1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 30-9-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 13 agosto 1992
N. 30 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 13 agosto 1992 (della regione Lombardia) Sanita' pubblica - Applicazione normativa sulla utilizzazione e commercio acque minerali naturali - Interpretazione dell'art. 11, sesto comma, del d.P.R. n. 105/1992 quale disposizione abrogatrice dell'art. 48 del d.P.R. n. 44/1980, con la conseguente sostituzione all'obbligo del titolare di munirsi dell'approvazione regionale per provvedere all'aggiornamento dei dati da riportare in etichetta a seguito degli esiti delle analisi sulle acque, del semplice obbligo di comunicazione delle nuove analisi - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale. (Nota Ministero della sanita', Direzione generale servizi igiene pubblica, div. VI, n. 406/ag. 2.6/734 del 24 giugno 1992). (Cost., artt. 117 e 118). (092C0988) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 30-9-1992)

Ricorso per la regione Lombardia, in persona del presidente pro
tempore della giunta regionale, ing. Giuseppe Giovenzana,
rappresentata e difesa, come da mandato a margine del presente atto e
in virtù di deliberazione di G.R. di autorizzazione a stare in
giudizio, dagli avv. proff. Giuseppe Franco Ferrari e Giorgio
Recchia, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in
Roma, corso Trieste, n. 88, per conflitto di attribuzione contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, a seguito e per
effetto: della nota del Ministero della sanità, direzione generale
servizi igiene pubblica, div. VI, n. 406/AG.2.6/734 del 24 giugno
1992, pervenuta alla giunta regionale Lombardia, assessorato
all'industria e artigianato in data 3 luglio 1992 con n. prot. 7923,
concernente "Applicazione normativa sulla utilizzazione e commercio
acque minerali naturali", per la parte in cui tale atto non ritiene
più operante l'art. 48 della l.r. 44/1980, relativo alla
approvazione regionale delle etichette, a seguito dell'entrata in
vigore del decreto legislativo n. 105/1992, attuativo della direttiva
80/777/CEE in materia di utilizzazione e commercializzazionedelle
acque minerali.
F A T T O
1. - Con d.P.R. 25 gennaio 1992, n. 105 (in Gazzetta Ufficiale 17
febbraio 1992, n. 39) (v. all. 1) è stata adottata, in forza della
delega conferita con l'art. 1 della legge 29 dicembre 1990, n. 428,
la normativa attuativa della direttiva 80/777/CEE relativa alla
utilizzazione e alla commercializzazione delle acque naturali.
Tale testo normativo, complessivamente rispettoso del riparto di
competenze tra Stato e regione, contiene anzi tutto la definizione di
acqua minerale e l'indicazione delle sue caratteristiche (art. 1),
demandando (art. 2) al Ministro della sanità la fissazione dei
criteri di valutazione di tali caratteristiche nonchè dei metodi di
analisi per il controllo delle caratteristiche stesse e delle
modalità di prelevamento dei campioni; assegna (artt. 2 e 4) al
Ministro della sanità la competenza al riconoscimento delle acque
minerali naturali; demanda alla regione l'autorizzazione
all'utilizzazione delle sorgenti (art. 5) previa determinazione delle
condizioni per il rilascio (art. 6); definisce le operazioni
consentite e non (artt. 7 e 8), tutela da denominazione (art. 9) e
regolamenta le modalità di utilizzazione (art. 10); della
prescrizione in ordine all'etichettatura delle acque minerali,
stabilendo indicazioni obbligatorie e facoltative ed enunciando
divieti (art. 11).
2. - La disciplina complessivamente contenuta nel d.P.R. n.
105/1992 - come si vede - non appariva violare nè il riparto
costituzionale delle competenze in materia nè le regole dettate in
proposito dal d.P.R. 616/1977. Sulla base di tale contesto normativo,
la regione si accingeva ad adottare una nuova disciplina legislativa.
Neppure, alcun allarme era stato destato dalla nota ministeriale
Direzione generale servizi igiene pubblica, Div. VI, 28 aprile 1992
prot. 406/AG. 2.6/320, pervenuta il 21 maggio 1992 (v. all. 2),
meramente riassuntiva dei principi contenuti nel d.P.R., facendo essa
intendere che fosse restato salvo il potere di controllo della
Regione, successivo alle analisi, laddove chiariva che "in occasione
dell'aggiornamento delle analisi, è fatto obbligo alle ditte di
trasmettere preventivamente ai competenti organi regionali le analisi
stesse", evidentemente allo scopo di consentire che le regioni
potessero articolare, secondo le peculiarità delle rispettive disci-
pline, controlli, anche sulle modifiche alla etichettatura, derivanti
dall'esito delle analisi medesime.
3. - Va preliminarmente ricordato che la disciplina della ricerca,
coltivazione e sviluppo delle acque minerali e termali era stata in
precedenza adottata dalla Regione Lombardia, nel quadro dei principi
contenuti negli artt. 27, lett. l) e 61 d.P.R. n. 616/1977, con L.R.
29 aprile 1980, n. 44.
Tale testo normativo prevede, tra l'altro, un'autorizzazione di
giunta regionale per l'apertura e l'esercizio di stabilimenti di
imbottigliamento di acque minerali (art. 47), nonchè un'approvazione
dell'etichetta (art. 48).
4. - Alla luce dei suesposti dati normativi, la regione Lombardia
poteva a buon diritto sostenere che la propria potestà approvativa
delle etichette non fosse stata in alcun modo abrogata dalla
disciplina delegata statale, proprio in quanto il comma 6 dell'art.
11 del d.P.R. 105/1992, nel porre a carico del titolare
dell'autorizzazione all'utilizzo un obbligo di "previa comunicazione
ai competenti organi regionali", ribadito e ragionevolmente
interpretato dalla nota ministeriale di cui al precedente punto 2,
pareva lasciare spazio ad una disciplina regionale ragionevolmente
discrezionale delle verifiche e dei controlli da eseguirsi dopo la
comunicazione delle analisi.
Questa interpretazione è invece contraddetta dall'impugnata nota
ministeriale, la quale afferma infatti che la sopravvenienza del
d.P.R. 105/1992 determinerebbe la caducazione sia di tutta la
normativa statale previgente sia delle disposizioni regionali che
comunque si richiamano a queste ultime; sicchè in particolare non
sarebbe più applicabile l'art. 48 della L.R. 44/1980, con la
conseguenza che sul titolare dell'autorizzazione non graverebbe se
non un semplice obbligo di comunicazione delle nuove analisi,
anzichè l'obbligo di munirsi dell'approvazione regionale per
provvedere all'aggiornamento dei dati da riportare in etichetta a
seguito degli esiti delle analisi stesse.
Tutto ciò premesso, il ricorso della regione Lombardia merita
accoglimento per le seguenti ragioni di
D I R I T T O
1. - Violazione degli artt. 117 e 118 Cost.; Violazione dell'art.
61 d.P.R. 616/1977; Violazione dell'art. 10 legge 10 febbraio 1953,
n. 62; Contraddittorietà con precedenti manifestazioni.
Il tenore del comma 6 dell'art. 11 del d.P.R. 105/1992 non
comporta, nè sul piano dell'interpretazione letterale, nè su quello
dell'interpretazione sistematica, la abrogazione dell'art. 48 L.R.
44/1980, e dunque giustifica l'interpretazione del riparto di
competenze tra Stato e regione fatto proprio dalla nota impugnata.
