1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 7-3-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 39 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 settembre 2017
Ordinanza dell'11 settembre 2017 del Tribunale di Brescia nel procedimento civile promosso da Iacobellis Felice Pier Carlo contro Comune di Tremosine sul Garda e Prefettura di Milano . Segretari comunali e provinciali - Nomina da parte del sindaco e dipendenza funzionale dal capo dell'amministrazione - Durata dell'incarico corrispondente al mandato del sindaco che ne ha disposto la nomina - Cessazione automatica dall'incarico con la cessazione del mandato del sindaco. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), art. 99, commi 1, 2 e 3. (18C00057) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 7-3-2018)

TRIBUNALE ORDINARIO DI BRESCIA
lavoro, previdenza ed assistenza obbligatoria

Nella causa civile iscritta al n. r.g. 3823/2014 il Giudice del
lavoro dott. Mariarosa Pipponzi, a scioglimento della riserva assunta
all'udienza del 17 maggio 2017, ha pronunciato la seguente ordinanza.
Letti gli atti ed i documenti di causa;
Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;
Premesso che:
Iacobellis Felice, già segretario comunale presso il Comune di
Tremosine sul Garda, in virtù dei decreti sindacali di nomina del 3
marzo 2014, ha riferito che in seguito alle consultazioni elettorali
del maggio 2014 il nuovo sindaco, in applicazione dell'art. 99
decreto legislativo n. 267/2000, trascorso il termine di sessanta
giorni, gli aveva comunicato la volontà di non avvalersi più delle
sue prestazioni procedendo alla nomina del nuovo segretario comunale
in data 2 settembre 2014;
Iacobellis Felice ha eccepito l'incostituzionalità dell'art. 99
commi 1, 2, e 3 citato decreto per contrasto con gli articoli 3 e 97
Cost. in quanto tale disposizione, prevedendo quale termine per la
durata dell'incarico di segretario comunale quella del mandato
amministrativo del sindaco che lo nomina (salvo il disposto del
successivo art. 100), si poneva in contrasto con i principi di
correttezza ed imparzialità dell'azione amministrativa, atti a
garantire la tutela del canone di separazione fra politica ed
amministrazione ed in particolare ledendo il correlato principio di
continuità dell'azione amministrativa, richiamando le pronunce della
Corte costituzionale che avevano, in più occasioni, dichiarato
incostituzionali le disposizioni che prevedevano un'automatica
decadenza dei dirigenti amministrativi nominati al mutamento degli
organi di Governo politico cui era riconducibile la nomina stessa;
Iacobellis Felice, inoltre, ha eccepito l'incostituzionalità
anche del comma 1 del sopra citato articolo perchè consentiva la
nomina del soggetto controllante da parte del soggetto controllato
violando l'art. 97 Cost. sotto il profilo dell'imparzialità
dell'azione amministrativa;
il Comune di Tremosine sul Garda, dopo aver ricordato che il
ricorrente era stato oggetto di nomina dal precedente sindaco con la
medesima procedura che ora riteneva incostituzionale, si è opposto
alla richiesta di rimessione alla Corte costituzionale, reputandola
irrilevante, inammissibile e manifestamente infondata in particolare
sottolineando che la durata in carica del segretario comunale
(soggetto con incarico apicale conferito da organi politici sulla
base di un rapporto fiduciario che mira ad assicurare il collegamento
fra questi ultimi ed i dirigenti di vertice), collegata alla durata
del mandato del sindaco che l'ha nominato, rientrava nell'ambito di
operatività dello spoils system ritenuto pienamente legittimo dalla
Corte costituzionale;

Osserva

A) Sulla rilevanza
Iacobellis Felice ha chiesto al giudice di pronunciarsi in merito
all'illegittimità dei provvedimenti sindacali di nomina del nuovo
segretario comunale per ottenere l'accertamento del suo diritto al
ripristino del rapporto di servizio con il comune convenuto o, in via
subordinata, la condanna dell'ente al risarcimento dei danni
conseguenti alla sua revoca dall'incarico.
Questo Giudice deve necessariamente risolvere la vertenza
applicando l'art. 99 decreto legislativo n. 267/2000 che, se ritenuto
costituzionalmente legittimo, condurrà al rigetto di tutte le
domande formulate in ricorso. Ciò è sufficiente «a rendere
ammissibili le questioni incidentali», come da ultimo ribadito nella
sentenza n. 20 dell'11 febbraio 2016 della Corte costituzionale, in
quanto accertamento della illegittimità costituzionale della norma
che ha previsto la cessazione automatica del rapporto può permettere
al giudice di valutare, come suo compito, la sussistenza di tutti gli
elementi costitutivi della pretesa risarcitoria azionata (sentenza n.
224 del 2010)».
Non è peraltro possibile, nel caso di specie, giungere alla
decisione facendo ricorso all'interpretazione «costituzionalmente
orientata al rispetto dell'art. 97 Cost., come inteso dalla
consolidata giurisprudenza costituzionale in materia di «spoils
system», (ved. Cassazione sezione lavoro n. 11015 del 5 maggio 2017)
alla luce delle composite attribuzioni e della peculiarità della
figura del segretario comunale.
B) Sulla non manifesta infondatezza
Gli attuali approdi della giurisprudenza della Corte
costituzionale sono stati riassunti nella recente sentenza n.
11015/17 della Corte di cassazione Sez. Lavoro: «Questo complesso
cammino ha portato il Giudice delle leggi a precisare che le uniche
ipotesi in cui l'applicazione dello «spoils system» può essere
ritenuta coerente con ì principi costituzionali sono quelle nelle
quali si riscontrano i requisiti della «apicalita'» dell'incarico
nonchè della «fiduciarieta'» della scelta del soggetto da nominare,
con la ulteriore specificazione che tale «fiduciarieta'», per
legittimare l'applicazione dell'indicato meccanismo, deve essere
intesa come preventiva valutazione soggettiva di consonanza politica
e personale con il titolare dell'organo politico, che di volta in
volta viene in considerazione come nominante» e ancora «In assenza di
tali requisiti, il meccanismo si pone in contrasto con l'art. 97
Cost., in quanto la sua applicazione viene a pregiudicare la
continuità, l'efficienza e l'efficacia dell'azione amministrativa,
oltre a comportare la sottrazione al titolare dell'incarico,
dichiarato decaduto, delle garanzie del giusto procedimento (in
particolare la possibilità di conoscere la motivazione del
provvedimento di decadenza), poichè la rimozione del dirigente
risulterebbe svincolata dall'accertamento oggettivo dei risultati
conseguiti».
Ciò premesso si osserva, in riferimento alla figura del
segretario comunale, quanto segue.
Il segretario comunale è un dipendente del Ministero
dell'interno al servizio del comune da cui funzionalmente dipende e
la sua nomina è riservata al sindaco che deve scegliere «tra gli
iscritti all'albo di cui all'art. 98 «(ex comma 1 art. 99 decreto
legislativo n. 267/2000») cui si accede per concorso; le sue funzioni
ed i suoi compiti sono specificati dall'art. 97 decreto legislativo
n. 267/2000 che cosi espressamente recita». Il segretario comunale e
provinciale svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza
giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in
ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo
statuto ed ai regolamenti. 3. Il sindaco e il presidente della
provincia, ove si avvalgano della facoltà prevista dal comma 1
dell'art. 108, contestualmente al provvedimento di nomina del
direttore generale disciplinano, secondo l'ordinamento dell'ente e
nel rispetto del loro distinti ed autonomi ruoli, i rapporti tra il
segretario ed il direttore generale. 4. Il segretario sovrintende
allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina
l'attività, salvo quando ai sensi e per gli effetti del comma 1
dell'art. 108 il sindaco e il presidente della provincia abbiano
nominato il direttore generale. Il segretario inoltre: a) partecipa
con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del
consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione; b) esprime il
parere di cui all'art. 49, in relazione alle sue competenze, nel caso
in cui l'ente non abbia responsabili dei servizi; c) ((roga, su
richiesta dell'ente, i contratti nei quali l'ente è parte e
autentica)) scritture private ed atti unilaterali nell'interesse
dell'ente; d) esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo
statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal
presidente della provincia; e) esercita le funzioni di direttore
generale nell'ipotesi prevista dall'art. 108, comma 4.».
Dalle suddette funzioni e compiti ed alla luce dei parametri di
legittimità dello spoils system enunciati dalla Corte costituzionale
( a partire dalle sentenze n. 233/2006, 103 e 104 del 2007 sino alla
n. 20 del 2016) e sopra riferiti si evince la non manifesta
infondatezza della questione di costituzionalità proposta, in
relazione all'art. 97 Cost., dell'art. 99 decreto legislativo n.
267/2000 pur in presenza di una figura amministrativa apicale, in
quanto: a) per ricoprire tale incarico non è necessaria la personale
adesione agli orientamenti politici dì chi l'abbia nominato (ved.
Sentenza Corte costituzionale n. 304/2010 e 34 del 2010). Infatti si
tratta di nomina discrezionale del sindaco che, tuttavia, è ben
delimitata dalla necessità di attingere ad un Albo (comma 1, art. 99
decreto legislativo n. 267/2000) e quindi fra soggetti che hanno
dimostrato di avere le competenze tecniche professionali necessarie
superando un concorso pubblico; b) l'incarico non prevede una stretta
collaborazione al processo di formazione dell'indirizzo politico
dell'ente; e) il segretario è una figura tecnico-professionale i cui
compiti sono specificatamente enucleati dalla legge in chiave di
supporto (di natura tecnica) e collaborazione agli atti
emanati/emanandi dagli organi di Governo del comune, in funzione di
verifica del parametro di conformità dell'azione dell'ente locale
alla legge nonchè in particolare al rispetto dei vincoli, anche
finanziari, da questa disposti all'operato del Comune. Per quanto
concerne la natura della collaborazione che il Segretario è chiamato
a fornire all'organo politico, la stessa è per legge limitata alle
funzioni «consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del
consiglio e della giunta» ed alla «verbalizzazione» delle riunioni
consigliari e di giunta (ved art. 97 lettera a) decreto legislativo
n. 267/2000). In considerazione quindi della sua titolarità di
funzioni di natura tecnico professionale, gestionale e consultiva e
della sua posizione di garante del rispetto delle leggi e della
regolarità dei procedimenti, non pare alla sottoscritta che il
Segretario comunale rientri nelle figure alle quali, alla luce dei
principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale in materia
(ved da ultimo sentenza n. 20 del 2016), possano applicarsi
meccanismi di decadenza automatica senza violare i principi di cui
all'art. 97 Cost.
Da ultimo si osserva che anche la questione afferente la
violazione dell'art. 97 Cost. in relazione alla nomina da parte del
sindaco non è manifestamente infondata, in considerazione delle
funzioni di controllo via via assegnate al segretario comunale dalle
nuove disposizioni di legge del settore (segnatamente dalla legge n.
109/12 in tema di prevenzione e repressione della corruzione) e del
suo ruolo generale di garante della conformità legale, statutaria e
regolamentare degli atti dell'ente. Sicchè non pare conforme ai
principi enucleati dall'art. 97 Cost. che il soggetto deputato a tale
ruolo possa essere nominato dal soggetto politico i cui atti egli è
chiamato a vagliare e venga posto, altresì, alle sue dipendenze
funzionali.

P.Q.M.

Visti gli articoli 134 Cost. e 23 della legge n. 87/53,
1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per
violazione dell'art. 97 Cost. la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 99, comma 1 decreto legislativo n. 267/2000
nella parte in cui prevede che: «1. Il sindaco .... nominano il
segretario, che dipende funzionalmente dal capo
dell'amministrazione»;
2) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per
violazione dell'art. 97 Cost. la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 99, comma 2 decreto legislativo n. 267/2000
nella parte in cui prevede che: «2. Salvo quanto disposto dall'art.
100, la nomina ha durata corrispondente a quella del mandato del
sindaco .... che lo ha nominato. Il segretario cessa automaticamente
dall'incarico con la cessazione del mandato del sindaco»;
3) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per
violazione dell'art. 97 Cost. la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 99, comma 3 decreto legislativo n. 267/2000
nella parte in cui prevede che «3. La nomina è disposta non prima di
sessanta giorni e non oltre centoventi giorni dalla data di
insediamento del sindaco ... il segretario è confermato.».
Visti gli articoli 295 codice di procedura civile e 23 legge n.
87/53 sospende il presente giudizio sino alla decisione della Corte
costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia, a cura della cancelleria,
comunicata alle parti del presente giudizio, notificata al Presidente
del Consiglio dei ministri, e sia comunicata ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Manda alla cancelleria per gli adempimenti di cui sopra.
Così deciso in Brescia l'8 settembre 2017

Il Giudice del lavoro: Pipponzi