1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 3-4-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 50 SENTENZA 25 - 28 marzo 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Servizi pubblici locali - Norme della Regione Abruzzo - Servizio idrico integrato - Programmazione e gestione del servizio nel territorio regionale, realizzata mediante un ambito territoriale unico (ATUR) e un unico soggetto d'ambito (ente regionale per il servizio idrico - ERSI) - Prevista istituzione dell'assemblea dei sindaci (ASSI) in ciascuna Provincia della Regione "per l'esercizio delle competenze nelle materie assegnate agli enti locali dalla legislazione statale e regionale" - Asserita violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente per contrasto con la normativa statale di riferimento - Insussistenza - Organizzazione conforme ai principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Abruzzo 12 aprile 2011, n. 9, art. 1, comma 10. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s); decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, art. 149, comma 3, secondo periodo. Servizi pubblici locali - Norme della Regione Abruzzo - Servizio idrico integrato - Programmazione e gestione del servizio nel territorio regionale, realizzata mediante un ambito territoriale unico (ATUR) e un unico soggetto d'ambito (ente regionale per il servizio idrico - ERSI) - Prevista istituzione dell'assemblea dei sindaci (ASSI) in ciascuna Provincia della Regione, avente competenza ad esprimere pareri obbligatori e vincolanti per l'ERSI - Contrasto con la normativa statale di riferimento e vanificazione del suo intento razionalizzatore ed efficientistico - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Abruzzo 12 aprile 2011, n. 9, art. 1, commi 11, limitatamente alle parole "e vincolanti", e 14, limitatamente alle parole "e vincolante". - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s); decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, art. 149, comma 3, secondo periodo. Servizi pubblici locali - Norme della Regione Abruzzo - Servizio idrico integrato - Programmazione e gestione del servizio nel territorio regionale, realizzata mediante un ambito territoriale unico (ATUR) e un unico soggetto d'ambito (ente regionale per il servizio idrico - ERSI) - Prevista istituzione dell'assemblea dei sindaci (ASSI) in ciascuna Provincia della Regione, avente competenza ad esprimere pareri obbligatori e vincolanti per l'ERSI - Dichiarazione di illegittimita' costituzionale limitatamente alle parole "e vincolante" - Altra disposizione contenente la medesima locuzione - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale. - Legge della Regione Abruzzo 12 aprile 2011, n. 9, art. 1, comma 15, limitatamente alle parole "e vincolante". - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s); decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, art. 149, comma 3, secondo periodo; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. Servizi pubblici locali - Norme della Regione Abruzzo - Servizio idrico integrato - "Controllo analogo" svolto dall'ERSI (ente regionale per il servizio idrico) sui gestori in house - Previsione che debba essere esercitato attraverso parere (solo) obbligatorio sugli atti fondamentali del soggetto gestore e nel rispetto della sua autonomia gestionale - Mancata previsione di un controllo effettivo e strutturale - Contrasto con il diritto dell'Unione europea, che consente l'affidamento in house solo in via eccezionale e a condizione che l'autorita' pubblica concedente abbia una "possibilita' di influenza determinante" - Ius superveniens abrogativo delle modalita' di controllo censurate - Possibilita' di applicazione medio tempore - Illegittimita' costituzionale nel testo vigente prima della abrogazione - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Regione Abruzzo 12 aprile 2011, n. 9, art. 1, comma 16, secondo periodo. - Costituzione, art. 117, primo comma (art. 117, secondo comma, lettera e). (T-130050) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 3-4-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Luigi MAZZELLA;
Giudici :Gaetano SILVESTRI, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
10, 11, primo periodo, 14 e 16, della legge della Regione Abruzzo 12
aprile 2011, n. 9 (Norme in materia di Servizio Idrico Integrato
della Regione Abruzzo), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso spedito per la notifica il 1° luglio 2011,
ricevuto il successivo 6 luglio, depositato in cancelleria l'11
luglio, ed iscritto al n. 67 del registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica del 13 marzo 2013 il Giudice relatore
Gaetano Silvestri;
uditi l'avvocato dello Stato Giustina Noviello per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Federico Tedeschini per la
Regione Abruzzo.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notifica il 1° luglio 2011,
ricevuto il successivo 6 luglio e depositato l'11 luglio, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 10, 11, primo periodo,
14 e 16, della legge della Regione Abruzzo 12 aprile 2011, n. 9
(Norme in materia di Servizio Idrico Integrato della Regione
Abruzzo), per violazione dell'art. 117, primo e secondo comma,
lettere e) ed s), della Costituzione.
1.1.- Il ricorrente assume in premessa che la normativa impugnata
sarebbe ascrivibile all'ambito materiale della gestione delle risorse
idriche, rientrante nella competenza legislativa esclusiva statale in
tema di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema (ex art. 117, secondo
comma, lettera s, Cost.) e di tutela della concorrenza (ex art. 117,
secondo comma, lettera e, Cost.).
Da quanto appena detto discenderebbe la natura vincolante, nei
confronti del legislatore regionale, delle norme recate dal decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), «che
costituiscono standards minimi ed uniformi di tutela dell'ambiente
validi sull'intero territorio nazionale». Siffatta ricostruzione
avrebbe trovato conferma, da ultimo, nelle sentenze della Corte
costituzionale n. 187 e n. 44 del 2011.
1.2.- Sulla base di tali premesse il ricorrente ritiene che
debbano essere censurati i commi 11, 12 (recte: 10) e 14 dell'art. 1
della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011.
Il comma 10 stabilisce: «In ciascuna Provincia del territorio
regionale è istituita l'assemblea dei sindaci - di seguito
denominata ASSI - per l'esercizio delle competenze nelle materie
assegnate agli enti locali dalla legislazione statale e regionale, in
particolare i compiti di organizzazione del Servizio, di adozione del
piano d'ambito provinciale, di scelta della forma di gestione, di
determinazione e modulazione delle tariffe all'utenza, di affidamento
della gestione. L'assemblea dei sindaci si riunisce su base
provinciale e si articola nei subambiti territoriali corrispondenti
agli ambiti di competenza dei singoli soggetti gestori che operano
nella Regione. La partecipazione ai lavori dell'assemblea è
gratuita».
Il comma 11, primo periodo, dispone: «L'ASSI, nell'ambito delle
competenze materiali e territoriali di cui al comma 10, esprime in
via ordinaria pareri obbligatori e vincolanti all'ERSI».
Infine, il comma 14 prevede: «L'ERSI propone gli atti
fondamentali di pianificazione e di programmazione del Servizio alle
ASSI, che esprimono parere obbligatorio e vincolante. L'ERSI coordina
ed unifica a livello regionale le deliberazioni delle ASSI al fine di
mantenere l'uniformità di azione sull'intero territorio regionale,
sentita la Commissione del Consiglio regionale competente, che deve
esprimersi in via definitiva entro e non oltre i ventuno (21) giorni
successivi alla richiesta da parte dell'ERSI. Il parere si intende
reso in senso favorevole qualora la Commissione consiliare non si
pronunci in via definitiva nel termine perentorio su indicato».
La richiamata normativa regionale si porrebbe in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., «per il tramite della
normativa statale di riferimento in materia ambientale, da
considerarsi quale disciplina interposta», ed in particolare
dell'art. 149, comma 3, secondo periodo, del d.lgs. n. 152 del 2006.
L'art. 149 - posto nel Titolo II (dedicato al «Servizio idrico
integrato») della Sezione III del citato d.lgs. n. 152 del 2006 -
prevede che l'Autorità d'ambito provveda alla predisposizione e/o
aggiornamento del piano d'ambito, il quale è costituito, tra
l'altro, dal «programma degli interventi». Ai sensi del citato art.
149, comma 3, secondo periodo, «il programma degli interventi,
commisurato all'intera gestione, specifica gli obiettivi da
realizzare, indicando le infrastrutture a tal fine programmate e i
tempi di realizzazione».
Il ricorrente ritiene che le previsioni della legge regionale si
pongano in contrasto con le anzidette norme statali, specie là dove
la prima prevede (comma 10) l'istituzione in ciascuna Provincia di
un'assemblea dei sindaci (ASSI), che si riunisce su base provinciale
e si articola nei sub-ambiti territoriali corrispondenti agli ambiti
di competenza dei singoli soggetti gestori che operano nella Regione.
Secondo la difesa statale, l'attribuzione all'assemblea dei
sindaci della competenza ad adottare il piano d'ambito provinciale
porrebbe l'assemblea stessa in una posizione di egemonia rispetto
all'ente regionale per il servizio idrico integrato (ERSI), che
costituisce il soggetto competente per l'ambito territoriale unico
regionale (ATUR).
La denunciata egemonia discenderebbe, in particolare, dalla
previsione di un parere, non solo obbligatorio, ma anche vincolante
da parte delle ASSI all'ERSI, che renderebbe difficilmente
realizzabile il ruolo di coordinamento a livello regionale delle
deliberazioni delle ASSI, assegnato dalla legge reg. Abruzzo n. 9 del
2011 all'ERSI.
In sostanza, i commi censurati attribuirebbero all'ERSI il
compito di «coordinare una somma di distinti Piani d'ambito
provinciale, piuttosto che comporre la sintesi degli stessi, in modo
pienamente coerente con quanto stabilito dal citato art. 149, comma
3, secondo periodo». Al riguardo, il ricorrente ritiene che sarebbe
stato necessario demandare all'ERSI la funzione di redigere un
autonomo e unitario piano d'ambito (su scala regionale) e di
procedere alla sua adozione.
Sarebbe, pertanto, negata la necessaria prospettiva d'insieme che
solo un piano d'ambito unitario potrebbe assicurare a tutela delle
comunità locali e degli utenti.
