1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 24-5-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 114 SENTENZA 11 aprile - 19 maggio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Energia - Attivita' di ricerca, prospezione e coltivazione di idrocarburi - Proroga dei titoli abilitativi - Soppressione del piano delle aree - Disciplina dell'intesa con la Regione. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)», art. 1, commi 239, 240, lettere b) e c), e 241. - (T-170114) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 24-5-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
239, 240, lettere b) e c), e 241, della legge 28 dicembre 2015, n.
208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», promossi dalla
Regione Veneto e dalla Regione Puglia con tre ricorsi notificati il
29 febbraio ed il 27 febbraio - 3 marzo 2016, depositati in
cancelleria l'8 ed il 10 marzo 2016 e rispettivamente iscritti ai nn.
17, 18 e 19 del registro ricorsi 2016.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 2017 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi gli avvocati Luca Antonini e Andrea Manzi per la Regione
Veneto, Stelio Mangiameli per la Regione Puglia e l'avvocato dello
Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 29 febbraio 2016, depositato l'8
marzo e iscritto al reg. ric. n. 17 del 2016 la Regione Veneto ha
impugnato, tra le altre disposizioni, l'art. 1, comma 241, della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2016)», in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto
comma, e 118 della Costituzione, nonchè al principio di leale
collaborazione.
La disposizione censurata incide sull'art. 57, comma 3-bis, del
decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia
di semplificazione e di sviluppo) - convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 4 aprile 2012, n. 35 - sopprimendo
il richiamo ivi originariamente contenuto alle modalità previste
dall'art. 1, comma 8-bis, della legge 23 agosto 2004, n. 239
(Riordino del settore energetico, nonchè delega al Governo per il
riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), in caso
di mancato raggiungimento dell'intesa con la regione per il rilascio
dell'autorizzazione per infrastrutture energetiche strategiche.
Secondo la ricorrente, la soppressione operata dalla norma
eliminerebbe un meccanismo procedimentale diretto ad assicurare il
coinvolgimento della regione nell'ipotesi di difetto di intesa nel
settore delle infrastrutture ed insediamenti energetici strategici e
delle opere necessarie al trasporto, stoccaggio e trasferimento degli
idrocarburi, rientrante nella materia concorrente «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia».
Ne conseguirebbe l'illegittimità della norma per violazione dei
parametri costituzionali evocati.
2.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo l'infondatezza della questione di legittimità
costituzionale proposta.
Ad avviso del resistente, il mantenimento, nell'ambito dell'art,
57, comma 3-bis, del d.l. n. 5 del 2012, del residuo richiamo alle
modalità di cui all'art. 14-quater, comma 3, della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi) - nel tenore
risultante a seguito della sentenza n. 179 del 2012 di questa Corte -
consentirebbe di assicurare comunque il ruolo partecipativo della
regione, prevedendo la reiterazione di trattative volte a superare le
divergenze insorte con lo Stato nella ricerca dell'intesa imposta dal
principio di leale collaborazione.
3.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza la Regione
Veneto rileva come nelle more del giudizio sia intervenuto l'art. 1,
comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 127 (Norme per il
riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi, in
attuazione dell'articolo 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124), che,
sostituendo gli artt. 14-quater e 14-quinquies della legge n. 241 del
1990, avrebbe introdotto una tempistica dimezzata rispetto alla
precedente per lo svolgimento delle trattative volte alla
composizione delle divergenze tra Stato e regioni, depotenziando
eccessivamente i meccanismi di coinvolgimento regionale.
In via subordinata, in caso di mancato accoglimento della
questione, la ricorrente sollecita questa Corte a sollevare innanzi a
sè questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2,
della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), e dell'art. 1,
comma 1, del d.lgs. n. 127 del 2016, in riferimento agli artt. 76 e
117, terzo e quarto comma, Cost. nonchè al principio di leale
collaborazione, nella parte in cui modificano in termini più
restrittivi la procedura di raggiungimento dell'intesa con le
regioni.
Con memoria depositata in prossimità dell'udienza il Presidente
del Consiglio dei ministri, dopo aver ricostruito le vicende
normative e giurisprudenziali relative all'art. 14-quater della legge
n. 241 del 1990, ribadisce come, anche alla stregua delle
sostituzioni operate dall'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 127 del
2016, i meccanismi di coinvolgimento regionale nella ricerca
dell'intesa risultino rispettosi del principio di leale
collaborazione, con conseguente cessazione della materia del
contendere in ordine alla questione proposta o, comunque,
infondatezza della stessa.
4.- Con ricorso notificato il 27 febbraio, depositato il 10 marzo
e iscritto al reg. ric. n. 18 del 2016, la Regione Puglia ha
impugnato l'art. 1, commi 239 e 240, lettere b) e c), della legge n.
208 del 2015 in riferimento agli artt. 3, 97, 117, primo comma - in
relazione agli artt. 2, paragrafo 1, e 3, paragrafi 2 e 3, della
direttiva 30 maggio 1994, n. 94/22/CE (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio relativa alle condizioni di rilascio e di
esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi) - secondo comma, lettera s), e terzo
comma, e 118 Cost. nonchè ai principi di ragionevolezza e di leale
collaborazione.
4.1.- L'art. 1, comma 239, della legge n. 208 del 2015
sostituisce il secondo ed il terzo periodo dell'art. 6, comma 17, del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale) stabilendo che il divieto delle attività di ricerca, di
prospezione nonchè di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi
in mare, di cui agli articoli 4, 6 e 9 della legge 9 gennaio 1991, n.
9 (Norme per l'attuazione del nuovo Piano energetico nazionale:
aspetti istituzionali, centrali idroelettriche ed elettrodotti,
idrocarburi e geotermia, autoproduzione e disposizioni fiscali),
all'interno del perimetro delle aree marine e costiere a qualsiasi
titolo protette per scopi di tutela ambientale «è altresì stabilito
nelle zone di mare poste entro dodici miglia dalle linee di costa
lungo l'intero perimetro costiero nazionale e dal perimetro esterno
delle suddette aree marine e costiere protette. I titoli abilitativi
già rilasciati sono fatti salvi per la durata di vita utile del
giacimento, nel rispetto degli standard di sicurezza e di
salvaguardia ambientale. Sono sempre assicurate le attività di
manutenzione finalizzate all'adeguamento tecnologico necessario alla
sicurezza degli impianti e alla tutela dell'ambiente, nonchè le
operazioni finali di ripristino ambientale».
Ad avviso della ricorrente, la norma di dettaglio,
prevalentemente riconducibile alla materia di competenza concorrente
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», si
porrebbe in contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo
comma, Cost., nonchè con il principio di leale collaborazione, in
quanto prorogherebbe l'efficacia di titoli abilitativi già
rilasciati senza che sia intervenuta alcuna intesa in senso forte con
la regione interessata, nonostante tale modalità di partecipazione
sia imposta dall'attrazione in sussidiarietà realizzata nella
fattispecie.
La disposizione sarebbe dunque illegittima «nella parte in cui
non prevede che i titoli abilitativi rilasciati siano fatti salvi,
previa intesa con le Regioni poste in un raggio di dodici miglia
dalle aree marine e costiere protette e dalla linea di costa».
In secondo luogo, la proroga ex lege dei titoli abilitativi,
realizzando una commistione tra legislazione ed amministrazione,
precluderebbe una nuova ponderazione degli interessi coinvolti e
l'esercizio del potere di autotutela, in contrasto con i principi di
buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione di cui
all'art. 97 Cost., nonchè, sotto un ulteriore profilo, con i già
evocati parametri rappresentati dagli artt. 117, terzo comma, e 118,
primo comma, Cost. e dal principio di leale collaborazione,
determinandosi in re ipsa l'estromissione della regione nonostante la
proroga configuri, alla stregua della giurisprudenza amministrativa,
un nuovo provvedimento.
La disposizione sarebbe pertanto illegittima anche «nella parte
in cui non prevede che i titoli abilitativi già rilasciati possano
sì essere oggetto di provvedimenti proroga, ma conformemente ai
procedimenti previsti dalla legge n. 9 [del 1991]». Peraltro, ove si
intendesse che la proroga debba comunque avvenire attraverso
l'esperimento dei citati procedimenti, residuerebbe l'illegittimità
derivante dalla mancata previsione dell'intesa con la regione.
Inoltre, la legificazione della proroga dei titoli abilitativi
determinerebbe la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), e terzo comma, Cost. Ciò in quanto la regione, nell'ambito della
propria competenza in materia di energia, ben potrebbe dolersi della
violazione degli interessi ambientali funzionalmente collegati
all'esercizio di detta competenza e la proroga dell'efficacia dei
titoli abilitativi non determinerebbe la rinnovazione della procedura
di valutazione di impatto ambientale - altrimenti prevista dalla
legislazione statale in conformità al diritto europeo - che potrebbe
anche essere originariamente mancata in ragione della risalenza nel
tempo dei titoli medesimi.
La disposizione sarebbe dunque illegittima anche «nella parte in
cui non prevede che i titoli abilitativi già esistenti siano fatti
salvi, a condizione che siano stati oggetto di valutazione di impatto
ambientale in sede di rilascio e che, comunque, questa venga
rinnovata in sede di proroga».
Infine, la norma violerebbe il principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost., che ridonderebbe nella violazione della competenza
regionale in materia di energia e governo del territorio per
l'incidenza che le attività di ricerca, prospezione e coltivazione
degli idrocarburi avrebbero in detti ambiti.
In particolare, prorogando tutti i titoli abilitativi - dunque,
non solo le concessioni di coltivazione, ma anche i permessi di
prospezione e ricerca, ad esse funzionali, già rilasciati - la norma
frustrerebbe irragionevolmente l'affidamento del soggetto che,
quand'anche rinvenisse un giacimento suscettibile di coltivazione a
termini di legge, non potrebbe vedersi riconosciuta la concessione
che tanto legittimi, visto che non possono comunque essere rilasciati
"nuovi" titoli abilitativi. Dunque, sarebbe inutile prorogare i
permessi di prospezione e ricerca per la durata di vita utile del
giacimento, peraltro non ancora accompagnati, diversamente dalle
concessioni di coltivazione, da significativi investimenti e da
concreto sfruttamento del giacimento che abbiano altrimenti
alimentato un legittimo affidamento del beneficiario.
La disposizione, quindi, sarebbe illegittima «nella parte in cui
fa salvi tutti i titoli abilitativi, anzichè le sole concessioni di
coltivazione».
4.2.- L'art. 1, comma 240, lettera b), della legge n. 208 del
2015 abroga l'art. 38, comma 1-bis, del decreto-legge 12 settembre
2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la
realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese,
la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11
novembre 2014, n. 164, secondo cui «Il Ministro dello sviluppo
economico, con proprio decreto, sentito il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare, predispone un piano delle
aree in cui sono consentite le attività di cui al comma 1. Il piano,
per le attività sulla terraferma, è adottato previa intesa con la
Conferenza unificata. In caso di mancato raggiungimento dell'intesa,
si provvede con le modalità di cui all'articolo 1, comma 8-bis,
della legge 23 agosto 2004, n. 239. Nelle more dell'adozione del
piano i titoli abilitativi di cui al comma 1 sono rilasciati sulla
base delle norme vigenti prima della data di entrata in vigore della
presente disposizione».
Secondo la ricorrente, l'abrogazione della disposizione in
considerazione si porrebbe anzitutto in contrasto con l'art. 117,
primo comma, Cost. in relazione agli artt. 2, paragrafo 1, e 3,
paragrafi 2 e 3, della direttiva n. 94/22/CE del 1994, che
imporrebbero agli Stati membri l'obbligo della preventiva
pianificazione delle aree aperte alle attività di prospezione,
ricerca e coltivazione di idrocarburi. La soppressione del cosiddetto
piano delle aree oggetto della disposizione abrogata ad opera di
quella censurata violerebbe dunque detti parametri, ridondando sulla
competenza concorrente in materia di energia, visto che, in ragione
di essa, la regione avrebbe dovuto essere coinvolta nella
predisposizione del piano.
Inoltre, ad avviso della ricorrente, l'abrogazione violerebbe gli
artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nonchè il
principio di leale collaborazione, atteso che le attività di
prospezione, ricerca e coltivazione degli idrocarburi sulla
terraferma avrebbero potuto eseguirsi solo nelle aree individuate dal
piano da adottarsi previa intesa con la Conferenza unificata quale
momento di raccordo con le regioni, ora viceversa private del
relativo coinvolgimento.
4.3.- L'art. 1, comma 240, lettera c), della legge n. 208 del
2015 sostituisce l'art. 38, comma 5, del d.l. n. 133 del 2014,
statuendo che «Le attività di ricerca e coltivazione di idrocarburi
liquidi e gassosi sono svolte con le modalità di cui alla legge 9
gennaio 1991, n. 9, o a seguito del rilascio di un titolo concessorio
unico, sulla base di un programma generale di lavori articolato in
una prima fase di ricerca, per la durata di sei anni, a cui seguono,
in caso di rinvenimento di un giacimento tecnicamente ed
economicamente coltivabile, riconosciuto dal Ministero dello sviluppo
economico, la fase di coltivazione della durata di trent'anni, salvo
l'anticipato esaurimento del giacimento, nonchè la fase di
ripristino finale».
Ad avviso della ricorrente, la norma in considerazione,
richiamando il regime previsto dalla legge n. 9 del 1991 e quello,
originariamente destinato a sostituirlo, del cosiddetto titolo
concessorio unico, violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118,
primo comma, Cost. nonchè il principio di leale collaborazione, in
quanto non prevederebbe che i titoli abilitativi inerenti a
prospezione, ricerca e coltivazione degli idrocarburi in mare siano
adottati d'intesa con le regioni interessate, così come disposto per
la terraferma, non potendosi escludere - in via di principio e
conformemente a quanto ritenuto dalla giurisprudenza amministrativa -
l'interessamento della fascia di tutela delle dodici miglia marine
anche quando le attività in questione si svolgano oltre la stessa.
Dunque, la disposizione sarebbe illegittima «nella parte in cui
non prevede che anche per il mare i titoli abilitativi di cui alla
legge n. 9 del 1991 oppure i titoli concessori unici debbano essere
preceduti dall'intesa con la Regione (prospiciente) interessata».
Inoltre, secondo la ricorrente, la norma violerebbe il principio
di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. - con ridondanza nella
lesione della competenza regionale in materia di energia - in quanto,
a seguito della modifica apportata alla disposizione al fine di
inertizzare le richieste referendarie avanzate da dieci Consigli
regionali e volte a colpire la prorogabilità del titolo concessorio
unico, introdurrebbe, senza ragione, un regime di efficacia temporale
diversificato a seconda della tipologia di titolo abilitativo: i
titoli di cui alla legge n. 9 del 1991 avrebbero durata prorogabile a
differenza di quello concessorio unico.
La disposizione sarebbe quindi costituzionalmente illegittima
«nella parte in cui non prevede [che] il limite temporale ivi
stabilito (6 anni per la ricerca e 30 anni per la coltivazione) si
applichi anche ai titoli abilitativi di cui alla legge n. 9 del
1991».
La descritta differenza, infine, indurrebbe ad optare sempre per
la tipologia di atti da ultimo citata, frustrando, a fronte
dell'attrazione in sussidiarietà, l'interlocuzione regionale,
ammessa solo in occasione del primo rilascio per quanto riguarda le
attività sulla terraferma, con conseguente violazione del principio
di leale collaborazione.
In via subordinata, pertanto, la disposizione sarebbe
costituzionalmente illegittima «nella parte in cui non prevede che la
proroga del titolo abilitativo ai sensi della legge n. 9 del 1991
avvenga previa (nuova) intesa con la Regione».
5.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate
infondate.
Quanto alle censure rivolte all'art. 1, comma 239, della legge n.
208 del 2015, il resistente evidenzia anzitutto che la disposizione
andrebbe ricondotta alla materia «tutela dell'ambiente» di cui alla
competenza esclusiva del legislatore statale ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., da considerarsi comunque prevalente
nelle ipotesi in cui si sovrapponga con altri ambiti competenziali.
Inoltre, la norma si sarebbe limitata a riformulare in senso più
restrittivo la precedente, mai censurata, senza minimamente innovare
la disciplina relativa al rilascio dei titoli abilitativi
all'esercizio delle attività minerarie - anche riguardo alla
proroga, non disposta ex lege, ma destinata ad intervenire nel
rispetto delle procedure altrimenti previste in ossequio al principio
costituzionale della tutela del legittimo affidamento che la
normativa in materia fonderebbe - ed al loro svolgimento. Alla luce
di tali considerazioni non sarebbe configurabile alcuna lesione delle
competenze regionali e del principio di leale collaborazione,
considerato peraltro che, in ogni caso, alla luce della
giurisprudenza costituzionale (si citano le sentenze n. 112 del 2011
e n. 21 del 1968), dovrebbe escludersi qualsivoglia competenza
regionale in ordine a ricerca e coltivazione degli idrocarburi in
mare.
In ordine all'impugnativa dell'art. 1, comma 240, lettera b),
della legge n. 208 del 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri
nega che la direttiva n. 94/22/CE del 1994 - recepita dal decreto
legislativo 25 novembre 1996, n. 625 (Attuazione della direttiva
94/22/CEE relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle
autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di
idrocarburi) - imponga la preventiva pianificazione delle aree
disponibili per le attività di prospezione, ricerca e coltivazione
degli idrocarburi, rimettendo agli Stati membri la scelta in tal
senso. Lo Stato italiano - nei cui confronti non sarebbe stata
promossa alcuna procedura di infrazione ad opera della Commissione
europea per mancato corretto recepimento della direttiva - avrebbe
quindi legittimamente optato per l'individuazione preventiva delle
aree solo con riferimento al mare e non anche per quelle insistenti
sulla terraferma.
Infine, in merito alle censure mosse all'art. 1, comma 240,
lettera c), della legge n. 208 del 2015, la norma non avrebbe
capacità innovativa se non limitatamente all'eliminazione delle
possibilità di proroga per il titolo concessorio unico ed alla
previsione della coesistenza con i titoli abilitativi singoli,
precedentemente contemplati. Il coinvolgimento delle regioni sarebbe
previsto dalla normativa altrimenti vigente e, comunque, la rilevanza
dei valori coinvolti nel settore energetico giustificherebbe
l'assunzione delle funzioni regionali in capo allo Stato, cui
andrebbe riconosciuto un ruolo fondamentale, a maggior ragione nel
caso in cui le attività minerarie riguardino il mare territoriale e
la piattaforma continentale.
Nè la norma sarebbe irragionevole, essendo finalizzata a mettere
ordine in un contesto normativo in cui, per effetto dell'eliminazione
del piano delle aree, potevano insorgere dubbi sulla disciplina
applicabile, con la conseguente esigenza di chiarire la coesistenza
di entrambe le tipologie di titoli abilitativi, la cui diversa durata
- che non aveva dato adito a dubbi di legittimità neppure prima
della modifica introdotta dalla norma censurata - si spiegherebbe
alla stregua dell'ontologica differenza tra dette tipologie di
provvedimento quanto a regime giuridico.
6.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza la Regione
Puglia replica alle difese erariali, evidenziando come l'art. 1,
comma 239, della legge n. 208 del 2015 vada ricondotto
prevalentemente alla materia energetica e non a quella esclusiva
dello Stato, atteso che derogherebbe al generale divieto di attività
minerarie entro le dodici miglia marine posto a tutela dell'ambiente.
Inoltre, la ricorrente nega che a livello costituzionale si possa
ravvisare una differenza tra le attività energetiche sulla
terraferma e quelle in mare e rimarca che la norma avrebbe
determinato una proroga automatica dei titoli abilitativi già
rilasciati. Infine, la ricorrente richiama gli argomenti addotti a
sostegno delle censure rivolte all'art. 1, comma 240, lettere b) e
c), della legge n. 208 del 2015, sottolineando l'irragionevolezza
della mancanza di una preventiva pianificazione generale delle aree
disponibili per le attività di ricerca e coltivazione degli
idrocarburi.
Con memoria depositata in prossimità dell'udienza il Presidente
del Consiglio dei ministri ribadisce la riconducibilità dell'art. 1,
comma 239, della legge n. 208 del 2015 alla competenza esclusiva
dello Stato in materia di ambiente, escludendo conseguentemente la
configurabilità di un'ipotesi di chiamata in sussidiarietà e
l'esigenza di coinvolgere le regioni attraverso l'intesa. Evidenzia,
inoltre, che la disposizione andrebbe ragionevolmente interpretata
nel senso di consentire sia la ricerca mineraria che, in caso di
esito favorevole, la coltivazione del giacimento rinvenuto. Rileva,
infine, che, pur in assenza del piano delle aree, il coinvolgimento
regionale sarebbe garantito dall'istituto della conferenza dei
servizi, attivabile in tutte le ipotesi in cui la decisione riguardi
una molteplicità di interessi riconducibili ad una pluralità di
soggetti.
7.- Con un secondo ricorso, notificato il 3 marzo 2016,
depositato il 10 marzo 2016 e iscritto al reg. ric. n. 19 del 2016,
la Regione Veneto ha impugnato anche l'art. 1, commi 239 e 240,
lettere b) e c), della legge n. 208 del 2015 in riferimento agli
artt. 3, 9, 97, 117, primo comma - in relazione agli artt. 2,
paragrafo 1, e 3, paragrafi 2 e 3, della direttiva n. 94/22/CE del
1994 - secondo comma, lettera s), terzo e quarto comma, e 118 Cost.
nonchè ai principi di ragionevolezza e leale collaborazione.
Le censure proposte coincidono con quelle rivolte alle medesime
norma dalla Regione Puglia, con la sola precisazione che l'art. 1,
comma 240, lettera c), della legge n. 208 del 2015 viene impugnato
anche perchè, confermando la disciplina del titolo concessorio
unico, attribuirebbe i poteri concessori antecedentemente alla
scoperta del giacimento e perchè il programma dei lavori da
predisporre prima dell'attività di ricerca difficilmente potrebbe
specificare le aree da essa interessate. Ciò dimostrerebbe
l'irragionevolezza della disciplina, in contrasto con gli artt. 3, 9
e 97 Cost., che ridonderebbe nella violazione dell'art. 117, terzo e
quarto comma, Cost., incidendo in materia di protezione civile,
governo del territorio, produzione dell'energia e valorizzazione dei
beni culturali e ambientali.
8.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dal'Avvocatura generale dello Stato,
proponendo argomentazioni difensive coincidenti con quelle svolte in
merito al ricorso della Regione Puglia.
9.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza la Regione
Veneto replica alle difese del Presidente del Consiglio dei ministri,
svolgendo argomenti coincidenti con quelli sviluppati nella memoria
illustrativa della Regione Puglia.
Con memoria depositata in prossimità dell'udienza il Presidente
del Consiglio dei ministri ha svolto argomentazioni coincidenti con
quelle sviluppate nella memoria depositata in relazione al ricorso
della Regione Puglia.

Considerato in diritto

1.- Con tre distinti ricorsi (iscritti al reg. ric. n. 17, n. 18
e n. 19 del 2016) la Regione Veneto e la Regione Puglia hanno
impugnato l'art. 1, commi 239, 240, lettere b) e c), e 241, della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2016)», in riferimento agli artt. 3, 9, 97, 117, primo
comma - in relazione agli artt. 2, paragrafo 1, e 3, paragrafi 2 e 3,
della direttiva 30 maggio 1994, n. 94/22/CE (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio relativa alle condizioni di rilascio e di
esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi) - secondo comma, lettera s), terzo e
quarto comma, e 118, primo comma, della Costituzione, nonchè ai
principi di ragionevolezza e di leale collaborazione.
1.1.- Secondo le ricorrenti, l'art. 1, comma 239, della legge n.
208 del 2015 - stabilendo che i già rilasciati titoli abilitativi
all'esercizio delle attività di ricerca, prospezione e coltivazione
di idrocarburi entro le dodici miglia dalle linee di costa e dal
perimetro esterno delle aree marine e costiere protette sono fatti
salvi per la durata di vita utile del giacimento - violerebbe gli
artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nonchè il
principio di leale collaborazione. Ciò in quanto prorogherebbe
automaticamente l'efficacia dei provvedimenti senza intesa con la
regione interessata, nonostante tale modalità di partecipazione sia
imposta dall'attrazione in sussidiarietà realizzata nella
fattispecie. La norma contrasterebbe anche con i principi di buon
andamento ed imparzialità di cui all'art. 97 Cost., realizzando una
commistione tra legislazione ed amministrazione e precludendo una
nuova ponderazione degli interessi coinvolti, nonchè l'esercizio del
potere di autotutela. Infine, il comma 239 violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost. - in quanto la
proroga dell'efficacia dei titoli minerari impedirebbe la
rinnovazione della procedura di valutazione di impatto ambientale
(VIA), che potrebbe anche essere originariamente mancata in ragione
della loro risalenza nel tempo - ed il principio di ragionevolezza,
in quanto prorogherebbe pure i permessi di prospezione e ricerca,
sebbene, ove fosse rinvenuto un giacimento, non potrebbe rilasciarsi
la concessione di coltivazione.
1.2.- Le Regioni Puglia e Veneto impugnano anche l'art. 1, comma
240, lettera b), della legge n. 208 del 2015, il quale, abrogando
l'art. 38, comma 1-bis, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133
(Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attività produttive), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164 - e, dunque,
sopprimendo il piano delle aree, ivi previsto, in cui consentire le
attività minerarie - violerebbe l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 2, paragrafo 1, e 3, paragrafi 2 e 3, della
direttiva n. 94/22/CE del 1994, che imporrebbero agli Stati membri
l'obbligo della preventiva pianificazione delle aree disponibili per
le citate attività. Inoltre, la norma contrasterebbe con gli artt.
117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nonchè con il principio
di leale collaborazione, atteso che, sulla terraferma, dette
attività avrebbero potuto svolgersi solo nelle zone individuate dal
piano da adottarsi previa intesa con la Conferenza unificata quale
momento di raccordo con le regioni, ora private di ogni
coinvolgimento.
1.3.- Le ricorrenti impugnano altresì la lettera c) del medesimo
comma 240, secondo cui le attività minerarie in considerazione
possono svolgersi o con le modalità di cui alla legge 9 gennaio
1991, n. 9 (Norme per l'attuazione del nuovo Piano energetico
nazionale: aspetti istituzionali, centrali idroelettriche ed
elettrodotti, idrocarburi e geotermia, autoproduzione e disposizioni
fiscali), o a seguito del rilascio di un titolo concessorio unico,
sulla base di un programma generale di lavori articolato in una fase
di ricerca, per la durata di sei anni, cui segue, in caso di
rinvenimento di un giacimento coltivabile, la fase di coltivazione
della durata di trent'anni. La norma violerebbe anzitutto gli artt.
117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nonchè il principio di
leale collaborazione, in quanto non prevederebbe che, con riguardo al
mare, i titoli abilitativi siano adottati d'intesa con le regioni
interessate. Inoltre, la disposizione contrasterebbe con il principio
di ragionevolezza - introducendo senza giustificazione un regime di
efficacia temporale diversificato a seconda della tipologia di titolo
minerario - nonchè, in via subordinata, con il principio di leale
collaborazione, in quanto il diverso regime di prorogabilità
indurrebbe ad optare sempre per gli atti prorogabili, frustrando, a
fronte dell'attrazione in sussidiarietà, l'interlocuzione regionale,
ammessa solo in occasione dell'originario rilascio per le attività
sulla terraferma. Infine, secondo la Regione Veneto, la norma
violerebbe gli artt. 3, 9, 97 e 117, terzo e quarto comma, Cost.,
perchè, confermando la disciplina del titolo concessorio unico,
attribuirebbe i poteri concessori ancora prima della scoperta del
giacimento e perchè il programma dei lavori da predisporre
antecedentemente all'attività di ricerca difficilmente potrebbe
specificare le aree interessate.
1.4.- In ultimo, la Regione Veneto impugna, tra le altre
disposizioni, l'art. 1, comma 241, della legge n. 208 del 2015, che,
espungendo dall'art. 57, comma 3-bis, del decreto-legge 9 febbraio
2012, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di
sviluppo) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 4 aprile 2012, n. 35 - il richiamo ivi originariamente
contenuto alle modalità di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge
23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonchè
delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in
materia di energia), per superare l'inerzia regionale nell'addivenire
all'intesa, violerebbe gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118
Cost., nonchè il principio di leale collaborazione, escludendo il
meccanismo procedimentale diretto ad assicurare il coinvolgimento
della regione in un ambito materiale rientrante nella materia
concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia».
2.- I tre ricorsi hanno parzialmente ad oggetto le stesse
disposizioni e, comunque, avanzano censure identiche o analoghe, onde
l'opportunità di riunione dei relativi giudizi, riservando a
separate pronunce la decisione delle questioni di legittimità
costituzionale relative alle altre disposizioni della legge n. 208
del 2015 impugnate dalla Regione Veneto con il ricorso iscritto al
reg. ric. n. 17 del 2015.
3.- L'art. 1, comma 239, della legge n. 208 del 2015 concerne il
divieto di ricerca, prospezione e coltivazione di idrocarburi liquidi
e gassosi in alcune zone di mare - vale a dire all'interno del
perimetro delle aree marine e costiere protette e nelle zone di mare
poste entro dodici miglia dalle linee di costa lungo l'intero
perimetro costiero nazionale e dal perimetro esterno delle suddette
aree protette - contenuto nell'art. 6, comma 17, del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale). In
particolare, sostituendone il secondo ed il terzo periodo, la norma
censurata impedisce le deroghe al menzionato divieto originariamente
previste al fine di far salvi alcuni procedimenti concessori in corso
(nonchè quelli conseguenti e connessi anche ai fini di eventuali
proroghe), confermando solo la parte della disposizione che mantiene
fermi i titoli abilitativi già rilasciati, con la precisazione,
però, che essi sono fatti salvi per la durata di vita utile del
giacimento e comunque nel rispetto degli standard di sicurezza e di
salvaguardia ambientale.
Le doglianze delle ricorrenti si appuntano specificamente sulla
sostanziale proroga automatica dei titoli minerari già rilasciati,
prevista dalla norma e riscontrata dall'Ufficio centrale per il
referendum della Corte di cassazione (Corte di cassazione - Ufficio
centrale per il referendum, ordinanza del 7 gennaio 2016) nel
disporre il trasferimento dell'originaria richiesta referendaria
relativa all'art. 6, comma 17, del d.lgs. n. 152 del 2006, cosiddetto
codice dell'ambiente, sulla versione della disposizione quale
risultante a seguito della sostituzione operata dall'art. 1, comma
239, della legge n. 208 del 2015.
3.1.- Preliminarmente, va dichiarata l'inammissibilità delle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 239,
della legge n. 208 del 2015 in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera s), e terzo comma, Cost.
Quanto al primo parametro, «non è concesso alla Regione di
dedurre, a fondamento di un proprio ipotetico titolo di intervento,
una competenza primaria riservata in via esclusiva allo Stato,
neppure quando essa si intreccia con distinte competenze di sicura
appartenenza regionale: saranno, semmai, queste ultime a poter essere
dedotte a fondamento di un ricorso di legittimità costituzionale in
via principale promosso da una Regione» (sentenza n. 116 del 2006;
nello stesso senso, sentenza n. 202 del 2016).
Quanto alla dedotta violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
la censura è inammissibile per difetto di adeguata motivazione. La
ricorrente, infatti, deducendo l'elusione della VIA attraverso la
legificazione della proroga, si limita ad argomentare l'asserito
contrasto della norma con il parametro attributivo della competenza
statale, lasciando sostanzialmente sguarnita di motivazione la
pretesa violazione di quello regionale.
3.2.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 239, della legge n. 208 del 2015 in riferimento agli artt. 117,
terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nonchè al principio di leale
collaborazione, non sono fondate.
Le ricorrenti sostengono che la norma, prorogando ex lege i
titoli abilitativi già rilasciati, integri una fattispecie di
chiamata in sussidiarietà, attraendo a sè e regolando una funzione
amministrativa nella materia concorrente «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» senza al contempo prevedere
l'intesa con la regione interessata.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, lo Stato può
ricorrere alla chiamata in sussidiarietà al fine di allocare e
disciplinare una funzione amministrativa «quando la materia, secondo
un criterio di prevalenza, appartenga alla competenza regionale
concorrente, ovvero residuale» (ex plurimis, sentenza n. 7 del 2016),
mentre ne difettano i presupposti quando si verta in materia di
competenza esclusiva statale, anche solo prevalente (sentenze n. 62
del 2013 e n. 80 del 2012).
È dunque dirimente identificare l'ambito materiale cui
ricondurre la norma censurata, rammentando che a ciò si deve
procedere alla stregua della ratio che ispira la disciplina, del suo
contenuto precettivo e dell'oggetto specifico della regolamentazione
adottata (sentenze n. 175 del 2016 e n. 245 del 2015). Tenuto conto
della complessità del fenomeno sociale su cui interviene il
legislatore, in fattispecie come la presente, nella quale
l'intervento riguarda una fitta trama di relazioni ove è difficile
isolare un singolo interesse, «questa Corte non si può esimere dal
valutare, anzitutto, se una materia si imponga alle altre con
carattere di prevalenza (sentenze n. 50 del 2005 e n. 370 del 2003),
ove si tenga presente che, per mezzo di una simile espressione, si
riassume sinteticamente il proprium del giudizio, ovvero
l'individuazione della competenza di cui la disposizione è
manifestazione» (sentenza n. 278 del 2010).
Alla luce di tale premessa, a differenza di altre occasioni in
cui disposizioni relative a prospezione, ricerca e coltivazione di
idrocarburi sono state ascritte alla materia concorrente «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» di cui all'art.
117, terzo comma, Cost. (tra le altre, sentenze n. 39 del 2017 e n.
117 del 2013), la norma censurata deve ritenersi riconducibile in via
prevalente, per più ordini di ragioni, alla competenza esclusiva
dello Stato in materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema».
Anzitutto, dal punto di vista sistematico è utile osservare come
l'art. 1, comma 239, della legge n. 208 del 2015 incida proprio sulla
normativa contenuta nel codice dell'ambiente ed in particolare
sull'art. 6, che concorre a dettare la disciplina in tema di VIA e di
valutazione ambientale strategica (VAS), riconducibile alla materia
della tutela ambientale (ex plurimis, sentenze 117 del 2015 e n. 197
del 2014).
In secondo luogo, la norma impugnata riguarda una disposizione
che vieta le attività minerarie in determinate aree - quelle marine
e costiere a qualsiasi titolo protette «per scopi di tutela
ambientale», nonchè quelle poste entro dodici miglia dalle linee di
costa lungo l'intero perimetro costiero nazionale e dal perimetro
esterno delle suddette aree - «[a]i fini di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema».
Infine, anche l'ambivalente formulazione del comma in esame - il
quale, da un lato, inasprisce il menzionato divieto e dall'altro,
tuttavia, proroga l'efficacia dei titoli abilitativi già rilasciati
- è espressione dell'esercizio in via prevalente della competenza
riservata allo Stato in materia di «tutela dell'ambiente», in quanto
realizza un bilanciamento non implausibile tra la sua salvaguardia,
precludendo l'adozione di nuovi titoli minerari, ed il
soddisfacimento di altri interessi rilevanti - quali la piena
valorizzazione delle iniziative imprenditoriali in essere, ancora
economicamente utili, ed il generale beneficio in termini
occupazionali, finanziari e fiscali da esse derivante - attraverso la
proroga per la durata di vita utile del giacimento.
Poichè, dunque, l'art. 1, comma 239, della legge n. 208 del 2015
va ricondotto prevalentemente alla competenza esclusiva statale di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., difettano gli
estremi dell'attrazione in sussidiarietà, con conseguente
infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale proposte
in riferimento ai parametri che la presidiano.
3.3.- Quanto alle questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 239, della legge n. 208 del 2015, in riferimento
all'art. 97 Cost., non sussistono dubbi circa l'ammissibilità delle
censure per contrasto con un parametro di legittimità costituzionale
diverso da quelli che sovrintendono al riparto delle competenze tra
Stato e regioni. La ridondanza su tali attribuzioni, esplicitamente
indicate dalle ricorrenti, non è impedita bensì si correla alla
natura "trasversale" della materia cui è riconducibile in via
prevalente la norma, in quanto, «[d]ata l'ampiezza e la complessità
delle tematiche afferenti alla tutela dell'ambiente, i principi e le
regole elaborati dallo Stato in subiecta materia coinvolgono altri
beni giuridici, aventi ad oggetto componenti o aspetti del bene
ambiente, ma concernenti diversi interessi giuridicamente tutelati
nell'ambito di altre competenze legislative ripartite secondo i
canoni dell'art. 117 Cost.» (sentenza n. 278 del 2012), interessi di
cui sono portatrici anche le regioni.
Nel merito, tuttavia, le questioni non sono fondate.
La norma impugnata proroga i titoli minerari già rilasciati ed
integra così una fattispecie di legge-provvedimento, atteso che, con
una previsione di contenuto particolare e concreto, incide su un
numero limitato di destinatari, attraendo alla sfera legislativa
quanto normalmente affidato all'autorità amministrativa (sulla
nozione di legge-provvedimento, ex plurimis, sentenza n. 214 del
2016).
Dunque, la denunciata impossibilità di concreta ponderazione
degli interessi coinvolti e di esercizio del potere di autotutela da
parte dell'amministrazione è effetto consustanziale proprio della
natura legislativa rivestita dalla disposizione di proroga.
Poichè questa Corte ha più volte ribadito «la compatibilità
della legge provvedimento con l'assetto dei poteri stabilito dalla
Costituzione, in quanto nessuna disposizione costituzionale comporta
una riserva agli organi amministrativi o esecutivi degli atti a
contenuto particolare e concreto (sentenze n. 275 del 2013, n. 85 del
2013 e n. 143 del 1989), pur ribadendo, al contempo, che le leggi
provvedimento devono soggiacere ad uno scrutinio stretto di
costituzionalità, sotto i profili della non arbitrarietà e della
non irragionevolezza della scelta del legislatore (sentenze n. 20 del
2012, n. 429 del 2002 e n. 2 del 1997)» (ex multis, sentenze n. 64
del 2014), si deve escludere che la norma contrasti con l'art. 97
Cost. sotto i profili nella fattispecie dedotti dalle ricorrenti, non
ravvisandosi i vizi che in passato avevano consentito di dichiarare
l'illegittimità costituzionale di disposizioni di analoga natura
provvedimentale.
3.4.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 239, della legge n. 208 del 2015 in riferimento al principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. non sono fondate, nei sensi e
nei limiti di seguito precisati.
Prima dell'entrata in vigore della norma censurata, l'art. 6,
comma 17, del d.lgs. n. 152 del 2006 faceva «salvi i procedimenti
concessori di cui agli articoli 4, 6 e 9 della legge n. 9 del 1991 in
corso alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 29
giugno 2010, n. 128 ed i procedimenti autorizzatori e concessori
conseguenti e connessi, nonchè l'efficacia dei titoli abilitativi
già rilasciati alla medesima data, anche ai fini della esecuzione
delle attività di ricerca, sviluppo e coltivazione da autorizzare
nell'ambito dei titoli stessi, delle eventuali relative proroghe e
dei procedimenti autorizzatori e concessori conseguenti e connessi».
L'ampia portata normativa consentiva non solo il rilascio dei
permessi e delle concessioni di coltivazione in esito ai procedimenti
pendenti alla data indicata, ma anche che al titolare del permesso,
che avesse rinvenuto un giacimento di idrocarburi tecnicamente ed
economicamente suscettibile di sviluppo, fosse accordata la
concessione di coltivazione, così come previsto dall'art. 9, comma
1, della legge n. 9 del 1991.
Per effetto della sostituzione operata dalla norma censurata,
l'art. 6, comma 17, del d.lgs. n. 152 del 2006 dispone che «I titoli
abilitativi già rilasciati sono fatti salvi per la durata di vita
utile del giacimento, nel rispetto degli standard di sicurezza e di
salvaguardia ambientale».
Dal raffronto tra le due versioni normative si evince che non è
più consentito il rilascio dei titoli minerari di cui alla legge n.
9 del 1991 all'esito dei procedimenti in corso, mentre il testo della
disposizione come sostituita non è chiaro quanto alla sorte dei
permessi di prospezione e ricerca già rilasciati.
Se la locuzione «titoli abilitativi» è sufficientemente ampia da
includere anche tali permessi tra quelli prorogati, deve tuttavia
concludersi che l'art. 6, comma 17, del d.lgs. n. 152 del 2006 si
riferisca ora esclusivamente alle concessioni di coltivazione.
Anzitutto, si deve evidenziare come la norma impugnata,
sopprimendo anche il riferimento ai procedimenti concessori di cui
all'art. 9 della legge n. 9 del 1991 in corso, abbia precluso il
rilascio delle concessioni di coltivazione a seguito dell'esaurimento
dell'attività di ricerca utilmente eseguita, evenienza in cui il
grado di affidamento ingeneratosi nel titolare del permesso è
particolarmente elevato, visto che il comma 1 del citato art. 9 gli
riconosce un accesso privilegiato, se non addirittura un diritto alla
concessione in caso di invenzione del giacimento.
Se, dunque, è precluso il rilascio di titoli abilitativi alla
coltivazione anche nel caso di avvenuto rinvenimento di idrocarburi,
sarebbe evidentemente irragionevole interpretare la disposizione
censurata nel senso che, di contro, essa abbia inteso mantenere in
vita i permessi che semplicemente consentono prospezione e ricerca -
allo stato ancora infruttuose e potenzialmente destinate a rimanere
tali, dunque fondanti un affidamento meno intenso - i quali hanno
senso logico ed economico solo se potenzialmente suscettibili di
condurre al rilascio della concessione di coltivazione.
D'altra parte, la più ampia dizione precedentemente utilizzata,
che permetteva il completo sviluppo della sequenza provvedimentale
permesso di prospezione e ricerca-concessione di coltivazione, non è
stata riprodotta in occasione della sostituzione normativa.
Infine, l'interpretazione restrittiva della disposizione trova
conforto nel dato letterale, laddove la proroga viene accordata «per
la durata di vita utile del giacimento», termine ultimo che si
attaglia specificamente solo alla concessione di coltivazione, sia
perchè le attività di prospezione e ricerca ad essa funzionali sono
scollegate dall'effettiva esistenza di un giacimento - che potrebbe
anche non essere rinvenuto - sia perchè appaiono di per sè inidonee
ad incidere significativamente sulla consistenza dello stesso,
erodendolo.
Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve concludere
che l'art. 1, comma 239, della legge n. 208 del 2015 si riferisca
alle sole concessioni di coltivazione. Ne consegue l'infondatezza
della questione di legittimità costituzionale della norma «nella
parte in cui fa salvi tutti i titoli abilitativi, anzichè le sole
concessioni di coltivazione».
4.- L'art. 1, comma 240, lettera b), della legge n. 208 del 2015
abroga l'art. 38, comma 1-bis, del d.l. n. 133 del 2014, il quale
prevedeva che «Il Ministro dello sviluppo economico, con proprio
decreto, sentito il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, predispone un piano delle aree in cui sono
consentite le attività di cui al comma 1. Il piano, per le attività
sulla terraferma, è adottato previa intesa con la Conferenza
unificata. In caso di mancato raggiungimento dell'intesa, si provvede
con le modalità di cui all'articolo 1, comma 8-bis, della legge 23
agosto 2004, n. 239. Nelle more dell'adozione del piano i titoli
abilitativi di cui al comma 1 sono rilasciati sulla base delle norme
vigenti prima della data di entrata in vigore della presente
disposizione».
L'abrogazione ha determinato la soppressione del piano -
peraltro, mai concretamente adottato - delle aree disponibili per le
attività minerarie.
4.1.- Le censure relative all'asserita violazione del riparto
interno, tra Stato e regioni, delle competenze legislative assumono
carattere pregiudiziale, sotto il profilo logico-giuridico, rispetto
alle censure intese a denunciare la violazione dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario, che investono i contenuti delle scelte
legislative concretamente operate (ex plurimis, sentenza n. 209 del
2013). Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
240, lettera b), della legge n. 208 del 2015 in riferimento agli
artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nonchè al
principio di leale collaborazione, non sono fondate.
Secondo le ricorrenti, in base alla norma abrogata le attività
di prospezione, ricerca e coltivazione degli idrocarburi sulla
terraferma avrebbero potuto eseguirsi solo nelle aree individuate dal
piano da adottarsi previa intesa con la Conferenza unificata quale
momento di raccordo con le regioni, ora private di ogni
interlocuzione.
La censura è destituita di fondamento in quanto, abrogando
l'art. 38, comma 1-bis, del d.l. n. 133 del 2014 e sopprimendo il
piano delle aree ivi previsto, nonchè la disciplina per la sua
adozione ed il regime transitorio da applicarsi ai titoli minerari
fino a tale momento, il legislatore statale ha sostanzialmente
rinunciato all'attrazione in sussidiarietà - presidiata dai
parametri evocati dalle ricorrenti - che la norma realizzava,
presupposto per il coinvolgimento regionale attraverso l'intesa.
D'altra parte, la disposizione censurata non ha prodotto
l'effetto di estromettere le regioni da ogni decisione afferente alle
attività minerarie sulla terraferma, atteso che, per il rilascio dei
relativi titoli abilitativi, sia, in generale, l'art. 1, comma 7,
lettera n), della legge n. 239 del 2004, sia, con specifico riguardo
al titolo concessorio unico, l'art. 38, comma 6, lettera b), del d.l.
n. 133 del 2014 richiedono l'intesa con la regione interessata.
4.2.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 240, lettera b), della legge n. 208 del 2015, in riferimento
all'artt. 117, primo comma, Cost. ed in relazione agli artt. 2,
paragrafo 1, e 3, paragrafi 2 e 3, della direttiva n. 94/22/CE del
1994, non sono fondate.
Diversamente da quanto dedotto dalle ricorrenti, dalle evocate
disposizioni della citata direttiva non si evince affatto l'esistenza
di un obbligo in capo allo Stato di preventiva pianificazione delle
aree aperte alle attività di prospezione, ricerca e coltivazione
degli idrocarburi, di certo non esplicitamente affermato, nemmeno nei
"considerando".
In particolare, l'art. 2, paragrafo 1, della direttiva prevede
che «Gli Stati membri mantengono il diritto di determinare,
all'interno del loro territorio, le aree da rendere disponibili per
le attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi».
Sia che la disposizione si intenda nel senso che gli Stati membri
sono liberi di stabilire dove consentire l'esercizio delle attività
minerarie - «considerando che gli Stati membri hanno sovranità e
diritti sovrani sulle risorse di idrocarburi che si trovano nel loro
territorio» (IV considerando della direttiva n. 94/22/CE del 1994) -
sia, a maggior ragione, che la si legga nel senso di riconoscere loro
la facoltà di determinare preventivamente o meno le aree da rendere
disponibili, la pianificazione non risulta implicitamente imposta
dalla disposizione in considerazione.
Peraltro, l'impiego del verbo «mantengono» dimostra che sul punto
la direttiva non ha inteso alterare la situazione precedente, come si
verificherebbe con l'introduzione dell'obbligo di pianificazione che
le ricorrenti pretendono di ricondurre al suo intervento.
Non depone nel senso da esse invocato nemmeno l'art. 3 della
direttiva, il quale si occupa dei procedimenti autorizzatori.
In particolare, il paragrafo 2 di detto articolo prevede che il
procedimento sia avviato mediante avviso - frutto di iniziativa delle
autorità competenti (lettera a) o di un soggetto («ente») che abbia
presentato domanda (lettera b) - che indichi «l'area o le aree
geografiche che sono o possono essere, in parte o interamente,
oggetto di domanda».
Tale previsione non implica necessariamente la precedente e
generale determinazione delle aree disponibili per le attività
minerarie, ammettendo che esse vengano identificate di volta in volta
- d'altra parte, l'avviso potrebbe riguardare anche solo una singola
area o una sua porzione - a seguito dell'autonoma iniziativa
dell'amministrazione o della domanda dell'interessato, salvo
comunque, in quest'ultimo caso, che lo Stato individui la zona
interessata come disponibile per le attività minerarie in
considerazione («fatto salvo l'articolo 2, paragrafo 1»).
Indiretto avallo a quanto fin qui illustrato deriva dal paragrafo
3 del medesimo art. 3, il quale, nel disciplinare un procedimento
autorizzatorio alternativo a quello del paragrafo 2, prevede sì, nei
casi indicati dalle lettere a), b) e c), un'individuazione generale e
preventiva delle aree disponibili per le quali manifestare interesse,
disponendo la «pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità
europee di un avviso» avente tale contenuto. Tuttavia, il rilievo che
nella fattispecie vi sia una prescrizione espressa, viceversa non
rinvenibile con riferimento a quelle contemplate dal paragrafo 2, e
la circostanza che l'applicazione del paragrafo 3 sia rimessa
all'intenzione in tal senso dello Stato membro - «Uno Stato membro
che intenda applicare il presente paragrafo provvede [...] alla
pubblicazione [...]» - dimostrano ulteriormente l'insussistenza
dell'obbligo di pianificazione dedotto dalle ricorrenti.
Sebbene la pianificazione appaia strumento capace di favorire il
buon andamento dell'amministrazione, alla luce delle considerazioni
svolte le disposizioni della direttiva evocate a parametro interposto
non impongono un siffatto obbligo, con conseguente infondatezza delle
questioni proposte.
Gli argomenti illustrati impediscono l'insorgenza di dubbi circa
la corretta esegesi della normativa europea, onde l'insussistenza
degli estremi per un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia
(sentenza n. 110 del 2015; ordinanze n. 207 del 2013 e n. 103 del
2008).
5.- L'art. 1, comma 240, lettera c), della legge n. 208 del 2015
ha sostituito l'art. 38, comma 5, del d.l. n. 133 del 2014, statuendo
che «Le attività di ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e
gassosi sono svolte con le modalità di cui alla legge 9 gennaio
1991, n. 9, o a seguito del rilascio di un titolo concessorio unico,
sulla base di un programma generale di lavori articolato in una prima
fase di ricerca, per la durata di sei anni, a cui seguono, in caso di
rinvenimento di un giacimento tecnicamente ed economicamente
coltivabile, riconosciuto dal Ministero dello sviluppo economico, la
fase di coltivazione della durata di trent'anni, salvo l'anticipato
esaurimento del giacimento, nonchè la fase di ripristino finale».
In tal modo, da un lato, ha previsto la coesistenza delle due
tipologie di titoli abilitativi e, dall'altro, ha escluso la
prorogabilità del titolo concessorio unico - come si desume dal
raffronto con il precedente testo della disposizione, che la
consentiva - viceversa possibile per i titoli abilitativi rilasciati
ai sensi della legge n. 9 del 1991.
5.1.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 240, lettera c), della legge n. 208 del 2015, in riferimento
agli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nonchè al
principio di leale collaborazione, non sono fondate.
Sebbene la disposizione sia astrattamente riconducibile alla
materia concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», occupandosi dei titoli che abilitano alle attività
minerarie nel settore degli idrocarburi, non si ravvisano i
presupposti per la chiamata in sussidiarietà, la quale implica, come
detto, la sussistenza di una competenza regionale. Le regioni,
infatti, non hanno alcuna competenza con riguardo alle attività di
prospezione, ricerca e coltivazione degli idrocarburi in mare (di
recente, sentenza n. 39 del 2017). Ne consegue l'infondatezza della
pretesa delle ricorrenti di coinvolgimento regionale, attraverso
l'intesa, nel rilascio dei titoli abilitativi a dette attività che
ivi dovrebbero svolgersi.
5.2.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 240, lettera c), della legge n. 208 del 2015 in riferimento al
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. sono
inammissibili.
La circostanza che le attività minerarie nel settore degli
idrocarburi siano suscettibili di proroga o meno se poste in essere,
rispettivamente, sulla base dei titoli abilitativi di cui alla legge
n. 9 del 1991 ovvero del titolo concessorio unico non rende
l'addizione richiesta dalle ricorrenti - vale a dire l'estensione del
regime di improrogabilità di quest'ultimo ai primi -
costituzionalmente obbligata (ex plurimis, sentenza n. 30 del 2014),
visto che la possibilità di proroga non è di per sè
costituzionalmente illegittima e le ricorrenti non spendono alcun
argomento al riguardo (sentenza n. 134 del 2016).
5.3.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 240, lettera c), della legge n. 208 del 2015 in riferimento al
principio di leale collaborazione - proposte in via subordinata
rispetto a quelle di cui al punto precedente - sono inammissibili.
Le ricorrenti non spiegano la ragione per cui, nonostante l'art.
1, comma 7, lettera n), della legge n. 239 del 2004 preveda che «le
determinazioni» inerenti alla prospezione, ricerca e coltivazione di
idrocarburi siano adottate, per la terraferma, di intesa con le
regioni interessate, ritengono che il provvedimento di proroga dei
titoli abilitativi di cui alla legge n. 9 del 1991 non la richieda.
La mancata considerazione del contesto normativo in cui si colloca la
norma censurata determina una carenza argomentativa che inficia
l'ammissibilità delle questioni per oscurità della motivazione (ex
multis, sentenza n. 40 del 2016).
5.4.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 240, lettera c), della legge n. 208 del 2015 promossa dalla
sola Regione Veneto in riferimento agli artt. 3, 9, 97 e 117, terzo e
quarto comma, Cost. è in parte inammissibile ed in parte infondata.
Sono inammissibili le censure con le quali la ricorrente denuncia
la violazione degli artt. 9, 97 e 117, terzo e quarto comma, Cost.
senza offrire adeguata motivazione a supporto dell'asserita
illegittimità, limitandosi ad evocare i relativi parametri.
Quanto alla dedotta violazione del principio di ragionevolezza di
cui all'art. 3 Cost., la questione non è fondata.
Dalla lettura della disposizione risulta evidente come i poteri
afferenti alla coltivazione, che trovano fondamento nel titolo
concessorio unico, siano esercitabili subordinatamente alla scoperta
del giacimento coltivabile, visto che l'art. 38, comma 5, del d.l. n.
133 del 2014 espressamente prevede che la fase di coltivazione segua
solo «in caso di rinvenimento di un giacimento tecnicamente ed
economicamente coltivabile, riconosciuto dal Ministero dello sviluppo
economico». Con la conseguenza che, in un'ottica acceleratoria e
semplificatoria, non è di per sè irragionevole - nè la ricorrente
spende particolari argomenti al riguardo - attribuire i poteri ex
ante solo per il caso in cui effettivamente sia scoperto un
giacimento suscettibile di sviluppo, situazione in cui potranno
essere concretamente esercitati. Ciò rende infondato il primo
profilo di censura.
Quanto al secondo, giova rilevare come qualunque attività di
prospezione e ricerca degli idrocarburi postuli necessariamente
l'identificazione delle zone in cui svolgerla, a prescindere dalla
tipologia di provvedimento che a ciò abiliti. Dunque, l'eventuale
difficoltà di specificazione delle aree interessate dal programma
generale di lavori, sulla base del quale rilasciare il titolo
concessorio unico secondo la norma censurata, non è esclusivamente
correlata alla modalità ivi prevista bensì connaturata alle
attività minerarie in sè. Ne consegue che la denunciata
difficoltà, preteso indice di irragionevolezza, costituisce un mero
inconveniente di fatto, «che secondo la giurisprudenza di questa
Corte non è idoneo ad introdurre il giudizio di legittimità di una
norma (sentenza n. 117 del 2012 e ordinanza n. 362 del 2008)»
(ordinanza n. 158 del 2014) in quanto non direttamente riferibile
alla previsione normativa, ma ricollegabile, invece, «a circostanze
contingenti attinenti alla sua concreta applicazione (sentenza n. 270
del 2012), non involgenti, per ciò, un problema di costituzionalità
(sentenza n. 295 del 1995)» (sentenza n. 157 del 2014).
6.- L'art. 1, comma 241, della legge n. 208 del 2015 ha soppresso
nell'art. 57, comma 3-bis, del d.l. n. 5 del 2012 il richiamo
all'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004, con la
conseguenza che, per le autorizzazioni relative alle infrastrutture
strategiche ed alle opere di cui, rispettivamente, ai commi 1 e 2 del
menzionato art. 57, «[i]n caso di mancato raggiungimento delle intese
si provvede con le modalità di cui all'articolo 14-quater, comma 3,
della legge 7 agosto 1990, n. 241».
Sia l'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004 che l'art.
14-quater, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi) - art. 14-quinquies della legge n. 241 del
1990, come sostituito dall'art. 1, comma 1, del decreto legislativo
30 giugno 2016, n. 127 (Norme per il riordino della disciplina in
materia di conferenza di servizi, in attuazione dell'articolo 2 della
legge 7 agosto 2015, n. 124) - dettano procedure volte a superare
l'eventuale stallo nel raggiungimento dell'intesa tra Stato e
regioni; tuttavia, la prima disposizione «disciplina gli effetti di
"condotte meramente passive delle amministrazioni regionali,
concretanti esse stesse ipotesi di mancata collaborazione" (sentenza
n. 239 del 2013), mentre l'art. 14-quater, comma 3, della legge n.
241 del 1990 trova applicazione quando la Regione non si è sottratta
alle trattative ma l'intesa ugualmente non è stata raggiunta, a
causa di un motivato dissenso» (sentenza n. 142 del 2016).
6.1.- Tanto premesso, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 241, della legge n. 208 del 2015 promossa dalla
Regione Veneto in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, e
118 Cost., nonchè al principio di leale collaborazione, è
inammissibile.
La ricorrente, infatti, oltre ad evocare l'art. 117, quarto
comma, Cost. senza addurre alcuna motivazione - considerato che, a
suo stesso dire, la norma andrebbe ricondotta alla competenza
concorrente in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» - non spiega la ragione per cui, pur
permanendo la necessità dell'intesa (art. 57, comma 2, del d.l. n. 5
del 2012), l'eliminazione della procedura che consente di superare
l'inerzia della regione in ordine al suo raggiungimento ne
pregiudichi il coinvolgimento, indebolendone la posizione piuttosto
che rafforzarla.
Quand'anche la ricorrente intenda dolersi del fatto che
l'eliminazione del richiamo all'art. 1, comma 8-bis, della legge n.
239 del 2004 determinerebbe l'estensione della procedura di cui
all'art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990 anche alle
ipotesi di inerzia regionale, non solo non illustra il percorso
esegetico che supporta tale conclusione, ma omette completamente di
indicare le ragioni per le quali la procedura dettata dall'art.
14-quater, comma 3 - vigente prima di essere sostituita da quella di
cui all'art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990 per effetto del
d.lgs. n. 127 del 2016 - sarebbe costituzionalmente illegittima.
Il riscontrato difetto argomentativo non può essere colmato
dalla memoria illustrativa depositata dalla Regione in prossimità
dell'udienza, con la quale non è possibile ovviare a precedenti
carenze motivazionali (sentenze n. 202 del 2016, n. 423 e n. 286 del
2004).
Infine, non può essere accolta la richiesta (contenuta nella
memoria regionale) con cui la ricorrente sollecita questa Corte a
rimettere dinanzi a sè la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 1, comma 1, del d.lgs. n. 127 del 2016 e 2, comma 2,
della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche). Per scrutinare le
questioni proposte, infatti, questa Corte non è chiamata a fare
applicazione della disciplina dettata dalle due disposizioni, l'una
relativa alla nuova procedura per superare il dissenso regionale in
sede di intesa, l'altra afferente alle modalità procedimentali di
adozione del decreto delegato che la introduce, le quali non
contemplano l'intesa con le Regioni ma solo il parere della
Conferenza unificata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionali promosse con il ricorso
iscritto al reg. ric. n. 17 del 2016;
riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 239, della legge 28 dicembre 2015,
n. 208 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2016), promosse, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma,
della Costituzione, dalle Regioni Puglia e Veneto rispettivamente con
i ricorsi n. 18 del 2016 e n. 19 del 2016 indicati in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 239, della legge n. 208 del 2015,
promosse, in riferimento agli artt. 97, 117, terzo comma, e 118,
primo comma, Cost., nonchè al principio di leale collaborazione,
dalle Regioni Puglia e Veneto rispettivamente con i ricorsi n. 18 del
2016 e n. 19 del 2016 indicati in epigrafe;
3) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 239,
della legge n. 208 del 2015, promosse, in riferimento al principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., dalle Regioni Puglia e Veneto
rispettivamente con i ricorsi n. 18 del 2016 e n. 19 del 2016
indicati in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 240, lettera b), della legge n. 208
del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 117, primo comma - in
relazione agli artt. 2, paragrafo 1, e 3, paragrafi 2 e 3, della
direttiva 30 maggio 1994, n. 94/22/CE (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio relativa alle condizioni di rilascio e di
esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi) - e terzo comma, e 118, primo comma,
Cost., nonchè al principio di leale collaborazione, dalle Regioni
Puglia e Veneto rispettivamente con i ricorsi n. 18 del 2016 e n. 19
del 2016 indicati in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 240, lettera c), della legge n. 208
del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e
118, primo comma, Cost., nonchè al principio di leale
collaborazione, dalle Regioni Puglia e Veneto rispettivamente con i
ricorsi n. 18 del 2016 e n. 19 del 2016 indicati in epigrafe;
6) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 240, lettera c), della legge n. 208
del 2015, promosse, in riferimento al principio di ragionevolezza di
cui all'art. 3 Cost., dalle Regioni Puglia e Veneto rispettivamente
con i ricorsi n. 18 del 2016 e n. 19 del 2016 indicati in epigrafe;
7) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 240, lettera c), della legge n. 208
del 2015, promosse, in riferimento principio di leale collaborazione,
dalle Regioni Puglia e Veneto rispettivamente con i ricorsi n. 18 del
2016 e n. 19 del 2016 indicati in epigrafe;
8) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 240, lettera c), della legge n. 208
del 2015 promossa, in riferimento agli artt. 9, 97 e 117, terzo e
quarto comma, Cost., dalla Regione Veneto con il ricorso n. 19 del
2016 indicato in epigrafe;
9) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 240, lettera c), della legge n. 208
del 2015 promossa, in riferimento al principio di ragionevolezza di
cui all'art. 3 Cost., dalla Regione Veneto con il ricorso n. 19 del
2016 indicato in epigrafe;
10) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 241, della legge n. 208 del 2015,
promossa, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118
Cost., nonchè al principio di leale collaborazione, dalla Regione
Veneto con il ricorso n. 17 del 2016 indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 aprile 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 19 maggio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA