1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 24-3-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 105 ORDINANZA 10 - 17 marzo 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lombardia in materia di illeciti edilizi - Oneri di urbanizzazione e contributo sul costo di costruzione dovuti ai fini della sanatoria - Determinazione con riferimento alle tariffe vigenti all'atto del perfezionamento del procedimento di sanatoria, anziche' al momento di entrata in vigore del d.l. n. 269 del 2003 - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza, di buon andamento e di imparzialita' della pubblica amministrazione, nonche' dei principi fondamentali posti dalla legislazione statale in materia - Omessa indicazione dell'ambito materiale asseritamente inciso dalla norma censurata - Richiesta di avallo di un'opzione interpretativa, con conseguente uso improprio dell'incidente di costituzionalita', e di pronuncia manipolativa in materia riservata alla discrezionalita' del legislatore - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Lombardia 3 novembre 2004, n. 31, art. 4, comma 6. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, terzo comma. (010C0263) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 24-3-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 6,
della legge della Regione Lombardia 3 novembre 2004, n. 31
(Disposizioni regionali in materia di illeciti edilizi), promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, nel procedimento
vertente tra M.p. s.r.l. in liquidazione e il Comune di Milano, con
ordinanza del 20 marzo 2009, iscritta al n. 212 del registro
ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 35, 1ª serie speciale, dell'anno 2009.
Visto l'atto di intervento della Regione Lombardia;
Udito nella Camera di consiglio del 13 gennaio 2010 il Giudice
relatore Luigi Mazzella.
Ritenuto che, con ordinanza del 20 marzo 2009, il Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia ha dichiarato rilevante e
non manifestamente infondata, con riferimento agli artt. 3, 97 e 117,
terzo comma, della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 6, della legge della Regione
Lombardia 3 novembre 2004, n. 31 (Disposizioni regionali in materia
di illeciti edilizi), laddove stabilisce che gli oneri di
urbanizzazione e il contributo sul costo di costruzione dovuti ai
fini della sanatoria sono determinati applicando le tariffe vigenti
all'atto del perfezionamento del procedimento di sanatoria, anzichè
al momento di entrata in vigore del decreto-legge 30 settembre 2003,
n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326;
che, riferisce il rimettente, con istanza dell'8 aprile 2004,
la società ricorrente aveva chiesto il condono edilizio, ai sensi
dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, per interventi abusivi
realizzati nell'immobile di sua proprietà, richiesta accolta dal
Comune il 6 ottobre 2008, con determinazione del contributo di
costruzione, la cui entità era stata comunicata con una nota
notificata il 29 aprile 2008;
che la ricorrente aveva impugnato il provvedimento,
deducendone l'illegittimità per avere il Comune calcolato il
contributo sulla base delle tariffe vigenti al momento
dell'emanazione del titolo in sanatoria, anzichè di quelle, meno
onerose, vigenti al momento di presentazione della domanda,
deducendo, tra i motivi del ricorso, la violazione dell'art. 16,
comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. - Testo
A), il quale dovrebbe essere interpretato, alla stregua della
giurisprudenza dominante, nel senso che, in caso di concessione in
sanatoria, gli oneri dovuti sono quelli vigenti non al momento di
rilascio del permesso ma al momento di presentazione della domanda;
lamentava inoltre l'illogicità e contraddittorietà della
motivazione, basata sul contestuale richiamo di due norme tra loro
incompatibili, e la violazione dell'art. 7, comma 1, della legge 27
luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in materia di statuto dei diritti
del contribuente), in quanto la natura fiscale del contributo
imponeva al Comune di allegare al provvedimento impugnato gli atti
richiamati nella sua motivazione;
che, in subordine, la ricorrente aveva eccepito
l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 6, della citata
legge regionale n. 31 del 2004;
che il rimettente, dopo aver respinto, con sentenza parziale,
i primi tre motivi di ricorso, ha dichiarato la questione di
legittimità costituzionale rilevante e non manifestamente infondata;
che, in punto di non manifesta infondatezza, secondo il
rimettente la norma regionale non si armonizzerebbe con la
legislazione statale sul condono edilizio, dato che la legge 28
febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
edilizie), nello stabilire che la sanatoria degli abusi fosse
condizionata al versamento di un'oblazione e del contributo di
concessione di cui all'art. 3 della legge 28 gennaio 1977, n. 10
(Norme per la edificabilità dei suoli), consentiva alle Regioni di
legiferare sul punto, anche modificando (con possibilità di
riduzione fino al 50%) la misura del contributo «determinato secondo
le disposizioni vigenti all'entrata in vigore della presente legge»
(art. 37, secondo comma), aggiungendo che, se il potere di legiferare
non fosse stato esercitato entro novanta giorni dall'entrata in
vigore della legge, si sarebbero applicate le norme vigenti
all'entrata in vigore della legge stessa (art. 37, quarto comma);
che, in ragione di ciò, secondo il rimettente, la prevalente
giurisprudenza aveva avuto modo di statuire che, ai fini della
sanatoria, il contributo andava calcolato con riferimento alle
tariffe vigenti al momento dell'entrata in vigore della legge di
sanatoria;
che, secondo il T.A.R. rimettente, dalla lettura del
complesso normativo si evincerebbe che, ai fini del condono, le
disposizioni di riferimento, comprese quelle di carattere tariffario,
debbano essere quelle vigenti al momento dell'entrata in vigore delle
leggi di sanatoria via via promulgate dal legislatore statale;
che, pertanto, l'art. 4, comma 6, della legge regionale n. 31
del 2004, secondo cui oneri di urbanizzazione e contributo sul costo
di costruzione dovuti ai fini della sanatoria «sono determinati
applicando le tariffe vigenti all'atto del perfezionamento del
procedimento di sanatoria», sarebbe di dubbia legittimità
costituzionale, dato che l'espressione usata dal legislatore
regionale («perfezionamento del procedimento di sanatoria») non
potrebbe intendersi come riferita al momento della presentazione
della domanda di condono, se non a costo di una inammissibile
forzatura del dato letterale;
che, invero, secondo il rimettente, il momento in cui il
procedimento di sanatoria si perfeziona non potrebbe farsi coincidere
che col rilascio del permesso di costruire, ovvero (nella ricorrenza
delle condizioni previste dal comma 37 dell'art. 32 del d.l. n. 269
del 2003) con la formazione tacita del titolo abilitativo;
che, secondo il rimettente, valorizzare, assumendole come
termine di riferimento, le tariffe vigenti nel momento del rilascio
del titolo (o della sua formazione tacita) sarebbe in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, Cost. che, nelle materie di legislazione
concorrente, attribuisce la potestà legislativa alle Regioni,
riservando allo Stato la determinazione dei principi fondamentali,
tra i quali va annoverato quello, dettato dalla legislazione speciale
sul condono edilizio, in base al quale la misura del contributo è
conforme alle disposizioni vigenti all'entrata in vigore delle leggi
di settore via via emanate;
che la normativa regionale contrasterebbe, altresì, con
l'art. 97 Cost., in quanto, nelle fattispecie di condono di abusi
edilizi, soggette a disciplina uniforme quanto alla data-limite
stabilita per la commissione dell'abuso e per la presentazione della
domanda di condono, non apparirebbe conforme ai principi di buon
andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione lasciare
che, nei singoli casi, l'entità degli oneri dipenda da due variabili
quali la scelta dei tempi nell'aggiornamento delle tariffe e la
tempestività nella evasione delle pratiche di condono;
che, inoltre, essa contrasterebbe anche con i principi di
certezza e di affidamento, immanenti nell'ordinamento nazionale e
comunitario, anch'essi riconducibili all'art. 97 Cost., secondo cui
il privato deve essere posto in grado di conoscere anticipatamente a
quali oneri, esborsi e conseguenze sia esposta la propria azione,
anche laddove gli sia offerta la possibilità di riparare abusi
edilizi con una autodenuncia;
che, infine, la normativa impugnata contrasterebbe anche con
l'art. 3 Cost., in quanto non sarebbe conforme al principio di
uguaglianza che abusi edilizi suscettibili di sanatoria, uguali per
natura e data di compimento, fossero assoggettati ad oneri di diverso
importo in applicazione delle tariffe vigenti nei diversi momenti di
conclusione dei singoli procedimenti;
che è intervenuta nel giudizio di costituzionalità la
Regione Lombardia, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile e, in subordine, infondata;
che, quanto all'inammissibilità, la difesa della Regione ha
affermato, innanzitutto, che l'ordinanza di rimessione non sarebbe
sufficientemente motivata in riferimento alla rilevanza della
questione, con riferimento alla data di entrata in vigore della
normativa regionale e all'incidenza sulla normativa della sentenza
della Corte costituzionale n. 196 del 2004;
che, in secondo luogo, secondo la Regione, il rimettente
richiederebbe alla Corte costituzionale un intervento manipolativo, a
rime non obbligate, che appartiene alla discrezionalità del
legislatore, dato che la determinazione degli oneri di urbanizzazione
e il contributo sul costo di costruzione potrebbero astrattamente
essere ancorati a momenti diversi;
che, nel merito, quanto alla censura relativa alla violazione
dell'art. 117 Cost., secondo la Regione non esisterebbero principi
desumibili dalla legge statale con cui la legge regionale si ponga in
contrasto, dato che la regola relativa alle modalità di
determinazione del contributo di costruzione non rientrerebbe tra le
scelte di principio rimesse al legislatore statale;
che, inoltre, la giurisprudenza sul condono di cui alla legge
n. 47 del 1985 non sarebbe pacifica, per cui neppure nella
legislazione statale sarebbe presente il principio, indicato dal
rimettente come violato dalla norma censurata, in base al quale i
contributi di costruzione debbono essere determinati con riferimento
alle tariffe vigenti al momento di presentazione della domanda e non
a quelle vigenti al momento del rilascio del titolo abilitativi;
che, quanto alle censure relative agli artt. 3 e 97 Cost., la
questione avrebbe ad oggetto la denuncia di meri inconvenienti di
fatto, irrilevanti ai fini dello scrutinio di costituzionalità;
che, d'altra parte, secondo la Regione, laddove venisse
accolta la questione di legittimità costituzionale sollevata dal
giudice a quo, si garantirebbe ai soggetti che richiedono il titolo
abilitativo in sanatoria un trattamento più favorevole rispetto a
quelli che chiedono il permesso di costruire in via ordinaria, per i
quali l'art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede che le quote di
contributo relative agli oneri di urbanizzazione e al costo di
costruzione siano determinate al momento del rilascio del permesso di
costruire.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per la
Lombardia dubita, con riferimento agli artt. 3, 97 e 117, terzo
comma, della Costituzione, della legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 6, della legge della Regione Lombardia 3 novembre
2004, n. 31 (Disposizioni regionali in materia di illeciti edilizi),
laddove stabilisce che gli oneri di urbanizzazione e il contributo
sul costo di costruzione dovuti ai fini della sanatoria sono
determinati applicando le tariffe vigenti all'atto del
perfezionamento del procedimento di sanatoria, anzichè al momento di
entrata in vigore del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 novembre 2003, n. 326;
che, quanto alla censura relativa all'art. 117, terzo comma,
Cost., il rimettente, nel denunciare la lesione della competenza
legislativa statale concorrente, omette di indicare quale, a suo
giudizio, tra i diversi ambiti materiali ivi elencati, sia quello
asseritamente inciso dalla normativa regionale, in tal modo,
inammissibilmente, ponendo a carico di questa Corte il compito di
individuare le ragioni dell'affermata violazione;
che, in ogni caso, il rimettente ricava il principio
fondamentale della legislazione statale violato dalla norma
regionale - quello in base al quale gli oneri di concessione debbano
essere determinati con riferimento alle tariffe vigenti alla data di
entrata in vigore della legge di sanatoria - dal combinato disposto
dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, dell'art. 39 della legge 23
dicembre 1994, n. 724, e dell'art. 37 della legge n. 47 del 1985,
sulla base di un orientamento interpretativo non consolidato nella
giurisprudenza amministrativa e, in tal modo, chiede alla Corte di
avallare un'interpretazione della normativa statale, così
evidenziando un uso improprio dell'incidente di costituzionalità, il
che determina - per costante giurisprudenza della Corte -
l'inammissibilità della questione (ex plurimis, ordinanze n. 320 del
2009, n. 422 del 2008, n. 361 del 2007);
che, quanto alle censure relative agli artt. 3 e 97 Cost., il
criterio delle tariffe vigenti al momento dell'entrata in vigore
delle leggi di sanatoria di volta in volta promulgate dal legislatore
statale ai fini della determinazione della misura del contributo è
ben lungi dell'essere l'unica regolamentazione conforme alla
Costituzione, ma rappresenta solo una delle diverse soluzioni
astrattamente possibili;
che, invero, gli oneri di concessione potrebbero, in teoria,
essere ancorati alle tariffe vigenti, alternativamente, al momento in
cui l'abuso è iniziato, al momento in cui l'immobile abusivo è
completato, al momento dell'entrata in vigore della normativa statale
sul condono, al momento dell'entrata in vigore della normativa
regionale sul condono, al momento in cui è stata effettuata la
richiesta di condono o, infine, al momento del perfezionamento del
procedimento di sanatoria;
che, in tale contesto di pluralità di soluzioni, la scelta
del legislatore regionale di privilegiare l'interesse pubblico
all'adeguatezza della contribuzione ai costi reali da sostenere
rispetto a quello, ad esso antitetico, del cittadino alla sua piena
previsione dei costi al momento della formazione del consenso -
ugualmente meritevole di protezione - sembra essere il frutto di una
scelta discrezionale implicante un bilanciamento di interessi che
può solo essere effettuato dal legislatore;
che, pertanto, stante il carattere manipolativo
dell'intervento richiesto, in una materia necessariamente riservata,
per la pluralità delle soluzioni possibili, alla discrezionalità
del legislatore (cfr., in tal senso, ordinanze nn. 287 e 203 del
2009, n. 177 del 2008 ), la questione si presenta inammissibile anche
con riferimento ai predetti parametri.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 6, della legge della
Regione Lombardia 3 novembre 2004, n. 31 (Disposizioni regionali in
materia di illeciti edilizi), sollevata, con riferimento agli artt.
3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Mazzella


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 17 marzo 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola