1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 5-2-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 299 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 luglio 2012
Ripubblicazione dell'ordinanza n. 299 del 27 luglio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Bombana Andrea contro Banca d'Italia e Mantovabanca 1896 Credito cooperativo societa' cooperativa.. - (14C00023) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 5-2-2014)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 4836 del 2011, proposto da Andrea Bombana,
rappresentato e difeso dall'avv. Stefano Teti, con domicilio eletto
presso lo studio dell'avv. Dario Calvo in Roma, via M. Montefusco, 4;
Contro Banca d'Italia, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Stefania Ceci, Piera
Coppotelli e Marco Di Pietropaolo, con domicilio eletto presso i
medesimi in Roma, via Nazionale, 91;
Nei confronti di Mantovabanca 1896 Credito Cooperativo Società
Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, non
costituita in giudizio, per l'annullamento:
del provvedimento sanzionatorio della Banca d'Italia, in data
10.02.2011, a firma del Direttore Generale, Dr. Fabrizio Saccomanni,
con cui venivano comminate sanzioni amministrative pecuniarie ex
artt. 144 e 145 d.lgs. n. 385/93 nei confronti del Sig. Andrea
Bombana, nella sua qualità di ex membro del disciolto Consiglio di
Amministrazione della Mantova Banca 1896 Credito Cooperativo s.c., in
amministrazione straordinaria;
dell'Atto di proposta per l'irrogazione di sanzioni
amministrative, in data 08.02.2011, Prot. n. 0114040/11, redatto
dall'area Vigilanza Bancaria e Finanziaria - Servizio Rapporti
Esterni e Affari Generali - Divisione Segreteria Commissione per
l'Esame delle Irregolarità riscontrate nelle attività di vigilanza,
a firma del capo del servizio, dott. Luigi Di Donato, nonchè del
Presidente della Commissione, dott. Stefano Mieli;
del Parere su procedure sanzionatorie in data 08.02.2011,
Prot. n. 0118283/11, redatto dal Servizio Consulenza Legale -
Divisione Segreteria e Affari Generali, a firma dell'Avvocato Capo,
Sig. Marino Ottavio Perassi;
nonchè di ogni altro atto prodromico, contestuale,
conseguente e/o successivo ai medesimi
tutti notificati al Sig. Andrea Bombana in data 22.03.2011, con
nota della Banca d'Italia, Filiale di Brescia, in data 16.03.2011,
Prot. n. 234788/11, a firma del Direttore, dott. F. Trimarchi.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Banca d'Italia e
la relativa documentazione;
Vista l'ordinanza collegiale istruttoria di questa Sezione n.
1215/12 del 7.2.2012;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del 13 luglio 2012 il dott. Ivo
Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel
relativo verbale;
Rilevato che, con ricorso a questo Tribunale, notificato il
24.5.2011 e depositato il successivo 7.6.2011, il ricorrente indicato
in epigrafe chiedeva l'annullamento dei provvedimenti, pure in
epigrafe, evidenziati, che avevano portato all'irrogazione nei suoi
confronti da parte della Banca d'Italia di una sanzione pecuniaria
amministrativa ex art. 144-145 T.U.B. per euro 45.000,00 complessivi,
in conseguenza di rilevate violazioni nella sua qualità di
componente il consiglio di amministrazione della Mantovabanca 1896
Credito Cooperativo soc. coop.;
Rilevato che si costituiva in giudizio la Banca d'Italia
chiedendo la reiezione del ricorso;
Rilevato che con l'ordinanza sopra indicata questa Sezione
disponeva incombenti istruttori consistenti nell'acquisizione di
ulteriore documentazione;
Rilevato che le parti depositavano memorie (anche di replica) ad
illustrazione delle rispettive tesi difensive;
Rilevato che nella memoria di replica nonchè nella pubblica
udienza del 13.7.2012 la Banca d'Italia dichiarava dì eccepire
l'illegittimità costituzionale degli art. 133, comma 1, lett. 1), e
134, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 104/10 e 135, comma 1, lett. c)
nonchè dell'art. 4, comma 1, n. 17) dell'Allegato n. 4 del d.lgs. n.
