1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 7-11-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 242 SENTENZA 24 - 31 ottobre 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Comuni sino a 15.000 abitanti - Necessita', a pena di nullita' della elezione, che il numero dei votanti non sia inferiore al 50 per cento degli elettori iscritti nelle liste elettorali del comune - Inclusione nel numero degli aventi diritto al voto, al fine del calcolo percentuale, dei cittadini iscritti all'AIRE (anagrafe dei cittadini italiani residenti all'estero) - Eccepita inammissibilita' della questione asseritamente fondata su mere circostanze di fatto - Reiezione. - D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 71, comma 10. - Costituzione, artt. 1, secondo comma, 3, 48, primo comma, e 51, primo comma. Elezioni - Comuni sino a 15.000 abitanti - Necessita', a pena di nullita' della elezione, che il numero dei votanti non sia inferiore al 50 per cento degli elettori iscritti nelle liste elettorali del comune - Inclusione nel numero degli aventi diritto al voto, al fine del calcolo percentuale, dei cittadini iscritti all'AIRE (anagrafe dei cittadini italiani residenti all'estero) - Asserita irragionevolezza per eccessiva compromissione del voto dei cittadini residenti - Asserita violazione dei principi di partecipazione popolare e del diritto all'elettorato passivo, quanto ai candidati, nonche' di quello di elettorato attivo di coloro che hanno espresso il proprio voto in favore della lista ammessa - Asserita violazione del principio di eguaglianza per discriminazione degli enti locali ad alto tasso di emigrazione - Richiesta di una pronuncia manipolativa che scomputi dal quorum gli iscritti all'AIRE - Reiezione - Scelta rientrante nell'ambito di discrezionalita' riservata al legislatore - Opportunita' di una rivalutazione della norma da parte del legislatore - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 71, comma 10. - Costituzione, artt. 1, secondo comma, 3, 48, primo comma, 51, primo comma. (T-120242) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 7-11-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 71,
comma 10, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), promosso dal
Consiglio di Stato - sezione V giurisdizionale nel procedimento
vertente tra Petrollini Gabriella ed altro e il Comune di Sessano del
Molise ed altri, con ordinanza del 31 maggio 2011, iscritta al n. 234
del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell'anno 2011.
Visto l'atto di costituzione di Petrollini Gabriella ed altro
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 18 settembre 2012 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi gli avvocati Federico Sorrentino per Petrollini Gabriella
ed altro e l'avvocato dello Stato Roberta Tortora per il Presidente
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza depositata il 31 maggio 2011, il Consiglio di
Stato - sezione V giurisdizionale ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 71, comma 10, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), «nella parte in cui include i
cittadini iscritti all'AIRE [Anagrafe italiani residenti all'estero]
nel numero degli aventi diritto al voto al fine del calcolo della
percentuale, non inferiore al cinquanta per cento dei voti espressi,
ai fini della validità del voto ottenuto dall'unica lista ammessa e
votata», prospettandone il contrasto con gli articoli 1, secondo
comma, 3, 48, primo comma e 51, primo comma, della Costituzione.
Come emerge dall'ordinanza di rimessione, il giudice a quo è
chiamato a pronunciarsi sul ricorso proposto dal candidato sindaco,
per l'unica lista in competizione, e da altro cittadino, del Comune
di Sessano del Molise, avverso il provvedimento che - in
applicazione, appunto, della norma denunciata - aveva dichiarato la
nullità delle elezioni, svoltesi in quel Comune nel marzo 2010, in
quanto il numero dei votanti (368) era stato inferiore al 50 per
cento del numero degli iscritti nelle liste elettorali (1186),
comprensivo dei cittadini residenti all'estero iscritti all'AIRE
(495); non computando i quali l'elezione sarebbe risultata viceversa
valida. Nel che, appunto, è individuata la rilevanza della
questione.
In motivazione della sua non manifesta infondatezza, premette poi
il rimettente che «i residenti all'estero non partecipano alla vita
locale e non subiscono direttamente gli effetti delle scelte
amministrative e normative compiute dagli organi elettivi» e ne
inferisce che «condizionare la validità delle elezioni al
raggiungimento di un quorum di votanti rapportato anche ai residenti
all'estero iscritti nelle liste elettorali, indipendentemente dal
fatto che abbiano o meno esercitato il diritto di voto, finisce col
far dipendere la validità delle elezioni da un elemento estrinseco
alla compagine elettorale». E in ciò ravvisa «l'irragionevolezza
della disposizione in questione in relazione all'ordinamento
complessivo e ai valori costituzionali garantiti ai cittadini ed alle
comunità locali».
In particolare, la violazione dell'art. 3 Cost. è motivata anche
in ragione della paventata discriminazione di fatto degli enti locali
caratterizzati, come nella specie, da fenomeni di migrazione rispetto
agli altri Comuni; ed il vulnus agli articoli 1, secondo comma, 48,
primo comma, e 51, primo comma, Cost. è ricollegato all'asserito
contrasto della disposizione denunciata con i principi,
rispettivamente, di partecipazione democratica e rappresentatività,
di effettività del diritto al voto, e di partecipazione popolare al
voto.
A conforto del proprio assunto, il Collegio a quo richiama la
sentenza n. 173 del 2005 di questa Corte, che ha dichiarato non
fondata la questione di legittimità costituzionale della legge 11
dicembre 2003, n. 21 della Regione Friuli-Venezia Giulia (Norme
urgenti in materia di enti locali, nonchè di uffici di segreteria
degli assessori regionali), nella parte in cui questa prevede,
diversamente dalla normativa statale, che, per determinare il quorum
dei votanti, «non sono computati fra gli elettori iscritti nelle
liste elettorali del Comune quelli iscritti nell'anagrafe degli
elettori residenti all'estero».
2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'inammissibilità della questione, per il
profilo della sua correlazione a meri inconvenienti di fatto privi di
rilievo costituzionale; e, in subordine, per la sua infondatezza sul
rilievo, tra l'altro, che «l'evoluzione storico legislativa del
sistema è finalizzata a garantire la massima partecipazione al voto
degli italiani residenti all'estero e non a limitarne l'esercizio» e
in considerazione della non irragionevolezza della scelta legislativa
contestata, «valutata globalmente e nel suo insieme», poichè
l'ancoraggio della selezione elettorale anche al criterio della
cittadinanza «consente di preservare e valorizzare il legame ed il
sentimento di appartenenza alla comunità di origine del residente
all'estero».
3.- Si sono altresì costituite le parti ricorrenti nel giudizio
a quo, svolgendo, e ribadendo anche con successiva memoria, argomenti
adesivi alla denuncia del rimettente.

Considerato in diritto

1.- Questa Corte è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità
costituzionale dell'articolo 71, comma 10, del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali) per sospetto contrasto con gli articoli 1, secondo
comma, 3, 48, primo comma, e 51, primo comma, della Costituzione.
La norma denunciata, in tema di elezioni nei comuni sino a 15.000
abitanti, per quanto nel presente giudizio rileva, testualmente
dispone che, «ove sia stata ammessa e votata una sola lista, sono
eletti tutti i candidati compresi nella lista, e il candidato sindaco
collegato, purchè (...) il numero dei votanti non sia inferiore al
50 per cento degli elettori iscritti nelle liste elettorali del
comune. Qualora non si siano raggiunte tali percentuali, la elezione
è nulla».
Poichè nelle liste elettorali del comune, ai sensi dell'articolo
13 del decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960 n. 570
(Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli
organi delle Amministrazioni comunali) e successive modificazioni,
risultano iscritti anche i cittadini «compresi nell'anagrafe degli
italiani residenti all'estero (AIRE)» - con la possibile conseguenza,
che nei comuni ad alto tasso di emigrazione, ciò possa condizionare
in negativo il raggiungimento del quorum e quindi la validità della
elezione - si denuncia dal rimettente che, appunto «nella parte in
cui include i cittadini iscritti all'AIRE nel numero degli aventi
diritto al voto al fine del calcolo percentuale, non inferiore al
cinquanta per cento dei voti espressi, ai fini della validità del
voto ottenuto dall'unica lista ammessa», la norma in questione
contrasti con i richiamati precetti costituzionali, per la sua
irragionevolezza e per violazione dei principi di partecipazione
popolare e del diritto all'elettorato passivo, quanto ai candidati,
nonchè di quello di elettorato attivo di coloro che hanno espresso
il proprio voto in favore della lista ammessa, in relazione anche al
principio di uguaglianza, discriminando di fatto gli enti locali
caratterizzati da fenomeni di migrazione rispetto agli altri comuni.
2.- Viene, preliminarmente, in esame l'eccezione di
inammissibilità della riferita questione, formulata dall'Avvocatura
sulla base della considerazione che essa «fa[rebbe] dipendere la
ragionevolezza della norma da mere circostanze di fatto», quali la
mancata predisposizione, nella specie, di strumenti atti a mettere i
residenti all'estero in condizioni di esercitare effettivamente il
loro diritto al voto.
L'eccezione è infondata.
E ciò in quanto quella omissione è propriamente, e
correttamente, valutata dal giudice a quo non come dato contingente
fattuale, bensì come elemento di criticità del contesto normativo
in cui si inquadra la disposizione denunciata, sul rilievo che il
legislatore ordinario, al quale l'articolo 48, secondo comma,
Costituzione demanda di stabilire le modalità di esercizio del voto
dei cittadini residenti all'estero, «relativamente alle elezioni
amministrative, non ha emanato norme che facilitino e, in sostanza
rendano effettivo l'esercizio del diritto di voto».
Vale a dire che l'invalidazione della elezione, nei comuni sino a
15.000 abitanti, per mancato raggiungimento del quorum partecipativo,
in dipendenza del computo dei non residenti nella correlativa base di
calcolo, non viene prospettata come un caso limite, ascrivibile a
contingenze accidentali, bensì come evenienza insita nel meccanismo
predisposto dalla disposizione denunciata.
Ed in relazione a tale evenienza, appunto, viene censurata dal
rimettente l'eccedenza e l'irragionevolezza della sanzione di
nullità dell'elezione, che quella stessa norma vi riconnette.
Da qui l'ammissibilità della questione, per attinenza ad
effettivi suoi profili di rilievo costituzionale.
3.- La questione è anche rilevante ai fini della decisione nel
giudizio a quo. Come infatti, sul punto, motivato dal rimettente, ove
fosse consentito escludere dal quorum partecipativo i cittadini
iscritti all'AIRE che non hanno votato, risulterebbe raggiunta, nella
elezione per cui è causa, la percentuale del 50 per cento prescritta
dalla norma denunciata e potrebbe, di conseguenza, accogliersi il
ricorso degli interessati avverso la precedente declaratoria di sua
nullità.
4.- Nel merito, argomenta, come sopra detto, il rimettente che «i
residenti all'estero non partecipano alla vita locale e non subiscono
direttamente gli effetti delle scelte amministrative e normative
compiute dagli organi elettivi, sicchè condizionare la validità
delle elezioni al raggiungimento di un quorum dei votanti rapportato
anche ai residenti all'estero iscritti nelle liste elettorali,
indipendentemente dal fatto che abbiano o meno esercitato il diritto
di voto, finisce col far dipendere la validità delle elezioni da un
elemento estrinseco alla compagine elettorale».
Da ciò - «in relazione all'ordinamento complessivo e ai valori
costituzionali garantiti ai cittadini e alle autonomie locali», di
cui agli evocati articoli 1, secondo comma, 3, 48, primo comma e 51,
primo comma, Costituzione - l'irragionevolezza, a suo avviso, della
disposizione in questione, per l'eccessiva compromissione, che da
essa deriverebbe, del voto degli abitanti, «condizionato da quello
(eccessivamente enfatizzato per un retaggio storico culturale male
interpretato) dei residenti all'estero avulso dalla partecipazione
responsabile alla vita democratica».
Dal che l'opzione del giudice a quo, per una «diversa
formulazione» del denunciato comma 10 dell'articolo 71 del d.lgs n.
267 del 2000, «con l'estromissione dal quorum degli iscritti
all'AIRE». La quale «non inciderebbe sulla capacità elettorale dei
residenti all'estero e sul loro diritto elettorale, quanto piuttosto
individuerebbe più realisticamente e correttamente il giusto
equilibrio tra le due categorie di elettori e rappresenterebbe un
corretto parametro di validità del voto espresso dal corpo
elettorale».
Lo scomputo degli iscritti all'AIRE - aggiunge il rimettente -
«sarebbe legittimo e compatibile con la Costituzione», come del resto
già riconosciuto, con riguardo alla legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 11 dicembre 2003, n. 21 (Norme urgenti in
materia di enti locali, nonchè di uffici di segreteria degli
assessori regionali), che la prevede, dalla sentenza n. 173 del 2005
di questa Corte.
Un tale scomputo varrebbe anche a «restituire coerenza al
meccanismo di cui all'art. 71, comma 10. I parametri di
rappresentatività del voto espresso, infatti, non debbono
necessariamente ricavarsi da un calcolo proporzionale rapportato alla
dimensione dell'intero numero degli elettori, ben potendo, invece
tener conto del loro effettivo grado di partecipazione alla vita
della comunità locale, distinguendo in sede di verifica della
rappresentatività, tra residenti e non residenti iscritti all'AIRE,
senza che ciò incida minimamente sul diritto di voto riconosciuto
dal legislatore anche ai residenti all'estero».
5.- La questione così prospettata non è fondata.
Nell'operare il bilanciamento del diritto elettorale degli
abitanti con quello dei cittadini residenti all'estero, tra le due
soluzioni possibili - quella di garantire con pienezza il diritto dei
non residenti iscritti all'AIRE alla appartenenza al corpo elettorale
locale sì da concorrere al calcolo del quorum per la validità delle
elezioni in condizioni di perfetta parità con i cittadini residenti,
e quella di assicurare ampia ed incondizionata garanzia ai diritti
politici di questi ultimi - il legislatore del 2000 ha optato per la
prima soluzione, emanando la norma la cui legittimità costituzionale
è revocata in dubbio con l'ordinanza di rimessione.
Le considerazioni del rimettente sugli inconvenienti derivanti
dalla assenza (cui è auspicabile che il legislatore ponga rimedio)
di una normativa agevolativa del voto dei residenti all'estero con
riguardo alle elezioni amministrative, e i rilievi dello stesso
giudice diretti ad una «diversa formulazione» della norma in esame,
anche in ragione dei segnalati suoi profili di non piena coerenza,
nel testo attuale, con la disciplina di settore, se inducono a
ritenere opportuna, da parte del legislatore, una rimeditazione del
bilanciamento di interessi attuato in detta norma, tuttavia non ne
evidenziano un tasso di irragionevolezza manifesta, tale da
comportarne la caducazione da parte di questa Corte.
Ciò in quanto, come già sottolineato, «la determinazione delle
formule e dei sistemi elettorali costituisce un ambito nel quale si
esprime con un massimo di evidenza la politicità della scelta
legislativa, censurabile in sede di giudizio di costituzionalità
solo quando risulti manifestamente irragionevole» (sentenza n. 260
del 2002).
Nè è sostenibile che un tal tasso di irragionevolezza della
disposizione denunciata possa desumersi, a contrario, dalla
precedente richiamata pronuncia di questa Corte n. 173 del 2005. La
quale ha bensì ritenuto compatibile con i precetti di cui agli
articoli 3 e 48 Cost. la norma, di segno opposto, adottata in materia
(nell'ambito, per altro, della sua competenza primaria) dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia (art. 1, comma 2, legge reg. 11 dicembre 2003
n. 21), con esclusione degli elettori iscritti all'AIRE ai fini del
computo del quorum partecipativo. Ma ciò ha fatto, detta sentenza,
valutando la ragionevolezza di quel «regime speciale» e ravvisando
«la sua giustificazione nell'alto tasso di emigrazione che
caratterizza alcune aree della Regione Friuli-Venezia Giulia».
Il che, all'evidenza, non comporta, specularmente,
l'irragionevolezza, che rileverebbe solo ove manifesta, della non
coincidente soluzione adottata dal legislatore statale, basata su una
ponderazione di interessi non mirata a circoscritte specifiche
realtà territoriali, ma riferita ad un quadro più generale
(sentenza n. 107 del 1996), e volta ad un (non irragionevole,
appunto) bilanciamento del diritto al voto dei residenti con quello
degli iscritti all'AIRE.
Non risultano, di conseguenza, violati - nell'ambito della
discrezionalità di scelte riservata al legislatore - i principi di
partecipazione democratica, eguaglianza, effettività del diritto di
voto, di cui agli articoli 1, secondo comma, 3, 48, primo comma e 51,
primo comma, Cost., come richiamati, in reciproca combinazione, dal
ricorrente.
6.- La questione va dichiarata, pertanto, non fondata in
riferimento a tutti i parametri invocati.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 71, comma 10, del decreto legislativo 16 maggio 2000 n.
267, (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali),
sollevata, in riferimento agli articoli 1, secondo comma, 3, 48,
primo comma e 51, primo comma, della Costituzione, dal Consiglio di
Stato - sezione V giurisdizionale con l'ordinanza di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 31 ottobre 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI