1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 17-4-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 335 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 gennaio 1996
N. 335 Ordinanza emessa il 23 gennaio 1996 dal pretore di Camerino nel procedimento penale a carico di Borgiani Ludovico Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi provenienti da insediamenti produttivi - Inosservanza dei limiti di accettabilita' delle tabelle (allegate alla legge impugnata) - Sanzioni penali - Esclusione dell'applicazione di dette sanzioni agli amministratori pubblici che alla data di accertamento della violazione dispongono di progetti esecutivi cantierabili finalizzati alla depurazione delle acque - Deteriore trattamento degli amministratori privati (soggetti a sanzioni penali) rispetto agli amministatori pubblici (non soggetti a sanzioni penali) a parita' di situazione. (Legge 10 maggio 1976, n. 319, art. 21, terzo comma. modificato dal d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, art. 3, convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n. 172). (Cost., art. 3). (096C0464) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 17-4-1996)

IL PRETORE
Ha pronunciato e pubblicato, mediante lettura del dispositivo, la
seguente ordinanza nei confronti di: Borgiani Lodovico, nato il
giorno 10 agosto 1927 a Montecarotto (Ancona), residente in Camerino
(Macerata), via Girolamo Di Giovanni n. 6; libero-presente, imputato
del reato p. e p. dall'art. 21 legge n. 319/76, poichè quale
titolare di una lavanderia effettuava scarico in pubblica fognatura
in violazione della tabella C di cui alla legge medesima.
In Camerino, il 27 gennaio 1993.
Recidiva se e come da casellario.
Con l'intervento del pubblico ministero in persona del dott.
Roberto Della Cerra, vice procuratore onorario, all'uopo delegato.
Le parti concludevano nel modo che segue: Il pubblico ministero
chiede affermarsi la penale responsabilità dell'imputato in
relazione alla fattispecie ascrittagli e condannarsi lo stesso alla
pena di mesi tre di arresto.
Il difensore dell'imputato in via principale sollecita l'a.g. alla
remissione degli atti alla Corte costituzionale per illegittimità
della norma di cui si contesta la violazione; in via subordinata,
nella denegata ipotesi di condanna, chiede irrogarsi la pena in
aumento ex art. 81 cpv. c.p. rispetto alla pena comminata dalla
sentenza 26 ottobre 1993 del pretore di Camerino.
Fatto e Diritto
Il 27 gennaio 1993, in Camerino, in via Santoni, all'interno
dell'azienda per la lavanderia di capi di abbigliamento, gestita
dalla ditta individuale di Borgiani Lodovico, personale del S.M.S.P.
della U.S.L. n. 15 di Macerata e del servizio I.S.P. della U.S.L. n.
10 di Camerino provvedevano al controllo dell'impianto di depurazione
dell'azienda suddetta e degli scarichi derivanti dall'attività
produttiva: in tale ambito, si provvedeva, tra l'altro, al prelievo
di alcuni campioni dei reflui di acqua, che dal depuratore della
ditta venivano scaricati direttamente nella pubblica fognatura del
comune di Camerino. Le successive analisi rivelavano come i reflui
predetti contenessero alcuni valori superiori ai limiti stabiliti
dalla tabella c), allegata alla legge 10 maggio 1976, n. 319 (domanda
chimica di ossigeno). Ciò stante, veniva inoltrata denunzia a carico
del titolare della ditta individuale artigiana "Borgiani Lodovico",
individuabile nel signor Borgiani Lodovico prefato; in capo allo
stesso venivano intraprese indagini preliminari, le quali si
concludevano con la citazione, dinanzi a questa a.g., dell'imputato
predetto, al fine di consentire il vaglio della sua responsabilità
in ordine al reato meglio precisato in rubrica. All'udienza del
giorno 28 aprile 1995, prima dibattimentale, l'imputato, sebbene
ritualmente citato, non si presentava senza allegare la sussistenza
di alcun motivo legittimamente ostativo alla personale comparizione,
sicchè, con apposita ordinanza, ne veniva dichiarata la contumacia.
Il dibattimento, peraltro, non veniva aperto, dopo alcuni meri
differimenti ante causam, che all'udienza del giorno 11 luglio 1995.
In esito all'esposizione introduttiva, veniva esperita l'istruttoria
dibattimentale, che si compendiava nell'esame di alcuni tra i testi
indotti dal p.m. e nell'espletamento di incarico peritale sulla
natura degli scarichi provenienti dall'insediamento produttivo, di
cui è titolare l'imputato. Esaurita l'istruttoria dibattimentale,
data lettura degli atti e dei documenti contenuti nel fascicolo del
dibattimento, le parti concludevano come da separato verbale.
All'esito dell'odierno dibattimento opina questo pretore che sia
necessario procedere alla sospensione del giudizio, previa
declaratoria della non manifesta infondatezza e della rilevanza della
questione di legittimità costituzionale del terzo comma dell'art. 21
della legge 10 maggio 1976, n. 319, siccome novellato dal
decreto-legge 17 marzo 1995, n. 79, convertito con modificazioni
dalla legge 17 maggio l995, n. 172.
Le risultanze dell'istruttoria dibattimentale hanno consentito di
apprezzare il raggiungimento della dimostrazione della circostanza
che, in data 27 gennaio 1993, venne effettuato, in Camerino, presso
l'azienda di lavanderia di capi di vestiario, gestita dalla ditta
individuale dell'odierno imputato, un prelievo di campioni di acque
reflue, derivanti dal ciclo produttivo dell'azienda, che venivano
scaricate, previo passaggio nel depuratore dell'azienda stessa, nelle
pubbliche fognature del comune di Camerino. La circostanza appare
inconfutabile, in quanto sicuramente dimostrata dalla documentazione
prodotta dalla pubblica accusa (verbali di analisi delle acque reflue
e certificati inerenti ai risultati delle suddette analisi; v. in
atti), riscontrata dalle precise dichiarazioni, rese nel corso
dell'udienza del giorno 11 luglio 1995 dai testi Leoni Tristano ed
Osimani Patrizia (v. in atti), rispettivamente biologo e perito
chimico del S.M.S.P. della azienda U.S.L. n. 9 di Macerata, già
U.S.L. n. 15 di Macerata, i quali effettuarono il controllo sopra
menzionato. Le analisi successive rivelarono la presenza di alcuni
valori superiori ai limiti statuiti dalla tabella c), allegata alla
legge 10 maggio 1976, n. 319: in particolare, venne riscontrato un
valore inerente alla domanda chimica di ossigeno pari a 635,5 mg./l.
(valore tabellare pari a 500 mg./l.).
Quanto all'elemento soggettivo della fattispecie contestata, deve
considerarsi che l'espletata perizia sulla natura degli scarichi
provenienti dall'azienda del Borgiani ha consentito di appurare che
gli scarichi stessi, immettentisi in pubblica fognatura, provenivano
dal depuratore installato presso l'azienda summenzionata e che la
strumentazione non era idonea a consentire una perfetta depurazione
degli scarichi suddetti, in quanto "Il sistema di depurazione della
ditta presentava (...) forti limiti operativi su una parte
consistente di sostanze presenti nelle acque provenienti dal processo
lavorativo aziendale; da questo discendeva la possibilità di avere
scarichi, in fognatura, non compatibili con la tabella C della legge
n. 319/76, soprattutto in presenza di processi lavorativi,
particolarmente inquinanti, prevalenti su altri.". In particolare, "I
reflui della lavanderia artigianale "Borgiani" erano caratterizzati
da un inquinamento prevalentemente di tipo organico (C.O.D. elevato)
con un carico talvolta sostenuto di cloruri derivanti dal ciclo di
tintura e dalla aggiunta di polielettrolita nel ciclo depurativo.
Nonostante che l'impianto chimico-fisico, agendo prevalentemente sui
solidi sospesi e colloidali, avesse capacità di abbattimento fino al
60% del carico organico, nessun potere di abbattimento esercitava nei
riguardi dei cloruri" (v., in atti, relazione peritale, redatta in
data 8 gennaio 1996 dal dott. Adriano Vecchi, pagg. 8 e 15). Sembra,
dunque, che l'evento antigiuridico possa essere ascritto alla
volontarietà dell'odierno imputato, che ben avrebbe potuto (e
dovuto) attivarsi per adeguare l'impianto di depurazione, esistente
presso la propria azienda, onde ottenere il risultato di una migliore
depurazione delle acque reflue, provenienti dal ciclo produttivo
(siccome, sia detto per incidens, avvenne proprio in epoca
immediatamente successiva all'accertamento effettuato dal personale
della U.S.L. n. 15 di Macerata).
Ciò stante, non rimarrebbe che passare alla determinazione della
pena infliggenda, da individuare in quella preveduta dal novellato
terzo comma dell'art. 21 della legge 10 maggio 1976, n. 319: si
consideri, infatti, che, prima delle modifiche introdotte dal decreto
legge 17 marzo 1995, n. 79, convertito con modificazioni nella legge
17 maggio 1995, n. 172, il terzo comma dell'art. 21 della legge Merli
prevedeva come obbligatoria l'irrogazione della pena dell'arresto nei
confronti di coloro che avessero effettuato scarichi con valori
inquinanti superiori ai limiti delle tabelle, allegate alla legge
stessa. Oggi, dopo le summenzionate modifiche apportate dai
richiamati testi normativi, il terzo comma dell'art. 21 della legge
10 maggio 1976, n. 319, commina, nei confronti delle predette
condotte antigiuridiche, in via alternativa la pena pecuniaria
dell'ammenda, da un minimo di L. 15.000.000 ad un massimo di L.
150.000.000, e la pena detentiva dell'arresto sino ad un anno. Il
confronto tra le due normative succedutesi nel tempo lascia
chiaramente intendere che, tra esse, quella di maggior favore per il
reo è quella novellata dal decreto legge n. 79/1995, sicchè al
Borgiani dovrebbe irrogarsi la pena operando il riferimento allo
schema sanzionatorio previsto dal novellato terzo comma dell'art. 21
della legge n. 319/1976. Peraltro, sempre il terzo comma dell'art.
21 della legge n. 319/1976, all'ultima parte, in ragione delle
modifiche introdotte dalla normativa summenzionata, prevede,
testualmente: "Tali sanzioni (quelle penali principali, comminate in
via alternativa, dell'ammenda e dell'arresto e quella secondaria
dell'incapacità a contrattare con la pubblica amministrazione,
n.d.e. del presente provvedimento) non si applicano nei confronti dei
pubblici amministratori che alla data di accertamento della
violazione dispongano di progetti esecutivi cantierabili finalizzati
alla depurazione delle acque.". Sembra, dunque, che, alla stregua di
tale disposto, introdotto nel corpus del novellato terzo comma
dell'art. 21 della legge Merli in sede di conversione del
decreto-legge n. 79/1995, il pubblico amministratore che sia titolare
di un insediamento produttivo, che effettui scarichi in pubblica
fognatura ovvero in altro corpo ricettore, superiori ai limiti
fissati ai sensi del n. 2) del primo comma dell'art. 12 della legge
Merli, nel primo caso, ed ai limiti di cui alle tabelle allegate alla
predetta legge, nel secondo caso, non sia soggetto all'applicazione
di alcuna delle sanzioni prevedute dal ridetto terzo comma dell'art.
21, purchè lo stesso pubblico amministratore disponga di un progetto
esecutivo cantierabile finalizzato alla depurazione delle acque. La
predetta condizione (causa di non punibilita') non trova applicazione
nei confronti del privato titolare di insediamento produttivo, dal
quale si dipartano scarichi inquinanti, che, pure, si sia adoperato,
per quanto nelle proprie possibilità, per ottenere il risultato
della depurazione degli scarichi stessi ed, in ultima analisi, delle
acque in cui i medesimi recapitino. La disparità trattamentale
appare di solare evidenza e non sembra sorretta da alcuna ragionevole
giustificazione. Lungi dal voler mettere in discussione, in questa
sede, opzioni di politica legislativa, che hanno condotto, trarnite
le novelle introdotte con il decreto-legge 17 marzo 1995, n. 79,
convertito con modificazioni dalla legge 17 maggio 1995, n. 172, ad
un abbassamento generale della soglia della difesa penale nella
tutela del bene giuridico "ambiente", laddove lo stesso sia
compromesso da scarichi inquinanti, in un'ottica che sembra di poter
individuare nell'esigenza di affidare al diritto penale il ruolo di
extrema ratio tra gli strumenti di tutela del summenzionato bene
giuridico, nella certezza che, onde perseguire tale finalità, il
diritto penale rimane strumento non primario, bensì misura
sussidiaria (si veda, ad esempio, quanto predicato da autorevole
dottrina germanica nel campo della politica criminale: Heinz Zipf,
Politica criminale, Milano, 1989, pag. 326), si vuol qui sottolineare
come l'opera di depenalizzazione, perseguita dal legislatore del 1995
nel settore di tutela giuridica de quo agitur, sembra ispirata, per
taluni aspetti, a criteri di incoerenza e di irragionevolezza. Si
consideri, a tal proposito, che il novellato testo dell'art. 22 della
legge Merli punisce con una semplice sanzione pecuniaria
amministrativa l'inosservanza di prescrizioni contenute nel
provvedimento di autorizzazione allo scarico, compiuta da chiunque
effettui o mantenga lo scarico stesso: sembrerebbe di poter
concludere che la logica sottesa al vasto intervento di
depenalizzazione sia quella che la dottrina germanica compendia
nell'espressione della Ordnungswidrigkeit, vale a dire nel ricorso
sistematico alla mera sanzione amministrativa quale strumento di
repressione delle violazioni consistenti nell'inosservanza di
disposizioni della pubblica amministrazione. Le conseguenze derivanti
da tale intervento innovativo, peraltro, pongono seri problemi di
razionalità della novella, in quanto il testo dell'art. 23 della
legge Merli, rimasto inalterato, punisce con sanzione pecuniaria
penale chiunque apra o effettui nuovi scarichi prima che
l'autorizzazione, da lui regolarmente richiesta, sia stata concessa,
mentre il soggetto che, ottenuta l'autorizzazione allo scarico da un
insediamento civile, non osservi i limiti di compatibilità fissati
alla stregua del secondo comma dell'art. 14 della legge Merli è
punito con la mera sanzione amministrativa. Pare, pertanto, che la
logica sottesa all'intervento di depenalizzazione sia ispirata a
criteri contingenti e non sia sorretta da una visione sistematica
della materia, che, sola, avrebbe consentito una adeguata tutela del
bene giuridico dell'ambiente.
In tale quadro di intervento settoriale e privo di una sistematica
razionalità si insedia la novella introdotta, in sede di conversione
del decreto legge n. 79/1995, secondo cui il pubblico amministratore,
che sia titolare di un insediamento produttivo (si pensi, ad esempio,
ad un mattatoio comunale), il quale effettui scarichi superiori ai
limiti fissati alla stregua del n. 2) del primo comma dell'art. 12
della legge Merli, se tali scarichi recapitino in pubblica fognatura,
ovvero ai limiti di cui alle tabelle allegate alla predetta legge, se
gli scarichi recapitino in altro corpo ricettore, non è punibile
laddove disponga di un progetto esecutivo cantierabile finalizzato
alla depurazione delle acque. Come già detto, la particolare causa
di non punibilità si applica soltanto ai pubblici amministratori e
non ai privati, i quali tengano analogo comportamento, magari
predisponendo appositi progetti per la depurazione dei reflui
provenienti dai propri insediamenti produttivi. Tutt'affatto
irragionevole sembra la disparità trattamentale, laddove si
consideri che il bene giuridico tutelato dalla normativa di cui
all'art. 21 della legge 10 maggio 1976, n. 319, rimane lo stesso,
sia che a pregiudicarlo sia un privato cittadino, sia che i
comportamenti lesivi provengano dalla pubblica amministrazione: la
medesima potenzialità lesiva dell'ambiente, oggetto precipuo di
tutela, che la legge n. 319/1976 intende proteggere sia considerando
le acque in sè come una componente dell'ambiente stesso, in quanto
tale da salvaguardare, sia considerando le acque come possibile
vettore di inquinamento dell'ambiente, risiede nelle condotte
violative del privato e del pubblico amministratore. Nè sembra di
poter individuare nella condotta delineata dall'ultima parte del
novellato terzo comma dell'art. 21 della legge n. 319/1976 una
fattispecie di ravvedimento operoso, tale da legittimare la
sottrazione alla sfera di punibilità della pregressa condotta di
trasgressione, in quanto la causa di non punibilità, come è stato
acutamente sottolineato da recente dottrina, consiste nella mera
predisposizione di progetti "cantierabili" senza che si preveda la
effettiva messa in opera di impianti di depurazione delle acque, con
la conseguenza, tutt'affatto irragionevole, dell'introduzione di una
sorta di "licenza di inquinare" per tutti i pubblici amministratori
che si limitino a predisporre, sulla carta, i summenzionati progetti,
senza adoperarsi concretamente per passare alla fase della concreta
realizzazione degli stessi, con i conseguenti, presumibilmente
onerosi, impegni di spesa (v. G. Amendola, Nota di commento alla
sentenza Cass., sez. terza penale, 2 giugno 1995, n. 1189, in
Ambiente, Consulenza e pratica per l'impresa, 1995, n. 9, pag. 64).
Nè dicasi che la condotta del pubblico amministratore è meritevole
di tutela in quanto destinata, per sua stessa natura, a tutelare un
bene, del quale solo la pubblica amministrazione e non il singolo
privato può disporre (le acque nel loro complesso, quale bene
pubblico, come si evince dalla dizione testuale utilizzata dal
legislatore del 1995). Si ponga mente, a tal proposito, che vieppiù
meritevole di considerazione appare la condotta del privato, il
quale, mediante la predisposizione di progetti ovvero, addirittura,
mediante la messa in opera di impianti di depurazione, si adoperi
attivamente allo scopo di evitare l'inquinamento delle acque
pubbliche attraverso la depurazione, a monte, dello scarico
inquinante: il fine di salvaguardia del bene giuridico "ambiente",
siccome sopra individuato, deve ritenersi egualmente perseguito.
Quel che si vuol sostenere, in questa sede, è che tutt'affatto
sfornito di ragionevole giustificazione e, per tal via, in insanabile
contrasto con il secondo comma dell'art. 3 della Costituzione
repubblicana, appare differenziare le conseguenze giuridiche legate
ad analoghe condotte, sol che le stesse siano adottate dal privato
cittadino ovvero dal pubblico amministratore, indipendentemente da
ogni giudizio di valore circa le scelte di politica legislativa in
tema di depenalizzazione nella tutela del bene giuridico "ambiente",
perseguite dal legislatore del 1995 (la cui opinabilità, peraltro,
è già stata evidenziata, sotto forma di delibazione del conflitto
delle predette opzioni con beni di rilevanza costituzionale, da
numerosa giurisprudenza di merito).
Ciò detto in merito alla non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale delibata, non resta che
passare alla disamina della rilevanza della stessa nel presente
giudizio: si ponga mente, a tal riguardo, alla circostanza che il
Borgiani aveva installato, presso la propria lavanderia artigianale,
un depuratore degli scarichi prodotti, recapitanti nella pubblica
fognatura del comune di Camerino. Poco rileva, a tal fine, che il
depuratore predetto non fosse, in pratica, idoneo a consentire
un'efficace depurazione degli scarichi in relazione ai composti
organici, sì che i valori della domanda chimica di ossigeno erano
tali da superare i limiti di cui alla tabella c), allegata alla legge
n. 319/1976, poichè la causa di non punibilità prevista dall'ultima
parte del terzo comma dell'art. 21 della legge predetta prescinde in
maniera assoluta da qualsiasi valutazione inerente all'adeguatezza
del progetto finalizzato alla depurazione delle acque.

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 e segg. della legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale, per violazione del disposto del secondo
comma dell'art. 3 della Costituzione, del dettato del terzo comma
dell'art. 21 della legge 10 maggio 1976, n. 319, così come
modificato dall'art. 3 decreto-legge 17 marzo 1995, n. 79, convertito
con modificazioni dalla legge 17 maggio 1995, n. 172, nella parte in
cui limita ai soli pubblici amministratori (escludendo i privati)
l'operatività della causa di non applicabilità di tutte le sanzioni
da esso art. 21, terzo comma, legge n. 319/1976 prevedute, in caso di
sussistenza di progetti esecutivi cantierabili finalizzati alla
depurazione delle acque.
Camerino, addì 23 gennaio 1996
Il pretore: Semeraro
96C0464