1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 21-9-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 168 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 dicembre 2015
Ordinanza del 16 dicembre 2015 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Soc. Belgioco di Ciolini Emanuele &amp; C. Sas e altri contro Ministero dell'economia e delle finanze e altri. Gioco e scommesse - Riduzione delle risorse statali, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi VLT (Video Lottery Terminal). - Legge 23 dicembre 2014, n. 190 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)"), art. 1, comma 649. (16C00238) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 21-9-2016)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Seconda)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2326 del 2015, proposto da:
Soc. Belgioco di Ciolini Emanuele &amp; C. S.a.s., Soc. Euroslot
S.r.l., Soc. Extragiochi Slot &amp; Service S.r.l., Soc. Free spin
S.r.l., Soc. Gioia Giochi S.r.l., Soc. Interactive Games S.r.l., Soc.
Johnvideo S.r.l., Soc. Les Jeux Sont Fait S.r.l., Soc. Matin Games di
Incerpi Piero S.n.c., Soc. Orientalgiochi S.r.l., Soc. Ra Elettronica
S.r.l., Soc. Video 2000 Grop S.r.l., Soc. Noleggio 2000 S.n.c. di
Antonio del Quattro &amp; C., Soc. Marca Giochi S.r.l., in persona dei
rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese
dagli Avv. Federico Mazzella, Sandro Guerra, con domicilio eletto
presso Federico Mazzella in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio n. 1;
Contro Ministero dell'economia e delle finanze, Agenzia delle
dogane e dei monopoli, Presidenza del Consiglio dei ministri, in
persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore,
rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello
Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
Nei confronti di:
Cogetech S.p.a., in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dall'Avv. Carlo Geronimo Cardia, con
domicilio eletto presso Carlo Geronimo Cardia in Roma, viale dei
Parioli n. 24;
Admiral Gaming Network S.r.l. (già G. Matica s.r.l.), in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dagli Avv. Filippo Lattanzi, Diego Campugiani, Claudia Ciccolo,
Francesco Cardarelli, con domicilio eletto presso Studio Legale
Lattanzi - Cardarelli in Roma, Via G. Pierluigi Da Palestrina n. 47;
Codere Network S.p.a., in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv. Claudia Ciccolo, Diego
Campugiani, Filippo Lattanzi, Francesco Cardarelli, con domicilio
eletto presso Studio Legale Lattanzi - Cardarelli in Roma, Via G.
Pierluigi Da Palestrina n. 47;
Soc B Plus Gioco Legale Limited;
Lottomatica Videolot Rete S.p.A.;
Sisal Entertainment S.p.A.;
Cirsa Italia S.p.A.;
Gamenet S.p.A.;
HBG Connex S.p.A.;
Netwin Italia S.p.A.;
SNAI S.p.A.;
Intralot Gaming Machine S.p.A.;
NTS Network S.p.A.;
e con l'intervento di, ad opponendum:
Codacons, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dagli Avv. Carlo Rienzi, Gino Giuliano, con
domicilio eletto presso l'Ufficio legale nazionale del Codacons in
Roma, Viale Mazzini n. 73;
Per l'annullamento, la disapplicazione e la declaratoria di
illegittimità costituzionale ed europea:
del decreto dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli prot. n.
4076/RU del 15 gennaio 2015, recante la ricognizione del numero di
apparecchi riferibili a ciascun concessionario ai fini della
ripartizione del versamento dell'importo previsto dall'art. 1, comma
649, della legge 23 dicembre 2014 n. 190, posto a carico dei
concessionari e soggetti che operano nella gestione e raccolta del
gioco mediante apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, del testo
unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931;
di ogni altro atto presupposto e conseguente, ivi compreso
l'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014;
del decreto AAMS prot. n. 2011/30582/giochi/ADI del 5 agosto
2011, recante l'approvazione dello schema di convenzione per
l'affidamento della concessione avente ad oggetto la realizzazione e
la conduzione della rete per la gestione telematica del gioco lecito
mediante gli apparecchi da divertimento e intrattenimento previsti
dall'art. 100, comma 6, del T.U.L.P.S.;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio Visti gli atti di
costituzione in giudizio del Ministero dell'economia e delle finanze,
dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli, della Presidenza del
Consiglio dei ministri, di Cogetech S.p.A., di Admiral Gaming Network
S.r.l. (già G. Matica s.r.l.) e di Codere Network S.p.A.;
Visto l'atto di intervento ad opponendum del Codacons;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2015 il
Consigliere Elena Stanizzi e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Premettono in fatto le società odierne ricorrenti di svolgere -
sulla base di specifica abilitazione derivante dall'iscrizione in
apposito elenco - l'attività di raccolta delle giocate tramite
apparecchi da gioco lecito di cui all'art. 110, comma 6, del
T.U.L.P.S. per conto dei concessionari individuati all'esito della
procedura ad evidenza pubblica indetta dall'Agenzia delle dogane e
dei monopoli ai sensi dell'art. 24, comma 35, del decreto-legge n. 98
del 2011, convertito in legge con legge n. 111 del 2011 e conclusasi
nel 2013 con le aggiudicazioni definitive a favore di 13
concessionari e sottoscrizione delle accessive convenzioni di
concessione.
Le società ricorrenti rientrano, quindi, nella categoria dei
gestori e, come tali, si inseriscono nella filiera degli apparecchi
di gioco denominati Amusement with prize (AWP) quali soggetti
abilitati iscritti nell'apposito elenco dei soggetti che svolgono
attività in materia di apparecchi con distribuzione di vincite di
denaro.
Illustrano, ancora in fatto, le ricorrenti, che con l'art. 1,
comma 649, della legge di stabilità di cui alla legge n. 190 del
2014, sono state introdotte rilevanti modifiche nella regolazione del
compenso dei concessionari e degli operatori di filiera,
stabilendosi, in particolare, che, a decorrere dal 1° gennaio 2015,
«A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza
pubblica e in anticipazione del più organico riordino della misura
degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri
operatori di filiera nell'ambito delle reti di raccolta del gioco per
conto dello Stato, in attuazione dell'art. 14, comma 2, lettera g),
della legge 11 marzo 2014, n. 23, è stabilita in 500 milioni di euro
su base annua la riduzione, a decorrere dall'anno 2015, delle risorse
statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei
soggetti che, secondo le rispettive competenze, operano nella
gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui
all'art. 110, comma 6, del testo unico di cui al regio decreto 18
giugno 1931, n. 773. Conseguentemente, dal 1° gennaio 2015:
a) ai concessionari è versato dagli operatori di filiera
l'intero ammontare della raccolta del gioco praticato mediante i
predetti apparecchi, al netto delle vincite pagate. I concessionari
comunicano all'Agenzia delle dogane e dei monopoli i nominativi degli
operatori di filiera che non effettuano tale versamento, anche ai
fini dell'eventuale successiva denuncia all'autorità giudiziaria
competente;
b) i concessionari, nell'esercizio delle funzioni pubbliche
loro attribuite, in aggiunta a quanto versato allo Stato
ordinariamente, a titolo di imposte ed altri oneri dovuti a
legislazione vigente e sulla base delle convenzioni di concessione,
versano altresì annualmente la somma di 500 milioni di euro, entro i
mesi di aprile e di ottobre di ogni anno, ciascuno in quota
proporzionale al numero di apparecchi ad essi riferibili alla data
del 31 dicembre 2014. Con provvedimento del direttore dell'Agenzia
delle dogane e dei monopoli, adottato entro il 15 gennaio 2015,
previa ricognizione, sono stabiliti il numero degli apparecchi di cui
all'art. 110, comma 6, lettere a) e b), del testo unico di cui al
regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, riferibili a ciascun
concessionario, nonchè le modalità di effettuazione del versamento.
Con analogo provvedimento si provvede, a decorrere dall'anno 2016,
previa periodica ricognizione, all'eventuale modificazione del
predetto numero di apparecchi;
c) i concessionari, nell'esercizio delle funzioni pubbliche
loro attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di filiera le
somme residue, disponibili per aggi e compensi, rinegoziando i
relativi contratti e versando gli aggi e compensi dovuti
esclusivamente a fronte della sottoscrizione dei contratti
rinegoziati.».
In attuazione di tale norma, è stato adottato il gravato decreto
dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli datato 15 gennaio 2015, con
il quale è stato determinato il numero degli apparecchi riferibili a
ciascuno dei concessionari ripartendo tra gli stessi, su tale base,
il versamento annuale dell'importo di 500 milioni di euro in maniera
proporzionale al numero di apparecchi riferibili a ciascun
concessionario, versamento da effettuarsi nella misura del 40% entro
il 30 aprile 2015 ed il residuo 60% entro il 31 ottobre.
Avverso tale provvedimento, nonchè avverso la disciplina
normativa di cui lo stesso costituisce attuazione, deduce parte
ricorrente i seguenti motivi di censura:
I - Modifica sostanziale del vigente assetto concessorio e negoziale
per effetto dell'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 e del
decreto ADM 15 gennaio 2015.
Premessa la ricognizione della disciplina normativa e
convenzionale del rapporto concessorio in essere per la realizzazione
e la conduzione della rete per la gestione telematica del gioco
lecito mediante gli apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, del
T.U.L.P.S., lamenta parte ricorrente la radicale trasformazione in
pejus di tale disciplina per effetto delle norme introdotte dal comma
649 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 e dal decreto dell'ADM,
che vanno ad incidere nei confronti di tutti gli operatori di
filiera, ivi compresi i gestori, sui quali ultimi è fatto ricadere
l'onere di versare ai concessionari l'intero ammontare della raccolta
del gioco praticato mediante apparecchi di gioco, al netto delle
vincite pagate, laddove in precedenza, sulla base della disciplina
normativa e convenzionale, gli stessi trattenevano dall'ammontare
della raccolta i propri compensi, versando le restanti somme al
concessionario.
Con la nuova disciplina, con efficacia retroattiva, i compensi
spettanti agli operatori di filiera vengono così trasformati in
risorse statali assimilando il rapporto concessorio ad un servizio di
riscossione delle entrate tributarie.
Riversandosi la prevista riduzione di 500 milioni su base annua
dei compensi spettanti ai concessionari anche sugli altri operatori
di filiera per effetto della prevista rinegoziazione dei rapporti con
i concessionari, lamenta parte ricorrente la mancata previsione di un
regime transitorio e l'alterazione del sinallagma e dell'equilibrio
economico finanziario delle gestioni di filiera, evidenziando il
contrasto della nuova disciplina con i principi e le regole impresse
ai relativi rapporti dalle convenzioni di concessione sottoscritte
nel 2013, con particolare riferimento alla nozione di 'importo
residuò - la cui definizione, recata dal nomenclatore unico, vale ad
evidenziare il meccanismo di distribuzione dei compensi tra
concessionario e gli altri operatori di filiera, essendo questo
definito quale importo risultante dalla differenza tra la raccolta di
gioco tramite apparecchi, le vincite erogate sugli apparecchi e le
vincite pagate in sala, e il compenso contrattualmente spettante
all'incaricato del versamento dell'importo medesimo - alla nozione di
compenso del concessionario di cui allo schema di convenzione -
determinato a titolo omnicomprensivo sulla base della raccolta di
gioco al netto di quanto dovuto ad AAMS, all'Erario, agli utenti, ai
soggetti abilitati contrattualizzati per la raccolta dell'importo
residuo - e con altre disposizioni convenzionali che fanno
riferimento, anche ai fini della responsabilità economica e
finanziaria, a tali nozioni, da cui si evince il meccanismo di
determinazione dei compensi e di loro ripartizione tra i soggetti
della filiera.
II - Sulla qualificazione dell'art. 1, comma 649, della legge n. 190
del 2014, alla stregua di 'legge-provvedimentò. Illegittimità in
via derivata e consequenziale.
Sostiene parte ricorrente la riconducibilità della contestata
norma al novero delle 'leggi-provvedimentò, in quanto diretta a un
numero di destinatari determinato e limitato - ovvero i concessionari
e gli operatori di filiera - e avente un contenuto particolare e
concreto, denunciandone la violazione dei principi che
necessariamente devono presiedere a tale tipologia di leggi, quali
quello di ragionevolezza e non arbitrarietà, declinati a loro volta
nei principi della tutela dell'affidamento e di coerenza e certezza
dell'ordinamento giuridico, ridondando i vizi della norma primaria in
via derivata e consequenziale in vizi del decreto del 15 gennaio
2015.
II.A - Violazione dei principi europei e costituzionali relativi allo
'jus variandì (in particolare di trasparenza, imparzialità e par
condicio). Violazione dell'art. 43 della Direttiva 2014/23/UE.
Violazione degli articoli 2 e 30 del decreto legislativo n. 163 del
2006. Violazione dell'art. 24, comma 35, del decreto-legge n. 90,
convertito nella legge n. 111 del 2011.
Ricorda parte ricorrente che lo jus variandi delle concessioni di
servizi non è consentito ai sensi dell'art. 30 del decreto
legislativo n. 163 del 2006, mentre lo schema di convenzione non
prevede la possibilità per l'Amministrazione di procedere
direttamente a modifiche unilaterali, dovendo tali modifiche, anche
quelle imposte da mutamenti normativi, essere regolate da apposito
atto aggiuntivo integrativo della convenzione di concessione.
Richiama, inoltre, parte ricorrente i principi espressi nella
Direttiva 2014/23/UE che precludono la possibilità di apportare
modifiche sostanziali nei rapporti concessori ed impongono di indire
una nuova procedura di aggiudicazione nelle ipotesi di modifiche o
variazioni sostanziali.
II.B - Violazione dei principi europei e costituzionali in materia di
contratti pubblici (in particolare, legittimo affidamento, certezza
delle situazioni giuridiche, adeguatezza e proporzionalita').
Violazione degli articoli 2 e 30 del decreto legislativo n. 160 del
2006. Violazione dell'art. 8, comma 8, del decreto-legge n. 66 del
2014 convertito nella legge n. 89 del 2014. Violazione dell'art. 24,
comma 35, del decreto-legge n. 98 del 2011, convertito nella legge n.
111 del 2011.
La modifica dell'assetto concessorio e negoziale consolidatosi a
seguito dell'aggiudicazione definitiva delle concessioni e la stipula
delle relative convenzioni accessive e dei contratti di filiera si
porrebbe, sostiene parte ricorrente, in violazione dei superiori
principi, di matrice costituzionale ed europea, di certezza delle
situazioni giuridiche e di legittimo affidamento sull'equilibrio
economico e finanziario della gestione, i quali implicano la
tendenziale intangibilità delle situazioni consolidate e la
prevedibilità delle regole applicabili in modo da orientare le
proprie scelte commerciali ed elaborare il proprio business plan,
evidenziando come per gli operatori di filiera non fosse prevedibile
la profonda incisione sui propri rapporti introdotta dalla contestata
norma.
Tale norma, nello stabilire una riduzione fissa dei compensi, da
gravare su tutti i soggetti operanti nel settore, e prevista
unicamente con riferimento al comparto degli apparecchi VTL e AWP -
senza interessare le altre tipologie di gioco - si porrebbe, inoltre,
in contrasto con i principi consacrati nella legge n. 23 del 2014 -
recante delega fiscale - di cui afferma di essere anticipazione, la
quale ultima prevede che la revisione degli aggi e compensi spettanti
ai concessionari debba avvenire secondo un criterio di progressività
legata ai volumi di raccolta delle giocate.
Lamenta, inoltre, parte ricorrente la mancata previsione, nella
contestata norma, di temperamenti e di forme di gradualità
nell'attuazione delle nuove prescrizioni attraverso l'introduzione di
un regime transitorio che consentisse agli operatori di far rientrare
gli investimenti effettuati ed ammortare le spese sostenute.
Stante l'affermata efficacia retroattiva della contestata norma,
denuncia ancora parte ricorrente la violazione dei limiti generali
all'efficacia retroattiva delle leggi, come integrati dai principi di
ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di coerenza e
certezza dell'ordinamento.
Rileva ancora parte ricorrente la contraddittorietà della norma
in esame rispetto a quanto stabilito dall'art. 8 del decreto-legge n.
66 del 2014 che, nell'introdurre la riduzione degli importi dei
contratti in essere nella misura del 5% per tutta la loro residua
durata, riconosce la facoltà del prestatore di servizi di recedere
dal contratto senza alcuna penalità, laddove per gli operatori di
filiera la possibilità di sciogliersi dai contratti è subordinata
al pagamento di ingenti penali previste dalla regolamentazione
convenzionale.
II.C - Violazione dei principi di uguaglianza, ragionevolezza,
capacità contributiva e progressività dell'imposizione (articoli 3,
23, 41, 53 e 97 della Costituzione) anche alla luce di quanto
disposto dall'art. 14, comma 2, lettera g) della legge n. 23 del
2014.
Denuncia parte ricorrente l'irrazionalità della contestata norma
nella parte in cui opera la distribuzione della riduzione dei
compensi di 500 milioni sulla base del numero degli apparecchi
riferibili ai concessionari al 31 dicembre 2014, senza quindi tener
conto delle somme effettivamente introitate e ritenendo in esercizio
anche apparecchi non operativi in quanto in magazzino o in
manutenzione straordinaria, con conseguente illegittimità della
stessa ricognizione effettuata dal decreto del 15 gennaio 2015.
Per l'ipotesi in cui dovesse attribuirsi natura tributaria
all'intervento in questione, ne sostiene parte ricorrente la
violazione degli articoli 3 e 53 della Costituzione in quanto misura
applicata ad una sola categoria di imprese che gestiscono giochi
pubblici, con conseguente arbitrarietà ed irragionevolezza del
diverso trattamento agli stessi riservato.
Sostiene, ancora parte ricorrente che la contestata norma, nel
prevedere che i gestori debbano versare ai concessionari tutta la
raccolta delle giocate al netto delle vincite erogate, senza
stabilire alcun criterio di riparto della nuova imposizione tra
gestori e concessionarie e rimandando ad una futura rinegoziazione
tra gli stessi la remunerazione spettante ai gestori, attribuirebbe
ai concessionari un eccessivo potere negoziale nella predisposizione
del contenuto dei nuovi contratti.
Lamenta, inoltre, parte ricorrente che essendo l'imposizione
parametrata unicamente alla disponibilità materiale di apparecchi da
gioco, senza alcuna considerazione del loro tasso di redditività -
diverso peraltro tra AWP e VTL - sarebbero violati i principi di
capacità contributiva e di progressività della contribuzione, il
cui rispetto si pone a garanzia del principio di uguaglianza.
II.D - Violazione dei principi europei e costituzionali in materia di
contratti pubblici (in particolare, di concorrenza). Violazione degli
articoli 2 e 30 del decreto legislativo n. 163 del 2006. Violazione
della normativa antitrust (legge n. 287 del 1990). Violazione
dell'art. 24, comma 35, del decreto-legge n. 98 del 2011, convertito
nella legge n. 111 del 2011.
La disposta riduzione degli aggi e dei compensi per i soggetti
che operano nel settore degli apparecchi AWP e VTL comporterebbe,
secondo parte ricorrente, un indubbio vantaggio competitivo a favore
degli altri soggetti che esercitano altre tipologie di gioco,
risultando pertanto tale misura irrazionale ed arbitraria.
II.E - Violazione delle libertà di impresa, di stabilimento e di
prestazione dei servizi garantite a livello costituzionale ed
europeo. Violazione degli articoli 2 e 30 del decreto legislativo n.
163 del 2006.
Sostiene parte ricorrente come la nuova disciplina non risponda
ad alcun motivo imperativo di interesse generale idoneo a
giustificare la restrizione della libertà di stabilimento e di
prestazione di servizi, non potendo ritenersi tale l'esigenza di
miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica.
II.F - Questioni illegittimità costituzionale ed europea.
In ragione delle proposte censure, chiede parte ricorrente di
disporre la disapplicazione delle disposizioni recate dall'art. 1,
comma 649, della legge n. 190 del 2014, per contrasto con il diritto
europeo o la rimessione alla Corte costituzionale delle prospettate
questioni di illegittimità costituzionale.
III - Violazione degli articoli 1339 e 1342 del codice civile.
Violazione dell'art. 24, comma 35, del decreto-legge n. 98 del 2011,
convertito nella legge n. 111 del 2011. Violazione dell'art. 3 dello
Schema di Convenzione di Concessione.
Denuncia parte ricorrente l'illegittimità del decreto del 15
gennaio 2015 sia in quanto non preceduto dall'obbligatorio parere del
Consiglio di Stato, sia in quanto non preceduto da una rinegoziazione
consensuale e dall'atto aggiuntivo prescritto dallo schema di
convenzione, realizzandosi, attraverso le contestate previsioni
normative, un'ipotesi di eterointegrazione che potrebbe, invece,
operare solo in presenza di norme imperative recanti una rigida
predeterminazione dell'elemento destinato a sostituirsi alla clausola
difforme.
Si sono costituite in resistenza le intimate Amministrazioni
eccependo, in via preliminare, il difetto di legittimazione passiva
della Presidenza del Consiglio dei ministri e contestando, con
analitica memoria, la fondatezza delle argomentazioni prospettate,
concludendo per il rigetto del ricorso.
Si sono costituiti in giudizio le società contro interessate
Cogotech S.p.A., Admiral Gaming Network S.r.l. e Codere Network
S.p.a.
Ha spiegato intervento ad opponendum il Codacons il quale, dopo
aver nel dettaglio argomentato in ordine alla propria legittimazione,
ha chiesto il rigetto del ricorso.
L'istanza cautelare è stata respinta con ordinanza di questa
Sezione 2 aprile 2015 n. 1470 per le seguenti ragioni:
«Considerato che - nel contemperamento degli opposti
interessi - le esigenze cautelari addotte dalle società ricorrenti
non giustificano la concessione della richiesta tutela cautelare in
quanto:
A) l'importo del versamento da effettuare, da parte
dell'intera filiera del gioco legale, alla data del 30 aprile 2015,
ammonta a 200 mln di euro;
B) non appare compiutamente dimostrato che, ottemperando
tutti i soggetti della filiera a quanto disposto dal provvedimento
impugnato e dall'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014,
sussista un pregiudizio irreparabile nelle more della decisione del
merito del ricorso, per la quale - tenuto conto della rilevanza degli
interessi dell'Erario e di tutti gli operatori della filiera del
gioco legale - si ritiene di fissare la pubblica udienza del 1°
luglio 2015».
Con successiva ordinanza 30 luglio 2015, n. 10489, questa Sezione
ha così disposto:
«Considerato che le società ricorrenti sono «gestori»
nell'ambito della filiera del gioco mediante apparecchi da
divertimento ed intrattenimento;
Visto che l'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 (legge
di stabilità 2015), a fini di concorso al miglioramento degli
obiettivi di finanza pubblica e in anticipazione del più organico
riordino della misura degli aggi e dei compensi spettanti ai
concessionari e agli altri operatori di filiera nell'ambito delle
reti di raccolta del gioco per conto dello Stato, in attuazione
dell'art. 14, comma 2, lettera g), della legge 11 marzo 2014, n. 23,
ha stabilito in 500 milioni di euro su base annua la riduzione, a
decorrere dall'anno 2015, delle risorse statali a disposizione, a
titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che, secondo le
rispettive competenze, operano nella gestione e raccolta del gioco
praticato mediante apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, del testo
unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931;
Visto che, ai sensi dell'art. 1, comma 649, lettera c), della
legge n. 190 del 2014, i concessionari, nell'esercizio delle funzioni
pubbliche loro attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di
filiera le somme residue, disponibili per aggi e compensi,
rinegoziando i relativi contratti e versando gli aggi e compensi
dovuti esclusivamente a fronte della sottoscrizione dei contratti
rinegoziati;
Visto che l'impugnato DM dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli
del 15 gennaio 2015, ha determinato, ai fini ripartizione del
versamento del detto importo di 500 milioni di euro, il numero degli
apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, lettere a) e b), del regio
decreto n. 773 del 1931, e successive modificazioni, riferibili a
ciascuno concessionario alla data del 31 dicembre 2014, provvedendo a
ripartire il versamento annuale in maniera proporzionale al numero di
apparecchi riferibili a ciascun concessionario;
Rilevato che l'intervento legislativo, da un lato, è destinato
ad incidere sui margini di redditività degli operatori della
filiera, dall'altro, determina la modifica dei meccanismi di
funzionamento della filiera ridefinendo i rapporti tra concessionari
ed altri operatori della filiera stessa;
Rilevato, di conseguenza, che, per taluni profili, gestori e
concessionari perseguono il medesimo interesse, mentre, per i profili
attinenti alla ridefinizione dei loro rapporti, i concessionari
devono essere considerati controinteressati al presente ricorso;
Rilevato che i ricorrenti hanno notificato il presente ricorso
solo ad alcuni ma non a tutti i concessionari, come individuati
analiticamente nello stesso decreto impugnato;
Ritenuto, di conseguenza, che debba essere ordinata, ai sensi
dell'art. 49, comma 1, c.p.a., l'integrazione del contraddittorio nei
confronti dei litisconsorti necessari pretermessi, da individuare nei
concessionari non ancora ritualmente evocati in giudizio;
Ritenuto di fissare il termine perentorio del 31 agosto 2015 per
il deposito della prova delle avvenute notifiche;
Ritenuto di fissare per il prosieguo l'udienza pubblica del 21
ottobre 2015».
I ricorrenti hanno provveduto alla disposta integrazione del
contraddittorio.
La parte ricorrente e l'amministrazione resistente, unitamente ai
contro interessati, e al Codacons, hanno prodotto altre memorie a
sostegno ed illustrazione delle rispettive ragioni.
La causa è stata trattenuta in decisione all'udienza pubblica
del 21 ottobre 2015.

Diritto

1 - L'Agenzia delle dogane e dei monopoli gestisce l'offerta del
gioco lecito tramite apparecchi da divertimento ed intrattenimento di
cui all'art. 110, comma 6, del TULPS ed a tal fine seleziona,
attraverso procedure ad evidenza pubblica, i soggetti cui affidare in
concessione la realizzazione e conduzione della rete per la gestione
telematica del gioco.
I concessionari, che hanno sottoscritto una convenzione di
concessione di durata novennale, sono attualmente tredici.
Gli apparecchi da divertimento e intrattenimento sono di due
tipi: le Amusement with prizes (AWP) e le Video lottery terminal
(VLT).
Le AWP sono apparecchi che vengono installati principalmente
presso esercizi generalisti primari (come, ad esempio, i bar e le
rivendite di tabacchi), denominati «esercenti», ed operano con una
posta massima di 1 euro a fronte di una possibile vincita massima di
100 euro. Tali apparecchi, generalmente, sono acquistati o noleggiati
da operatori terzi, i cc.dd. «gestori», che si occupano anche
dell'installazione e della manutenzione presso gli «esercenti»,
titolari di esercizi commerciali dotati di specifica autorizzazione
ai sensi del TULPS, a loro volta convenzionati con gli stessi gestori
o con i concessionari.
Nella filiera del comparto delle VLT, invece, è di solito
assente il gestore perchè gli apparecchi sono forniti direttamente
dal concessionario, che si prende carico dell'intera gestione
operativa degli stessi. La posta di gioco con le VLT è consentita
fino a 100 euro, mentre la vincita conseguibile arriva fino a 5.000
euro.
I rapporti tra lo Stato ed i concessionari sono regolati da
apposite convenzioni, mentre i rapporti tra concessionari, gestori ed
esercenti sono regolati da contratti di diritto privato, che non
rispondono a modelli tipo redatti o approvati dall'Agenzia delle
dogane e dei monopoli.
Il compenso spettante ai concessionari è calcolato in via
residuale, in quanto è pari all'importo delle giocate dedotti:
le vincite pagate ai giocatori (che non possono essere
inferiori al 74% degli importi giocati per le AWP e all'85% per le
VLT);
gli importi dovuti agli altri operatori della filiera,
gestori ed esercenti, sulla base dei contratti di diritto privato con
gli stessi stipulati;
gli importi dovuti all'Agenzia delle dogane e dei monopoli,
principalmente a titolo di canone di concessione;
gli importi dovuti all'Erario, principalmente il PREU ai
sensi dell'art. 39, comma 13, decreto-legge n. 269 del 2013,
convertito con legge n. 326 del 2013, e dell'art. 1, comma 531, della
legge n. 266 del 2005, attualmente pari al 13% delle giocate per gli
apparecchi AWP ed al 5% delle giocate per gli apparecchi VLT.
Il compenso spettante ai gestori, come detto, è pattuito in
contratti di diritto privato stipulati con i concessionari.
La remunerazione dei concessionari e dell'intera filiera di
gestori ed esercenti che ad essi fa capo, quindi, proviene
dall'insieme delle giocate ed è carico dello Stato in quanto il
denaro, una volta inserito nell'apparecchio da gioco, diviene di
proprietà dello Stato.
2 - L'art. 14 della legge n. 23 del 2014 ha delegato il Governo ad
attuare «il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi
pubblici, riordinando tutte le norme in vigore in un codice delle
disposizioni sui giochi, fermo restando il modello organizzativo
fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, in quanto
indispensabile per la tutela della fede, dell'ordine e della
sicurezza pubblici, per il contemperamento degli interessi erariali
con quelli locali e con quelli generali in materia di salute
pubblica, per la prevenzione del riciclaggio dei proventi di
attività criminose, nonchè per garantire il regolare afflusso del
prelievo tributario gravante sui giochi».
Tra i principi e criteri direttivi cui dovrà essere improntato
il riordino, la lettera g) del secondo comma prevede la «revisione
degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri
operatori secondo un criterio di progressività legata ai volumi di
raccolta delle giocate».
L'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 (legge di
stabilità per il 2015), nelle more, ha stabilito che:
«A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di
finanza pubblica e in anticipazione del più organico riordino della
misura degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli
altri operatori di filiera nell'ambito delle reti di raccolta del
gioco per conto dello Stato, in attuazione dell'art. 14, comma 2,
lettera g), della legge 11 marzo 2014, n. 23, è stabilita in 500
milioni di euro su base annua la riduzione, a decorrere dall'anno
2015, delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei
concessionari e dei soggetti che, secondo le rispettive competenze,
operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante
apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, del testo unico di cui al
regio decreto 18 giugno 1931, n. 773. Conseguentemente, dal 1°
gennaio 2015:
ai concessionari è versato dagli operatori della filiera
l'intero ammontare della raccolta del gioco praticato mediante i
predetti apparecchi, al netto delle vincite pagate. I concessionari
comunicano all'Agenzia delle dogane e dei monopoli i nominativi degli
operatori di filiera che non effettuano tale versamento, anche ai
fini dell'eventuale successiva denuncia all'autorità giudiziaria
competente;
i concessionari, nell'esercizio delle funzioni pubbliche
loro attribuite, in aggiunta a quanto versato allo Stato
ordinariamente, a titolo di imposte ed altri oneri dovuti a
legislazione vigente e sulla base elle convenzioni di concessione,
versano altresì annualmente la somma di 500 milioni di euro, entro i
mesi di aprile e di ottobre di ogni anno, ciascuno in quota
proporzionale al numero di apparecchi ad essi riferibili alla data
del 31 dicembre 2014. Con provvedimento del direttore dell'Agenzia
delle dogane e dei monopoli, adottato entro il 15 gennaio 2015,
previa ricognizione, sono stabiliti il numero degli apparecchi ...
riferibili a ciascun concessionario, nonchè le modalità di
effettuazione del versamento. Con analogo provvedimento si provvede,
a decorrere dall'anno 2016, previa periodica ricognizione,
all'eventuale modificazione del predetto numero di apparecchi;
i concessionari, nell'esercizio delle funzioni pubbliche
loro attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di filiera le
somme residue, disponibili per aggi e compensi, rinegoziando i
relativi contratti e versando gli aggi e compensi dovuti
esclusivamente a fronte della sottoscrizione dei contratti
rinegoziati».
L'Agenzia delle dogane e dei monopoli, con l'impugnato decreto
direttoriale del 15 gennaio 2015, ai fini della ripartizione del
versamento dell'anzidetto importo di 500 milioni di euro, ha
individuato il numero degli apparecchi riferibile a ciascun
concessionario alla data del 31 dicembre 2014, per cui ha ripartito
in maniera proporzionale il versamento, stabilendo che ciascun
concessionario effettua lo stesso nella misura del 40% entro il 30
aprile 2015 e per il residuo 60% entro il 31 ottobre 2015.
Ne consegue che, in ragione del disposto della norma di legge la
cui legittimità costituzionale è in questa sede contestata, il
compenso spettante all'intera filiera si ottiene sottraendo al totale
delle somme raccolte non soltanto:
le vincite pagate ai giocatori (che non possono essere
inferiori al 74% degli importi giocati per le AWP e all'85% per le
VLT);
gli importi dovuti all'Agenzia delle dogane e dei monopoli,
principalmente a titolo di canone di concessione;
gli importi dovuti all'Erario, principalmente il PREU ai
sensi dell'art. 39, comma 13, decreto-legge n. 269 del 2013,
convertito con legge n. 326 del 2013, e dell'art. 1, comma 531, della
legge n. 266 del 2005, attualmente pari al 13% delle giocate per gli
apparecchi AWP ed al 5% per gli apparecchi VLT,
ma anche: il versamento dovuto allo Stato ai sensi dell'art.
1, comma 649, lettera b), della legge n. 190 del 2014 (legge di
stabilità per il 2015).
Il compenso spettante ai gestori, peraltro, essendo questi tenuti
a versare l'intero ammontare della raccolta ai concessionari senza
più trattenere dalle somme versate quelle spettanti, è subordinato
alla rinegoziazione del contratto con il concessionario imposto dalla
norma di legge.
3. Il Collegio ritiene che sia rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 649, della legge n. 190 del 2014.
3.1 La questione si presenta all'evidenza rilevante ai fini della
decisione della controversia in quanto l'impugnato decreto
direttoriale del 15 gennaio 2015 è stato adottato nell'esercizio di
un potere del tutto vincolato e, in particolare, nella doverosa
applicazione della richiamata norma di legge, sicchè la definizione
del presente giudizio discende inevitabilmente dalla risoluzione
della questione di legittimità costituzionale.
3.2 Detta questione, oltre che rilevante ai fini della decisione
della controversia, non è manifestamente infondata alla luce degli
insegnamenti della Corte costituzionale in subiecta materia.
La Corte, con sentenza n. 92 del 22 maggio 2013, ha giudicato
costituzionalmente illegittimo, per violazione del principio di
ragionevolezza, l'art. 38, commi 2, 4, 6 e 10 del decreto-legge n.
269 del 2003, convertito dalla legge n. 326 del 2003 nella parte in
cui determina effetti retroattivi in peius sul regime dei compensi
spettanti ai custodi di veicoli sottoposti a sequestro, fermo
amministrativo e confisca.
In tale circostanza, il Giudice delle leggi ha rappresentato che
la ragionevolezza complessiva della trasformazione alla quale sono
stati assoggettati i rapporti negoziali deve «essere apprezzata nel
quadro di un altrettanto ragionevole contemperamento degli interessi
- tutti di rango costituzionale, comunque ancorabili al parametro di
cui all'art. 3 Cost. - che risultano nella specie coinvolti; ad
evitare che una generalizzata esigenza di contenimento della finanza
pubblica possa risultare, sempre e comunque, e quasi
pregiudizialmente, legittimata a determinare la compromissione di
diritti maturati o la lesione di consolidate sfere di interessi, sia
individuali, sia anche collettivi».
La Corte, nella successiva sentenza n. 56 del 2015, ha dichiarato
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 79, della legge n. 220 del 2010, in riferimento agli articoli
3, 41, comma primo, e 42, terzo comma, Cost.; tali norme prevedono
l'aggiornamento dello schema tipo di convenzione accessiva alle
concessioni per l'esercizio e la raccolta non a distanza, ovvero
comunque attraverso rete fisica, dei giochi pubblici, in modo che i
concessionari siano dotati dei nuovi «requisiti» e accettino i nuovi
«obblighi» prescritti, rispettivamente, nelle lettere a) e b) del
comma 78, e che i contenuti delle convenzioni in essere siano
adeguati agli «obblighi» di cui sopra.
La legge n. 220 del 2010 (legge di stabilità per il 2011), in
particolare, ha introdotto le norme oggetto di censura a garanzia di
plurimi interessi pubblici, quali la trasparenza, la pubblica fede,
l'ordine pubblico e la sicurezza, la salute dei giocatori, la
protezione dei minori e delle fasce di giocatori adulti più deboli,
la protezione degli interessi erariali relativamente ai proventi
pubblici derivanti dalla raccolta del gioco; con esse, sia i nuovi
concessionari, sia i titolari delle concessioni in corso sono
assoggettati a nuovi «obblighi», in prevalenza di natura gestionale,
diretti al mantenimento di indici di solidità patrimoniale per tutta
la durata del rapporto ed a questi si affiancano «obblighi» che
concorrono alla protezione dei consumatori e alla riduzione dei
rischi connessi al gioco o che introducono clausole penali e
meccanismi diretti a rendere effettive le cause di decadenza della
concessione. Sono infine previsti «obblighi» di prosecuzione
interinale dell'attività e di cessione non onerosa o di devoluzione
all'amministrazione concedente, su sua richiesta, della rete
infrastrutturale di gestione e raccolta del gioco dopo la scadenza
del rapporto.
Nel caso richiamato, si è posto in rilievo che «il valore del
legittimo affidamento riposto nella sicurezza giuridica trova sì
copertura costituzionale nell'art. 3 Cost., ma non già in termini
assoluti ed inderogabili. Per un verso, infatti, la posizione
giuridica che dà luogo a un ragionevole affidamento nella permanenza
nel tempo di un determinato assetto regolatorio deve risultare
adeguatamente consolidata, sia per essersi protratta per un periodo
sufficientemente lungo, sia per essere sorta in un contesto giuridico
sostanziale atto a far sorgere nel destinatario una ragionevole
fiducia nel suo mantenimento. Per altro verso, interessi pubblici
sopravvenuti possono esigere interventi normativi diretti a incidere
peggiorativamente anche su posizioni consolidate, con l'unico limite
della proporzionalità dell'incisione rispetto agli obiettivi di
interesse pubblico».
Ne consegue che «non è affatto interdetto al legislatore di
emanare disposizioni le quali vengano a modificare in senso
sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata,
anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi
perfetti, unica condizione essendo che tali disposizioni non
trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a
situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento
dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento
fondamentale dello Stato di diritto».
Nella fattispecie in esame, gli interessi pubblici tutelati sono
individuabili nella necessità, a fronte della profonda e perdurante
crisi finanziaria che ha progressivamente colpito anche lo Stato
italiano, di un maggiore concorso agli obiettivi di finanza pubblica
da parte della filiera che opera nella gestione e raccolta del gioco
praticato mediante apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, testo
unico n. 773 del 1931.
Al fine di valutare il superamento o meno del limite della
proporzionalità rispetto agli obiettivi di interesse pubblico, la
Sezione, con ordinanze pronunciate nei contenziosi proposti dai
concessionari per contestare la stessa previsione legislativa, ha
disposto incombenti istruttori a carico delle parti per individuare,
in linea di massima, in che misura la riduzione del compenso di 500
milioni a carico dell'intera filiera incida sui margini di
redditività della singola impresa.
I soggetti interessati hanno depositato copia dei conti economici
relativi ai bilanci al 31 dicembre 2013 e al 31 dicembre 2014, con
una tabella riassuntiva, per ciascuno dei due anni, del valore
aggiunto (intendendosi per tale il valore della produzione al netto
del costo delle materie prime consumate e del costo dei servizi
esterni e di altri eventuali costi di gestione), del margine
operativo lordo (intendendosi per tale il valore aggiunto al netto
del costo del lavoro) e del risultato operativo (intendendosi per
tale il margine operativo lordo al netto degli ammortamenti e degli
accantonamenti della gestione tipica) nonchè con indicazione dei
compensi complessivamente riconosciuti negli anni 2013 e 2014 agli
altri operatori della propria filiera.
Dalla documentazione prodotta nei relativi giudizi è emerso che,
generalmente, l'incidenza del versamento imposto non appare ictu
oculi violativo del principio di proporzionalità, vale a dire del
«limite della proporzionalità dell'incisione rispetto agli obiettivi
di interesse pubblico», indicato dalla richiamata sentenza della
Corte costituzionale n. 56 del 2015.
Il Collegio, tuttavia, ritiene che la norma di cui all'art. 1,
comma 649, della legge di stabilità per il 2015 presenti altri
profili che rendono la questione di legittimità costituzionale non
manifestamente infondata in relazione agli articoli 3 e 41, comma 1,
Cost.
Viene qui in rilievo il canone di ragionevolezza, assurto nella
giurisprudenza costituzionale a clausola generale, anche quale limite
immanente all'esercizio della discrezionalità del legislatore.
Tale giudizio di ragionevolezza, per lungo tempo caratterizzato
dalla necessaria individuazione di un termine di raffronto (tertium
comparationis) soltanto a fronte del quale la normativa denunciata
può rivelarsi incostituzionale (schema di giudizio ternario), si è
via via affrancato dal giudizio di comparazione ed è divenuto un
canone autonomo.
L'autonomia della ragionevolezza rispetto al giudizio di
eguaglianza appare con tutta evidenza laddove l'art. 3 Cost. viene
evocato congiuntamente sotto il profilo della disparità di
trattamento e sotto il profilo della ragionevolezza e la Corte
argomenta distintamente per ciascuno dei due profili.
Il Collegio ritiene che la norma contestata presenti dubbi di
compatibilità costituzionale con riferimento sia al profilo della
disparità di trattamento sia al profilo della ragionevolezza.
Con riguardo alla ragionevolezza, va in primo luogo considerato
che l'intervento legislativo è avvenuto in dichiarata anticipazione
del più organico riordino della misura degli aggi e dei compensi
spettanti ai concessionari e agli altri operatori di filiera
nell'ambito delle reti di raccolta del gioco per conto dello Stato,
in attuazione dell'art. 14, comma 2, lettera g), della legge n. 23
del 2014.
Sennonchè, mentre il criterio per il riordino previsto dall'art.
14, comma 2, lettera g), della legge n. 23 del 2014 prevede la
revisione degli aggi e compensi spettanti ai concessionari e agli
altri operatori «secondo un criterio di progressività legata ai
volumi di raccolta delle giocate», la norma in contestazione ha
previsto la riduzione dei compensi in «quota proporzionale» al numero
di apparecchi riferibili ai concessionari alla data del 31 dicembre
2014.
Ne consegue che, sebbene sia stato fatto specifico riferimento
alla norma che prevede il criterio di riduzione degli aggi e compensi
secondo un «criterio di progressività legata ai volumi di raccolta
delle giocate», il criterio introdotto per ripartire tra i
concessionari l'importo totale di euro 500 milioni è legato non ad
un dato di flusso, quale i volumi di raccolta delle giocate, ma ad un
dato fisso, quale il numero di apparecchi esistenti e riferibili a
ciascun concessionario al 31 dicembre 2014 o in sede di ricognizione
successiva.
Tale contraddizione, ad avviso del Collegio, è di per sè idonea
ad indurre il sospetto che la norma di cui all'art. 1, comma 649,
della legge di stabilità per il 2015 abbia violato sia il principio
di ragionevolezza che quello di uguaglianza.
Premessa, infatti, la contraddittorietà intrinseca della
disposizione che afferma di attuare una norma e poi in concreto se ne
discosta, appare illogico il riferimento ad un dato statico (sia pure
soggetto ad aggiornamento), cioè il numero di apparecchi riferibile
a ciascun concessionario ad una certa data, anzichè ad un dato
dinamico, il volume di raccolta delle giocate, in quanto la capacità
di reddito di ogni singolo concessionario e della relativa filiera è
misurata in maniera molto più propria dall'entità complessiva degli
importi incassati che dal numero degli apparecchi riferibile a
ciascun soggetto.
Il criterio individuato, in altri termini, postula che ogni
apparecchio effettui uno stesso volume di giocate, il che appare del
tutto non plausibile.
Analogamente, il criterio individuato dalla norma sembra violare
il principio di uguaglianza in quanto, essendo il riferimento al
numero di apparecchi riferibile a ciascun concessionario non
compiutamente indicativo dei margini di reddito conseguiti dallo
stesso, la ripartizione della riduzione dei compensi potrebbe andare
a beneficio degli operatori i cui apparecchi registrano mediamente un
maggior volume di giocate ed a detrimento degli operatori i cui
apparecchi, invece, registrano mediamente un minor volume di giocate.
La previsione normativa, in sostanza, sembra avere violato i
canoni di ragionevolezza e parità di trattamento presumendo, in
maniera illogica, che ciascun apparecchio da intrattenimento abbia la
stessa potenzialità di reddito laddove quest'ultima dipende da una
molteplicità di fattori (quali, in primo luogo, la differenza tra
AWP e VLT e, poi, ad esempio, il comune, il quartiere, la strada in
cui l'apparecchio è situato nonchè la sua ubicazione all'interno
del locale) che rendono non plausibile il criterio scelto dal
legislatore.
La violazione del principio di ragionevolezza e di uguaglianza,
peraltro, è individuabile anche con riferimento al fatto che, mentre
la legge delega n. 23 del 2014, ha previsto il riordino delle
disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici e, quindi, del
loro intero sistema, la norma in contestazione incide solo sui giochi
praticati mediante apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, TU n. 773
del 1931 e, per l'effetto, è destinata solo ad un segmento, sia pure
di enorme rilievo, al suo interno.
Va da sè che la descritta irragionevole ripartizione del
versamento imposto tra i concessionari potrebbe produrre
un'alterazione del libero gioco della concorrenza tra gli stessi,
favorendo quelli che, in presenza di una redditività superiore per
singolo apparecchio, si trovano a versare, in proporzione al volume
di giocate raccolte, un importo minore, per cui possono destinare
maggiori risorse agli investimenti e, in senso più lato, favorendo
gli operatori del settore dei giochi pubblici diversi da quelli in
discorso.
La questione di legittimità costituzionale della norma di cui
all'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 non appare
manifestamente infondata anche con riferimento alla violazione
dell'art. 41, comma 1, Cost. che sancisce il principio di libertà
dell'iniziativa economica privata.
Il Collegio, in via preliminare, rileva che, qualora si tratti di
soggetti privati che, nell'intraprendere attività d'impresa,
sostengono consistenti investimenti, la legittima aspettativa ad una
certa stabilità nel tempo del rapporto concessorio gode di una
particolare tutela costituzionale, riconducibile non solo all'art. 3
Cost., ma anche all'art. 41 Cost.
In particolare, il legittimo affidamento dell'imprenditore
implica l'aspettativa che le sopravvenienze normative non finiscano
per vanificare l'iniziativa economica intrapresa e gli investimenti
sostenuti, atteso che, se l'imprenditore evidentemente deve assumere
su di sè i rischi d'impresa derivanti da mutamenti della situazione
di fatto, non può dirsi allo stesso modo per le sopravvenienze
normative che incidono sulle condizioni economiche stabilite nella
convenzione accessiva al rapporto concessorio.
Nel caso di specie, se, da un lato, il versamento imposto, pur
incidendo significativamente sul sinallagma contrattuale, non appare
prima facie violativo del richiamato «principio di proporzionalita'»
scolpito nella sentenza n. 56 del 2015, dall'altro, la determinazione
in misura fissa e non variabile del contributo imposto, in quanto
destinato ad operare a tempo indeterminato, potrebbe potenzialmente
produrre un peso insostenibile per gli operatori della filiera ove i
margini di redittività della stessa dovessero consistentemente
ridursi.
In altri termini, se con riferimento ai dati del conto economico
2014, il versamento imposto alla filiera, pur costituendo un
significativo «taglio» alla capacità di reddito degli operatori, non
appare tale da violare il «principio di proporzionalita'» in
un'ottica di bilanciamento tra interessi costituzionalmente
rilevanti, non è possibile escludere che, ove i volumi delle giocate
raccolte dovessero drasticamente contrarsi, la determinazione del
versamento in misura fissa e non variabile, come funzione del volume
delle giocate, potrebbe determinare un reale stravolgimento delle
condizioni economiche pattuite in convenzione con conseguente
eccessiva gravosità degli obblighi imposti per i concessionari ed i
relativi operatori di filiera.
Parimenti irragionevoli e lesive della libertà di iniziativa
economica dell'impresa si rilevano le previsioni, contenute nelle
lettera a) e c) del secondo comma dell'art. 1, comma 649 della legge
di stabilità per il 2015, secondo cui «ai concessionari è versato
dagli operatori di filiera l'intero ammontare della raccolta del
gioco praticato mediante i predetti apparecchi, al netto delle
vincite pagate» e «i concessionari, nell'esercizio delle funzioni
pubbliche loro attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di
filiera le somme residue, disponibili per aggi e compensi,
rinegoziando i relativi contratti e versando gli aggi e compensi
dovuti esclusivamente a fronte della sottoscrizione dei contratti
rinegoziati».
Tali disposizioni sono idonee a riflettersi sulla libertà
contrattuale anche dei gestori in quanto l'imposizione di una
rinegoziazione dei contratti appare ontologicamente incompatibile con
la incomprimibile autonomia delle parti di pervenire solo
eventualmente ad un nuovo e diverso accordo negoziale, laddove è
verosimile ritenere che per realizzare lo stesso obiettivo sarebbe
stato sufficiente stabilire una riduzione «pro quota» ed «a cascata»
dei compensi spettanti a tutti gli operatori di filiera senza imporre
una rinegoziazione in via autoritativa.
Con specifico riferimento alla posizione dei gestori nell'ambito
della ridefinizione dei loro rapporti con i concessionari, il
Collegio ritiene altresì irragionevoli e lesive del principio di
liberta dell'iniziativa economica privata le norme sopra richiamate
atteso che il nuovo meccanismo disegnato dalla norma determina che
l'erogazione del compenso ai gestori, a differenza che per i
concessionari, sia rinviato nel tempo, ed è subordinata alla
sottoscrizione dei contratti rinegoziati con gli stessi.
I precetti de quibus, quindi, si rivelano irragionevoli e lesivi
del principio di libertà economica privata perchè impongono
autoritativamente ai gestori, in posizione contrattuale di minore
forza rispetto ai concessionari esercenti pubbliche funzioni, di
rinegoziare i contratti e, quale conseguenza della mancata
rinegoziazione, prevedono che nessun compenso possa essere loro
erogato, ancorchè maturato nella vigenza di un precedente contratto
di diritto privato.
4. Per tutte le ragioni sopraesposte, il Collegio ritiene rilevante
ai fini della decisione della controversia e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 649, della legge n. 190 del 2014 per violazione degli articoli
3 e 41, primo comma, Cost., sicchè deve essere disposta la
remissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del
giudizio ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1 e dell'art. 23 della legge
costituzionale 11 marzo 1953 n. 87.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - Roma -
Sezione Seconda, interlocutoriamente pronunciando sul ricorso n.
2326/2015 R.G., come in epigrafe proposto, così statuisce:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 3 e 41, primo comma, Cost., la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 649, della legge n.
190 del 2014 (legge di stabilità per il 2015);
dispone la sospensione del giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
riserva ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e
sulle spese di lite all'esito del giudizio incidentale promosso con
la presente pronuncia;
ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei ministri nonchè comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 21
ottobre 2015 con l'intervento dei magistrati:
Filoreto D'Agostino, Presidente;
Elena Stanizzi, consigliere, estensore;
Carlo Polidori, consigliere.

Il Presidente: D'Agostino


L'estensore: Stanizzi