1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 8-4-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 140 SENTENZA 17 - 30 marzo 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Giudizio elettorale - Notificazioni - Mezzo del del servizio postale - Disciplina - Applicabilita' anche ai giudizi dinanzi ai giudici amministrativi - Mancata previsione - Difetto di ragionevolezza e giustificazione di una normativa differenziata in relazione ad adempimenti procedurali analoghi per finalita', contenuti e modalita' - Illegittimita' costituzionale. (Legge 20 novembre 1982, n. 890, art. 5, terzo comma). Elezioni - Disciplina processuale delle prove nei giudizi elettorali - Impossibilita' di valutazione in sede di giudizio di legittimita' costituzionale - Non fondatezza. (D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 83, n. 11, quinto comma, cosi' come sostituito dall'art. 2 della legge 23 dicembre 1966, n. 1147). (Cost., art. 97, primo comma). (092C0383) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 8-4-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5, terzo comma,
della legge 20 novembre 1982, n. 890 (Notificazioni di atti a mezzo
posta e di comunicazioni a mezzo posta connesse con la notificazione
di atti giudiziari) e dell'art. 83, n. 11, quinto comma, del d.P.R.
16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione e
la elezione degli organi delle amministrazioni comunali), promossi
con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 22 febbraio 1991 dal Tribunale
amministrativo regionale per la Calabria (sezione staccata di Reggio
Calabria) sul ricorso elettorale proposto da Roberto Fascì contro il
Comune di Motta S. Giovanni ed altri iscritta al n. 557 del registro
ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 36, prima serie speciale, dell'anno 1991;
2) ordinanza emessa il 6-7 marzo 1991 dal Tribunale
amministrativo regionale per la Calabria (sezione staccata di Reggio
Calabria) sul ricorso elettorale proposto da Lina Rodofile ed altri
contro il Comune di Feroleto della Chiesa ed altri, iscritta al n.
640 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di costituzione di Roberto Fascì nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 gennaio 1992 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Uditi gli avvocati Michele Salazar per Roberto Fascì e l'Avvocato
dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria
(sezione staccata di Reggio Calabria) - nel corso di un giudizio
avente ad oggetto la regolarità di operazioni elettorali relative ad
elezioni comunali - con ordinanza 22 febbraio 1991 ha sollevato, in
riferimento all'art. 3 Cost., questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, terzo comma, della l. 20 novembre 1982,
n. 890, in quanto non applicabile ai giudizi dinanzi ai giudici
amministrativi.
Con sentenza interlocutoria nella stessa data, il giudice
remittente aveva ritenuto che il ricorso con il quale era stato
proposto il giudizio a quo, avrebbe dovuto essere dichiarato
improcedibile "per difetto di concorrenza (necessaria ai sensi
dell'art. 83, n. 11, comma primo, ultima parte e comma secondo del
d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, nel testo di cui alla l. 23 dicembre
1966, n. 1147) della notifica entro dieci giorni dalla conoscenza del
decreto di fissazione della prima udienza e del deposito della prova
del perfezionamento dell'incombente nei dieci giorni dalla notifica".
Ciò per l'inapplicabilità nei giudizi dinanzi ai giudici
amministrativi dell'art. 5, comma terzo, della l. 20 novembre 1982,
n. 890, il quale consente, nei giudizi civili, l'iscrizione a ruolo e
il deposito degli avvisi di ricevimento, afferenti alle notifiche
eseguite dall'ufficiale giudiziario per tramite del servizio postale,
in epoca successiva alla scadenza dei termini di decadenza utili.
Con l'ordinanza di rimessione si deduce la non manifesta
infondatezza della questione, sotto il profilo della ingiustificata
disparità di trattamento derivante dall'applicabilità dell'art. 5
della l. n. 890 del 1982 suddetto ai soli giudizi dinanzi ai giudici
ordinari e non anche a quelli dinanzi ai giudici amministrativi.
Il giudice a quo, con la stessa ordinanza - subordinatamente alla
declaratoria d'illegittimità costituzionale dell'impugnato art. 5
della legge n. 890 del 1982 - ha sollevato anche questione di
legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 97, primo comma,
Cost., dell'art. 83, n. 11, comma quinto, del d.P.R. n. 570 del 1960,
nel testo di cui all'art. 2 della legge n. 1147 del 1966, nella parte
in cui, "non derogando ai sistemi probatori ordinari nel giudizio
avanti alle magistrature amministrative, limita, nei giudizi
elettorali, alle risultanze documentali i mezzi fruibili per la
definizione del merito".
La rilevanza di tale questione è motivata deducendo che "la prova
di resistenza", nel caso che forma oggetto del giudizio a quo, è di
undici voti e dei venti contestati almeno su dodici le contestazioni
potrebbero avere esito diverso a seconda che possa o non possa farsi
ricorso a prove diverse da quella documentale.
Quanto alla non manifesta infondatezza, nell'ordinanza di
remissione si afferma che sarebbe "illogicamente riduttiva
un'interpretazione dell'art. 97, primo comma, della Costituzione che
lo ritenesse riferibile soltanto all'organizzazione dell'apparato
pubblico, inteso quale complesso degli organi amministrativi in senso
stretto, e non anche alla normativa procedimentale riguardante
l'attività giurisdizionale". Esso, sarebbe leso, appunto, dalla
impossibilità di utilizzare, nei giudizi elettorali dinanzi ai
giudici amministrativi, prove diverse da quelle documentali.
Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la prima questione sia dichiarata non fondata.
Ha dedotto in proposito che l'art. 5, terzo comma, della legge n.
890 del 1982 va interpretato estensivamente ed è applicabile anche
in relazione ai giudizi amministrativi, in caso di notifica a mezzo
del servizio postale.
Quanto alla questione di legittimità costituzionale relativa
all'art. 83, n. 11, quinto comma, del d.P.R. n. 570 del 1960,
l'Avvocatura generale dello Stato ne ha dedotto parimenti
l'infondatezza, affermando la non pertinenza dell'art. 97, primo
comma, Cost. - relativo al buon andamento della pubblica
amministrazione - alla disciplina del processo e sottolineando che,
comunque, appartiene al potere discrezionale del legislatore
stabilire, in giudizi di particolare delicatezza, quali quelli
relativi al contenzioso elettorale, limitazioni probatorie.
Dinanzi a questa Corte si è costituita pure la parte attrice nel
giudizio a quo, deducendo in via pregiudiziale l'inammissibilità
della questione relativa all'art. 5 della l. n. 890 del 1982,
sostenendo che nessuna "decadenza o improcedibilita'" si sarebbe
verificata a suo carico. Nel merito ha chiesto che - ove sia
disattesa l'eccezione d'inammissibilità - la questione sia
dichiarata fondata.
Quanto alla questione relativa ai poteri probatori del giudice
amministrativo nei giudizi elettorali, ha chiesto che la questione
sia dichiarata non fondata, sottolineando che tali giudizi vertono in
materia d'interessi legittimi ed è perciò razionale che i poteri
istruttori del giudice siano quelli normalmente previsti per la
giurisdizione generale di legittimità degli atti amministrativi.
2. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria
(sezione staccata di Reggio Calabria) con altra ordinanza, in data
6-7 marzo 1991 - emessa nel corso di un altro giudizio promosso per
ottenere l'annullamento di operazioni elettorali relative ad elezioni
comunali - ha parimenti sollevato, in riferimento all'art. 97, primo
comma, Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 83,
n. 11, comma quinto, della legge 16 maggio 1960, n. 570 "nella parte
in cui, non derogando ai sistemi probatori ordinari del giudizio
davanti alla magistratura amministrativa, limita nei giudizi
elettorali alle risultanze documentali i poteri istruttori fruibili
per la definizione del merito", rendendo così impossibile procedere
all'interrogatorio degli elettori per i quali sia dubbia la
legittimità di ammissione a "voto assistito".
Anche nel giudizio così promosso è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata non
fondata, per le stesse ragioni indicate nell'atto di intervento nel
giudizio promosso con la precedente ordinanza del Tribunale
amministrativo regionale per la Calabria in data 22 febbraio 1991.
Considerato in diritto
1. - I giudizi promossi con le ordinanze indicate in epigrafe
hanno per oggetto questioni in parte analoghe; essi vanno pertanto
riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
2. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria
(sezione staccata di Reggio Calabria) - nel corso di un giudizio
elettorale proposto con ricorso da esso ritenuto improcedibile per
difetto dei requisiti (necessari ai sensi dell'art. 83, n. 11, comma
primo, ultima parte e comma secondo del d.P.R. 16 maggio 1960, n.
670, nel testo di cui alla legge 23 dicembre 1966, n. 1147) della
notifica entro dieci giorni dalla conoscenza del decreto di
fissazione della prima udienza e del deposito della prova
dell'adempimento nei dieci giorni dalla notifica - ha sollevato
questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3
Cost., dell'art. 5, terzo comma, della legge 20 novembre 1982, n.
890. Ciò in quanto tale ultima norma non prevede anche per i giudizi
devoluti alla giuridizione amministrativa, come per i giudizi dinanzi
alla Corte di Cassazione, che in caso di notifica a mezzo del
servizio postale, la parte possa, già prima della restituzione
dell'avviso di ricevimento, farsi consegnare l'originale dell'atto
per eseguire il deposito del ricorso, riservandosi di depositare gli
avvisi di ricevimento afferenti alle notifiche eseguite anche dopo la
scadenza del termine per il deposito del ricorso, senza incorrere in
alcuna decadenza.
Secondo il giudice a quo, la diversa disciplina, così posta, per
i giudizi amministrativi, sarebbe irragionevole, non trovando
giustificazione in alcun elemento di diversità che ne possa
costituire valida ratio.
Con la stessa ordinanza - e con altra di più limitato contenuto -
il giudice a quo ha sollevato anche questione di legittimità
costituzionale, in riferimento all'art. 97, primo comma, Cost.,
dell'art. 83, n. 11, quinto comma, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570,
nel testo di cui all'art. 2 della legge 23 dicembre 1966, n. 1147,
"nella parte in cui, non derogando ai sistemi probatori ordinari del
giudizio avanti alle magistrature amministrative, limita, nei giudizi
elettorali, alle risultanze documentali i mezzi fruibili per la
definizione del merito".
Al riguardo nelle ordinanze di rimessione si sostiene che il
principio del buon andamento della pubblica amministrazione,
enunciato dall'art. 97 Cost., va riferito anche all'attività
giurisdizionale e sarebbe leso dalla impossibilità di utilizzare,
nei giudizi dinanzi ai giudici amministrativi, prove diverse da
quelle documentali.
3. - Va in linea preliminare respinta l'eccezione proposta - in
relazione alla prima delle suddette questioni - dalla parte privata
costituita in giudizio, sotto il profilo del difetto di rilevanza,
avendo essa infondatamente dedotto di avere compiuto nei termini
prescritti gli adempimenti previsti per la regolarità del ricorso
dall'art. 83, n. 11, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, nel testo di
cui alla legge 23 dicembre 1966, n. 1147.
Secondo la prospettazione offerta, in materia di ricorsi
elettorali, il citato art. 83, n. 11, prescrive che la notifica del
ricorso ai controinteressati deve effettuarsi entro dieci giorni
dalla data di conoscenza del provvedimento presidenziale di
fissazione dell'udienza, e che nei successivi dieci giorni deve
essere compiuto il deposito della copia del ricorso e del decreto con
la prova dell'avvenuta notificazione. Da tali prescrizioni
deriverebbe che entro tale ultimo termine siano depositati il ricorso
e il decreto e non anche, in caso di notificazione a mezzo posta,
l'avviso di ricevimento. Avendo essa parte effettuato tempestivamente
i detti adempimenti, la questione proposta sarebbe inammissibile,
difettandone la rilevanza.
L'eccezione, è infondata, se la si valuta attraverso il precetto
posto dall'art. 83, n. 11 del d.P.R. n. 570 del 1960, e dall'art. 4,
terzo comma, della legge n. 890 del 1982.
La prima di tali norme dispone, nel secondo comma, che nei dieci
giorni dalla notificazione, copia del ricorso e del decreto di
fissazione dell'udienza siano depositati dal ricorrente presso la
segreteria del giudice adito, "con la prova dell'avvenuta
notificazione".
Questo termine è espressamente dichiarato perentorio dal terzo
comma, che commina per la sua inosservanza la decadenza dal ricorso.
Il citato art. 4, della legge n. 890 del 1982, a sua volta, dispone
che "l'avviso di ricevimento costituisce prova dell'eseguita
notificazione".
Sulla base di quest'ultima norma la giurisprudenza prevalente ha
ritenuto che l'avviso di ricevimento costituisce la sola prova
dell'eseguita notificazione a mezzo posta, con la conseguenza che,
per il combinato disposto delle due norme su menzionate, occorre
depositare anche tale avviso, a pena d'irricevibilità del ricorso,
entro lo stesso termine perentorio,
Ne deriva la rilevanza della questione, motivata dal giudice a quo
in base all'allegazione del mancato rispetto dei termini di deposito
previsti dall'art. 83 già ricordato.
4. - Quanto al merito della prima delle due questioni, va premesso
che l'impugnato art. 5 della legge 20 novembre 1982, n. 890, dispone
che "la parte può, anche prima del ritorno dell'avviso di
ricevimento, farsi consegnare dall'ufficiale giudiziario l'originale
dell'atto, per ottenere l'iscrizione della causa a ruolo o per
eseguire il deposito del ricorso o controricorso nei giudizi di
cassazione: peraltro, la causa non potrà essere messa in decisione
se non sia allegato agli atti l'avviso di ricevimento, salvo che il
convenuto si costituisca".
Contrariamente a quanto rileva l'Avvocatura generale dello Stato,
tale norma, per la sua chiara lettera, non è applicabile ai giudizi
dinanzi ai giudici amministrativi, e in tal senso, infatti, essi si
sono pronunciati, anche sulla base di argomenti di ordine
sistematico.
La disposizione dell'art. 5 della legge n. 890 del 1982 -
sostanzialmente analoga a quella dell'art. 5 del R.D. 21 ottobre
1923, n. 2393, che regolava in precedenza le notificazioni a mezzo
posta - trova la sua ratio nella necessità d'impedire che la parte
interessata, dopo avere provveduto alla notificazione dell'atto di
citazione, dell'appello, o del ricorso o controricorso nei giudizi di
cassazione, si trovi nell'impossibilità di compiere gli adempimenti
processuali successivi (iscrizione della causa a ruolo e deposito del
ricorso o controricorso), finchè non sia in possesso dell'originale
dell'atto notificato e della ricevuta di ritorno, con le conseguenze
sfavorevoli a suo carico.
Tali conseguenze, nel caso del ricorso e del controricorso
relativi ai giudizi di cassazione, consistono (art. 369 c.p.c.) nella
improcedibilità, ove il deposito non avvenga entro venti giorni
dall'ultima notificazione eseguita.
Situazione analoga si verifica nei giudizi dinanzi ai Tribunali
amministrativi ed al Consiglio di Stato, poichè a norma dell'art. 36
del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054 e all'art. 21 della l. 6 dicembre
1971, n. 1034 - nonchè, come si è visto per i giudizi in materia
elettorale a norma dell'art. 83, n. 11, del d.P.R. 16 maggio 1960, n.
570, nel testo di cui alla l. 23 dicembre 1966, n. 1147 - il
ricorrente deve depositare l'originale del ricorso presso la
segreteria del giudice adito, con la prova delle eseguite
notificazioni, entro un breve termine, stabilito a pena di decadenza.
Ne deriva che sotto tale aspetto sussiste, in relazione alla
necessità di assicurare l'effettività della tutela giurisdizionale,
omogeneità di situazioni, tra adempimenti (e sanzioni) relativi al
giudizio dinanzi alla Corte di cassazione, e adempimenti (e sanzioni)
relativi ai giudizi dinanzi ai Tribunali amministrativi regionali ed
al Consiglio di Stato, non avendo rilievo, sotto questo aspetto, la
diversità dell'oggetto del giudizio.
Da ciò consegue che la mancata estensione, nei giudizi
amministrativi, della disciplina posta dall'art. 5, terzo comma,
della legge 20 novembre 1982, n. 890, contrasta con l'art. 3 Cost.,
come prospettato dal giudice a quo, non trovando, in presenza di
un'eadem ratio, alcuna ragionevole giustificazione, la normativa
differenziata nella materia de qua, in relazione ad adempimenti
procedurali in tutto analoghi, per finalità, contenuto e modalità.
L'art. 5, terzo comma, della legge 20 novembre 1982, n. 890, deve
essere pertanto dichiarato illegittimo, nella parte in cui non
prevede la sua applicabilità anche ai giudizi dinanzi ai giudici
amministrativi, ivi compresi i giudizi elettorali.
5. - Non fondata è, invece, l'altra questione, sollevata con
riguardo all'art. 97, primo comma, Cost., relativa all'art. 83, n.
11, quinto comma, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, nel testo di cui
all'art. 2 della legge 23 dicembre 1966, n. 1147, in quanto, "non
derogando ai sistemi probatori ordinari nel giudizio avanti alle
magistrature amministrative", limita, nei giudizi elettorali, alle
risultanze documentali i mezzi di prova utilizzabili.
Nella Costituzione l'"ordinamento giurisdizionale" è disciplinato
nella parte seconda, titolo quarto, sezione prima, dagli artt. 101 e
segg., e le "norme sulla giurisdizione" sono contenute nella seconda
sezione di tale titolo, negli artt. 111 e segg..
Questa Corte ha affermato che l'art. 97, primo comma, della
Costituzione (che fa parte del titolo primo della parte seconda ed è
collocato nella sezione riguardante la pubblica amministrazione),
disponendo che i pubblici uffici sono organizzati secondo
disposizioni di legge, in modo che sia assicurato il buon andamento
dell'amministrazione,va riferito anche alla disciplina
dell'organizzazione giudiziaria (sentenza n. 86 del 1982). Tale
disciplina si applica, oltre che agli uffici amministrativi in senso
stretto, anche all'aspetto organizzativo degli uffici preposti
all'attività giurisdizionale (sentenza n. 18 del 1989). Essa
concerne la ora detta "organizzazione giudiziaria" in senso stretto,
intesa come apprestamento di mezzi personali e strumentali per
rendere possibile nel miglior modo l'attuazione della funzione
giurisdizionale. In tale concetto di organizzazione non è compreso,
in via normale, l'esercizio della funzione. A questo esercizio,
dunque, non è riferibile l'art. 97 della Costituzione: il processo,
infatti, è momento e modo di attuazione di valori, la cui tutela è
assicurata da norme costituzionali secondo princi'pi del tutto
specifici, vo'lti a regolare da un lato il diritto di azione e il
diritto di difesa, garantendone alle parti l'effettività (artt. 24 e
113 Cost.); dall'altro, a dettare le regole fondamentali relative al
concreto esplicarsi della giuridizione, assicurando l'indipendenza e
l'imparzialità del giudice (artt. 101 e segg.), la motivazione e il
controllo di legalità delle decisioni (art. 111).
La disciplina processuale delle prove nei giudizi elettorali,
pertanto, non può essere valutata, in sede di giudizio di
legittimità costituzionale in relazione al parametro dell'art. 97
della Costituzione, indicato dal giudice a quo.
La questione sollevata sotto tale profilo, deve essere quindi
dichiarata non fondata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, terzo
comma, della legge 20 novembre 1982, n. 890 (Notificazioni di atti a
mezzo posta e di comunicazioni a mezzo posta connesse con la
notificazione di atti giudiziari), nella parte in cui non prevede la
sua applicabilità ai giudizi dinanzi ai giudici amministrativi, ivi
compresi i giudizi elettorali;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 83, n. 11, quinto comma, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570
(Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli
organi delle amministrazioni comunali), così come sostituito
dall'art. 2 della legge 23 dicembre 1966, n. 1147 (Modificazioni
delle norme sul contenzioso elettorale amministrativo), sollevata in
riferimento all'art. 97, primo comma, della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata
di Reggio Calabria, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 marzo 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 30 marzo 1992.
Il cancelliere: FRUSCELLA
92C0383