1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 28-7-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 167 SENTENZA 23 giugno - 23 luglio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Enti locali - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Attribuzione ai Comuni dei beni immobili di proprieta' delle Unioni territoriali intercomunali (UTI) che esercitano le funzioni delle soppresse Province - Previsione che il verbale di consegna costituisce titolo per la trascrizione, l'intavolazione e la voltura catastale dei diritti reali sui beni trasferiti - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Cessazione della materia del contendere. Enti locali - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Attribuzione ai Comuni dei beni immobili di proprieta' delle Unioni territoriali intercomunali (UTI) che esercitano le funzioni delle soppresse Province - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Non fondatezza della questione. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Misure per fronteggiare l'emergenza COVID-19 - Poteri attribuiti i Comuni - Possibile riduzione del gettito TARI, TOSAP o COSAP per l'anno 2020, anche impiegando l'avanzo disponibile - Possibile adozione delle relative deliberazioni anche dopo l'approvazione del bilancio di previsione per l'esercizio 2020 - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale nelle materie "sistema tributario e contabile dello Stato", "armonizzazione dei bilanci pubblici" e "perequazione delle risorse finanziarie", nonche' della riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte - Non fondatezza della questione. Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Segretarie comunali nelle sedi con popolazione fino a 3000 abitanti - Istituzione dell'Elenco per la reggenza temporanea dell'incarico - Modalita' di individuazione dei soggetti cui attribuire il ruolo - Inquadramento giuridico ed economico dell'incarico di reggenza - Esclusione della relativa spesa dal limite per il lavoro flessibile - Eccedenza dalle competenze statutarie - Illegittimita' costituzionale. Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Segreterie comunali nelle sedi con popolazione fino a 3000 abitanti - Norme inscindibilmente connesse ad altre dichiarate costituzionalmente illegittime - Illegittimita' costituzionale consequenziale. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 18 maggio 2020, n. 9, artt. 1, comma 6, 3, comma 1, e 11, commi da 1 a 4 e 6. - Costituzione, artt. 23, 97 e 117, commi secondo, lettere e) ed l), e terzo; statuto speciale del Friuli-Venezia Giulia, art. 4, numero 1-bis). (T-210167) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 28-7-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma
6, 3, comma 1, e 11, commi da 1 a 4 e 6, della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 18 maggio 2020, n. 9 (Disposizioni urgenti in
materia di autonomie locali, finanza locale, funzione pubblica,
formazione, lavoro, cooperazione, ricerca e innovazione, salute e
disabilità, rifinanziamento dell'articolo 5 della legge regionale
3/2020 recante misure a sostegno delle attività produttive),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 17-23 luglio 2020, depositato in cancelleria il 23
luglio 2020, iscritto al n. 62 del registro ricorsi 2020 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie
speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica del 23 giugno 2021 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
uditi l'avvocato dello Stato Stefano Lorenzo Vitale per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani
per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia;
deliberato nella camera di consiglio del 23 giugno 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso depositato
il 23 luglio 2020 (reg. ric. n. 62 del 2020), ha promosso questioni
di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 6, 3, comma 1, e
11, commi da 1 a 4 e 6, della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 18 maggio 2020, n. 9 (Disposizioni urgenti in materia di
autonomie locali, finanza locale, funzione pubblica, formazione,
lavoro, cooperazione, ricerca e innovazione, salute e disabilità,
rifinanziamento dell'articolo 5 della legge regionale 3/2020 recante
misure a sostegno delle attività produttive), in riferimento agli
artt. 23, 97 e 117, secondo comma, lettere e) ed l), e terzo comma,
della Costituzione - quest'ultimo in relazione all'art. 9, comma 28,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122 -
nonchè al principio di ragionevolezza, ai principi espressi dalla
legge 27 luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in materia di statuto dei
diritti del contribuente), e all'art. 4 (recte: art. 4, numero 1-bis)
della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia).
1.1.- L'art. 1 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del
2020 viene impugnato limitatamente al comma 6, laddove, inserendo
l'art. 29-bis (Disposizioni per la liquidazione delle Unioni
territoriali intercomunali che esercitano le funzioni delle soppresse
Province) nella legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 novembre
2019, n. 21 (Esercizio coordinato di funzioni e servizi tra gli enti
locali del Friuli-Venezia Giulia e istituzione degli Enti di
decentramento regionale), prevede, tra l'altro, che «[i] beni
immobili di proprietà delle Unioni territoriali intercomunali che
esercitano le funzioni delle soppresse Province sono attribuiti ai
Comuni nei cui territori essi insistono. I Commissari, nominati ai
sensi dell'articolo 29, comma 4, redigono il relativo verbale di
consegna, che ai sensi dell'articolo 2645 del codice civile,
costituisce titolo per l'intavolazione, la trascrizione immobiliare e
la voltura catastale di diritti reali sui beni immobili trasferiti.
Il trasferimento della proprietà dei beni immobili decorre dalla
data del verbale di consegna. Per il trasferimento della proprietà
dei beni immobili si applica l'articolo 1, comma 96, lettera b),
della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città
metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni)».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione, disciplinando i modi
di acquisto della proprietà e individuando i titoli idonei alla
trascrizione, intavolazione e voltura catastale, inciderebbe nella
materia «ordinamento civile», di competenza esclusiva del legislatore
statale, in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
1.2.- L'art. 3 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del
2020 viene impugnato limitatamente al comma 1, ai sensi del quale
«[i] Comuni che, al fine di fronteggiare la situazione di crisi
derivante dall'emergenza COVID-19, deliberano, per l'anno 2020,
riduzioni ed esenzioni della tassa sui rifiuti (TARI), ai sensi
dell'articolo 1, comma 660, della legge 27 dicembre 2013, n. 147
(Legge di stabilità 2014), riduzioni della tassa per l'occupazione
di spazi e aree pubbliche (TOSAP) o del canone per l'occupazione di
spazi e aree pubbliche (COSAP), possono disporre la copertura del
relativo minor gettito o minore entrata anche attraverso il ricorso a
risorse derivanti dall'avanzo disponibile, nonchè da trasferimenti
regionali. Le deliberazioni di riduzione ed esenzione possono essere
adottate anche successivamente all'approvazione del bilancio di
previsione per l'esercizio 2020».
Anzitutto, secondo il ricorrente, la previsione che i Comuni
possano utilizzare la quota libera dell'avanzo di amministrazione per
ovviare al minor gettito derivante dalle riduzioni ed esenzioni
deliberate violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
in quanto la disciplina dell'utilizzo dell'avanzo di amministrazione
afferirebbe alle materie «sistema tributario e contabile dello
Stato», «armonizzazione dei bilanci pubblici» e «perequazione delle
risorse finanziarie», di competenza esclusiva del legislatore
statale. Al contempo, l'art. 109, comma 2, del decreto-legge 17 marzo
2020, n. 18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale
e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 aprile 2020, n. 27, consentirebbe
l'impiego dell'avanzo disponibile solo per finanziare le spese
correnti connesse all'emergenza in corso.
In secondo luogo, la disposizione viene impugnata laddove
consente che esenzioni e riduzioni possano essere deliberate anche
dopo l'approvazione del bilancio di previsione per l'esercizio 2020,
in contrasto con la normativa statale - si citano, in particolare,
l'art. 1, comma 169, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2007)», e l'art. 53, comma 16, della
legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2001)» - riconducibile alla materia «armonizzazione dei
bilanci pubblici», secondo cui le statuizioni afferenti alle tariffe
e alle aliquote dei tributi devono essere adottate entro la data
fissata per la deliberazione del bilancio di previsione, in ragione
della stretta correlazione sussistente tra la definizione della
manovra tributaria e la redazione del bilancio, strumentalmente alla
funzione di programmazione in esso insita. Di qui il vulnus all'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost.
Il medesimo art. 3, comma 1, secondo periodo, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2020 violerebbe altresì l'art. 23
Cost. - in quanto il contribuente verrebbe assoggettato a una
prestazione patrimoniale imposta oltre il termine perentorio fissato
dal legislatore statale (art. 1, comma 169, della legge n. 296 del
2006) - nonchè i principi sanciti dalla legge n. 212 del 2000, in
mancanza di un riferimento temporale certo per l'individuazione di
aliquote e tariffe applicabili per ciascun anno d'imposta.
1.3.- L'art. 11 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del
2020 prevede che «1. Fino alla riforma dell'ordinamento dei segretari
comunali del Friuli-Venezia Giulia e, comunque, non oltre dodici mesi
dalla data di entrata in vigore delle presenti disposizioni, al fine
di fare fronte alla grave e cronica carenza di segretari comunali
iscritti alla sezione regionale dell'albo, anche in relazione alla
imprescindibile operatività di tutti gli enti locali della Regione
nella fase successiva al superamento dell'emergenza epidemiologica,
l'individuazione dei soggetti cui attribuire il ruolo di segretari
comunali nelle sedi di segreteria con popolazione fino a 3.000
abitanti avviene anche secondo le disposizioni contenute nei commi
successivi. 2. Presso l'Ufficio unico di cui all'articolo 17, comma
1, della legge regionale 18/2016 è istituito l'Elenco dei soggetti
cui può essere attribuita la reggenza temporanea delle sedi di
segreteria con popolazione fino a 3.000 abitanti. 3. Possono
presentare domanda di iscrizione all'Elenco di cui al comma 2 i
dipendenti di ruolo degli enti del Comparto unico del pubblico
impiego regionale e locale con contratto di lavoro a tempo
indeterminato, in possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica
di segretario comunale di cui all'articolo 13, comma 13, della legge
regionale 30 dicembre 2009, n. 24 (Legge finanziaria 2010). 4. I
sindaci dei Comuni di cui al comma 1, dopo aver esperito senza
successo la procedura di pubblicizzazione della sede di segreteria
vacante prevista dalle norme vigenti e qualora non procedano ai sensi
dell'articolo 13 della legge regionale 24/2009, avanzano apposita
richiesta all'Ufficio unico e individuano il soggetto cui conferire
l'incarico di reggenza temporanea, scegliendolo nell'ambito di una
terna di nominativi predisposta dall'Ufficio unico sulla base delle
manifestazioni di interesse pervenute dagli iscritti ovvero, in
mancanza, della vicinanza del luogo di residenza dichiarato dagli
stessi rispetto alla sede di conferimento dell'incarico. [...] 6. Il
conferimento dell'incarico di cui al comma 4 implica la stipula di un
contratto di lavoro a tempo determinato regolato, per la parte
giuridica ed economica, secondo la disciplina dettata dai contratti
collettivi dei segretari comunali e provinciali. La spesa relativa è
esclusa dal limite per il lavoro flessibile di cui all'articolo 9,
comma 28, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, e successive modifiche e integrazioni, ma rileva per il
limite della spesa complessiva di personale di cui all'articolo 22
della legge regionale 18/2015».
Secondo il ricorrente, i citati commi da 1 a 4 violerebbero
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto
interverrebbero sull'ordinamento dei segretari comunali e
provinciali, funzionari statali il cui status giuridico rientrerebbe
nella competenza esclusiva del legislatore statale, disciplinando
l'istituto della reggenza difformemente, in particolare, da quanto
previsto dall'art. 16-ter del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162
(Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini legislativi,
di organizzazione delle pubbliche amministrazioni, nonchè di
innovazione tecnologica), convertito, con modificazioni, nella legge
28 febbraio 2020, n. 8.
La disciplina regionale, peraltro, discostandosi da quella
nazionale - segnatamente, quanto alla possibilità di conferire
l'incarico di vice segretario a prescindere da ogni requisito minimo
di servizio e dall'autorizzazione del Ministero dell'interno, nonchè
dagli ordinari meccanismi di selezione, di formazione professionale e
di individuazione del soggetto destinato alla reggenza - oltre a
invadere la competenza statale, determinerebbe un'ingiustificata
disparità di trattamento nei confronti dei dipendenti degli enti
locali delle altre Regioni, con conseguente violazione dei principi
di buon andamento e di imparzialità dell'amministrazione, di cui
all'art. 97 Cost., nonchè del principio di ragionevolezza.
Nè, secondo il ricorrente, varrebbe invocare la competenza
regionale in materia di «ordinamento del personale dei comuni, delle
province e degli altri enti locali», ai sensi dell'art. 15 del
decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia in materia di
ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni), in
quanto, da un lato, il successivo art. 18 prevede che, fino a che non
entrino in vigore le leggi regionali di disciplina della materia -
quale, appunto, quella di riforma dell'ordinamento dei segretari
comunali, in attesa della quale la resistente ha legiferato -
continui ad applicarsi la normativa statale e, dall'altro, il
legislatore regionale dovrebbe comunque uniformarsi ai principi
generali dell'ordinamento giuridico della Repubblica, in virtù
dell'art. 4, numero 1-bis), dello statuto reg. Friuli-Venezia Giulia.
Di qui la violazione anche di quest'ultimo parametro.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, infine, il
comma 6 dell'art. 11 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del
2020, disponendo che l'onere finanziario determinato dall'incarico di
reggenza di cui al precedente comma 4 sia escluso dal limite di spesa
previsto per il lavoro flessibile dall'art. 9, comma 28, del d.l. n.
78 del 2010, come convertito, contrasterebbe con il principio di
coordinamento della finanza pubblica espresso da tale disposizione
statale, applicabile anche alle autonomie speciali, in violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost.
2.- Si è costituita in giudizio, con atto depositato il 17
agosto 2020, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, deducendo
l'inammissibilità e, comunque, la non fondatezza delle questioni
promosse.
2.1.- Ad avviso della resistente, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 6, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 9 del 2020 sarebbe inammissibile, in quanto il ricorrente
avrebbe dedotto la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost. senza confrontarsi con la competenza esclusiva della
Regione in materia di «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni», di cui all'art. 4, numero 1-bis), dello statuto.
Nel merito, la questione non sarebbe fondata, in quanto la
disposizione si limiterebbe a regolare il subentro dei Comuni nella
proprietà delle Unioni territoriali intercomunali (UTI) in corso di
soppressione, ossia a disciplinare le relazioni tra enti pubblici
territoriali (si cita la sentenza n. 462 del 1995) in base al
principio della necessaria correlazione tra attribuzione della
funzione e titolarità del bene a essa strumentale, espresso dalla
stessa legislazione statale (art. 1, commi 47 e 96, lettera b, della
legge 7 aprile 2014, n. 56, recante «Disposizioni sulle città
metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni»),
cui anche la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia si sarebbe dovuta
uniformare (art. 1, comma 145, della medesima legge n. 56 del 2014).
Ciò dimostrerebbe ulteriormente la competenza della resistente a
disciplinare il trasferimento della proprietà immobiliare in ragione
del riordino delle funzioni o, comunque, in subordine,
l'autorizzazione del legislatore statale in tal senso.
D'altra parte, l'art. 2645 del codice civile prevede la
trascrizione di «ogni altro atto o provvedimento che produce in
relazione a beni immobili o a diritti immobiliari taluno degli
effetti dei contratti menzionati nell'articolo 2643 [...]», tra cui
si annoverano anzitutto i contratti che trasferiscono la proprietà
di immobili. La disposizione impugnata regolerebbe proprio l'effetto
di un atto a rilevanza pubblicistica quale il verbale di consegna, la
cui trascrizione sarebbe stata possibile anche ove il legislatore
regionale nulla avesse disposto al riguardo.
2.2.- Secondo la resistente, anche le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 9 del 2020 sarebbero inammissibili, in quanto il ricorrente
avrebbe dedotto la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost. senza confrontarsi con la competenza esclusiva della
Regione in materia di «ordinamento degli Uffici e degli Enti
dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico del personale
ad essi addetto» (art. 4, numero 1, dello statuto) e in tema finanza
locale (art. 9 del d.lgs. n. 9 del 1997).
Nel merito, esse sarebbero comunque non fondate, atteso che la
disposizione non sarebbe riconducibile alla materia «armonizzazione
dei bilanci pubblici».
Inoltre, il primo periodo dell'impugnata disposizione si sarebbe
limitato a riconoscere la facoltà di impiego dell'avanzo di
amministrazione, pienamente disponibile da parte dell'ente
territoriale (si cita la sentenza n. 101 del 2018), a fronte delle
minori entrate dovute alle deliberazioni di riduzione ed esenzione
adottate in correlazione all'emergenza sanitaria dovuta al COVID-19.
Quanto al suo secondo periodo, la resistente rileva come la
legislazione statale non renda immutabile il bilancio degli enti
locali, viceversa suscettibile di variazione in corso di esercizio,
senza necessità di essere riapprovato integralmente. Nè la norma
avrebbe inciso sul termine per la deliberazione delle tariffe o su
quello per l'approvazione del bilancio, quest'ultimo differito prima
al 31 maggio 2020 dall'art. 107, comma 2, del d.l. n. 18 del 2020, e
poi al 31 luglio 2020 in sede di conversione. Poichè la disposizione
impugnata è entrata in vigore prima del decorso dei termini come
prorogati, a maggior ragione essa non avrebbe alterato la cadenza
temporale impressa dalla legislazione statale.
Infine, la disposizione non violerebbe l'art. 23 Cost., in quanto
non imporrebbe alcuna prestazione oltre il termine fissato dal
legislatore statale, consentendo, al contrario, riduzioni ed
esenzioni, insuscettibili, in quanto tali, di ledere i diritti del
contribuente.
2.3.- Ad avviso della resistente, infine, le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 11 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2020 sarebbero prive di fondamento.
In particolare, la normativa in considerazione - che troverebbe
un proprio antecedente nell'art. 13, comma 13, della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 30 dicembre 2009, n. 24, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale e annuale
della Regione (Legge finanziaria 2010)» - andrebbe ricondotta alla
potestà legislativa regionale in materia di «ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni», di cui all'art. 4, numero
1-bis), dello statuto speciale, atteso che essa non detterebbe la
disciplina del segretario comunale, delle sue funzioni, del suo
status giuridico ed economico, del rapporto di lavoro che lo astringe
all'amministrazione e dei requisiti necessari per accedere al ruolo.
La normativa, viceversa, si sarebbe solo limitata a coordinare la
legislazione regionale con quella statale, precisando che la nomina
del reggente è subordinata all'esperimento senza esito delle
procedure di copertura della sede, al contempo richiedendo che i
soggetti incaricati siano già dipendenti a tempo indeterminato
dell'amministrazione, a garanzia della selezione concorsuale a monte
e della sussistenza dei requisiti di esperienza professionale.
In ultimo, la censura formulata in riferimento all'art. 117,
terzo comma, Cost. sarebbe inammissibile, in quanto il legislatore
statale non avrebbe titolo per dettare norme di coordinamento della
finanza pubblica in un settore dell'amministrazione di cui non
concorre a finanziare la spesa. Peraltro, la questione sarebbe
altresì non fondata nel merito, in quanto la disposizione non
produrrebbe alcun aggravio di spesa in capo al Comune, comunque
tenuto ad assicurare la funzionalità dell'ufficio di segreteria, a
prescindere dal fatto che vi sia preposto un titolare o un reggente.
3.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri, oltre a ribadire gli argomenti
già svolti a sostegno dell'impugnativa, si sofferma sull'art. 1,
comma 6, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2020,
evidenziando anzitutto come la previsione del trasferimento dei beni
immobili dalle UTI ai Comuni non possa trovare fondamento nè nella
legge n. 56 del 2014, inapplicabile direttamente alla resistente, nè
nell'art. 12 della legge costituzionale 28 luglio 2016, n. 1
(Modifiche allo Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia,
di cui alla legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, in materia di
enti locali, di elettorato passivo alle elezioni regionali e di
iniziativa legislativa popolare), a cui il legislatore regionale
avrebbe dato attuazione con la legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 9 dicembre 2016, n. 20 (Soppressione delle Province del Friuli
Venezia Giulia e modifiche alle leggi regionali 11/1988, 18/2005,
7/2008, 9/2009, 5/2012, 26/2014, 13/2015, 18/2015 e 10/2016),
trasferendo il patrimonio immobiliare alle UTI. Ciò a dimostrazione
della necessità di una disposizione statale che consentisse un
analogo trasferimento a beneficio dei Comuni, norma che nella
fattispecie non sarebbe intervenuta. Inoltre, il ricorrente
sottolinea come la riconduzione dell'effetto traslativo della
proprietà al momento del verbale di consegna contrasti, in
particolare, con il regime tavolare, secondo il quale tale effetto si
produrrebbe con l'intavolazione.
4.- Con memoria illustrativa depositata in prossimità
dell'udienza, la Regione resistente, oltre a ribadire e sviluppare le
difese già svolte, evidenzia come l'art. 29-bis, comma 5, della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 21 del 2019 - introdotto
dall'impugnato art. 1, comma 6, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 9 del 2020 - sia stato integralmente sostituito dall'art.
9, comma 34, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 6 agosto
2020, n. 15 (Assestamento del bilancio per gli anni 2020-2022 ai
sensi dell'articolo 6 della legge regionale 10 novembre 2015, n. 26),
onde risulta soppressa la previsione per cui «[i] Commissari,
nominati ai sensi dell'articolo 29, comma 4, redigono il relativo
verbale di consegna, che ai sensi dell'articolo 2645 del codice
civile, costituisce titolo per l'intavolazione, la trascrizione
immobiliare e la voltura catastale di diritti reali sui beni immobili
trasferiti. Il trasferimento della proprietà dei beni immobili
decorre dalla data del verbale di consegna», oggetto di impugnativa.
Trattandosi di ius superveniens satisfattivo e di normativa che non
avrebbe trovato applicazione, la Regione ha chiesto che sia
dichiarata la cessazione della materia del contendere.
Inoltre, la resistente sottolinea come l'art. 3, comma 1, della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2020 non alteri la cadenza
temporale correlata al bilancio e, pertanto, non possa essere
ricondotta alla materia «armonizzazione dei bilanci pubblici» e sia
altresì coerente con l'art. 9, comma 4, lettera a), della legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia 17 luglio 2015, n. 18 (La
disciplina della finanza locale del Friuli-Venezia Giulia, nonchè
modifiche a disposizioni delle leggi regionali 19/2013, 9/2009 e
26/2014 concernenti gli enti locali).
Quanto, infine, all'impugnato art. 11, la resistente evidenzia
come la disciplina da esso dettata non si riferisca al segretario
comunale, ma al dipendente chiamato alla reggenza, che non è un
funzionario statale, onde la sussistenza della competenza legislativa
regionale, il cui esercizio sarebbe legittimato anche dalla
situazione emergenziale determinata dalla carenza di personale e
dalla pandemia.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso depositato
il 23 luglio 2020 (reg. ric. n. 62 del 2020), ha promosso questioni
di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 6, 3, comma 1, e
11, commi da 1 a 4 e 6, della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 18 maggio 2020, n. 9 (Disposizioni urgenti in materia di
autonomie locali, finanza locale, funzione pubblica, formazione,
lavoro, cooperazione, ricerca e innovazione, salute e disabilità,
rifinanziamento dell'articolo 5 della legge regionale 3/2020 recante
misure a sostegno delle attività produttive), in riferimento agli
artt. 23, 97 e 117, secondo comma, lettere e) ed l), e terzo comma,
della Costituzione - quest'ultimo in relazione all'art. 9, comma 28,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122 -
nonchè al principio di ragionevolezza, ai principi espressi dalla
legge 27 luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in materia di statuto dei
diritti del contribuente), e all'art. 4 (recte: art. 4, numero 1-bis)
della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia).
1.1.- L'art. 1, comma 6, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia
n. 9 del 2020 viene impugnato in quanto, inserendo l'art. 29-bis
nella legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 novembre 2019, n.
21 (Esercizio coordinato di funzioni e servizi tra gli enti locali
del Friuli-Venezia Giulia e istituzione degli Enti di decentramento
regionale), da un lato, attribuisce ai Comuni i beni immobili di
proprietà delle Unioni territoriali intercomunali (UTI) che
esercitano le funzioni delle soppresse Province e, dall'altro,
prevede che il relativo verbale di consegna, oltre a segnare il
momento di efficacia del trasferimento, costituisca titolo per la
trascrizione, l'intavolazione e la voltura catastale dei diritti
reali sui beni trasferiti.
Ad avviso del ricorrente, la disposizione, prevedendo un
ulteriore modo di acquisto della proprietà e individuando un titolo
idoneo alla pubblicità immobiliare, inciderebbe nella materia
«ordinamento civile», in violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
1.2.- L'art. 3, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia
n. 9 del 2020 prevede: a) che i Comuni che, al fine di fronteggiare
la crisi derivante dall'emergenza da COVID-19, deliberino, per l'anno
2020, riduzioni ed esenzioni della tassa sui rifiuti (TARI) e
riduzioni della tassa per l'occupazione di spazi e aree pubbliche
(TOSAP) o del canone per l'occupazione di spazi e aree pubbliche
(COSAP), possano coprire le relative minori entrate anche impiegando
l'avanzo disponibile (primo periodo); b) che tali deliberazioni
possano essere adottate anche successivamente all'approvazione del
bilancio di previsione per l'esercizio 2020 (secondo periodo).
Ad avviso del ricorrente, la previsione dell'utilizzo dell'avanzo
libero a copertura di minori entrate violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., in quanto la relativa disciplina
afferirebbe alle materie «sistema tributario e contabile dello
Stato», «armonizzazione dei bilanci pubblici» e «perequazione delle
risorse finanziarie» e l'art. 109, comma 2, del decreto-legge 17
marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario
nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese
connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 aprile 2020, n. 27, consentirebbe
l'impiego dell'avanzo disponibile solo per finanziare le spese
correnti connesse con l'emergenza in corso.
Inoltre, la previsione che esenzioni e riduzioni possano essere
deliberate anche dopo l'approvazione del bilancio 2020 contrasterebbe
con l'art. 1, comma 169, della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», e con l'art. 53,
comma 16, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge finanziaria 2001)» - norme interposte in materia di
armonizzazione dei bilanci pubblici - secondo cui le statuizioni
afferenti alle tariffe e alle aliquote dei tributi devono essere
adottate entro la data fissata per la deliberazione del bilancio. Di
qui il vulnus all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Risulterebbero altresì violati l'art. 23 Cost. - in quanto il
contribuente verrebbe assoggettato a una prestazione patrimoniale
imposta oltre il termine perentorio fissato dal legislatore statale -
e i principi sanciti dalla legge n. 212 del 2000, in mancanza di un
riferimento temporale certo per l'individuazione di aliquote e
tariffe applicabili per ciascun anno d'imposta.
1.3.- In ultimo, viene impugnato l'art. 11, commi da 1 a 4 e 6,
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2020, in quanto,
dettando la disciplina temporanea della reggenza con riferimento al
segretario comunale e sovrapponendo la stessa a quella recata
dall'art. 16-ter del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162
(Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini legislativi,
di organizzazione delle pubbliche amministrazioni, nonchè di
innovazione tecnologica), convertito, con modificazioni, nella legge
28 febbraio 2020, n. 8, con conseguente disparità di trattamento
rispetto al regime applicabile nel resto del territorio nazionale,
violerebbe gli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
nonchè l'art. 4, numero 1-bis), dello statuto reg. Friuli-Venezia
Giulia, che imporrebbe alla Regione di uniformarsi ai principi
generali dell'ordinamento giuridico della Repubblica. La normativa
impugnata, inoltre, disponendo che l'onere finanziario determinato
dall'incarico di reggenza sia escluso dal limite di spesa previsto
per il lavoro flessibile dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del
2010, come convertito, contrasterebbe con il principio fondamentale
di coordinamento della finanza pubblica da quest'ultimo espresso, in
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
2.- Con riguardo alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 6, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del
2020, occorre preliminarmente rilevare che l'art. 29-bis della legge
regionale n. 21 del 2019 da esso introdotto è stato sostituito
dall'art. 9, comma 34, della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 6 agosto 2020, n. 15 (Assestamento del bilancio per gli anni
2020-2022 ai sensi dell'articolo 6 della legge regionale 10 novembre
2015, n. 26). In particolare, a seguito della menzionata
sostituzione, è stata mantenuta l'attribuzione ai Comuni dei beni
immobili delle UTI che esercitano le funzioni delle soppresse
Province, in ragione del territorio in cui insistono (art. 29-bis,
comma 5, primo periodo), mentre è stato espunto ogni riferimento al
verbale di consegna, precedentemente considerato titolo idoneo per
l'intavolazione, la trascrizione immobiliare e la voltura catastale
dei diritti reali e momento di decorrenza del trasferimento della
proprietà (art. 29-bis, comma 5, secondo periodo), previsioni su cui
pure si appunta l'impugnativa.
Tale ius superveniens è parzialmente satisfattivo rispetto alle
pretese avanzate in ricorso, permanendo inalterata solo la previsione
del trasferimento immobiliare. Inoltre, la norma è rimasta in vigore
per un breve lasso di tempo (dal 21 maggio all'11 agosto 2020) e la
Regione ha riferito - ribadendolo anche in pubblica udienza, senza
che l'Avvocatura generale dello Stato abbia obbiettato alcunchè -
che la stessa non ha ricevuto applicazione.
Pertanto, alla stregua della costante giurisprudenza di questa
Corte (ex multis, sentenza n. 42 del 2021), sussistono gli estremi
per dichiarare cessata la materia del contendere della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 6, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2020 nella parte in cui prevede: «I
Commissari, nominati ai sensi dell'articolo 29, comma 4, redigono il
relativo verbale di consegna, che ai sensi dell'articolo 2645 del
codice civile, costituisce titolo per l'intavolazione, la
trascrizione immobiliare e la voltura catastale di diritti reali sui
beni immobili trasferiti. Il trasferimento della proprietà dei beni
immobili decorre dalla data del verbale di consegna».
3.- Quanto al residuo motivo di impugnazione del citato art. 1,
comma 6, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., occorre, in via preliminare, esaminare l'eccezione
d'inammissibilità sollevata dalla Regione resistente in ragione del
mancato confronto con le competenze legislative a essa riconosciute
dallo statuto.
L'eccezione è priva di pregio.
Assumendo il contenuto di rilievo privatistico della disposizione
impugnata - afferente al trasferimento immobiliare - il ricorso
implicitamente esclude, alla luce della natura del parametro evocato,
riferito alla materia dell'ordinamento civile, l'utilità di un
confronto con il quadro delle competenze statutarie, corroborando
tale assunto con l'indicazione della normativa statale contenuta nel
codice civile, recante l'indicazione dei modi di acquisto della
proprieta': art. 922 cod. civ.; la questione è così validamente
prospettata e ne è possibile lo scrutinio nel merito (sentenze n. 42
e n. 11 del 2021).
4.- La questione non è fondata.
L'art. 12 della legge costituzionale 28 luglio 2016, n. 1
(Modifiche allo Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia,
di cui alla legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, in materia di
enti locali, di elettorato passivo alle elezioni regionali e di
iniziativa legislativa popolare), dopo aver disposto la soppressione
delle Province friulane (comma 1), rimette alla legge regionale la
disciplina del «trasferimento delle funzioni delle province ai
comuni, anche nella forma di città metropolitane, o alla regione,
con le risorse umane, finanziarie e strumentali corrispondenti, e la
successione nei rapporti giuridici» (comma 2).
L'art. 29-bis (Disposizioni per la liquidazione delle Unioni
territoriali intercomunali che esercitano le funzioni delle soppresse
Province), introdotto dalla disposizione impugnata nell'ambito della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 21 del 2019, si inserisce nella
sequenza legislativa regionale di superamento delle Province. In un
contesto connotato dalla precedente istituzione delle UTI - modello
organizzativo che la Regione ha inteso abbandonare - la disposizione
si colloca in linea di continuità con l'attuazione della previsione
statutaria poc'anzi citata, trasferendo ai Comuni, quali risorse
strumentali, gli immobili di proprietà delle UTI «che esercitano le
funzioni delle soppresse Province», a completamento di quanto
previsto dal precedente art. 29 (Disposizioni speciali per il
superamento delle Unioni che esercitano le funzioni delle soppresse
Province) della medesima legge regionale.
Poichè il trasferimento immobiliare denunciato è riconducibile
alla previsione di cui all'art. 12, comma 2, della legge cost. n. 1
del 2016, disposizione che lo demanda espressamente al legislatore
regionale, è priva di fondamento la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 6, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 9 del 2020 nella parte in cui prevede: «I beni immobili di
proprietà delle Unioni territoriali intercomunali che esercitano le
funzioni delle soppresse Province sono attribuiti ai Comuni nei cui
territori essi insistono».
5.- Con riguardo all'impugnativa dell'art. 3, comma 1, della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2020, la resistente ha
parimenti eccepito il mancato confronto del ricorrente con le
competenze a essa attribuite dallo statuto speciale.
Anche in questo caso l'eccezione non è fondata.
Alla luce del contenuto delle disposizioni impugnate, afferenti
alla disciplina del bilancio degli enti locali, e della natura del
parametro evocato, riferito a materie di competenza statale
esclusiva, quanto prospettato dal ricorrente implicitamente esclude
l'utilità di un confronto con il quadro delle competenze statutarie,
corroborando tale assunto con elementi indiziari rappresentati
dall'indicazione della normativa statale recante la disciplina
conferente, in tal modo prospettando validamente le questioni e
consentendone lo scrutinio nel merito (analogamente, sentenza n. 42
del 2021).
Tuttavia, prima di procedere ulteriormente alla loro disamina, è
necessaria una sintetica descrizione del più complesso intervento
realizzato dal legislatore regionale, nel cui ambito si colloca la
disposizione impugnata.
5.1.- Ai sensi dell'art. 3, comma 1, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2020, «[i] Comuni che, al fine di
fronteggiare la situazione di crisi derivante dall'emergenza
COVID-19, deliberano, per l'anno 2020, riduzioni ed esenzioni della
tassa sui rifiuti (TARI), ai sensi dell'articolo 1, comma 660, della
legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Legge di stabilità 2014), riduzioni
della tassa per l'occupazione di spazi e aree pubbliche (TOSAP) o del
canone per l'occupazione di spazi e aree pubbliche (COSAP), possono
disporre la copertura del relativo minor gettito o minore entrata
anche attraverso il ricorso a risorse derivanti dall'avanzo
disponibile, nonchè da trasferimenti regionali» (primo periodo) e
«[l]e deliberazioni di riduzione ed esenzione possono essere adottate
anche successivamente all'approvazione del bilancio di previsione per
l'esercizio 2020» (secondo periodo).
Se il comma impugnato consente di fornire copertura finanziaria
alle minori entrate determinate da esenzioni e riduzioni «anche»
attraverso il ricorso a risorse derivanti dall'avanzo disponibile,
oltre che da trasferimenti regionali, quelli successivi regolano
questi ultimi. La Regione, infatti, concorre al sostegno dei Comuni
che adottano i citati provvedimenti di riduzione della pressione
fiscale con un ristoro parziale - ossia, pari alla metà del minor
gettito e comunque non superiore ai valori indicati per ciascun ente
locale nella Tabella A allegata (commi 4 e 5) - delle minori entrate
della TARI per le utenze non domestiche, nonchè di TOSAP e COSAP
(comma 2), mediante l'istituzione di un fondo speciale compensativo
(comma 3). Qualora lo Stato provveda al ristoro totale o parziale del
minor gettito derivante dalla riduzione ed esenzione della TARI per
le utenze non domestiche, nonchè dalla riduzione della TOSAP o del
COSAP, è previsto che gli importi regionali spettanti a ciascun
Comune vengano ridotti del corrispondente ammontare (comma 7).
Il riferimento alle utenze non domestiche per la TARI e la
correlazione all'occupazione di suolo pubblico, a cui ineriscono le
altre due entrate oggetto di possibile rimodulazione, dimostrano come
l'intento perseguito dal legislatore regionale - confermato dai
lavori preparatori - sia quello di agevolare gli operatori economici
particolarmente colpiti dalla pandemia e dalle misure adottate per
contrastarla. Ciò tramite l'equivalente coinvolgimento dei Comuni,
dei quali si è inteso salvaguardare l'autonomia decisionale in tema
di tributi ed entrate locali, seppur incentivandone l'esercizio nel
senso auspicato dalla Regione attraverso la possibilità, loro
riconosciuta, di impiegare anche l'avanzo di amministrazione
disponibile a copertura delle minori entrate.
5.2.- Tanto premesso, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 1, primo periodo, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 9 del 2020, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., non è fondata.
La disposizione, che consente, per il 2020, di destinare l'avanzo
disponibile alla copertura finanziaria delle minori entrate dovute
alle deliberazioni comunali di riduzione ed esenzione di TARI, TOSAP
e COSAP, è inquadrabile nella materia «armonizzazione dei bilanci
pubblici», atteso che, come questa Corte ha già avuto modo di
affermare, a tale ambito è riconducibile la disciplina della
destinazione della quota libera dell'avanzo di amministrazione
(sentenza n. 78 del 2020).
La giurisprudenza costituzionale ha altresì evidenziato che
l'avanzo "libero" «non può essere inteso come una sorta di utile di
esercizio, il cui impiego sarebbe nell'assoluta discrezionalità
dell'amministrazione. Anzi, l'avanzo di amministrazione "libero"
delle autonomie territoriali è soggetto a un impiego tipizzato»
(sentenza n. 138 del 2019).
Infatti, l'art. 42, comma 6, del decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42), per le Regioni, e l'art. 187, comma 2, del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), per gli enti locali,
stabiliscono, in maniera sostanzialmente coincidente, i possibili
impieghi della quota libera dell'avanzo di amministrazione e il
relativo ordine di priorità. In particolare, specificamente per gli
enti locali, essi consistono: 1) nella copertura dei debiti fuori
bilancio; 2) nella salvaguardia degli equilibri di bilancio di cui
all'art. 193 del d.lgs. n. 267 del 2000, ove non possa provvedersi
con mezzi ordinari; 3) nel finanziamento delle spese di investimento;
4) nel finanziamento delle spese correnti a carattere non permanente;
5) nell'estinzione anticipata dei prestiti.
Tale ordine viene temporaneamente derogato dall'art. 109, comma
2, del d.l. n. 18 del 2020, come convertito, che, mantenendo solo le
priorità relative alla copertura dei debiti fuori bilancio e alla
salvaguardia degli equilibri di bilancio, consente agli enti locali
l'impiego della quota libera dell'avanzo di amministrazione per
finanziare le spese correnti connesse all'emergenza sanitaria con
precedenza rispetto al finanziamento di quelle di investimento.
La disposizione impugnata, al fine di coinvolgere anche i Comuni
nel supporto alle categorie economiche colpite dalle misure
restrittive, consente di raddoppiare potenzialmente l'impatto
dell'intervento e di realizzarlo in via immediata (senza lo
svolgimento di un'attività provvedimentale amministrativa). In tal
modo essa, da un lato, evita la potenziale formazione di crediti
inesigibili e, dall'altro, permette di ridurre la pressione fiscale
attraverso l'impiego dell'avanzo disponibile, così optando per una
soluzione alternativa all'erogazione diretta di contributi a fondo
perduto.
Proprio tale alternatività consente di ravvisare nella
temporanea riduzione delle entrate una sostanziale ed equivalente
contribuzione indiretta e non permanente a favore dei soggetti
beneficiati che, ove realizzata direttamente, sarebbe stata
senz'altro da ascrivere a spesa corrente, nel cui ambito sono
ricompresi i contributi per il funzionamento cui sono assimilati
quelli erogati dalle amministrazioni territoriali a soggetti terzi,
sia in conto capitale che in conto interessi (Allegato 4/2, punto
5.2, lettera c, del d.lgs. n. 118 del 2011).
Ciò induce a ricondurre la previsione regionale alla medesima
ratio espressa dal legislatore statale in tema di impiego dell'avanzo
disponibile per finanziare la spesa corrente, con il che lo
scostamento rispetto alla disciplina nazionale è solo formale,
poichè detta previsione non collide con i precetti ricavabili
direttamente dalle specifiche norme interposte evocate dal ricorrente
(sentenze n. 80 del 2017 e n. 184 del 2016) e non frustra le esigenze
a cui la disciplina di armonizzazione dei bilanci pubblici è
funzionale, tra cui si annovera quella di preservare gli equilibri di
bilancio (sentenze n. 80 del 2017 e n. 184 del 2016), che nella
specie sono salvaguardati attingendo anche alla quota libera
dell'avanzo di amministrazione.
5.3.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 1, secondo periodo, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9
del 2020 sono in parte inammissibili e in parte non fondate.
5.3.1.- È inammissibile la questione promossa in riferimento ai
principi espressi dalla legge n. 212 del 2000.
Essa sembra fondarsi sulla presunta violazione dell'art. 1,
secondo cui «[l]e disposizioni della presente legge, in attuazione
degli articoli 3, 23, 53 e 97 della Costituzione, costituiscono
principi generali dell'ordinamento tributario e possono essere
derogate o modificate solo espressamente e mai da leggi speciali».
Tuttavia, questa Corte ha più volte affermato che tali
disposizioni non possono essere assunte quale parametro di
legittimità costituzionale, in quanto hanno rango di legge ordinaria
(ex plurimis, sentenza n. 247 del 2011).
5.3.2.- Non è fondata la questione promossa in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
La materia interessata dall'art. 3, comma 1, secondo periodo,
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2020 - secondo cui
«[l]e deliberazioni di riduzione ed esenzione possono essere adottate
anche successivamente all'approvazione del bilancio di previsione per
l'esercizio 2020» - va identificata nell'armonizzazione dei bilanci
pubblici. Ciò in quanto, come già osservato da questa Corte, tale
competenza è finalizzata «a realizzare l'omogeneità dei sistemi
contabili per rendere i bilanci delle amministrazioni aggregabili e
confrontabili, in modo da soddisfare le esigenze informative connesse
a vari obiettivi quali la programmazione economico-finanziaria»
(sentenze n. 80 del 2017 e n. 184 del 2016) - evidentemente
influenzata dal coordinamento tra le deliberazioni che incidono sulle
entrate comunali e la predisposizione del bilancio di previsione - e
ad essa va ricondotta «la scansione temporale degli adempimenti del
ciclo di bilancio, dettati dalla normativa statale [... che] si
impone anche alle Regioni a statuto speciale, in quanto parti della
"finanza pubblica allargata"» (sentenza n. 250 del 2020).
Il ricorrente evoca, quali parametri interposti, l'art. 1, comma
169, della legge n. 296 del 2006 e l'art. 53, comma 16, della legge
n. 388 del 2000: la prima disposizione prevede che «[g]li enti locali
deliberano le tariffe e le aliquote relative ai tributi di loro
competenza entro la data fissata da norme statali per la
deliberazione del bilancio di previsione [...]»; la seconda
statuisce, in maniera sostanzialmente omogenea, che «[i]l termine per
deliberare le aliquote e le tariffe dei tributi locali [...] e le
tariffe dei servizi pubblici locali, nonchè per approvare i
regolamenti relativi alle entrate degli enti locali, è stabilito
entro la data fissata da norme statali per la deliberazione del
bilancio di previsione [...]».
Entrambe le disposizioni, dunque, individuano nella data fissata
per la deliberazione del bilancio il termine finale per incidere
sulle entrate locali (lo stesso, peraltro, fissato per le tariffe
relative alla TARI, a regime, dall'art. 1, comma 683, della legge 27
dicembre 2013, n. 147, recante «Legge di stabilità 2014»).
Poichè la disposizione impugnata non prevede che, per il 2020,
le delibere comunali di esenzione o riduzione della TARI o di
riduzione di TOSAP e COSAP possano intervenire oltre il termine
fissato dalla legislazione statale per l'approvazione del bilancio -
slittato, per l'esercizio in considerazione, al 31 ottobre 2020, in
virtù del decreto del Ministro dell'interno 30 settembre 2020
(Differimento del termine per la deliberazione del bilancio di
previsione 2020/2022 degli enti locali dal 30 settembre 2020 al 31
ottobre 2020), adottato ai sensi dell'art. 151, comma 1, del d.lgs.
n. 267 del 2000 - essa non contrasta con le norme interposte evocate
dal ricorrente, riferendosi esclusivamente all'eventualità che tale
approvazione sia già intervenuta.
In sostanza, la statuizione regionale è diretta a ovviare al
rischio che ai Comuni più solerti - e agli operatori economici del
loro territorio - possa risultare precluso l'impiego del sopravvenuto
meccanismo contributivo predisposto dal legislatore regionale,
evitando così una discriminazione a loro danno rispetto a quegli
enti locali che, viceversa, al momento della sua introduzione, non
abbiano ancora provveduto ad approvare il bilancio.
È evidente che l'adozione della delibera modificativa delle
entrate in considerazione in un momento successivo a quello
dell'approvazione del bilancio richiede un adeguamento di
quest'ultimo agli effetti da essa prodotti, onde salvaguardarne, nel
rispetto del principio di trasparenza, l'equilibrio e la funzione
programmatoria e di accountability (sentenza n. 49 del 2018) che gli
appartengono.
5.3.3.- Parimenti non fondata è la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, secondo periodo, della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2020 in riferimento all'art. 23
Cost.
Questa Corte ha avuto modo di precisare ripetutamente che la
riserva relativa di legge di cui all'art. 23 Cost. è soddisfatta
tanto dalla legge statale quanto da quella regionale (ex aliis,
sentenza n. 435 del 2001).
Ne consegue che, in disparte il profilo della competenza, non
riconducibile al parametro evocato, quest'ultimo non è violato dalla
disposizione legislativa regionale oggetto d'impugnazione.
6.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 11,
commi da 1 a 4, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2020
è fondata in riferimento all'art. 4, numero 1-bis), dello statuto.
Al dichiarato fine «di fare fronte alla grave e cronica carenza
di segretari comunali iscritti alla sezione regionale dell'albo,
anche in relazione alla imprescindibile operatività di tutti gli
enti locali della Regione nella fase successiva al superamento
dell'emergenza epidemiologica», il citato art. 11 (Reggenza
temporanea delle sedi di segreteria) disciplina, fino alla riforma
dell'ordinamento dei segretari comunali del Friuli-Venezia Giulia e,
comunque, non oltre dodici mesi dall'entrata in vigore delle
disposizioni impugnate, l'individuazione dei soggetti cui attribuire
il ruolo di segretari comunali nelle sedi di segreteria con
popolazione fino a 3.000 abitanti (comma 1), istituendo l'Elenco dei
soggetti cui può essere attribuita la reggenza temporanea (comma 2),
al quale possono iscriversi i dipendenti di ruolo degli enti del
Comparto unico del pubblico impiego regionale e locale con contratto
di lavoro a tempo indeterminato, in possesso dei requisiti per
l'accesso alla qualifica di segretario comunale di cui all'art. 13,
comma 13, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 30 dicembre
2009, n. 24, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
pluriennale e annuale della Regione (Legge finanziaria 2010)» (comma
3). I sindaci, dopo aver esperito senza successo la procedura di
pubblicizzazione della sede di segreteria vacante, individuano il
soggetto cui conferire l'incarico di reggenza, scegliendolo
nell'ambito di una terna di nominativi predisposta sulla base delle
manifestazioni d'interesse pervenute dagli iscritti, ovvero, in
mancanza, della vicinanza del luogo di residenza dichiarato dagli
stessi rispetto alla sede di conferimento dell'incarico (comma 4).
Alla stregua del suo oggetto e della necessità di soddisfare
contingenti esigenze organizzative onde assicurare la continuità
dell'azione amministrativa degli enti locali, la normativa impugnata
va ricondotta alla materia «ordinamento degli enti locali e delle
relative circoscrizioni», di cui all'art. 4, numero 1-bis), dello
statuto.
Per espressa previsione statutaria, tuttavia, l'esercizio di tale
competenza deve avvenire in armonia con i principi generali
dell'ordinamento giuridico della Repubblica. Tra di essi rientra
quello per cui l'attribuzione e la ripartizione dei compiti
istituzionali dei funzionari statali spetta al legislatore statale.
Prevedendo e disciplinando, dunque, l'attribuzione transitoria
delle funzioni vicarie del segretario comunale, funzionario del
Ministero dell'interno (sentenza n. 23 del 2019), ai «dipendenti di
ruolo degli enti del Comparto unico del pubblico impiego regionale e
locale», la Regione ha violato tale principio, eccedendo dal limite
imposto dallo statuto.
Da tanto consegue la fondatezza della questione promossa.
Restano assorbiti gli ulteriori motivi d'impugnazione.
7.- In ragione della stretta e inscindibile connessione con i
primi quattro commi (in particolare, con il comma 4, cui
espressamente rinvia) e della declaratoria di illegittimità
costituzionale degli stessi, il comma 6 dell'art. 11 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2020 - relativo all'inquadramento
giuridico ed economico dell'incarico di reggenza e all'esclusione del
relativo onere dal limite di spesa previsto dal legislatore statale
per il lavoro flessibile - deve essere dichiarato costituzionalmente
illegittimo in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge
n. 87 del 1953, senza che a tanto osti la circostanza di essere stato
fatto oggetto di diretta impugnazione (sentenze n. 147 del 2018 e n.
250 del 2009).
Per le medesime ragioni, analoga sorte va riservata ai commi 5, 7
e 8 dello stesso art. 11, che, rispettivamente, sanzionano la mancata
accettazione della sede oggetto di incarico, dispongono il
collocamento in aspettativa del dipendente di ruolo incaricato e
prevedono un regolamento di disciplina degli aspetti relativi
all'iscrizione, alla tenuta dell'elenco di cui al precedente comma 2,
alla determinazione dei criteri di priorità per l'individuazione
delle terne dei nominativi dei possibili incaricati e alle procedure
di richiesta e assegnazione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 11, commi
da 1 a 4, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 18 maggio
2020, n. 9 (Disposizioni urgenti in materia di autonomie locali,
finanza locale, funzione pubblica, formazione, lavoro, cooperazione,
ricerca e innovazione, salute e disabilità, rifinanziamento
dell'articolo 5 della legge regionale 3/2020 recante misure a
sostegno delle attività produttive);
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale dell'art. 11, commi da 5 a 8, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2020;
3) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 6, della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2020, nella parte in cui
prevede: «I Commissari, nominati ai sensi dell'articolo 29, comma 4,
redigono il relativo verbale di consegna, che ai sensi dell'articolo
2645 del codice civile, costituisce titolo per l'intavolazione, la
trascrizione immobiliare e la voltura catastale di diritti reali sui
beni immobili trasferiti. Il trasferimento della proprietà dei beni
immobili decorre dalla data del verbale di consegna», promossa, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, secondo periodo, della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2020, promossa, in relazione ai
principi espressi dalla legge 27 luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in
materia di statuto dei diritti del contribuente), dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 6, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 9 del 2020, nella parte in cui prevede: «I beni immobili di
proprietà delle Unioni territoriali intercomunali che esercitano le
funzioni delle soppresse Province sono attribuiti ai Comuni nei cui
territori essi insistono», promossa, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., dal Presidente del Consiglio dei
ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, primo periodo, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2020, promossa, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, secondo periodo, della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2020, promosse, in riferimento
agli artt. 23 e 117, secondo comma, lettera e), Cost., dal Presidente
del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2021.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE