1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 2-3-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 febbraio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1° febbraio 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Impiego regionale - Norme della Regione Siciliana - Modifiche alla legge regionale n. 9 del 2021 - Modifiche alle norme concernenti la quantificazione e le modalita' di copertura degli oneri finanziari derivanti dalle misure di stabilizzazione e di fuoriuscita del personale utilizzato in attivita' socialmente utili (ASU). Impiego pubblico - Impiego regionale - Norme della Regione Siciliana - Interventi per favorire la sicurezza dei luoghi della cultura - Previsione, per il rilancio dell'economia della Regione mediante il ripristino dei flussi turistici post pandemia Covid, al fine di assicurare la fruizione dei luoghi della cultura, dell'autorizzazione, per l'esercizio finanziario 2021, di un'ulteriore spesa per il trattamento accessorio del personale a tempo indeterminato utilizzato per interventi di sicurezza e di vigilanza nei luoghi della cultura. - Legge della Regione Siciliana 26 novembre 2021, n. 29 (Modifiche alla legge regionale 15 aprile 2021, n. 9. Disposizioni varie), artt. 4, comma 1, e 14. (22C00023) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 2-3-2022)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione per il
Presidente del Consiglio dei ministri (c.f. 80188230587), in persona
del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso in
virtù di legge dall'Avvocatura generale dello Stato (fax:
06/96514000; indirizzo pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it),
presso i cui uffici è legalmente domiciliato in Roma, alla via dei
Portoghesi n. 12, contro la Regione siciliana (c.f. 80012000826), in
persona del Presidente pro tempore della giunta provinciale, con sede
a Palermo in piazza Indipendenza n. 21 presso il palazzo d'Orleans e
domiciliata ex lege presso l'Avvocatura distrettuale dello Stato di
Palermo, con sede a Palermo in via Valerio Villareale n. 6, per la
declaratoria della illegittimità costituzionale degli articoli 4,
comma 1, e 14 della legge della Regione siciliana n. 29 del 26
novembre 2021, recante «Modifiche alla legge regionale 15 aprile
2021, n. 9. Disposizioni varie», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Regione siciliana del 2 dicembre 2021, n. 53, giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del
giorno 31 gennaio 2022.

Premesse di fatto

Nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 53 del 2
dicembre 2021 è stata pubblicata la legge regionale n. 29 del 26
novembre 2021, intitolata «Modifiche alla legge regionale 15 aprile
2021, n. 9. Disposizioni varie».
Talune disposizioni della predetta legge violano norme e principi
costituzionali direttamente applicabili anche alle autonomie
speciali, eccedendo dalle competenze legislative attribuite alla
Regione siciliana dallo statuto speciale di autonomia approvato con
il regio decreto-legge 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
Segnatamente:
1) l'art. 4, comma 1, si pone in contrasto con gli articoli
3, 81, terzo comma, 117, secondo comma, lettera e) e lettera l),
nonchè terzo comma, in relazione alla materia: «Coordinamento della
finanza pubblica», della Costituzione, esulando altresì dalle
competenze legislative affidate alla Regione siciliana dal proprio
statuto di autonomia;
2) l'art. 14 viola gli articoli 81, comma sesto, 117, terzo
comma, in relazione alla materia: «Coordinamento della finanza
pubblica», e 119 della Costituzione, esulando anch'esso dalle
attribuzioni legislative conferite alla Regione siciliana dal proprio
statuto di autonomia.
Pertanto, le suddette disposizioni vengono impugnate con il
presente ricorso ex art. 127 della Costituzione affinchè ne sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale e ne sia pronunciato il
conseguente annullamento per i seguenti

Motivi di diritto

I. L'art. 4, comma 1, della legge della Regione siciliana 26 novembre
2021, n. 29.
1. L'art. 4 della legge oggetto di censura, intitolato «Modifiche
agli articoli 36, 37, 47, 63, 66 e 81 della legge regionale 15 aprile
2021, n. 9», dispone - al primo comma - che:
«1. Al comma 7 dell'art. 36 della legge regionale 15 aprile
2021, n. 9 sono apportate le seguenti modifiche:
a) le parole "e la spesa annua di euro 54.159.248,56 per
ciascuno degli esercizi finanziari 2022 e 2023" sono sostituite dalle
parole "e la spesa di euro 26.360.878,68 per l'esercizio finanziario
2022 e di euro 43.747.108,01 per l'esercizio finanziario 2023";
b) le parole "per la quota parte di 10.000 migliaia di euro
per ciascun anno del triennio 2021-2023" sono sostituite dalle parole
"per la quota parte di 10.000 migliaia di euro per l'anno 2021"»
(enfasi aggiunte).
2. La disposizione, quindi, modifica il testo originario
dell'art. 36, comma 7, della legge della Regione siciliana 15 aprile
2021, n. 9, recante «Norme in materia di stabilizzazione e
fuoriuscita personale ASU», già oggetto di impugnazione da parte
dello Stato, nell'ambito del giudizio iscritto nel registro dei
ricorsi pendenti davanti a codesta Ecc.ma Corte con il numero 33 del
2021.
3. In particolare, la modifica recata dall'art. 4, comma 1, della
legge regionale n. 29 del 2021 al testo originario dell'art. 36,
comma 7, della legge n. 9 del 2021 concerne la quantificazione e le
modalità di copertura degli oneri finanziari derivanti per le
finanze pubbliche dalle misure di stabilizzazione e fuoriuscita del
personale impiegato nelle attività socialmente utili previste dallo
stesso art. 36.
4. Tali oneri erano stati quantificati dalla Regione siciliana in
euro 54.159.248,56, sia per l'esercizio finanziario 2022 sia per
l'esercizio finanziario 2023; pertanto, la norma oggetto della
presente impugnazione riduce le suddette previsioni e autorizzazioni
di spesa, rideterminando gli importi de quibus in euro 26.360.878,68,
per l'esercizio finanziario 2022 e in euro 43.747.108,01, per
l'esercizio finanziario 2023.
5. Inoltre, la disposizione censurata incide in modo
significativo sulle modalità di copertura dei suddetti oneri
finanziari.
6. Difatti, il testo originario del menzionato art. 36, comma 7,
prevedeva che «Agli oneri di cui al presente comma per la quota parte
di 10.000 migliaia di euro per ciascun anno del triennio 2021-2023 si
provvede mediante riduzione dei trasferimenti di cui all'art. 6 della
legge regionale n. 5/2014 e successive modificazioni (Missione 18,
programma 1, capitolo 191301)» (enfasi aggiunte).
7. La disposizione oggetto del presente ricorso stabilisce -
invece - che siffatta modalità di copertura della spesa si applichi
esclusivamente «per la quota parte di 10.000 migliaia di euro per
l'anno 2021» e non più - quindi - per ciascun anno compreso nel
triennio 2021/2023.
8. In sintesi, all'esito delle modifiche appena esaminate, il
testo attualmente vigente dell'art. 36, comma 7, della legge
regionale n. 9 del 2021 dispone quanto segue:
«7. Per le finalità di cui al presente articolo è
autorizzata la spesa di 10.000 migliaia di euro per l'esercizio
finanziario 2021 e la spesa di euro 26.360.878,68 per l'esercizio
finanziario 2022 e di euro 43.747.108,01 per l'esercizio finanziario
2023 (Missione 20, programma 3), comprensiva delle somme occorrenti
per l'eventuale prosecuzione delle attività socialmente utili dei
medesimi soggetti di cui al comma 1, disposta nel rispetto della
normativa vigente, nonchè di quelle occorrenti per le finalità di
cui al comma 10, da iscrivere in un apposito Fondo del Dipartimento
del bilancio e Tesoro. Agli oneri di cui al presente comma per la
quota parte di 10.000 migliaia di euro per l'anno 2021 si provvede
mediante riduzione dei trasferimenti di cui all'art. 6 della legge
regionale n. 5/2014 e successive modificazioni (Missione 18,
programma 1, capitolo 191301). A decorrere dall'esercizio finanziario
2024 si provvede ai sensi del comma 1 dell'art. 38 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e successive modificazioni»
(enfasi aggiunte).
9. Ebbene, appare evidente come la novella legislativa non
rimuova affatto le censure di incostituzionalità articolate nel
precedente ricorso proposto dallo Stato nei confronti della Regione
siciliana, avente ad oggetto - inter alia - il testo originario del
citato art. 36, comma 7.
10. Ed invero, anche nel testo vigente dopo le modifiche
introdotte dall'art. 4, comma 1, della legge regionale n. 29 del
2021, la disposizione in esame eccede dalle competenze legislative
regionali stabilite nello statuto di autonomia - in particolare, di
quelle di cui alla lettera q) dell'art. 14 dello statuto - e si pone
contrasto con gli articoli 3, 81, comma 3, e 117, commi 2, lettere e)
e l), e 3, della Costituzione.
11. Al fine di illustrare la violazione dei suddetti parametri
costituzionali, appare tuttavia opportuno ricostruire - sia pure
sinteticamente - il contesto normativo in cui si inserisce l'art. 4,
comma 1, della legge regionale n. 29 del 2021 e le ragioni per le
quali il testo originario dell'art. 36 della legge n. 9 del 2021 è
stato già oggetto di impugnazione davanti a codesta Ecc.ma Corte.
12. La disposizione de qua incide - come s'è anticipato - sulla
quantificazione degli oneri finanziari e sulle modalità di copertura
delle relative spese, derivanti dalle misure previste dall'art. 36
della legge regionale n. 9 del 2021, per favorire la stabilizzazione
e la fuoriuscita del personale impiegato, in ambito regionale, in
attività socialmente utili.
13. Nel dettaglio, le misure in esame sono puntualmente
individuate dai commi 1, 2, 3, 6 e 10 del citato art. 36, che
stabiliscono quanto segue:
«1. A decorrere dalla data di entrata in vigore della
presente legge, ai lavoratori inseriti nell'elenco di cui all'art.
30, comma 1, della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5, si
applicano le disposizioni di cui ai commi da 292 a 296 dell'art. 1
della legge 30 dicembre 2020, n. 178.
2. I soggetti di cui al comma 1 possono essere stabilizzati
dagli enti utilizzatori a tempo indeterminato anche con contratti di
lavoro a tempo parziale, secondo i parametri contrattuali minimi
previsti dalla legge e dal C.C.N.L. di riferimento. Entro novanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge il
Dipartimento regionale del lavoro dell'impiego, dell'orientamento,
dei servizi e delle attività formative provvede all'assegnazione dei
soggetti di cui al comma 1 che svolgono attività socialmente utili
in virtù di protocolli o convenzioni.
3. I soggetti inseriti nell'elenco di cui al comma 1 possono
optare, in alternativa alla partecipazione alle attività socialmente
utili per il triennio 2021-2023, per la fuoriuscita definitiva dal
bacino di appartenenza a fronte della corresponsione di un'indennità
onnicomprensiva d'importo corrispondente a cinque anni dell'assegno
di utilizzazione in ASU. La suddetta indennità è erogata per un
periodo non superiore agli anni necessari al raggiungimento dei
requisiti di pensionabilità e per un massimo di cinque anni, ed è
corrisposta in rate annuali [...].
6. Per le assunzioni di cui al presente articolo, a decorrere
dalla data di assunzione, è riconosciuto su base annua un contributo
per ciascun soggetto stabilizzato, parametrato all'importo
dell'assegno di utilizzazione in ASU corrisposto alla data di
assunzione, maggiorato per tenere conto del maggior costo sostenuto
per l'assunzione a tempo indeterminato con contratto a tempo
parziale, entro il limite dell'autorizzazione di spesa prevista dal
comma 7. [...].
10. Al fine di favorire la piena efficacia dell'impianto
regolatorio di cui al comma 1, è altresì incentivata la fuoriuscita
dei soggetti attualmente impegnati in attività socialmente utili che
hanno maturato i requisiti minimi previsti dalla normativa nazionale
per il pensionamento. Per tale finalità, il Dipartimento regionale
del lavoro, dell'impiego, dell'orientamento, dei servizi e delle
attività formative è autorizzato ad erogare, a domanda, la
differenza tra quanto erogato dall'INPS a titolo di assegno sociale e
quanto previsto dall'assegno di sussidio per A.S.U. sino alla
maturazione dei requisiti minimi previsti dalla normativa vigente per
l'accesso al trattamento di quiescenza» (enfasi aggiunte).
14. In sintesi, il citato art. 36 prevede delle specifiche misure
volte a favorire:
1) la stabilizzazione dei lavoratori inseriti nell'elenco di
cui all'art. 30, comma 1, della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5
mediante assunzione a tempo indeterminato - anche con contratti di
lavoro part-time - presso gli enti locali utilizzatori, riconoscendo
in favore di tali enti un contributo finanziario annuo per ciascun
soggetto stabilizzato;
2) la fuoriuscita definitiva dei lavoratori in esame dal
bacino di appartenenza a fronte della corresponsione di un'indennità
annuale per un periodo massimo di cinque anni, comunque non eccedente
quelli necessari al raggiungimento dei requisiti di pensionabilità;
3) la fuoriuscita dei soggetti impegnati in attività
socialmente utili in possesso dei requisiti minimi previsti per il
pensionamento erogando loro - a domanda - la differenza tra quanto
liquidato dall'I.N.P.S. a titolo di assegno sociale e l'importo
dell'assegno di sussidio per attività socialmente utili, fino alla
maturazione dei requisiti minimi previsti per l'accesso al
trattamento di quiescenza.
15. Ebbene, con l'atto di impugnazione iscritto nel registro dei
ricorsi pendenti davanti a codesta Ecc.ma Corte con il numero 33 del
2021, il Presidente del Consiglio dei ministri ha censurato,
impugnando l'art. 36 della legge regionale n. 9 del 2021, sia le
disposizioni volte alla stabilizzazione del «personale ASU» sia
quelle relative alla quantificazione e alle modalità di copertura
delle relative spese a carico delle finanze pubbliche.
16. Difatti, la suddetta «stabilizzazione» consiste
nell'estendere il regime delle assunzioni a tempo indeterminato
previsto dall'art. 1, commi 292-296, della legge n. 178 del 2020 - in
favore dei «lavoratori socialmente utili di cui all'art. 2, comma 1,
del decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81 (LSU: n.d.r.), e
all'art. 3, comma 1, del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 280
(LPU: n.d.r.), nonchè dei lavoratori già rientranti nell'abrogato
art. 7 del decreto legislativo 1° dicembre 1997, n. 468 (lavoratori
percettori di trattamento straordinario di integrazione salariale:
n.d.r.), e dei lavoratori impegnati in attività di pubblica
utilita'», che siano già titolari di contratti di lavoro a tempo
determinato oppure di collaborazione coordinata e continuativa o
ancora rientranti in altre tipologie contrattuali - a tutti i
lavoratori inseriti nell'elenco di cui all'art. 30, comma 1, della
legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5.
17. Tale elenco ricomprende però non soltanto i soggetti già
titolari di un contratto di lavoro, ma anche quelli impiegati in
attività socialmente utili in forza di convenzioni o protocolli e,
quindi, senza la previa instaurazione di un rapporto lavorativo.
18. Inoltre, il legislatore regionale, pur richiamando le misure
di stabilizzazione previste dal legislatore statale, non ha fatto
salva - in alcun modo - l'applicazione dei numerosi vincoli e
requisiti richiesti dall'art. 1, comma 292, della legge 30 dicembre
2020, n. 178, per procedere alla stabilizzazione del «personale ASU».
19. Per questa ragione, lo Stato ha impugnato l'art. 36 della
legge regionale n. 9 del 2021, che - ampliando l'ambito di
applicazione soggettivo e oggettivo delle procedure di
stabilizzazione del «personale ASU» previste dalla normativa
nazionale - esula dalle competenze legislative attribuite alla
Regione siciliana dall'art. 14, lettera q), dello statuto di
autonomia, concernente lo «stato giuridico ed economico degli
impiegati e funzionari della regione», e si pone in contrasto con
l'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione, che riserva -
invece - alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia
dell'«ordinamento civile».
20. A ciò si aggiunga che la disposizione in esame introduce
pure una evidente disparità di trattamento tra i destinatari delle
misure da essa previste e le altre categorie di personale precario,
nonchè tra i predetti soggetti e i destinatari di altre analoghe
forme di sostegno al reddito.
21. Difatti, per coloro che si collocano al di fuori dell'ambito
di applicazione soggettivo della disposizione impugnata, la procedura
di stabilizzazione prevista dalla normativa regionale non trova
ovviamente applicazione; e quindi, restano assoggettati alla più
rigorosa disciplina prevista dal legislatore statale.
22. Ebbene, come si è rilevato nel precedente atto di
impugnazione, tale disparità di trattamento è oggettivamente priva
di ragionevole giustificazione; e, pertanto, comporta una evidente
violazione del principio di uguaglianza previsto dall'art. 3 della
Costituzione, norma direttamente applicabile anche alle Regioni
autonome, in quanto rientrante fra i principi fondamentali del nostro
ordinamento costituzionale.
23. Inoltre, come si è già anticipato, le misure de quibus sono
stante puntualmente censurate, nel precedente atto di impugnazione
proposto dallo Stato nei confronti della Regione siciliana, in
considerazione del fatto che l'art. 36, comma 7, della legge
regionale n. 9 del 2021 non prevedeva e non prevede - anche nel testo
attualmente vigente - un'adeguata quantificazione e copertura delle
spese derivanti per le finanze pubbliche.
24. Al riguardo, si osserva che l'art. 1, commi 292-296, della
legge 30 dicembre 2020, n. 178, prevede l'assunzione a tempo
indeterminato di soggetti che hanno già instaurato un rapporto di
lavoro subordinato a tempo determinato oppure un contratto di
collaborazione coordinata e continuativa ovvero altre tipologie
contrattuali con gli enti locali utilizzatori, autorizzati - quindi -
a procedere alla loro stabilizzazione.
25. La norma regionale, al contrario, si rivolge espressamente
anche a soggetti che non hanno ancora stipulato un contratto di
lavoro con i comuni, ma sono impiegati dai medesimi sulla base di
protocolli o convenzioni, stipulate direttamente con la Regione
siciliana, percependo - dunque - un'indennità mensile che
costituisce una mera forma di «sostegno al reddito».
26. Ebbene, la norma regionale, al comma 2, dispone che tali
soggetti siano stabilizzati dagli enti utilizzatori, secondo i
parametri contrattuali minimi previsti dalla legge e dal C.C.N.L. di
riferimento, e - al fine di finanziare le suddette spese - il
menzionato art. 36, comma 7, stanzia determinate risorse regionali.
27. Tuttavia, in assenza di una dettagliata relazione tecnica in
ordine agli oneri derivanti dalla suddetta procedura di
stabilizzazione, la quantificazione dell'onere finanziario e le
relative modalità di copertura, individuate dal citato comma 7,
appaiono del tutto inadeguate e inattendibili.
28. In altri termini, la stabilizzazione in ruolo del «personale
ASU» comporta un onere economico complessivo particolarmente elevato,
considerato che lo status di dipendente di ruolo determina a carico
degli enti locali l'obbligo di corresponsione del trattamento
economico fondamentale e accessorio previsto dalla contrattazione
collettiva (ivi compresa la tredicesima mensilita'), cui vanno
aggiunti gli oneri riflessi a carico del datore di lavoro.
29. Dunque, la norma censurata doveva essere preceduta da una
quantificazione esatta dell'onere finanziario derivante
dall'assunzione a tempo indeterminato del «personale ASU» e
introdurre adeguate modalità di copertura, che garantissero il
finanziamento integrale delle relative spese a carico delle finanze
pubbliche.
30. Ma ciò non è accaduto; sicchè - in assenza di un'adeguata
e integrale copertura finanziaria dell'onere economico in questione -
le menzionate assunzioni a tempo indeterminato si tradurranno, per
gli enti locali interessati, in un consolidamento strutturale e
permanente delle corrispondenti spese di personale, in violazione del
principio dell'equilibrio di bilancio delle pubbliche amministrazioni
(art. 97, comma 1, della Costituzione) e del principio di copertura
delle leggi di spesa (art. 81, comma 3, della Costituzione).
31. I suddetti profili di censura - già ampiamente sviluppati
nel precedente atto di impugnazione - non sono stati affatto superati
dalle modifiche introdotte dall'art. 4, comma 1, della legge
regionale n. 29 del 2021.
32. Tale disposizione - anzi - riduce ulteriormente le precedenti
previsioni e autorizzazioni di spesa che, per gli esercizi finanziari
2022 e 2023, sono rideterminate - rispettivamente - in euro
26.360.878,68 e in euro 43.747.108,01 a fronte dell'importo
originario di euro 54.159.248,56 annui.
33. Inoltre, la medesima disposizione ha modificato le modalità
di copertura dei suddetti oneri, prevedendo che - «per la quota parte
di 10.000 migliaia di euro» - essi siano finanziati mediante
riduzione dei trasferimenti di cui all'art. 6 della legge regionale
n. 5 del 2014 e successive modificazioni ed integrazioni per il solo
esercizio finanziario 2021; sicchè, tale modalità di copertura non
soltanto resta parziale, in quanto inidonea - per le ragioni sopra
illustrate - a coprire integralmente le spese derivanti dalle misure
di stabilizzazione, ma viene finanche meno sia per l'anno 2022 sia
per l'anno 2023.
34. Di qui, la violazione - anche da parte dell'art. 4, comma 1,
della legge regionale n. 29 del 2021 - dei parametri costituzionali
sopra menzionati.
35. Del resto, appare pacifica l'applicabilità dei principi di
equilibrio di bilancio e di copertura delle leggi di spesa anche alle
regioni a statuto speciale e, segnatamente, alla Regione siciliana.
36. Quanto all'applicabilità del principio dell'equilibrio di
bilancio, l'art. 97, comma 1, della Costituzione, stabilisce che «Le
pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione
europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del
debito pubblico» (enfasi aggiunte).
37. La norma vincola espressamente tutte le pubbliche
amministrazioni e, quindi, non può che trovare applicazione anche
con riferimento alle autonomie speciali.
38. La conclusione in esame è espressamente confermata dalla
giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte.
39. Infatti, con riferimento al principio di copertura delle
leggi di spesa, che costituisce un evidente corollario del principio
dell'equilibrio di bilancio, è stato precisato già da tempo, «anche
con particolare riferimento alla Regione siciliana», che «il canone
costituzionale dell'art. 81, terzo comma della Costituzione "opera
direttamente, a prescindere dall'esistenza di norme interposte" (ex
plurimis, sentenza n. 26 del 2013), applicandosi immediatamente anche
agli enti territoriali ad autonomia speciale» (cfr. sentenza n. 226
del 2021, enfasi aggiunte).
40. Peraltro, codesta Ecc.ma Corte ha ulteriormente evidenziato
come «Tra le disposizioni direttamente attuative del precetto
costituzionale» vi sia «in primo luogo l'art. 19 della legge 31
dicembre 2009, n. 196 (legge di contabilità e finanza pubblica) in
forza del quale si prescrive, anche nei confronti delle regioni, la
previa quantificazione della spesa quale presupposto della copertura
finanziaria ("per l'evidente motivo che non può essere assoggettata
a copertura un'entità indefinita": così la sentenza n. 147 del
2018), con rinvio, quanto alle modalità di copertura, all'art. 17
della medesima legge di contabilita'» (cfr. ibidem, enfasi aggiunte).
41. Nel caso di specie, come si è più volte ribadito, la
disposizione censurata: da un lato, non è stata preceduta da una
esatta quantificazione dell'onere finanziario; e, dall'altro, non ha
introdotto - anche per tale ragione - delle adeguate modalità di
copertura delle spese previste dal menzionato art. 36; sicchè, non
vi è alcun dubbio che essa si ponga in contrasto con i richiamati
principi costituzionali, così come declinati nella citata
giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte.
42. Infine, la norma oggetto di censura neppure rimuove i vizi di
legittimità costituzionale che sono stati segnalati nel precedente
atto di impugnazione con riferimento alle modalità di copertura
dell'onere a regime, con decorrenza dall'esercizio finanziario 2024.
43. Difatti, tale disposizione non introduce alcuna modifica alla
previsione contenuta nel menzionato comma 7, secondo cui «A decorrere
dall'esercizio finanziario 2024 si provvede ai sensi del comma 1
dell'art. 38 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e
successive modificazioni».
44. L'art. 38, comma 1, del decreto legislativo n. 118 del 2011
dispone che «Le leggi regionali che prevedono spese a carattere
continuativo quantificano l'onere annuale previsto per ciascuno degli
esercizi compresi nel bilancio di previsione e indicano l'onere a
regime, ovvero, nel caso in cui non si tratti di spese obbligatorie,
possono rinviare la quantificazione dell'onere annuo alla legge di
bilancio» (enfasi aggiunte).
45. Ebbene, le spese previste dal citato comma 7 costituiscono
evidentemente «spese obbligatorie», in quanto aventi carattere
strutturale e permanente nel tempo; dunque, necessitano di una
adeguata copertura finanziaria, che il mero richiamo all'art. 38 del
decreto legislativo n. 118 del 2011 non è affatto idoneo a
soddisfare, in assenza di una precisa e attendibile quantificazione
dell'onere a regime per gli anni successivi al triennio considerato
nel bilancio di previsione.
46. In altre parole, la disposizione in esame, anche dopo le
modifiche apportate dall'art. 4, comma 1, della legge regionale n. 29
del 2021, continua a recare una disciplina che - pur richiamando
formalmente l'art. 38 del decreto legislativo n. 118 del 2011 - si
pone, invece, in contrasto con il medesimo; e, quindi - per il
tramite di tale disposizione -, viola gli articoli 81, comma 3, e
117, comma 2, lettera e) - in materia di «armonizzazione dei bilanci
pubblici» - e comma 3 - in materia di «coordinamento della finanza
pubblica» - della Costituzione.
47. Del resto, come già ampiamente precisato nel precedente atto
di impugnazione, non si rinviene nello statuto di autonomia alcuna
norma che potrebbe giustificare l'introduzione della disciplina
oggetto di censura.
48. Anzi, proprio il rinvio espresso effettuato dalla norma
regionale all'art. 38 del decreto-legislativo n. 118 del 2011 ne
conferma la piena applicabilità anche alla Regione siciliana.
49. In questo senso, peraltro, si è già espressa codesta Ecc.ma
Corte, secondo cui - applicandosi anche alle autonomie speciali il
canone costituzionale dell'art. 81, comma 3, della Costituzione (cfr.
sentenza n. 26 del 2013) - si applicano ad esse anche «le
disposizioni - ulteriormente specificative dell'art. 81, terzo comma
della Costituzione - contenute nel decreto legislativo n. 118 del
2011 e, in particolare, nell'art. 38, comma 1, a mente del quale "le
leggi regionali che prevedono spese a carattere continuativo
quantificano l'onere annuale previsto per ciascuno degli esercizi
compresi nel bilancio di previsione e indicano l'onere a regime ..."»
(cfr. sentenza n. 226 del 2021).
50. Nel caso della Regione siciliana, la suddetta regola è
finanche presente - già da tempo - nell'ordinamento regionale,
considerato che la legge regionale 8 luglio 1977, n. 47, e successive
modificazioni ed integrazioni, all'art. 7, comma 8, e il decreto
presidenziale 17 marzo 2004, recante il «Testo coordinato delle norme
in materia di bilancio e di contabilità applicabili alla Regione
siciliana», all'art. 14, comma 8, prevedono espressamente che «le
leggi della regione che autorizzano spese correnti a carattere
permanente quantificano l'onere annuale previsto per ciascuno degli
anni compresi nel bilancio pluriennale vigente e ne indicano la
relativa copertura finanziaria a carico del bilancio medesimo. Esse
indicano inoltre l'onere a regime ovvero, nel caso in cui non si
tratti di spese obbligatorie, possono rinviare la quantificazione
dell'onere annuo alla legge di approvazione del bilancio» (enfasi
aggiunte).
51. Non vi è dubbio, quindi, che in assenza di una precisa
quantificazione dell'onere a regime per gli anni successivi al 2024,
il citato art. 36, comma 7, così come modificato dall'art. 4, comma
1, della legge regionale n. 29 del 2021, si ponga in contrasto con i
menzionati principi di equilibrio di bilancio e copertura delle leggi
di spesa, sanciti dagli articoli 81, comma 3 e 97, comma 1, della
Costituzione, così come attuati dal legislatore statale mediante
l'adozione dell'art. 38, comma 1, del decreto-legislativo n. 118 del
2011, nell'esercizio delle competenze legislative ad esso riservate
dall'art. 117, comma 2, lettera e), in materia di «armonizzazione dei
bilanci pubblici», e comma 3, in materia di «coordinamento della
finanza pubblica», della Costituzione.
II. L'art. 14 della legge della Regione siciliana 26 novembre 2021,
n. 29.
52. L'art. 14, rubricato «Interventi per favorire la sicurezza
dei luoghi della cultura» stabilisce, al comma 1, che «Per il
rilancio dell'economia della Sicilia mediante il ripristino dei
flussi turistici post pandemia COVID, al fine di assicurare la
fruizione dei luoghi della cultura, ai sensi dell'art. 9, comma 7,
lettera e) del CCRL vigente è autorizzata per l'esercizio
finanziario 2021 l'ulteriore spesa per il trattamento accessorio del
personale a tempo indeterminato utilizzato per interventi di
sicurezza e di vigilanza nei luoghi della cultura, pari a complessivi
euro 1.061.600,00, di cui euro 193.600,00 quali oneri sociali a
carico dell'amministrazione regionale ed euro 68.000,00 quale imposta
regionale sulle attività produttive (I.R.A.P.) da versare (Missione
5, programma 2)».
53. Al comma 2 è previsto che «Agli oneri di cui al presente
articolo si fa fronte mediante corrispondente riduzione della
missione 9, programma 5, capitolo 150032».
54. Con la norma denunciata si autorizza, per l'esercizio
finanziario 2021, un'ulteriore spesa per il trattamento accessorio
del personale utilizzato per interventi di sicurezza e di vigilanza
nei luoghi della cultura.
55. La norma oggetto di censura si pone, in primo luogo, in
contrasto con il divieto posto dall'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo 25 maggio 2017, n. 75 in ordine al superamento del limite
dell'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al
trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale,
delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, riferito all'anno 2016.
56. In particolare, l'art. 23 del decreto legislativo n. 75/2017
(recante «Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2,
lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g),
h), l), m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n.
1234, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche»), rubricato «Salario accessorio e sperimentazione»,
prevede, al comma 1, che, al fine di perseguire la progressiva
armonizzazione dei trattamenti economici accessori del personale
delle amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo n. 165 del 2001, la contrattazione collettiva nazionale,
per ogni comparto o area di contrattazione, operi, tenuto conto delle
risorse di cui al comma 2, la graduale convergenza dei medesimi
trattamenti anche mediante la differenziata distribuzione,
distintamente per il personale dirigenziale e non dirigenziale, delle
risorse finanziarie destinate all'incremento dei Fondi per la
contrattazione integrativa di ciascuna amministrazione.
57. In tale contesto, la disposizione dell'art. 23, comma 2, del
decreto legislativo n. 75 del 2017 - che si assume violata come norma
interposta -, prevede, nella sua prima parte, che «Nelle more di
quanto previsto dal comma 1, al fine di assicurare la semplificazione
amministrativa, la valorizzazione del merito, la qualità dei servizi
e garantire adeguati livelli di efficienza ed economicità
dell'azione amministrativa, assicurando al contempo l'invarianza
della spesa, a decorrere dal 1° gennaio 2017, l'ammontare complessivo
delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del
personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle
amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il
corrispondente importo determinato per l'anno 2016» (evidenza
aggiunta).
58. Si rappresenta, inoltre, che la riduzione del trattamento
accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, costituisce
una delle condizioni contenute nel «Piano di rientro della Regione
siciliana del disavanzo in attuazione dell'accordo Stato-regione
sottoscritto dal Presidente del Consiglio dei ministri e dal
Presidente della Regione siciliana il 14 gennaio 2021» (quest'ultimo
denominato «Accordo tra Stato e Regione siciliana per il ripiano
decennale del disavanzo»).
59. Il Piano di rientro del disavanzo costituisce allegato alla
legge regionale 15 aprile 2021, n. 10, concernente l'approvazione del
bilancio di previsione della Regione siciliana per il triennio
2021-2023, ed è stato adottato in attuazione del decreto legislativo
27 dicembre 2019, n. 158 recante «Norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione siciliana in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili, dei conti giudiziari e dei controlli».
60. L'art. 6 della richiamata legge regionale n. 10 del 2021
prevede, infatti, che «Ai sensi del punto 3 dell'accordo stipulato
tra la regione e lo Stato il 14 gennaio 2021, in attuazione dell'art.
7 del decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158, il Piano di
rientro del disavanzo costituisce allegato alla presente legge
(allegato 18)» (evidenza aggiunta).
61. L'art. 7 del decreto legislativo n. 158 del 2019, richiamato
dalla disposizione regionale da ultimo indicata, rubricato «Ripiano
del disavanzo derivante dagli effetti del riaccertamento
straordinario», prevede la possibilità di ripianare il disavanzo e
le quote di disavanzo non recuperate relative al rendiconto 2018 in
un periodo non superiore a dieci esercizi finanziari (testualmente,
dal comma 1, prima parte: «in sede di prima applicazione delle
presenti norme di attuazione, ferma restando la competenza statale
esclusiva in materia di armonizzazione dei bilanci, il disavanzo e le
quote di disavanzo non recuperate, relative al rendiconto 2018,
saranno ripianate in dieci esercizi»).
62. In particolare, l'azione di riduzione del trattamento
accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, viene
declinata al punto 6, lettera d) del Piano di rientro ove, si
richiamano, tra l'altro, gli interventi di cui ai punti d.2) e d.3)
dell'accordo, nello specifico e per l'appunto relativi:
al «contenimento dell'ammontare delle risorse destinate
annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello
dirigenziale, nei limiti di quanto previsto per le amministrazioni
pubbliche di cui all'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 25
maggio 2017, n. 75» (d.2);
ad «una più efficace utilizzazione delle risorse destinate
annualmente al trattamento accessorio del personale, finalizzate al
miglioramento qualitativo e quantitativo dei servizi erogati alla
collettivita'» (d.3).
63. La regione ha quindi assunto l'impegno di attuare azioni
specifiche per la riduzione ed il contenimento della complessiva
spesa per il personale, anche mediante la riduzione del trattamento
accessorio del personale, impegnandosi a contenere le risorse
destinate al salario accessorio, anche nel rispetto dei citati limiti
previsti per le amministrazioni pubbliche dall'art. 23, comma 2, del
decreto legislativo n. 75/2017.
64. Pertanto, la censurata previsione di maggiori oneri da
destinare ai trattamenti economici del personale a tempo
indeterminato utilizzato per interventi di sicurezza e di vigilanza
nei luoghi della cultura si pone in netto contrasto con gli obiettivi
di riduzione della spesa per il personale che la regione si è
prefissata in accordo con lo Stato e che sono stati a tal fine
recepiti nel richiamato «Piano di rientro della Regione siciliana in
attuazione dell'accordo Stato-regione».
65. Peraltro, la disposizione si pone in contrasto con gli stessi
provvedimenti posti in essere dalla medesima amministrazione
regionale che, con decreto del direttore generale del Dipartimento
regionale della funzione pubblica e del personale n. 1185 del 4
maggio 2021, ha approvato la costituzione del «Fondo risorse
decentrate» per l'anno 2021, ai sensi dell'art. 88 del CCRL del
personale non dirigenziale del comparto - triennio normativo ed
economico 2016-2018, determinandone la provvista finanziaria in euro
50.139.230,00, rispetto ad una potenziale alimentazione lorda teorica
del predetto Fondo di euro 70.011.265,24 (nota esplicativa 3 maggio
2021 e allegato n. 2 al D.D.P. n. 1185 del 4 maggio 2021), con ciò
per l'appunto applicando quanto disposto dal legislatore statale in
materia di contenimento delle risorse destinate al trattamento
economico accessorio del personale con il menzionato art. 23, comma
2, del decreto legislativo n. 75/2017.
66. Ciò posto, la norma regionale in esame, prevedendo di
destinare un maggiore importo per il trattamento accessorio del
personale a tempo indeterminato utilizzato per interventi di
sicurezza e di vigilanza nei luoghi della cultura, pari a complessivi
euro 1.061.600,00, oltre a costituire un'ingiustificata violazione
del precetto normativo imposto dall'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 75/2017, pregiudica il raggiungimento dell'obiettivo
di rientro previsto nel Piano che, come esposto, ai sensi dell'art. 6
della legge regionale n. 10 del 2021, in attuazione dell'art. 7 del
decreto legislativo n. 158 del 2019, di detta legge costituisce
allegato.
67. La norma denunciata si pone quindi in contrasto con l'art.
117, terzo comma, della Costituzione quanto al coordinamento della
finanza pubblica, proprio in relazione alla norma interposta di cui
all'art. 7 del decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158; e
confligge pure con l'art. 81 della Costituzione violando le norme
fondamentali e i criteri stabiliti dalla legge 24 dicembre 2012, n.
243, recante «Disposizioni per l'attuazione del principio del
pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della
Costituzione» e, in particolare, l'art. 9, rubricato «Equilibrio dei
bilanci delle regioni e degli enti locali».
68. Si rammenta, al riguardo, che la giurisprudenza di codesta
Ecc.ma Corte, nel qualificare come principi fondamentali in materia
di coordinamento della finanza pubblica quelli desumibili dall'art.
9, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 - convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 - (secondo cui per
gli anni 2011-2013 il trattamento economico complessivo dei singoli
dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il
trattamento accessorio, non poteva superare il trattamento
ordinariamente spettante per l'anno 2010), ha affermato che le
disposizioni «ispirate alla finalità di contenimento della spesa
pubblica, costituiscono principi fondamentali nella materia di
coordinamento della finanza pubblica, in quanto pongono obiettivi di
riequilibrio senza, peraltro, prevedere strumenti e modalità per il
perseguimento dei medesimi», precisando che la conclusione «trova il
suo presupposto nella considerazione che "la spesa per il personale,
per la sua importanza strategica ai fini dell'attuazione del patto di
stabilità interna (data la sua rilevante entita') costituisce non
già una minuta voce di dettaglio, ma un importante aggregato della
spesa corrente, con la conseguenza che le disposizioni relative al
suo contenimento assurgono a principio fondamentale della
legislazione statale"» (Corte costituzionale n. 217 del 2012 con
evidenza aggiunta, nel richiamo alle precedenti sentenze n. 69 del
2011 e 169 del 2007).
69. Ancora, nella sentenza n. 269 del 2014 è stato ribadito che:
«In proposito, la giurisprudenza costituzionale ha già avuto modo di
qualificare l'art. 9, comma 1, del decreto-legge n. 78 del 2010,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, come
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica,
vincolante anche per le regioni a statuto speciale (sentenze n. 221
del 2013, n. 217 e n. 215 del 2012). Dal momento che tale
disposizione fissa il livello massimo del trattamento economico
complessivo dei singoli dipendenti delle regioni e degli enti
regionali, ancorandolo a quanto percepito nel 2010, essa produce
l'effetto di predeterminare l'entità complessiva degli esborsi a
carico delle regioni a titolo di trattamento economico del personale
[...] così da imporre un limite generale ad una rilevante voce del
bilancio regionale" (così la sentenza n. 217 del 2012, che applica
tale limite ad una regione a statuto speciale).
Un simile vincolo generale di spesa può essere legittimamente
imposto con legge dello Stato a tutte le regioni, comprese quelle ad
autonomia differenziata, per ragioni di coordinamento finanziario,
connesse ad obiettivi nazionali, a loro volta condizionati anche
dagli obblighi comunitari» (Corte costituzionale n. 269 del 2014
cit., con evidenza aggiunta).
70. Tali principi sono altresì richiamati nella sentenza n. 65
del 2016 ove è ricordato che l'imposizione di risparmi di spesa
rientra a pieno titolo nell'esercizio della funzione di coordinamento
della finanza pubblica, attribuita alla competenza statale dall'art.
117, terzo comma, della Costituzione e che la funzione di
coordinamento finanziario prevale su tutte le altre competenze
regionali, anche esclusive. È ivi ancora precisato che, «secondo il
costante indirizzo di questa Corte, norme statali che fissano limiti
alla spesa delle regioni e degli enti locali possono qualificarsi
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla
condizione, tra l'altro, che si limitino a porre obiettivi di
riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un transitorio
contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente
(ex multis, tra le più recenti, sentenze n. 218 e n. 189 del 2015;
nello stesso senso, sentenze n. 44 del 2014; n. 236 e n. 229 del
2013; n. 217 n. 193 e n. 148 del 2012, n. 182 del 2011)».
71. Anche nel caso in esame, peraltro, le misure finanziarie
adottate dallo Stato rispettano appieno il canone della
transitorietà.
72. Alla luce delle suesposte considerazioni, l'art. 23, comma 2,
del decreto legislativo n. 75 del 2017, che, a decorrere dal 1°
gennaio 2017 e nelle more di quanto previsto dal comma 1, limita
l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al
trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale,
di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma
2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, all'importo determinato
per l'anno 2016, nonchè l'art. 7 del decreto legislativo n. 158/2019
rappresentano espressione di principi di coordinamento della finanza
pubblica, e norme interposte in relazione all'art. 117, comma 3,
della Costituzione.
73. Si richiama, a conferma, la sentenza n. 212/2021 con cui
codesta Ecc.ma Corte ha ribadito che l'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 75/2017, quale norma che pone un limite generale al
trattamento economico del personale pubblico, ha natura di principio
di coordinamento della finanza pubblica, non derogabile dal
legislatore regionale, poichè incide su un rilevante aggregato della
spesa corrente, costituito da una delle due componenti della
retribuzione dei pubblici dipendenti, con l'obiettivo di contenerla
entro limiti prefissati, essendo tale spesa una delle più frequenti
e rilevanti cause di disavanzo pubblico (in tal senso anche le
sentenze n. 20/2021, n. 191/2017, n. 218/2015 e n. 215/2012).
74. Peraltro, qualora i maggiori oneri previsti dalla norma
denunciata si riferissero ad un aumento della retribuzione di
posizione e di risultato del personale con qualifica dirigenziale,
essa si porrebbe allora in evidente contrasto con l'art. 117, comma
2, lettera l), della Carta fondamentale, che riserva alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato la materia dell'ordinamento civile,
disponendo su oggetto - quello del trattamento economico accessorio
del personale, anche dirigenziale, alle dipendenze di pubbliche
amministrazioni - che, in base alle norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche di cui al
decreto legislativo n. 165/2001, è demandato alla contrattazione
collettiva.
75. Come affermato da codesta Ecc.ma Corte, «nei limiti tracciati
dalle disposizioni imperative della legge (art. 2, commi 2, secondo
periodo, e 3-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001), il
contratto collettivo si atteggia come imprescindibile fonte, che
disciplina anche il trattamento economico (art. 2, comma 3, del
decreto legislativo n. 165 del 2001) nelle sue componenti
fondamentali ed accessorie (art. 45, comma 1, del decreto legislativo
n. 165 del 2001), e "i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti
al rapporto di lavoro, nonchè le materie relative alle relazioni
sindacali" (art. 40, comma 1, primo periodo, del decreto legislativo
n. 165 del 2001).» (Corte costituzionale n. 178 del 2015).
76. È ancora evidenziato in tale decisione che il contratto
collettivo contempera in maniera efficace e trasparente gli interessi
contrapposti delle parti e concorre a dare concreta attuazione al
principio di proporzionalità della retribuzione, ponendosi, per un
verso, come strumento di garanzia della parità di trattamento dei
lavoratori (art. 45, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del
2001) e, per altro verso, come fattore propulsivo della produttività
e del merito (art. 45, comma 3, del decreto legislativo n. 165 del
2001).

P.T.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale, previa riunione del presente ricorso con
quello contraddistinto dal n. 33/2021, voglia dichiarare
costituzionalmente illegittimi, e conseguentemente annullare, per i
motivi sopra indicati ed illustrati, gli articoli 4, comma 1, e 14
della legge della Regione siciliana 26 novembre 2021, n. 29,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana del 2
dicembre 2022, n. 53.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. L'attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 31 gennaio 2022,
della determinazione di impugnare la legge della Regione siciliana 26
novembre 2021, n. 29;
2. La copia della legge regionale impugnata pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana del 2 dicembre 2021, n.
53.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, lì 31 gennaio 2022

Avvocati dello Stato: Feola - Fiduccia


Avvocato generale aggiunto: Mariani