104/10 (Codice del processo amministrativo - c.p.a.) che radicano la
giurisdizione, esclusiva ed estesa al merito, di questo Tribunale
sulle controversie relative a sanzioni inflitte dalla medesima Banca
d'Italia ai sensi dell'art. 145 d.lgs. n. 385/93, in relazione
all'art. 76 Cost., secondo le argomentazioni di cui alla recente
sentenza della Corte costituzionale n. 162/2012;
Rilevato che a tale udienza pubblica la causa era trattenuta in
decisione;
Considerato che il Collegio, alla luce delle argomentazioni di
parte resistente e del contenuto della suddetta sentenza della
Sovrana Corte ora richiamata, ritiene rilevante e non manifestamente
infondata la questione di illegittimità costituzionale come
prospettata;
Considerato, infatti, in punto di rilevanza, che la giurisdizione
di questo Tribunale, nella configurazione ivi prevista, in ordine
alle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d'Italia
ex art. 144-145 T.U.B., si fonda esclusivamente su quanto disposto
dalle norme su richiamate che si applicano alla presente fattispecie;
Considerato che, in particolare, l'art. 133, comma 1, lett. l),
del d.lgs. n. 104/10 prevede la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, tra altre, per le controversie aventi ad oggetto
tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli
inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati dalla Banca
d'Italia;
Considerato che l'art. 134, comma 1, lett. c), del medesimo testo
legislativo prevede tra le materie di giurisdizione estesa al merito
«... c) le sanzioni pecuniarie la cui contestazione è devoluta alla
giurisdizione del giudice amministrativo, comprese quelle applicate
dalle Autorità amministrative indipendenti e quelle previste
dall'articolo 123»;
Considerato che l'art. 135, comma 1, lett. c), d.lgs. cit.
prevede la competenza funzionale inderogabile del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, per «...c) le
controversie di cui all'articolo 133, comma 1, lettera l), fatta
eccezione per quelle di cui all'articolo 14, comma 2, nonchè le
controversie di cui all'articolo 104, comma 2, del testo unico delle
leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo
1° settembre 1993, n. 385;
Considerato, infine, che l'art. 4, comma 1, n. 17), dell'Allegato
4 al suddetto d.lgs. n. 104/10 prevede l'abrogazione del decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385, articolo 145, commi da 4 a 8,
(nonchè art. 145-bis, comma 3) che regolavano il procedimento
sanzionatorio della Banca d'Italia - per quel che qui rileva -
radicando la giurisdizione sulle opposizioni avverso i relativi
provvedimenti avanti alla Corte d'appello di Roma;
Considerato, quindi, che la giurisdizione di questo Tribunale,
come conformata ai sensi degli artt. 133, 134 e 135 citt. dell'art.
4, Allegato 4 d.lgs. cit., discende dall'entrata in vigore del d.lgs.
n. 104/10 che ha anche provveduto ad abrogare la norma che radicava
presso la corte d'appello la giurisdizione sulle sanzioni specifiche
pecuniarie irrogate dalla Banca d'Italia;
Considerato, però, come esplicitamente rilevato dalla Banca
d'Italia, che la Corte costituzionale, con la sentenza 27.6.2012, n.
162, ha dichiarato che sono costituzionalmente illegittimi, per
violazione dell'art. 76 Cost., gli articoli 133, comma 1, lettera l),
135, comma 1, lettera c), e 134, comma 1, lettera c), del decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della
legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il
riordino del processo amministrativo), nella parte in cui
attribuiscono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
con cognizione estesa al merito e alla competenza funzionale del TAR
Lazio - sede di Roma, le controversie in materia di sanzioni irrogate
dalla Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB), e
dell'art. 4, comma 1, numero 19), dell'Allegato numero 4, del
medesimo d.lgs. n. 104 del 2010;
Considerato che le argomentazioni della Corte Sovrana sono legate
alla questione rimessa alla sua attenzione e relativa a sanzioni
irrogate dalla Consob, per cui il Collegio ritiene che il relativo
dispositivo non possa direttamente applicarsi alla presente
fattispecie, relativa a sanzioni pecuniarie amministrative irrogate
dalla Banca d'Italia;
Considerato, però, che le argomentazioni di cui alla su
ricordata sentenza, fondate sulla violazione dell'art. 76 Cost. delle
medesime norme, possono ben conformarsi alla presente fattispecie
tanto da evidenziare la non manifesta infondatezza della relativa
questione di costituzionalità come prospettata dalla Banca d'Italia;
Considerato, infatti, che la Corte costituzionale ha affermato,
in relazioni alle medesime norme del d.lgs. n. 104/10 sopra indicate,
sia pure in riferimento alle sanzioni irrogate dalla Consob, quanto
segue: «Nel merito, la questione è fondata con riferimento al
parametro di cui all'art. 76 Cost.
In riferimento alle deleghe per il riordino o il riassetto di
settori normativi - tra le quali, come si è detto poco sopra, deve
essere annoverata la delega contenuta nell'art. 44 della legge n. 69
del 2009 - questa Corte ha sempre inquadrato in limiti rigorosi
l'esercizio, da parte del legislatore delegato, di poteri innovativi
della normazione vigente, non strettamente necessari in rapporto alla
finalità di ricomposizione sistematica perseguita con l'operazione
di riordino o riassetto. La Corte ha sempre rimarcato che, a
proposito di deleghe che abbiano ad oggetto la revisione, il riordino
ed il riassetto di norme preesistenti, «l'introduzione di soluzioni
sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo previgente
è (...) ammissibile soltanto nel caso in cui siano stabiliti
principi e criteri direttivi idonei a circoscrivere la
discrezionalità del legislatore delegato», giacchè quest'ultimo non
può innovare «al di fuori di ogni vincolo alla propria
discrezionalità esplicitamente individuato dalla legge-delega»
(sentenza n. 293 del 2010), specificando che «per valutare se il
legislatore abbia ecceduto [i] - più o meno ampi -margini di
discrezionalità, occorre individuare la ratio della delega»
(sentenza n. 230 del 2010).
Questi principi, costantemente affermati dalla giurisprudenza di
questa Corte e ribaditi da ultimo nella sentenza n. 80 del 2012,
impongono, nel caso di deleghe per il riordino o il riassetto
normativo, un'interpretazione restrittiva dei poteri innovativi del
legislatore delegato, da intendersi in ogni caso strettamente
orientati e funzionali alle finalità esplicitate dalla legge di
delega.
Alla luce di tali principi, in merito alla questione oggi
all'esame della Corte, occorre ricordare che la delega - che deve
essere qualificata come una delega per il riordino e il riassetto
normativo - abilitava il legislatore delegato a intervenire, oltre
che sul processo amministrativo, sulle azioni e le funzioni del
giudice amministrativo anche rispetto alle altre giurisdizioni e in
riferimento alla giurisdizione estesa al merito, ma sempre entro i
limiti del riordino della normativa vigente; il che comporta di certo
una capacità innovativa dell'ordinamento da parte del Governo
delegato all'esercizio della funzione legislativa, da interpretarsi
però in senso restrittivo e comunque rigorosamente funzionale al
perseguimento delle finalità espresse dal legislatore delegante.
In base alla delega conferitagli, il legislatore delegato, nel
momento in cui interveniva in modo innovativo sul riparto di
giurisdizione tra giudici ordinari e giudici amministrativi, doveva
tenere conto della «giurisprudenza della Corte costituzionale e delle
giurisdizioni superiori» nell'assicurare la concentrazione delle
tutele, secondo quanto prescritto dalla legge di delega (art. 44,
commi 1 e 2, della legge n. 69 del 2009). Attribuendo le controversie
relative alle sanzioni inflitte dalla CONSOB, alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo (con la competenza funzionale
del TAR Lazio - sede di Roma, e con cognizione estesa al merito), il
legislatore delegato non ha invece tenuto conto della giurisprudenza
delle sezioni unite civili della Corte di cassazione, formatasi
specificamente sul punto.
La Corte di cassazione ha, infatti, sempre precisato che la
competenza giurisdizionale a conoscere delle opposizioni (art. 196
del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58) avverso le sanzioni inflitte
dalla CONSOB ai promotori finanziari, anche di tipo interdittivo,
spetta all'autorità giudiziaria ordinaria, posto che anche tali
sanzioni, non diversamente da quelle pecuniarie, debbono essere
applicate sulla base della gravità della violazione e tenuto conto
dell'eventuale recidiva e quindi sulla base di criteri che non
possono ritenersi espressione di discrezionalità amministrativa
(Corte di cassazione, sezioni unite civili, 22 luglio 2004, n. 13703;
nello stesso senso 11 febbraio 2003, n. 1992; 11 luglio 2001, n.
9383). Anche il Consiglio di Stato ha riconosciuto che, in punto di
giurisdizione sulle controversie aventi per oggetto sanzioni inflitte
dalla CONSOB, sussistessero precedenti giurisprudenziali nel senso
della giurisdizione ordinaria, affermando da ultimo la giurisdizione
del giudice amministrativo solo sulla base dell'insuperabile dato
legislativo espressamente consolidato nell'art. 133 (materie di
giurisdizione esclusiva), comma 1, lettera l), del d.lgs. n. 104 del
2010, che prevede testualmente che sono devolute alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo «le controversie aventi ad
oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed
esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati
(...) dalla Commissione nazionale per la società e la borsa»
(Consiglio di Stato, sezione VI, 19 luglio 2011, n. 10287), vale a
dire sulla base proprio delle disposizioni impugnate in questa sede.
Precedentemente all'intervento legislativo qui in esame, invece, lo
stesso Consiglio di Stato aveva aderito all'impostazione della
Cassazione, secondo cui doveva attribuirsi al giudice ordinario la
giurisdizione sulle sanzioni inflitte dalla CONSOB (Consiglio di
Stato, sezione VI, 6 novembre 2007, n. 6474; cfr. in precedenza,
sezione VI, 19 marzo 2002, n. 4148).
La citata giurisprudenza della Corte di Cassazione, la quale
esclude che l'irrogazione delle sanzioni da parte della CONSOB sia
espressione di mera discrezionalità amministrativa, unitamente alla
considerazione che tali sanzioni possono essere sia di natura
pecuniaria, sia di tenore interdittivo (giungendo persino ad incidere
sulla possibilità che il soggetto sanzionato continui ad esercitare
l'attività intrapresa), impedisce di giustificare sul piano della
legittimità costituzionale l'intervento del legislatore delegato, il
quale, incidendo profondamente sul precedente assetto, ha trasferito
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie relative alle sanzioni inflitte dalla CONSOB,
discostandosi dalla giurisprudenza della Corte di cassazione, che
invece avrebbe dovuto orientare l'intervento del legislatore
delegato, secondo quanto prescritto dalla delega. Di conseguenza,
deve ritenersi che, limitatamente a simile attribuzione di
giurisdizione, siano stati ecceduti i limiti della delega conferita,
con conseguente violazione dell'art. 76 Cost.
Per le medesime ragioni sopra illustrate deve ritenersi affetto
da illegittimità costituzionale anche l'intero articolo 4, comma 1,
numero 19), dell'Allegato numero 4, del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104,
nella parte in cui abroga le disposizioni del d.lgs. 24 febbraio
1998, n. 58, che attribuiscono alla Corte d'appello la competenza
funzionale in materia di sanzioni inflitte dalla CONSOB, con la
conseguenza che queste ultime disposizioni, illegittimamente
abrogate, tornano ad avere applicazione»;
Considerato che le medesime statuizioni della Corte
Costituzionale possono trovare ingresso anche in relazione alle
sanzioni pecuniarie inflitte dalla Banca d'Italia, fondate sulle
Medesime norme dichiarate incostituzionali sopra richiamate (salvo il
n. 17) dell'art. 4, comma 1, Allegato 4), sì che la questione, come
detto, si presenta non manifestamente infondata nella presente sede
perchè relativa al rispetto dell'art. 76 Cost. in relazione al
contenuto dell'art. 44 della l. n. 69/09;
Considerato, infatti, che anche in relazione alle sanzioni
amministrative inflitte dalla Banca d'Italia la Corte di Cassazione
(a Sezioni Unite) aveva statuito, prima dell'entrata in vigore del
d.lgs n. 104/10, che rientravano nella giurisdizione del giudice
ordinario le controversie relative all'opposizione contro i
provvedimenti con i quali il Ministero dell'economia e delle finanze,
su richiesta della Consob o della Banca d'Italia, applica sanzioni
amministrative di carattere pecuniario, sia pure per la violazione
delle norme in tema di intermediazione finanziaria (Cass. SSUU, 15
febbraio 2005, n. 2980);
Considerato, quindi, che la questione di costituzionalità
prospettata è rilevante, trattandosi nella fattispecie di sanzioni
amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d'Italia, delibate
avanti a questo Giudice in virtù delle su richiamate norme del
c.p.a.;
Considerato che non appare manifestamente infondata la questione
di costituzionalità sollevata in relazione al rispetto dell'art. 76
Cost. da parte degli artt. 133, comma 1, lett. l), 134, comma 1,
lett. c), e 135, comma 1, lett. c), d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104
nonchè dell'art. 4, comma 1, n. 17) dell'Allegato 4 al medesimo
decreto legislativo, nella parte in cui, in relazione alle sanzione
inflitte dalla Banca d'Italia, hanno trasferito alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative;
Considerato, quindi, che il presente procedimento deve essere
sospeso, con contestuale rimessione della questione di
costituzionalità dedotta alla Corte Costituzionale;
Considerato che non può accogliersi l'istanza cautelare
presentata oralmente alla pubblica udienza da parte del difensore del
ricorrente, in quanto non risulta illustrato alcun pregiudizio
sopravvenuto, non potendosi identificare il medesimo con la mera
pendenza della questione di costituzionalità, oltretutto inerente
attribuzione di giurisdizione a questo Tribunale;

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione
Terza), disponendo la sospensione del giudizio e visti gli artt. 134
Cost.; 1 l. cost. 9 febbraio 1948, n. 1, 23 l. 11 marzo 1953, n. 87,:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, nei sensi di
cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale degli
artt. 133, comma 1, lett. l), 134, comma 1, lett. c), e 135, comma 1,
lett. c), d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 nonchè dell'art. 4, comma 1,
n. 17), dell'Allegato 4 al medesimo decreto legislativo, nella parte
in cui, in relazione alle sanzione inflitte dalla Banca d'Italia,
hanno trasferito alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie relative;
ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
ordina che a cura della Segreteria della Sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del
Consiglio dei ministri nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 13 luglio
2012.

Il Presidente: Bianchi


Il consigliere: Sapone


Il consigliere estensore: Correale

Avvertenza:
Si ripubblica il testo dell'ordinanza n. 299 del 2012, già
pubblicata in forma incompleta nella Gazzetta Ufficiale - 1ª Serie
Speciale - n. 3 del 16 gennaio 2013.