1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 4-2-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 100 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 - 17 dicembre 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 dicembre 2008 (del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana). Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Liquidazione e cessazione delle attivita' dell'Ente Acquedotti Siciliani - Inserimento del personale in un ruolo speciale ad esaurimento presso la Presidenza della Regione, con conservazione della posizione giuridica, economica e previdenziale posseduta - Prevista utilizzazione del personale medesimo dall'Ente in liquidazione o dalle amministrazioni degli altri enti locali e regionali - Lamentata carenza di comprovate e specifiche esigenze di pubblico interesse, ritenuta natura meramente assistenziale di sostegno all'occupazione della disposizione censurata al di fuori dei vincoli del rapporto di pubblico impiego - Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana - Denunciata lesione del principio di buon andamento e imparzialita' della Pubblica Amministrazione, lesione del principio di ragionevolezza. - Delibera legislativa della Regione Siciliana 10 dicembre 2008, n. 192, art. 2. - Costituzione, artt. 3 e 97. (009C1065) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 4-2-2009)

L'Assemblea Regionale Siciliana, nella seduta del 10 dicembre
2008, ha approvato il disegno di legge n. 192 dal titolo «Norme in
materia di gestione del Servizio idrico integrato e di personale»,
pervenuto a questo Commissario dello Stato, ai sensi e per gli
effetti dell'art. 28 dello statuto speciale, il 13 dicembre 2008.
Il provvedimento, oltre a contenere norme in materia di
commissariamento delle autorità d'ambito che non hanno individuato
il soggetto gestore del Servizio idrico integrato, detta disposizioni
sulle procedure di liquidazione dell'Ente Acquedotti Siciliani e,
segnatamente, sul personale che vi presta servizio.
L'articolo 2, che così recita: Disposizioni in materia di
personale dell'E.A.S.- 1. Il personale dell'Ente Acquedotti Siciliani
di ruolo o in servizio a tempo indeterminato alla data di messa in
liquidazione dell'Ente, confluisce, entro trenta giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge, in un ruolo speciale ad
esaurimento presso la Presidenza della regione, conservando la
posizione giuridica, economica e previdenziale posseduta. In ogni
caso, il trattamento economico accessorio del predetto personale è
assicurato nella stessa misura di quello applicato al personale di
ruolo regionale. Il personale confluito è utilizzato dall'Ente
Acquedotti Siciliani in liquidazione, per quanto strettamente
necessario all'attività di liquidazione stessa ed in ragione delle
esigenze organizzative e gestionali dell'Ente medesimo. Il restante
personale è utilizzato, sentite le amministrazioni interessate e le
competenti organizzazioni sindacali, nelle amministrazioni comunali,
provinciali negli enti di cui all'art. 1 della legge regionale 15
maggio 2000, n. 10 e successive modifiche ed integrazioni, nelle
agenzie e negli uffici dell'amministrazione regionale.
2. Il personale in quiescenza dell'Ente Acquedotti Siciliani
continua a mantenere il trattamento in atto goduto. Il trattamento
previdenziale integrativo attualmente corrisposto dall'ente sarà
erogato dalla regione.
3. Agli oneri derivanti dai commi 1 e 2, quantificati in 8.000
migliaia di euro per l'esercizio finanziario 2008, si provvede con le
disponibilità UPB 4.2.1.5.3. - cap. 212032 del bilancio della
regione per l'esercizio finanziario medesimo. Gli oneri per il 2009 e
2010, valutati in 30.000 migliaia di euro per ciascun anno, trovano
riscontro nel bilancio pluriennale della regione per gli anni
2008-2010, U.P.B. 4.2.5.3.
Dà adito a censura di costituzionalità per le motivazioni che
di seguito si espongono.
L'Ente Acquedotti Siciliani, venne istituito con legge n. 24 del
19 gennaio 1942 come ente unico per la costruzione di nuovi
acquedotti in Sicilia, il completamento di quelli in corso di
costruzione da parte dello Stato e per la manutenzione di quelli già
esistenti, al fine di rendere più efficiente il servizio idrico nei
centri abitati. Dipendeva dal Ministero dei lavori pubblici, che ne
esercitava le funzioni di tutela e vigilanza.
Con l'art. 5 del d.P.R. 1° luglio 1977, n. 683 l'ente fu inserito
nell'organizzazione indiretta della Regione Siciliana che ne assunse
il controllo con la nomina degli organi e con una una produzione
normativa (ex plurimis legge regionale 9 agosto 1980 n. 81 e legge
regionale 21 agosto 1984 n. 59) volta nel tempo a ripianame la
situazione finanziaria.
Nel successivo contesto del riordino del settore idrico, con
legge regionale 27aprile 1999, n. 10, ne fu prevista la
trasformazione in società per azioni, anche mediante la creazione di
società per la gestione di tutta o parte dell'attività. Il decreto
del Presidente della regione 2 aprile 2002, n. 10156, recante:
«Disposizioni per la trasformazione dell'E.A.S. in società per
azioni» stabilì che l'ente bandisse una gara per la costituzione di
una società mista cui affidare la gestione dell'attività relativa
ai servizi e/o alle opere idriche di captazione e/o accumulo e/o
potabilizzazione e/o adduzione di interesse regionale e, in
particolare, delle infrastrutture facenti parte del suo patrimonio
indisponibile, e che l'E.A.S. continuasse nelle more a farsi carico
delle stesse attività.
La procedura di gara condusse alla costituzione della società
per azioni «Siciliacque» con capitale al 75% di privati, al 20% della
regione ed al 5% dell'E.A.S., alla quale, con convenzione del 20
aprile 2004, fu affidata la gestione degli schemi acquedottistici e
del servizio erogazione di acqua per uso idropotabile.
L'art. 1 della legge regionale 31 maggio 2004, n. 9, con
decorrenza 1° settembre 2004, ha quindi posto l'E.A.S. in
liquidazione, trasferito alla regione le sue partecipazioni azionarie
e consentito il comando di suo personale presso l'amministrazione
regionale senza oneri a carico di quest'ultima.
Per quanto attiene al personale dell'ente i commi 2-quater e
quinquies dell'art. 23 della legge regionale n. 10/1999, inseriti
dagli artt. 37 della legge regionale n. 2/2002 e 76 della legge
regionale n. 20/2003, hanno peraltro disposto rispettivamente il
prioritario utilizzo dei dipendenti dell'E.A.S. da parte delle
società di gestione del servizio idrico anche integrato ed,
all'eventuale liquidazione e cessazione dell'attività dell'E.A.S.,
il trasferimento del personale stesso agli enti pubblici regionali di
cui all'art. 1 della legge regionale n. 10/2000.
Nel contesto della vicenda della liquidazione e cessazione delle
attività dell'ente sopra delineata, si inserisce la previsione
normativa dell'art. 2 del disegno di legge n. 192 testè approvato
che dispone l'inserimento in un ruolo speciale ad esaurimento presso
la Presidenza della regione di personale pari, secondo gli elementi
informativi acquisiti ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 488/1969
(all.to 1), a 479 unità di cui 14 dirigenti, 72 di cat. D, 390 di
cat. C e 3 di cat. B, prevedendone l'utilizzo da parte dell'E.A.S. in
liquidazione, di amministrazioni comunali e provinciali, degli enti
di cui all'art. 1 della legge regionale n. 10/2000 e delle agenzie e
degli uffici dell'amministrazione regionale.
L'iniziativa legislativa appare connotarsi unicamente quale
strumento per garantire stabilità occupazionale a una determinata
categoria di dipendenti. L'inserimento nei ruoli regionali non è
infatti connesso a comprovate e specifiche esigenze di pubblico
interesse, mancando una preventiva ponderata verifica delle eventuali
vacanze negli organici e della necessità di avvalersi del personale
in questione in assenza del trasferimento di nuove funzioni e compiti
agli uffici regionali.
Che l'immissione nell'Amministrazione regionale di detto
personale non sia supportato da obiettive esigenze funzionali emerge
anche dal rilievo che i dipendenti in questione, secondo il dettato
dell'art. 2, saranno utilizzati dall'E.A.S. in liquidazione e da
amministrazioni comunali e provinciali, nonchè dagli enti di cui
all'art. 1 della legge regionale n. 10/2000, dalle agenzie e - in
ultimo - negli uffici della regione.
È dunque evidente che il legislatore ha inteso privilegiare le
pur plausibili aspettative di stabilità occupazionale dei soggetti
destinatari della norma, piuttosto che le effettive esigenze della
pubblica amministrazione regionale consistenti nel raggiungimento del
fine istituzionale con il minore sacrificio economico possibile.
L'intervento legislativo in questione si resolve così in un
provvedimento di carattere assistenziale, di sostegno
all'occupazione, adottato al di fuori dei vincoli che, secondo
Costituzione, incontrano i rapporti di pubblico impiego.
Codesta ecc.ma Corte con consolidata giurisprudenza (ex plurimis
sentenza n. 205 del 1996, n. 59 e 153 del 1997) ha precisato il
significato del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione posto dall'art. 97 della Costituzione affermando,
innanzitutto, che, in relazione a tale principio, nessun rilievo può
assumere sia la natura, di diritto pubblico o privato, sia la
stabilità e la durata del rapporto di impiego con la pubblica
amministrazione.
L'applicabilità dell'art. 97 della Costituzione, pena la sua
elusione, dipende infatti dalla natura pubblica del soggetto cui fa
capo il rappono di impiego e non dalle caratteristiche dello
strumento giuridico utilizzato per costituirlo.
Inoltre secondo i principi di buon andamento e imparzialità
della p.a. spetta in generale al legislatore sia statale che
regionale un vasto ambito di discrezionalità, ma il relativo potere
di apprezzamento non si sottrae al sindacato di costituzionalità,
sotto il profilo della non arbitrarietà e della ragionevolezza delle
scelte, sindacato tanto più rigoroso quanto più marcata è, come
nella fattispecie oggetto di censura, la natura provvedimentale
dell'art. 2 della delibera legislativa che si intende impugnare,
secondo cui entro trenta giorni dall'entrata in vigore della legge i
479 dipendenti dell'E.A.S. confluiranno senz'altro in un ruolo
speciale transitorio e saranno immessi nell'organizzazione
amministrativa regionale.
Dai principi posti dall'art. 97 della Costituzione, e
specialmente da quello di buon andamento, discende, come acclarato da
codesta ecc.ma Corte nella citata sentenza n. 153 del 1997 «quale
elemento di giudizio di ragionevolezza, che l'espansione dell'impiego
presso le amministrazioni pubbliche deve dipendere dalla preventiva e
condizionata valutazione delle oggettive esigenze di personale per
l'esercizio di pubbliche funzioni».
Affinchè l'interesse dell'amministrazione pubblica non sia
subordinato a quello del personale e non si determini
«quell'inversione di priorità tra pubblico e privato», che codesta
Corte ha ritenuto in contrasto con le esigenze di buon andamento
proclamate dall'art. 97 della Costituzione, occorre quindi che «il
tipo di rapporto di impiego previsto dalla legge sia controllabile in
sede di giudizio sulla ragionevolezza della scelta legislativa, con
riferimento a tale presupposta valutazione in ordine alle necessità
funzionali della p.a».
Rispetto alle esigenze funzionali dell'Amministrazione, eventuali
ulteriori motivazioni legislative, quale quella della salvaguardia
della stabilità occupazionale dei dipendenti dell'E.A.S., possono
ritenersi soltanto aggiuntive ma non certo sostitutive.
Al riguardo, in merito alla consistenza della dotazione di
personale dell'amministrazione regionale, non può sottacersi che la
Corte dei conti, in occasione del giudizio di parificazione del
rendiconto generale della Regione siciliana per l'esercizio
finanziario 2007, ha posto la sua attenzione sull'incremento notevole
nel triennio 2005-2007, riscontrato negli impegni di spesa relativi
agli oneri per il personale a tempo indeterminato e determinato
(+18,10%) e sull'elevato numero degli stessi (21.104 al 31 dicembre
2007, di cui 2245 dirigenti e 3496 unità con contratti di lavoro a
tempo determinato). La Corte dei conti nella cennata decisione ha
altresì evidenziato come «le misure volte al contenimento dei costi
previsti dal legislatore regionale con la legge n. 1 del 30 gennaio
2006 non apparissero idonee al conseguimento dei risparmi di spesa
previsti, relativamente a tale aggregato di costo, dall'art. 1, comma
198, della legge n. 266 del 2005 (legge finanziaria per il 2006), nè
a garantire il rispetto dei vincoli in materia di assunzioni fissati
dall'art. 1, comma 98, della legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria
per il 2005)» ed ha richiamato, conseguentemente, «l'attenzione del
Governo regionale sulla esigenza di intraprendere le opportune
iniziative utili a fronteggiare il rischio di possibili futuri
notevoli incrementi dei costi, tenuto conto anche dell'incidenza che
gli stessi hanno sul totale delle spese correnti».
La Corte dei conti ha anche riscontrato la mancata adozione del
piano di riorganizzazione dell'amministrazione regionale con cui
avrebbero dovuto essere eliminate le duplicazioni organizzative e
funzionali e razionalizzate le competenze delle strutture omogenee
con conseguente miglioramento della funzionalità e dell'efficienza.
Il piano era stato previsto dall'art. 11 della legge regionale n. 2
del 2007 (successivamente abrogato), che il legislatore siciliano
aveva adottato nel quadro di interventi finalizzati al
ridimensionamento della spesa pubblica e al rispetto del patto di
stabilità interno per il 2007.
Il Presidente delle sezioni riunite della Corte dei conti, nel
corso dell'audizione tenutasi il 27 novembre 2008 in commissione
legislativa «Bilancio» sui contenuti dei disegni di legge relativi
alla legge finanziaria e del bilancio di previsione per il prossimo
esercizio (all. 3) ha inoltre affermato che per risolvere le attuali
«criticità del bilancio regionale è indispensabile attuare severi
interventi strutturali che incidano con effetti di contenimento sulla
spesa corrente nelle sue componenti macro relative alla struttura
organizzativa e del personale della regione, degli enti, agenzie e
società che gravitano nell'ambito della finanza pubblica regionale».
L'alto magistrato ha anche rilevato che «in sede di predisposizione
dei documenti contabili le previsioni di spesa non sono state
costruite in modo tale da assicurare a consuntivo il rispetto delle
regole del patto di stabilità interno».
In tale contesto economico-finanziario non può quindi non
ritenersi che l'art. 2 del disegno di legge testè approvato, nel
disporre l'inserimento nei ruoli della regione di un consistente
numero di dipendenti, in assenza di una plausibile ratio legata ad
obiettive esigenze organizzative dell'amministrazione, rende palese
quel rovesciamento di priorità tra interesse dell'Istituzione alla
funzione ed interesse delle persone all'impiego, che la Costituzione
all'art. 97 ha inteso evitare.
Parametro costituzionale quest'ultimo invocabile anche in
presenza di competenza esclusiva del legislatore siciliano in materia
di ordinamento degli uffici e degli enti regionali e di stato
giuridico ed economico degli impiegati e funzionari della regione ex
art. 14, lett. p) e q) dello statuto speciale.
Codesta ecc.ma Corte al riguardo ha chiarito nelle sentenze n.
94, n. 274 e n. 312 del 2004 che, nel nuovo assetto costituzionale
scaturito dalla riforma del Titolo V, lo Stato può impugnare in via
principale una legge regionale deducendo la violazione di qualsiasi
parametro costituzionale, poichè allo stesso è «riservata
nell'ordinamento generale della Repubblica, una posizione peculiare
desumibile non solo dalla proclamazione di principio di cui all'art.
5 della Costituzione, ma anche dalla ripetuta evocazione di
un'istanza unitaria manifestata dal richiamo del rispetto della
Costituzione nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali, come limiti di tutte le
potestà legislative».

P. Q. M.
Con riserva di presentazione di memorie illustrative nei termini
di legge, il sottoscritto prefetto dott. Alberto Di Pace, Commissario
dello Stato per la Regione Siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello
statuto speciale, con il presente atto impugna l'articolo 2 del
disegno di legge n. 192 dal titolo «Norme in materia di gestione del
Servizio idrico integrato e di personale», pervenuto a questo
Commissario dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28
dello statuto speciale, il 13 dicembre 2008 per violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione.
Palermo, addì 17 dicembre 2008
Il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana: Di Pace