1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 15-7-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 514 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 gennaio 1996- 22 giugno 1998
N. 514 Ordinanza emessa il 9 gennaio 1996 (pervenuta alla Corte costituzionale il 22 giugno 1998) dal pretore di Brescia nel procedimento penale a carico di Vitale Salvatore Avvocato e procuratore - Procuratori legali - Esercizio della professione - Limitazione territoriale - Disparita' di trattamento rispetto agli avvocati, potendo questi esercitare la professione sull'intero territorio nazionale. (R.D.-L. 27 novembre 1933, n. 1578, artt. 4, 5 e 6, modificato dalla legge 24 luglio 1985, n. 406). (Cost., art. 3). (098C0791) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 15-7-1998)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento penale a
carico di Vitale Salvatore, imputato del reato di cui all'art. 589
c.p., commesso ai danni di Pozzi Elsa il 24 aprile 1993, in Milano;
Lette le ragioni poste a fondamento dell'istanza di sollevare
questione di legittimità costituzionale degli artt. 4, 5, 6 del
regio decreto n. 1578/33, come modificati dalla legge 24 luglio 1985,
n. 406, in relazione all'art. 3 Costituzione, presentata dal
difensore, nominato d'ufficio all'imputato, il quale, invece, aveva
nominato, quale difensore di fiducia, un procuratore legale iscritto
nell'albo del distretto di Milano;
Richiamata integralmente, per ragioni di economia espositiva,
l'istanza scritta presentata in data odierna dal difensore d'ufficio,
che deve ritenersi parte integrante della predetta ordinanza, facendo
proprie il Pretore le obiezioni in essa contenute;
Ritenuto che la questione è rilevante, avendo l'imputato a suo
tempo nominato, come difensore di fiducia, un procuratore legale
iscritto nell'albo del foro di Milano, come tale non abilitato, ai
sensi degli artt, 5, 6 del r.d. n. 1578/33, a esercitare la
professione avanti a questa Pretura, competente ex art. 11 c.p.p.,
pena la nullità degli atti compiuti con la sua assistenza;
Rilevato che la questione è rilevante, in quanto impedisce
all'imputato, nel caso concreto, di avvalersi di un professionista di
sua fiducia, all'uopo nominato;
Ritenuto la questione, diretta e fatta rilevare l'illogicità ed
irrazionalità, alla luce dei criteri di cui all'art. 3 Cost., della
normativa citata, non manifestamente infondata sulla scorta delle
regioni esposte nell'istanza, richiamate integralmente;

P. Q. M.
Sospende il presente procedimento;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
dell'art. 3 Cost., la questione di legittimità costituzionale degli
artt. 4, 5 e 6 r.d. 11578/33, come modificati dalla legge 24 luglio
1985, n. 406;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, ai
sensi dell'art. 23 legge 87/53;
Ordina, che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, e comunicata al
Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato
della repubblica.
Brescia, addì 9 gennaio 1996
L'assistente giudiziario: Abarabini
Allegato
PRETURA DI BRESCIA
Udienza 9 gennaio 1996, n. 10327/93 n.r.
Illegittimità costituzionale degli artt. 4, 5 e 6 regio
decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578 (come modificato
dall'art. 4 della legge 24 luglio 1985, n. 406), per contrasto con
l'art. 3 della Costituzione A norma degli artt. 5 e 6 - testo
attualmente vigente - r.d.-l. n. 1578/1933 ("Ordinamento delle
professioni di avvocato e procuratore"), "i procuratori legali
possono esercitare la professione davanti a tutti gli uffici
giudiziari del distretto in cui è compreso l'ordine circondariale
presso il quale sono iscritti nonchè davanti al tribunale
amministrativo regionale competente nel distretto medesimo".
Viceversa, a norma dell'art. 4 r.d.-l. n. 1578/1933, "gli avvocati
iscritti in un albo possono esercitare la professione davanti a tutte
le corti d'appello i tribunali e le preture della repubblica". Tale
distinzione, allo stato attuale della normativa disciplinante
l'esercizio della professione forense, appare in contrasto con l'art.
3, primo comma, Cost., in quanto pone una limitazione di natura
meramente territoriale all'esercizio della professione da parte di
una categoria di soggetti - i procuratori legali - rispetto ad altra
categoria - gli avvocati - in assenza di qualsiasi ulteriore elemento
di differenziazione tra l'attività dei primi e quella dei secondi.
Cosicchè la sola ragione di tale limitazione risulta essere la
volontà del legislatore. E proprio in ciò risiede il sospetto di
illegittimità, in quanto, per costante giurisprudenza costituzionale
in materia, viola il principio di uguaglianza qualsiasi disparità di
trattamento che non risulti razionalmente motivata.
Ebbene, nella fattispecie manca non solo una razionale motivazione,
ma, addirittura, una motivazione purchessia.
* * *
È opportuno ripercorrere brevemente l'evoluzione della normativa
in esame. L'art. 2 r.d.-l. n. 1578/1933 statuisce che "le
professioni di avvocato e di procuratore sono distinte". Tale
distinzione trovava fondamento nell'originario art. 6 r.d.-l. n.
1578/1933, che disponeva: "nei giudizi penali davanti al tribunale,
alla Corte d'appello ed alla Corte d'assise il patrocinio degli
imputati è riservato agli avvocati; i procuratori possono
rappresentare la parte civile". Il legislatore del 1933 aveva cioè
distinto la funzione di difesa, riservata agli avvocati, dalla
funzione di rappresentanza processuale della parte, riservata ai
procuratori legali. Al punto di precisare, al citato art. 4, che per
l'esercizio cumulativo delle funzioni "e necessaria l'iscrizione in
entrambi gli albi professionali". Tale distinzione di funzioni
induceva un'ulteriore conseguenza di natura territoriale, e cioè che
"i procuratori possono esercitare la professione avanti alla Corte
d'appello, alle sezioni distaccate della stessa Corte ed a tutti i
tribunali e le preture del distretto in cui è compreso il tribunale
a cui sono assegnati" (art. 5 r.d.-l. n. 1578/1933).
Questa la disciplina normativa sino al 1985. Una disciplina che
fondava la distinzione funzionale tra avvocati e procuratori sulla
distinzione tra difesa e rappresentanza processuale e che, sulla base
di tale distinzione, applicava ai procuratori legali una restrizione
di natura territoriale all'esercizio dell'attività professionale.
* * *
Coerente con tale impostazione legislativa è la giurisprudenza della
Corte Costituzionale in materia. Come noto, la Corte si è
pronunciata in tre distinte occasioni sulla questione. Con sentenza
n. 54/1966 (peraltro relativa ad una dedotta violazione dell'art. 24
Cost.), la Corte sottolineava che l'obbligo di risiedere nel
capoluogo del circondario imposto al procuratore legale dall'art.
10, r.d.-l. n. 1578/1933, consente allo stesso di "svolgere con la
necessaria tempestività l'attività processuale di cui la parte è
onerata, spesso collegata al rispetto di termini perentori, e a
rappresentare al giudice con la necessaria immediatezza ogni esigenza
della difesa". Orbene; se tale affermazione dovesse essere intesa
nel senso che la limitazione territoriale imposta ai procuratori
legali è funzionale al miglior esercizio del diritto di difesa, essa
risulterebbe paradossale. Infatti, essendo l'obbligo di residenza
imposto al solo procuratore legale, e potendo invece l'avvocato
esercitare la professione avanti a qualsiasi ufficio giudiziario, ne
scaturirebbe una violazione del diritto di difesa laddove non risulti
previsto, anche per l'avvocato, l'obbligo di residenza. L'avvocato,
infatti, sarebbe posto in condizione menomata, rispetto al
procuratore legale residente, quanto alla tempestività degli
adempimenti defensionali, con inevitabili conseguenze sotto il
profilo del diritto alla difesa. Non potendo immaginarsi che la
Corte abbia inteso attribuire al legislatore tale discriminatoria
intenzione, la sentenza sembra doversi invece interpretare nel senso
che l'obbligo di residenza, conseguente alla limitazione territoriale
all'esercizio della professione, è funzionale alle specifiche
incombenze riservate al procuratore legale, vale a dire, appunto, la
rappresentanza processuale della parte con tutti gli incombenti ad
essa connessi. Funzionale al miglior espletamento di tale compito,
sembra dire la Corte, è la circoscrizione dell'ambito territoriale
di attività, coerente alla quale risulta l'obbligo di residenza.
Ancor più esplicito il ragionamento della Corte nella successiva
sentenza n. 54/1977, che si pronuncia anche, per la prima volta,
sulla violazione dell'art. 3 Cost., dedotta sotto il profilo
dell'irrazionale disparità di trattamento. Dopo avere richiamato la
precedente sentenza, la Corte osserva che eventuali limitazioni
all'esercizio della professione forense possono essere legittimamente
poste dal legislatore "a tutela non solo della funzionalità
dell'organizzazione giudiziaria ma anche di altri interessi
meritevoli di protezione". Tale premessa porta ad escludere "che le
norme denunziate, ponendo limiti territoriali all'attivita dei
procuratori legali, importino violazione del principio di uguaglianza
creando irrazionale disparità di trattamento tra i procuratori
legali e gli avvocati. Giacchè, salvo eventuali future scelte
legislative e perdurando, il principio della separazione delle due
professioni, le norme in vigore mirano a garantire il regolare
adempimento delle specifiche funzioni demandate ai procuratori
legali". Successivamente, con ordinanza 8 dicembre 1979, il pretore
di Napoli rimetteva nuovamente alla Corte, questa volta sotto il
profilo della violazione degli artt. 4 e 33 Cost., la questione della
legittinnità degli artt. 1, 2, 4, 5, 6, 20 e 27, r.d.-l. n.
1578/1933 e successive modificazioni. Con ordinanza n. 58/1988 la
Corte, premesso in motivazione che "la separazione delle professioni
forensi deriva ed è giustificata dalla diversa ampiezza dei compiti
e delle funzioni (di mera rappresentanza processuale ovvero anche di
difesa) rispettivamente attribuiti al procuratore legale ed
all'avvocato, nell'ambito di una scelta riservata alla
discrezionalità del legislatore", dichiarava "la manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli
arrt. 1, 2, 4, 5, 6, 20 e 27 r.d.-l. 27 novembre 1933 n. 1578
("Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore" e
successive modificazioni, sollevata, in riferimento agli artt. 4 e 33
Cost., dal Pretore di Napoli con l'ordinanza in epigrafe. È
opportuno rilevare che le successive modificazioni cui fanno
riferimento il Pretore di Napoli e, per relationem alla sua
ordinanza, la Corte, altre non possono essere, evidentemente, che
quelle antecedenti l'ordinanza di rimessione, emanate cioè sino al
1979.
* * *
Con successiva legge 24 luglio 1985, n. 406, sono stati abrogati
proprio gli artt. 5 e 6 r.d.-l. n. 1578/1933, che oggi, come già
rammentato, recitano unicamente: "I procuratori legali possono
esercitare la professione davanti a tutti gli uffici giudiziari del
distretto in cui è compreso l'ordine circondariale presso il quale
sono iscritti nonchè davanti al tribunale ammininistrativo regionale
competente nel distretto medesimo". Il legislatore ha cioè abrogato
(e proprio questo, peraltro, è il principale contenuto normativo
della legge citata) proprio la differenziazione funzionale tra le due
categorie in esame, che era oggetto del combinato disposto degli
artt. 5 e 6 nel testo originario. Allo stato attuale, pertanto, non
v'è più norma alcuna a riempire di contenuto il disposto del citato
art. 2. r.d.-l. n. 1578/1933, laddove postula che "le professioni di
avvocato e di procuratore sono distinte". Nè, scorrendo l'intera
legge professionale, è dato individuare una sola norma che sancisca
l'attribuzione di diverse funzioni agli uni e agli altri. Si
potrebbe per la verità sostenere che la distinzione è conservata in
virtù del combinato disposto degli artt. 82 e 87 c.p.c., per effetto
dei quali "davanti ai tribunali e alle corti d'appello le parti
debbono stare in giudizio col ministero di un procuratore legalmente
esercente" (art. 82, comma terzo, c.p.c.) e possono "farsi assistere
da uno o più avvocati" (art. 87 c.p.c.). Ma, ferma restando la
difforme volontà espressa dal legislatore con norma posteriore, a
tutto concedere le disposizioni citate porrebbero un ulteriore
problema di irrazionale disparità di trattamento tra l'esercizio
della professione avanti al giudice civile ed avanti a tutte le altre
giurisdizioni ordinarie, di fronte alle quali la distinzione risulta
oggi non più vigente, vuoi per l'abrogazione delle norme di segno
contrario (come è avvenuto per la giurisdizione penale a seguito
della novella dei citati artt. 5 e 6 r.d.-l. n. 1578/1933), vuoi per
espressa disposizione legislativa in tal senso (come è avvenuto per
la giurisdizione amministrativa a seguito della già rammentata
novella). Potrà quindi invocarsi ad ogni costo il permanere di una
distinzione funzionale all'interno del processo civile, pur
determinando così la totale irrazionalità del quadro normativo
attuale. Ma in nessun caso potrà negarsi che, con riferimento alle
altre giurisdizioni ordinarie, tale distinzione è venuta meno; anzi,
proprio la circostanza che solo invocando le norme "speciali" di cui
agli artt. 82 e 87 c.p.c. sia possibile postulare la differenziazione
funzionale nel processo civile costituisce la prova definitiva
dell'assenza di una qualsiasi altra disposizione "generale" dalla
quale desumere che le "due" professioni siano ancor oggi distinte.
"Salvo eventuali future scelte legislative e perdurando il principio
della separazione delle due professioni...", aveva premesso la Corte
nella già richiamata n. 54/1977. Sono passati da allora quasi
vent'anni e il panorama è mutato: le scelte legislative sono state
compiute e il principio della separazione delle professioni è tale
ormai solo sulla carta.
* * *
L'unica differenziazione oggi esistente tra avvocati e procuratori è
pertanto la limitazione territoriale portata dal più volte citato
art. 5 e 6 r.d.-l. n. 1578/1933. Ma, evidentemente, non potrebbe
sostenersi che la stessa rientri nella discrezionalità del
legislatore in materia di disciplina delle libere professioni, in
quanto l'argomento si risolverebbe in una tautologia. Ogni
differenza di trattamento, specie se riferita a principi anche
internazionalmente riconosciuti quali il diritto al libero esercizio
delle libere professioni (diritto che oggi assume addirittura
dimensione transnazionale) deve trovare una propria razionale
giustificazione nel complessivo assetto normativo, predisposto dallo
stesso legislatore. La razionalità della disciplina predisposta è
infatti l'unica legittimazione costituzionale di qualsiasi scelta
legislativa che determini una disparità di trattamento. In assenza
di una giustificazione razionale, la discrezionalità legislativa
eventualmente invocata si riduce a mero arbitrio, con ciò violando
il disposto dell'art. 3 Cost. Nel caso di specie, dopo la novella
portata con la citata legge n. 406/1985 è venuta meno ogni
distinzione funzionale tra avvocati e procuratori legali, al punto
che oggi non si sarebbe in grado di individuare non si dice una
differenza ragionevole tra le incombenze riservate agli uni e agli
altri, ma neppure una differenza irragionevole. Qualsiasi differenza
è oggi completamente e definitivamente scomparsa. La relativa
questione di legittimità costituzionale non è mai stata esaminata
dalla Corte costituzionale, posto che, come si è rilevato, i
riferimenti alle modifiche della legge sull'ordinamento delle
professioni forensi contenuti nella citata ordinanza n. 58/1988 si
riferivano a quelli indicati dal pretore remittente (ed infatti
nessun accenno alla fondamentale novella del 1985 è rinvenibile nel
provvedimento). Vale la pena di sottolineare, incidentalmente, che
le prese di posizione nei confronti di una norma ormai
incomprensibile quanto foriera di pratiche conseguenze si
moltiplicano, anche sotto il profilo della sua legittimità.
L'autorità antitrust ha di recente avviato, secondo i poteri
conferitole dalla legge istitutiva, una indagine conoscitiva tesa a
verificare, tra l'altro, la sospetta violazione della libera
concorrenza arrecata dalla norma in esame Ed appare significativo che
il più autorevole commentatore italiano in materia di deontologia e
disciplina professionale, annotando il provvedimento, abbia plaudito
all'iniziativa, apertamente manifestando il sospetto di
illegittimità costituzionale nei confronti dell'art. 5 più volte
citato. Pur senza farne autonoma questione di illegittimità
costituzionale per le molteplici difficoltà che derivano dal ruolo
interpretativo della Corte di giustizia delle comunità europee, non
può non sottolinearsi la recentissima pronuncia della stessa Corte
nel caso Bosman, con la quale si è affermato che in alcun caso la
peculiarità di una professione può giustificare una limitazione
legislativa al libero esercizio della professione. La fattispecie,
è il caso di rammentarlo, riguarda uno sportivo, ed implica perciò
una serie di intuibili conseguenze in ordine alla libera
circolazione, in tutti i paesi comunitari, di sportivi anche di altre
nazionalità. Di fronte alle attuali interpretazioni del principio
del libero esercizio delle professioni, non casualmente l'autorità
antitrust sottolinea, nel proprio provvedimento, che non risultano
esistere negli altri paesi comunitari limitazioni territoriali
analoghe a quelle imposte in Italia ai procuratori legali.
Affermazione che pare preludere inevitabilmente ad una successiva
declaratoria di non conformità della norma in esame alla disciplina
della concorrenza. Le osservazioni che precedono intendono
semplicemente sottolineare il contrasto del citato art. 5 con il
trattato C.E.E. È questione indubbiamente delicata se tale contrasto
possa assurgere ad autonoma ragione di illegittimità costituzionale
in forza del disposto dell'art. 10 Cost. Ma non v'è dubbio che,
dalla giustapposizione della normativa italiana a quella comunitaria,
esce rafforzato il giudizio di irrazionalità ed anacronismo della
norma di cui si invoca la declaratoria di illegittimità. È noto,
d'altra parte, che i molteplici disegni di legge aventi ad oggetto la
riforma dell'ordinamento professionale forense, presentati negli
ultimi anni e sempre decaduti per lo scioglimento anticipato delle
camere, contemplano l'abrogazione della limitazione territoriale
imposta ai procuratori legali. Per queste ragioni si chiede che il
pretore, ritenuta la questione rilevante e non manifestamente
infondata, voglia rimettere gli atti alla Corte costituzionale,
sollevando ex officio la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 4 e 5 e 6, r.d.-l. n. 1578/1933, come modificati dalla
legge n. 406/1985, in relazione all'art. 3 Cost.
Con osservanza.
Brescia, addì 9 gennaio 1996
Il pretore: (firma illeggibile)
98C0791