1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 15-7-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 143 SENTENZA 9 giugno - 9 luglio 2015
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Bilancio e contabilita' pubblica - Controllo della Corte dei conti sui rendiconti dei gruppi consiliari della Regione Liguria per l'esercizio 2012. - Deliberazione della Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Liguria, 8 aprile 2014, n. 21, e deliberazioni della Corte dei conti, sezione delle autonomie, 5 aprile 2013, n. 12 e 5 luglio 2013, n. 15. - (T-150143) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 15-7-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito della deliberazione della Corte dei conti, sezione regionale
di controllo per la Liguria, 8 aprile 2014, n. 21, e delle
deliberazioni della Corte dei conti, sezione delle autonomie, 5
aprile 2013, n. 12 e 5 luglio 2013, n. 15, promosso dalla Regione
Liguria con ricorso notificato l'11 giugno 2014, depositato in
cancelleria il 13 giugno 2014 ed iscritto al n. 5 del registro
conflitti tra enti 2014.
Udito nell'udienza pubblica del 9 giugno 2015 il Giudice relatore
Giancarlo Coraggio;
udito l'avvocato Gigliola Benghi per la Regione Liguria.

Ritenuto in fatto

1.- La Regione Liguria, con ricorso notificato in data 11 giugno
2014, depositato il successivo 13 giugno ed iscritto al n. 5 del
registro conflitti tra enti 2014, ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alle seguenti
deliberazioni della Corte dei conti: 1) sezione regionale di
controllo per la Liguria, 8 aprile 2014, n. 21; 2) sezione delle
autonomie, 5 aprile 2013, n. 12; 3) sezione delle autonomie, 5 luglio
2013, n. 15.
Secondo la ricorrente tali deliberazioni sarebbero lesive degli
artt. 114, secondo comma, e 117 della Costituzione, in relazione alla
sua autonomia istituzionale e legislativa, degli artt. 121 e 123
Cost., in relazione all'autonomia statutaria e del Consiglio
regionale, dello statuto regionale, nella parte in cui prevede e
garantisce l'autonomia del Consiglio e dei suoi gruppi assembleari,
della legislazione regionale, ed in particolare della legge della
Regione Liguria 16 febbraio 1987, n. 3 (Testo unico concernente il
trattamento economico e il fondo mutualistico interno dei Consiglieri
regionali) e della legge della Regione Liguria 19 dicembre 1990, n.
38 (Testo unico delle norme in materia di funzionamento e di
assegnazione di personale ai Gruppi consiliari), del principio di
leale collaborazione e, da ultimo, del decreto-legge 10 ottobre 2012,
n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento
degli enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore
delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n.
213.
1.1.- Premette la ricorrente che, nell'ambito delle misure di
rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo
sulla gestione finanziaria delle Regioni, previste dall'art. 1 del
d.l. n. 174 del 2012, i commi 9, 10, 11 e 12 dettano disposizioni
relative alla redazione, approvazione e controllo da parte delle
sezioni regionali di controllo dei rendiconti di esercizio annuale di
ciascun gruppo consiliare dei consigli regionali, con la previsione,
in caso di mancata trasmissione o di loro irregolarità, della
sanzione della decadenza dal diritto all'erogazione di risorse, con
annesso obbligo di restituzione.
A mente del comma 9, prosegue la ricorrente, il rendiconto di
esercizio annuale di ciascun gruppo consiliare va «strutturato
secondo linee guida deliberate dalla Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano e recepite con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri», al fine di «assicurare la corretta rilevazione dei fatti
di gestione e la regolare tenuta della contabilità, nonchè per
definire la documentazione necessaria a corredo del rendiconto». Le
linee guida sono state deliberate dalla Conferenza nella seduta del 6
dicembre 2012 e recepite con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 21 dicembre 2012, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 28
del 2 febbraio 2013 ed entrato in vigore il 17 febbraio seguente.
La Regione Liguria evidenzia come la stessa Corte dei conti,
sezione delle autonomie, nel prendere atto del nuovo sistema di
controllo introdotto dall'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012, si sia
posta il problema «se le norme in esame debbano trovare applicazione
con riferimento all'anno 2012, oppure se debba essere rinviata
l'applicazione al successivo esercizio, trattandosi di normativa
intervenuta solo alla fine dell'anno e completata con il d.P.C.m. 21
dicembre 2012, pubblicato in G.U. il 2 febbraio 2013». In ragione
della preesistenza al decreto di un obbligo di rendicontazione «sulla
base delle leggi regionali che nel tempo ne hanno regolato la
materia» e della «assenza di una norma che differisca al successivo
esercizio l'operatività dei controlli», la sezione delle autonomie,
con la deliberazione 5 aprile 2013, n. 12, ha ritenuto che il
controllo dovesse essere esercitato sin dal 2012.
Stante l'impossibilità di applicare retroattivamente i criteri
recati dal d.P.C.m. entrato in vigore nel febbraio 2013, la Corte dei
conti avrebbe quindi ritenuto la necessità di individuare parametri
diversi, «desunti dalle norme regionali e dai provvedimenti attuativi
vigenti nel 2012, integrati però con i contenuti essenziali, cui fa
riferimento la nuova disciplina, ossia con l'indicazione delle
risorse trasferite al Gruppo dal Consiglio regionale, della corretta
rilevazione dei fatti di gestione e della regolare tenuta della
contabilita'».
Sulla base di tali indicazioni le sezioni regionali di controllo
avrebbero tenuto comportamenti non univoci, talora limitandosi ad una
ricognizione della regolarità formale dei procedimenti di controllo
sui rendiconti già svolti dagli organismi regionali, in altri casi
sovrapponendosi a quest'ultimi.
La sezione delle autonomie, con la successiva deliberazione 5
luglio 2013, n. 15, avrebbe quindi affermato l'applicabilità del
nuovo sistema di controllo a decorrere dall'esercizio 2013, ma
avrebbe anche confermato la tesi, quanto al 2012, di un controllo a
soli fini «ricognitivi» della regolarità dei documenti contabili,
senza applicazione dell'impianto sanzionatorio previsto dal predetto
decreto, «in un percorso finalizzato alla integrale applicazione dei
nuovi controlli a decorrere dal 2013».
Nella Regione Liguria, aggiunge la ricorrente, il controllo sulla
verifica delle spese effettuate nel 2012 si era già svolto nei primi
mesi del 2013 sulla base della legislazione regionale vigente, ad
opera dell'apposita commissione rendiconti, con esclusione dei nuovi
criteri dettati dalla legge della Regione Liguria 20 dicembre 2012,
n. 48, recante «[Disposizioni di adeguamento dell'ordinamento
regionale al decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni
urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti locali,
nonchè ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel
maggio 2012) convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre
2012, n. 213]», applicabili solo a decorrere dall'esercizio 2013.
Ciò nonostante, la Corte dei conti, sezione regionale di
controllo per la Liguria, aveva esercitato il controllo sui
rendiconti dell'anno 2012, sindacando il merito delle spese e
dichirandone l'irregolarità.
Di lì a poco, prosegue la ricorrente, la Corte costituzionale,
con la sentenza n. 130 del 2014, avrebbe affermato l'insussistenza,
in capo alla Corte dei conti, del potere di controllo sui rendiconti
dei gruppi consiliari in relazione all'esercizio finanziario 2012.
1.2.- La Regione Liguria si duole, in primo luogo, che la Corte
dei conti, in violazione della sua autonomia legislativa, statutaria,
organizzativa e contabile, abbia esercitato per l'anno 2012 un potere
non attribuito dalla legge, perchè il controllo delineato dall'art.
1 del d.l. n. 174 del 2012 non potrebbe che operare a partire dal
2013, essendo esercitabile solo secondo i criteri previsti nelle
linee guida deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano e
recepite con d.P.C.m.
Il controllo, poi, si sarebbe svolto sulla base di criteri
individuati dalla stessa Corte dei conti ex post rispetto ai fatti di
gestione e senza il contributo partecipativo delle autonomie,
disapplicando le leggi regionali vigenti e surrogandosi alle
competenze proprie dei consigli regionali.
La ricorrente, infine, censura l'illegittima modalità di
esercizio del controllo, tradottosi, a mezzo del criterio
dell'inerenza, «in un sindacato pieno sulla ammissibilità delle
spese».
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri e la Corte dei conti
non si sono costituiti in giudizio.

Considerato in diritto

1.- La Regione Liguria ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione alle deliberazioni assunte dalla
Corte dei conti, sezione delle autonomie, 5 aprile 2013, n. 12, e 5
luglio 2013, n. 15, nonchè a quella della sezione regionale di
controllo per la Liguria, 8 aprile 2014, n. 21, con cui, in forza
dell'art. 1, commi 9, 10, 11 e 12, del decreto-legge 10 ottobre 2012,
n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento
degli enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore
delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n.
213, è stato esercitato il controllo sui rendiconti dei gruppi
consiliari regionali relativi all'esercizio finanziario 2012.
La ricorrente si duole che la Corte dei conti, in violazione
della sua autonomia legislativa, statutaria, organizzativa e
contabile, abbia svolto per l'esercizio in questione un potere non
attribuito dalla legge, perchè il controllo delineato dal d.l. n.
174 del 2012 non potrebbe che operare a partire dall'anno 2013, a
seguito dell'entrata in vigore dei criteri individuati dalla
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano e recepiti con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 21 dicembre 2012.
Lamenta, poi, che la Corte dei conti abbia operato il controllo
sulla base di criteri da essa stessa individuati ex post rispetto ai
fatti di gestione e senza il contributo partecipativo delle
autonomie, disapplicando le leggi regionali vigenti e surrogandosi
alle competenze proprie dei consigli regionali.
Le deliberazioni impugnate, infine, sarebbero illegittime anche a
causa delle concrete modalità del controllo esercitato, tradottosi,
a mezzo del criterio dell'inerenza, in un inammissibile sindacato di
merito delle spese sostenute dai gruppi consiliari.
2.- Il ricorso è in parte inammissibile e in parte fondato.
Questa Corte, con la sentenza n. 130 del 2014, decidendo su
analoghi ricorsi per conflitto di attribuzione sollevati dalle
Regioni Emilia-Romagna, Veneto e Piemonte, ha annullato le
deliberazioni della Corte dei conti, sezione delle autonomie, oggetto
dell'odierno giudizio, unitamente a quelle delle rispettive sezioni
regionali di controllo, statuendo «che non spettava allo Stato e, per
esso, alla Corte dei conti, sezione delle autonomie e sezioni
regionali di controllo [...] adottare le deliberazioni impugnate con
cui si è, rispettivamente, indirizzato ed esercitato il controllo
sui rendiconti dei gruppi consiliari in relazione all'esercizio
2012».
Ne consegue che rispetto alle deliberazioni della sezione delle
autonomie, già annullate al momento della proposizione del ricorso,
la Regione Liguria difetta di interesse ad agire, con conseguente
inammissibilità in parte qua del conflitto.
Esso, invece, è fondato con riferimento alla deliberazione della
sezione regionale di controllo per la Liguria.
Questa Corte, con la citata sentenza n. 130 del 2014,
nell'accogliere la censura di violazione dell'autonomia organizzativa
e contabile delle Regioni ricorrenti e dei rispettivi Consigli
regionali, censura riproposta in termini identici dalla Regione
Liguria, ha affermato che, «ai sensi dell'art. 1, comma 9, del d.l.
n. 174 del 2012, il rendiconto in esame è "strutturato secondo linee
guida deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e
recepite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
[...]". Il comma 11, poi, attribuisce alla sezione regionale di
controllo un giudizio di conformità dei rendiconti medesimi alle
prescrizioni dettate dall'art. 1, e quindi ai già detti criteri
contenuti nelle linee guida. Il dettato normativo configura dunque il
potere di controllo in esame come condizionato alla previa
individuazione dei criteri per il suo esercizio e ciò sull'evidente
presupposto della loro indispensabilita'».
Poichè il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, che
ha recepito le linee guida deliberate dalla Conferenza permanente, è
stato adottato il 21 dicembre 2012 ed è entrato in vigore solo il 17
febbraio dell'anno seguente, questa Corte ha dunque escluso la
spettanza alla Corte dei conti del potere di controllo sui rendiconti
dei gruppi consiliari per l'esercizio 2012.
3.- Deve pertanto concludersi nel senso che non spettava allo
Stato e, per esso, alla Corte dei conti, sezione regionale di
controllo per la Liguria, adottare la deliberazione impugnata con cui
si è esercitato il controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari in
relazione all'anno 2012.
La deliberazione in questione, per l'effetto, va annullata.
4.- Restano assorbite le ulteriori censure sollevate dalla
ricorrente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di
attribuzione sollevato, con riferimento alle deliberazioni della
Corte dei conti, sezione delle autonomie, 5 aprile 2013, n. 12, e 5
luglio 2013, n. 15, dalla Regione Liguria nei confronti dello Stato,
con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara che non spettava allo Stato e, per esso, alla Corte
dei conti, sezione regionale di controllo per la Liguria, adottare la
deliberazione 8 aprile 2014, n. 21, con cui si è esercitato il
controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari in relazione
all'esercizio 2012;
3) annulla, per l'effetto, la deliberazione indicata al punto che
precede.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2015.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 luglio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI