1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 3-2-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 110 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 dicembre 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 dicembre 2009 (della Regione Toscana). Amministrazione pubblica - Impiego pubblico - Incarichi per l'esercizio di funzioni dirigenziali a tempo determinato - Estensione alle Regioni della disciplina statale - Ritenuta indebita invasione della sfera di attribuzioni regionali in materia di organizzazione amministrativa ed ordinamento del personale, in assenza di coinvolgimento regionale e in contrasto con i criteri del legislatore delegante - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della competenza legislativa residuale in materia di ordinamento del personale e organizzazione amministrativa regionale, violazione della potesta' legislativa regionale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione dell'autonomia finanziaria di spesa regionale, violazione del principio di leale collaborazione, violazione dei criteri direttivi della legge delega. - D.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, art. 40, nella parte in cui introduce il comma 6-ter dell'art. 19 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165. - Costituzione, artt. 76, 117, terzo e quarto comma, e 119; legge della Regione Toscana 8 gennaio 2009, n. 1, artt. 8, 9, 11 e 13; legge 4 marzo 2009, n. 15, art. 2, comma 2. Amministrazione pubblica - Impiego pubblico - Mobilita' volontaria tra le Pubbliche Amministrazioni - Introduzione dell'obbligo di rendere pubbliche le disponibilita' dei posti per la mobilita' e previsione dei relativi adempimenti - Lamentata imposizione di complessa e onerosa procedura da svolgersi prima delle procedure concorsuali per la copertura di posti vacanti, nonche' impedimento al pubblico concorso - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della competenza legislativa residuale in materia di ordinamento del personale e organizzazione amministrativa regionale, violazione del canone di buon andamento della pubblica amministrazione. - D.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, art. 49, comma 1, nella parte in cui modifica l'art. 30, comma 1, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165. - Costituzione, artt. 97 e 117, quarto comma. (010C0038) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 3-2-2010)

Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente
pro-tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n.
1098 del 30 novembre 2009 rappresentato e difeso, per mandato in
calce al presente atto, dall'avvocato Lucia Bora, domiciliato in
Roma, presso lo studio dell'avv. Pasquale Mosca in Corso d'Italia n.
102;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'art. 40 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150,
nella parte in cui introduce il comma 6-ter all'art. 19 del decreto
legislativo n. 165 del 2001;
dell'art. 49, comma 1 dello stesso decreto legislativo 27
ottobre 2009, n. 150, nella parte in cui, modificando l'art. 30,
comma 1 del decreto legislativo n. 165 del 2001, dispone che le
amministrazioni, prima di bandire un concorso pubblico devono
«rendere pubbliche le disponibilità dei posti in organico da
ricoprire attraverso passaggio diretto di personale da altre
amministrazioni, fissando preventivamente i criteri di scelta. Il
trasferimento è disposto previo parere favorevole dei dirigenti
responsabili dei servizi e degli uffici cui il personale è o sarà
assegnato sulla base della professionalità in possesso del
dipendente in relazione al posto ricoperto o da ricoprire»;
per violazione degli articoli 76, 97, 117, terzo e quarto comma
Cost., nonchè per violazione del principio della leale
collaborazione.
Sulla Gazzetta Ufficiale n. 254 del 31 ottobre 2009 è stato
pubblicato il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, recante
«Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15 in materia di
ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni».
Le due norme impugnate contengono disposizioni che interferiscono
in ambiti materiali riservati alla potestà legislativa regionale e
che quindi vengono contestate per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 40, nella parte in cui
introduce il comma 6-ter all'art. 19 del decreto legislativo n. 165
del 2001, per violazione dell'art. 117, quarto comma Cost., degli
artt. 117, terzo comma e 119 Cost.; dell'art. 76 Cost. anche sotto il
profilo della violazione del principio della leale collaborazione.
