1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 4-6-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 180 SENTENZA 19 - 30 maggio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Parchi e riserve naturali - Norme della Regione Piemonte -- Piano d'area del Parco fluviale Gesso e Stura, approvato dalla Regione - Attribuzione della valenza di piano paesaggistico - Alterazione dell'ordine di prevalenza che la normativa statale detta tra gli strumenti di pianificazione paesaggistica (art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004) - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di «conservazione ambientale e paesaggistica» nonche' dei principi fondamentali in materia di «governo del territorio» e «valorizzazione dei beni culturali e ambientali» - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Piemonte 19 febbraio 2007, n. 3, art. 12, comma 2. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera s) e comma terzo, d.lgs. 20 gennaio 2004, n.42, art. 145, comma 3. (008C0427) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 4-6-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 12, comma 2,
della legge della Regione Piemonte 19 febbraio 2007, n. 3
(Istituzione del Parco fluviale Gesso e Stura), promosso con ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 23 aprile
2007, depositato in cancelleria il 30 aprile 2007 ed iscritto al
n. 20 del registro ricorsi 2007.
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 15 aprile 2008 il giudice relatore
Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato dello Stato Francesco Lettera per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Emiliano Amato per la Regione
Piemonte.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, con ricorso
notificato il 23 aprile 2007 e depositato il successivo 30 aprile,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 12, comma 2, della
legge della Regione Piemonte 19 febbraio 2007, n. 3 (Istituzione del
Parco fluviale Gesso e Stura), pubblicata sul B.U.R. n. 8 del 22
febbraio 2007, denunciandone il contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera s), e terzo comma, della Costituzione.
Il ricorrente premette che con la legge n. 3 del 2007 la Regione
Piemonte ha istituito il Parco fluviale Gesso e Stura, nel cui ambito
sono individuate riserve naturali orientate per la conservazione
dell'ambiente naturale, aree attrezzate e zone di salvaguardia,
rispetto alle quali sono dettate norme di tutela (articoli da 7 a
10), di direzione ed amministrazione (art. 5) e di vigilanza (art.
11). In particolare, poi, il Parco fluviale viene regolato dagli
strumenti di pianificazione specifica e dal piano d'area, il quale,
secondo quanto disposto dalla norma censurata di cui all'art. 12,
comma 2, «è efficace anche per la tutela del paesaggio ai fini e per
gli effetti di cui all'articolo 143 del d.lgs. n. 42/2004 e ai sensi
dell'articolo 2 della legge regionale 3 aprile 1989, n. 20 (Norme in
materia di tutela di beni culturali, ambientali e paesistici)».
Peraltro, si osserva ancora nel ricorso, il comma 1 dello stesso art.
12 prevede che «Il Parco fluviale Gesso e Stura è regolato dal piano
d'area di cui all'articolo 23 della l.r. n. 12/1990, come modificato
dall'articolo 7 della legge regionale 21 luglio 1992, n. 36 e dagli
strumenti di pianificazione specifica», là dove il piano d'area, per
le aree istituite a Parco Naturale, rappresenta, in base all'art. 25,
comma 1, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree
protette), il «Piano per il Parco», il quale viene «adottato
dall'organismo di gestione del parco ed è approvato dalla regione.
Esso ha valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico e
sostituisce i piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici
di qualsiasi livello».
Ciò premesso, nel ricorso si sostiene che il denunciato art. 12,
comma 2, della legge regionale n. 3 del 2007, nell'assegnare al piano
d'area la valenza anche di piano per la salvaguardia del paesaggio
del territorio del Parco, determinerebbe «la equiparazione degli
strumenti di pianificazione territoriale, intesi a disciplinare i
profili naturalistici, fino a ricomprendere in sè ogni altra
esigenza pianificatoria, compresa anche quella paesaggistica». Così
facendo, verrebbe pregiudicata «la sovraordinazione funzionale,
ovvero la prevalenza, della pianificazione paesaggistica rispetto non
solo alla pianificazione territoriale ed urbanistica degli enti
territoriali, ma anche agli atti di pianificazione ad incidenza
territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli
degli enti gestori delle aree naturali protette, come disposto dai
principi fondamentali di cui al d.lgs. n. 42 del 2004».
Il Presidente del Consiglio deduce, inoltre, che le leggi
regionali del Piemonte 22 marzo 1990, n. 12 [Nuove norme in materia
di aree protette (Parchi naturali, Riserve naturali, Aree attrezzate,
Zone di preparco, Zone di salvaguardia)] e 3 aprile 1989, n. 20
(Norme in materia di tutela di beni culturali, ambientali e
paesistici), alle quali si richiama la disposizione denunciata,
andrebbero interpretate (come anche le leggi statali precedenti alla
riforma portata dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3,
recante «Riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione»), in
modo da non confliggere con il quadro di riparto delle attribuzioni
tra Stato e Regioni delineato dal nuovo Titolo V della Parte II della
Costituzione e, tuttavia, il loro contrasto con l'art. 117, comma
secondo, lettera s), e comma terzo, Cost. dovrebbe essere comunque
valutato alla luce del principio di continuità dell'ordinamento.
Diversamente, invece, dovrebbe opinarsi quanto alla legge regionale
n. 3 del 2007, entrata in vigore successivamente alla novella
costituzionale ed ai principi fondamentali in materia paesaggistica
dettati dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137), la quale, dunque, non potrebbe «che essere in
armonia con i modelli di riparto di competenze ex art. 117 Cost.».
La difesa erariale osserva, quindi, che gli artt. 143, comma 3, e
145, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004, delineano il procedimento di
formazione dei piani paesaggistici «basato sulla possibilità della
previa intesa, sull'accordo preliminare tra Stato e regione e sulla
partecipazione degli organi ministeriali». Si precisa, poi, quanto
alla «compatibilità della censurata disposizione regionale con la
legislazione statale di principio», che l'art. 145, comma 3, del
d.lgs. n. 42 del 2004, prevede, in relazione alla tutela del
paesaggio, «la cogente prevalenza dei piani paesistici sulla
pianificazione delle aree naturali protette», stabilendo che «le
disposizioni dei piani paesaggistici siano comunque prevalenti sulle
disposizioni degli atti di pianificazione ad incidenza territoriale
previsti dalle normative di settore, compresi quelli degli enti
gestori delle aree naturali protette». In tal modo, la norma
escluderebbe «non solo che la salvaguardia dei valori paesaggistici
di un territorio protetto sia assicurata da strumenti di
pianificazione diversi dalla pianificazione paesaggistica, ma anche
che possa essere recessiva rispetto ad altre esigenze, urbanistiche o
naturalistiche, regolate da diversi strumenti di pianificazione».
Ne deriverebbe, ad avviso del ricorrente, la violazione della
potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di paesaggio,
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), nonchè della
legislazione di principio dettata dal d.lgs. n. 42 del 2004, in
materia di «governo del territorio» e «valorizzazione dei beni
culturali», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Piemonte, chiedendo
che la sollevata questione venga dichiarata non fondata.
La Regione osserva, anzitutto, che la legge regionale n. 3 del
2007 richiama la legge regionale n. 12 del 1990, il cui art. 23,
modificato dalla successiva legge regionale n. 36 del 1992, prevede
per le aree istituite a parco naturale il Piano d'area, che
costituisce il Piano per il Parco di cui all'art. 25, comma 1, della
legge n. 394 del 1991, legge-quadro sulle aree protette, il quale è
adottato dall'organismo di gestione del Parco ed approvato dalla
Regione ed ha «valore anche di piano paesistico e di piano
urbanistico e sostituisce i piani paesistici ed i piani territoriali
o urbanistici di qualsiasi livello». È in attuazione di tale
principio, argomenta ancora la difesa regionale, che il citato art.
23 della legge regionale n. 12 del 1990 stabilisce che il piano
d'area del parco, all'esito di un complesso procedimento di adozione,
«sostituisce la pianificazione territoriale ed urbanistica di
qualsiasi livello», esplicando effetti anche a norma dell'art. 1-bis
del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la
tutela delle zone di particolare interesse ambientale), convertito,
con modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431, e della legge
della Regione Piemonte n. 20 del 1989, la quale individua (art. 2,
lettera b), fra gli strumenti di attuazione di tutela, «anche i piani
dei parchi naturali regionali».
Alla luce della complessiva normativa, statale e regionale,
richiamata, la Regione sostiene che «il Piano del parco nella
disciplina regionale vigente non è una regolamentazione meramente
settoriale espressa dall'ente di gestione dell'area protetta», ma
rappresenta lo «strumento di pianificazione regionale territoriale e
paesaggistica, vincolante anche la strumentazione urbanistica
locale», il quale tutela il territorio del parco naturale «nella sua
specificità di bene ambientale», provvedendo altresì ad una
integrazione «nel sistema di protezione e valorizzazione dei beni
ambientali paesaggistici sul territorio regionale».
La Regione Piemonte deduce, inoltre, che il ricorso statale non
avrebbe indicato puntualmente le norme legislative assunte a principi
fondamentali, richiamando la legge n. 394 del 1991, non abrogata dal
d.lgs. n. 42 del 2004, senza, però, considerarne adeguatamente la
portata. Sarebbero stati invece invocati gli artt. 143, comma 3, e
145, commi 3 e 5, del d.lgs. n. 42 del 2004, là dove, tuttavia,
l'art. 143 ed il comma 5 dell'art. 145 non disciplinerebbero aspetti
attinenti a quanto stabilito dalla disposizione regionale impugnata.
Quanto invece al comma 3 dello stesso art. 145, la Regione
ribadisce che il piano del parco naturale di cui all'art. 12 della
legge regionale n. 3 del 2007, «non è affatto mero atto di
pianificazione dell'ente gestore dell'area protetta, bensì è piano
della Regione che provvede specificamente alla tutela paesaggistica
dell'ambito considerato» e, quindi, risultando «a tutti gli effetti
strumento di pianificazione paesaggistica della Regione», prevarrebbe
sulla strumentazione urbanistica e territoriale locale di qualsiasi
tipo, «sostituendosi ad essa, e dunque nient'affatto "recessiva
rispetto ad altre esigenze"».
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l'art. 12,
comma 2, della legge della Regione Piemonte 19 febbraio 2007, n. 3
(Istituzione del Parco fluviale Gesso e Stura), il quale così
dispone: «Il piano d'area è efficace anche per la tutela del
paesaggio ai fini e per gli effetti di cui all'articolo 143 del
d.lgs. n. 42/2004 e ai sensi dell'articolo 2 della legge regionale 3
aprile 1989, n. 20 (Norme in materia di tutela di beni culturali,
ambientali e paesistici)».
Il ricorrente sostiene che tale norma violi l'art. 117, secondo
comma, lettera s), e terzo comma, Cost., giacchè non rispetta il
principio della «cogente prevalenza dei piani paesistici sulla
pianificazione delle aree naturali protette», che si desume dall'art.
145, comma 3, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137).
2. - La questione è fondata.
2.1. - L'art. 12 della legge della Regione Piemonte n. 3 del 2007
prevede, al comma 1, che il «Parco fluviale Gesso e Stura è regolato
dal piano d'area di cui all'art. 23 della legge regionale n. 12/90,
come modificato dall'articolo 7 della legge regionale 21 luglio 1992,
n. 36 e dagli strumenti di pianificazione specifica». A sua volta, il
citato art. 23 stabilisce, tra l'altro, che i Piani di area, aventi
«validità a tempo indeterminato» (comma 4), presentano «indicazioni»
che «sono efficaci e vincolanti dalla data di entrata in vigore delle
deliberazioni del Consiglio regionale di approvazione dei Piani che
sostituiscono la strumentazione territoriale ed urbanistica di
qualsiasi livello» (comma 5) ed «esplicano i loro effetti anche a
norma dell'art. 1-bis della legge 8 agosto 1985, n. 431, e della
legge regionale 3 aprile 1989, n. 20» (comma 8), costituendo,
altresì, «strumenti di previsione, guida ed indirizzo per la
gestione delle aree oggetto di pianificazione e gli Enti di gestione
hanno l'obbligo di rendere operative e di fare rispettare le
indicazioni di piano» (comma 10).
Il Piano di area della Regione Piemonte viene a sostituire, in
forza del comma 1 del citato art. 23 della legge regionale n. 12 del
1990, il Piano per il Parco che l'art. 25, comma 1, della legge 6
dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette) definisce
come «strument[o] di attuazione delle finalità del parco naturale
regionale»; peraltro, in base all'art. 2, alinea, della legge
regionale n. 20 del 1989, al predetto Piano di area è affidata anche
la «tutela e valorizzazione dei beni culturali, ambientali e
paesistici [...] a livello regionale, provinciale, comunale».
2.2. - Specifico rilievo assumono, nel delineato contesto, le
norme recate dal d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137), come modificato dal d.lgs. 24 marzo 2006,
n. 157 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo
22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio).
In base all'art. 135, la conoscenza, tutela e valorizzazione del
paesaggio è assicurata tramite la pianificazione paesaggistica e «a
tale fine le regioni, anche in collaborazione con lo Stato, nelle
forme previste dall'articolo 143, sottopongono a specifica normativa
d'uso il territorio, approvando piani paesaggistici, ovvero piani
urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori
paesaggistici, concernenti l'intero territorio regionale, entrambi di
seguito denominati piani paesaggistici».
Il piano paesaggistico di cui all'art. 143 del medesimo decreto
legislativo, elaborato secondo determinate fasi (comma 1), può anche
essere frutto di intesa tra Stato e Regione (commi da 3 a 5); in tal
caso, si ottiene una semplificazione dei procedimenti autorizzatori,
ma l'entrata in vigore delle disposizioni che consentono ciò (commi
4 e 5) «è subordinata all'approvazione degli strumenti urbanistici
adeguati al piano paesaggistico, ai sensi dell'art. 145» (comma 6).
L'art. 145, rubricato «Coordinamento della pianificazione
paesaggistica con altri strumenti di pianificazione», affida (comma
1) al Ministero per i beni e le attività culturali, anzitutto,
l'individuazione delle «linee fondamentali dell'assetto del
territorio nazionale per quanto riguarda la tutela del paesaggio, con
finalità di indirizzo della pianificazione», stabilendo, altresì,
che (comma 2) «i piani paesaggistici prevedono misure di
coordinamento con gli strumenti di pianificazione territoriale e di
settore, nonchè con i piani, programmi e progetti nazionali e
regionali di sviluppo economico».
Il medesimo art. 145 contempla, al comma 3, il principio di
«prevalenza dei piani paesaggistici» sugli altri strumenti
urbanistici, precisando, segnatamente, che: «Per quanto attiene alla
tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono
comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di
pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di
settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali
protette».
Non può non rilevarsi, altresì, che, successivamente al deposito
del ricorso, sono state apportate, tramite il d.lgs. 26 marzo 2008,
n. 63, talune modificazioni a varie disposizioni del d.lgs. n. 42 del
2004, già modificato dal d.lgs. n. 157 del 2006 e, tra queste, anche
al comma 3 dell'art. 145, con l'inserimento, nella prima parte della
norma, dell'inciso, da riferirsi alle previsioni dei piani
paesaggistici di cui agli artt. 143 e 156, «non sono derogabili da
parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di
sviluppo economico» (art. 2, comma 1, lettera r, numero 4). È
evidente, tuttavia, che la parte della disposizione che riguarda il
principio di prevalenza dei piani paesaggistici, sulla quale il
ricorrente impernia l'impugnazione, non è stata incisa da alcuna
modificazione e, anzi, il più recente intervento del legislatore
risulta nel segno di un rafforzamento del principio medesimo.
3. - Come questa Corte ha avuto modo di affermare anche di recente
con la sentenza n. 367 del 2007, sul territorio vengono a gravare
più interessi pubblici: da un lato, quelli concernenti la
conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via
esclusiva allo Stato, in base all'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost.; dall'altro, quelli riguardanti il governo del territorio e
la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del
territorio), che sono affidati, in virtù del terzo comma dello
stesso art. 117, alla competenza concorrente dello Stato e delle
Regioni. In definitiva, si «tratta di due tipi di tutela, che ben
possono essere coordinati fra loro, ma che debbono necessariamente
restare distinti» (così la citata sentenza n. 367 del 2007).
Ne consegue, sul piano del riparto di competenze tra Stato e
Regione in materia di paesaggio, la «separatezza tra pianificazione
territoriale ed urbanistica, da un lato, e tutela paesaggistica
dall'altro», prevalendo, comunque, «l'impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica» (sentenza n. 182 del 2006).
È in siffatta più ampia prospettiva che, dunque, si colloca il
principio della «gerarchia» degli strumenti di pianificazione dei
diversi livelli territoriali, espresso dall'art. 145 del d.lgs. n. 42
del 2004.
4. - Alla luce di quanto evidenziato, la disciplina posta dal
denunciato art. 12, comma 2, della legge della Regione Piemonte n. 3
del 2007, nel sostituire, pur nel solo ambito del Parco fluviale
Gesso e Stura, il piano d'area al piano paesaggistico (giacchè il
primo è appunto «efficace per la tutela del paesaggio ai fini e per
gli effetti di cui all'articolo 143 del d.lgs. n. 42/2004»), altera
l'ordine di prevalenza che la normativa statale, alla quale è
riservata tale competenza, detta tra gli strumenti di pianificazione
paesaggistica.
Sicchè, la disposizione censurata, violando appunto l'art. 145,
comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004 che, al tempo stesso, è norma
interposta in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost. ed esprime un principio fondamentale ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, deve essere dichiarata
costituzionalmente illegittima.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 2,
della legge della Regione Piemonte 19 febbraio 2007, n. 3
(Istituzione del Parco fluviale Gesso e Stura).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 maggio 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola