattispecie univocamente confermativa di ciò. L'ordinanza di
rimessione, infatti, dà atto che la deroga di cui si discute non
concerne i periodi di caccia, cui si riferisce l'art. 35, comma
2-bis, richiamato dalla difesa ligure, ma le condizioni innevate del
terreno, che sono oggetto di previsione da parte dell'art. 47, comma
5: in tal modo, il giudice a quo ha fornito una motivazione adeguata,
ai fini della rilevanza della questione.
Per la medesima ragione, il rimettente ha congruamente motivato
anche sulla non manifesta infondatezza della questione, evocando il
contrasto della norma in oggetto con l'art. 21, comma 1, lettera m),
della legge n. 157 del 1992, posto che è tale ultima disposizione a
formulare, a livello di normativa statale, il divieto di caccia su
terreni innevati, cui si è derogato in forza dell'art. 47, comma 5,
della legge regionale n. 29 del 1994 impugnato.
Parimenti privo di fondamento è l'ulteriore rilievo di
inammissibilità, relativo alla mancata dimostrazione, da parte del
rimettente, che la Provincia di Genova non appartiene alla zona
faunistica delle Alpi. Secondo la Regione, infatti, ove dovesse
ritenersi che la deroga al divieto di caccia impugnata nel processo
principale sia conforme all'art. 21, comma 1, lettera m), della legge
n. 157 del 1992, che consente l'attività venatoria nella fascia
alpina anche in caso di neve, l'eventuale accoglimento dell'odierna
questione di costituzionalità non avrebbe alcun effetto nel giudizio
a quo.
In senso contrario, si deve però osservare che il rimettente ha
espressamente escluso che il territorio della Provincia di Genova
appartenga alla cerchia alpina, individuandone altrove la presenza in
Liguria, e che è manifestamente priva di fondamento testuale e
logico la tesi della regione che vorrebbe individuare la "zona
faunistica delle Alpi" non nell'ambito della relativa catena montuosa
ma in qualunque territorio in cui vi sia una «consistente presenza
della tipica flora e fauna alpina».
3.− La questione è fondata.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che la determinazione
degli standard minimi e uniformi di tutela della fauna appartiene
alla competenza esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., e che, pertanto, la legge regionale li
«può variare, in considerazione delle specifiche condizioni e
necessità dei singoli territori, solo in direzione di un incremento,
mentre resta esclusa ogni attenuazione, comunque motivata» (sentenza
n. 387 del 2008; inoltre, sentenze n. 263 del 2011, n. 315 del 2010 e
n. 536 del 1992). Di recente, si è precisato che i divieti relativi
all'attività venatoria contenuti nell'art. 21 della legge n. 157 del
1992 sono formulati nell'esercizio di tale competenza (sentenza n.
193 del 2010).
Non è dubbio, pertanto, che la legislazione regionale non possa
consentire la caccia, nei casi in cui essa sia invece preclusa dalla
normativa statale, e dunque anche nel caso dei terreni innevati, nei
quali l'art. 21, comma 1, lettera m), esclude l'attività venatoria,
salvo che nella zona faunistica delle Alpi. L'ulteriore previsione
della norma appena citata, che rinvia alle disposizioni emanate dalle
regioni interessate, non ha certo l'effetto di permettere a ogni
regione di «modulare il divieto di caccia su terreni innevati», con
la possibilità così di eluderlo sostanzialmente, come vorrebbe la
Regione Liguria, ma, con l'espressione "regioni interessate" fa
chiaramente intendere di riferirsi alle sole regioni al cui interno
si trova la "zona faunistica delle Alpi" e alle disposizioni da
emanare per disciplinare, in questa zona, la caccia sui terreni
innevati.
Ciò chiarito, si deve concludere che la norma impugnata,
permettendo una deroga fondata genericamente su «specifiche e
motivate esigenze», consegue l'effetto illegittimo di consentire la
caccia sui terreni innevati, con un abbassamento del livello di
tutela della fauna, in violazione del divieto recato dalla
legislazione dello Stato, ed è perciò costituzionalmente
illegittima.
Nè si possono condividere i rilievi svolti nel presente giudizio
dalla Regione Liguria, secondo cui la conformità della norma
impugnata alla legislazione statale si baserebbe sull'art. 19, comma
2, della legge n. 157 del 1992, che consente il controllo delle
specie di fauna selvatica anche nelle zone vietate alla caccia, ove
sussistano particolari esigenze di tutela, tra l'altro, delle
produzioni zoo-agricole-forestali, che la proliferazione degli
ungulati porrebbe a rischio.
È sufficiente rilevare, a tale scopo, che, sul piano normativo,
non sussiste alcun collegamento tra i piani di abbattimento che le
Regioni possono autorizzare in tali casi, e ai quali si riferisce
l'art. 36 della legge regionale n. 29 del 1994, e il potere di
derogare al divieto di caccia degli ungulati sul territorio innevato,
introdotto dall'art. 47, comma 5, della medesima legge, senza alcun
richiamo ai presupposti di esercizio del distinto, e circoscritto,
potere di controllo dell'intera fauna selvatica.
Alla medesima conclusione deve pervenirsi con riguardo all'art.
11-quaterdecies del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure
di contrasto all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia
tributaria e finanziaria), convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 2 dicembre 2005, n. 248, anch'esso richiamato
dalla difesa ligure, che ha per oggetto piani di abbattimento
selettivi degli ungulati, capaci di derogare peraltro alla normativa
dello Stato solo con riferimento ai periodi e agli orari di caccia.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 47, comma 5,
della legge della Regione Liguria 1° luglio 1994, n. 29 (Norme
regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo
venatorio), aggiunto dall'art. 10 della legge regionale 3 settembre
2001, n. 28 (Disposizioni per lo svolgimento della stagione venatoria
2001/2002. Modificazioni alla legge regionale 1° luglio 1994, n. 29
recante norme in materia di caccia).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 aprile 2012.

Il Presidente: Quaranta


Il Redattore: Lattanzi


Il Cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 26 aprile 2012.

Il direttore della cancelleria: Melatti