1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 20-3-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 50 SENTENZA 27 febbraio - 15 marzo 2002
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Atto introduttivo del conflitto - Eccepita carenza dei requisiti richiesti ai fini dell'esame nel merito - Congruita' della motivazione - Reiezione dell'eccezione di inammissibilita'. Parlamento - Immunita' parlamentari - Procedimento penale nei confronti di un parlamentare per il reato di diffamazione aggravata a mezzo della stampa - Deliberazione di insindacabilita' della Camera di appartenenza del parlamentare - Ricorso del Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma, per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato - Sussistenza di un nesso funzionale tra la dichiarazione del parlamentare e un atto di sindacato ispettivo a lui riferibile - Rigetto del ricorso - Spettanza alla Camera del potere di affermare, nel caso di specie, l'insindacabilita' ai sensi dell'art. 68 della Costituzione. - Deliberazione della Camera dei deputati 17 giugno 1999. - Costituzione, art. 68, primo comma. (002C0195) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 20-3-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio
ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero
Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK;

ha pronunciato la seguente:

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della delibera del 17 giugno 1999 della Camera dei
deputati relativa alla insindacabilità delle opinioni espresse
dall'on. Maurizio Gasparri nei confronti del dott. Guido Lo Forte ed
altri, promosso con ricorso del giudice per le indagini preliminari
del Tribunale di Roma, notificato il 24 novembre 2000, depositato in
cancelleria il 6 dicembre 2000 ed iscritto al n. 59 del registro
conflitti 2000.
Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati;
Udito nell'udienza pubblica del 4 dicembre 2001 il giudice
relatore Giovanni Maria Flick;
Udito l'avvocato Massimo Luciani per la Camera dei deputati.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento penale promosso nei confronti
dell'on. Maurizio Gasparri per il reato di diffamazione aggravata
commesso ai danni di alcuni magistrati della Procura della Repubblica
di Palermo, in relazione a dichiarazioni rilasciate da esso ad una
agenzia giornalistica il 31 luglio 1998, il giudice per le indagini
preliminari del Tribunale di Roma ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti della Camera dei deputati, in relazione
alla delibera adottata dalla stessa Camera il 17 giugno 1999, con la
quale l'Assemblea aveva dichiarato che i fatti per i quali era in
corso il procedimento penale concernevano opinioni espresse da un
membro del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni e come tali
insindacabili a norma dell'art. 68, primo comma, della Costituzione.
Dopo aver affermato la propria legittimazione a sollevare
conflitto, il ricorrente sottolinea come debba ritenersi principio
pacifico, alla luce della giurisprudenza costituzionale, quello
secondo il quale il parlamentare, al di fuori delle proprie funzioni,
incontra gli stessi limiti espressivi degli altri cittadini, giacchè
la prerogativa di cui all'art. 68, primo comma, Cost., non coprirebbe
tutta l'attività politica, ma soltanto quella legata da nesso
funzionale all'esercizio delle attribuzioni proprie della funzione
parlamentare. In particolare, il ricorrente richiama le sentenze
n. 10 e n. 11 del 2000, nelle quali questa Corte ha avuto modo di
affermare che, nel normale svolgimento della vita democratica e del
dibattito politico, le opinioni che il parlamentare esprime fuori dai
compiti e dalle attività tipiche delle assemblee, rappresentano
esercizio della libertà di manifestazione del pensiero comune a
tutti i consociati. Ad esse, dunque, non può estendersi, senza
snaturarla, una immunità che la Costituzione ha voluto riservare
alle opinioni espresse nell'esercizio delle funzioni, in deroga al
principio generale di legalità e giustiziabilità dei diritti. Nel
caso di specie - conclude il ricorrente - le dichiarazioni
dell'on. Gasparri, rese esclusivamente ad organi di stampa, non
sarebbero in alcun modo ricollegabili alla funzione parlamentare
svolta da esso, anche se rilasciate nell'ambito di un vivace
dibattito politico. Da qui la lamentata arbitrarietà del potere
esercitato dalla Camera in modo lesivo delle attribuzioni del giudice
ricorrente.
2. - La Corte, con ordinanza n. 480 del 2000, ha dichiarato
ammissibile il conflitto, fissando il termine per i conseguenti
adempimenti in rito, tutti puntualmente soddisfatti.
3. - Nel giudizio si è costituita la Camera dei deputati
chiedendo dichiararsi che spetta ad essa "affermare
l'insindacabilità, ai sensi dell'art. 68, comma 1, Cost., delle
opinioni espresse dall'on. Maurizio Gasparri nei confronti del dott.
