1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 30-10-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 179 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 giugno 2019
Ordinanza del 17 giugno 2019 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso dall'Istituto nazionale di previdenza sociale (INPS) contro A. S. o S. e Comune di Firenze.. Assistenza e solidarieta' sociale - Maternita' e infanzia - Straniero - Assegno di maternita' di base - Requisiti per l'individuazione dei destinatari della prestazione - Previsione, per i cittadini di Stati extracomunitari, della titolarita' del permesso di soggiorno di cui all'art. 9 del d.lgs. n. 286 del 1998 (permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo), anziche' della titolarita' del permesso di soggiorno e di lavoro per almeno un anno in applicazione dell'art. 41 del d.lgs. n. 286 del 1998. - Decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternita' e della paternita', a norma dell'articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), art. 74. (19C00290) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 30-10-2019)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE


Sezione lavoro

composta dagli illustrissimi signori magistrati:
dott. Antonio Manna - Presidente;
dott.ssa Enrica D'Antonio - rel. consigliere;
dott. Umberto Berrino - consigliere;
dott. Giulio Fernandes - consigliere;
dott.ssa Rossana Mancino - consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
16844-2016 proposto da:
I.N.P.S. - Istituto nazionale previdenza sociale, in persona
del Presidente e legale rappresentante pro tempore, elettivamente
domiciliato in Roma, via Cesare Beccaria n. 29, presso l'Avvocatura
centrale dell'istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati,
Antonietta Coretti, Vincenzo Triolo, Vincenzo Stumpo - ricorrente;
Contro A. S. o S., Comune di Firenze - intimati;
Avverso la sentenza n. 21/2016 della Corte d'appello di Firenze,
depositata il 14 gennaio 2016 R.G.N. 405/2015;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
2 aprile 2019 dal consigliere dott. Enrica D'Antonio;
Udito il pubblico ministero in persona del sostituto Procuratore
generale dott. Stefano Visonà, che ha concluso per: rimessione alla
Corte costituzionale;
Udito l'avvocato Antonietta Coretti.

Rilevato in fatto

1. La Corte d'appello di Firenze ha confermato la sentenza del
tribunale che aveva riconosciuto ad A. S., cittadina macedone
residente a Firenze, l'assegno di maternità ex art. 74 del decreto
legislativo n. 151/2001 per la nascita della bambina, cittadina
italiana in quanto figlia di padre italiano. L'assegno era stato
negato dall'INPS perchè in Italia A. S. aveva soltanto un permesso
per motivi familiari di durata biennale e non la carta di soggiorno e
non poteva neppure definirsi familiare di cittadino comunitario ai
sensi dell'art. 2 del decreto legislativo n. 30/2007.
Invece la Corte territoriale, rilevato che la A. era convivente
con il padre italiano della bambina e iscritta all'anagrafe nella
medesima famiglia, ha ricondotto tale situazione sotto la previsione
di cui al citato art. 2 del decreto legislativo n. 30/2007, lettera
B) n. 2, relativa al «partner che abbia contratto con il cittadino
dell'Unione un'unione registrata».
Trattandosi di tutelare la maternità, secondo la Corte d'appello
la norma citata doveva interpretarsi nel senso più ampio possibile e
in modo tale da avere un significato nel nostro ordinamento; che
pertanto, nel caso concreto la A. al momento della domanda
amministrativa aveva diritto alla carta di soggiorno per i familiari
del cittadino comunitario, essendo irrilevante che detta carta non le
fosse stata ancora rilasciata (il che era poi avvenuto il 19 maggio
2015) e che, per di più, tale carta le poteva essere rilasciata
anche quale ascendente diretta di cittadina italiana.
2. Contro la sentenza ha proposto ricorso l'INPS con un solo
motivo. La A. è rimasta intimata. La Procura generale ha concluso
chiedendo sollevarsi questione di legittimità costituzionale.

Ritenuto in diritto

3. Con l'unico motivo di ricorso l'INPS denuncia violazione
dell'art. 74 del decreto legislativo n. 151/2001 e dell'art. 2 del
decreto legislativo n. 30/2007 affermando sia l'inapplicabilità di
tale ultima fonte al caso in esame sia l'infondatezza
dell'interpretazione accolta dalla Corte territoriale con riferimento
alla nozione di familiare.
4. Questa Corte ritiene rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 74 del decreto
legislativo n. 151/2001 nella parte in cui, per gli stranieri
extracomunitari, subordina il diritto a percepire l'indennità di
maternità al possesso della carta di soggiorno (ora permesso di
soggiorno UE per soggiornanti lungo periodo), violando tale precetto
le disposizioni di cui agli articoli 3 e 31, nonchè 117, primo
comma, della Costituzione quest'ultimo in relazione agli articoli 20,
21, 24, 31 e 34 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007.
5. In punto di rilevanza, si consideri che il tenore letterale di
quest'ultima norma, là dove riconosce l'assegno di maternità anche
alle madri cittadini di Paesi extracomunitari purchè in possesso di
carta di soggiorno ai sensi dell'art. 9 del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286, carta di soggiorno di cui la A. non disponeva
all'epoca dei fatti per cui è causa, è tale da non consentire
interpretazioni estensive costituzionalmente conformi.
In proposito si tenga presente che la A. cittadina macedone
residente a Firenze, titolare di permesso di soggiorno per motivi
familiari, ha chiesto, quale genitore della minore S. M., nata a ...
(...) il ... e cittadina italiana in quanto figlia di padre italiano,
la concessione dell'assegno di cui all'art. 74 del decreto
legislativo n. 151/2001 documentando la propria posizione reddituale
e dichiarando di non essere beneficiaria di trattamenti previdenziali
di maternità a carico dell'INPS. L'istituto le aveva negato la
prestazione con comunicazione del 4 dicembre 2013, in quanto non
titolare di permesso per lungo soggiornanti, pur essendo invece in
possesso degli altri requisiti e, in particolare, di quello
reddituale.
6. La Corte territoriale ha accolto la domanda con argomenti che
poggiano su un'interpretazione della norma non condivisibile in base
alla quale la prestazione poteva essere riconosciuta alla ricorrente
A. quale familiare di cittadino comunitario ai sensi dell'art. 1,
lettera B), del decreto legislativo n. 30/2007.
A prescindere dalla questione, solo ipotizzata da parte dell'INPS
senza adeguata motivazione, dell'inapplicabilità dell'art. 1 del
decreto legislativo n. 30/2007, la fattispecie in esame non è
riconducibile nè alla figura di familiare di cui al n. 2 nè a
quella successiva di cui al n. 4) della disposizione citata.
La prima si riferisce agli «ascendenti diretti a carico e quelli
del coniuge o partner di cui alla lettera B». La ricorrente, infatti,
pur essendo ascendente di cittadina italiana - la figlia come sopra
detto è cittadina italiana - sicuramente non è carico di questa,
considerato che trattasi di neonata.
Nè è configurabile la seconda ipotesi di cui al n. 4, che
individua «il partner che abbia contratto con il cittadino
dell'Unione un'unione registrata sulla base della legislazione di uno
Stato membro, qualora la legislazione dello Stato membro ospitante
equipari l'unione registrata al matrimonio e nel rispetto delle
condizioni previste dalla pertinente legislazione dello Stato membro
ospitante». La lettera della norma è chiara nel richiedere la
presenza di un'unione registrata secondo la legislazione degli stati
e, pertanto, la mera convivenza con il padre italiano della bambina
non è riconducibile all'ipotesi ben specifica considerata dalla
norma.
7. La questione di costituzionalità, come sopra prospettata, che
qui si intende sottoporre all'esame della Corte costituzionale è,
pertanto, rilevante attesa la necessità di diretta applicazione
della norma, come invocata dalla ricorrente A.
Non vi è dubbio, infatti, che qualora si dovesse fare
applicazione della disposizione appena citata, la domanda della
cittadina extracomunitaria dovrebbe essere rigettata perchè è
pacifico che, pur essendo presenti gli ulteriori presupposti
richiesti dalla norma per l'erogazione della prestazione, la A. non
è titolare del permesso di lungo soggiorno ex art. 9 del decreto
legislativo n. 286 del 1998, ma solo di permesso di soggiorno per
motivi familiari.
8. Nè detta rilevanza deve essere esclusa dalla verifica di
compatibilità della norma denunciata con la previsione dell'art. 12,
paragrafo 1 lettera e), della direttiva UE n. 2011/98, che impone la
parità di trattamento in favore dei «lavoratori dei Paesi terzi di
cui all'art. 3 paragrafo 1, lettera ,b) e c)» e che, laddove
l'incompatibilità si evidenzi anche previo ricorso pregiudiziale
alla CGUE, conduce alla inapplicabilità alla fattispecie in esame
della disposizione in esame in ragione della prevalenza del diritto
euro unitario sul diritto nazionale. Non è, infatti, qui
richiamabile la direttiva citata atteso che, all'epoca dei fatti che
hanno riguardato la ... , tale direttiva non era stata ancora
recepita dallo Stato italiano ed anzi ancora non era scaduto il
termine fissato per il suo recepimento (25 dicembre 2013). Detta
situazione esime questo Collegio dal dover esaminare se il diniego
della corresponsione dell'indennità di maternità di cui all'art. 74
del decreto legislativo n. 281/2001 debba essere valutato in
relazione all'art. 12 della direttiva citata, pur dovendosi rilevare
che la Corte di giustizia ha già affermato che, in pendenza del
termine per la trasposizione di una direttiva, gli Stati membri
devono astenersi dall'adottare disposizioni che possano compromettere
gravemente il risultato prescritto dalla direttiva stessa (sentenza
Inter Environnement Wallonie, punto 45).
9. L'art. 74 del decreto legislativo recita testualmente «Per
ogni figlio nato dal 1° gennaio 2001, o per ogni minore in
affidamento preadottivo o in adozione senza affidamento dalla stessa
data, alle donne residenti, cittadine italiane o comunitarie o in
possesso di carta di soggiorno ai sensi dell'art. 9 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, che non beneficiano
dell'indennità di cui agli articoli 22, 66 e 70 del presente testo
unico, è concesso un assegno di maternità ..».
I successivi commi 4 e 5 prevedono specifici limiti di reddito
per poter usufruire dì tale prestazione e stabiliscono che
«L'assegno di maternità di cui al comma 1, nonchè l'integrazione di
cui al comma 6, spetta qualora il nucleo familiare di appartenenza
della madre risulti in possesso di risorse economiche non superiori
ai valori dell'indicatore della situazione economica (ISE), di cui al
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, tabella 1, pari a lire 50
milioni annue con riferimento a nuclei familiari con tre componenti.»
ed il comma successivo stabilisce: «Per nuclei familiari con diversa
composizione detto requisito economico è riparametrato sulla base
della scala di equivalenza prevista dal predetto decreto legislativo
n. 109 del 1998, tenendo anche conto delle maggiorazioni ivi
previste.».
Il settimo comma prevede, poi, la rivalutazione dell'importo al
1° gennaio di ogni anno, sulla base della variazione dell'indice dei
prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati calcolato
dall'ISTAT.
10. Circa la non manifesta infondatezza della prospettata
questione di legittimità costituzionale, va rilevato che
l'indennità in esame costituisce prestazione assistenziale erogata
dall'INPS, una tantum, in mancanza di altre prestazioni collegate
alla maternità e in favore di situazioni familiari meno agiate. Ove
il genitore sia cittadino extracomunitario, si richiede l'ulteriore
requisito della titolarità del permesso di lungo soggiorno ex art. 9
del decreto legislativo n. 286 del 1998, con la conseguenza che la
prestazione può essere erogata solo ai cittadini extracomunitari
che, ai fini dell'ottenimento del permesso in questione, abbiano
dimostrato di disporre di un reddito non inferiore all'importo annuo
dell'assegno sociale e, nel caso di richiesta relativa ai familiari,
di un reddito sufficiente secondo i parametri indicati nell'art. 29,
comma 3, lettera b) del decreto legislativo n. 286 del 1998, nonchè
dì un alloggio idoneo e di aver superato un test di conoscenza della
lingua italiana.
11. A fronte di ciò, e segnatamente della limitazione dei
possibili beneficiari in ragione della fruizione di redditi modesti o
addirittura estremamente bassi, non pare seriamente dubitabile che la
prestazione in esame costituisca un sostegno economico in un momento
in cui le esigenze della persona sono maggiori, sostegno finalizzato
a soddisfare bisogni essenziali collegati alla nascita o all'adozione
di un bambino, in un contesto caratterizzato da redditi bassi,
rappresentando un aiuto che può essere determinante al fine di
evitare che una madre possa trovarsi, al momento del parto, in
condizioni di povertà assoluta.
12. La disposizione suscita il dubbio di legittimità
costituzionale per violazione dell'art. 3 della Costituzione, sotto
il profilo della irragionevolezza e della disparità di trattamento,
dell'art. 31 della Costituzione e dell'art. 117, primo comma della
Costitutzione, quest'ultimo in relazione agli articoli 20, 21, 24, 31
e 34 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.
13. Sotto profilo della possibile violazione dell'art. 3 della
Costituzione la norma appare introdurre un'ingiustificata e
irragionevole disparità di trattamento tra cittadini italiani e
stranieri, legalmente soggiornanti in Italia, prevedendo solo per i
secondi l'ulteriore requisito di essere in possesso della carta di
soggiorno, ora soggiornanti di lungo periodo, escludendo,
contraddittoriamente, dalla fruizione della medesima prestazione
sociale, pur a fronte di situazioni di parità di bisogno, intere
categorie di soggetti, selezionati non in base all'entità o alla
natura del bisogno, ma ad un criterio privo di ogni collegamento con
questo, quale la titolarità del permesso di lungo soggiorno che
presuppone una durata pregressa della residenza in Italia almeno
quinquennale, un reddito comunque almeno pari all'importo
dell'assegno sociale, un alloggio idoneo e la conoscenza della lingua
italiana: determinando, con ciò, l'esclusione di chi si trovi in
situazione di maggior bisogno rispetto a tale categoria e disparità
di trattamento tra situazioni identiche o analoghe, lesive del
principio di eguaglianza.
Non appare, invero, sussistere alcuna ragionevole correlazione
tra la residenza protratta nel tempo e la funzione della prestazione
in esame avente il ruolo di sostegno economico volto a soddisfare
bisogni immediati e indifferibili, a fronteggiare esigenze primarie
legate alla nascita di un bambino o alla sua adozione, poco
influenzati dalla sussistenza o meno del radicamento nel territorio
dello Stato.
14. Inoltre, la disposizione in esame non si raccorda in alcun
modo con la previsione contenuta nell'art. 41 del decreto legislativo
n. 286 del 1998 (disposizione appartenente all'insieme di norme
contenute nel testo unico che l'art. 1, comma 4, definisce «norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica») che,
riconosce in linea generale parità di trattamento, rispetto ai
cittadini italiani, in materia di assistenza sociale ai cittadini
extracomunitari titolari di permesso di soggiorno e di lavoro validi
per almeno un anno.
Si osservi che, comunque, la previsione dell'art. 41 citato, nel
prevedere una permanenza almeno annuale, esclude eventuali timori di
erogazione dell'assegno anche a favore di stranieri solo dei tutto
momentaneamente in Italia.
15. Neppure le considerazioni svolte nella recente sentenza della
Corte costituzionale n. 50 del 2019, in tema di legittimità
costituzionale dell'art. 80, comma 19, della legge n. 388 del 2000
nella parte in cui subordina diritto a percepire l'assegno sociale,
per gli stranieri extracomunitari alla titolarità della carta di
soggiorno (ora permesso di lungo soggiorno) pare possa risolvere il
dubbio di costituzionalità relativo alla norma in esame. Infatti, in
tale occasione, il soddisfacimento di tale condizione per il solo
straniero extracomunitario è stata ritenuta non irragionevole in
base al fatto che l'assegno sociale è misura che, rivolgendosi a
chiunque abbia compiuto 65 anni di età, persegue finalità peculiari
e diverse rispetto a quelle proprie delle misure di assistenza legate
a specifiche esigenze di tutela sociale della persona che non
tollerano discriminazioni, come nel caso delle invalidità
psicofisiche. Ha, in particolare, affermato la Corte costituzionale,
nella sentenza da ultimo citata, citata che « [...] Tali persone
ottengono infatti, alle soglie dell'uscita dal mondo del lavoro, un
sostegno da parte della collettività nella quale hanno operato (non
a caso il legislatore esige in capo al cittadino stesso una residenza
almeno decennale in Italia), che è anche un corrispettivo
solidaristico per quanto doverosamente offerto al progresso materiale
o spirituale della società (art. 4 della Costituzione)».
Nella citata pronuncia si è, tuttavia, specificato che «la
Costituzione impone di preservare l'uguaglianza nell'accesso
all'assistenza sociale tra cittadini italiani e comunitari da un
lato, e cittadini extracomunitari dall'altro, soltanto con riguardo a
servizi e prestazioni che, nella soddisfazione di «un bisogno
primario dell'individuo che non tollera un distinguo correlato al
radicamento territoriale» (sentenza n. 222 del 2013), riflettano il
godimento dei diritti inviolabili della persona. Per questa parte,
infatti, la prestazione non è tanto una componente dell'assistenza
sociale (che l'art. 38, primo comma, della Costituzione riserva al
«cittadino»), quanto un necessario strumento di garanzia di un
diritto inviolabile della persona (art. 2 della Costituzione)».
Sembra invero che la tutela della maternità anche sotto il
profilo del sostegno economico al momento della nascita possa
rientrare nella definizione di cui sopra, cui secondo la Corte
costituzionale, deve essere subordinata la parità di trattamento.
Decisiva risulta essere, a riguardo, la considerazione che la
maternità gode di una diretta tutela costituzionale.
16. Il profilo di irragionevolezza appena illustrato e la
disparità di trattamento che ne consegue, in definitiva, dovrebbero
condurre alla declaratoria di incostituzionalità, per violazione
dell'art. 3 della Costituzione, dell'art. 74 legge n. 151/2001 nella
parte in cui richiede ai soli cittadini extracomunitari ai fini
dell'erogazione dell'indennità di maternità anche la titolarità
del permesso unico di soggiorno, anzichè la titolarità del permesso
di soggiorno e di lavoro per almeno un anno in applicazione della
disposizione generale contenuta nell'art. 41 del decreto legislativo
n. 286 del 1998, norma che rappresenta l'equilibrato bilanciamento
tra il diritto dell'extra comunitario di fruire, a parità di
trattamento con i cittadini italiani, delle misure di assistenza
sociale ed il riscontro di una presenza dello stesso non temporanea
nè episodica sul territorio nazionale.
17. La norma in esame deve essere valutata anche in relazione
all'art. 31 della Costituzione giacchè l'irragionevole disparità di
trattamento, che genera la norma denunciata nei riguardi dei
cittadini extracomunitari, produce anche l'effetto di violare i
diritti protetti dall'art. 31 della Costituzione, laddove la
Repubblica si è fatta carico di agevolare con misure economiche e
altre provvidenze la formazione della famiglia e di proteggere la
maternità e l'infanzia. La maternità, in quanto oggetto di
specifica tutela costituzionale, non può restare priva di ogni forma
di tutela come avverrebbe per le ipotesi a cui si riferisce l'art. 74
in esame, da inserirsi nel quadro dei diritti fondamentali della
persona.
È evidente, infatti, che la richiesta della titolarità del
permesso di lungo soggiorno per l'erogazione di un sostegno economico
al momento della nascita del bambino o della sua adozione impedisce
di fatto e irrimediabilmente la realizzazione della garanzia
costituzionale per quei figli e per quelle famiglie in cui nessuno
dei genitori è in possesso del permesso di lungo soggiorno, pur
trovandosi le stesse famiglie in modo non episodico o temporaneo a
risiedere in territorio nazionale e vivendo nelle medesime, se non
peggiori, condizioni economiche.
L'effetto, inevitabile, pare essere quello di negare per tali
nuclei familiari e per i loro nuovi nati, in radice e
irrimediabilmente, la realizzazione del diritto sancito dalla
Costituzione con effetti disgreganti del tessuto sociale della
Nazione nel nucleo originario ed essenziale della famiglia.
18. Quanto ai profili comunitari va rilevato che la norma in
esame pare violare anche l'art. 117, primo comma, della Costituzione,
in relazione agli articoli 20, 21, 24, 33 e 34 CDFUE, che,
rispettivamente, enunciano il principio di uguaglianza e il divieto
di discriminazioni, anche per cittadinanza, riconoscono il diritto
dei bambini «alla protezione e alle cure necessarie per il loro
benessere», garantiscono «la protezione della famiglia sul piano
giuridico, economico e sociale» nonchè riconoscono «il diritto di
accesso alle prestazioni di sicurezza sociale e ai servizi sociali
che assicurano protezione».
Non è invece qui richiamabile, come prima si è precisato, la
direttiva n. 2011/98.
19. Consegue alle argomentazioni sin qui svolte che deve
dichiararsi rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 74 del decreto legislativo n.
151/2001, in relazione agli articoli 3 della Costituzione, 31 della
Costituzione e 117, primo comma, della Costituzione quest'ultimo in
relazione agli articoli 20, 21, 24, 31 e 34 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, nella
parte in cui richiede ai soli cittadini extracomunitari, ai fini
dell'erogazione dell'indennità di maternità, anche la titolarità
del permesso unico di soggiorno, anzichè la titolarità del permesso
di soggiorno e di lavoro per almeno un anno, in applicazione della
disposizione generale contenuta nell'art. 41 del decreto legislativo
n. 286 del 1998.
A norma dall'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, va dichiarata
la sospensione del presente procedimento con l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale. La cancelleria provvederà alla
notifica di copia della presente ordinanza alle parti e al Presidente
del Consiglio dei ministri e alla comunicazione della stessa ai
Presidenti della Camera del deputati e del Senato della Repubblica.

P.Q.M.

La Corte di cassazione, visti l'art. 134 della Costituzione,
l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 74 del decreto legislativo n. 151/2001 in relazione agli
articoli 3 della Costituzione, 31 della Costituzione e 117, primo
comma, della Costituzione quest'ultimo in relazione agli articoli 20,
21, 24, 31 e 34 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007, nella parte in cui richiede ai soli
cittadini extracomunitari ai fini dell'erogazione dell'indennità di
maternità anche la titolarità dei permesso unico di soggiorno,
anzichè la titolarità del permesso di soggiorno e di lavoro per
almeno un anno in applicazione dell'art. 41 del decreto legislativo
n. 286 del 1998.
Sospende il presente procedimento.
Manda la cancelleria per gli adempimenti previsti dall'art. 23,
ultimo comma, legge 11 marzo 1953, n. 87 e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma il 2 aprile 2019.

Il Presidente: Manna