1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 2-2-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 gennaio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 gennaio 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Energia - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Difesa dell'ambiente, energia e sviluppo sostenibile - Impianti fotovoltaici a terra - Previsione che non sono idonee per la relativa realizzazione, tra le altre, le aree individuate dal piano regolatore comunale in esito alla conformazione al Piano paesaggistico regionale (PPR) e a una lettura paesaggistica approfondita, ai sensi dell'art. 14 delle Norme tecniche di attuazione (NTA) del PPR - Individuazione delle aree non idonee prevista limitatamente alla realizzazione di nuovi impianti di potenza superiore a 1 MW. Energia - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Difesa dell'ambiente, energia e sviluppo sostenibile - Impianti fotovoltaici a terra - Condizioni - Previsione, in particolare, che tale realizzazione non comprometta un bene paesaggistico, alterando negativamente lo stato dell'assetto scenico-percettivo e creando un notevole disturbo della sua leggibilita' - Ubicazione dell'impianto in aree non visibili da strade di interesse panoramico e senza compromettere visuali panoramiche o coni visuali e profili identitari tutelati dal PPR o dagli strumenti urbanistici comunali conformati - Imposizione che sia assicurato il raggiungimento degli obiettivi di qualita' paesaggistica di cui all'allegato B3 del PPR recante l'Abaco delle aree compromesse e degradate. - Legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 2 novembre 2021, n. 32 (recte: n. 16) (Misure finanziarie intersettoriali), art. 4, commi 17 e 18. (22C00010) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 2-2-2022)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del
Presidente della Giunta regionale pro tempore;
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale della legge
regionale del Friuli-Venezia Giulia 4 giugno 2020, n. 32, art. 12,
commi 2, 3 e 4, come da delibera del Consiglio dei ministri in data 7
agosto 2020.
1. Nel BUR 5 novembre 2021, n. 35, è stata pubblicata la legge
regionale 2 novembre 2021, n. 16, recante «Misure finanziarie
intersettoriali».
2. Il Presidente del Consiglio ritiene che tale legge sia
censurabile relativamente alle disposizioni di cui all'art. 4, commi
17 e 18, e, pertanto, propone questione di legittimità
costituzionale ai sensi dell'art. 127, comma 1 della Costituzione per
i seguenti

Motivi

3. L'art. 4 della legge regionale de qua, sotto la rubrica
«Difesa dell'ambiente, energia e sviluppo sostenibile», al comma 17,
prevede che:
«Non sono idonee per la realizzazione degli impianti fotovoltaici
a terra di cui al comma 16:
a) le aree individuale dal piano regolatore comunale in esito
alla conformazione al PPR e a una lettura paesaggistica approfondita,
ai sensi dell'art. 14 delle Norme tecniche di attuazione (NTA) del
PPR;
b) i sili regionali inseriti nella lista del patrimonio mondiale
culturale e naturale riconosciuto dall'UNESCO e nelle relative zone
tampone, nonchè i siti per i quali è stata presentata la
candidatura per il riconoscimento UNESCO;
c) i siti Natura 2000 e le aree naturali tutelate ai sensi della
legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), e
della legge regionale 30 settembre 1996, n. 42 (Norme in materia di
parchi e riserve naturali regionali);
d) le aree e i beni di notevole interesse culturale di cui alla
parte II del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137), le aree dichiarate di notevole interesse
pubblico ai sensi dell'art. 136 del decreto legislativo n. 42/2004 e
i relativi ulteriori contesti, le zone di interesse archeologico e
gli ulteriori contesti d'interesse archeologico, nonchè le aree a
rischio potenziale archeologico indicate nel PPR o negli strumenti
urbanistici comunali;
e) le aree ricadenti nei beni paesaggistici di cui all'art. 142,
comma 1, del decreto legislativo n. 42/2004, o loro ulteriori
contesti, o in generale ulteriori contesti, ferma restando la
facoltà del richiedente di presentare documentazione idonea a
dimostrare la non interferenza degli impianti con gli obiettivi e la
disciplina d'uso previsti dal PPR;
f) le aree agricole ricomprese in zone territoriali omogenee F di
"Tutela ambientale" individuate dagli strumenti urbanistici generali
comunali adeguati al PURG;
g) le aree localizzate in comprensori irrigui serviti dai
Consorzi di bonifica e oggetto di riordino fondiario;
h) le aree agricole che rientrano nelle classi 1 e 2 di capacità
d'uso secondo la Land Capability Classification (LCC) del United
States Department of Agriculture (USDA) e individuate nella Carta
regionale di capacità d'uso agricolo dei suoli, ferma restando la
facoltà del richiedente di presentare idonea documentazione e, in
particolare, una relazione pedologica, finalizzata alla
riclassificazione delle aree di interesse aziendale».
4. Tale disposizione va ricondotta alla materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», che costituisce
oggetto di potestà legislativa concorrente ex art. 117, comma 3
della Costituzione.
Come ricordato dalla Corte nella sentenza 5 aprile 2018, n. 69,
«il legislatore statale, attraverso la disciplina delle procedure per
l'autorizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti
rinnovabili, ha introdotto principi che, per costante giurisprudenza
di questa Corte, non tollerano eccezioni sull'intero territorio
nazionale, in quanto espressione della competenza legislativa
concorrente in materia di energia, di cui all'art. 117, terzo comma
della Costituzione.
Tali principi sono contenuti nel decreto legislativo n. 387 del
2003 e nel decreto legislativo n. 28 del 2011, [... ], ciascuno dei
quali ha dato attuazione ad una direttiva dell'Unione europea. Lo
sviluppo della produzione di energia da fonti rinnovabili costituisce
un obiettivo rilevante della politica energetica dell'Unione europea.
Per il perseguimento di tale finalità sono state emanate, fra le
altre, la direttiva 2001/77/CE del Parlamento europeo e del Consiglio
del 27 settembre 2001 sulla promozione dell'energia elettrica
prodotta da fonti energetiche rinnovabili, nel mercato interno
dell'elettricità, e la direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio del 23 aprile 2009 sulla promozione dell'uso
dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva
abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE [...].
In particolare, i regimi abilitativi degli impianti per la
produzione di energia rinnovabile sono regolati dalle Linee guida di
cui al d.l. 10 settembre 2010, adottate in attuazione del comma 10
dell'art. 12 del decreto legislativo n. 387 del 2003, e richiamate
nel decreto legislativo n. 28 del 2011. Si tratta di atti di
formazione secondaria, che costituiscono, in settori squisitamente
tecnici, il completamento della normativa primaria. Essi
rappresentano un corpo unico con la disposizione legislativa che li
prevede e che ad essi affida il compito di individuare le specifiche
tecniche che mal si conciliano con il contenuto di un atto
legislativo e che necessitano di applicazione uniforme in tutto il
territorio nazionale».
4.1 La vincolatività delle Linee guida è confermata anche dal
fatto che esse sono state adottate in sede di Conferenza unificata,
in ragione degli ambiti materiali che vengono in rilievo e quindi nel
rispetto del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni.
In particolare, come precisato dalla Corte nella sentenza 11
novembre 2011, n. 308:
«il legislatore statale, nel dettare tale disciplina, ha
"inteso trovare modalità di equilibrio" tra la competenza esclusiva
statale in materia di ambiente e paesaggio e quella concorrente in
materia di energia (sentenza n. 275 del 2011). Si è, inoltre,
precisato che "il bilanciamento tra le esigenze connesse alla
produzione di energia e gli interessi ambientali impone una
preventiva ponderazione concertata in ossequio al principio di leale
cooperazione" (sentenza n. 192 del 2011). In questa prospettiva, si
giustifica l'attribuzione alla Conferenza unificata della competenza
ad approvare le Linee guida»;
non è dunque consentito «alle Regioni di provvedere
autonomamente alla individuazione di criteri per il corretto
inserimento nel paesaggio degli impianti alimentati da fonti di
energia alternativa».
La Corte, nella sentenza 30 luglio 2021, n. 177, ha ribadito che
«nell'indicare puntuali modalità attuative della legge statale, le
Linee guida hanno "natura inderogabile e devono essere applicate in
modo uniforme in tutto il territorio nazionale (sentenze n. 286 e n.
86 del 2019, n. 69 del 2018)" (sentenza n. 106 del 2020)».
5. La legge regionale n. 15 del 2021, all'art. 4, comma 17,
lettera a), nell'includere tra le aree non idonee, «le aree
individuate dal piano regolatore comunale in esito alla conformazione
al PPR e a una lettura paesaggistica approfondita, ai sensi dell'art.
14 delle Norme tecniche di attuazione (NTA) del PPR», attribuisce di
fatto anche ai Comuni la possibilità di apporre limitazioni
all'installazione degli impianti rinnovabili.
Alla luce di quanto detto in precedenza, tale previsione si pone
in contrasto con le citate Linee guida FER di cui al d.m. 10
settembre 2010, secondo le quali (v. allegato 3) l'individuazione
delle aree e dei siti non idonei deve essere effettuata «dalle
Regioni con propri provvedimenti tenendo conto dei pertinenti
strumenti di pianificazione ambientale, territoriale e paesaggistica,
secondo le modalità indicate al paragrafo 17 e sulla base dei
seguenti principi e criteri [...]».
In particolare, in base al paragrafo 17.1 delle Linee guida, le
Regioni devono compiere «un'apposita istruttoria, avente ad oggetto
la ricognizione delle disposizioni volte alla tutela dell'ambiente,
del paesaggio, del patrimonio storico e artistico, delle tradizioni
agroalimentari locali, della biodiversità e del paesaggio rurale»
(paragrafo 17.1).
All'esito di tale istruttoria, le Regioni procedono ad indicare,
nell'atto di pianificazione, la non idoneità di ciascuna area «in
relazione a specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti»,
motivando le incompatibilità con riferimento agli obiettivi di
protezione perseguiti dalle disposizioni esaminate.
Le aree non idonee confluiscono, pertanto, nell'atto di
pianificazione con cui le Regioni e le Province autonome «conciliano
le politiche di tutela dell'ambiente e del paesaggio con quelle di
sviluppo e valorizzazione delle energie rinnovabili, tenendo conto di
quanto eventualmente già previsto dal piano paesaggistico e del
necessario rispetto della quota minima di produzione di energia da
fonti rinnovabili loro assegnata (burden sharing)».
5.1 Va anche considerato che per costante giurisprudenza
amministrativa il ruolo del Comune nel procedimento abilitativo degli
impianti rinnovabili deve limitarsi al vaglio del progetto sotto il
profilo della conformità alla disciplina urbanistica, laddove, con
particolare riferimento, appunto, agli impianti fotovoltaici su aree
agricole, è la stessa disciplina di settore (art. 12, decreto
legislativo n. 387/2003) a prevedere la compatibilità urbanistica
delle relative installazioni, non rendendo necessario alcun eventuale
procedimento di variante.
6. L'art. 4, comma 17, lettera a), altera il quadro delle
competenze amministrative definito dai principi statali e si pone in
contrasto con le Linee guida, le quali, secondo l'orientamento
costante della Corte, condividono con il citato art. 12 del decreto
legislativo n. 387 del 2003 la qualifica di principi fondamentali
della materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», e sono, dunque, vincolanti per tutte le Regioni (v.
anche le sentenze n. 86 e n. 286 del 2019, n. 68 del 2018 e n. 13 del
2014).
7. Inoltre, l'art. 4, comma 17:
individua le aree non idonee esclusivamente per la
realizzazione di nuovi impianti fotovoltaici a terra di potenza
superiore a 1 MW (1) ;
con le previsioni di cui alle lettere da b) ad h), introduce
numerosi vincoli di merito, ponendosi in conflitto con l'art. 41
della Costituzione e con la normativa interna e sovranazionale che,
promuovendo la diffusione delle fonti rinnovabili, inibisce qualsiasi
previsione di astratta e aprioristica limitazione dei procedimenti
autorizzativi e delle relative installazioni.
8. Si richiama in proposito l'orientamento costante della Corte
adita, nella disciplina relativa all'autorizzazione di impianti per
la produzione di energia da fonti rinnovabili, le Regioni non possono
imporre in via legislativa vincoli generali non previsti dalla
disciplina statale.
Una normativa regionale, che non rispetti la riserva di
procedimento amministrativo e, dunque, non consenta di operare un
bilanciamento in concreto degli interessi, strettamente aderente alla
specificità dei luoghi, impedisce, difatti, la migliore
valorizzazione di tutti gli interessi pubblici implicati e, di
riflesso, viola il principio, conforme alla normativa dell'Unione
europea, della massima diffusione degli impianti da fonti di energia
rinnovabili (sentenza n. 286 del 2019, in senso analogo, ex multis,
sentenze n. 106 del 2020, n. 69 del 2018, n. 13 del 2014 e n. 44 del
2011).
9. Va anche posto in evidenza che il Piano nazionale integrato
per l'energia e il clima, inviato alla Commissione europea dal
Governo italiano a fine 2019 in attuazione del regolamento (UE)
2018/1999, ha stabilito, per i profili che qui rilevano, un cambio di
approccio rispetto a quello delineato dall'attuale quadro normativo
di settore, demandando alle Regioni, sulla base di criteri
previamente prestabiliti e condivisi, l'individuazione delle aree
idonee e non idonee per la localizzazione di impianti a fonte
rinnovabile.
A tali fini, nell'ambito nel quadro delle misure complessivamente
volte al raggiungimento degli obiettivi in materia di energia da
fonti rinnovabili, particolare rilievo è stato ascritto alla
individuazione delle aree adatte alla realizzazione degli impianti
nonchè alla condivisione degli obiettivi nazionali con le Regioni,
da perseguire attraverso la definizione di un quadro regolatorio
nazionale che, in coerenza con le esigenze di tutela delle aree
agricole e forestali, del patrimonio culturale e del paesaggio, della
qualità dell'aria e dei corpi idrici, stabilisca criteri
(previamente condivisi con il livello regionale) sulla cui base le
Regioni stesse procedano alla definizione delle superfici e delle
aree idonee e non idonee per l'installazione di impianti a fonti
rinnovabili.
Ciò al fine di favorire lo sviluppo coordinato di impianti, rete
elettrica e sistemi di accumulo, con procedure autorizzative rese
più semplici e veloci (e coordinate con i meccanismi di sostegno),
proprio grazie alla preventiva condivisione dell'idoneità di
superfici e aree.
9.1 La legge 22 aprile 2021, n. 53, recante «Delega al Governo
per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri
atti dell'Unione europea - Legge di delegazione europea 2019-2020»,
nel dettare i criteri ulteriori di delega per il recepimento della
direttiva 2018/2001/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da
fonti rinnovabili, ha affrontato in modo dettagliato il tema delle
aree idonee e non idonee all'installazione di impianti a fonti
rinnovabili, definendo un regolamentato percorso di condivisione
operativa degli obiettivi con le Regioni, in sede di Conferenza
unificata, volto alla precipua individuazione delle superfici e aree
idonee e non idonee per l'installazione di impianti a fonte
rinnovabile.
In particolare, l'art. 5, comma 1, lettere a) e b), stabilisce
che il Governo nell'esercizio della Delega deve:
«a) prevedere, previa intesa con la Conferenza unificata ai sensi
dell'art. 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, su
proposta del Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e
con il Ministero per i beni e le attività culturali e per il
turismo, al fine del concreto raggiungimento degli obiettivi indicati
nel Piano nazionale integrato per l'energia e il clima (PNIEC), una
disciplina per l'individuazione delle superfici e delle aree idonee e
non idonee per l'installazione di impianti a fonti rinnovabili nel
rispetto delle esigenze di tutela del patrimonio culturale e del
paesaggio, delle aree agricole e forestali, della qualità dell'aria
e dei corpi idrici, nonchè delle specifiche competenze dei Ministeri
per i beni e le attività culturali e per il turismo, delle politiche
agricole alimentari e forestali e dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, privilegiando l'utilizzo di superfici di
strutture edificate, quali capannoni industriali e parcheggi, e aree
non utilizzabili per altri scopi, compatibilmente con le
caratteristiche e le disponibilità delle risorse rinnovabili, delle
infrastrutture di rete e della domanda elettrica, nonchè tenendo in
considerazione la dislocazione della domanda, gli eventuali vincoli
di rete e il potenziale di sviluppo della rete stessa. A tal fine
sono osservati, in particolare, i seguenti indirizzi:
1) la disciplina è volta a definire criteri per l'individuazione
di aree idonee all'installazione di impianti a fonti rinnovabili
aventi una potenza complessiva almeno pari a quella individuata come
necessaria dal PNIEC per il raggiungimento degli obiettivi di
sviluppo delle fonti rinnovabili. A tal fine, la disciplina reca
inoltre criteri per la ripartizione fra Regioni e Province autonome e
prevede misure di salvaguardia delle iniziative di sviluppo in corso
che risultino coerenti con i criteri di localizzazione degli impianti
preesistenti, rispetto a quelli definiti dalla presente lettera;
2) il processo programmatorio di individuazione delle aree idonee
è effettuato da ciascuna Regione o Provincia autonoma in attuazione
della disciplina di cui al numero 1) entro sei mesi. Nel caso di
mancata adozione, è prevista l'applicazione dell'art. 41 della legge
24 dicembre 2012, n. 234;
b) prevedere che, nell'individuazione delle superfici e delle
aree idonee e non idonee per l'installazione di impianti a fonti
rinnovabili di cui alla lettera a), siano rispettati i principi della
minimizzazione degli impatti sull'ambiente, sul territorio e sul
paesaggio, fermo restando il vincolo del raggiungimento degli
obiettivi di decarbonizzazione al 2030 e tenendo conto della
sostenibilità dei costi correlati al raggiungimento di tale
obiettivo».
9.2 In attuazione dei suddetti criteri di delega, il decreto
legislativo di recepimento della direttiva 2018/2001 in corso di
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, all'art. 20, ha introdotto
una specifica «Disciplina per l'individuazione di superfici e aree
idonee per l'installazione di impianti a fonti rinnovabili»
stabilendo, in particolare, all'art. 20, commi 1 e da 6 a 8, che
«1. Con uno o più decreti del Ministro della transizione
ecologica, di concerto con il Ministro della cultura e il Ministro
delle politiche agricole alimentari e forestali, previa intesa in
sede di Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, da adottare entro centottanta
giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sono
stabiliti principi e criteri omogenei per l'individuazione delle
superfici e delle aree idonee e non idonee all'installazione di
impianti a fonti rinnovabili aventi una potenza complessiva almeno
pari a quella individuata come necessaria dal PNIEC per il
raggiungimento degli obiettivi di sviluppo delle fonti rinnovabili.
In via prioritaria, con i decreti di cui al presente comma si
provvede a:
a) dettare i criteri per l'individuazione delle aree idonee
all'installazione della potenza eolica e fotovoltaica indicata nel
PNIEC, stabilendo le modalità per minimizzare il relativo impatto
ambientale e la massima porzione di suolo occupabile dai suddetti
impianti per unità di superficie, nonchè dagli impianti a fonti
rinnovabili di produzione di energia elettrica già installati e le
superfici tecnicamente disponibili;
b) indicare le modalità per individuare superfici, aree
industriali dismesse e altre aree compromesse, aree abbandonate e
marginali idonee alla installazione di impianti a fonti rinnovabili.
[...]
6. Non possono essere disposte moratorie ovvero sospensioni dei
termini dei procedimenti di autorizzazione, nelle more
dell'individuazione delle aree idonee.
7. Le aree non incluse tra le aree idonee non possono essere
dichiarate non idonee all'installazione di impianti di produzione di
energia rinnovabile, in sede di pianificazione territoriale ovvero
nell'ambito di singoli procedimenti, in ragione della sola mancata
inclusione nel novero delle aree idonee.
8. Nelle more dell'adozione dei decreti di cui al comma 1, sono
considerate aree idonee, ai fini di cui al comma 1 del presente
articolo:
a) i siti ove sono già installati impianti della stessa fonte e
in cui vengono realizzati interventi di modifica non sostanziale ai
sensi dell'art. 5, commi 3 e seguenti, del decreto legislativo 3
marzo 2011, n. 28;
b) le aree dei siti oggetto di bonifica individuale ai sensi
dell'art. 242-ter, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152;
c) le cave e miniere cessate, non recuperate o abbandonate o in
condizioni di degrado ambientale».
10. La disposizione censurata si pone in contrasto anche con i
principi generali di cui al mutando quadro normativo statale
delineato dalla legge n. 56/2021, il quale prevede un'apposita
disciplina per l'individuazione delle aree idonee e non idonee
coinvolgendo in prima battuta i Ministeri di riferimento (MITE e MIC)
nell'individuazione dei criteri e attribuendo la titolarità del
processo programmatorio alle Regioni e Province autonome.
Essa, di fatto, anticipa, i contenuti del decreto
interministeriale di cui all'art. 20, comma 1, dell'emanando decreto
legislativo che dovrà, attraverso le modalità ivi previste, dettare
principi e criteri omogenei per l'individuazione delle superfici e
delle aree idonee e non idonee all'installazione di impianti a fonti
rinnovabili.
11. Il successivo comma 18 dell'art. 4 individua ulteriori
condizioni ai fini della realizzazione degli impianti fotovoltaici
che si pongono in contrasto con la Costituzione.
12. In particolare, la lettera a) del citato comma richiede che
l'impianto «non comprometta un bene paesaggistico alterando
negativamente lo stato dell'assetto scenico-percettivo e creando un
notevole disturbo della sua leggibilita'».
Tale indicazione è eccessivamente generica e non puntuale, e si
pone in contrasto con la giurisprudenza della Corte la quale, nel
valutare la legittimità di leggi regionali che hanno disciplinato la
materia, ha posto in evidenza come la valutazione di «non idoneita'»
debba essere compiuta, all'esito e sulla base di una puntuale
acquisizione degli interessi rilevanti e dei pertinenti presupposti
di fatto, tenuto conto delle caratteristiche specifiche dell'area e
delle caratteristiche dell'impianto da realizzare e non può essere
estesa genericamente a tutte le aree rientranti nella classificazione
indicata dalla norma.
Si veda tra le altre la sentenza n. 286 del 2019, secondo la
quale:
«Alle Regioni è consentito soltanto di individuare, caso per
caso, aree e siti non idonei, avendo specifico riguardo alle diverse
fonti e alle diverse taglie di impianto, in via di eccezione e solo
qualora ciò sia necessario per proteggere interessi
costituzionalmente rilevanti, all'esito di un procedimento
amministrativo nel cui ambito deve avvenire la valutazione sincronica
di tutti gli interessi pubblici coinvolti e meritevoli di tutela,
come prevede il paragrafo 17.1. delle Linee guida (sentenza n. 69 del
2018).
Il margine di intervento riconosciuto al legislatore regionale
per individuare le aree e i siti non idonei non permette invece che
le Regioni prescrivano limiti generali inderogabili, valevoli
sull'intero territorio regionale, specie nella forma di distanze
minime, perchè ciò contrasterebbe con il principio fondamentale di
massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili, stabilito dal
legislatore statale in conformità alla normativa dell'Unione europea
(sentenza n. 13 del 2014)».
La disposizione, risultando priva di quei necessari elementi di
puntualità che consentano agli operatori di individuare le aree
effettivamente non idonee, conferisce all'autorità amministrativa
decidente una discrezionalità non basata su criteri omogenei e
oggettivi, necessari per l'esercizio dell'azione amministrativa, in
violazione sia del principio di legalità dell'azione amministrativa
sia del principio di imparzialità e buon andamento (art. 97 della
Costituzione).
13. La lettera d) dello stesso comma 18, dell'art. 4, stabilisce,
altresì, che l'impianto «sia posto in aree non visibili da strada di
interesse panoramico, non comprometta visuali panoramiche o con
visuali e profili identitari tutelati dal PPR o dagli strumenti
urbanistici comunali [...]».
Anche in questo caso, la previsione è generica e tale da non
consentire valutazioni oggettive e puntuali da parte degli uffici
preposti al rilascio delle autorizzazioni, conferendo agli stessi una
discrezionalità eccessiva, in contrasto con la normativa statale di
settore e in particolare con le prescrizioni di cui alle più citate
Linee guida.
14. Analoghe considerazioni debbono formularsi in relazione anche
alla successiva lettera f) che impone «sia assicurato il contenimento
del livello di compromissione e di degrado determinato dalla
dimensione e dalla concentrazione degli impianti fotovoltaici a
terra».
15. A conferma delle criticità evidenziate, si richiama la
recente sentenza n. 177 del 2021, con la quale la Corte, nel
dichiarare l'illegittimità di taluni articoli della legge n. 82/2020
della Regione Toscana, dopo aver richiamato le previsioni del
paragrafo 17.1 delle più volte citate Linee guida, ha precisato che:
«3.2.2. - Dall'iter procedimentale tratteggiato si inferiscono
talune rilevanti implicazioni sostanziali.
Innanzitutto, l'indicazione che possono fornire le Regioni in
merito alla non idoneità di determinate aree ad accogliere la
costruzione di impianti per la produzione di energie rinnovabili è
espressamente riferita alla segnalazione di aree non idonee "in
relazione a specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti". Spetta,
pertanto, all'atto di pianificazione individuare le incompatibilità
di determinate aree, in relazione al tipo e alle dimensioni (e,
dunque, anche alla potenza) degli impianti (si vedano Consiglio di
Stato, sezione quarta, sentenza 8 aprile 2021, n. 2848, nonchè TAR
Abruzzo, sezione prima, sentenza 19 ottobre 2020, n. 363; TAR Molise,
sezione prima, sentenza 23 giugno 2016, n. 281).
Inoltre, l'atto di pianificazione della Regione, nell'individuare
le aree non idonee, non comporta un divieto assoluto, bensì - come
si evince sempre dalle Linee guida - serve a segnalare "una elevata
probabilità di esito negativo delle valutazioni, in sede di
autorizzazione" e, dunque, ha la funzione di "accelerare" la
procedura (paragrafo 17.1).
Osserva, in proposito, la giurisprudenza amministrativa che
"trattasi non di impedimento assoluto, ma di valutazione di 'primo
livello'", che impone poi di verificare "in concreto, caso per caso,
se l'impianto così come effettivamente progettato, considerati i
vincoli insistenti sull'area, possa essere realizzabile, non
determinando una reale compromissione dei valori tutelati dalle norme
di protezione (dirette) del sito, nonchè di quelle contermini
(buffer)" (TAR Sardegna, sezione seconda, sentenza 8 luglio 2020, n.
573; in senso analogo, la già citata sentenza del Consiglio di Stato
n. 2848 del 2021; nonchè le già citate sentenze TAR Abruzzo n. 363
del 2020 e TAR Molise n. 281 del 2016)».
16. Le anzidette norme regionali, in contrasto con il
procedimento delineato dalle Linee guida e con quanto statuito dalla
Corte, non basano il divieto di installazione di nuovi impianti su
una valutazione puntuale e in concreto delle aree dichiarate «non
idonee», ma ipostatizzano i controinteressi pubblici alla
realizzazione degli impianti, precludendo o, quanto meno,
ostacolando, il bilanciamento in concreto e la migliore
valorizzazione di tutti gli interessi pubblici implicati, che il
legislatore statale affida al procedimento amministrativo di
pianificazione, con violazione riflessa del principio, conforme alla
normativa dell'Unione europea, della massima diffusione degli
impianti da fonti di energia rinnovabili (sentenza n. 286 del 2019,
in senso analogo, ex multis, sentenze n. 106 del 2020, n. 69 del
2018, n. 13 del 2014 e n. 44 del 2011).
17. In conclusione, le norme regionali censurate violano:
a) l'art. 117, terzo comma della Costituzione e i relativi
principi fondamentali della materia «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia»;
b) l'art. 117, primo comma della Costituzione che impone alle
Regioni di esercitare la potestà legislativa nel rispetto dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
In particolare, esse appaiono incompatibili con l'art. 15,
paragrafo 1, della direttiva 11 dicembre 2018, n. 2018/2001/UE,
secondo cui:
«Gli Stati membri assicurano che le norme nazionali in materia di
procedure di autorizzazione, certificazione e rilascio delle licenze
applicabili agli impianti e alle relative reti di trasmissione e
distribuzione per la produzione di energia elettrica, di calore o di
freddo da fonti rinnovabili, al processo di trasformazione della
biomassa in biocarburanti, bioliquidi, combustibili da biomassa o
altri prodotti energetici e ai carburanti liquidi e gassosi da fonti
rinnovabili di origine non biologica per il trasporto siano
proporzionate e necessarie e contribuiscano all'attuazione del
principio che dà priorità all'efficienza energetica.
Gli Stati membri prendono in particolare le misure appropriate
per assicurare che:
a) le procedure amministrative siano razionalizzate e accelerate
al livello amministrativo adeguato e siano fissati termini
prevedibili per le procedure di cui al primo comma;
b) le norme in materia di autorizzazione, certificazione e
concessione di licenze siano oggettive, trasparenti e proporzionate,
non contengano discriminazioni tra partecipanti e tengano pienamente
conto delle specificità di ogni singola tecnologia per le energie
rinnovabili;
c) le spese amministrative pagate da consumatori, urbanisti,
architetti, imprese edili e installatori e fornitori di attrezzature
e di sistemi siano trasparenti e proporzionate ai costi; e
d) siano previste procedure di autorizzazione semplificate e meno
gravose, anche attraverso una procedura di notifica semplice per
dispositivi decentrati, e per la produzione e lo stoccaggio di
energia da fonti rinnovabili»;
c) l'art. 97 della Costituzione, perchè precludono o, quanto
meno, ostacolano la corretta acquisizione e ponderazione tramite il
procedimento amministrativo di pianificazione dei pertinenti
presupposti di fatto e degli interessi rilevanti, in violazione del
principio di buon andamento dell'amministrazione.
Le disposizioni di cui all'art. 4, comma 18, della legge
regionale n. 16/2021, inoltre, conferiscono all'autorità
amministrativa decidente una discrezionalità non basata su criteri
omogenei ed oggettivi, ponendosi in contrasto anche con principi di
legalità e di imparzialità dell'azione amministrativa.
18.1 Le disposizioni eccedono, peraltro, dalle competenze
attribuite alla Regione Friuli-Venezia Giulia dagli articoli 4 e 5
dello Statuto speciale di autonomia, l.c. 31 gennaio 1963, n. 1 e
successive modifiche e integrazioni, secondo cui la competenza
legislativa regionale deve esplicarsi in armonia con la Costituzione
e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico della
Repubblica e dei parametri eurounitari sopra richiamati.

(1) Il precedente comma 16 dell'art. 4 legge regionale n. 16/2021
dispone infatti che: «La Regione, ai sensi del decreto del
Ministero dello sviluppo economico 10 settembre 2010 (Linee guida
per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili), e del Piano paesaggistico regionale (PPR),
disciplina i criteri per la localizzazione e la realizzazione di
nuovi impianti fotovoltaici a terra di potenza superiore a 1 MW,
con particolare riferimento alle zone territoriali omogenee E
"Usi agricoli e forestali" e F "Tutela ambientale" del Piano
urbanistico regionale generale (PURG), approvato con decreto del
Presidente della Giunta regionale del 15 settembre 1978, n.
0826/Pres., che trovano applicazione sino al compimento, a cura
della Regione, degli adempimenti previsti dalla disciplina
statale attuativa della legge 22 aprile 2021, n. 53 (Delega al
Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione
di altri atti dell'Unione europea - Legge di delegazione europea
2019-2020), per l'installazione di impianti da fonti
rinnovabili».

P.Q.M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia, per i
motivi illustrati nel presente ricorso, dichiarare costituzionalmente
illegittima e conseguentemente annullare l'art. 4 della legge
regionale del Friuli-Venezia Giulia 2 novembre 2021, n. 32, nelle
parti e per i motivi in precedenza illustrati.
Si depositeranno:
1. ricorso ex art. 127 della Costituzione notificato con Pec,
relazione di notifica, messaggio di spedizione, ricevuta di
accettazione e ricevuta di consegna muniti di attestazione di
conformità;
2. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 23
dicembre 2021 con l'allegata relazione;
3. legge Regione Friuli-Venezia Giulia 2 novembre 2021, n.
16.
Roma, 4 gennaio 2022

L'Avvocato dello Stato: Maddalo