Guido Lo Forte, in occasione di dichiarazioni rilasciate alla stampa
e diffuse dall'agenzia giornalistica A.N.S.A. in data 31 luglio
1998".
La Camera resistente rileva che le opinioni censurate in sede
penale sono legate da un inscindibile nesso funzionale ad atti tipici
del mandato parlamentare. Si riscontrerebbe, infatti, piena
rispondenza di sostanza tra le contestate dichiarazioni extra moenia
e l'interrogazione 3/01907 del 28 gennaio 1998, nella quale
l'on. Gasparri era intervenuto con ampia esposizione sui rapporti tra
la procura di Palermo ed i R.O.S. dei Carabinieri. Erano coincidenti,
in particolare, le affermazioni sulla ingerenza della procura nei
confronti dei R.O.S., motivate dalle indagini da questi svolte nei
confronti di alcuni magistrati di quell'ufficio; quelle sulla voluta
fuga di notizie allo scopo di favorire pericolosi latitanti; quelle
sugli indebiti contatti tra quell'ufficio di procura e personaggi
della politica. Il nesso funzionale sarebbe, dunque, innegabile: non
solo il complesso delle affermazioni, ma addirittura le singole
doglianze espresse dal parlamentare circa l'opinato indebito
comportamento della procura di Palermo sarebbero, infatti,
interamente presenti nell'atto tipico. D'altra parte - sottolinea la
Camera - l'interrogazione del 28 gennaio 1998 era stata nella
sostanza già anticipata nella interrogazione 3RI/01758 del
2 dicembre 1997, mentre l'interessamento allo specifico tema è
ulteriormente avvalorato da altri atti tipici compiuti dallo stesso
parlamentare, rammentandosi, al riguardo, l'interrogazione 3/RI/03212
del 12 gennaio 1999, nonchè l'illustrazione della stessa svolta
dall'on. Gasparri nella seduta del 13 gennaio 1999.
Nel passare in rassegna la giurisprudenza costituzionale in tema
di immunità ex art. 68, primo comma, Cost., la Camera, distinguendo
la semplice attività politica da quella "politica parlamentare",
ritiene che si possano avere tre tipi di opinioni di parlamentari
manifestate extra moenia, che debbono ricevere trattamenti diversi:
a) opinioni del tutto estranee alla sfera politica; b) opinioni
connesse alla sfera della politica, ma estranee alla politica
parlamentare; c) opinioni connesse alla politica parlamentare.
Soltanto queste ultime devono godere della copertura assicurata
dall'art. 68, primo comma, Cost., giacchè è circostanza del tutto
accidentale - e dunque inidonea a fondare un regime deteriore - il
fatto che esse siano state manifestate extra anzichè intra moenia.
L'area coperta dalla insindacabilità non sarebbe quindi determinata
arbitrariamente, ma verrebbe ad essere definita oggettivamente sulla
scorta della ricostruzione dei contenuti (obiettivi, appunto) della
politica parlamentare, pur sottolineandosi come una soluzione
siffatta appaia evolutiva rispetto ai più rigorosi approdi cui è
pervenuta la giurisprudenza di questa Corte. Tuttavia, segnala ancora
la Camera, le più recenti pronunce (si citano le sentenze n. 320 e
n. 321 del 2000) avrebbero operato alcuni "preziosi e meditati
aggiustamenti interpretativi": in particolare, si rileva come
l'essenza stessa della moderna democrazia parlamentare verrebbe
fraintesa, se il controllo di "corrispondenza sostanziale" -
postulato da questa Corte - si limitasse ad un mero riscontro delle
parole o dei concetti; il confine del potere rappresentativo -
sostiene, infatti, la Camera - è segnato "non già dal generico
contesto politico, ma dal contesto parlamentare per come definito
dalla rappresentanza stessa". Considerato, dunque, che le
dichiarazioni contestate all'on. Gasparri avrebbero trovato conferma
e corrispondenza in uno specifico atto di sindacato ispettivo e in
altri corrispondenti atti ed interventi dello stesso parlamentare; e
rilevata la formale correttezza della deliberazione della Camera ed
il rispetto delle relative regole procedimentali: ne deriverebbe che
la stessa "Camera ha scrupolosamente e precisamente apprezzato la
consistenza politico-parlamentare delle opinioni dell'on. Gasparri,
valutando le ragioni del "nesso funzionale che le legavano
all'esercizio del mandato parlamentare".
