1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 203 SENTENZA 15 giugno - 21 luglio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Razionalizzazione e riduzione della spesa sanitaria - Contratti e accordi regionali vigenti nell'esercizio 2012 per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale e ospedaliera - Riduzione dell'importo e dei volumi di acquisto in misura percentuale fissa, determinata dalla Regione o dalla Provincia autonoma. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario) - convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 - art. 15, comma 14. - (T-160203) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 15, comma
14, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per
la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, promossi dal Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio con ordinanze del 27 febbraio
(due ordinanze), del 28 febbraio, del 14 marzo, del 28 febbraio, del
27 febbraio (due ordinanze), del 28 febbraio (cinque ordinanze), del
14 marzo (quattro ordinanze) e del 27 febbraio 2014 (due ordinanze),
rispettivamente iscritte ai nn. 160, 161, 162, 212, 213, 214, 215,
262, 263, 264, 265 e 266 del registro ordinanze 2014 e ai nn. 23, 24,
25, 26, 27 e 28 del registro ordinanze 2015 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 42 e 49, prima serie
speciale, dell'anno 2014 e nn. 5 e 10, prima serie speciale,
dell'anno 2015.
Visti gli atti di costituzione della San Raffaele spa e San
Raffaele Roma srl (quale gestore dell'IRCCS San Raffaele Pisana),
dell'Associazione Italiana Ospedalità Privata per la Regione Lazio
ed altri, dell'Istituto di ricovero e cura a carattere scientifico
Fondazione Santa Lucia, della Casa di cura privata S. Anna srl,
dell'Istituto Figlie di San Camillo - Ospedale Madre Giuseppina
Vannini, dell'ARIS, Associazione religiosa istituti-socio sanitari -
Regione Lazio, della Provincia religiosa di San Pietro, Ordine
ospedaliero di San Giovanni di Dio Fatebenefratelli - Ospedale Villa
San Pietro, della Poligest spa, della Casa di cura Marco Polo srl,
dell'Ospedale Israelitico - Ospedale Provinciale Specializzato
Geriatrico, della Casa generalizia dell'Ordine Ospedaliero di San
Giovanni di Dio Fatebenefratelli - Ospedale San Giovanni Calibita,
della Casa di cura Città di Roma spa, dell'Aurelia 80 spa,
dell'European Hospital spa, de La Panoramica srl nonchè gli atti di
intervento della Regione Lazio e del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 31 maggio 2016 e nella camera di
consiglio del 1° giugno 2016 il Giudice relatore Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Gianluigi Pellegrino per la San Raffaele spa e
San Raffaele Roma srl (quale gestore dell'IRCCS San Raffaele Pisana),
per l'Associazione Italiana Ospedalità Privata per la Regione Lazio
ed altri e per l'Istituto ricovero e cura a carattere scientifico
Fondazione Santa Lucia, Silvio Bozzi per la Casa di cura privata S.
Anna srl, per l'Istituto Figlie di San Camillo - Ospedale Madre
Giuseppina Vannini, per l'ARIS, Associazione religiosa istituti
socio-sanitari - Regione Lazio, per la Provincia religiosa di San
Pietro, Ordine ospedaliero di San Giovanni di Dio Fatebenefratelli -
Ospedale Villa San Pietro e per l'Ospedale Israelitico - Ospedale
Provinciale Specializzato Geriatrico, Francesco Saverio Marini per la
Poligest spa, Beniamino Caravita di Toritto per la Casa di cura Marco
Polo srl, Domenico Ielo per la Casa generalizia dell'Ordine
Ospedaliero di San Giovanni di Dio Fatebenefratelli, Ospedale San
Giovanni Calibita, Matteo Di Raimondo per La Panoramica srl, Massimo
Luciani per la Regione Lazio e l'avvocato dello Stato Enrico De
Giovanni per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con diciotto ordinanze, sei delle quali pronunciate il 27
febbraio 2014 (iscritte ai nn. 160, 161, 214 e 215 del registro
ordinanze 2014 e ai nn. 27 e 28 del registro ordinanze 2015), sette
pronunciate il 28 febbraio 2014 (iscritte ai nn. 162, 213, 262, 263,
264, 265 e 266 del registro ordinanze 2014) e cinque il 14 marzo 2014
(iscritte al n. 212 del registro ordinanze 2014 e ai nn. 23, 24, 25 e
26 del registro ordinanze 2015), il Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio ha sollevato plurime questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 15, comma 14, del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7
agosto 2012, n. 135.
1.1.- Le questioni sono sorte nel corso di giudizi promossi da
soggetti che gestiscono strutture sanitarie accreditate dalla Regione
Lazio per prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale e
ospedaliera, al fine di ottenere l'annullamento del decreto n. 349
del 22 novembre 2012, con il quale il Commissario ad acta per
l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario
della Regione Lazio ha disposto che le previsioni di spesa per il
2012 delle prestazioni ospedaliere sono rideterminate in diminuzione
nella misura del 6,8519 per cento.
Il provvedimento è stato emesso in attuazione del citato art.
15, comma 14, del d.l. n. 95 del 2012, a norma del quale, nel testo
vigente al momento della proposizione dei ricorsi, «[a] tutti i
singoli contratti e a tutti i singoli accordi vigenti nell'esercizio
2012, ai sensi dell'articolo 8-quinquies del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, per l'acquisto di prestazioni sanitarie da
soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica
ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si applica una
riduzione dell'importo e dei corrispondenti volumi d'acquisto in
misura percentuale fissa, determinata dalla regione o dalla provincia
autonoma, tale da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla
spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno
2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere
dall'anno 2014 [...]».
In taluni dei giudizi a quibus la richiesta di annullamento è
estesa: al decreto commissariale n. 348 del 22 novembre 2012, che, in
attuazione della stessa disposizione, ha disposto la riduzione della
previsione di spesa per il 2012 per le prestazioni ambulatoriali
nella misura dello 0,4245 per cento; al decreto commissariale n. 100
del 9 aprile 2013, che ha definito la previsione di spesa per il 2013
per le prestazioni ospedaliere operando una riduzione dello 0,5 per
cento di quella già stabilita per il 2012, e al decreto
commissariale n. 183 del 2013, con il quale è stato approvato lo
schema tipo di contratto-accordo per la definizione dei rapporti
giuridici tra le aziende sanitarie del Lazio e i soggetti erogatori
di prestazioni sanitarie a carico del Servizio sanitario nazionale.
2.- In tutte le ordinanze - a eccezione di quella iscritta al n.
28 del registro ordinanze 2015 - sono sollevate questioni di
illegittimità per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 41
della Costituzione. Sono comuni anche le censure per violazione del
principio di irretroattività, evocato in alcune ordinanze senza
specifici riferimenti a norme costituzionali (reg. ord. nn. 160, 161,
214 e 215 del 2014 e nn. 27 e 28 del 2015) e nelle altre in
riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.
Sono parzialmente comuni le censure per violazione degli artt. 32
(reg. ord. nn. 162, 212, 213, 262, 263, 264, 265, 266 del 2014 e nn.
23, 24, 25, 26 e 28 del 2015) e 117, primo comma, Cost. (reg. ord.
nn. 162 e 213 del 2014 e nn. 23, 24, 25 e 26 del 2015), quest'ultimo
in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
Superate - là dove sono state sollevate - le questioni di
difetto di giurisdizione del giudice adito (reg. ord. n. 212 del
2014) e di inapplicabilità della norma denunciata agli ospedali
"classificati", in quanto equiparabili a quelli pubblici (reg. ord.
nn. 215, 262, 263, 264, 265 e 266 del 2014), il rimettente lamenta,
innanzi tutto, la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
richiamando la competenza concorrente dello Stato e delle regioni in
materia di sanità.
A suo avviso, l'art. 15, comma 14, nel prevedere un taglio
generalizzato della spesa per il 2012 e per gli anni successivi che
esse sono chiamate a sostenere sulla base di accordi precedentemente
stipulati con le singole strutture accreditate, non può ritenersi
norma che fissa principi fondamentali, e risulta pertanto in
contrasto con il richiamato art. 117, terzo comma, Cost.
Il TAR ricorda la giurisprudenza costituzionale secondo la quale
obiettivi di finanza pubblica complessiva e di contenimento della
spesa possono comportare limiti all'autonomia legislativa concorrente
delle regioni nel settore della tutela della salute e in particolare
nell'ambito della gestione del servizio sanitario, per cui il
legislatore statale può legittimamente imporre vincoli alla spesa
corrente delle regioni. A suo giudizio, tuttavia, l'art. 15, comma
14, violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto individua
specificatamente i settori ove conseguire (con imposizione di tagli
«lineari» e senza alternative), i risparmi nella spesa sanitaria,
senza limitarsi ad una mera quantificazione in via generale dei
suddetti risparmi, lasciando alla discrezionalità
dell'amministrazione regionale l'individuazione dei comparti di spesa
dove ottenerli e delle modalità per conseguirli (magari
differenziando i destinatari dei tagli di spesa secondo propri
criteri apprezzati discrezionalmente come più rispondenti
all'interesse e alle peculiarità regionali).
Il rimettente lamenta, altresì, la violazione dei principi
costituzionali in tema di irretroattività della legge extrapenale,
evocando (anche se non in tutte le ordinanze, come ricordato) i
parametri di cui agli artt. 3 e 97 Cost.
A suo avviso, la norma censurata e i decreti commissariali
impugnati - questi ultimi adottati a fine novembre 2012, quando il
limite della previsione di spesa annuale sarebbe stato ormai
sostanzialmente raggiunto - avrebbero inciso sul legittimo
affidamento delle singole strutture sanitarie ad erogare le
prestazioni e a ricevere il corrispettivo stabilito nei contratti
anteriormente stipulati e per la corretta esecuzione dei quali le
medesime strutture sanitarie avevano predisposto le necessarie
risorse organizzative ed effettuato i relativi investimenti.
Il giudice rimettente non ignora che la giurisprudenza del
Consiglio di Stato ha ritenuto legittima l'introduzione retroattiva
di tetti di spesa in materia sanitaria (cita la sentenza
dell'adunanza plenaria n. 4 del 2012), ma osserva che, secondo la
stessa giurisprudenza, un intervento di questo tipo è rispettoso
della tutela dell'affidamento solo a condizione che i soggetti
interessati possano avere riguardo ai tetti di spesa previsti per
l'anno precedente, tenendo contemporaneamente conto degli ulteriori
limiti imposti dalle disposizioni finanziarie conoscibili all'inizio
e nel corso dell'anno. Questa condizione - ad avviso del rimettente -
non si sarebbe realizzata nel caso della norma censurata, che impone
i tagli delle previsioni di spesa già approvate «con parziale
decorrenza retroattiva dall'1.1.2012», senza «alcun preesistente
parametro da cui i destinatari abbiano potuto preavvertire
l'intervento della disposta riduzione».
In continuità con la censura appena illustrata, il giudice a quo
prospetta la violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., per il
tramite dell'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU quale norma
interposta, «stante la lesione con effetto retroattivo di un bene
acquisito in presenza di un affidamento legittimamente ingenerato da
budget attribuiti e relativi contratti stipulati».
La norma in questione contrasterebbe anche con l'art. 41 Cost.,
in quanto, impedendo la remunerazione di prestazioni già erogate,
lederebbe la libertà di iniziativa economica privata.
Contrasterebbe, infine, con l'art. 32 Cost., perchè le riduzioni
delle previsioni di spesa, giustificate solo da ragioni
economico-finanziarie e aggiuntive rispetto ad analoghe misure,
adottate in precedenza, potrebbero determinare una compromissione del
diritto alla salute.
La rilevanza delle questioni sembra, ad avviso del TAR, «del
tutto evidente» in tutti i giudizi a quibus, in quanto esse investono
la disciplina normativa in applicazione della quale sono stati
adottati i contestati decreti del Commissario ad acta.
3.- Si sono costituite nei giudizi di costituzionalità - a
eccezione di quelli promossi con le ordinanze iscritte al n. 215 del
registro ordinanze 2014 e ai nn. 26 e 28 del registro ordinanze 2015
- le parti ricorrenti nei giudizi principali, che hanno chiesto
l'accoglimento delle questioni sollevate dal TAR nei rispettivi
processi.
Gli atti di costituzione della San Raffaele spa e della San
Raffaele Roma srl (quale gestore dell'IRCCS San Raffaele Pisana),
dell'Associazione Italiana Ospedalità Privata per la Regione Lazio e
altri e dell'Istituto di Ricovero e Cura a carattere scientifico
Fondazione Santa Lucia hanno analogo contenuto. In essi si sottolinea
la natura puntuale della norma censurata, là dove impone una
riduzione in misura percentuale fissa delle previsioni di spesa
risultanti dai singoli contratti e accordi stipulati dalle regioni
con le case di cura. Si evidenzia, poi, che la norma inciderebbe in
modo retroattivo sui rapporti contrattuali in corso nel 2012,
precludendo ogni possibilità di riprogrammare l'attività per il
brevissimo periodo residuo dell'anno e così ledendo l'affidamento
legittimamente sorto in capo ai contraenti a erogare le prestazioni e
ricevere il compenso fissato al momento della sottoscrizione del
contratto.
La norma contrasterebbe anche con l'art. 41 Cost., in quanto
nemmeno un atto legislativo potrebbe negare a un imprenditore la
remunerazione di prestazioni sanitarie già eseguite sulla base di
contratti stipulati con il Servizio sanitario nazionale, finendosi
altrimenti con l'addossare a carico delle strutture private una quota
delle spese per l'assistenza sanitaria.
Nei loro atti di costituzione, aventi tutti analogo contenuto, la
Casa di cura privata S. Anna srl, l'Ospedale Israelitico - Ospedale
Provinciale Specializzato Geriatrico, l'Istituto Figlie di San
Camillo - Ospedale Madre Giuseppina Vannini, l'ARIS, Associazione
religiosa istituti socio sanitari - Regione Lazio e la Provincia
religiosa di San Pietro, Ordine Ospedaliero di San Giovanni di Dio
Fatebenefratelli - Ospedale Villa San Pietro lamentano la violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost. Secondo gli intervenienti la norma
in questione integrerebbe una legge provvedimento a contenuto
dettagliato, destinata a produrre i suoi effetti su specifici aspetti
del sistema sanitario regionale. Richiamando la giurisprudenza
costituzionale sul rapporto tra normativa statale di principio e
normativa statale di dettaglio nelle materie concorrenti, essi negano
che la riduzione lineare disposta dall'art. 15, comma 14, stia in
rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione rispetto
all'obiettivo del contenimento della spesa relativa all'acquisto di
prestazioni da soggetti privati. Il legislatore statale avrebbe
sostituito «con una legge provvedimento l'esercizio di una funzione
amministrativa regionale [...] finalizzata espressamente ad allocare
in maniera efficiente - attraverso una comparazione tra le qualità
dei diversi soggetti erogatori - la spesa per l'acquisto di
prestazioni da parte di soggetti privati». La riduzione lineare della
spesa dei soggetti erogatori, disposta dall'art. 15, comma 14,
sarebbe quindi irragionevole, perchè in contrasto con quanto dispone
l'art. 8-quinquies, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della L. 23 ottobre 1992, n. 421), che prevede una
valutazione comparativa della qualità e dei costi prima della
stipulazione dei contratti con le strutture accreditate. Risulterebbe
così confermato che la norma non è «coessenziale al principio di
competenza nazionale del contenimento della spesa».
L'incidenza retroattiva su un rapporto contrattuale di durata
renderebbe manifesta, ad avviso delle parti private, la lesione
dell'affidamento nella stabilità di una situazione giuridica
acquisita, e quindi il contrasto con l'art. 3 Cost., in assenza di
una causa normativa adeguata. Il legislatore avrebbe infatti anche
omesso di operare un bilanciamento tra le esigenze contrapposte,
riducendo, se non eliminando per il periodo dell'anno già trascorso,
la diminuzione di spesa per il 2012, e aumentando le percentuali
previste per gli anni successivi.
Un ulteriore profilo di irragionevolezza sarebbe ravvisabile nel
fatto che la norma, determinando in concreto una riduzione della
spesa per il 2012 pari al 6,85 per cento, avrebbe eliminato ogni
margine residuo di utile per le strutture private accreditate, così
violando l'art. 41 Cost.
Il contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, deriverebbe dalla
qualificazione del diritto di credito maturato dalle strutture
accreditate come «bene» tutelato da tale disposizione convenzionale,
nonchè dalla mancanza di una «base legale interna» idonea a operare
il giusto equilibrio tra le esigenze di interesse generale e gli
imperativi di salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo,
sicchè anche per questa via l'efficacia retroattiva della norma
dovrebbe ritenersi lesiva del legittimo affidamento.
Infine, le parti private prospettano sotto un diverso profilo la
violazione degli artt. 3, 41 e 97, in relazione all'art. 32 Cost. La
norma discriminerebbe gli operatori sanitari privati a discapito di
quelli pubblici, benchè si tratti di soggetti assimilabili dal punto
di vista della definizione delle previsioni di spesa per l'erogazione
delle prestazioni, senza alcuna valutazione circa il miglior modo per
garantire l'efficienza della spesa residua, al netto delle riduzioni
disposte. Ne conseguirebbe il sacrificio del diritto alla salute.
L'interveniente Poligest spa sviluppa gli argomenti offerti dal
TAR a sostegno delle censure di violazione dell'art. 41 Cost.,
osservando che la norma «è andata ad incidere sui contratti già
sottoscritti, a prestazioni già irrogate in forza di una precedente
e più favorevole determinazione del tetto di spesa da parte delle
regioni, quando il budget annuale del 2012 era già stato raggiunto».
Ne risulterebbe così lesa la libertà imprenditoriale, costituendo
la determinazione preventiva della previsione di spesa elemento
fondamentale della programmazione economica della casa di cura.
Aggiunge che l'affidamento nella sicurezza dei rapporti giuridici
è gravemente leso allorchè l'intervento legislativo incida sulle
condizioni essenziali del contratto e non potrebbe trovare
giustificazione, secondo la giurisprudenza costituzionale, in una
«generalizzata» esigenza di contenimento della finanza pubblica (cita
la sentenza n. 94 del 2009).
Quanto alla violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., la
parte privata nega la natura di principio fondamentale di
«coordinamento della finanza pubblica» della norma censurata. Essa
non lascia alcun margine di discrezionalità alla regione nella
riduzione in misura fissa dell'importo e prevede una misura puntuale
e esaustiva. L'offerta «minimale» dei servizi sanitari, inoltre, non
potrebbe essere unilateralmente imposta dallo Stato, ma dovrebbe
essere concordata per taluni aspetti con le regioni, formando
«oggetto di concertazione».
Quanto alla violazione degli artt. 3 e 32 Cost., lamenta che non
vi sarebbe stato un ragionevole bilanciamento tra la tutela del
diritto alla salute e la limitatezza delle risorse della spesa
sanitaria. La norme in esame non supererebbe il vaglio di
ragionevolezza e non arbitrarietà, poichè le misure da essa
disposte si aggiungerebbero retroattivamente ad altre già in essere
e contrasterebbero con i principi stabiliti dalla sentenza n. 309 del
1999, secondo la quale le esigenze della finanza pubblica non possono
assumere, nel bilanciamento, un peso talmente preponderante da
comprimere il nucleo irriducibile del diritto alla salute. La misura,
inoltre, pregiudicherebbe la funzionalità e l'efficienza delle
strutture private essenziali nell'ambito del Servizio sanitario
nazionale, così violando l'art. 32 Cost.
Analogo contenuto presentano gli atti di costituzione delle
intervenienti Casa di cura Città di Roma spa, Aurelia 80 spa e
European Hospital spa. Vi si lamenta che il decreto del Commissario
ad acta è intervenuto quando le prestazioni erano già state
erogate, negandone il pagamento, e che la riduzione è stata
determinata in misura fissa per tutte le strutture, mentre la norma
si riferirebbe ai singoli contratti o alle singole convenzioni.
Inoltre i dati messi a confronto nel decreto impugnato non sarebbero
omogenei.
Con riferimento alla violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., si sostiene che l'art. 15, comma 14, del d.l. n. 95 del 2012
è una norma di dettaglio, produttiva degli effetti di una «legge
provvedimento».
Con riferimento alla violazione degli artt. 3 e 97 Cost., la
norma avrebbe carattere retroattivo, incidendo su diritti acquisiti e
modificando la disciplina dei contratti in corso, e determinerebbe
un'ingiustificata disparità di trattamento fra le strutture
interessate dal provvedimento, penalizzando quelle che - come le
strutture gestite dalle intervenute - conseguono volumi di produzione
più elevati ed esauriscono o superano i livelli massimi di spesa
già assegnati.
Quanto alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., le
parti richiamano quale norma interposta anche l'art. 6 del Protocollo
addizionale alla CEDU (recte: art. 6 della CEDU). Inoltre,
prospettano il contrasto con l'art. 11 Cost., in relazione ai
principi comunitari di cui agli artt. 49, 56, 63 e 10 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), sottoscritto a Roma il
25 marzo 1957.
Infine, con riferimento agli artt. 41 e 32 Cost., deducono che la
norma realizzerebbe l'esproprio dei loro crediti, mediante una sorta
di prelievo forzoso sproporzionato e irragionevole, e ribadiscono che
essa priva le strutture accreditate delle risorse necessarie a
garantire i livelli essenziali di assistenza.
Le intervenienti Casa di Cura Marco Polo srl, Casa Generalizia
dell'Ordine ospedaliero di San Giovanni di Dio Fatebenefratelli -
Ospedale San Giovanni Calibita e La Panoramica srl, nel costituirsi
in giudizio, hanno chiesto l'accoglimento delle questioni sollevate
dal rimettente, senza esporre argomenti a sostegno delle loro
conclusioni.
4.- Nei giudizi di costituzionalità promossi con le ordinanze
iscritte ai nn. 160, 161 e 162 del registro ordinanze 2014 si è
costituita anche la Regione Lazio (parte resistente nei rispettivi
giudizi a quibus), con atti depositati il 28 ottobre 2014 di analogo
tenore.
In via preliminare, la Regione eccepisce l'inammissibilità delle
questioni per carenza assoluta di motivazione della rilevanza. A suo
avviso, il giudice a quo avrebbe dovuto dimostrare l'infondatezza dei
motivi di impugnazione con i quali i ricorrenti nei processi
principali hanno lamentato i vizi di violazione di legge e di eccesso
di potere dei provvedimenti impugnati, giacchè, qualora tali censure
fossero fondate, il TAR dovrebbe accogliere le domande, senza
necessità di sollevare le questioni di legittimità costituzionale.
Altro profilo di inammissibilità deriverebbe dalla lacunosa e
insufficiente individuazione dell'oggetto delle questioni, in quanto
il rimettente non avrebbe indicato quali, tra le plurime disposizioni
contenute nell'art. 15, comma 14 - diverse per ambito di efficacia,
validità nel tempo, strumenti amministrativi predisposti - siano
investite dai dubbi di legittimità sollevati.
L'inadeguata identificazione dell'oggetto delle questioni
determinerebbe, altresì, l'inammissibilità per difetto di
motivazione, sia della rilevanza, che della non manifesta
infondatezza, non avendo il giudice a quo motivato «partitamente
circa il nesso di rilevanza e circa i dubbi di legittimità di ogni
singola norma risultante dal vasto complesso di disposizioni di cui
al comma in oggetto».
Infine, le questioni sarebbero inammissibili per omesso
esperimento del tentativo di interpretazione costituzionalmente
orientata.
Nel merito, la Regione sostiene la possibilità di interpretare
l'art. 15, comma 14, in senso conforme a Costituzione, sulla scia di
quanto fatto dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 182 del
2011 e n. 139 del 2012, in relazione all'art. 6 del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n.
122. Dunque, l'art. 15, comma 14, garantirebbe alle regioni «un
adeguato margine di apprezzamento quanto al governo della spesa
sanitaria, ben potendo esse articolare, per ciascun anno finanziario,
le opportune poste di bilancio, fermo restando il "taglio" disposto
dal legislatore statale». La Regione, poi, rileva che la norma in
questione ricadrebbe nell'ambito del «coordinamento della finanza
pubblica» prima ancora che in quello della «tutela della salute». La
sua legittimità risulterebbe anche «dalla limitazione temporale e
dalla eccezionalità delle restrizioni previste».
5.- Nei giudizi di costituzionalità - a eccezione di quelli
promossi con le ordinanze iscritte ai nn. 27 e 28 del registro
ordinanze 2015 - è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso l'Avvocatura generale dello Stato,
con atti di analogo tenore depositati il 28 ottobre 2014.
In primo luogo, la difesa dello Stato eccepisce
l'inammissibilità della questione fondata sull'art. 117, terzo
comma, Cost. I giudizi a quibus hanno ad oggetto atti adottati dal
Presidente della Regione in qualità di Commissario ad acta, per cui
non sarebbe «rilevante la questione della lesione di prerogative
regionali (...), vertendosi in un contenzioso in cui vengono
impugnati provvedimenti riferibili sostanzialmente allo Stato».
Quanto al merito, l'Avvocatura generale osserva che, in base alla
giurisprudenza costituzionale, l'autonomia regionale in materia di
tutela della salute potrebbe essere limitata per esigenze di
contenimento della spesa. La norma censurata sarebbe legittima in
quanto emanata per garantire «l'efficienza nell'uso delle risorse
destinate al settore sanitario e l'appropriatezza nell'erogazione
delle prestazioni sanitarie».
Inoltre, l'art. 15, comma 14, lascerebbe alle regioni «un margine
di autonomia e di manovra», riservando loro «il potere di stabilire
quali sono le prestazioni sanitarie di assistenza specialistica
ambulatoriale ed assistenza ospedaliera sulle quali incidere,
riducendole». Le regioni potrebbero dunque prevedere «riduzioni
maggiori o minori in relazione a particolari prestazioni o a
determinate strutture o in base alle peculiarità dei propri servizi
sanitari».
Con riferimento alle questioni fondate sugli artt. 3 e 97 Cost.,
l'intervenuto contesta che la norma abbia efficacia retroattiva, in
quanto essa è inserita in un provvedimento che, nella sua versione
definitiva a seguito della conversione in legge del d.l. n. 95 del
2012, risale al mese di agosto del 2012. Ciò avrebbe reso possibile
per le strutture accreditate la «rimodulazione dei volumi delle
prestazioni per la restante parte del 2012», sicchè sarebbe da
escludere la lesione dell'affidamento e dei crediti già maturati.
L'intervenuto eccepisce, altresì, l'inammissibilità delle
questioni fondate sugli artt. 32, 41 e 97 Cost., in quanto non si
comprenderebbe «quali siano esattamente i parametri e i precetti
costituzionali (tra quelli richiamabili dai richiamati articoli della
Carta costituzionale) oggetto di violazione, nè quale sia l'iter
motivazionale che induca a ritenere che l'art. 15, comma 14, del D.L.
95/2012 vada interpretato esclusivamente nel senso della sua
efficacia retroattiva ovvero della non remunerabilità di prestazioni
già erogate [...] o come possa seriamente incidere sul nucleo
essenziale del diritto alla salute dei cittadini».
Nel merito, sostiene che la modesta riduzione della spesa in
misura percentuale fissa non sarebbe manifestamente irragionevole,
considerata l'eccezionalità del dissesto finanziario nel settore
sanitario. Inoltre, l'intervento legislativo non sembrerebbe idoneo a
compromettere il diritto alla salute dei cittadini.
Infine, la difesa statale richiama le competenze statali
esclusive nelle materie «ordinamento civile» e «livelli essenziali
delle prestazioni», previste all'art. 117, secondo comma, lettere l)
ed m), Cost., che legittimerebbero lo Stato a incidere sui rapporti
giuridici sorti da contratti o accordi tra enti del Servizio
sanitario nazionale e soggetti privati.
6.- Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memorie
illustrative, aventi analogo contenuto, la Casa di cura privata S.
Anna srl, l'Ospedale Israelitico - Ospedale Provinciale Specializzato
Geriatrico, l'Istituto Figlie di San Camillo - Ospedale Madre
Giuseppina Vannini, l'ARIS, Associazione religiosa istituti
socio-sanitari - Regione Lazio e la Provincia Religiosa di San
Pietro, Ordine ospedaliero di San Giovanni di Dio Fatebenefratelli -
Ospedale Villa San Pietro.
Le intervenienti contestano la tesi, sostenuta dal Presidente del
Consiglio dei ministri, che nega l'efficacia retroattiva della norma,
in quanto essa consentirebbe ai soggetti privati accreditati di
rimodulare le prestazioni per la restante parte del 2012, senza
lesione dell'affidamento e dei crediti già maturati. A questo
proposito, deducono che la riduzione di spesa incide su un assetto di
interessi regolato in rapporto all'intera durata annuale dell'accordo
e vale anche per le strutture private che al momento dell'entrata in
vigore della disposizione avessero già superato il volume delle
prestazioni corrispondente alla previsione di spesa del 2011
decurtata dello 0,5 per cento, cosicchè le prestazioni eccedenti
questo limite non sarebbero remunerate.
Inoltre, osservano che la norma prevede un taglio complessivo in
ragione d'anno e non su base semestrale. Pertanto la riduzione non
può che gravare su tutte le prestazioni eseguite nel 2012, alle
quali la misura sarebbe stata irrazionalmente estesa.
Le intervenienti ribadiscono che il taglio in questione avrebbe
natura "lineare", non consentendo alle regioni alcun margine di
apprezzamento nella scelta dei soggetti, privati o pubblici ai quali
applicare le misure di contenimento della spesa, e negano che
l'adozione dei provvedimenti da parte del Commissario ad acta, quale
organo statale, costituisca una circostanza rilevante ai fini del
giudizio sulla costituzionalità della norma in questione.
Anche la Casa di cura Marco Polo srl e la Casa generalizia
dell'Ordine Ospedaliero di San Giovanni di Dio Fatebenefratelli -
Ospedale San Giovanni Calibita hanno depositato memorie illustrative
nell'imminenza dell'udienza.
La Casa di cura Marco Polo srl contesta innanzitutto che
l'autonomia legislativa delle regioni subisca deroghe per il fatto
che i provvedimenti impugnati nei giudizi a quibus siano stati
emanati dal Commissario ad acta quale organo dello Stato.
Nel merito, osserva che la norma in questione, non lasciando
margini di intervento alternativo alle regioni, avrebbe natura
dettagliata, incompatibile con la natura di previsione che fissa un
principio fondamentale della materia.
Ad avviso dell'interveniente, anche a volere ammettere che le
regioni possano scegliere le prestazioni da ridurre nei vari settori,
come sostiene l'Avvocatura dello Stato, la disposizione sarebbe
lesiva dell'art. 3 Cost. per disparità di trattamento fra le
strutture private. Esse sarebbero infatti esposte a un potere
discrezionale illimitato delle regioni, in totale assenza di criteri
per la rimodulazione delle riduzioni di spesa, successivamente
introdotti dall'art. 1, comma 574, lettere a) e b), della legge 28
dicembre 2015, n. 208 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2016), solo a
decorrere dal 2016.
Neppure si potrebbe invocare la competenza esclusiva dello Stato
in materia di «ordinamento civile» e di «determinazione dei livelli
essenziali» di assistenza, dal momento che in questo caso non si
tratterebbe della regolazione contrattuale dei rapporti privati, «nè
l'intervento statale potrebbe investire singoli e specifici profili
organizzativi senza ledere l'autonomia legislativa delle Regioni».
La norma in questione contrasterebbe, altresì, con i principi
costituzionali e convenzionali sull'efficacia retroattiva delle
leggi, modificando retroattivamente i rapporti contrattuali in essere
e incidendo così sul legittimo affidamento delle strutture private
nella sicurezza giuridica. Sotto tale profilo, l'interveniente
osserva che le riduzioni devono essere attuate con provvedimenti
amministrativi, e che nel 2012 le strutture private hanno potuto
conoscere l'effettiva decurtazione subita solo a fine anno, quando la
previsione di spesa era già completamente esaurita, senza che fosse
stato previsto un meccanismo di riequilibrio per la perdita dei loro
diritti di credito. Osserva inoltre che anche i crediti devono essere
qualificati come «beni» ai sensi dell'art. 1 del Protocollo
addizionale alla CEDU, con la conseguenza che l'applicazione
retroattiva delle riduzioni di spesa a tutti gli accordi vigenti nel
2012 pregiudicherebbe un bene acquisito in virtù di un legittimo
affidamento, senza trovare idonea giustificazione nelle esigenze
finanziarie dello Stato.
L'incisione retroattiva sui rapporti contrattuali in corso nel
2012, e quindi sui crediti sorti dalle prestazioni già erogate,
comporterebbe anche la lesione dell'art. 41 Cost. - che il rimettente
avrebbe adeguatamente illustrato -, in assenza di ragioni
giustificatrici della limitazione dell'iniziativa economica privata.
Infine, la norma contrasterebbe con l'art. 32 Cost., prevedendo
tagli generalizzati e indifferenziati per tutte le strutture private,
senza distinguere in base al fabbisogno sul territorio e al tipo di
prestazioni. Sarebbero così penalizzate le strutture che, come
quella gestita dall'interveniente, erogano cure altamente
specialistiche, con rischi di diminuzione delle garanzie di cure
adeguate e efficienti ai cittadini, non sufficientemente soddisfatte
dalle strutture pubbliche, caratterizzate da lunghe liste d'attesa.
La Casa generalizia dell'Ordine Ospedaliero di San Giovanni di
Dio Fatebenefratelli - Ospedale San Giovanni Calibita deduce che
l'art. 3 Cost. è violato dall'art. 15, comma 14, sotto il duplice
profilo della disparità di trattamento, incidendo solo sulle
strutture sanitarie private e non su quelle pubbliche, e della
lesione del legittimo affidamento, per avere introdotto una modifica
in peius degli accordi contrattuali vigenti nel 2012, con efficacia
retroattiva.
Dall'indicata disparità di trattamento conseguirebbe anche la
violazione dell'art. 41 Cost., per l'illegittimo limite apportato
dalla riduzione della previsione di spesa all'esercizio della
libertà di iniziativa economica privata, e dell'art. 32 Cost., per
la riduzione dell'offerta sanitaria che la norma comporta.
La parte privata sostiene, altresì, che il contrasto con l'art.
117, terzo comma, Cost., sotto il profilo dell'invasione della
competenza concorrente delle regioni in materia di «tutela della
salute» e di «coordinamento della finanza pubblica», deriverebbe
dall'impossibilità di qualificare la norma censurata come un
principio fondamentale nelle materie indicate, considerata la durata
non transitoria della misura di contenimento della spesa pubblica,
essendone prevista l'applicazione anche a decorrere dal 2014, e la
sua natura dettagliata, che non lascerebbe margini di intervento alle
regioni.
La San Raffaele spa, l'Associazione Italiana Ospedalità Privata
per la Regione Lazio e altri e l'Istituto di ricovero e cura a
carattere scientifico Fondazione Santa Lucia hanno depositato memorie
fuori termine.
6.1.- Hanno depositato memorie illustrative anche la Regione
Lazio e il Presidente del Consiglio dei ministri.
La prima insiste nelle eccezioni già formulate di
inammissibilità delle questioni per insufficiente individuazione del
loro oggetto, per difetto di motivazione sulla rilevanza e per omesso
esperimento del tentativo di interpretazione conforme.
Nel merito, ribadisce che la natura puntuale della disposizione
non elimina il margine di manovra delle regioni nella scelta dei
singoli settori di intervento e contesta che la riduzione degli
importi e dei volumi di acquisto si debba necessariamente eseguire in
percentuale fissa. Essa potrebbe invece essere modulata dalle singole
regioni. L'intervenuta rileva, altresì, che l'entità della
riduzione per il 2012 è oggettivamente modesta e non si riferisce
alle prestazioni già erogate, sicchè non vi sarebbe lesione del
legittimo affidamento dei soggetti accreditati, come avrebbe ritenuto
anche la giurisprudenza amministrativa, in linea con quella
costituzionale (è citata TAR Molise, sezione prima, sentenza 27
giugno 2013, n. 436).
Infine, sarebbe da escludere anche la violazione dell'art. 41
Cost., in quanto i privati interessati dalla misura avevano a
disposizione un arco di tempo idoneo ad assorbirne gli effetti. Tali
effetti sarebbero comunque percentualmente molto limitati.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ribadisce, a sua volta,
le eccezioni di inammissibilità già formulate e sottolinea, nel
merito, che la legittimità della norma deriva, sotto tutti i profili
evocati, dal corretto bilanciamento degli interessi in gioco eseguito
dal legislatore, diretto ad assicurare la realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica riservando al contempo alle regioni il
potere di selezionare le prestazioni sanitarie da ridurre.

Considerato in diritto

1.- Con diciotto ordinanze di rimessione il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio ha sottoposto a questa Corte le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 15, comma 14, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135.
1.1.- I giudizi vanno riuniti per essere definiti con un'unica
pronuncia, avendo ad oggetto la medesima disposizione, censurata in
riferimento a parametri e per motivi in gran parte coincidenti.
1.2.- L'art. 15, comma 14, del d.l. n. 95 del 2012, nel testo
vigente all'epoca della pronuncia delle ordinanze di rimessione,
così recitava: «A tutti i singoli contratti e a tutti i singoli
accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi dell'articolo
8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per
l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati
per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza
ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei
corrispondenti volumi d'acquisto in misura percentuale fissa,
determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre
la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per
l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento
per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014. Qualora
nell'anno 2011 talune strutture private accreditate siano rimaste
inoperative a causa di eventi sismici o per effetto di situazioni di
insolvenza, le indicate percentuali di riduzione della spesa possono
tenere conto degli atti di programmazione regionale riferiti alle
predette strutture rimaste inoperative, purchè la regione assicuri,
adottando misure di contenimento dei costi su altre aree della spesa
sanitaria, il rispetto dell'obiettivo finanziario previsto dal
presente comma. La misura di contenimento della spesa di cui al
presente comma è aggiuntiva rispetto alle misure eventualmente già
adottate dalle singole regioni e province autonome di Trento e
Bolzano e trova applicazione anche in caso di mancata sottoscrizione
dei contratti e degli accordi, facendo riferimento, in tale ultimo
caso, agli atti di programmazione regionale o delle province autonome
di Trento e Bolzano della spesa sanitaria. Il livello di spesa
determinatosi per il 2012 a seguito dell'applicazione della misura di
contenimento di cui al presente comma costituisce il livello su cui
si applicano le misure che le regioni devono adottare, a decorrere
dal 2013, ai sensi dell'articolo 17, comma 1, lettera a), terzo
periodo del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111».
1.3.- Le questioni sono sorte nel corso di giudizi promossi da
soggetti che gestiscono strutture sanitarie accreditate dalla Regione
Lazio per prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale e
ospedaliera, al fine di ottenere l'annullamento del decreto n. 349
del 22 novembre 2012. Con tale decreto il Commissario ad acta per
l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario
della Regione Lazio ha disposto che, in attuazione del citato art.
15, comma 14, le previsioni di spesa per il 2012 delle prestazioni
ospedaliere sono rideterminate in diminuzione nella misura del 6,8519
per cento. In taluni dei giudizi a quo la richiesta di annullamento
è estesa: al decreto commissariale n. 348 del 22 novembre 2012, che,
in attuazione della stessa disposizione, ha disposto la riduzione
della previsione di spesa per il 2012 per le prestazioni
ambulatoriali nella misura dello 0,4245 per cento; al decreto
commissariale n. 100 del 9 aprile 2013, che ha definito la previsione
di spesa per il 2013 per le prestazioni ospedaliere operando una
riduzione dello 0,5 per cento di quello già stabilito per il 2012;
al decreto commissariale n. 183 del 2013, con il quale è stato
approvato lo schema tipo di contratto-accordo per la definizione dei
rapporti giuridici tra le Aziende sanitarie del Lazio e i soggetti
erogatori di prestazioni sanitarie a carico del Servizio sanitario
nazionale (SSN).
1.4.- Il rimettente lamenta innanzitutto la violazione dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione, richiamando la competenza
concorrente dello Stato e delle regioni in materia di sanità.
A suo avviso l'art. 15, comma 14, laddove prevede un taglio
generalizzato della spesa per il 2012 e per gli anni successivi che
esse sono chiamate a sostenere sulla base di accordi precedentemente
stipulati con le singole strutture accreditate, non può ritenersi
norma che fissa principi fondamentali. La previsione risulta pertanto
in contrasto con il richiamato art. 117, terzo comma, Cost.
Il rimettente lamenta, altresì, la violazione dei principi
costituzionali in tema di irretroattività della legge extrapenale,
evocando (anche se non in tutte le ordinanze) gli artt. 3 e 97 Cost.
A suo avviso la norma censurata e i decreti commissariali
impugnati - questi ultimi adottati a fine novembre 2012, quando il
limite della previsione di spesa annuale sarebbe stato ormai
sostanzialmente raggiunto - avrebbero inciso negativamente sul
legittimo affidamento delle singole strutture sanitarie a erogare le
prestazioni e a ricevere il corrispettivo stabilito nei contratti
anteriormente stipulati e per la corretta esecuzione dei quali le
medesime strutture sanitarie avevano predisposto le necessarie
risorse organizzative ed effettuato i relativi investimenti.
In continuità con la censura appena illustrata, il giudice a quo
prospetta la violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., per il
tramite, quale norma interposta, dell'art. 1 del Protocollo
addizionale alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, «stante la lesione con effetto retroattivo di un bene
acquisito in presenza di un affidamento legittimamente ingenerato da
budget attribuiti e relativi contratti stipulati».
La norma contestata contrasterebbe anche con l'art. 41 Cost., in
quanto, impedendo la remunerazione di prestazioni già erogate,
lederebbe la libertà di iniziativa economica privata.
Si porrebbe infine in contrasto con l'art. 32 Cost., perchè le
riduzioni delle previsioni di spesa, giustificate solo da ragioni
economico-finanziarie e aggiuntive rispetto ad analoghe misure
adottate in precedenza, potrebbero compromettere il diritto alla
salute.
2.- Al fine di delimitare l'oggetto del giudizio di
costituzionalità, va esaminata in limine l'ammissibilità di alcune
deduzioni svolte dalle parti private costituitesi nel giudizio
costituzionale, le quali tendono ad ampliare il thema decidendum.
La Casa di cura privata S. Anna srl, l'Ospedale Israelitico -
Ospedale Provinciale Specializzato Geriatrico, l'Istituto Figlie di
San Camillo - Ospedale Madre Giuseppina Vannini, l'ARIS, Associazione
religiosa istituti socio-sanitari - Regione Lazio e la Provincia
Religiosa di San Pietro, Ordine Ospedaliero di San Giovanni di Dio
Fatebenefratelli - Ospedale Villa San Pietro lamentano la violazione
degli artt. 3, 41 e 97, in relazione all'art. 32 Cost., sotto un
profilo dichiaratamente diverso da quello prospettato nelle ordinanze
di rimessione. A loro avviso la norma discriminerebbe gli operatori
sanitari privati a discapito di quelli pubblici, non colpiti dai
tagli, senza operare alcuna comparazione diretta a garantire
l'efficienza della spesa residua al netto delle riduzioni disposte.
Ne risulterebbe sacrificato il diritto alla salute dei cittadini.
Analoghe censure, con riferimento agli artt. 3, 41 e 32 Cost.,
sono illustrate dalla Casa generalizia dell'Ordine Ospedaliero di San
Giovanni di Dio Fatebenefratelli - Ospedale San Giovanni Calibita
nella memoria depositata nell'imminenza dell'udienza. In essa si
prospetta anche la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
sotto il profilo - non prospettato dal giudice a quo - della non
transitorietà della misura di contenimento della spesa sanitaria,
che ne impedirebbe la qualificazione come norma di principio nelle
materie di «tutela della salute» e di «coordinamento della finanza
pubblica».
Un'autonoma violazione dell'art. 3 Cost. per disparità di
trattamento fra le strutture private è sollevata anche dalla Casa di
cura Marco Polo srl. A suo giudizio, se la norma contestata dovesse
essere interpretata nel senso di consentire alle regioni di scegliere
quali specifiche prestazioni sanitarie ridurre, le strutture
accreditate sarebbero esposte a un eccessivo potere discrezionale
delle regioni.
La Poligest spa sostiene, tra l'altro, che l'offerta «minimale»
dei servizi sanitari non potrebbe essere unilateralmente imposta
dallo Stato, come avviene con la norma denunciata, ma dovrebbe essere
concordata per taluni aspetti con le regioni mediante «concertazione»
(sono citate le sentenze n. 203 del 2008, n. 98 del 2007 e n. 168 del
2004). L'interveniente sembra lamentare la violazione del principio
di leale collaborazione tra Stato e regioni nella determinazione
mediante procedure non legislative dei cosiddetti LEA (livelli
essenziali di assistenza nel settore sanitario), come si desume dai
richiamati precedenti giurisprudenziali. La censura attiene a un
profilo non sollevato dal giudice rimettente. Peraltro essa sarebbe
inconferente nel caso di specie nel quale non si fa questione di
determinazione dei LEA mediante procedure non legislative.
La Casa di cura Città di Roma spa sostiene che la norma
determinerebbe un'ingiustificata disparità di trattamento fra le
strutture sanitarie interessate dal provvedimento, penalizzando
quelle che conseguono volumi di produzione più elevati e pertanto
esauriscono - e anzi superano, come la interveniente avrebbe superato
- i livelli massimi di spesa già assegnati. Nemmeno questa censura
è prospettata dal rimettente, che ha denunciato il contrasto con
l'art. 3 Cost. sotto il diverso profilo della lesione
dell'affidamento.
A proposito della violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
la stessa interveniente invoca quale parametro interposto, oltre
all'art. 1 già indicato dal TAR, anche l'art. 6 del Protocollo
addizionale alla CEDU, che riguarda la firma e la ratifica del
trattato internazionale. È probabile che la parte intenda più
correttamente riferirsi all'art. 6 della CEDU, sia perchè la
deduzione si affianca ad argomenti difensivi che trattano del
principio di irretroattività, sia perchè a suo sostegno è
richiamata la giurisprudenza della Corte EDU formatasi sull'art. 6
della Convenzione. Anche questa censura è estranea a quelle
sollevate dal giudice a quo.
L'interveniente lamenta, infine, la violazione dell'art. 11 Cost.
in relazione agli artt. 10, 49, 56 e 63 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), sottoscritto a Roma il 25
marzo 1957, da considerare quali parametri interposti. Stando al
tenore letterale delle deduzioni, sembrano richiamati i principi
comunitari di libertà di stabilimento e di certezza del diritto,
ancorchè i riferimenti normativi non siano del tutto corretti
(l'art. 10 del TFUE, ad esempio, concerne il divieto di
discriminazione per ragioni di sesso, razza, origine etnica,
religione, convinzioni personali, disabilità, età o orientamento
sessuale, che nel caso concreto non rileva). Nemmeno queste
violazioni sono state prospettate dal giudice a quo.
Tutte le censure indicate si traducono in questioni non sollevate
dal rimettente e in quanto tali inammissibili. In relazione al thema
decidendum, l'oggetto del giudizio di costituzionalità in via
incidentale è limitato alle norme e ai parametri indicati nelle
ordinanze di rimessione. Secondo la costante giurisprudenza di questa
Corte, non possono essere presi in considerazione, oltre i limiti in
queste fissate, ulteriori questioni o profili di costituzionalità
dedotti dalle parti, sia che siano stati eccepiti ma non fatti propri
dal giudice a quo, sia che siano diretti ad ampliare o modificare
successivamente il contenuto delle stesse ordinanze (ex plurimis,
sentenze n. 271 del 2011, n. 236 del 2009, n. 56 del 2009, n. 86 del
2008).
3.- L'interveniente Regione Lazio solleva plurime eccezioni di
inammissibilità delle questioni che vanno esaminate in via
preliminare.
In primo luogo deduce la carenza assoluta di motivazione sulla
rilevanza. A suo avviso, il giudice a quo avrebbe dovuto dimostrare
l'infondatezza dei motivi con i quali i ricorrenti nei processi
principali lamentano i vizi di violazione di legge e di eccesso di
potere, poichè, qualora tali censure fossero fondate, il TAR
dovrebbe accogliere le impugnazioni e non vi sarebbe necessità di
sollevare le questioni di legittimità costituzionale.
L'eccezione è infondata.
È vero che i provvedimenti del Commissario ad acta sono
impugnati anche per vizi diversi dall'illegittimità derivata che li
colpirebbe nel caso di accoglimento delle questioni di
costituzionalità. Alcune ordinanze di rimessione che meglio
descrivono le fattispecie concrete precisano che tali vizi - di
violazione di legge e di eccesso di potere - conseguirebbero alla
scorretta applicazione dell'art. 15, comma 14, in quanto i decreti
commissariali sarebbero stati emanati sulla base di dati incongrui e
non definitivi e tratterebbero tutte le strutture accreditate senza
distinzioni.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, tuttavia, nel
giudizio di costituzionalità non è sindacabile l'ordine logico
secondo il quale il rimettente reputa, in modo non implausibile, di
affrontare le varie questioni o motivi di ricorso portati al suo
esame (ex plurimis, sentenze n. 132 del 2015, n. 272 del 2007, n. 409
e n. 226 del 1998).
Le questioni di costituzionalità sollevate rivestono natura ictu
oculi pregiudiziale nel giudizio a quo, in quanto hanno ad oggetto la
norma che, fungendo da presupposto dei provvedimenti impugnati, deve
essere necessariamente applicata per decidere la controversia.
Occupandosi della rilevanza, il rimettente sottolinea come tale
natura pregiudiziale sia «del tutto evidente» in tutti i giudizi a
quibus, poichè le questioni investono la norma in applicazione della
quale sono stati adottati i decreti impugnati, e fornisce così una
motivazione non implausibile della ritenuta rilevanza, che non impone
ulteriori illustrazioni della scelta operata nell'affrontare i vari
motivi di ricorso.
Un altro profilo di inammissibilità deriverebbe, secondo
l'interveniente, dalla individuazione lacunosa e insufficiente
dell'oggetto delle questioni. Il rimettente non avrebbe indicato
quali, tra le plurime disposizioni contenute nell'art. 15, comma 14 -
diverse per ambito di efficacia, validità nel tempo, strumenti
amministrativi predisposti - siano investite dai dubbi di
legittimità costituzionale sollevati. L'inadeguata identificazione
dell'oggetto delle questioni determinerebbe, altresì,
l'inammissibilità per difetto di motivazione sia della rilevanza che
della non manifesta infondatezza, non avendo il giudice a quo
motivato «partitamente circa il nesso di rilevanza e circa i dubbi di
legittimità di ogni singola norma risultante dal vasto complesso di
disposizioni di cui al comma in oggetto».
Anche questa eccezione è, nel suo complesso, infondata.
L'oggetto del giudizio costituzionale deve essere individuato
interpretando il dispositivo dell'ordinanza di rimessione con la sua
motivazione.
Nonostante il TAR sollevi le questioni con generico riferimento
al comma 14 nella sua interezza, senza distinguere tra le varie
disposizioni in esso contenute, dalla motivazione delle ordinanze di
rimessione si evince con chiarezza che è intenzione del rimettente
circoscrivere le censure al solo primo periodo, id est alla
disposizione che prevede il contenimento della spesa sanitaria
mediante la riduzione degli importi e dei corrispondenti volumi
d'acquisto stabiliti nei contratti e negli accordi vigenti
nell'esercizio 2012 per l'acquisto di prestazioni sanitarie dai
soggetti privati accreditati.
Infine le questioni sarebbero inammissibili per omesso
esperimento del tentativo di interpretazione costituzionalmente
orientata.
Per il suo stretto collegamento con il tema della violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., questa eccezione verrà esaminata
nel prosieguo.
4.- Sempre in via preliminare occorre verificare quale influenza
esplica nel presente giudizio lo ius superveniens. Infatti, l'art.
15, comma 14, del d.l. n. 95 del 2012 è stato modificato (dopo
l'adozione di tutte le ordinanze di rimessione) dall'art. 1, comma
574, lettere a) e b), della legge 28 dicembre 2015, n. 208
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2016).
Per effetto della lettera a) del comma 574, «[a]ll'articolo 15,
comma 14, [...] al primo periodo, le parole: "A tutti i singoli
contratti e a tutti i singoli accordi" sono sostituite dalle
seguenti: "Ai contratti e agli accordi" e le parole: "percentuale
fissa," sono soppresse». Dunque, a differenza della disposizione
contenuta alla lettera b) del comma 574 (che, pur aggiungendo diversi
periodi all'interno dell'art. 15, comma 14, non ha intaccato nè il
testo nè il significato della disposizione oggetto del presente
giudizio), le modifiche introdotte dalla lettera a) hanno inciso
sulla disposizione censurata dal giudice a quo, abrogando due suoi
incisi.
Tale abrogazione non impone la restituzione degli atti al giudice
a quo, essendo essa palesemente ininfluente nei giudizi a quibus, che
hanno ad oggetto atti amministrativi da valutare in base al principio
tempus regit actum (sentenze n. 49, n. 44 e n. 30 del 2016). D'altro
canto, la novella presenta un'incidenza solo parziale sulla
disposizione della cui costituzionalità si dubita, riguardando
frammenti normativi che rilevano esclusivamente ai fini della prima
questione sollevata dal giudice a quo (quella fondata sull'art. 117,
terzo comma, Cost.), e, a questi fini, come si vedrà meglio nel
prosieguo, non è comunque idonea a mutare i termini della questione
così come è stata posta dal giudice a quo.
5.- Venendo all'esame della prima delle questioni proposte,
riguardante la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., e
segnatamente della competenza concorrente della Regione in materia di
«tutela della salute», occorre verificare in primo luogo la sua
ammissibilità alla luce dell'argomentazione utilizzata dal giudice
rimettente.
Come visto, il TAR invoca esclusivamente la competenza regionale
in materia di «tutela della salute», lamentando in particolare il
superamento dei limiti di intervento statale in questa materia, ma
poi argomenta richiamando i limiti del potere statale in materia di
«coordinamento della finanza pubblica», materia questa peraltro mai
nominata nelle ordinanze di rimessione.
L'ambiguità - sotto questo profilo - delle ordinanze di
rimessione non si traduce tuttavia in una ragione di inammissibilità
delle questioni. In diverse pronunce, questa Corte ha fatto
riferimento sia alla materia della «tutela della salute» sia alla
materia del «coordinamento della finanza pubblica», al fine di
collocare "materialmente" norme statali aventi l'obiettivo di ridurre
la spesa sanitaria (sentenze n. 125 del 2015, n. 278 del 2014, n. 91
del 2012, n. 330 del 2011, n. 240 e n. 162 del 2007). Ciò conferma
che norme di questo tipo creano un intreccio inscindibile fra le due
materie, nessuna delle quali può ritenersi prevalente. Dunque, da un
lato il riferimento operato dal giudice a quo alla competenza
regionale in materia di «tutela della salute» è plausibile,
dall'altro la mancata considerazione espressa della competenza
concorrente in materia di «coordinamento della finanza pubblica» non
determina incertezza sulla portata della questione, i cui termini
risultano con sufficiente chiarezza nelle singole ordinanze di
rimessione: il giudice a quo lamenta un'eccessiva limitazione della
competenza regionale in materia di «tutela della salute», che è sì
comprimibile tramite l'esercizio del potere statale di coordinamento
finanziario in funzione di riduzione della spesa, ma a condizione che
questa funzione non si esprima in norme dettagliate.
5.1.- Sempre con riferimento alla questione di legittimità
costituzionale fondata sull'art. 117, terzo comma, Cost., la Regione
Lazio ne ha eccepito l'inammissibilità - come detto - per omesso
esperimento del tentativo di interpretazione costituzionalmente
orientata.
L'eccezione è fondata.
Il giudice a quo non ha argomentato per nulla sull'impossibilità
di un'interpretazione alternativa dell'art. 15, comma 14, del d.l. n.
95 del 2012, idonea a rendere tale disposizione conforme a
Costituzione. In particolare, ha omesso completamente di motivare
l'impossibilità di intendere la previsione nel senso che essa non
costringa le regioni ad applicare la medesima riduzione (dell'importo
e del volume di acquisto) a tutti i contratti e a tutte le strutture
private accreditate. La possibilità, invece, per le regioni, di
modulare le riduzioni è stata sostenuta, non solo dalla Regione
Lazio, ma anche dall'Avvocatura generale dello Stato e non sembra
esclusa dalla lettera della disposizione. Da un lato, questa precisa
che la percentuale della riduzione deve essere «determinata dalla
regione», con ciò affidando alla regione stessa un evidente margine
di scelta nelle sue determinazioni. Dall'altro, l'aggettivo «fissa»
non esclude necessariamente l'interpretazione "adeguatrice", potendo
esso essere inteso nel senso che la percentuale della riduzione può
variare fra contratto e contratto, sebbene non nell'ambito delle
prestazioni oggetto di un singolo contratto (tale vincolo è poi
venuto meno, come visto, con il citato art. 1, comma 574, lettera a,
della legge n. 208 del 2015).
La giurisprudenza di questa Corte è costante nel ritenere
necessario che il giudice a quo motivi sulla impraticabilità di
un'interpretazione adeguatrice, salvo il caso in cui sussista un
diritto vivente (sentenze n. 85 del 2016 e n. 262 del 2015, ordinanza
n. 15 del 2016) o il caso in cui l'interpretazione conforme risulti
«incompatibile con il disposto letterale della disposizione» o
«eccentrica e bizzarra» (sentenza n. 36 del 2016). Nel caso di
specie, il giudice non attesta l'esistenza di un diritto vivente (in
effetti assente), nè fornisce altri elementi (ad esempio, tratti
dalla prassi applicativa della disposizione nelle diverse regioni, o
dalla giurisprudenza che si è formata su tale prassi) idonei ad
escludere la plausibilità di un'interpretazione alternativa, che
invece, per le ragioni esposte, non pare incompatibile con la lettera
dell'art. 15, comma 14.
Dunque, la totale assenza di motivazione sulla impossibilità di
un'interpretazione conforme a Costituzione determina
l'inammissibilità della questione fondata sull'art. 117, terzo
comma, Cost.
5.2.- L'accoglimento dell'eccezione sollevata dalla Regione Lazio
conduce a dichiarare assorbita l'eccezione sollevata - sempre con
riferimento alla prima questione - dalla difesa dello Stato, sulla
base della considerazione che i giudizi a quibus hanno ad oggetto
atti adottati dal Presidente della Regione in qualità di Commissario
ad acta, cioè come organo statale, per cui la questione della
lesione di prerogative regionali non sarebbe rilevante.
6.- Il TAR censura l'art. 15, comma 14, del d.l. n. 95 del 2012
anche per violazione dell'art. 3 Cost., sotto il profilo della
lesione del principio di irretroattività della legge. Il principio
è evocato in qualche ordinanza di rimessione senza espressi
riferimenti a parametri costituzionali. Ad avviso del rimettente la
norma censurata sarebbe intervenuta quando i limiti delle previsioni
di spesa per l'anno 2012 erano stati ormai sostanzialmente raggiunti
dalle strutture sanitarie accreditate e avrebbe così inciso sul
legittimo affidamento delle singole strutture a erogare le
prestazioni e a ricevere il corrispettivo concordato nei contratti
anteriormente stipulati. La questione è sollevata anche in
riferimento all'art. 97 Cost., ma senza che vengano esposte
specifiche ragioni di contrasto con tale parametro, che è pertanto
da considerare evocato in stretta connessione con l'art. 3 Cost.
Il TAR ritiene inoltre che la riduzione degli importi e dei
volumi di acquisto contrattualmente stabiliti violi, altresì, l'art.
117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1 del Protocollo
addizionale alla CEDU, perchè la norma contestata produrrebbe la
lesione con effetto retroattivo di un «bene» che le strutture
sanitarie private avrebbero acquisito sulla base di un legittimo
affidamento ingenerato dalle previsioni di spesa ad esse attribuite
per il 2012.
Il giudice a quo muove dal presupposto, comune a tutte le censure
appena esposte, che l'art. 15, comma 14, abbia prodotto effetti
retroattivi, là dove prescrive una riduzione delle spese per
l'acquisto delle prestazioni sanitarie da soggetti privati
accreditati anche in relazione ai contratti vigenti nel 2012.
Tale presupposto tuttavia non è condivisibile.
La norma si presta infatti a essere interpretata nel senso che
essa incide sì sui contratti già stipulati, ma con decorrenza
successiva alla sua entrata in vigore, ovvero con esclusivo riguardo
alle prestazioni sanitarie non ancora eseguite dai soggetti
accreditati. Secondo questo significato essa produce effetti solo ex
nunc (il credito nei confronti del Servizio sanitario nazionale sorge
in capo all'operatore privato solo dopo che la prestazione sanitaria
è stata concretamente erogata), anche se con riferimento a contratti
stipulati in precedenza e operanti nel 2012.
Nel senso dell'interpretazione proposta depone innanzitutto il
tenore letterale della disposizione, la quale parla di «riduzione
dell'importo e dei corrispondenti volumi d'acquisto». La previsione
della «riduzione» dei volumi di «acquisto» consente di considerare
riferito l'ambito di operatività della riduzione stessa alle
prestazioni ancora da erogare, che saranno conseguentemente ridotte,
e non alle prestazioni già erogate, per le quali soltanto si
potrebbe parlare propriamente di retroattività. Una volta erogata
nei limiti dei tetti di spesa determinati nel contratto, infatti, la
prestazione fa sorgere l'obbligazione del SSN di corrisponderne il
prezzo concordato. E un intervento retroattivo sull'obbligazione è
escluso dal fatto che la previsione parla appunto di «riduzione»
(riferendola ai volumi di acquisto) e non di «estinzione» -
eventualmente parziale - ex lege, come sarebbe stato necessario, se
essa avesse inteso incidere anche sulle obbligazioni già sorte.
In questo stesso contesto assumono ancora rilievo l'epoca di
entrata in vigore della norma (6 luglio 2012) e l'esiguità della
riduzione percentuale disposta (0,5 per cento). Sulla scorta di
quanto sostengono i ricorrenti nei processi principali, il rimettente
lamenta che i tagli sarebbero sopravvenuti quando le strutture
accreditate avevano ormai esaurito o stavano esaurendo le previsioni
di spesa assegnate nel 2012 e ne trae la conclusione che l'art. 15,
comma 14, non potrebbe non avere inciso con efficacia retroattiva
anche sulla remunerazione dovuta dagli enti del SSN per le
prestazioni già eseguite. Tuttavia, non solo le ordinanze non
offrono elementi a sostegno del fatto che ciò sia accaduto, ma, se
anche effettivamente così fosse stato, l'effetto paventato
nell'ordinanza di rimessione non sarebbe da attribuire alla norma
contestata, come visto intervenuta a metà dell'anno di riferimento,
e quindi in un momento nel quale la prevista esigua riduzione delle
previsioni di spesa (dello 0,5 per cento) avrebbe potuto essere
facilmente assorbita nella restante parte dell'anno. Solo
successivamente all'entrata in vigore della norma le amministrazioni
sono vincolate a non remunerare le prestazioni erogate dopo quella
data, in superamento degli importi di spesa rideterminati.
In questo primo senso, dunque, le censure riguardanti la lesione
dell'affidamento non sono fondate, in quanto, secondo
l'interpretazione prospettata, va escluso che la norma incida - con
effetti retroattivi in senso proprio - sui crediti per prestazioni
sanitarie già erogate al momento della sua entrata in vigore.
6.1.- La lesione dell'affidamento è riferita dal TAR anche alla
incisione dell'aspettativa delle strutture sanitarie a erogare
effettivamente tutte le prestazioni rientranti nella previsione di
spesa concordata e a percepire il relativo corrispettivo. Sempre
presupponendo la retroattività dell'art. 15, comma 14, il rimettente
fa leva sull'aspettativa delle singole strutture sanitarie di poter
«erogare le prestazioni e [...] ricevere il relativo corrispettivo
stabilito nei contratti anteriormente stipulati, per la corretta
esecuzione dei quali le medesime strutture sanitarie hanno allestito
le relative risorse organizzative ed effettuato i correlati
investimenti in materiali, personale e attrezzature». La lesione si
concreterebbe dunque nella sopravvenuta impossibilità di erogare
quanto convenuto - e percepirne il corrispettivo - una volta
raggiunto il minore volume di acquisto risultante dalla riduzione
imposta dalla previsione. Con riferimento a questo secondo profilo
occorre dunque verificare se la norma contestata rispetti il
principio del legittimo affidamento.
Gli indici sintomatici della lesione di tale principio elaborati
da questa Corte e dalla Corte EDU in gran parte convergono e ciò
consente di esaminare congiuntamente la lamentata violazione degli
artt. 3 e 117, primo comma, Cost.
6.2.- Secondo la costante giurisprudenza costituzionale,
l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica è un «elemento
fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto» (sentenze n.
822 del 1988 e n. 349 del 1985). Il principio della tutela
dell'affidamento non comporta che, nel nostro sistema costituzionale,
sia assolutamente interdetto al legislatore di emanare disposizioni
le quali modifichino sfavorevolmente la disciplina dei rapporti di
durata, e ciò «anche se il loro oggetto sia costituito da diritti
soggettivi perfetti, salvo, qualora si tratti di disposizioni
retroattive, il limite costituzionale della materia penale (art. 25,
secondo comma, Cost.)», ma esige tuttavia che «[d]ette disposizioni
[...] al pari di qualsiasi precetto legislativo, non possono
trasmodare in un regolamento irrazionale e arbitrariamente incidere
sulle situazioni sostanziali, poste in essere da leggi precedenti,
frustrando così anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza
giuridica [...]» (sentenza n. 349 del 1985; in senso analogo, ex
plurimis, sentenze n. 302 del 2010; n. 236, n. 206 e n. 24 del 2009;
n. 409 e n. 264 del 2005; n. 446 del 2002; n. 416 del 1999).
L'esame della norma in contestazione e della sua ratio conduce a
escludere che il legislatore abbia operato una scelta irragionevole e
arbitraria alla stregua del principio evocato.
Le ragioni che hanno giustificato la riduzione degli importi e
dei volumi d'acquisto delle prestazioni vanno individuate nella
finalità, espressamente dichiarata dal legislatore, di far fronte
all'elevato e crescente deficit della sanità e alle esigenze
ineludibili di bilancio e di contenimento della spesa pubblica, da
valutare nello specifico contesto di necessità e urgenza indotto
dalla grave crisi finanziaria che ha colpito il Paese a partire dalla
fine del 2011. Un contesto nel quale le misure di riequilibrio
dell'offerta sanitaria per esigenze di razionalizzazione della spesa
pubblica costituiscono una «"causa" normativa adeguata», che
giustifica la penalizzazione degli operatori privati (sentenze n. 34
del 2015 e n. 92 del 2013).
Nello scrutinare la legittimità costituzionale di disposizioni
finalizzate al contenimento della spesa pubblica nel settore
sanitario, questa Corte ha avuto più volte modo di ribadire la
necessità che la spesa sanitaria sia resa compatibile con «la
limitatezza delle disponibilità finanziarie che annualmente è
possibile destinare, nel quadro di una programmazione generale degli
interventi di carattere assistenziale e sociale, al settore
sanitario» (sentenze n. 203 del 2008 e n. 111 del 2005). In
particolare, ha osservato che «non è pensabile di poter spendere
senza limite, avendo riguardo soltanto ai bisogni quale ne sia la
gravità e l'urgenza; è viceversa la spesa a dover essere
commisurata alle effettive disponibilità finanziarie, le quali
condizionano la quantità ed il livello delle prestazioni sanitarie,
da determinarsi previa valutazione delle priorità e delle
compatibilità e tenuto ovviamente conto delle fondamentali esigenze
connesse alla tutela del diritto alla salute, certamente non
compromesse con le misure ora in esame» (sentenza n. 356 del 1992).
La giurisprudenza costituzionale ha chiarito, altresì, che, anche
nel regime dell'accreditamento introdotto dall'art. 8, comma 5, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della L. 23
ottobre 1992, n. 421), il principio di concorrenzialità tra
strutture pubbliche e strutture private e di libera scelta
dell'assistito «non è assoluto e va contemperato con gli altri
interessi costituzionalmente protetti, in considerazione dei limiti
oggettivi che lo stesso legislatore ordinario incontra in relazione
alle risorse finanziarie disponibili (sentenze n. 267 del 1998, n.
416 del 1996)» (sentenza n. 94 del 2009).
Le risorse disponibili per la copertura della spesa sanitaria
costituiscono quindi un limite invalicabile non solo per
l'amministrazione ma anche per gli operatori privati, il cui
superamento giustifica l'adozione delle necessarie misure di
riequilibrio finanziario (in tale senso Consiglio di Stato, adunanza
plenaria, sentenze 12 aprile 2012, n. 3 e n. 4).
Anche sul versante della disciplina convenzionale, l'espresso
collegamento operato dalla norma contestata tra le esigenze di
contenimento della spesa pubblica e l'intervento sugli importi e i
volumi di acquisto dei contratti sanitari consente di considerare
integrato il requisito del legittimo interesse pubblico, il quale, ai
sensi dell'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, può
giustificare l'ingerenza da parte di un'autorità pubblica nel
pacifico godimento dei «beni». Più precisamente la Corte EDU - dopo
aver premesso che le autorità nazionali sono generalmente nella
migliore posizione per decidere cosa sia di pubblico interesse
nell'attuazione degli interventi di razionalizzazione della spesa
pubblica - ha a sua volta anch'essa più volte espressamente
affermato che il pubblico interesse può consistere anche nella
necessità di ridurre la spesa pubblica in ragione della
particolarità della situazione economica (sentenza 19 giugno 2012,
Khoniakina contro Georgia, paragrafo 76; sentenza 20 marzo 2012,
Panfile contro Romania, paragrafi 11 e 21; sentenza 6 dicembre 2011,
Šulcs contro Latvia, paragrafi 25 e 29; sentenza 7 giugno 2001,
Leinonen contro Finlandia).
6.3.- Sotto un altro profilo, facendo riferimento a quanto
affermato dalla giurisprudenza costituzionale circa il fatto che una
mutazione ex lege dei rapporti di durata deve ritenersi illegittima
quando incide sugli stessi in modo «improvviso e imprevedibile»
(sentenze n. 64 del 2014 e n. 302 del 2010, entrambe relative alla
incidenza sui rapporti in corso dei nuovi criteri di determinazione
dei canoni concessori di beni demaniali), va rilevato che la
disposizione censurata non si presta a tale rilievo.
Per un verso, infatti, si deve considerare che, nel contesto del
mercato "amministrato" delle prestazioni sanitarie, «la
sopravvenienza dell'atto determinativo della spesa solo in epoca
successiva all'inizio di erogazione del servizio» ha carattere
«fisiologico» (ex plurimis, Consiglio di Stato, sezione terza, 30
gennaio 2013, n. 598; Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenze
12 aprile 2012, n. 3 e n. 4; Consiglio di Stato, adunanza plenaria,
sentenza 2 maggio 2006, n. 8), con la conseguenza che l'operatore
prudente e accorto non può non sapere di essere esposto a correttivi
dei contenuti economici del contratto imposti in corso d'anno.
Per altro verso, va sottolineato che, come ricordato, l'art. 15,
comma 14, è entrato in vigore il 6 luglio 2012, in un momento dunque
nel quale, nel corso dell'anno di riferimento, era ancora a
disposizione degli operatori privati il tempo necessario per porre in
essere tutte le misure organizzative e strategiche necessarie a
evitare o attenuare, nell'arco temporale dello stesso anno, le
conseguenze negative dell'intervento legislativo, mentre non può
essere dato rilievo in questa sede, nello scrutinio di
costituzionalità della norma contestata dal rimettente, ai tempi dei
provvedimenti amministrativi di attuazione successivamente adottati
dalle amministrazioni competenti.
6.4.- Da ultimo, questa Corte ha sottolineato che il legislatore
deve compiere un «necessario bilanciamento» tra il perseguimento
dell'interesse pubblico sotteso al mutamento normativo e la tutela da
riconoscere al legittimo affidamento di coloro che hanno conseguito
una situazione sostanziale consolidata sulla base della normativa
previgente (sentenza n. 236 del 2009). L'intervento normativo in
esame proporziona in maniera non irragionevole il peso imposto agli
operatori privati al fine che il legislatore intende con esso
realizzare. La misura di riduzione che i privati sono chiamati a
sopportare non può essere ritenuta un onere individuale eccessivo,
sia per i tempi con i quali è stata imposta, sia perchè, come
visto, non va intesa come riferita alle prestazioni già
legittimamente erogate, prima della sua entrata in vigore, oltre la
previsione di spesa massima rideterminata ai sensi della norma in
contestazione, sia ancora perchè essa comporta riduzioni
quantitative alquanto modeste e calibrate in considerazione delle
aspettative di credito degli operatori sanitari, in una percentuale
minore per il periodo più ravvicinato e un progressivo (pur sempre
ridotto) aumento per i periodi successivi.
Per questi stessi motivi si deve ritenere salvaguardato il giusto
equilibrio che, secondo la giurisprudenza della Corte EDU, deve
sussistere tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e
l'obbligo di proteggere i diritti fondamentali della persona (ex
plurimis, sentenza 13 gennaio 2015, Vekony contro Ungheria, paragrafo
32; sentenza 30 giugno 2005, Jahn e altri contro Germania, paragrafi
93-95; sentenza 3 luglio 2003, Buffalo srl in liquidazione contro
Italia, paragrafo 32; sentenza 5 gennaio 2000, Beyeler contro Italia,
paragrafo 114).
6.5.- Alla luce delle considerazioni fin qui esposte, le
questioni sollevate con riferimento agli artt. 3, 97 e 117, primo
comma, Cost. sono da ritenere infondate.
7.- Ad avviso del TAR, la norma contestata viola l'art. 41 Cost.,
poichè impedirebbe la remunerazione di prestazioni già erogate
dalle strutture sanitarie accreditate, ledendo così la libertà di
iniziativa economica privata delle stesse.
La questione è infondata.
La censura muove dal presupposto, come visto erroneo, secondo il
quale le riduzioni di spesa previste dal comma 14 inciderebbero anche
sulle prestazioni sanitarie già erogate dalle strutture private
accreditate in esecuzione degli accordi contrattuali stipulati con
gli enti del SSN.
Inoltre, va escluso che la previsione determinerebbe il venir
meno di ogni residuo margine di utile con conseguente compromissione
della libertà di iniziativa economica privata - come lamentano
alcune parti ricorrenti nel processo principale -, essendo
indimostrato che il contenuto precettivo della norma produca un tale
effetto.
Va peraltro ricordato che la tutela costituzionale della sfera
dell'autonomia privata non è assoluta. Secondo la costante
giurisprudenza costituzionale, non è configurabile una lesione della
libertà d'iniziativa economica allorchè l'apposizione di limiti di
ordine generale al suo esercizio corrisponda all'utilità sociale,
come sancito dall'art. 41, secondo comma, Cost., purchè, per un
verso, l'individuazione di quest'ultima non appaia arbitraria e, per
altro verso, gli interventi del legislatore non la perseguano
mediante misure palesemente incongrue (ex plurimis, sentenze n. 56
del 2015, n. 247 e n. 152 del 2010 e n. 167 del 2009).
In un caso analogo, relativo a uno sconto imposto ex lege ai
produttori di farmaci, questa Corte ha ritenuto che la lamentata
compressione nella determinazione del prezzo non sia
costituzionalmente illegittima per lesione dell'art. 41 Cost., quando
si riveli preordinata, in maniera nè sproporzionata, nè inidonea, a
consentire il soddisfacimento contestuale di una pluralità di
interessi costituzionalmente rilevanti, tra i quali va annoverato
anche l'obiettivo di contenere la spesa sanitaria (sentenza n. 279
del 2006).
8.- È infondata anche la questione sollevata con riferimento
all'art. 32 Cost.
Ad avviso del rimettente, le riduzioni delle previsioni di spesa
potrebbero compromettere il diritto alla salute garantito dall'art.
32 Cost., in quanto sarebbero giustificate solo da ragioni
economico-finanziarie e si aggiungerebbero ad analoghe misure
adottate in precedenza.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che «la tutela del
diritto alla salute non può non subire i condizionamenti che lo
stesso legislatore incontra nel distribuire le risorse finanziarie
delle quali dispone», con la precisazione che «le esigenze della
finanza pubblica non possono assumere, nel bilanciamento del
legislatore, un peso talmente preponderante da comprimere il nucleo
irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come
ambito inviolabile della dignità umana» (sentenza n. 309 del 1999;
nello stesso senso, sentenze n. 267 del 1998, n. 416 del 1995, n. 304
e n. 218 del 1994, n. 247 del 1992 e n. 455 del 1990). In questi
termini, «nell'ambito della tutela costituzionale accordata al
"diritto alla salute" dall'art. 32 della Costituzione, il diritto a
trattamenti sanitari "è garantito a ogni persona come un diritto
costituzionale condizionato dall'attuazione che il legislatore
ordinario ne dà attraverso il bilanciamento dell'interesse tutelato
da quel diritto con gli altri interessi costituzionalmente protetti,
tenuto conto dei limiti oggettivi che lo stesso legislatore incontra
nella sua opera di attuazione in relazione alle risorse organizzative
e finanziarie di cui dispone al momento" (v. sent. n. 455 del 1990;
v. anche sentt. nn. 218 del 1994, 247 del 1992, 40 del 1991, 1011 del
1988, 212 del 1983, 175 del 1982)» (sentenza n. 304 del 1994; nello
stesso senso, sentenza n. 200 del 2005).
Come rilevato, le riduzioni della spesa complessiva disposte
dalla norma in esame sono relativamente esigue in termini percentuali
e gravano esclusivamente sui contratti o sugli accordi vigenti nel
2012 per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati
accreditati. Nonostante esse si risolvano in una riduzione del volume
annuo complessivo delle prestazioni erogabili da tali soggetti, non
vi è alcuna evidenza che il diritto alla salute dei cittadini sia
inciso dalla norma - considerata in sè o insieme a non meglio
precisate misure anteriori evocate dal rimettente - al punto tale da
comprimere il suo nucleo irriducibile, nè che l'opera di
bilanciamento perseguita dal legislatore, al fine di conseguire
l'obiettivo di risparmio, abbia irragionevolmente commisurato la
concreta attuazione del diritto alla salute alle risorse esistenti e
al rispetto dei vincoli di bilancio pubblico.
In definitiva, l'affermazione della possibilità che, a causa
delle misure in esame, la funzionalità del SSN sia compromessa con
conseguente pregiudizio del diritto alla salute dei cittadini si
risolve «in un'argomentazione meramente ipotetica che, appunto
perchè tale, è inidonea a dare consistenza alla censura» (sentenza
n. 94 del 2009).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 15, comma 14, del decreto-legge 6 luglio
2012 n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7
agosto 2012, n. 135, sollevate, in riferimento all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per
il Lazio con le ordinanze indicate in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 15, comma 14, del d.l. n. 95 del 2012,
sollevate , in riferimento agli artt. 3, 32, 41, 97 e 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 1 del Protocollo
addizionale alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con le
ordinanze indicate in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 giugno 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 luglio 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA