1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 22-4-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 46 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 aprile 1992
N. 46 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 aprile 1992 (della regione Lombardia) Impresa e imprenditore - Azioni positive per l'imprenditoria femminile - Previsione di benefici, tra gli altri, a favore di imprese individuali gestite da donne che operino nei settori dell'industria, dell'artigianato, dell'agricoltura, del commercio, del turismo e dei servizi nonche' a favore di enti che promuovono corsi di formazione imprenditoriale e servizi di consulenza e di assistenza tecnica e manageriale per donne - Contributi alle spese per impianti ed attrezzature sostenute per l'avvio o per l'acquisto di attivita' commerciali e turistiche o di attivita' nel settore dell'industria, dell'artigianato, del commercio e dei servizi - Denunciata invasione della sfera di competenza regionale in materia di artigianato, agricoltura, turismo e industria alberghiera e servizi - Mancata previsione della copertura finanziaria - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 307/1983, 517/1987, 912/1988 e 116/1991. (Legge 25 febbraio 1992, n. 215, artt. 2, 3, 4, 6, 8 e 12). (Cost., artt. 81, 117, 118 e 119). (092C0468) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 22-4-1992)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale ing. Giuseppe Giovenzana, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale n. 20494 del 1 aprile 1992,
rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero
Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma,
largo della Gancia, 1, come da delega in calce al presente atto,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 2, 3, 4,
6, 8 e 12 della legge 25 febbraio 1992, n. 215, concernente "azioni
positive per l'imprenditoria femminile", pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 56 del 7 marzo 1992.
La legge n. 215/1992 si presenta come un ennesimo episodio di
legislazione statale di ausilio finanziario alle imprese operanti in
ambiti di competenza regionale e provinciale, che fa seguito ad altre
leggi già per questo motivo talora impugnate dalla regione
ricorrente: si veda da ultimo il ricorso iscritto al n. 50/1991
(legge n. 317/1991 sulle piccole imprese).
Legislazione chiaramente impregnata di forti motivazioni
"elettorali". Legislazione che mette in luce una volta di più il
paradosso di uno Stato centrale che da un lato lamenta il deficit
crescente del proprio bilancio, e individua nella spesa decentrata
attraverso regioni ed enti locali una fonte di espansione del
disavanzo pubblico, e dall'altro lato, anzichè responsabilizzare le
autonomie territoriali attraverso la estensione dei poteri impositivi
degli enti autonomi, continua a erogare risorse dal proprio bilancio,
direttamente a favore dei beneficiari (e così delle imprese),
sovrapponendosi agli interventi che le regioni e le province autonome
effettuano nei rispettivi ambiti di competenza, e così violando i
criteri costituzionali di riparto delle attribuzioni.
La legge n. 215/1992, pur caratterizzata dalla particolare
finalità della promozione delle "pari opportunita'" per uomini e
donne nell'attività economica e imprenditoriale (art. 1, primo
comma), di fatto prevede una serie di benefici finanziari a imprese,
enti operanti nei settori economici di competenza regionale e di
benefici concessi per attività - come quelle di formazione
professionale - a loro volta di stretta competenza provinciale, in
ogni caso senza alcun riferimento a circostanze o a programmi
straordinari: benefici direttamente concessi ed erogati da organi
centrali senza alcun coinvolgimento delle regioni e delle province
autonome.
Le finalità della legge - nell'ambito del generico scopo di
promozione dell'imprenditoria femminile - sono estremamente
generiche: favorire "la creazione e lo sviluppo dell'imprenditoria
femminile, anche in forma cooperativa", promuovere "la formazione
imprenditoriale" e "qualificare la professionalità delle donne
imprenditrici", agevolare "l'accesso al credito per le imprese",
favorire "la qualificazione imprenditoriale e la gestione delle
imprese familiari da parte delle donne", promuovere la presenza delle
imprese "nei comparti più innovativi dei diversi settori produttivi"
(art. 1, secondo comma, lettere da a) ad e)).
Nulla vi è dunque nella legge - al di là, si ripete, del
generico riferimento alla presenza femminile nell'imprenditoria - che
qualifichi specifici interessi unitari al cui soddisfacimento gli
interventi siano finalizzati. Si tratta di generici ausili allo
svolgimento e allo sviluppo dell'attività imprenditoriale, estesi
all'intero territorio e accessibili per tutti i soggetti che svolgono
tali attività.
L'art. 2 della legge precisa le categorie di destinatari dei
benefici. Da un lato si tratta delle cooperative e delle società di
persone o di capitali con certe caratteristiche della composizione
societaria e della composizione degli organi di amministrazione,
nonchè delle imprese individuali gestite da donne, che operino "nei
settori dell'industria, dell'artigianato, dell'agricoltura, del
commercio, del turismo e dei servizi" (primo comma, lett. a)).
Dall'altro lato si tratta delle imprese, consorzi associazioni,
enti, società di promozione, centri di formazione e ordini
professionali, che "promuovono corsi di formazione imprenditoriale o
servizi di consulenza e di assistenza tecnica e manageriale" (primo
comma, lett. b)).
Da una parte dunque sono espressamente contemplate fra i
beneficiari le imprese operanti in settori ricadenti nell'ambito
delle competenze primarie della regione: artigianato, agricoltura,
turismo e industria alberghiera, nonchè servizi, quanto meno con
riferimento ai servizi di trasporto.
Dall'altra parte (art. 2, primo comma, lett. b)) si finanziano
attività di formazione professionale delle donne imprenditrici,
ossia ancora una volta attività rientranti pienamente nella sfera di
competenza della regione.
Gli artt. 4 e 8 precisano le tipologie dei benefici previsti.
In particolare l'art. 4 prevede, per le imprese individuali o
societarie (art. 2, primo comma, lett. a)), contributi in capitale
fino al 50% delle spese "per impianti ed attrezzature sostenute per
l'avvio o per l'acquisto di attività commerciali e turistiche o di
attività nel settore dell'industria, dell'artigianato, del commercio
e dei servizi" (come si vede, ad evitare ogni dubbio, si elencano
espressamente anche comparti di attività che sono, come si è detto,
di piena competenza regionale), e "per i progetti aziendali connessi
all'introduzione di qualificazione e di innovazione di prodotto,
tecnologica ed organizzativa" (primo comma, lett. a)); nonchè
contributi (in capitale) fino al 30% delle spese sostenute "per
l'acquisizione di servizi destinati all'aumento della produttività,
all'innovazione organizzativa, al trasferimento delle tecnologie,
alla ricerca di nuovi mercati per il collocamento dei prodotti,
all'acquisizione di nuove tecniche di produzione, di gestione e di
commercializzazione, nonchè per lo sviluppo di sistemi di qualita'"
(primo comma, lett. b)).
Come è facile vedere, non vi è praticamente tipo di investimento
delle imprese che non sia suscettibile di essere finanziato. La
misura del contributo può essere elevata fino al 60% e
rispettivamente al 40% per i soggetti costituiti e operanti nei
territori colpiti di fenomeni di declino industriale (secondo comma).
Sempre ai medesimi soggetti imprenditori, ai sensi dell'art. 8,
primo e secondo comma, possono essere concessi dagli istituti di
credito finanziamenti agevolati per gli stessi fini, di importo fino
a 300 milioni e di durata fino a cinque anni, con abbattimento del
tasso di interesse al 50% (o al 40% nei territori colpiti da declino
industriale) del tasso di riferimento in vigore per il settore di
appartenenza dell'impresa.
Per quanto riguarda i soggetti di cui all'art. 2, primo comma,
lett. b) (imprese o enti che promuovono corsi di formazione o servizi
di consulenza e assistenza), l'art. 4, terzo comma, prevede
contributi fino al 50% delle spese sostenute per le attività in
questione.
Gli artt. 3, 6 e 8, terzo e quarto comma, disciplinano le
modalità di erogazione e di finanziamento delle agevolazioni.
Precisamente l'art. 3 istituisce il "Fondo nazionale per lo
sviluppo dell'imprenditoria femminile", con apposito capitolo nello
stato di previsione della spesa del Ministero dell'industria, e con
una dotazione di dieci miliardi annui per il triennio 1992-94. A
valere su tale fondo (che di "fondo" propriamente detto non ha nulla,
trattandosi semplicemente di un capitolo di spesa nel bilancio dello
Stato) sono concessi sia i contributi in capitale ai soggetti di cui
all'art. 2, primo comma, lett. a) (per impianti e attrezzature per
l'avvio o l'acquisto di attività per progetti aziendali, per
l'acquisizione di servizi o per lo sviluppo di sistemi di qualita':
art. 4, primo comma); sia i contributi ai soggetti che promuovono
corsi di formazione o servizi di consulenza e di assistenza (art. 4,
terzo comma).
Il medesimo "fondo" finanzia anche le agevolazioni al credito
previste dall'art. 8. Infatti il terzo comma dell'art. 8 autorizza il
Mediocredito centrale a effettuare le operazioni finanziarie
necessarie per porre gli istituti e le aziende di credito "in grado
di praticare i tassi di interesse agevolati previsti dal primo e
secondo comma"; e il successivo quarto comma prevede che per tali
interventi sia "conferito annualmente al Mediocredito centrale il
dieci per cento delle disponibilità del fondo di cui all'art. 3".
Infine l'art. 6 demanda ad un decreto del Ministro dell'industria
di concerto con quello del tesoro la statuizione dei criteri e delle
modalità per la presentazione delle domande e per la concessione
delle agevolazioni previste dall'art. 4 (primo comma); e stabilisce
che "le agevolazioni sono concesse con decreto del Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, di concerto con i
Ministri competenti per i settori cui appartengono i soggetti
beneficiari" (secondo commma).
Dunque non solo le agevolazioni in questione sono direttamente
erogate dagli organi centrali dello Stato, con spesa a carico del
bilancio dello Stato, non solo ogni criterio e ogni modalità del
procedimento è rimessa a determinazioni degli stessi organi centrali
(senza alcuna predisposizione di criteri legali e quindi con la
massima discrezionalita'); ma la stessa concessione dei singoli
contributi alle imprese o agli altri soggetti avviene con atto del
Ministro, di concerto, si noti, volta a volta con gli altri Ministri
interessati (del turismo, dell'agricoltura, dei trasporti, ecc.), e
senza invece il minimo coinvolgimento nemmeno formale delle regioni,
vuoi singolarmente, vuoi nell'ambito di organismi di consultazione
come la conferenza per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le prov-
ince autonome: e ciò anche qualora si tratti di imprese operanti e
di attività svolte in settori e ambiti di competenza delle regioni.
La logica della legge è infatti quella del pieno "dominio" e
della libera gestione statale degli interventi (che pure, come si è
detto, appartengono in larga parte all'ambito delle competenze
regionali), con l'unica partecipazione dei Ministeri di settore,
anche e proprio per i settori in cui la competenza regionale è piena
e primaria (logica pienamente confermata dall'art. 10 della stessa
legge, che nell'istituire presso il Ministero dell'industria un
"comitato per l'imprenditoria femminile" prevede che ne facciano
parte unicamente rappresentanti dei Ministeri - fra cui quello
dell'agricoltura - degli istituti di credito, e delle organizzazioni
della cooperazione, della piccola industria, del commercio,
dell'artigianato, dell'agricoltura, del turismo e dei servizi: anche
la partecipazione delle categorie è realizzata dunque unicamente a
livello degli organi centrali).
La previsione di interventi diretti, di amministrazione e di
finanziamento, degli organi centrali dello Stato in settori di
competenza regionale e provinciale viola, fuori di ogni dubbio, la
competenza della regione (cfr. in proposito, ad esempio, le sentenze
di questa Corte nn. 307/1983, 517/1987, 921/1988 e 116/1991).
Così la Corte ha affermato chiaramente, ad esempio nella sentenza
n. 116/1991, che non si giustifica costituzionalmente un intervento
statale che "pone a proprio obiettivo fondamentale una finalità ..
che non appare limitata nel tempo" (e tale è sicuramente la
finalità di promozione dell'imprenditoria femminile), sostanziantesi
in finanziamenti e contributi che "si vengono tutti a inquadrare
nell'ordinaria azione di sostegno pubblico a favore di attività
economiche socialmente rilevanti, senza alcun collegamento con
fattori di carattere straordinario riconducibili al quadro di una
particolare emergenza".
Nella presente fattispecie nessuna ragione di presunto interesse
nazionale, nessuna esigenza straordinaria vi è, che possa
giustificare in ipotesi una deroga all'ordine costituzionale delle
competenze.
Si può ammettere che il legislatore statale eserciti i suoi
poteri di statuizione di principi e di indirizzo per indicare
l'obiettivo del sostegno dell'imprenditoria femminile; si può forse,
al limite, concepire che lo Stato configuri a tale fine dei
meccanismi di programmazione delle risorse cui si colleghino
trasferimenti a destinazione vincolata a favore di regioni e di prov-
ince autonome. Ma non si può certo ammettere che in nome di un
qualsiasi generico obiettivo come quello in questione lo Stato si
riappropri puramente e semplicemente di funzioni di sostegno,
finanziamento, agevolazione creditizia relativamente a settori di
competenza regionale, senza realizzare nemmeno alcun raccordo
programmatorio, procedimentale e finanziario con le regioni nè
riconoscere ad esse alcun ruolo, nemmeno istruttorio o consultivo.
La legge in questione è dunque palesemente illegittima nella
parte in cui prevede interventi - interamente disciplinati e gestiti
dagli organi centrali - a favore di imprese operanti in settori di
competenza regionale (come agricoltura, artigianato, turismo,
trasporti, ecc.), nonchè là dove prevede interventi per il
finanziamento di attività di formazione professionale, a loro volta
di competenza regionale.
L'art. 12 della legge identifica le uniche, residue iniziative che
le regioni e le province autonome potrebbero realizzare "per le
finalità coerenti" con la legge medesima.
Si tratta dell'attuazione "in accordo con le associazioni di
categoria", di "programmi che prevedano la diffusione di informazioni
mirate, nonchè la realizzazione di servizi di consulenza e di
assistenza tecnica, di progettazione organizzativa, di supporto alle
attività agevolate" dalla legge stessa (primo comma).
Per la realizzazione di tali programmi, le regioni e le province
autonome "possono stipulare apposite convenzioni con enti pubblici e
privati che abbiano caratteristiche di affidabilità e consolidata
esperienza in materia e che siano presenti sull'intero territorio
nazionale" (secondo comma).
Infine il terzo comma stabilisce che "per la realizzazione dei
programmi di intervento di cui al primo comma, le regioni possono
ottenere contributi dal fondo di cui all'art. 3 in misura non
superiore al trenta per cento della spesa prevista".
Ora, se quella del primo comma fosse da intendersi come norma
meramente facoltizzante (ad attuare interventi che, peraltro,
rientrano nella piena competenza delle regioni), non vi sarebbe forse
motivo di dolersi da parte della ricorrente, salvo che per la
previsione, palesemente lesiva dell'autonomia anche organizzativa
della medesima, che vincola, nel caso di convenzioni con enti
pubblici e privati, a scegliere soggetti che non solo abbiano
"caratteristiche di affidabilità e consolidata esperienza in
materia", ma che inoltre "siano presenti sull'intero territorio
regionale". Non si vede infatti a che titolo lo Stato possa
vincolare, nella scelta dei soggetti da convenzionare, a rivolgersi
unicamente a soggetti "nazionali".
Ma ove la disposizione del primo comma dell'art. 12 dovesse
intendersi nel senso che imponga alle regioni e alle province
autonome un vero obbligo di attuare i programmi ivi previsti - che
comportano ovviamente spese - sarebbe allora palesemente violata
anche l'autonomia finanziaria e di spesa della regione, e sarebbe
violato il principio costituzionale di cui all'art. 81, quarto comma,
della Costituzione (ribadito dall'art. 27 della legge 4 agosto 1978,
n. 468 e dell'art. 3, sesto comma, della legge 14 giugno 1990, n.
158), secondo cui le leggi statali che impongono nuovi oneri
finanziari alle regioni debbono altresì provvedere i mezzi per
affrontare tali oneri.
Infatti il terzo comma dell'art. 12 in esame, da un lato, non
garantisce alle regioni di ottenere i contributi statali previsti, e
tanto meno di ottenerli in una misura minima precisata; dall'altro
lato, comunque, il finanziamento statale di tali programmi sarebbe
insufficiente a soddisfare l'obbligo di copertura, in quanto è
espressamente previsto che esso non possa superare il 30% della spesa
sostenuta dalla regione.
Anche le disposizioni dell'art. 12 sono dunque illegittime.

P. Q. M.
Chiede che la Corte voglia dichiarare la illegittimità
costituzionale degli artt. 2, 3, 4, 6, 8 e 12 della legge 21 febbraio
1992, n. 215, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione, nonchè all'art. 81, quarto comma, della Costituzione,
e anche in riferimento all'art. 109 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, e all'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e all'art. 3,
sesto comma, della legge 14 giugno 1990, n. 158.
Roma, addì 3 aprile 1992
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

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