1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 20-11-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 245 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 luglio 2013
Ordinanza del 16 luglio 2013 emessa dal Tribunale di Sanremo - sez. distaccata Ventimiglia nel procedimento civile promosso da Sambito Giuseppe c/Vinciguerra Giovanna. Ordinamento giudiziario - Delega legislativa per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza - Conferimento al Governo mediante disposizione inserita nella legge di conversione del decreto-legge n. 138 del 2011 - Denunciato mancato esame del relativo emendamento in Commissione referente - Violazione dell'iter ordinario di formazione legislativa e della c.d. "riserva di assemblea" previsti per l'approvazione dei disegni di legge di delegazione - Incompatibilita' ed eterogeneita' della delega rispetto al caso straordinario di necessita' e urgenza e al contenuto originario del decreto-legge n. 138 - Violazione del principio del decentramento amministrativo nei servizi che dipendono dallo Stato - Imposizione di nuove e maggiori spese senza indicare i mezzi per farvi fronte - Irragionevolezza del criterio direttivo che garantisce la permanenza del tribunale ordinario "nei circondari dei comuni capoluogo di provincia", nel modo in cui interpretato dal legislatore delegato - Richiamo alla sentenza n. 22 del 2012 della Corte costituzionale. - Legge 14 settembre 2011, n. 148 (che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138), art. 1, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 5, 70, 72, commi primo e quarto, 77, comma secondo, e 81. Ordinamento giudiziario - Riorganizzazione dei tribunali e degli uffici del pubblico ministero recata dal decreto legislativo n. 155 del 2012 - Inclusione del Tribunale di Sanremo e della Sezione distaccata di Ventimiglia nell'elenco delle sedi giudiziarie soppresse, di cui alla tabella A allegata al decreto, e conseguente accorpamento al Tribunale di Imperia - Denunciata illegittimita' "consequenziale", derivante dalla incostituzionalita' della legge di delegazione - Contrasto con i principi e criteri direttivi e con le finalita' di efficienza e risparmio di spesa stabiliti dalla norma di delegazione - Eccesso di delega - Violazione del principio del giudice naturale precostituito per legge - Violazione del principio del decentramento amministrativo nei servizi che dipendono dallo Stato - Lesione della effettivita' della tutela giurisdizionale e del diritto di difesa in danno dei residenti nel circondario di Sanremo. - Decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, art. 1, limitatamente all'inclusione del Tribunale di Sanremo e della Sezione distaccata di Ventimiglia nell'elenco di cui alla (allegata) Tabella A. - Costituzione, artt. 5, 24, primo comma, 25, primo comma, e 76; legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 1, comma 2, lett. a), b), c), d), e). (13C00366) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 20-11-2013)

TRIBUNALE DI SANREMO

Il giudice onorario avv. Marco Fumagalli, in veste di giudice
monocratico nella causa di cui al proc. n. 492/07 ruolo generale
affari contenziosi, dato atto che all'udienza 11 luglio 2013 - in cui
le parti sono comparse spontaneamente a seguito dell'ordinanza di
restituzione atti di codesta Corte del 5 luglio 2013, prot. 69/c - ha
rinviato la causa, per la precisazione delle conclusioni, all'udienza
del 10 ottobre 2013;
che, contestualmente, preso atto del rinvio, è stata riproposta,
con nuova istanza, la questione di legittimità costituzionale
precedentemente sollevata, con argomentazioni analoghe a quelle che
già avevano giustificato la remissione della questione a codesta
Corte, ed ulteriori;
considerato che codesta Corte, per le ragioni esposte nel
provvedimento di restituzione degli atti, non ha avuto modo di
esaminare la questione di legittimità costituzionale a suo tempo
sollevata;
ritenuto che anche ad avviso di questo giudice la stessa meriti
di essere vagliata da codesta Corte e a tal fine riproposta nelle
forme dovute, con riguardo anche ad ulteriori profili trattati nella
nuova istanza ovvero rilevati d'ufficio da questo giudice;
considerato che il presente giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della rinnovata questione di
legittimità costituzionale, ritiene questa non manifestamente
infondata per le seguenti motivazioni, che fa «proprie».
I. L'oggetto della questione di legittimità costituzionale.
Il rinvio disposto da questo giudice - nell'evidente
impossibilità di definire il giudizio prima dell'ormai imminente
sospensione feriale - ad udienza successiva al 13 settembre 2013,
scadenza contemplata dall'art. 11, comma 2 decreto legislativo n.
155/2012, comporta quale luogo di celebrazione dell'udienza stessa,
il Tribunale di Imperia, stante che a tale data l'accorpamento del
Tribunale di Sanremo con quello di Imperia dovrà già essere
avvenuto, così come stabilito dall'art. 9, comma 1 del citato
decreto legislativo.
In base alla citata istanza tale provvedimento è fondato su
norme incostituzionali, cioe':
sull'art. 1, comma 2, legge n. 148/2011 con cui è stato
convertito il decreto-legge n. 138/2011, norma che si pone in
contrasto con gli articoli 70, 72, commi 1 e 4, e 77 comma 2, nonchè
5, 3 ed 81 Cost.;
sull'art. 1, decreto legislativo n. 155/2012 nella parte in cui
include il Tribunale di Sanremo nell'elenco della tabella A, norma
che si pone in contrasto con gli articoli 25, comma 1 e 76.
Questo giudice (visti gli articoli 1, legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1, e 23 seguenti legge costituzionale 11 marzo
1953, n. 87) rileva inoltre come l'articolo in esame presenti profili
di incostituzionalità rispetto all'art. 24, comma 1, Cost.
II. I motivi della questione di legittimità costituzionale. 1 e 4
Cost.
Il primo profilo di illegittimità costituzionale emerge in
relazione ai procedimento adottato per l'approvazione dell'art. 1,
comma 2 della legge n. 148/2011 che ha previsto la delega legislativa
al Governo per la riorganizzazione degli uffici giudiziari.
Tale disposizione è stella infatti introdotta durante l'iter del
procedimento di conversione in legge del decreto-legge n. 138/2011,
che non conteneva la norma in esame.
La delega è stata in particolare inserita in un
«maxi-emendamento» presentato dal Governo dal Senato nella seduta del
7 settembre 2011 (l'ultima in cui il d.d.l. è stato discusso) sul
quale il Governo ha posto la questione di fiducia. Il testo approvato
dal Senato è stato poi presentato alla Camera l'8 settembre 2011, è
stato esaminato dalla commissione bilancio tra l'8 e il 12 settembre
2011 e dall'aula tra il 12 e il 14 settembre 2011 e anche in questo
caso il Governo ha posto la fiducia.
Dal resoconto della seduta d'aula del Senato emerge inoltre che
l'emendamento governativo in questione è stato presentato in aula ed
è stato trasmesso per il parere alla commissione bilancio, senza il
preventivo esame da parte della commissione referente, così come
imposto dall'art. 72, comma 1.
È stato quindi violato in primis l'art. 70 della Carta
Costituzionale che attribuisce la funzione legislativa
collettivamente ai due rami del Parlamento, ma altresì l'iter
ordinario di formazione legislativa, che ai sensi dell'art. 72, 4
comma Cost. deve essere sempre adottato per l'approvazione delle
deleghe legislative: della procedura esige che i disegni di legge
siano deliberati dal plenum dell'assemblea, esaurita la fase
istruttoria nella competente commissione in sede referente (in
dottrina si confronti Crisafulli «Lezioni di diritto
costituzionale-Cedam»).
Inoltre l'introduzione della disposizione di delega legislativa
nel procedimento di conversione del decreto-legge ha comportato - per
i tempi necessariamente rapidi e vincolati del procedimento di
conversione - la quasi totale compressione del dibattito parlamentare
il che appare in contrasto con la ratio della c.d. «riserva di
assemblea» prevista dall'art. 72, comma 4, Cost. che è quella di
consentire il più ampio dibattito parlamentare possibile su questo
tipo di atti comportanti il trasferimento della potestà legislativa
dal Parlamento al Governo.
II.2. Art. 1, comma 2 della legge n. 148/2011 - Violazione
dell'art. 77, secondo comma, Cost.
Ulteriori profili di illegittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 2 della legge n. 148/2011 emergono con riferimento alla
disposizione di cui all'art. 77 Cost.
Il dubbio di costituzionalità si pone innanzitutto in relazione
alla sussistenza dei requisiti della straordinaria necessità e
urgenza su cui si fonda, ai sensi dell'art. 77, comma 2 Costituzione,
il potere di decretazione d'urgenza del Governo.
La Corte costituzionale ha affermato al riguardo che il difetto
dei requisiti di straordinaria necessità e urgenza, una volta
intervenuta la legge di conversione, si traduce in un vizio in
procedendo della legge stessa, la quale non esplica dunque alcuna
efficacia sanante dei vizi del decreto-legge (cfr. sentenza n. 171
del 2007). Tale orientamento è stato confermato dal giudice delle
leggi con la pronuncia n. 355/2010 con la quale è stato
ulteriormente precisato che la valutazione in termini di necessità e
urgenza deve essere effettuata anche per gli emendamenti aggiunti in
sede di conversione dal Parlamento.
Nel caso della disposizione di cui all'art. 1, comma 2 della
legge n. 148/2011 il dubbio circa la sussistenza dei requisiti in
esame si pone considerando che la disposizione contenente una delega
legislativa al Governo è per sua stessa natura «a operatività
differita» nel senso che essa è immediatamente applicabile solo nei
rapporti tra Parlamento e Governo, mentre non ha alcuna efficacia nei
confronti della generalità dei cittadini fino a quando non viene
attuata con l'emanazione del relativo decreto delegato.
Lo strumento della legge-delega appare pertanto incompatibile con
la sussistenza dei requisiti di straordinaria necessità e urgenza
che appaiono implicare l'immediata applicabilità del provvedimento
normativa, non solo dal punto di vista formale, ma anche sostanziale
ovvero della sua effettiva idoneità a disciplinare le situazioni
sostanziali oggetto dell'intervento normativo, che nel caso della
legge-delega è invece rinviato al momento dell'adozione del decreto
legislativo.
Sotto altro profilo l'art. 77, secondo comma, Cost. potrebbe
essere stato violato anche a causa della eterogeneità della
disposizione in esame rispetto a quelle originariamente contenute nel
testo del decreto-legge n. 138/2011.
Come si è già osservato, infatti, la disciplina contenuta
nell'art. 1, comma 2 della legge n. 148/2011, contenente la delega al
Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio
degli uffici giudiziari, è stata introdotta con un emendamento in
sede di conversione senza che decreto-legge convertito (recante
«ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e lo
sviluppo») ne facesse alcun cenno.
Tale disposizione, nella misura in cui prevede una disciplina per
la revisione della geografia degli uffici giudiziari del tutto
assente nel testo del decreto-legge oggetto di conversione, pare
quindi introdurre una c.d. «norma intrusa», vale a dire estranea
rispetto al testo del decreto-legge originario e come tale
suscettibile di violare il dettato di cui all'art. 77, comma 2 Cost.,
la cui ratio impone l'omogeneità del contenuto del decreto-legge,
anche come emendato in sede di conversione, al fine di assicurare il
necessario legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il
«caso» che lo ha reso necessario.
Si richiama a questo proposito l'orientamento espresso dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 22 del 2012 in cui è stato
affermato che: «la semplice immissione di una disposizione nel corpo
di un decreto-legge oggettivamente o teleologicamente unitario non
vale a trasmettere, per ciò solo, alla stessa il carattere di
urgenza proprio delle altre disposizioni, legate tra loro dalla
comunanza di oggetto o di finalità. Ai sensi del secondo comma
dell'art. 77 Cost., i presupposti per l'esercizio senza delega della
potestà legislativa da parte del Governo riguardano il decreto-legge
nella sua interezza, inteso come insieme di disposizioni omogenee per
la materia o per lo scopo. L'inserimento di norme eterogenee
all'oggetto o alla finalità del decreto spezza il legame
logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell'urgenza
del provvedere ed «i provvedimenti provvisori con forza di legge», di
cui alla norma costituzionale citata. Il presupposto del «caso»
straordinario di necessità e urgenza inerisce sempre e soltanto al
provvedimento inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito
di intrinseca coerenza, anche se articolato e differenziato al suo
interno. La scomposizione atomistica della condizione di validità
prescritta dalla Costituzione si pone in contrasto con il necessario
legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il «caso» che lo
ha reso necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di
norme assemblate soltanto da mera casualità temporale. L'art. 15,
comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina
dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei ministri) - là dove prescrive che il contenuto del
decreto-legge «deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al
titolo» - pur non avendo, in sè e per sè, rango costituzionale, e
non potendo quindi assurgere a parametro di legittimità in un
giudizio davanti a questa Corte, costituisce esplicitazione della
ratio implicita nel secondo comma dell'art. 77 Cost., il quale impone
il collegamento dell'intero decreto-legge al caso straordinario di
necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi
dell'eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza
previa delegazione da parte del Parlamento (...) Ove le discipline
estranee alla ratio unitaria del decreto presentassero, secondo il
giudizio politico del Governo, profili autonomi di necessità e
urgenza, le stesse ben potrebbero essere contenute in atti normativi
urgenti del potere esecutivo distinti e separati. Risulta invece in
contrasto con l'art. 77 Cost. la commistione e la sovrapposizione,
nello stesso atto normativo, di oggetti e finalità eterogenei, in
ragione di presupposti, a loro volta, eterogenei. La necessaria
omogeneità del decreto-legge, la cui interna coerenza va valutata in
relazione all'apprezzamento politico, operato dal Governo e
controllato dal Parlamento, del singolo caso straordinario di
necessità e urgenza, deve essere osservata dalla legge di
conversione. Il principio della sostanziale omogeneità delle norme
contenute nella legge di conversione di un decreto-legge è
pienamente recepito dall'art. 96-bis, comma 7, del regolamento della
Camera dei deputati, che dispone: «Il Presidente dichiara
inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che non siano
strettamente attinenti alla materia del decreto-legge». Sulla
medesima linea si colloca la lettera inviata il 7 marzo 2011 dal
Presidente del Senato ai Presidenti delle Commissioni parlamentari,
nonchè, per conoscenza, al Ministro per i rapporti con il
Parlamento, in cui si esprime l'indirizzo «di interpretare in modo
particolarmente rigoroso, in sede di conversione di un decreto-legge,
la norma dell'art. 97, comma 1, del regolamento, sulla
improponibilità di emendamenti estranei all'oggetto della
discussione», ricordando in proposito il parere espresso dalla giunta
per il regolamento l'8 novembre 1984, richiamato, a sua volta, dalla
circolare sull'istruttoria legislativa nelle Commissioni del 10
gennaio 1997 (...) Si deve ritenere che l'esclusione della
possibilità di inserire nella legge di conversione di un
decreto-legge emendamenti del tutto estranei all'oggetto e alle
finalità del testo originario non risponda soltanto ad esigenze di
buona tecnica normativa, ma sia imposta dallo stesso art. 77, secondo
comma, Cost., che istituisce un nesso di interrelazione funzionale
tra decreto-legge, formato dal Governo ed emanato dal Presidente
della Repubblica, e legge di conversione, caratterizzata da un
procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario».
L'eterogeneità lamentata è tanto più evidente alla luce del
riferimento contenuto nel secondo comma dell'art. 1 della legge n.
148/2011 «al perseguimento delle finalità di cui all'art. 9 del
decreto-legge 6 luglio 2011 n. 98, convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111»: la legge di conversione, facendo
riferimento a tutt'altra normativa legislativa, non avrebbe potuto
palesare meglio l'eterogeneità censurata.
II.3. Art. 1, decreto legislativo n. 155/2012 nella parte in cui
include il tribunale di Sanremo nell'elenco della tabella A, norma
che si pone in contrasto con gli articoli 25, comma 1 e 76 Cost.
Nell'elenco della tabella A, relativo ai tribunali dei quali
disporre la soppressione, compare il tribunale di Sanremo e la
sezione distaccata di Ventimiglia.
I dubbi di legittimità costituzionale espressi in relazione alla
legge delega inducono a prospettare l'illegittimità consequenziale
del decreto legislativo.
A ciò si aggiunga il contrasto di questo decreto con i criteri e
i principi direttivi di cui all'art. 1, comma 2, legge n. 148/2011,
con conseguente violazione dell'art. 76 Cost.
Come si ricorderà il suddetto comma 2 dell'art. 1 della legge
delega conferiva al governo la delega ad adottare uno o più decreti
legislativi per riorganizzare la distribuzione sul territorio degli
uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e
incremento di efficienza, con l'osservanza dei seguenti principi e
criteri direttivi:
a) ridurre gli uffici giudiziari di primo grado, ferma la
necessità di garantire la permanenza del tribunale ordinario nei
circondari di comuni capoluogo di provincia alla data del 30 giugno
2011;
b) ridefinire, anche mediante attribuzione di porzioni di
territori a circondari limitrofi, l'assetto territoriale degli uffici
giudiziari secondo criteri oggettivi e omogenei che tengano conto
dell'estensione del territorio, del numero degli abitanti, dei
carichi di lavoro e dell'indice delle sopravvenienze, della
specificità territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo
alla situazione infrastrutturale, e del tasso d'impatto della
criminalità organizzata, nonchè della necessità di razionalizzare
il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane;
c) ridefinire l'assetto territoriale degli uffici requirenti non
distrettuali, tenuto conto, ferma la permanenza di quelli aventi sedi
presso il tribunale ordinario nei circondari di comuni capoluogo di
provincia alla data del 30 giugno 2011, della possibilità di
accorpare più uffici di procura anche indipendentemente
dall'eventuale accorpamento dei rispettivi tribunali, prevedendo, in
tali casi, che l'ufficio di procura accorpante possa svolgere le
funzioni requirenti in più tribunali e che l'accorpamento sia
finalizzato a esigenze di funzionalità ed efficienza che consentano
una migliore organizzazione dei mezzi e delle risorse umane, anche
per raggiungere economia di specializzazione ed una più agevole
trattazione dei procedimenti;
d) procedere alla soppressione ovvero alla riduzione delle
sezioni distaccate di tribunale, anche mediante accorpamento ai
tribunali limitrofi, nel rispetto dei criteri di cui alla lettera b);
e) assumere come prioritaria linea di intervento, nell'attuazione
di quanto previsto dalle lettere a), b), c) e d), il riequilibrio
delle attuali competenze territoriali, demografiche e funzionali tra
uffici limitrofi della stessa area provinciale caratterizzati da
rilevante differenza di dimensioni; (omissis); prevedendo inoltre al
punto q) che dall'attuazione delle disposizioni di cui al presente
comma non dovessero derivare nuovi o maggiori oneri a carico della
finanza pubblica. A questi criteri il legislatore delegato non si è
ottenuto affatto prevedendo la soppressione del tribunale di Sanremo
e della sezione distaccata di Ventimiglia, e il conseguente
assorbimento da parte di quello di Imperia, i cui carichi di lavoro e
le cui sopravvenienze sono di gran lunga inferiori a quelli
sanremesi, superiori di più del doppio: situazione unica nel
panorama nazionale, tale da evidenziare, di per se stessa, la palese
inconferenza di una simile presa di posizione del legislatore
delegato rispetto ai criteri e ai limiti posti dalla legge delega.
Del resto ci sarà bene una ragione legata ai diversi carichi di
lavoro se gli avvocati iscritti all'albo degli avvocati di Imperia
sono solo poco più di 154 a fronte degli oltre 350 dell'ordine
forense sanremese. Lo squilibrio che conseguirebbe all'accorpamento
di Sanremo ad Imperia si porrebbe in palese contrasto con le esigenze
di funzionalità ed efficienza considerate dalla legge delega,
comportando sprechi di risorse, ed inoltre ponendosi in contrasto con
l'esigenza di riequilibrio delle attuali competenze territoriali,
demografiche e funzionali tra uffici limitrofi che la legge delega
considera «prioritario linea di intervento», ma che l'eccentricità
del capoluogo di provincia rispetto al suo territorio non solo non
soddisferebbe ma renderebbe anzi più gravosa: al riguardo basti
pensare alla collocazione della casa circondariale di Sanremo, la
seconda della Liguria.
L'incongruità della scelta del legislatore delegato rispetto
alle direttive della legge delega emerge anche in relazione alla
estensione del territorio del circondario sanremese, di ben 644,48
kmq sui quali vive una popolazione di 150.000 abitanti circa contro i
soli 75.000 del circondario imperiese, e soprattutto in relazione
alla specificità territoriale del bacino di utenza e dall'essere il
tribunale di Sanremo e la sua sezione distaccata «tribunali di
confine», essendo l'ultimo tribunale in territorio italiano, il che
ha da sempre comportato una sorta di «specializzazione» per tutti gli
operatori del diritto, dovuta alla necessità di trattare nelle aule
di giustizia problematiche specifiche, legate al territorio di
frontiera.
Non si dimentichi che Sanremo ospita una delle quattro case da
gioco del Paese e sopporta la presenza della criminalità organizzata
nell'estremo Ponente ligure: pare opportuno ricordare che in due
comuni più importanti del circondario, Ventimiglia e Bordighera, con
decreto del Presidente della Repubblica sono stati sciolti i
rispettivi consigli comunali per ingerenze della criminalità
organizzata, elemento che di per sè è sintomatico dell'ambiente e
che fa sicuramente ritenere necessario il mantenimento di un
«presidio di giustizia», che un tribunale certamente rappresenta.
Si consideri altresì la scarsezza di infrastrutture adeguate, in
particolare per quanto riguarda le vie di comunicazione, condizionate
dall'impervia orografia del Ponente Ligure. I recenti tagli alla
spesa pubblica hanno inoltre reso impensabile per dipendenti,
operatori del diritto e semplici utenti, di poter raggiungere il
capoluogo con i mezzi pubblici.
II.4. Art. 1 del decreto legislativo n. 155 del 7 settembre 2012
(in Gazzetta Ufficiale n. 213 del 12 settembre 2012) violazione
dell'art. 25, primo comma, della Costituzione.
Le norme richiamate sarebbero altresì in contrasto con il
disposto di cui all'art. 25, primo comma, della Costituzione, in
quanto la loro applicazione distoglierebbe il cittadino dal giudice
naturale precostituito per legge.
Infatti l'art. 9 del decreto legislativo n. 155/2012 prevede che
le cause pendenti avanti ad un ufficio destinato alla soppressione
alla data di entrata in vigore del provvedimento, siano devolute al
tribunale accorpante e, conseguentemente, i rinvii di udienza a data
successiva al 13 settembre 2013 siano automaticamente da intendersi
come fatti al nuovo giudice competente.
L'eliminazione del tribunale di Sanremo e della sezione
distaccata di Ventimiglia, in quanto realizzata sulla base di norme
illegittime, violerebbe la riserva di legge di cui all'art. 25, primo
comma, della Costituzione, secondo cui «nessuno può essere distolto
dal giudice naturale precostituito per legge», che è disposizione
costituzionale destinata «a garantire la certezza del cittadino di
vedere tutelarsi i propri diritti e interessi da un organo già
preventivamente stabilito dall'ordinamento e indipendente da ogni
influenza esterna» (Corte costituzionale, sentenza n. 272/1998).
Nel caso di specie, il governo, attraverso il superamento dei
limiti impostigli dalla legge delega, modificherebbe il giudice
naturale precostituito nel corso dei procedimenti già pendenti come
quello riguardante l'odierno attore/convenuto.
Va da sè che ai fini del rispetto della norma costituzionale non
ha rilievo il giudice persona fisica bensì il giudice - organo
giudicante oggettivamente inteso (Cassazione penale sez. I, 15
gennaio 1998, n. 1997, idem Cassazione 22 aprile 1992, n. 4838 in
F.I. 1993, I, 889).
II.V. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, legge
n. 148/2011 e del decreto legislativo n. 155/2012 per violazione
dell'art. 5 Cost.
Ai sensi dell'art. 5 della Costituzione la Repubblica, una ed
indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei
servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento
amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione
all'esigenza dell'autonomia e del decentramento.
In Italia esistevano fino agli anni '90 preture, tribunali e
corti d'appello, oltre che la Corte di Cassazione, per quel che
riguarda l'autorità giudiziario ordinaria cui si riferisce
l'impugnato decreto delegato.
Il decentramento dell'amministrazione giudiziaria era
sostanzialmente realizzato attraverso le preture, che avevano come
circoscrizione il mandamento, comprendente o grandi comuni o un certo
numero di piccoli comuni, secondo le condizioni geografiche e le
preture erano oltre 1000.
Con la legge 19 febbraio 1998, n. 51, furono attribuite ai
tribunali le cause pendenti davanti ai pretori e furono create
laddove vi erano le preture le sezioni distaccate di tribunale che in
certo modo conservavano il decentramento giudiziario ed offrivano il
vantaggio di unificare i giudici di primo grado, migliorando, sotto
il profilo della certezza della competenza, l'accessibilità della
giustizia al popolo.
Attualmente, con l'accorpamento delle sedi giudiziarie distaccate
nei tribunali preesistenti, che questa poi è la sostanza della
modifica, non si vede che fine abbia fatto la metodologia del
decentramento in sede di organizzazione giudiziario, e quello che è
peggio è che si è dimenticato il significato della presenza
decentrata della giustizia sul territorio dello Stato ai fini della
aggregazione delle formazioni sociali e dell'efficacia della stessa
resa del servizio giustizia, che ora sempre più si va allontanando
sia per gli accorpamenti degli uffici, che vengono unificati nei
grandi uffici e nelle città di grandi e medie dimensioni, sia per
gli aumentati costi della giustizia e, peggio ancora, per la
costruzione del sistema delle impugnazione riducendo i poteri del
giudice di appello, introducendo sostanzialmente «una fase di
ammissibilita'» sia per l'appello che per la cassazione e, nello
stesso tempo, allontanando dal foro i giudici di primo grado. Il che
si traduce in un sostanziale peggioramento del servizio giustizia ed
in una palese violazione dell'art. 5 Cost. per quanto prevede il
decentramento dei servizi che dipendono dallo Stato, quale appunto il
servizio giustizia.
II.VI. Illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge n.
148/2011 per violazione degli articoli 3 ed 81 della Costituzione.
L'art. 1 della legge 14 settembre 2011, n. 148, delegando al
Governo la riorganizzazione sul territorio degli uffici giudiziari
statuisce la necessità di garantire la permanenza del tribunale
ordinario nei circondari di comuni capoluogo di provincia alla data
del 30 giugno 2011.
Questa disposizione impone un'interpretazione costituzionalmente
orientata, alla luce del fine di risparmio di spesa e di incremento
di efficienza posto dal legislatore delegante: occorre quindi
valutare il concetto di «circondario di comuni capoluogo di
provincia» nei termini che seguono.
È evidente che il legislatore delegante, nell'impiegare il
termine «circondario» in relazione a concetti
(comune/provincia/capoluogo) propri della pubblica amministrazione, e
precisamente degli enti locali, si è espresso in senso atecnico, non
essendo il «circondario» una circoscrizione amministrativa conosciuta
dalla normativa sugli enti locali.
Si tratta perciò di stabilire se con questo termine il
legislatore delegante abbia inteso riferirsi ad una circoscrizione
comunale o a quella provinciale.
Orbene, sembra evidente che la circoscrizione del «comune
capoluogo di provincia» sia proprio il territorio provinciale (e del
resto sarebbe palesemente irragionevole riferirsi al solo territorio
di un comune della provincia).
Va da sè che se il legislatore delegante avesse inteso escludere
dalla soppressione degli uffici giudiziari di primo grado il
tribunale avente sede nel capoluogo di provincia si sarebbe espresso
nei termini usualmente impiegati per designare tale ufficio
giudiziario e cioè indicando il «tribunale del capoluogo della
provincia» (come recita per esempio il comma 5 dell'art. 324 del
codice di procedura penale).
Poichè invece ha inteso esprimersi in modo ben più articolato,
è evidente che ha voluto significare qualcosa di diverso, e cioè ha
posto l'esigenza di preservare un tribunale ordinario per ogni
territorio provinciale, affidando l'individuazione di questa sede
giudiziaria ai principi e ai criteri direttivi ulteriori, nonchè
alle finalità perseguite dalla legge delega (risparmio di spesa e
incremento di efficienza).
La situazione che il legislatore delegato aveva il dovere di
valutare è resa evidente dai seguenti dati (riferiti all'anno
giudiziario 2010/2011 e forniti dalla relazione finale del gruppo di
studio istituito presso il Ministero della giustizia il 13 ottobre
2011): a fronte di 6.194 procedimenti civili a Sanremo e Ventimiglia,
Imperia ne vanta soli 2.575, L'indice delle sopravvenienze medie nel
quadriennio 2006-2010 è altrettanto significativo: Sanremo e
Ventimiglia vantano 9.846 procedimenti, a fronte dei 3.765 di
Imperia.
La posizione decentrata del tribunale di Imperia, prossima al
confine orientale del territorio provinciale, si pone in contrasto
con le esigenze di risparmio e di efficienza indicate dalla legge
delega e comporta certamente nuovi e maggiori spese senza indicare i
mezzi per farvi fronte (così come imposto dal comma IV dell'art. 81
della Costituzione).
Risulta infatti evidente che:
la seconda casa circondariale della Liguria che, come già
riferito, ha sede a Sanremo, continuerebbe, ovviamente, a restare
operativa, cosicchè dall'accorpamento sorgerebbe la necessità di
tradurre i detenuti fino ad Imperia per tutti gli incombenti
procedimentali o processuali ovvero l'esigenza, da parte dei
magistrati, di recarsi da Imperia alla casa circondariale di Sanremo
per gli incombenti di loro competenza;
le testimonianze dovrebbero essere rese presso il tribunale di
Imperia dagli appartenenti alla Forze dell'ordine di Sanremo o
Ventimiglia; inoltre Agenti di Polizia, Carabinieri, Finanzieri,
Agenti del Corpo Forestale dello Stato, Agenti di Polizia
penitenziaria, Personale della Capitaneria di Porto, Vigili del Fuoco
ecc. dovrebbero depositare denunce/querele, comunicazioni di notizie
di reato, verbali di perquisizione e sequestro ecc., presso il
medesimo tribunale.
Tale notevole fabbisogno di operazioni, tutte gravanti sulla
polizia giudiziaria e quindi sulla pubblica amministrazione,
richiederebbe ovviamente maggiori oneri per carburanti, pedaggi,
usura dei veicoli, diarie, et similia.
In uno studio relativo ai predetti costi, commissionato dal
Consiglio dell'ordine degli avvocati di Sanremo, si è ipotizzata una
media di venti trasferte al giorno, per un totale annuo di 5.000
trasferte con un conseguente maggior onere per l'erario di almeno
200.000 euro.
Senza voler considerare che:
a) il solo spostamento dei fascicoli dai tribunali soppressi e
dalle sedi distaccate ai tribunali accorpanti richiede l'utilizzo,
quanto meno, di mezzi di trasporto e di personale che non sono in
dotazione agli uffici giudiziari, con conseguente appalto del
servizio;
b) bisogna trasferire mobili, computer, suppellettili, altri
oggetti d'ufficio necessari per le cancellerie e per i magistrati ed
anche qui il trasporto dei beni non potrà avvenire con il personale
presente negli uffici giudiziari ed i mezzi in loro dotazione, ma
corrispondendo l'importo per lo svolgimento di questo servizio;
l'alternativa è procedere a nuovi acquisti che, evidentemente,
richiedono nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica;
c) sono indispensabili gli interventi edilizi sulle strutture che
devono ricevere il personale degli uffici giudiziari soppressi ovvero
l'individuazione di altre strutture edilizie.
Pertanto è ovvio che in base ai principi e ai criteri direttivi
della legge delega avrebbe dovuto essere inserito nell'elenco dei
tribunali da sopprimere non già il tribunale di Sanremo, sede
giudiziario baricentrica nel territorio provinciale e con carichi di
lavoro più che doppi rispetto a quello di Imperia, ma quest'ultimo
ufficio giudiziario.
La situazione, che il legislatore delegato non ha minimamente
considerato, è talmente evidente da non richiedere ulteriori
notazioni, salvo il rilievo che la stessa è unica nel panorama
nazionale visto che, come è logico che sia, i tribunali del
capoluogo di provincia hanno carichi di lavoro ben superiori rispetto
a quelli subprovinciali.
È dunque di solare evidenza che includendo il tribunale di
Sanremo nell'elenco dei tribunali da sopprimere il legislatore
delegato abbia fatto malgoverno della delega conferitagli dalla legge
n. 148/2011, che ben gli avrebbe invece consentito di sopprimere il
tribunale di Imperia, così dando un'interpretazione
costituzionalmente orientata del dato normativo costituito dall'art.
1, comma 2 della legge n. 148/2011, e non dandone una del tutto
irragionevole come quella consacrata nel decreto legislativo n.
155/2012.
II.VII. Art. 1, decreto legislativo n. 155/2012 - Violazione
dell'art. 24, primo comma, Cost.
Questo giudice avverte, infine, l'opportunità di sottolineare,
sotto un'ulteriore visuale, i forti disagi che l'accorpamento
comporterebbe per i cittadini residenti nell'attuale circoscrizione
del tribunale di Sanremo, e sezione distaccata, disagi già
illustrati con particolare riferimento all'esigenza di tener conto
della «specificità territoriale del bacino di utenza» (art. 1, comma
2, legge n. 148/2011, sopra sub II. 3.), e al fatto che la situazione
prospettata è oggettivamente «unica nel panorama nazionale» (sopra
sub II. VI.).
Senza soffermarci sul ruolo preponderante, data la tipologia del
contenzioso locale, delle prove orali in genere, che per lo più
coinvolgono persone del posto, e che saranno prevedibilmente più
riluttanti, in futuro, se residenti nel circondario oggi del
tribunale di Sanremo, a deporre in un tribunale così eccentrico (non
potranno non lievitare fatalmente le necessità di dispone
l'accompagnamento coattivo), preme soprattutto fare riferimento alla
volontaria giurisdizione, nella quale assume, come noto, notevole
importanza, ed è anzi normalmente obbligatoria, l'audizione delle
parti interessate. Queste molto spesso non sono assistite da legali e
versano in situazioni di debolezza quando non, anche, di indigenza,
ed hanno nell'ufficio del giudice tutelare un non dispendioso e
fondamentale riferimento di «prossimita'», cui poter accedere
direttamente.
Anche in tal caso la necessità di recarsi ad Imperia, per
effetto dell'accorpamento, comporterebbe serissime difficoltà di
accesso alla giustizia, a partire dalle disincentivanti diseconomie a
carico dei cittadini (per il cittadino, soprattutto anziano, ma non
solo, il recarsi ad Imperia, partendo magari da una località di una
delle numerose valli dell'entroterra compreso tra Sanremo e il
confine, finirebbe per costituire l'avventura insostenibile di
un'intera giornata).
Non si tratterebbe certo di trascurabili conseguenze di ordine
pratico, ma di un problema di compatibilità della riorganizzazione
in esame anche con le garanzie costituzionali di cui all'art. 24,
comma 1, che non si dubita operino per la stessa volontaria
giurisdizione.
L'accorpamento in questione comporterebbe in definitiva, per i
cittadini ai quali ci si riferisce, effetti distorsivi e sostanziale
disuguaglianza nell'accesso alla giustizia, non giustificabili in una
dimensione di «ragionevolezza», dato che le accennate difficoltà
risulterebbero sostanzialmente preclusive, quantomeno per il
cittadino debole, e lederebbero il principio riconosciuto della
«effettività della tutela».
Sembra a questo giudice che gli aspetti testè accennati meritino
dunque di essere, a loro volta, tenuti in considerazione nel valutare
se l'art. 1 del decreto legislativo n. 155/2012 - nella parte in cui
include il tribunale di Sanremo e la sezione distaccata di
Ventimiglia nell'elenco della tabella A - non violi altresì, come si
è portati a ritenere, l'art. 41, primo comma, Cost. sotto i profili
del denegato accesso alla giustizia e della violazione del diritto di
difesa.
III. La non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale.
I dubbi circa il contrasto delle norme esaminate con la
Costituzione sono consistenti e portano a poter qualificare la
questione di illegittimità, fondata.
IV. La rilevanza della questione di legittimità costituzionale.
La suddetta questione di legittimità costituzionale appare
inoltre rilevante.
Il dubbio di costituzionalità investe infatti l'individuazione
del giudice che dovrà trattare e decidere il procedimento in corso
(tribunale di Sanremo - sezione distaccata di Ventimiglia o quello di
Imperia) in quanto la prossima udienza si terrà in un tempo
successivo al 13 settembre 2013, data in cui dovrebbe essere
soppresso il tribunale di Sanremo e la sua sezione distaccata: a
causa di ciò le parti processuali sarebbero costrette a sopportare
mutamento del giudice precostituito per legge in corso di causa, il
che ha diretta incidenza sulla decisione del presente giudizio.
Le parti medesime, del resto, hanno un preciso interesse ad
evitare siffatto mutamento, e tale interesse è senza dubbio
rilevante alla stregua dell'art. 25, comma 1, Cost.
La giurisprudenza costituzionale, ha riconosciuto che, ai fini
dell'ammissibilità delle questioni di legittimità sollevate, devono
ritenersi rilevanti anche le norme che, pur non direttamente
pertinenti all'oggetto del giudizio, attengono comunque allo status
del giudice, alla sua composizione nonchè alle garanzie e ai doveri
che riguardano il suo operare: in sintesi, la «protezione»
dell'esercizio della funzione nella quale i diritti si accompagnano
ai doveri (Corte Cost. n. 18/1989 e n. 196/1987, rispettivamente in
tema di responsabilità civile dei magistrati e obiezione di
coscienza del giudice tutelare in ordine alle autorizzazioni delle
donne minorenni all'interruzione della gravidanza).
Tanto esposto, il giudice:
esaminata l'istanza ex art. 23, legge n. 87 dell'11 marzo 1953 e
art. 136 Cost.;
ritenuto che il presente giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla proposta questione di legittimità
costituzionale;
ritenuto che, in relazione alle motivazioni espresse nell'istanza
e sopraillustrate, non sia manifestamente infondata la questione
concernente la legittimità costituzionale delle seguenti norme:
dell'art. 1, comma 2, legge n. 148/2011, con cui è stato
convertito il decreto-legge n. 138/2011, per contrasto con gli
articoli 70, 72, commi 1 e 4 e 77, comma 2, art. 5 e articoli 3 e 81
Cost., nonchè dell'art. 1, decreto legislativo n. 155/2012 nella
parte in cui include il tribunale di Sanremo e la sezione distaccata
di Ventimiglia nell'elenco della tabella A, per contrasto con gli
articoli 5, 25, comma 1, 76, nonchè 24, comma 1, Cost.

P. Q. M.

Visto l'art. 23, legge n. 87/1953:
dispone l'immediata trasmissione degli atti del presente giudizio
alla Corte costituzionale;
ordina alla cancelleria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa, al pubblico ministero nonchè al Presidente del
Consiglio del ministri;
ordina alla cancelleria di comunicare la presente ordinanza ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento;
sospende il presente giudizio.

Ventimiglia, 16 luglio 2013

Il giudice O.T.: Fumagalli