1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 2-5-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 202 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 febbraio 1990
N. 202 Ordinanza emessa il 21 febbraio 1990 dal pretore di Ferrara nel procedimento civile vertente tra Prando Lino e l'I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Rate di pensioni corrisposte benche' non dovute - Ripetibilita' anche in mancanza di dolo del percipiente (tranne il solo caso in cui la rata di pensione risulti non dovuta in seguito a rettifica del provvedimento attributivo) - Ingiustificata disparita' di trattamento rispetto alle pensioni degli impiegati civili dello Stato, per i quali l'indebito, in mancanza di dolo dell'interessato, e' sempre irripetibile - Violazione del principio dell'assicurazione di mezzi adeguati alle esigenze di vita del lavoratore in caso di vecchiaia. (Legge 9 marzo 1989, n. 88, art. 52, secondo comma). (Cost., artt. 3 e 38). (090C0495) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 2-5-1990)

IL PRETORE
O S S E R V A
A scioglimento della riserva;
1) Con ricorso depositato il 21 giugno 1989 Prando Lino, premesso
che in data 13 maggio 1987 la sede I.N.P.S. di Ferrara gli aveva
richiesto il rimborso della somma di L. 3.879.620, indebitamente
percepita, di cui L. 1.645.000 per assegni familiari e L. 2.234.600
per revoca dei benefici di cui all'art. 14-quater della legge n.
33/1980; che il 22 maggio 1987 aveva provveduto a restituire la somma
di L. 1.645.000; che, invece, con ricorso 29 maggio 1987 al comitato
provinciale aveva chiesto l'irripetibilità della residua somma di L.
2.234.600 perchè ricevuta in buona fede, non a domanda ma per
applicazione d'ufficio; che le prescritte procedure amministrative
avevano avuto esito negativo; conveniva in giudizio l'I.N.P.S.
perchè venisse dichiarato che l'Istituto non aveva diritto, ai sensi
dell'art. 80 del r.d. n. 1422/1924 o dell'art. 52 della legge 9 marzo
1989, n. 88, al richiesto rimborso per la quota relativa alla somma
di L. 2.234.600 dovuta per la revoca dei benefici di cui all'art.
14-quater della legge n. 33/1980.
Si costituiva, ritualmente, in giudizio l'I.N.P.S., che contestava
l'avversa domanda e ne chiedeva il rigetto, osservando che la
sanatoria prevista dalla legge n. 88/1989 opera nei soli casi in cui
vi sia stato un errore dell'istituto, non dovuto al dolo
dell'interessato, circa il quantum debeatur, comportando, detti casi,
la modifica del provvedimento originario così da ricondurne il
contenuto economico alla sua esatta entità e dimensione; mentre la
sanatoria stessa rimane esclusa in relazione alle ipotesi di
attribuzione della pensione, o di un suo accessorio, nella carenza
radicale, originaria o sopravvenuta, di uno o più dei rispettivi
presupposti legittimanti l'attribuzione stessa.
2) In linea di fatto si osserva essere pacifico fra le parti (ed
inoltre risulta dai documenti di causa) che l'indebito percepito dal
ricorrente, pari a L. 2.234.600, consegue alla revoca della
maggiorazione sociale prevista dall'art. 14-quater della legge n.
33/1980, non spettante al sig. Prando perchè la pensione (cat. 10
n. 60012326) era stata liquidata sulla base di 768 contributi
settimanali (664 contributi effettivi e 105 volontari).
Con l'esperita azione giudiziaria il Prando chiede che, in
applicazione dell'art. 80 del r.d. n. 1422/1924 e/o dell'art. 52
della legge n. 88/1989, vengano dichiarate non ripetibili da parte
dell'istituto le somme da lui percepite indebitamente, dal momento
che l'errore non dipendeva dal suo comportamento doloso e che il
beneficio, poi revocato, gli era stato attribuito d'ufficio.
3) La domanda del ricorrente non sembra poter trovare
accoglimento, anche dopo la riforma legislativa intervenuta in tema
di prestazioni indebite con l'art. 52 della legge 9 marzo 1989, n.
88, di ristrutturazione dell'I.N.P.S.
In base al primo comma del predetto art. 52 le pensioni erogate
dall'I.N.P.S. "possono essere in ogni momento rettificate dagli enti
o fondi erogatori, in caso di errore di qualsiasi natura commesso in
sede di attribuzione, erogazione o riliquidazione della prestazione".
Dispone il secondo comma dell'art. 52 citato che "nel caso in cui,
in conseguenza del provvedimento modificato, siano state riscosse
rate di pensione risultanti non dovute, non si fa luogo a recupero
delle somme corrisposte, salvo che l'indebita percezione sia dovuta a
dolo dell'interessato".
Con la nuova normativa il legislatore ha inteso riordinare la
materia degli indebiti pensionistici, sostituendo la previgente
disciplina, contenuta nel r.d. n. 1422/1924, avente natura
regolamentare (cfr. ordinanze n. 824/1988 e n. 265/1989 della Corte
costituzionale), con altra introdotta a livello di normazione
primaria in un atto avente forza di legge.
Rispetto alla precedente regolamentazione, l'art. 52 ha inteso
escludere qualsiasi limitazione temporale al potere-dovere
dell'istituto di intervenire sul provvedimento di concessione della
pensione rivelatosi inficiato da errore.
Quanto all'ambito di operatività della sanatoria prevista dal
secondo comma dell'art. 52, la stessa viene ricollegata dalla norma
in esame alla sola ipotesi in cui vi sia stata, in conseguenza
dell'errore, una modifica del provvedimento di assegnazione della
pensione.
In tale contesto sembra che non possano rientrare nella sanatoria
tutte quelle ipotesi in cui, a seguito dell'accertamento del venir
meno dei presupposti per il diritto, la pensione sia stata annullata,
con la conseguente caducazione totale del provvedimento di
concessione.
La norma in parola sembra, infatti, voler limitare l'eccezione al
generale principio della ripetibilità dell'indebito, sancito
dall'art. 2033 del c.c., soltanto nei casi in cui l'indebito consegua
ad un errore circa la determinazione economica dell'ammontare della
prestazione quantum debeatur senza incidere sulla legittimità del
relativo provvedimento, il quale continua a rimanere in vigore pur
con un cambiamento del suo contenuto originario.
In sostanza dall'ambito di operatività del secondo comma
dell'art. 52 citato sembrano rimanere escluse tutte le ipotesi in cui
la prestazione viene erogata senza la sussistenza del relativo
diritto.
In tale ottica non paiono rientrare nell'ambito di applicazione
della sanatoria anche i casi di mero ritardo nell'accertamento di
successive modificazioni di fatto o di diritto, che siano
automaticamente operative e che importino l'estinzione del diritto
originariamente esistente.
Si osserva, inoltre, che la Corte di cassazione (sentenza s.u. 20
gennaio 1989, n. 310) ha precisato che "la spettanza
dell'integrazione al minimo o di quote aggiuntive o di supplementi
non si risolve in una questione di semplice misura della prestazione
previdenziale, essendo gli anzidetti elementi integrativi della
pensione oggetto di autonomo diritto, dipendente da presupposti di
diritto e di fatto propri, diversi rispetto a quelli richiesti per la
sussistenza del generico diritto a pensione".
Pertanto, in applicazione di tale principio, il venir meno del
diritto al trattamento minimo, al supplemento, alle quote aggiuntive
per mancanza dei relativi presupposti ovvero per essere gli stessi,
in un secondo tempo, risultati variati, sembra comportare
l'esclusione della sanatoria di cui all'art. 52, la quale sembra
operante soltanto nei casi di rettifiche di errori che abbiano
comportato l'attribuzione di somme eccedenti a quelle effettivamente
spettanti.
Fra le varie ipotesi di quote aggiuntive o di supplementi di
pensione non rientranti nella operatività del secondo comma
dell'art. 52 sembrano potersi annoverare le quote fisse di cui al
terzo comma dell'art. 10 della legge n. 160/1975; la maggiorazione
sociale dei trattamenti pensionistici (art. 1 della legge n. 140/1985
e art. 1 della legge n. 544/1988); l'aumento della pensione sociale
(art. 2 della legge n. 140/1985 e art. 2 della legge n. 544/1988); i
benefici per gli ex combattenti (art. 6 della legge n. 140/1985); la
maggiorazione ex art. 14-quater della legge n. 33/1980 (la cui revoca
costituisce l'indebito per cui è causa), nonchè i trattamenti di
famiglia sulle pensioni dei lavoratori autonomi.
4) Tuttavia il secondo comma dell'art. 52 della legge 9 marzo
1989, n. 88, così come sopra interpretato, sembra presentare dei
dubbi di costituzionalità, con congiunto riferimento agli artt. 3 e
38, secondo comma, della Costituzione.
La questione di legittimità costituzionale, in questa sede
sollevata, appare rilevante perchè dalla sua definizione può
dipendere l'accoglimento della domanda del Prando, altrimenti
precluso.
In primo luogo si ravvisa una ingiustificata disparità di
trattamento, sanzionabile ai sensi dell'art. 3 della Costituzione,
fra i pensionati I.N.P.S. e i pensionati, pubblici dipendenti, cui è
applicabile il d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092.
A favore di questi ultimi l'art. 206 del d.P.R. citato sancisce
nel caso in cui, in conseguenza del provvedimento revocato o
modificato, siano state riscosse rate di pensione o di assegno ovvero
di indennità, risultanti non dovute, la non ripetibilità delle
somme corrisposte, salvo che la revoca o la modifica siano state
disposte in seguito all'accertamento di fatto doloso
dell'interessato.
A tale proposito deve segnalarsi che, ai sensi del precedente art.
204, la revoca o la modifica può aver luogo quando vi sia stato
errore di fatto o sia stato omesso di tener conto di elementi
risultanti dagli atti; quando vi sia stato errore nel computo dei
servizi o nel calcolo del contributo di riscatto, della pensione,
assegno o indennità o nella applicazione delle tabelle che
stabiliscono le aliquote o l'ammontare della pensione, assegno o
indennità; quando siano rinvenuti documenti nuovi o il provvedimento
sia stato emesso in base a documenti riconosciuti o dichiarati falsi.
In sostanza i pensionati dello Stato usufruiscono del principio
della non ripetibilità delle somme ricevute in buona fede, in una
gamma di ipotesi sostanzialmente più ampia rispetto ai pensionati
dell'I.N.P.S., che si estende fino a ricomprendere situazioni nelle
quali rimane accertata la sopravvenuta od originaria insussitenza del
diritto.
Inoltre, per evidenziare maggiormente il contrasto con l'art. 3
della Costituzione, è necessario ricordare che, sempre nel settore
del pubblico impiego, si è effermato un principio di origine
giurisprudenziale, in forza del quale l'amministrazione non può
ripetere le somme indebitamente percepite dal dipendente a titolo di
retribuzione o assegni vari, se non in base ad una ponderata e
circostanziata valutazione degli interessi contrapposti, dato che la
retribuzione ha la funzione di soddisfare i bisogni essenziali della
vita del lavoratore e della sua famiglia.
5) Sempre con riferimento all'art. 3 della Costituzione deve
essere sottolineata anche l'intima contraddittorietà ed
irrazionalità della norma in esame, la quale determina una
ingiustificata disparità di trattamento fra pensionati che abbiano
in buona fede percepito degli indebiti, dal momento che la
ripetizione dell'indebito viene esclusa soltanto in alcune ipotesi,
mentre viene ammessa, in forza del principio generale di cui all'art.
2033 del c.c., in altre altrettanto qualificate, al pari delle
precedenti, dalla buona fede del pensionato, che, in ogni caso, ha
riscosso quanto gli attribuiva l'ente previdenziale facendo
incolpevole affidamento sulla legittimità dei provvedimenti
dell'istituto anche in relazione alle sue scelte vitali.
6) A questo punto, però, appare anche opportuno chiedersi se sia
possibile enucleare nell'ambito dell'ordinamento costituzionale, ove
l'art. 38, secondo comma, della Costituzione, sancisce il diritto del
lavoratore a che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati per
soddisfare alle esigenze di vita in caso di infortunio, malattia,
invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria, cui corrisponde
un preciso obbligo di natura costituzionale a carico della Repubblica
di tutelare quelle stesse esigenze vitali in modo adeguato, un
principio di carattere generale, valido per la materia pensionistica
e previdenziale in genere, in base al quale non sono ripetibili le
somme che il pensionato abbia indebitamente, ma in buona fede,
riscosso.
Qualora si consideri che la pensione ha lo scopo di soddisfare i
bisogni e le esigenze primarie del titolare e della sua famiglia e si
ravvisi la necessità di tutelare in modo completo la buona fede del
pensionato che, come nel caso in esame, fa pieno affidamento sulla
conformità alla legge dei provvedimenti dell'ente previdenziale,
anche in relazione alle sue scelte vitali, non può che pervenirsi
alla conclusione che, nel sistema previsto dall'art. 38, secondo
comma, della Costituzione, la buona fede deve ricevere un adeguato
riconoscimento in tutte le ipotesi nelle quali assume rilevanza.
Ne deriva allora che il secondo comma dell'art. 52 della legge n.
88/1989 non appare conforme al dettato costituzionale, che impone
l'eguaglianza di tutti i pensionati di fronte alla legge obbligando
la Repubblica a realizzare una piena ed efficace tutela dei
lavoratori in materia previdenziale, dal momento che non realizza
altro che una salvaguardia molto parziale dell'incolpevole
affidamento del pensionato sulla legittimità della sua pensione,
proprio quando l'attribuzione della stessa risulta viziata per
effetto di un errore attribuibile soltanto all'ente previdenziale.

P. Q. M.
Visto l'art. 134 della Costituzione, l'art. 8 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 52, secondo comma, della legge
9 marzo 1989, n. 88, nella parte in cui, in caso di prestazioni
pensionistiche indebite, non esclude la ripetibilità dell'indebito
in ogni ipotesi in cui l'indebita percezione non sia dovuta a dolo
dell'interessato, per violazione degli artt. 3 e 38, secondo comma,
della Costituzione;
Dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per l'esecuzione, previa notifica della
presente ordinanza alle parti, al Presidente del Consiglio dei
Ministri e previa la sua comunicazione ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.
Ferrara, addì 21 febbraio 1990
Il pretore: (firma illeggibile)

90C0495