1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 2-11-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 221 SENTENZA 13 settembre - 27 ottobre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Energia - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Norme della Regione Lazio - Individuazione delle aree non idonee per l'installazione di impianti fotovoltaici - Assegnazione della competenza ai Comuni - Sospensione, nelle more, per otto mesi del rilascio delle nuove autorizzazioni di impianti - Violazione della competenza statale nella materia concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - Illegittimita' costituzionale. Energia - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Norme della Regione Lazio - Individuazione delle aree non idonee per l'installazione di impianti fotovoltaici - Assegnazione della competenza ai Comuni - Sospensione, nelle more, per otto mesi del rilascio delle nuove autorizzazioni di impianti - Novella sostanzialmente riproduttiva della normativa modificata - Violazione della competenza statale nella materia concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - Illegittimita' costituzionale. Ambiente - Aree protette, parchi e riserve naturali - Norme della Regione Lazio - Modifica in riduzione della perimetrazione del Parco regionale dell'Appia Antica, in assenza del coinvolgimento degli enti locali interessati - Ricorso del Governo - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Illegittimita' costituzionale. Paesaggio - Norme della Regione Lazio - Attivita' consentite nelle zone agricole, come indicate da legge regionale cui rinvia il piano territoriale paesistico regionale (PTPR) - Ricomprensione, a seguito di novella legislativa, delle attivita' multimprenditoriali integrate e complementari con le attivita' aziendali - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei limiti contenuti nel PTPR, con conseguente violazione della potesta' legislativa esclusiva in materia di tutela del paesaggio e del principio di leale collaborazione - Non fondatezza delle questioni. Energia - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Norme della Regione Lazio - Individuazione delle aree non idonee per l'installazione di impianti fotovoltaici - Assegnazione della competenza ai Comuni - Potere sostitutivo della Regione, in caso di inerzia - Istituzione del Gruppo tecnico interdisciplinare per l'individuazione delle aree idonee e non idonee - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi fondamentali statali nella materia concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - Inammissibilita' delle questioni. - Legge della Regione Lazio 11 agosto 2021, n. 14, art. 64, comma 1, lettera a), sostitutivo del comma 2 dell'art. 54 della legge della Regione Lazio 22 dicembre 1999, n. 38; art. 75, comma 1, lettera b), numeri 2), 3), 4) e 5), nella parte in cui introduce i commi 5-bis, 5-quater e 5-quinquies dell'art. 3.1 della legge della Regione Lazio 16 dicembre 2011, n. 16, e lettera c); art. 81; legge della Regione Lazio 30 dicembre 2021, n. 20, art. 6. - Costituzione, artt. 9, 41, 97 e 117, commi secondo, lettere e) ed s) e terzo; direttiva 2009/28/CE, art. 13; direttiva 2001/77/CE; direttiva 2018/2001/UE, art. 15; regolamento (UE) n. 2018/1999. (T-220221) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 2-11-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,
Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,
Filippo PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 64, comma
1, lettera a), 75, comma 1, lettera b), numeri 2), 3), 4) e 5), e
lettera c), e 81 della legge della Regione Lazio 11 agosto 2021, n.
14 (Disposizioni collegate alla legge di stabilità regionale 2021 e
modifiche di leggi regionali), e dell'art. 6 della legge della
Regione Lazio 30 dicembre 2021, n. 20 (Legge di stabilità regionale
2022), promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi
notificati l'11 ottobre 2021 e il 28 febbraio 2022, depositati in
cancelleria il 19 ottobre 2021 e il 4 marzo 2022, iscritti,
rispettivamente, al n. 64 del registro ricorsi 2021 e al n. 24 del
registro ricorsi 2022 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, prima serie speciale, n. 47, dell'anno 2021 e n. 15,
dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione della Regione Lazio, nonchè
l'atto di intervento di Enel Green Power Italia srl;
udito nell'udienza pubblica del 13 settembre 2022 il Giudice
relatore Filippo Patroni Griffi;
uditi l'avvocato dello Stato Gianna Galluzzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Elisa Caprio per la Regione
Lazio;
deliberato nella camera di consiglio del 13 settembre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con il primo dei ricorsi
indicati in epigrafe (reg. ric. n. 64 del 2021) ha promosso questioni
di legittimità costituzionale degli artt. 64, comma 1, lettera a);
75, comma 1, lettera b), numeri 2), 3), 4) e 5), e lettera c), e 81
della legge della Regione Lazio 11 agosto 2021, n. 14 (Disposizioni
collegate alla legge di stabilità regionale 2021 e modifiche di
leggi regionali), in riferimento a plurimi parametri costituzionali e
interposti.
1.1.- L'impugnato art. 64, comma 1, lettera a), modifica l'art.
54 della legge della Regione Lazio 22 dicembre 1999, n. 38 (Norme sul
governo del territorio), recante la disciplina delle trasformazioni
urbanistiche in zona agricola, sostituendone il comma 2.
Il ricorrente rileva che la sostituzione determina per larga
parte una diversa articolazione del medesimo contenuto normativo, cui
si aggiunge la precisazione concernente la possibilità che la
«produzione delle energie rinnovabili» avvenga «anche attraverso la
realizzazione di impianti di trattamento degli scarti delle colture
agricole e dei liquami prodotti dagli impianti di allevamento del
bestiame» (art. 54, comma 2, lettera b), numero 6). Secondo il
Presidente del Consiglio dei ministri, con la novella in esame il
legislatore regionale non è intervenuto sulla disciplina relativa
alla tipizzazione delle attività astrattamente previste nelle zone
agricole, come tali classificate dagli strumenti urbanistici
comunali, ma ha inciso «surrettiziamente sulla disciplina contenuta
nel Piano territoriale paesistico regionale in tema di attività in
concreto consentite nelle aziende agricole ricadenti in ambiti
soggetti a vincolo paesaggistico».
A tale riguardo, l'Avvocatura dello Stato richiama l'art. 52 del
piano territoriale paesistico regionale (PTPR) - approvato con
deliberazione del Consiglio della Regione Lazio 21 aprile 2021, n. 5
- il cui comma 1 prevede che nell'ambito di aziende agricole in aree
vincolate «è consentita la realizzazione di manufatti strettamente
funzionali e dimensionati alle attività agricole». Il successivo
comma 4 stabilisce, poi, che, previa approvazione di un piano di
utilizzazione aziendale (PUA), è altresì consentito l'inserimento
di funzioni e attività compatibili ai sensi del citato art. 54,
comma 2, lettera b), della legge reg. Lazio n. 38 del 1999. Orbene,
al tempo dell'approvazione del PTPR - dunque prima della novella
apportata dalla disposizione impugnata con l'odierno ricorso - tale
disposizione faceva riferimento, afferma il ricorrente, alle sole
«attività di trasformazione e vendita diretta dei prodotti derivanti
dall'esercizio delle attività agricole tradizionali». A seguito
della novella, invece, tale rinvio operato dal PTPR assume «un
contenuto nettamente più ampio, che esula dalle scelte all'epoca
condivise tra Stato e Regione», perchè riferibile «anche a tutte le
altre "attività multimprenditoriali integrate e complementari con le
attività agricole aziendali"».