L'obbligo per le ditte titolari di autorizzazione di "procedere
all'aggiornamento delle analisi .. almeno ogni cinque anni e di darne
preventiva comunicazione ai competenti organi regionali" non implica
una esplicita abrogazione della norma regionale di dettaglio
previgente finalizzata alla approvazione dell'etichetta. Sempre sul
piano letterale, d'altronde, è evidente che l'obbligo di
comunicazione all'amministrazione regionale ad altro non può essere
funzionale che a consentire a quest'ultima di esplicitare controlli
che la propria disciplina normativa preveda o imponga.
Sul piano sistematico, tale interpretazione trova conferma se solo
si consideri che i controlli - come ipotizzati già nell'art. 61 del
d.P.R. 616/1977 - erano finalizzati non solo e non tanto a profili
stricto-sensu igienico-sanitari, per i quali la mera comunicazione
potrebbe forse anche essere in astratto fine a sè stessa, ma anche
alla tutela della denominazione dell'acqua minerale naturale e del
nome della località di utilizzazione.
Tale ultimo interesse pubblico, esplicitato nell'art. 61 del
d.P.R. 616/1977, è con ogni evidenza localizzato nella dimensione
regionale, e non si vede come potrebbe venire tutelato se l'autorità
istituzionalmente preposta venisse estromessa, con la eliminazione di
un potere di assenso sulle modifiche dell'etichettatura,già
disciplinato con legge regionale non contrastante con principi
statali ancorchè sopravvenuti.
D'altronde, l'interpretazione sopra prospettata del rapporto tra
d.P.R. 105/1992 e L.R. 44/1980 era confermata anche dal passo sopra
richiamato dalla precedente nota ministeriale 28 aprile 1992, con cui
l'atto impugnato si pone in grave contraddizione.
Sul piano degli effetti dell'opposta interpretazione, poi, si
consideri che, se fosse fondato l'approccio ministeriale, ne
deriverebbe la caducazione implicita anche dell'obbligo di presenza
di un funzionario regionale ai prelievi necessari per le analisi
(art. 15 L.R. 44/1980) e persino della tassa regionale relativa,
attualmente da corrispondersi nell'importo di L. 1.819.000 per caso.
Neppure, come pretende di fare la nota ministeriale impugnata,
può invocarsi a sostegno dell'opposta interpretazione, l'art. 20
dello stesso d.P.R. 105/1992, che, nel disporre che "fino
all'emanazione dei d.m. previsti dall'art. 2 si applicano in quanto
compatibili .. le norme del r.d. 1824/1919, del d.m. 20 gennaio 1927,
del d.o.g. 7 novembre 1939, n. 1856", intende senza dubbio riferirsi
al rapporto con la previgente normazione statale, e non certo al
rapporto con la normativa regionale anteriore.
Improprio e ultroneo, poi, il richiamo, contenuto nella nota
impugnata, al principio di eguaglianza, alla luce delle ovvie
diversificazioni derivanti dalla diretta previsione costituzionale di
una potestà legislativa spettante alle Regioni, e delle correlate
competenze amministrative.
A tali attribuzioni si correla ovviamente anche la potestà
sanzionatoria appartenente alle regioni nei settori di propria
competenza legislativa. Per conseguenza, a nulla rileva la
considerazione, contenuta nella nota impugnata, che l'art. 18 lett.
c) del d.P.R. 105/1992 "contempla l'irrogazione di una sanzione
amministrativa per le etichette non conformi alle norme del decreto
stesso, nulla disponendo per quelle non autorizzate in ossequio al
decreto".

Per i motivi esposti, in accoglimento del ricorso, la regione
Lombardia chiede che l'ecc.ma Corte dichiari che spetta alla regione
l'approvazione dell'etichetta delle acque minerali naturali e per
conseguenza annulli l'atto impugnato nella parte in cui non ritiene
più operante l'art. 48 della l.r. 44/198, che istituisce e
disciplina detto potere.
Milano-Roma, 5 agosto 1992
Avv. prof. Giuseppe Franco FERRARI - Avv. prof. Giorgio RECCHIA

92C0988