L'art. 40 modifica l'art. 19 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, concernente gli incarichi per l'esercizio di funzioni
dirigenziali; detto art. 19 è collocato nel titolo II, capo II del
decreto n. 165/2001, capo che, per espressa previsione dell'art. 13,
si applica solo alle Amministrazioni dello Stato.
Perciò le regioni hanno sino ad ora disciplinato, nell'ambito
della propria competenza residuale in materia di organizzazione
amministrativa, anche tale profilo del conferimento di incarichi per
lo svolgimento di funzioni dirigenziali, ovviamente rispettando i
principi generali di trasparenza, efficienza e competenza
professionale, che costituiscono cardini generali dell'azione
amministrativa in relazione all'organizzazione di ogni pubblica
amministrazione.
In particolare l'amministrazione ricorrente si è dotata, da
ultimo, della legge regionale 8 gennaio 2009, n. 1 «Testo unico in
materia di organizzazione e ordinamento del personale» che agli
articoli 8, 9, 11 e, specificatamente, 13 ha disciplinato
l'affidamento degli incarichi dirigenziali.
L'art. 40 del decreto n. 150/2009 inserisce il comma 6-ter nel
citato art. 19; in base a detto comma 6-ter: «Il comma 6 ed il comma
6-bis si applicano alle amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2».
Così, con l'introduzione del suddetto comma 6-ter, si estende
anche alle regioni (che sono Amministrazioni previste dall'art. 1,
comma 2 del decreto legislativo n. 165 del 2001), la disciplina del
comma sesto dell'art. 19, come modificato dall'art. 40 e, quindi, la
disciplina del conferimento degli incarichi dirigenziali.
In particolare verrà ad applicarsi anche alle regioni la
previsione per cui detti incarichi possono essere conferiti a tempo
determinato solo entro il limite del 10% della dotazione organica dei
dirigenti appartenenti alla prima fascia e dell'8% a quelli della
seconda fascia dei ruoli dirigenziali (la norma regionale citata
prevede invece il limite del 15% della dotazione organica della
qualifica dirigenziale della giunta regionale).
L'art. 40, nella parte in cui introduce il comma 6-ter all'art.
19 del decreto legislativo n. 165 del 2001 è incostituzionale per
diversi motivi.
1.a) Innanzitutto esso lede le competenze regionali
costituzionalmente garantite ai sensi dell'art. 117, quarto comma
Cost., in relazione all'ordinamento del personale e
all'organizzazione amministrativa regionale, ambito in cui rientra la
normativa volta a stabilire le modalità organizzative attraverso le
quali è svolta l'azione pubblica.
L'art. 117, secondo comma, lettera g), della Costituzione riserva
alla potestà legislativa esclusiva statale la materia
dell'ordinamento ed organizzazione amministrativa unicamente con
riferimento allo Stato e agli enti pubblici nazionali; la legge dello
Stato pertanto può intervenire in materia, limitatamente alle
amministrazioni statali.
Per contro la materia dell'ordinamento delle regioni, degli enti
e delle aziende regionali è attribuita in via residuale alle regioni
stesse: la materia in esame infatti non è ricompresa nell'elenco di
materie di competenza esclusiva dello Stato, nè in quello per cui è
prevista - ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. - la potestà
legislazione concorrente; conseguentemente compete alle regioni
disciplinare, nell'esercizio della potestà legislativa residuale ex
art. 117, quarto comma, Cost., l'organizzazione amministrativa e
l'ordinamento del personale della regione, degli enti ed aziende
regionali, nel rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
In ordine ai profili inerenti il modello ed i principi di
organizzazione degli apparati, è stato infatti evidenziato che, a
seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, «Il nuovo
testo costituzionale comporta con riguardo alle regioni il venir meno
dei vincoli prima indicati (rectius le norme fondamentali della
legislazione statale di riforma economico-sociale, i principi
generali dell'ordinamento giuridico e per la competenza legislativa
concorrente, i principi fondamentali posti in materia della legge
dello Stato).
La materia della organizzazione degli uffici e degli enti
dipendenti dalla regione non compare nell'elenco di cui al terzo
comma dell'art. 177 e, dunque, è rimessa alla potestà legislativa
esclusiva delle regioni. Nè dal catalogo di materie ed oggetti sul
secondo comma è dato trarre alcun titolo in base al quale il
legislatore statale possa interferire sul punto.
Conclusione del resto confermata dalla circostanza che in quel
catalogo l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa è
contemplata con limitato riguardo allo Stato e agli enti pubblici
nazionali. Si deve per tanto ritenere che entro la cornice dei
precetti costituzionali ciascuna regione sia libera di adottate il
modello e le regole di organizzazione amministrativa che credera'»
(cfr. A. Corpaci, Revisione del Titolo V della Parte seconda della
costituzione e sistema amministrativo, in Le Regioni, n. 6, dicembre
2001, p. 1305 e ss.).
Alla luce del rinnovato quadro costituzionale, la regione gode
quindi di piena autonomia nella gestione ed organizzazione dei propri
uffici e del relativo personale.
A questo proposito si osserva che già secondo l'indirizzo
giurisprudenziale della Corte costituzionale consolidatosi sotto il
regime del previgente art. 117 Cost., inaugurato con la sentenza n.
10/1980, le regioni, in materia di ordinamento degli uffici e di
stato giuridico dei rispettivi dipendenti, erano titolari della più
ampia autonomia legislativa (cfr. in tal senso: sent. n. 10/1980;
sent. n. 277/1983; sent. n. 278/1983; sent. n. 219/1984; sent. n.
290/1984; sent. n. 99/1986; ord. n. 10/1988; sent. n. 217/1987; sent.
n. 772/1988).
In particolare, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha più volte
sottolineato «l'autonomia, costituzionalmente garantita, che
caratterizza la legislazione regionale in ordine a quella componente
dell'ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti
dalla regione, rappresentata dallo stato giuridico e dal trattamento
economico del corrispondente personale. Senza di che si renderebbe
impossibile un'autonoma ed organica disciplina dello stato giuridico
dei dipendenti regionali, che verrebbe ridotta ''ad una composita e
poliedrica legislazione di risulta, inevitabilmente modellata sui
vari stati giuridici delle varie amministrazioni e istituzioni di
provenienza del personale trasferito'': il che finirebbe per
comportare notevole pregiudizio all'autonomo assetto ed al
funzionamento degli uffici regionali» (Corte costituzionale sent. n.
278/1983 che ripercorre, nei passi qui riprodotti, alcune importanti
sequenze della precedente sentenza n. 10/1980 già citata).
In conclusione, la competenza riconosciuta dall'art. 117 Cost.
alle regioni a statuto ordinario in materia di ordinamento dei propri
uffici è attribuita alle «medesime proprio al fine di organizzare
gli uffici regionali secondo le peculiarità dell'amministrazione di
cui sono parte (...)» (cfr. Corte costituzionale, sent. n. 772/1988).
Tale orientamento è tanto più valido oggi, a seguito della riforma
del Titolo V della Costituzione, che ha ridefinito in termini di
forte autonomia il ruolo delle regioni all'interno dell'ordinamento
ed ha riconosciuto la più piena potestà legislativa delle regioni
in materia di ordinamento degli uffici e del personale, materia in
cui rientra evidentemente anche la disciplina delle assunzioni.
Ed infatti, fin dalle prime pronunce, successive alla riforma del
Titolo V, la Corte costituzionale ha chiarito che la materia
dell'ordinamento e dell'organizzazione amministrativa delle regioni
spetta alla potestà legislativa residuale regionale prevista
dall'art. 117, quarto comma, della Costituzione (in tal senso, le
sentenze n. 274/2003; n. 3/2004; n. 4/2004 e n. 17/2004).
In particolare, ciò è affermato espressamente dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 274/2003 e nella pronuncia n.
17/2004, ove è rilevato che «nell'assetto delle competenze
costituzionali configurato dal nuovo titolo V, parte II, della
Costituzione, l'autofinanziamento delle funzioni attribuite a regioni
ed enti locali non costituisce altro che un corollario della potestà
legislativa regionale esclusiva in materia di ordinamento e
organizzazione amministrativa.... ».
Ed ancora, la Corte costituzionale, con riferimento all'art. 19,
comma 14, della legge n. 448/2001 (c.d. legge finanziaria 2002), ha
avuto modo di precisare che tale articolo, nella parte in cui prevede
che le amministrazioni pubbliche promuovono iniziative di alta
formazione del personale e finanziano borse di studio per
l'iscrizione dei dipendenti ai corsi di laurea triennali, costituisce
sì una norma permissiva nei confronti delle richiamate pubbliche
amministrazioni, tuttavia, «ciò non è ancora sufficiente per
escludere la lesione delle prerogative regionali, in quanto pure una
norma permissiva presuppone una rivendicazione di competenza statale,
per cui se la norma dovesse trovare applicazione anche nei confronti
delle amministrazioni non statali si porrebbe il problema della
esorbitanza di essa dall'ambito della disciplina ''dell'ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali'', riservata in via esclusiva alla legislazione statale».
Continua pertanto la sentenza che «occorre sottolineare che l'art. 19
della legge finanziaria per il 2002, che riguarda le assunzioni di
personale, si apre al comma 1, con un espresso riferimento alle
''amministrazioni dello Stato'' e si svolge in modo da far ritenere
che il generico richiamo alle amministrazioni pubbliche, contenuto
nel comma 14, non possa essere letto altro che come sinonimo di
statali (...)» (sentenza della Corte costituzionale n. 3/2004, e
nello stesso senso anche la sentenza n. 17/2004).
Pertanto è legittimo che sia il legislatore regionale a definire
le modalità ed i limiti di conferimento degli incarichi
dirigenziali, nell'ambito della regione, nel rispetto dei principi
fondamentali dell'ordinamento, e quindi della trasparenza,
dell'imparzialità, del giusto procedimento.
La disposizione contestata, che estende anche alle regioni il
limite del 10% per il conferimento degli incarichi dirigenziali a
tempo determinato e con esso tutta la disciplina del sesto comma
dell'art. 19 del decreto legislativo n. 165, non è giustificata da
alcun titolo di competenza statale.
Non può infatti sostenersi che essa sia finalizzata a garantire
l'osservanza dei richiamati principi di trasparenza e di efficacia:
in primo luogo perchè il limite a priori del 10% non garantisce di
per sè il rispetto dei canoni suddetti e, poi, perchè, laddove si
affermasse il potere dello Stato di intervenire direttamente
nell'organizzazione interna degli uffici regionali per il buon
andamento dell'amministrazione, l'autonomia regionale sancita dalla
Costituzione verrebbe svilita, in quanto ogni disciplina
dell'organizzazione amministrativa deve essere diretta attuazione
dell'art. 97 Cost.
Dunque, nell'ambito dell'organizzazione dei propri uffici, spetta
al legislatore regionale dettare le norme in modo che
l'organizzazione rispetti le regole del buon andamento, imparzialità
ed efficienza.
Infatti la Regione Toscana ha normato il conferimento degli
incarichi nel pieno rispetto dei suddetti principi.
Di qui l'eccepita violazione dell'art. 117, quarto comma Cost. in
relazione alla competenza regionale in materia di ordinamento del
personale ed organizzazione amministrativa.
1.b) La norma contestata non può ritenersi legittima neanche
invocando il coordinamento della finanza pubblica.
Infatti il conferimento di incarichi dirigenziali a tempo
determinato non provoca un aumento di spesa, perchè ad esso si
ricorre per far fronte ad esigenze straordinarie e temporanee, ovvero
a fronte di carenze di organico per garantire la continuità
dell'azione amministrativa nel tempo necessario ad espletare i
concorsi.
