1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 18-7-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 maggio 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 maggio 2001 (della Regione Lombardia) Turismo e industria alberghiera - Riforma della legislazione nazionale del turismo - Principi e obbiettivi per la valorizzazione del sistema turistico - Prevista definizione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanarsi d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, anziche' in accordo con le Regioni - Mancata indicazione dei principi cui l'atto governativo deve attenersi - Carattere eccessivamente dettagliato di alcune delle norme ad esso demandate - Efficacia vincolante, per le Regioni ordinarie, della disciplina contenuta nel medesimo decreto - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni - Contrasto con il d.lgs. n. 112/1998, nella sua funzione di norma interposta - Difetto dei requisiti di forma e di sostanza per l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento. - Legge 29 marzo 2001, n. 135, artt. 2, commi 4, 5, 6 e 7; 11, comma 6. - Costituzione, artt. 117 e 118, in relazione all'art. 44, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112. Turismo e industria alberghiera - Riforma della legislazione nazionale del turismo - Individuazione delle imprese turistiche e autorizzazione all'esercizio di professioni turistiche - Rinvio a tipologie, requisiti e modalita' fissati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni - Contrasto con il d.lgs. n. 112/1998, nella sua funzione di norma interposta - Difetto dei requisiti di forma e di sostanza per l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento. - Legge 29 marzo 2001, n. 135, art. 7, commi 2 e 6. - Costituzione, artt. 117 e 118, in relazione all'art. 44, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112. Turismo e industria alberghiera - Riforma della legislazione nazionale del turismo - Impugnazione in via principale da parte della Regione Lombardia - Espressa riserva, da parte della ricorrente, di estendere il parametro alle disposizioni di riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, ove vigenti al momento della discussione del ricorso. - Legge 29 marzo 2001, n. 135, artt. 2, commi 4, 5, 6 e 7; 7, commi 2 e 6; e 11, comma 6. (001C0560) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 18-7-2001)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore, on. Roberto Formigoni, autorizzato con
delibera di Giunta regionale n. VII/4636 del 18 maggio 2001,
rappresentato e difeso, come da mandato a margine del presente atto,
dal prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto e presso il suo studio
elettivamente domiciliato in Roma, via di Porta Pinciana n. 6;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale di alcuni articoli
della legge 29 marzo 2001, n. 135, recante "Riforma della
legislazione nazionale del turismo", pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale, - Serie generale - n. 92, del 20 aprile 2001.

F a t t o

L'articolo 1, della legge 29 marzo 2001, n. 135, recante "Riforma
della legislazione nazionale del turismo", esordisce stabilendo che
con tale legge vengono individuati "i principi fondamentali e gli
strumenti della politica del turismo", in attuazione degli artt. 117
e 118 della Costituzione ed ai sensi dell'art. 56 del d.P.R.
n. 616/1977, della legge n. 59/1997, e del d.lgs. n. 112/1998.
Il comma 2, alle lett. da a) ad l), individua i suddetti principi
e strumenti. Il comma 3, fa salvi poteri e prerogative delle Regioni
a Statuto speciale e delle Province autonome.
L'articolo 2 disegna il quadro delle competenze in materia di
turismo. In particolare, il comma 1, riconosce in attuazione del
principio di sussidiarietà, il ruolo dei comuni e delle province nei
corrispondenti ambiti territoriali, nonchè quello dei soggetti
privati "per la promozione e lo sviluppo dell'offerta turistica".
I successivi commi 2 e 3 individuano rispettivamente le
competenze delle regioni e dello Stato in materia di turismo.
In particolare, con riguardo alle regioni, il comma 2, prevede
che esse, in attuazione dell'art. 117 della Costituzione, della legge
n. 59/1997 e del d.lgs. n. 112/1998, esercitano le funzioni in
materia di turismo ed industria alberghiera nel rispetto dei principi
fondamentali stabiliti all'art. 1.
Con riguardo alle funzioni riservate allo Stato, il comma 3
specifica che, fino all'adozione dei decreti di riordino dei
Ministeri, le funzioni dello Stato sono esercitate dal Ministero
dell'industria, commercio e artigianato al quale vengono attribuite
le seguenti funzioni: il coordinamento intersettoriale degli
interventi statali connessi al turismo; l'indirizzo e il
coordinamento delle attività promozionali svolte all'estero, di
esclusivo rilievo nazionale; la rappresentanza unitaria in sede di
Consiglio dell'Unione europea in materia di turismo.
Il successivo comma 4, prevede, in attuazione dell'art. 44 del
n. 112/1998, l'adozione di un D.P.C.M. con il quale dovranno essere
definiti "i principi e gli obiettivi per la valorizzazione e lo
sviluppo del sistema turistico", individuandone la procedura di
adozione, sulla base dello schema delineato dall'art. 44 del d.lgs.
n. 112/1998.
Sempre al comma 4, l'art. 2 individua, alle lett. da a) ad n),
gli oggetti che con tale decreto dovranno essere disciplinati "al
fine di assicurare l'unitarietà del comparto turistico e la tutela
dei consumatori, delle imprese e delle professioni turistiche".
Il comma 5 dell'art. 2, attribuisce inoltre al decreto il compito
di formulare "altresì principi ed obiettivi" relativi ad una serie
di oggetti indicati nelle successive lettere da a) ad f).
Il successivo comma 6 fissa il termine - 9 mesi dalla emanazione
del decreto - entro il quale ciascuna regione dovrà dare attuazione,
da un lato, ai principi e agli obiettivi stabiliti dalla legge
stessa, dall'altro, a quelli contenuti nel decreto di cui al comma 4
dell'art. 2.
Il comma 7, in relazione a quanto prescritto al comma 6, prevede
che in caso di mancata attuazione del decreto da parte delle regioni
nel termine fissato dal comma 6, le disposizioni contenute nel
decreto di cui al comma 4 si applicano fino alla data di entrata in
vigore di ciascuna disciplina regionale di attuazione delle linee
guida.
Il comma 8 chiude l'articolo 2, specificando che "per le
successive modifiche e integrazioni al decreto di cui al comma 4 si
applicano le medesime procedure previste dall'art. 44 del d.lgs.
n. 112/1998, e dalla presente legge. I termini previsti da tali
disposizioni sono ridotti alla meta'".
L'articolo 3 istituisce la "Conferenza nazionale del turismo",
alla quale attribuisce il compito di esprimere orientamenti per la
definizione e gli aggiornamenti del documento contenente le linee
guida, quello di verificare l'attuazione delle linee guida, nonchè
quello di favorire il confronto tra le istituzioni e le
rappresentanze del settore.
L'articolo 4, recante "Promozione dei diritti del turista";
istituisce la Carta dei diritti del turista, redatta dal Ministero
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, sentite le
organizzazioni imprenditoriali e sindacali del settore turistico,
nonchè le associazioni nazionali di tutela dei consumatori.
Il comma 2, apporta alcune modifiche al d.lgs. n. 427/1998.
Al comma 3, l'articolo 4 attribuisce alle Camere di commercio,
singolarmente o in forma associata, le funzioni di commissioni
arbitrali e conciliative per la risoluzione delle controversie tra
imprese e tra imprese e consumatori ed utenti inerenti la fornitura
di servizi turistici.
L'articolo 5 istituisce i Sistemi turistici locali, quali
"contesti turistici locali omogenei o integrati, comprendenti ambiti
territoriali appartenenti anche a regioni diverse, caratterizzati
dall'offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni
turistiche".
L'articolo 6 istituisce il fondo di cofinanziamento dell'offerta
turistica, destinato alle regioni, nella misura del 70 per cento per
il finanziamento dei Sistemi turistici locali e, per il restante 30
per cento, da distribuirsi attraverso bandi annuali di concorso.
All'interno del Capo II, recante "Imprese e professioni
turistiche", l'articolo 7, definisce le imprese turistiche, rinviando
al decreto di cui al comma 4 dell'articolo 2, per l'individuazione
delle tipologie di imprese turistiche di cui al comma 1; prevede
l'iscrizione al registro delle imprese, quale condizione per
l'esercizio dell'attività turistica, estende alle imprese turistiche
le agevolazioni, i contributi, di qualsiasi genere previsti dalle
norme vigenti per l'industria.
Al comma 5, l'articolo 7 definisce professioni turistiche "quelle
che organizzano e forniscono servizi di promozione dell'attività
turistica, nonchè servizi di assistenza, accoglienza,
accompagnamento e guida dei turisti".
Il comma 6 attribuisce alle regioni il potere di autorizzare
l'esercizio delle attività di cui al comma 5, specificando che
"l'autorizzazione, fatta eccezione per le guide, ha validità su
tutto il territorio nazionale, in conformità ai requisiti e alle
modalità previsti ai sensi dell'articolo 2, comma 4, lettera g)".
I commi successivi disciplinano, rispettivamente, le attività
delle imprese turistiche e degli esercenti professioni turistiche non
appartenenti ai Paesi membri dell'Unione europea, delle associazioni
senza scopo di lucro, che operano per finalità ricreative,
culturali, religiose o sociali: prevedono, inoltre benefici a favore
delle associazioni senza scopo di lucro che operano per la promozione
del turismo giovanile, culturale, dei disabili e comunque delle fasce
meno abbienti della popolazione, nonchè a favore delle associazioni
pro loco.
Il Capo III reca "semplificazione di norme e fondo di rotazione
per il prestito e il risparmio turistico".
All'interno del Capo III, gli articoli 8, 9 e 10 recano,
rispettivamente, modifiche all'articolo 109 del testo unico approvato
con r.d. 18 giugno 1931, n. 773, disposizioni che semplificano le
procedure per l'autorizzazione alla prestazione di servizi ricettivi
e di altre attività, disposizioni per la istituzione di un Fondo di
rotazione per il prestito e il risparmio turistico.
All'interno del Capo IV, infine, gli articoli 11 e 12, recano,
rispettivamente abrogazioni, disposizioni transitorie e finanziarie.
In particolare, il comma 6 dell'articolo 11 stabilisce che la
legge 17 maggio 1983, n. 217 è abrogata a decorrere dalla data di
entrata in vigore del decreto di cui all'art. 2, comma 4.
Alcune delle disposizioni dettate dalla legge n. 135 del 2001
risultano fortemente lesive delle competenze costituzionalmente
garantite alle regioni per i seguenti motivi di

D i r i t t o

Va preliminarmente precisato che la valutazione della
legittimità costituzionale delle disposizioni della legge
n. 135/2001, impugnate con il presente atto, non può prescindere da
uno sguardo d'insieme dei mutamenti in atto nell'ordinamento
costituzionale italiano.
In proposito, non va sottovalutato che, in data 8 marzo 2001, è
stato approvato a maggioranza assoluta in seconda deliberazione al
Senato della Repubblica, il d.d.l. costituzionale, recante "Modifiche
al Titolo V della parte seconda della Costituzione" (pubblicato ai
soli fini notiziali nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 59
del 12 maggio 2001).
In particolare, per quel che qui interessa, il nuovo testo
dell'art. 117 della Cost. come introdotto dalla recente riforma,
premesso al primo comma, che "la potestà legislativa è esercitata
dallo Stato e dalle regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e degli obblighi
internazionali", ai commi secondo, terzo e quarto, dispone,
rispettivamente, in ordine alle materie afferenti alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato, nonchè in ordine alla potestà
concorrente e a quella primaria delle regioni.
In generale, in relazione alla competenza legislativa
concorrente, il nuovo testo dell'art. 117 specifica espressamente
che: "nelle materie di legislazione concorrente spetta alle regioni
la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali riservata alla legislazione dello Stato" (art. 117,
comma 3).
Viene meno, quindi, rispetto a quanto previsto finora dall'art.
117 della Costituzione, la necessità del rispetto del limite
dell'interesse nazionale nonchè di quello di altre regioni.
In relazione alla potestà primaria delle stesse, il comma quarto
del nuovo testo dell'art. 117 prevede che "spetta alle regioni la
potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente
riservata alla legislazione dello Stato".
Tale disposizione, dunque, con una norma di chiusura, riconosce,
per la prima volta, anche in capo alle regioni a statuto ordinario,
la potestà primaria nelle materie non riconducibili,
rispettivamente, alla potestà legislativa esclusiva dello Stato e a
quella concorrente delle regioni.
Con riguardo, in particolare, alla materia del "turismo ed
industria alberghiera", va osservato che, nel nuovo testo
dell'art. 117, essa non è più collocata nell'elenco delle materie
afferenti alla potestà legislativa concorrente delle regioni, nè
comunque ad essa si fa riferimento al comma 2, relativo alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato.
Nell'ipotesi in cui la Riforma verrà approvata, la materia del
"turismo ed industria alberghiera" costituirà, pertanto, oggetto
della potestà legislativa primaria attribuita alle regioni dal
quarto comma del nuovo testo dell'art. 117.
La regione naturalmente ha dovuto individuare come parametro
dell'impugnazione le disposizioni costituzionali vigenti al momento
della notifica del ricorso; sin d'ora si riserva la possibilità di
estendere il parametro alle disposizioni costituzionali che saranno
vigenti al momento della discussione del ricorso.
1. - Violazione da parte dell'art. 2, commi 4, 5, 6 e 7, nonchè
da parte dell'art. 11, comma 6, degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, in relazione al d.lgs. n. 112/1998, art. 44, e alla
giurisprudenza costituzionale sul principio di leale collaborazione
Stato - regioni ed in materia di indirizzo e coordinamento.
1.1. - L'articolo 2, della legge n. 135/2001, dopo aver definito,
ai primi tre commi, il quadro delle competenze dello Stato, delle
regioni e degli enti locali nella materia del turismo, al comma 4,
deferisce al Presidente del Consiglio dei ministri il compito di
definire, con proprio decreto, ai sensi dell'art. 44 del d.lgs.
n. 112/1998, "i principi e gli obiettivi per la valorizzazione e lo
sviluppo del sistema turistico", esemplificando, rispettivamente, ai
commi 4 e 5, i contenuti di tale documento.
In particolare, il comma 4, prevede che, "al fine di assicurare
l'unitarietà del comparto turistico e la tutela dei consumatori,
delle imprese e delle professioni turistiche", il decreto dovrà
disciplinare i seguenti oggetti:
a) le terminologie omogenee e lo standard minimo dei servizi
di informazione e di accoglienza ai turisti;
b) l'individuazione delle tipologie di imprese turistiche
operanti nel settore e delle attività di accoglienza non
convenzionale;
c) i criteri e le modalità dell'esercizio su tutto il
territorio nazionale delle imprese turistiche per le quali si ravvisa
la necessità di standard omogenei ed uniformi;
d) gli standard minimi di qualità delle camere di albergo e
delle unità abitative delle residenzeturistico-alberghiere e delle
strutture ricettive in generale;
e) gli standard minimi di qualità dei servizi offerti dalle
imprese turistiche cui riferire i criteri relativi alla
classificazione delle strutture ricettive;
f) per le agenzie di viaggio, le organizzazioni e le
associazioni che svolgono attività similare, il livello minimo e
massimo da applicare ad eventuali cauzioni, anche in relazione ad
analoghi standard utilizzati nei Paesi dell'Unione europea;
g) i requisiti e le modalità di esercizio su tutto il
territorio nazionale delle professioni turistiche per le quali si
ravvisa la necessità di profili omogenei ed uniformi, con
particolare riferimento alle nuove professionalità emergenti nel
settore;
h) i requisiti e gli standard minimi delle attività
ricettive gestite senza scopo di lucro;
i) i requisiti e gli standard minimi delle attività di
accoglienza non convenzionale;
l) i criteri direttivi di gestione dei beni demaniali e delle
loro pertinenze concessi per attivitaturistico-ricreative, di
determinazione, riscossione e ripartizione dei relativi canoni,
nonchè di durata delle concessioni, al fine di garantire termini e
condizioni idonei per l'esercizio e lo sviluppo delle attività
imprenditoriali, assicurando comunque l'invarianza di gettito per lo
Stato;
m) gli standard minimi di qualità dei servizi forniti dalle
imprese che operano nel settore del turismo nautico;
n) i criteri uniformi per l'espletamento degli esami di
abilitazione all'esercizio delle professioni turistiche.
Il successivo comma 5 prevede, inoltre, che il decreto dovrà
formulare altresì principi ed obiettivi relativi a:
a) allo sviluppo dell'attività economica in campo turistico
di cui deve tenere conto il Comitato interministeriale per la
programmazione economica nello svolgimento dei compiti ad esso
assegnati, con particolare riferimento all'utilizzo dei fondi
comunitari;
b) agli indirizzi generali per la promozione turistica
dell'Italia all'estero;
c) alle azioni dirette allo sviluppo di sistemi turistici
locali, come definiti dall'art. 5, nonchè dei sistemi o reti di
servizi, di strutture e infrastrutture integrate, anche di valenza
interregionale, ivi compresi piani di localizzazione dei porti
turistici e degli approdi turistici di concerto con gli enti locali
interessati;
d) agli indirizzi e alle azioni diretti allo sviluppo di
circuiti qualificati a sostegno dell'attività turistica, quali campi
da golf, impianti a fune, sentieristica attrezzata e simili;
e) agli indirizzi per la integrazione e l'aggiornamento della
Carta dei diritti del turista di cui all'art. 4;
Alla realizzazione delle infrastrutture turistiche di valenza
nazionale e allo sviluppo delle attività economiche, in campo
turistico, attraverso l'utilizzo dei fondi nazionali e comunitari.
1.2. - Il comma 4 dell'art. 2, inoltre, definisce la procedura di
adozione di tale decreto, stabilendo che esso è emanato d'intesa con
la Conferenza Stato-regioni, sentite le associazioni di categoria
degli operatori turistici e dei consumatori e che il relativo schema
dovrà essere trasmesso alla Camera dei deputati e al Senato della
Repubblica ai fini della espressione del parere da parte delle
competenti Commissioni parlamentari permanenti.
1.3. - L'esatta comprensione delle censure che, con il presente
atto, si intendono muovere a tali disposizioni dettate dall'art. 2,
impone un preliminare e breve esame delle competenze in materia di
turismo ed industria alberghiera.
Ai sensi dell'art. 117 della Costituzione la materia del "turismo
e della industria alberghiera" rientra nell'ambito della competenza
legislativa concorrente delle regioni.
In attuazione di tale disposizione costituzionale, l'art. 56 del
d.P.R. n. 616/1977 ha specificato, al comma 1, l'oggetto di tali
funzioni stabilendo che esse "concernono tutti i servizi, le
strutture e le attività pubbliche e private riguardanti
l'organizzazione e lo sviluppo del turismo regionale, anche nei
connessi aspetti ricreativi, e dell'industria alberghiera, nonchè
gli enti e le aziende pubbliche operanti nel settore sul piano
locale" e ha fornito, al comma 2, alle lettere da a) a c), un
esemplificazione di tali funzioni.
Recentemente, inoltre, in attuazione della legge n. 59/1997, il
d.lgs. n. 112/1998 ha nuovamente definito il quadro delle competenze
dello Stato, delle regioni e degli enti locali in materia di turismo
ed industria alberghiera.
In proposito, il d.lgs. n. 112/1998, all'art. 43, ha definito le
funzioni amministrative relative alla materia del "turismo ed
industria alberghiera", e, agli artt. 44 e 45, ha individuato,
rispettivamente, le funzioni ed i compiti conservati allo Stato e
quelli conferiti alle regioni.
In particolare, l'art. 43 ha stabilito che le funzioni
amministrative relative a tale materia, così come definita dall'art.
56 del d.P.R. n. 616/1977, "concernono ogni attività pubblica o
privata attinente al turismo, ivi incluse le agevolazioni, le
sovvenzioni, i contributi, gli incentivi, comunque denominati, anche
se per specifiche finalità, a favore delle imprese turistiche".
Il successivo art. 44 ha riservato allo Stato:
b) la definizione, in accordo con le regioni, dei principi e
degli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema
turistico. Le connesse linee guida sono contenute in un documento
approvato, d'intesa con la Conferenza Stato-regioni, con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri adottato ai sensi dell'art. 3
del d.lgs. n. 281/1997, sentite le associazioni di categoria
maggiormente rappresentative degli operatori turistici, dei
consumatori e del turismo sociale e le organizzazioni sindacali dei
lavoratori del turismo più rappresentative nella categoria.
Prima della sua definitiva adozione, il documento è trasmesso
alle competenti Commissioni parlamentari. Entro sei mesi dalla data
di entrata in vigore del presente decreto legislativo è approvato il
predetto documento contenente le linee guida;
c) il monitoraggio delle fasi attuative del documento di cui
alla lettera a), relativamente agli aspettistatali;
d) il coordinamento intersettoriale delle attività di
competenza dello Stato connesse alla promozione, sviluppo e
valorizzazione del sistema turistico nazionale;
e) il cofinanziamento, nell'interesse nazionale, di programmi
regionali o interregionali per lo sviluppo del turismo.
L'articolo 45, infine, ha conferito alle regioni "tutte le
funzioni amministrative statali concernenti la materia del turismo,
come definita nell'art. 43, non riservate allo Stato ai sensi
dell'art. 44".
1.4. - In tale quadro si inserisce la legge n. 135/2001 che, nel
dettare le norme di cui ai commi 4 e 5 dell'art. 2, si pone in
evidente contrasto con la disciplina introdotta dal d.lgs.
n. 112/1998 e, segnatamente, dall'art. 44.
Dall'esame dell'art. 44 risulta evidente che tale disposizione ha
previsto due strumenti: da un lato, un atto - non meglio precisato -
che, in accordo con le regioni, deve definire i principi e gli
obiettivi per la valorizzazione del turismo, dall'altro, un documento
da adottarsi con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
d'intesa con la Conferenza Stato-regioni, che deve definire le linee
guida connesse ai principi e agli obiettivi.
L'articolo 2, comma 4, della legge n. 135/2001, invece, prevede
che alla definizione di principi ed obiettivi si dovrà provvedere
con un D.P.C.M. da emanarsi semplicemente "d'intesa" con la
Conferenza Stato-regioni, anzichè sulla base dell'"accordo" con le
regioni, come previsto dall'art. 44 del d.lgs. n. 112/1998.
Il risultato è quello di un evidente affievolimento delle
garanzie procedimentali che presidiano l'autonomia regionale con
conseguente violazione del principio di leale collaborazione tra lo
Stato e le regioni.
In particolare, va evidenziato che, mentre rispetto agli oggetti
indicati dall'art. 2, comma 4, lett. a) - n), la norma impugnata
appare rispettosa del percorso procedurale individuato dall'art. 44
del d.lgs. n. 112/1998, potendosi ben ritenere che la disciplina di
tali oggetti possa configurare "linee guida", non altrettanto può
dirsi con riguardo a quanto previsto dal comma 5 dell'art. 2, che
demanda al decreto l'individuazione di principi e ed obiettivi che,
ai sensi dell'art. 44 del d.lgs. n. 112/1998, avrebbero dovuto essere
individuati con l'accordo delle regioni.
A ciò si aggiunga che, nella logica dell'art. 44 del d.lgs.
n. 112/1998, si sarebbe dovuto procedere alla definizione delle
"linee guida" solo successivamente alla individuazione, in "accordo"
con le regioni, dei principi e degli obiettivi per la valorizzazione
e lo sviluppo del sistema turistico.
L'articolo 44, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 112/1998 parla,
infatti, di "connesse linee guida".
Le disposizioni impugnate si pongono, pertanto, in contrasto con
il quadro normativo delineato dal d.lgs. n. 112/1998 e più in
generale con l'orientamento assunto dall'ordinamento in ordine alle
competenze amministrative regionali a seguito della legge n. 59/1997
(c.d. Bassanini 1).
Ora, è si vero che il d.lgs. n. 112/1998 ha efficacia di legge
ordinaria e, come tale, è derogabile da una legge ordinaria
successiva, ma è anche vero che il d.lgs. n. 112/1998 è stato
emanato proprio in specifica attuazione degli artt. 5, 118 e 128
Cost. (nell'incipit della legge delega, la legge n. 59/1997, all'art.
1, espressamente viene dichiarato che il Governo, ai sensi degli
artt. 5, 118 e 128 della Costituzione era delegato a emanare uno o
più decreti legislativi volti a delegare alle regioni e agli enti
locali funzioni e compiti amministrativi ...), e che è comunque
proprio di codesta ecc.ma Corte il concetto di "norma interposta". La
violazione costituzionale, in sostanza, si verificherebbe, non solo
quando una norma ordinaria violi direttamente una norma
costituzionale, ma anche allorquando ciò si verifichi,
indirettamente, attraverso appunto una norma interposta (cfr. Corte
cost. 27 ottobre 1998 n. 362, Corte cost. 18 maggio 1995 n. 182,
Corte cost. 20 luglio 1990 n. 342, Corte cost. 22 giugno 1990
n. 308).
È sempre propria di tale ecc.ma Corte l'affermazione che il
d.P.R. n. 616/1977 - che costituisce l'immediato precedente del
d.lgs. n. 112/1998 in tema di deleghe di funzioni amministrative alle
regioni - è un atto "adottato in immediata attuazione della
Costituzione. Ed il rapporto di immediata attuazione con la
Costituzione può portare a considerare le disposizioni del d.P.R.
n. 616 del 1977 come norme interposte suscettibili di integrare il
significato dei parametri costituzionali" (cfr. sentenza n. 85 del 26
febbraio 1990).
La qualifica di norme interposte deve, pertanto, essere
attribuita anche alle disposizioni del d.lgs. n. 112/1998 che si
pongono, rispetto al d.P.R. n. 616/1977, a completamento e a
definizione del quadro delle attribuzioni delle regioni e degli enti
locali.
Il mancato rispetto del d.lgs. n. 112/1998, nella sua funzione di
norma interposta, a prescindere dalla qualificazione che di tale
decreto si voglia dare, comporta, comunque, inevitabilmente una
violazione del principio costituzionale di leale collaborazione tra
lo Stato e le regioni (cfr. in proposito Corte cost. sentt.
nn. 359/1985; 151 e 153/1986; 214/1988; 101 e 138/1989; 21 e
351/1991; 389 e 520/1995; 393/1999).
1.5. - A ciò si aggiunga che, sebbene rispettoso delle garanzie
procedimentali delineate dall'art. 44 del d.lgs. n. 112/1998, quanto
alle "linee guida" di cui alle lett. a) - n), l'art. 2, comma 4,
tuttavia, nel merito, non è esente da vizi di costituzionalità, per
un duplice ordine di ragioni.
In primo luogo, infatti, risulta assente nella disposizione
esaminata l'indicazione dei principi cui il D.P.C.M. dovrà ispirarsi
nella disciplina degli oggetti individuati nelle lett. a) - n). Ne
può dirsi che quelli individuati all'articolo 1 siano da ritenersi
idonei a guidare il Governo nella determinazione di quei contenuti.
In proposito, va osservato che, a ben guardare, anche in
relazione a quanto stabilito dal successivo comma 6, che gli
attribuisce efficacia vincolante nei confronti delle regioni, il
decreto si configura, nella sostanza, come un vero e proprio atto di
indirizzo e coordinamento.
Non ne possiede, tuttavia, tutti i requisiti così come
individuati dalla giurisprudenza costituzionale inmateria.
Sebbene, infatti, l'iter procedimentale di adozione, delineato
dal comma 4 dell'articolo 2, sembra essere conforme a quello
configurato dall'articolo 8 della legge n. 59/1997, manca tuttavia
un'idonea base legale che individui i principi cui il decreto dovrà
ispirarsi nella disciplina degli oggetti contemplati dal comma 4
dell'articolo 2.
In proposito, si sottolinea come secondo giurisprudenza costante
della Corte costituzionale la funzione governativa di indirizzo e
coordinamento è soggetta, quanto a fondamento ed esercizio a
puntuali requisiti di forma e di sostanza: "di forma perchè la
funzione stessa deve, in corrispondenza ad un principio desumibile
dalla stessa Costituzione, trovare svolgimento in forma collegiale e
cioè con una delibera del Consiglio dei ministri; di sostanza
perchè occorre idonea base legislativa per salvaguardare il
principio di legalità sostanziale, attraverso previa determinazione,
con legge, dei principi ai quali il Governo deve attenersi (cfr.
Corte cost. nn. 250/1996; 93/1996; 113, 26 e 124/1994; 486/1992;
355/1992; 45/1993).
In particolare, con riferimento al requisito di legalità
sostanziale, occorre precisare che l'atto di indirizzo e
coordinamento, per essere conforme ai parametri di legittimità
costituzionale da tempo consolidati (cfr. Corte cost. nn. 150/1982;
338/1988; 139/1990; 37 e 359/1991; 30 e 384/1992) "deve prevedere
l'esercizio del potere stesso così come il contenuto sostanziale
dell'atto da adottare, attraverso la predisposizione di principi e di
criteri idonei a vincolare e a orientare la discrezionalità
governativa" (Corte cost. n. 486/1992).
Così, sulla scorta di tale insegnamento, la Corte
costituzionale, con sentenza n. 355/1993, ha
dichiaratol'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 4, del
d.lgs. n. 502/1992 perchè "si limita a definire gli oggetti che
dovranno essere disciplinati dall'atto governativo, ma non determina
affatto i principi o gli orientamenti dimassima destinati a
delimitare la discrezionalità del Governo nell'esercizio della
funzione di indirizzo ecoordinamento"
In secondo luogo, l'articolo 2, comma, è illegittimo in quanto
le lettere a) - n) demandano al Presidente del Consiglio la
definizione di norme eccessivamente dettagliate, quali quelle
concernenti gli standard minimi riguardanti i servizi, le professioni
turistiche, le imprese turistiche di accoglienza, la qualità delle
strutture ricettive, con l'effetto di interferire sulle competenze
regionali in materia.
In sostanza, in ragione della finalità "di assicurare
l'unitarietà del comparto turistico e la tutela dei consumatori,
delle imprese e delle professioni turistiche", l'articolo 2, comma 4,
finisce per attribuire al D.P.C.M. il compito di disciplinare in
maniera dettagliata un numero considerevole di oggetti, con
l'inevitabile conseguenza di una forte riduzione del raggio di azione
delle regioni in una materia, quale quella del turismo, in cui è
garantita alle stesse una potestà legislativa concorrente.
In proposito, di recente, la stessa Corte costituzionale, nel
dichiarare fondata la questione di legittimità costituzionale di
alcune norme del d.lgs. n. 469/1997 - censurate in ragione
dell'eccessivo dettaglio con cui disciplinavano l'organizzazione del
mercato del lavoro a livello regionale - ha affermato il principio in
base al quale il legislatore statale non può scalfire, diminuendola,
la discrezionalità organizzativa che deve essere riconosciuta alle
Regioni, nelle materie e per le funzioni di cui all'articolo 117
della Costituzione, perchè "ferma la possibilità per lo Stato di
delineare il modello organizzativo con disposizioni di principio,
deve residuare alla regione uno spazio di libera scelta in ordine
alla disciplina dell'organizzazione, che non può essere compromesso
senza pregiudicarne lo statuto costituzionale di autonomia (cfr.
Corte cost. n. 74/2001; cfr. anche nn. 192/1987; 533/1989; 391/1991).
1.6. - Anche i commi 6 e 7 dell'articolo 2, si espongono alle
censure sollevate supra sub par.1.5.
Il comma 6 stabilisce che, entro nove mesi dalla data di
emanazione del decreto di cui al comma 4, ciascuna regione dà
attuazione ai principi e agli obiettivi ivi stabiliti nel rispetto di
una serie di principi (di completezza ed integralità delle modalità
attuative, di efficienza, economicità e di semplificazione
dell'azione amministrativa, di sussidiarieta).
Il comma 7, a sua volta, prevede che, decorsi inutilmente i
termini di cui al comma 6, fino alla data di entrata in vigore di
ciascuna disciplina regionale di attuazione delle linee guida, le
disposizioni contenute nel decreto di cui al comma 4 si applicano
alle regioni a statuto ordinario.
E ciò "allo scopo di tutelare e salvaguardare gli interessi
unitari non frazionabili, in materia di libertà di impresa e di
tutela del consumatore".
L'articolo 11, comma 6, a sua volta, prevede che la legge
n. 217/1983 è abrogata a decorrere dalla data di entrata in vigore
del decreto di cui all'articolo 2, comma 4.
Tali disposizioni sono suscettibili di ledere le competenze
costituzionalmente riconosciute alle regioni in materia: da un lato,
infatti, la disciplina dettata dal medesimo decreto sarà in parte
vincolante per le regioni, che vi dovranno dare attuazione (art. 2,
comma 6); dall'altro, le disposizioni del decreto si applicheranno
sino all'emanazione della disciplina regionale di attuazione delle
linee guida, assumendo così carattere suppletivo (art. 2, comma 7).
Il decreto finisce, in tal modo, per trasformarsi in un atto in
grado di vincolare la legislazione regionale - tanto che, ai sensi
dell'articolo 11, comma 6, la legge n. 213/1987 è abrogata solo a
decorrere dalla sua adozione - e ciò in assenza di una idonea base
legale, mancando nella legge n. 135/2001 i criteri e i principi sulla
base dei quali il D.P.C.M. dovrà dettare le linee guida.
A ben guardare, dunque, come già sottolineato supra sub par.
1.5., al decreto di cui al comma 4 dell'articolo 2 si demanda di
dettare, in assenza di una idonea base legislativa, non semplici
"linee guida", bensi una disciplina vincolante per le regioni in una
materia nella quale esse sono titolari di potestà legislativa
concorrente.
In proposito, va sottolineato che con sentenza n. 63/2000, la
Corte, ha dichiarato fondata la questione di costituzionalità
dell'articolo 4, comma 1, del d.l. n. 275/1997, convertito in legge
n. 272/1997, che deferiva al Ministro della sanità il compito di
individuare "linee guida" in ordine alla organizzazione
dell'attivitalibero-professionale intramuraria, in ragione sia della
riconducibilità di tale disciplina alla competenza legislativa
concorrente delle regioni in materia di assistenza sanitaria, sia
dell'efficacia vincolante nei confronti delle regioni che la norma
impugnata attribuiva alle suddette "linee guida".
In particolare nella sentenza citata si legge: "la materia
oggetto dell'atto ministeriale riguarda la competenza delle regioni
in ordine alla organizzazione del servizio sanitario (art. 2, comma
2, d.lgs. n. 502 del 1992). e non già la disciplina, di competenza
statale, delle professioni sanitarie, attenendo all'utilizzo, ai fini
di prestazioni rese dai sanitari in regime di libera professione,
delle strutture sanitarie pubbliche, all'impiego a tal fine di
personale ...., sicchè l'intervento dello Stato in materia non può
esplicarsi se non nelle forme e nei limiti propri delle materie
attribuite alle regioni, cioè attraverso la legislazione di
principio o di riforma, o attraverso l'esercizio della funzione di
indirizzo e coordinamento. La norma denunciata è illegittima in
quanto configura un potere ministeriale, che si pretende vincolante
nei confronti delle regioni e delle province autonome, pur in difetto
dei requisiti, di ordine pracedurale e sostanziale, di un legittimo
atto di indirizzo e coordinamento, non essendo previste la
deliberazione del Consiglio dei ministri, nè le particolari
procedure richieste dalle norme di attuazione statuarie per
l'efficacia degli atti di indirizzo nei confronti delle province
autonome (cfr. anche Corte cost. n. 169/1999).
Anche i commi 6 e 7 dell'articolo 2 risultano pertanto
illegittimi in quanto attribuiscono al decreto di cui al comma 4, in
assenza di una idonea base legislativa che individui i principi,
efficacia vincolante nei confronti delle regioni in una materia
afferente alla competenza legislativa concorrente delle regioni.
2. - Violazione da parte dell'articolo 7, commi 2 e 6, degli
articoli 117 e 118 della Costituzione, in relazione al d.lgs.
n. 112/1998, art. 44, e alla giurisprudenza costituzionale sul
principio di leale collaborazione Stato-regioni e in materia di
indirizzo e coordinamento.
L'articolo 7, recante "imprese turistiche ed attività
professionali", al comma 1, definisce le imprese turistiche,
stabilendo che sono tali "quelle che esercitano attività economiche,
organizzate per la produzione, la commercializzazione,
l'intermediazione e la gestione dei prodotti, di servizi tra cui gli
stabilimenti balneari, di infrastrutture e di esercizi, compresi
quelli di somministrazione facenti parte dei sistemi turistici
locali, concorrenti alla formazione dell'offerta turistica".
Al comma 2, l'articolo 7 stabilisce che l'individuazione delle
tipologie di imprese turistiche di cui al comma 1 dovrà essere
predisposta dal decreto di cui al comma 4 dell'art. 2.
Al comma 6, inoltre, l'articolo 7 attribuisce alle regioni il
potere di autorizzare l'esercizio delle attività di cui al comma 5
(professioni turistiche), specificando che "l'autorizzazione, fatta
eccezione per le guide, ha validità su tutto il territorio
nazionale, in conformità ai requisiti e alle modalità previsti ai
sensi dell'art. 2, comma 4, lettera g)".
Le disposizioni dettate dai commi 2 e 6 dell'articolo 7,
disponendo un rinvio alle norme del decreto di cui al comma 4, non
possono non sottrarsi ai vizi di costituzionalità che colpiscono
tale disposizione.
Devono pertanto essere estese anche a tali norme le censure
sollevate sub par. 1 all'art. 2, comma 4.

P. Q. M.
La Regione Lombardia, come sopra rappresentata e difesa, chiede
che codesta ecc.ma Corte voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale degli articoli 2, commi 4, 5, 6 e 7; 11, comma 6; e 7,
commi 2 e 6, per violazione degli articoli 117 e 118 della
Costituzione.
Roma, addì 19 maggio 2001
Prof. Avv. Beniamino Caravita di Toritto
01c0560