1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 30-1-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 9 SENTENZA 9 - 25 gennaio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Norme di valutazione di impatto ambientale - Determinazione da assumere in sede di conferenza di servizi che presupponga o implichi anche la valutazione di un organo di indirizzo politico - Sospensione dell'efficacia della determinazione di conclusione della conferenza nelle more della formalizzazione del provvedimento suddetto. - Legge della Regione Lombardia 12 dicembre 2017, n. 36 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento regionale ai decreti legislativi n. 126/2016, n. 127/2016, n. 222/2016 e n. 104/2017, relative alla disciplina della conferenza dei servizi, ai regimi amministrativi applicabili a determinate attivita' e procedimenti e a ulteriori misure di razionalizzazione), artt. 2, comma 1, lettera b), e 10, comma 1, lettera d), numero 9. - (T-190009) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 30-1-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma
1, lettera b), e 10, comma 1, lettera d), numero 9, della legge della
Regione Lombardia 12 dicembre 2017, n. 36 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento regionale ai decreti legislativi n.
126/2016, n. 127/2016, n. 222/2016 e n. 104/2017, relative alla
disciplina della conferenza dei servizi, ai regimi amministrativi
applicabili a determinate attività e procedimenti e a ulteriori
misure di razionalizzazione), promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri, con ricorso notificato il 13-15 febbraio 2018,
depositato in cancelleria il 15 febbraio 2018, iscritto al n. 13 del
registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 12, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
udito nella udienza pubblica dell'8 gennaio 2019 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Ulisse Corea per la Regione
Lombardia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notifica il 13 febbraio 2018,
ricevuto e depositato il 15 febbraio 2018, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera b), e dell'art. 10,
comma 1, lettera d), numero 9), della legge della Regione Lombardia
12 dicembre 2017, n. 36 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento regionale ai decreti legislativi n. 126/2016, n.
127/2016, n. 222/2016 e n. 104/2017, relative alla disciplina della
conferenza dei servizi, ai regimi amministrativi applicabili a
determinate attività e procedimenti e a ulteriori misure di
razionalizzazione) in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettere m) e s), della Costituzione.
1.1.- In via preliminare la difesa statale sottolinea come dal
titolo della legge regionale impugnata si evinca chiaramente il suo
contenuto, costituito da disposizioni volte ad adeguare l'ordinamento
regionale alla normativa statale in materia di segnalazione
certificata di inizio attività (SCIA), di conferenza di servizi, di
regimi amministrativi applicabili a determinate attività e
procedimenti, di valutazione di impatto ambientale di progetti
pubblici e privati (VIA), nonchè di ulteriori misure di
razionalizzazione.
Quanto alle norme impugnate, il ricorrente esamina innanzitutto
l'art. 10, comma 1, lettera d), precisando che è censurato nella
parte (numero 9) in cui aggiunge il comma 6-ter all'art. 4 della
legge della Regione Lombardia 2 febbraio 2010, n. 5 (Norme in materia
di valutazione di impatto ambientale). Il nuovo comma prevede:
«Qualora per l'approvazione degli interventi in progetto o per
l'espressione di atti di assenso, comunque denominati, la
determinazione da assumere in conferenza di servizi presupponga o
implichi anche l'adozione di un provvedimento di competenza di un
organo di indirizzo politico, si applica quanto previsto all'articolo
13, comma 1-quater, della l.r. 1/2012».
L'altra norma - l'art. 2, comma 1, lettera b) - è impugnata
nella parte in cui introduce il comma 1-quater nel corpo dell'art. 13
della legge della Regione Lombardia 1° febbraio 2012, n. 1 (Riordino
normativo in materia di procedimento amministrativo, diritto di
accesso ai documenti amministrativi, semplificazione amministrativa,
potere sostitutivo e potestà sanzionatoria). Il nuovo comma così
dispone: «Qualora la determinazione da assumere in conferenza di
servizi presupponga o implichi anche l'adozione di un provvedimento
di competenza di un organo di indirizzo politico, tale provvedimento
è acquisito prima della convocazione della conferenza di servizi o
successivamente alla determinazione motivata di conclusione della
stessa conferenza. In caso di acquisizione successiva del
provvedimento di cui al precedente periodo, l'efficacia della
determinazione di conclusione della conferenza di servizi è sospesa
nelle more della formalizzazione dello stesso provvedimento».
Ad avviso della difesa statale entrambe le norme sono
«costituzionalmente illegittime perchè, delineando un modello di
procedimento parzialmente difforme da quello previsto dalle leggi
statali, eccedono le competenze regionali invadendo la competenza
legislativa esclusiva dello Stato nelle materie di cui all'art. 117,
secondo comma, lettere m) e s), Cost.».
1.2.- Le norme impugnate violerebbero l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. perchè introdurrebbero nel procedimento di
valutazione dell'impatto ambientale una «fase integrativa
dell'efficacia» della determinazione motivata di conclusione della
conferenza di servizi che non troverebbe alcuna rispondenza nella
disciplina statale in materia ambientale.
In particolare, nel caso in cui il provvedimento di competenza
dell'organo di indirizzo politico non sia acquisito prima della
convocazione della conferenza di servizi, le norme regionali
precluderebbero la formazione del silenzio assenso in sede di
conferenza e impedirebbero alla determinazione conclusiva di
sostituirsi a tutti gli atti di assenso non acquisiti e di produrre
immediati effetti giuridici.
Pertanto, il modello di procedimento previsto nelle disposizioni
regionali censurate, incidendo sui procedimenti di valutazione di
impatto ambientale, si tradurrebbe in un'invasione della sfera di
competenza legislativa statale in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.).
A tal proposito il ricorrente sottolinea come la disciplina della
valutazione di impatto ambientale e quella del procedimento
autorizzatorio unico regionale rientrino nell'anzidetto ambito di
competenza legislativa statale; di conseguenza, le Regioni sono
abilitate a intervenire in materia «solo se e nella misura in cui
esse rispettino i limiti inderogabilmente posti dal legislatore
statale» e in particolare dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 (Norme in materia ambientale).
Nel giudizio in esame la conformità delle norme regionali
impugnate alla normativa statale sarebbe esclusa per le seguenti
ragioni. Innanzitutto, l'art. 7-bis, comma 8, del d.lgs. n. 152 del
2006 - pur riconoscendo alle Regioni e alle Province autonome di
Trento e di Bolzano la competenza a disciplinare con proprie leggi o
regolamenti l'organizzazione e le modalità di esercizio delle
funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA -
stabilisce che questa potestà normativa deve essere esercitata in
conformità alla legislazione europea e allo stesso d.lgs. n. 152 del
2006, «fatto salvo il potere di stabilire regole particolari ed
ulteriori per la semplificazione dei procedimenti, per le modalità
della consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici
potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e
delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonchè per la
destinazione alle finalità di cui all'articolo 29, comma 8, dei
proventi derivanti dall'applicazione delle sanzioni amministrative
pecuniarie». Lo stesso art. 7-bis, comma 8, afferma infine
l'inderogabilità dei termini procedimentali massimi di cui agli
artt. 19 e 27-bis.
A sua volta, l'art. 27-bis, comma 7, del d.lgs. n. 152 del 2006
prevede quanto segue: «Fatto salvo il rispetto dei termini previsti
dall'articolo 32 per il caso di consultazioni transfrontaliere, entro
dieci giorni dalla scadenza del termine di conclusione della
consultazione ovvero dalla data di ricevimento delle eventuali
integrazioni documentali, l'autorità competente convoca una
conferenza di servizi alla quale partecipano il proponente e tutte le
Amministrazioni competenti o comunque potenzialmente interessate per
il rilascio del provvedimento di VIA e dei titoli abilitativi
necessari alla realizzazione e all'esercizio del progetto richiesti
dal proponente. La conferenza di servizi è convocata in modalità
sincrona e si svolge ai sensi dell'articolo 14-ter della legge 7
agosto 1990, n. 241. Il termine di conclusione della conferenza di
servizi è di centoventi giorni decorrenti dalla data di convocazione
dei lavori. La determinazione motivata di conclusione della
conferenza di servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio
unico regionale e comprende il provvedimento di VIA e i titoli
abilitativi rilasciati per la realizzazione e l'esercizio del
progetto, recandone l'indicazione esplicita. Resta fermo che la
decisione di concedere i titoli abilitativi di cui al periodo
precedente è assunta sulla base del provvedimento di VIA, adottato
in conformità all'articolo 25, commi 1, 3, 4, 5 e 6, del presente
decreto».
Infine, il richiamato art. 14-ter della legge 7 agosto 1990, n.
241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi) - che disciplina la
conferenza di servizi in forma simultanea e in modalità sincrona -
dispone, tra l'altro, che «[s]i considera acquisito l'assenso senza
condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia
partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia
espresso ai sensi del comma 3 la propria posizione, ovvero abbia
espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non
costituiscono oggetto della conferenza» (comma 7, ultimo periodo).
Secondo il ricorrente il combinato disposto delle norme statali
sopra richiamate «impone, anche attraverso la formazione del silenzio
assenso, l'acquisizione preventiva di tutti gli atti di assenso
comunque denominati occorrenti per la conclusione del procedimento
amministrativo» e «attribuisce alla determinazione conclusiva
carattere sostitutivo (di tutti gli atti di assenso richiesti dalla
disciplina di settore) e immediata efficacia».
Pertanto, sarebbe violato l'art. 27-bis, comma 7, del d.lgs. n.
152 del 2006 perchè le norme regionali, prevedendo una sorta di
«fase integrativa dell'efficacia» che impedisce la formazione del
silenzio assenso, determinerebbero «una complicazione ed un
aggravamento del procedimento amministrativo unicamente inteso a
sovvenire al ritardo con il quale l'organo di indirizzo politico
adotta il provvedimento di sua competenza».
L'art. 7-bis, comma 8, del d.lgs. n. 152 del 2006 sarebbe
violato, invece, perchè il legislatore lombardo avrebbe previsto
«una ulteriore fase del procedimento - per il completamento della
quale non è neppure previsto un termine finale - che, superando i
termini procedimentali massimi stabiliti dalla legge statale, elude e
viola la scansione temporale ivi prevista», espressamente qualificata
come inderogabile.
1.3.- Le norme regionali sono impugnate anche in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. La difesa statale,
dopo aver richiamato la giurisprudenza costituzionale sui «livelli
essenziali delle prestazioni», sottolinea come «l'attività
amministrativa - e, quindi, pure i procedimenti attraverso i quali
quella si svolge - [possa] qualificarsi come "prestazione" in
relazione alla quale emerge l'esigenza di fissare un "livello
essenziale" a fronte di specifiche pretese di individui, imprese,
operatori economici ed, in generale, di soggetti privati» (è citata
la sentenza n. 207 del 2012).
Ad avviso del ricorrente, anche in relazione alla «prestazione
amministrativa» costituita dalla conferenza di servizi - definita
come un modulo procedimentale di semplificazione amministrativa -
emergerebbe l'esigenza di definire e assicurare uno standard di
garanzia e di tutela uniforme a livello territoriale. Le disposizioni
censurate determinerebbero non solo modifiche incompatibili con lo
schema tipico delineato dal legislatore statale, ma addirittura «un
palese aggravio del procedimento di valutazione dell'impatto
ambientale a tutto detrimento delle esigenze di semplificazione e
accelerazione procedimentale».
In particolare, sarebbero violate le disposizioni statali in tema
di silenzio assenso in sede di conferenza di servizi (art. 14-ter,
ultimo comma, della legge n. 241 del 1990, richiamato dall'art.
27-bis, comma 7, del d.lgs. n. 152 del 2006) in considerazione del
fatto che «l'omessa adozione del provvedimento di competenza
dell'organo di indirizzo politico non equivale ad assenso ai fini
della conclusione del procedimento». Ciò si tradurrebbe in una
immotivata disparità di trattamento, sul piano procedimentale, tra
gli organi di indirizzo politico, cui sarebbe assicurata una
disciplina di favore, e «tutti gli altri organi» e «tutte le altre
amministrazioni che partecipano alla conferenza».
Sarebbe, inoltre, violato il citato art. 27-bis, comma 7, perchè
la determinazione conclusiva prevista dalle disposizioni regionali
non sostituirebbe il provvedimento di competenza dell'organo di
indirizzo politico, «occorrendo attendere la formalizzazione di
questo perchè la decisione finale possa produrre effetti giuridici».
Sarebbero violate anche le norme statali che attribuiscono
immediata efficacia alla determinazione conclusiva della conferenza
di servizi (art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990),
tranne che nel caso di approvazione sulla base delle posizioni
prevalenti. In quest'ultima ipotesi la disposizione statale prevede,
infatti, che l'efficacia sia sospesa «ove siano stati espressi
dissensi qualificati ai sensi dell'articolo 14-quinquies e per il
periodo utile all'esperimento dei rimedi ivi previsti».
In definitiva, il modello procedimentale statale, fondato sul
silenzio assenso, sulla natura sostitutiva della determinazione
conclusiva della conferenza di servizi e sulla sua immediata
efficacia (derogabile solo nell'ipotesi prevista dall'art.
14-quater), sarebbe «radicalmente alterato» dalla normativa regionale
impugnata che: a) consente «l'acquisizione postuma dei provvedimenti
di assenso di competenza degli organi di indirizzo politico»,
impedendo quindi la formazione del silenzio assenso e negando la
natura sostitutiva della determinazione conclusiva della conferenza;
b) sospende (sine die) l'efficacia di quest'ultima fino a che non
sarà formalizzato il provvedimento di competenza dell'organo di
indirizzo politico.
Pertanto, le disposizioni regionali aggraverebbero sensibilmente
il procedimento amministrativo rispetto al modello statale e
discriminerebbero «la posizione del singolo inciso dall'azione
provvedimentale regionale lombarda, impedendogli, in violazione degli
standard di tutela delineati a livello nazionale e uniformi su tutto
il territorio della Repubblica di ottenere una decisione
amministrativa sostitutiva di tutti gli atti di assenso richiesti ed
immediatamente efficace».
2.- La Regione Lombardia si è costituita in giudizio chiedendo
che le questioni promosse siano dichiarate inammissibili e infondate.
Preliminarmente la difesa regionale sottolinea di aver impugnato
davanti alla Corte costituzionale alcune norme del decreto
legislativo 16 giugno 2017, n. 104 (Attuazione della direttiva
2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile
2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la
valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici
e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015,
n. 114) e in particolare gli artt. 5 e 16, comma 2, che hanno
rispettivamente inserito gli artt. 7-bis e 27-bis nel testo del
d.lgs. n. 152 del 2006, indicati come norme interposte dal
ricorrente.
2.1.- In merito alle censure mosse in relazione all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., la Regione Lombardia rileva che il
citato d.lgs. n. 104 del 2017 fa riferimento all'«autorità
competente» senza individuarne una specifica a cui attribuire una
data funzione. Inoltre, non sussisterebbe alcuna violazione del
parametro costituzionale indicato, perchè le norme impugnate
disciplinerebbero esclusivamente il procedimento e non i livelli di
tutela ambientale. E comunque l'art. 7-bis, comma 8, del d.lgs. n.
152 del 2006 fa espressamente salvo il potere regionale di stabilire
regole particolari e ulteriori per la semplificazione dei
procedimenti e per il coordinamento dei provvedimenti e delle
autorizzazioni di competenza regionale e locale.
Quanto alle norme sul provvedimento autorizzatorio unico
regionale, la resistente precisa che si tratta di un provvedimento
che riunisce nell'autorizzazione unica procedimenti anche in materie
diverse rispetto a quella ambientale, dando così luogo a un
intreccio di materie, come più volte rilevato dalla Corte
costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 81 del 2013, n. 179
del 2012, n. 234 del 2009, n. 398 del 2008, n. 407 del 2002). In
definitiva, la fattispecie regolata dalle norme impugnate sarebbe
perfettamente coerente con la struttura e l'essenza del provvedimento
di VIA e non recherebbe alcun vulnus alla tutela ambientale.
2.2.- Il ricorso sarebbe infondato anche nella parte in cui
lamenta la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
Preliminarmente, la Regione Lombardia richiama la giurisprudenza
costituzionale (sentenza n. 207 del 2012) che ha qualificato
l'attività amministrativa come «prestazione» della quale lo Stato
può fissare i «livelli essenziali» a fronte di una specifica pretesa
dei individui, imprese, operatori economici e, in generale, di
soggetti privati. Ad avviso della resistente, rispetto a questa
giurisprudenza si porrebbe come derogatoria la previsione - recata
dal d.lgs. n. 104 del 2017 - del provvedimento unico come modalità
procedimentale obbligatoria in caso di VIA di competenza regionale e
solo facoltativa in caso di competenza statale. Da questa diversità
di trattamento la difesa regionale deduce che il procedimento unico
non sarebbe stato considerato dal legislatore statale come afferente
ai livelli essenziali.
Le norme impugnate non derogherebbero ai livelli essenziali
nemmeno per la durata del procedimento, poichè la successiva
adozione del provvedimento di competenza dell'organo di indirizzo
politico non inciderebbe sui termini di conclusione della conferenza
di servizi, in quanto acquisito al di fuori dei lavori della
conferenza stessa.
Al riguardo, la Regione sottolinea che «[i]l provvedimento di
natura politica si pone necessariamente al di fuori della sequenza
procedimentale della stessa conferenza, i cui effetti di natura
tecnica risultano nei fatti subordinati all'assunzione di un
provvedimento di diversa natura; in tal senso, l'atto dell'organo di
indirizzo politico successivo alla conferenza potrebbe essere
considerato alla stregua di uno "strumento di codecisione"».
Pertanto, le disposizioni regionali - «lungi dal tradursi in un
allungamento dei termini di durata delle conferenze di servizi» -
«consentono piuttosto di chiarire la sequenza degli adempimenti che
determinano l'efficacia del provvedimento conclusivo della conferenza
di servizi, anche per le fattispecie che implicano scelte che, per
loro natura, non risultano assumibili in sede di conferenza, così
che la valutazione in cui si concretizza l'intervento politico possa
giovarsi anche degli esiti dell'istruttoria tecnica effettuata in
sede di conferenza di servizi».
La resistente esclude, inoltre, che le norme impugnate violino la
direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16
aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE concernente la
valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici
e privati, in quanto il ventunesimo considerando rimette agli Stati
membri la scelta delle possibilità di attuazione della stessa
direttiva.
Ad avviso della Regione Lombardia non può dirsi nemmeno che
l'intera disciplina della conferenza di servizi sia riconducibile a
una materia di competenza statale esclusiva, in considerazione dei
numerosi ambiti di competenza regionale che sono coinvolti (fra cui
governo del territorio, tutela della salute, valorizzazione dei beni
culturali e ambientali). è richiamata in proposito la sentenza n.
179 del 2012 della Corte costituzionale. Peraltro, l'art. 29 della
legge n. 241 del 1990 - che al comma 2-ter afferma l'attinenza ai
livelli essenziali delle prestazioni delle disposizioni concernenti
la conferenza di servizi - al successivo comma 2-quater riconosce
alle Regioni e agli enti locali la possibilità, nel disciplinare i
procedimenti amministrativi di loro competenza, di prevedere livelli
ulteriori di tutela.
Da ultimo, la difesa regionale rileva come numerose leggi statali
prevedano la successiva «ratifica» da parte dell'organo
rappresentativo di un ente territoriale rispetto a correlati atti di
natura tecnica acquisiti in sede di conferenza di servizi, senza che
queste disposizioni siano state modificate dal d.lgs. n. 127 del 2016
e dal d.lgs. n. 104 del 2017.
Al riguardo è citato l'art. 8 del d.P.R. 7 settembre 2010, n.
160 (Regolamento per la semplificazione ed il riordino della
disciplina sullo sportello unico per le attività produttive, ai
sensi dell'articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133), il quale, nel caso di progetti presentati allo sportello unico
per le attività produttive che risultino in contrasto con il piano
del governo del territorio, prevede che «[q]ualora l'esito della
conferenza di servizi comporti la variazione dello strumento
urbanistico, ove sussista l'assenso della Regione espresso in quella
sede, il verbale è trasmesso al Sindaco ovvero al Presidente del
Consiglio comunale, ove esistente, che lo sottopone alla votazione
del Consiglio nella prima seduta utile».
è altresì richiamato l'art. 34, comma 5, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), il quale prevede che «[o]ve
l'accordo comporti variazione degli strumenti urbanistici, l'adesione
del sindaco allo stesso deve essere ratificata dal consiglio comunale
entro trenta giorni a pena di decadenza».
3.- In prossimità dell'udienza la Regione Lombardia e il
Presidente del Consiglio dei ministri hanno depositato memorie con le
quali - anche in relazione alla recente sentenza n. 198 del 2018
della Corte costituzionale - ribadiscono le medesime argomentazioni
già illustrate e insistono nelle conclusioni rassegnate nei
rispettivi atti di causa.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettera b), e dell'art. 10, comma 1, lettera d), numero 9), della
legge della Regione Lombardia 12 dicembre 2017, n. 36 (Disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento regionale ai decreti legislativi
n. 126/2016, n. 127/2016, n. 222/2016 e n. 104/2017, relative alla
disciplina della conferenza dei servizi, ai regimi amministrativi
applicabili a determinate attività e procedimenti e a ulteriori
misure di razionalizzazione), in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettere m) e s), della Costituzione.
Le disposizioni impugnate modificano due leggi della Regione
Lombardia. In particolare, l'art. 2, comma 1, lettera b), modifica
l'art. 13 della legge della Regione Lombardia 1° febbraio 2012, n. 1
(Riordino normativo in materia di procedimento amministrativo,
diritto di accesso ai documenti amministrativi, semplificazione
amministrativa, potere sostitutivo e potestà sanzionatoria),
introducendo, tra l'altro, il comma 1-quater, secondo cui, «[q]ualora
la determinazione da assumere in conferenza di servizi presupponga o
implichi anche l'adozione di un provvedimento di competenza di un
organo di indirizzo politico, tale provvedimento è acquisito prima
della convocazione della conferenza di servizi o successivamente alla
determinazione motivata di conclusione della stessa conferenza. In
caso di acquisizione successiva del provvedimento di cui al
precedente periodo, l'efficacia della determinazione di conclusione
della conferenza di servizi è sospesa nelle more della
formalizzazione dello stesso provvedimento».
L'art. 10, comma 1, lettera d), numero 9), della legge regionale
impugnata modifica, invece, l'art. 4 della legge della Regione
Lombardia 2 febbraio 2010, n. 5 (Norme in materia di valutazione di
impatto ambientale), introducendo, tra l'altro, il comma 6-ter,
secondo cui, «[q]ualora per l'approvazione degli interventi in
progetto o per l'espressione di atti di assenso, comunque denominati,
la determinazione da assumere in conferenza di servizi presupponga o
implichi anche l'adozione di un provvedimento di competenza di un
organo di indirizzo politico, si applica quanto previsto all'articolo
13, comma 1-quater, della l.r. 1/2012».
Entrambe le disposizioni sono impugnate per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettere m) e s), Cost. e delle norme interposte
di cui agli artt. 14-ter e 14-quater della legge 7 agosto 1990, n.
241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi), e degli artt. 7-bis
e 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale).
In considerazione del rinvio operato dall'art. 10 alla
disposizione introdotta dall'art. 2, deve essere invertito l'ordine
di esposizione delle censure seguito dal ricorrente e devono essere
esaminate per prime le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 2 e poi quelle dell'art. 10.
2.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 1, lettera b), della legge reg. Lombardia n. 36 del 2017,
promossa in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., è fondata.
2.1.- L'art. 2, comma 1, lettera b), - inserendo il comma
1-quater nell'art. 13 della legge reg. Lombardia n. 1 del 2012 -
prevede che, qualora la determinazione da assumere in conferenza di
servizi «presupponga o implichi» l'adozione di un provvedimento di
competenza dell'organo di indirizzo politico, tale provvedimento è
scorporato dal modulo procedimentale della conferenza di servizi ed
è acquisito prima o dopo la determinazione motivata di conclusione
della stessa conferenza, con la conseguenza che in questo secondo
caso (acquisizione successiva) l'efficacia della determinazione sarà
sospesa fino alla formalizzazione del provvedimento. La norma è
impugnata, tra l'altro, per violazione della competenza legislativa
statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.).
Si tratta dunque di accertare, innanzitutto, se questi profili
della disciplina della conferenza di servizi rientrino nella indicata
competenza statale e, in caso di esito positivo di questa prima
verifica, se il legislatore lombardo abbia o no previsto un livello
ulteriore di tutela rispetto a quanto stabilito dalla normativa
statale. Al riguardo rileva quanto disposto dall'art. 29 della legge
n. 241 del 1990, il quale, dopo aver genericamente ricondotto ai
«livelli essenziali delle prestazioni» le disposizioni della stessa
legge concernenti, tra l'altro, la conferenza di servizi (comma
2-ter), prevede che «[l]e regioni e gli enti locali, nel disciplinare
i procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono
stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle
disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui
ai commi 2-bis e 2-ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di
tutela» (comma 2-quater).
2.2.- In relazione alla conferenza di servizi, questa Corte -
dopo aver precisato che essa costituisce «un modulo
procedimentale-organizzativo suscettibile di produrre
un'accelerazione dei tempi procedurali e, nel contempo, un esame
congiunto degli interessi pubblici coinvolti» - ha affermato che, se
«da un lato, risulta agevole desumere come esista un'esigenza
unitaria che legittima l'intervento del legislatore statale anche in
ordine alla disciplina di procedimenti complessi estranei alle sfere
di competenza esclusiva statale affidati alla conferenza di servizi,
in vista dell'obiettivo della accelerazione e semplificazione
dell'azione amministrativa; dall'altro è ugualmente agevole
escludere che l'intera disciplina della conferenza di servizi, e
dunque anche la disciplina del superamento del dissenso all'interno
di essa, sia riconducibile ad una materia di competenza statale
esclusiva, tenuto conto della varietà dei settori coinvolti, molti
dei quali sono innegabilmente relativi anche a competenze regionali
(es.: governo del territorio, tutela della salute, valorizzazione dei
beni culturali ed ambientali)» (sentenza n. 179 del 2012).
Nella pronuncia citata, questa Corte ha escluso che la norma
impugnata in quel giudizio determinasse «uno standard strutturale o
qualitativo di prestazioni determinate, attinenti a questo o a quel
diritto civile o sociale, in linea con il secondo comma, lettera m),
dell'art. 117 Cost.», e ha precisato come essa assolvesse piuttosto
«al ben diverso fine di regolare l'attività amministrativa, in
settori vastissimi ed indeterminati, molti dei quali di competenza
regionale, (quali il governo del territorio, la tutela della salute,
l'ordinamento degli uffici regionali, l'artigianato, il turismo, il
commercio), in modo da soddisfare l'esigenza, diffusa nell'intero
territorio nazionale, di uno svolgimento della stessa il più
possibile semplice e celere».
In continuità con tale impostazione, questa Corte ha
ulteriormente affermato che non si può escludere che «singoli
profili della disciplina della conferenza di servizi siano
riconducibili alla competenza legislativa statale in materia di
determinazione dei livelli essenziali» (sentenza n. 246 del 2018),
coerentemente con quanto disposto dal citato art. 29, comma 2-quater,
della legge n. 241 del 1990.
Nell'odierno giudizio si tratta dunque di stabilire se la norma
regionale lombarda interferisca con gli anzidetti «singoli profili
della disciplina della conferenza di servizi» di competenza del
legislatore statale.
Gli artt. 14-ter e 14-quater della legge n. 241 del 1990,
indicati come norme interposte dal ricorrente, stabiliscono,
rispettivamente, che «[a]ll'esito dell'ultima riunione, e comunque
non oltre il termine di cui al comma 2, l'amministrazione procedente
adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza,
con gli effetti di cui all'articolo 14-quater, sulla base delle
posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla
conferenza tramite i rispettivi rappresentanti», considerandosi
«acquisito l'assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui
rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ovvero, pur
partecipandovi, non abbia espresso ai sensi del comma 3 la propria
posizione, ovvero abbia espresso un dissenso non motivato o riferito
a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza» (art.
14-ter, comma 7), e che «[l]a determinazione motivata di conclusione
della conferenza, adottata dall'amministrazione procedente all'esito
della stessa, sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso,
comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei
gestori di beni o servizi pubblici interessati» (art. 14-quater,
comma 1).
Inoltre, «[i]n caso di approvazione unanime, la determinazione di
cui al comma 1 è immediatamente efficace», mentre «[i]n caso di
approvazione sulla base delle posizioni prevalenti, l'efficacia della
determinazione è sospesa ove siano stati espressi dissensi
qualificati ai sensi dell'articolo 14-quinquies e per il periodo
utile all'esperimento dei rimedi ivi previsti» (art. 14-quater, comma
3).
Le disposizioni statali citate stabiliscono, dunque, le modalità
di formazione della determinazione di conclusione della conferenza,
disciplinando, tra l'altro, i casi in cui deve considerarsi acquisito
l'assenso senza condizioni dei partecipanti, la portata della
determinazione stessa (sostitutiva di tutti gli atti di assenso
comunque denominati), i suoi effetti (immediati) e le ipotesi di
sospensione dell'efficacia.
Questo quadro normativo è il frutto di una lunga e complessa
evoluzione legislativa dell'istituto della conferenza di servizi, che
ha visto oscillare il legislatore tra un modello a struttura unitaria
e uno a struttura dicotomica del suo atto conclusivo. Superando le
incertezze che talune formule legislative avevano ingenerato, il
testo oggi vigente è chiaro nell'opzione a favore di un modello a
struttura unitaria, il quale - nella prospettiva seguita dal
legislatore di riforma - bilancia l'esigenza di semplificazione (che
trova concreta realizzazione nel principio dell'assenso implicito e
nella previsione dell'immediata efficacia della determinazione in
caso di approvazione unanime), quella di salvaguardia delle
competenze delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi
pubblici interessati (che è assicurata attraverso la possibilità
loro offerta di partecipare alla conferenza e la previsione dei
rimedi per le amministrazioni dissenzienti portatrici di interessi
sensibili ex art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990),
l'interesse del privato proponente o istante, che può essere
invitato alla conferenza (art. 14-ter, comma 6, della legge n. 241
del 1990), e il controinteresse dei privati che si oppongono alla
conclusione positiva del procedimento, i quali anche possono essere
invitati alla conferenza (art. 14-ter, comma 6, della legge n. 241
del 1990).
La disciplina statale che emerge dall'insieme delle disposizioni
indicate, nella parte in cui prevede che la determinazione conclusiva
della conferenza sostituisca a ogni effetto tutti gli atti di assenso
e che sia immediatamente efficace, salvi i casi di dissensi
qualificati, definisce «uno standard strutturale [e] qualitativo di
prestazioni determinate [...] in linea con il secondo comma, lettera
m), dell'art. 117 Cost.» (secondo la formula utilizzata nella citata
sentenza n. 179 del 2012). Le norme statali sopra richiamate infatti,
per un verso, definiscono la "struttura" essenziale della
determinazione conclusiva della conferenza di servizi e per l'altro
verso, imponendo l'esame contestuale dei diversi punti di vista,
investono la "qualita'" delle valutazioni effettuate in conferenza
che si caratterizzano così, in quel contesto, come equiordinate.
2.3.- La riconducibilità delle norme statali interposte ai
livelli essenziali delle prestazioni di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost. non comporta di per sè l'automatica
illegittimità costituzionale delle norme regionali che differiscano
da esse, tenuto conto della possibilità per le Regioni di
discostarsi dallo standard statale per prevedere «livelli ulteriori
di tutela» (art. 29, comma 2-quater, legge 241 del 1990). Si tratta,
allora, di verificare se le disposizioni impugnate rechino un livello
di maggiore tutela o costituiscano almeno uno sviluppo coerente della
tutela offerta da quelle statali.
Nel caso di specie, tuttavia, è agevole constatare che il
legislatore regionale - escludendo dalla conferenza la valutazione
dell'organo politico inscindibilmente legata alla determinazione da
assumere, in quanto quest'ultima "presuppone o implica" la prima - si
pone in una logica che, lungi dal potenziare o sviluppare il disegno
di semplificazione e accelerazione definito dal legislatore statale,
finisce con il vanificare il senso stesso della conferenza e
l'efficacia della sua determinazione conclusiva.
In base alla previsione regionale contestata, infatti, la
decisione dell'organo di indirizzo politico mantiene la sua autonomia
e può arrivare a stravolgere, dall'esterno, l'esito della
conferenza, giacchè le valutazioni espresse da detto organo (siano
esse assunte prima o dopo lo svolgimento della conferenza) prevalgono
su quelle degli altri partecipanti. Così disponendo, il legislatore
lombardo assegna alla decisione dell'organo di indirizzo politico
(estrapolata dalla conferenza di servizi) un valore diverso e
maggiore rispetto a quello delle valutazioni espresse dalle altre
amministrazioni competenti.
Inoltre, la norma regionale - prevedendo che l'efficacia della
determinazione di conclusione della conferenza sia sospesa nelle more
della formalizzazione del provvedimento dell'organo politico -
tradisce anche sotto un diverso profilo la ratio dell'istituto,
eludendo l'esigenza di speditezza e contestualità cui risponde la
previsione che non solo impone a tutte le amministrazioni interessate
di esprimere il proprio dissenso in conferenza, ma assegna alla
determinazione ivi assunta efficacia sostitutiva, a ogni effetto, di
tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle
amministrazioni coinvolte. Come questa Corte ha recentemente
osservato - occupandosi della previsione contenuta in una legge
regionale che disciplinava le forme della partecipazione pubblica per
la realizzazione di opere, progetti o interventi di particolare
rilevanza - la facoltà per la Regione di sospendere l'approvazione o
l'attuazione di atti di sua competenza connessi ad un determinato
intervento pubblico concreta il «rischio di abuso dell'istituto,
consentendo, tramite l'astensione dall'adozione dell'atto di propria
competenza, di bloccare la realizzazione dell'opera per un tempo
indefinito», e ciò «senza considerare che la sospensione in sè è
incompatibile con la logica stessa della partecipazione regionale
che, quale che sia l'atto in cui sostanzia, deve rispettare il canone
della leale collaborazione, che impedisce di opporre preclusioni
pregiudiziali, sia pure temporanee» (sentenza n. 235 del 2018).
In conclusione, la norma regionale impugnata non assicura
«livelli ulteriori di tutela», e anzi chiaramente sacrifica le
finalità di semplificazione e velocità alla cui protezione è
orientata la disciplina statale. Essa configura inoltre un modello di
conferenza di servizi del tutto squilibrato e contraddittorio:
squilibrato, perchè assegna una netta prevalenza alla valutazione
degli organi di indirizzo politico (senza precisare inoltre che cosa
avvenga in caso di coinvolgimento di più organi politici);
contraddittorio, perchè, sebbene la decisione da assumere in
conferenza presupponga o implichi un provvedimento di questi organi,
la loro valutazione è separata da quella degli altri soggetti
interessati. Sicchè si deve parimenti escludere che il modello così
prefigurato costituisca sviluppo coerente e armonioso del quadro
definito dalle norme statali interposte.
2.4.- Occorre esaminare ancora l'argomento della difesa regionale
secondo cui anche talune leggi statali prevedono la successiva
«ratifica» da parte dell'organo rappresentativo di un ente
territoriale degli atti di natura tecnica acquisiti in sede di
conferenza di servizi, e queste disposizioni non sono state
modificate dal decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 127 (Norme per
il riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi, in
attuazione dell'articolo 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124), nè
dal decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104 (Attuazione della
direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16
aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la
valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici
e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015,
n. 114).
La Regione cita in particolare due disposizioni: l'art. 8 del
d.P.R. 7 settembre 2010, n. 160 (Regolamento per la semplificazione
ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le
attività produttive, ai sensi dell'articolo 38, comma 3, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), il quale, nel caso di progetti
presentati allo sportello unico per le attività produttive che
risultino in contrasto con il piano del governo del territorio,
stabilisce che, «[q]ualora l'esito della conferenza di servizi
comporti la variazione dello strumento urbanistico, ove sussista
l'assenso della Regione espresso in quella sede, il verbale è
trasmesso al Sindaco ovvero al Presidente del Consiglio comunale, ove
esistente, che lo sottopone alla votazione del Consiglio nella prima
seduta utile»; e l'art. 34, comma 5, del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali), il quale dispone che, «[o]ve l'accordo comporti
variazione degli strumenti urbanistici, l'adesione del sindaco allo
stesso deve essere ratificata dal consiglio comunale entro trenta
giorni a pena di decadenza».
A ben vedere, tuttavia, nessuna delle due fattispecie risulta
pertinente nel caso in esame.
2.4.1.- Quanto all'art. 8 del d.P.R. n. 160 del 2010, l'analogia
rispetto alla questione in esame risiederebbe nel fatto che anche in
quel caso, qualora l'esito della conferenza comporti la variazione
dello strumento urbanistico, sarebbe necessaria una fase ulteriore,
affidata all'organo politico, consistente nella deliberazione di
variante urbanistica da parte del Consiglio comunale.
La diversità della fattispecie rispetto a quella oggetto delle
previsioni regionali contestate nel presente giudizio è evidente: la
circostanza che l'esito della conferenza prevista all'art. 8 del
d.P.R. 160 del 2010 richieda un successivo procedimento di variante
urbanistica, nel quale interverrà la relativa determinazione
dell'organo politico, non altera la struttura della conferenza, alla
quale l'organo politico nondimeno partecipa. Semplicemente la
determinazione finale della conferenza assume anche la valenza di
atto di iniziativa per l'attivazione del relativo distinto
procedimento di variante. Per questa ragione, la giurisprudenza
amministrativa è costante nel ritenere che, rispetto a tale
procedimento, «l'atto conclusivo del procedimento che si articola
nella Conferenza non ha carattere decisorio ma costituisce una
proposta di variante dello strumento urbanistico (espressamente
l'art. 5, comma 2, del d.P.R. n. 447/1998; implicitamente l'art. 8,
comma 1, del d.P.R. n. 160/2010)» (Cons. Stato, sezione quarta,
sentenza 20 ottobre 2016, n. 4380; in senso conforme, limitatamente
alle più recenti, TAR Lombardia-Milano, sezione seconda, sentenza 28
marzo 2017, n. 730; TAR Campania-Napoli, sezione ottava, sentenza 24
marzo 2016, n. 1579). Se resta così ferma la competenza «attribuita
all'organo consiliare del Comune - al quale compete una valutazione
ulteriore, necessaria a giustificare sul piano urbanistico la deroga,
per il caso singolo, alle regole poste dallo strumento vigente -
[...] questo non esclude la necessità che ancor prima la conferenza
di servizi si esprima in termini favorevoli alla variazione della
disciplina pianificatoria» (Consiglio di Stato, sezione quarta,
sentenza 30 marzo 2018, n. 2019).
Così considerata, dunque, la deliberazione del Consiglio
comunale non costituisce affatto una fase ulteriore del medesimo
procedimento ma inerisce, come detto, a un procedimento distinto, il
quale del resto non elide la necessità della partecipazione dello
stesso organo politico alla previa conferenza di servizi.
2.4.2.- Ancora meno pertinente è il richiamo dell'art. 34, comma
5, del d.lgs. n. 267 del 2000, in tema di accordi di programma.
In questo caso, infatti, non solo la fattispecie disciplinata
nella disposizione invocata riguarda ancora una volta l'attivazione
di un distinto procedimento amministrativo diretto alla variazione
dello strumento urbanistico, secondo lo schema visto appena sopra, ma
è, ancor prima, lo stesso accostamento del modello della conferenza
di servizi a quello dell'accordo di programma a risultare in radice
improprio, trattandosi di istituti affatto diversi. Sicchè non è
possibile desumere dalla disciplina dell'uno conseguenze
relativamente all'altro, come ha chiarito la giurisprudenza
amministrativa con riferimento alla disposizione contenuta all'art.
27, comma 5, della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle
autonomie locali) - il cui testo è poi confluito nell'art. 34 del
d.lgs. n. 267 del 2000 - sottolineando che la disposizione «si
riferisce all'accordo di programma [...], il quale consiste nel
consenso unanime delle Amministrazioni statali e locali e degli altri
soggetti pubblici interessati, ma non può estendersi alla differente
ipotesi della Conferenza dei servizi» (Consiglio di Stato, sezione
quarta, sentenza 28 giugno 2004, n. 4780).
2.5.- Per le ragioni esposte deve essere dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera b),
della legge reg. Lombardia n. 36 del 2017 per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost., con assorbimento di ogni altro
profilo di censura.
3.- Da questa declaratoria di illegittimità costituzionale
deriva quella dell'art. 10, comma 1, lettera d), numero 9), della
legge reg. Lombardia n. 36 del 2017, anch'esso impugnato, che - come
già detto - si limita a estendere il campo di applicazione
dell'impugnato art. 2 al caso di conferenza di servizi nell'ambito di
una procedura di valutazione di impatto ambientale.
Di conseguenza - e restando anche in questo caso assorbiti gli
altri profili di censura prospettati, e in particolare quello
sollevato in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost. - deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 10, comma 1, lettera d), numero 9), della legge reg.
Lombardia n. 36 del 2017, per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 2, comma 1,
lettera b), e 10, comma 1, lettera d), numero 9, della legge della
Regione Lombardia 12 dicembre 2017, n. 36 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento regionale ai decreti legislativi n.
126/2016, n. 127/2016, n. 222/2016 e n. 104/2017, relative alla
disciplina della conferenza dei servizi, ai regimi amministrativi
applicabili a determinate attività e procedimenti e a ulteriori
misure di razionalizzazione).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 gennaio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 gennaio 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA