1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 24-3-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 165 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 novembre 1998
N. 165 Ordinanza emessa il 30 novembre 1998 dal pretore di Milano nel procedimento penale a carico di Sartirana Italo Mauro ed altri Pena - Sanzioni sostitutive delle pene detentive - Inapplicabilita' ai reati in materia di edilizia e urbanistica in caso di pena detentiva non alternativa a quella pecuniaria - Ingiustificata disparita' di trattamento rispetto a quanto previsto per i reati a tutela del paesaggio. (Legge del 24 novembre 1981, n. 689, art. 60, ultimo comma). (Cost., art. 3). (099C0253) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 24-3-1999)

IL PRETORE
Premesso che con decreto emesso in data 2 agosto 1997 Sartirana
Italo Mauro, Ribuoli Sergio e Brena Giovanni sono stati citati a
giudizio innanzi a questo Pretore, in relazione al reato di cui
all'art. 20, lett. b), della legge n. 47/1985, per aver - il primo
quale legale rappresentante della S.r.l. T.I.E.R, società
proprietaria degli immobili; il secondo quale direttore dei lavori;
il terzo quale legale rappresentante della S.p.a. Cemi Costruzioni
Generali, società appaltatrice dei lavori - realizzato in Zibido San
Giacomo, via Don Gnocchi n. 36, tre villette bifamigliari in
variazione essenziale rispetto a quanto oggetto della concessione
edilizia n. 2/1993 ed, in particolare, per aver mutato la
destinazione d'uso dei piani sottotetto e seminterrato in locali
adibiti alla permanenza di persone, con conseguente aumento di
s.l.p., tramite le seguenti opere: installazione di impianti di
riscaldamento e di illuminazione, piastrellatura delle
pavimentazioni, predisposizione prese radio e T.V., fatti commessi in
epoca anteriore e prossima all'ottobre 1996;
All'udienza in data 30 settembre 1998, il p.m. ha modificato
l'imputazione inserendo in luogo delle parole "in variazione
essenziale" la locuzione "in totale difformita'";
Alla successiva udienza del 30 novembre 1998 gli imputati Sartirana
Italo Mauro e Ribuoli Sergio avanzavano istanza di applicazione della
seguente pena: mesi uno di arresto e L. 4.500.000 di ammenda,
sostituita la pena detentiva con quella pecuniaria di L. 2.250.000:
pena complessiva L. 6.750.000 di ammenda ciascuno e la loro difesa
chiedeva al pretore, qualora non ritenesse di poter accogliere la
richiesta di applicazione della pena, dato che la pena detentiva era
stata sostituita con la pena pecuniaria, di sollevare questione di
incostituzionalità dell'art. 60 della legge n. 689/1981, nella
parte in cui non prevede la sostituzione della pena detentiva in pena
pecuniaria con riferimento all'art. 20 lett. b) della legge n.
47/1985, in relazione agli artt. 3, 24 e 27 della Costituzione.
Il p.m. prestava il suo consenso alla richiesta di applicazione
della pena formulata dagli imputati, ed in subordine si associava
alla proposizione avanti alla Corte costituzionale della questione di
costituzionalità indicata.
Il difensore di Brena chiedeva non disporsi la separazione del
procedimento a carico del suo assistito, potendo la posizione
processuale del predetto trarre giovamento dall'accoglimento della
indicata eccezione di costituzionalità.
Il pretore sollevava pertanto questione di legittimità
costituzionale, ritenendola rilevante, poichè la pena concordata
dalle parti appariva congrua e risultava astrattamente sostituibile
con la pena pecuniaria di L. 2.250.000 di ammenda, non sussistendo,
in capo agli imputati Sartirana e Ribuoli, condizioni ostative di
carattere soggettivo all'applicabilità dell'istituto di cui all'art.
53 della legge n. 689/1981. Non veniva disposta la separazione per
l'imputato Brena che non aveva richiesto il rito alternativo, in
quanto un'eventuale pronuncia di incostituzionalità dell'art. 60
della legge n. 689/1981 potrebbe consentire anche al predetto, in
caso di sentenza di condanna, di usufruire dell'istituto della
sostituzione della pena dententiva con quella pecuniaria.
Ciò premesso;
O s s e r v a
La questione sollevata non è manifestamente infondata.
Il divieto di applicare le pene sostitutive ai reati previsti dalle
leggi in materia edilizia ed urbanistica, quando per detti reati la
pena detentiva non è alternativa a quella pecuniaria, contenuto
nell'art. 60, ultimo comma, della legge n. 689/1981, costituendo
un'eccezione alla regola prevista dall'art. 53 della stessa legge
(che prevede la generale possibilità di sostituire le pene detentive
brevi con le sanzioni sostitutive), deve essere interpretato
restrittivamente, ai sensi dell'art. 14 delle disposizioni sulla
legge in generale.
Una tale interpretazione di stretto diritto, del resto, è imposta
dal fatto che un'estensione della portata applicativa del divieto
citato, oltre i casi in esso considerati, comporterebbe effetti
sfavorevoli al reo: si tratterebbe, pertanto, di un'applicazione
analogica in malam partem di una norma che comporta conseguenze
sanzionatorie più gravose (la mancata convertibilità della pena
detentiva inflitta), come tale vietata, oltre che dall'art. 14 delle
preleggi, anche, e in primo luogo, dall'art. 25, comma 2, della
Costituzione.
La norma citata si caratterizza, quindi, per essere una norma
penale di carattere eccezionale.
Alla luce di tale premessa, deve pertanto ritenersi che le nozioni
di "leggi in materia edilizia e urbanistica", richiamate dall'art.
60, ultimo comma, per individuare i reati esclusi dalla
convertibilità, debbano essere interpretate in modo restrittivo e
che non possa ricondursi alle une o alle altre, la nozione di leggi
in materia paesaggistica.
La materia paesaggistica, infatti, si differenzia dall'urbanistica
per molteplici profili (il diverso rilievo che assume il paesaggio
nella Costituzione; la diversa incidenza conformativa dei vincoli
paesaggistici rispetto a quelli urbanistici; la possibilità di
concessioni in sanatoria per la sola materia urbanistica; la diversa
disciplina dell'estinzione dei reati contro il paesaggio, rispetto
all'estinzione dei reati urbanistici), come è stato a più riprese
chiarito dalla giurisprudenza costituzionale, di legittimità e del
Consiglio di Stato, nonchè dalla dottrina prevalente, le quali hanno
tenuto e continuano a tenere nettamente distinti i due settori
d'intervento legislativo.
Consegue da quanto sopra esposto che il divieto previsto dall'art.
60, ultimo comma, della legge citata, non può estendersi ai reati
previsti per la tutela del paesaggio e segnatamente non può
ritenersi preclusa al giudice la possibilità di convertire con la
sanzione sostitutiva ritenuta più idonea al reinserimento sociale
del condannato, la pena inflitta in applicazione del reato previsto e
punito dall'art. 1-sexies del decreto legge n. 312/1985, convertito
nella legge n. 431/1985 (in tal senso si è espressa la più recente
giurisprudenza della Suprema Corte: Cass. sez. III 13 novembre 1995 -
14 febbraio 1996, Vacca, con ampia motivazione sulla distinzione tra
materia urbanistica e paesaggistica; conf. Cass. sez. III 1 luglio
1996, Stefanini).
Tale necessaria conclusione, alla luce dei criteri che presiedono
all'interpretazione delle leggi (divieto di interpretazione
analogica), pone peraltro il problema della legittimità
costituzionale, per contrasto con l'art. 3 della Costituzione,
dell'art. 60 della legge n. 689/1981, nella parte in cui preclude la
sostituibilità delle pene detentive brevi comminate in applicazione
dei reati previsti dall'art. 20 lett. b) e c) della legge n. 47/1985.
La fattispecie di cui all'art. 1-sexies della legge n. 431/1985
risulta, infatti, caratterizzata da un trattamento sanzionatorio
complessivamente più grave di quello riservato ai reati previsti
all'art. 20 lett. b) e c) della legge n. 47/1985: in presenza di
un'identica cornice edittale - l'art. 1-sexies legge n. 431/1985,
richiama, infatti, quoad poenam, l'art. 20, legge n. 47/1985 - la
maggior gravità del primo reato è comprovata dall'irrilevanza di un
eventuale provvedimento di sanatoria adottato dopo la realizzazione
dell'illecito, che comporta l'estinzione del reato, e dal diverso
regime di applicabilità dell'amnistia prevista dal d.P.R. n.
75/1990, più rigoroso per quanto riguarda le contravvenzioni in
materia paesaggistica.
Deve, inoltre rilevarsi che soltanto i reati in materia
paesaggistica prevedono la sanzione accessoria della rimessione in
pristino dello stato originario dei luoghi a spese del condannato,
mentre ai reati urbanistici consegue la meno onerosa sanzione
accessoria della demolizione delle opere abusive.
Le fattispecie di reato poste in comparazione tutelano, inoltre,
beni giuridici omogenei, se pure distinti, quali sono il paesaggio,
da un lato, e l'assetto urbanistico ed edilizio del territorio,
dall'altro, considerato che la tutela dell'assetto urbanistico ed
edilizio del territorio e la tutela del paesaggio si inquadrano in un
ambito di complessiva pianificazione dell'assetto e dello
sfruttamento del territorio e dell'ambiente in cui si svolgono la
vita e le attività umane.
Tale essendo il quadro sanzionatorio complessivo delle fattispecie
di reato comparate e tale essendo la loro finalità di conservazione
di beni omoegenei, risulta difficile comprendere su quale base si
potrebbe giustificare, sotto il profilo del principio di uguaglianza,
che la sostituibilità della sanzione con le pene altenative sia
ammessa per il reato più grave (quello previsto dall'art. 1-sexies
della legge n. 431/1985) e negata per quelli connotati da minor
gravità (quelli previsti dall'art. 20, lett. b) e c) della legge n.
47/1985).
Ora, è evidente che tale irragionevole disparità di trattamento
è semplicemente il frutto di un'inerzia del legislatore che, pur
costantemente avvertito della presenza di incoerenze nel sistema
delle esclusioni oggettive previste dall'art. 60 della legge n.
689/1981, attraverso i moniti a più riprese indirizzatigli dalla
Corte costituzionale, non ha fino ad ora ovviato a tali aporie. È
altrettanto evidente che, nel caso di specie, due potrebbero essere
le vie legislative percorribili per risolvere il sopra delineato
contrasto con il principio di uguaglianza: estendere la portata del
divieto di sostituibilità anche ai reati commessi in violazione di
vincoli paesaggistici, oppure abrogare il divieto in relazione ai
reati edilizi e urbanistici. Tertium non datur.
È noto, peraltro, a questo pretore che la Corte costituzionale ha
già avuto occasione di prendere in esame un'identica questione,
dichiarandola infondata con sentenza n. 145/1997.
A tale sentenza di rigetto sono, inoltre, seguite due ordinanze
(nn. 157/1997 e 257/1997) che hanno dichiarato manifestamente
infondata la riproposizione della stessa questione, non essendo stati
addotti motivi nuovi e diversi da quelli già esaminati e rigettati.
Con la sentenza n. 145/1997 citata, in particolare, la Corte
costituzionale ha motivato il rigetto della medesima questione di
legittimità costituzionale qui riproposta affermando "che la più
recente giurisprudenza di legittimità (citata in precedenza, secondo
la quale il divieto di sostituzione di pene detentive brevi non può
riguardare anche i reati in materia paesaggistica) non può ancora
qualificarsi come ''diritto vivente''" e che "in presenza di un
contesto ermeneutico non ancora consolidato, unica soluzione
percorribile non potrebbe essere che quella di ravvisare un'assoluta
identità tra le due previsioni, quella concernente l'edilizia e
quella concernente il paesaggio".
Al riguardo, questo pretore, tuttavia, non può non osservare che,
da un lato, le più recenti pronunce della Cassazione, nonchè la
dottrina si sono conformate all'orientamento sopra indicato,
cosicchè può ritenersi che si tratti ora di "diritto vivente" nel
senso indicato dalla Corte costituzionale, e, dall'altro che in
assenza di un espresso intervento legislativo, non appare possibile
estendere il divieto contenuto nell'art. 60, ultimo comma, legge n.
47/1985, ai reati in materia paesaggistica, senza pervenire ad
un'interpretazione analogica della norma medesima, in violazione
dell'art. 25, comma 2 della Costituzione, e dell'art. 14 delle
disposizioni preliminari al codice civile.

P.Q.M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale, in reazione all'art. 3 della
Costituzione, dell'art. 60, ultimo comma, della legge n. 689/1981,
nella parte in cui esclude l'applicazione delle pene sostitutive ai
reati previsti dalle leggi in materia edilizia ed urbanistica, quando
per detti reati la pena detentiva non è alternativa a quella
pecuniaria;
Sospende il procedimento in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza, a cura della cancelleria, sia
notificata alle parti non presenti e al Presidente del Consiglio dei
Ministri, e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Milano, addì 30 novembre 1998 Il pretore: Martini
99C0253