1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 13-3-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 11 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 febbraio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 febbraio 2019 (della Regione Emilia-Romagna). Straniero - Disposizioni in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica - Disposizioni in materia di permesso di soggiorno per motivi umanitari e disciplina di casi speciali di permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario - Disposizioni in materia di accoglienza dei richiedenti asilo - Disposizioni in materia di iscrizione anagrafica - Estensione alle aree su cui insistono presidi sanitari dell'ambito applicativo del divieto di accesso a locali pubblici e pubblici esercizi - Accordi per misure di prevenzione nei pubblici esercizi a fini di sicurezza pubblica. - Decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata), convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, art. 1, comma 1, lettere a), b), d), f), numero 1, i), numero 1, h), o) e p), numeri 1 e 2; comma 2, lettera a); comma 6, lettere a), b), c) e d); comma 7, lettere a) e b); comma 8; comma 9; art. 12, comma 1, lettere a), a-bis), a-ter), b), c) e d); comma 2, lettere a), numeri 1 e 2, b), c), d), numeri 1 e 2, f), numeri 1, 2 e 5, g), numeri 1 e 2, h), numeri 1 e 2, h-bis), l) e m) comma 3, lettera a); comma 4; comma 5; comma 6; art. 13, comma 1, lettere a), numero 2, b), numeri 1 e 2, lettera c); art. 21, comma 1, lettera a); e art. 21-bis, commi 1 e 2. (19C00043) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 13-3-2019)

Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro tempore Stefano Bonaccini, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale 7 gennaio 2019, n. 16 (doc. 1),
rappresentata e difesa, come da procura speciale a margine del
presente atto, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (c.f.
FLCGDM45C06L736E, n. fax 049-8776503, indirizzo PEC
giandomenico.falcon@ordineavvocatipadova.it) di Padova e dall'avv.
Andrea Manzi (c.f. MNZNDR64T26I804V, n. fax 06-3211370, indirizzo PEC
andreamanzi@ordineavvocatiroma.org) di Roma, con domicilio eletto
nello studio di quest'ultimo in Roma, via Confalonieri, n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'art. 1, comma 1, lettere a), b), d), f), n. 1, i) n. 1,
h), o), p), numeri 1 e 2, comma 2, lettera a), comma 6, lettere a),
b), c) e d), comma 7, lettere a) e b), comma 8, comma 9; dell'art.
12, comma 1, lettere a), a-bis), a-ter), b), c), d), comma 2, lettera
a), numeri 1 e 2, lettera b), c), d), numeri 1 e 2, f), numeri 1, 2 e
5, g), numeri 1 e 2, h), numeri 1 e 2, h-bis), l), m), comma 3,
lettera a), comma 4, comma 5, comma 6; dell'art. 13, comma 1, lettera
a), n. 2, lettera b), numeri 1 e 2, lettera c); dell'art. 21, comma
1, lettera a); dell'art. 21-bis, commi 1 e 2, decreto-legge del 4
ottobre 2018, n. 113, recante «Disposizioni urgenti in materia di
protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonchè
misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e
l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalità organizzata», come convertito, con modificazioni,
nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale 3 dicembre 2018, n. 281;
per violazione degli articoli 2; 3; 5; 10; 11; 32; 34; 35; 97;
114; 117, primo, terzo, quarto e quinto comma; 118; 119, primo comma,
e 120 della Costituzione, nonchè dei principi costituzionali che da
essi derivano, quale il principio di leale collaborazione.

Fatto

In data 4 ottobre 2018 veniva emanato il decreto-legge n. 113,
recante «Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale
e immigrazione, sicurezza pubblica, nonchè misure per la
funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il
funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata».
Il decreto è stato poi convertito, in data 1° dicembre 2018,
nella legge n. 132.
La disciplina innova profondamente molteplici aspetti del diritto
dell'immigrazione e dell'accoglienza, incidendo, ai fini che qui
interessano, sotto i seguenti profili: soppressione della protezione
per motivi umanitari (art. 1); accoglienza di livello locale nel
sistema SPRAR (art. 12); iscrizione anagrafica (art. 13); DASPO
urbano (art. 21); accordo locali per la prevenzione della
criminalità (art. 21-bis).
Data la complessità e la specificità dei singoli temi, e la
stretta connessione tra contenuti normativi e i profili di
illegittimità costituzionale, l'illustrazione delle disposizioni
impugnate sarà fatta nella parte in diritto.
È tuttavia impossibile non rilevare e segnalare fin d'ora due
indirizzi di fondo della normativa qui impugnata: da un lato
l'obiettivo, perseguito nell'art. 1, di ridurre il numero dei
migranti legittimamente soggiornanti, attraverso l'eliminazione della
clausola generale di accoglienza a chi ne abbia titolo costituzionale
o internazionale espressa dal permesso di soggiorno per motivi
umanitari; dall'altro l'obiettivo, perseguito dall'art. 13 e
dall'art. 12, di ridurre al minimo possibile la relazione tra i
migranti richiedenti asilo, il territorio nel quale essi si vengono a
trovare e le comunità in esso insediate.
Questo secondo obiettivo è perseguito in primo luogo all'art.
13, scindendo il legame giuridico tra la persona e il luogo espresso
dalla residenza, sostituita da una mera domiciliazione di singoli
atti concernenti la persona, in secondo luogo privando la stessa
comunità territoriale ove il richiedente asilo si trova del compito
e della stessa possibilità di intrattenere con i richiedenti asilo
effettivi rapporti di accoglienza: sicchè il migrante, privato di
riferimenti territoriali, si trova confinato nella non certo fitta
rete dei Centri di prima accoglienza quale mera pratica in attesa di
definizione.
Ne risulta una sorta di deterritorializzazione della presenza dei
migranti, che inevitabilmente si ripercuote sulle funzioni delle
regioni e degli enti locali in diversi ambiti, quali l'assistenza
sociale e sanitaria, l'istruzione e la formazione professionale, la
tutela del lavoro, l'organizzazione territoriale, l'ordinato
svolgimento della vita cittadina.
La Regione Emilia-Romagna ritiene che alcuni elementi del disegno
così perseguito attraverso le disposizioni indicate in epigrafe del
decreto-legge n. 113 del 2018 contraddicano importanti indicazioni e
prescrizioni della Costituzione, e per tale ragione, in quanto esse
ridondino sull'esercizio delle sue funzioni, essa propone il presente
ricorso, facendo valere i seguenti motivi di

Diritto

Sulla legittimazione della Regione, a tutela delle attribuzioni
proprie, anche unitamente a quelle degli enti locali. Interesse al
ricorso.
La circostanza che molte disposizioni del decreto-legge 4 ottobre
2018, n. 113, recante «Disposizioni urgenti in materia di protezione
internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonchè misure per
la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il
funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata» (convertito con modificazioni dalla legge 1° dicembre
2018, n. 132), e tra di esse talune delle disposizioni impugnate nel
presente ricorso, siano ascrivibili a competenze statali esclusive,
quali il diritto di asilo e la condizione giuridica dei cittadini di
Stati non appartenenti all'Unione europea (art. 117, secondo comma,
lettera a, Cost.), l'immigrazione (art. 117, secondo comma, lettera
b, Cost.), oltre che l'anagrafe (art. 117, secondo comma, lettera i,
Cost.), e la sicurezza pubblica (art. 117, secondo comma, lettera h,
Cost.), suggerisce di premettere ai singoli motivi di censura una
dimostrazione generale della legittimazione della Regione a ricorrere
a codesta Corte, ai sensi dell'art. 127, secondo comma, Cost., a
tutela delle propria sfera di competenza e, con essa, delle
attribuzioni degli enti locali incise delle norme qui contestate.
a. La Regione agisce, anzitutto, per salvaguardare l'esercizio di
proprie competenze residuali e concorrenti, tra cui quelle in materia
di assistenza sociale, di formazione professionale (art. 117, quarto
comma, Cost.), di tutela della salute, di tutela del lavoro (art.
117, terzo comma, Cost.). Con riferimento alle norme contenute
nell'art. 1 del decreto-legge, che eliminano il permesso di soggiorno
per motivi umanitari e privano i soggetti già titolari di tale
status dei diritti sociali legati ad esso, la Regione ben è
consapevole, naturalmente, della competenza dello Stato a regolare
l'immigrazione e l'ingresso e il soggiorno dei cittadini di Stati non
appartenenti all'Unione europea, nonchè, specificamente, la
condizione giuridica dello straniero e il diritto di asilo.
Ugualmente, con riguardo alle norme in materia di anagrafe (art.
13 del decreto-legge), la Regione ovviamente riconosce pienamente la
competenza statale a disciplinare le iscrizioni anagrafiche.
Tali competenze, infatti, sono puntualmente attribuite allo
Stato-persona dall'art. 117, secondo comma, lettere a) e b), ed i), e
quindi certamente la fonte normativa chiamata a disciplinare tali
materie è la legge dello Stato.
Ma è proprio in forza di tali competenze esclusive dello Stato,
che la legge regionale nella disciplina dei diversi settori materiali
- quali la tutela della salute, la assistenza sociale, l'istruzione -
si trova condizionata, in questi e negli altri ambiti di propria
competenza, a rispettare e sviluppare le scelte contenute nella
legislazione statale. La quale legislazione statale, contenuta
principalmente nel decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, «Testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero», che costituisce il
compendio normativa sul quale principalmente interviene il
decreto-legge, è espressamente qualificata come normazione di
principio per le regioni dall'art. 1, comma 4, dello stesso decreto
legislativo n. 286 del 1998. Tale disposizione del testo unico
sull'immigrazione, infatti, sancisce che «nelle materie di competenza
legislativa delle regioni, le disposizioni del presente testo unico
costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione» e che «per le materie di competenza delle regioni a
statuto speciale e delle province autonome, esse hanno il valore di
norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica».
In forza di tale clausola le disposizioni del decreto-legge
immesse nel testo unico con la tecnica della novella partecipano
della stessa qualificazione.
Inoltre, proprio guardando alla vigente disciplina del fenomeno
migratorio, codesta ecc.ma Corte ha osservato che «la stessa legge
statale disciplina la materia dell'immigrazione e la condizione
giuridica degli stranieri proprio prevedendo che una serie di
attività pertinenti la disciplina del fenomeno migratorio e degli
effetti sociali di quest'ultimo vengano esercitate dallo Stato in
stretto coordinamento con le regioni, ed affida alcune competenze
direttamente a queste ultime; ciò secondo criteri che tengono
ragionevolmente conto del fatto che l'intervento pubblico non si
limita al doveroso controllo dell'ingresso e del soggiorno degli
stranieri sul territorio nazionale, ma riguarda necessariamente altri
ambiti, dall'assistenza all'istruzione, dalla salute all'abitazione,
materie che intersecano ex Costituzione, competenze dello Stato con
altre regionali, in forma esclusiva o concorrente».
Non a caso, già sul piano del riparto costituzionale, la
presenza di interessi e di competenze regionali anche all'interno
della competenza esclusiva sulla immigrazione è oggetto di espresso
riconoscimento nell'art. 118, terzo comma, Cost., a mente del quale
«la legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e
Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma
dell'art. 117».
La Regione lamenta quindi che, nel regolare oggetti di propria
competenza, lo Stato abbia dettato norme che a suo avviso sono, nelle
parti contestate, incostituzionali per le ragioni che saranno
illustrate nei singoli motivi di censura, e rileva che tali norme
costringono l'azione regionale in una cornice normativa illegittima,
condizionando e viziando conseguentemente gli stessi atti legislativi
ed amministrativi adottati dall'ente regionale nel rispetto di quella
cornice. Tale lesione è ad avviso della Regione evidente - e non
richiederebbe dunque specifica illustrazione - con riferimento alle
disposizioni dell'art. 1 del decreto-legge che privano i soggetti
oggi titolari di permesso di soggiorno per motivi umanitari di
specifici diritti, quali il godimento dell'assistenza sanitaria in
condizione di parità con i cittadini italiani, il diritto allo
studio, il diritto al lavoro e alla formazione professionale (sezione
I, motivo 1.3).
Appare chiara, infatti, l'interferenza di queste norme sulle
funzioni in atto svolte dalla Regioni - in punto di tutela della
salute, di istruzione e di diritto allo studio, di avviamento e di
formazione professionale e di tutela del lavoro - e quindi la lesione
indiretta ovvero la ridondanza, in quanto le posizioni soggettive
eliminate in capo alle persone titolari di permesso di soggiorno per
motivi umanitari hanno natura di diritti o di interessi pretensivi
conformati dalla legislazione regionale e azionabili, sulla base di
tale legislazione, nei confronti della Regione, degli enti
strumentali della Regione o degli enti locali.
Ugualmente, risulta evidente la lesione delle competenze
regionali in relazione alle norme contenute nell'art. 12 del
decreto-legge relative alla assistenza ai richiedenti asilo, che
investe la materia regionale della assistenza sociale e che incide su
competenze amministrative oggi esercitate dai comuni ai sensi
dell'art. 118, primo comma, Cost.
Ma se l'interferenza sussiste chiaramente con riferimento a
singoli diritti o prestazioni nominalmente individuati dal
legislatore del decreto-legge, a maggior ragione tale interferenza è
determinata (i) dalle norme generali che pretendono di eliminare pro
futuro, e in ipotesi anche con valenza retroattiva, lo status di
soggiornante legale dello straniero che sia accolto sul territorio
nazionale in esecuzione di obblighi costituzionali o internazionali,
al di fuori dei casi speciali previsti dal decreto-legge (sezione I);
(ii) dalle norme che impediscono la registrazione della residenza dei
richiedenti asilo (sezione III).
Con riferimento alla prima ipotesi, l'apparente privazione dello
status di straniero regolarmente soggiornante - cioè di straniero
munito di quella particolare autorizzazione di polizia che è il
permesso di soggiorno - con riferimento a persone aventi diritto a
protezione umanitaria per obbligo costituzionale o internazionale, fa
sì che tali soggetti, comunque presenti nel territorio regionale, si
trovino privati di una serie indeterminata di diritti civili, dei
quali invece, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del testo unico
sull'immigrazione gode lo straniero autorizzato al soggiorno.
Tale disposizione, infatti, prevede che «lo straniero
regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato gode dei diritti
in materia civile attribuiti al cittadino italiano, salvo che le
convenzioni internazionali in vigore per l'Italia e il presente testo
unico dispongano diversamente», dove i diritti civili sono
comprensivi anche dei diritti di prestazione, taluni del quali sono
poi specificati nelle disposizioni contenute nel titolo III e V del
testo unico sull'immigrazione. Norme siffatte, in ragione del rilievo
generale e sistematico che rivestono, hanno anche l'attitudine, come
codesta Corte ha precisato nella sentenza n. 432 del 2005, a fungere
da «paradigma sulla cui falsariga calibrare l[o] ... scrutinio di
ragionevolezza» per le scelte del legislatore regionale.
Quanto alla seconda ipotesi, concernente la residenza anagrafica,
la preclusione, o comunque la limitazione della possibilità di
ottenerla per i richiedenti asilo fa sì che questa categoria di
persone, egualmente presenti sul territorio della Regione e dei suoi
Comuni, si trovino impedite nel godimento di quei servizi per i quali
proprio la residenza costituisce presupposto essenziale, in tutte le
ipotesi cioè nelle quali, secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma
Corte essa rappresenta il criterio non irragionevole di attribuzione
del beneficio, e in particolare di alcune provvidenze regionali
(sentenza n. 432 del 2005, più volte ripresa, da ultimo nella
sentenza n. 107 del 2018).
b. La Regione agisce altresì a tutela delle attribuzioni degli
enti locali, e segnatamente dei comuni, che esercitano funzioni in
materia di assistenza ai richiedenti asilo, ai sensi dell'art. 118,
primo comma, Cost., oltre ad altre funzioni di assistenza e di
integrazione sociale degli stranieri, attribuite dalla legge
regionale (l'art. 5, comma 5, della legge regionale 4 marzo 2004, n.
5, «Norme per l'integrazione sociale dei cittadini stranieri
immigrati», sancisce che «in attuazione dei principi di cui al comma
primo dell'art. 118 della Costituzione, compete ai comuni l'esercizio
di ogni ulteriore funzione concernente l'integrazione sociale dei
cittadini stranieri immigrati»), e alle funzioni in materia di
anagrafe, conferite dalla legge statale.
In ordine a tale legittimazione della Regione a proporre
impugnazioni anche a tutela della autonomia comunale, si osserva che
la giurisprudenza costituzionale l'ha riconosciuta, a partire dal
2004, sul rilievo che «la stretta connessione ... tra le attribuzioni
regionali e quelle delle autonomie locali consente di ritenere che la
lesione delle competenze locali sia potenzialmente idonea a
determinare una vulnerazione delle competenze regionali» (sentenza n.
196 del 2004).
Successivamente, con la sentenza n. 298 del 2009, codesta Corte
costituzionale ha ulteriormente confermato la legittimazione delle
Regione a far valere competenze degli enti locali, con l'affermazione
netta per cui queste «sono legittimate a denunciare la legge statale
anche per la lesione delle attribuzioni degli enti locali,
indipendentemente dalla prospettazione della violazione della
competenza legislativa regionale». Richiamato il principio per cui la
suddetta legittimazione sussiste in capo alle regioni, in quanto «la
stretta connessione, in particolare [..] in tema di finanza regionale
e locale, tra le attribuzioni regionali e quelle delle autonomie
locali consente di ritenere che la lesione delle competenze locali
sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle
competenze regionali», la Corte ha precisato che l'affermazione si
riferisce, «in modo evidente, a tutte le attribuzioni costituzionali
delle regioni e degli enti locali e prescinde, perciò, dal titolo di
competenza legislativa esclusivo, concorrente o residuale
eventualmente invocabile nella fattispecie» e che «in particolare,
non richiede, quale condizione necessaria per la denuncia da parte
della regione di un vulnus delle competenze locali, che sia dedotta
la violazione delle attribuzioni legislative regionali».
Tali affermazioni sono state da ultimo riprese e ribadite dalla
sentenza n. 220 del 2013, in cui codesta ecc.ma Corte ripete che «la
giurisprudenza costituzionale ha ripetutamente affermato che "le
regioni sono legittimate a denunciare la legge statale anche per la
lesione delle attribuzioni degli enti locali, indipendentemente dalla
prospettazione della violazione della competenza legislativa
regionale" (ex plurimis, sentenze n. 311 del 2012, n. 298 del 2009,
n. 169 e n. 95 del 2007, n. 417 del 2005 e n. 196 del 2004)».
Sul piano ordinamentale, tale legittimazione straordinaria della
Regione è nota al legislatore statale, visto che l'art. 32, secondo
comma, della legge n. 87 del 1953, novellato dall'art. 9, comma 2,
della legge n. 131 del 2003, prevede appunto che la questione di
legittimità costituzionale in via principale possa essere promossa
dal presidente della giunta, previa deliberazione della giunta
regionale, «anche su proposta del Consiglio delle autonomie locali»,
proposta che logicamente ha ad oggetto la reazione contro possibili
lesioni della autonomia degli enti locali.
Nel presente caso, le norme che incidono sulle attribuzioni degli
enti locali sono principalmente quelle in materia di accoglienza dei
richiedenti asilo (contenute nell'art. 12 del decreto-legge ed
illustrate nella sezione II del ricorso) e quelle in materia di
anagrafe (art. 13 del decreto-legge, oggetto della sezione III del
ricorso), le quali, per quanto attribuite dalla legge statale al
sindaco e all'apparato amministrativo del comune, sono pur sempre
funzioni che spettano ai comuni ai sensi dell'art. 118, primo comma,
Cost., in connessione con l'art. 5 Cost., in forza della loro
funzione di comunità amministrativa di base.
Evidente è dunque l'interesse dei comuni ad ottenere che le
funzioni da essi esercitate per effetto di vincoli costituzionali
(articoli 118, primo comma, e 5 Cost.) concretizzati da leggi
regionali e statali, non siano guidate da leggi illegittime.
Tale interesse, innanzi a codesta Corte costituzionale, è
tutelato attraverso il potere di azione riconosciuto alla regione
dall'art. 127, secondo comma, Cost., tanto più se le stesse norme
contestate comportano lesioni indirette di attribuzioni regionali,
come sopra illustrato.
c. La Regione Emilia-Romagna ritiene di avere un interesse
immediato e concreto alla presente impugnazione giacchè essa ha
dettato, fin dalla legge regionale 24 marzo 2004, n. 5, recante
«Norme per l'integrazione sociale dei cittadini stranieri immigrati.
Modifiche alle leggi regionali 21 febbraio 1990, n. 14 e 12 marzo
2003, n. 2», specifiche norme a favore delle persone straniere
presenti nella regione e funzionali alla effettiva garanzia dei loro
diritti sociali, norme che hanno superato il controllo di
costituzionalità (sollecitato dal Governo sull'intera legge) con la
sentenza n. 300 del 2005.
L'art. 1 di tale legge impegna la regione, nell'esercizio delle
proprie competenze, a concorrere «alla tutela dei cittadini di Stati
non appartenenti all'Unione europea e degli apolidi, presenti nel
proprio territorio, riconoscendo loro i diritti fondamentali della
persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle
convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto
internazionale generalmente riconosciuti» (comma 1); dichiara che «la
legislazione regionale si ispira alla garanzia della pari
opportunità di accesso ai servizi, al riconoscimento ed alla
valorizzazione della parità di genere ed al principio di indirizzare
l'azione amministrativa, nel territorio della regione, al fine di
rendere effettivo l'esercizio dei diritti» (comma 3); finalizza le
politiche della regione e degli enti locali alla rimozione degli
ostacoli al pieno inserimento sociale, culturale e politico (comma
4); a tale scopo, indirizza la regione a strutturare il sistema di
tutela e promozione sociale degli immigrati alle finalità, tra
l'altro, della rimozione degli ostacoli di ordine economico, sociale
e culturale, allo scopo di garantire per i cittadini stranieri
immigrati pari opportunità di accesso all'abitazione, al lavoro,
all'istruzione ed alla formazione professionale, alla conoscenza
delle opportunità connesse all'avvio di attività autonome ed
imprenditoriali, alle prestazioni sanitarie ed assistenziali, e della
rimozione delle eventuali condizioni di marginalità sociale (comma
5).
Tali norme sono a loro volta la proiezione giuridico-normativa di
principi programmatici contenuti nello Statuto regionale approvato
con legge regionale 31 marzo 2005, n. 13, «Statuto della Regione
Emilia-Romagna», il quale, all'art. 2, comma 1, lettera f), indica
tra gli obiettivi che debbono ispirare l'azione regionale «il
godimento dei diritti sociali degli immigrati, degli stranieri
profughi rifugiati ed apolidi, assicurando, nell'ambito delle
facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute, il diritto di
voto degli immigrati residenti».
Per quanto proprio tale disposizione non sia stata intesa - al
pari di altri enunciati programmatici degli statuti regionali di
seconda generazione, considerati dalle sentenze numeri 372 e 378 del
2004 - come espressione di una vera e propria norma giuridica, essa
risulta pur sempre rilevante nel qualificare la regione come «ente
esponenziale della collettività regionale e del complesso dei
relativi interessi ed aspettative», in quanto espressiva dei
convincimenti «delle diverse sensibilità politiche presenti nella
comunità regionale al momento dell'approvazione dello statuto».
E una volta che tali convincimenti si siano tradotti in norme
giuridiche, quali sono certamente quelle contenute nella legge
regionale n. 5 del 2004, diviene certo l'interesse della regione a
contestare una serie di norme che impediscono o ostacolano il
perseguimento delle finalità che l'ente si è dato.
I. ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELL'ART. 1, DECRETO-LEGGE N. 113
DEL 2018.
La presente sezione comprende i motivi di ricorso in cui la
Regione: a) censura le norme, contenute nell'art. 1 del decreto-legge
n. 113 del 2018, che sopprimono il permesso di soggiorno per motivi
umanitari, sostituendolo con il permesso di soggiorno per «casi
speciali» che non comprendono tutte le ipotesi risultanti da obblighi
costituzionali o internazionali dello Stato (motivo 1.1); b) in
subordine alla censura precedente, censura la disposizione che
tipizza in modo eccessivamente restrittivo il caso speciale di cui
all'art. 20-bis, riferito all'ipotesi in cui il rientro e il
soggiorno dello straniero nel paese di origine non possano avvenire
in ogni caso (motivo 1.2), e le disposizioni che escludono dai casi
speciali della violenza domestica e dello sfruttamento lavorativo la
menzione dei motivi umanitari; c) censura le norme che privano i
titolari del permesso di soggiorno per motivi umanitari di una serie
di diritti di cui essi godono (I.3.e 1.4); d) censura le norme
contenute nei commi 8 e 9, e nella parte in cui siano intese nel
senso di impedire il rinnovo o il rilascio del titolo a soggetti cui
l'esigenza di protezione umanitaria sia già stata riconosciuta (I.5)
e comunque ove interpretate nel senso che determinino l'applicazione
retroattiva delle nuove norme recate dal decreto-legge alle domande
di protezione umanitaria presentate da soggetti che hanno fatto
ingresso nel territorio dello Stato prima del 5 ottobre 2018, data di
entrata in vigore del decreto-legge (motivo 1.6).
I.1. Illegittimità costituzionale delle norme che sopprimono la
menzione del permesso di soggiorno per motivi umanitari, risultanti
da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano, per
violazione dell'art. 117, primo comma, 10, 3 e 97, secondo comma, 2 e
3 Cost., ridondante in lesione delle competenze regionali e comunali,
garantite dall'art. 117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo
comma, Cost.
La Regione impugna, anzitutto, le norme contenute nel
decreto-legge n. 113 del 2018, nel testo risultante dalla legge di
conversione n. 132 del 2018, che sopprimono nel Testo unico
dell'immigrazione e nel relativo regolamento di attuazione, nonchè
in altri atti normativi (d.lgs. n. 25 del 2008 e decreto del
Presidente della Repubblica n. 21 del 2015), tutti i riferimenti
relativi al permesso di soggiorno per motivi umanitari, rilasciato in
presenza di obblighi costituzionali o internazionali: protezione che
era ricostruita come la «forma di tutela a carattere residuale posta
a chiusura del sistema complessivo che disciplina la protezione
internazionale degli stranieri in Italia» (Cassazione, sez. I,
sentenza n. 4455 del 2018).
A seguito delle modifiche apportate dal decreto-legge qui
impugnato, la menzione di tale titolo di soggiorno già contenuta nel
Testo unico della immigrazione è sostituita con il riferimento alle
diverse ipotesi di permesso di soggiorno in «casi speciali», che
tuttavia, essendo circoscritti e tassativi, non sono suscettibili di
assicurare la copertura dell'intero campo degli obblighi
internazionali e costituzionali.
La sostituzione che qui si censura risulta, in particolare:
dall'art. 1, comma 1, lettera b), nella parte in cui
sostituisce l'art. 5, comma 6, del testo unico sull'immigrazione,
sopprimendo le parole «salvo che ricorrano seri motivi, in
particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi
costituzionali o internazionali dello Stato italiano. Il permesso di
soggiorno per motivi umanitari è rilasciato dal questore secondo le
modalità previste nel regolamento di attuazione»;
dall'art. 1, comma 2, nella parte in cui, alla lettera a),
modifica il decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, eliminando
nell'art. 32, comma 3, la previsione generale per cui nei casi in cui
la commissione territoriale non accolga la domanda di protezione
internazionale ma ritenga che possano sussistere gravi motivi di
carattere umanitario, essa trasmette gli atti al questore per
l'eventuale rilascio del permesso di soggiorno ai sensi dell'art. 5,
comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, previsione
ora sostituita da altra che consente tale possibilità solo se
ricorrono i presupposti di cui all'art. 19, commi 1 e 1.1 del testo
unico sull'immigrazione;
dall'art. 1, comma 6, nella parte in cui - lettere a) e b) -
abroga le disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1999, n. 394, recante il regolamento di attuazione del testo
unico sull'immigrazione, che attribuivano al questore la competenza a
rilasciare (art. 11, comma 1, lettera c-ter, del regolamento) o a
rinnovare (art. 13, comma 1, del regolamento) il permesso di
soggiorno per motivi umanitari;
dall'art. 1, comma 7, lettere a) e b) nella parte in cui
modifica il decreto del Presidente della Repubblica 12 gennaio 2015,
n. 21, abrogandone l'art. 6, comma 2 e sopprimendo nell'art. 14,
comma 4, le parole da «, ovvero se ritiene che sussistono» fino alla
fine del comma, con ciò eliminando la previsione per cui se la
Commissione territoriale rigetta la domanda di protezione
internazionale ma ritiene che sussistano gravi motivi di carattere
umanitario essa trasmette gli atti al questore per il rilascio del
permesso di soggiorno di durata biennale ai sensi dell'art. 32, comma
3, del decreto, e la previsione per cui la commissione nazionale, se
sussistono condizioni previste dal decreto legislativo 19 novembre
2007, n. 251, riconosce uno status di protezione internazionale
diverso da quello di cui dichiara la cessazione o la revoca, ovvero
se ritiene che sussistono gravi motivi di carattere umanitario
trasmette gli atti al questore per il rilascio del permesso di
soggiorno di durata biennale ai sensi dell'art. 32, comma 3, del
decreto.
I «casi speciali» divenuti ora rilevanti e tassativi in forza
delle disposizioni sopra indicati sono previsti nell'art. 18 del t.u.
imm., per motivi di protezione sociale; nell'art. 18-bis, per le
vittime di violenza domestica; nell'art. 22, comma 12-quater, per
particolare sfruttamento lavorativo; all'art. 19, comma 2, lettera
d-bis), per cure mediche di particolare gravità; nell'art. 32, comma
3, del decreto legislativo n. 25 del 2008, per protezione speciale,
nei limiti stabiliti dall'art. 19, commi 1 e 1.1, del t.u. imm., in
applicazione del principio di non refoulement per rischio di
persecuzione e di tortura; nell'art. 20-bis del t.u. imm., per
contingente ed eccezionale calamità naturale.
Tali casi danno luogo a specifiche problematiche, su parte delle
quali ci si soffermerà in quanto diano luogo a particolari questioni
di legittimità costituzionale. In primo luogo, tuttavia, ad avviso
della ricorrente Regione l'abrogazione della clausola generale e la
sua sostituzione con i predetti casi speciali risulta in sè stessa
costituzionalmente illegittima in quanto una clausola elastica ed
aperta, che rinvia appunto alla sussistenza di obblighi
costituzionali o internazionali, non è sostituibile con la
previsione di casi tassativi, i quali comunque, in ragione della loro
stessa struttura e conformazione, non sono in grado di garantire la
copertura dell'intera area di accoglienza dovuta in esecuzione dei
predetti obblighi.
Che tali impegni internazionali e costituzionali continuino
giuridicamente ad esistere, in ogni caso, non può esser dubbio, come
del resto è stato evidenziato anche dal Presidente della Repubblica
nella nota formale con cui ha accompagnato l'emanazione del
decreto-legge, nella quale si è rilevato che «restano "fermi gli
obblighi costituzionali e internazionali dello Stato", pur se non
espressamente richiamati nel testo normativo e, in particolare,
quanto direttamente disposto dall'art. 10 della Costituzione e quanto
discende dagli impegni internazionali assunti dall'Italia».
Del resto, nè il decreto-legge, nè la sua legge di conversione
avrebbero la forza di eliminare obblighi costituzionali o anche solo
internazionali, imposti all'osservanza del legislatore ordinario
dall'art. 117, primo comma, Cost.
Se dunque non è in discussione la perdurante sussistenza degli
obblighi costituzionali e internazionali in materia di soggiorno
dello straniero, è altresì vero che l'abrogazione del permesso di
soggiorno per motivi umanitari, già previsto dal testo unico,
determina la violazione di quegli stessi obblighi, in quanto cancella
proprio le norme che davano attuazione, sul piano amministrativo, ai
doveri di accoglienza gravanti sullo Stato in forza della
Costituzione, di consuetudini internazionali o di trattati.
Dunque, la violazione costituzionale - e in particolare dell'art.
117, primo comma, Cost., che enuncia come limite alla funzione
legislativa dello Stato (e delle regioni) la Costituzione e i vincoli
derivanti dagli obblighi internazionali - è patente.
Si noti che non varrebbe obiettare che tale abrogazione
ripristina la situazione normativa in atto prima dell'entrata in
vigore della legge 6 marzo 1998, n. 40, «Disciplina dell'immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero», poi rifusa nel decreto
legislativo n. 286 del 1998, legge cui si deve la introduzione della
disciplina in materia di permesso di soggiorno per motivi umanitari.
Invero, prima della legge n. 40 del 1998, la giurisprudenza della
Corte di cassazione era pervenuta ad affermare l'applicabilità
diretta dell'art. 10, terzo comma, Cost., pur in assenza di una
disciplina attuativa.
Tuttavia, in seguito alla entrata in vigore della legge n. 40 del
1998 e delle norme nazionali di recepimento della direttiva cd.
«qualifiche» 2004/83/CE del Consiglio, modificata dalla direttiva
2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio (contenute nel
decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251, modificato dal decreto
legislativo 21 febbraio 2014, n. 18) e della direttiva «procedure»
2005/85/CE del Consiglio (contenute nel decreto legislativo 28
gennaio 2008, n. 25, poi modificato dal decreto legislativo 18 agosto
2015, n. 142, in attuazione delle successive direttive 2013/33/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, e 2013/32/UE del Parlamento
europeo e del Consiglio), la giurisprudenza di legittimità ha
ritenuto il sistema esaustivo in termini di disciplina positiva, sul
rilievo che tali discipline apprestavano una tutela completa alle
persone straniere che nel nostro Paese richiedevano asilo, protezione
sussidiaria ovvero protezione umanitaria imposta da obblighi
costituzionali o internazionali: tale ultima forma di protezione, se
aveva fondamento direttamente negli obblighi costituzionali o
internazionali, trovava la strumentazione amministrativa nelle norme,
ora abrogate, sul permesso di soggiorno per motivi umanitari
contenute nel testo unico sull'immigrazione e quella processuale
nelle norme, parimenti abrogate, dei decreti legislativi n. 251 del
2007 e n. 142 del 2015, che prevedevano il potere delle commissioni
territoriali di rilasciare tale titolo ed il potere del giudice
civile, e per esso delle sezioni specializzate per l'immigrazione dei
tribunali, di trasmettere gli atti a tali organi amministrativi se
ravvisava i presupposti per la protezione umanitaria.
Ora, sembra evidente che l'espressa volontà legislativa -
manifestata dalla sistematica abrogazione della menzione del permesso
di soggiorno per motivi umanitari nei testi normativi - di non
consentire più il rilascio di tale titolo di soggiorno pur in
presenza di obblighi costituzionali od internazionali sia
suscettibile di impedire l'applicazione in via diretta delle
disposizioni costituzionali, e segnatamente dell'art. 10, terzo
comma, Cost.
Infatti, se prima non vi era una specifica disciplina legislativa
della materia oggetto della disposizione costituzionale, la quale
risultava quindi aperta all'applicazione diretta secondo le regole
generali, ora l'interposizione di un legislatore che ha
dichiaratamente tipizzato, in modo che esso prospetta come esaustivo,
le ipotesi di permesso di soggiorno in caso speciale, appare non
consentire il superamento di tale limitazione in via amministrativa e
giurisprudenziale.
Così, per quanto - come ha ammonito il Presidente della
Repubblica - gli obblighi costituzionali e internazionali non possano
essere scalfiti da una decisione del legislatore ordinario e quindi
permangono, è anche vero che a fronte della volontà del
legislatore, obiettivata in una fonte primaria, di non consentire
più il rilascio di un titolo di soggiorno in esecuzione di obblighi
costituzionali ed internazionali amministrazione e giudice si trovano
ostacolati nella diretta applicazione della norma costituzionale, in
forza della soggezione dell'amministrazione (art. 97, secondo comma,
Cost.) e del giudice (art. 101, primo comma, Cost.) alla legge, senza
il previo intervento demolitorio di codesta Corte costituzionale.
In ogni caso, ad avviso della Regione, il regresso ad una
situazione di applicazione diretta delle norme costituzionali, e in
particolare dell'art. 10, terzo comma, Cost., in luogo della
disciplina attuativa esplicitamente richiesta da tale disposizione
(«secondo le condizioni stabilite dalla legge»), comporterebbe
comunque un vulnus della Costituzione, in quanto una disciplina
costituzionalmente necessaria, qual è quella di attuazione dell'art.
10, secondo e terzo comma, Cost., non può essere abrogata senza
contestuale sostituzione con altra disciplina equivalente e
succedanea.
Nel presente caso, invece, non vi è stata tale contestuale
abrogazione e sostituzione, giacchè i nuovi casi speciali - che in
parte specificano quelli già previsti dal testo unico - certamente
non coprono l'intera area di obbligo costituzionale e internazionale
prima protetta dalla previsione del permesso di soggiorno per motivi
umanitari.
L'unica fattispecie veramente nuova, quella relativo al permesso
di soggiorno per «contingente ed eccezionale calamita'» naturale,
prevista dal nuovo art. 20-bis del decreto legislativo n. 286 del
1998, è formulata in modo estremamente limitativo e perciò non
idoneo a dare copertura giuridica a tutti i casi in cui la protezione
è richiesta da obblighi internazionali o costituzionali (su ciò si
veda anche la censura sviluppata, in subordine, ai punti 1.2 e 1.3
del presente ricorso).
Per contro, come ha osservato la giurisprudenza di legittimità,
è connaturata alla protezione umanitaria, proprio per il suo
carattere residuale rispetto alla protezione internazionale e a
quella sussidiaria, il suo dispiegarsi attraverso una fattispecie
aperta.
In proposito, la recente sentenza della Corte di cassazione, sez.
I, n. 4455 del 2018, dopo aver osservato - con riferimento alla
disciplina allora vigente - che i motivi umanitari «non vengono
tipizzati o predeterminati, neppure in via esemplificativa, dal
legislatore, cosicchè costituiscono un catalogo aperto (Cass. n.
26566/2013), pur essendo tutti accomunati dal fine di tutelare
situazioni di vulnerabilità attuali o accertate, con giudizio
prognostico, come conseguenza discendente dal rimpatrio dello
straniero, in presenza di un'esigenza qualificabile come umanitaria,
cioè concernente diritti umani fondamentali protetti a livello
costituzionale e internazionale (cfr. Cassazione, sez. un. ,
19393/2009, par. 3), ha chiarito che tale mancata tipizzazione
corrisponde alla logica della tutela residuale: «la protezione
umanitaria costituisce una delle forme di attuazione dell'asilo
costituzionale (art. 10 Cost., comma 3), secondo il costante
orientamento di questa Corte (Cass. 10686 del 2012; 16362 del 2016),
unitamente al rifugio politico ed alla protezione sussidiaria,
evidenziandosi anche in questa funzione il carattere aperto e non
integralmente tipizzabile delle condizioni per il suo riconoscimento,
coerentemente con la configurazione ampia del diritto d'asilo
contenuto nella norma costituzionale, espressamente riferita
all'impedimento nell'esercizio delle libertà democratiche, ovvero ad
una formula dai contorni non agevolmente definiti e tutt'ora oggetto
di ampio dibattito».
Per tali motivi la Regione ritiene che le norme impugnate nel
presente motivo contrastino, anzitutto, con l'art. 117, primo comma,
Cost., in quanto dichiarano - in modo che sembra persino intenzionale
- la volontà del legislatore di non ritenersi vincolato
all'adempimento di obblighi costituzionali ed internazionali per
quanto riguarda gli stranieri bisognosi di protezione umanitaria.
Appare poi specificamente leso l'art. 10 della Costituzione, nel
secondo comma, con riferimento agli obblighi internazionali di
protezione dello straniero sanciti da convenzioni internazionali, e
nel terzo comma, con riferimento agli obblighi di protezione in capo
alla Repubblica nei confronti dello straniero al quale sia impedito
nel suo paese «l'effettivo esercizio delle libertà democratiche
garantite dalla Costituzione italiana».
Tali obblighi, infatti, sono «disattivati» dalle norme impugnate.
Violato è altresì il principio di ragionevolezza e di buon
andamento della amministrazione (con quest'ultima lesione che si
verifica anche in capo alla amministrazione regionale e degli enti
locali), perchè il rifiuto di considerare autorizzato il soggiorno
di persona che abbia comunque titolo per permanere sul territorio
nazionale in forza di un obbligo costituzionale o internazionale
dello Stato comporta una intrinseca contraddizione delle
qualificazioni giuridiche, generatrice di irregolarità e di cattiva
azione amministrativa.
Si noti infatti che, oltre alla proiezione nel futuro degli
effetti delle disposizioni in questione, già oggi le norme impugnate
pongono in posizione di irregolarità una serie di persone che si
trovano già sul territorio nazionale - e quindi, per quanto qui di
interesse, sul territorio regionale e dei comuni della Regione - e in
relazione ai quali sussiste un obbligo costituzionale o
internazionale che ne impedisce l'allontanamento.
Ciò crea nella popolazione regionale un gruppo di persone a
condizione giuridica irrimediabilmente degradata, che lo Stato ha
l'obbligo di non allontanare, ma che tuttavia non sono autorizzate a
soggiornare e sono pertanto menomati anche nella loro possibilità di
accesso ai servizi essenziali, anche e in gran parte regionali.
Tale situazione appare contrastante anche con i principi di
inviolabilità della persona umana, nei suoi diritti fondamentali e
nella sua dignità, principio radicati negli articoli 2 e 3, primo
comma, della Costituzione.
Infatti, forse allo scopo di esercitare una pressione di fatto
verso l'allontanamento, in ipotesi nelle quali lo Stato non può
legittimamente disporlo a causa dei vincoli costituzionali o
internazionali, le norme impugnate privano persone che hanno titolo
alla protezione dei loro diritti fondamentali, a partire dallo stesso
diritto alla protezione umanitaria che, secondo la ricostruzione
operata dalla giurisprudenza di legittimità, ha natura di diritto
soggettivo perfetto, radicato negli articoli 2 e 10, terzo comma,
Cost.
Vale anche la pena di ricordare che la Corte di cassazione, a
partire dalla sentenza delle Sezioni unite n. 4674 del 1997 ha sempre
riconosciuto che la situazione giuridica soggettiva dello straniero
richiedente asilo ha consistenza di diritto soggettivo e tale
conclusione è stata estesa dalla sentenza delle Sezioni unite n.
19393 del 2009 alla pretesa al rilascio di permesso di soggiorno per
motivi umanitari ai sensi dell'art. 5, comma 6, del testo unico
sull'immigrazione, «in ragione dell'identità di natura giuridica del
diritto alla protezione umanitaria, del diritto allo status di
rifugiato e del diritto costituzionale di asilo, in quanto situazioni
tutte riconducibili alla categoria dei diritti umani fondamentali, la
cui giurisdizione spetta, in mancanza di una norma espressa che
disponga diversamente, all'autorità giurisdizionale ordinaria»
(così Sezioni unite, sentenza 30 marzo 2018, n. 8044, con rinvio
alla sentenza n. 19393 del 2009; tra le più recenti, si vedano poi
le sentenze delle Sezioni unite 29 gennaio 2019, n. 2442; 12 dicembre
2018, n. 3217; 11 dicembre 2018, n. 32044; 28 novembre 2018, n.
30758).
La Regione ritiene di aver dimostrato la propria legittimazione
nella premessa al presente ricorso, alla quale rinvia per le
considerazioni più generali.
In relazione al presente motivo essa aggiunge che l'effetto delle
norme impugnate, descritto sopra, si riflette sull'esercizio delle
competenze regionali (e comunali) in una pluralità di materie.
Le persone che hanno un diritto costituzionale o convenzionale
alla protezione umanitaria ma che le norme impugnate mirano a
lasciare prive di formale autorizzazione al soggiorno vengono
conseguentemente private anche di ogni forma di cittadinanza
amministrativa e quindi entrano in contatto con l'amministrazione
regionale soltanto nella forma della emergenza assistenziale e non in
quella, scelta dalla legislazione regionale (v. la legge regionale n.
5 del 2004), della integrazione sociale. Si ponga mente, per fare
soltanto qualche esempio, alla tutela della salute, che a tali
persone può essere assicurata soltanto attraverso i presidi di
pronto soccorso e non nelle forme di tutela integrata (medicina di
base, prevenzione) che corrispondono anche all'interesse della
collettività, ai sensi dell'art. 32, primo comma, Cost.; oppure alla
esclusione dall'attività lavorativa e dalla relativa formazione
professionale, che trasforma tali persone in individui non
auto-sufficienti, che necessariamente si trovano a fare affidamento
per la propria sopravvivenza alla solidarietà della comunità
regionale, nelle forme private o attraverso quelle pubbliche della
assistenza sociale.
I.2. In subordine. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
1, lettera h), del decreto-legge, nella parte in cui limita la
possibilità di rilascio del permesso di soggiorno per i casi in cui
il rientro e la permanenza dello straniero nel Paese di origine in
condizioni di sicurezza non possano avvenire per calamità in cui
versa il Paese, alle ipotesi di calamità «contingente ed
eccezionale», in quanto tale limitazione esclude ipotesi in cui è
doverosa per obbligo costituzionale o internazionale la protezione
umanitaria, per violazione dell'art. 117, primo comma, 10, 2 e 3
Cost., ridondante in lesione delle competenze regionali e comunali,
garantite dall'art. 117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo
comma, Cost. Illegittimità costituzionale per irragionevole
disparità di trattamento.
Nella non creduta ipotesi che la sostituzione della clausola
generale di protezione umanitaria con un elenco esaustivo di casi
speciali dovesse essere ritenuta conforme a Costituzione, le ragioni
che fondano la precedente censura potrebbero comunque trovare
parziale soddisfacimento mediante l'accoglimento di una diversa
censura, relativa alla formulazione normativa del caso speciale di
cui al neointrodotto art. 20-bis del testo unico sull'immigrazione.
L'art. 1, comma 1, lettera h), del decreto-legge inserisce dopo
l'art. 20 del d.lgs n. 286 del 1998 il seguente art. 20-bis (Permesso
di soggiorno per calamita'), che al comma 1 prevede che «fermo quanto
previsto dall'art. 20, quando il Paese verso il quale lo straniero
dovrebbe fare ritorno versa in una situazione di contingente ed
eccezionale calamità che non consente il rientro e la permanenza in
condizioni di sicurezza, il questore rilascia un permesso di
soggiorno per calamita'», e al comma 2, stabilisce che «il permesso
di soggiorno rilasciato a norma del presente articolo ha la durata di
sei mesi, ed è rinnovabile per un periodo ulteriore di sei mesi se
permangono le condizioni di eccezionale calamità di cui al comma 1;
il permesso è valido solo nel territorio nazionale e consente di
svolgere attività lavorativa, ma non può essere convertito in
permesso di soggiorno per motivi di lavoro».
Non vi sarebbe ovviamente ragione di contestare la formulazione
limitativa di uno specifico caso di protezione umanitaria, qualora
permanesse la previsione residuale e a fattispecie aperta della
protezione umanitaria richiesta da obblighi costituzionali o
internazionali dello Stato.
In assenza di tale previsione, il nuovo art. 20-bis del testo
unico sull'immigrazione potrebbe fungere esso stesso da appoggio per
la concessione della protezione umanitaria.
Tuttavia, nei termini in cui la disposizione è redatta, mediante
il riferimento alla situazione «di contingente ed eccezionale
calamita'», essa esclude l'ipotesi in cui la situazione «che non
consente il rientro e la permanenza in condizioni di sicurezza» sia
dovuta a ragioni diverse da una calamità contingente ed eccezionale
(ad esempio perchè la situazione calamitosa è strutturale).
Tale esclusione, in relazione ai casi in cui la protezione
umanitaria sia dovuta in osservanza di obblighi costituzionali o
internazionale, è illegittima in riferimento agli articoli 2, 3, 10,
secondo e terzo comma, e 117, primo comma, Cost., per le ragioni
esposte al motivo precedente, mediante le quali si è argomentata
l'illegittimità delle norme legislative che negano protezione quando
questa è dovuta in ragioni di un dovere costituzionale e
internazionale (vincolante, sul piano interno, per effetto dell'art.
117, primo comma, e 10, secondo comma, Cost.).
Si fa inoltre rinvio alle considerazioni svolte nel motivo che
precede anche per la dimostrazione della ridondanza sulle competenze
regionali e degli enti locali.
Nel presente motivo la Regione deduce anche la violazione del
principio di eguaglianza e di ragionevolezza, perchè la separata
menzione della «contingente ed eccezionale calamita'» quale
necessario presupposto legittimante che autorizza il rilascio di un
titolo di soggiorno in favore di persona che comunque non possa
rientrare e permanere nel suo paese in condizione di sicurezza si
traduce in una limitazione arbitraria di una esigenza di protezione
che la norma stessa riconosce e dichiara. Nè tale restrizione può
essere giustificata in nome dell'intento di limitare il numero di
persone ammesse a soggiornare, perchè tale limitazione deve comunque
avvenire nel rispetto dei vincoli costituzionali e internazionali.
Si aggiunga, per completezza, che una pronuncia diretta a
rimuovere nell'art. 20-bis, commi 1 e 2, la predetta limitazione non
può ritenersi preclusa dal rispetto della discrezionalità del
legislatore, in quando ricomprendere nell'ambito della protezione
prevista dalla norma impugnata soggetti che comunque hanno un titolo
«opponibile» al legislatore, in quanto fondato su obblighi
costituzionali o internazionali dello Stato, costituisce atto
legalmente dovuto, in relazione al quale non vi può essere dunque
«discrezionalita'».
I.3. Illegittimità costituzionale dell'art 1, comma 1, lettera f),
n. 1), e comma 1, lettera i), n. 1), nella parte in cui eliminano il
riferimento già in essi contenuto all'art. 5, comma 6, del testo
unico, nel testo vigente prima dell'entrata in vigore del
decreto-legge n. 113 del 2018, e cioè ai «motivi di carattere
umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali
dello Stato italiano», ove tale soppressione sia intesa nel senso di
precludere il rilascio del permesso di soggiorno in favore dei
soggetti comunque meritevoli del permesso di soggiorno in esecuzione
di obblighi internazionali e costituzionali, anche se non rientranti
nelle circostanze specificamente previste dalle norme sul caso
speciale, ma comunque collegati alla medesima area di protezione, per
violazione degli articoli 3, 10, secondo e terzo comma, e 117, primo
comma, Cost.
In collegamento con le censure svolte al punto precedente, la
ricorrente Regione ritiene costituzionalmente illegittima
l'eliminazione del riferimento ai «motivi umanitari» operata
dall'art. 1, comma 1, lettera f) n. 1) e lettera i), n. 1), con
riguardo, rispettivamente, ai due casi speciali del permesso di
soggiorno per le vittime di violenza domestica (art. 18-bis) e per
particolare sfruttamento lavorativo (art. 22, comma 12-quater), in
relazione a due specifici ed autonomi profili.
I.3.1. In primo luogo, le norme qui impugnate sopprimono il
rinvio all'art. 5, comma 6, del testo unico, che prima delle
modifiche operate dallo stesso decreto-legge n. 113 del 2018
conteneva il riferimento alla possibilità di rilascio del titolo di
soggiorno per motivi di carattere umanitario o risultanti da obblighi
costituzionali o internazionali dello Stato italiano.
Una volta abrogata tale previsione già contenuta nell'art. 5,
comma 6, il rinvio alla disposizione novellata, la quale ora fa
parola solo di rifiuto e revoca di permesso di soggiorno e non di un
rilascio, non avrebbe avuto più senso di essere.
Ciononostante, l'accoglimento dell'impugnazione proposta dalla
Regione al punto I.1 avrebbe l'effetto di reintrodurre il permesso di
soggiorno per motivi umanitari, e in questa ipotesi l'abrogazione del
rinvio risulterebbe affetto da invalidità consequenziale, perchè
verrebbe a mancare il presupposto logico-giuridico che ha determinato
l'abrogazione di tale rinvio, che tornerebbe ora necessario per
coerenza sistematica, data la riconosciuta riconducibilità di tali
permessi speciali allo stesso genus dei permessi umanitari.
I.3.2. Qualora invece l'abrogazione della elastica clausola
residuale relativa al permesso per motivi umanitari fosse invece
reputata non incostituzionale, le esigenze di protezione umanitaria,
imposte dalla Costituzione o dagli obblighi internazionali,
dovrebbero necessariamente passare tutte attraverso la previsione dei
casi speciali.
In tale evenienza, per le ragioni che si sono argomentate al
precedente punto I.2, la loro formulazione dovrebbe essere
sufficientemente elastica e aperta, e tale esito si impone anche con
riferimento ai casi di cui all'art. 18-bis e 22, comma 12-quater.
Tale riduzione a legittimità può essere ottenuta, senza
operazioni creative o manipolative, semplicemente colpendo la norma
abrogatrice, nella parte in cui eliminando il rinvio all'art. 5,
comma 6, del testo unico, elimina in realtà il rinvio ai «motivi di
carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o
internazionali dello Stato italiano» e dunque ripristinando le due
norme nel loro significato vigente prima delle modifiche portate dal
decreto-legge impugnato, tramite reintroduzione del rinvio nei
termini sopra esplicitati (cioè non come rinvio ai sensi dell'art.
5, comma 6, ma con rinvio ai motivi di carattere umanitario
risultanti da obblighi costituzionali o internazionali).
Per il merito, in relazione al presente motivo si rinvia
integralmente alle considerazioni svolte supra, al punto I.2, anche
in punto di ridondanza della lesione.
Si aggiunge che in relazione ai permessi speciali per particolare
sfruttamento lavorativo e per le vittime di violenza domestica
esistono precisi obblighi internazionali di protezione sanciti, nel
primo caso, dalle Convenzioni OIL sui lavoratori migranti, e nel
secondo dalla Convenzione di Istanbul del Consiglio d'Europa sulla
prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e
la violenza domestica, dell'11 maggio del 2011, ratificata e resa
esecutiva con legge n. 77 del 2013, la quale al Capitolo VII (art.
59-61), intitolato «Migrazione ed asilo», sancisce specifici e
puntuali obblighi di accoglienza, anche con riferimento al diritto di
asilo.
Tali obblighi internazionali possono essere violati - e con essi
l'art. 10, secondo comma, e l'art. 117, primo comma, Cost. - in
presenza di una formulazione delle norme relative ai questi permessi
di soggiorno in casi speciali che nelle loro formulazioni specifiche
siano limitative rispetto all'ambito di protezione previsto in tali
convenzioni, senza che sia più possibile, tramite il riferimento
aperto ai motivi umanitari collegati o obblighi internazionali o
costituzionale, il rispetto e l'attuazione degli obblighi di
protezione sanciti dalla richiamata convenzione.
Tale violazione, inoltre, condiziona le attività della Regione
in materia di integrazione sociale, espressamente indirizzate, tra
l'altro, al contrasto ai fenomeni che comportano per i cittadini
stranieri situazioni di violenza o di grave sfruttamento e in
particolare attenzione ai processi di inserimento sociale rivolti
alle donne (art. 1 della legge regionale n. 5 del 2004).
I.4. Illegittimità costituzionale delle norme sui permessi di
soggiorno nei casi speciali tipizzati che, nel prevedere condizioni
favorevoli per i titolari del permesso, non comprendono tra i
beneficiari coloro ai quali il permesso di soggiorno debba comunque
essere assegnato in forza di cogenti ragioni internazionali o
costituzionali, e comunque i soggetti già titolari di permesso di
soggiorno per motivi umanitari, per violazione dell'art. 3, primo e
secondo comma Cost. (primo e secondo profilo) e per violazione del
principio dell'affidamento (secondo profilo).
La Regione denuncia altresì - per un primo profilo in via
consequenziale rispetto alla censura svolta nel motivo I.1 e per un
secondo profilo in via autonoma - tutte quelle norme del
decreto-legge che, sopprimendo all'interno del testo unico
dell'immigrazione ogni riferimento al permesso di soggiorno per
motivi umanitari, hanno per conseguenza di privare i soggetti in
possesso di permesso di soggiorno per motivi umanitario di una serie
di diritti civili o sociali, quali ad esempio il diritto alla
formazione professionale, al lavoro, all'accesso alle prestazioni
sanitarie in condizione di parità con i cittadini.
Si tratta, in particolare, delle seguenti disposizioni contenute
nell'art. 1 del decreto-legge n. 113 del 2018, nel testo risultante
dalla legge di conversione n. 132 del 2018:
il comma 1, lettera a), secondo cui all'art. 4-bis, al comma
2, terzo periodo, del decreto legislativo n. 286 del 1998, «le parole
«per richiesta di asilo, per protezione sussidiaria, per motivi
umanitari,» sono sostituite dalle seguenti: «per protezione
sussidiaria, per i motivi di cui all'art. 32, comma 3, del decreto
legislativo 28 gennaio 2008, n. 25,»», nella parte in cui - in
relazione all'accordo di integrazione - elimina dall'eccezione per
cui la perdita integrale dei crediti determina la revoca del permesso
di soggiorno e l'espulsione dello straniero dal territorio dello
Stato la menzione del caso dello straniero titolare di permesso di
soggiorno per motivi umanitari;
il comma 1, lettera b), n. 1), secondo cui all'art. 5, comma
2-ter, al secondo periodo, decreto legislativo n. 286 del 1998, «le
parole «per motivi umanitari» sono sostituite dalle seguenti: «per
cure mediche nonchè dei permessi di soggiorno di cui agli articoli
18, 18-bis, 20-bis, 22, comma 12-quater, e 42-bis, e del permesso di
soggiorno rilasciato ai sensi dell'art. 32, comma 3, del decreto
legislativo 28 gennaio 2008, n. 25»», nella parte in cui - in
relazione al contributo di 200 euro richiesto per il rilascio del
permesso di soggiorno - esclude dalla esenzione lo straniero titolare
di permesso di soggiorno per motivi umanitari;
il comma 1, lettera d), secondo cui all'art. 10-bis, comma 6,
del decreto legislativo n. 286 del 1998, «le parole "di cui all'art.
5, comma 6, del presente testo unico," sono sostituite dalle
seguenti: "di cui all'art. 32, comma 3, del decreto legislativo 28
gennaio 2008, n. 25, nonchè nelle ipotesi di cui agli articoli 18,
18-bis, 20-bis, 22, comma 12-quater, 42-bis del presente testo unico
e nelle ipotesi di cui all'art. 10 della legge 7 aprile 2017, n.
47,", nella parte in cui non prevede che anche il rilascio del
permesso di soggiorno per motivi umanitari determini la pronuncia di
non luogo a procedere prevista per il caso in cui sia stata acquisita
"acquisita la comunicazione del riconoscimento della protezione
internazionale di cui al decreto legislativo 19 novembre 2007, n.
251, ovvero del rilascio del permesso di soggiorno nelle ipotesi di
cui all'art. 32, comma 3, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n.
25, nonchè nelle ipotesi di cui agli articoli 18, 18-bis, 20-bis,
22, comma 12-quater, 42-bis del presente testo unico e nelle ipotesi
di cui all'art. 10 della legge 7 aprile 2017, n. 47"»;
il comma 1, lettera o), secondo cui all'art. 34, comma 1,
lettera b), del decreto legislativo n. 286 del 1998, «le parole "per
asilo politico, per asilo umanitario," sono sostituite dalle
seguenti: "per asilo, per protezione sussidiaria, per casi speciali,
per protezione speciale, per cure mediche ai sensi dell'art. 19,
comma 2, lettera d-bis),"», nella parte in cui non prevede che gli
stranieri regolarmente soggiornanti o che abbiano chiesto il rinnovo
del titolo di soggiorno per asilo umanitario hanno l'obbligo di
iscrizione al servizio sanitario nazionale e hanno parità di
trattamento e piena uguaglianza di diritti e doveri rispetto ai
cittadini italiani per quanto attiene all'obbligo contributivo,
all'assistenza erogata in Italia dal servizio sanitario nazionale e
alla sua validità temporale;
il comma 1, lettera p) [indicata nella delibera di giunta
come lettera «l»), per errore materiale riconoscibile in quanto è
stato riportato il contenuto della disposizione], n. 1) e n. 2),
secondo cui all'art. 39 del decreto legislativo n. 286 del 1998, «1)
al comma 5, le parole "per motivi umanitari, o per motivi religiosi"
sono sostituite dalle seguenti: "per motivi religiosi, per i motivi
di cui agli articoli 18, 18-bis, 20-bis, 22, comma 12-quater, e
42-bis, nonchè ai titolari del permesso di soggiorno rilasciato ai
sensi dell'art. 32, comma 3, del decreto legislativo 28 gennaio 2008,
n. 25;"; 2) al comma 5-quinquies, lettera a), le parole "o per motivi
umanitari" sono sostituite dalle seguenti: ", per cure mediche ovvero
sono titolari dei permessi di soggiorno di cui agli articoli 18,
18-bis, 20-bis, 22, comma 12-quater, e 42-bis, nonchè del permesso
di soggiorno rilasciato ai sensi dell'art. 32, comma 3, del decreto
legislativo 28 gennaio 2008, n. 25", nelle parte in cui:
al numero 1), non include gli stranieri in possesso di
permesso di soggiorno per motivi umanitari tra gli stranieri cui è
comunque consentito l'accesso ai corsi di istruzione tecnica
superiore o di formazione superiore e alle scuole di specializzazione
delle università, a parità di condizioni con gli studenti italiani,
ai sensi dell'art. 39, comma 5, del testo unico;
al numero 2), non prevede più l'inapplicabilità a tali
soggetti del comma 5-quater dell'art. 39 del testo unico
sull'immigrazione, in materia di revoca del permesso di soggiorno;
il comma 6, lettera c), [indicato nella delibera di Giunta
come comma 5, lettera c), per errore materiale riconoscibile in
quanto è stato riportato il contenuto della disposizione], che
abroga nell'art. 14, comma 1, lettera c), del decreto del Presidente
della Repubblica n 394 del 1999, Regolamento di attuazione del testo
unico sull'immigrazione parole «, per motivi umanitari», in quanto
tale disposizione sia intesa nel senso di non consentire l'attività
lavorativa a titolare a coloro che siano comunque meritevoli di
permesso di soggiorno in esecuzione di obblighi internazionali e
costituzionali e di non consentire la conversione di tale titolo di
soggiorno in permesso di lavoro.
I.4.1. Ove fosse accolta la questione prospettata nel motivo I.1
di ricorso, il permesso di soggiorno per motivi umanitari, rilasciato
in esecuzione di obblighi costituzionali o internazionali, tornerebbe
ad essere un titolo di soggiorno previsto dall'ordinamento
legislativo, per effetto della reviviscenza delle norme abrogate
dalle norme denunciate come incostituzionali proprio per il loro
effetto abrogativo in relazione a disposizione costituzionalmente
necessaria.
In tale ipotesi sarebbe del tutto irragionevole e arbitrario
escludere, in violazione dell'art. 3, primo comma, Cost., tali
stranieri regolarmente soggiornanti dai diritti e benefici cui
godono, in linea generale, gli stranieri cui è riconosciuta ora la
protezione nei casi speciali, i quali altro non sono - in tale
prospettiva - che casi particolari di protezione umanitaria (in tali
termini i casi speciali già previsti dal testo unico sono descritti
dalla giurisprudenza di legittimita').
Di qui la violazione del principio generale di eguaglianza di cui
al primo comma dell'art. 3 Cost., che impone di trattare in modo
eguale situazioni eguali, ma anche la violazione del principio di
eguaglianza sostanziale, sancito dall'art. 3, secondo comma, Cost.,
in quando tali diritti vengono negati proprio in capo a soggetti
bisognosi di protezione e nei fatti ostacolati nell'esercizio dei
propri diritti e delle proprie libertà.
Tali violazioni ridondano sulle funzioni regionali, come ad
esempio le funzioni in materia di tutela della salute (art. 1, comma
2, lettera o), di istruzione o di formazione professionale (art. 1,
comma 1, lettera p), di tutela del lavoro (art. 1, comma 6, lettera
c), e più in generale sui compiti di integrazione sociale dei non
cittadini che la Regione Emilia-Romagna, nell'esercizio delle proprie
competenze residuali ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., ha
esercitato con la legge regionale n. 5 del 2004, incentrando tali
interventi sulla valorizzazione e sul godimento effettivo dei diritti
sociali, in linea con il programma di cui all'art. 3, secondo comma,
Cost.
I.4.2. Per un diverso profilo, e qui indipendentemente dalla
questione relativa alla legittimità della eliminazione pro futuro
del permesso per motivi umanitari, talune delle predette modifiche al
testo unico sull'immigrazione, essendo immediatamente applicabili,
possono avere l'effetto di eliminare, in capo a coloro che sono
titolari di un permesso di soggiorno per motivi umanitari ancora in
corso di validità, i diritti di status di cui godevano in ragione di
tale autorizzazione al soggiorno.
Ad avviso della Regione ricorrente, tale aberrante conseguenza va
esclusa già in via interpretativa in forza del canone della
interpretazione adeguatrice, in quanto la privazione di diritti non
si giustifica nè sul piano della eguaglianza, trattandosi di persone
che godono di un titolo di soggiorno dello stesso genere di quello
rilasciato nei casi speciali; nè sul piano dell'affidamento, in
quanto soggetti che attualmente sono regolarmente residenti e che
fino all'entrata in vigore delle norme contestate svolgevano
determinate attività o godevano di determinati diritti si
troverebbero improvvisamente impediti nello svolgimento di tali
attività e privati della titolarità di quei diritti.
Tuttavia, per completezza di difesa deve essere prospettata
l'ipotesi che esse debbano essere interpretate nel senso che loro
applicazione immediata ha l'effetto di sottrarre a tali persone -che
sono membri legittimi della comunità regionale - una serie di
facoltà e di diritti a prestazioni erogate dalla Regione o degli
enti locali, quali le prestazioni in materia di tutela del lavoro, di
istruzione, di formazione e di avviamento professionale e le
prestazioni sanitarie, ecc.
In questo caso, ad avviso della Regione tali norme risulterebbero
illegittime per violazione dell'art. 3 e dell'art. 2 Cost., in
ragione della privazione di uno status legittimamente acquisito - con
violazione della tutela dell'affidamento - e con incisione di diritti
fondamentali della persona, quali il diritto al lavoro e alla
formazione professionale di cui all'art. 35 Cost., il diritto
all'istruzione, garantito dall'art. 34 Cost. a tutti, il diritto alla
salute, protetto dall'art. 32 Cost.
I.5. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 8 e 9, per
violazione degli articoli 2 e 10, terzo comma, dell'art. 3 Cost.,
sotto il profilo della tutela dell'affidamento e per disparità di
trattamento, nonchè dell'alt 117, primo comma, Cost., in relazione
ai principi di certezza del diritto e di tutela dell'affidamento
sanciti dal diritto europeo.
L'art. 1 contiene, ai commi 8 e 9 del decreto-legge, disposizioni
dirette a regolare il passaggio tra la precedente disciplina e il
nuovo regime.
