1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 29-4-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 41 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 marzo 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 marzo 2015 (della Regione Siciliana). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2015 - Benefici contributivi ai datori di lavoro per incentivare nuove assunzioni a tempo indeterminato nell'anno 2015 - Previsione che al relativo finanziamento si provvede, quanto a 1 miliardo di euro per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017 e a 500 milioni di euro per l'anno 2018, a valere sulla corrispondente riprogrammazione delle risorse del Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie gia' destinate agli interventi del PAC (Piano di Azione Coesione), che non risultino ancora impegnate alla data del 30 settembre 2014 - Previsione che tali risorse sono versate all'entrata del bilancio dello Stato e restano acquisite all'erario - Previsione che all'individuazione delle specifiche linee di intervento oggetto di riprogrammazione provvede il Gruppo di Azione Coesione entro sessanta giorni - Ricorso della Regione Siciliana - Denunciata decurtazione delle risorse del fondo di rotazione e conseguente mancanza di copertura per interventi strategici regionali gia' approvati nonche' per gli impegni assunti nei mesi da ottobre a dicembre 2015 - Retroattiva imposizione di una sanzione cui le Amministrazioni interessate non sapevano di andare incontro - Violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento della Pubblica Amministrazione - Incidenza sulla possibilita' per quest'ultima di assicurare l'equilibrio dei bilanci - Limitazione delle potesta' amministrative regionali previste dallo Statuto speciale - Lesione dei principi di certezza delle entrate, di affidamento e di corrispondenza tra risorse e funzioni pubbliche - Omessa previsione di forme di coinvolgimento della Regione nella selezione degli interventi cui revocare il finanziamento - Conseguente violazione del principio leale collaborazione fra Stato e Regioni. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, commi 122, 123 e 124. - Costituzione, artt. 3, 81, comma sesto, 97, commi primo e secondo, 119, commi primo e sesto, e 120; Statuto speciale della Regione Siciliana (r.d.l. 15 maggio 1946, n. 455), artt. 14, lett. d), g), m), o) e r), 17, lett. a), d), f) e h), e 20; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2015 - Previsione che le autonomie speciali assicurano, per ciascuno degli anni dal 2015 al 2018, un contributo aggiuntivo alla finanza pubblica, in termini di indebitamento netto e in termini di saldo netto da finanziare - Previsione che le Regioni Valle d'Aosta, Friuli-Venezia Giulia e Sicilia assicurano tale contributo nell'ambito dell'applicazione dell'art. 1, comma 454, della legge di stabilita' 2013 (concernente la disciplina del patto di stabilita' interno in termini di competenza eurocompatibile) - Previsione che il MEF, ove necessario, comunica alla Regione Siciliana l'obiettivo rideterminato in conseguenza di nuovi contributi alla finanza pubblica posti a carico delle autonomie speciali con legge statale - Previsione che, fino all'emanazione delle norme di attuazione di cui all'art. 27 della legge n. 42 del 2009, il concorso complessivo stabilito per la Regione Siciliana e per le Regioni Friuli-Venezia Giulia, Sardegna e Valle d'Aosta e' assicurato, in termini di saldo netto da finanziare, mediante accantonamento a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali - Previsione che permangono anche per il 2018 la riduzione del complesso delle spese finali di cui all'art. 1, comma 454, della legge di stabilita' 2013 nonche' il concorso alla finanza pubblica disposto dall'art. 1, comma 526, della legge di stabilita' 2014 - Ricorso della Regione Siciliana - Denunciato aggravio dell'onere finanziario della ricorrente mediante un meccanismo ad essa inapplicabile (quote di compartecipazione ai tributi erariali) e in assenza dei presupposti previsti dalle norme di attuazione statutaria - Sottrazione unilaterale di gettito di spettanza regionale - Incidenza sul raggiungimento dell'equilibrio finanziario del bilancio regionale - Compromissione dello svolgimento delle funzioni e dei compiti istituzionali della Regione. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, commi 400, 401, 403, 405 (modificativo dell'art. 42, comma 5, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164), 415 (modificativo dell'art. 1, comma 454, della legge 24 dicembre 2012, n. 228) e 416 (modificativo dell'art. 1, comma 526, della legge 27 dicembre 2013, n. 147). - Costituzione, artt. 81, comma sesto, 97, primo comma, e 119, commi primo e sesto; Statuto speciale della Regione Siciliana (r.d.l. 15 maggio 1946, n. 455), artt. 36 e 43; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, art. 2, primo comma. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2015 - Previsione che le Province e le Citta' metropolitane concorrono al contenimento della spesa pubblica attraverso una riduzione triennale della spesa corrente (1.000 milioni di euro per il 2015, 2.000 milioni di euro per il 2016 e 3.000 milioni di euro a decorrere dal 2017) - Previsione che ciascuna di esse versa ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato un ammontare di risorse pari ai predetti risparmi di spesa, ad eccezione delle Province in dissesto alla data del 15 ottobre 2014 - Previsione che l'ammontare della riduzione di spesa corrente che ciascun ente deve conseguire e del corrispondente versamento e' stabilito con decreto di natura non regolamentare del Ministero dell'interno, di concerto con il MEF, da emanare entro il 15 febbraio 2015 - Previsione che, in caso di mancato versamento del contributo entro il 31 maggio di ciascun anno, l'Agenzia delle entrate provvede al recupero delle somme, a valere sui versamenti dell'imposta sulle assicurazioni contro la responsabilita' civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore (RCA), all'atto del riversamento del relativo gettito alle Province e Citta' metropolitane interessate - Ricorso della Regione Siciliana - Impugnazione proposta in via cautelativa, per l'ipotesi che la suddetta normativa sia applicabile alla ricorrente - Denunciata lesione dell'autonomia amministrativa e finanziaria degli enti locali di area vasta - Violazione della competenza legislativa e dell'autonomia organizzativa della Regione Siciliana in materia di enti locali e relative circoscrizioni - Incidenza sull'autonomia amministrativa e finanziaria degli enti locali e liberi Consorzi siciliani nonche', indirettamente, su quella della Regione - Limitazione della disponibilita' di risorse per finanziare integralmente le funzioni pubbliche ad essi attribuite - Sottrazione di gettito spettante alla Regione. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, commi 418 e 419. - Costituzione, art. 119, commi primo e quarto; Statuto speciale della Regione Siciliana (r.d.l. 15 maggio 1946, n. 455), artt. 14, lett. o), e 15. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2015 - Previsione che, in caso di mancato versamento entro il 31 maggio di ciascun anno del contributo delle Province e Citta' metropolitane al contenimento della spesa pubblica, l'Agenzia delle entrate provvede al recupero delle somme, a valere sui versamenti dell'imposta sulle assicurazioni contro la responsabilita' civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore (RCA), all'atto del riversamento del relativo gettito alle Province e Citta' metropolitane interessate - Ricorso della Regione Siciliana - Denunciata sottrazione indiretta del gettito di entrate tributarie ad essa spettanti in quanto riscosse nel suo territorio - Contrasto con lo Statuto speciale e con le norme di attuazione in materia finanziaria - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 97 del 2013. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, comma 419. - Statuto speciale della Regione Siciliana (r.d.l. 15 maggio 1946, n. 455), art. 36; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, art. 2, primo comma. (15C00105) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 29-4-2015)

Ricorso della Regione siciliana, in persona del Presidente
pro-tempore, On. le Rosario Crocetta rappresentato e difeso, sia
congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a margine del
presente atto, dagli Avvocati Beatrice Fiandaca e Marina Valli,
elettivamente domiciliato presso la sede dell'Ufficio della Regione
siciliana in Roma, via Marghera n. 36, ed autorizzato a proporre
ricorso con deliberazione della Giunta regionale che si allega,
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, Piazza Colonna 370
presso gli Uffici della Presidenza del Consiglio dei Ministri, e
difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale delle seguenti disposizioni della legge
n. 190 del 23.12.2014, pubblicata sulla G.U.R.I. 29 dicembre 2014, n.
300 S.O. n. 99:
Art. 1 commi 122, 123 e 124 per violazione degli artt. 3 e
97, commi 1° e 2° Cost., per la limitazione che ne deriva alla
potestà amministrativa regionale sancita dall'art.20 dello Statuto,
segnatamente negli ambiti attribuiti nelle materie di cui agli artt.
14, lett. d), g), m), o), r) e 17 lett. a), d), f) e h) del medesimo
nonchè degli artt. 8, comma 6° e 119, commi 1° e 6° della
Costituzione anche in riferimento all'art. 10 della legge
costituzionale 3 del 2001.
Inoltre, quanto al comma 123, anche per violazione dell'art. 120
Cost. sotto il profilo della leale collaborazione.
Art. 1, commi 400, 401, 403, 405, 415 e 416, per violazione
degli artt. 36 e 43 dello Statuto e dell'art. 2, 1° comma delle norme
di attuazione in materia finanziaria (D.P.R.1074/1965) nonchè degli
artt. 81, comma 6°, 97, comma 1° e 119, commi 1°e 6° della
Costituzione anche in riferimento all'art. 10 della legge
costituzionale 3 del 2001.
Art. 1 commi 418 e 419 per violazione delle competenze
regionali sancite dall'art.14 lett. o) e dall'art. 15 dello Statuto
nonchè per il profilo relativo alla lesione dell'autonomia
amministrativa e finanziaria degli enti locali di area vasta in
violazione dell'art.119, commi 1° e 4° della Cost.
Art. 1 comma 419 per violazione delle competenze
statutariamente sancite dall'art. 36 dello Statuto regionale e
dall'art. 2, comma 1 del d.P.R. 2 n. 1074/1965, in quanto sottrae
indirettamente gettito di spettanza regionale.

Fatto

Nella G.U.R.I. 29 dicembre 2014, n. 300 S.O. n. 99 è stata
pubblicata la legge n. 190 del 23.12.2014, recante "Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato" (legge
di stabilità 2015) che contiene le su indicate disposizioni lesive
delle prerogative statutarie.
Le norme di cui ci si duole comportano tutte, pur se a vario
titolo, effetti negativi sul bilancio regionale. Si noti che viene
introdotta più di una misura di importo ingente, che va a sommarsi
alle già insostenibili riduzioni di risorse subite dalla Regione
negli ultimi anni.
Ne consegue la violazione dei principi formulati da codesta
ecc.ma Corte Costituzionale con riferimento ai limiti entro i quali
sono legittime riduzioni di risorse per la Regione, ossia che si
tratti di manovre non tali da rendere impossibile lo svolgimento
dellè funzioni regionali (sentenza 138/99). Codesta Corte ha
precisato che "Ciò vale tanto più in presenza di un sistema di
finanziamento che non è mai stato interamente e organicamente
coordinato con il riparto delle funzioni, così da far corrispondere
il più possibile, come sarebbe necessario, esercizio di funzioni e
relativi oneri finanziari da un lato, disponibilità di risorse, in
termini di potestà impositiva (correlata alla capacità fiscale
della collettività regionale), o di devoluzione di gettito
tributario, o di altri meccanismi di finanziamento, dall'altro"
Inoltre, appare necessario evidenziare che la giurisprudenza
costituzionale ha più volte ammesso che la legge dello Stato può,
nell'ambito di manovre di finanza pubblica, anche determinare
riduzioni nella disponibilità finanziaria delle Regioni, purchè non
sia alterato il rapporto tra i complessivi bisogni regionali e i
mezzi finanziari per farvi fronte (cfr. sentenze n. 307 del 1983, n.
123 del 1992, n. 370 del 1993 e n. 138 del 1999) e, che, a tal fine,
essendo indiscutibile il depauperamento della finanza regionale, la
stessa Corte ha affermato che non "sia necessario dimostrare alcun
vulnus effettivo al bilancio regionale" (sent.n. 152/2011).
Del resto che le norme oggi impugnate incidano, sia direttamente
che indirettamente, su una finanza regionale già gravemente
compromessa dalla circostanza che al bilancio regionale affluisce
solo una ridotta parte del gettito tributario riscosso in Sicilia si
evince dai dati richiamati dalla Corte dei Conti in sede di parifica
del Rendiconto per l'esercizio finanziario 2013 (3 luglio 2014 -
Sezioni riunite in sede di controllo per la Regione siciliana -
Delibera n. 2/2014/SS.RR./PARI e Relazione). Dalla relazione in sede
di parifica risulta che " I saldi differenziali delle operazioni di
bilancio registrate nell'anno 2013, sia in conto competenza che a
livello di cassa, scontano in negativo gli effetti dei contributi
imposti alla Regione siciliana per il conseguimento degli obiettivi
di finanza pubblica, disposti dalle manovre finanziarie adottate
dallo Stato mediante gli strumenti delle riserve e degli
accantonamenti di entrate tributarie. In linea con questa tendenza,
che dall'anno 2010 in poi ha registrato interventi sempre più
consistenti e con effetti cumulativi rispetto a quelli adottati con
precedenti manovre finanziarie, la legge 24 dicembre 2012, n. 228, ha
disposto, per l'anno 2013, un contributo aggiuntivo, che si è
tradotto nell'accantonamento di entrate tributarie per complessivi
819.313 milioni di euro (639.037 milioni nel 2012).
Al 31 dicembre 2013, il debito complessivo della Regione
siciliana ammontava a complessivi 5.394 milioni di euro (di cui 5.143
a proprio carico e 251 da rimborsare dallo Stato) in lieve flessione
rispetto al precedente anno 2012 (5.683 milioni di euro).
Il miglioramento della situazione debitoria, tuttavia, è solo
apparente e di natura contingente, in quanto conseguenza del
disallineamento temporale tra l'accensione dei due nuovi prestiti per
complessivi 373 milioni di euro (rispettivamente 227 e 146 milioni),
stipulati con la Cassa Depositi e Prestiti S.p.a. nell'anno 2013, la
cui erogazione è stata rinviata al successivo anno 2014, con
ammortamento a partire dal 2015".
Quanto sopra premesso in fatto si formulano le seguenti
doglianze.

Diritto

Art.1, commi 122, 123 e 124 per violazione degli artt. 3 e 97,
commi 1° e 2° Cost., per la limitazione che ne deriva alla potestà
amministrativa regionale sancita dall'art. 20 dello Statuto,
segnatamente negli ambiti attribuiti nelle materie di cui agli
artt.14, lett. d), g), m), o), r) e 17 lett. a), d), f) e h) del
medesimo nonchè degli artt. 81, comma 6° e 119, commi 1°e 6° della
Costituzione anche in riferimento all'art. 10 della legge
costituzionale 3 del 2001.
Con tali disposizioni la L.190/2014 ha fissato nella misura di
3,5 miliardi di euro (distribuiti nel quadriennio 2015/2018) le
risorse necessarie ad assicurare la copertura finanziaria agli
incentivi di cui ai precedenti commi 118 e 121 cui si fa fronte
attraverso la riprogrammazione delle risorse del Piano di Azione
Coesione (PAC) che, dal sistema di monitoraggio del Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell'Economia e
delle Finanze, non risultavano impegnate alla data del 30 settembre
2014 (comma 122).
Tali risorse sono versate all'entrata del bilancio dello Stato e
restano acquisite all'erario (comma 124).
Al Gruppo di Azione, appositamente costituito per l'attuazione
del PAC (organismo bilaterale Stato-UE) è affidato il compito di
individuare le specifiche linee di intervento dei programmi
(generatisi dall'adesione al PAC da parte di vari organismi detentori
di risorse della programmazione comunitaria 2007-2013, fra cui le
Regioni), da riprogrammare (comma 123).
Per dar conto del pregiudizio che ne deriva alla Regione non può
prescindersi dall'illustrare, pur in estrema sintesi, genesi,
caratteri e finalità del Piano di Azione Coesione avviato nel corso
del 2011 d'intesa con la Commissione Europea per accelerare
l'attuazione dei programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali
2007-2013.
Con tale strumento si attua una revisione delle scelte di
investimento già compiute in sede comunitaria con lo scopo di:
- mettere in salvaguardia interventi/risorse i cui tempi di
attuazione non risultano coerenti con i tempi della rendicontazione
sui programmi comunitari (e di conseguenza avere più tempo a
disposizione per realizzarli);
- avviare nuove azioni/progetti, alcune delle quali di natura
prototipale, che, in base agli esiti, potranno essere riprese nella
programmazione 2014-2020. L'intervento prevede lo spostamento di una
parte del cofinanziamento nazionale ex L.183/1987 fuori dai Programmi
comunitari, in modo da poter attuare i progetti senza più le
scadenze temporali della programmazione comunitaria.
L'operazione è stata preceduta da un Accordo sottoscritto il 3
novembre 2011 dal Governo nazionale (Ministro Fitto) con i Presidenti
delle otto regioni meridionali che, tra i vari punti che danno vita
al "Piano Nazionale per il Sud: Sud 2020", in particolare al punto 2
prevede che "Le rimodulazioni dei programmi potranno prevedere la
revisione del tasso di cofinanziamento comunitario a condizione che
le risultanti risorse nazionali siano vincolate al riutilizzo nel
rispetto del principio della territorialita'".
L'Accordo tra il Governo italiano e la Commissione Europea è
stato poi sottoscritto il 7 novembre 2011 e prevede la costituzione
di un "Gruppo di Azione" per seguire il PAC "attraverso il quale
concretizzare una nuova modalità di cooperazione rafforzata tra lo
Stato membro e la Commissione Europea, indispensabile per il successo
dell'iniziativa".
Da evidenziare che le Istituzioni europee hanno accondisceso ad
una complessiva riprogrammazione delle risorse destinate alla
politica di Coesione per l'Italia a condizione che le medesime non
fossero distolte, per la quota nazionale destinata al
cofinanziamento, dal mantenimento di politiche di sviluppo destinate
alle Regioni più svantaggiate.
E, infatti, rilevando nella vicenda i principi del vincolo di
destinazione territoriale delle risorse e dell'addizionalità delle
medesime a fronte di un corrispondente impegno finanziario del
Governo nazionale, sanciti nei Trattati di adesione dell'Italia
all'Unione Europea e ripresi dai Regolamenti comunitari dedicati alla
Politica di Coesione, gli stessi sono stati posti alla base dei
conseguenti atti regolatori nazionali della materia.
Il Piano di Azione Coesione è stato definito e attuato
attraverso fasi successive di riprogrammazione dei Programmi
cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-2013 dei programmi operativi
delle regioni meridionali e di quelli nazionali (che utilizzano
risorse delle 4 regioni meridionali di Campania, Puglia, Calabria e
Sicilia). In parte estremamente residuale sono presenti piccole
risorse di alcune regioni del Centro-Nord.
Nel corso del suo sviluppo sono state destinate risorse a
numerosi obiettivi e misure di priorità strategica La prima fase
(PAC I) ha concentrato le risorse verso quattro Priorità di
intervento - Istruzione, Agenda digitale, Occupazione e Ferrovie -
mentre la seconda fase (PAC II) è stata orientata in modo più
deciso verso obiettivi di crescita e inclusione sociale.
La terza riprogrammazione (dicembre 2012) riguarda, nell'area
"Convergenza", i Programmi Operativi regionali di Calabria, Campania,
Puglia e Sicilia e i Programmi Operativi nazionali "Reti e Mobilita'"
e "Sicurezza per lo sviluppo" (per circa il 98%).
Le "Misure straordinarie per la promozione dell'occupazione, in
particolare giovanile, e la coesione sociale" previste dalla legge 9
agosto 2013 n. 99 costituiscono i contenuti della quarta fase di
riprogrammazione.
La quinta fase di riprogrammazione è stata avviata dal Consiglio
dei Ministri il 27 dicembre 2013. Prevede la rimodulazione di 1,8
miliardi di euro già programmati nel Piano di Azione Coesione su
azioni non avviate o comunque in ritardo di attuazione. Gli
investimenti sono destinati a misure specifiche per le imprese, per
l'occupazione e per lo sviluppo delle economie locali.
Ora mentre in via amministrativa si stava percorrendo il
complesso iter per le riprogrammazioni dei Programmi PAC approvate
dal Gruppo di Azione-come nel caso di alcune Azioni del PAC III Fase
Sicilia, approvate dal Gruppo di Azione 1'1.10.2014, tradotte nella
riformulazione del piano finanziario del programma con nota del
Dipartimento Sviluppo e Coesione del MEF del 2.12.2014, e definite
dal MEF con decreto dell'Ispettore generale capo per i rapporti
finanziari con l'Unione europea del 22 gennaio 2015, pubblicato in
GURI n. 33 del 10-2-2015- la legge di stabilità interviene a
decurtare di un'ingente quota le risorse del Fondo di rotazione per
il cofinanziamento nazionale della programmazione europea,
(L.183/1987) già destinate ad interventi nell'ambito del PAC per il
finanziamento degli sgravi contributivi per le assunzioni a tempo
indeterminato, misura, della quale si può certo condividere
l'importanza, ma che, esulando dalle finalità del PAC, non può
essere finanziata a valere sui fondi destinati all'attuazione del
Piano medesimo.
Ed infatti mai il legislatore aveva preteso di mettere mano alle
risorse destinate al Fondo per la copertura di nuovi diversi
interventi legislativi.
In contrario non ha pregio, invocare come precedente l'art. 4 del
D.L 76/2013 e relativa legge di conversione n. 99/2013, laddove
prevede che il " Gruppo di Azione procede periodicamente" e in ogni
caso " in partenariato con le amministrazioni interessate, alla
verifica dello stato di avanzamento dei singoli interventi e alle
conseguenti rimodulazioni del Piano di Azione Coesione che si
rendessero necessarie anche a seguito dell'attività di monitoraggio
anche al fine di eventuali riprogrammazioni".
Detta possibilità di riallocare le risorse già destinate a
taluni inteventi in quanto inserita fra le " Misure per la
velocizzazione delle procedure in materia di riprogrammazione dei
programmi nazionali cofinanziati dai Fondi strutturali e di
rimodulazione del Piano di Azione Coesione" è infatti consentita
sempre nel contesto PAC.
Con la Legge di stabilità invece, in assoluto spregio di
finalità e modalità di finanziamento del PAC si introduce una
regola mai precedentemente definita, ovvero quella della decurtazione
delle risorse del fondo di rotazione, in assenza di impegni.