Non vi sono perciò esigenze di coordinamento finanziario.
In denegata ipotesi, ove si ravvisasse nell'articolo una
finalità di contenimento della spesa, il medesimo sarebbe comunque
incostituzionale, perchè non esprime un principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica.
Questo ricorre infatti in quelle norme statali che fissano limiti
generali di spesa alle regioni, che pongono obiettivi di riequilibrio
della spesa regionale e che non prevedono in modo esaustivo strumenti
o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi (sentenze n.
289 e n. 120 del 2008; n. 412 e 169 del 2007).
Quindi la legge statale non può fissare vincoli puntuali
relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni, perchè
altrimenti sarebbe lesa l'autonomia finanziaria di spesa garantita
dall'art. 119 Cost. (sentenze n. 297 del 2009; n. 120 del 2008; n.
169 del 2007).
Come è evidente, la norma impugnata non si presta in alcun modo,
per il suo livello di dettaglio, ad individuare un principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica quale limite
complessivo della spesa corrente, ma, in ipotesi, incide
sull'indicata singola voce di spesa, introducendo un vincolo puntuale
e specifiche modalità di contenimento della spesa medesima. Perciò,
ove ritenuta giustificata da esigenze finanziarie, la norma
determinerebbe un'inammissibile ingerenza nell'autonomia finanziaria
regionale. Di qui, la sua illegittimità costituzionale, in
riferimento agli articoli 117, terzo comma e 119 Cost.
La fondatezza di quanto esposto trova conferma nel fatto che,
sino ad oggi, l'art. 19 del decreto legislativo n. 165 del 2001 non
si applicava alle regioni; in merito la Corte costituzionale, con la
sentenza n. 412 del 2007, ha ritenuto non lesiva dell'ordinamento
regionale la disciplina dei criteri per l'individuazione dei
trattamenti accessori dovuti per gli incarichi dirigenziali di cui
all'art. 24 del decreto n. 165, perchè tale norma è contenuta nel
capo II del titolo II del decreto n. 165 (esattamente come l'art. 19)
che si applica solo alle amministrazioni statali, così che i criteri
per l'individuazione dei trattamenti accessori dovuti per gli
incarichi dirigenziali «si applicheranno esclusivamente agli
incarichi di direzione di uffici dirigenziali di livello generale
delle amministrazioni statali e le regioni non saranno vincolate a
quei criteri».
1.c) Infine la norma lede il principio di leale collaborazione ed
i principi e criteri direttivi della legge delega.
Infatti, ai sensi dell'art. 2, comma 2, della legge 4 marzo 2009,
n. 15 (legge delega) il decreto delegato avrebbe dovuto essere
adottato previa intesa con la Conferenza unificata Stato - Regioni -
Autonomie locali (intesa richiesta per la disciplina della dirigenza
di cui all'art. 6 e, quindi anche per il conferimento degli incarichi
dirigenziali) o, quanto meno, con il parere della suddetta
Conferenza, richiesto per i restanti profili.
Invece la disposizione impugnata non è stata oggetto nè di
parere nè di intesa con la Conferenza unificata, ma è stata
inserita nel decreto dopo il parere espresso dal Senato, senza alcun
coinvolgimento regionale.
Perciò sussiste la violazione della leale collaborazione,
nonchè dei principi e criteri posti dalla legge delega, e quindi
dell'art. 76 Cost. che può essere fatto valere dalla regione perchè
tale violazione determina una menomazione delle competenze regionali
costituzionalmente garantite in materia di organizzazione
amministrativa ed ordinamento del personale.
Per tutti i suddetti motivi appare incostituzionale l'estensione
alle regioni della percentuale massima per l'affidamento degli
incarichi dirigenziali a tempo determinato.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 49, primo comma, ove
introduce l'obbligo di rendere pubbliche le disponibilità dei posti
per la mobilità volontaria, per violazione degli articoli 117,
quarto comma e 97 Cost.
L'art. 49 modifica l'art. 30 del decreto legislativo n. 165 del
2001 sulla mobilità volontaria tra le pubbliche amministrazioni, con
passaggio diretto di personale tra enti diversi.
L'originario art. 30 prevedeva la mobilità volontaria, come
forma di copertura di posti vacanti, in caso di domanda di
trasferimento di personale di altra amministrazione, in possesso dei
necessari requisiti tecnico-professionali richiesti per il posto da
ricoprire.
Viene censurata quella modifica introdotta dall'art. 49 che
consiste nell'obbligo, imposto a tutte le amministrazione, e dunque
anche alle regioni, prima di procedere all'espletamento di procedure
concorsuali necessarie per coprire il posto vacante, di «rendere
pubbliche le disponibilità dei posti in organico da ricoprire
attraverso passaggio diretto di personale da altre amministrazioni,
fissando preventivamente i criteri di scelta. Il trasferimento è
disposto previo parere favorevole dei dirigenti responsabili dei
servizi e degli uffici cui il personale è o sarà assegnato sulla
base della professionalità in possesso del dipendente in relazione
al posto ricoperto o da ricoprire».
In sostanza, prima di bandire un concorso la regione dovrà
pubblicare un avviso che indichi le disponibilità di posti in
organico, attivare una procedura di ricevimento delle domande di
mobilità, fissare preventivamente i criteri di scelta, esaminare le
domande pervenute, valutare i curricula, effettuare un colloquio con
gli aspiranti, considerando che non si può ipotizzare di assumere un
dipendente senza neanche un confronto diretto con il medesimo,
predispone una eventuale graduatoria.
È facile capire che questa innovativa disposizione avrà due
conseguenze negative:
la prima consiste nel fatto che si è previsto una procedura
obbligatoria molto lunga ed onerosa per le amministrazioni che hanno
bisogno di coprire un posto vacante;
la seconda che, specie per le sedi territorialmente più
ambite, ad eccezione di professionalità particolari e rare, saranno
sempre presenti domande di mobilità volontaria, con la conseguenza
che per quelle amministrazioni diventerà impossibile assumere
mediante un pubblico concorso.
Si sottolinea che i suddetti adempimenti sono dettati con
riferimento alla mobilità volontaria, che è ben diversa dalla
mobilità di cui all'art. 34-bis del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165. Quest'ultimo infatti dispone che tutte le
amministrazioni pubbliche, prima di procedere all'avvio di procedure
di assunzione di personale, sono tenute a darne comunicazione «ai
soggetti di cui all'art. 34, commi 2 e 3» presso i quali sono tenuti
gli elenchi del personale in disponibilità, specificando l'area, il
livello e la sede di destinazione per i quali si intende bandire il
concorso nonchè, se necessario, le funzioni e le eventuali
specifiche idoneità richieste. Entro quindici giorni da tali
comunicazioni, il Dipartimento della funzione pubblica ovvero le
predette strutture provvedono, se possibile, ad assegnare, alle
amministrazioni che hanno comunicato l'esigenza di assunzione, il
personale collocato in disponibilità ovvero interessato ai processi
di mobilità previsti dalle leggi e dai contratti collettivi.
Se invece entro due mesi dalla comunicazione i soggetti preposti
non provvedono ad alcuna assegnazione di personale in disponibilità
o interessato da processi di mobilità, le amministrazioni
interessate possono procedere ad avviare le procedure di concorso per
l'assunzione di personale.
Tale norma, dunque, vuol consentire al personale - che rischia di
perdere il lavoro in quanto «in disponibilita'» per mancanza di posti
- di ritrovare una collocazione in altre amministrazioni.
Data tale finalità, la Corte costituzionale ha ritenuto la
disposizione non invasiva delle competenze regionali in materia di
organizzazione ed ordinamento del personale, rilevando che la stessa
«si limita a prevedere - come già faceva, ma in modo del tutto
generico, l'art. 34, comma 6 - che le nuove assunzioni possano
avvenire con procedure concorsuali solo dopo che sia stata verificata
concretamente l'impossibilità di valersi di personale proveniente da
altre amministrazioni e destinato, ove non sia possibile il suo
ricollocamento, al licenziamento.....
Le considerazioni fin qui svolte escludono che la norma censurata
possa considerarsi invasiva della competenza regionale: essa, lungi
dal costituire ingerenza nella competenza legislativa residuale delle
regioni ovvero norma di dettaglio in materia di ''tutela del
lavoro'', promuove, nel settore del pubblico impiego, condizioni che
rendono effettivo il diritto al lavoro di cui all'art. 4 Cost. e
rimuove ostacoli all'esercizio di tale diritto in qualunque parte del
territorio nazionale (art. 120 Cost.)» (sentenza n. 388 del 2004).
Ben diversa è la previsione della norma impugnata che si
riferisce, come già rilevato, alla mobilità volontaria e quindi
alle domande di trasferimento volontarie che prescindono del tutto da
un esubero del personale nell'ambito di un'amministrazione.
Perciò in questo caso vi è una forte incidenza sull'autonomia
organizzativa delle amministrazioni regionali.
Innanzitutto infatti si introduce un onere pesante ed impegnativo
per l'amministrazione che ha necessità di coprire il posto vacante:
essa deve organizzare la procedura per la determinazione dei criteri
di valutazione e per l'esame delle domande di mobilità, per
l'effettuazione dei colloqui e per la redazione di una graduatoria.
Sono procedure che richiedono tempo, personale e denaro e che non
sono giustificate da un interesse dell'amministrazione - che avrebbe
invece l'interesse ad assumere mediante il pubblico concorso - nè da
altri interessi pubblici, trattandosi come si è già rilevato, di
mobilità volontaria e quindi non finalizzata alla ricollocazione di
personale «in esubero» presso altri enti.
Ciò determina una violazione delle competenze regionali in
materia di ordinamento del personale ed organizzazione degli uffici
di cui all'art. 117, quarto comma Cost., non consentendo alle
amministrazioni di procedere con il pubblico concorso.
Inoltre la disposizione limita la possibilità per
l'amministrazione di ricercare, scegliere ed assumere il personale
più preparato, in osservanza dei canoni di buona amministrazione di
cui all'art. 97 Cost. che richiede l'espletamento del concorso
pubblico.
A questo proposito la Corte costituzionale, nella recente
sentenza n. 239 del 2009, richiamando molteplici precedenti in
merito, ha rilevato che il rispetto del concorso pubblico è
«condizione necessaria per assicurare che l'amministrazione pubblica
risponda ai principi della democrazia, dell'efficienza e
dell'imparzialità. Il concorso pubblico è, innanzitutto, condizione
per la piena realizzazione del diritto di partecipazione
all'esercizio delle funzioni pubbliche da parte di tutti i cittadini,
fra i quali oggi sono da includersi, per la maggior parte degli
impieghi, anche quelli di altri Stati membri dell'Unione europea
(sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee, del 2
luglio 1996, in cause 473/93, 173/94 e 290/94). In diretta attuazione
degli articoli 3 e 51 Cost., il concorso consente infatti ai
cittadini di accedere ai pubblici uffici in condizioni di eguaglianza
e ''senza altra distinzione che quella delle loro virtù e dei loro
talenti'', come fu solennemente proclamato dalla Dichiarazione dei
diritti dell'uomo e del cittadino del 1789. Il concorso, inoltre, è
''meccanismo strumentale al canone di efficienza
dell'amministrazione'' (sentenza n. 205 del 2004), cioè al principio
di buon andamento, sancito dall'art. 97, primo comma, Cost. Il
reclutamento dei dipendenti in base al merito si riflette,
migliorandolo, sul rendimento delle pubbliche amministrazioni e sulle
prestazioni da queste rese ai cittadini. Infine, il concorso pubblico
garantisce il rispetto del principio di imparzialità, enunciato
dall'art. 97 e sviluppato dall'art. 98 Cost.»
Se pure il legislatore può derogare al principio del concorso
pubblico, però secondo l'orientamento progressivamente consolidatosi
nella giurisprudenza costituzionale «l'area delle eccezioni» al
concorso deve essere «delimitata in modo rigoroso» (sentenza n. 363
del 2006). Sempre nella citata sentenza n. 293 del 2009, è rilevato
che «Le deroghe sono legittime solo in presenza di ''peculiari e
straordinarie esigenze di interesse pubblico'' idonee a giustificarle
(sentenza n. 81 del 2006). .... Occorrono particolari ragioni
giustificatrici, ricollegabili alla peculiarità delle funzioni che
il personale da reclutare è chiamato a svolgere, in particolare
relativamente all'esigenza di consolidare specifiche esperienze
professionali maturate all'interno dell'amministrazione e non
acquisibili all'esterno, le quali facciano ritenere che la deroga al
principio del concorso pubblico sia essa stessa funzionale alle
esigenze di buon andamento dell'amministrazione».
La disposizione impugnata non è conforme ai suddetti principi
della giurisprudenza costituzionale, in quanto la deroga al pubblico
concorso non è, nel caso in esame, giustificabile in base ad alcuna
esigenza di interesse pubblico, posto che l'assunzione con la
procedura di mobilità risponde solo all'interesse dell'interessato
al trasferimento per motivi personali.
Nè può essere sostenuto che la norma abbia una finalità di
contenimento della spesa pubblica.
Infatti, in ipotesi, così potrebbe essere se fosse previsto che
all'amministrazione che ha acconsentito al trasferimento del
dipendente è poi precluso assumere altro personale in sostituzione,
ma questo non è stato sancito.
In tal modo si avrà che alcune amministrazioni dovranno coprire
i posti vacanti con la procedura di mobilità volontaria ed altre
potranno continuare a bandire concorsi e tutto ciò solo per motivi
legati alle scelte personali del dipendente.
Pertanto, oltre all'art. 117, quarto comma per la lesione
dell'autonomia organizzativa regionale, la norma viola altresì
l'art. 97 Cost. perchè limita il reclutamento del personale mediante
il concorso pubblico, e quindi non permette di osservare i criteri di
efficienza, imparzialità e buona amministrazione che il medesimo
art. 97 Cost. vuole garantire nell'organizzazione degli uffici
nell'espletamento delle funzioni pubbliche; la regione è legittimata
a far valere la violazione del citato art. 97 perchè essa determina
una compromissione della propria autonomia organizzativa.

P. Q. M.

Si confida che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimità
costituzionale dell'art. 40 del decreto legislativo 27 ottobre 2009,
n. 150, nella parte in cui introduce il comma 6-ter all'art. 19 del
decreto legislativo n. 165 del 2001 e dell'art. 49, comma 1, dello
stesso decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, nella parte in
cui, modificando l'art. 30, comma 1 del decreto legislativo n. 165
del 2001, dispone che le amministrazioni, prima di bandire un
concorso pubblico devono «rendere pubbliche le disponibilità dei
posti in organico da ricoprire attraverso passaggio diretto di
personale da altre amministrazioni, fissando preventivamente i
criteri di scelta. Il trasferimento è disposto previo parere
favorevole dei dirigenti responsabili dei servizi e degli uffici cui
il personale è o sarà assegnato sulla base della professionalità
in possesso del dipendente in relazione al posto ricoperto o da
ricoprire», per i motivi indicati nel presente ricorso.
Firenze - Roma, 29 dicembre 2009

Avv. Lucia Bora