Il ricorrente osserva che, mentre la normativa statale prevede un
programma unitario di interventi ed obiettivi, ponendo in capo
all'AATO (ed ora ai soggetti individuati dalle Regioni ai sensi
dell'art. 2, comma 186-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2010») le funzioni di
pianificazione, le norme regionali impugnate prevedono espressamente
che «L'ERSI coordina ed unifica a livello regionale le deliberazioni
delle ASSI al fine di mantenere l'uniformità di azione sull'intero
territorio regionale». Di conseguenza, le esigenze di unitarietà
sarebbe assicurate, nella normativa regionale, «solo dalla funzione
di "coordinamento" e non dalla pianificazione stessa».
1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche il
comma 16 dell'art. 1 della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011, secondo
cui «In conformità alla normativa vigente, il controllo analogo sui
gestori in house del Servizio è svolto dall'ERSI ovvero dal
Commissario di cui al successivo comma 19. Il controllo analogo è
esercitato, nel rispetto dell'autonomia gestionale del soggetto
gestore, attraverso parere obbligatorio sugli atti fondamentali del
soggetto gestore in house».
La difesa statale contesta la previsione secondo cui il
«controllo analogo», svolto dall'ERSI sui gestori in house del
Servizio idrico integrato, debba essere esercitato «solo mediante
pareri obbligatori - ma non vincolanti - ed in più con l'obbligo di
rispettare l'"autonomia gestionale" dei soggetti gestori».
La norma anzidetta, a parere del ricorrente, non sarebbe in linea
con il diritto dell'Unione europea, come applicato dalla Corte di
giustizia (è richiamata la sentenza 13 novembre 2008, in causa
C-324/07), e quindi con l'art. 117, primo comma, Cost.; il censurato
comma 16 si porrebbe, inoltre, in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
1.3.1.- Quanto alla violazione del diritto dell'Unione europea,
la difesa statale sottolinea come l'in house providing costituisca un
modello eccezionale, i cui requisiti devono essere interpretati con
rigore, poichè costituiscono una deroga alle regole generali del
diritto dell'Unione europea imperniate sul modello della competizione
aperta.
Il ricorrente precisa, altresì, che la giurisprudenza europea e
nazionale ha definito i caratteri essenziali del cosiddetto controllo
analogo, richiedendo, a tal fine, un controllo strutturale, non
limitato agli aspetti formali, ma effettivo e svincolato da qualsiasi
condizione, futura ed eventuale. In particolare, la Corte di
giustizia ha interpretato in maniera restrittiva l'affidamento dei
servizi tramite in house providing, riconducendo il concetto di
controllo da parte dell'amministrazione affidante alla possibilità
di quest'ultima di esercitare un'influenza determinante sia sugli
obiettivi strategici che sulle decisioni più importanti. Questo
controllo non sarebbe assicurato dalla sola detenzione in mano
pubblica dell'intero capitale sociale della società (è richiamata
la sentenza 6 aprile 2006, in causa C-410/04).
In definitiva, la difesa statale ritiene che il requisito del
«controllo analogo» postuli un rapporto tra gli organi della società
affidataria e l'ente pubblico affidante, tale che «quest'ultimo sia
in grado, con strumenti pubblicisti o con mezzi societari di
derivazione privatistica, di indirizzare "tutta" l'attività sociale
attraverso gli strumenti previsti dall'ordinamento». Al riguardo, è
citata la sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 7 aprile 2011, n.
2151, nella quale si afferma che «ad avviso delle istituzioni
comunitarie per controllo analogo s'intende un rapporto equivalente,
ai fini degli effetti pratici, ad una relazione di subordinazione
gerarchica; tale situazione si verifica quando sussiste un controllo
gestionale e finanziario stringente dell'ente pubblico sull'ente
societario. In detta evenienza, pertanto, l'affidamento diretto della
gestione del servizio è consentito senza ricorrere alle procedure di
evidenza pubblica prescritte dalle disposizioni comunitarie».
Il ricorrente evidenzia, altresì, come sia stata affermata la
necessità che il consiglio di amministrazione della società
affidataria in house non sia titolare di rilevanti poteri gestionali
e che l'ente pubblico affidante eserciti, pur se con moduli societari
su base statutaria, poteri di ingerenza e di condizionamento
superiori a quelli tipici del diritto societario, caratterizzati da
un margine di rilevante autonomia della governance rispetto alla
maggioranza azionaria (è citata la sentenza del Consiglio di Stato,
sez. VI, 3 aprile 2007, n. 1514). Ne deriva un modello di gestione in
cui le decisioni più importanti devono essere sottoposte al vaglio
preventivo dell'ente affidante o, in caso di "in house frazionato",
della totalità degli enti pubblici soci.
La difesa statale ritiene, pertanto, che la norma regionale
impugnata, prevedendo solo un parere obbligatorio ma non vincolante
da parte dell'ente pubblico affidante sulle scelte del gestore in
house del servizio ed imponendo il rispetto dell'autonomia gestionale
del soggetto affidatario, configuri «un sistema che svuota di
contenuto il c.d. controllo analogo e, quindi, aggira il divieto di
affidamento del servizio "in house" solo in via eccezionale e [...] i
principi generali del diritto comunitario, tra cui la non
discriminazione, la parità di trattamento, la trasparenza». Da
quanto appena detto discenderebbe la violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost.
1.3.2.- In riferimento al parametro costituzionale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., il ricorrente
sostiene che la violazione delle regole della concorrenza derivi
dalla mancata previsione di un controllo effettivo e strutturale sui
soggetti in house da parte dell'ente pubblico locale. La norma
regionale impugnata, infatti, consentirebbe a soggetti svincolati da
un controllo stringente dell'ente pubblico locale la gestione in
house del servizio idrico.
2.- La Regione Abruzzo si è costituita in giudizio chiedendo che
le questioni prospettate siano dichiarate inammissibili o infondate.
2.1.- In via preliminare, la resistente contesta l'ascrivibilità
delle norme impugnate alle materie della tutela dell'ambiente e della
tutela della concorrenza, evidenziando le differenze esistenti fra le
norme in esame e quelle oggetto dei giudizi decisi con le sentenze
della Corte costituzionale n. 187 e n. 44 del 2011.
Le norme regionali sottoposte all'odierno scrutinio
riguarderebbero, piuttosto, la materia dell'organizzazione del
servizio idrico integrato sul territorio regionale e l'allocazione
delle funzioni amministrative di cui erano titolari le soppresse
autorità d'ambito. Al riguardo, la Regione Abruzzo avrebbe
«correttamente esercitato la delega assegnatale dall'art. 2, comma
186-bis, della legge n. 191 del 2009», secondo cui «entro un anno
dalla data di entrata in vigore della presente legge, le regioni
attribuiscono con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità,
nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza».
La difesa regionale fa altresì notare che già l'art. 9 della
legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse
idriche) e, successivamente, l'art. 148 del d.lgs. n. 152 del 2006
attribuivano alle Regioni il potere di disciplinare le forme ed i
modi della cooperazione tra gli enti locali ricadenti nel medesimo
ambito ottimale. Entrambe le disposizioni da ultimo citate sono state
abrogate, ma il citato comma 186-bis dell'art. 2 della legge n. 191
del 2009 avrebbe nuovamente assegnato alle Regioni il compito di
organizzare il servizio sul proprio territorio; compito che la
Regione Abruzzo avrebbe assolto con la legge impugnata.
2.2.- In ordine alle impugnative proposte nei confronti dei commi
10, 11 e 14 dell'art. 1 della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011, la
resistente eccepisce, in via preliminare, la genericità delle
censure.
Nel merito, la resistente, dopo aver richiamato il disposto
dell'art. 142 del d.lgs. n. 152 del 2006 e del comma 186-bis
dell'art. 2 della legge n. 191 del 2009, precisa che la finalità
delle norme impugnate è quella di realizzare un modello di gestione
«in grado di far convergere tutto il sistema delle autonomie locali
nel nuovo soggetto d'ambito e di assicurare la presenza di tutti i
livelli di governo presenti sul territorio regionale».
In particolare, la partecipazione della Regione sarebbe
assicurata attraverso l'autorità d'ambito regionale, rappresentata
dall'ERSI; la partecipazione delle Province si realizzerebbe
riconoscendo loro un ruolo di coordinamento degli enti locali,
mediante la presidenza e la direzione delle ASSI, formate su base
provinciale; infine, la partecipazione dei Comuni sarebbe garantita
dalla loro presenza in seno alle ASSI e dall'attribuzione del potere
di esprimere pareri obbligatori e vincolanti. Infine, le Province,
attraverso i loro presidenti, e quattro sindaci, in rappresentanza
degli enti locali, sono componenti del Consiglio di amministrazione
dell'ERSI.
La resistente richiama, altresì, la sentenza della Corte
costituzionale n. 128 del 2011, nella quale si precisa che il comma
186-bis dell'art. 2 della legge n. 191 del 2009 «riserva al
legislatore regionale un'ampia sfera di discrezionalità,
consentendogli di scegliere i moduli organizzativi più adeguati a
garantire l'efficienza del servizio idrico integrato e del servizio
di gestione ugualmente integrato dei rifiuti urbani, nonchè forme di
cooperazione fra i diversi enti territoriali interessati».
La legge regionale impugnata avrebbe realizzato l'unitarietà
della gestione del servizio idrico integrato, attraverso la
costituzione di un unico ambito territoriale ottimale (ATUR), ed al
contempo avrebbe migliorato il sistema di controllo sulle gestioni
«collocandolo presso un soggetto altamente specializzato e
competente». La scelta della Regione sarebbe, del resto, in linea con
le competenze riconosciute alla stessa dalla Costituzione, dall'art.
142, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 152 del 2006 e dall'art. 2, comma
186-bis, della legge n. 191 del 2009. Queste disposizioni, infatti,
avrebbero sancito «in maniera indiscutibile un obbligo di
coinvolgimento degli enti locali nei processi di organizzazione,
indirizzo e controllo del servizio idrico integrato».
La difesa regionale conclude sul punto rilevando come all'ERSI
spetti non solo «proporre» alle ASSI gli atti fondamentali di
pianificazione e di programmazione del servizio, ma anche «unificare
i documenti di pianificazione e garantire l'uniformità di indirizzo
e di azione sull'intero territorio regionale» (art. 1, comma 14,
della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011).
In ordine all'asserita violazione dell'art. 149, comma 3, del
d.lgs. n. 152 del 2006, la resistente ritiene che dalla lettura
sistematica dell'intera legge regionale, recante le norme censurate,
si evinca la natura autonoma e unitaria del piano d'ambito regionale,
che non sarebbe costituito dalla mera «somma di distinti piani
d'ambito provinciali» ma deriverebbe dall'attività di coordinamento
e di unificazione svolta dall'ERSI su scala regionale.
2.3.- Quanto all'impugnativa proposta nei confronti del comma 16
dell'art. 1 della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011, la resistente,
dopo aver precisato che la predetta disposizione reca nell'incipit
l'obbligo a conformarsi «alla normativa vigente», evidenzia come il
legislatore regionale abbia «inteso declinare il potere di direzione
dell'ERSI sui soggetti affidatari in house del servizio idrico
integrato con la previsione di pareri obbligatori su tutti gli atti
fondamentali di gestione, ai quali gli affidatari medesimi sono
tenuti ad adeguarsi, nel quadro delle proprie scelte gestionali». In
questo modo sarebbe stata configurata quella situazione di «effettivo
controllo e di orientamento dell'attività della società
controllata», richiesta dalla normativa e dalla giurisprudenza
dell'Unione europea per giustificare l'affidamento diretto.
L'art. 1, comma 16, inoltre, risulterebbe in linea con la
normativa statale in materia, «almeno con quella vigente al momento
della sua entrata in vigore». È richiamato, al riguardo, l'art. 15,
comma 1-ter, del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135
(Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi comunitari e per
l'esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità
europee), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 20 novembre 2009, n. 166, il quale stabilisce che «tutte le
forme di affidamento della gestione del servizio idrico integrato
[...] devono avvenire nel rispetto dei principi di autonomia
gestionale del soggetto gestore». La norma da ultimo citata sarebbe
volta a garantire che l'ingerenza e il controllo sugli atti
fondamentali delle società che gestiscono il servizio non
comprimano, in modo assoluto, quel minimo di autonomia
imprescindibilmente connessa alla loro natura di soggetti che
svolgono un'attività di carattere industriale.
Sulla base delle considerazioni che precedono, la resistente
ritiene che il censurato comma 16 non si ponga in contrasto nè con
il diritto dell'Unione europea nè con le norme poste dal legislatore
nazionale a tutela della concorrenza.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 10, 11, primo periodo,
14 e 16, della legge della Regione Abruzzo 12 aprile 2011, n. 9
(Norme in materia di Servizio Idrico Integrato della Regione
Abruzzo), per violazione dell'art. 117, primo e secondo comma,
lettere e) ed s), della Costituzione.
2.- Il ricorrente impugna, innanzitutto, i commi 10, 11 e 14
dell'art. 1 della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011 per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., «per il tramite
della normativa statale di riferimento in materia ambientale, da
considerarsi quale disciplina interposta», ed in particolare
dell'art. 149, comma 3, secondo periodo, del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
I commi censurati, prevedendo un parere, non solo obbligatorio,
ma anche vincolante da parte delle ASSI (Assemblee dei sindaci)
all'ERSI (Ente regionale per il servizio idrico integrato),
attribuirebbero a quest'ultimo il compito di «coordinare una somma di
distinti Piani d'ambito provinciale, piuttosto che comporre la
sintesi degli stessi, in modo pienamente coerente con quanto
stabilito dal citato art. 149, comma 3, secondo periodo».
Sarebbe, pertanto, negata la necessaria prospettiva d'insieme che
solo un piano d'ambito unitario potrebbe assicurare a tutela delle
comunità locali e degli utenti.
3.- Preliminarmente, si deve rilevare che, nel periodo intercorso
tra l'impugnazione e la discussione delle questioni in esame, i commi
10 e 14 sono stati modificati dalla legge della Regione Abruzzo 17
luglio 2012, n. 34 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 3
agosto 2011, n. 25 recante: "Disposizioni in materia di acque con
istituzione del fondo speciale destinato alla perequazione in favore
del territorio montano per le azioni di tutela delle falde e in
materia di proventi relativi alle utenze di acque pubbliche",
integrazione alla legge regionale 17 aprile 2003, n. 7 recante:
"Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2003
e pluriennale 2003-2005 della Regione Abruzzo - legge finanziaria
regionale 2003", modifiche alla legge regionale 12 aprile 2011, n. 9
recante "Norme in materia di Servizio Idrico Integrato della Regione
Abruzzo" e modifica all'art. 63 della L.R. n. 1/2012 recante: Legge
finanziaria regionale 2012).
In particolare, nel comma 10 sono stati inseriti due nuovi
periodi, i quali prevedono che «L'Assemblea dei Sindaci è integrata
dai Sindaci dei Comuni di altre province che sono soci del soggetto
gestore che opera prevalentemente nella provincia. Le maggioranze e
le presenze previste nel comma 11 e nei regolamenti di cui al comma
12 sono determinate tenendo conto di tale integrazione».
Nel secondo periodo del comma 14, invece, sono state inserite,
dopo le parole «deliberazioni delle ASSI», le seguenti «superando
eventuali contrasti».
Si tratta di modifiche che non incidono sulla sostanza normativa
oggetto dell'impugnativa statale; pertanto, le questioni promosse
mantengono inalterata la loro attualità e devono intendersi
trasferite sul testo oggi vigente delle disposizioni censurate.
4.- La questione di legittimità costituzionale dei commi 10, 11
e 14 è parzialmente fondata, nei termini di seguito precisati.
4.1.- Il servizio idrico integrato è stato qualificato da questa
Corte come «servizio pubblico locale di rilevanza economica»
(sentenza n. 187 del 2011), pur nel rilievo che tale espressione non
è mai utilizzata in ambito comunitario (sentenza n. 325 del 2010).
La giurisprudenza costituzionale è inoltre univoca nel ritenere che
la disciplina normativa di tale servizio ricade nelle materie della
«tutela della concorrenza» e della «tutela dell'ambiente», entrambe
di competenza legislativa esclusiva dello Stato. Di conseguenza, la
potestà legislativa regionale deve contenersi nei limiti, negativi e
positivi, tracciati dalla legislazione statale.
4.2.- Per quanto riguarda le Autorità d'ambito, preposte alla
programmazione ed alla gestione del servizio idrico integrato nel
territorio delle Regioni, l'art. 2, comma 186-bis, della legge 23
dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), nel
sopprimere le Autorità d'ambito territoriale, di cui agli artt. 148
e 201 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), ha stabilito che «le regioni attribuiscono con legge le
funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei principi
di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza».
Con la modifica del 2009, la legislazione statale ha inteso
realizzare, mediante l'attuazione dei principi di cui sopra, una
razionalizzazione nella programmazione e nella gestione del servizio
idrico integrato, superando la precedente frammentazione. Perchè
ciò avvenga, è innanzitutto necessario che i soggetti cui sono
affidate le funzioni abbiano una consistenza territoriale adeguata,
ma è anche indispensabile che i piani d'ambito abbiano natura
integrata e unitaria, in modo da realizzare l'efficienza, l'efficacia
e l'economicità del servizio.
5.- La Regione Abruzzo, avvalendosi degli spazi di autonomia ad
essa riconosciuti dalla legge statale (art. 2, comma 186-bis, della
legge n. 191 del 2009) e dalla giurisprudenza di questa Corte
(sentenza n. 128 del 2011), ha previsto (art. 1, comma 5, della legge
reg. n. 9 del 2011), per il servizio idrico integrato, un ambito
territoriale unico regionale (ATUR), coincidente con l'intero
territorio regionale, ed un unico soggetto d'ambito competente (ente
regionale per il servizio idrico - ERSI), al quale sono attribuite
tutte le funzioni già assegnate alle soppresse Autorità d'ambito.
L'art. 1, comma 10, della stessa legge regionale istituisce
l'assemblea dei sindaci (ASSI) in ciascuna Provincia della Regione,
«per l'esercizio delle competenze nelle materie assegnate agli enti
locali dalla legislazione statale e regionale». L'ASSI, «nell'ambito
delle competenze materiali e territoriali di cui al comma 10, esprime
in via ordinaria pareri obbligatori e vincolanti all'ERSI» (art. 1,
comma 11). Inoltre, «l'ERSI propone gli atti fondamentali di
pianificazione e di programmazione del Servizio alle ASSI, che
esprimono parere obbligatorio e vincolante» (art. 1, comma 14).
5.1.- Si deve al riguardo osservare che il rispetto dei principi
di sussidiarietà, di differenziazione e di adeguatezza, richiamati
dal sopra citato art. 2, comma 186-bis, della legge n. 191 del 2009,
implica che non possa essere trascurato, nella prefigurazione
normativa regionale della struttura e delle funzioni dei soggetti
attributari dei servizi, il ruolo degli enti locali e che debba
essere prevista la loro cooperazione in vista del raggiungimento di
fini unitari nello spazio territoriale che il legislatore regionale
reputa ottimale. Si deve ritenere, pertanto, che un organismo come
l'assemblea dei sindaci (ASSI) ben si inserisca nell'organizzazione
dell'ente regionale unitario, allo scopo di mantenere un costante
rapporto tra programmazione e gestione del servizio su scala
regionale ed esigenze dei singoli territori compresi nell'ambito
complessivo dell'ERSI.
Per tale ragione, la questione di legittimità costituzionale del
comma 10 dell'art. 1 della legge della Regione Abruzzo n. 9 del 2011
non è fondata.
5.2.- La presenza attiva dei Comuni nell'organizzazione e
nell'esercizio delle funzioni dell'ente regionale non può tuttavia
privare quest'ultimo della potestà di decidere in via definitiva,
operando una sintesi delle diverse istanze e dei concorrenti, e in
ipotesi divergenti, interessi delle singole comunità territoriali
sub-regionali. La stessa legge regionale impugnata, dopo la modifica
introdotta nel comma 14 dell'art. 1, prevede che il coordinamento e
l'unificazione, a livello regionale, delle deliberazioni delle ASSI
avvenga «superando eventuali contrasti». Ciò in coerenza con l'art.
149, comma 3, secondo periodo, del d.lgs. n. 152 del 2006 - evocato
dal ricorrente come norma interposta ai fini del presente giudizio -
che così stabilisce: «Il programma degli interventi, commisurato
all'intera gestione, specifica gli obiettivi da realizzare, indicando
le infrastrutture a tal fine programmate e i tempi di realizzazione».
Emerge dalla disposizione statale sopra citata - nel suo
complesso ed anche al di là dell'inciso sopra riportato - la natura
necessariamente unitaria del piano d'ambito affidato alla competenza
dell'ente regionale. Tale unitarietà si pone tuttavia in contrasto
con l'effetto vincolante attribuito dalle norme regionali impugnate
ai pareri espressi dall'Assemblea dei sindaci, portatori di istanze
potenzialmente frammentarie, di cui si deve tener conto nella
redazione del piano regionale, ma che non possono condizionare in
modo insuperabile l'attività programmatoria e pianificatoria
dell'ente regionale attributario del servizio. La natura vincolante
del parere dell'ASSI finisce per vanificare di fatto, nel territorio
della Regione Abruzzo, l'intento razionalizzatore ed efficientistico
della riforma statale, con cui sono state soppresse le preesistenti
Autorità d'ambito.
Per i motivi sopra specificati, si deve dichiarare
l'illegittimità costituzionale dei commi 11 e 14 dell'art. 1 della
legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011, limitatamente alle parole «e
vincolanti» nel comma 11 e alle parole «e vincolante» nel comma 14,
per contrasto con l'art. 149 del d.lgs. n. 152 del 2006, quale norma
interposta, rispetto all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
5.3.- Per le ragioni evidenziate nel paragrafo precedente, deve
essere dichiarata, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimità costituzionale dell'art.
1, comma 15, della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011, limitatamente
alle parole «e vincolante».
6.- Il ricorrente impugna, inoltre, l'art. 1, comma 16, secondo
periodo, della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011, per violazione
dell'art. 117, primo comma, Cost., in quanto la previsione di un
parere obbligatorio ma non vincolante da parte dell'ente pubblico
affidante sul gestore in house del servizio, e del rispetto
dell'autonomia gestionale del soggetto affidatario, delineerebbe «un
sistema che svuota di contenuto il c.d. controllo analogo e, quindi,
aggira il divieto di affidamento del servizio "in house" solo in via
eccezionale e [...] i principi generali del diritto comunitario, tra
cui la non discriminazione, la parità di trattamento, la
trasparenza».
Il comma 16, secondo periodo, è impugnato anche per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in quanto la mancata
previsione di un controllo effettivo e strutturale sui soggetti in
house da parte dell'ente pubblico locale determinerebbe la violazione
delle regole della concorrenza. La norma regionale, infatti,
consentirebbe a soggetti svincolati da un controllo stringente
dell'ente pubblico locale la gestione in house del servizio idrico.
6.1.- Preliminarmente, deve essere rilevato che il censurato
secondo periodo del comma 16 è stato abrogato dalla legge reg.
Abruzzo n. 34 del 2012, con la conseguenza che la norma impugnata è
stata in vigore dal 5 maggio 2011 (data dell'entrata in vigore della
legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011) al 26 luglio 2012 (data
dell'entrata in vigore della legge reg. Abruzzo n. 34 del 2012).
La norma in esame prevede, al primo periodo, non impugnato, che
il controllo analogo sui gestori in house sia svolto dall'ERSI o dal
Commissario di cui al successivo comma 19 della medesima legge reg.
Abruzzo n. 9 del 2011. Il secondo periodo indica le modalità di
esercizio del controllo analogo che sono ritenute illegittime dal
Presidente del Consiglio dei ministri nell'odierno giudizio di
costituzionalità.
Nonostante l'integrale abrogazione del censurato secondo periodo
del comma 16, non è possibile escludere che la norma ivi prevista
abbia avuto applicazione nel periodo di vigenza. Infatti, mentre
l'ERSI non risulta ancora istituito, il Commissario di cui al comma
19 è stato nominato prima dell'abrogazione della norma impugnata,
con la conseguenza che il controllo analogo sui gestori in house ben
potrebbe essere stato esercitato secondo le modalità qui censurate.
Pertanto, questa Corte è tenuta ad esaminare il merito delle
questioni promosse.
6.2.- La Corte di giustizia dell'Unione europea ha riconosciuto
che rientra nel potere organizzativo delle autorità pubbliche degli
Stati membri "autoprodurre" beni, servizi o lavori, mediante il
ricorso a soggetti che, ancorchè giuridicamente distinti dall'ente
conferente, siano legati a quest'ultimo da una "relazione organica"
(cosiddetto affidamento in house). Allo scopo di evitare che
l'affidamento diretto a soggetti in house si risolva in una
violazione dei principi del libero mercato e quindi delle regole
concorrenziali, che impongono sia garantito il pari trattamento tra
imprese pubbliche e private, la stessa Corte ha affermato che è
possibile non osservare le regole della concorrenza a due condizioni.
La prima è che l'ente pubblico svolga sulla società in house un
controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi; la seconda
è che il soggetto affidatario realizzi la parte più importante
della propria attività con l'ente pubblico (sentenza 18 novembre
1999, in causa C-107/98, Teckal). Tale impostazione è costantemente
richiamata dalla giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis,
sentenza n. 439 del 2008).
6.3.- La norma regionale impugnata prevede che il controllo
analogo sia esercitato - dall'ERSI ovvero dal Commissario unico
straordinario (CUS) - sugli affidatari in house del servizio idrico
integrato «nel rispetto dell'autonomia gestionale del soggetto
gestore», attraverso «parere obbligatorio» sugli atti fondamentali di
quest'ultimo.
Si deve in proposito ricordare che l'art. 15 del decreto-legge 25
settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per l'attuazione di
obblighi comunitari e per l'esecuzione di sentenze della Corte di
giustizia delle Comunità europee), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 20 novembre 2009, n. 166,
novellando l'art. 23-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, stabiliva: «Tutte le
forme di affidamento del servizio idrico integrato, di cui
all'articolo 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 [...] devono
avvenire nel rispetto dei principi di autonomia gestionale del
soggetto gestore [...]».
A seguito dell'esito positivo della consultazione referendaria
ammessa con sentenza n. 24 del 2011 di questa Corte, l'art. 23-bis
del d.l. n. 112 è stato abrogato, mentre l'art. 4 del decreto-legge
13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011,
n. 148, sostanzialmente riproduttivo della norma abrogata, è stato
dichiarato costituzionalmente illegittimo con la sentenza n. 199 del
2012, per violazione del divieto di ripristino di normativa abrogata
a seguito di referendum, e quindi dell'art. 75 Cost.
La conseguenza delle vicende legislative e referendarie
brevemente richiamate è che, attualmente, si deve ritenere
applicabile la normativa e la giurisprudenza comunitarie in materia,
senza alcun riferimento a leggi interne.
6.4.- Alla luce di quanto sinora esposto, il comma 16 dell'art. 1
della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011 deve ritenersi
costituzionalmente illegittimo sia per la previsione del rispetto
dell'autonomia gestionale del soggetto affidatario in house, sia per
la prescrizione di pareri obbligatori, ma non vincolanti, sugli atti
fondamentali del soggetto gestore.
Per il primo profilo, si deve ricordare che la Corte di giustizia
dell'Unione europea ha affermato che sul soggetto concessionario deve
essere esercitato «un controllo che consente all'autorità pubblica
concedente di influenzarne le decisioni. Deve trattarsi di una
possibilità di influenza determinante sia sugli obiettivi strategici
che sulle decisioni importanti» (sentenza 13 ottobre 2005, in causa
C-458/03, Parking Brixen). Ciò non significa che siano annullati
tutti i poteri gestionali dell'affidatario in house, ma che la
«possibilità di influenza determinante» è incompatibile con il
rispetto dell'autonomia gestionale, senza distinguere - in coerenza
con la giurisprudenza comunitaria - tra decisioni importanti e
ordinaria amministrazione.
Anche con riferimento al secondo profilo, è appena il caso di
osservare che il condizionamento stretto, richiesto dalla
giurisprudenza comunitaria, non può essere assicurato da pareri
obbligatori, ma non vincolanti, resi peraltro - come esplicitamente
prevede la norma impugnata - «sugli atti fondamentali del soggetto
gestore in house».
Pertanto, l'intero secondo periodo del comma 16 dell'art. 1 della
legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011 deve essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost.
7.- Si devono ritenere assorbite le altre censure di legittimità
costituzionale prospettate dal ricorrente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1,
comma 11, primo periodo, della legge della Regione Abruzzo 12 aprile
2011, n. 9 (Norme in materia di Servizio Idrico Integrato della
Regione Abruzzo), limitatamente alle parole «e vincolanti»;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
14, della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011, limitatamente alle parole
«e vincolante»;
3) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimità costituzionale dell'art.
1, comma 15, della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011, limitatamente
alle parole «e vincolante»;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
16, secondo periodo, della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011, nel
testo vigente prima della sua abrogazione;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 10, della legge reg. Abruzzo n. 9
del 2011, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 marzo 2013.

F.to:
Luigi MAZZELLA, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 28 marzo 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI