1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 3-4-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 213 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 febbraio 1991
N. 213 Ordinanza emessa il 14 febbraio 1991 dal pretore di Caltanissetta nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Bruccheri Giuseppe ed altri e il consorzio di bonifica del Salito Regione Sicilia - Impiego pubblico - Norme per l'accelerazione delle procedure di concorso per l'assunzione di personale - Facolta' dell'amministrazione regionale e delle aziende ed enti da essa dipendenti e comunque sottoposti a tutela, controllo e vigilanza, degli enti locali e/o istituzionali, nonche' degli enti e aziende da questi dipendenti e/o comunque sottoposti a tutela, controllo e vigilanza, di assumere personale "avventizio" ed in ogni caso non di ruolo, senza concorso ed anche con contratto di lavoro subordinato privato a termine - Mancata previsione delle fattispecie in cui tali assunzioni possano essere poste in essere nonche' dei limiti alla discrezionalita' amministrativa - Ingiustificata deroga al principio del concorso per l'accesso ai pubblici impieghi - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge regione Sicilia 12 febbraio 1988, n. 2, artt. 1 e 15). (Cost., art. 97; legge 26 febbraio 1948, n. 2, art. 14, primo comma). (091C0397) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 3-4-1991)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza, in funzione di giudice del
lavoro, dott. Valerio Savio, letti gli atti e sciogliendo la riserva
che precede, richiamate per quanto di seguito non riportato le
allegazioni e deduzioni di cui agli atti di parte ed al verbale di
udienza.
RILEVATO IN FATTO
Con distinti ricorsi depositati rispettivamente in data 10 gennaio
1991, 31 gennaio 1991, 1 febbraio 1991 i ricorrenti allegano e
deducono:
1) Bruccheri Giuseppe, di avere lavorato, quale saldatore, alle
dipendenze del consorzio di bonifica del Salito (d'ora in poi, nel
testo: "CBS"), dal 10 febbraio 1985 al 31 dicembre 1985, dal 29
aprile 1986 al 30 settembre 1986, dal 25 agosto 1987 al 30 settembre
1987, dal 18 agosto 1988 al 31 dicembre 1988, dal 20 febbraio 1989 al
6 dicembre 1989, dal 22 marzo 1990 al 31 dicembre 1990 (termine prima
anticipato al 31 luglio 1990 poi prorogato al 31 dicembre 1990 ed in-
fine ancora anticipato per pretesa cessazione del rapporto al 31
ottobre 1990);
2) Lunetta Amedeo Carmelo, di avere lavorato, quale idraulico e
fontaniere alle dipendenze del CBS dal 3 maggio 1989 al 31 luglio
1989, dal 21 marzo 1990 al 31 dicembre 1990 (termine prima anticipato
al 31 luglio 1990, poi ancora prorogato al 31 dicembre 1990, poi
ancora variato al 30 novembre 1990 ed infine ancora anticipato per
pretesa cessazione del rapporto al 31 ottobre 1990);
3) Di Gregorio Riccardo, di avere lavorato, quale "segnatempo",
alle dipendenze del CBS dal 22 maggio 1990 al 31 ottobre 1990. Tutti,
sostenendo la nullità della clausola di apposizione di termine in
tal modo apposta dal CBS ai contratti per mancanza della forma
scritta ad substantiam dell'accordo sul punto, l'intento del CBS di
eludere il disposto della legge n. 230/1962 e dell'art. 128 c.c.n.l.
per i dipendenti dai consorzi di bonifica e di migliormento
fondiario, la sussistenza degli altri presupposti di legge, domandano
dichiararsi "l'illegittimità, la nullità e l'inefficacia"
dell'apposizione del termine in tutti i contratti intercorsi tra essi
ed il consorzio, e dichiararsi la sussistenza tra le parti di un
valido contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato sin
dalla data di rispettiva prima assunzione, con conseguente richiesta
ex art. 700 di reintegrazione immediata nel posto di lavoro.
Con analogo e distinto ricorso depositato in data 15 gennaio 1991
spiega identica domanda Di Francesco Salvatore.
A sua volta, costituitosi con memorie 25 gennaio 1991 e 7 febbraio
1991 rispettivamente contro Bruccheri e Lunetta Di Gregorio, il
consorzio allega e deduce: l'insussistenza dei requisiti necessari ex
lege per l'emanazione dei provvedimenti d'urgenza richiesti, per
l'essere i ricorsi volti ad ottenere accertamenti inerenti il merito
della questione nella sua globalità anzichè pronuncie volte ad
evitare il danno derivante da un ritardo nella decisione; la piena
legittimità dei rapporti di lavoro a termine intercorsi tra le
parti, e delle interruzioni degli stessi, dovute ad assenza di fondi;
l'insussistenza di alcun intento elusivo della legge n. 230/1962; la
conseguente assoluta infondatezza delle domanda di parte ricorrente
volte a veder dichiarare l'esistenza tra le parti di un contratto a
tempo indeterminato e ad ottenere provvedimento di reintegra dei
lavoratori nel posto di lavoro, per inapplicabilità al caso di spe-
cie dell'art. 128 del c.c.n.l. e per vigenza in Sicilia delle l.r.
n. 14/1958 e 49/1981, da ritenersi non abrogate dalla l.r. n. 2/1988,
leggi vietanti l'assunzione di personale a tutti i consorzi di
bonifica siciliani.
Il consorzio non si è costituito nei confronti di Di Francesco
Salvatore. Per altro, in atti non si rinviene prova dell'avvenuta
notifica al convenuto del ricorso e del decreto di fissazione.
All'udienza dell'8 febbraio 1991 per l'identità delle questioni
giuridiche di causa e per connessione parzialmente soggettiva il pre-
tore riuniva i distinti procedimenti instauratisi al presente n.
154/1991. Presenti le parti, i procuratori discutevano la causa sui
punti di diritto - i soli effettivamente controversi - della stessa.
Il pretore riservava la presente ordinanza.
RITENUTO IN DIRITTO
Il consorzio convenuto al di là di una mera clausola di stile
espressa nell'espressione "si contesta tutto quanto affermato da
controparte e i fatti posti a base delle domanda" (v. note di
costituzione) non ha posto in discussione i fatti storici allegati
dai ricorrenti, impostando la difesa sui molti controversi temi in
diritto rilevanti in causa. Nè, in punto di fatto, il legale
rappresentante del consorzio ha ritenuto di aggiungere alcunchè a
quanto negli atti di parte consortili. Di conseguenza, può ritenersi
non siano in contestazione tra le parti: i periodi - sopra riportati
- durante i quali i ricorrenti hanno prestato la loro attività alle
dipendenze del consorzio; la sussistenza "in capo" al consorzio
stesso, degli elementi di fatto di ordine dimensionale cui la legge
ricollega la applicabilità della normativa di c.d. "tutela reale"
dal licenziamento; la verità "storica" dei fatti, in quanto tali,
documentati da quanto prodotto in atti, e relativi al procedimento di
costituzione dei rapporti di lavoro per cui è causa; le mansioni e
le attività svolte per il CBS dai ricorrenti, allegate negli atti
introduttivi; la natura, del consorzio, di ente pubblico autonomo
vigilato dalla regione Sicilia - assessorato regionale
all'agricoltura.
Non vi è questione di giurisdizione tra le parti, nè potrebbe
porsi, in relazione all'azione espletata non potendo sorgere dubbi
circa la sua sussistenza. Nè vi è contestazione sugli elementi di
fatto che radicano la competenza territoriale del giudice adi'to.
In questo quadro, le questioni da risolversi sono essenzialmente
in punto di diritto.
In primo luogo, deve ritenersi infondata l'eccezione di
inammissibilità dedotta dal CBS in riferimento al conformarsi della
domanda cautelare quale domanda in realtà volta ad ottenere un pieno
accertamento del merito della questione nella sua globalità
piuttosto che una pronuncia idonea ad evitare il danno derivante da
un ritardo della decisione a cognizione piena: il provvedimento ex
art. 700 del c.p.c., al pari di tutti i provvedimenti cautelari,
svolgono una funzione non autonoma, ma strumentale rispetto alla
funzione della cognizione e/o dell'esecuzione, in quanto sono
preordinati all'emanazione di un ulteriore provvedimento, di cui
provvisoriamente assicurano la fruttuosità; la loro funzione sta
nell'essere mezzo, strumento per salvaguardare la situazione
giuridica cautelanda da un pregiudizio irreparabile nell'attesa della
decisione a cognizione piena. E allora: con riferimento alla natura
delle situazioni giuridiche soggettive fatte valere in causa - per
come conformate nel nostro ordinamento giuridico quali situazioni a
contenuto non solo patrimoniale, per quanto a natura "alimentare", ma
inerente a diritti della personalità - l'accertamento e la reintegra
richiesti appaiono l'unica possibilità di realizzare la finalità
cautelare, di porre rimedio ad una situazione di pericolo e/o di
concreto pregiudizio del diritto soggettivo fatto valere, se
riscontrato sussistente. Del resto, l'espressione dell'art. 700 del
c.p.c. "provvedimenti che appaiono, secondo le circostanze, più
idonei ad assicurare provvisoriamente gli effetti della decisione sul
merito" consente a pieno titolo di ritenere che le misure cautelari
urgenti possano vestire i panni sia di provvedimenti conservativi,
sia di provvedimenti anticipatori, sia - se unico modo possibile di
dare cautela - di provvedimenti totalmente anticipatori (magari anche
a contenuto qualitativamente diverso da quello della futura decisione
di merito). Deve quindi ritenersi possibile anche l'anticipazione
degli effetti di una sentenza di accertamento: in tal caso,
l'assicurazione degli effetti della sentenza di accertamento sarà
evidentemente attuata con l'anticipazione non già dell'effetto
dichiarativo della sentenza, ma con l'anticipazione di effetti
conseguenziali all'accoglimento dell'azione di accertamento (effetti
derivanti dall'accoglimento di domande accessorie o connesse, o
derivanti ex lege dell'accoglimento stesso).
Venendo alle questioni centrali di causa.
Per l'art. 3 della l.r. Sicilia 6 aprile 1981, n. 49 - invocato da
parte convenuta - dalla data di entrata in vigore di tale legge "è
fatto divieto ai consorzi di bonifica di procedere, sotto qualsiasi
forma, a nuove assunzioni di personale, ad eccezione di quelle
destinate esclusivamente alla copertura di posti vacanti della
carriera direttiva dei ruoli organici". Peraltro, già gli artt. 6 e
7 della l.r. Sicilia 7 maggio 1958, n. 14, può ritenersi
stabilissero anche per i consorzi un tale divieto, dovendosi
escludere che la locuzione, rinvenibile nell'art. 7 "enti locali
comunque dipendenti o vigilati dalla regione" intendesse designare
solo istituzioni costituenti proiezione degli enti territoriali
minori (quali i consorzi tra comuni) e non anche enti pubblici
economici, sottoposti a vigilanza regionale, quali appunto i consorzi
di bonifica (cfr. Cass. 2593/1989).
Tale divieto riguarda le assunzioni "sotto qualsiasi forma". Ora,
poichè, secondo principi generali del nostro ordinamento
giusprivatistico, deve ritenersi ermeneuticamente non corretto, in
presenza di un simile generale divieto, invalidante tutti i rapporti
di lavoro instaurati in sua violazione (e da considerarsi di
conseguenza rapporti di mero fatto), invocare la disciplina della
legge n. 230/1962, dal momento che tale disciplina - intervento
legale sull'autonomia negoziale dei privati - conferisce efficacia a
tempo indeterminato ai contratti di lavoro stipulati a termine
all'infuori dei casi tassativamente consentiti, ma evidentemente non
sana e non può valere a sanare negozi originariamente nulli per
contrasto con norme imperative (sì che la conversione dei rapporti
di lavoro a termine in un unico rapporto di lavoro a tempo
indeterminato non può ritenesi fondata in diritto, allorchè i
contratti a termine infrangano non soltanto la legge n. 230/1962 ma
altresì altre disposizioni di legge, rendendosi fin dall'origine
inidonei a produrre gli effetti giuridici propri della loro
fattispecie legale, ed atti unicamente a produrre in favore del
lavoratore le sole situazioni giuridiche soggettive ex art. 2126 del
c.c., v. Cass. ss.uu. 3 maggio 1986, n. 2991), preliminare e decisivo
si profila l'accertamento circa l'attuale applicabilità al caso in
esame degli artt. 6 e 7 della legge n. 14/1958 e 3 della legge n.
49/1981 citate, applicabilità in ipotesi - per quanto detto -
preclusiva di ogni ulteriore utile indagine.
Per l'art. 14 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2,
l'assemblea regionale siciliana nell'ambito della regione e nei
limiti delle leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio
delle riforme agrarie ed industriali deliberate dalla Costituente del
popolo italiano, ha la legislazione esclusiva, tra le altre, sulla
materia "ordinamento degli uffici e degli enti regionali" (lett. p).
La l.r. Sicilia 7 maggio 1958 n. 14 ("norme sul personale della
regione") nell'ambito di tale legislazione esclusiva agli artt. da 6
a 9 vieta "nuove assunzioni" di personale non di ruolo "di salariati,
di cottimisti, di diurnisti e di personale comunque denominato"
presso gli uffici della regione, di enti pubblici istituiti con legge
regionale, di tutti gli enti locali "comunque dipendenti o vigilati
dalla regione", stabilendo la nullità degli atti posti in essere in
violazione del divieto e la personale responsabilità degli
amministratori per gli impegni di spesa conseguenti eventuali
illegittime assunzioni.
Sempre nell'area di potestà legislativa di cui all'art. 14 dello
statuto siciliano la legge regionale 6 aprile 1981, n. 49, all'art. 3
amplia per i consorzi di bonifica il divieto, statuendo espressamente
che dalla data di sua entrata in vigore "è fatto divieto ai consorzi
di bonifica di procedere, sotto qualsiasi forma, a nuove assunzioni
di personale, ad eccezione di quelle destinate esclusivamente alla
copertura di posti vacanti della carriera direttiva dei ruoli
organici" (ruoli organici a loro volta ad ampliamento vietato ex art.
3, secondo comma della l.r. Sicilia n. 106/1977).
Nell'alveo di una all'epoca generale tendenza del legislatore su
scala nazionale, nel 1981 per i consorzi di bonifica viene
definitivamente stabilito un generale "blocco" delle assunzioni.
Come è dato notorio, tale "blocco delle assunzioni" è decisione
politica presto abbandonata, con vicende legislative diverse su scala
nazionale, da regione a regione, da "comparto" a "comparto".
In Sicilia, la legge regionale 12 febbraio 1988 n. 2 ("norme per
l'accelerazione delle procedure concorsuali per l'assunzione di
personale"), legge emanata nell'ambito del citato art. 14 lett. p)
statuto siciliano, sopravviene infine a statuire (art. 1):
"L'amministrazione regionale e le aziende ed enti da essa dipendenti
o comunque sottoposti a tutela, controllo e vigilanza, gli enti
locali e/o istituzionali, nonchè gli enti e le aziende da questi
dipendenti e/o comunque sottoposti a tutela, controllo e vigilanza,
sono tenuti ad osservare, per l'assunzione del personale, le
modalità previste dalla presente legge". E, all'art. 15: "sono
abrogate tutte le disposizioni legislative e regolamentari, comprese
le disposizioni dei regolamenti di ciascun ente, comunque
incompatibili con le disposizioni della presente legge".
Si tratta di vedere se gli artt. 1 e 15 testè riportati abbiano o
meno abrogato il divieto di nuove assunzioni sotto qualsiasi forma
previgente nei termini visti.
La risposta, pur tra difficoltà interpretative, non può che
essere positiva.
Premesso, secondo i generali principi ermeneutici del nostro
ordinamento, che, data l' "autonomia" del dato normativo, di nessuna
utilità per la soluzione del problema possono essere i lavori
preparatori della legge così come la sua titolazione, la lettura
degli artt. 1 e 15 in esame nel contesto dell'intera legge - ed in
particolare, in relazione agli artt. 2 primo comma e 6 primo comma -
rende evidente ad avviso di chi scrive che il legislatore siciliano
con normativa ictu oculi applicabile alla generalità degli enti
regionali - e certo ai consorzi di bonifica, enti pubblici economici
"vigilati" - ha voluto con la legge n. 2/1988 regolare le assunzioni
di pubblico impiego, le nuove assunzioni di personale di ruolo,
evidentemente non solo nelle modalità, ma nella loro stessa
possibilità giuridica (in precedenza, nell'era della legislazione di
blocco delle assunzioni, per taluni enti esclusa, v. ad es. per i
consorzi, dall'art. 3 della legge n. 49/1981). Ed altrettando
evidente è che mentre fuori dell'ambito di esplicito intervento
della legge è la materia delle modalità di assunzione del personale
non di ruolo, non in organico (magari con contratto di lavoro
subordinato privato a termine), non così è per la materia della
possibilità giuridica di tali assunzioni, in precedenza inesistente,
il "blocco" riguardandole sotto qualsiasi forma esse potessero essere
fatte ( ex art. 3 della legge n. 49/1981 e, per tutti gli altri enti,
ex art. 6 della legge n. 14/1958): infatti, regolandosi con l'intera
legge l'intera materia della generale potestà di assumere degli enti
regionali - di tutti i possibili enti regionali, in una disposizione
che per ampiezza non interveniva da decenni: proprio dal combinato
disposto degli artt. 6 e 7 della legge n. 14/1958 - ed affermandosi,
in via altrettanto generale ed incondizionata l'abrogazione di tutta
la normativa regionale anche secondaria, ed anche interna agli enti
"incompatibile" con la legge - con disposizione anche qui talmente
volutamente onnicomprensiva dal rendere evidente e confermare (a
prescindere dal giudizio di compatibilità tra individue
disposizioni) l'intenzione del legislatore di dare un colpo di spugna
a tutta la precedente legislazione in tema di assunzioni degli enti
locali - viene rimosso con decisione anche se in forma involuta ogni
divieto di assunzione, positivamente stabilendosi al contempo che -
eliminato ogni divieto - se gli enti vogliono assumere personale di
ruolo di pubblico impiego "sono tenuti ad osservare" le modalità
della legge n. 2/1988.
Per l'art. 17 dello statuto siciliano "entro i limiti dei principi
ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato,
l'assemblea regionale può, al fine di soddisfare alle condizioni
particolari ed agli interessi propri della regione, emanare leggi..
.. .. sopra le seguenti materie concernenti la regione:.. .. ..
lett. f): legislazione sociale: rapporti di lavoro, previdenza ed
assistenza sociale, osservando i minimi stabiliti dalle leggi dello
Stato.. .. .." Quindi. Nell'ambito della legislazione esclusiva ex
art. 14, lett. p), dello statuto, la legge regionale può
legittimamente decidere se gli enti regionali possano avere personale
con contratto di lavoro subordinato a termine, o meno. Operata la
decisione in senso positivo, nell'ambito della legislazione
"concorrente" ex art. 17 lett. f) la legge regionale può regolare
particolari aspetti di tale tipo di rapporto "entro i limiti dei
principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello
Stato", "osservando i minimi stabiliti dalle leggi dello Stato" (in
concreto, dunque, attualmente, osservando le norme della legge n.
230/1962, legge statale fondamentale del diritto del lavoro italiano,
attuazione di un sistema, costituzionalmente fondato, incentrato
sulla figura del contratto a tempo indeterminato e sulla natura
eccezionale, tipizzata e garantisticamente regolata dei rapporti a
termine, legge che l'art. 17 dello st.sic. pone quale legge "quadro"
in materia). La legge n. 2/1988, di conseguenza, rimosso il divieto
di assunzioni di personale non di ruolo, avrebbe potuto regolare
particolari aspetti dei contratti a termine di diritto privato, ma
non ha ritenuto di doverlo fare: senza più divieti, i vari enti, e
fra essi i consorzi, dal 13 febbraio 1988 (data di entrata in vigore
della legge n. 2/1988) possono tornare ad assumere, tenuti ad
osservare le modalità della legge n. 2/1988 se si tratta di
personale che deve coprire posti vacanti in organico, tenuti ad
osservare la restante legislazione se si tratta di rapporti di tipo
diverso.
Abrogato il blocco delle assunzioni, la legge n. 230/1962 torna ad
essere invocabile in Sicilia per chiedere la conversione dei rapporti
a termine, i contratti a tempo determinato nati successivamente al 13
febbraio 1988 al di fuori dei casi tassativi della 230 stessa non
essendo ulteriormente originariamente nulli per contrasto con altre e
diverse norme imperative, limitanti gli enti regionali nelle potestà
di assunzione (rimanendo in capo al lavoratore, per i periodi di
rapporti a termine anteriori al 13 febbraio 1988 eventualmente
intercorsi una situazione tutelabile ex art. 2126 del c.c., v. Cass.
ss.uu. n. 2991/1986).
Sostiene la difesa del consorzio che la legge n. 2/1988 è legge
sui concorsi, e non sulle assunzioni, e che di conseguenza non
essendovi omogeneità di materia regolata, il rapporto tra le leggi
nn. 14/1958, 49/1981 e 2/1988 non permette di costruire nè
l'abrogazione per incompatibilità, nè quella per nuova
regolamentazione della materia. Per quanto detto, si crede di aver
argomentato su tale punto: vale però senz'altro focalizzare per
chiarezza ulteriormente che l'effetto abrogativo della legge n.
2/1988 - che, in particolare agli artt. 1 e 15 tende a porsi come
visto quale sistema normativo tendenzialmente completo - si determina
sulla "materia", "omogenea" a quella regolata dagli artt. 6 e 9 della
legge n. 14/1958 e 3 della legge n. 49/1981, della possibilità
giuridica per gli enti indicati dall'art. 1 della legge n. 2/1988 (e
6 e 7 della legge n. 14/1958) di assumere personale, possibilità
disciplinata, per le leggi 14 e 49 cit., rispettivamente in
riferimento al personale non di ruolo, o anche di ruolo. Il consorzio
conviene che l'intenzione del legislatore che consente, sia pure
mediante il ricorso ad interpretazione sistematica, di ritenere
disciplinata ex novo una intera materia possa essere espressa
implicitamente: è quello che è avvenuto con la legge 2 e gli att. 1
e 15 più volte citati, l'ampiezza della formulazione letterale dei
quali, letta nel contesto della legge, è implicita ma positiva
espressione della volontà di rimuovere ogni divieto di assunzione, a
nulla rilevando che la legge n. 2/1988 non regoli espressamente -
come avrebbe potuto fare ex art. 14 e 17 del st. - tutte le
fattispecie già sussumibili sotto le leggi nn. 14/1958 e 49/1981,
per aversi abrogazione per nuova regolamentazione dell'intera materia
essendo sufficiente che la legge successiva disegni, per ciò che
statuisce, ed anche per ciò che omette di statuire, un sistema
normativo sufficientemente completo (come, nel caso, in ordine ai
contratti a termine di diritto privato, nuovamente resi possibili,
non regolati, ma ricadenti nell'ambito della legge n. 230/1962, e
quindi ricompresi comunque in un sottosistema normativo
tendenzialmente completo).
Ancora: se la legge n. 2/1988 è legge sui concorsi e non sulle
assunzioni, se ne dovrebbe trarre per inferenza la conclusione - cui
lo stesso consorzio non si sente di arrivare - che nonostante la
legge n. 2 le assunzioni anche di personale di ruolo continuino ad
essere vietate ai consorzi ex art. 3 della legge n. 49/1981.
Per completezza, concludendo sul punto:
1) inconducente appare, per quanto detto, il riferimento operato
dal consorzio all'art. 7 della legge n. 554/1988, norma che riguarda
"le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e le
altre amministrazioni ed enti pubblici istituzionali e territoriali",
nonchè il tempo "parziale" piuttosto che il contratto a termine;
2) inconducente altresì riferirsi all'art. 6 della legge n.
99/1988, ulteriore conferma della tendenza del legislatore a dar vita
ad una nuova fase di assunzioni.
In definitiva, circa la determinazione dell'ambito del disposto
normativo degli artt. 1 e 15 della l.r. Sicilia n. 2/1988 chi scrive
ritiene di dover confermare quanto sostenuto in controversia identica
con ordinanza 20 dicembre 1990 (proc. n. 2510/1990).
Re melius perpensa, si profila in ordine a tali disposizioni
diversa e rilevante questione.
La legge n. 2/1988 è come detto legge regionale emanata
nell'ambito della potestà di legislazione esclusiva assegnata alla
regione Sicilia dalla legge cost. n. 2/1948, in materia di
"ordinamento degli uffici e degli enti regionali".
Tale potestà deve esplicarsi "nei limiti delle leggi
costituzionali dello Stato".
Per l'art. 97 della Costituzione: "i pubblici uffici sono
organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano
assicurati il buon andamento e la imparzialità dell'amministrazione.
Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di
competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei
funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede
mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge".
Ora.
Come è comunemente affermato in dottrina e giurisprudenza, il
terzo comma dell'art. 97 della Costituzione pone l'obbligo
dell'assunzione mediante concorso per gli "impieghi" (espressione
volutamente non eccessivamente specifica) nelle "pubbliche
amministrazioni" (espressione anch'essa lata) quale principio
fondamentale dell'ordinamento amministrativo italiano. L'art. 97
della Costituzione "costituzionalizza" il principio del pubblico
concorso (come gara tra più aspiranti per determinare la scelta di
quelli che per titoli e/o prove sostenute più dimostrino di
possedere le attitudini richieste) in funzione strumentale alle
finalità, che la legge deve perseguire, nell'organizzare le
pubbliche amministrazioni, di garantirne il buon andamento e
l'imparzialità.
L'art. 97 consente che la legge statuisca eccezioni a tale regola
del concorso. Ma proprio per la sua funzionalità a perseguire le
generali finalità del primo comma di tale disposizione, è evidente
che le deroghe all'obbligo del concorso possono essere legittimamente
poste solo da norme di legge che disegnino fattispecie specifiche e
casi delimitati, dal momento che ogni deroga generalizzata o comunque
non sufficientemente delimitata vanificherebbe il principio generale
rendendolo mera affermazione programmatica, e permettendone comode
elusioni.
L'interpretazione accolta della legge n. 2/1988 e degli art. 1 e
15 della stessa in particolare permette di ritenere possibile a tutti
gli enti indicati nell'art. 1 di derogare alla necessità del
concorso per l'instaurazione di qualsivoglia tipo di rapporto di
servizio diverso da quello inerente il rapporto di pubblico impiego
del personale di ruolo, e, tra essi, per l'instaurazione di contratti
a termine di diritto privato, in via assolutamente generalizzata,
senza indicazione dei casi in cui il "buon andamento" delle varie
pubbliche amministrazioni lo renda opportuno, senza indicazione
ulteriore alcuna su forme, termini, tipi contrattuali ecc.: è
possibile alla legge ordinaria siciliana validamente creare una
simile situazione normativa nella forma degli artt. 1 e 15 della
legge n. 2/1988, semplicemente abrogando una precedente situazione
normativa ostativa alle assunzioni di personale fuori ruolo (in cui
si prevedevano in relazione ai contratti illegittimamente stipulati
nullità e responsabilità degli amministratori), senza al contempo
specificamente delineare una disciplina in grado di porsi come
eccezione costituzionalmente valida alla regola dell'assunzione
mediante concorso, certo applicabile anche alle pubbliche
amministrazioni regionali? Per quanto esposto, si deve quantomeno
avere il dubbio che ciò sia possibile. Gli artt. 1 e 15 della legge
n. 2/1988, laddove abrogano ogni divieto di assunzione di personale
fuori ruolo puramente e semplicemente, non contemporaneamente
regolando le specifiche fattispecie in cui tale tipo di assunzione
sia possibile, gli specifici tipi di contratto che si possono
instaurare, le limitazioni alla discrezionalità amministrativa degli
amministratori e la loro responsabilità, pongono per la regione
Sicilia una deroga generalizzata alla regola dell'assunzione nelle
p.a. per concorso, non rivestente quei caratteri di eccezionalità,
tipicità, marginalità nell'ambito di una disciplina richiesti dal
terzo comma dell'art. 97, della Costituzione in funzione delle
finalità del primo comma di tale articolo, così allo stesso tempo
non rispettando i limiti delle leggi costituzionali dello Stato, come
voluto dall'art. 14 dello Statuto. Permettendo la possibilità del
proliferare di assunzioni a termine nella discrezionalità assoluta
dei pubblici amministratori, la disciplina complessivamente
risultante dalla legge n. 2/1988 così come interpretata mette in
pericolo sia l'efficienza delle pubbliche amministrazioni siciliane -
e quindi il loro "buon andamento", assoggettandole al rischio di
veder gonfiarsi il numero di persone a vario titolo da esse
dipendenti, con i conseguenti oneri finanziari - sia la loro
imparzialità (l'esperienza degli ultimi decenni sia nazionale che
locale notoriamente indicando come tali situazioni normative siano
foriere di generare infornate di assunzioni a natura spesso
"clientelare", volte a finalità non coincidenti con l'interesse
pubblico, in genere destinate in seguito a confluire in quei concorsi
"riservati" al personale "precario" idonei solo, con l'immissione in
ruolo di personale magari non necessario, a dar vita a nuova
inefficienza).
Si profila così la questione di legittimità costituzionale di
cui alla parte dispositiva della presente ordinanza.
Il giudicante è perfettamente consapevole che la questione di
costituzionalità è costruibile solo dando agli artt. 1 e 15 più
volte citati l'interpretazione qui accolta, e che tale
interpretazione può non essere condivisa, magari argomentandosi come
sia arduo trarre per sola via interpretativa il senso di una
decisione legislativa dell'impegno, del peso e dell'ambito di quella
della completa rimozione dei divieti di assunzione per il personale
non di ruolo (e ritenendosi che una tale scelta, se voluta, sarebbe
espressa dal legislatore in forma esplicita).
Tale interpretazione è però - per quanto sostenuto - possibile
ed appare a chi scrive corretta sul piano sistematico, sì che nel
rilevare la questione di costituzionalità ritiene di non venir meno
al suo dovere di applicare la disposizione nel senso in cui può
esprimere norma costituzionalmente legittima.
La questione, se non certamente fondata, è certamente non
manifestamente infondata. E data la grande rilevanza del problema -
su cui si crede non sia necessario soffermarsi troppo, sol che si
pensi che si verte in tema di assunzioni - ed il contenzioso che si
è creato (v. Cass. 2593-2594-2595/1989 ad es.) e, come è evidente,
è in corso e può sorgere tra i lavoratori e la generalità degli
enti pubblici siciliani, si ritiene in ogni caso utile creare la
condizione per una pronuncia della Corte, comunque idonea a prevenire
contenzioso.
Quanto alla "rilevanza" della questione, nel senso di cui all'art.
23 della legge n. 87/1953, chiarito che si ritiene che la "rilevanza"
richiesta da tale norma quando la questione di costituzionalità
concerne disposizioni incidenti il merito della causa non debba
risolversi in "pregiudizialità rigorosamente necessaria" (come è
stata definita) sull'esito del giudizio (con esigenza di previa
risoluzione delle questioni pregiudiziali o preliminari suscettibili
di impedire che il giudice possa validamente passare a decidere la
causa nel merito), ma debba assumersi come semplice possibilità, nel
caso concreto, di applicazione della norma contestata quale norma
influente non tanto e non solo sull'esito, ma sul modo di decidere
l'esito del giudizio (soluzione che si ritiene più rispondente agli
interessi pubblicistici sottesi al meccanismo del giudizio di
costituzionalita'); e sottolineato come nella presente controversia
non vi siano comunque questioni pregiudiziali di rito o preliminari
di merito da risolversi, è evidente, per quanto esposto, che il
presente giudizio "non possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale": la
permanente vigenza del divieto di assunzioni fuori ruolo, si è
visto, renderebbe comunque originariamente nulli i rapporti
intercorsi tra le parti per contrasto con norme imperative, secondo i
principi di cui a Cass.ss.uu. n. 2991/1986, e non in grado di essere
convertiti in rapporti a tempo indeterminato. Solo ove la questione
venisse ritenuta non fondata, e le norme impugnate - interpretate nel
senso in cui le interpreta questo giudice a quo - venissero ritenute
conformi a Costituzione, infatti, sarebbe possibile accogliere le
domande anche cautelari dei ricorrenti, in caso contrario, ove la
questione venisse dichiarata fondata, per contrasto delle norme
impugnate - così come qui interpretate - con norme costituzionali
tali domande dovendosi invece evidentemente per forza di cose
rigettare, e potendo la "rilevanza" venir meno unicamente nel caso in
cui il giudice costituzionale dichiari non fondata la questione per
assegnazione alle disposizioni impugnate di un significato normativo
diverso da quello ad esse attribuito nella presente ordinanza.
Infine.
Vi è un orientamento dottrinale e giurisprudenziale che ritiene
inammissibile rilevare o sollevare questione di legittimità
costituzionale nel corso di procedimento ex art. 700 del c.p.c., per
la natura d'urgenza dello stesso, che renderebbe impossibile ospitare
processi di costituzionalità nel suo ambito.
Pur non nascondendosi i problemi pratici implicati dal problema,
non si condivide tale orientamento.
Intanto perchè non pare fondato su alcun dato positivo, dal
momento che questo richiede, sia a livello di legge costituzionale,
sia a livello di legge ordinaria, il solo presupposto dell'essere la
questione rilevata o sollevata dal giudice, dalle parti o dal
pubblico ministero nel corso di un "giudizio", nel senso poi spiegato
dalla Corte costituzionale n. 83/1966 (art. 1 della legge
costituzionale n. 1/1948, art. 23 della legge n. 87/1953). E certo il
presente è un "giudizio".
In secondo luogo, l'incompatibilità del giudizio di
costituzionalità con il procedimento ex art. 700 del c.p.c. non può
essere ricavata in maniera empirica - in presenza di una norma
addirittura di livello costituzionale che non pone eccezioni -
fondandola sul dato, del tutto estrinseco al sistema normativo come
tale (per quanto reale), dei tempi non brevissimi necessari per il
giudizio a palazzo della consulta.
In terzo luogo, la tesi che si contrasta non si confronta a
sufficienza con quelli che sono i suoi corollari: che il giudice del
"700" non potendo decidere indipendentemente dalla applicazione di
una norma dalla non certa legittimità costituzionale debba comunque
provvedere - non si comprende se "glissando" sulla questione, o
delibandola esso stesso sostituendosi alla Corte costituzionale, o
rigettando comunque la richiesta di provvedimento d'urgenza per
assenza del fumus anche nel caso in cui sia convinto che la
questione, se non manifestamente infondata, sia però infondata - per
arrivare poi alla sospensione del giudizio solo in seguito
all'instaurazione del processo di merito, con tempi per le parti che
in ogni caso non potranno essere più brevi.
Anche su tale questione è in ogni caso utile conoscere l'attuale
orientamento della Corte.
Ex artt. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e
295 del c.p.c. deve quindi sospendersi il presente procedimento.

P. Q. M.
Dichiara rilevante, e non manifestamente infondata, la questione
di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 15 della legge regione
Sicilia 12 febbraio 1988, n. 2 ("norme per l'accelerazione delle pro-
cedure concorsuali per l'assunzione di personale", G.U. regione
Sicilia 13 febbraio 1988, parte I, n. 8), per contrasto con l'art.
97, primo, secondo e terzo comma, della Costituzione, e per contrasto
con l'art. 14, primo comma, della legge cost. 26 febbraio 1948, n. 2,
nella parte in cui, ponendo la disciplina di cui agli artt. da 2 a 14
della legge stessa quale regolamentazione dell'intera "materia"
relativa alla generale potestà di assumere personale degli enti
indicati nello stesso art. 1, ed al contempo abrogando per nuova
regolamentazione dell'intera materia la legislazione siciliana
previgente di divieto di nuove assunzioni di personale non di ruolo -
tra cui gli artt. 6 e 9 della legge reg. sic. 7 maggio 1958, n. 14, e
3 della legge reg. sic. 6 aprile 1981, n. 49 - rendono possibile alle
pubbliche amministrazioni indicate nell'art. 1 di tale legge n.
2/1988 nuove assunzioni di personale "avventizio" ed in ogni caso non
di ruolo, senza concorso, ed anche con contratto di lavoro
subordinato privato a termine, senza dettagliatamente delimitare le
fattispecie in cui tali assunzioni possono essere poste in essere per
rispondenza all'interesse pubblico, gli specifici "tipi" contrattuali
che possono venire instaurati, i limiti della discrezionalità
amministrativa della potestà di assumere, senza altresì la
previsione di invalidità dei rapporti stipulati in violazione della
disciplina statuita e della responsabilità personale dei pubblici
amministratori per gli impegni di spesa conseguenti per l'ente
pubblico alle assunzioni (come già in precedenza operato dagli artt.
6, secondo comma, e 8 della legge n. 14/1958 citato); così creando
una deroga all'obbligo del concorso per l'accesso agli impieghi nelle
pubbliche amministrazioni siciliane non rivestente quei caratteri di
specificità, tipizzazione, eccezionalità, marginalità nell'ambito
di una disciplina di settore, richiesti dal terzo comma dell'art. 97
della Costituzione; così creando una normativa di organizzazione dei
pubblici uffici siciliani tale da non assicurare il buon andamento e
l'imparzialità dell'amministrazione, posti come finalità alla legge
dal primo comma dell'art. 97 della Costituzione; così non
determinando, in un settore decisivo per l'efficienza e terzietà
dell'amministrazione, le responsabilità proprie dei funzionari, come
richiesto alle leggi di organizzazione degli uffici dal secondo
comma, dell'art. 97, della Costituzione; così varando disciplina
regionale non nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato, come
necessario ex art. 14, primo comma, dello statuto siciliano; per
l'effetto, la rileva d'ufficio;
Sospende il giudizio;
Dispone, a cura della cancelleria:
a) l'immediata trasmissione degli atti di causa alla Corte
costituzionale;
b) la notificazione integrale della presente ordinanza a
ciascuno dei ricorrenti ed alla parte resistente;
c) la notificazione integrale della presente ordinanza al
presidente della regione Sicilia;
d) la comunicazione sempre in testo integrale della presente
ordinanza al presidente dell'assemblea regionale della regione
Sicilia.
Caltanissetta, addì 14 febbraio 1991
Il pretore g.l.: SAVIO

91C0397