1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 30-9-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 65 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 settembre 1992
N. 65 Ricorso per quesione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 settembre 1992 (della regione Lombardia) Finanza pubblica allargata - Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica - Riduzione per l'anno 1992 della quota di tributi erariali devoluti alle regioni dall'11,678 per cento al 10,50 per cento e riduzione dell'importo del fondo comune da 6.957 miliardi a 6.632 miliardi - Asserita lesione dell'autonomia finanziaria delle regioni in conseguenza della riduzione operata nel corso dell'esercizio annuale di una somma da tempo stanziata in relazione allo stesso esercizio, a favore delle regioni e prov- ince autonome, per interventi connessi a competenze rimaste invariate Mancata previsione della copertura finanziaria delle minori entrate - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 382/1990, 116/1991, 356 e 369 del 1992. (D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 1, terzo e quarto comma; legge 8 agosto 1992, n. 359, nella parte in cui dispone la conversione in legge del suddetto d.l.). (Cost., artt. 81, quarto comma, 117, 118 e 119). (092C1115) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 30-9-1992)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale ing. Giuseppe Giovenzana, autorizzato con delibera
della giunta regionale n. 27339 del 10 settembre 1992, rappresentato
e difeso dagli avv.ti prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed
elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma, largo della
Gancia 1, come da delega in calce al presente atto contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, terzo e
quarto comma, del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, recante "misure
urgenti per il risanamento della finanza pubblica", convertito in
legge, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 190 del 13 agosto 1992,
nonchè della medesima legge di conversione n. 359/1992 nella parte
in cui dispone la conversione in legge del predetto art. 1, terzo e
quarto comma, del d.-l. n. 333/1992.
Con ricorso notificato il 5 agosto 1992 e iscritto al n. 31/1992
reg. ricorsi, la deducente regione ha impugnato davanti a questa
Corte i commi terzo e quarto dell'art. 1, del d.-l. 11 luglio 1992 n.
333, concernenti rispettivamente la riduzione del fondo comune di cui
all'art. 8 della legge n. 281/1970 e misure nel campo della spesa
sanitaria.
Si trascrive di seguito il testo del ricorso:
1. - Sul fondo comune per le regioni.
L'art. 1 della legge 14 giugno 1990, n. 158, fissa il principio
secondo cui "l'autonomia finanziaria delle Regioni è garantita da:
'fra l'altrò a) tributi propri e quote di tributi erariali accorpati
in un fondo comune che assicuri il finanziamento delle spese
necessarie ad adempiere a tutte le funzioni normali compresi i
servizi di rilevanza nazionale ..". Detto fondo comune è quello già
previsto dall'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281, commisurato
a quote stabilite del gettito annuale di alcuni tributi erariali: fra
questi l'imposta di fabbricazione sugli oli minerali, loro derivati e
prodotti analoghi, per la quale la quota di gettito confluente nel
fondo comune era fissata nel 15 per cento (art. 8, lett. a), della
legge n. 281/1970).
È ben noto come negli anni recenti il legislatore statale,
contraddicendo la lettera e lo spirito dell'art. 119 della
Costituzione, e sostanzialmente snaturando lo stesso sistema di
finanziamento delle regioni adottato con la legge n. 281/1970, e pur
solennemente confermato con il citato art. 1 della legge n. 158/1990,
abbia fatto ricorso all'espediente di fissare annualmente, in sede di
legge finanziaria o di leggi di accompagnamento o di legislazione
speciale, la quota del gettito dell'imposta di fabbricazione sugli
oli minerali, confluente nel fondo comune. A partire dal 1989 viene
fissato direttamente dalla legge addirittura l'ammontare del fondo,
"aggiustando" la quota del gettito devoluto in modo tale che essa
venga a coincidere con la cifra fissata dallo stesso legislatore.
