1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 6-2-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 42 SENTENZA 17 - 31 gennaio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Acque pubbliche e private- Ricorso al Tribunale delle acque pubbliche- Ammissibilita'- Definitivita' del provvedimento amministrativo impugnato- Ingiustificato mantenimento della regola della definitivita' nel sistema generale di giustizia amministrativa- Illegittimita' costituzionale. (R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, artt. 143, primo comma, lettere a) e b), 143, secondo comma, e 194, primo comma) (Cost., artt. 3, 24 e 113). (091C0127) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 6-2-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giovanni CONSO;
Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, dott. Francesco
GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco
Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 143 del regio
decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di
legge sulle acque e impianti elettrici), promosso con ordinanza
emessa il 7 maggio 1990 dal Tribunale superiore delle acque pubbliche
nel procedimento civile vertente tra il Consorzio irriguo "Torrente
Calopinace" e la Regione Calabria ed altro, iscritta al n. 529 del
registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 36, prima serie speciale, dell'anno 1990;
Visto l'atto di costituzione del Consorzio irriguo "Torrente
Calopinace", nonchè l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 dicembre 1990 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio diretto all'annullamento di un
provvedimento amministrativo emesso, in materia di acque,
dall'ufficio regionale del genio civile di Reggio Calabria, il
Tribunale superiore delle acque pubbliche - adito in sede di
legittimità da un consorzio irriguo, titolare di concessione di
derivazione di acqua, cui era stato ordinato di sospendere
l'attività estrattiva per presunti bisogni potabili - ha sollevato
di ufficio, ritenendola rilevante ai fini pregiudiziali della
decisione sulla ammissibilità del ricorso giurisdizionale, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 143 del Testo
unico delle leggi sulle acque e impianti elettrici, approvato con
regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, nella parte in cui
condiziona tale ammissibilità alla definitività del provvedimento
amministrativo e, quindi, al previo esperimento dei ricorsi
amministrativi.
Ritenuta la giurisdizione (speciale) di legittimità attribuita al
Tribunale superiore delle acque pubbliche come derivata da quella
generale di legittimità del Consiglio di Stato, con la conseguente
estensione alla prima della regola generale della definitività
(allora in vigore) dei provvedimenti impugnabili quale presupposto di
accesso alla tutela giurisdizionale, il giudice a quo rileva che la
predetta regola generale è stata abbandonata dalla legge 6 dicembre
1971, n. 1034, istitutiva dei tribunali amministrativi regionali
(artt. 2 e 20), la quale, peraltro, facendo espressamente salva la
giurisdizione del tribunale superiore delle acque pubbliche nelle
materie indicate dal testo unico del 1933, non avrebbe inciso sulla
disciplina concernente quest'ultimo organo giudicante, per la cui
giurisdizione permarrebbe quindi la regola anzidetta, in difformità
da ciò che è stabilito per il complesso della giustizia
amministrativa.
La diversità di trattamento, così venutasi a creare, non
sarebbe, ad avviso del giudice del rinvio, rispondente ad un criterio
attinente alla particolarità della materia, tale da richiedere, a
differenza di altre, la definitività del provvedimento; tale
specificità infatti non risultava nel sistema precedente, in cui la
norma impugnata si conformava interamente al sistema di giustizia
amministrativa generale (art. 34 del T.U. delle leggi sul Consiglio
di Stato, approvato con regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054). Di
qui la violazione, oltrechè dell'art. 3 della Costituzione, anche
degli artt. 24 e 113, perchè dal sistema deriverebbe la sospensione
del diritto alla domanda di tutela in sede giurisdizionale senza
alcuna ragione che la giustifichi, vista la generale abolizione
dell'anzidetto requisito della difinitività nel giudizio
amministrativo.
Inoltre si profilerebbe, sempre ad avviso del giudice a quo, una
violazione dell'art. 102 della Costituzione perchè la operata
discriminazione, ponendo una diversità di rito collegata soltanto al
giudice, in difetto di una ragione obiettiva, si risolve nella
attribuzione a quel giudice di una "specialita'" (divenuta) nuova e
vietata appunto dal parametro costituzionale sopra ricordato.
2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo che sia dichiarata la infondatezza della questione.
In particolare l'Avvocatura generale dello Stato ricorda la
giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale non contrasta con
gli artt. 24 e 113 della Costituzione il condizionamento dell'accesso
alla giurisdizione al previo esperimento di rimedi amministrativi,
specie con riferimento a provvedimenti della pubblica amministrazione
di carattere autoritativo.
Quanto alla denunciata disparità di trattamento, che si creerebbe
per una materia (acque) rispetto alle altre di competenza del
complesso di giustizia amministrativa, la difesa dello Stato invoca
il principio della discrezionalità del legislatore, nello stabilire
procedimenti giustiziali diversificati, e sottolinea la coerenza
della norma impugnata, che risponde alla logica di un giudice di
unica istanza e con struttura non decentrata, ma unica per tutto il
territorio nazionale, così com'era il Consiglio di Stato
anteriormente alla riforma operata con la legge n. 1034 del 1971. In
tal senso la diversità delle situazioni poste a raffronto - in un
caso, giurisdizione accentrata e in unico grado e, nell'altro,
giurisdizione decentrata e strutturata in doppio grado - dimostra la
non arbitrarietà della differente disciplina.
Non pertinente è, infine, la censura in riferimento all'art. 102
della Costituzione, dal momento che, se fosse vera la tesi - che la
specialità del rito dinanzi al tribunale superiore delle acque
pubbliche ne abbia modificato la natura, facendolo diventare un
giudice straordinario o speciale nei sensi di cui al citato parametro
costituzionale - si imporrebbe addirittura la eliminazione di questo
"nuovo" giudice e non solo il mutamento del rito previsto per quel
tipo di giudizio.
3. - Si è costituita fuori termine la parte privata, depositando
una memoria con la quale si associa sostanzialmente alle
considerazioni dell'ordinanza di rimessione.
Considerato in diritto
1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale,
in riferimento agli artt. 3, 24, 102 e 113 della Costituzione,
dell'art. 143 del regio decreto 11 dicembre 1933, n.1775, nella parte
in cui condiziona l'ammissibilità del ricorso al tribunale superiore
delle acque pubbliche alla definitività del provvedimento
amministrativo impugnato.
Si sostiene nell'ordinanza di rinvio che, una volta venuta meno,
con la legge 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei tribunali
amministrativi regionali, la regola della definitività dell'atto,
come condizione per la proposizione del ricorso al giudice
amministrativo, si è venuta a determinare, in contrasto con l'art. 3
della Costituzione, una diversità di disciplina per i ricorsi
giurisdizionali attribuiti alla cognizione del tribunale superiore
delle acque pubbliche, diversità non giustificata dalla specialità
del rito e che si risolve, in violazione, altresì,degli artt. 24 e
113 della Costituzione, in una sospensione del diritto alla tutela
giurisdizionale e, in violazione dell'art. 102 della Costituzione,
"nella attribuzione a quel giudice di una specialità nuova".
2.1. - La questione, sollevata in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, è fondata.
Va ricordato che, nella materia delle acque pubbliche, i rimedi
avverso gli atti amministrativi illegittimi sono stati disciplinati,
nel regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, in conformità al
sistema - all'epoca vigente - dettato, per la giurisdizione generale
di legittimità degli atti amministrativi, dal testo unico delle
leggi sul Consiglio di Stato (regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054),
il cui art. 34 poneva la regola della definitività del provvedimento
come presupposto per l'accesso alla tutela giurisdizionale. Difatti,
la disciplina dettata per il Consiglio di Stato, in quanto diretta a
regolare una giurisdizione generale, non legata cioè ad una
determinata materia, è stata sempre considerata il prototipo del
sistema di giustizia amministrativa. Ed è per questa ragione che il
legislatore ha uniformato ad essa la disciplina speciale, in materia
di acque pubbliche, non ravvisando evidentemente, in ragione della
specialità della materia, alcuna ulteriore esigenza di
differenziazione oltre quella della diversità della sede
giudiziaria. In tale ordine di idee l'art. 105, terzo comma, del
testo unico del 1933, n. 1775 richiamato,nell'ordinanza di rinvio,
quale norma regolante la fattispecie oggetto del giudizio a quo - ha
stabilito che, avverso i provvedimenti dell'ufficio del genio civile,
è ammesso ricorso gerarchico al ministro dei lavori pubblici e
l'art. 143, primo comma, del testo unico stesso (cioè, la norma
espressamente impugnata) ha attribuito al tribunale superiore delle
acque pubbliche la cognizione dei ricorsi in sede giurisdizionale
solo "avverso i provvedimenti definitivi".
Con la legge 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei tribunali
amministrativi regionali, le condizioni per l'accesso al giudice
amministrativo, in sede di giurisdizione generale di legittimità,
cioè nel sistema che costituisce il prototipo, sono state
modificate, avendo la legge citata previsto all'art. 2 - invocato dal
giudice a quo come tertium comparationis - la possibilità del
ricorso diretto al giudice amministrativo contro atti e provvedimenti
emessi "dagli organi periferici dello Stato", senza più condizionare
il ricorso al requisito della definitività dell'atto amministrativo
impugnato.
Conseguentemente, l'art. 20 della legge del 1971, n. 1034,
anch'esso invocato come tertium comparationis, nell'intento di
evitare che l'accesso alla tutela giurisdizionale possa comunque
essere ostacolato dalla preventiva proposizione di ricorsi
amministrativi, ha stabilito che, "nei casi in cui contro atti o
provvedimenti emessi da organi periferici dello Stato sia presentato
ricorso in via gerarchica, il ricorso al tribunale amministrativo
regionale è proponibile contro la decisione sul ricorso gerarchico
ed, in mancanza, contro il provvedimento impugnato, se, nel termine
di novanta giorni, la pubblica amministrazione non abbia comunicato e
notificato la decisione all'interessato".
La cennata modifica della disciplina generale, rispetto al
precedente sistema, è confermata dall'art. 6 del d.P.R. 24 novembre
1971, n.1199 (Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi
amministrativi), il quale dispone che, "decorso il termine di novanta
giorni dalla data di presentazione del ricorso senza che l'organo
adito abbia comunicato la decisione, il ricorso si intende respinto a
tutti gli effetti, e contro il provvedimento impugnato è esperibile
il ricorso all'autorità giurisdizionale competente"
2.2. - Affermato il principio della facoltatività dei ricorsi
amministrativi e venuta meno nel sistema generale di giustizia
amministrativa la regola della definitività, non può giustificarsi
il mantenimento di questa regola per i ricorsi al tribunale superiore
delle acque, una volta che il legislatore ha ritenuto, in via
generale, più confacente alle esigenze della tutela del cittadino,
nei confronti degli atti amministrativi illegittimi, la possibilità
di accesso diretto alla tutela giurisdizionale senza la necessaria
intermediazione, prima prevista, del ricorso amministrativo. Ciò non
senza considerare che il condizionamento, nella specie, del ricorso
giurisdizionale al preventivo esperimento del ricorso gerarchico
impedisce, prima della definizione di questo rimedio, la possibilità
della tutela cautelare, sotto la forma della sospensione - da parte
del giudice - degli atti emanati dall'ufficio del genio civile,
tutela che, invece, una volta ammessa nei confronti della generalità
degli atti amministrativi, non potrebbe essere limitata per questa
particolare categoria di atti, se non in presenza di una ragionevole
giustificazione in ordine alla diversità di trattamento (sentenza n.
284 del 1974).
La specialità della materia, se può giustificare l'attribuzione
ad un giudice specializzato - quale è il tribunale superiore delle
acque pubbliche, in una sua peculiare composizione - del sindacato
giurisdizionale sugli atti amministrativi concernenti la materia
stessa, non giustifica invece una tutela giurisdizionale
differenziata, quanto alle modalità ed ai contenuti, in presenza di
situazioni soggettive di identica natura (sentenza n.190 del 1985).
Nè la diversità di disciplina potrebbe, come si sostiene
dall'Avvocatura generale dello Stato, giustificarsi in ragione del
doppio grado di giurisdizione previsto per i ricorsi dinanzi al
sistema tribunali amministrativi regionali - Consiglio di Stato e
dell'unicità del grado previsto per i ricorsi al tribunale superiore
delle acque. Nessuna attinenza può, difatti, riscontrarsi tra la
regola della definitività e la distribuzione delle istanze
giurisdizionali in uno o più gradi, rispondendo dette previsioni a
motivazioni che non interferiscono.
Una volta che il ricorso dinanzi al giudice amministrativo di
legittimità è stato ammesso anche nei confronti di provvedimenti
non definitivi, l'esigenza di uniformità della tutela, in ordine a
situazioni soggettive di identica natura, testè posta in risalto,
non può non condurre perciò alla declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 143, primo comma, del testo unico sulle
acque approvato con regio decreto n. 1775 del 1933, nella parte in
cui prevede che il ricorso al tribunale superiore delle acque
pubbliche è ammesso solo avverso i provvedimenti "definitivi".
3. - Anche se il dispositivo dell'ordinanza di rinvio investe
l'art. 143 in esame, senza indicare in modo specifico il comma, o i
commi di esso, la questione, sia nella motivazione che nel
dispositivo dell'ordinanza stessa, è svolta con esclusivo riguardo
alla richiamata regola della definitività, per cui essa appare
formulata in modo circoscritto al primo comma del censurato art.143,
che, appunto, detta tale regola.
Tuttavia, la Corte osserva che a tale primo comma è strettamente
collegato il secondo comma, il cui contenuto non costituisce oggetto
di censura. Quest'ultimo, muovendo dalla regola della definitività -
all'epoca conforme a quella del ricorso giurisdizionale al Consiglio
di Stato - stabilisce che il termine per ricorrere al tribunale
superiore delle acque è di giorni sessanta dalla data della notifica
"della decisione amministrativa", cioè della decisione sul ricorso
gerarchico.
Ma, una volta che, per effetto della presente dichiarazione di
illegittimità costituzionale riferita al primo comma dell'art. 143,
viene meno la regola della definitività anche per la proposizione
dei ricorsi al tribunale superiore delle acque, altre norme dello
stesso testo unico divengono incompatibili con la pronuncia
principale, donde l'esigenza di recepire, nella materia delle acque
pubbliche, la disciplina generale in tema di rapporti tra ricorso
giurisdizionale e ricorso gerarchico.
Più in particolare, come si è illustrato in precedenza, dal
complesso delle disposizioni assunte a termine di comparazione ai
fini della pronuncia di incostituzionalità del primo comma dell'art.
143 citato, ed in particolare dall'art. 20 della legge n. 1034 del
1971,in relazione all'art. 6 del d.P.R. n. 1199 del 1971, risulta
che, qualora l'interessato ritenga di avvalersi del rimedio
(facoltativo) in sede gerarchica, quello giurisdizionale è
proponibile contro la decisione sul ricorso gerarchico ed, in
mancanza, contro il provvedimento impugnato, se, nel termine di
novanta giorni, la pubblica amministrazione non abbia comunicato e
notificato la decisione all'interessato.
Pertanto, ai sensi dell'art. 27, ultimo periodo, della legge 11
marzo 1953, n. 87, la dichiarazione di illegittimità costituzionale
deve estendersi, come conseguenza derivante dalla decisione adottata
relativamente al primo comma dell'art. 143: a) al secondo comma del
medesimo art. 143, nella parte in cui non contiene la previsione -
desunta dall'art. 20 della legge n. 1034 del 1971, in relazione
all'art. 6 del d.P.R. n. 1199 del 1971 - della impugnabilità del
provvedimento amministrativo originario, qualora l'amministrazione
ometta di pronunciarsi nel termine di novanta giorni sul ricorso
gerarchico; b) al primo comma dell' art. 194, nella parte in cui fa
riferimento al provvedimento "definitivo". Non è, invece, da
estendere la dichiarazione di illegittimità costituzionale all'art.
105, già in precedenza citato in quanto richiamato nell'ordinanza di
rinvio, perchè tale norma - analogamente all'art. 95, terzo comma,
all'art. 108, quarto comma, e all'art. 224 - per il suo tenore
letterale, non attribuisce di per sè al ricorso gerarchico, ivi
previsto, carattere di necessaria pregiudizialità, rispetto al
ricorso giurisdizionale.
4. - L'accoglimento della questione in riferimento all'art. 3
della Costituzione, assorbe l'esame degli altri parametri
costituzionali invocati.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 143, primo
comma, lettere a) e b), del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775
(Testo unico delle delle disposizioni di legge sulle acque e impianti
elettrici), limitatamente alle parole "definitivi";
2) Dichiara, in applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo
1953, n. 87, l'illegittimità costituzionale dell'art. 143, secondo
comma, del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, nella parte in
cui non prevede che il ricorso giurisdizionale possa anche esperirsi
contro il provvedimento amministrativo, impugnato con il ricorso in
via gerarchica, nel termine di sessanta giorni dalla scadenza di
quello di novanta giorni decorrente dalla proposizione del rimedio
amministrativo, qualora entro quest'ultimo termine la pubblica
amministrazione non abbia comunicato e notificato la decisione
all'interessato;
3) Dichiara, in applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo
1953, n. 87, l'illegittimità costituzionale dell'art. 194, primo
comma, del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, limitatamente
alla parola "definitivo".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 gennaio 1991.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 31 gennaio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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