1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 13-12-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 novembre 2000
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 novembre 2000 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Impiego pubblico - Dipendenti regionali - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia relative alla "mobilita' verticale interna", all'immissione in ruolo del personale assunto a tempo determinato, ed agli incrementi del maturato economico in godimento - Denunciata violazione dei principi di grande riforma economico-sociale concernenti la privatizzazione e contrattualizzazione dei rapporti dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni - Contrasto con i dettami della giurisprudenza costituzionale in materia - Disparita' di trattamento tra lavoratori del medesimo comparto - Lesione del principio di eguaglianza - Violazione dell'interesse nazionale e di quello di altre regioni. - Delibera legislativa della Regione Friuli-Venezia Giulia riapprovata il 4 ottobre 2000, artt. 9, 14 e 18. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 39, quarto comma, e 97, primo e terzo comma; Statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 4; d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902, art. 43; legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 2, comma 1, lett. a), h), i) ed l), e comma 2; d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, e s.m.; legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 22, commi 6, 8 e 37; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 11, comma 4, in particolare lett. a), e) e g); legge 27 dicembre 1997, n. 449, artt. 41, comma 3, e 48, comma 1; "patto di stabilita' interno" di cui all'art. 28 legge 23 dicembre 1998, n. 448 ed all'art. 30 legge 23 dicembre 1999, n. 448; d.P.C.M. 30 dicembre 1993, n. 593. (000C1264) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 13-12-2000)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, nei confronti, della
Regione Friuli Venezia Giulia in persona del presidente della
giunta regionale, avverso la delibera legislativa riapprovata il 4
ottobre 2000 dal consiglio regionale intitolata "Disposizioni in
materia di personale e organizzazione degli uffici" (atto
consiliare n. 132-bis), limitatamente alle disposizioni indicate
nel prosieguo; delibera pervenuta al Commissario del Governo il 10
ottobre 2000.
Il 27 luglio 2000 il consiglio regionale ha approvato una
delibera legislativa (atto consiliare n. 132) che la Presidenza del
Consiglio dei ministri ha rinviato con telegramma 5 settembre 2000.
È seguita riapprovazione con modifiche. Nella seduta del 18
ottobre 2000, il Consiglio dei ministri ha deliberato la
proposizione del presente ricorso.
Gli articoli 9, 14 e 18 della delibera legislativa 4 ottobre 2000
(così rinumerati gli articoli 10, 15 e 19 della delibera
legislativa 27 luglio 2000) contrastano con gli articoli 3 primo
comma, 39 quarto comma e 97 primo e terzo comma Cost., con l'art. 4
dello statuto approvato con legge cost. 31 gennaio 1963 n. 1, con
l'art. 43 del d.P.R. 25 novembre 1975 n. 902, e con le norme
fondamentali di riforma economico-sociale recate dall' art. 2,
comma 1, lettere a), h), i), ed 1) e comma 2, della legge 23
ottobre 1992 n. 421, con le conseguenti disposizioni del d.lgs. 3
febbraio 1993 n. 29 (e successive modificazioni), dall' art. 22,
commi 6,8 e 37 della legge 23 dicembre 1994 n. 724, dall'art. 11
comma 4 (in particolare lettere a e e g, della legge 15 marzo 1997
n. 59, con le conseguenti disposizioni delegate, dall'art. 41,
comma 3, e dall'art. 48, comma 1, della legge 27 dicembre 1997
n. 449, e dal "patto di stabilità interno" di cui all'art. 28
della legge 23 dicembre 1998 n. 448 ed all'art. 30 della legge 23
dicembre 1999 n. 448 (patto "di interesse nazionale" anche con
riguardo agli impegni assunti in ambito europeo), ed infine con il
d.P.C.M. 30 dicembre 1993 n. 593 e con i contratti collettivi
relativi al comparto regioni e autonomie locali.
Codesta Corte ha più volte reso insegnamenti in merito alla
cosiddetta privatizzazione del pubblico impiego. In proposito, ha
evidenziato "la distinzione tra organizzazione della pubblica
amministrazione, la cui disciplina è affidata in primo luogo alla
legge, e rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti,
tendenzialmente demandato allo strumento della contrattazione
collettiva" (così nella sentenza 25 luglio 1996 n. 313); e poi -
dopo aver confermato "la sostanziale conformità a Costituzione del
mutamento operato nella natura giuridica del rapporto dei
dipendenti pubblici" - ha osservato "il generale criterio della
contrattualizzazione dei rapporti d'impiego, che esprime sul piano
della fonte regolatrice la scelta del legislatore di trasformare la
natura giuridica dei rapporti stessi, è sancito, quale principio
fondamentale dell'intrapresa riforma, dall'art. 2, comma 1, lett.
a), legge n. 421 del 1992, trovando poi attuazione nell'art. 2,
comma 3, d.gls. n. 29 del 1993" (così nella sentenza 16 ottobre
1997 n. 309, ove si legge anche "tale meccanismo non realizza
dunque quell' efficacia erga omnes conferita dall' art. 39, comma 4
della Costituzione ai contratti stipulati dalle associazioni
sindacali in possesso di determinate caratteristiche, ma si colloca
sul distinto piano delle conseguenze che derivano, per un verso,dal
vincolo di conformarsi imposto alle amministrazioni e, per l'altro,
dal legame che avvince il contratto individuale al contratto
collettivo").
È appena il caso di aggiungere che l'art. 2, comma 2, della
legge 23 ottobre 1992 n. 421 esplicitamente qualifica la cosidetta
privatizzazione dell'impiego pubblico attraverso la
contrattualizzazione dei rapporti "riforma economico-sociale della
Repubblica". Ed invero la disciplina mediante contratti collettivi
nazionali di lavoro articolati per comparti tende, quanto meno
nell'ambito di ciascun comparto, ad una seppur parziale uniformità
di trattamento, con conseguente attenuazione degli scostamenti dal
principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), che deve orientare le
funzioni pubbliche, ovviamente in situazioni oggettive similari e
comparabili. Forse con eccessivo pessimismo sulla sagacia dei
legislatori e con qualche sottovalutazione degli effetti delle
molteplici contrattazioni decentrate ed integrative, una
"spiegazione" della cosiddetta privatizzazione è stata da
autorevole protagonista della riforma delle pubbliche
amministrazioni così ravvisata: "quello che chiamano pubblico
impiego è diventato, nel corso di un secolo, una galassia di
istituzioni così multiforme da richiedere un certo grado di
uniformità, che però i poteri pubblici non riescono a garantire,
a causa della moltiplicazione delle leggi e degli statuti dei
dipendenti pubblici".
Comunque - e codesta Corte l'ha rilevato e sottolineato, anche
con riguardo al rapporto tra contrattazione collettiva accentrata a
livello nazionale e legge regionale (sentenza 30 luglio 1993
n. 359) - la scelta del Parlamento nel senso della
contrattualizzazione dei rapporti dei dipendenti da pubbliche
amministrazioni si è tradotta in disposizioni costituzionalmente
legittime ed aventi qualità e forza di riforma economico-sociale.
Detta scelta non può non determinare - se non si vuole contraddire
l'anzidetto obiettivo della uniformità di trattamento -
limitazioni alla potestà legislativa delle regioni (anche a
Statuto speciale), e persino un responsabile self-restraint dello
stesso legislatore nazionale. In questo quadro, parlare di una
"riserva di contratto collettivo" parrebbe - oltre che eccessivo,
se non altro perchè una siffatta "riserva" non è prevista dalle
norme costituzionali,(neppure, parrebbe, dall' art. 39 Cost.), -
anche inutile e poco coerente con la necessità di non irrigidire
oltre misura il sistema delle fonti.
D'altro canto, codesta Corte è più volte intervenuta per
rilevare il contrasto con l'art. 97 della Costituzione di
disposizioni prodotte da regione a statuto speciale in materia di
disciplina dei rapporti di lavoro di pubblici dipendenti. Ad
esempio, nella sentenza 4 marzo 1997 n. 59 si legge che
"subordinare l'interesse pubblico a quello del personale
"determina" quell'inversione di priorità che questa Corte, in
diverse circostanze, ha già ritenuto lesiva dell'art. 97 Cost.,
anche indipendentemente dalla recente legislazione statale di
principio sull'impiego pubblico, la quale dei sopra indicati
principi costituzionali costituisce una puntualizzazione (da
ultimo, gli articoli 2, comma 1, lett. r comma 2, legge 23 ottobre
1992 n. 421 e 22, commi 6 e 8, legge 23 dicembre 1994 n. 724,
invocati dal ricorrente, in quanto norme fondamentali di riforma
economico-sociale, vincolanti anche la legislazione delle regioni
ad autonomia speciale).
Se con i parametri i principi e gli insegnamenti sin qui
rammentati, e che si invocano, si confrontano gli articoli 9 e 14
della delibera legislativa qui impugnata, ci si avvede agevolmente
della illegittimità costituzionale di detti articoli. L'art. 9 usa
l'eufemismo "mobilità verticale interna" per indicare massicci
passaggi di qualifica (ovviamente verso l'alto) attraverso concorsi
interni "per soli titoli"; in luogo di assunzioni per ciascuna
qualifica in esito a concorsi aperti anche ad "esterni", procedure
assimilabili a promozioni, come se le "qualifiche funzionali"
(espressione, tra l'altro, superata dalla contrattazione
collettiva) fossero tappe di un'unica carriera, e come se il metodo
di reclutamento più consono agli interessi generali delle
popolazioni non fosse quello di selezionare i più preparati.
Quanto all'art. 14, esso prevede l'immissione ope legis nel ruolo
regionale anche in soprannumero, del personale assunto a tempo
determinato ancorchè senza concorso, purchè il beneficiario si
trovi più o meno casualmente ad essere in servizio nelle due date
ivi indicate. Singolare l'insieme di norme (commi da 11 a 17)
dedicate a - parrebbe - tre dipendenti del Comune di San Pietro al
Natisone.
Insieme con gli articoli 9 e 14 deve sottoporsi a scrutinio di
legittimità costituzionale l'art. 18, ove a tutto il personale,
compresi i beneficiari degli anzidetti articoli 9 e 14, sono
attribuiti "ad incremento del maturato economico in godimento"
importi indicati nella allegata tabella C; come rilevato nel
telegramma di rinvio, ciò è in palese contrasto con l'art. 41,
comma 3 della legge statale 27 dicembre 1997 n. 449, ove è
disposto "l'attribuzione di trattamenti economici al personale
contrattualizzato può avvenire esclusivamente in sede di
contrattazione collettiva", e "dall'entrata in vigore del primo
rinnovo contrattuale cessano di avere efficacia le disposizioni di
leggi, regolamenti o atti amministrativi generali che recano
incrementi retributivi al personale contrattualizzato".
Le disposizioni menzionate, oltre ad essere incompatibili con i
parametri i principi e gli insegnamenti rammentati e qui invocati,
sono non raccordate con il vigente contratto collettivo nazionale
del comparto, "invadono" la materia in esso regolata "scavalcando"
gli esiti della avvenuta contrattazione, eludono le già non facili
valutazioni di sopportabilità economica e di legittimità
contabile degli oneri conseguenti al contratto collettivo
nazionale, introducono destabilizzanti difformità di trattamento
tra lavoratori del medesimo comparto, e ledono non solo lo
"interesse nazionale" intrinseco al "patto di stabilità interna"
ma anche l'interesse delle altre regioni. Per di più, la
duplicità di fonti regolatrici (legge regionale, e contratto
collettivo) può provocare non sottovalutabili incertezze nel
ricostruire e "ridurre ad unita'" la disciplina da applicarsi nel
concreto dei rapporti tra la Regione Friuli Venezia Giulia ed il
personale dalla stessa dipendente (questo potrebbe di volta in
volta, secondo convenienza, basare sue pretese su disposizioni di
legge e su clausole del contratto collettivo, zigzagando tra esse).
È stato osservato da un autore scomparso per mano omicida che
"nella disciplina dei rapporti di lavoro con le pubbliche
amministrazioni la legge arretra come sinonimo di potere
unilaterale, ma avanza come sistema delle regole che orientano
l'agire dell' amministrazione nelle relazioni contrattuali con i
propri dipendenti". Si può essere più o meno sintonizzati con
questa osservazione; non auspicabile, anzi non consentita pare
però la compresenza e la confusa concorrenza di più e diverse
fonti regolatrici (ed è quanto il citato art. 41, comma 3, ha
inteso impedire).

P. Q. M.
Si chiede che sia dichiarata la illegittimità costituzionale
degli articoli 9, 14 e 18 della delibera sottoposta a giudizio, con
ogni conseguenziale pronuncia.
Si depositeranno la delibera anzidetta, il telegramma 5 settembre
2000, e la determinazione 18 ottobre 2000.
Roma, addì 20 ottobre 2000.
Vice Avvocato generale dello Stato: Favara
00C1264