1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 23-10-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 maggio 1996
N. 20 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 maggio 1996 (della regione Piemonte) Edilizia e urbanistica - Misure urgenti per il rilancio economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia privata - Mancanza, nel provvedimento (di contenuto analogo a quello di numerosi altri decreti-legge non arrivati alla conversione e adottato dal Governo senza considerazione delle competenze delle regioni) dei requisiti di necessita' ed urgenza. Edilizia e urbanistica - Prevista nomina, da parte del Ministro dei lavori pubblici, in caso di inadempienze nell'adozione di provvedimenti sanzionatori di competenza del sindaco, di un commissario ad acta - Indeterminatezza dei presupposti per l'adozione di tale provvedimento - Ingiustificata deroga al principio generale e costituzionalmente garantito, dell'autonomia degli enti locali, con incidenza su quello per cui i poteri inerenti al controllo sostitutivo, qual'e' quello esercitato dal Ministro con la nomina del commissario ad acta, sono di competenza di un organo regionale - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 75/1977. Edilizia e urbanistica - Previsione di un silenzio-assenso per l'approvazione, da parte della regione, degli strumenti urbanistici e delle relative varianti, a seguito del decorso di centottanta giorni dalla trasmissione alla regione da parte dell'ente che li ha adottati - Trasposizione dell'istituto del silenzio-assenso, che gia' di per se' ha carattere eccezionale e che per pacifica giurisprudenza della Corte costituzionale e' ammissibile solo in riferimento ad attivita' amministrative nelle quali sia pressoche' assente il tasso di discrezionalita', in procedimenti, come quelli della pianificazione territoriale, ad alta discrezionalita' - Incidenza sulla stessa essenza della competenza regionale e sul primario interesse pubblico alla tutela degli interessi urbanistici e ambientali - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 26/1966, 393/1992 e 408/1995. Edilizia e urbanistica - Disposizioni per la definizione del contenzioso in materia di opere pubbliche - Possibilita', per le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, di chiedere al Ministro dei lavori pubblici l'applicazione delle norme relative alla ripresa dell'esecuzione di opere "che per qualsiasi ragione risultino sospese", previa valutazione, da parte dello stesso Ministro, del perdurare dell'interesse pubblico alla realizzazione dell'opera - Indebito assoggettamento della regione, ove tale valutazione abbia ad oggetto opere pubbliche la cui realizzazione rientra nelle competenze regionali, al controllo del Ministro - Impossibilita' di ricondurre i provvedimenti adottati al riguardo dal Ministro al potere, che al Ministro comunque non compete, di indirizzo e coordinamento. (D.-L. 25 marzo 1996, n. 154, artt. 3, comma 1, 5, 7, commi 2 e 9). (Cost., artt. 3, 9, 77, 97, 117, 118 e 130). (096C0655) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 23-10-1996)

Ricorre la regione Piemonte in persona del presidente della giunta
regionale, on.le Enzo Ghigo, autotizzato con delibera della giunta
regionale n. 303-7793 del 3 aprile 1996, rappresentato e difeso (in
virtù di procura autenticata dal notaio Viscusi di Torino del 18
aprile 1996, rep. 265727) dall'avv. Enrico Romanelli, e presso lo
studio del medesimo elettivamente domiciliato in Roma, via Cosseria,
n. 5, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona
dell'on. presidente del Consiglio pro-tempore, domiciliato per la
carica in Roma, Palazzo Chigi, nonchè presso l'Avvocatura generale
dello Stato, via dei Portoghesi n. 12, per la declaratoria di
illegittimità costituzionale del decreto-legge 25 marzo 1996, n. 154
(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - parte I, n.
72, del 26 marzo 1996), recante "Misure urgenti per il rilancio
economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia
privata".
Premesso in fatto
Sulle competenze normative regionali ex art. 117 della Costituzione
in materia di urbanistica e di lavori pubblici di interesse
regionale, e sulle correlate funzioni amministrative regionali di cui
all'art. 118 della Costituzione è venuto ad illegittimamente
incidere, senza prendere in alcuna considerazione la posizione, delle
regioni, il d.-l. 25 marzo 1996, n. 154 (emanato in assenza dei
necessari presupposti di cui all'art. 77 della Costituzione), meglio
specificato in epigrafe.
Il decreto oggetto del presente ricorso si compone di dodici
articoli, di contenuto non omogeneo che, nel loro complesso,
ripropongono il contenuto dei precedenti decreti, sia pure con alcuni
adattamenti che, tuttavia, non ne fanno venir meno i gravi aspetti di
illegittimità costituzionale.
In particolare, con l'art. 3, viene prevista la facoltà, per il
Ministro, di sostituire al sindaco un commissario ad acta per
omissioni nell'adozione di provvedimenti sanzionatori; l'art. 5
prevede l'introduzione di un'ipotesi di silenzio-assenso
nell'adozione, da parte della regione, degli strumenti urbanisti
predisposti dai comuni e l'art. 8 incide sulla disciplina del
controllo dell'attività urbanistico-edilizia.6
In diritto
1. - Il d.-l. 25 marzo 1996, n. 154 costituisce l'ultimo di una
ormai lunga serie di decreti-legge, non arrivati alla conversione,
principiata con il d.-l. 23 settembre 1994, n. 551. Tale
decreto-legge n. 551 del 1994 fu a suo tempo impugnato dalla
ricorrente regione, con ricorso all'ecc.ma Corte, con cui fu
denunziata l'illegittima compressione delle competenze normative ed
amministrative regionali e la violazione dei principi dettati dagli
artt. 3, 9 e 97 della Costituzione della Repubblica. Tali censure
sono da riproporsi nei confronti delle norme riprodotte nel loro
contenuto (con identità del nucleo precettivo essenziale e spesso
con la stessa formulazione letterale) nei decreti-legge successivi;
quanto meno nei limiti in cui restino salvi gli effetti della norma
decaduta prodottisi nel periodo della sua vigenza precaria, secondo
quanto codesta Corte ha affermato con la recente decisione 21 marzo
1996, n. 84.
È da aggiungere che vari comuni piemontesi hanno fatto
applicazione dell'istituto del silenzio-assenso, previsto dai vari
decreti-legge che, pur non convertiti, si sono succeduti nel tempo,
considerando in base ad essi approvati piani regolatori, in assenza
di un deliberato regionale con gravissimo pregiudizio dei connessi
interessi urbanistici.
2. - La ricorrenza degli estremi della necessità e dell'urgenza
del decreto impugnato è esclusa ictu oculi, se si considera che il
decreto oggi impugnato fa parte di quella stessa serie di
decreti-legge, di contenuto analogo, che ormai da un biennio si
stanno sussegnendo l'uno all'altro, tutti sull'onda di una
dichiarata, ma indimostrata (ed anzi, con tutta evidenza,
inesistente) urgenza. Nel contempo tutti esprimono la medesima
accentuata, ed illegittima, tendenza a comprimere le autonomie
regionali.
3. - Un invero degli aspetti più gravi di violazione, da parte
del decreto-legge oggetto del presente ricorso, delle competenze
regionali, di cui agli artt. 117 e 118 della Costituzione risiede
nella previsione di un silenzio-assenso per l'approvazione, da parte
della Regione, degli strumenti urbanistici e delle relative varianti,
a seguito del decorso di centottanta giorni dalla trasmissione alla
Regione da parte dell'ente che ha adottato tali strumenti e connesse
varianti.
È appena il caso di rilevare che la previsione del
silenzio-assenso, a prescindere dai suoi aspetti di eccezionalità
nell'ambito del nostro ordinamento amministrativo, è tale, per
pacifica giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte Costituzionale, che
"può ritenersi ammissibile in riferimento ad attività
amministrative nelle quali sia pressochè assente il tasso di
discrezionalità, mentre la trasposizione di tale modello nei
procedimenti ad alta discrezionalità, primi fra tutti quelli della
pianificazione territoriale, finisce per incidere sull'essenza stessa
della competenza regionale" (così Corte costituzionale, 12 febbraio
1996, n. 26; in termini analoghi, cfr. Corte costituzionale, n. 393
del 1992 e n. 408 del 1995).
Nel caso di specie, si verte appunto in tema di strumenti di
pianificazione territoriale che, in quanto comportano scelte di
carattere largamente discrezionale, costituiscono appunto un ambito
assolutamente incompatibile per l'adozione legislativa dello
strumento del silenzio-assenso.
Quand'anche potesse eventualmente considerarsi giustificata la
valutazione delle esigenze di speditezza del procedimento
amministrativo, non può non tenersi conto del primario interesse
pubblico alla tutela degli interessi urbanistici ed ambientali. E
deve rilevarsi che la previsione di un automatismo, quale quello
disegnato dalla norma in esame, non ricerca una soluzione di
equilibrio tra esigenze di speditezza ed una persistente, necessaria,
imprescindibile tutela dei valori urbanistici; ma accetta la
soluzione estrema del silenzio-assenso, che espone a rilevanti
pericoli ed accetta il gravissimo sacrificio dei valori urbanistici
ed anche paesaggistici, ed ambientali, questi ultimi anch'essi
oggetto di esplicita tutela nella Carta costituzionale, collocata
anzi, con l'art. 9, comma 2, nell'ambito dei "Principi fondamentali".
4. - Inoltre, le competenze regionali di cui agli artt. 117 e 118
della Costituzione appaiono violate dal decreto impugnato con la
previsione (contenuta nel comma 1 dell'art. 3) della sostituzione al
sindaco di un commissario ad acta per omissioni, di cui fra l'altro
non vengono chiariti i confini in maniera chiara ed univoca.
L'indeterminatezza dei presupposti di applicazione della previsione
si accompagna peraltro all'attribuzione in via esclusiva al Ministro
competente ("anche d'ufficio") del relativo potere sostitutivo, senza
alcuna previsione di una partecipazione della Regione all'esercizio
di una così incisiva forma di controllo.
Si tratta di una deroga (priva di giustificazione) al principio
generale e costituzionalmente garantito dell'autonomia degli enti
locali. Nel contempo, l'attribuzione del potere di controllo
sostitutivo al Ministro dei lavori pubblici si manifesta come una
violazione dell'art. 130 della Costituzione, che postula
l'attribuzione di tali poteri ad un organo regionale.
Nè l'attribuzione di tale potere ad un organo dello Stato trova
una giustificazione nella decisione 12 maggio 1977, n. 75 di codesta
ecc.ma Corte, che rigettò il conflitto di attribuzione proposto da
altra Regione a statuto ordinario avverso la nomina prefettizia di un
commissario ad acta presso un comune per eseguire una decisione del
Consiglio di Stato (Corte costituzionale, 12 maggio 1977, n. 75),
sul presupposto che il pregiudizio subito dalla regione era da
ricollegarsi alla pronunzia dell'organo giurisdizionale, e non alla
decisione del prefetto. Da tale decisione si ricava anzi la conferma
implicita che (al di fuori delle ipotesi in cui esso sia mera
attuazione di pronunzie giurisdizionali) il controllo sostitutivo,
come in genere tutti i controlli amministrativi sui comuni, rientra
nelle competenze regionali, ai sensi dell'art. 130 della
Costituzione.
5. - Il decreto-legge impugnato, all'art. 7, viene ad incidere
illegittimamente anche sulle competenze normative ed amministrative
regionali in materia di lavori pubblici di interesse regionale.
Infatti, l'art. 7 detta disposizioni per la definizione del
contenzioso in materia di opere pubbliche. In particolare, con il
comma 9 di tale articolo, si prevede che "le pubbliche
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. 3 febbraio
1993, n. 29 ... possono chiedere al Ministro dei lavori pubblici
l'applicazione delle disposizioni di cui al presente articolo"
(relative alla ripresa dell'esecuzione di opere "che per qualsiasi
ragione risultino sospese").
I relativi provvedimenti ministeriali sono condizionati dal comma 2
dello stesso art. 7 alla verifica del perdurare dell'interesse
pubblico alla realizzazione dell'opera, degli aspetti di tutela
ambientale e di sicurezza, dei riflessi derivanti all'amministrazione
dai provvedimenti giurisdizionali che eventualmente abbiano
determinato la sospensione dell'opera, e della congruità degli
aspetti economici dell'affidamento. Peraltro, in base allo stesso
comma 2 dell'art. 7, è lo stesso Ministro dei lavori pubblici ad
essere chiamato a dettare, con proprio decreto, i criteri di
valutazione della ricorrenza dei suddetti presupposti.
Si rileva che, in base alla menzionata previsione, ove la
valutazione abbia ad oggetto opere pubbliche la cui realizzazione
rientra nelle competenze regionali, la Regione viene assoggettata ad
un controllo del Ministro, lì dove dovrebbe essere affermata la
competenza esclusiva della Regione in proposito. La disposizione
appare illegittima, quanto meno nei limiti in cui sulla valutazione
in questione non sia riconosciuta la competenza regionale, e la
commissione chiamata ad esprimersi su di essa non sia di nomina
regionale (sia pure con una composizione, che si adegui nelle linee
direttive ai criteri stabiliti dalla norma in questione).
Va ancora aggiunto che la stessa rimessione al Ministro dei lavori
pubblici della determinazione dei criteri sulla base dei quali
valutare il perdurare dell'interesse pubblico e la congruità degli
aspetti economici trascende indubbiamente dall'ambito del potere di
indirizzo e di coordinamento di cui all'art. 118 della Costituzione,
potere che, peraltro, non compete al singolo Ministro, dovendo essere
esercitato, ai sensi della legge n. 400 del 1988, mediante
deliberazioni del Consiglio dei Ministri. Da un punto di vista
contenutistico, poi, gli atti di indirizzo e di coordinamento non
possono estrinsecarsi in forme espressive tanto "analitiche e
dettagliate" da non lasciare alle regioni un necessario spazio di
autonomia entro il quale esercitare le proprie competenze.

Si chiede pertanto: piaccia all'ecc.ma Corte dichiarare
costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 3, 9, 77,
97, 117, 118 e 130 della Costituzione, il d.-l. 25 marzo 1996, n. 154
(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - parte I, n.
72, del 26 marzo 1996), recante "Misure urgenti per il rilancio
economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia
privata", ed in particolare i suoi artt. 3, 5 e 8, con ogni
provvedimento consequenziale.
Roma, addì 23 aprile 1996
Avv. Enrico Romanelli
96C0655