Il prospetto che segue espone le quote di gettito devolute e
l'importo del fondo per ciascuno degli anni dal 1982 (il primo dopo
la scadenza della disposizione di cui all'art. 1 della legge 10
maggio 1976, n. 356) al 1992:
Anno Quota Importo fondo Fonti
gettito
devoluto
- - - -
1982 49,90% - art. 8, comma primo, legge 26 aprile
1982, n. 181
1983 49,93% - art. 4, comma primo, legge 26 aprile
1983, n. 130
1984 43,82% - art. 7, comma primo, legge 27 dicembre
1983, n. 730
1985 31,88% - art. 3, comma primo, legge 22 dicembre
1984, n. 887
1986 30,45% - art. 5, comma primo, legge 28 febbraio
1986, n. 41
1987 30,64% - art. 8, comma 21, legge 22 dicembre
1983, n. 910
1988 20,66% - art. 1, d.-l. 28 novembre 1988, n. 511,
convertito in legge 27 gennaio 1989,
n. 20
1989 23,906% 6.401 md. art. 1, legge 1 febbraio 1989, n. 40
1990 13,18% 6.000 md. art. 17, d.-l. 28 dicembre 1989, n.
415, convertito in legge 28 febbraio
1990, n. 38
1991 12,42% 6.300 md. art. 10, legge 29 dicembre 1990, n. 407
1992 11,678% 6.957 md. art. 5, legge 31 dicembre 1991, n. 415
L'importo del fondo del 1992 è comprensivo, ai sensi dell'art. 5
della legge n. 415/1991, di 374 miliardi destinati a fronteggiate gli
oneri del rinnovo contrattuale, di cui all'art. 2, lett. b), del d-l.
13 novembre 1990, n. 326, convertito in legge 12 gennaio 1991, n. 4.
Nel 1992, dunque, al netto delle somme trasferite per fronteggiare i
nuovi oneri contrattuali, il fondo comune ammontava a 6583 miliardi
(6957-374), cioè ad un importo appena superiore in termini nominali
(per l'esattezza del 2,85%) a quello del 1989, cioè di tre anni
prima. Ciò, si badi, mentre il gettito complessivo dell'imposta di
fabbricazione aumentava considerevolmente, anche per effetto di
aumenti di aliquote (cfr. ad es. art. 1 del d.P.R. 30 aprile 1986, n.
137; art. 1 del d.-l. 2 settembre 1987, n. 365, convertito in legge
29 ottobre 1987, n. 446; art. 1 del d.-l. 19 settembre 1987, n. 383,
convertito in legge 29 ottobre 1987, n. 451; art. 1 del d.-l. 13
giugno 1989, n. 228, convertito in legge 28 luglio 1989, n. 277; art.
7 del d.-l. 15 settembre 1990, n. 261, convertito in legge 12
novembre 1990, n. 331; art. 8 della legge 29 dicembre 1990, n. 405).
La conclusione che se ne trae è che lo Stato ha progressivamente
spostato a proprio favore, e a danno delle Regioni, il riparto del
gettito delle imposte in questione, riducendo in 10 anni di quasi
l'80 la quota devoluta; e mediante tali "correzioni" ha
considerevolmente ridotto, in termini reali, l'entità del fondo
comune destinato al finanziamento delle funzioni normali delle
regioni. Le regioni hanno subi'to tali riduzioni, per lo più
accettandole nello spirito di massima collaborazione ai fini del
contenimento del deficit del bilancio statale: e tuttavia sempre
hanno rivendicato un ordinamento della finanza regionale che
garantisca loro "autonomia finanziaria fondata su certezza di risorse
proprie e trasferite", come solennemente si esprime, con disposizione
riferita ai comuni e alle province ma valida a fortiori per le
regioni, l'art. 54, secondo comma, della legge 8 giugno 1990 n. 142
sull'ordinamento delle autonomie locali.
Questa Corte non ha mancato, anche recentissimamente, di
"sottolineare l'urgenza di una compiuta razionalizzazione di tale
sistema, al fine di assicurare adeguati punti di riferimento per la
programmazione di bilancio delle Regioni", e l'obbligo del
legislatore di "ottemperare al principio .. della necessaria
corrispondenza tra bisogni regionali e mezzi finanziari" (sentenza n.
369/1992). Ma la nuova disciplina della finanza regionale, ancora
una volta "promessa" dall'art. 2, primo comma, della legge 14 giugno
1990, n. 158, non è venuta alla luce: al suo posto - in perfetto
contrasto con i principi che dovrebbero ispirare tale disciplina -
l'art. 1, secondo comma, del d.-l. n. 333/1992 dispone ora nel modo
seguente "Nel comma 2 dell'art. 5 della legge 31 dicembre 1991, n.
415, le parole " .. è ridotta all'11,678 per cento" sono sostituite
dalle parole " .. è ridotta al 10,50 per cento" e al terzo comma
dello stesso articolo le parole " .. è stabilito in lire 6.957
miliardi .." sono sostituite con le parole " .. è stabilito in lire
6.632 miliardi ..".
Modificando formalmente la disposizione che aveva fissato quota
devoluta e importo del fondo per il 1992, si riducono nuovamente, per
l'esercizio in corso, l'una e l'altro. La riduzione di più di un
punto percentuale del gettito devoluto e di 325 miliardi dell'importo
del fondo incide dunque sul fondo per l'esercizio 1992, già
definitivamente fissato nel suo ammontare dalla legge finanziaria, e
già ripartito fra le regioni. Si tratta, si noti, del fondo comune
il quale costituisce la più importante fonte di finanziamento delle
spese necessarie per lo svolgimento delle "funzioni normali" delle
regioni, ai sensi dell'art. 119, secondo comma, della Costituzione.
Non quindi di un qualsiasi finanziamento statale discrezionale o a
destinazione vincolata, bensì della principale fonte di
alimentazione di quella parte del bilancio regionale in cui si
esprime la residua autonomia di spesa delle regioni.
Orbene, siffatta riduzione del fondo, per un importo cospicuo
(circa il 5%), disposta quando l'esercizio finanziario è già
largamente inoltrato, quando i bilanci regionali sono stati approvati
e assestati, quando le destinazioni di spesa e la ripartizione fra di
esse delle risorse disponibili sono già state stabilite - riduzione
non accompagnata da alcuna indicazione di nuove entrate sostitutive -
è palesemente illegittima e lesiva dell'autonomia finanziaria e di
spesa della regione.
Questa Corte, nella sentenza n. 382/1990, ha ritenuto non
illegittimo l'art. 17 del d.-l. n. 415/1989, che fissava per il 1990
la nuova quota di gettito confluente nel fondo comune e l'importo del
fondo medesimo, affermando che esso "non svincola la composizione del
fondo comune regionale dalle quote di tributi erariali, ma ne
mantiene salvo, nella sostanza, l'ancoraggio". Sia consentito di
osservare che tale ancoraggio rappresentava già allora più che
altro una fictio, dato che la quota del gettito devoluto veniva
ridotta proprio al fine di attribuire al fondo la dimensione
finanziaria che il legislatore statale aveva deciso di conferirgli (e
questa, come si è visto, è ormai la prassi costante da molti anni).
Ma in ogni caso è evidente, quanto meno, che l'ancoraggio del
fondo al gettito di determinati tributi preclude operazioni legisla-
tive che, in corso di esercizio, e senza alcun nesso con l'effettivo
andamento del gettito di quegli stessi tributi, riducono nuovamente
la quota di devoluzione al solo fine di ridurre di un importo dato e
prestabilito l'ammontare del fondo. Come si fa a dire ancora che si
devolvono alle regioni "quote di tributi erariali"? A questa stregua,
qualsiasi finanziamento discrezionale, e discrezionalmente disposto,
dello Stato ad altri enti potrebbe essere configurato come
devoluzione parziale del gettito di un tributo, dato che ogni somma
trasferita potrebbe essere agevolmente espressa in termini di
percentuale del gettito (ormai conosciuto o largamente stimato, ad
esercizio avanzato) di un qualsiasi tributo; e ogni riduzione
discrezionalmente disposta del trasferimento potrebbe essere espressa
- verbalmente - in termini di riduzione della quota devoluta del
gettito di quel determinato tributo.
Se la devoluzione di quote del gettito non ha da essere una mera
lustra, un espediente verbale del legislatore, è evidente, quanto
meno, che una volta determinata la quota di riparto, l'entità del
gettito devoluto non può che essere, e restare, quella risultante
dall'applicazione al gettito effettivo della percentuale di
devoluzione stabilita. Nè si dica che, come il legislatore può
stabilire la quota devoluta prima dell'inizio dell'esercizio, così
la potrebbe modificare in corso di esercizio. L'ultimo residuo
significato dell'espressione costituzionale "sono attribuite .. quote
di tributi erariali" è almeno quello per cui l'entità delle somme
devolute dipende soltanto dall'originaria fissazione della
percentuale di devoluzione, e per il resto dal dato fattuale
dell'andamento del gettito, senza possibilità di variazione in corso
d'anno per discrezionale decisione dello Stato. Se anche
quest'ultimo, residuo significato venisse vanificato attraverso la
pretesa di modificare ad nutum, in corso di esercizio, la percentuale
di devoluzione e conseguentemente l'entità del gettito devoluto, la
previsione costituzionale diverrebbe - lo ripetiamo - mero flatus
vocis.
È tempo dunque che la Corte dica una parola chiara su questo
punto essenziale. Le regioni debbono sapere se l'autonomia
finanziaria di cui godono si fonda "su certezza di risorse proprie e
trasferite", oppure sulla volontà del tutto libera - e dunque
arbitraria - del legislatore statale, il quale, senza vincoli di
sorta, stabilisce e modifica in corso d'anno, come e quando vuole,
l'entità dei trasferimenti. Se le cose stessero in quest'ultimo
modo, non si potrebbe parlare di autonomia finanziaria: le regioni
diverrebbero definitivamente e in toto meri centri di spesa statale,
attraverso i quali passano solo quei flussi di spesa che momento per
momento gli organi centrali intendono farvi passare. L'autonomia di
cui parla l'art. 119 della Costituzione è però un'altra cosa.
Questa Corte si è trovata altra volta a decidere questioni di
legittimità di disposizioni legislative statali che operavano in
modo analogo a quella qui in esame: e ne ha riconosciuto
l'illegittimità.
La sentenza n. 116/1991, nel dichiarare l'incostituzionalità
dell'art. 8, primo comma, lett. a, della legge 9 aprile 1990, n. 87
(interventi urgenti per la zootecnia), il quale sottraeva 140 milioni
dal finanziamento già previsto per le regioni, al fine di coprire
una nuova spesa statale, rilevo che, sebbene la Costituzione non
vieti "che nuove leggi statali intervengano a modificare la
legislazione preesistente, anche per quanto riguarda i proventi
attribuiti dallo Stato alle regioni", tuttavia in quel caso "la
lesione dell'autonomia finanziaria rappresentava la conseguenza della
riduzione, operata nel corso dell'esercizio annuale, di una somma da
tempo stanziata, in relazione allo stesso esercizio, a favore delle
Regioni e delle province autonome, per interventi connessi a
competenze rimaste invariate". "Una riduzione di risorse disposta in
questi termini - proseguiva la Corte - non può, infatti, non
determinare uno squilibrio nella sfera di autonomia
costituzionalmente garantita alle Regioni e alle Province autonome,
stante la sua possibile incidenza su programmi di intervento e di
spesa già adottati e in corso di svolgimento" (sottolineature
nostre).
Orbene, i richiami della Corte si attagliano perfettamente anche
alla disposizione qui impugnata. Anche qui vi è riduzione, nel corso
dell'esercizio, di una somma da tempo stanziata in relazione allo
stesso esercizio, a favore delle regioni per interventi connessi a
competenze rimaste invariate: infatti il fondo comune è inteso ad
assicurare il finanziamento delle spese "necessarie ad adempiere
tutte le funzioni normali" delle regioni (art. 119, secondo comma
della Costituzione, e art. 1, lett. a, della legge n. 158/1990).
Anche qui si ha uno squilibrio nella sfera di autonomia garantita
alle regioni, stante l'incidenza della riduzione sui programmi di
intervento già adottati e in corso di svolgimento: infatti l'entità
del fondo come risultante dall'art. 5, secondo comma, della legge n.
415/1991 è stata tenuta a base nella formazione del bilancio
regionale ed è stata utilizzata per intero per il finanziamento
delle spese per le funzioni normali della regione.
Anche in questo caso, dunque, è violata, ed anzi più gravemente,
per l'entità della riduzione e per la sua incidenza sulle spese
normali e fondamentali delle regioni, l'autonomia finanziaria
regionale.
Non varrebbe certo, a giustificare la misura in questione,
invocare l'esigenza per lo Stato di contenere la spesa e di ridurre
il deficit. Nessuno contesta questi obiettivi: ma è evidente che
essi non possono essere perseguiti alterando le regole e gli
equilibri fondamentali della finanza autonoma delle regioni.
Quando, per indicare i settori di possibile riduzione della spesa
pubblica, ci si riferisce indiscriminatamente, da un lato alla
sanità o alla previdenza, dall'altro lato alla spesa delle regioni e
degli enti locali, si incorre in un vero e proprio errore logico e
concettuale. Mentre infatti sanità e previdenza rappresentano
altrettanti comparti di spesa corrispondenti a determinate
prestazioni a favore dei cittadini, regioni ed enti locali sono
istituzioni di autonomia chiamate ad adempiere alle più diverse
funzioni ed ad assicurare ai cittadini i più diversi servizi. Onde,
mentre per sanità e previdenza è possibile rendere concreto
l'obiettivo di contenimento della spesa stabilendo quali prestazioni
si intendono ridurre o eliminare, quali azioni si intendono svolgere
per eliminare sprechi o sacche di evasione contributiva, quali forme
di nuova o maggiore partecipazione dei cittadini al finanziamento
dell'onere (attraverso aumenti contributivi, partecipazione al costo
dei servizi, ecc.) si intendono realizzare, al contrario quando ci si
riferisce alle spese delle regioni e degli enti locali, l'intento di
contenimento è solo un'astratta indicazione priva di senso, poichè
non si sa in quali comparti di spesa si intende che siano operati dei
tagli o attraverso quali strumenti possono essere acquisite nuove
entrate sostitutive.
In realtà, regioni ed enti locali sono da un lato enti
beneficiari di trasferimenti da parte dello Stato, ma dall'altro lato
sono soggetti attuatori di spese rispondenti ad interessi generali.
Non ha perciò senso predicare in astratto una riduzione di
trasferimenti statali (che allevia, certo, il bilancio dello Stato,
ma crea automaticamente un corrispondente fabbisogno non coperto nei
bilanci regionali e locali), senza dire dove e come si ritiene che si
possa risparmiare nelle spese per prestazioni a cittadini o per i
servizi o per gli investimenti, demandate alle regioni e agli enti
locali.
È allora evidente che una misura "grezza" come la semplice
riduzione del fondo comune a esercizio inoltrato, si palesa per
quello che e': non una misura di contenimento reale delle spesa
pubblica, là dove questo sia possibile e conveniente, ma un semplice
"passare la palla" alle regioni, addossando loro l'onere di
fronteggiare quello squilibrio finanziario che si è preteso di
sanare (sulla carta, cioè sulle sole cifre del bilancio dello Stato)
attraverso la riduzione dei trasferimenti.
A questa può conseguire, a seconda dei casi, una riduzione della
spesa (peraltro largamente incomprimibile) o più plausibilmente un
aumento del ricorso ad altre entrate, tributarie (se vi fossero
margini di autonomia impositiva) o da mutui (con conseguente aumento
dell'indebitamento complessivo del settore pubblico).
È dunque evidente come la riduzione del trasferimento, di per
sè, non sia significativa ai fini degli stessi obiettivi del
risanamento finanziario. La riduzione del fondo comune, d'altra
parte, si traduce immediatamente e necessariamente nell'addossamento
di un nuovo onere ai bilanci regionali.
Dovrebbe dunque trovare piena applicazione il principio
costituzionale secondo cui ogni legge, la quale comporti nuovi o
maggiori oneri per i bilanci pubblici, deve indicare i mezzi per
farvi fronte (art. 81, quarto comma della Costituzione). Che tale
principio valga anche nei riguardi delle leggi che importano,
anzichè aumento di spesa, diminuzione di entrate, è pacifico, ed è
del resto testualmente affermato dall'art. 27 della legge 5 agosto
1978, n. 468, ai cui sensi "le leggi che comportano oneri, anche
sotto forma di minori entrate, a carico dei bilanci degli enti" del
settore pubblico allargato "devono contenere la previsione dell'onere
stesso nonchè l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai
relativi bilanci annuali e pluriennali".
La disposizione impugnata, riducendo il fondo comune, determina
una riduzione di entrate per le regioni: ma non indica in alcun modo
la copertura finanziaria, violando così l'art. 81, quarto comma
della Costituzione e l'art. 27 della legge n. 468/1978.
2. Sulla spesa sanitaria.
L'art. 4, quinto comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, nel
quadro delle misure di contenimento e di razionalizzazione della
spesa sanitaria disposte con detto articolo, ha stabilito che "in
caso di spesa sanitaria superiore a quella parametrica correlata ai
livelli obbligatori uniformi di cui al primo comma non compensata da
minori spese in altri settori, le regioni decidono il ricorso alla
propria e autonoma capacità impositiva ovvero adottano, in
condizioni di uniformità all'interno delle regioni, le altre misure
previste dall'art. 29 della legge 28 febbraio 1986, n. 41" (tale
articolo riguarda la facoltà delle regioni di erogare prestazioni in
forma indiretta "con partecipazione alle spese anche differenziata
per reddito"; di maggiorare le vigenti quote di partecipazione dei
cittadini al costo delle prestazioni; di eliminare temporaneamente
dalle prestazioni erogate a carico del servizio sanitario nazionale,
o di configurare come prestazioni aggiuntive erogate a carico del
bilancio regionale, una o più categorie di prestazioni, fra cui
quelle specialistiche e di diagnostica strumentale a domicilio,
quelle fisioterapiche, quelle di ricovero ospedaliero in assistenza
indiretta).
In sostanza, si prevede che una parte della spesa sanitaria gravi
esclusivamente, anzichè sul fondo nazionale, sui bilanci delle
regioni. Tale previsione era strettamente collegata, peraltro, alla
fissazione da parte del Governo dei "livelli di assistenza sanitaria
da assicurare in condizioni di uniformità sul territorio nazionale"
nonchè degli "standard organizzativi e di attività da utilizzare
per il calcolo del parametro capitario di finanziamento di ciascun
livello assistenziale per l'anno 1992". Lo stesso art. 4, primo
comma, prosegue precisando fra l'altro che "il parametro capitario
per ciasucn livello di assistenza è finanziato in rapporto alla
popolazione residente" (lett. c), e che "per favorire la manovra di
rientro è istituito, nell'ambito delle dispobilità del Fondo
sanitario nazionale, un fondo di riequilibrio da utilizzare per
sostenere le regioni con dotazione di servizi eccedenti gli standards
di riferimento" (lett. d).
L'addossamento dell'onere alle regioni era dunque strettamente
collegato e conseguente alla fissazione della spesa "parametrica"
correlata ai livelli obbligatori uniformi stabiliti dal Governo, e
finanziata dal fondo nazionale: solo per l'eccedenza della spesa
rispetto a quella "parametrica" si contemplava l'obbligo delle
regioni di farvi fronte con i propri mezzi. Lo stretto nesso fra
parametri fissati dallo Stato (e conseguente finanziamento statale
dei livelli di assistenza uniformi) e responsabilità finanziaria
delle regioni per la spesa eccedente è stato sottolineato
esplicitamente da questa Corte nella recentissima sentenza n.
356/1992, che dichiara non fondate le questioni di costituzionalità
sollevate proprio nei riguardi di alcune disposizioni dell'art. 4
della legge n. 412/1991.
In essa la Corte rileva che le misure finanziarie (di riduzione
delle quote del fondo sanitario a favore di alcune regioni) "sono
dettate in previsione dell'emanazione del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri che dovrà indicare i livelli assistenziali,
gli standards organizzativi ed i criteri di riparto del fondo
nazionale"; sottolinea che l'autonomia finanziaria ed amministrativa
delle regioni non può dirsi violata da una norma che autorizza le
regioni a contrarre mutui "qualora esse intendano discostarsi dai
livelli di assistenza assicurati con criteri uniformi dallo Stato"; e
ancora ribadisce che "lo Stato .. trasferisce alle regioni e alle
province autonome, in modo da garantire livelli uniformi di
assistenza, i mezzi finanziari di cui è in grado di disporre", il
che non esclude che "sia ciascuna delle regioni medesime a colmare
alcune lacune" provvedendo con risorse proprie "qualora si
manifestino specifici bisogni nei rispettivi territori".
Dunque, nella logica della pronuncia di questa Corte, in tanto è
lecito addossare nuovi oneri alle regioni per le spese sanitarie, in
quanto lo Stato abbia provveduto a fissare e a finanziare i livelli
uniformi di prestazioni (la spesa "parametrica"), onde la regione
possa valutare se e come provvedere con mezzi propri a sovvenire ad
esigenze ulteriori.
Ora l'art. 1, quarto comma, del d.-l. n. 333/1992 dispone invece
che "le misure previste dall'art. 4, quinto comma, della legge 30
dicembre 1991, n. 412, si applicano, per l'anno 1992, anche in
assenza di livelli obbligatori uniformi di assistenza di cui al comma
1 dello stesso articolo".
La disposizione è di significato alquanto oscuro. Le "misure" a
cui si fa riferimento sono, come si è detto, previste dalla norma
richiamata "in caso di spesa sanitaria superiore a quella parametrica
correlata ai livelli obbligatori uniformi": si concretano perciò nel
finanziamento regionale delle spese eccedenti quella parametrica. Se
dette misure "si applicano" "anche in assenza di livelli obbligatori
uniformi di assistenza", non è chiaro in che cosa esse possano
concretarsi, se non nel finanziamento a carico del bilancio regionale
di una quota della spesa sanitaria del tutto indeterminata, in quanto
non più commisurata al superamento dei parametri.
Ma porre a carico della regione un onere indeterminato, per il
finanziamento della spesa non eccedente i parametri corrispondenti ai
livelli obbligatori uniformi (non stabiliti), equivale ad addossare
"ai bilanci regionali oneri di spesa che non dipendono da decisioni
imputabili alle regioni": il che, come da ultimo ribadisce la
sentenza n. 369/1992 di questa Corte, richiamando anche la precedente
giurisprudenza, non è legittimo, e contrasta con il "principio ..
della necessaria corrispondenza tra bisogni regionali e mezzi
finanziari".
Ne risulta violata dunque l'autonomia finanziaria della regione, e
risulta violato altresì l'art. 81, quarto comma, della Costituzione
(nonchè l'art. 27 della legge n. 468/1978 e l'art. 3, sesto comma,
della legge n. 158/1990), in quanto si verrebbe ad addossare un nuovo
onere ai bilanci regionali senza l'indicazione dei mezzi di
copertura.

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, terzo e quarto comma,
del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, in riferimento agli artt. 119, 117,
118 e 81, quarto comma, della Costituzione, nonchè in riferimento
all'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468 e all'art. 3, sesto
comma, della legge 14 giugno 1990, n. 158".
Con legge 8 agosto 1992, n. 359, è stata disposta ora la
conversione in legge del d.-l. n. 333/1992, con alcune modificazioni,
nessuna delle quali tuttavia tocca le impugnate disposizioni
dell'art. 1, terzo e quarto comma.
Stando alla giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 75/1967),
dunque, il ricorso prodotto da questa regione contro il decreto legge
si estende senz'altro alla legge di conversione, e permane
l'interesse alla devisione del ricorso medesimo, il che dovrebbe
rendere superflua l'impugnazione autonoma della legge di covnersione.
A titolo prudenziale, peraltro, e stanti talune incertezze della
dottrina circa gli effetti della conversione in legge dei decreti
legge, la deducente regione ritiene di reiterare l'impugnazione delle
disposizioni in questione, in relazione all'intervenuta conversione
in legge del decreto-legge n. 333/1992.
Le disposizioni in questione sono infatti illegittime e lesive
dell'autonomia della ricorrente per le stesse ragioni, sopra
riportate, esposte nel ricorso contro il decreto-legge, e che
pertanto motivano pure il presente ricorso.
P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, terzo e quarto comma,
del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, come convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, nonchè di detta
legge di conversione nella parte in cui dispone la conversione in
legge delle medesime disposizioni del d.-l. n. 333/1992, in
riferimento agli artt. 119, 117, 118 e 81, quarto comma, della
Costituzione, nonchè in riferimento all'art. 27 della legge 5 agosto
1978, n. 468 e all'art. 3, sesto comma, della legge 14 giugno 1990,
n. 158.
Roma, addì 10 settembre 1992
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

92C1115