1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 9-4-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 24 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 febbraio 1997
N. 24 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 febbraio 1997 (del commissario dello Stato per la regione siciliana) Regione siciliana - Impiego pubblico - Legge recante "programmazione delle risorse e degli impieghi" - Personale dell'amministrazione regionale in servizio alla data del 1 giugno 1986 - Valutazione, ai fini della progressione giuridica ed economica e del trattamento di quiescenza, di servizi pregressi - Inclusione tra di essi, non norma dichiarata di interpretazione autentica dell'art. 68, comma quinto, legge regionale 29 ottobre 1985, n. 41, in aggiunta ai servizi, gia' contemplati nel testo originario dell'articolo, svolti presso l'universita' nella "docenza universitaria" in posizione di "assistente volontario", "laureato esercitatore", ecc., anche dei servizi prestati da coloro che abbiano beneficiato di borse di studio presso organi della stessa amministrazione che le ha assegnate - Lamentata sottoposizione alla stessa disciplina di situazioni nettamente diverse, in contrasto con i principi di eguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione - Mancanza, nella norma de qua, in quanto in realta' innovativa, degli autentici caratteri della legge interpretativa - Incidenza della stessa, inoltre, per la sua efficacia retroattiva, su un giudicato del Consiglio di giustizia amministrativa gia' formatosi, in senso contrario, nei confronti di alcuni degli interessati, in ottemperanza a sentenza della Corte costituzionale con cui si e' respinto l'assunto che la esclusione, nell'art. 68, comma 5, della legge del 1985, dal beneficio in questione, dei soggetti ai quali con la impugnata nuova delibera legislativa e' stato ora esteso, comportasse una ingiustificata disparita' di trattamento - Richiamo alle sentenze nn. 397/1994 e 260/1996. Regione siciliana - Agricoltura - Interventi della regione - Legge recante "programmazione delle risorse e degli impieghi" - Estensione dei finanziamenti previsti dall'art. 33, legge regionale 23 maggio 1991, n. 32, per le provvidenze di cui al terzo comma dell'art. 8, legge regionale 3 gennaio 1985, n. 7 (concessione di contributi integrativi alle associazioni di produttori agricoli ed alle cooperative per la realizzazione di impianti di lavorazione, trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli e zootecnici e dei loro sottoprodotti), alle provvidenze di cui all'art. 9 stessa legge (concorso della regione nel pagamento degli interessi sui mutui di miglioramento fondiario contratti dalle cooperative agricole e zootecniche per la realizzazione degli impianti di carattere associativo) - Mancata considerazione del fatto che degli stanziamenti disposti (ammontanti in origine a L. 4.700 milioni per il 1991, e variamente rimodulati, con altre leggi regionali, negli anni seguenti) L. 2.500 milioni, per il 1994, e L. 1.200 milioni, per il 1995, a quanto emerge dai rendiconti generali dell'amministrazione regionale, sono andati in economia, incrementando l'avanzo di amministrazione - Conseguente irrazionalita' ed incongruenza della disposizione de qua, rispetto al fine perseguito dal legislatore regionale, in contrasto con il principio di buon andamento dell'amministrazione e comunque, qualora si fosse inteso, sotto la non chiara formulazione dell'articolo, istituire ex novo una ulteriore agevolazione creditizia per le imprese agricole, con il principio della necessaria copertura delle leggi di spesa. (Legge regione Sicilia 12 febbraio 1997, artt. 37 e 52). (Cost., artt. 3, 97 e 81, comma quarto). (097C0227) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 9-4-1997)

L'assemblea regionale siciliana, nella seduta del 12 febbraio 1997,
ha approvato il disegno di legge n. 245 - Norme stralciate - dal
titolo "Programmazione delle risorse e degli impieghi. Contenimento e
razionalizzazione della spesa e altre disposizioni aventi riflessi
finanziari sul bilancio della regione" pervenuto a questo
commisariato dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28
dello statuto speciale, il successivo 15 febbraio 1997.
L'iter parlamentare del provvedimento legislativo concernente una
serie di disposizioni, di cui alcune di carattere particolarmente
innovativo, attinenti a più svariati settori di competenza
regionale, è stato alquanto lungo e complesso avendo impegnato
l'assemblea nei lavori di aula sin dal 13 gennaio.
Al testo predisposto dalla competente commissione di merito sono
stati, infatti, presentati circa 500 emendamenti, di cui molti
direttamente in aula, che inevitabilmente hanno rallentato le
ordinarie procedure e indotto la presidenza dell'organo legislativo,
in conformità ai principi posti da codesta ecc.ma Corte con sentenza
n. 94/1995, a vigilare con assidua attenzione affinchè fosse
assicurata la puntuale osservanza dei precetti dell'art. 12 dello
statuto e delle relative norme regolamentari.
Ciò nonostante sono state approvate due disposizioni (artt. 37 e
52) oggetto del presente atto di gravame, entrambe frutto di
emendamenti presentati da singoli deputati che, per il loro
conttenuto, appaiono non sufficientemente ponderati e valutati per le
conseguenze derivanti, tant'è che in sede di approvazione definitiva
del d.d.l., ne è stata richiesta, dal Governo e da uno dei deputati
proponenti, la soppressione ai sensi dell'art. 117-bis del
regolamento interno.
L'art. 37, che qui di seguito si trascrive, dà adito a censure di
costituzionalità in relazione agli artt. 3 e 97, della Costituzione,
poichè con l'asserito intento di interpretazione autenticamente una
norma esistente nell'ordinamento giuridico regionale dal 1985, il
legislatore in realtà estende alcuni benefici a fattispecie e
soggetti diverrsi da quelli previsti dalla norma stessa creando
disparità di trattamento in quanto sottopone alla stessa disciplina
situazioni del tutto diverse e violando il principio del buon
andamento della p.a.
"Interpretazione autentica dell'art. 68 della legge regionale 29
ottobre 1985, n. 41.
1. - Il comma 5 dell'art. 68 della legge regionale 29 ottobre 1985,
n. 41, è interpretato nel senso che per i fini di cui al primo comma
sono considerati utili i servizi svolti continuativamente presso
l'Università nella docenza universitaria in posizione di assistente
volontario, laureato esercitatore, titolare di borsa di studio di cui
alle leggi 31 ottobre 1956, n. 946 e 24 febbraio 1967, n. 62, nonchè
quelli svolti presso enti o amministrazioni pubbliche in posizione di
titolare di borse di studio del Consiglio nazionale delle ricerche o
assegnate a seguito di concorso.
2. - Per i predetti servizi sono fatte salve le istanze di cui alle
leggi regionali 29 ottobre 1985, n. 41 e 15 giugno 1988, n. 11".
L'art. 68, comma quinto della legge regionale n. 41 del 1985, oggi
interpretato, recitava: "Per i fini di cui al primo comma sono
considerati utili i servizi svolti continuamente presso l'università
nella docenza universitaria in posizione di ''assistente
volontario'', ''laureato esercitatore'', ''titolare di borse di
studio'' di cui alla legge 31 ottobre 1956 n. 946 e 24 febbraio 1967,
n. 62 nonchè ''titolare di borse di studio'' del CNR o assegnata a
seguito di concorso".
La riportata norma del 1985, così come sopra formulata, era stata
portata all'attenzione di codesta Corte avendo costituito oggetto di
una questione di costituzionalità per presunta violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione sollevata in via incidentale dal
consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana.
Il TAR-Sicilia, sez. di Catania, decidendo il ricorso presentato
avverso il provvedimento di diniego della competente amministrazione
regionale aveva ritenuto valutabile, ai sensi della legge regionale
n. 41/1985, art. 68, quinto comma, per la ricostruzione della
carriera, il servizio prestato da un funzionario in qualità di
borsista presso la Soprintendenza ai beni culturali, ambientali e
della p.i. di Catania.
La regione siciliana avverso detta sentenza ricorreva al consiglio
di giustizia amministrativa che, con ordinanza del 15 agosto 1995,
sollevava, come sopra accennato, questione di costituzionalità
dell'art. 68, quinto e sesto comma, della legge regionale siciliana
29 ottobre 1985 n. 41 sopracitato per contrasto con gli artt. 3 e 97
della Costituzione, nella parte in cui veniva esclusa la valutazione
dei servizi prestati da coloro che avevano beneficiato di borse di
studio presso organi della stessa amministrazione che le aveva
assegnate.
Codesta Corte, con sentenza n. 260/1996, ha però dichiarata non
fondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dal
C.G.A.
Dopo avere proceduto ad una attenta valutazione della normativa
preesistente che disciplina ai fini della progressione giuridica ed
economica nonchè del trattamento di quiescenza i servizi pregressi
analiticamente indicati cui con l'art. 68, comma quinto, della legge
n. 41/1985 sono state aggiunte altre ben determinate categorie di
servizi, codesta Corte ha precisato che questi ultimi sono "Servizi
accomunati da un unico denominatore di ''docenza'', cioè ''elevata
qualificazione didattica e scietifica, resi in ambito universitario -
anteriormente - alla immissione nei ruoli del personale regionale'',
assimilati dal legislatore a quelli di cui al primo comma dello
stesso art. 68.
Con l'approvazione dell'odierno art. 37 il legislatore regionale
intende ora interpretare in senso estensivo la citata norma,
nonostante essa abbia già formato oggetto di giudicato
amministrativo definitivo in conformità alla corretta
interpretazione datane da codesta ecc.ma Corte.
Non può peraltro sottacersi che la amministrazione regionale,
costituitasi come parte resistente nei giudizi svoltisi presso gli
organi di giustizia amministrativa e presso codesta Corte, a difesa
dell'esclusione dei borsisti dalla portata del beneficio previsto
dall'art. 68, oggi, disconoscendo il descritto chiaro ragionamento
interpretativo, fa proprie le esigenze individuali di quei pochi nei
confronti dei quali con la sentenza n. 260/1996 è statoaffermato che
"la borsa di studio era intesa semplicemente a realizzare
un'attività di miglioramento ed approfondimento culturale e di
esperienza anche pratica del borsista presso istituti, in essi
ricomprendendosi, anche le amministrazioni specializzate nel
settore....." soggiungendosi che la fruizione delle predette borse di
studio è stata riconosciuta quale titolo per l'ammissione ai
concorsi per l'accesso nei ruoli dell'amministrazione dei beni
culturali in Sicilia".
D'altronde - come rilevato altresì da codesta Corte con la citata
sentenza - "nella prima applicazione della stessa legge n. 116 del
1980, i vincitori delle borse di studio in questione sono stati,
altresì, ammessi ad un beneficio eccezionale, in sostituzione del
sistema tipico concorsuale di accesso, cioè la sottoposizione ad un
semplice esame di idoenità per l'accesso alla qualifica iniziale di
dirigente tecnico presso la citata amministrazione dei beni
culturali".
La volontà del legislatore regionale di estendere il contenuto
della norma, con effetto reroattivo, ad alcuni soggetti che ne erano
stati esclusi anche a seguito del giudizio già conclusosi è
vieppiù in contrasto con i principi costituzionali, poichè lede il
principio della irretroattività delle leggi cui il legislatore deve
in via preferenziale attenersi e non fa salvi i limiti stabiliti da
codesta Corte con la sentenza n. 397/1994.
Invero l'art. 37 maschera una norma effettivamente innovativa
dotata di efficacia retroattiva, poichè non ha, nei fatti, alcuna
ragione di "chiarire il senso della norma preesistente" oltre a
creare un vulnus nei confronti delle fuzioni giurisdizionali poichè
interviene per annullare gli effetti di un giudicato.
Concludendo si ritiene che la norma impugnata si rivela pieno
contrasto con il rigore cui è ispirata la legge finanziaria testè
approvata e costituisce una gratuita elargizione di benefici che
potrebbe dare adito ad aspettative di personale che si trova in
situazioni analoghe.
L'art. 52, che di seguito si trascrive, costituisce violazione
degli artt. 3 e 97, per palese irragionevolezza ed arbitrarietà,
nonchè dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione: "Estensione
interventi in agricoltura. 1. - All'art. 33 della legge regionale 23
maggio 1991, n. 32, dopo le parole "art. 8" aggiungere le seguenti:
e all'art. 9".
L'art. 33 della legge regionale n. 32/1991 prevedeva infatti il
finanziamento di 4.700 milioni di lire, una tantum e per il solo
esercizio 1991, destinato alla concessione di contributi integrativi
alle associazioni di produtori agricoli ed alle cooperative per la
realizzazione di impianti di lavorazione, trasformazione e
commercializzazione dei prodotti agricoli e zootecnici e dei loro
sottoprodotti (art. 8 legge regionale n. 7/1985).
Detto stanziamento, però, prima rimodulato dall'art. 4 della legge
regionale n. 43 del 1991 negli anni 1992 e 1993, per gli importi
rispettivamente di 2.000 e 2.700 milioni di lire per ciascuno degli
esercizi finanziari in questione, e successivamente rideterminato,
per il quadriennio 1992/1995, dall'art. 7 legge regionale n. 10/1992
è stato infine, con la legge n. 6/1994 (art. 1, tab. 1),
ulteriormente ripartito, per il residuo importo di un miliardo e
settecento milioni di lire, negli anni 1994 e 1995.
Orbene da quanto emerge dall'analisi dei rendiconti generali
dell'amministrazione regionale per gli esercizi 1994 e 1995 (all. 1 e
2) 2.500 miloni di lire per il primo anno e 1.200 milioni di lire per
il secondo, sono andati in economia contribuendo, pertanto, ad
incrementare l'avanzo di amministrazione e/o a diminuire il disavanzo
regiostrasi alla chiusura dell'anno contabile di riferimento.
Ciò premesso è di tutta evidenza che la disposizione testè
adottata non sia razionale e congrua rispetto al fine che si intende
perseguire e, pertanto, contrasti con i principi di cui agli artt. 3
e 97 della Costituzione in quanto non è di certo concesso al
legislatore di destinare somme non più esistenti, a qualsiasi
titolo, in bilancio per nuovi ed ulteriori spese quali quelle di cui
all'art. 9 della legge regionale n. 7/1995 relative al concorso della
regione nel pagamento degli interessi sui mutui di miglioramento
fondiario contratti delle cooperative agricole e zootechiche per la
realizzazione di impianti a carattere associativo.
Ed anche a volere argomentare che la non chiara e perspicua
formulazione dell'articolo celi la volontà di istituire ex novo una
ulteriore agevolazione creditizia per le imprese agricole essa non si
sottrae a censura di costituzionalità sotto il profilo della mancata
quantificazione della spesa e della relativa copertura finanziaria
non essendo sufficiente il mero riferimento ad una economia di
bilancio verificatasi negli esercizi pregressi.

P. Q. M.
E con riserva di prpesentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto dott. Vittorio Piraneo commissario dello Stato
per la regione siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello statuto
speciale, con il presente atto impugna i sottoelencati articoli del
disegno di legge n. 245 - Norme stralciate - dal titolo
"Programmazione delle risorse e degli impieghi. Contenimento e
razionalizzazione della spesa e altre disposizioni aventi riflessi
finanziari sul bilancio della regione" approvato dall'assemblea
regionale siciliana il 12 febbraio 1997:
art. 37 per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione;
art. 52 per violazione degli artt. 3 e 97 nonchè 81, quarto
comma, della Costituzione.
Palermo, addì 20 febbraio 1997
Il commissario dello Stato per la regione siciliana: Piraneo
97C0227