1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 1-4-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 186 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 gennaio 1998
N. 186 Ordinanza emessa il 28 gennaio 1998 dal pretore di Padova nel procedimento civile vertente tra Spollon Bruno ed altri contro l'Azienda territoriale edilizia residenziale Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Regione Veneto - Alloggi di edilizia residenziale pubblica - Canone di locazione per gli assegnatari collocati nell'"area di decadenza" - Determinazione - Prevista possibilita', in attuazione della delibera CIPE del 13 marzo 1995, che il relativo importo sia superiore rispetto a quello previsto dalla legge n. 392 del 1978 - Lesione del principio che riserva alle Camere l'esercizio della funzione legislativa - Violazione dei limiti posti all'esercizio delle competenze legislative regionali - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 27/1996 e 155/1988. (Legge regione Veneto 2 aprile 1996, n. 10, art. 18; legge regione Veneto 2 aprile 1996, n. 10). (Cost., art. 3). (098C0289) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 1-4-1998)

IL PRETORE
Sciogliendo la riserva che precede, rileva che:
1. - Si pone la questione della legittimità costituzionale della
normativa regionale che, con la legge n. 10 del 2 aprile 1996,
modificata dalla legge n. 14 del 16 maggio 1997, ha disciplinato, tra
l'altro, la fissazione dei canoni di locazione degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica. Il comune di Padova, infatti, ha
chiesto - applicando negli esatti termini la normativa e le fasce di
valutazione in essa stabilite - il pagamento di un canone superiore a
quello che risulta dall'applicazione degli artt. 12-24 della legge n.
392/1978. I ricorrenti contestano la legittimità di tale risultato.
Giova precisare, poi, che gli alloggi dei ricorrenti rientrano,
pacificamente, nell'ambito di applicazione della normativa che
ricomprende (art. 1, 1 legge regionale citata) "tutti gli alloggi
realizzati o recuperati da enti pubblici, comprese le aziende
municipalizzate dipendenti dagli enti locali, a totale carico o con
il concorso o contributo dello Stato o della regione, delle province
o dei comuni, nonchè agli alloggi acquistati, realizzati o
recuperati da enti pubblici non economici e utilizzati per le
finalità sociali proprie dell'edilizia residenziale pubblica" oltre
a quelli specificamente indicati dal comma 2 art. 1 della legge
citata. Si tratta, infatti, di immobili che risultano ab ovo
appartenenti all'Ater (già IACP) con destinazione per l'edilizia
residenziale pubblica.
2. - Appare opportuno, preliminarmente, individuare e delimitare la
normativa rilevante per l'esame delle questioni. In particolare:
Deliberazione CIPE del 13 marzo 1995 (in G.U. n. 122 del 27
maggio 1995).
Al punto 8, in particolare, viene stabilito che il canone di
locazione "è diretto a compensare i costi di amministrazione, di
gestione e di manutenzione nonchè nel recupero di una parte del
costo delle risorse impiegate".
In altri termini, quindi, i criteri per la determinazione del
canone sono funzionali a due esigenze: da un lato quelle di
economicità della gestione da parte dell'ente pubblico e,
dall'altro, quelle connesse al soddisfacimento dei bisogni sociali
legati all'abitazione.
Per la realizzazione di tale finalità la delibera CIPE individua
tre tipi di canone (A: sociale, B: di riferimento, C: di locazione)
applicabili avuto riguardo al reddito dell'intero nucleo familiare.
Il canone di riferimento -B- poi, viene sostanzialmente identificato,
quantomeno in via transitoria e suppletiva, in quello determinato ai
sensi della legge n. 392/1978, con un possibile incremento non
superiore al 25%; mentre il canone della categoria C diviene, in
concreto, pari a quello di riferimento (ossia al "canone equo")
maggiorato in misura non inferiore al 50%.
Legge regionale n. 10 del 2 aprile 1996 (G.U. s. speciale n. 29 del
27 luglio 1996).
La legge regionale ha dato puntuale applicazione alle indicazioni
contenute nella delibera del CIPE identificando la fascia A con
l'"area di protezione" (con un canone determinato sul parametro della
pensione minima INPS), la fascia B con l'"area sociale" e con un
canone che può giungere fino ad essere pari a quello "equo"
maggiorato del 20% e, infine, prevedendo, per la fascia C
(identificata con l'"area di decadenza") l'applicazione del canone
come determinato ai sensi della legge n. 392/1978, maggiorato, per
talune categorie, fino al 150%. (v. art. 18, legge citata).
Deliberazione CIPE del 20 dicembre 1996 (in G.U. n. 37 del 14
febbraio 1997).
Il punto 8 viene modificato per cui il "canone di riferimento",
lett. B), diviene, in via definitiva "quello determinato con le
modalità previste dagli artt. 12-24 legge 8 agosto 1978 n. 392" con
onere per la regione di individuare un numero di fasce tali da
assicurare progressività rispetto al reddito e di definire un
graduale passaggio tra il massimo canone della fascia A e il minimo
della B.
Per i nuclei familiari collocati nella fascia C - del c.d. "canone
di locazione" - poi, il canone è determinato ai sensi della legge n.
392/1978 e non può comunque essere inferiore all'"equo canone".
Legge regionale n. 14 del 16 maggio 1997 (G.U. S. Speciale n. 36
del 6 settembre 1997).
La normativa regionale, pur sostanzialmente invariata, subisce una
importante innovazione. Il "canone equo" determinato ai sensi degli
artt. 12-14 della legge n. 392/1978, infatti, diventa il fondamentale
parametro di riferimento per tutti i tipi di canone: anche per la
fascia A il canone non può, in ogni caso, "essere superiore al 50%
del canone determinato ai sensi degli artt. da 12 a 22 e 24 della
legge 27 luglio 1978 n. 392".
Per la fascia C, poi, vengono aumentate le fasce (da due a tre) di
reddito (che risultano concepite con una maggiore adesione al reddito
del nucleo familiare) anche se permane la possibilità di un canone
pari a quello "equo" con una maggiorazione fino al 150%.
Legge n. 513 dell'8 agosto 1977.
L'art. 22 della legge n. 513 del 1977 stabilisce un raccordo tra la
normativa speciale per l'edilizia residenziale pubblica e quella
locatizia: in particolare, il miglioramento delle condizioni
economiche dell'assegnatario - tale da integrare un presupposto per
la revoca ex art. 17 del decreto del Presidente della Repubblica n.
1035/1972 - comporta che quest'ultimo possa continuare a mantenere il
godimento dell'immobile a titolo di locazione, che resta regolata
"dalle norme sulla disciplina della locazione degli immobili urbani"
(art. 22, ultimo comma).
Legge n. 457 del 5 agosto 1978:
La normativa disciplina, tra l'altro, la potestà del CIPE di
determinare, con le proprie deliberazioni, i criteri generali per le
assegnazioni e per la fissazione dei canoni delle abitazioni di
edilizia residenziale pubblica (art. 2, comma 2).
3. - Tutto ciò premesso, si deve ritenere non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 18
della legge regionale Veneto n. 10/1996, come modificata dalla legge
regionale n. 14/1997; nella parte in cui individua per la c.d. area
sociale e per la c.d. area di decadenza la possibilità di
applicazione di un canone aumentato rispetto a quello previsto dalla
legge n. 392/1978.
La questione sussiste per due differenti profili. In particolare:
a) Le deliberazioni del CIPE consentono ed impongono la
determinazione di canoni superiori a quelli previsti dalla legge n.
392/1978 in contrasto con la previsione di cui all'art 2, legge n.
457/1978 - che consente la determinazione di criteri all'interno del
tetto massimo quale indicato nel canone ex lege n. 392/1978 - nonchè
con il disposto di cui all'art. 22, ultimo comma della legge n.
513/1977.
Ritiene questo giudicante, poi, che la lettera dell'art. 22 citato
importi un rinvio al regime della legge n. 392/1978, che viene a
regolare l'eventuale prosecuzione del rapporto una volta intervenute
le condizioni per la revoca dell'assegnazione per il miglioramento
delle condizioni di reddito.
In ogni caso, peraltro, va escluso che sia operativo il meccanismo
dei patti in deroga introdotti con la legge n. 359/1992: sia le
deliberazioni del CIPE che la stessa legge regionale, infatti, non
solo fanno rinvio alla legge n. 392/1978, ma, anzi, introducono dei
criteri per determinare il canone in via unilaterale e autoritativa a
prescindere dalla visione "contrattuale" che caratterizza i c.d.
patti in deroga e che, in ipotesi, dovrebbe assistere quantomeno la
c.d. area di decadenza.
Si deve dubitare, pertanto, del potere di modificare mediante le
deliberazioni del CIPE una situazione normativa statuita con legge
ordinaria, con conseguente illegittimità della legge regionale che a
tali delibere si è richiamata.
Giova poi osservare che si deve comunque escludere una autonoma
competenza della regione in materia poichè - come precisato dalla
stessa Corte costituzionale (sent. 27 del 5-12 febbraio 1996) -
l'aspirazione dei singoli a vedere soddisfatta la pretesa di disporre
di un'abitazione a prezzo sociale si deve confrontare con le esigenze
della finanza pubblica ed i due aspetti si caratterizzano per la
dimensione generale (nazionale) degli interessi coinvolti.
La conclusione, pertanto, non muta anche qualora si voglia
assegnare autonomia alla legge regionale rispetto alla deliberazione
CIPE.
Il parametro del giudizio di legittimità costituzionale va
individuato negli artt. 70, 115 e 117 Cost..
b) Sussistono, in secondo luogo, ragioni oggettive che inducono a
dubitare della costituzionalità del complessivo assetto normativo
disegnato dalla legge regionale per il canone dell'area sociale.
Giova premettere che questo giudicante - prescindendo dalle
considerazioni sub a) - non ritiene che debba essere
aprioristicamente considerata illegittima la possibilità di
applicare un canone superiore a quello determinato ai sensi della
legge n. 392/1978 a coloro che, pur possedendo un reddito tale da
poter locare un immobile sul mercato, occupino, invece, un alloggio
pubblico, sottraendolo, quindi, a soggetti che ne abbiano maggiori e
più stringenti necessità.
Il corrispettivo richiesto a coloro che si trovano in simili
condizioni, infatti, persegue anche una evidente e giustificata
funzione di dissuasione per la liberazione dell'immobile, fermo
restando - una volta decorso un biennio dall'insorgenza delle
condizioni di maggior reddito - l'eventuale declaratoria di
decadenza.
In tali ipotesi potrebbe suscitare perplessità, eventualmente, la
previsione della possibilità di stipulare, una volta intervenuta la
decadenza, un contratto di locazione alle stesse condizioni di canone
previste per la c.d. area di decadenza invece che secondo le
disposizioni della legge n. 359/1992. La questione, peraltro, esula
dal presente giudizio.
Gli assegnatari che si trovano nella fascia a canone sociale,
invece, sono coloro che sono titolari di un reddito che, pur
superiore ai limiti di accesso, resta inferiore ai limiti di
decadenza.
Si tratta, quindi, di soggetti che appartengono ad una fascia
medio-bassa del mercato dell'alloggio, la cui posizione, pertanto,
pur non richiedendo una tutela eccezionalmente rafforzata
(caratteristica dell'area di protezione, il cui canone - ai sensi
dell'art. 18, primo capoverso lett. A), legge regionale n. 10/1996
come modificato dall'art. 9, legge regionale n. 14/1997 - non può
superare il 50% del canone determinato ai sensi della legge n.
392/1978), non può che restare ancorata al regime ordinario
(applicabile in assenza di una specifica contrattazione nelle forme
della legge n. 359/1992) di cui alla legge n. 392/1978.
La situazione, in altri termini, sembra debba essere ricondotta -
per quanto concerne tale fascia - ai principi affermati dalla
sentenza della Corte Costituzionale n. 155/1988 dichiarativa
dell'illegittimità dell'art. 26, 1 lett. c) della legge n. 392/1978
nella parte in cui non dispone che il canone di locazione di immobili
soggetti alla edilizia convenzionata non deve comunque superare il
canone risultante dalle disposizioni del titolo I capo I della citata
legge.
Va osservato, d'altra parte, che la stessa deliberazione CIPE del
20 dicembre 1996 all'art. 2, comma 2, identifica il "canone di
riferimento" con quello determinato ai sensi della legge n. 392/1978,
al terzo comma si preoccupa di puntualizzare che "la regione avrà
cura di definire un graduale passaggio tra il massimo canone della
fascia A e il minimo canone della fascia B", mentre appaiono
eliminati i riferimenti espliciti - presenti invece nella delibera
del 13 maggio 1996 - a percentuali di incidenza superiori al canone
"equo".
Giova precisare, poi, che l'assenza di una finalità di lucro
propria del tipo di edilizia mal si concilia con l'applicazione di un
canone superiore, mancando altresì una prospettiva di dissuasione
dall'occupare un alloggio pubblico che, invece, come su osservato,
può caratterizzare la posizione di coloro che rientrano nella c.d.
area di decadenza.
I soggetti che vengono in considerazione nell'ambito dell'area
sociale, in altri termini, restano destinatari di una tutela avanzata
che non sembra giustificare l'applicazione di un canone superiore a
quello previsto dalla legge n. 392/1978.
Il parametro del giudizio di legittimità, pertanto, va
individuato, in questo caso, nell'art. 3 della Costituzione.
4. - Le questioni esaminate sono rilevanti nel presente giudizio
poichè si controverte sull'applicazione del canone come determinato
dalla normativa regionale: le posizioni di Spollon Bruno, Luongo
Orlando e Schiavon Giorgio rientrano nella fascia C.1, mentre quelle
di Scorzon Luciano e Cesaro Luigi sono ricondotte alla fascia B.3.
La decisione della presente causa, pertanto, dipende dalla soluzione
dei problemi esposti.

P. Q. M.
Il Pretore, visto l'art. 23, legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante nel presente giudizio e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 18
della legge regionale Veneto n. 10/1996 e, comunque, della stessa
nella parte in cui consente l'applicazione di canoni di locazioni
superiori a quello determinabile ex artt. 12-24 della legge n.
392/1978 agli alloggi indicati all'art. 1, primo e secondo comma
della legge regionale stessa.
Sospende il giudizio in corso e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina la comunicazione della presente ordinanza alle parti
costituite ed al Presidente del Consiglio regionale del veneto,
nonchè la sua notifica al presidente della Giunta regionale del
Veneto.
Padova, addì 28 gennaio 1998
Il pretore: Fuochi Tinarelli
98C0289