1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 20-11-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 266 SENTENZA 6 - 13 novembre 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Molise - Bilancio regionale di competenza e di cassa per l'esercizio finanziario 2013 - Copertura di stanziamenti di spese obbligatorie ma non vincolate "relative al Fondo di riserva per spese obbligatorie, al Fondo di riserva per spese impreviste e alla riassegnazione dei residui passivi perenti" - Utilizzo di avanzo di amministrazione presunto o "saldo finanziario presunto" relativo all'esercizio 2012 - Ricorso del Governo - Asserita violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica - Omessa motivazione - Omessa individuazione della norma interposta - Inammissibilita' delle questioni. - Legge della Regione Molise 17 gennaio 2013, n. 5, artt. 6, 11, 12 e 13. - Costituzione, art. 117, terzo comma. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Molise - Bilancio regionale di competenza e di cassa per l'esercizio finanziario 2013 - Finanziamento della U.P.B. 922 inerente alla copertura degli artt. 11, 12 e 13 della stessa legge regionale - Utilizzo dell'avanzo di amministrazione presunto o "saldo finanziario presunto" relativo all'esercizio 2012 - Mancata preventiva verifica della effettiva e reale disponibilita' delle risorse, che si ottiene solo in sede di approvazione del rendiconto - Violazione del principio dell'equilibrio tendenziale del bilancio - Violazione dell'obbligo di copertura delle spese - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Molise 17 gennaio 2013, n. 5, art. 6. - Costituzione, art. 81, quarto comma. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Molise - Bilancio regionale di competenza e di cassa per l'esercizio finanziario 2013 - Stanziamenti di spese obbligatorie ma non vincolate "relative al Fondo di riserva per spese obbligatorie, al Fondo di riserva per spese impreviste e alla riassegnazione dei residui passivi perenti" - Imputazione alla U.P.B. 922 del bilancio di previsione 2013, finanziato attraverso l'avanzo di amministrazione presunto o "saldo finanziario presunto" relativo all'esercizio 2012 - Mancata preventiva verifica della effettiva e reale disponibilita' delle risorse, che si ottiene solo in sede di approvazione del rendiconto - Violazione del principio dell'equilibrio tendenziale del bilancio - Violazione dell'obbligo di copertura delle spese - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Molise 17 gennaio 2013, n. 5, artt. 11, 12 e 13. - Costituzione, art. 81, quarto comma. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Molise - Bilancio regionale di competenza e di cassa per l'esercizio finanziario 2013 - Contabilizzazione nell'entrata del bilancio di competenza e di cassa dell'esercizio 2013, dell'avanzo di amministrazione presunto dell'esercizio 2012 nella misura di euro 1.418.610,01, pari alla sommatoria degli importi destinati dagli articoli 11, 12 e 13 al finanziamento del Fondo di riserva per spese obbligatorie, al Fondo di riserva per spese impreviste ed alla riassegnazione dei residui passivi perenti - Inscindibile connessione con le norme gia' dichiarate illegittime - Illegittimita' costituzionale in parte qua, in via consequenziale. - Legge della Regione Molise 17 gennaio 2013, n. 5, art. 1. - Costituzione, art. 81, quarto comma; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Molise - Bilancio regionale di competenza e di cassa per l'esercizio finanziario 2013 - Contabilizzazione nella spesa del bilancio di competenza e di cassa dell'esercizio 2013, dell'avanzo di amministrazione presunto dell'esercizio 2012 nella misura di euro 1.418.610,01, pari alla sommatoria degli importi destinati dagli articoli 11, 12 e 13 al finanziamento del Fondo di riserva per spese obbligatorie, al Fondo di riserva per spese impreviste ed alla riassegnazione dei residui passivi perenti - Inscindibile connessione con le norme gia' dichiarate illegittime - Illegittimita' costituzionale in parte qua, in via consequenziale. - Legge della regione Molise 17 gennaio 2013, n. 5, art. 2. - Costituzione, art. 81, quarto comma; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Molise - Bilancio regionale di competenza e di cassa per l'esercizio finanziario 2013 - Applicazione al bilancio di previsione 2013 dell'avanzo di amministrazione presunto dell'esercizio 2012 nella misura di euro 1.418.610,01 - Inscindibile connessione con le norme gia' dichiarate illegittime - Illegittimita' costituzionale in parte qua, in via consequenziale. - Legge della regione Molise 17 gennaio 2013, n. 5, art. 8. - Costituzione, art. 81, quarto comma; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. (T-130266) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 20-11-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 6, 11, 12
e 13 della legge della Regione Molise 17 gennaio 2013, n. 5 (Bilancio
regionale di competenza e di cassa per l'esercizio finanziario 2013 -
Bilancio pluriennale 2013/2015), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 22-27 marzo 2013,
depositato in cancelleria il 28 marzo 2013 ed iscritto al n. 52 del
registro ricorsi 2013.
Udito nell'udienza pubblica del 24 settembre 2013 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
udito l'avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, giusta delibera del
Consiglio dei Ministri dell'8 marzo 2013, ha proposto questione di
legittimità costituzionale degli artt. 6, 11, 12 e 13 della legge
della Regione Molise 17 gennaio 2013 n. 5, pubblicata nel Bollettino
ufficiale della Regione Molise n. 3 del 21 gennaio 2013, recante
«Bilancio regionale di competenza e di cassa per l'esercizio
finanziario 2013 - Bilancio pluriennale 2013/2015», lamentando la
violazione dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, in
relazione al principio di equilibrio del bilancio e dell'art. 117,
terzo comma, Cost. con riguardo al principio del coordinamento della
finanza pubblica.
L'art. 6 (Riepiloghi e prospetti allegati al bilancio annuale)
prevede l'allegazione al bilancio di previsione annuale per
l'esercizio 2013 - tra l'altro - della Tabella n. 4 (elenco delle
spese obbligatorie).
L'art. 11 (Fondo di riserva per spese obbligatorie), stabilisce
che «1. All'unità previsionale di base n. 922 dello stato di
previsione della spesa è autorizzata l'iscrizione di uno
stanziamento di competenza di euro 920.610,01 a titolo di "Fondo di
riserva per spese obbligatorie e d'ordine", con uguale dotazione di
cassa. 2. Sono considerate obbligatorie le spese indicate nella
tabella n. 4 di cui all'articolo 6, comma 1. 3. L'utilizzo del fondo
è disciplinato dalle norme previste dall'articolo 24 della legge
regionale n. 4/2002».
L'art. 12 (Fondo di riserva per spese impreviste) così recita:
«1. È autorizzata l'iscrizione alla unità previsionale di base n.
922 dello stato di previsione della spesa di uno stanziamento di euro
198.000,00 a titolo di "Fondo di riserva per spese impreviste". 2.
L'utilizzo di somme da prelevare dal fondo è disciplinato dalle
norme di cui all'articolo 25 della legge regionale n. 4/2002».
L'art. 13 (Capitolo di spesa per finanziare residui cancellati)
dispone che «1. Per il pagamento di somme eliminate dai residui
passivi per le quali sia prevedibile da parte dei creditori
l'esercizio del proprio diritto a riscuotere è autorizzata
l'iscrizione, nella unità previsionale di base n. 922 dello stato di
previsione della spesa, di un fondo con una dotazione di competenza e
di cassa, per l'anno 2013, di euro 300.000,00 . 2. Per l'utilizzo del
fondo sarà osservato quanto previsto dall'articolo 27 della legge
regionale n. 4/2002».
Osserva il ricorrente che, con le norme oggetto di impugnazione,
è stata disposta la copertura di stanziamenti di spese non vincolate
attraverso l'utilizzo di una quota parte del saldo finanziario
presunto riferito al 2012, malgrado non sia stata ancora certificata
l'effettiva disponibilità dello stesso con l'approvazione del
rendiconto per l'esercizio finanziario 2012; tra le spese la cui
copertura è assicurata tramite l'utilizzo di detto saldo finanziario
presunto sono inserite quelle relative al Fondo di riserva per spese
obbligatorie, al Fondo di riserva per spese impreviste e alla
riassegnazione dei residui passivi perenti.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, con tali
disposizioni la Regione Molise avrebbe violato l'art. 81, quarto
comma, Cost., in relazione al principio di equilibrio del bilancio e
l'art. 117, terzo comma, Cost. con riguardo al principio del
coordinamento della finanza pubblica.
Evidenzia il ricorrente che la legge regionale impugnata
autorizza l'utilizzazione di parte delle somme provenienti dal
presunto saldo finanziario 2012, per coprire lo stanziamento di spese
non vincolate. Più esattamente, si tratterebbe di euro 920.610,01
destinati al Fondo di riserva per spese obbligatorie (art. 11), di
euro 198.000,00 destinati al Fondo di riserva per spese impreviste
(art. 12) e di euro 300.000,00 destinati alla riassegnazione dei
residui passivi perenti (art. 13) relativamente all'anno 2013,
sebbene fosse mancata la preventiva verifica della disponibilità
delle risorse che si ottiene solo con l'accertamento dell'avanzo di
amministrazione in sede di approvazione del rendiconto per
l'esercizio finanziario 2012.
La difesa statale rammenta che la Corte costituzionale, di
recente, ha chiarito che il saldo finanziario presunto consiste in
una stima provvisoria, priva di valore giuridico ai fini delle
autorizzazioni di spesa, ed ha sottolineato che «nessuna spesa può
essere accesa in poste di bilancio correlate ad un avanzo presunto,
se non quella finanziata da fondi vincolati e regolarmente stanziati
nell'esercizio precedente» (sentenza n. 70 del 2012).
La normativa censurata, quindi, si porrebbe in evidente contrasto
con l'art. 81, quarto comma, Cost. dal momento che esiste un concreto
obbligo di copertura «[...] attraverso la previa verifica di
disponibilità delle risorse impiegate, per assicurare il tendenziale
equilibrio tra entrate ed uscite». Il Presidente del Consiglio dei
ministri evidenzia che si trova ripetutamente affermato dalla Corte
costituzionale, in relazione al parametro dell'art. 81, quarto comma,
Cost., che la copertura deve essere credibile, sufficientemente
sicura, non arbitraria o irrazionale (sentenze n. 106 del 2011, n. 68
del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991
e n. 1 del 1966) e che il legislatore vieta tassativamente
l'utilizzazione dell'avanzo presunto per costruire gli equilibri del
bilancio, in quanto entità economica di incerta realizzazione e, per
ciò stesso, produttiva di rischi per la sana gestione finanziaria
dell'ente pubblico (sentenza n. 70 del 2012).
La Regione Molise non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso in epigrafe il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato gli artt. 6, 11, 12 e 13 della legge della
Regione Molise 17 gennaio 2013, n. 5 (Bilancio regionale di
competenza e di cassa per l'esercizio finanziario 2013 - Bilancio
pluriennale 2013-2015), in riferimento agli artt. 81, quarto comma, e
117, terzo comma, della Costituzione.
In particolare, il ricorrente lamenta che la Regione Molise
avrebbe disposto la copertura di stanziamenti di spese obbligatorie
ma non vincolate «attraverso l'utilizzo di una quota parte del saldo
finanziario presunto riferito al 2012, malgrado non sia stata ancora
certificata l'effettiva disponibilità dello stesso con
l'approvazione del rendiconto per l'esercizio finanziario 2012».
Tra le spese la cui copertura è assicurata tramite l'utilizzo di
detto "saldo finanziario presunto" (termine impiegato per indicare
l'avanzo di amministrazione presunto, espressione che sarà
utilizzata in prosieguo) sarebbero inserite quelle «relative al Fondo
di riserva per spese obbligatorie, al Fondo di riserva per spese
impreviste e alla riassegnazione dei residui passivi perenti».
La violazione dell'art. 81, quarto comma, Cost. viene motivata in
riferimento al principio dell'equilibrio di bilancio, dal momento che
le disposizioni impugnate autorizzerebbero l'utilizzazione di parte
delle somme provenienti dall'avanzo di amministrazione presunto
relativo all'anno 2012 per coprire le spese destinate al Fondo di
riserva per spese obbligatorie (art. 11), al Fondo di riserva per
spese impreviste (art. 12) ed alla riassegnazione dei residui passivi
perenti (art. 13). Secondo il ricorrente, sarebbe mancata la
preventiva verifica della disponibilità delle risorse, che si
ottiene solo con l'accertamento dell'avanzo di amministrazione in
sede di approvazione del rendiconto per l'esercizio finanziario 2012.
Al riguardo, il ricorrente ricorda che questa Corte ha affermato
che il saldo finanziario presunto «consiste in una stima provvisoria,
priva di valore giuridico ai fini delle autorizzazioni di spesa», e
che «nessuna spesa può essere accesa in poste di bilancio correlate
ad un avanzo presunto, se non quella finanziata da fondi vincolati e
regolarmente stanziati nell'esercizio precedente» (sentenza n. 70 del
2012).
La normativa censurata si porrebbe quindi in evidente contrasto
con l'art. 81, quarto comma, Cost., dal momento che «l'obbligo di
copertura avrebbe dovuto essere osservato, attraverso la previa
verifica di disponibilità delle risorse impiegate, per assicurare il
tendenziale equilibrio tra entrate ed uscite» (sentenza n. 70 del
2012).
Il Presidente del Consiglio dei ministri richiama altresì il
costante orientamento di questa Corte, in relazione al parametro
dell'art. 81, quarto comma, Cost., secondo cui «la copertura deve
essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o
irrazionale (sentenze n. 106 del 2011, n. 68 del 2011, n. 141 e n.
100 del 2010, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966)» e
non può essere utilizzato l'«avanzo presunto per costruire gli
equilibri del bilancio, in quanto entità economica di incerta
realizzazione e, per ciò stesso, produttiva di rischi per la sana
gestione finanziaria dell'ente pubblico» (sentenza n. 70 del 2012).
Inoltre, il ricorrente deduce che le disposizioni impugnate
violerebbero l'art. 117, terzo comma, Cost. in relazione alla
potestà legislativa concorrente dello Stato in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
In sostanza, le censure formulate dal ricorrente in relazione
agli evocati parametri possono essere così sintetizzate: a)
realizzazione del formale pareggio di bilancio mediante
l'utilizzazione dell'avanzo di amministrazione vincolato, attraverso
il collegamento teleologico degli artt. 6, 11, 12 e 13 della legge
reg. Molise n. 5 del 2013, per la copertura del Fondo di riserva per
spese obbligatorie, per le spese impreviste e per il finanziamento
dei residui cancellati a seguito di perenzione amministrativa; b)
produzione di un sostanziale squilibrio del bilancio consistente in
un ampliamento complessivo della spesa oltre i limiti delle risorse
disponibili.
1.1.- Le norme oggetto dell'impugnativa statale sono state,
successivamente alla proposizione del ricorso, modificate dall'art. 7
della legge della Regione Molise 25 luglio 2013, n. 9 (Copertura
dell'anticipazione di liquidità ai sensi degli articoli 2 e 3 del
decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 giugno 2013, n 64. Variazioni al bilancio regionale per
l'esercizio 2013 e al bilancio pluriennale 2013-2015).
Tale intervento del legislatore regionale: a) ha eliminato
l'utilizzo dell'avanzo presunto per coprire le dotazioni dei fondi di
riserva indicati negli artt. 11, 12 e 13 della legge reg. Molise n. 5
del 2013; b) ha precisato che essi saranno interamente finanziati con
«risorse regionali»; c) ha ridotto l'applicazione dell'avanzo
presunto dell'importo di euro 1.400.568,63; d) ha individuato, come
mezzo alternativo di copertura, la riduzione per il medesimo importo
di uno stanziamento di competenza finanziato con «risorse regionali»
(capitolo 19405 della U.P.B. 711).
2.- Le questioni sollevate in riferimento all'art. 117, terzo
comma, Cost. sono inammissibili.
Il ricorrente non svolge alcun percorso argomentativo idoneo a
collegare le norme impugnate al parametro costituzionale evocato, nè
deduce alcuna disposizione interposta in grado di illustrare la
pretesa illegittimità delle stesse norme.
3.- Per quanto riguarda le censure formulate in riferimento
all'art. 81, quarto comma, Cost., è utile preventivamente definire
il quadro normativo composto dalle norme impugnate.
L'art. 6 dispone che: «1. Al bilancio di previsione annuale per
l'esercizio 2013 sono allegati i seguenti prospetti: TABELLA N. 1 -
Quadro riassuntivo delle entrate e delle spese di competenza e di
cassa suddivise per titoli e per funzioni obiettivo; TABELLA N. 2 -
Tabella di raffronto delle entrate e delle spese distinte per unità
previsionali di base, derivanti da assegnazioni di fondi della Unione
europea e dello Stato a specifica destinazione; TABELLA N. 3 - Elenco
dei capitoli collegati alle unità previsionali di base; TABELLA N. 4
- Elenco delle spese obbligatorie; TABELLA N. 5 - Elenco delle
garanzie fidejussorie principali e sussidiarie prestate dalla Regione
e dei fondi di garanzia; TABELLA N. 6 - Dimostrazione della
formazione del saldo finanziario presunto al 31.12.2012; TABELLA N. 7
- Dimostrazione dell'utilizzo del presunto avanzo di amministrazione
finalizzato applicato al bilancio 2013; TABELLA N. 8 - Nota
informativa sui derivati della Regione Molise ai sensi dell'articolo
62, comma 8, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come sostituito
dall'articolo 3, comma 1, della legge 22 dicembre 2008, n. 203»
L'art. 11 prevede che: «1. All'unità previsionale di base n. 922
dello stato di previsione della spesa è autorizzata l'iscrizione di
uno stanziamento di competenza di euro 920.610,01 a titolo di "Fondo
di riserva per spese obbligatorie e d'ordine", con uguale dotazione
di cassa. 2. Sono considerate obbligatorie le spese indicate nella
tabella n. 4 di cui all'articolo 6, comma 1. 3. L'utilizzo del fondo
è disciplinato dalle norme previste dall'articolo 24 della legge
regionale n. 4/2002».
L'art. 12 statuisce che: «1. È autorizzata l'iscrizione alla
unità previsionale di base n. 922 dello stato di previsione della
spesa di uno stanziamento di euro 198.000,00 a titolo di "Fondo di
riserva per spese impreviste". 2. L'utilizzo di somme da prelevare
dal fondo è disciplinato dalle norme di cui all'articolo 25 della
legge regionale n. 4/2002».
L'art. 13, infine, istituisce un capitolo di spesa per il
finanziamento dei residui cancellati a seguito di perenzione
amministrativa così articolato: «1. Per il pagamento di somme
eliminate dai residui passivi per le quali sia prevedibile da parte
dei creditori l'esercizio del proprio diritto a riscuotere è
autorizzata l'iscrizione, nella unità previsionale di base n. 922
dello stato di previsione della spesa, di un fondo con una dotazione
di competenza e di cassa, per l'anno 2013, di euro 300.000,00. 2. Per
l'utilizzo del fondo sarà osservato quanto previsto dall'articolo 27
della legge regionale n. 4/2002». Quest'ultimo, a sua volta, recita:
«1. Nello stato di previsione della spesa può iscriversi, sia per
competenza che per cassa, apposito fondo da utilizzarsi per far
fronte al pagamento di residui passivi eliminati per perenzione negli
esercizi precedenti, in caso di richiesta degli aventi diritto. 2. Il
fondo è movimentato esclusivamente con atto deliberativo della
Giunta Regionale».
Dall'esame delle tabelle allegate all'art. 6 della legge
impugnata si ricava che la U.P.B. 922 della parte spesa del bilancio
di previsione 2013, cui sono imputati il Fondo di riserva per le
spese obbligatorie, il Fondo di riserva per le spese impreviste e le
risorse per finanziare la reiscrizione delle partite debitorie
afferenti alle obbligazioni scadute o in scadenza nel richiamato
esercizio e già oggetto di perenzione amministrativa, viene
effettivamente finanziata attraverso l'utilizzazione dell'avanzo
presunto di amministrazione dell'esercizio 2012. Ciò conferma la
configurazione della modalità di copertura censurata dal Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ne deriva che le norme impugnate dovranno essere scrutinate
tenendo presente il loro collegamento teleologico.
4.- Alla luce di quanto premesso, le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 6, 11, 12 e 13 della legge reg. Molise n.
5 del 2013 in riferimento all'art. 81, quarto comma, Cost. sono
fondate nei termini di seguito precisati.
Con riguardo all'impiego di risorse provenienti da esercizi
precedenti, questa Corte ha già precisato che esso è consentito
solamente in presenza di particolari requisiti quali: a) l'effettiva
riscossione di una risorsa finalizzata negli esercizi anteriori; b)
la sua mancata utilizzazione in detti esercizi; c) la persistenza di
un vincolo legislativo per le originarie specifiche finalità
(sentenze n. 241 del 2013 e n. 192 del 2012).
Per quel che riguarda in particolare l'avanzo di amministrazione
presunto, è stato chiarito che esso costituisce «entità
giuridicamente ed economicamente inesistente», in quanto tale
inidonea ad assicurare copertura di spese (sentenze n. 250 del 2013 e
n. 70 del 2012). Peraltro, a prescindere da ogni considerazione circa
l'acclarata inapplicabilità dell'istituto della presunzione alla
materia della copertura finanziaria, nel caso di specie la
presunzione di avanzo utilizzata dal legislatore regionale non è
neppure supportata dai caratteri della precisione, della concordanza
e della prudenza poichè le risultanze dell'ultimo conto consuntivo
approvato dalla Regione Molise con la legge 19 ottobre 2012, n. 23
(Rendiconto generale della Regione Molise per l'esercizio finanziario
2011), conducono a modalità di apprezzamento di opposto contenuto.
Come è noto, infatti, l'art. 7 di detta legge è stato dichiarato
costituzionalmente illegittimo per ciò che concerne l'irregolare
contabilizzazione di residui attivi (sentenza n. 138 del 2013). Per
effetto della richiamata declaratoria, il risultato di
amministrazione di quell'esercizio, originariamente quantificato in
un avanzo di amministrazione (art. 4 della medesima legge reg. Molise
n. 23 del 2012), deve intendersi di segno negativo in conseguenza
della cancellazione di tali residui dalle componenti attive del saldo
finale.
I fondi di riserva per le spese obbligatorie e per quelle
impreviste, di cui agli artt. 11 e 12 della legge reg. Molise n. 5
del 2013, sono due poste di spesa di natura necessaria, così
configurate dalla stessa normativa quadro di contabilità regionale
(art. 13 del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76, recante
«Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di
bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione dell'articolo
1, comma 4, della legge 25 giugno 1999, n. 208»), e finalizzate ad
assicurare l'equilibrio del bilancio in una prospettiva dinamica.
Esse infatti costituiscono un accantonamento di risorse destinate
rispettivamente a fronteggiare, nel corso dell'esercizio di
competenza, eventuali eccedenze di spese obbligatorie rispetto alla
previsione annuale oppure nuove o maggiori spese necessarie, ma
imprevedibili al momento dell'approvazione del bilancio.
Anche il fondo di cui al successivo art. 13 appartiene alla
categoria delle spese obbligatorie. Esso è destinato all'adempimento
di obbligazioni «scadute o in scadenza nell'esercizio di competenza»
(sentenza n. 250 del 2013).
Le considerazioni che precedono consentono di affermare che
l'allocazione nella parte spesa di bilancio delle tre poste
contestate costituisce un obbligo indefettibile per la Regione
Molise, ma che essa «deve avvenire secondo i canoni della sana
gestione finanziaria, nel rispetto dei precetti discendenti dall'art.
81, quarto comma, Cost., attraverso le forme di copertura consentite
dall'ordinamento» (sentenza n. 250 del 2013). Nel caso di specie, al
contrario, esse non sono conformi nè ai parametri costituzionali di
imputazione della spesa, nè al principio dell'unità di bilancio,
desumibile dall'art. 24, comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n.
196, recante «Legge di contabilità e finanza pubblica» (sentenza n.
241 del 2013). Sotto il primo profilo, infatti, la risorsa impiegata
per la copertura è «giuridicamente inesistente» (sentenze n. 250 del
2013 e n. 318 e n. 70 del 2012 ); sotto il secondo, vincola
indebitamente a spese della competenza una posta proveniente da
esercizio precedente.
In sostanza, è il collegamento teleologico di dette poste
contabili a rendere il bilancio dell'esercizio 2013 privo di
equilibrio nel suo complesso, poichè determina «il
sovradimensionamento della spesa rispetto alle risorse effettivamente
disponibili» attraverso la loro destinazione «a spese discrezionali
ancora da assumere, e comunque non pervenute alla fase del
perfezionamento, anzichè impiegarle in via prioritaria» per far
fronte a spese obbligatorie e ad obbligazioni in scadenza o scadute
(sentenza n. 250 del 2013).
Come affermato per analoga fattispecie precedentemente sottoposta
al giudizio di questa Corte, «le descritte violazioni dei principi
della copertura e dell'unità concorrono a rendere il bilancio
dell'esercizio 2013 privo di equilibrio nel suo complesso, poichè
determinano il sovradimensionamento della spesa rispetto alle risorse
effettivamente disponibili. Il descritto schema elusivo del parametro
costituzionale consente di dedicare risorse effettivamente
disponibili a spese discrezionali ancora da assumere e comunque non
pervenute alla fase del perfezionamento», anzichè impiegarle in via
prioritaria per la copertura di spese obbligatorie (sentenza n. 250
del 2013).
4.1.- Sulla base delle esposte considerazioni possono essere
precisati i profili di illegittimità delle singole norme in
riferimento all'art. 81, quarto comma, Cost.
L'art. 6 della legge reg. Molise n. 5 del 2013 è illegittimo
nella parte in cui collega l'avanzo di amministrazione presunto
relativo all'esercizio 2012 all'U.P.B. 922 della parte spesa, alla
quale sono imputati il Fondo di riserva per le spese obbligatorie, il
Fondo di riserva per le spese impreviste e le risorse per finanziare
la reiscrizione delle partite debitorie afferenti alle obbligazioni
scadute o in scadenza nel richiamato esercizio e già oggetto di
perenzione amministrativa.
Gli artt. 11, 12 e 13 della legge regionale impugnata sono
illegittimi nella parte in cui imputano spese obbligatorie alla
U.P.B. 922 della spesa, utilizzando una risorsa aleatoria sotto il
profilo economico ed inesistente sotto quello giuridico (ex plurimis,
sentenze n. 318 e n. 70 del 2012).
4.2.- Non vengono in rilievo in questa sede le modifiche recate
di recente dalla legge reg. Molise n. 9 del 2013, in quanto, da un
canto, per essa sono ancora pendenti i termini per l'impugnazione da
parte dello Stato, e, dall'altro, non vi è prova alcuna che le
disposizioni impugnate non abbiano avuto nel frattempo applicazione.
È utile precisare - come già messo in evidenza da questa Corte
- che il principio dell'equilibrio tendenziale del bilancio è un
«precetto dinamico della gestione finanziaria (ex plurimis, sentenze
n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966), [il quale]
consiste nella continua ricerca di un armonico e simmetrico
bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il
perseguimento delle finalità pubbliche» (sentenza n. 250 del 2013).
Anche per la Regione Molise vale dunque - considerato il «difetto
genetico conseguente all'impostazione della stessa legge di bilancio»
- la doverosità dell'adozione di «appropriate variazioni del
bilancio di previsione, in ordine alla cui concreta configurazione
permane la discrezionalità dell'amministrazione nel rispetto del
principio di priorità dell'impiego delle risorse disponibili per le
spese obbligatorie e, comunque, per le obbligazioni perfezionate, in
scadenza o scadute» (sentenza n. 250 del 2013).
Peraltro, come già questa Corte ha recentemente precisato, la
limitazione della declaratoria d'incostituzionalità
dell'utilizzazione dell'avanzo di amministrazione presunto alle sole
partite di spesa oggetto del ricorso non esonera la Regione dal
concreto perseguimento dell'equilibrio del bilancio (sentenza n. 250
del 2013).
5.- In considerazione della inscindibile connessione esistente
con le norme impugnate, l'illegittimità costituzionale delle prime
deve estendersi in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), agli artt. 1 e 2 della
legge reg. Molise n. 5 del 2013, nella parte in cui contabilizzano,
rispettivamente nell'entrata e nella spesa del bilancio di competenza
e di cassa dell'esercizio 2013, l'avanzo di amministrazione presunto
dell'esercizio 2012 nella misura di euro 1.418.610,01, pari alla
sommatoria degli importi destinati dagli articoli 11, 12 e 13 al
finanziamento del Fondo di riserva per spese obbligatorie, al Fondo
di riserva per spese impreviste ed alla riassegnazione dei residui
passivi perenti. Dette disposizioni, infatti, consentono l'indebito
allargamento delle autorizzazioni di spesa ed il conseguente
squilibrio del bilancio di previsione 2013.
6.- Analoga statuizione deve essere adottata nei confronti
dell'art. 8 della legge reg. Molise n. 5 del 2013, nella parte in cui
applica al bilancio di previsione 2013 l'avanzo di amministrazione
presunto dell'esercizio 2012 nella misura di euro 1.418.610,01.
L'evidente correlazione con le disposizioni impugnate comporta,
infatti, un rapporto di chiara consequenzialità con la decisione
assunta in ordine alle stesse.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 6 della
legge della Regione Molise 17 gennaio 2013, n. 5 (Bilancio regionale
di competenza e di cassa per l'esercizio finanziario 2013 - Bilancio
pluriennale 2013/2015), nella parte in cui determina il finanziamento
della U.P.B. 922 inerente alla copertura degli artt. 11, 12 e 13
attraverso l'impiego dell'avanzo di amministrazione presunto relativo
all'esercizio 2012;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 11, 12 e
13 della legge reg. Molise n. 5 del 2013 nella parte inerente
all'imputazione della spesa alla U.P.B. 922 del bilancio di
previsione 2013;
3) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Molise n. 5 del 2013
nella parte in cui contabilizza, nell'entrata del bilancio di
competenza e di cassa dell'esercizio 2013, l'avanzo di
amministrazione presunto dell'esercizio 2012 nella misura di euro
1.418.610,01;
4) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge n. 87 del 1953, l'illegittimità costituzionale dell'art. 2
della legge reg. Molise n. 5 del 2013 nella parte in cui
contabilizza, nella spesa del bilancio di competenza e di cassa
dell'esercizio 2013, l'avanzo di amministrazione presunto
dell'esercizio 2012 nella misura di euro 1.418.610,01;
5) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale dell'art. 8 della legge reg. Molise n. 5 del 2013
nella parte in cui applica al bilancio di previsione 2013 l'avanzo di
amministrazione nella misura di euro 1.418.610,01.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 novembre 2013.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 novembre 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI