1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 8-11-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 737 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 giugno 1994- 6 ottobre 1995
N. 737 Ordinanza emessa il 27 maggio e 17 giugno 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 6 ottobre 1995) dalla Corte dei conti, sez. prima giurisdizionale nel giudizio di responsabilita' dei confronti di Pandolfi Filippo Maria ed altro Agricoltura - Prelievo supplementare sul latte di vacca - Giudizio di responsabilita' amministrativa per omessa attuazione di obblighi derivanti da regolamenti comunitari (nn. 856, 857 e 1371 del 1984) - Sopravvenienza di norma statale avente ad oggetto il differimento di detti obblighi - Conseguente venir meno della responsabilita' amministrativa a carico di soggetti determinati per il periodo anteriore - Eccesso di potere legislativo - Violazione del principio di uguaglianza e del diritto dell'erario ad agire in giudizio - Lesione del principio di buon andamento ed imparzialita' della p.a. (Legge 10 luglio 1991, n. 201, art. 1, terzo comma). (Cost., artt. 3, 10, 24 e 97). (095C1351) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 8-11-1995)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilità ad istanza del procuratore generale nei confronti dei
Ministri pro-tempore dell'agricoltura e foreste, onorevoli Filippo
Pandolfi e Calogero Mannino;
Visto l'atto introduttivo del giudizio iscritto al n. 13612 del
registro di segreteria;
Visti gli altri atti e documenti della causa;
Uditi nella pubblica udienza del 27 maggio 1994 il Consigliere
relatore dott. Giorgio Capone, il pubblico ministero in persona del
vice procuratore generale dott. Angelo canale e i difensori della
parte prof. avv. Franco Scoca e prof. avv. Giulio Correale;
Ritenuto in fatto
Con atto di citazione del 21 marzo 1991 il procuratore generale
della Corte dei conti ha convenuto in giudizio gli ex Ministri
dell'Agricoltura e Foreste, avv. Filippo Maria Pandolfi (in carica
nel periodo 1984-1987) e avv. Calogero Massimo (in carica nel 1988),
per ivi sentirli condannare al pagamento in favore dell'Erario della
somma di L. 77.558.842.190, oltre accessori di legge.
L'addebito trae origine da vicende collegate al cd. regime delle
quote latte e a quelle previste dal regolamento CEE n. 856/84 e alle
statuizioni inerenti il prelievo supplementare da porre, a carico di
ogni Stato membro, a carico dei produttori o acquirenti di latte di
vacca.
Infatti nel 1984 la Comunità europea, pressata dall'esigenza di
stabilire l'equilibrio del settore lattiero, perveniva alla
determinazione di instaurare, per un periodo di cinque anni, un
prelievo supplementare sui quantitativi di latte raccolti oltre un
limite di garanzia; l'importo del prelievo supplementare veniva
fissato in misura pari al prezzo indicativo del latte e veniva,
pertanto, emanato il regolamento CEE n. 856/84 del 21 marzo 1984,
destinato ad integrare e a modificare il regolamento CEE n. 804/68.
L'art. 1 del regolamento n. 856/1984 introduceva infatti un articolo
5-quater nel regolamento n. 804/68 e istituiva, durata 5 periodi
consecutivi di 12 mesi con inizio dal 1 febbraio 1984, un prelievo
supplementare a favore del bilancio comunitario e a carico dei
produttori o degli acquirenti di latte di vacca, allo scopo di
mantenere sotto controllo le crescite della produzione lattiera, pur
permettendogli gli sviluppi e gli adeguamenti strutturali necessari,
tenendo conto della diversità delle situazioni nazionali, regionali
o delle zone di raccolto nella Comunità; la norma consentiva agli
Stati membri di attuare il regime del prelievo secondo due formule
alternative. Per l'Italia il quantitativo globale garantito era
fissato, per la prima campagna lattiera, in 8.323.000 tonnellate. Il
31 marzo 1984 il Consiglio adottava anche il regolamento n. 857/84
contenente norme generali per l'applicazione del prelievo
supplementare. Successivamente la commissione stabiliva le modalità
di attuazione del sistema con il regolamento 16 maggio 1984, n. 1371.
Con sentenza del 17 giugno 1987, la Corte dei giustizia della c.e.,
adita dalla commissione, dichiarava che la Repubblica italiana, non
adottando entro i termini stabiliti i provvedimenti prescritti dai
regolamenti del Consiglio 31 marzo 1984, n. 856 e 857 e dal
regolamento della commissione 16 maggio 1984, n. 1371 era venuto meno
agli obblighi impostile dai suddetti regolamenti. In particolare, la
Corte dichiarava la infondatezza delle due giustificazioni addotte
dall'Italia per motivare la mancata applicazione della normativa
comunitaria istitutiva del prelievo supplementare. In sede di
relazione di sintesi del 1 settembre 1989, la commissione della
Comunità europa rilevava che nel corso della campagna lattiera
1986-1987 l'Italia non aveva applicato le disposizioni relative al
prelievo supplementare, non erano state assegnate le quote ai
produttori e non era stato raccolto alcun importo a titolo di detto
prelievo. I membri della commissione, dopo aver premesso che solo in
data 11 aprile 1988 il Governo italiano aveva pubblicato un decreto
col quale si era provveduto ad attribuire quote a singoli produttori
e alle loro associazioni, procedevano ad una stima, basata su dati
statistici, dell'eccedenza di latte consegnato dalle associazioni
italiane di produttori nel 1986 e 1987. Si perveniva in tal modo a
quantificare in 171.799 tonnellate le consegne in eccesso,
comportanti prelievi supplementari e ne conseguiva una rettifica
finanziaria di L. - 74.326.019.850 sulla voce 207. Per l'esercizio
1985 la rettifica finanziaria negativa relativa all'Italia, per la
mancata riscossione di prelievi supplementari, era determinata in L.
- 3.232.822.340. I risultati finanziaria esposti nella relazione di
sintesi richiamate erano infine formalizzati nelle decisioni delle
commissioni CEE del 15 novembre 1989 e del 19 aprile 1990. Osserva
il procuratore generale che tali rettifiche finanziarie, formalizzate
nelle predette decisioni della commissione CEE, sostanziandosi per
l'Italia in minori introiti, hanno finito per gravare sul bilancio
nazionale, cosicchè l'attenzione veniva concentrata sulle concrete
ragioni che aveva determinato la mancata applicazione della citata
normativa comunitaria, l'omessa riscossione del prelievo
supplementare dei produttori di latte e infine l'imputazione,
attraverso il meccanismo delle rettifiche negative, di rilevanti
somme, che avrebbero docuto essere corrisposte alla C.E.E. dai
produttori di latte, al bilancio nazionale. Nell'ambito degli
accertamenti sulle iniziative avviate dalla competente direzione
generale per tentare di dare esecuzione alle prescrizioni di cui ai
regolamenti CEE n. 856 e 857 del 31 marzo 1984, si accertava che in
data 18 aprile 1984 il competente Ufficio ministeriale predisponeva
per la firma del Ministro un decreto ministeriale contenente
disposizioni per l'applicazione del regolamento n. 856, ma il decreto
non veniva firmato. Si accertava che la proposta di decreto era
stata più volte modificata in conformità delle richieste di volta
in volta formulate dal Ministro, cosicchè alle prime bozze ne
seguirono altre tre, rispettivamente in data 9 maggio 1984, 31 maggio
1984 e 20 giugno 1984. Le modifiche apportate, secondo la
valutazione del dirigente competente, snaturavano l'originaria
proposta concordata con esperti di informatica e rendevano
irragiungibile il fine prefissato. In data 19 aprile 1984 il medesimo
ufficio trasmetteva al Ministro per la firma un decreto per
l'attribuzione alle imprese lattiero-casearie di una quota
provvisoria per i primi sei mesi di applicazione del regime delle
quote. Nella circostanza l'ufficio proponente segnalava che il
rifiuto del pagamento del super prelievo per il periodo antecedente
all'assegnazione della quota loro spettante potrebbe comportare
conseguenze di carattere finanziario a carico del bilancio dello
Stato e conseguente responsabilità amministrativa. Il decreto non fu
firmato. In data 17 agosto 1984 perveniva al Ministero
dell'agricoltura un telegramma dei servizi della Commissione CEE con
il quale si sollecitavano gli adempimenti di cui al sistema di
prelievo supplementare e in data 18 agosto 1984 il direttore generale
partecipava il contenuto del telegramma al Ministro Pandolfi, il
quale di suo pugno apponeva a margine della segnalazione la
disposizione "ignorare". Con appunto del 7 dicembre 1984 il dott.
Possagno, rivolgendosi al direttore generale Moroni e riferendosi
alla procedura d'infrazione derivata dal commissario CEE nei
confronti dell'Italia a causa del perdurante stato di mancata
applicazione del regime delle quote, si riproponeva per
l'approvazione una bozza di provvedimento contenente modalità per la
registrazione dei produttori che effettuavano vendite dirette: anche
questa proposta di provvedimento, portata a conoscenza del Ministro,
non ebbe seguito. In data 23 maggio 1985 con il Regolamento n.
1035/85 e in occasione della fissazione di prezzi agricoli e misure
connesse per la campagna 1985-1986, fu apportata, su sollecitazione
italiana, un'importante modifica al regolamento n. 856 con
l'inserimento all'art. 12 delle norme di assaociazione di produttori
e di unione di associazione quale seduttore unico. L'altra
significativa iniziativa, assunta dopo oltre un anno dal regolamento
n. 856, fu quella di disporre con decreto del 30 settembre 1985 un
censimento della produzione lattiera e la realizzazione del
censimento fu affidata all'Associazione italiana allevatori in forza
di apposita convenzione; tuttavia la qualità della rilevazione
affidata a tale associazione non era ritenuta soddisfacente
dall'Ufficio che avrebbe dovuto utilizzare i dati e cioè dalla
Direzione generale per la tutela dei produttori agricoli; solo
nell'aprile del 1988, dopo molte sollecitazioni, i dati statistici
finali relativi alla riduzione erano trasmessi alla predetta
Direzione generale. Con l'approvazione del regolamento n. 1305/85
del 23 maggio 1985, contenente l'importante modifica dell'art. 12 del
regolamento n. 857/84, era stata introdotta la possibilità di
coinvolgere tutti i produttori di latte e le loro associazioni e
quindi tutta la produzione lattiera in un produttore unico. Occorreva
inoltre procedere celermente sulla costituzione dell'unione delle
associazioni dei produttori e al suo formale riconoscimento
giuridico, secondo la normativa nazionale e comunitaria, in
conseguenza delle previsioni comunitarie e dell'avvio della procedura
di infrazione nei confronti dell'Italia. Risulta che dopo
quattordici mesi dalla modifica del citato art. 12 veniva attivata
nel luglio 1986 l'Unione nazionale per le associazioni di produttori
di latte bovino (UNALAT), la cui personalità giuridica veniva
riconosciuta con decreto ministeriale del 22 dicembre 1986,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 10 marzo 1987. Con la
costituzione e il conseguente riconoscimento del produttore unico si
realizzava solo una delle condizioni per dare applicazione dopo tre
anni al regime della quota introdotta col regolamento CEE n. 857/84 e
occorreva assegnare a favore dell'UNALAT i quantitativi di
riferimento. Intanto nel giugno 1987 la Corte di giustizia delle
comunità europee, a seguito di una visita effettuata in Italia nel
periodo 3-8 aprile 1987, formulava una serie di rilievi sulla mancata
attuazione del regime delle quote e si delineavano così le
principali condizioni che avrebbero consentito alla commissione della
CEE di imputare alla Repubblica italiana col meccanismo delle
rettifiche finanziarie in sede di liquidazione dei conti FEOGA la
omessa esazione del prelievo supplementare e i maggiori costi
sopportati dalla Comunità per lo smaltimento delle eccedenze dei
prodotti lattiero-caseari. Soltanto nell'aprile 1988 l'UNALAT/AIA
forniva i dati richiesti, non su nastro magnetico e con decreto
ministeriale 11 aprile 1988 veniva disposta l'assegnazione dei
quantitativi di riferimento, distinti per le consegne e per le
vendite dirette a favore dell'UNALAT, delle Associazioni non aderenti
l'UNALAT e dei singoli produttori non aderenti ad alcuna
associazione. Il nuovo Ministro dell'agricoltura on.le Mannino con
appunto del maggio 1988 veniva messo a conoscenza di tutta la
situazione e degli adempimenti ancora da seguire per l'esecuzione del
superprelievo. Da un appunto riservato del 12 settembre 1988,
inoltrato al Ministro dell'agricoltura dal direttore generale dott.
Pricolo risulta che in relazione ai predetti adempimenti, la
competente Direzione generale aveva predisposto una bozza di decreto,
contenente anche indicazioni per sanare il periodo pregresso di
mancata applicazione del regime della quota (cioè per procedere alla
riscossione del super prelievo relativo alle trascorse campagne
lattiere); nell'appunto stesso il Direttore generale della tutela
economica dei prodotti agricoli, dott. Pricolo affermava che
l'omissione del controllo, procedura non ammessa, chiaramente diretta
ad evitare ogni possibile richiesta di pagamento del prelievo
supplementare, sarà interpretato dalla Commissione come una indebita
corresponsione di aiuti da parte dell'Italia ai produttori di latte,
con conseguente apertura di procedura di infrazione ed imputazione al
bilancio italiano non solo delle somme relative alla mancata
riscossione, ma anche delle maggiori spese sostenute dal FEOGA e
calcolate forfettariamente. Lo stesso giorno (12 settembre 1988) il
dott. Pricolo chiedeva l'anticipato collocamento a riposo, ma i
richiami del Direttore Pricolo non sortivano l'effetto di imporre i
doverosi provvedimenti diretti ad evitare le gravi e previste
conseguenze finanziarie per il bilancio nazionale determinate dalle
predette decisioni comunitarie del 15 novembre 1989 e del 19 aprile
1990.
In punto di diritto il procuratore generale osserva che l'omessa
applicazione del regime della quota e quindi l'omessa riscossione del
prelievo supplementare nei confronti di soggetti privati ha causato
gravi ed ingiuste conseguenze finanziarie a carico del bilancio
nazionale. Quindi è presente l'elemento oggettivo, cioè il danno
ingiusto, effettivo ed attuale patito dell'Erario e a tale danno,
come risulta evidente dalla esposizione dei fatti, non difetta il
connotato dalla prevedibilità. Il danno ammonta a L. 77.558.842.190
ed è costituito dall'importo complessivo delle sopra menzionate
rettifiche finanziarie negative apportare dalla Commissione CEE, per
effetto diretto della mancata riscossione del prelievo supplementare
sul latte, in sede di liquidazione dei costi FEOGA. L'elemento
soggettivo, cioè la colpa dei pubblici agenti evocati in giudizio,
introduce il tema più complesso, quello delle personali
responsabilità. Si deve intanto escludere che l'omessa riscossione
del prelievo supplementare non sia imputabile ad alcuno e sia perciò
dipendente esclusivamente da oggettive difficoltà amministrative.
Ritiene il procuratore generale che nella circostanza tanto l'ambito
delle decisioni di carattere politico, quanto l'area delle
determinazioni amministrative applicative erano già segnate dalle
prescrizioni contenute nella menzionata normativa comunitaria. Vale
a dire che le autorità nazionali non avevano altra scelta che
applicare tempestivamente la regolamentazione comunitaria ovvero
trasferire tutta la questione nella più alta sede politica; invece,
come la ricostruzione dei fatti ha manifestato, la regolamentazione
comunitaria è stata semplicemente disattesa. Ritiene il requirente
che non si possano imputare responsabilità ai Dirigenti della
Direzione Generale per la Tutela Economica dei Produttori Agricoli,
in quanto essi, per quanto era di loro competenza, fecero ciò che
era concretamente possibile per dare attuazione al regime delle
quote. Ritardi e carenze, nel complesso costituenti violazioni di
obblighi di servizio, si devono invece imputare ai Ministri
dell'agricoltura, segnatamente agli onorevoli Pandolfi e Mannino, con
l'avvertenza che in questa circostanza non vengono in rilievo profili
e responsabilità politiche, ma esclusivamente le responsabilità di
carattere amministrativo connesse all'esercizio delle funzioni di
capo di un ramo dell'Amministrazione. Peraltro la posizione dei due
Ministri, in relazione ai fatti di causa e in special modo
all'apporto causale nella determinazione degli eventi dannosi, è
differenziata, in quanto al primo (Pandolfi) si possono imputare le
carenze e i ritardi iniziali e successivi (fino all'aprile 1988) che
infine condussero la Commissione CEE a deliberare le citate
rettifiche finanziarie, mentre al secondo (Mannino) si può imputare
di non aver impartito direttive per la riscossione del prelievo
supplementare relativo alle pregresse campagne lattiere, quando si
era ancora in tempo, ovvero, più esattamente, di avere disatteso
immotivatamente, nonostante la prevedibilità del danno erariale, le
sollecitazioni che gli giungevano dalla struttura amministrativa per
avviare la riscossione del prelievo; entro questi termini, la
responsabilità dei due Ministri è tuttavia solidale.
Se compito del Ministro era quello di impartire le più opportune
direttive amministrative per dare esecuzione alla normativa
comunitaria, si deve convenire che tali direttive difettano del tutto
o furono insufficienti, nonostante le sollecitazioni interne delle
strutture amministrative ed esterne della Comunità.
Certamente non si possono imputare al Ministro i ritardi
dell'UNALAT (che si costituì solo nel luglio 1986) ma sorprendono
l'assenza di sollecitazioni nei confronti dei produttori e l'assenza
di altre pure possibili iniziative.
L'on. Mannino, divenuto Ministro dell'agricoltura nel maggio 1988,
non ha avuto ovviamente alcuna responsabilità in ordine ai ritardi e
alle carenze verificatesi in epoca precedente, tuttavia anch'egli,
avendone il dovere, ha coscientemente evitato di assumere la sola
iniziativa che avrebbe prevedibilmente potuto influire sulle
determinazioni comunitarie; ha cioè evitato di impartire le
disposizioni, che pure gli venivano sollecitate dalla struttura
ministeriale per la riscossione, ancora giuridicamente possibile, del
prelievo supplementare relativo alla pregressa campagna lattiera.
Ritiene il procuratore generale che non possa revocarsi in dubbio
che il comportamento colposo imputato ai predetti sia stato assunto
nell'esercizio delle funzioni di capo di un ramo dell'Amministrazione
e che sussiste infine il nesso di causalità tra il comportamento
colposo dei due convenuti e il danno erariale.
Il convenuto on. Filippo Pandolfi si è costituito in giudizio col
patrocinio del prof. avv. Franco Scoca, il quale ha prodotto memoria
difensiva: in essa si assume che il preteso danno erariale non
sussiste, in quanto in data 10 luglio 1991 è stata promulgata la
legge n. 201 sul differimento delle disposizioni di cui alla legge 8
novembre 1986, n. 752 circa l'attuazione degli interventi programmati
in agricoltura. L'art. 1 di tale legge al n. 3 dispone che gli
obblighi derivanti da disposizioni in materia di prelievo
supplementare sul latte di vacca si applicano a partire dal periodo
1991-1992, al n. 4 si prevede che tale ultima disposizione non
costituisce titolo, per la restituzione delle somme già versate dai
soggetti obbligati; al n. 9 si statuisce che i saldi contabili con la
Comunità derivanti dalla definizione delle procedure previste dalla
normativa comunitaria e concernenti il prelievo supplementare sul
latte di vacca dovuto per i periodi dal 1987-1988 al 1990-1991, sono
iscritti nella gestione finanziaria dell'AIMA, spese connesse ad
interventi comunitari. Assume la difesa che tale nuova normativa ha
fatto venir meno l'esistenza, nel caso di specie, del danno erariale
e che comunque non sussiste neanche l'elemento soggettivo della
colpa, in quanto il convenuto non ha tenuto nella fattispecie alcun
comportamento che possa definirsi anche solo di colpevole inerzia.
Infatti alla luce della realtà italiana si assume la leggittimità
del comportamento tenuto dall'on. Pandolfi, nonchè l'alta
considerazione, da parte di quest'ultimo, degli interessi del nostro
Paese, per la cui difesa si è ampiamente e con successo battuto.
D'altro canto per la diversità della situazione italiana rispetto
alla maggior parte dei Paesi della Comunità, il Governo italiano non
poteva accettare la diminuizione di una produzione lattiera di per
sè insufficiente alla copertura del fabbisogno interno, per di più
con la medesima percentuale di quella imposta a Paesi che erano gli
effettivi responsabili della sovraproduzione in ambito CEE.
Successivamente al termine di una serie di interminabili riunioni,
di incontri bilaterali e di febrili consultazioni con i rispettivi
Governi, il Ministro Pandolfi otteneva alcuni risultati
importantissimi che portavano a modifiche favorevoli all'Italia nella
legislazione comunitaria. Si sostiene, pertanto, la legittimità del
comportamento tenuto nella specie dell'on. Pandolfi, nella qualità
di Ministro e quindi di membro dell'Esecutivo nazionale e
comunitario, in quanto l'adeguamento alla normativa comunitaria è
stato graduale e, soprattutto, tale da non generare difficoltà
produttive. D'altro canto la situazione di cui trattasi necessitava
di tempo per la sua soluzione ed era necessario procrastinare il più
possibile l'applicazione di una normativa certamente inadeguata. Tale
convinzione non era solo di parte italiana e l'emanazione immediata
di una normativa di attuazione non era pertanto nè opportuna nè
possibile; è stata preferita la soluzione di una applicazione
graduale della disciplina comunitaria, mentre la stessa procura
sottolinea le lungaggini dell'AIA e dell'UNALAT, tanto da riportare
il testo autografo dell'on. Pandolfi che dispone che vengano
effettuati nei loro riguardi dei telex di sollecito ogni tre giorni.
Si sostiene quindi che il comportamento del Ministro è stato tenuto
nell'esclusivo interesse del Paese, su esplicite indicazioni
governative e dello stesso Parlamento e in tal modo è stato
possibile salvare un settore produttivo che altrimenti avrebbe potuto
essere fortemente penalizzato, per di più senza che la riconversione
pesasse sulle casse erariali. Si assume quindi che il comportamento
pienamente legittimo del Ministro Pandolfi ha evitato un danno forse
irreparabile al settore agricolo italiano, cui l'Erario avrebbe
dovuto far fronte e che avrebbe ampiamente sorpassato l'importo
addebitato a suo tempo dalla CEE al nostro Paese. Si sostiene infine
che dall'inesistenza dell'elemento oggettivo connesso con quello
dell'elemento soggettivo è evidente l'insussistenza del nesso
causale tra l'uno e l'altro e da tali considerazioni, pertanto,
discende l'inesistenza di responsabilità di alcun genere nei
riguardi dell'on. Pandolfi. Il convenuto on. Calogero Mannino si è
costituito in giudizio col patrocinio dell'avv. Paolo Mercuri, il
quale ha prodotto una memoria difensiva: in essa si assume che il
convenuto ha fatto esattamente ciò che secondo parte attrice avrebbe
omesso di fare: ha impartito disposizioni dettagliate per la
riscossione del superprelievo, disposizioni che, data la loro
efficacia retroattiva, avrebbero consentito la riscossione del
superprelievo fin dalla sua istituzione. Va inoltre considerato che
l'on. Mannino ha agito tempestivamente, in quanto alla data di
adozione del d.m. n. 258/1989, non si era ancora conclusa
l'istruttoria comunitaria relativamente alla questione del
superprelievo; quindi la rettifica finanziaria si sarebbe comunque
verificata indipendentemente da qualunque azione o omissione posta in
essere dall'on. Mannino dalla data in cui egli ha assunto la carica
di Ministro dell'agricoltura. Si afferma pertanto, che l'evento
produttivo di ciò che è stato quantificato come danno erariale non
è stata l'omessa riscossione del superprelievo, quando ciò sarebbe
stato ancora giuridicamente possibile, in quanto tutte le misure
indirizzate a tale riscossione sono state poste in essere
anteriormente all'adozione del procedimento comunitario; ciò che ha
causato l'impossibilità di operare la compensazione tra regioni
eccedetarie o regioni deficitarie ed ha quindi prodotto come
conseguenza la rettifica negativa, è stato il tardivo riconoscimento
dell'UNALAT e l'altrettanto tardiva attribuzione a queste della quota
di produzione, tutti eventi che si sono verificati anteriormente al
momento in cui l'on. Mannino ha assunto la carica di Ministro
dell'agricoltura e foreste. Si afferma inoltre che il danno erariale
non si è prodotto, o, almeno, non si è prodotto nei termini
ritenuti dal requirente e vi sono fondati motivi per ritenere che si
possa produrre in futuro, in quanto, qualora dopo la definitiva
chiusura del conto, l'Amministrazione nazionale dovesse
effettivamente riscuotere il superprelievo, le somme così ricevute
andrebbero a beneficio del bilancio nazionale ed andrebbero così a
compensare, per quel che riguarda la posizione dell'Erario, la
rettifica finanziaria operata in sede comunitaria. Va in conseguenza
escluso ogni fondamento di responsabilità del convenuto on. Mannino,
nelle vicende oggetto del presente procedimento, in quanto non
sussiste alcun legame causale tra il presunto danno e il di lui
operato come capo di un ramo dell'Amministrazione, ma egli ha agito
da prudente ed accorto amministratore ed ha esercitato le proprie
attribuzioni in modo da consentire il ristoro dell'asserito danno
ingiusto patito dall'Erario. Il convenuto on. Mannino ha prodotto
altra memoria col patrocinio del prof. avv. Giulio Correale: in essa
si rileva che in data 10 luglio 1991 è stata promulgata la legge n.
201 sul differimento delle disposizioni di cui alla legge 8 novembre
1986, n. 752 circa l'attuazione degli interventi programmati in
agricoltura. L'art. 1 di tale legge al n. 3 dispone che gli obblighi
derivanti dalle disposizioni in materia di prelievo supplementare sul
latte di vacca si applicano a partire dal periodo 1991-1992; al n. 4
si prevede che tale ultima disposizione non costituisce titolo per la
restituzione delle somme già versate dai soggetti obbligati; al n. 9
si statuisce che i saldi contabili con la Comunità derivanti dalla
definizione delle procedure previste dalla normativa comunitaria e
concernente il prelievo supplementare sul latte di vacca dovuto per i
periodi dal 1987-1988 al 1990-1991, sono iscritti nella gestione
finanziaria dell'AIMA, spese connesse ad interventi comunitari. Tale
nuova normativa ha fatto venir meno l'esistenza, nel caso di specie,
del danno erariale ed ha reso privo di presupposto l'azione intentata
dalla procura generale precedentemente all'entrata in vigore della
predetta legge. Inoltre il comportamento addebitato al ministro
dell'epoca, convenuto nell'odierno giudizio, ha concretizzato una
scelta d'ordine squisitamente politica, perchè ispirato alle cure
dell'interesse pubblico, canonizzato in capo all'Ufficio di cui il
Ministro era titolare, che non trovava alcun parametro legislativo, o
comunque normativo, di riferimento. Che l'ancoraggio ad un parametro
mancasse è provato dal fatto che solo con la legge n. 468/1992 esso
è stato fissato dagli artt. 2 e seguenti.
Che sempre il legislatore abbia ritenuto giustificato, cioè non
scriteriato, vale a dire, tutt'altro che manifestamente irrazionale
il comportamento tenuto dal Ministro dell'epoca è provato dal fatto
che la legge n. 201 del 1991 non solo ha rinviato alla campagna
1991-1992 l'applicazione della normativa preesistente, ma ha disposto
l'irripetibilità delle somme già versate; quindi si è trattato di
una scelta politica, per di più ritenuta giusta da legislatore, il
quale ha considerato applicabile solo dal 1991-1992 la normativa
pregressa con gli adattamenti e accorgimenti dettati dalla legge n.
468 del 1992.
All'udienza del 4 dicembre 1992 il procuratore generale chiedeva
l'ammissione di una prova testimoniale ai sensi dell'art. 244 c.p.c.
e indicava a testimoni i funzionari del Ministero dell'agricoltura
dott. Passagno e dott. Pricolo; la prova testimoniale concerneva le
circostanze di fatto indicate nell'atto di citazione e precisamente
la predisposizione di diverse bozze di regolamenti applicativi delle
disposizioni comunitarie e la mancata adozione da parte del Ministro
delle relative disposizioni attuative di quelle comunitarie.
Con ordinanza della sezione veniva ammessa la prova testimoniale
richiesta e veniva fissata l'udienza per l'espletamento della prova.
All'udienza rendeva la deposizione testimoniale il dott. Pietro
Passagno, il quale nella sostanza confermava il contenuto dei
capitoli di prova.
Veniva quindi introdotto il teste dott. Giuseppe Pricolo, il quale
in sostanza confermava il contenuto dei capitoli di prova articolati.
All'odierna udienza di discussione del giudizio il procuratore
generale ha sostenuto la responsabilità dei convenuti: il Ministro
Pandolfi non ha voluto attuare i regolamenti comunitari, malgrado le
segnalazioni dei dirigenti ministeriali; il Ministro Pandolfi è
maggiormente responsabile rispetto al Ministro Mannino, il quale è
del pari responsabile in quanto avrebbe potuto ancora evitare la
produzione del danno erariale. Conclude chiedendo la condanna dei
convenuti.
Il prof. Scoca ha sostenuto che il Ministro Pandolfi ha agito al
fine di difendere le ragioni dei produttori italiani.
Il prof. Correale ha sostenuto che il Ministro Mannino si è
attivato per realizzare il regolamento comunitario.
Il procuratore generale in replica ha sostenuto che la condanna
può essere ripartita tra i due convenuti nell'ambito della
solidarietà passiva.
Il prof. Correale in replica ha ribadito la non responsabilità del
proprio assistito.
In diritto
Osserva la sezione che la difesa dei convenuti ha sostenuto che
l'art. 1, comma 3, della legge 10 luglio 1991, n. 201 dispone che gli
obblighi derivanti dalle disposizioni in materia di prelievo
supplementare sul latte di vacca di cui al regolamento CEE n. 804/68
del 27 giugno 1968 e successive modificazioni e integrazioni si
applicano a partire dal periodo 1991-1992 su tutto il territorio
nazionale; pertanto, tale nuova normativa ha fatto venir meno
l'esistenza, nel caso di specie, del danno erariale ed ha reso priva
di presupposti l'azione intentata dal Procuratore Generale prima
dell'entrata in vigore di tale legge. Osserva in primo luogo la
sezione che la citata disposizione di cui all'art. 1, comma 3, della
legge n. 201 del 1991 sembra in contrasto con l'art. 10 comma 1
Costituzione, in base al quale l'ordinamento giuridico italiano si
conforma alle norme del diritto internazionale generalmente
riconosciute. Infatti la disposizione di cui all'art. 1 comma 3, nel
disporre che gli obblighi derivanti dalle disposizioni comunitarie in
materia di prelievo supplementare sul latte di vacca si applicano a
partire dal periodo 1991-1992, si pone in contrasto con il
regolamento CEE n. 856/84 del 31 marzo 1984 concernente il prelievo
supplementare istituito a carico dei produttori o degli acquirenti di
latte di vacca, nonchè col regolamento n. 857/84 del 31 marzo 1984
contenente norme generali per l'applicazione del prelievo
supplementare e al regolamento 16 maggio 1984, n. 1371, contenente le
modalità di attuazione del sistema. Pertanto, il contrasto della
disposizione di cui al citato art. 1, comma 3, della legge n. 201
del 1991 con le predette disposizioni della Comunità europea sembra
configurare un'ipotesi di illegittimità costituzionale della norma
per violazione dell'art. 10, comma 1, della Costituzione. Osserva
inoltre la Sezione che la medesima disposizione di cui all'art. 1,
comma 3, appare idonea a porre nel nulla un'ipotesi di
responsabilità amministrativa già realizzatasi carico di soggetti
determinati in quano il differimento temporale degli obblighi
derivanti dalle disposizioni comunitarie in materia di prelievo
supplementare sul latte di vacca comporta l'esclusione del danno
erariale e quindi il venir meno di una ipotesi di responsabilità
amministrativa nei confronti di soggetti determinati. Si pone
pertanto il problema di considerare la validità di una disposizione
di legge che ponga nel nulla ex post un'ipotesi di responsbilità
amministrativa già realizzatasi a carico di soggetti determinati.
Ritiene la sezione che in tale fattispecie possa configurarsi una
ipotesi di eccesso di potere legislativo della disposizione di cui
trattasi. Sono note le perplessità della dottrina di estendere nel
campo legislativo quella figura che già nell'ambito degli atti
amministrativi, si è voluta, almeno della giurisprudenza,
circoscrivere a taluni casi, senza che si possa sindacare il merito
del provvedimento amministrativo e cioè la sua opportunità e
convenienza. Secondo una parte della dottrina il vizio di eccesso di
potere e cioè a dire della utilizzazione del potere per finalità
diverse da quelle per cui la legge lo conferì all'organo competente,
deve essere introdotto nel sindacato di legittimità delle leggi, ai
sensi dell'art. 134 Cost. Infatti sono da limitarsi i casi d'eccesso
di potere legislativo, ma non deve escludersi la figura giuridica.
Son da limitarsi, in quanto non sembra possibile un sindacato della
legge sotto il profilo delle disparità di trattamento, della
manifesta in giustizia, delle contraddizioni ecc. ecc., ma sembra
invece che sia possibile denunziare l'eccesso di potere sotto il
profilo dello sviamento e cioè della utilizzazione del potere per
scopi e finalità diverse. In quest'ultimo caso si ha quello eccesso
di potere che in sostanza può anche chiamarsi vizio del falso scopo,
in quanto nel campo del diritto pubblico possono esservi atti di
diritto pubblico indiretti e quindi anche atti normativi indiretti
cioè quelli pervasi da quel vizio che costituisce l'eccesso di
potere per falsità di causa e falsità del fine. Un'esempio tipico
di atto normativo indiretto violatore della costituzione in via
implicita e racchiudente eccesso di potere legislativo è stato
indicato dalla dottrina con l'art. 2 della legge sulla riforma
agraria, con la quale, per sottrarre i provvedimenti di riforma alle
impugnative giurisdizionali, garantite dall'art. 113 della
Costituzione, si disse che quei provvedimenti, peraltro emanati da un
organo amministrativo, e cioè il Presidente della Repubblica,
avevano natura legislativa: infatti con quel sistema si voleva, se
non violare, certamente sfuggire al principio racchiuso nell'art. 113
Cost. Il problema dell'eccesso di potere legislativo coincide, dal
punto di vista storico e sistematico, con l'individuazione del limite
estremo al quale può spingersi il sindacato della Corte
costituzionale. Infatti l'eccesso di potere si verifica a seguito
della violazione di quei principi giuridici che hanno consentito alla
giurisprudenza di individuare e reprimere negli atti
dell'Amministrazione conformi alla legge nei loro elementi
costitutivi varie figure di abuso e di frode. Sul piano
dell'accertamento del giudice può ritenersi che l'eccesso di potere
possa essere individuato normalmente alla stregua di elementi non
contestuali all'atto e, in particolare, relativi alla situazione
preesistente alle modifiche operate dall'atto stesso. Infatti l'art.
134 non contiene un elenco corrispondente all'art. 26 t.u. n. 1054
del 1924, ma istituisce un sindacato generale di legittimità
costituzionale, sicchè la dottrina si è domandata se il controllo
possa estendersi fino all'accertamento di quelle deviazioni che non
danno luogo ad un contrasto della legge con una determinata norma
costituzionale ed ha concluso positivamente rilevando l'incidenza di
principi impliciti nel sistema sull'effettiva osservanza della
Costituzione, le cui norme, senza essere violate nella lettera,
possono praticamente restare inoperanti in relazione alle finalità,
agli equilibri ed alla gradualità dell'azione statale che stanno a
garantire. In conclusione la dottrina ha affermato che giudicando
delle conroversie di legittimità costituzionale la Corte può
rilevare quelle violazioni dei principi impliciti nel sistema
costituzionale vigente e che comunque non si concretino in contrasti
tra una determinata norma di legge e una determinata norma della
Costituzione. Queste violazioni potranno essere accertate mediante
l'utilizzazione di elementi non desumibili dal testo della norma
impugnata sia perchè i principi e le norme costituzionali non si
attuano solo attraverso il disposto della legge, sia perchè la Corte
non incontra alcun limite nell'acquisizione delle prove.
Le stesse violazioni rientrano nell'ampio concetto di
illegittimità costituzionale, ne rappresentano il limite estremo e
possono essere ricomprese sotto la denominazione di eccesso di potere
legislativo perchè, sia per i principi giuridici che si pongono, sia
per il modo in cui sono accertati, sono assimilabili all'analoga
forma di illegittimità degli atti amministrativi, ferma restando la
diversità delle figure in cui si manifestano; inoltre poichè
l'eccesso di potere comporta la violazione di principi giuridici che
ispirano e guidano l'osservanza della Costituzione da parte del
legislatore e della legge da parte dell'autorità amministrativa,
essa non vizia i momenti discrezionali dell'atto e dell'attività,
nè può dirsi in via generale se comporti violazione di diritti
soggettivi o di interessi legittimi.
Ritiene pertanto la Sezione che una disposizione di legge, che
ponga nel nulla un'ipotesi di responsabilità amministrativa già
realizzatasi nel caso concreto realizzi un'ipotesi di eccesso di
potere legislativo sulla base delle considerazioni della dottrina
giuridica innanzi enunciata.
Ritiene inoltre la Sezione che la stessa disposizione di legge sia
viziata altresì per contrasto con alcune disposizioni
costituzionali: con l'art. 3 Cost., in quanto la disposizione di
legge che ponga nel nulla un'ipotesi di responsabilità
amministrativa contrasta col principio di uguaglianza dei cittadini
innanzi alla legge.
La medesima disposizione, ad avviso della Sezione appare inoltre in
contrasto con l'art. 24 Cost. in quanto la disposizione di legge che
pone nel nulla un'ipotesi di responsabilità amministrativa già
realizzatasi nel concreto appare lesiva del diritto del procuratore,
generale della Corte dei conti ad agire in giudizio per la tutela del
diritto dell'Erario al risarcimento dei danni.
Parimenti dicasi, ad avviso della Sezione in riferimento all'art.
97 Cost. in quanto la medesima disposizione esclusiva della
responsabilità amministrativa appare in contrasto con i principi di
buon andamento e di imparzialità dell'Amministrazione che devono
presiedere all'organizzazione degli uffici della pubblica
amministrazione.
Conclusivamente ritiene la sezione che l'art. 1, terzo comma, della
legge n. 201 del 1991, col differire l'attuazione degli obblighi
derivanti dalle disposizioni comunitarie in materia di prelievo
supplementare sul latte di vacca al periodo 1991-1992, ha inteso
porre nel nulla le responsabilità amministrative dei convenuti
derivante dall'omessa attuazione di regolamenti comunitari e,
pertanto, appare in contrasto, per i motivi innanzi esposti, con gli
artt. 3, 24 e 97 della Costituzione.
Consegue che la questione di legittimità costituzionale dell'art.
1, terzo comma, della legge citata non appare manifestamente
infondata; sulla base delle considerazioni innanzi svolte ed appare
altresì rilevante ai fini della definizione del presente giudizio,
in quanto la disposizione medesima è diretta ad escludere la
sussistenza del danno erariale e la conseguente responsabilità dei
convenuti in giudizio.
Va in conseguenza sollevata d'ufficio la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 comma 3 della legge 10 luglio 1991 n. 201
per contrasto con gli artt. 3, 10, 24 e 97 della Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, terzo comma, della legge 10
luglio 1991, n, 201 in relazione agli artt. 3, 10, 24 e 97 della
Costituzione.
Dispone la sospensione del presente giudizio in attesa della
decisione della Corte costituzionale;
Dispone che a cura della segreteria gli atti vengano rimessi alla
Corte costituzionale e che copia della presente ordinanza venga
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidente del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del 27 maggio e 17
giugno 1994.
Il presidente f.f. estensore: (firma illeggibile)
95C1351