1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 27-12-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 57 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 6 dicembre 2000
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 6 dicembre 2000 (del tribunale penale di Roma) Parlamento - Immunita' parlamentari - Deliberazioni della Camera dei deputati in data 7 marzo 2000, con le quali si dichiara che i fatti per cui si procede penalmente nei confronti dell'on. Tiziana Maiolo e dell'on. Filippo Mancuso per diffamazione a mezzo stampa, nei confronti del magistrato Giancarlo Caselli concernono opinioni espresse da membri del Parlamento nell'esercizio delle proprie funzioni - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dal tribunale di Roma per la ritenuta mancanza di nesso tra i fatti attribuiti e l'esercizio delle funzioni parlamentari. - Deliberazioni della Camera dei deputati del 7 marzo 2000. - Costituzione, art. 68, primo comma. (000C1413) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 27-12-2000)

Il giudice per le indagini preliminari, dott. Andrea Vardaro
letti gli atti del procedimento penale n. 11798/98 R.G. notizie di
reato (n. 1787/99 g.i.p.);
Contro: Mancuso Filippo, n. in Palermo l'11 luglio 1922,
elettivamente domiciliato presso lo studio del difensore di fiducia
avv. Franco Luberti, via Fiaminia n. 354, Roma; e Maiolo Tiziana,
n. in Parma il 23.6.1941, domiciliata in Milano, corso Italia n. 9,
difensore d'ufficio avv. Vincenzo Porfidia ed altri;
Parte civile: Giancarlo Caselli, n. ad Alessandria il 9 maggio
1939, difeso dall'avv. Paola Parise, con studio in Roma, v.le
Mazzini, 11;

O s s e r v a

Con querela del 17 luglio 1998, il dott. Giancarlo Caselli,
all'epoca procuratore della Repubblica presso il tribunale di Palermo
esponeva che nel corso di una conferenza stampa tenutasi a Roma il 9
luglio 1998 il sen. Roberto Centaro, l'on. Filippo Mancuso, l'on.
Gianfranco Miccichè e l'on. Tiziana Maiolo avevano pronunziato nei
suoi confronti "varie frasi - costellate di falsità - pesantemente
diffamatorie", diffuse a mezzo di lanci dalle agenzie Adnkronos, Agi
ed Ansa.
Con atto depositato il 16 luglio 1999, il pubblico ministero
presso il tribunale di Roma chiedeva il rinvio a giudizio dell'on.
Mancuso, dell'on. Maiolo e del sen. Centaro per distinti reati di
diffamazione a mezzo stampa aggravata.
In particolare, il rinvio a giudizio dell'on. Filippo Mancuso
veniva chiesto con riferimento al "delitto p. e p. dagli artt. 595,
primo e terzo comma codice penale e 13, legge 8 febbraio 1948 n. 47
per avere, nel corso della conferenza stampa indetta da Forza Italia
e tenutasi a Roma il 9 luglio 1998, rilasciato dichiarazioni che
venivano diffuse a mezzo di lanci dell'agenzia Adnkronos, Agi e Ansa
del seguente tenore: "con un sistematico autore di insulti al
Parlamento e a Forza Italia, come Gianfranco Caselli, noi non sediamo
nemmeno in un convegno scientifico ... autore di insulti al
Parlamento è un soggetto politico a tutti gli effetti che però con
la tecnica del manifesto non vuole essere oggetto di critica"
(Adnkronos), "... quel personaggio che fino a ieri ha rivolto insulti
al Parlamento, si comporta come soggetto politico a tutti gli
effetti, illegittimo perchè il suo ruolo pubblico non è politico
questo personaggio è Giancarlo Caselli ..." (Agi), "... accanto a
personaggi di questo tipo, che sfruttano il potere di cattura che
hanno e ai quali non si può replicare senza rischiare il reato di
oltraggio ... io non posso neanche sedere accanto ..." (Ansa), con le
quali offendeva la reputazione di Giancarlo Caselli procuratore della
Repubblica di Palermo. In Roma il 9 luglio 1998 querela del 17 luglio
1998".
Nei confronti dell'on. Maiolo l'azione penale era esercitata in
ordine al "delitto p. e p. dagli artt. 595 primo e secondo comma del
codice penale e 13, legge 8 febbraio 1948 n. 47, per avere offeso la
reputazione di Caselli Giancarlo procuratore della Repubblica di
Palermo rilasciando nel corso della conferenza stampa tenutasi in
Roma, il 9 luglio 1998 e indetta da Forza Italia dichiarazioni
riprese dall'agenzia Ansa del seguente tenore: "Il convegno sarebbe
stato un'ottima occasione per continuare una sacrosanta battaglia
politica contro l'uso politico delle istituzioni giudiziarie che fa
il procuratore Caselli ... ... "esiste un'occasione a delinquere di
tipo istituzionale, pericolosa quanto Cosa Nostra . In Roma il 9
luglio 1998, querela del 17 luglio 1998";
La Camera dei deputati, con distinte votazioni avvenute nella
seduta del 7 marzo 2000, approvava la proposta della giunta per le
autorizzazioni a procedere (Doc. IV - quater, n. 112) di dichiarare,
sia con riferimento all'on. Mancuso che all'on. Maiolo, che i fatti
per i quali era in corso il procedimento penale concernevano
"opinioni espresse da un membro del Parlamento nell'esercizio delle
sue funzioni, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione".
La proposta della giunta era così motivata: "... Nel corso della
sua audizione, l'onorevole Mancuso ha fatto presente che le sue
dichiarazioni alla stampa traevano origine da una manifestazione
promossa dalla Commissione antimafia a Palermo, alla quale egli,
nella sua qualità di vice presidente della Commissione, ritenne di
non aderire per alcuni aspetti del programma che non condivideva
pienamente. Tra essi, in particolare, la presenza del dott. Caselli,
del quale aveva avuto più volte modo di criticare, anche in atti
parlamentari tipici, l'eccessivo presenzialismo e le opinioni
critiche manifestate nei confronti delle decisioni del potere
legislativo. Tali riserve egli aveva espresso anche nel corso di una
lettera al Presidente della Commissione nella quale esponeva le
ragioni della sua mancata presenza al convegno. La decisione di non
aderire al convegno fu condivisa dal suo intero gruppo politico che
ritenne di convocare sul punto una conferenza stampa, nel corso della
quale furono rese le dichiarazioni delle quali si è doluto il dottor
Caselli. L'onorevole Maiolo, dal canto suo, ha precisato che ella non
aveva condiviso la decisione di non partecipare al convegno ed aveva
scritto un'apposita lettera, sul punto, al presidente del suo gruppo
parlamentare. Ella non aveva neppure partecipato alla conferenza
stampa, ma aveva diffuso, nella sala stampa di Montecitorio, il
contenuto della lettera sopra ricordata. Per sintesi giornalistica,
dunque, i lanci d'agenzia avevano fatto riferimento a sue
dichiarazioni, che formalmente, tuttavia, non erano tali. Nel corso
del dibattito l'opinione unanime della giunta è stata nel senso che
le frasi proferite dai deputati in questione costituiscono, con
chiara evidenza, un giudizio ed una critica di natura sostanzialmente
politica su fatti e circostanze che all'epoca erano al centro
dell'attenzione dell'opinione pubblica nonchè del dibattito
politico-parlamentare. È apparsa, inoltre, evidente la connessione e
anzi l'identificabilità delle frasi riportate nel dispaccio di
agenzia con l'attività parlamentare in quanto esse erano state
pronunciate o comunque diffuse per illustrare le posizioni emerse
nell'ambito di un gruppo politico con riferimento ad una iniziativa
adottata da un organo della Camera" (Doc IV - quater n. 112)
Il pubblico ministero, con memoria pervenuta in cancelleria il 28
marzo, chiedeva che fosse sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti della Camera dei deputati. Nel corso dell'udienza
preliminare del 31 marzo, il difensore dell'On. Mancuso produceva una
memoria con documentazione allegata. Il difensore della parte civile
chiedeva un rinvio dell'udienza per poter esaminare la documentazione
prodotta. All'udienza del 2 giugno, l'elevazione del conflitto di
attribuzione era sollecitata, oltre che dal pubblico ministero, anche
dal difensore di parte civile. I difensori degli imputati, invece,
chiedevano una pronuncia di non luogo a procedere nei confronti
dell'on. Mancuso e dell'on. Maiolo in ordine ai reati a loro
rispettivament ascritti.
Premesso quanto sopra, si osserva che il giudice ordinario a
fronte della deliberazione di insindacabilità delle dichiarazioni
asseritamente diffamatorie rese da parlamentare, "non può che
prendere atto della valutazione espressa dal Parlamento,
adeguandovisi e quindi dichiarando la non punibilità del fatto
perchè commesso nell'ambito delle funzioni parlamentari, ovvero
sollevare conflitto di attribuzioni davanti alla Corte
costituzionale, ove ritenga contestabili le concrete modalità di
esercizio del potere del Parlamento "per vizi del procedimento ovvero
per omessa o erronea valutazione dei presupposti di volta in volta
richiesti " (Cass. sez. V, 12 febbraio 1999, Della Valle).
Questo giudice ritiene che, nel caso di specie, la Camera dei
deputati abbia erroneamente valutato la sussistenza dei presupposti
necessari per poter considerare le dichiarazioni rese dall'on.
Filippo Mancuso e dall'on. Tiziana Maioio ricollegabili all'ipotesi
prevista dall'art. 68, primo comma, della Costituzione.
La connessione tra le opinioni espresse dal parlamentare e
l'esercizio delle relative funzioni costituisce "l'indefettibile
presupposto di legittimità della deliberazione parlamentare
d'insindacabilita'" (sentenza n. 329/1999 della Corte cost.).
La Corte di cassazione ha rilevato che gli atti c.d. di funzione
- quegli atti, cioè, che compiuti da parlamentari in relazione a
tale specifica qualità, si rendono insindacabili anche da parte
dell'autorità giudiziaria perchè espressione della loro
indipendenza ed autonomia - sono soltanto quelli relativi
all'esercizio delle funzioni proprie di membro del Parlamento, vale a
dire gli atti tipici del mandato parlamentare (presentazione di
disegni di legge, interpellanze ed interrogazioni, relazioni,
dichiarazioni), compiuti nei vari organi parlamentari o
paraparlamentari, con l'esclusione di quelle attività che, pur
latamente connesse con l'esercizio di tali funzioni, ne sono tuttavia
estranee, quale l'attività politica extraparlamentare esplicata
all'interno dei partiti. (Cass. sez. V, 16.12.1997, Sgarbi).
Secondo la più recente giurisprudenza costituzionale,
costituiscono opinioni espresse nell'esercizio della funzione
parlamentare quelle "manifestate nel corso dei lavori della Camera e
dei suoi vari organi, in occasione dello svolgimento di una qualsiasi
fra le funzioni svolte dalla Camera medesima, ovvero manifestate in
atti, anche individuali, costituenti estrinsecazione delle facoltà
proprie del parlamentare quale membro dell'assemblea. Invece
l'attività politica svolta dal parlamentare al di fuori di questo
ambito non può dirsi di per sè esplicazione della funzione
parlamentare nel senso preciso cui si riferisce l'art. 68, primo
comma, della Costituzione. Nel normale svolgimento della vita
democratica e del dibattito politico, le opinioni che il parlamentare
esprima fuori dai compiti e dalle attività propri delle assemblee
rappresentano piuttosto esercizio della libertà di espressione
comune a tutti i consociati: ad esse non può estendersi, senza
snaturarla, una immunità che la Costituzione ha voluto, in deroga al
generale principio di legalità e di giustiziabilità dei diritti,
riservare alle opinioni espresse nell'esercizio delle funzioni"
(sentenza n. 10/2000 della Corte costituzionale). "Si debbono
pertanto ritenere, in linea di principio, sindacabili tutte quelle
dichiarazioni che fuoriescono dal campo applicativo del "diritto
parlamentare e che non siano specificamente collegabili con
specifiche forme di esercizio di funzioni parlamentari, anche se
siano caratterizzate da un asserito "contesto politico o ritenute,
per il contenuto delle espressioni o per il destinatario o la sede in
cui sono state rese, manifestazioni di sindacato ispettivo. Questa
forma di controllo politico rimessa al singolo parlamentare può
infatti aver rilievo ... soltanto se si esplica come funzione
parlamentare, attraverso atti e procedure specificamente previsti dai
regolamenti parlamentari" (sentenza n. 11/2000 della Corte
costituzionale).
Con riferimento alla divulgazione delle opinioni manifestate dai
parlamentari la Corte costituzionale ha precisato che " ... la
semplice comunanza di argomento fra la dichiarazione resa ai mezzi di
comunicazione o in dibattiti pubblici e le opinioni espresse in sede
parlamentare non basta ad estendere alla prima l'insindacabilità che
copre le seconde ... Deve esservi, dunque, un preciso nesso
funzionale fra la dichiarazione e l'attività parlamentare: nesso che
può legittimamente essere affermato dalle Camere anche quando le
dichiarazioni siano sostanzialmente riproduttive dell'opinione
sostenuta in sede parlamentare. La prerogativa costituzionale rileva,
infatti, non soltanto per l'occasione specifica in cui l'opinione è
espressa in ambito parlamentare, ma riguarda il contenuto storico di
essa, pure quando ne sia realizzata la diffusione pubblica. Perchè
la pubblicità accompagna l'attività parlamentare, necessariamente,
assicurando il ruolo fondamentale delle Camere nella libera
dialettica politica. L'insindacabilità si estende, quindi, a tutte
le altre sedi, e occasioni, in cui l'opinione sia riprodotta nel suo
contenuto sostanziale" (sentenza n. 56/2000 della Corte
costituzionale).
Deve ritenersi, dunque, che costituiscono opinioni espresse
nell'esercizio della funzione parlamentare quelle manifestate durante
il compimento di atti tipici della funzione, nonchè quelle che, pur
non essendo state manifestate in sede parlamentare, riproducano il
contenuto sostanziale delle prime.
Le dichiarazioni dell'onorevole Mancuso sono state rese nel corso
di una conferenza stampa indetta da "Forza Italia e, quindi, al di
fuori dell'esercizio di funzioni parlamentari.
La partecipazione ad una conferenza stampa indetta da un partito
politico non può farsi rientrare, infatti, tra i compiti
istituzionali del parlamentare.
Le dichiarazioni dell'onorevole Mancuso non risultano, inoltre,
sostanzialmente riproduttive di un'opinione espressa in sede
parlamentare.
Gli interventi dell'on. Mancuso nel corso delle sedute della
Camera e della commissione antimafia, riportati nei resoconti
allegati alla memoria difensiva, non hanno che un generico e parziale
collegamento tematico con il contenuto delle dichiarazioni rilasciate
dal parlamentare ed in alcuni casi si riferiscono ad un periodo
successivo a quello in cui si è tenuta la conferenza stampa.
In particolare le dichiarazioni rese dall'on. Mancuso nella
seduta dell'11 marzo 1998 (relativamente ad interpellanza sullo stato
della giustizia) non riguardano i temi dell'intervista e contengono
solo un generico richiamo alla procura della Repubblica di Palermo
(non direttamente al dott. Caselli) indicata quale "sede ove si
commettono delitti nello stesso modo in cui li si perseguono".
La replica dell'on. Mancuso per la sua interpellanza n. 200967,
nella seduta del 15 aprile 1998, riguarda la procura della Repubblica
di Milano e vi è solo un accenno a quella di Palermo definita
"fomite di illegalita'".
Nella dichiarazione di voto del 10 giugno 1998 non è
individuabile alcun riferimento diretto al dott. Caselli o alla
procura della Repubblica di Palermo.
Nella dichiarazione di voto del 9 luglio 1998, che riguarda un
procedimento penale per diffamazione a mezzo stampa aggravata nel
quale il dott. Giancarlo Caselli riveste la qualità di parte offesa,
l'on. Mancuso indica il querelante, tra l'altro, come un soggetto che
si è espresso "in termini di valenza, anzi di plusvalenza politica"
e che è "il punto di riferimento di un comportamento che è
sostanzialmente, e adesso anche formalmente, politico". Tra il
contenuto della dichiarazione di voto, tuttavia, e quello della
conferenza stampa, si individua solo un collegamento tematico
generico e parziale.
Negli interventi dell'on. Mancuso nelle sedute del 5 e 17
febbraio 1997 della commissione parlamentare antimafia non è
ravvisabile alcuna identità di contenuto con le dichiarazioni
rilasciate nel corso della conferenza stampa (nel primo intervento
l'on. Mancuso si limita a sollevare un'eccezione per poi allontanarsi
dall'aula; nel secondo intervento formula alcune domande al dott.
Tinebra, procuratore della Repubblica di Caltanisetta, in ordine
all'esistenza di procedimenti penali in cui siano coinvolti
magistrati del distretto di Palermo e in ordine ad uno specifico
episodio, riferito dall'avv. Coppi, riguardante il comportamento
tenuto dal dott. Caselli e dal dott. Lo Forte nei confronti di
Salvatore Cancemi nel corso di un'udienza).
Le altre dichiarazioni rese dall'on. Mancuso nel corso di
interventi in sedute della Camera o della Commissione parlamentare,
riportate nei resoconti allegati alla memoria difensiva, sono
successive a quelle rilasciate nella conferenza stampa. Queste
ultime, dunque, non possono ritenersi riproduttive delle prime.
Il c.d. nesso funzionale non può essere ravvisato neanche con
riferimento alla missiva inviata dall'on. Mancuso all'on. Ottaviano
Del Turco. La comunicazione dell'onorevole Mancuso al presidente
della Commissione delle ragioni per le quali aveva deciso di non
partecipare al convegno di Palermo non costituiva attività
parlamentare (in quanto non compiuta in occasione di atti tipici nel
corso dei lavori della commissione parlamentare) e, conseguentemente,
le dichiarazioni rese nella conferenza stampa non potevano
considerarsi divulgative di attività parlamentare.
Tra le dichiarazioni rese nella conferenza stampa e quelle
contenute nella lettera all'on. Del Turco, peraltro, vi era una
corrispondenza di contenuto solo parziale, oltre che generica.
Analoghe osservazioni possono essere fatte con riferimento
all'onorevole Maiolo. La diffusione del contenuto della missiva
inviata da quest'ultima al presidente del suo gruppo parlamentare non
è riconducibile ad alcun atto tipico di funzione. Il "nesso
funzionale" in particolare, non è ravvisabile nella semplice
circostanza che la comunicazione del contenuto della lettera ai
giornalisti sia avvenuta nella sala stampa di Montecitorio. Deve
escludersi, infatti, che quanto affermato nei locali delle Camere, al
di fuori di specifiche attività parlamentari, sia di per sè sempre
insindacabile (anche in assenza di un collegamento con atti tipici di
funzione), come del resto deve escludersi che sia sempre sindacabile
dall'autorità giudiziaria ordinaria quanto dichiarato extra moenia
dal parlamentare.
Si appalesa arbitraria, dunque, la deliberazione della Camera dei
deputati che ha accolto la proposta della giunta per le
autorizzazioni a procedere di affermare l'insindacabilità delle
dichiarazioni rese dall'on. Mancuso e dall'on. Maiolo pur difettando
un collegamento diretto delle esternazioni dei parlamentari con atti
tipici di funzione.
La considerazione, contenuta nella relazione della giunta, che le
frasi proferite costituivano un giudizio ed una critica di natura
sostanzialmente politica su fatti e circostanze che all'epoca erano
al centro dell'attenzione dell'opinione pubblica nonchè del
dibattito parlamentare, contenuta nella relazione della giunta per le
autorizzazioni a procedere, attiene alla compatibilità delle
affermazioni dei parlamentari con il diritto di critica e non alla
prerogativa prevista dall'art. 68, primo comma, della Costituzione.
La giunta nel porre a fondamento della sua proposta (approvata
dall'assemblea) la circostanza che le dichiarazioni dei deputati
"erano state pronunciate o comunque diffuse all'interno delle Camere
per illustrare le posizioni emerse nell'ambito di un gruppo politico
con riferimento ad una iniziativa adottata da un organo della Camera"
ha individuato il c.d. nesso funzionale non con riferimento a
specifici atti parlamentari compiuti dagli onorevoli Mancuso e
Maiolo, bensì con riferimento alle attività svolte all'interno del
loro gruppo politico.
La deliberazione di insindacabilità è stata, pertanto, adottata
dalla Camera dei deputati sulla base di un'erronea valutazione dei
presupposti richiesti dall'art. 68 Cost., con conseguente
illegittimità interferenza nelle attribuzioni dell'autorità
giudiziaria.

P. Q . M.
Visti gli artt. 68, primo comma, Cost., 23 u.c., 37 e 38 legge 11
marzo 1953 n. 87 e 26 del C.C. 16 marzo 1956;
Solleva conflitto di attribuzione nei confronti della Camera dei
Ddeputati, richiedendo che la Corte costituzionale:
dichiari che non spetta alla Camera dei deputati dichiarare
che i fatti per i quali è in corso procedimento penale a carico
dell'on. Tiziana Maiolo, davanti a questo giudice, concernono
opinioni espresse dall'on. Maiolo nell'esercizio delle sue funzoni,
ai sensi dell'art. 68 primo comma della Costituzione, e,
conseguentemente, annulli la delibera adottata dalla Camera dei
deputati nella seduta del 7 marzo 2000;
dichiari che non spetta alla Camera dei deputati dichiarare
che i fatti per i quali è in corso procedimento penale a carico
dell'on. Filippo Mancuso, davanti a questo giudice, concernono
opinioni espresse dall'on. Mancuso nell'esercizio delle sue funzioni,
ai sensi dell'art. 68 primo comma della Costituzione, e,
conseguentemente, annulli la delibera adottata dalla Camera dei
deputati nella seduta del 7 marzo 2000;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
la risoluzione dei conflitto;
Dispone che il presente ricorso, a cura della cancelleria, sia
notificato al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicato ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Roma addì 2 giugno 2000.
Il giudice dell'udienza preliminare: Dott. Andrea Vardaro
00C1413