Serie Generale n. 198 del 24-8-2019
CIRCOLARI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
CIRCOLARE 10 luglio 2019
Circolare con la quale si definiscono i criteri per la comunicazione di informazioni relative al partenariato pubblico-privato ai sensi dell'art. 44, comma 1-bis del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248 convertito, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 28 dicembre 2008, n. 31. (19A05371) (GU Serie Generale n.198 del 24-08-2019)

Alle amministrazioni dello Stato
Alle amministrazioni regionali
Alle amministrazioni locali
Agli organismi di diritto pubblico

Premessa

L'art. 44, comma 1-bis del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 28
febbraio 2008, n. 31 stabilisce che «Al fine di consentire la stima
dell'impatto sull'indebitamento netto e sul debito pubblico delle
operazioni di partenariato pubblico-privato avviate dalle pubbliche
amministrazioni e ricadenti nelle tipologie indicate dalla decisione
Eurostat dell'11 febbraio 2004, le stazioni appaltanti sono tenute a
comunicare all'Unità tecnica finanza di progetto della Presidenza
del Consiglio dei ministri le informazioni relative a tali
operazioni, secondo modalità e termini indicati in un'apposita
circolare da emanarsi d'intesa con l'Istituto nazionale di
statistica».
Il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della
politica economica della Presidenza del Consiglio dei ministri
esercita, ai sensi dell'art. 1, comma 589, della legge n. 208/2015,
le competenze precedentemente svolte dall'Unità tecnica finanza di
progetto di cui all'art. 7 della legge 17 maggio 1999, n. 144,
inclusa quella di cui all'art. 44 della legge n. 248/2007 citata.
Inoltre, anche l'art. 3, comma 1, lettera eee) (1) , del decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e successive modificazioni ed
integrazioni - Codice dei contratti pubblici (il Codice) nell'inciso:
«(...) Fatti salvi gli obblighi di comunicazione previsti dall'art.
44, comma 1-bis, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31
(...)», ribadisce l'obbligo di comunicazione di cui al citato art.
44.
La presente circolare, d'intesa con l'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT), in attuazione delle citate disposizioni di legge,
definisce termini e modalità di trasmissione delle informazioni
relative a tali operazioni, in sostituzione della precedente
circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 27 marzo 2009.
A tal fine si individuano di seguito le tipologie di operazioni
ricadenti nella fattispecie normativa, le amministrazioni
aggiudicatrici e gli altri soggetti tenuti alla comunicazione
prevista dalla presente circolare, nonchè il dettaglio delle
informazioni richieste.

1. La decisione Eurostat

1.1. Con decisione 11 febbraio 2004 Eurostat, l'Ufficio statistico
delle comunità europee, ha fornito indicazioni per il trattamento
contabile nei conti economici nazionali di specifiche tipologie di
Partenariato pubblico-privato (PPP). La medesima materia è stata poi
definita nelle successive edizioni del Manual on Government Deficit
and Debt (MGDD) pubblicate da Eurostat; al momento è in vigore
l'edizione 2016 (2) . I PPP regolamentati dai criteri definiti da
Eurostat sono caratterizzati dai seguenti elementi:
il rapporto contrattuale tra pubblico e privato ha una durata di
lungo periodo;
il contratto è stipulato con uno o più soggetti privati
eventualmente costituiti in società;
il contratto prevede la costruzione da parte del privato di una
nuova infrastruttura o la ristrutturazione di una infrastruttura
esistente, che dovrà fornire servizi predefiniti in termini
quantitativi e qualitativi;
l'opera riguarda settori in cui la pubblica amministrazione, sia
a livello centrale che locale, ha di norma un forte interesse
pubblico (sanità, istruzione, sicurezza, trasporti, edilizia
residenziale pubblica, ecc.);
la pubblica amministrazione è l'acquirente principale dei
servizi, sia quando la domanda è generata dalla stessa pubblica
amministrazione (a titolo di esempio: carceri, uffici giudiziari e
altri uffici pubblici) sia quando proviene da utilizzatori terzi (a
titolo di esempio: ospedali, trasporto pubblico locale).
Qualora siano previsti pagamenti da parte degli utenti finali per
servizi collegati ad attività secondarie associate con
l'infrastruttura, questi devono rappresentare una parte minoritaria
dei ricavi complessivi del soggetto privato (a titolo di esempio, si
consideri un ospedale in cui l'amministrazione paga un canone per la
disponibilità della struttura e per i servizi, mentre l'eventuale
fruizione del parcheggio è pagata direttamente dagli utenti stessi
al gestore privato).
La decisione Eurostat 11 febbraio 2004 prevede che i beni (asset)
oggetto di tali operazioni non vengano registrati nello stato
patrimoniale delle pubbliche amministrazioni, ai fini del calcolo
dell'indebitamento netto e del debito secondo le definizioni del
regolamento europeo SEC (attualmente nella versione del SEC2010,
fissata dal regolamento UE n. 549 del Parlamento europeo e del
Consiglio del 21 maggio 2013), solo se c'è un sostanziale
trasferimento di rischio dalla parte pubblica alla parte privata.
Ciò avviene nel caso in cui si verifichino contemporaneamente le
seguenti due condizioni: il soggetto privato assume il rischio di
costruzione; il soggetto privato assume almeno uno dei due rischi: di
disponibilità o di domanda.
Il rischio di costruzione riguarda eventi connessi alla fase
progettuale e di realizzazione dell'infrastruttura quali, ad esempio,
ritardata consegna, mancato rispetto di standard predeterminati,
costi aggiuntivi di importo rilevante, deficienze tecniche,
esternalità negative, compreso il rischio ambientale. L'assunzione
del rischio da parte del privato implica che non siano ammessi
pagamenti pubblici non correlati alle condizioni prestabilite per la
costruzione dell'opera. L'eventualità che il soggetto pubblico
corrisponda quanto stabilito nel contratto indipendentemente dalla
verifica dello stato di avanzamento effettivo della realizzazione
dell'infrastruttura o ripiani ogni costo aggiuntivo emerso, quale ne
sia la causa, comporta, invece, l'assunzione del rischio di
costruzione da parte del soggetto pubblico.
Il rischio di disponibilità attiene alla fase operativa ed è
connesso ad una scadente o insufficiente gestione dell'opera
pubblica, a seguito della quale la quantità e/o la qualità del
servizio reso risultano inferiori ai livelli previsti nell'accordo
contrattuale.
Tale rischio si può ritenere in capo al privato se i pagamenti
pubblici sono correlati all'effettivo ottenimento del servizio reso,
così come pattuito nel disposto contrattuale, e il soggetto pubblico
ha il diritto di ridurre i propri pagamenti, nel caso in cui i
parametri prestabiliti di prestazione (sia per quanto riguarda la
disponibilità dell'infrastruttura, sia per quanto riguarda i servizi
erogati) non vengano raggiunti. La previsione di pagamenti costanti,
indipendentemente dal volume e dalla qualità di servizi erogati,
implica, viceversa, una assunzione del rischio di disponibilità da
parte del soggetto pubblico.
Ad esempio, nel caso di realizzazione di uffici pubblici,
tribunali, istituti penitenziari, ecc., ad uso esclusivo della
pubblica amministrazione, in cui al privato che progetta, realizza e
gestisce l'infrastruttura viene corrisposto un canone per la
disponibilità in piena efficienza della struttura stessa e per la
gestione dei servizi correlati (ordinaria e straordinaria
manutenzione, guardiania, gestione delle reti, gestione archivi,
pulizia, gestione parcheggio, etc.), il rischio di disponibilità si
può considerare trasferito al privato qualora contrattualmente sia
prevista l'applicazione automatica di penali che incidono sul canone
corrisposto dal soggetto pubblico sia nel caso di indisponibilità
completa o parziale della struttura, sia di erogazione di servizi non
corrispondenti agli standard contrattuali.
Il rischio di domanda è connesso alla variabilità della domanda
non dipendente dalla qualità del servizio prestato; ci si riferisce
a quello che può definirsi normale rischio economico assunto da
un'azienda in un'economia di mercato.
Il rischio di domanda si considera assunto dal soggetto privato nel
caso in cui i pagamenti pubblici sono correlati all'effettiva
quantità domandata per quel servizio dall'utenza. Il rischio di
domanda, viceversa, si considera allocato al soggetto pubblico nel
caso di pagamenti garantiti anche per prestazioni non erogate. In
altre parole si presume che il soggetto pubblico assuma il rischio di
domanda laddove sia obbligato ad assicurare un determinato livello di
pagamenti al partner privato indipendentemente dall'effettivo livello
di domanda espressa dall'utente finale, rendendo così irrilevanti le
fluttuazioni del livello di domanda rispetto alla redditività
dell'operazione per il privato. Ad esempio, nel caso di realizzazione
di strade senza pedaggio in cui al privato, che progetta, costruisce
e gestisce l'infrastruttura, vengono corrisposti pagamenti pubblici
(tariffe ombra) in funzione del passaggio degli autoveicoli, il
rischio di domanda può considerarsi trasferito al privato nel caso
in cui detti pagamenti siano correlati agli effettivi passaggi degli
autoveicoli, rilevati elettronicamente.
1.2. Con le successive edizioni del MGDD, Eurostat ha chiarito in
maniera sempre più puntuale il principio fissato originariamente
dalla decisione del 2004 aggiungendo molteplici elementi utili per la
valutazione complessiva dell'allocazione rischi/benefici tra partner
privato e pubblica amministrazione.
Il punto chiave è la classificazione statistica delle
infrastrutture realizzate nell'ambito di un contratto di PPP. Esse
possono essere considerate, nei conti nazionali, come attività non
di proprietà della pubblica amministrazione solo se è stabilito in
modo chiaro che al partner privato sono allocati simultaneamente la
maggior parte dei rischi e dei benefici derivanti dall'operazione.
Pertanto, l'analisi della ripartizione dei rischi e dei benefici tra
la pubblica amministrazione e il partner privato deve essere
considerata la questione centrale. Si intendono di seguito richiamati
i contenuti dell'ultimo aggiornamento del MGDD del 2016 per
l'individuazione dei principi applicabili alle operazioni oggetto del
paragrafo 1) della presente circolare.

2. Le figure contrattuali previste dall'ordinamento italiano
ricadenti nella tipologia indicata nella decisione Eurostat dell'11
febbraio 2004

2.1. Il decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, ha introdotto,
all'art. 3, comma 1, lettera eee), la seguente definizione di
contratto di partenariato pubblico-privato: «il contratto a titolo
oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni
appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un
periodo determinato in funzione della durata dell'ammortamento
dell'investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un
complesso di attività consistenti nella realizzazione,
trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un'opera in
cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o
della fornitura di un servizio connesso all'utilizzo dell'opera
stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel
contratto, da parte dell'operatore.».
La medesima disposizione prevede, inoltre, che alle operazioni di
partenariato pubblico-privato si applicano, per i soli profili di
tutela della finanza pubblica, i contenuti delle decisioni Eurostat,
fermi restando gli obblighi di comunicazione di cui all'art. 44,
comma 1-bis, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248 convertito,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1 della legge 28 febbraio 2008,
n. 31.
2.2. Ai fini delle comunicazioni oggetto della presente circolare,
dovranno essere presi in considerazione:
i. i contratti di partenariato pubblico-privato di cui all'art.
180, comma 8, decreto legislativo n. 50/2016 e successive
modificazioni ed integrazioni, ove riferiti a operazioni in cui
l'amministrazione si configuri come principale acquirente dei servizi
resi dall'infrastruttura;
ii. i contratti di concessione affidati ai sensi della normativa
previgente, di cui agli articoli 144 e 153 (cd. Finanza di progetto)
del decreto legislativo n. 163/2006, ovvero ai sensi degli articoli
20 e 37-bis e seguenti della legge n. 109/1994 e successive
modificazioni ed integrazioni - ove novellati da atti aggiuntivi
adottati a partire dall'anno 2016 e non ancora trasmessi al DIPE;
iii. le ulteriori operazioni in partenariato pubblico-privato,
ivi compresa la costituzione di società miste, che abbiano le
caratteristiche indicate al paragrafo 1) della presente circolare.
Per quanto riguarda le modalità di pagamento dei servizi da parte
del soggetto pubblico, queste possono essere rappresentate da canoni
o da tariffe ombra (shadow tolls).
Le operazioni di PPP ricadono nell'obbligo di comunicazione anche
quando, nonostante vi sia la previsione di pagamenti da parte di
utenti finali, la pubblica amministrazione corrisponde un canone
periodico per l'uso o la disponibilità dell'infrastruttura.

3. Soggetti tenuti alla comunicazione delle informazioni

3.1. I soggetti aggiudicatori tenuti all'obbligo di comunicazione
previsto dalla presente circolare sono identificabili con le
«amministrazioni aggiudicatrici» di cui all'art. 3, comma 1, lettera
a), del Codice e con gli «organismi di diritto pubblico» definiti
all'art. 3, comma 1, lettera d), del Codice, i quali abbiano avviato
operazioni di partenariato pubblico-privato che presentino le
caratteristiche descritte al paragrafo 1.
3.2. Le amministrazioni pubbliche sono individuate sulla base della
definizione del SEC2010 (regolamento UE n. 549, del 2013) reso
operativo dall'Istat che pubblica annualmente la lista delle unità
istituzionali comprese nel perimetro delle amministrazioni pubbliche,
in base al disposto dell'art. 1, comma 5, della legge 30 dicembre
2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale - legge finanziaria 2005).

4. Documenti e dati oggetto di comunicazione

4.1. Con riferimento a ciascun contratto aggiudicato avente le
caratteristiche citate al paragrafo 1, i soggetti aggiudicatori di
cui al paragrafo 3 sono tenuti a trasmettere al DIPE, all'indirizzo
indicato al paragrafo 5, la seguente documentazione:
1) contratto, con relativi allegati (quali, in particolare,
capitolati prestazionali e documenti relativi alla specificazione
delle caratteristiche della gestione) ed eventuali atti aggiuntivi
e/o di modifica dello stesso intervenuti successivamente alla
stipula;
2) piano economico finanziario di copertura degli investimenti e
della connessa gestione, con relativa relazione illustrativa, ed
eventuali successivi atti aggiuntivi e/o di modifica dello stesso;
3) relazione illustrativa del progetto.
Gli stessi soggetti dovranno trasmettere, unitamente ai succitati
documenti, la Scheda di progetto di cui all'allegato A della presente
circolare recante i dati sintetici sulle operazioni oggetto dei
contratti, da compilare secondo le istruzioni di cui all'allegato B
della presente circolare.
4.2. Con riferimento alle operazioni di partenariato
pubblico-privato, che presentino le caratteristiche indicate al
paragrafo 1, poste in essere attraverso la creazione di una società
mista, i soggetti aggiudicatori sopra indicati dovranno trasmettere i
seguenti documenti:
1) atto costitutivo della società;
2) statuto della società ed eventuali atti successivi di
modifica dello stesso;
3) eventuale contratto stipulato tra soggetto aggiudicatore e
società mista e relativi allegati.

5. Termini di invio dei documenti

I soggetti aggiudicatori indicati al paragrafo 3 che pongano in
essere contratti di partenariato pubblico-privato compresi nelle
tipologie indicate al paragrafo 2 sono tenuti ad inviare la
documentazione indicata al paragrafo 4, relativamente a ciascuna
operazione, al DIPE - Dipartimento per la programmazione ed il
coordinamento della politica economica della Presidenza del Consiglio
dei ministri, via della Mercede, 9 - 00186 Roma, entro trenta giorni
dalla stipula del contratto, esclusivamente via pec all'indirizzo
dipe.cipe@pecgoverno.it
Gli stessi soggetti aggiudicatori dovranno impegnarsi a trasmettere
gli atti aggiuntivi e i documenti di modifica dei documenti già
trasmessi entro trenta giorni dalla stipula degli stessi.
Al fine di assicurarne una diffusa conoscenza nell'intero
territorio nazionale, la presente circolare con gli allegati A -
Scheda di progetto e B - Istruzioni Scheda di progetto sarà
disponibile, dopo la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana all'indirizzo
http://www.programmazioneeconomica.gov.it/

Roma, 10 luglio 2019

Il Presidente
del Consiglio dei ministri
Conte

__________

(1) eee): «contratto di partenariato pubblico-privato», il contratto
a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più
stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici
per un periodo determinato in funzione della durata
dell'ammortamento dell'investimento o delle modalità di
finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti
nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione
operativa di un'opera in cambio della sua disponibilità, o del
suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio
connessa all'utilizzo dell'opera stessa, con assunzione di
rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte
dell'operatore. Fatti salvi gli obblighi di comunicazione
previsti dall'articolo 44, comma 1-bis, del decreto-legge 31
dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge
28 febbraio 2008, n. 31, si applicano, per i soli profili di
tutela della finanza pubblica, i contenuti delle decisioni
Eurostat.

(2) Il Manuale è reperibile sul sito web istituzionale:
https://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/7203647/KS-GQ-16-
001-EN-N.pdf. Eurostat ed EPEC - European PPP Expertise Centre -
hanno, altresì, pubblicato nel 2016, una Guida sul trattamento
statistico dei contratti di PPP reperibile sul sito web:
http://www.eib.org/attachments/thematic/epec_eurostat_statistical
_guide_en.pdf.

Registrato alla Corte dei conti il 2 agosto 2019
Ufficio controllo atti P.C.M. Ministeri della giustizia e degli
affari esteri e della cooperazione internazionale, Reg.ne Succ. n.
1626

SCHEDA DI PROGETTO

Parte di provvedimento in formato grafico

Istruzioni - Scheda di progetto

Parte di provvedimento in formato grafico