Così disponendo lo Stato, oltre a disattendere il principio di
territorialità imposto dalle Istituzioni europee e formalmente
condiviso con le Regioni, nel far riferimento alla data del 30
settembre 2014, della quale è immotivata la fissazione, applica
retroattivamente una vera e propria sanzione, alla quale le
Amministrazioni interessate non sapevano di andare incontro. Circa
gli effetti negativi che dall'applicazione degli indicati commi
122-124 conseguono per la Regione basti pensare a:
- la sottrazione, che si stima, da un'interpretazione
strettamente letterale, di oltre 1.314 milioni di euro sulle linee
PAC Salvaguardia, Misure Anticicliche e Nuove Azioni Regionali
(atteso che al Ministero risultano impegni solo per circa 110 milioni
mentre alla data del 30 settembre la Regione ne aveva impegnato oltre
516 milioni) relativa a interventi di rilevanza strategica per la
Regione, da attuare nell'ambito di pressocchè tutti i settori di
competenza (come risulta dalle tabelle allegate nelle quali sono
esposti per ciascun intervento anche gli importi finanziati e quelli
degli impegni assunti alla data del 30 settembre 2014, distinguendo
tra quelli inseriti o meno nel BDU), ai quali vanno ad aggiungersi
gli oltre 281 milioni relativi al c.d. Piano Giovani;
- i gravissimi pregiudizi per gli interventi già in corso,
con particolare riferimento all'esigenza di porre in salvaguardia
quei progetti inizialmente previsti nei programmi comunitari che
successivamente sono stati trasferiti al di fuori dei Programmi
Operativi 2007-2013 perchè non in grado di conseguire la chiusura
delle attività entro i termini della programmazione comunitaria
(dicembre 2015) a causa della complessità delle procedure e dei
pareri autorizzativi, con la conseguente mancata copertura
finanziaria degli stessi;
- la creazione di un consistente ed, in atto, non
quantificabile, numero di contenziosi con le amministrazioni
beneficiarie esterne in gran parte pubbliche (Comuni) che si vedranno
annullare interventi in relazione ai quali sono stati sottoscritti
convenzioni e disciplinari, sono in corso procedure di gara, sono
state comunque già sostenute spese (anche in assenza di obblighi
giuridicamente vincolanti già conseguiti a quella data, ovvero di
gare già aggiudicate), con il rischio più che concreto di generare
debiti fuori bilancio;
- le ricadute finanziarie ancor più drastiche che tali
contenziosi produrranno per quei casi in cui l'obbligo giuridicamente
vincolante, non presente alla data del 30 settembre, sia stato
conseguito nei mesi successivi (ottobre-dicembre);
- la vanificazione di gran mole del lavoro già svolto dagli
Uffici regionali, e, invero, anche statali, e l'ulteriore attività
da espletare, stante, come detto, che le procedure amministrative di
rimodulazione stanno tuttora andando avanti, a prescindere dagli
esiti dell'individuazione degli interventi definanziati e considerate
le criticità scaturenti dalla mancata partecipazione della Regione
alla procedura di individuazione (i dati di monitoraggio alla data
del 30 settembre 2014 non risultano per tutte le Regioni esaustivi ed
aggiornati sia per il mancato allineamento del sistema di
monitoraggio del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato
del Ministero dell'Economia e delle Finanze (BDU) alle rimodulazioni
via via approvate dal Gruppo Azione Coesione che a causa dei
rallentamenti con i quali i soggetti beneficiari esterni alle
amministrazioni regionali alimentano i sistemi stessi, con la
conseguenza che possono non risultare nei sistemi inviati a quella
data progetti che invece hanno conseguito OGV).
In una parola alla Regione viene impedito di realizzare opere e
altre iniziative strategiche per lo sviluppo dell'Isola già proposte
e approvatie per molte delle quali ha già svolto rilevanti
attività, essendo tenuta a sopportare costi e oneri amministrativi
che conseguono esclusivamente alla scelta che lo Stato ha
inopinatamente e con valenza retroattiva compiuto per le esigenze del
proprio bilancio.
Per tutto quanto sopra esposto deve concludersi che le
disposizione di cui ai comma 122,123 e 124 violano i principi di
ragionevolezza e di buon andamento della Pubblica Amministrazione,
quali sanciti dagli artt. 3 e 97 della Costituzione, articolo
quest'ultimo che, oltre che nel comma 2, risulta violato anche con
riferimento al comma 1 per l'aspetto della garanzia degli equilibri
di bilancio.
Si denunciano tali vizi, che pur non afferiscono al riparto delle
competenze tra Stato e Regione, in quanto ridondano nella lesione
delle competenze regionali quali previste dalla Statuto.
Si consideri infatti che l'art. 20, attribuisce alla Regione la
piena potestà amministrativa nelle stesse materie in cui ad essa
spetta la potestà legislativa, esclusiva e concorrente, ai sensi
degli artt.14 e 17 (principio del parallelismo) e che gli interventi
che le norme che s'impugnano impediscono alla Regione di portare
avanti afferiscono tutti a materie elencate dai suddetti articoli,
alle lettere come sopra riportate.
Contestualmente si evidenzia che, per gli effetti che la loro
applicazione determina, le stesse disposizioni si prestano anche a
rilievi di incostituzionalità individuati nella lesione dei principi
di certezza delle entrate, di affidamento e di corrispondenza tra
risorse e funzioni pubbliche, all'esercizio delle quali le prime sono
preordinate, quali sanciti, dagli artt. 81, comma 6°, 97, comma 1° e
119, commi 1° e 6° della Costituzione, articolo quest'ultimo
invocatile anch'esso dalla Regione in virtù della clausola di
maggior favore recata dall'art. 10 della legge costituzionale 3 del
2001.
Art.1, comma 123, anche per violazione dell'art. 120 Cost. sotto
il profilo della leale collaborazione.
Senza recesso dalle superiori censure deve evidenziarsi
l'ulteriore profilo di illegittimità costituzionale in cui incorre
il comma 123 stabilendo, come visto, che la procedura da porre in
essere per giungere al risultato del trasferimento dei fondi PAC al
bilancio dello Stato non preveda coinvolgimento alcuno della Regione.
Al riguardo val la pena sottolineare che la novità e drasticità
dell'intervento rendono necessaria l'interlocuzione con la Regione,
anche solo per chiarirne ambiti e confini di praticabilità,
modalità che, infatti, la già riportata previsione dell'art. 4 DL
76/2013, conv. in L. 99/2013 prescrive (il "Gruppo di Azione
procede... " in partenariato con le amministrazioni interessate")
come passaggio dell'iter da svolgere per apportare modifiche alla
programmazione PAC, quale già effettuata.
Degna di nota è la circostanza che la procedura in partenariato
che è prescritta per programmarne diversamente l'utilizzo delle
risorse nell'ambito delle finalità del PAC, non lo sia invece
nell'ipotesi in cui le risorse si sottraggono addirittura a dette
finalità.
Inoltre posto che il comma 123 affida al Gruppo di Azione
Coesione di individuare interventi al fine di reperire risorse
nell'ammontare fissato al comma precedente, si rende ancor più
necessario un momento di raccordo per la selezione degli interventi
cui revocare il finanziamento.
Da ciò la lesione del principio di leale collaborazione fra
Stato e Regioni, la cui pregnanza, in particolare con riferimento
agli atti di programmazione, in ragione del carattere delle
competenze regionali coinvolte, è stata più volte ribadita da
codesta ecc.ma Corte costituzionale a partire dalla sent. 389/1995
(ex multis sentt. 50/2008 e 297/2012.)
Art. 1, commi 400, 401, 403, 405, 415 e 416, per violazione degli
artt. 36 e 43 dello Statuto e dell'art.2, 1° comma delle norme di
attuazione in materia finanziaria (D.P.R.1074/1965) nonchè degli
artt.81, comma 6°, 97, comma 1° e 119, commi 1°e 6° della
Costituzione anche in riferimento all'art. 10 della legge
costituzionale 3 del 2001.
Il comma 400 stabilisce un ulteriore concorso alla finanza
pubblica per le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, pari complessivamente a 467 milioni di euro, per
ciascuno degli anni dal 2015 al 2017 e a 513 milioni per il 2018, in
termini di indebitamento netto e in termini di saldo netto da
finanziare.
Tali importi, precisa il successivo comma 417, possono essere
modificati, ad invarianza dell'importo complessivo, mediante accordo
da sancire entro il 31 gennaio di ciascun anno in sede di Conferenza
Stato-Regioni.
Come risulta dalla tabella la quota che annualmente fa carico
alla Regione siciliana ammonta a ben 273 milioni di euro.
Oltre all'entità del contributo richiesto rileva che la Sicilia,
insieme solo a Valle d'Aosta e Friuli Venezia Giulia, lo assicuri
nell'ambito dell'applicazione dell'articolo 1, comma 454, della legge
n. 228 del 2012, concernente la disciplina del patto di stabilità
interno in termini di competenza euro compatibile.
Specificamente per la nostra Regione il comma 405, modificando
l'articolo 42, comma 5, del decreto-legge n. 133 del 2014, dispone
che il MEF, laddove necessario, deve comunicare alla regione
Siciliana entro il 30 giugno di ciascun anno l'obiettivo
rideterminato in conseguenza di nuovi contributi alla finanza
pubblica posti a carico delle autonomie speciali con legge statale.
Detta previsione si ricollega alla circostanza che, in attuazione
dell'Accordo sottoscritto il 9 giugno 2014 fra il Ministro
dell'economia e delle finanze ed il Presidente della Regione
siciliana, l'obiettivo di patto di stabilità interno della Regione
siciliana, di cui al comma 454 dell'articolo 1 della legge 24
dicembre 2012, n. 228, è stato determinato - in 5.786 milioni di
euro per l'anno 2014 e in 5.665 milioni di euro per ciascuno degli
anni dal 2015 al 2017 - dall'art. 42, comma 5, del decreto-legge n.
133 del 2014, disposizione che precisa che gli obiettivi, per gli
anni 2014-2017, possono essere rideterminati in conseguenza di nuovi
contributi alla finanza pubblica posti a carico delle autonomie
speciali con legge statale.
In termini di saldo netto da finanziare il contributo previsto
per le regioni Friuli-Venezia Giulia, Sicilia, Sardegna e Valle
d'Aosta, fino all'emanazione delle norme di attuazione è assicurato
attraverso l'accantonamento delle quote di compartecipazione ai
tributi erariali.
Da ciò in estrema sintesi può evidenziarsi che il contributo
richiesto alla Regione siciliana in termini di saldo netto da
finanziare viene ad aggiungersi a tutti quelli già in precedenza
disposti dallo Stato (tutti fatti oggetto di impugnativa da parte di
questa Regione) ed ancora una volta, nelle more dell'emanazione delle
previste e necessarie norme di attuazione, sottraendo,
unilateralmente e in assenza delle condizioni per far luogo a
riserva, gettito di integrale spettanza regionale (c. 403).
Pertanto, come tutti i precedenti interventi statali in tal senso
(l'ultimo dei quali recato dall'art. 46, comma 3, D.L. 24 aprile
2014, n. 66, che ha sostituito il comma 526 dell'articolo 1 della
legge 27 dicembre 2013, n. 147) anche quello recato dalla legge di
stabilità 2015 risulta disposto in violazione dei parametri
rubricati.
Inoltre, il comma 416, che pure si censura, stabilisce che il
concorso alla finanza pubblica disposto dall'art.1, c. 526 della L.
147/2013 e succ. modif. fino al 2017 continua ad essere dovuto anche
per il 2018. Si rammenta che pure la richiamata disposizione è stata
fatta oggetto di ricorso (n. 17/2014).
Il combinato disposto dei commi 400, 403 e 416 nel prevedere un
aggravio dell'onere finanziario a carico della Regione mediante un
meccanismo ad essa inapplicabile (quote di compartecipazione ai
tributi erariali) e, in assenza dei presupposti previsti dall'art. 2,
comma 1° del d.P.R. 1074/1965, per darsi luogo ad una legittima
deroga al principio della spettanza del gettito dei tributi riscossi
sul proprio territorio, le sottrae entrate che questa Regione
potrebbe destinare a far fronte alle proprie spese.
Ed ancora in proposito va osservato che seppure le pubbliche
amministrazioni debbano concorrere all'equilibrio finanziario del
bilancio dello Stato ed alla sostenibilità del debito pubblico, le
stesse sono tenute (art. 119 Cost.) anche a garantire l'equilibrio
dei propri bilanci sicchè poichè mette in crisi il raggiungimento
dell'equilibrio finanziario del bilancio regionale la previsione
legislativa viola altresì gli artt.art. 81, ult. comma 97, comma 1°
e 119, commi 1°e 6° della Costituzione nonchè, prevedendosene
l'applicabilità a prescindere dalle necessarie norme di attuazione,
anche l'art.43 dello Statuto.
Anche in termini di indebitamento netto, pur se l'Accordo
suindicato ha fatto salva la facoltà dello Stato di modificare
l'importo dei concordati obiettivi programmatici, è di tutta
evidenza l'effetto lesivo che la manovra statale arrecherà al
bilancio e al territorio regionale considerato da un lato che la
nuova determinazione del patto di stabilità è imposta al di fuori
di qualunque raccordo con la Regione e che in base al comma 414 le
autonomie speciali devono comunque garantire il finanziamento dei
livelli essenziali di assistenza.
Rammentando che per il periodo 2014-2017 l'obiettivo era già
stato determinato con l'accordo del giugno scorso, aggiungendo a
quelli posti a carico della Regione dalla normativa allora vigente,
un ulteriore contributo di 400 milioni, motivo di preoccupazione
induce anche il comma 415 che alle lett. a) e b) modifica alinea e
tabella del comma 454 dell'art.1 L. 228/2012, per protrarne
l'applicazione nel 2018.
Ciò considerato pertanto il combinato disposto dei commi 400,
401, 405 e 415 è identicamente pregiudizievole per le prerogative
costituzionali di questa Regione.
Conclusivamente quindi l'intera manovra recata dai commi in
rubrica per gli effetti che determina in termini di (dis)equilibrio
di bilancio mette a repentaglio la garanzia del corretto svolgimento
delle funzioni che ordinariamente si ascrivono alla competenza di
questa Regione.
Art. 1 commi 418 e 419 per violazione delle competenze regionali
sancite dall'art.14 lett. o) e dall'art. 15 dello Statuto nonchè per
il profilo relativo alla lesione dell'autonomia amministrativa e
finanziaria degli enti locali di area vasta in violazione
dell'art.119, commi 1° e 4° della Cost.
Quanto al comma 418, appare palese che il contributo richiesto
alle Province e da finanziare attraverso riduzione della spesa
corrente, si ricolleghi al riordino degli enti di area vasta, quale
stabilito dalle fonti statali. In sostanza viene individuato il
contributo triennale posto in capo a Province e Città metropolitane
al risanamento della finanza pubblica. Il decreto di riparto deve
essere emanato entro il 15.2.2015.
Ora, nell'attuazione delle proprie prerogative statutarie, il
legislatore siciliano sta del tutto autonomamente procedendo al
riordino, tanto che ha già soppresso le Province regionali.
Tuttavia, nella L. di stabilità lo Stato, che ai successivi
commi, 420 e segg., mostra di essere consapevole della separazione di
detti percorsi di riordino, correlata all'autonomia regionale
speciale, non ha espressamente escluso gli enti siciliani
dall'applicazione dei commi in commento.
Invero, una generale clausola di salvaguardia è recata alla fine
della legge dal comma 734 che recita "Le disposizioni di cui alla
presente legge sono applicabili nelle regioni à statuto speciale e
nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le
norme dei rispettivi statuti e le relative norme di attuazione" .
In proposito si osserva che tale previsione sembrerebbe
rispettata dalla circolare n. 1/2015. del Ministro per la
semplificazione e la pubblica amministrazione di concerto con il
Ministro per gli affari regionali e le autonomie con la quale si
forniscono chiarimenti per l'applicazione delle disposizioni in esame
alle sole Regioni a statuto ordinario.
Tuttavia, cautelativamente e per mero tuziorismo difensivo,
questa Regione ritiene di dover sollevare la relativa questione di
legittimità costituzionale in riferimento ai parametri come
individuati in rubrica.
Il concorso richiesto mediante contenimento della spesa incide su
questa Regione con conseguente lesione della sua autonomia
organizzativa in materia di enti locali e di circoscrizioni (sentt.
298/2009 e 229/2013).
In ordine, poi, alla violazione dell'art. 119, comma 1° della
Costituzione è palese come i commi censurati incidano direttamente
sull'autonomia finanziaria di entrata e di spesa e la disponibilità
di risorse autonome degli enti locali siciliani e, indirettamente, su
quella della Regione.
In assenza, però, del provvedimento ministeriale come citato dal
quarto periodo del comma 418, non si hanno certezze dell'esclusione
delle Province siciliane e ciò consiglia di impugnare, in via
cautelativa, l'intero comma. L'alternativa di reagire eventualmente
al solo atto attuativo comporterebbe il rischio di incorrere in una
declaratoria di inammissibilità per acquiescenza alla norma in
attuazione della quale il provvedimento verrà emesso.
Tanto precisato, si rileva, quindi, la lesione delle competenze
regionali sancite dall'art.14 lett. o) e dall'art. 15 dello Statuto
e, inoltre, considerato che le Regioni sono legittimate a denunciare
la legge statale anche a difesa delle attribuzioni degli enti locali
(cfr. Corte cost. sent. n. 298 del 2009 e precedenti ivi citati), la
violazione dell'autonomia amministrativa e finanziaria dei liberi
consorzi siciliani sancita dall'art.119, commi 1° e 4° della Cost.
Ora l'autonomia finanziaria postula che le Regioni e gli enti
locali «abbiano la effettiva disponibilità delle risorse loro
attribuite ed il potere di manovra dei mezzi finanziari» (sentenza n.
171 del 1999) e ha «un indubbio carattere funzionale» (sentenza n.
742 del 1988) all'assolvimento dei compiti istituzionali che gli enti
sono chiamati a svolgere.
Ne consegue che l'autonomia della Regione, indirettamente, e
quella degli enti locali, di disporre delle proprie risorse per
«finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite»
(art. 119, quarto comma, Cost.) è limitata dalla disciplina
impugnata., che incide pesantemente sulla disponibilità delle loro
risorse.
Quanto poi al comma 419 che, correlato al precedente è del pari
viziato, esso prevede, in caso di omesso versamento del contributo
previsto dal comma 418, il recupero dello stesso a valere
sull'imposta per la responsabilità civile automobilistica secondo
meccanismi tecnicamente individuati.
Il meccanismo di cui al comma 419 viene infatti a incidere
illegittimamente nell'ambito dei complessivi rapporti finanziari tra
Regione ed ex Province, nel quale si situa la destinazione del
gettito dell'imposta da parte della Regione, come si precisa di
seguito.
Art. 1 comma 419 per violazione delle competenze statutariamente
sancite dall'art. 36 dello Statuto regionale e dall'art. 2, comma 1
del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074.
Tale disposizione genericamente prevede - senza effettuare alcun
distinguo fra gli enti situati nel territorio delle Autonomie
Speciali e quelli delle Regioni a statuto ordinario - che il recupero
del gettito da parte dello Stato è demandato all'Agenzia delle
Entrate nei confronti delle province interessate, a valere sui
versamenti dell'imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità
civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, di cui
all'art. 60 del D.L.vo 15 dicembre 1997, n° 446, all'atto del
riversamento da parte dell'Erario del relativo gettito alle province
medesime. Ciò analogamente a quanto in precedenza ha disposto l'art.
10 ed il relativo allegato 1, per la parte che riguarda le Province
siciliane, del decreto-legge 6 marzo 2014, n. 16 convertito in legge
dall'art. 1, comma 1 della legge 2 maggio 2014, n. 68, censurato da
questa Regione con ricorso n. 10/2014 che verrà discusso all'udienza
del 10 marzo 2015.
Il su indicato meccanismo è stato già oggetto di esame da parte
di codesta Corte che, con la sentenza n° 97/2013 del 20 maggio 2013,
pubblicata il 23 maggio 2013 ha compiutamente chiarito la portata ed
il collegamento fra tutte le previsioni normative, statali e
regionali, che disciplinano la materia dell'imposta in argomento.
Codesta Corte ha precisato che "l'art. 17, comma 1, del decreto
legislativo n. 68 del 2011 ha.... disposto, esclusivamente per le
Province ubicate nelle Regioni a statuto ordinario, che, a decorrere
dal 2012....l'imposta in questione assumesse la natura di tributo
proprio derivato provinciale" in quanto "le disposizioni contenute
nel Capo II del citato decreto legislativo, tra cui è ricompreso
anche il menzionato art. 17, comma 1, si devono intendere riferite
alle sole Regioni a statuto ordinario, come esplicitamente prevede
l'art. 16, comma l, del decreto legislativo n. 68 del 2011" e,
sancendo il perdurare del sistema come delineato dal legislatore
regionale con la l.r. 2 del 2002, ha ribadito che l'imposta sulla
responsabilità civile automobilistica mantiene ad oggi la sua
connotazione di tributo il cui gettito spetta alla Regione siciliana
nella misura in cui è riscosso nell'ambito del suo territorio
restando, pertanto, sottratto all'ambito di applicazione dell'art.
17, comma 1, del decreto legislativo n. 68 del 2011 che costituisce
l'antecedente normativo cui si riallaccia la previsione dell'art.16,
comma 7 del d.l. 95/12.
Malgrado i chiari contenuti della sentenza n. 97/2013 il
legislatore statale continua ad attuare, come già in precedenza con
il richiamato l'art. 10 del DL.16 del 2014, tentativi di sottrazione
a questa Regione del gettito di tributi di sua spettanza in quanto
riscossi sul suo territorio che la Regione, autonomamente riversa,
alle Province in base a una legge già adottata dalla stessa (art.10
l.r. 2/2002).
Considerata la natura tributaria delle entrate, pertanto, il
comma 419 è, in ogni caso lesivo delle competenze statutariamente
sancite dall'art. 36 dello Statuto regionale e dall'art. 2, comma 1
del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, in quanto lo Stato pretende
indirettamente di incamerare entrate di spettanza regionale.

P. Q. M.

Per quanto sopra esposto e per quanto si fa riserva di
ulteriormente dedurre si chiede che
Voglia codesta Ecc.ma Corte Costituzionale ritenere e dichiarare.
L'illegittimità costituzionale delle seguenti disposizioni della
legge n. 190 del 23.12.2014, per violazione dei parametri a fianco di
ciascuna di esse individuati
Art. 1 commi 122, 123 e 124 per violazione degli artt. 3 e 97,
commi 1° e 2° Cost., per la limitazione che ne deriva alla potestà
amministrativa regionale sancita dall'art.20 dello Statuto,
segnatamente negli ambiti attribuiti nelle materie di cui agli artt.
14, lett. d), g), m), o), r) e 17 lett. a), d), f) e h) del medesimo
nonchè degli artt. 81, comma 6° e 119, commi 1°e 6° della
Costituzione anche in riferimento all'art. 10 della legge
costituzionale 3 del 2001.
Inoltre, quanto al comma 123, anche per violazione dell'art. 120
Cost. sotto il profilo della leale collaborazione.
Art. 1, commi 400, 401, 403, 405, 415 e 416, per violazione degli
artt. 36 e 43 dello Statuto e dell'art.2, 1° comma delle norme di
attuazione in materia finanziaria (D.P.R. 1074/1965) nonchè degli
artt. 81, comma 6°, 97, comma 1° e 119, commi 1°e 6° della
Costituzione anche in riferimento all'art. 10 della legge
costituzionale 3 del 2001.
Art. 1 commi 418 e 419 per violazione delle competenze regionali
sancite dall'art.14 lett. o) e dall'art. 15 dello Statuto nonchè il
profilo relativo alla lesione dell'autonomia amministrativa e
finanziaria degli enti locali di area vasta in violazione
dell'art.119, commi 1° e 4° della Cost.
Art. 1 comma 419 per violazione delle competenze statutariamente
sancite dall'art. 36 dello Statuto regionale e dall'art. 2, comma 1
del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, in quanto sottrae indirettamente
gettito di spettanza regionale.
Si acclude copia della delibera di Giunta di autorizzazione a
ricorrere, nonchè tabelle relative a interventi PAC.
Palermo - Roma 24 febbraio 2015

Avv.ti: Fiandaca - Valli