1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 13-12-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 48 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 ottobre 1995
N. 48 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 ottobre 1995 (della regione Toscana) Sanita' pubblica - Disposizioni urgenti in materia di assistenza farmaceutica e di sanita' - Accollo da parte delle regioni dell'obbligo di garanzia dei debiti delle UU.SS.LL. e delle Aziende ospedaliere fino al 31 dicembre 1994 - Lesione dell'autonomia finanziaria delle regioni e violazione dei principi di copertura finanziaria e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 245/1984, 452/1989, 355/1993 e 416/1995. (D.-L. 28 agosto 1995, n. 362, art. 2). (Cost., artt. 81, ultimo comma, 97 e 119). (095C1313) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 13-12-1995)

Ricorso della regione Toscana in persona del presidente pro-tempore
in forza della delibera di giunta n. 4121 del 25 settembre 1995,
rappresentata e difesa per mandato in calce al presente ricorso
dall'avv. Vito Vacchi, domiciliato in Roma, presso lo studio
dell'avv. Fabio Lorenzoni, via Alessandria n. 130 contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 2 del decreto-legge 28 agosto
1995 n. 362, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 202 del 30 agosto
1995, recante disposizioni urgenti in materia di assistenza
farmaceutica e di sanità.
L'art. 2 del decreto-legge n. 362/1995 dispone che a decorrere dal
1 gennaio 1995 la contabilità economica-finanziaria e patrimoniale e
la contabilità finanziaria delle unità sanitarie locali e delle
aziende ospedaliere dovranno essere tenute separate rispetto a quella
degli anni 1994 e precedenti, fatta salva la possibilità di
utilizzare gli eventuali avanzi di gestione per estinguere le
situazioni debitorie preesistenti. La norma prosegue poi stabilendo
che "la contabilità economico-finanziaria e patrimoniale e la
contabilità finanziaria delle unità sanitarie locali e delle
aziende ospedaliere relative agli anni precedenti al 1995 sono
garantite direttamente dalle regioni, che ne assumono integralmente
le relative obbligazioni"; si prevede poi che entro il 30 settembe
1995 con decreto del Ministero della sanità, adottato di concerto
con i Ministri del bilancio e della programmazione economica e del
tesoro e in accordo con la Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le provincie autonome saranno stabiliti le
modalità ed i criteri di ripianamento del debito eventualmente
accertato fino alla data di costituzione in aziende delle unità
sanitarie locali e degli ospedali.
La norma appare costituzionalmente illegittima per i seguenti
motivi:
1. - Essa lede l'autonomia finanziaria garantita alle Regioni ai
sensi dell'art. 119 Cost., perchè accolla integralmente e con
effetto immediato in capo alle Regioni tutte le obbligazioni delle
USL e degli ospedali, senza che si distingua in alcun modo fra
disavanzi o quote di disavanzo derivanti da fattori controllabili e
governabili da parte delle Regioni e disavanzi derivanti da fattori
interamente governati dagli organi centrali e con strumenti di
carattere nazionale.
Come immediata conseguenza della pubblicazione di tale
disposizione, molti debitori delle USL e degli ospedali hanno
ottenuto dai giudici di merito decreti ingiuntivi provvisoriamente
esecutivi nei confronti della regione ricorrente, per elevati
importi, e la legittimazione passiva della regione viene riconosciuta
proprio in virtù dell'impugnata norma. La lesione dell'autonomia
finanziaria di cui all'art. 119 Cost. risulta quindi evidente, specie
ricordando i principi stabiliti in materia dalla suprema Corte
costituzionale.
Già nella sentenza n. 245 del 1984 la Corte ha affermato che "la
parte essenziale della spesa sanitaria ed ospedaliera non può non
gravare sullo Stato ... per l'evidente ragione che il diritto alla
salute spetta ugualmente a tutti i cittadini e va salvaguardato
sull'intero territorio nazionale"; che "non è pertanto casuale che
la spesa in questione sia prevalentemente rigida e non si presti ad
essere manovrata, in qualche misura, se non dagli organi centrali di
governo"; che "l'esigenza di pari trattamento, sottesa all'intera
riforma sanitaria" spiega il fatto che le regioni non possano
incidere sulle voci più rilevanti della spesa sanitaria, e che "per
non violare l'eguaglianza dei cittadini nei confronti del Servizio"
la stessa sfera di operatività delle norme che riconoscono alle
regioni il potere di stabilire quote di partecipazione degli
assistiti al costo della prestazione "deve essere..... ridotta ai
minimi termini", mentre "è solo lo Stato che dispone, ancora una
volta, della potestà di circoscrivere in tal senso la spesa"; ancora
è affermato che non si può presupporre "che le Amministrazioni
regionali portino.... l'effettiva responsabilità degli eventuali
disavanzi delle USL", in quanto gran parte della spesa sanitaria si
forma indipendentemente dalle scelte regionali.
Lo stesso principio è stato riconfermato dalla Corte nella
sentenza n. 452 del 1989, ove è stato ritenuto contrastante con
l'autonomia finanziaria delle regioni l'art. 2 della legge n. 37/1989
nella parte in cui disponeva che eventuali eccedenze di spesa non
potessero essere poste a carico dello Stato.
Nè può obiettarsi che i suddetti principi sanciti dalla
giurisprudenza costituzionale siano superati a seguito del riordino
della disciplina in materia sanitaria disposto con i decreti
legislativi n. 502/1992 e n. 517/1993: vero è infatti che essendo
divenute le USL enti strumentali delle Regioni (art. 3, comma primo,
del d.lgs. n. 502/1992), le regioni stesse vengono ad avere alcuni
poteri che permettono di governare la spesa delle USL medesime,
diversamente da quanto avveniva invece nel passato in cui le USL
erano configurate come strutture operative dei comuni con la
conseguenza che la responsabilità finanziaria del servizio poteva
gravare sulle regioni solo nei limiti della quota del fondo sanitario
loro attribuita.
Ciò nonostante è richiesta una gradualità nell'attuazione del
nuovo meccanismo: infatti la Corte con la sentenza n. 355/1993 ha
dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 13 del citato d.lgs.
n. 502/1992 nella parte in cui, nello stabilire l'esonero immediato e
totale dello Stato da interventi finanziari volti a far fronte ai
disavanzi di gestione delle aziende sanitarie, non prevede una
disciplina diretta a rendere graduale il passaggio e la messa a
regime del sistema di finanziamento previsto dal decreto delegato;
tale gradualità è indispensabile per far fronte nella prima fase al
possibile scarto, presumibilmente elevato, fra i costi delle
prestazioni assistenziali ipotizzati, secondo un parametro ottimale,
dallo Stato e la situazione di partenza effettivamente esistente
nelle unità sanitarie locali.
Nuovamente la Corte ha riconfermato i sopradetti principi nella
rcente sentenza n. 416/1995, in riferimento all'art. 10 della legge
n. 724/1995, ove si legge nuovamente che "lo Stato non può addossare
al bilancio regionale oneri relativi alla spesa sanitaria che
derivano da decisioni non imputabili alle regioni stesse", e quindi
"una norma che impone alle regioni di provvedere al ripiano dei
disavanzi di gestione anche in relazione a scelte legislative dello
Stato, viola l'autonomia finanziaria, di bilancio e di spesa delle
regioni, operando un condizionamento della medesima finanza regionale
ed urta contro il principio del parallelismo tra responsabilità di
disciplina e di controllo e responsabilità finanziaria".
Ciò è quanto avviene ad opera della disposizione impugnata, che
accolla alle regioni integralmente ogni obbligazione assunta dalle
USL e dagli ospedali, consentendo così una immediata "aggressione"
da parte dei creditori delle USL verso i bilanci regionali, per
debiti del tutto indipendenti da decisioni regionali e quindi non
imputabile all'Amministrazione ricorrente.
2. - La norma impugnata viola altresì il principio di copertura
finanziaria delle nuove spese sancito dall'art. 81, quarto comma
della Costituzione, perchè, per quanto sopra esposto, essa pone a
carico delle regioni maggiori spese, peraltro non quantificate,
senza contestualmente disporre l'assegnazione delle risorse
finanziarie per farvi fronte.
La violazione del principio di cui all'art. 81, u.c., Cost. è
ravvisabile anche perchè l'obbligo del legislatore di indicare i
mezzi per fare fronte a nuove o maggiori spese va osservato con
puntualità rigorosa per le spese che - come quelle in esame -
incidono sull'esercizio in corso, per il quale è stato consacrato
con l'approvazione del Parlamento l'equilibrio tra le entrate e le
spese stesse (sentenza n. 12/1987).
3. - La norma impugnata appare poi in contrasto con l'art. 97
Cost., a causa della sua irragionevolezza: la disposizione infatti
non ha alcuna motivazione (a cui pure il decreto-legge è
costituzionalmente tenuto) che legittimi l'assunzione integrale da
parte delle regioni di tutte le obbligazioni sanitarie; in
particolare la misura in questione non è affatto giustificabile con
le esigenze di contenimento del deficit sanitario, perchè essa
riguarda solo la ripartizione della spesa tra lo Stato e le regioni,
nell'evidente tentativo di scaricare il più possibile la spesa
sanitaria sulle regioni e di alterare i principi costituzionali e le
garazie poste per evitare l'invasione delle competenze garantite
dall'art. 119 Cost. Il che è rilevante tanto sotto il profilo
dell'irragionevolezza quanto sotto quello dell'eccesso di potere
legislativo.
4. - I dedotti profili di illegittimità costituzionale della norma
sono aggravati dal fatto che l'accollo in capo alle regioni
dell'integrale onere sanitario è disposto con decreto-legge e quindi
con uno strumento che consente al Governo, in virtù
dell'immediatezza degli effetti, di diminuire istantaneamente la
spesa dello Stato, addossandola integralmente alle regioni, senza
consentire loro di poter almeno svolgere le programmazioni e le
previsioni necessarie, con ulteriore violazione dell'autonomia
regionale costituzionale garantita ai sensi dell'art. 119 Cost.
5. - I vizi eccepiti non possono ritenersi in alcun modo sanati
dalla previsione contenuta nella disposizione impugnata di un
emanando decreto ministeriale che determini le modalità ed i criteri
di ripianamento del debito sanitario.
Nonostante tale previsione, infatti, l'integrale assunzione da
parte delle regioni dei debiti delle USL e degli ospedali è
immediatamente operativa, come testimoniano i molteplici decreti
ingiuntivi concessi dai giudici di merito, con tanto di provvisoria
esecuzione mai sospesa, nei confronti della regione ricorrente e per
questo la lesione dell'autonomia finanziaria regionale, per i motivi
specificati ai precedenti punti, appare incontestabile.
La norma quindi è cotituzionalmente illegittima quanto meno nella
parte in cui non subordina l'assunzione da parte delle regioni delle
spese sanitarie alla contestuale entrate in vigore delle disposizioni
che determinano le modalità ed i criteri del ripianamento del
debito, in conformità ai principi stabiliti dalla giurisprudenza
costituzionale, e quindi con accollo da parte delle regioni solo
delle spese ad esse riferibili in quanto causate da fattori
governabili dalle Amministrazioni regionali medesime.

P. Q. M.
Si conclude chiedendo che la Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità dell'art. 2 del d.-l. 28 agosto 1995 per violazione
degli artt. 81, ultimo comma, 97 e 119 della Costituzione.
Roma, addì 27 settembre 1995
Avv. Vacchi
95C1313