1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 11-1-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 1150 SENTENZA 15 - 29 dicembre 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Parlamento - Immunita' parlamentari - Procedimento civile pendente nei confronti di membro del Senato convenuto per il risarcimento del danno - Insindacabilita' sancita dall'art. 68, primo comma, della Costituzione - Valutazione delle condizioni Spettanza al Senato - Esercizio del potere - Deliberazione di insindacabilita' - Vizio in procedendo (088C2015) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 11-1-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO,
prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Corte d'appello di Roma Sez.
I civile, notificato il 25 febbraio 1988, pervenuto in Cancelleria a
mezzo raccomandata n. 1702 del 15 marzo 1988 ed iscritto al n. 6 del
registro ricorsi 1988, per conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato sorto a seguito della deliberazione del Senato della
Repubblica, in data 5 marzo 1986, di insindacabilità ai sensi
dell'art. 68, primo comma, della Costituzione.
Visto l'atto di costituzione del Senato della Repubblica;
Udito nell'udienza del 22 novembre 1988 il Giudice relatore Luigi
Mengoni;
Udito l'avv. Paolo Barile per il Senato della Repubblica;
Ritenuto in fatto
1. - Con sentenza 3 maggio - 19 giugno 1985 il Tribunale di Roma,
sezione I civile, ha condannato il sen. Michele Marchio, in solido
con l'on. Giorgio Almirante e Franz Maria D'Asaro, Direttore de "Il
Secolo d'Italia", al risarcimento dei danni morali sofferti dai
giudici Vittorio Ragonesi, Paolo Izzo, Tommaso Figliuzzi, Alessandro
de Renzis, Felice Terraciano, Giovanni Caramazza, Umberto Apice,
Paolo Celotti, Giovanni Prestipino, Vittorio Palmisano e Giovanni
Ferrara, componenti la sezione fallimentare del medesimo tribunale,
in conseguenza di tre articoli pubblicati sul nominato giornale
rispettivamente il 6 dicembre 1980, il 18 dicembre 1980 e il 16
aprile 1981, e ritenuti offensivi della loro reputazione morale e
professionale, nonchè, nei confronti di uno dei giudici, anche del
suo decoro personale. Nei tre articoli, originati da una
interrogazione presentata al Ministro di grazia e giustizia dal sen.
Marchio il 9 dicembre 1980, erano riferite ulteriori dichiarazioni
rese dal senatore, in risposta alle domande del giornalista, a
commento dei fatti esposti nell'interrogazione.
Nel corso del giudizio di secondo grado è pervenuto alla Corte di
appello di Roma, I sezione civile, per il tramite della Presidenza
del Senato e del Ministero di grazia e giustizia, il resoconto della
seduta tenuta al Senato della Repubblica il 5 marzo 1986, nella quale
l'Assemblea, deliberando sulla domanda di autorizzazione a procedere
penalmente contro il sen. Marchio per il reato di diffamazione
aggravata a mezzo stampa, proposta dal Procuratore della Repubblica
di Perugia ai sensi dell'art. 68, secondo comma, Cost., aveva
approvato le conclusioni adottate dalla Giunta delle elezioni e delle
immunità parlamentari, così formulate: a) "i fatti per cui è stata
richiesta l'autorizzazione a procedere nei confronti del sen. Marchio
ricadono nella prerogativa della insindacabilità sancita dall'art.
68, primo comma, della Costituzione"; b) "l'effetto naturale
dell'insindacabilità sanzionata per i fatti esaminati consiste
nell'irresponsabilità assoluta (penale, civile e amministrativa), e
quindi il procedimento civile pendente, nel quale il sen. Marchio è
convenuto per il risarcimento del danno, è necessariamente assorbito
nella suddetta dichiarazione di insindacabilita'".
2. - La Corte d'appello di Roma ritiene che la delibera del
Senato, affermante l'insindacabilità assoluta delle dichiarazioni
del sen. Marchio ex art. 68, primo comma, Cost., abbia un effetto
impeditivo dello svolgimento delle proprie funzioni, ma in pari tempo
contesta la spettanza di tale potere al Parlamento. Pertanto ha
sollevato conflitto di attribuzione ai sensi degli art. 134 Cost. e
37 della legge n. 87 del 1953, affinchè "la Corte costituzionale
dica se il potere di decidere in ordine alla sussistenza o meno, nel
caso concreto, della imperseguibilità stabilita dal primo comma
dell'art. 68 Cost. spetti al Senato della Repubblica ovvero alla
Magistratura".
La ricorrente osserva che, mentre la norma processuale di cui al
secondo comma dell'art. 68 "individua una specifica ed esclusiva
competenza della Camera di appartenenza", il primo comma, invece,
"nessuna competenza attribuisce al Parlamento" in ordine alla
fattispecie sostanziale ivi prevista. Nè si potrebbe argomentare per
analogia dal secondo comma, dato il carattere eccezionale delle norme
che introducono limiti alla funzione giurisdizionale
istituzionalmente esercitata dalla magistratura ai sensi dell'art.
102 Cost.
La non spettanza alle Camere di un potere di decisione circa la
questione se ricorrano o no gli estremi dell'irresponsabilità
garantita ai loro membri dell'art. 68, primo comma, Cost., è inoltre
argomentata sia dalla mancanza di una norma che disponga la
sospensione del processo civile e la rimessione degli atti alla
Camera di appartenenza nel caso che il parlamentare convenuto in
giudizio con una azione di risarcimento dei danni eccepisca
l'irresponsabilità ai sensi del detto precetto costituzionale, sia
dalla mancanza di una disciplina del procedimento davanti alle Camere
che preveda un minimo di contraddittorio e di garanzie processuali a
tutela dei diritti fondamentali delle persone offese.
3. - Nel giudizio preliminare di delibazione in camera di
consiglio, a norma dell'art. 37, terzo e quarto comma, della legge n.
87 del 1953, la Corte costituzionale, con ordinanza 10/18 febbraio
1988, ha dichiarato ammissibile il ricorso. Con la medesima ordinanza
ha rigettato, in conformità della sua costante giurisprudenza,
l'istanza di intervento in giudizio proposta dai giudici sopra
nominati, in quanto soggetti diversi dagli organi tra cui è sorto il
conflitto di attribuzione.
4. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituito soltanto il
Senato della Repubblica, in persona del suo presidente, rappresentato
e difeso dal prof. avv. Paolo Barile, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato inammissibile e comunque infondato.
Secondo il patrocinio del Senato, poichè l'immunità di cui
all'art. 68, primo comma, Cost. è diretta a garantire l'autonomia e
l'indipendenza del Parlamento, non può essere dubbia la spettanza a
ciascuna Camera del potere di interpretare l'estensione di tale
prerogativa, e quindi "di valutare se l'attività svolta da un
proprio membro costituisca espressione o meno delle funzioni
parlamentari". Ma, contrariamente all'opinione della Corte romana,
tale potere non implica una funzione giurisdizionale. I due poteri il
potere delle Camere di determinare la portata delle immunità
parlamentari e il potere giurisdizionale dell'autorità giudiziaria -
"si svolgono su piani diversi" e possono entrare in conflitto
soltanto se l'uno e l'altro si traducano in atti esprimenti
valutazioni divergenti. Perciò, ad avviso del resistente, il
conflitto oggetto del presente giudizio è, allo stato,
inammissibile, non avendo la Corte d'appello formulato alcuna
valutazione, difforme da quella del Senato, circa la fondatezza della
pretesa di insindacabilità delle dichiarazioni addebitategli, fatta
valere dall'appellante sen. Marchio in base all'art. 68, primo comma.
La delibera del 5 marzo 1986 adottata dal Senato non impediva, nè
impedisce, sempre secondo il resistente, alla Corte d'appello di
adempiere le proprie funzioni proseguendo fino alla sentenza il
giudizio di secondo grado di cui è investita. Oltre a tutto, si
osserva, l'oggetto di tale giudizio "riguarda le dichiarazioni rese
dal sen. Marchio in tre articoli pubblicati sul quotidiano "Il Secolo
d'Italia" (6 e 18 dicembre 1980, 16 aprile 1981), mentre il Senato
ebbe a pronunciarsi esclusivamente sui fatti riguardanti l'articolo
del 16 aprile. La Corte d'appello avrebbe dovuto quanto meno spiegare
le ragioni per le quali la delibera del Senato le impedirebbe di
sindacare i fatti relativi agli articoli del 6 e 18 dicembre 1980".
In conclusione si contesta "l'interesse attuale della Corte romana
a ottenere la decisione del conflitto".
5. - Nel merito la difesa del Senato ritiene che "con la citata
delibera del 5 marzo 1986 sia stata effettuata una legittima
qualificazione dei fatti addebitati al sen. Marchio", e che, in caso
di diversa valutazione dell'autorità giudiziaria circa la concreta
estensione delle prerogative di cui all'art. 68, primo comma, Cost.,
"debba prevalere la decisione del Parlamento, in quanto organo a
tutela del quale sono state dettate le prerogative stesse".
Considerato in diritto
1. - L'ordinanza del 9 giugno 1987, con cui la Corte d'appello di
Roma ha sollevato conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato,
in riferimento alla delibera 5 marzo 1986 del Senato della Repubblica
sopra riprodotta in narrativa, imposta la questione in termini che
devono essere rettificati.
Nella motivazione la ricorrente contesta che il Senato abbia "il
potere di esercitare, in questa materia, la funzione giurisdizionale
che, istituzionalmente, spetta invece all'autorità giudiziaria
ordinaria", quasi che il Senato, nel valutare i fatti oggetto della
domanda di autorizzazione a procedere in giudizio contro il sen.
Marchio, si fosse ritenuto investito delle funzioni di foro speciale
in tema di prerogative parlamentari. In realtà, come si arguisce dal
seguito dell'argomentazione, dove si istituisce un confronto tra il
primo e il secondo comma dell'art. 68 Cost., la Corte d'appello
intende dire che, mentre il secondo comma concede a ciascuna Camera
il potere di sottrarre i propri membri alla giurisdizione penale per
fatti ad essi imputabili a titolo di reato, "il primo comma, invece,
in ordine alla garanzia sostanziale, nessuna competenza attribuisce
al Parlamento". Ne deduce che, se la Camera di appartenenza afferma
che i fatti addebitati a un proprio membro sono coperti
dall'irresponsabilità ex art. 68, primo comma, e quindi ordina la
restituzione degli atti al Ministro, tale delibera impedisce il
proseguimento dell'azione penale in quanto implica rifiuto
dell'autorizzazione a procedere, ma non può avere l'effetto preteso
dal Senato di impedire anche l'accertamento dei fatti da parte del
giudice civile, al quale sia stata proposta una domanda di
risarcimento dei danni.
2. - Tra la premessa (esatta) che l'art. 68, primo comma, non
attribuisce alle Camere un potere del tipo di quello previsto dal
secondo comma e la conclusione, tratta dalla ricorrente, che in
materia di irresponsabilità dei parlamentari nessuna competenza, in
assoluto, spetta al Parlamento, v'è un salto logico evidente. Le
prerogative parlamentari non possono non implicare un potere
dell'organo a tutela del quale sono disposte; ma la logica diversa
che presiede alle due prerogative sancite dall'art. 68 Cost. si
riflette in poteri di natura diversa.
La prerogativa del primo comma (c.d. insindacabilita') attribuisce
alla Camera di appartenenza il potere di valutare la condotta
addebitata a un proprio membro, con l'effetto, qualora sia
qualificata come esercizio delle funzioni parlamentari, di inibire in
ordine ad essa una difforme pronuncia giudiziale di responsabilità,
sempre che, come sarà precisato appresso, il potere sia stato
correttamente esercitato.
In questo significato va intesa la frase "non possono essere
perseguiti", conformemente alla ratio delle immunità parlamentari,
riconducibile al principio più generale dell'indipendenza e
dell'autonomia delle Camere verso gli altri organi e poteri dello
Stato.
3. - In quanto è attribuito nei limiti della fattispecie indicata
dall'art. 68, primo comma, e solo entro questi limiti legittimamente
esercitato, il potere valutativo delle Camere non è arbitrario o
soggetto soltanto a una regola interna di self-restraint. Nella
nostra Costituzione, che riconosce i diritti inviolabili dell'uomo
(fra cui il diritto all'onore e alla reputazione) come valori
fondamentali dell'ordinamento giuridico e prevede un organo
giurisdizionale di garanzia costituzionale, il detto potere è
soggetto a un controllo di legittimità, operante con lo strumento
del conflitto di attribuzione, a norma degli artt. 134 Cost. e 37
della legge n. 87 del 1953, e perciò circoscritto ai vizi che
incidono, comprimendola, sulla sfera di attribuzioni dell'autorità
giudiziaria.
Qualora il giudice di una causa civile di risarcimento dei danni,
promossa da una persona lesa da dichiarazioni diffamatorie fatte da
un deputato o senatore in sede extraparlamentare, reputi che la
delibera della Camera di appartenenza, affermante l'irresponsabilità
del proprio membro convenuto in giudizio, sia il risultato di un
esercizio illegittimo (o, come altri si esprime, di "cattivo uso")
del potere di valutazione, può provocare il controllo della Corte
costituzionale sollevando davanti a questa conflitto di attribuzione.
Il conflitto non si configura nei termini di una vindicatio
potestatis (il potere di valutazione del Parlamento non è in
astratto contestabile), bensì come contestazione dell'altrui potere
in concreto, per vizi del procedimento oppure per omessa o erronea
valutazione dei presupposti di volta in volta richiesti per il valido
esercizio di esso.
In questi termini deve essere letto il dispositivo dell'ordinanza
della Corte d'appello, cioè come istanza alla Corte costituzionale
affinchè dica se "nel caso concreto" il potere di valutazione del
Senato, ai sensi dell'art. 68, primo comma, Cost. e all'effetto
indicato nel secondo capo della deliberazione 5 marzo 1986, sia stato
legittimamente esercitato. E in questi termini sussiste un attuale
interesse al ricorso, onde deve essere disattesa l'eccezione di
inammissibilità avanzata dalla difesa del resistente.
4. Nel caso in esame non è necessario procedere al controllo
della valutazione, da parte del Senato, dei presupposti di esercizio
del proprio potere richiesti dall'art. 68, primo comma, essendo in
limine riscontrabile nella deliberazione 5 marzo 1986 un vizio in
procedendo, determinato dal divario tra i fatti esaminati dalla
Giunta per le elezioni e le autorizzazioni a procedere e i fatti in
relazione ai quali la Giunta ha formulato la proposta, approvata
dall'Assemblea, di affermazione dell'insindacabilità ex art. 68,
primo comma, e della conseguente improseguibilità del giudizio
pendente davanti alla Corte d'appello. Il Senato è stato investito
soltanto della cognizione dei fatti sottoposti al suo esame dalla
domanda di autorizzazione a proseguire l'azione penale, cioè delle
dichiarazioni del sen. Marchio pubblicate nell'articolo del 16 aprile
1981, mentre il giudizio di responsabilità civile pendente davanti
alla Corte d'appello di Roma, sul quale si è spostata la valutazione
conclusiva del procedimento parlamentare, concerne inscindibilmente
tutti e tre gli articoli pubblicati su "Il Secolo d'Italia" tra il 6
dicembre 1980 e il 16 aprile 1981. L'inscindibilità dei fatti
dedotti come causa petendi rende insostenibile la tesi, affacciata in
subordine dal patrocinio del Senato, secondo la quale niente impediva
alla Corte d'appello "di sindacare i fatti relativi agli articoli del
16 (recte: 6) e 18 dicembre 1980".
Correttamente la Corte d'appello di Roma si è sentita spogliata
del potere di ius dicere in ordine a tutti i fatti dedotti in
giudizio, e a ragione essa lamenta che, nei termini in cui si è
svolto il procedimento parlamentare, la citata deliberazione del
Senato non era giustificata, e pertanto non poteva determinare
l'"assorbimento" del processo civile in corso.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta al Senato valutare le condizioni
dell'insindacabilità ai sensi dell'art. 68, primo comma, Cost.; che,
nella specie, il modo di esercizio di tale potere non legittimava la
statuizione che "il procedimento civile pendente, nel quale il
senatore Marchio è convenuto per il risarcimento del danno, è
necessariamente assorbito nella suddetta deliberazione di
insindacabilita'".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 29 dicembre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C2015