4. - Con successive memorie, la Camera ha riaffermato l'esistenza
del nesso funzionale fra le dichiarazioni oggetto di contestazione e
gli atti parlamentari tipici già oggetto di disamina, deducendo,
nell'ultima memoria, anche la inammissibilità del conflitto, in
quanto le ragioni di fatto e di diritto sarebbero state evidenziate
nel ricorso in modo lacunoso, attraverso mere citazioni di
giurisprudenza e senza riferimenti al caso di specie.

Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzioni promosso dal giudice per le
indagini preliminari del Tribunale di Roma nei confronti della Camera
dei deputati - dichiarato ammissibile in sede di delibazione con
ordinanza n. 480 del 2000 - investe la deliberazione adottata
dall'Assemblea, nella seduta del 17 giugno 1999, su conforme proposta
formulata dalla giunta per le autorizzazioni a procedere. Con essa,
la Camera ha ritenuto che i fatti per i quali è in corso
procedimento penale nei confronti del deputato Maurizio Gasparri -
per il reato di diffamazione aggravata a mezzo della stampa in danno
del dott. Guido Lo Forte, procuratore aggiunto della Repubblica
presso il Tribunale di Palermo - concernono opinioni espresse dal
medesimo parlamentare nell'esercizio delle sue funzioni, ai sensi
dell'art. 68, primo comma, della Costituzione.
Nel corso di una dichiarazione resa ad una agenzia di stampa il
31 luglio 1998, il deputato Gasparri avrebbe, secondo l'imputazione
elevata a suo carico, offeso l'onore e la reputazione del predetto
magistrato, affermando - con riferimento ad una polemica relativa ad
asserite indagini della procura di Palermo, nei confronti del
comandante dei reparti operativi speciali dei Carabinieri - che la
risposta all'interrogativo perchè quella procura volesse "devastare
i R.O.S. dei Carabinieri", doveva essere richiesta "al numero due
della procura, dott. Lo Forte"; aggiungendo che l'archiviazione di
tale vicenda, da parte della Procura di Caltanissetta, "pare che non
abbia dissolto i dubbi e addirittura lo stesso magistrato avrebbe
ammesso alcuni suoi comportamenti illeciti". Nella medesima
dichiarazione alla agenzia di stampa, l'on. Gasparri si domandava
anche "come mai nessuno si sia meravigliato che l'on. Folena abbia
annunciato l'arresto di Provenzano e successivamente ... Vendola
abbia confermato ... chi dà queste notizie a Folena e a Vendola?";
ipotizzando che così si volesse lanciare "un avvertimento affinchè
Provenzano possa sottrarsi ancora una volta all'arresto". Concludeva
affermando: "basta con le buffonate della sinistra, con i summit
Caselli - P.D.S., con l'attacco a Mori e al R.O.S.: si faccia
finalmente la lotta alla mafia".
La giunta per le autorizzazioni a procedere della Camera dei
deputati, nella relazione che accompagnava la proposta, poi accolta
dall'Assemblea, ha sottolineato come l'opinione unanime emersa nel
corso del dibattito fosse stata nel senso che le espressioni
pronunciate dal parlamentare rappresentassero, all'evidenza, un
giudizio ed una critica di natura sostanzialmente politica su fatti e
circostanze che, all'epoca, erano al centro dell'attenzione della
opinione pubblica nonchè del dibattito politico-parlamentare.
Sicchè veniva reputata sussistente nella specie la clausola di
immunità sancita dall'art. 68, primo comma, Cost., malgrado
l'"assenza di un collegamento specifico con atti o documenti
parlamentari", che comunque doveva reputarsi implicito, "attesa
l'ampiezza e la diffusione che ebbe a suo tempo la discussione tanto
sugli organi di stampa quanto, in generale, nel dibattito politico".
Tali conclusioni sono contestate dalla autorità giudiziaria
confliggente, in particolare facendo leva sui rigorosi confini entro
i quali - secondo la giurisprudenza di questa Corte - può ritenersi
operante l'immunità rivendicata dalla Camera, qualora - come si
pretende essere avvenuto nel caso in esame - venga in considerazione
l'attività politica svolta dal parlamentare al di fuori del
compimento di atti tipici di esercizio della funzione, cui
l'immunità stessa si raccorda. Dal canto suo, la Camera resistente -
oltre ad aver eccepito, nella memoria depositata in prossimità della
udienza, l'inammissibilità del conflitto, in quanto il ricorso che
lo ha promosso non conterrebbe una "sufficiente indicazione delle
"ragioni del conflitto" medesimo - ha rilevato, ex adverso, che le
dichiarazioni dell'on. Gasparri, contestate in sede giudiziale,
sarebbero legate "da un inscindibile nesso funzionale" a numerose
affermazioni del medesimo parlamentare, rinvenibili in atti tipici
del suo mandato; al punto che la corrispondenza tra quanto affermato
intra moenia e quanto affermato extra moenia, sarebbe nella specie
"addirittura puntuale e formale": con la conseguenza di rendere
palesemente inconsistenti le "pretese" avanzate dal ricorrente.
2. - L'eccezione di inammissibilità del conflitto, sollevata
dalla difesa della Camera dei deputati, non può essere accolta. La
Camera resistente ritiene, infatti, che nell'atto introduttivo del
conflitto non sarebbero state adeguatamente puntualizzate le ragioni
di fatto e di diritto poste a base della denuncia: sicchè
risulterebbero nella specie carenti i requisiti necessari per
consentire l'esame del merito, alla luce dei principi affermati al
riguardo da questa Corte nella sentenza n. 363 del 2001. In
particolare - sottolinea la Camera - le argomentazioni del ricorrente
si ridurrebbero alla elencazione di una serie di precedenti
giurisprudenziali, utili - secondo la prospettiva coltivata dallo
stesso ricorrente - a consentire una "astratta determinazione del
concetto di attività parlamentare e della nozione di nesso
funzionale". Nessun argomento, però, verrebbe speso per dimostrare
la "mancanza, nella specie, e cioè nel caso concreto, di tale nesso
funzionale, anche attraverso il necessario esame dell'attività (in
particolare, di sindacato ispettivo) svolta dall'on. Gasparri".
Tali rilievi non sono fondati. Da un lato, infatti, appare
incontestabile la congruità della motivazione che accompagna e
sostiene il provvedimento giurisdizionale con il quale il conflitto
è stato proposto, considerato che l'enucleazione del "fatto",
dell'oggetto e del tema della vindicatio, in uno con gli argomenti
giuridici posti a fondamento della lamentata menomazione, risultano
del tutto congrui e perciò stesso idonei a suscitare l'esame del
merito. Sotto altro profilo, poi, si rivela del tutto impropria la
censura relativa all'omesso esame - da parte del ricorrente - della
attività di sindacato ispettivo svolta dall'on. Gasparri, posto che
nella relazione della giunta per le autorizzazioni a procedere (la
cui proposta è stata pedissequamente recepita dall'Assemblea) si
dava atto della "assenza di un collegamento specifico con atti o
documenti parlamentari", proprio in riferimento alle dichiarazioni
rese dal parlamentare alla agenzia di stampa e per le quali pendeva
procedimento penale.
3. - Nel merito, il ricorso non è fondato.
Trattandosi di valutare la contestata sussistenza della
prerogativa della immunità in rapporto a dichiarazioni rese da un
deputato ad una agenzia di stampa, e perciò rilasciate al di fuori
dell'esercizio delle funzioni parlamentari tipiche, il problema si
risolve nello stabilire se - ciò non di meno - quelle dichiarazioni
siano identificabili come espressione della attività parlamentare, e
quindi possano ritenersi iscritte nel panorama delle "opinioni" per
le quali opera la richiamata garanzia costituzionale della
irresponsabilità.
In proposito, questa Corte - come gli stessi confliggenti hanno
rammentato, sia pure secondo prospettive evidentemente diversificate
- ha più volte affermato che, ai fini della accennata
identificazione, non basta la semplice comunanza di argomenti,
oggetto di attività parlamentari tipiche e di dichiarazioni fatte al
di fuori di esse; nè basta la riconducibilità di queste ultime
dichiarazioni ad un medesimo "contesto politico" (v., fra le molte,
le sentenze n. 56 e n. 58 del 2000). Occorre, invece, che la
dichiarazione possa essere qualificata come espressione di attività
parlamentare; il che normalmente accade se ed in quanto sussista una
sostanziale corrispondenza di contenuti tra le dichiarazioni rese al
di fuori dell'esercizio delle attività parlamentari tipiche svolte
in Parlamento, e le opinioni già espresse nell'ambito di queste
ultime. La sostanziale corrispondenza di contenuti finisce, quindi,
per costituire "il criterio che consente di identificare le
dichiarazioni rese al di fuori di quelle attività e ciononostante
riconducibili o inerenti alla funzione parlamentare, distinguendole
così da quelle che ricadono nel diritto comune a tutti i cittadini e
proteggendole tramite la speciale garanzia dell'art. 68, primo comma,
della Costituzione, senza con ciò determinare situazioni
ingiustificate di privilegio personale" (v. sentenze n. 320 e n. 321
del 2000 ed altre ivi richiamate).
Tale condizione appare soddisfatta nel caso di specie. Come
infatti emerge dalla documentazione prodotta dalla difesa della
Camera dei deputati, l'on. Gasparri presentò, il 28 gennaio 1998,
una diffusa interrogazione al Presidente del Consiglio dei ministri
ed ai Ministri dell'interno, della difesa e della giustizia, avente
ad oggetto indiscrezioni, polemiche ed accuse riguardanti "...
rappresentanti istituzionali della Procura della Repubblica di
Palermo ed ... esponenti istituzionali dell'Arma dei carabinieri e
del reparto R.O.S.". In tale atto di sindacato ispettivo, il
parlamentare formulava, sia pure con le forme tipiche della
interrogazione parlamentare, una serie di quesiti "dubitativi" circa
varie irregolarità che avrebbero caratterizzato talune indagini, in
particolare "sul caso De Donno - Lo Forte - Siino", e sulle
indiscrezioni su atti giudiziari propalate dalla stampa; tanto che, a
dire dell'interrogante, attraverso quelle indiscrezioni pareva si
lasciassero "trapelare spezzoni di verità per agevolare, da una
parte, indagati eccellenti e per colpire, dall'altra, investigatori
ed esponenti istituzionali, alcuni dei quali, addirittura,
assassinati dalla mafia e colpevoli, a volte, unicamente di aver
svolto indagini a 360 gradi". L'interrogante sottolineava, inoltre,
la singolarità del fatto che quelle indagini fossero svolte dalla
Procura di Palermo, malgrado le stesse prefigurassero "l'assunzione
da parte di un magistrato di quella procura della posizione di parte
offesa o di indagato"; e segnalava al riguardo la necessità di
iniziative volte a regolarizzare la situazione, al fine di fugare
"ogni dubbio su possibili tentativi di insabbiamento o, peggio, di
accanimento nei confronti di quegli investigatori che fanno solo il
loro dovere con autonomia". Esso domandava infine: sia di conoscere
quali fossero stati i temi trattati dal Procuratore della Repubblica
di Palermo negli incontri avuti con il Presidente del Consiglio, con
il Ministro dell'interno ed il comandante generale dell'Arma dei
carabinieri; sia quali iniziative si intendesse assumere "a favore
dell'Arma dei carabinieri, che, nelle ultime settimane, a causa di
una campagna di stampa alimentata da indiscrezioni su verbali
giudiziari, è stata fatta oggetto di pesanti valutazioni e sospetti,
tali da metterne in dubbio la fedeltà allo Stato e la lealtà nei
confronti delle altre istituzioni, soprattutto la magistratura".
Il contenuto del diffuso atto parlamentare presenta, dunque, non
soltanto aspetti di sostanziale corrispondenza, ma addirittura - e
sui profili maggiormente qualificanti - espressioni di pressochè
totale identità, rispetto alle dichiarazioni rese alla agenzia di
stampa nel luglio di quello stesso anno, allorchè la polemica e le
iniziative parlamentari - come è confermato anche dalla successiva
interrogazione del 19 gennaio 1999, ove si torna a parlare del R.O.S.
e del suo comandante e con un espresso riferimento al "numero due
della Procura di Palermo, il dottor Lo Forte" - erano ben lungi
dall'essere sopite.
Tanto basta, quindi, a rendere pienamente legittima la
deliberazione assunta dalla Camera dei deputati in ordine alla
insindacabilità, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione, delle opinioni espresse dall'on. Gasparri a una agenzia
di stampa il 31 luglio 1998; e conseguentemente a risolvere in favore
della stessa Camera il conflitto di attribuzione proposto dal giudice
per le indagini preliminari del Tribunale di Roma.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta alla Camera dei deputati affermare
l'insindacabilità, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione, delle dichiarazioni espresse dal deputato Maurizio
Gasparri, secondo quanto deliberato dall'Assemblea della Camera in
data 17 giugno 1999.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 febbraio 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Flick
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 15 marzo 2002.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
02C0195