1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 17-10-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 218 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 giugno 2012
Ordinanza del 19 giugno 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Apollonio Adriana ed altri c/o Ministero degli affari esteri. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Dipendenti pubblici (nella specie, consiglieri di ambasciata) - Previsione che le progressioni di carriera, comunque denominate, disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici - Violazione del principio solidaristico - Lesione del principio di uguaglianza - Violazione del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione del principio di capacita' contributiva - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 21. - Costituzione, artt. 2, 3, 36, 53 e 97. (012C0368) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 17-10-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza, nel giudizio introdotto con
il ricorso n. 10321/11, proposto da Adriana Apollonio, Carlo Batori,
Alberto Bertoni, Lorenzo Morini, Paolo Scartozzoni, Massimo C.M.
Branciforte, Stefano Verrecchia, Laura Aghilarre, Stefano Bianchi,
Laura Egoli, Michele Pala, Cecilia Piccioni, Michele Tommasi,
Marilina Armellin, Alessandro Gonzales, Gianluca Greco, Enrico
Nunziata ed Alberto Vecchi, nonchè dal Sindacato nazionale
dipendenti ministero affari esteri - SNDMAE, in persona del legale
rappresentante pro tempore, tutti rappresentati e difesi dall'avv. M.
Scongiaforno, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via
Postumia 3;
Contro il Ministero degli affari esteri, in persona del ministro
pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, domiciliataria per legge;
Per l'annullamento del d.m. 26 luglio 2011, n. 1615, nella parte
in cui ha disposto che la progressione dei ricorrenti al grado di
consigliere d'ambasciata per gli anni 2011, 2012 e 2013 debba avere
effetto ai fini esclusivamente giuridici; di ogni altro atto
preparatorio, preliminare, connesso, consequenziale ed esecutivo.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero degli
affari esteri;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 maggio 2012 il cons.
avv. A. Gabbricci ed uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
1.1. Laura Aghilarre, Adriana Apollonio, Marilina Armellin, Carlo
Batori, Alberto Bertoni, Stefano Bianchi, Massimo C.M. Branciforte,
Laura Egoli, Alessandro Gonzales, Gianluca Greco, Lorenzo Morini,
Enrico Nunziata Michele Pala, Cecilia Piccioni, Paolo Scartozzoni,
Michele Tommasi, Alberto Vecchi e Stefano Verrecchia sono dipendenti
del Ministero degli esteri, promossi, con decorrenza dal 2 luglio
2011, al grado di consigliere d'ambasciata mediante il d.m. 26 luglio
2011, n. 1615.
1.2. Tale provvedimento, peraltro, stabilisce all'art. 2 che, à
sensi dell'art. 9, comma XXI, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78,
convertito con modificazioni in legge 30 luglio 2010, n. 122, la
progressione in carriera dei promossi avrebbe avuto effetto, per il
triennio 2011-2013, a fini esclusivamente giuridici.
Gli interessati l'hanno pertanto impugnato in questa parte, e con
essi ha proposto gravame anche il sindacato di categoria
S.N.D.M.A.E., la cui legittimazione, ed i limiti della stessa,
verranno specificatamente esaminati nella decisione definitiva.
2.1. Il ripetuto art. 9, comma XXI, per quanto d'immediato
interesse, stabilisce appunto che, per il personale di cui all'art. 3
del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 - cioè tuttora in regime di diritto
pubblico, compreso appunto anche quello della carriera diplomatica -
«le progressioni di carriera comunque denominate eventualmente
disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti
anni, ai fini esclusivamente giuridici».
2.2. I ricorrenti sostengono l'illegittimità del d.m. n. 1615/11
che questa norma ha inteso applicare, sotto un duplice profilo:
dapprima assumendo, sotto più aspetti, che il ripetuto art. 9, comma
XXI, non troverebbe ad essi applicazione; solo in subordine essi
affermano che quest'ultima disposizione presenterebbe profili
d'incostituzionalità non manifestamente infondati, da cui
deriverebbe l'invalidità del provvedimento ministeriale che vi dà
attuazione.
3.1. Nei limiti imposti dalla verifica di rilevanza della
questione di costituzionalità, va anzitutto considerata quella parte
del ricorso che non la investe direttamente, e così i relativi tre
motivi, il primo dei quali è rubricato nella violazione e falsa
applicazione degli artt. 101 e 112 del d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18
del d.P.R. 13 agosto 2010, n. 206 e dell'art. 9, comma XXI, del d.l.
31 maggio 2010, n. 78 e, ancora nell'eccesso di potere per sviamento,
ovvero per nullità derivante da carenza di potere.
3.2. Osservano intanto i ricorrenti come il d.m. n. 1615/11
statuisca sulla loro progressione di carriera, rinviando, quanto al
conseguente trattamento economico, al vigente accordo sindacale per
il personale della carriera diplomatica, relativamente al servizio
prestato in Italia, recepito mediante decreto presidenziale.
3.3.1. In effetti, il personale appartenente alla carriera
diplomatica è retto dal proprio specifico ordinamento, regolato dal
d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18, il cui art. 112 - siccome sostituito
dal d.lgs. 24 marzo 2000, n. 85 - ha introdotto il sistema della
contrattazione, da trasfondere successivamente in un atto
regolamentare, emanato sotto forma di decreto del Presidente della
Repubblica (art. 112, commi 2 e 3): attualmente, l'atto di
recepimento è rappresentato dal d.P.R. 13 agosto 2010, n. 206.
3.3.2. L' art. 112, secondo i ricorrenti, assegnerebbe al d.P.R
il ruolo di atto-fonte per la determinazione e l'attribuzione del
trattamento economico, e costituirebbe «una vera e propria norma
sulla produzione», tale essendo quella norma che «definisce gli
atti-fonte, imputa loro potestà normativa e ne delimita le
competenze». Al contrario, l'art. 9, XXI comma, del d.l. n. 78/10
configurerebbe «una norma di produzione, attesa l'immediata incidenza
materiale delle sue prescrizioni sui rapporti sui quali il suo
contenuto prescrittivo va ad incidere».
3.3.3 Ora, il citato d.P.R. n. 206/10, successivo allo stesso
d.l. n. 78/10, recependo l'ipotesi d'accordo, ne ha espressamente
decretato l'applicazione al personale appartenente alla carriera
diplomatica, e, dunque, la relativa disciplina degli aspetti
giuridici ed economici, decorrente dalla data della sua entrata in
vigore, mediante pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
3.3.4. Sarebbe allora evidente l'illegittimità del ripetuto art.
2 del d.m. n. 1615/11, per la parte in cui ha ritenuto applicabile
anche nei confronti dei ricorrenti il citato art. 21, XXI comma,
poichè questo non ha costituito oggetto di specifico e puntale
recepimento da parte del decreto presidenziale in questione, e ciò
costituirebbe invece una condizione imprescindibile perchè lo stesso
art. 21, XXI comma, possa trovare applicazione anche al personale
diplomatico.
3.4.1. Il secondo motivo di ricorso censura ancora l'art. 2 del
d.m. n. 1615/11 per violazione dell'art. 112 del d.P.R. 5 gennaio
1967, n. 18, dell'art. 17, I comma, della legge 23 agosto 1988, n.
400; per violazione e falsa applicazione del d.P.R. 13 agosto 2010,
n. 206 e, infine, per violazione dell'art. 9, XXI comma, del d.l. 31
maggio 2010, n. 78.
3.4.2. I ricorrenti muovono nuovamente dall'affermazione per cui
l'art. 112 del d.P.R. n. 18/61 delegificherebbe la disciplina della
materia.
La norma assegnerebbe al d.P.R. n. 206/10 la funzione di atto
regolamentare speciale, che non potrebbe essere comunque
eterointegrato da prescrizioni pur contenute in una fonte di grado
superiore, se non le abbia formalmente recepite: nel caso ciò non
sarebbe avvenuto, nonostante, come già osservato, l'art. 9, XXI
comma, sia antecedente al d.P.R. n. 206/10.
3.4.3. Sotto altro profilo, il d.P.R. n. 206/10, in quanto norma
primaria speciale, ed atto fonte a competenza specifica sopravvenuta,
ha ridisciplinato il trattamento economico del personale diplomatico,
escludendo che a questo si possa applicare la disposizione di cui
all'art. 9, XXI comma: pertanto, il d.m. n. 1615/11 disapplicherebbe
illegittimamente il d.P.R. n. 206/10, sul quale la legge anteriore -
compreso l'art. 9, XXI comma del d.l. n. 78 - non potrebbe
interferire.
3.5.1. Il terzo motivo, infine, è rubricato nella violazione e
falsa applicazione degli artt. 2, 3 e 97 della Costituzione, del
d.P.R. n. 18/67, dell'art. 17, I comma, della legge n. 400/88,
nonchè del d.P.R. n. 206/10.
3.5.2. I ricorrenti rammentano come il d.P.R. n. 206/10 abbia
stabilito quale sarebbe stato, a partire dal 2008, il trattamento
economico del personale diplomatico, così ingenerando un preciso
affidamento negli interessati, poi indebitamente smentito dal d.m.
impugnato.
4.1. Orbene, in una valutazione necessariamente sommaria,
finalizzata, come già detto, al giudizio di rilevanza
costituzionale, nella rammentata sommarietà, le censure appaiono
infondate.
Ciò è particolarmente evidente per l'ultimo motivo, sia perchè
le previsioni del d.P.R. n. 206/10 non escludono espressamente
un'eventuale integrazione esterna, sia perchè, comunque, l'eventuale
affidamento non renderebbe illegittimo il d.m. n. 1615/11, ove questo
applicasse correttamente le norme vigenti, ma giustificherebbe,
eventualmente, una richiesta d'indennizzo per chi, in buona fede,
fosse stato senza colpa indotto a ritenere che la previsione di cui
all'art. 9, XXI comma, non trovasse applicazione e ne avesse subito
pregiudizio.
4.2. Per quanta riguarda gli altri due motivi di ricorso, questi
muovono dal comune presupposto che solo il decreto presidenziale di
recepimento potrebbe disciplinare il trattamento economico del
personale diplomatico, sicchè solo alle previsioni in quello
contenute avrebbe potuto riferirsi il d.m. attuativo.
4.3. Ora, è intanto da ritenere che la delegificazione di una
materia, effettuata mediante un atto avente forza e valore fonte di
legge, non escluda che altre norme dello stesso grado possano
integrare, con previsioni generali o speciali, la disciplina della
materia delegificata: in altre parole, la delegificazione comporta
che la materia trova la sua disciplina ordinaria in una fonte
inferiore, non che questa è l'unica fonte costituzionalmente
legittima per la disciplina della materia stessa.
4.4. Nel caso, non pare revocabile in dubbio l'art. 9 del d.l. n.
78/10, per il tenore delle prescrizioni in esso contenute, e per la
finalità che esso persegue - e, dunque, per la lettera e la ratio
delle stesse - si prefigga lo scopo di intervenire su tutti i
rapporti d'impiego con le pubbliche amministrazioni, quale sia la
loro struttura e la fonte principale che li disciplina.
4.5. Invero, sempre lo stesso XXI comma, immediatamente di
seguito alla norma fin qui considerata, dispone ad evidente
integrazione di quella che «per il personale contrattualizzato le
progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le
aree eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno
effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici»:
sicchè sembra chiara la volontà del legislatore di escludere, per
il periodo d'interesse, efficacia economica a qualsiasi progressione
di carriera, a prescindere dalla fonte che regola direttamente o
indirettamente il rapporto stesso.
5.1. Acquista così rilevanza, ai fini della decisione, la
questione - prospettata nel quarto motivo di ricorso - di
costituzionalità del ripetuto art. 21, XXI comma, del d.l. n. 78/10,
nella parte d'interesse: disposizione che, secondo quanto si è fin
qui visto, trova applicazione alla fattispecie attraverso il d.m. n.
1615/11, che lede direttamente i ricorrenti, e che potrebbe dunque
essere travolto soltanto unitamente alla prima.
5.2. Nel determinare se la questione sia o meno manifestamente
infondata, sembra al Collegio di dover partire da quello che è il
concreto effetto della disposizione («le progressioni di carriera
comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e
2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente
giuridici») e cioè che, per il triennio in questione, al dipendente
non vengono versati le somme corrispondenti agli emolumenti, al netto
d'imposta, stabiliti per la posizione attuale - in concreto, nella
fattispecie, quello di consigliere di ambasciata - ma gli importi
corrispondenti alla loro precedente qualifica di appartenenza, da cui
il dipendente è cessato: in altre parole, per effetto della
disposizione de qua, il dipendente, pur svolgendo un lavoro
presuntivamente di maggiore complessità ed impegno, continua a
percepire un corrispettivo equivalente al precedente trattamento
economico, che si deve presumere adeguato invece ad una prestazione
meno onerosa.
5.3. Orbene, a seconda del significato giuridico che a tale
situazione economica si vuole attribuire, si presentano distinti
profili di potenziale incostituzionalità, non configgenti, ma
subordinati tra loro: nel rispetto dunque del principio, affermato
dalla Corte costituzionale, che considera invece inammissibili le
questioni di costituzionalità della stessa disposizioni di legge,
poste tra loro in forma alternativa ed incompatibile.
5.4.1. Orbene, l'art. 9, XXI comma, del d.l. n. 78/10, nella
parte d'interesse, determina anzitutto, in violazione dell'art. 2
Cost., un'irragionevole disparità di trattamento all'interno del
personale della carriera diplomatica.
Infatti, a parità di qualifica e con mansioni conseguentemente
corrispondenti - con incarichi complessi e responsabilità di uffici
apicali, come previsto per i consiglieri d'ambasciata - tali
dipendenti percepiscono o meno lo stesso trattamento economico (in
disparte le maggiorazioni per la diversa anzianità nella qualifica
stessa), in relazione ad un elemento del tutto aleatorio, costituito
dall'anno in cui la qualifica è stata ad essi attribuita, che non ha
evidentemente relazione alcuna con il lavoro prestato.
5.4.2. D'altro canto, ex art. 36 Cost. il lavoratore ha diritto
ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo
lavoro: e si deve presumere che, in specie, tale sia la retribuzione
tabellare assegnata ai consiglieri diplomatici, stabilita per effetto
di a specifica trattativa con la parte datoriale pubblica, e poi
recepita nel decreto presidenziale più volte richiamato.
Tale adeguata retribuzione, che continua ad essere corrisposta ai
colleghi promossi prima del 2011, è invece negata agli odierni
ricorrenti e ciò per un lungo intervallo di tempo, corrispondente ad
oltre trentasei mensilita': l'art. 9, XXI comma, si pone dunque in
espresso contrasto con la norma costituzionale testè citata.
5.4.3. Non è dubbio che il legislatore con l'art. 9, XXI comma,
persegua la riduzione del passivo del bilancio statale, ma questo si
deve comunque armonizzare, secondo proporzionalità e ragionevolezza,
e nel rispetto dei principi di eguaglianza formale e sostanziale ex
artt. 2 e 3 Cost., con gli altri valori tutelati dalla Costituzione,
tra cui appunto quelli definiti dall'art. 36 Cost..
Questo non si verifica invece nella specie: l'eliminazione del
miglior trattamento economico, riferibile alla nuova posizione
acquisita, contrasta con il principio di proporzionalità testè
richiamato, che il legislatore, pur nella sua discrezionalità, è
tenuto a rispettare.
5.5. Per altro verso, poi, la situazione così descritta, dove il
trattamento economico tra colleghi si differenzia non per le mansioni
e le conseguenti responsabilità, ma in relazione ad un elemento
casuale come il momento in cui la qualifica è stata conferita, non
può che interferire negativamente sui rapporti tra i colleghi
stessi, alcuni dei quali ingiustamente discriminati, e ciò si
riverbera sull'organizzazione degli uffici, incidendo negativamente
sul loro buon andamento, così violando l'art. 97 Cost.
5.6.1. Sotto un diverso profilo, ed in subordine rispetto alle
censure precedentemente dedotte, si deve constatare come l'art. 9,
XXI comma, sebbene letteralmente prescriva di non accrescere il
trattamento economico dovuto a determinate categorie di pubblici
dipendenti, con un conseguente risparmio di spesa per l'Erario, sotto
un profilo sostanziale e degli effetti, impone a quegli stessi
dipendenti una prestazione patrimoniale, poichè gli trattiene una
parte dei compensi maturati con la promozione e che sono corrisposti
agli altri colleghi di pari qualifica.
5.6.2. L'art. 9, comma XXI, impone cioè agli interessati un
peculiare concorso alle spese pubbliche, ovvero, in altri termini,
istituisce un tributo anomalo, il quale contrasta con i principi
costituzionali in materia, quali stabiliti dagli artt. 2, 3 e 53
della Costituzione.
5.6.3. È infatti anzitutto violato il principio di capacità
contributiva, poichè il sacrificio è richiesto non in relazione ad
uno specifico indice di ricchezza ma al dato, economicamente
insignificante, del momento in cui la qualifica è stata acquisita, e
senza alcuna considerazione del principio di progressività.
Si aggiunga che, in evidente violazione dei principi
costituzionali prima richiamati, il tributo colpisce solo una parte
dei dipendenti che hanno raggiunto una determinata qualifica, e,
comunque, soltanto i redditi dei pubblici dipendenti, senza invece
gravare, a parità capacità contributiva, su analoghe categorie di
lavoratori, o di redditi.
5.6.4. Per dirla altrimenti, un limite espresso all'azione
impositiva è quello per cui a situazioni uguali corrispondono
tributi uguali, e viceversa: per cui il sacrificio patrimoniale, il
quale incida soltanto sulla condizione e sul patrimonio di una
determinata categoria di pubblici impiegati, lasciando altre
categorie di lavoratori (essenzialmente e segnatamente autonomi)
indenni, o comunque colpendoli più leggermente, a parità di
capacità reddituale, è arbitrario ed irragionevole, e viola il
principio di uguaglianza ex art. 3 Cost. ed il principio
solidaristico di cui all'art. 2 Cost.
6.1. In conclusione, sussistono dunque i presupposti di rilevanza
e di non manifesta infondatezza che impongono al Collegio di
sollevare questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma
XXI, del d.l. 31 marzo 2010, n. 78, convertito con modificazioni
nella legge 30 luglio 2010, n. 122, per la parte in cui stabilisce
che «le progressioni di carriera comunque denominate eventualmente
disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti
anni, ai fini esclusivamente giuridici», per contrasto con gli artt.
2, 3, 36, 53 e 97 della Costituzione.
6.2. Restano riservati all'esito del giudizio incidentale le
determinazioni definitive sulle questioni preliminari, sul merito e
sulle spese.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione
Prima):
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma XXI, del
d.l. 31 marzo 2010, n. 78, convertito con modificazioni nella legge
30 luglio 2010, n. 122, nei termini e per le ragioni esposti in
motivazione, per contrasto con gli articoli 2, 3, 36, 53 e 97 della
Costituzione;
b) sospende il giudizio in corso;
c) ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura
della segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in
causa ed al presidente del Consiglio dei ministri e che sia
comunicata al presidente del Senato della Repubblica ed al presidente
della Camera dei deputati;
d) dispone la trasmissione degli atti, a cura della stessa
segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 23
maggio 2012.

Il Presidente: Piscitello


Il consigliere: Politi


Il consigliere-estensore: Gabbricci