In particolare, il comma 8 stabilisce che «fermo restando i casi
di conversione, ai titolari di permesso di soggiorno per motivi
umanitari già riconosciuto ai sensi dell'art. 32, comma 3, del
decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, in corso di validità
alla data di entrata in vigore del presente decreto, è rilasciato,
alla scadenza, un permesso di soggiorno ai sensi dell'art. 32, comma
3, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, come modificato
dal presente decreto, previa valutazione della competente Commissione
territoriale sulla sussistenza dei presupposti di cui all'art. 19,
commi 1 e 1.1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286».
Il comma 9 per parte sua prevede che «nei procedimenti in corso,
alla data di entrata in vigore del presente decreto, per i quali la
Commissione territoriale non ha accolto la domanda di protezione
internazionale e ha ritenuto sussistenti gravi motivi di carattere
umanitario allo straniero è rilasciato un permesso di soggiorno
recante la dicitura "casi speciali" ai sensi del presente comma,
della durata di due anni, convertibile in permesso di soggiorno per
motivi di lavoro autonomo o subordinato. Alla scadenza del permesso
di soggiorno di cui al presente comma, si applicano le disposizioni
di cui al comma 8».
Ad avviso della ricorrente Regione il comma 8 è illegittimo ove
non consenta il rinnovo del permesso di soggiorno per motivi
umanitari, in costanza delle condizioni che lo hanno reso
giuridicamente dovuto. Il comma 9, a sua volta, potrebbe essere
illegittimo ove si ritenesse dovuta una interpretazione restrittiva
del riferimento, che esso contiene, alla dicitura «casi speciali».
Di seguito sono meglio illustrate tali affermazioni.
I.5.1. Quanto al comma 8, che la Regione ritiene illegittimo ove
non consenta il rinnovo del permesso di soggiorno per motivi
umanitari, in costanza delle condizioni che lo hanno reso
giuridicamente dovuto, va ricordato che nel motivo svolto al punto
I.1 del presente ricorso la Regione ha contestato l'abrogazione pro
futuro delle norme del testo unico e del regolamento di attuazione,
nonchè quelle contenute in altri atti normativi, che consentivano il
rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari.
Ove tale censura fosse accolta, la disposizione del comma 8, che
presuppone la scomparsa di quel tipo di permesso, risulterebbe
corrispondentemente modificata.
Nel presente motivo la Regione osserva che, anche nella denegata
ipotesi che tale abrogazione sia ritenuta legittima, la disposizione
del comma 8 ammette bensì, alla scadenza del permesso umanitario, il
rilascio di un altro permesso di soggiorno, ma soltanto ove
sussistano «i presupposti di cui all'art. 19, commi 1 e 1.1, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286», cioè ove lo straniero
possa essere oggetto, nel paese di origine, di tortura o di
persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di
cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni
personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso
un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione.
Ne risulterebbe che ove tali presupposti non sussistano,
l'interessato non potrebbe avere rinnovato il permesso di soggiorno,
e dunque perderebbe la protezione umanitaria, pur sussistendo ancora
gli obblighi costituzionali o internazionale che ne avevano, a suo
tempo, giustificato il rilascio.
Se si considera che la protezione umanitaria è nel diritto
vivente della Cassazione ricostruita come uno status, tutelato dal
diritto di cui all'art. 10, terzo comma, Cost. ed oggetto di un
accertamento (ad opera della amministrazione o, in caso di
contestazione, del giudice ordinario), la soppressione di tale
status, una volta che questo sia stato acquisito ed addirittura
accertato, non può correlarsi ad una mera scelta del legislatore,
dipendente da una mutata valutazione dei presupposti giuridici in
relazione ai quali tale protezione, in futuro, potrà essere
concessa.
Per questo motivo la Regione denuncia la legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 8, nella parte in cui non consenta
il rinnovo del permesso di soggiorno per motivi umanitari in presenza
di obblighi costituzionali o internazionali di protezione, per
contrasto con gli articoli 2 e 10, terzo comma, Cost., con l'art. 3
Cost., in relazione ai principi di affidamento e di certezza del
diritto, ed anche con l'art. 117, primo comma, Cost., per contrasto
con i principi di affidamento giuridico e di certezza del diritto
prescritti dal diritto europeo, applicabile alla disciplina della
protezione internazionale ed umanitaria.
I.5.2. Il comma 9 è censurato, come sopra anticipato, per
scrupolo di difesa.
Esso infatti dispone che, ove nel corso di un procedimento non
ancora concluso la Commissione territoriale non abbia accolto la
domanda di protezione internazionale ma abbia ritenuto sussistenti
gravi motivi di carattere umanitario, allo straniero sia «rilasciato
un permesso di soggiorno recante la dicitura "casi speciali" ai sensi
del presente comma, della durata di due anni, convertibile in
permesso di soggiorno per motivi di lavoro autonomo o subordinato».
Ad avviso della Regione, tale disposizione va intesa nel senso
che, nell'ipotesi considerata, il permesso denominato «casi speciali»
vada rilasciato e prescindere dalla circostanza che sia in effetti ed
in concreto riscontrabile che ricorrono i presupposti definiti nella
specifica descrizione di uno dei casi speciali previsti nel testo
unico sull'immigrazione.
In altre parole, la Regione ritiene che il senso proprio della
disposizione sia quello di consentire comunque il rilascio del titolo
di soggiorno e che la menzione dei «casi speciali» sia solo
nominalistica, attenendo alla mera dicitura che compare sul permesso.
Tuttavia, qualora la disposizione fosse interpretata
diversamente, come diretta a permettere il rilascio del titolo solo
ove il questore verifichi la presenza dei requisiti oggi previsti per
i casi speciali, essa sarebbe illegittima, in un certo senso, nella
sua stessa definizione, perchè vieterebbe il rilascio del permesso
di soggiorno in casi nei quali la stessa Commissione ha ritenuto
sussistenti gravi motivi di carattere umanitario.
A tale illegittimità per intrinseca contraddittorietà e
irragionevolezza e quindi per violazione dell'art. 3, primo comma,
Cost., si sommano le ragioni di incostituzionalità descritte al
precedente punto n. I.5.1 con riferimento alla soppressione di uno
status già sussistente e già accertato.
Anche in relazione alle censure qui svolte si riscontra la
ridondanza sulle competenze regionali e degli enti locali, dal
momento che le norme incidono su soggetti che sono già presenti sul
territorio regionale e che sono inseriti nei programmi di protezione
e di assistenza previsti dalla legislazione regionale sulla
accoglienza e sulla integrazione degli stranieri, gestiti dalla
Regione e dagli enti locali.
I.6. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 8 e 9, ove
interpretati nel senso di determinare la applicazione retroattiva
delle nuove norme recate dal decreto-legge alle domande di protezione
umanitaria presentate da soggetti che avevano fatto ingresso nel
territorio dello Stato prima del 5 ottobre 2018, per violazione degli
articoli 2 e 10, terzo comma, dell'art. 3 Cost., sotto il profilo
della tutela dell'affidamento e per disparità di trattamento,
nonchè dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione ai principi
di certezza del diritto e di tutela dell'affidamento sanciti dal
diritto europeo.
Infine, la Regione contesta l'art. 1, commi 8 e 9, il cui
contenuto è stato descritto sopra, ove intesi (in particolare il
comma 9) nel senso di determinare la applicazione retroattiva delle
nuove norme recate dal decreto-legge alle domande di protezione
umanitaria presentate da soggetti che avevano fatto ingresso nel
territorio dello Stato prima del 5 ottobre 2018, data di entrata in
vigore del decreto-legge.
Tale censura è proposta in via subordinata e tuzioristica
rispetto alla questione prospettata al punto I.1.
Subordinata, in quanto l'accoglimento della questione proposta in
principalità nel punto I.1 renderebbe ultronea le presente censura,
o meglio travolgerebbe in via consequenziale o renderebbe comunque
inapplicabili le due disposizioni, che hanno senso soltanto come
norme sul passaggio dalla previsione del permesso umanitario ai
permessi speciali.
Tuzioristica, perchè la Regione ritiene - in linea con la
giurisprudenza di merito, con la posizione assunta dalla Procura
generale della Cassazione nelle conclusioni scritte del 15 gennaio
2019 e con la dottrina prevalente intervenuta a commento della
novella - in primo luogo che tali norme non riguardino espressamente
la questione della disciplina applicabile alle domande proposte da
persone presenti sul territorio nazionale già prima della entrata in
vigore e, in secondo luogo, che ragioni sia sistematiche, sia di
ordine costituzionale, impediscano comunque di considerare la nuova
disciplina come retroattiva, cioè applicabile all'accertamento di
una status già acquisito al momento di ingresso sul territorio della
Repubblica.
Infatti, una volta ricostruita - secondo lo stabile orientamento
della Corte di cassazione - la protezione umanitaria come status,
protetto dal diritto di cui all'art. 10, terzo comma, Cost. ed
oggetto di un accertamento, la applicazione della disciplina vigente
al momento di acquisizione dello status con la maturazione del
relativo diritto, cioè al momento dell'ingresso sul territorio
nazionale corrisponde da un lato alle regole generali scolpite
nell'art. 11 disp. prel. c.c., dall'altro all'esigenza di evitare una
esegesi incostituzionali della disposizione.
Per l'ipotesi in cui si dovesse ritenere invece che dalle
disposizioni impugnate debba trarsi una volontà legislativa nel
senso della applicazione retroattiva, la Regione contesta la
legittimità costituzionale di tale norma, per contrasto con gli
articoli 2 e 10, terzo comma, Cost., con l'art. 3 Cost., in relazione
ai principi di affidamento e di certezza del diritto, nonchè con
l'art. 117, primo comma, Cost., per violazione degli stessi principi
di affidamento e di certezza del diritto sanciti dal diritto europeo,
vertendosi in un campo regolato anche dal diritto dell'Unione, in
quanto la nuova norma avrebbe una efficacia radicalmente estintiva di
un diritto già sorto, diritto per di più dotato di copertura
costituzionale negli articoli 2 e 10, terzo comma, Cost.
Si evidenzia, altresì, la violazione del principio di
eguaglianza e quindi la violazione dell'art. 3, primo comma, Cost.,
per la disparità di trattamento tra coloro che, entrati prima del 5
ottobre 2018, abbiano già visto la propria domanda esaminata e
trattata dalla Commissione con il riconoscimento della sussistenza
dei motivi umanitari e coloro che tale esame non abbiano ancora
avuto, non esistendo ragione per una differente disciplina correlata
a fattori casuali, del tutto indipendenti dal soggetto che ne subisce
gli effetti sfavorevoli e dipendenti, invece, dalla mera
organizzazione amministrativa.
Anche in relazione a questa censura, la Regione evidenzia come la
lesione denunciata ridondi sull'esercizio delle proprie competenze e
di quelle degli enti locali, trattandosi di persone già presenti sul
territorio regionale e quindi integrate nel sistema di assistenza e
di protezione sociale apprestato dalla rete regionale, i quali per
effetto della interpretazione qui contestata come incostituzionale ne
verrebbero esclusi.
II. ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELL'ART. 12, DECRETO-LEGGE 113 DEL
2018.
II.1. Il quadro dell'accoglienza e le modifiche introdotte dall'art.
12 del cd. decreto sicurezza.
L'art. 12 del cd. decreto sicurezza (decreto-legge n. 113 del
2018, come convertito con la legge n. 132 del 2018) contiene un
insieme di disposizioni rivolte ad eliminare il sistema SPRAR quale
circuito di accoglienza aperto ai richiedenti asilo privi di mezzi di
sussistenza (assieme ai loro familiari, nonchè ai soggetti
particolarmente vulnerabili e ai titolari di protezione umanitaria).
Questo risultato è ottenuto in via generalizzata trasformando,
mediante l'art. 12, comma 4, decreto-legge n. 113 del 2018, i
riferimenti al «Sistema di protezione per richiedenti asilo e
rifugiati» ovvero «Sistema di protezione per richiedenti asilo,
rifugiati e minori stranieri non accompagnati» di cui all'art.
1-sexies del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, abbreviato
appunto in SPRAR, in riferimenti al «Sistema di protezione per
titolari di protezione internazionale e per minori stranieri non
accompagnati» (successivamente abbreviato in SIPROIMI dalla circolare
ministeriale del 18 dicembre 2018, n. 83774), privato di parte
essenziale delle competenze già assegnate agli SPRAR, e in
particolare dell'assistenza ai richiedenti asilo in generale.
In altre parole, il sistema strutturato attraverso l'apporto
degli enti locali, che in precedenza accoglieva i soggetti in attesa
di una decisione sulla loro richiesta di protezione internazionale o
di asilo (appunto i richiedenti protezione o asilo) viene convertito,
tramite la modifica degli atti normativi che lo prevedevano (ossia il
decreto-legge n. 416 del 1989 e la legge n. 142 del 2015, attuativo
della cd. «direttiva accoglienza» 2013/33/UE) in un sistema volto
invece all'accoglienza dei soli titolari di protezione - quindi di
soggetti che hanno già visto riconosciuto il proprio diritto - e dei
minori stranieri non accompagnati, i quali, com'è ovvio, godono di
un trattamento più favorevole in virtù della loro particolare
protezione.
Le altre persone che precedentemente usufruivano dell'accoglienza
- fatti salvi i rifugiati, già prima astrattamente ammessi negli
SPRAR, ma non i titolari della protezione umanitaria, che è stata
semplicemente soppressa - vengono invece ora concentrate nei centri a
gestione governativa, ossia i Centri di prima accoglienza - CPA, che
in precedenza erano deputati, come prima ancora i Centri di
accoglienza per i richiedenti asilo - CARA, alla sola accoglienza
necessaria a definire la domanda di protezione e gli esami medici) e,
ove questi siano insufficienti, nei Centri di accoglienza
straordinari - CAS.
Questa sezione del presente ricorso è rivolta a contestare la
legittimità costituzionale della sottrazione agli enti territoriali
dell'accoglienza ai richiedenti asilo e delle risorse destinate ad
essa, in quanto tale sottrazione priva le Regioni e gli enti locali
di una parte delle funzioni che ad essi spettano.
In questa prospettiva, si procede di seguito ad illustrare il
regime precedente e le modifiche apportate dal decreto-legge n. 113
del 2018, le quali singolarmente e nel loro insieme - comprese le
modifiche dipendenti dall'abolizione del regime dello SPRAR in sè,
che vengono altresì impugnate - realizzano la sottrazione la cui
legittimità costituzionale si contesta, e che costituiscono dunque
oggetto della presente impugnazione.
Alla costruzione del sistema SPRAR per l'accoglienza dei
richiedenti protezione si è addivenuti formalizzando un sistema che,
per lungo tempo, si è basato sulle organizzazioni del terzo settore,
appoggiate il più delle volte proprio dagli enti locali (cfr. A.
Annoni, Autonomie e obblighi di accoglienza dei richiedenti asilo, in
Diritti e autonomie territoriali, a cura di A. Morelli e L. Trucco,
Torino, 2014, 200).
Sennonchè i limiti di tale sistema divennero presto evidenti nei
momenti di crisi migratoria, e si evidenziò la necessità di
costituire una migliore rete di assistenza per i soggetti richiedenti
protezione o asilo, verso il quale spingevano alcune decisioni prese
in sede europea.
Il Consiglio dell'Unione europea, infatti, ha istituito, con la
decisione 2000/596/CE, il Fondo europeo per i rifugiati, attraverso
il quale finanziare le azioni degli Stati membri in materia di
accoglienza, che ha portato, a livello interno, al Programma
nazionale asilo - PNA (v. ancora A. Annoni, Autonomie, cit., 201).
Dalla consolidazione di tale sistema è nato lo SPRAR, istituito
con la legge n. 189 del 2002 (che ha introdotto, tra gli altri, gli
articoli 1-sexies e 1-septies all'interno del decreto-legge n. 416
del 1989), il cui servizio centrale è affidato all'ANCI, e il cui
fulcro, pertanto, è pacificamente l'apparato comunale italiano, che
viene finanziato ancora oggi dal fondo statale parte dei cui introiti
sono dovuti al contributo dei fondi europei: infatti alla decisione
del 2002 aveva fatto seguito nel 2004 l'analoga decisione 2004/904/CE
per gli anni 2005-2010, seguita dalla decisione 573/2007/CE per gli
anni 2008-2013, cui si è infine sostituito, nel 2014, il Fondo
asilo, migrazione e integrazione, istituito dal Regolamento del
Parlamento europeo 2014/516/UE per il periodo 2014-2020, tuttora
operativo.
Anche al livello nazionale l'assetto originario è stato
confermato attraverso i vari atti normativi che si sono succeduti,
sostanzialmente aggiornando il sistema SPRAR versato nel
decreto-legge n. 416 del 1989, fino al decreto legislativo n. 142 del
2015, attuativo della direttiva 2013/33/UE e sistematicamente
connesso al decreto n. 416.
Nel sistema previgente al decreto-legge n. 113 del 2018 si era
riconosciuto che «gli enti locali che prestano servizi finalizzati
all'accoglienza dei richiedenti asilo e alla tutela dei rifugiati e
degli stranieri destinatari di altre forme di protezione umanitaria
possono accogliere nell'ambito dei servizi medesimi il richiedente
asilo privo di mezzi di sussistenza» (come disponeva l'art. 1-sexies
della legge n. 416 del 1989) e si era previsto che «il richiedente
che ha formalizzato la domanda e che risulta privo di mezzi
sufficienti a garantire una qualità di vita adeguata per il
sostentamento proprio e dei propri familiari, ha accesso, con i
familiari, alle misure di accoglienza del Sistema di protezione per
richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR) predisposte dagli enti locali
ai sensi dell'art. 1-sexies del decreto-legge 30 dicembre 1989, n.
416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n.
39, e finanziate dal Fondo di cui all'art. 1-septies del medesimo
decreto anche in deroga al limite dell'80 per cento di cui al comma 2
del medesimo art. 1-sexies» (art. 14, comma 1, decreto legislativo n.
142 del 2015, che veniva così a completare il sistema).
In tale prospettiva, quindi, gli enti locali predisponevano un
sistema di accoglienza generalizzato, entro il quale i richiedenti in
generale, ma evidentemente tra essi soprattutto i soggetti bisognosi
(indigenti, soggetti vulnerabili e minori), potevano trovare
ospitalità.
Tale era la cd. «seconda accoglienza», che costituiva il
passaggio successivo rispetto alla cd. «prima accoglienza» -
articolata essenzialmente nei CPA - che avveniva subito dopo
l'espletamento delle operazioni di cd. «primissima accoglienza»,
ossia quella espletata nell'immediatezza dell'arrivo (principalmente
dopo il soccorso in mare o lo sbarco) con le prime operazioni di
riconoscimento e identificazione e allo svolgimento degli esami
medici di prima necessità, finalizzate a distinguere i richiedenti
protezione o asilo dai cd. «migranti economici», i quali ultimi,
anche oggi, non sono ammessi sul territorio nazionale.
Già nella «prima fase», presso i CPA, il richiedente diventava
appunto tale presentando la propria istanza di protezione, e con ciò
acquistava uno status maggiormente definito, che gli consentiva - nel
sistema previgente - di accedere alla cd. «seconda accoglienza»
presso gli SPRAR, cioè al Sistema di protezione per richiedenti
asilo, rifugiati e minori stranieri non accompagnati, che si
inquadrava nel più ampio contesto europeo, entro il quale adempiva a
quanto prescritto dalla direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e
del Consiglio, attuata proprio attraverso il decreto legislativo n.
142 del 2015 in materia di protezione dei richiedenti.
Dopo le modifiche apportate dall'art. 12, comma 1, lettera a) e
dal comma 2, lettera f), n. 2, decreto-legge n. 113 del 2018, invece,
i due articoli sopra citati - che costituivano il fulcro del sistema
SPRAR - nelle parti rilevanti, risultano così formulati:
Art. 1-sexies, comma 1, legge n. 416 del 1989: «Gli enti
locali che prestano servizi di accoglienza per i titolari di
protezione internazionale e per i minori stranieri non accompagnati,
che beneficiano del sostegno finanziario di cui al comma 2, possono
accogliere nell'ambito dei medesimi servizi anche i titolari dei
permessi di soggiorno di cui agli articoli 19, comma 2, lettera
d-bis), 18, 18-bis, 20-bis, 22, comma 12-quater, e 42-bis del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, qualora non accedano a sistemi di
protezione specificamente dedicati».
Art. 14, comma 1, decreto legislativo n. 142 del 2015: «Il
richiedente che ha formalizzato la domanda e che risulta privo di
mezzi sufficienti a garantire una qualità di vita adeguata per il
sostentamento proprio e dei propri familiari, ha accesso, con i
familiari, alle misure di accoglienza del presente decreto».
In conseguenza di ciò, quindi, mentre il sistema ex SPRAR, oggi
rinominato SIPROIMI, viene riservato ai titolari di una forma di
protezione - comprese quelle ricadenti nella protezione speciale,
sostituitasi in parte a quella umanitaria precedentemente esistente -
e ai minori stranieri non accompagnati, l'accoglienza dei richiedenti
protezione internazionale o speciale e delle loro famiglie viene
interamente fatta rifluire nei centri a gestione statale, ossia nei
CPA e, ove questi non siano in grado di rispondere alle esigenze che
si pongono nella pratica - e cioè ove siano sovraffollati come
capita costantemente nell'esperienza pratica -, nei CAS (Centri di
accoglienza straordinaria).
In altre parole, il sistema di cd. «seconda accoglienza» per i
richiedenti asilo viene integralmente (e anche letteralmente, a opera
dell'art. 12, comma 2, lettera b del decreto, che incide sull'art. 8,
comma 1, del decreto legislativo n. 142 del 2015) soppresso, e tutto
il carico che veniva gestito attraverso di esso risulta riversato sul
sistema di «prima accoglienza», deputato ora a svolgere sia funzioni
di prima identificazione e assistenza, sia funzioni di accoglienza
vera e propria accollandosi anche l'accoglienza ai richiedenti
precedentemente svolta presso gli SPRAR.
Posto questo quadro di insieme, relativo all'impostazione di
fondo del sistema dell'accoglienza, il cd. decreto sicurezza fa
seguire una serie di modifiche - al di là di quelle, che qui pure si
impugnano consequenzialmente, che operano al solo fine di armonizzare
le disposizioni che facevano richiamo al sistema SPRAR, completando
così il sistema della riforma - rivolte all'eliminazione del sistema
SPRAR in quanto tale, ossia all'eliminazione dell'accoglienza locale
dei richiedenti, riservando detta accoglienza locale esclusivamente
ai titolari.
In primo luogo, premesso che nel sistema novellato il
finanziamento delle funzioni locali risulta destinato, in forza
dell'art. 12, comma 1, lettera a-bis), al nuovo sistema SIPROIMI,
risulta in ogni caso ridotto il ruolo spettante alla Conferenza
unificata.
Mentre infatti in precedenza «il Ministro dell'interno, con
proprio decreto» provvedeva a ripartire i fondi «sentita la
Conferenza unificata»- e quindi la partecipazione della Conferenza
verteva proprio e direttamente sulla loro distribuzione - secondo la
formulazione attuale la Conferenza concorre solo al decreto
ministeriale con cui «sono definiti i criteri e le modalità per la
presentazione da parte degli enti locali delle domande di contributo
per la realizzazione e la prosecuzione dei progetti finalizzati
all'accoglienza dei soggetti di cui al comma 1», mentre è solo «il
Ministro dell'interno, con proprio decreto», che «provvede
all'ammissione al finanziamento dei progetti presentati dagli enti
locali» (così art. 1-sexies, decreto-legge n. 416 del 1989, nuova
formulazione).
Con ciò, l'apporto della Conferenza unificata viene spostato
dalla concreta decisione sullo stanziamento dei fondi al ben più
limitato compito di concorrere alla determinazione di criteri e
modalità per la presentazione delle domande.
Una ulteriore modifica di grande rilievo, derivante
dall'eliminazione dell'accoglienza SPRAR per i richiedenti asilo,
viene apportata all'art. 14, decreto legislativo n. 142 del 2015, il
quale assicurava ai richiedenti privi di mezzi l'accoglienza
all'interno delle strutture dello SPRAR, e che ora (in ragione della
modifica apportata dall'art. 12, comma 2, lettera f) all'art. 14,
decreto legislativo n. 142 del 2015) si riferisce invece «alle misure
di accoglienza del presente decreto», e cioè a quelle previste dagli
articoli 9 e 11, relativi ai CPA e ai CAS, ossia a quella prima
accoglienza che si contrapponeva, nel sistema precedente, alla
seconda accoglienza SPRAR.
A ciò si aggiunge la modifica operata dall'art. 12, comma 2,
lettera h), numeri 1 e 2, all'art. 17, decreto legislativo n. 142 del
2015, rubricato «Accoglienza di persone portatrici di esigenze
particolari».
Nel sistema previgente, all'accoglienza di soggetti
particolarmente problematici e vulnerabili - quali vittime della
tratta di esseri umani, malati o che hanno subito forme di grave
violenza - accedevano al sistema di accoglienza predisposto presso
gli SPRAR, quale sistema «protetto» e certamente più idoneo alla
collocazione di tali soggetti.
Venuto meno il sistema SPRAR, anche le persone con esigenze
particolari vengono collocate presso i CPA - sia pure, secondo la
norma, appositamente attrezzati -, dove prima sarebbero rimasti
solamente in «prima accoglienza», o presso i CAS.
In sintesi, mentre nell'articolazione precedente il decreto-legge
n. 416 del 1989 e il decreto legislativo n. 142 del 2015 ammettevano
nel sistema SPRAR, a gestione degli enti locali, tutti i richiedenti,
e tra questi anche quelli indigenti con le loro famiglie, quelli con
esigenze particolari e ovviamente i minori non accompagnati, nonchè
i rifugiati e i titolari di protezione umanitaria il sistema previsto
dal decreto-legge n. 113 del 2018 configura la seguente
distribuzione:
il sistema SIPROIMI, ancora gestito dagli enti locali,
accoglie i titolari di protezione internazionale o speciale e i
minori non accompagnati (anche richiedenti);
il sistema statale, basato su CPA e CAS, accoglie invece i
richiedenti protezione indigenti di cui all'art. 14, decreto
legislativo n. 142 del 2015, nonchè quelli portatori di esigenze
particolari di cui all'art. 17 (che godono di non perspicui «servizi
speciali di accoglienza», peraltro indeterminati temporalmente,
laddove il comma 4, oggi abrogato, prevedeva l'accoglienza nel
sistema SPRAR, assicurata anche dal decreto ministeriale previsto
dall'art. 14, comma 2, ora abrogato, presso le strutture predisposte
secondo l'art. 9, comma 5, decreto legislativo n. 142 del 2015
previgente), raggruppandoli assieme ai soggetti che usufruiscono
delle misure di prima accoglienza, delineate dall'art. 9, comma 1, e
dall'art. 11, decreto legislativo n. 142 del 2015.
Alla soppressione generale dell'accoglienza locale di lungo
termine si affianca l'eliminazione dei servizi connessi, che in
precedenza venivano erogati da parte degli enti locali.
In primo luogo, si evidenzia che all'art. 19, comma 3, decreto
legislativo n. 142 del 2015, attraverso l'art. 12, comma 2, lettera
h-bis), decreto-legge n. 113 del 2018, è stata apportata una
modifica riguardante la copertura delle spese per l'accoglienza dei
minori non accompagnati che, per quanto rivolta in primo luogo a
tenere indenni i comuni, potrebbe essere intesa come limitativa della
loro libertà di spesa nel campo dell'assistenza.
I minori non accompagnati, infatti, dovrebbero essere accolti, in
linea di principio, da «strutture governative di prima accoglienza a
loro destinate» (così art. 19, comma 1, decreto legislativo n. 142
del 2015) per il tempo necessario all'identificazione (comunque non
oltre 30 giorni), per poi transitare nel nuovo sistema SIPROIMI, dove
dovrebbero ricevere accoglienza stabile.
Ove tali strutture non siano disponibili, tuttavia, il comma 3
prevede, oggi come nella versione previgente, che «l'assistenza e
l'accoglienza del minore sono temporaneamente assicurate dalla
pubblica autorità del comune in cui il minore si trova».
Nella versione novellata, tuttavia, è stata aggiunta una
clausola di salvaguardia finanziaria, che recita «e comunque senza
alcuna spesa o onere a carico del comune interessato all'accoglienza
dei minori stranieri non accompagnati»: clausola, questa, che - nel
contesto restrittivo della nuova normativa - potrebbe essere intesa
come preclusiva di un'autonoma capacità di spesa comunale per
politiche di integrazione di tali minori.
Inoltre, l'art. 12, comma 2, lettera l), abrogando l'art. 22,
comma 3, del decreto legislativo n. 142 del 2015, il quale disponeva
che «i richiedenti, che usufruiscono delle misure di accoglienza
erogate ai sensi dell'art. 14, possono frequentare corsi di
formazione professionale, eventualmente previsti dal programma
dell'ente locale dedicato all'accoglienza del richiedente», appare
escludere - o per lo meno la modifica può essere letta nel senso che
sia escluso - che gli enti locali o le regioni possano comunque
attivare (anche non disponendo più dell'accoglienza) attività di
formazione a favore dei richiedenti.
Analogamente, la modifica apportata ad opera dell'art. 12, comma
2, lettera m), all'art. 22-bis, commi 1 e 3, del decreto legislativo
n. 142 del 2015 ha l'effetto potenziale di escludere la possibilità,
per gli enti locali, le regioni e le province autonome, di attuare
progetti volti all'implementazione dell'impiego, da finanziare con
risorse europee.
Sono anche qui rilevanti, ancorchè consequenziali rispetto
all'abolizione dell'accoglienza per i richiedenti asilo presso il
sistema SPRAR e alle situazioni transitorie che ne derivano, le
modifiche introdotte dall'art. 12, commi 3, 5 e 6, decreto-legge n.
113 del 2018.
Il comma 3, infatti, intervenendo sull'art. 4, comma 5, decreto
legislativo n. 25 del 2008 (attuativo della c.d. direttiva
procedure), elimina il legame tra la competenza della Commissione
territoriale deputata alla valutazione della domanda di protezione
internazionale e la residenza del richiedente presso le strutture
dello SPRAR, per l'evidente motivo che tale sistema non esiste più
se non per chi è già titolare della protezione, che ovviamente non
deve più adire la Commissione.
Il comma 5, per parte sua, provvede a regolare il tempo di
permanenza residuo dei richiedenti asilo nel sistema di protezione,
dal momento che essi devono essere ospitati, nel nuovo impianto
normativo, non più presso gli SPRAR, dai quali pertanto escono, ma
presso le strutture governative: secondo il tenore della
disposizione, «i richiedenti asilo presenti nel Sistema di protezione
di cui all'art. 1-sexies del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39,
alla data di entrata in vigore del presente decreto, rimangono in
accoglienza fino alla scadenza del progetto in corso, già
finanziato», di fatto espellendoli dal tipo di accoglienza di cui
hanno precedentemente goduto. Il comma 6, che si ricollega invece
all'abolizione della protezione umanitaria già trattata in ordine
all'art. 1 del decreto oggetto della presente impugnazione, sancisce
che «i titolari di protezione umanitaria presenti nel Sistema di
protezione di cui all'art. 1-sexies del decreto-legge 30 dicembre
1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio
1990, n. 39, alla data di entrata in vigore del presente decreto,
rimangono in accoglienza fino alla scadenza del periodo temporale
previsto dalle disposizioni di attuazione sul funzionamento del
medesimo Sistema di protezione e comunque non oltre la scadenza del
progetto di accoglienza», praticamente espellendo i soggetti muniti
di protezione umanitaria dai centri dello (ex) SPRAR mediante la
delimitazione del tempo di loro ulteriore permanenza presso i centri
malgrado l'eventuale perdurare del permesso per motivi umanitari.
Alle disposizioni sin qui elencate si affiancano - e sono oggetto
anch'esse della presente impugnazione - tutte quelle modifiche che
sono consequenziali rispetto all'eliminazione del sistema SPRAR così
come vigente sino all'entrata in vigore della normativa qui
impugnata, ossia:
1. Le modifiche ulteriori rispetto a quelle già illustrate
apportate dall'art. 12, comma 1, decreto-legge n. 113 del 2018
all'art. 1-sexies del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, e
segnatamente:
la disposizione della lettera a-ter), con la quale viene
abrogato il comma 3 dell'art. 1-sexies, che stabiliva il contenuto
del decreto ministeriale di cui al comma 2 previgente, sulla
destinazione dei finanziamenti per il sistema dell'accoglienza dei
richiedenti asilo e dei minori non accompagnati;
le disposizioni delle lettere b) e c), con le quali,
rispettivamente: al comma 4 del predetto art. 1-sexies (relativo
all'attivazione da parte del Ministero dell'interno di «un servizio
centrale di informazione, promozione, consulenza, monitoraggio e
supporto tecnico agli enti locali che prestano i servizi di
accoglienza di cui al comma 1», servizio gestito attualmente
dall'ANCI, ormai dedicato ai servizi per i titolari e non più per i
richiedenti) le parole da «del richiedente asilo» fino a «di cui al
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286,» sono sostituite da «dei
soggetti di cui al comma 1» (escludendo così dai servizi supportati
a favore degli enti locali da parte del sistema centrale
l'accoglienza ai richiedenti asilo e la tutela dei titolari di
protezione umanitaria); al comma 5 del predetto articolo, alla
lettera a), le parole «dei richiedenti asilo, dei rifugiati e degli
stranieri con permesso umanitario» sono sostituite da «dei soggetti
di cui al comma 1» (cancellando così il riferimento al monitoraggio
della presenza nel territorio di richiedenti asilo, rifugiati e
titolari di protezione umanitaria, sostituendolo con il monitoraggio
della presenza dei soli titolari di protezione);
la disposizione della lettera d), con la quale la rubrica
del predetto articolo è sostituita dalla seguente: «Art. 1-sexies.
Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per
minori stranieri non accompagnati», eliminando il riferimento
all'accoglienza di richiedenti, ai rifugiati e ai titolari di
protezione umanitaria.
2. Le modifiche apportate dall'art. 12, comma 2, modificative del
decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, e precisamente:
la lettera a), numeri 1 e 2 nella parte in cui eliminano i
riferimenti all'accoglienza SPRAR di cui all'art. 14, decreto
legislativo n. 142 del 2015 previgente dall'art. 5, commi 2 e 5, del
medesimo decreto n. 142 del 2015, sopprimendo altresì la
domiciliazione del richiedente presso i centri di cui all'art. 14 ai
fini del procedimento di esame della domanda di protezione, ed
eliminando i poteri prefettizi connessi alle strutture dello SPRAR;
la lettera c), con la quale si abroga l'art. 9, comma 5, del
decreto legislativo n. 142 del 2015, che disponeva il trasferimento a
richiesta dei richiedenti che avessero i requisiti di assenza di
mezzi di sussistenza presso le strutture di cui all'art. 14
previgente (SPRAR), con una scelta legata anche alla presenza di
particolari esigenze ex art. 17;
la lettera d), numeri 1 e 2, con i quali, in conseguenza
dell'eliminazione del sistema SPRAR precedentemente in vigore, i
riferimenti alle strutture di cui all'art. 14 vengono eliminati
dall'art. 11, commi 1 e 3, decreto legislativo n. 142 del 2015,
dedicati alle regole di permanenza presso i Centri di accoglienza
straordinari;
la lettera f), numeri 1 e 5, con i quali: si elimina
dall'art. 14, comma 1, decreto legislativo n. 142 del 2015 il
riferimento al sistema SPRAR come precedentemente vigente, destinando
i richiedenti che formalizzano la propria domanda di protezione, e
che risultino privi di mezzi, all'accoglienza di cui agli articoli 9
e 11 del decreto e si modifica la rubrica dell'articolo per
espungerne il riferimento al previgente sistema SPRAR;
la lettera g), numeri 1 e 2, nella parte in cui abrogano i
commi 1 e 2 dell'art. 15, decreto legislativo n. 142 del 2015, che
prevedevano la procedura di accesso all'accoglienza SPRAR per il
richiedente e per i propri familiari in stato di indigenza e
modificano la rubrica dell'art. 15 per espungerne il riferimento al
sistema SPRAR;
la lettera h), numeri 1 e 2, i quali rispettivamente:
abrogano l'art. 17, comma 4, decreto legislativo n. 142 del 2015,
eliminando il riferimento alle strutture di cui all'art. 14 del
medesimo decreto e sopprimendo pertanto il riferimento
all'attivazione presso tali strutture dei «servizi speciali di
accoglienza per i richiedenti portatori di esigenze particolari,
individuati con il decreto del Ministro dell'interno di cui all'art.
14, comma 2, che tengono conto delle misure assistenziali da
garantire alla persona in relazione alle sue specifiche esigenze»;
sostituiscono, al comma 6, le parole «ai sensi dei commi 3 e 4» con
«ai sensi del comma 3» per espungerne il riferimento al sistema
SPRAR;
3. Le modifiche apportate dall'art. 12, comma 4, al decreto
legislativo n. 142 del 2015, secondo cui «Le definizioni di "Sistema
di protezione per richiedenti asilo e rifugiati" ovvero di "Sistema
di protezione per richiedenti asilo, rifugiati e minori stranieri non
accompagnati" di cui all'art. 1-sexies del decreto-legge 30 dicembre
1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio
1990, n. 39, ovunque presenti, in disposizioni di legge o di
regolamento, si intendono sostituite dalla seguente: "Sistema di
protezione per titolari di protezione internazionale e per minori
stranieri non accompagnati" di cui all'art. 1-sexies del
decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, e successive
modificazioni», eliminando il sistema SPRAR dall'ordinamento per come
precedentemente configurato, escludendone segnatamente i richiedenti
asilo.
II.2. Le competenze regionali e le funzioni locali in materia di
immigrazione.
Si sono già esposte nella premessa generale le ragioni in forza
delle quali la ricorrente Regione Emilia-Romagna ritiene di essere
legittimata a prospettare tale illegittimità a codesta ecc.ma Corte
costituzionale, in ragione della sua ridondanza sulle funzioni
proprie e degli enti locali le cui ragioni essa è ugualmente
legittimata a rappresentare.
Sia tuttavia consentito aggiungere qualche più specifica
considerazione, in relazione alle funzioni assistenziali connesse
alla materia dell'immigrazione, in quanto esse sono centrali per la
valutazione della legittimità costituzionale delle restrizioni
introdotte dall'art. 12.
È noto infatti che, mentre la materia dell'immigrazione e
dell'asilo è di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2,
lettere a e b), le attività di assistenza sono invece riconducibili
a una competenza di carattere regionale, la quale emerge da
molteplici riferimenti normativi (e la partecipazione emerge in modo
specifico dall'art. 118, terzo comma, Cost., che prevede un
coordinamento con le regioni proprio nella materia di cui all'art.
117, comma secondo, lettera b). In primo luogo, infatti, il decreto
legislativo n. 286 del 1998 (T.U. immigrazione) riconosce in
molteplici punti le competenze regionali e degli enti locali, ponendo
principi fondamentali (art. 1, comma 4), prevedendo forme di
coordinamento con le regioni (art. 2-bis) anche a fini programmatici
(art. 3), nonchè specifiche competenze in materia di istruzione ed
educazione interculturale (art. 38), centri di accoglienza (art. 40),
integrazione sociale (art. 42).
Come è stato riconosciuto da codesta Corte, il testo unico
opera, in sintesi, «prevedendo che una serie di attività pertinenti
la disciplina del fenomeno migratorio e degli effetti sociali di
quest'ultimo vengano esercitate dallo Stato in stretto coordinamento
con le Regioni, ed affida alcune competenze direttamente a queste
ultime». Ciò perchè tale articolato tiene «ragionevolmente conto
del fatto che l'intervento pubblico non si limita al doveroso
controllo dell'ingresso e del soggiorno degli stranieri sul
territorio nazionale, ma riguarda necessariamente altri ambiti,
dall'assistenza all'istruzione, dalla salute all'abitazione, materie
che intersecano ex Costituzione, competenze dello Stato con altre
regionali, in forma esclusiva o concorrente» (sentenza n. 300 del
2005, punto 5 in diritto).
Del resto, la competenza regionale in materia di immigrazione - e
la correlativa competenza degli enti locali che nella regione
ricadono - è stata poi nuovamente riconosciuta con la sentenza n.
156 del 2006.
Una volta delineato il quadro emergente dal testo unico, codesta
Corte ha riconosciuto la legittimità costituzionale della disciplina
contestata, emanata in quell'occasione dalla Regione Friuli-Venezia
Giulia: regione a statuto speciale le cui competenze sono tuttavia,
per il profilo che qui interessa, corrispondenti a quelle delle
regioni a statuto ordinario, qual è la Regione ricorrente.
Particolarmente rilevante è la questione che si poneva rispetto
all'art. 16, comma 3, legge della Regione Friuli-Venezia Giulia del 4
marzo 2005, n. 5, il quale prevedeva la prosecuzione dell'assistenza
ai minori non accompagnati anche successivamente al raggiungimento
della maggiore età. In quell'occasione codesta Corte ha stabilito
che «l'art. 16 della legge impugnata, quale risulta dalla sua stessa
rubrica recante "Interventi per minori stranieri non accompagnati",
si pone l'obiettivo di prevedere delle forme di sostegno finalizzate
all'inserimento dei minori non accompagnati e, proprio al fine del
completo raggiungimento di tali scopi, al comma 3, dispone che tali
interventi possono proseguire anche dopo che i beneficiari abbiano
raggiunto la maggiore eta'», precisando che «la norma impugnata,
quindi, va interpretata nel senso che essa si limita a prevedere
l'esercizio di attività di assistenza rientranti nelle competenze
regionali, senza incidere in alcun modo sulla competenza esclusiva
dello Stato in materia di immigrazione» (sentenza n. 156 del 2006,
punto 4 in diritto). Ribadendo questo indirizzo, nella sentenza n.
134 del 2010 si è affermato nuovamente che «deve essere riconosciuta
la possibilità di interventi legislativi delle regioni con riguardo
al fenomeno dell'immigrazione, per come previsto dall'art. 1, comma
4, del decreto legislativo n. 286 del 1998 - secondo cui "Nelle
materie di competenza legislativa delle regioni, le disposizioni del
presente testo unico costituiscono principi fondamentali ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione" - tuttavia, tale potestà
legislativa non può riguardare aspetti che attengono alle politiche
di programmazione dei flussi di ingresso e di soggiorno nel
territorio nazionale, ma altri ambiti, come il diritto allo studio o
all'assistenza sociale, attribuiti alla competenza concorrente e
residuale delle regioni (sentenze n. 50 del 2008 e n. 156 del 2006)»
(sent. n. 134 del 2010, punto 2 in diritto, il cui tenore è ribadito
in toto dalla sentenza n. 61 del 2011, punto 2.1 in diritto).
Anche nella disciplina successiva al testo unico, peraltro,
affiorano richiami alla leale collaborazione e in generale al
coinvolgimento regionale e locale (articoli 8 e 16 decreto
legislativo n. 142 del 2015).
In sostanza, quindi, codesta Corte ha riconosciuto che esiste una
distinzione tra quanto attiene ad asilo e immigrazione, ambito nel
quale si esplicano le competenze statali di cui all'art. 117, secondo
comma, lettere a) e b), Cost., e tutto ciò che riguarda invece
l'assistenza lato sensu intesa, ossia quanto accade dopo che lo
straniero è stato inquadrato dai competenti organi statali come
soggetto che a qualunque titolo permane nel territorio nazionale, e
in relazione al quale gli enti territoriali competenti possono e
debbono esercitare i propri compiti. È su questa situazione che si
esercita la competenza regionale in materia di accoglienza - ben
consacrata, tra gli altri, all'art. 40, comma 1, del decreto
legislativo n. 286 del 1998, secondo il quale «le regioni, in
collaborazione con le province e con i comuni e con le associazioni e
le organizzazioni di volontariato predispongono centri di accoglienza
destinati ad ospitare, anche in strutture ospitanti cittadini
italiani o cittadini di altri Paesi dell'Unione europea, stranieri
regolarmente soggiornanti per motivi diversi dal turismo, che siano
temporaneamente impossibilitati a provvedere autonomamente alle
proprie esigenze alloggiative e di sussistenza»; e tale competenza si
ritiene qui lesa dalle disposizioni del decreto-legge n. 113 del 2018
che incidono sul sistema SPRAR, e quindi in particolare da quelle
recate dall'art. 12.
Come sopra esposto, infatti, tale articolo rimodula completamente
il sistema dell'accoglienza, precludendo - in relazione a soggetti
che, in attesa di ulteriori decisioni, legittimamente permangono nel
territorio nazionale - l'esercizio delle funzioni assegnate alle
regioni, in violazione dell'art. 117, commi terzo e quarto, Cost. Lo
stravolgimento della disciplina SPRAR, inoltre, viola le specifiche
funzioni attribuite ai comuni (come si è visto pienamente tutelabili
da parte delle regioni), che sono sempre stati i soggetti deputati
all'accoglienza diffusa sul territorio, e storicamente hanno sempre
svolto tale funzione: l'incisione della funzione di accoglienza dei
richiedenti asilo costituisce, pertanto, una violazione degli
articoli 5, 114 e 118 Cost.
A tale ampia modifica, peraltro, si accompagna l'esclusione degli
enti locali dai finanziamenti del Fondo nazionale per le politiche e
i servizi dell'asilo, costituito parzialmente da fondi europei (art.
1-septies, decreto-legge n. 416 del 1989) volti a finanziare i
progetti inerenti all'accoglienza, in violazione dell'art. 117, primo
comma, 118 e 120 Cost. e della leale collaborazione.
In sintesi, quindi, la modifica della disciplina dell'accoglienza
ridonda rispetto alle competenze regionali, ostacolando o rendendo
più complesso e più dispendioso l'operato della Regione
Emilia-Romagna nell'esercizio delle proprie competenze.
II.3. Ragioni e profili di illegittimità costituzionale.
II.3.1. Illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 1, lettere
a), a-ter), b), c) e d), modificativo del decreto-legge n. 416 del
1989; dell'art. 12 comma 2, lettera a), numeri l e 2, b), c), d),
numeri 1 e 2, f), numeri 1 e 5, g), numeri 1 e 2, h), numeri 1 e 2,
modificativo del decreto legislativo n. 142 del 2015; dell'art. 12,
comma 3, lettera a), modificativo del decreto legislativo n. 25 del
2008; dell'art. 12, comma 4.
Come illustrato al punto II.1, l'art. 12, commi 1, 2, 3 e 4,
decreto-legge n. 113 del 2018 interviene sul decreto-legge n. 416 del
1989, sul decreto legislativo n. 142 del 2015 e sul decreto
legislativo n. 25 del 2008, eliminando il sistema SPRAR e
trasformandolo in SIPROIMI, dedicato non più ai richiedenti
protezione bensì ai titolari di tale protezione.
In linea con questa scelta, e come sopra analiticamente
illustrato, ogni riferimento al sistema SPRAR è ovunque sostituito
con quello al SIPROIMI dall'art. 12, comma 4, e tutte le forme di
accoglienza che erano destinate ai centri SPRAR secondo il decreto
legislativo n. 142 del 2015 (segnatamente, quella dei richiedenti
privi di mezzi sufficienti di cui all'art. 14 e quella dei soggetti
vulnerabili di cui all'art. 17), e i finanziamenti vengono dirottati
sul nuovo sistema, a esclusione evidentemente di ogni forma di
accoglienza territoriale dei richiedenti, eliminando inoltre tutte le
forme di monitoraggio e di coordinamento prima esistenti.
Con tutte le norme impugnate, inoltre, vengono eliminati i
riferimenti all'accoglienza dei richiedenti nel sistema SPRAR e, per
quanto riguarda i soggetti indigenti nonchè quelli particolarmente
vulnerabili, vengono sostituiti con riferimenti all'accoglienza nei
centri governativi CPA o nei CAS, anche per quanto riguarda
l'incardinamento della competenza della Commissione territoriale che
decide sulla domanda di protezione.
Le modifiche apportate dal cd. decreto sicurezza risultano - sia
per quanto riguarda le disposizioni modificative e soppressive del
sistema SPRAR, sia per quanto riguarda quelle che modificano
consequenzialmente le disposizioni di richiamo, tutte indicate nella
rubrica della presente sezione e tutte impugnate -, ad avviso della
ricorrente Regione, costituzionalmente illegittime per le seguenti
ragioni.
Conviene precisare, innanzi tutto, che sino a quando la loro
domanda non sia stata accolta o respinta, i richiedenti asilo non
solo legittimamente permangono nel territorio nazionale, ma non sono
soggetti a misure limitative della libertà personale. Trattandosi di
persone normalmente in condizioni di indigenza essi sono accolti in
strutture a ciò riservate, e naturalmente sono tenuti a rispettare
le regole di accoglienza di tali strutture, il che comporta
fisiologicamente talune limitazioni, ma nulla che escluda il
godimento di quelle libertà e di quelle opportunità che la
Costituzione riserva ad ogni persona, nel momento in cui essa entri
nel raggio di azione dell'ordinamento italiano. Capovolgendo il punto
di vista, i richiedenti asilo fanno parte come ogni altra persona
legittimamente presente nel territorio della comunità in relazione
alla quale la Regione e gli enti locali della regione sono chiamati
ad esercitare i propri compiti e le proprie funzioni costituzionali.
In questa prospettiva, l'accentramento in sedi ed istituzioni
statali delle funzioni di accoglienza dei richiedenti asilo
inevitabilmente compromette la facoltà delle regioni di disciplinare
le forme dell'assistenza ai richiedenti asilo, ivi compresa
l'istituzione di strutture idonee e l'individuazione delle funzioni
degli enti locali nella materia, ulteriori a quelle eventualmente
individuate dallo Stato come funzioni fondamentali.
Si noti che la competenza della Regione nella materia, a
completamento ed integrazione della disciplina statale, è stata
esercitata con la legge regionale n. 5 del 2004, come si è sopra
compiutamente esposto.
Inoltre, le disposizioni statali qui impugnate sottraggono agli
enti locali della Regione Emilia-Romagna e in generale una funzione
loro propria inerente a una competenza pacificamente regionale,
quella in materia di assistenza ad una particolare categoria di
persone, bisognose di accoglienza.
Gli enti locali, come si è evidenziato, hanno sempre avuto una
funzione primaria nell'accoglienza dei richiedenti protezione
internazionale: funzione che è stata finalmente istituzionalizzata
con la legge n. 189 del 2002.
In particolare, oltre alla ripartizione di competenze tra i
differenti livelli di governo sancita dal testo unico
sull'immigrazione che la giurisprudenza di codesta Corte ha più
volte posto in evidenza, anche altre disposizioni prevedono forme
intense di coordinamento, quali il Tavolo di coordinamento nazionale
e i Tavoli regionali (cfr. art. 8, decreto legislativo n. 142 del
2015 e art. 29, comma 3, decreto legislativo n. 281 del 2007, che
prevede che il Tavolo sia «composto da rappresentanti del Ministero
dell'interno, dell'Ufficio del Ministro per l'integrazione, del
Ministero del lavoro e delle politiche sociali, delle regioni,
dell'Unione delle province d'Italia (UPI) e dell'Associazione
nazionale dei comuni italiani (ANCI), ed è integrato, in sede di
programmazione delle misure di cui alla presente disposizione, con un
rappresentante del Ministro delegato alle pari opportunità, un
rappresentante dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i
Rifugiati (UNHCR), un rappresentante, della Commissione nazionale per
il diritto di asilo e, a seconda delle materie trattate, con
rappresentanti delle altre amministrazioni o altri soggetti
interessati»). L'integrazione, peraltro, è incoraggiata anche a
livello di normativa europea, là dove si sottolinea, nella direttiva
2013/33/UE, che «è opportuno incoraggiare un appropriato
coordinamento tra le autorità competenti per quanto riguarda
l'accoglienza dei richiedenti, e pertanto promuovere relazioni
armoniose tra le comunità locali e i centri di accoglienza».
Del resto, tutte le funzioni amministrative relative alla
presenza delle persone sul proprio territorio spettano pacificamente
ai comuni, in particolare per quel che concerne i servizi alla
persona. È evidente pertanto che la funzione della «seconda
accoglienza» era correttamente allocata a livello comunale secondo
l'art. 118, primo comma, Cost., fermo restando che i comuni, in ogni
caso, secondo l'art. 14, comma 27, lettera g), decreto-legge n. 78
del 2010, hanno tra le loro funzioni fondamentali la «progettazione e
gestione del sistema locale dei servizi sociali».
La funzione essenziale dei comuni nel sistema SPRAR è infine
attestata dall'art. 1-sexies, comma 4, decreto-legge n. 416 del 1989,
che - anche nella versione innovata dal cd. decreto sicurezza
-prevede l'affidamento all'ANCI del servizio centrale prima SPRAR e
oggi SIPROIMI.
La violazione della sussidiarietà e la privazione di funzioni
fondamentali dei comuni risultano dunque evidenti, come evidente è
la violazione delle competenze regionali in materia di accoglienza.
Nè varrebbe obiettare che, come risulta da quanto esposto, fino
ad ora le funzioni comunali in materia di accoglienza dei richiedenti
asilo erano in gran parte disciplinate dalla legge dello Stato, che
sarebbe dunque perfettamente legittimata a togliere funzioni che da
essa dipendono. Un conto, infatti, è ammettere la competenza statale
a dettare una disciplina di funzioni storicamente comunali, come
quelle di assistenza, in forza della connessione con una materia di
competenza statale, quale l'immigrazione; e un conto del tutto
diverso è che lo Stato possa accentrare a sè stesso tali funzioni,
privandone sia la Regione che gli enti locali, che ne sono
costituzionalmente titolari.
Si noti peraltro che, per quanto riguarda specificamente la
Regione Emilia-Romagna, la competenza costituzionalmente garantitale
è stata esercitata con la già ricordata legge regionale n. 5 del
2004, che attribuisce appunto ai comuni emiliani rilevantissime
funzioni (art. 5), e in particolare una competenza generale secondo
cui, «in attuazione dei principi di cui al comma primo dell'art. 118
della Costituzione Sito esterno, compete ai comuni l'esercizio di
ogni ulteriore funzione concernente l'integrazione sociale dei
cittadini stranieri immigrati» (art. 5, comma 2).
La soppressione del sistema SPRAR in relazione ai richiedenti
asilo, che ridonda sulle competenze regionali nei termini indicati,
inoltre, risulta del tutto irragionevole, in violazione dell'art. 3
Cost., nonchè del principio di sussidiarietà, mettendo inoltre a
repentaglio basilari diritti riconosciuti a tutti dall'art. 2 Cost.
Sotto il primo profilo, l'eliminazione della distinzione tra
misure di prima e di seconda accoglienza ha introdotto una
contraddizione radicale all'interno del decreto legislativo n. 142
del 2015, che rende irrazionale l'intera organizzazione del sistema
dell'accoglienza.
Come si è accennato, infatti, i richiedenti asilo o protezione
internazionale privi di adeguati mezzi di sussistenza sono accolti,
nella versione novellata del citato decreto, presso i CPA, secondo
l'art. 14 nella nuova formulazione: «il richiedente che ha
formalizzato la domanda e che risulta privo di mezzi sufficienti a
garantire una qualità di vita adeguata per il sostentamento proprio
e dei propri familiari, ha accesso, con i familiari, alle misure di
accoglienza del presente decreto», ossia quella presso i CPA e, ove
questi non siano in grado di assicurare posti liberi, presso i CAS.
Di conseguenza, in corrispondenza con l'abrogazione della
distinzione tra prima e seconda accoglienza, i CPA divengono
strutture di accoglienza di lungo termine per i richiedenti asilo
privi di mezzi.
Ora, nel decreto legislativo n. 142 del 2015, tuttavia,
permangono le disposizioni che connotavano il sistema dei CPA come
prima accoglienza (a partire dall'art. 9, comma 1, che li identifica
idonei «per le esigenze di prima accoglienza») di carattere
provvisorio, disponendo, ad esempio, all'art. 9, comma 4, che «il
richiedente è accolto per il tempo necessario, all'espletamento
delle operazioni di identificazione, ove non completate
precedentemente, alla verbalizzazione della domanda ed all'avvio
della procedura di esame della medesima domanda, nonchè
all'accertamento delle condizioni di salute diretto anche a
verificare, fin dal momento dell'ingresso nelle strutture di
accoglienza, la sussistenza di situazioni di vulnerabilità ai fini
di cui all'art. 17, comma 3».
Risulta dunque dalla stessa testuale formulazione della normativa
di riferimento che le strutture denominate CPA erano e sono del tutto
impreparate a offrire un'accoglienza di lungo termine, essendo state
viceversa ed essendo tuttora previste come strutture che si limitano
alla prima (e breve) accoglienza.
Per tali motivi, l'innovazione normativa risulta del tutto
irragionevole nell'affidare a centri deputati esclusivamente alla
prima accoglienza, e come tali attrezzati, anche l'assistenza ai
richiedenti indigenti e alle loro famiglie per la durata dell'esame
della domanda.
Inoltre, la soppressione del sistema SPRAR è ulteriormente
irragionevole in quanto sopprime un sistema di accoglienza
notoriamente ben funzionante in favore di un'irrazionale
concentrazione di tutti i richiedenti protezione presso strutture
governative (CPA o CAS), con palese violazione del principio di
sussidiarietà e con la prospettiva di sicure violazioni dei diritti
umani dei soggetti ospitati, anche essendo notorio che, nei centri
statali, «le condizioni di accoglienza non soltanto risultano
peggiori rispetto a quelle assicurate nelle strutture SPRAR, ma sotto
diversi profili si pongono addirittura al di sotto degli standard
imposti dalle norme europee» (così A. Annoni, Autonomie, cit., 203),
ragion per cui l'Italia ha subito anche una procedura di infrazione
in sede europea ex art. 258 Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea (n. 2012/2189).
Per la stessa ragione è violato il principio di sussidiarietà,
dal momento che l'assodato buon funzionamento degli SPRAR toglie ogni
giustificazione alla concentrazione dell'assistenza ai richiedenti
asilo presso rarefatte strutture statali.
Per le stesse ragioni è violato altresì il principio di buon
andamento di cui all'art. 97 Cost.
II.3.2. Illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 1, lettera
a-bis), modificativo del decreto-legge n. 416 del 1989, e dell'art.
12, comma 2, lettera f), n. 2, modificativo del decreto legislativo
n. 142 del 2015.
Con l'art. 12, comma 2, lettera a-bis), e comma 2, lettera f), n.
2, decreto-legge n. 113 del 2018, viene riformulata la disciplina dei
finanziamenti ai progetti di accoglienza nel sistema SPRAR, ora
SIPROIMI.
Quanto all'ultima disposizione (lettera f), n. 2), essa provvede
semplicemente ad abrogare il comma 2 dell'art. 14, decreto
legislativo n. 142 del 2015, in conseguenza con la sparizione dal
sistema dei progetti volti all'accoglienza dei richiedenti privi di
mezzi sufficienti di sostentamento presso le strutture degli enti
locali, così escludendo l'accoglienza dei richiedenti asilo dal
finanziamento pubblico del sistema locale.
Questa disposizione appare illegittima, in primo luogo, per una
sorta di invalidità derivata: se, come la ricorrente Regione
ritiene, è illegittima la sottrazione della funzione al sistema
SPRAR, risulta di conseguenza illegittima la soppressione del
finanziamento necessario ad esercitare la funzione.
Essa, inoltre, è illegittima anche in assoluto: se pure fosse
legittimo concentrare l'offerta di strutture di accoglienza nel
sistema dei CPA e CAS, ciò non significherebbe affatto che la
Regione e gli enti locali possano essere privati di qualunque
finanziamento inerente a funzioni di assistenza, delle quali esse
rimarrebbero comunque responsabili per tutto quanto non sia
intrinsecamente collegato alla presenza fisica nelle strutture (si
pensi, ad esempio, alle strutture di formazione, di insegnamento
della lingua italiana e in generale alle diverse funzioni di
integrazione sociale) e comunque anche competenti per quel che
riguarda la creazione di strutture diverse dagli ex SPRAR, oggi
SIPROIMI, e aperte ai richiedenti, che sono pur sempre soggetti
legittimamente soggiornanti.
In altre parole, si contesta il fatto che, eliminando il sistema
SPRAR, si preclude l'accesso degli enti locali al Fondo nazionale per
le politiche e i servizi dell'asilo, composto da: «a) le risorse
iscritte nell'unità previsionale di base 4.1.2.5 "Immigrati,
profughi e rifugiati" - capitolo 2359 - dello stato di previsione del
Ministero dell'interno per l'anno 2002, già destinate agli
interventi di cui all'art. 1-sexies e corrispondenti a 5,16 milioni
di euro; b) le assegnazioni annuali del Fondo europeo per i
rifugiati, ivi comprese quelle già attribuite all'Italia per gli
anni 2000, 2001 e 2002 ed in via di accreditamento al Fondo di
rotazione del Ministero dell'economia e delle finanze; c) i
contributi e le donazioni eventualmente disposti da privati, enti o
organizzazioni, anche internazionali, e da altri organismi
dell'Unione europea» (così l'art. l-septies, comma 1, decreto-legge
n. 416 del 1989).
Di conseguenza, eliminando il canale di finanziamento per lo
SPRAR relativamente all'accoglienza dei richiedenti, gli enti locali
appaiono privati di qualunque via per accedere ai finanziamenti per
tale tipologia di servizio, che pure sono competenti assieme alla
Regione, a svolgere. La disposizione è dunque illegittima, per
violazione degli articoli 117 e 119 Cost., nella parte in cui priva
il sistema regionale e locale di qualunque finanziamento in relazione
all'assistenza ai richiedenti asilo e, di conseguenza, con l'art.
117, primo comma, Cost., e con l'art. 11 Cost., dal momento che non
permette l'accesso degli enti locali nemmeno ai fondi europei,
«diluiti» in quelli nazionali, previsti dal regolamento 2014/516/UE
anche per i richiedenti protezione (art. 5, comma 1, lettera b del
regolamento).
Inoltre, la lettera a-bis), nella sua nuova formulazione del
ruolo della Conferenza unificata all'interno del finanziamento del
SIPROIMI, è altresì lesiva delle prerogative regionali in materia
di accoglienza.
Innanzi tutto, è anch'essa collegata al venir meno del ruolo del
sistema locale di accoglienza, ed è dunque illegittima per le stesse
ragioni.
In subordine, essa sarebbe illegittima anche nel diverso quadro
ora disposto, nella parte in cui limita il ruolo della Conferenza
unificata.
Nella versione previgente dell'art 1-sexies, decreto-legge n. 416
del 1989, infatti, la Conferenza si pronunciava - senza limiti di
tempo - direttamente sulle modalità di spesa disposte dall'apposito
decreto ministeriale, mentre nella versione novellata può incidere
soltanto sulle modalità e sui criteri della presentazione delle
domande di finanziamento, rimanendo invece integralmente al Ministero
la scelta sulla concreta allocazione dei fondi.
Tale sottrazione è del tutto irragionevole e ingiustificata, in
quanto la funzione di assistenza rimane, per assegnazione
costituzionale, una funzione regionale e locale, anche se i
richiedenti che ne sono destinatari sono ospitati in strutture
statali. La riduzione del ruolo della Conferenza viola in primo luogo
il principio di leale collaborazione, riconducibile all'art. 120,
secondo comma, Cost., in secondo luogo il principio di ragionevolezza
e il principio di buon andamento, in quanto priva l'amministrazione
del fondo di una sede di coordinamento tra l'autorità responsabile
dei Centri e le autorità regionali e locali responsabili delle
funzioni di benessere.
II.3.3. Illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 1, lettera
h-bis), modificativo del decreto legislativo n. 142 del 2015.
Come già accennato nella descrizione delle modifiche apportate
dal cd. decreto sicurezza all'art. 19, comma 3, decreto legislativo
n. 142 del 2015, i minori non accompagnati, di regola, dovrebbero
essere accolti, nel sistema attuale, da «strutture governative di
prima accoglienza a loro destinate» (così art. 19, comma 1, decreto
legislativo n. 142 del 2015) per il tempo necessario
all'identificazione (comunque non oltre 30 giorni), per poi
transitare nel nuovo sistema SIPROIMI, presso il quale dovrebbero
ricevere accoglienza stabile.
Ove tali strutture non siano disponibili, tuttavia, il comma 3
prevede, oggi come nella versione previgente, che «l'assistenza e
l'accoglienza del minore sono temporaneamente assicurate dalla
pubblica autorità del comune in cui il minore si trova».
Nella versione novellata, tuttavia, è stata aggiunta una
clausola di salvaguardia finanziaria, che recita «e comunque senza
alcuna spesa o onere a carico del comune interessato all'accoglienza
dei minori stranieri non accompagnati».
Tale aggiunta è impugnata, con il presente motivo, non nella
parte in cui prevede che gli enti locali non siano gravati da tali
spese, ma per la sola ipotesi che essa dovesse essere intesa come
limitazione della possibilità dei comuni emiliani, nell'esercizio di
funzioni proprie, di finanziare liberamente le proprie attività. Ove
dovesse essere intesa come includente un profilo restrittivo, la
disposizione risulterebbe gravemente lesiva dell'autonomia
finanziaria degli enti locali, in spregio agli articoli 118 e 119
Cost., oltrechè essere di ostacolo al buon andamento
dell'amministrazione prescritto dall'art. 97 Cost.
II.3.4. Illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 2, lettera
l), modificativo del decreto legislativo n. 142 del 2015.
La lettera l) dell'art. 12, comma 2, decreto-legge n. 113 del
2018 cancella l'art. 22, comma 3, dal decreto legislativo n. 142 del
2015.
Secondo tale comma nella sua versione vigente prima
dell'abrogazione, «i richiedenti, che usufruiscono delle misure di
accoglienza erogate ai sensi dell'art. 14, possono frequentare corsi
di formazione professionale, eventualmente previsti dal programma
dell'ente locale dedicato all'accoglienza del richiedente».
Tale disposizione è anch'essa evidentemente collegata alla
sottrazione al sistema locale dell'assistenza ai richiedenti asilo,
ed è illegittima per le stesse ragioni, come è illegittima la
corrispondente eliminazione della partecipazione ai fondi destinati
all'accoglienza, nei termini sopra esposti.
Ulteriormente, l'abrogazione potrebbe essere intesa addirittura
come rivolta ad istituire un divieto posto alla regione e agli enti
locali di organizzare attività di formazione professionale ai quali
i richiedenti asilo possano partecipare.
Se dovesse essere così interpretata, la disposizione
risulterebbe ulteriormente illegittima, trattandosi di compiti
rientranti nella competenza piena della regione ex art. 117, terzo e
quarto comma, Cost. (rispettivamente, tutela del lavoro e formazione
professionale), compiti che la Regione ha il dovere di svolgere in
relazione a tutti coloro che legittimamente si trovino nel territorio
nazionale, in connessione con l'art. 35 Cost.
II.3.5. Illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 2, lettera
m), modificativo del decreto legislativo n. 142 del 2015.
Nella stessa prospettiva di quanto da ultimo osservato, la
Regione Emilia-Romagna impugna in via cautelativa anche l'art. 12,
comma 2, lettera m) del cd. decreto sicurezza, nella parte in cui
elimina il riferimento ai richiedenti, sostituendolo con i titolari,
rispetto alle attività previste dal comma 1 dell'art. 22-bis,
decreto legislativo n. 142 del 2015, secondo il quale «i prefetti
promuovono, d'intesa con i comuni e con le regioni e le province
autonome, anche nell'ambito dell'attività dei Consigli territoriali
per l'immigrazione di cui all'art. 3, comma 6, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni, ogni
iniziativa utile all'implementazione dell'impiego di titolari di
[precedentemente: richiedenti] protezione internazionale, su base
volontaria, in attività di utilità sociale in favore delle
collettività locali, nel quadro delle disposizioni normative
vigenti».
Anche questa disposizione, infatti, si presta a essere
interpretata come un divieto rispetto alla possibilità per comuni,
regioni e province autonome di organizzare iniziative utili alla
«implementazione dell'impiego», per di più in favore delle
collettività locali, in relazione ai richiedenti asilo: e così
intesa sarebbe illegittima di nuovo per violazione delle competenze
regionali in materia di formazione professionale e di tutela del
lavoro (117, quarto e terzo comma, Cost.), in connessione con gli
articoli 4 e 35 Cost.
Inoltre, la modifica introdotta al comma 3 dell'art. 22-bis
elimina altresì i finanziamenti destinati alla predisposizione di
iniziative utili alla «implementazione dell'impiego» a favore dei
richiedenti, ragion per cui anche a voler interpretare la
disposizione diversamente rispetto a un secco divieto, essa
corrisponde in ogni caso alla sottrazione dei fondi europei
specificamente destinati anche alle iniziative in favore dei
richiedenti asilo, e viola pertanto, oltre agli articoli 4 e 35 Cost.
già richiamati, anche il principio di sussidiarietà ex art. 118
Cost., l'art. 119 Cost., il principio di leale collaborazione e lo
stesso regolamento europeo in materia di finanziamenti alle politiche
relative all'immigrazione (2014/516/UE) attraverso l'art. 117, primo
comma, Cost.
II.3.6. Illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 5.
Da quanto sin qui argomentato discende altresì l'illegittimità
costituzionale dell'art. 12, comma 5, decreto legislativo n. 113 del
2018, secondo il quale «i richiedenti asilo presenti nel Sistema di
protezione di cui all'art. 1-sexies del decreto-legge 30 dicembre
1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio
1990, n. 39, alla data di entrata in vigore del presente decreto,
rimangono in accoglienza fino alla scadenza del progetto in corso,
già finanziato».
La disposizione, ponendo la scadenza del progetto quale limite
alla permanenza in accoglienza, espelle in realtà i richiedenti dal
sistema dell'accoglienza, aggravandone senza ragione le condizioni di
permanenza temporanea nel territorio.
Essa risulta pertanto illegittima non soltanto perchè
costituisce la materiale conseguenza dell'abolizione del sistema
SPRAR dedicato ai richiedenti, ma altresì perchè si pone in diretta
violazione dei diritti dei soggetti in accoglienza, i quali da un
giorno all'altro si ritrovano privi di qualunque tipo di sostegno ed
espulsi dal contesto di vita nel quale erano inseriti.
Risultano violati, oltre alle competenze regionali in materia di
assistenza, anche ed in particolare, l'art. 3 Cost. per manifesta
irragionevolezza e violazione dei diritti quesiti dei richiedenti, i
quali si vedono privati dell'accoglienza senza che la loro condizione
giuridica o materiale si sia in alcun modo modificata; dell'art. 117,
primo comma, e dell'art. 11 Cost., in quanto risulta violato altresì
l'art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali in materia di tutela della
vita privata e familiare, messe entrambe a repentaglio
dall'espulsione dai centri in cui prima si era legittimamente
accolti.
L'irragionevolezza, peraltro, è palese anche all'interno del
sistema del cd. decreto sicurezza, poichè i soggetti che vengono
allontanati dai centri SPRAR dovrebbero essere trasferiti nei CPA
governativi, cosa che non viene in alcun modo prevista.
Sussiste, inoltre, un ulteriore profilo di illegittimità,
relativo alle funzioni regionali e comunali in materia di
accoglienza.
L'art. 12, comma 5, decreto-legge n. 113 del 2018, infatti,
costringe gli enti locali a espellere i richiedenti asilo dai propri
centri, quand'anche le risorse economiche dell'ente oppure quelle
fornite dalla Regione nell'ambito delle proprie competenze
risultassero perfettamente sufficienti.
Sotto questo profilo, pertanto, risultano invase competenze
regionali in materia di accoglienza di cui all'art. 117, terzo e
quarto comma, nonchè il principio di sussidiarietà di cui agli
articoli 5, 114 e 118 Cost., anche al comma terzo che prevede forme
di coordinamento proprio in materia di immigrazione, e ancora il
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
II.3.7. Illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 6.
L'art. 12, comma 6, decreto-legge n. 113 del 2018 dispone che «i
titolari di protezione umanitaria presenti nel Sistema di protezione
di cui all'art. 1-sexies del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39,
alla data di entrata in vigore del presente decreto, rimangono in
accoglienza fino alla scadenza del periodo temporale previsto dalle
disposizioni di attuazione sul funzionamento del medesimo Sistema di
protezione e comunque non oltre la scadenza del progetto di
accoglienza».
La disposizione, ponendo la scadenza del progetto quale limite
alla permanenza in accoglienza, espelle in realtà i titolari di
protezione umanitaria dal sistema dell'accoglienza, aggravandone
senza ragione le condizioni di permanenza temporanea nel territorio.
Essa risulta pertanto illegittima non soltanto perchè
costituisce la materiale conseguenza dell'abolizione del sistema
SPRAR dedicato ai richiedenti e ai titolari della protezione
umanitaria, ma altresì perchè si pone in diretta violazione dei
diritti dei soggetti in accoglienza, i quali da un giorno all'altro
si ritrovano privi di qualunque tipo di sostegno ed espulsi dal
contesto di vita nel quale erano inseriti.
Oltre alle competenze regionali in materia di assistenza, risulta
violato anche ed in particolare, l'art. 3 Cost. per manifesta
irragionevolezza e violazione dei diritti quesiti dei richiedenti, i
quali si vedono privati dell'accoglienza senza che la loro condizione
giuridica o materiale si sia in alcun modo modificata, e oltretutto
vedono ricondotta tale mutazione al momento terminale del progetto di
accoglienza, non invece a quello della scadenza del permesso di
soggiorno.
Tale scelta è evidentemente priva di qualsiasi ragione, posto
che fino alla scadenza del permesso essi sono titolari e hanno quindi
diritto - fatta salva la già argomentata illegittimità
dell'abolizione della protezione umanitaria - all'accoglienza presso
il SIPROIMI esattamente come i titolari delle forme di protezione
sopravvissute al cd. decreto sicurezza.
A tale irragionevolezza si aggiunge il fatto che non risulta
emanata alcuna disposizione di attuazione come quella menzionata nel
comma impugnato.
Appare evidente, inoltre, la contrarietà di tale disposizione
all'art. 117, primo comma, e dell'art. 11 Cost., in quanto risulta
violato altresì l'art. 8 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali in
materia di tutela della vita privata e familiare, messe entrambe a
repentaglio dall'espulsione dai centri in cui prima si era
legittimamente accolti.
III. ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELL'ART. 13, COMMA 1, LETTERA A),
N. 2, COMMA 1, LETTERA B), NUMERI 1 E 2, E COMMA 1, LETTERA C),
DECRETO-LEGGE N. 113 DEL 2018
III.1. La disciplina dell'iscrizione anagrafica e le modifiche
operate dal decreto.
Si contesta in questa sezione la legittimità costituzionale
dell'intervento posto in essere attraverso l'art. 13 del decreto
legislativo n. 113 del 2018.
Fino all'emanazione di tale decreto, il permesso di soggiorno
rilasciato al soggetto richiedente aveva funzione sia di documento di
riconoscimento, sia di titolo per l'iscrizione anagrafica presso i
comuni.
Tale secondo aspetto è stato radicalmente modificato dall'art.
13, comma 1, lettera a), n. 2, mediante il nuovo comma 1-bis
dell'art. 4, decreto legislativo n. 142 del 2015. L'articolo
modificato risulta pertanto ora così formulato nei suoi primi due
commi:
1. Al richiedente è rilasciato un permesso di soggiorno per
richiesta asilo valido nel territorio nazionale per sei mesi,
rinnovabile fino alla decisione della domanda o comunque per il tempo
in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale ai sensi
dell'art. 35-bis, commi 3 e 4, del decreto legislativo 28 gennaio
2008, n. 25. Il permesso di soggiorno costituisce documento di
riconoscimento ai sensi dell'art. 1, comma 1, lettera c), del decreto
del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445. (3)
1-bis. Il permesso di soggiorno di cui al comma 1 non
costituisce titolo per l'iscrizione anagrafica ai sensi del decreto
del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, e dell'art.
6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.
In altri termini, viene dimezzata la funzione del documento, che
vale ai fini del riconoscimento, ma non (piu'), invece, ai fini
dell'iscrizione anagrafica presso il Comune.
Alla modifica menzionata si coordina la novella recata dall'art.
13, comma 1, lettera b), numeri 1 e 2, che modificano l'art. 5, commi
3 e 4, decreto legislativo n. 142 del 2015, come segue:
3. L'accesso ai servizi previsti dal presente decreto e a
quelli comunque erogati sul territorio ai sensi delle norme vigenti
è assicurato nel luogo di domicilio individuato ai sensi dei commi 1
e 2.
4. Il prefetto competente in base al luogo di presentazione
della domanda ovvero alla sede della struttura di accoglienza può
stabilire, con atto scritto e motivato, comunicato al richiedente con
le modalità di cui all'art. 6, comma 5, un luogo di domicilio o
un'area geografica ove il richiedente può circolare.
I primi due commi prevedono che:
1. Salvo quanto previsto al comma 2, l'obbligo di comunicare
alla questura il proprio domicilio o residenza è assolto dal
richiedente tramite dichiarazione da riportare nella domanda di
protezione internazionale. Ogni eventuale successivo mutamento del
domicilio o residenza è comunicato dal richiedente alla medesima
questura e alla questura competente per il nuovo domicilio o
residenza ai fini del rinnovo del permesso di soggiorno di cui
all'art. 4, comma 1.
2. Per il richiedente trattenuto o accolto nei centri o
strutture di cui agli articoli 6, 9 e 11, l'indirizzo del centro
costituisce il luogo di domicilio valevole agli effetti della
notifica e delle comunicazioni degli atti relativi al procedimento di
esame della domanda, nonchè di ogni altro atto relativo alle
procedure di trattenimento o di accoglienza di cui al presente
decreto. L'indirizzo del centro ovvero il diverso domicilio di cui al
comma 1 è comunicato dalla questura alla Commissione territoriale.
In sintesi, i soggetti richiedenti vengono muniti di un documento
che, tuttavia, non è valevole ai fini dell'iscrizione anagrafica, e
pertanto non permette di ottenere la residenza, lasciando spazio
soltanto per una mera domiciliazione.
Di conseguenza, il richiedente può dichiarare un domicilio (o
una residenza, specifica la norma, che però non potrà avvenire,
evidentemente, se il suo unico titolo è proprio il permesso di
soggiorno per richiesta di asilo) al momento della formalizzazione
della domanda di protezione, o - come recita il comma 2 - l'obbligo
di comunicazione è assolto direttamente dall'accoglienza presso un
centro di espulsione o di accoglienza, luogo che diviene
automaticamente il domicilio del richiedente.
Infine, l'art. 13, comma 1, lettera c), abroga l'art. 5-bis del
decreto legislativo n. 142 del 2015. Tale articolo recitava:
Art. 5-bis (Iscrizione anagrafica). - 1. Il richiedente
protezione internazionale ospitato nei centri di cui agli articoli 9,
11 e 14 è iscritto nell'anagrafe della popolazione residente ai
sensi dell'art. 5 del regolamento di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, ove non iscritto
individualmente.
2. È fatto obbligo al responsabile della convivenza di dare
comunicazione della variazione della convivenza al competente ufficio
di anagrafe entro venti giorni dalla data in cui si sono verificati i
fatti.
3. La comunicazione, da parte del responsabile della convivenza
anagrafica, della revoca delle misure di accoglienza o
dell'allontanamento non giustificato del richiedente protezione
internazionale costituisce motivo di cancellazione anagrafica con
effetto immediato, fermo restando il diritto di essere nuovamente
iscritto ai sensi del comma 1.
La disposizione istituiva un collegamento diretto tra
l'accoglienza nel sistema SPRAR e l'ufficializzazione di un luogo di
residenza, istituendo una procedura semplificata e affidando al
responsabile del contro di accoglienza la cura degli adempimenti
conseguenti. L'abrogazione sembra confermare che le nuove
disposizioni intendono privare i richiedenti del diritto alla
residenza.
III.2. Profili di illegittimità costituzionale.
III.2.1. Illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate
in quanto privano i richiedenti asilo del diritto al riconoscimento
del loro luogo di residenza e le autorità pubbliche, ivi comprese
quelle regionali e comunali, di accertare e stabilire la residenza
delle persone. In subordine, loro illegittimità costituzionale per
irragionevolezza e violazione del principio di buon andamento.
Secondo l'art. 43, comma secondo, del codice civile «la residenza
è nel luogo in cui la persona ha la dimora abituale». Il comma
primo, invece, definisce il domicilio di una persona come il «luogo
in cui essa ha stabilito la sede principale dei suoi affari e
interessi».
Si tratta di nozioni di carattere generale, che formano una parte
della grammatica del diritto civile. Esse sono valide per tutti, e
sono insuscettibili di applicazione differenziata per persone, per
luoghi o per situazioni particolari.
La residenza, inoltre, pacificamente corrisponde ad una
situazione di fatto: una persona potrà determinarsi a dimorare
abitualmente in un luogo o in un altro, ma il luogo ove di fatto egli
dimora abitualmente è il luogo della sua residenza, e la competente
autorità comunale ha il potere ed il dovere di accertarlo anche
indipendentemente dall'iniziativa dell'interessato, e persino contro
il suo desiderio.
Peraltro, la giurisprudenza di legittimità da molti anni
riconosce che quello all'iscrizione anagrafica è un diritto
soggettivo perfetto, affermando che «l'ordinamento delle anagrafi
della popolazione residente (legge 24 dicembre 1954, n. 1228 e
relativo regolamento di esecuzione approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 31 gennaio 1958, n. 136, vigente
all'epoca dei fatti, e poi sostituito dal decreto del Presidente
della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223) configura uno strumento
giuridico - amministrativo di documentazione e di conoscenza, che è
predisposto nell'interesse sia della pubblica amministrazione, sia
dei singoli individui», cosicchè «sussiste, invero, non soltanto
l'interesse dell'amministrazione ad avere una relativa certezza circa
la composizione ed i movimenti della popolazione ..., ma anche
l'interesse dei privati ad ottenere le certificazioni anagrafiche ad
essi necessarie per l'esercizio dei diritti civili e politici e, in
generale, per provare la residenza e lo stato di famiglia».
Dal momento che «tutta l'attività dell'ufficiale d'anagrafe è
disciplinata dalle norme sopra richiamate in modo vincolato, senza
che trovi spazio alcun momento di discrezionalita'», prosegue la
Corte di cassazione, «la regolamentazione qui considerata, per la
natura vincolata dell'attività amministrativa da essa disciplinata e
perchè è dettata nell'interesse diretto della popolazione
residente, non contiene norme sull'azione amministrativa, ma è
composta da norme di relazione che disciplinano rapporti
intersoggettivi», per cui «tali norme non attribuiscono
all'amministrazione alcun potere idoneo a degradare i diritti
soggettivi attribuiti ai singoli individui» (così Cassazione Sez.
Unite, 19 giugno 2000, n. 449).
In questo indiscutibile contesto deve essere inteso il
significato delle nuove disposizioni, secondo le quali: a) il
permesso di soggiorno non costituisce (piu') documento idoneo
all'iscrizione anagrafica; b) il «luogo di domicilio» acquista nuovo
rilievo giuridico a determinati effetti, e viene comunicato alla
Commissione territoriale; è abrogata la norma che prevedeva
l'automatica iscrizione dei richiedenti asilo accolti in uno dei
centri del sistema SPRAR.
Secondo un'interpretazione radicale, le nuove disposizioni
potrebbero essere rivolte non meramente a disciplinare quali
documenti debba presentare il richiedente all'anagrafe, escludendone
il permesso di soggiorno, o ad eliminare l'obbligo del responsabile
del centro di comunicare i nomi delle persone accolte ai fini
dell'iscrizione all'anagrafe dei residenti, ma addirittura ad
impedire l'identificazione e la qualificazione dei richiedenti asilo
come residenti. In altre parole, per essi non varrebbe l'art. 43 del
codice civile, nè conseguentemente il potere e il dovere dei comuni
in quanto responsabile dell'anagrafe di accertarne il luogo di
residenza. I richiedenti asilo sarebbero, in parole ulteriormente
diverse, soggetti privi di residenza, privi di ubicazione fissa e non
identificati come tali nella comunità territoriale nella quale si
trovano. Essi avrebbero un domicilio, cioè, a termini del codice,
una sede di affari e interessi, ma non un luogo nel quale essi, come
persone, siano riconosciuti trovarsi abitualmente.
Non sembra occorrano molte parole per dimostrare l'illegittimità
costituzionale delle disposizioni interessate, ove esse dovessero
essere intese nel senso indicato.
Dal lato soggettivo, esse creerebbero delle persone
istituzionalmente di serie B, veri fantasmi sociali, privi persino
del diritto di essere ufficialmente considerate come residenti in un
luogo, con evidente violazione ad un tempo sia dei «diritti
inviolabili dell'uomo» (art. 2 Cost.) - primo tra essi il diritto ad
essere riconosciuto come esistente in un determinato luogo - sia del
principio generale di uguaglianza nel senso più classico e
primordiale del termine, con riferimento, in questo caso alla
discriminazione in base alle «condizioni personali e sociali». Dal
lato oggettivo, la creazione di una categoria di persone prive della
residenza come identificazione della loro collocazione territoriale
priva le comunità interessate della possibilità di riconoscere chi
ne è di fatto parte stabile e conseguentemente della possibilità di
utilizzare il luogo di residenza quale presupposto dell'esercizio
delle loro funzioni sia normative che ancor più amministrative. È
chiaro, infatti, che qualunque funzione pubblica, di vantaggio o di
svantaggio, promozionale o repressiva, richiede in primo luogo la
precisazione del luogo della residenza delle persone, ed il
riconoscimento del loro diritto-dovere di essere qualificate come
residenti.
Questa considerazione, si noti, risolve in radice anche il
problema della ridondanza della questione di legittimità qui posta
sulle funzioni regionali, essendo - come detto - la determinazione
della residenza il primum di qualunque attività di governo delle
persone. Evidente è dunque la violazione di tutte le disposizioni
costituzionali che consentono e impongono tali attività di governo e
di amministrazione, e in particolare degli articoli 5, 97 (principio
di buon andamento), 117 e 118 della Costituzione, come anche, e prima
ancora, dell'art. 3 inteso quale fondamento del principio di
ragionevolezza.
Ferma e - ad avviso della Regione Emilia-Romagna - certissima
l'illegittimità costituzionale delle disposizioni sopra indicate ove
intese nel senso indicato, rimane da verificare la possibilità di
attribuire ad esse il più ridotto ambito già sopra prospettato.
Esse non sarebbero dunque rivolte a privare alcuno del diritto alla
residenza (che, si badi, è anche il dovere di sottostare al
riconoscimento della propria residenza in un determinato luogo), ma
comporterebbero «soltanto» l'impossibilità di utilizzare il permesso
di soggiorno quale documento utile a determinare la residenza e il
venir meno del dovere del responsabile della convivenza di comunicare
il nome delle persona accolte nel centro ai fini dell'iscrizione
anagrafica, mentre continuerebbe ad esserci, anche per i richiedenti
asilo, la possibilità e il diritto di ottenere l'iscrizione
anagrafica in base ad altri documenti o documentazione idonea a
dimostrare il fatto della residenza come dimora abituale, e fermo
ugualmente il dovere delle autorità comunali di accertare, in base
ad ogni elemento disponibile, ivi compresi i sopralluoghi dei propri
vigili, lo stesso fatto della residenza, iscrivendo ogni residente
nei registri dell'anagrafe.
Questa diversa interpretazione eviterebbe la creazione già nelle
norme di una categoria di esseri umani privi del diritto e del dovere
di essere riconosciuti quali residenti in un luogo ma, ad avviso
della ricorrente Regione, non salverebbe le norme in questione dalla
censura di illegittimità costituzionale.
Infatti, posto come esistente il diritto dei richiedenti asilo di
ottenere - come tutti - la certificazione della residenza nel luogo
di dimora abituale, e il diritto/dovere delle autorità comunali di
accertare tale residenza, le disposizioni in questione risultano
completamente irragionevoli, venendo ad ostacolare, invece che
favorire, il processo di accertamento della residenza: ostacolo che
nel caso dei richiedenti asilo è spesso insormontabile, essendo
fatto notorio che tali persone, proprio per la loro condizione, sono
spesso sprovviste di altri documenti di identità.
Non si vede infatti, in questo caso, la ragione per negare che a
questo fine possa essere utilizzato un documento quale il permesso di
soggiorno, rilasciato dal Ministero dell'interno, cioè
dall'autorità statale più idonea ad assicurare il corretto
riconoscimento delle persone e della loro collocazione. Nè si vede -
con violazione ulteriore del principio di uguaglianza - per quale
ragione un soggetto munito di un documento diverso dal solo permesso
di soggiorno (come, ad esempio, un passaporto), ma egualmente
richiedente, otterrebbe la residenza, e il titolare del solo permesso
di soggiorno invece no.
E risulta altresì completamente irrazionale l'abrogazione
dell'obbligo dei responsabili dei centri di comunicare i nominativi
delle persone accolte in essi, ai fini dell'accertamento e
dell'attestazione della loro residenti.
Di qui la violazione del principio di ragionevolezza, collegabile
anch'esso all'art. 3 della Costituzione, e del principio di buon
andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97.
III.2.2. Rilevanza specifica della residenza per le autorità
pubbliche della Regione.
Sia consentito, ad integrazione delle considerazioni svolte
subito sopra, di rilevare come l'eliminazione dell'iscrizione
anagrafica comporti conseguenze rilevanti rispetto all'attività dei
comuni emiliani nell'ambito delle funzioni loro proprie e delle
competenze in materia di accoglienza che sono state attribuite alle
regioni.
Come già ricordato, il comune riveste un ruolo primario rispetto
ai servizi e alle prestazioni discendenti dalla presenza di un
soggetto nel suo territorio: in tale prospettiva, è evidente che
l'iscrizione anagrafica rappresenta uno snodo cruciale, atto a
fungere da presupposto per l'erogazione di molteplici servizi
assistenziali.
In particolare, è tramite l'iscrizione anagrafica che
l'amministrazione regionale e comunale possono organizzare servizi
inerenti alla sanità o all'istruzione o ancora all'accesso
all'impiego, e in generale mirare la propria azione nella direzione
che persegua al meglio l'interesse della sua popolazione.
Tale programmazione - e la relativa partecipazione da parte degli
enti locali - è pacificamente contemplata all'art. 1, comma 3, legge
n. 328 del 2000, secondo il quale «la programmazione e
l'organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi
sociali compete agli enti locali, alle regioni ed allo Stato ai sensi
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, e della presente
legge, secondo i principi di sussidiarietà, cooperazione, efficacia,
efficienza ed economicità, omogeneità, copertura finanziaria e
patrimoniale, responsabilità ed unicità dell'amministrazione,
autonomia organizzativa e regolamentare degli enti locali»,
contemplando le funzioni rispettive di comuni, province e regioni
agli articoli 6, 7 e 8 della medesima legge.
Il divieto di iscrizione anagrafica, ad ogni evidenza, rende
impossibile procedere ad una seria programmazione in materia di
erogazione di servizi sociali, in particolare per quanto riguarda i
servizi scolastici e quelli sanitari, la cui pianificazione è
evidentemente essenziale alla buona amministrazione dell'ente locale,
il che dimostra la palese irragionevolezza della disciplina posta dal
decreto-legge n. 113 del 2018, la quale rende più oneroso - quando
non impossibile - alle regioni e agli enti territoriali in esse
inclusi adempiere ai propri compiti, senza alcuna plausibile
giustificazione.
Anzi, proprio il fatto che la disciplina riconduca - in un
maldestro tentativo di evitare la comunque evidente
incostituzionalità della novella - al differente concetto di
domicilio l'«accesso ai servizi» previsti dal decreto «e a quelli
comunque erogati sul territorio ai sensi delle norme vigenti» rende
sia l'erogazione, sia la pianificazione dei servizi estremamente
complesse, dal momento che, contrariamente a quanto dispone l'art. 2,
primo comma, legge n. 1228 del 1954 per la residenza (secondo cui «è
fatto obbligo ad ognuno di chiedere per sè e per le persone sulle
quali esercita la patria podestà o la tutela, la iscrizione
nell'anagrafe del comune di dimora abituale e di dichiarare alla
stessa i fatti determinanti mutazione di posizioni anagrafiche, a
norma del regolamento, fermo restando, agli effetti dell'art. 44 del
Codice civile, l'obbligo di denuncia del trasferimento anche
all'anagrafe del Comune di precedente residenza»), non vi è alcun
obbligo di comunicare le modifiche del proprio domicilio, con
ulteriore incontrollata possibilità di incremento o diminuzione
della popolazione effettiva senza il minimo segnale ufficiale.
Oltre a impedire le funzioni di programmazione e quindi, in fin
dei conti, di erogazione dei servizi, vengono altresì complicate le
funzioni di monitoraggio della popolazione e della sicurezza locale
che pure sono demandate agli enti comunali: per questo vale, tra gli
altri, l'art. 1, legge n. 1228 del 1954, secondo il quale
«l'iscrizione e la richiesta di variazione anagrafica possono dar
luogo alla verifica, da parte dei competenti uffici comunali, delle
condizioni igienico-sanitarie dell'immobile in cui il richiedente
intende fissare la propria residenza, ai sensi delle vigenti norme
sanitarie». Nè si può ignorare quali disfunzioni provochi
l'ignoranza circa il numero della popolazione effettiva riguardo ai
servizi statistici.
Infine, non può essere dimenticata la lesione che la mancanza
dell'iscrizione anagrafica arreca relativamente a funzioni
legislative già esercitate nella pienezza delle sue competenze da
parte della Regione Emilia-Romagna.
La menzionata legge regionale n. 5 del 2004, infatti, appresta
numerose iniziative a favore della popolazione straniera,
specificando che gli interventi sono destinati anche ai richiedenti
asilo (art. 2, comma 1), come anche la legge regionale 12 marzo 2003,
n. 2, la quale all'art. 4, comma 1, lettera c, prevede il diritto
anche per gli stranieri regolarmente soggiornanti - come i
richiedenti appunto - il diritto pieno di accesso al Sistema
integrato di interventi e servizi sociali.
Tuttavia, è evidente che la Regione, per le stesse ragioni sopra
viste rispetto alle possibilità di programmazione, non può
assicurare alcunchè a soggetti che non sa essere stanziati nel
proprio territorio, ed è palese che l'unico modo per ottenere questo
dato è proprio la consultazione dei registri anagrafici.
Al di là di tali aspetti articolati dal punto di vista degli
enti, il complesso della disciplina emergente dall'impugnato art. 13,
decreto legislativo n. 113 del 2018 risulta completamente
irragionevole anche se guardato dalla prospettiva del richiedente.
Prima di tutto va rammentato che, come riconosciuto costantemente
da codesta Corte, se è vero che «la regolamentazione dell'ingresso e
del soggiorno dello straniero nel territorio nazionale è collegata
alla ponderazione di svariati interessi pubblici, quali, ad esempio,
la sicurezza e la sanità pubblica, l'ordine pubblico, i vincoli di
carattere internazionale e la politica nazionale in tema di
immigrazione e tale ponderazione spetta in via primaria al
legislatore ordinario, il quale possiede in materia un'ampia
discrezionalita'», d'altra parte quest'ultima è «limitata, sotto il
profilo della conformità a Costituzione, soltanto dal vincolo che le
sue scelte non risultino manifestamente irragionevoli».
In ogni caso, «lo straniero è anche titolare di tutti i diritti
fondamentali che la Costituzione riconosce spettanti alla persona (si
vedano, per tutte, le sentenze n. 203 del 1997, n. 252 del 2001, n.
432 del 2005 e n. 324 del 2006)» (v. sentenza n. 148 del 2008).
Tra questi, certamente, figura il diritto alla salute di cui
all'art. 32 Cost. (sul punto cfr. sentenza n. 309 del 1999, secondo
la quale un «nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto
dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana» va
sicuramente riconosciuto, e al suo ambito «appartiene il diritto dei
cittadini in disagiate condizioni economiche, o indigenti secondo la
terminologia dell'art. 32 della Costituzione, a che siano loro
assicurate cure gratuite»), o ancora il diritto all'istruzione di cui
all'art. 34 Cost. e quello al lavoro contemplato dall'art. 35 Cost.,
ma in generale tutti quei diritti sociali tutelati dall'art. 2 Cost.
Tutte queste norme risultano violate dalla restrizione della
possibilità di iscrizione ai registri anagrafici a carico degli
stranieri, che impedisce, come ha affermato la Cassazione sopra
citata, persino di accedere alle «certificazioni anagrafiche ad essi
necessarie per l'esercizio dei diritti civili e politici».
Difatti, anche soltanto l'individuazione del medico di base o
l'accesso alle prestazioni sanitarie che richiedono la residenza (si
pensi agli elenchi degli utenti del SSN di cui all'art. 19 della
legge n. 833 del 1978, i quali sono «iscritti in appositi elenchi
periodicamente aggiornati presso l'unità sanitaria locale nel cui
territorio hanno la residenza») divengono difficili, in violazione
dell'art. 32 Cost., come del resto diviene complesso, se non
impossibile, l'accesso ai servizi scolastici obbligatori e non
obbligatori, come anche agli asili, campi nei quali la residenza e la
prossimità costituiscono criteri consolidati.
Anche nel campo dell'accesso al lavoro - che anche per i
richiedenti, secondo l'art. 22, decreto legislativo n. 142 del 2015,
è garantito almeno nel diritto di accedervi dopo sessanta giorni
dalla domanda di asilo -, peraltro, si creano situazioni di
incertezza (basti pensare al fatto che, nel decreto legislativo 14
settembre 2015, n. 150, recante «Disposizioni per il riordino della
normativa in materia di servizi per il lavoro e di politiche attive,
ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 10 dicembre 2014, n. 183»,
si prevede come principio la «disponibilità di servizi e misure di
politica attiva del lavoro a tutti i residenti sul territorio
italiano, a prescindere dalla regione o provincia autonoma di
residenza») per l'uso che comunemente viene fatto della nozione di
residenza.
In generale, quindi, l'accesso ai servizi verrà reso
notevolmente più difficoltoso in assenza di alcuna plausibile ratio,
il che aggiunge un profilo alla già illustrata illegittimità della
disciplina in questione.
La novella risulta peraltro anche totalmente contraddittoria e
generativa di disparità di trattamento alla luce del disposto
dell'art. 6, comma 7, legge n. 286 del 1998, che recita:
«Le iscrizioni e variazioni anagrafiche dello straniero
regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime condizioni
dei cittadini italiani con le modalità previste dal regolamento di
attuazione. In ogni caso la dimora dello straniero si considera
abituale anche in caso di documentata ospitalità da più di tre mesi
presso un centro di accoglienza. Dell'avvenuta iscrizione o
variazione l'ufficio dà comunicazione alla questura territorialmente
competente».
Nella disposizione viene fissato il principio di interrelazione
tra la regolarità del soggiorno e la possibilità di ottenere
«iscrizioni e variazioni anagrafiche», ed è pacifico - anche nel cd.
decreto sicurezza - che il richiedente sia pur sempre uno straniero
regolarmente soggiornante, che rimane nel territorio nazionale con
pieno diritto.
Il funzionamento del permesso di soggiorno nel solo caso dei
richiedenti asilo o protezione configura una significativa disparità
di trattamento: per un verso, infatti, il permesso di soggiorno
attribuito ai richiedenti è l'unico a non dare accesso
all'iscrizione anagrafica; per un altro, correlativo, verso, tra
tutti gli stranieri regolarmente soggiornanti il richiedente è
l'unico che non può ottenere l'iscrizione anagrafica, non potendo
pertanto usufruire - o potendo usufruire assai più difficilmente -
dei servizi connessi, e maturando, tra l'altro, anche in maniera
differente i requisiti per l'ottenimento della cittadinanza.
Questo risulta ancor più irragionevole a porre attenzione al
fatto che il permesso di soggiorno - in generale - è finalizzato
proprio alle iscrizioni, come lascia trasparire l'art. 6, comma 2,
testo unico immigrazione: «Fatta eccezione per i provvedimenti
riguardanti attività sportive e ricreative a carattere temporaneo,
per quelli inerenti all'accesso alle prestazioni sanitarie di cui
all'art. 35 e per quelli attinenti alle prestazioni scolastiche
obbligatorie, i documenti inerenti al soggiorno di cui all'art. 5,
comma 8, devono essere esibiti agli uffici della pubblica
amministrazione ai fini del rilascio di licenze, autorizzazioni,
iscrizioni ed altri provvedimenti di interesse dello straniero
comunque denominati».
Relativamente alla menzionata disposizione sussistono anche
profili di disparità ulteriore.
Il citato art. 6, comma 7, testo unico immigrazione, infatti,
sancisce infatti che «in ogni caso la dimora dello straniero si
considera abituale anche in caso di documentata ospitalità da più
di tre mesi presso un centro di accoglienza», ma è contestualmente
eccettuato dalla disposizione di cui all'art. 13, comma 1, lettera
a), n. 2 del decreto-legge n. 113 del 2018.
In altre parole, all'interno del sistema dell'attribuzione del
permesso di soggiorno e dell'iscrizione anagrafica, nel vigente
sistema per come novellato dal cd. decreto sicurezza i titolari della
protezione internazionale (che avrebbero diritto all'iscrizione
anagrafica in base al loro permesso di soggiorno, proprio per il
fatto che esso non è un permesso di soggiorno per richiedenti)
avranno la loro dimora abituale, ex art. 6, comma 7, decreto
legislativo n. 286 del 1998, presso il centro di accoglienza: ad es.,
un titolare potrà averla presso una struttura del SIPROIMI.
Viceversa, il medesimo dato di fatto riguardante però un
richiedente - per esempio l'accoglienza presso un CPA, nel nuovo
sistema - non potrà rilevare, tantomeno ai fini dell'iscrizione
anagrafica, con evidente e illogica disparità rispetto a una
medesima situazione fattuale.
IV. ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELL'ART. 21, COMMA 1, LETTERA A),
DECRETO-LEGGE N. 113 DEL 2018.
L'art. 21, comma 1, lettera a), decreto-legge n. 113 del 2018, ha
inserito all'interno dell'art. 9, comma 3, decreto-legge 20 febbraio
2017, n. 14, le parole «presidi sanitari», facendo risultare
l'attuale formulazione come segue:
3. Fermo il disposto dell'art. 52, comma 1-ter, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e dell'art. 1, comma 4, del
decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222, i regolamenti di
polizia urbana possono individuare aree urbane su cui insistono
presidi sanitari, scuole, plessi scolastici e siti universitari,
musei, aree e parchi archeologici, complessi monumentali o altri
istituti e luoghi della cultura o comunque interessati da consistenti
flussi turistici, aree destinate allo svolgimento di fiere, mercati,
pubblici spettacoli, ovvero adibite a verde pubblico, alle quali si
applicano le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 del presente
articolo.
L'articolo tiene ferma la disciplina in materia di commercio in
siti di particolare rilievo storico o culturale, e ferma apre, dopo
la novella, all'individuazione di aree su cui insistono presidi
sanitari alle quali si possono applicare i seguenti commi:
1. Fatto salvo quanto previsto dalla vigente normativa a
tutela delle aree interne delle infrastrutture, fisse e mobili,
ferroviarie, aeroportuali, marittime e di trasporto pubblico locale,
urbano ed extraurbano, e delle relative pertinenze, chiunque ponga in
essere condotte che impediscono l'accessibilità e la fruizione delle
predette infrastrutture, in violazione dei divieti di stazionamento o
di occupazione di spazi ivi previsti, è soggetto alla sanzione
amministrativa pecuniaria del pagamento di una somma da euro 100 a
euro 300. Contestualmente all'accertamento della condotta illecita,
al trasgressore viene ordinato, nelle forme e con le modalità di cui
all'art. 10, l'allontanamento dal luogo in cui è stato commesso il
fatto.
2. Ferma restando l'applicazione delle sanzioni
amministrative previste dagli articoli 688 e 726 del Codice penale e
dall'art. 29 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, nonchè
dall'art. 7, comma 15-bis, del codice della strada, di cui al decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285, il provvedimento di
allontanamento di cui al comma l del presente articolo è disposto
altresì nei confronti di chi commette le violazioni previste dalle
predette disposizioni nelle aree di cui al medesimo comma.
In sintesi, può essere applicata una sanzione tra 100 e 300
euro, nonchè l'allontanamento dal luogo in cui è stato commesso il
fatto, a chi impedisce l'accessibilità ai luoghi di cui al comma 1,
nonchè a chi sia ivi colto in stato di ubriachezza in pubblico (art.
688 c.p.), a chi ivi commetta atti contrari alla pubblica decenza
(art. 726 c.p.), a chi eserciti il commercio senza o in violazione
dell'autorizzazione prescritta (art. 29, decreto legislativo n. 114
del 1998), a chi eserciti l'attività di parcheggiatore abusivo (art.
7, comma 15-bis, decreto legislativo n. 285 del 1992).
Conviene notare che non si tratta qui del mero ed ovvio
allontanamento istantaneo di chi in qualunque modo impedisca il
corretto e regolare funzionamento del servizio pubblico, e
dell'applicazione delle conseguenti ordinarie sanzioni amministrative
o in ipotesi penali, ma dell'inserimento dei presidi sanitari tra i
luoghi ai quali, in forza delle disposizioni dell'art. 10, si applica
un regime speciale che prevede l'interdizione all'accesso per periodi
prolungati e l'assegnazione al responsabile di uno stato di
«precriminalizzazione», nel senso che la trasgressione dei divieti
amministrativi prelude all'incriminazione penale.
Ad avviso della ricorrente Regione, l'inserimento dei presidi
sanitari tra i luoghi presso o in difesa dei quali i quali, con
apposito regolamento di polizia urbana, si applica i complessivo
regime speciale sopra descritto, appare irragionevole, contrario ad
un criterio di proporzionalità e violativo del diritto alla salute
presidiato dall'art. 32 Cost.
La reazione dell'ordinamento rispetto alla condotta, infatti, si
rivela del tutto irragionevole e sproporzionata nel momento in cui
comprime gravemente il diritto alla salute di determinati soggetti
che, oltretutto, in una parte dei casi previsti, possono essere
particolarmente bisognosi di cure (come chi sia colto in stato di
ubriachezza, magari in ragione di un'abitualità in tale condotta) e
in un'altra parte non hanno tenuto alcuna condotta che suggerisca una
misura grave come l'allontanamento dalle strutture ospedaliere.
Peraltro, un allontanamento così radicale e duraturo come quello
prescritto dalla disposizione si può tradurre, in ambienti
particolarmente carenti di strutture sanitarie, in una vera e propria
privazione delle cure, che si pone in contrasto, oltretutto, con i
doveri che incombono sul personale medico-sanitario operativo presso
gli ospedali.
In subordine alla radicale eliminazione, la disposizione appare
comunque illegittima nella parte in cui non esclude dalla sua
applicazione i soggetti che tengano i comportamenti sanzionabili come
conseguenza o come effetto della patologia dalla quale sono afflitti,
nonchè i soggetti per i quali l'applicazione della misura sia
suscettibile di compromettere la cura delle patologie dalle quali
sono affetti.
V. ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELL'ART. 21-BIS, COMMI 1 E 2,
DECRETO-LEGGE N. 113 DEL 2018.
Con l'art. 21-bis, commi 1 e 2, decreto-legge n. 113 del 2018,
vengono dettate disposizioni rivolte a rafforzare la tutela della
sicurezza pubblica nelle vicinanze di esercizi pubblici, in un regime
di collaborazione e coordinamento tra autorità di pubblica sicurezza
e le organizzazioni degli esercenti, nel quadro di linee guida
ministeriali.
La Regione Emilia-Romagna non contesta il fine o il contenuto di
tali disposizioni, ma ritiene costituzionalmente illegittima
l'esclusione delle regioni e degli enti locali dalla partecipazione
all'elaborazione di tali meccanismi di rafforzamento della sicurezza
pubblica.
Nello specifico si dispone quanto segue:
1. Ai fini di una più efficace prevenzione di atti illegali
o di situazioni di pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica
all'interno e nelle immediate vicinanze degli esercizi pubblici,
individuati a norma dell'art. 86 del testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773,
con appositi accordi sottoscritti tra il prefetto e le organizzazioni
maggiormente rappresentative degli esercenti possono essere
individuate specifiche misure di prevenzione, basate sulla
cooperazione tra i gestori degli esercizi e le Forze di polizia, cui
i gestori medesimi si assoggettano, con le modalità previste dagli
stessi accordi.
2. Gli accordi di cui al comma 1 sono adottati localmente nel
rispetto delle linee guida nazionali approvate, su proposta del
Ministro dell'interno, d'intesa con le organizzazioni maggiormente
rappresentative degli esercenti, sentita la Conferenza Stato-città
ed autonomie locali.
L'articolo prevede che, al fine della prevenzione di atti
illegali o situazioni di pericolo che possano verificarsi nelle
vicinanze degli esercizi pubblici previsti dall'art. 86 TULPS (ossia
«alberghi, compresi quelli diurni, locande, pensioni, trattorie,
osterie, caffè o altri esercizi in cui si vendono al minuto o si
consumano vino, birra, liquori od altre bevande anche non
alcooliche», e ancora «sale pubbliche per bigliardi o per altri
giuochi leciti o stabilimenti di bagni, ovvero locali di stallaggio e
simili») vengano sottoscritti accordi tra prefetto e organizzazioni
maggiormente rappresentative degli esercenti al fine di individuare
misure specifiche di prevenzione tramite la cooperazione tra
esercenti e Forze di polizia, cui i gestori si assoggettano secondo
gli accordi.
Questi ultimi, a livello locale, vengono adottati seguendo linee
guida approvate su proposta del Ministero dell'interno, con l'intesa
delle organizzazioni maggiormente rappresentative degli esercenti e
sentita la Conferenza Stato-autonomie locali.
Le regioni hanno competenza residuale in materia di commercio -
chiaramente coinvolta nel momento in cui vengono chiamate in causa le
organizzazioni rappresentative degli esercenti e i gestori degli
esercizi commerciali.
Anche in relazione ai profili di ordine pubblico, è la stessa
Costituzione, all'art. 118, terzo comma, a prevedere «forme di
coordinamento» tra lo Stato e le regioni.
La disposizione risulta dunque illegittima, per violazione
dell'art. 117, quarto comma, nonchè 118, terzo comma, nella parte in
cui essa prevede il solo coinvolgimento della Conferenza Stato-città
ed autonomie locali, anzichè quello della Conferenza unificata, e
nella parte in cui non prevede la possibile partecipazione delle
regioni e degli enti locali interessati agli accordi locali rivolti
al rafforzamento della sicurezza pubblica.

P.Q.M.

La Regione Emilia-Romagna, come sopra rappresentata e difesa,
chiede:
voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il
ricorso, dichiarando l'incostituzionalità dell'art. 1, comma 1,
lettere a), b), d), f), n. 1, i) n. 1, h), o), p), numeri 1 e 2,
comma 2, lettera a), comma 6, lettere a), b), c) e d), comma 7,
lettere a) e b), comma 8, comma 9; dell'art. 12, comma 1, lettere a),
a-bis), a-ter), b), c), d), comma 2, lettera a), numeri 1 e 2,
lettere b), c), d), numeri 1 e 2, f), numeri 1, 2 e 5, g), numeri 1 e
2, h), numeri 1 e 2, h-bis), l), m), comma 3, lettera a), comma 4,
comma 5, comma 6; dell'art. 13, comma 1, lettera a), n. 2, lettera
b), numeri 1 e 2, lettera c); dell'art. 21, comma 1, lettera a);
dell'art. 21-bis, commi 1 e 2, decreto-legge del 4 ottobre 2018, n.
113, recante «Disposizioni urgenti in materia di protezione
internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonchè misure per
la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il
funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata», come convertito, con modificazioni, nella legge 1°
dicembre 2018, n. 132, nelle parti, nei termini e sotto i profili
esposti nel presente atto.
Padova-Roma, 1° febbraio 2019

Avv. prof. Falcon - Avv. Manzi