Sarebbe pertanto evidente che la legge regionale impugnata sia
solo apparentemente una formale modifica del citato art. 54, perchè
invero diretta a modificare unilateralmente il PTPR, la cui
revisione, invece, «può avvenire esclusivamente nel rispetto dei
presupposti e delle modalità previsti dall'Accordo di
copianificazione, sottoscritto congiuntamente con il Ministero della
Cultura, ai sensi dell'articolo 143, comma 2, del Codice di settore».
La volontà regionale di ampliare le attività consentite sarebbe
altresì dimostrata dalla relazione illustrativa alla proposta di
legge regionale, ove si afferma che la novella qui in esame viene
disposta per «un necessario coordinamento» con il PTPR. Sennonchè,
sarebbe evidente che, ove in sede di copianificazione ci fosse stata
l'intenzione di consentire nelle aziende agricole in aree vincolate
anche attività diverse da quelle di trasformazione e vendita diretta
dei prodotti derivanti dall'esercizio delle attività agricole
tradizionali, il rinvio sarebbe stato non soltanto alla lettera b)
dell'art. 54, comma 2, della legge reg. Lazio n. 38 del 1999, ma
all'intero detto comma.
Operando una modifica unilaterale del piano paesaggistico
approvato d'intesa con lo Stato, la norma impugnata violerebbe allora
l'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in quanto
in contrasto con gli artt. 135, 143 e 145 del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).
Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva, infatti, che con
tale decreto legislativo è stata innovata la disciplina in materia
di pianificazione paesaggistica, introducendo in particolare il
principio della pianificazione congiunta (artt. 135, comma 1, e 143,
comma 2), la quale prevede «per ciascuna area tutelata, le c.d.
prescrizioni d'uso (e cioè i criteri di gestione del vincolo, volti
a orientare la fase autorizzatoria) e stabilisce la tipologia delle
trasformazioni compatibili e di quelle vietate, nonchè le condizioni
delle eventuali trasformazioni». In tal modo, è stata assegnata al
piano paesaggistico «una posizione di assoluta preminenza nel
contesto della pianificazione territoriale», presidiata dalla sua
inderogabilità da parte di piani, programmi e progetti nazionali o
regionali di sviluppo economico, dalla sua cogenza rispetto agli
strumenti urbanistici nonchè dalla sua prevalenza su ogni altro atto
della pianificazione territoriale e urbanistica, come la
giurisprudenza di questa Corte avrebbe più volte rilevato (sono
richiamate le sentenze n. 86 del 2019, n. 272 del 2009, n. 180 del
2008 e n. 182 del 2006). La norma regionale impugnata, pertanto,
sarebbe in contrasto con tale normativa statale, perchè ha
indirettamente modificato, in via unilaterale, il piano
paesaggistico.
Oltre alla violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., il ricorrente lamenta anche quella dell'art. 9 Cost., in
quanto sarebbe stato determinato un abbassamento del livello di
tutela del paesaggio, che ha il rango di valore primario e assoluto
(è richiamata la sentenza di questa Corte n. 367 del 2007), nonchè
quella del principio di leale collaborazione, il quale impone alle
parti di rispettare gli impegni assunti in accordi ufficiali (sono
citate le sentenze di questa Corte n. 240 del 2020 e n. 31 del 2006).
1.2.- L'impugnato art. 75, comma 1, lettera b), numeri 2), 3), 4)
e 5), e lettera c), modifica l'art. 3.1 della legge della Regione
Lazio 16 dicembre 2011, n. 16 (Norme in materia ambientale e di fonti
rinnovabili), con disposizioni che però sarebbero in contrasto con i
principi fondamentali dettati dal legislatore statale in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», che
non tollerano eccezioni sul territorio nazionale (è richiamata la
sentenza di questa Corte n. 69 del 2018) e nel cui ambito va
ricondotta la disciplina degli impianti di energia da fonti
rinnovabili, regolata dal decreto legislativo 29 dicembre 2003, n.
387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita') (è citata la sentenza di questa
Corte n. 189 del 2014).
1.2.1.- L'art. 75, comma 1, lettera b), numeri 2), 3), 4) e 5),
in particolare, modifica l'art. 3.1 della predetta legge regionale,
dettando una serie di norme in materia di individuazione delle aree
non idonee all'installazione di impianti fotovoltaici, fissando in
particolare al 30 giugno 2022 il termine entro il quale i comuni
devono individuare dette aree.
Il ricorrente riferisce di essere consapevole che questa Corte,
con la sentenza n. 141 del 2021, ha dichiarato non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 11,
della legge della Regione Lazio 27 febbraio 2020, n. 1 (Misure per lo
sviluppo economico, l'attrattività degli investimenti e la
semplificazione), che ha sancito la competenza comunale
all'individuazione delle predette aree, ma ritiene che la questione
andrebbe riesaminata alla luce del mutamento del quadro normativo
interposto.
Il tema delle aree idonee e non idonee all'installazione di
impianti a fonti rinnovabili, infatti, è stato affrontato dall'art.
5, comma 1, lettere a) e b), della legge 22 aprile 2021, n. 53
(Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e
l'attuazione di altri atti dell'Unione europea - Legge di delegazione
europea 2019-2020), in attuazione del quale il Governo, il 5 agosto
2021, ha adottato il relativo schema di decreto legislativo, il cui
art. 20 detta la disciplina per l'individuazione di superfici e aree
idonee per l'installazione di impianti a fonti rinnovabili. Riportato
il testo delle disposizioni evocate, il Presidente del Consiglio dei
ministri afferma che, nelle more della definitiva approvazione dello
schema di decreto legislativo, in virtù del principio di leale
collaborazione la Regione Lazio dovrebbe scongiurare «l'introduzione
di discipline anticipatorie degli effetti attuativi, nonchè
derogatorie, implicanti, medio tempore, potenziali effetti
distorsivi».
1.2.2.- L'art. 75, comma 1, lettera c), prevede poi l'inserimento
nella legge reg. Lazio n. 16 del 2011 dell'art. 3.1.1, che istituisce
il gruppo tecnico interdisciplinare per l'individuazione delle aree
idonee e non idonee FER (fonti energetiche rinnovabili).
Riportata per esteso la disposizione impugnata, il ricorrente
rammenta che il piano nazionale integrato per l'energia e il clima
(PNIEC) - inviato alla Commissione europea dal Governo italiano a
fine 2019 in attuazione del regolamento (UE) 2018/1999 del Parlamento
europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2018, sulla governance
dell'Unione dell'energia e dell'azione per il clima che modifica le
direttive (CE) n. 663/2009 e (CE) n. 715/2009 del Parlamento europeo
e del Consiglio, le direttive 94/22/CE, 98/70/CE, 2009/31/CE,
2009/73/CE, 2010/31/UE, 2012/27/UE e 2013/30/UE del Parlamento
europeo e del Consiglio, le direttive del Consiglio 2009/119/CE e
(UE) 2015/652 e che abroga il regolamento (UE) n. 525/2013 del
Parlamento europeo e del Consiglio - demanda alle regioni, «sulla
base di criteri previamente stabiliti e condivisi, l'individuazione
delle aree idonee e non idonee per la localizzazione di impianti a
fonte rinnovabile». L'obiettivo della individuazione concertata è
«quello di favorire lo sviluppo coordinato di impianti, rete
elettrica e sistemi di accumulo».
La richiamata legge n. 53 del 2021, a tal fine, coinvolge i
ministeri di riferimento nello stabilire i criteri e attribuisce «la
titolarità del processo programmatorio alle Regioni e Province
autonome». Lo schema di decreto legislativo, all'art. 20 e in linea
con la legge di delega, attribuisce alle regioni e alle province
autonome il compito di individuare le aree idonee.
Ne conseguirebbe che la disposizione in esame sarebbe in
contrasto «per i motivi dianzi rassegnati» con l'art. 117, commi
primo, secondo, lettere e) e s), e terzo, Cost. «in riferimento ai
citati parametri statali ed eurounitari dianzi citati».
1.2.3.- L'art. 75, comma 1, lettera b), numero 5), è impugnato
altresì nella parte in cui introduce i nuovi commi 5-quater e
5-quinquies dell'art. 3.1 della legge reg. Lazio n. 16 del 2011. Sono
disposizioni attraverso le quali il legislatore regionale dispone
«una sospensione dei procedimenti autorizzativi per la costruzione ed
esercizio di impianti alimentati da fonti rinnovabili ivi indicati
(c.d. "moratorie") per otto mesi a decorrere dalla data di entrata in
vigore della legge regionale in esame».
L'art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003 prevede che
l'autorizzazione alla costruzione e all'esercizio di impianti di
produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili è
rilasciata nell'ambito di un procedimento unico cui partecipano tutte
le Amministrazioni interessate e che deve concludersi entro novanta
giorni, al netto dei tempi previsti per il provvedimento di
valutazione di impatto ambientale di cui all'art. 26 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale): si
tratta di un termine che la giurisprudenza costituzionale avrebbe
qualificato quale principio fondamentale nella materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia».
Le norme impugnate, stabilendo invece la sospensione del rilascio
delle autorizzazioni, si porrebbero pertanto in contrasto con tale
principio, come questa Corte avrebbe riconosciuto in relazione a
norma analoga nella sentenza n. 364 del 2006 e in base a principi
recentemente ribaditi nella sentenza n. 177 del 2021.
Il richiamato principio fondamentale, d'altro canto, attua l'art.
13 della direttiva n. 2009/28/CE, del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 23 aprile 2009, sulla promozione dell'uso dell'energia
da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/C, poi ripreso dall'art. 15 della
direttiva n. 2018/2001/UE, dell'11 dicembre 2018, sulla promozione
dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili (rifusione), sicchè le
norme impugnate contrasterebbero anche con l'art. 117, primo comma,
Cost.
Infine, le norme regionali in esame sarebbero lesive anche degli
artt. 41 e 97 Cost., perchè la sospensione del potere autorizzativo
in relazione ad attività promossa e incentivata dall'ordinamento
nazionale ed europeo «costituirebbe un grave ostacolo all'iniziativa
economica nel campo della produzione energetica da fonti
rinnovabili», come questa Corte avrebbe già riconosciuto nella
sentenza n. 177 del 2018.
1.3.- L'impugnato art. 81 dispone la modifica della
perimetrazione del parco regionale dell'Appia Antica, riducendone i
confini.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la norma
regionale sarebbe in palese contrasto con gli artt. 22, comma 1,
lettere a) e c), e 23 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge
quadro sulle aree protette), in quanto non sarebbe stato rispettato
quanto ivi previsto con riferimento alla partecipazione degli enti
locali nella variazione dei confini del parco.
Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta, poi, la
violazione dell'art. 6 del d.lgs. n. 152 del 2006, che impone la
valutazione ambientale strategica (VAS) per quei piani che possono
avere «impatti significativi sull'ambiente» e sul patrimonio
culturale. A parere del ricorrente - in linea con quanto previsto
dalla direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di
determinati piani e programmi sull'ambiente, dalla giurisprudenza
della Corte di giustizia dell'Unione europea, secondo la quale le
disposizioni di tale direttiva devono essere interpretate in senso
ampio (è richiamata la sentenza 22 marzo 2012, in causa C-567/10,
Inter-Environnement Bruxelles ASBL e altri, paragrafi da 24 a 43), e
dal documento della Commissione europea «Attuazione della direttiva
2001/42/CE concernente la valutazione degli effetti di determinati
piani e programmi sull'ambiente» - la VAS deve «essere prevista per
tutte quelle decisioni che determinano effetti sulle modalità di uso
di una determinata area, provocandone un sostanziale cambiamento».
Nel caso di specie, tra l'altro, la riperimetrazione «interessa
"piccole aree a livello locale"» e si traduce in una «modifica
minore» al piano previgente, sicchè dovrebbe essere l'autorità
competente a valutare se la riperimetrazione possa produrre impatti
significativi sull'ambiente, derivandone l'«assoggettamento a
verifica di assoggettabilità a VAS» o, in assenza dei presupposti,
l'esonero da tale verifica.
Al contempo, e «in maniera conseguenziale», la disposizione
censurata violerebbe altresì l'art. 6, paragrafo 3, della direttiva
92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e
della fauna selvatiche, come recepito dall'art. 6 del decreto del
Presidente della Repubblica 12 marzo 2003, n. 120 (Regolamento
recante modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente della
Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, concernente attuazione della
direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonchè della flora e della fauna
selvatiche), il quale imporrebbe la sottoposizione di piani e
programmi alla valutazione di incidenza ambientale (VINCA). A tale
riguardo, il Presidente del Consiglio dei ministri richiama la
sentenza n. 38 del 2015 di questa Corte, la quale ha affermato che la
disciplina in tema di VINCA è espressione della competenza
legislativa esclusiva in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» e condiziona, pertanto, la legislazione regionale.
D'altra parte - continua il ricorrente - la legge della Regione
Lazio 6 ottobre 1997, n. 29 (Norme in materia di aree naturali
protette regionali), non prevede che la modifica della perimetrazione
di un parco naturale regionale possa effettuarsi con legge,
prevedendo al contrario che il relativo piano, che include la
perimetrazione definitiva dell'area naturale protetta, sia aggiornato
almeno ogni dieci anni, secondo un procedimento - espressamente
richiamato - che coinvolge l'ente di gestione, la Giunta regionale,
gli enti locali interessati e il Consiglio regionale (art. 26, comma
5-bis).
Risulterebbe chiaro, pertanto, che la riperimetrazione avrebbe
dovuto seguire o l'iter previsto dalla legge n. 394 del 1991 per
l'istituzione di un parco, ovvero quello previsto dalla legge reg.
Lazio n. 29 del 1997 per l'aggiornamento del piano del parco, come
questa Corte avrebbe riconosciuto nella sentenza n. 134 del 2020.
Il ricorrente prende atto della circostanza per cui la modifica
del perimetro del parco è stata preceduta dalle prescritte procedure
di consultazione e partecipazione pubblica di cui all'art. 22, comma
1, lettera a), della legge n. 394 del 1991, «nondimeno, la lettera
della norma stessa non rende chiaro siffatto aspetto istruttorio».
Richiamando la sentenza n. 276 del 2020 di questa Corte - la
quale avrebbe affermato che in caso di riduzione del parco la legge
deve dettare misure di salvaguardia che possano essere
successivamente tradotte nel piano del parco, pena la sua
illegittimità - la difesa del ricorrente afferma che la
riperimetrazione di un parco per sottrazione di una determinata area
può avvenire soltanto attraverso l'approvazione di un aggiornamento
al piano del parco.
Il Presidente del Consiglio dei ministri conclude, pertanto, per
la illegittimità costituzionale dell'impugnato art. 81 per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto
contrastante con gli standard di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema posti dal legislatore statale.
2.- Con atto depositato l'8 novembre 2021, la Regione Lazio si è
costituita in giudizio, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o comunque non fondato.
2.1.- La difesa della resistente muove dalla questione di
legittimità costituzionale avente per oggetto l'art. 64, comma 1,
lettera a), della legge reg. Lazio n. 14 del 2021, in relazione alla
quale reputa necessario procedere al corretto inquadramento del
procedimento di formazione e approvazione del PTPR, che mostrerebbe
la non fondatezza della censura.
Le norme del PTPR, infatti, sono l'esito di un lavoro istruttorio
condotto per mezzo di un tavolo congiunto tra il Ministero per i beni
e le attività culturali e per il turismo - oggi Ministero della
cultura - e la Regione Lazio, che ha trovato formalizzazione in un
documento, allegato all'atto di costituzione, sottoscritto dalle
parti in data 18 dicembre 2019. Con questo documento, è stato
condiviso e formalizzato il contenuto normativo del PTPR, parte
integrante e sostanziale di detto documento, cui è allegato, «al
fine del raggiungimento dell'accordo previsto dagli artt. 143 e 156
del d.lgs. 42/2004». Con successiva nota del 3 febbraio 2020, il
Ministero ha trasmesso il medesimo testo del PTPR, invitando il
Presidente della Regione Lazio a sottoporre lo stesso
all'approvazione del Consiglio regionale, avvenuta, senza modifiche o
integrazioni, con deliberazione n. 5 del 21 aprile 2021. A seguito
dell'accordo istituzionale del 27 maggio 2021 tra Ministro della
cultura e Presidente della Regione Lazio, il PTPR è stato pubblicato
sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio 10 giugno 2021, n. 56,
supplemento n. 2. Il PTPR - conclude sul punto la difesa della
resistente - è stato dunque elaborato congiuntamente tra Regione e
Ministero nel 2019.
2.1.1.- Ciò premesso, la Regione Lazio osserva che l'art. 52,
comma 4, del PTPR consente l'inserimento, nelle aziende agricole
ricadenti in aree vincolate paesaggisticamente, delle funzioni ed
attività con queste compatibili elencate all'art. 54, comma 2,
lettera b), della legge reg. Lazio n. 38 del 1999. Si tratta di un
rinvio fisso o recettizio, in quanto il PTPR è frutto dell'attività
di copianificazione, sicchè «è da escludere che la Regione possa
unilateralmente modificare le norme del PTPR incidendo sul contenuto
delle disposizioni regionali cui queste fanno rinvio».
Orbene, quando è stato sottoscritto il documento di condivisione
istituzionale del PTPR nel dicembre 2019 - ovvero, quando è stato
formalizzato il testo del PTPR, rimasto inalterato sino alla sua
approvazione nel 2021 - l'art. 54, comma 2, della legge reg. Lazio n.
38 del 1999, introdotto dall'art. 20 della legge della Regione Lazio
10 agosto 2016, n. 12 (Disposizioni per la semplificazione, la
competitività e lo sviluppo della Regione) e poi modificato
dall'art. 10 della legge della Regione Lazio 18 luglio 2017, n. 7
(Disposizioni per la rigenerazione urbana e per il recupero
edilizio), aveva una formulazione in base alla quale la lettera b)
comprendeva «tutte le attività compatibili con la destinazione
agricola (definite anche "integrate e complementari")»: ed è a
queste norme che deve intendersi il rinvio operato dal PTPR, perchè
si tratta delle norme vigenti al momento della sua concertazione
istituzionale. Diversamente, le successive modifiche della
disposizione cui il PTPR rinvia avrebbero l'effetto, inammissibile,
di modificare il contenuto di quest'ultimo.
Con l'art. 6, comma 1, lettera a), della legge reg. Lazio n. 1
del 2020, il citato art. 54, comma 2, è stato oggetto di una prima
riformulazione - che rispondeva ad «esigenze di razionalizzazione e
riorganizzazione» della legge reg. Lazio n. 38 del 1999 - all'esito
della quale la lettera b) faceva riferimento alle sole attività di
«trasformazione e vendita diretta dei prodotti derivanti
dall'esercizio delle attività agricole tradizionali». Trattasi di
modifica che, sull'art. 52, comma 4, del PTPR, avrebbe effetti in
senso restrittivo, perchè nelle zone agricole vincolate sarebbero
consentite non tutte le attività compatibili con la destinazione
agricola, ma soltanto quelle di cui alla riformulazione: trattandosi,
tuttavia, di modifica successiva alla condivisione istituzionale
delle norme del PTPR, essa è espressiva della sola volontà
regionale e non può dunque incidere su quest'ultimo.
Sennonchè, entrato in vigore nel 2021 il PTPR, «si è verificato
che gli operatori davano applicazione» a quest'ultimo in base alla
formulazione dell'art. 54, comma 2, lettera b), della legge reg.
Lazio n. 38 del 1999 come disposta con la legge reg. Lazio n. 1 del
2020. Il legislatore regionale, pertanto, con la norma impugnata ha
inteso tornare alla formulazione vigente al momento della
condivisione del PTPR con il Ministero, al fine di evitare
un'applicazione di quest'ultimo non conforme alla volontà espressa
dalle parti istituzionali. Ne consegue che con l'art. 64, comma 1,
lettera a), della legge reg. Lazio n. 14 del 2021 il legislatore
regionale «in alcun modo ha voluto surrettiziamente e
unilateralmente» incidere sul PTPR, ma ne ha invece voluto «garantire
il rispetto sostanziale», «tornando sostanzialmente alla formulazione
originaria»: di qui, secondo la resistente, l'infondatezza del
ricorso, giacchè lo Stato pretenderebbe di applicare una normativa
non esistente al momento dell'accordo tra Regione Lazio e Ministero
della cultura sul testo del PTPR.
Del resto - aggiunge in conclusione la difesa della Regione Lazio
- anche l'accordo istituzionale tra Presidente della Regione e
Ministro della cultura del 27 maggio 2021, agli artt. 1, comma 4, e
2, comma 1, espressamente si riferisce al testo del PTPR sottoscritto
nel dicembre 2019, di modo che non può dubitarsi che «i rinvii
recettizi in esso contenuti devono intendersi alle discipline in quel
momento vigenti, rimanendo in tal modo irrilevanti tutte le modifiche
successivamente intervenute» e che, pertanto, la Regione non ha
violato con la norma impugnata i principi di rango statale di
copianificazione e di leale collaborazione.
2.2.- Con riferimento all'impugnazione dell'art. 75, comma 1,
lettera b), numeri 2), 3), 4) e 5), e lettera c), la Regione Lazio
rileva, innanzitutto, che lo schema di decreto legislativo evocato
dal ricorrente, non essendo ancora stato approvato, «non potrebbe
costituire presupposto per una eventuale pronuncia di illegittimità
della norma regionale».
2.2.1.- Per quel che riguarda la censura rivolta all'art. 75,
comma 1, lettera b), in base alla quale il legislatore regionale
avrebbe dovuto tener conto almeno della normativa dettata dalla legge
delega n. 53 del 2021, la difesa della resistente rappresenta che le
norme impugnate hanno «come scopo quello di precisare la tempistica
per l'individuazione delle aree non idonee da parte dei comuni,
nonchè le attività di supporto ai comuni stessi e l'esercizio del
potere sostitutivo regionale in caso di inerzia». Tale normativa non
precluderebbe certo alla Regione «un successivo intervento
legislativo di attuazione del decreto legislativo di recepimento
della Direttiva UE 2018/2001», non appena questo sarà entrato in
vigore.
2.2.2.- Per quel che concerne, invece, l'impugnazione dell'art.
75, comma 1, lettera c), la Regione Lazio, descrittone il contenuto
normativo e richiamato quello della normativa interposta evocata dal
ricorrente, osserva che quella regionale è dichiaratamente una
«disciplina di natura transitoria», in attesa del recepimento della
richiamata direttiva per opera del legislatore delegato, cui sarà
data «piena attuazione» provvedendo ad adeguare la normativa
regionale.
2.3.- Non fondate sarebbero anche le censure aventi ad oggetto
l'art. 75, comma 1, lettera b), nella parte in cui, al numero 5),
introduce i commi 5-quater e 5-quinquies dell'art. 3.1 della legge
reg. Lazio n. 16 del 2011.
La difesa della resistente afferma che le disposizioni introdotte
dal legislatore regionale devono essere interpretate «letteralmente».
Ciò dovrebbe portare a concludere, con riferimento alle
installazioni di fotovoltaico posizionato a terra di grandi
dimensioni, che non sono stati sospesi i termini di conclusione dei
procedimenti, «bensì soltanto le installazioni». Per quanto attiene,
invece, alle nuove autorizzazioni di impianti di produzione di
energia eolica, la disposta sospensione di otto mesi «non costituisce
altro che un termine massimo», non essendo dunque esclusa la
possibilità che i comuni individuino le aree non idonee in un
termine inferiore; inoltre, la sospensione dovrebbe intendersi
«riferita alle sole nuove domande di autorizzazione e non a quelle
già presentate». Tutto ciò varrebbe a escludere la violazione
dell'art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003.
Le norme impugnate, inoltre, sarebbero proporzionate - in quanto
limitate nel tempo - e necessarie - in quanto volte a tutelare
l'ambiente - sicchè non potrebbero dirsi in contrasto con l'art. 13
della direttiva n. 2009/28/CE.
Neppure, infine, potrebbero dirsi violati gli artt. 41 e 97 Cost.
Nella sentenza n. 177 del 2018 questa Corte ha sì dichiarato
costituzionalmente illegittima una simile legge regionale campana, ma
perchè essa disponeva una sospensione dei termini per il rilascio
delle autorizzazioni «in via generale». La normativa regionale
impugnata, invece, prevederebbe una sospensione «puntuale e ben
delimitata», finalizzata a contemperare l'interesse a una massima
diffusione degli impianti da fonti di energia rinnovabili con quelli
ambientali.
2.4.- La Regione Lazio, infine, reputa non fondate anche le
censure che il ricorrente rivolge all'art. 81 della impugnata legge
regionale.
Premesso che, a parere della difesa della resistente, questa
Corte con la sentenza n. 276 del 2020 avrebbe già riconosciuto la
piena legittimità della «modalità di modifica del perimetro del
Parco con legge e [del]la procedura seguita», si afferma,
innanzitutto, che con la norma impugnata «si è sostanzialmente posto
fine ad un errore di graficizzazione», in quanto si è esclusa dalla
perimetrazione del parco «un'area di esigue dimensioni, relativa ad
un contesto territoriale ormai completamente urbanizzato, coincidente
con un lotto edificato», il quale è stato «ricompreso all'interno
del perimetro per mero errore in quanto, nella fase di ampliamento
dell'area protetta, ci si è avvalsi di una base cartografica non
aggiornata», come risulterebbe dalla documentazione allegata; si
tratta di un edificio presente erroneamente all'interno dell'area
protetta sin dal 2002, quando è stato istituito il piano del parco.
In merito alla procedura adottata, la difesa regionale afferma di
avere più volte sostenuto che la modifica del perimetro dei parchi
regionali può avvenire - come avrebbe confermato anche la sentenza
n. 276 del 2020 di questa Corte - con legge regionale, purchè si
rispetti quanto previsto dall'art. 22 della legge n. 394 del 1991.
Se, dunque, l'ampliamento o anche la «rettifica-riduzione» del
perimetro di un parco regionale può avvenire con legge, non può
aversi allora la violazione dell'art. 6 del d.lgs. n. 152 del 2006,
nonchè delle direttive 2001/42/CE e 92/43/CE e dell'art. 6 del
d.P.R. n. 120 del 2003, poichè è solo il piano regionale delle aree
protette di cui all'art. 7 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997 che
dovrebbe essere sottoposto a VAS, valutazione di impatto ambientale
(VIA) e VINCA.
D'altra parte, osserva la Regione Lazio, la VAS ha lo scopo di
«rendere compatibile l'attività antropica con le condizioni di
sviluppo sostenibile e integrare le scelte di pianificazione
discrezionali, tipiche dei piani e dei programmi», mentre nel caso di
specie «non si è trattato di una attività pianificatoria, in grado
di dispiegare i propri effetti sul bene ambiente, mancando
l'interazione tra tale attività e le componenti ambientali». A tale
proposito, viene richiamato anche un passo della sentenza n. 276 del
2020 di questa Corte, lì dove si è affermato che «l'art. 12, comma
4, della legge n. 394 del 1991 [...] prevede la VAS per il piano del
parco».
Per quel che riguarda la mancata partecipazione degli enti locali
alla procedura di variazione del perimetro, la difesa regionale
osserva che la disposta riduzione è stata «ritenuta opportuna
dall'Ente gestore dell'area naturale protetta, che nulla ha avuto da
riscontrare in merito, così come non risulta vi siano stati altri
enti contrari»; del resto, il loro coinvolgimento sarebbe stato
ultroneo, a fronte di un mero «ripristino di una corretta
graficizzazione e correzione di un errore materiale».
3.- In data 1° dicembre 2021, l'Associazione Verdi Ambiente e
Società - A.P.S. onlus ha depositato una opinione scritta, in
qualità di amicus curiae, la quale è stata ammessa con decreto del
Presidente di questa Corte del 30 giugno 2022.
Nell'opinione si sostiene la illegittimità costituzionale della
disciplina regionale impugnata, proponendo alcune osservazioni in
particolare sulla nozione di «attività multimprenditoriali» di cui
all'impugnato art. 64, che possono essere svolte, secondo quanto
stabilito dall'art. 3, comma 1-bis, della legge della Regione Lazio 2
novembre 2006, n. 14 (Norme in materia di diversificazione delle
attività agricole), da «soggetti definiti "soggetti connessi"».
Secondo l'Associazione, con l'intervento legislativo la Regione Lazio
avrebbe esteso agli imprenditori commerciali, in qualità di soggetti
connessi con il soggetto agricolo, «la possibilità di esercitare in
area agricola tutta una serie di attivita'», per alcuni aspetti
sovrapponibili a quelle che l'art. 2135 del codice civile riserva
invece all'imprenditore agricolo.
4.- In data 13 dicembre 2021, ha spiegato atto di intervento in
giudizio Enel Green Power Italia srl, società che sviluppa e
gestisce attività di generazione di energia da fonti rinnovabili, la
quale assume di «rivestire un ruolo fondamentale nel processo di
transizione energetica, essendo uno tra i principali operatori nel
settore delle rinnovabili a livello nazionale».
Secondo l'interveniente, «[l]'indebita limitazione allo sviluppo
delle energie rinnovabili perpetrata dalla legge regionale impugnata
[...] incide direttamente sull'attività istituzionale della società
interveniente», dal che la legittimazione all'intervento in giudizio.
L'orientamento di questa Corte a escludere l'ammissibilità di
interventi in giudizio da parte di soggetti terzi e privi di potestà
legislativa, infatti, meriterebbe un ripensamento in ragione del
rinvio dell'art. 23 delle Norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale all'art. 4, comma 3, delle medesime norme,
che renderebbe possibile e anzi doverosa l'ammissibilità
dell'intervento per coloro che abbiano una posizione qualificata in
termini di interesse. In caso contrario, costoro subirebbero una
ingiustificata disparità di trattamento rispetto a chi può
depositare un'opinione scritta in qualità di amici curiae; inoltre,
verrebbe negato il diritto a un giudice e a un giudizio effettivo.
Nel merito, Enel Green Power Italia srl afferma, innanzitutto,
che la sentenza n. 141 del 2021 di questa Corte non inciderebbe sulle
censure avanzate nel presente giudizio. Ricostruito, poi, il quadro
normativo e la giurisprudenza di questa Corte in materia, conclude
chiedendo che sia accolto il ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una
memoria il 23 agosto 2022, con la quale ha insistito per
l'accoglimento del ricorso.
5.1.- Con riferimento all'impugnazione dell'art. 64, comma 1,
lettera a), della legge reg. Lazio n. 14 del 2021, l'Avvocatura
generale dello Stato ritiene che la ricostruzione offerta dalla
Regione Lazio sia «artificiosa, oltrechè smentita dai fatti».
Ampiamente ripercorse le vicende che negli ultimi anni hanno
interessato il PTPR della Regione Lazio, il ricorrente rileva che il
testo di quest'ultimo - oggetto delle verifiche effettuate dal
Ministero della cultura sul PTPR approvato con deliberazione del
Consiglio regionale n. 5 del 2021, a seguito delle quali si è
concluso l'accordo tra Ministero della cultura e Regione Lazio in
data 27 maggio 2021 - presentava un rinvio all'art. 54, comma 2,
lettera b), della legge reg. Lazio n. 38 del 1999 il quale a quel
tempo, ossia antecedentemente alle modifiche apportate dalla
disposizione impugnata, si riferiva soltanto alle «attività di
trasformazione e vendita diretta dei prodotti derivanti
dall'esercizio delle attività agricole tradizionali».
In proposito, il Presidente del Consiglio dei ministri reputa
utile ricordare che questa Corte, con la sentenza n. 141 del 2021, ha
ritenuto non fondata una questione di legittimità costituzionale
proposta avverso l'art. 6, comma 1, lettera b), della legge reg.
Lazio n. 1 del 2020, che aveva sostituito l'art. 54, comma 2, della
legge reg. Lazio n. 38 del 1999: e ciò perchè si è ritenuto che la
produzione di energie rinnovabili quale attività multimprenditoriale
in zona agricola, consentita dalla modifica normativa, dovesse pur
sempre essere subordinata al rispetto della normativa in materia di
autorizzazione paesaggistica e delle prescrizioni del PTPR.
La disposizione impugnata, che fa assumere al rinvio operato dal
PTPR all'art. 54, comma 2, lettera b), della legge reg. Lazio n. 38
del 1999 un «contenuto nettamente più ampio, che esula dalle scelte
condivise tra Stato e Regione», ha invece l'effetto di operare una
modifica unilaterale del piano.
5.2.- Con riferimento all'impugnazione dell'art. 75, comma 1,
lettera b), numeri 2), 3), 4) e 5), e lettera c), il Presidente del
Consiglio dei ministri, richiamate le ragioni di censura, rileva che
«il quadro normativo interposto si è venuto a delineare» con
l'entrata in vigore del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199,
recante «Attuazione della direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento
europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2018, sulla promozione
dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili». Emergerebbe allora in
maniera netta «la chiara volontà del legislatore statale di
delineare una disciplina uniforme per l'installazione degli impianti
a fonte rinnovabile, al fine precipuo di scongiurare applicazione
difformi a livello locale», sicchè gli argomenti della Regione Lazio
adoperati in sede di costituzione in giudizio non sarebbero idonei a
superare i contestati profili di illegittimità costituzionale.
5.3.- Per quel che concerne l'impugnazione dell'art. 75, comma 1,
lettera b), numero 5), il ricorrente rileva che le considerazioni
svolte dalla resistente non sarebbero in grado di superare i dubbi di
illegittimità costituzionale, atteso che la disposizione determina
un arresto dei procedimenti autorizzativi oltre che delle
installazioni degli impianti a fonte rinnovabile, il tutto impedendo
che la ponderazione degli interessi avvenga «nel fisiologico contesto
procedimentale unico». Il contrasto con l'art. 12, comma 4, del
d.lgs. n. 387 del 2003 - che questa Corte ha ripetutamente
qualificato principio fondamentale nella materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» - sarebbe pertanto
evidente. Ulteriormente richiamati gli argomenti già spesi in
proposito nel ricorso, l'Avvocatura generale dello Stato ribadisce
che la normativa regionale è difforme rispetto al «paradigma
normativo di riferimento, confermato (de iure condito) alla luce di
quanto al riguardo stabilito dal recente decreto legislativo n. 199
del 2021 (ex art. 20, comma 6)».
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con il secondo ricorso
indicato in epigrafe (reg. ric. n. 24 del 2022), ha promosso
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge
della Regione Lazio 30 dicembre 2021, n. 20 (Legge di stabilità
regionale 2022), in riferimento agli artt. 41, 97 e 117, commi primo,
secondo, lettere e) e s), e terzo, Cost.
6.1.- Con tale articolo, il legislatore regionale ha nuovamente
modificato l'art. 3.1 della legge reg. Lazio n. 16 del 2011,
sostituendo il comma 5-quater introdotto dall'art. 75, comma 1,
lettera b), numero 5), della legge reg. Lazio n. 14 del 2021, già
oggetto del ricorso iscritto al n. 64 reg. ric. 2021: alla luce della
novella, sono prorogati i procedimenti autorizzatori in atto al
momento dell'entrata in vigore della norma impugnata, il cui esito
positivo è subordinato «all'inclusione degli impianti per la
produzione di energia da fonti rinnovabili in siti diversi da quelli
dichiarati inidonei da parte dei comuni interessati»; contestualmente
è stata disposta una moratoria in attesa di tale individuazione.
A parere del ricorrente, l'impugnato art. 6 è in contrasto con
il d.lgs. n. 387 del 2003, che disciplina inderogabilmente la
promozione di energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili (è richiamata la sentenza n. 189 del 2014 di questa
Corte). Determinando una sospensione del rilascio delle
autorizzazioni, infatti, «produce l'effetto di un arresto
procedimentale che contravviene al principio fondamentale» di cui
all'art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003, il quale risulta
ispirato «alle regole della semplificazione amministrativa e della
celerità garantendo, in modo uniforme sull'intero territorio
nazionale, la conclusione entro un termine definito del procedimento
autorizzativo» (è citata la sentenza n. 364 del 2006 ed è
richiamata la sentenza n. 177 del 2021).
Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva, poi, che
l'evocata norma interposta è attuativa dell'art. 13 della direttiva
2009/28/CE, poi ripreso dall'art. 15 della direttiva 2018/2001/UE,
sicchè la disposizione regionale impugnata è altresì in contrasto
con l'art. 117, primo comma, Cost.
L'art. 6 della legge reg. Lazio n. 20 del 2021 sarebbe lesiva,
secondo il ricorrente, anche degli artt. 41 e 97 Cost., perchè la
sospensione del potere autorizzativo in relazione ad attività
promossa e incentivata dall'ordinamento nazionale ed europeo
«costituirebbe un grave ostacolo all'iniziativa economica nel campo
della produzione energetica da fonti rinnovabili», come questa Corte
avrebbe già riconosciuto nella sentenza n. 177 del 2018 (è
richiamata anche la sentenza n. 69 del 2018).
La norma regionale, infine, sarebbe altresì in contrasto con i
principi espressi dal d.lgs. n. 199 del 2021, adottato anche per dare
attuazione alle misure del piano nazionale di ripresa e resilienza in
materia di energia da fonti rinnovabili, conformemente al piano
nazionale integrato per l'energia e il clima (PNIEC). In particolare,
la disposizione censurata - lì dove prevede la competenza comunale a
individuare le aree idonee o non idonee per l'installazione degli
impianti fotovoltaici a terra e la moratoria dei procedimenti
autorizzatori in corso - sarebbe incompatibile con quanto dettato
dall'art. 20 del citato decreto legislativo. D'altronde, nel senso
dell'esclusiva competenza delle regioni a definire le aree idonee
questa Corte si sarebbe già pronunciata con la sentenza n. 106 del
2020.
7.- Con atto depositato il 7 aprile 2022, la Regione Lazio si è
costituita in giudizio, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o comunque non fondato.
7.1.- La difesa della Regione rileva che la nuova formulazione
del citato comma 5-quater «interessa esclusivamente le autorizzazioni
non ancora rilasciate alla data di entrata in vigore della legge
regionale 14/2021». La sospensione disposta è volta a bilanciare la
diffusione degli impianti di produzione di energia elettrica
alimentati da fonti rinnovabili con la tutela del paesaggio e il
consumo del suolo agricolo ed è fissata nel termine massimo di otto
mesi dalla data di entrata in vigore della legge reg. Lazio n. 14 del
2021, che scade (è scaduto) il 13 aprile 2022.
La resistente rappresenta, poi, che con deliberazione della
Giunta della Regione Lazio 16 novembre 2021 n. 782, è stato
istituito il gruppo tecnico interdisciplinare chiamato a individuare,
ai sensi dell'art. 3.1.1 della legge reg. Lazio n. 16 del 2011, le
aree idonee e non idonee alla installazione di fonti energetiche
rinnovabili. Detto gruppo ha redatto un documento che «ha l'obiettivo
di individuare un quadro definito di riferimento delle aree ove non
è consentito intraprendere procedimenti volti alla realizzazione di
impianti alimentati da FER».
Secondo la Regione Lazio, «i due principali profili di
illegittimita'» costituzionale dovrebbero considerarsi dunque
superati, in quanto gli effetti della sospensione scadono (sono
scaduti) il 13 aprile 2022 e la competenza comunale
all'individuazione delle aree non idonee è stata ora attribuita a
una struttura regionale. La resistente afferma, infine, che «[s]arà
cura dei competenti Organi regionali provvedere quanto prima
all'adeguamento della suddetta norma legislativa».
8.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una
memoria il 5 luglio 2022, con la quale ha insistito per
l'accoglimento del ricorso.
8.1.- Richiamata la giurisprudenza costituzionale che ha
riconosciuto la natura di principio fondamentale all'art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003, il ricorrente osserva che l'odierna questione
di legittimità costituzionale sarebbe analoga a quella decisa da
questa Corte con le sentenze n. 177 e n. 14 del 2018: la norma
impugnata sarebbe dunque costituzionalmente illegittima per contrasto
tanto con l'art. 117, terzo comma, Cost., quanto con l'art. 117,
primo comma, Cost., in ragione della violazione della normativa
comunitaria, già richiamata nel ricorso, alla quale la normativa
statale interposta darebbe attuazione.
L'impugnato art. 6, poi, altererebbe «il quadro delle competenze
amministrative definito dai principi statali, che vedono, quindi,
vanificati gli obiettivi di semplificazione e di razionalizzazione
perseguiti per il tramite dell'autorizzazione unica». Dovrebbe essere
l'atto di pianificazione, come riconosciuto dalla giurisprudenza
amministrativa, a individuare «le incompatibilità di determinate
aree, in relazione al tipo e alle dimensioni degli impianti». La
norma regionale, invece, affida ai comuni «il compito di definire
autonomamente le aree non idonee», in tal modo contrastando con
l'art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021.
8.2.- Ribaditi gli argomenti che dimostrerebbero la violazione,
altresì, degli artt. 41 e 97 Cost., l'Avvocatura generale dello
Stato esclude che gli argomenti addotti dalla Regione Lazio nell'atto
di costituzione valgano a far cessare la materia del contendere.
Innanzitutto, deve rilevarsi che la norma impugnata ha avuto
effetti per un lungo periodo di tempo e la resistente non «ha offerto
elementi di prova per dimostrare che la disposizione non abbia avuto
alcun impatto concreto»: di qui, l'interesse ad una pronuncia di
accoglimento.
Neppure fa superare i rilievi d'illegittimità costituzionale il
documento redatto dal gruppo tecnico interdisciplinare, per mezzo del
quale sarebbe superata la competenza comunale all'individuazione
delle aree idonee e non idonee. Al di là del fatto che «le
risultanze dell'istruttoria svolta non sono state ancora recepite in
un apposito strumento normativo», che sarebbe necessario per
eliminare le incertezze circa l'applicazione della disposizione
impugnata, il ricorrente precisa che non ricorrono le condizioni
richieste dalla giurisprudenza costituzionale per la dichiarazione
della cessata materia del contendere.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con il ricorso iscritto
al n. 64 reg. ric. 2021 ha impugnato gli artt. 64, comma 1, lettera
a); 75, comma 1, lettera b), numeri 2), 3), 4) e 5), e lettera c), e
81 della legge reg. Lazio n. 14 del 2021, deducendo la violazione di
plurimi parametri costituzionali e interposti. Con il successivo
ricorso, iscritto al n. 24 reg. ric. 2022, ha impugnato l'art. 6
della legge della reg. Lazio n. 20 del 2021, deducendo la violazione
degli artt. 41, 97 e 117, commi primo, secondo, lettere e) e s), e
terzo, Cost.
2.- L'art. 6, impugnato con il ricorso iscritto al n. 24 reg.
ric. 2022, ha modificato l'art. 3.1 della legge della reg. Lazio n.
16 del 2011, sostituendo il comma 5-quater che era stato introdotto
dall'art. 75, comma 1, lettera b), numero 5), della legge reg. Lazio
n. 14 del 2021, già impugnato con il primo dei ricorsi in esame.
In ragione della parziale connessione tra i giudizi, essi devono
dunque essere riuniti e decisi con un'unica pronuncia.
3.- In via preliminare, va dichiarato inammissibile l'intervento,
nel giudizio introdotto con il ricorso iscritto al n. 64 reg. ric.
2021, di Enel Green Power Italia srl, in quanto il giudizio di
legittimità costituzionale in via principale, come questa Corte ha
reiteratamente affermato, «si svolge esclusivamente tra soggetti
titolari di potestà legislativa e non ammette l'intervento di
soggetti che ne siano privi, fermi restando per costoro, ove ne
ricorrono i presupposti, gli altri mezzi di tutela giurisdizionale
eventualmente esperibili» (tra le più recenti, sentenze n. 121 e n.
46 del 2022; ordinanza n. 134 del 2022).
Nell'atto di intervento, il soggetto privato sostiene che tale
orientamento dovrebbe essere rimeditato alla luce delle nuove Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, poichè
altrimenti coloro che abbiano una posizione qualificata in termini di
interesse subirebbero un'ingiustificata disparità di trattamento
rispetto a chi può depositare un'opinione scritta in qualità di
amicus curiae. Questa Corte ha già ritenuto errata una simile
argomentazione, rilevando che la ratio dell'intervento nel giudizio
costituzionale è «radicalmente diversa da quella sottesa al deposito
di opinioni in qualità di amici curiae, tant'è che solo
l'interveniente può chiedere di prendere visione e trarre copia
degli atti processuali» (sentenza n. 121 del 2022), e che la
possibilità di depositare opiniones è volta ad offrire elementi e
argomenti utili alla conoscenza del caso e alla valutazione delle
questioni proposte, «che arricchiscono il giudizio a beneficio di
tutti, compresi coloro che vantano interessi correlati all'esito del
processo costituzionale» (ancora sentenza n. 121 del 2022).
4.- Ancora in via preliminare, deve darsi atto che la Regione
Lazio, nel costituirsi in giudizio, ha chiesto che entrambi i ricorsi
siano dichiarato inammissibili o, altrimenti, non fondati.
Le eccezioni d'inammissibilità vanno tuttavia disattese: si
tratta, invero, di mere clausole di stile, giacchè nelle difese
nulla è argomentato in punto di ammissibilità dei ricorsi.
5.- Nel merito, converrà esaminare dapprima le questioni di
legittimità costituzionale promosse nei confronti dell'art. 64,
comma 1, lettera a), della legge reg. Lazio n. 14 del 2021, il quale
modifica l'art. 54 della legge reg. Lazio n. 38 del 1999, recante la
disciplina delle trasformazioni urbanistiche in zona agricola,
sostituendone il comma 2.
Secondo il ricorrente, con la novella il legislatore regionale ha
inciso «surrettiziamente sulla disciplina contenuta nel Piano
territoriale paesistico regionale in tema di attività in concreto
consentite nelle aziende agricole ricadenti in ambiti soggetti a
vincolo paesaggistico». L'art. 52 del piano territoriale paesistico
regionale (PTPR) prevede infatti, al comma 1, che nell'ambito di
aziende agricole in aree vincolate «è consentita la realizzazione di
manufatti, strettamente funzionali e dimensionati alle attività
agricole» e, al successivo comma 4, che, previa approvazione di un
piano di utilizzazione aziendale (PUA), è altresì consentito
l'inserimento di funzioni e attività compatibili ai sensi del citato
art. 54, comma 2, lettera b), della legge reg. Lazio n. 38 del 1999.
Secondo il ricorrente, al tempo dell'approvazione del PTPR - dunque
prima dell'adozione della disposizione impugnata - l'ora richiamata
normativa regionale faceva riferimento alle sole «attività di
trasformazione e vendita diretta dei prodotti derivanti
dall'esercizio delle attività agricole tradizionali», mentre oggi il
piano paesaggistico, mercè il rinvio operato, assume «un contenuto
nettamente più ampio, che esula dalle scelte all'epoca condivise tra
Stato e Regione», perchè riferibile anche a tutte le altre
«"attività multimprenditoriali integrate e complementari con le
attività agricole aziendali"».
Ne conseguirebbe l'illegittimità costituzionale del citato art.
64, nella parte impugnata, in quanto la modifica unilaterale del PTPR
- la cui revisione, invece, «può avvenire esclusivamente nel
rispetto dei presupposti e delle modalità previsti dall'Accordo di
copianificazione, sottoscritto congiuntamente con il Ministero della
Cultura, ai sensi dell'articolo 143, comma 2, del Codice di settore»
- violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto
in contrasto con gli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali. Le
norme interposte, infatti, declinerebbero il principio della
pianificazione congiunta e assegnerebbero al piano paesaggistico «una
posizione di assoluta preminenza nel contesto della pianificazione
territoriale», presidiata dalla sua inderogabilità da parte di
piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo
economico, dalla sua cogenza rispetto agli strumenti urbanistici
nonchè dalla sua prevalenza su ogni altro atto della pianificazione
territoriale e urbanistica, come la giurisprudenza di questa Corte
avrebbe più volte rilevato. La norma regionale impugnata, che
avrebbe modificato, in via unilaterale, il PTPR della Regione Lazio,
dovrebbe dunque reputarsi costituzionalmente illegittima.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene, inoltre, che
sarebbero violati anche l'art. 9 Cost., in quanto sarebbe stato
determinato un abbassamento del livello di tutela del paesaggio,
nonchè il principio di leale collaborazione, il quale impone alle
parti di rispettare gli impegni assunti in accordi ufficiali.
5.1.- Le questioni di legittimità costituzionale non sono
fondate.
Questa Corte ha di recente ribadito, proprio in riferimento alla
procedura di approvazione del PTPR precedentemente seguita dalla
Regione Lazio, che l'art. 135 cod. beni culturali pone, in relazione
a specifici beni paesaggistici, «un obbligo inderogabile di
elaborazione congiunta del piano paesaggistico» (sentenza n. 240 del
2020), il quale è «un riflesso della necessaria "impronta unitaria
della pianificazione paesaggistica" (sentenza n. 64 del 2015), e mira
a "garantire, attraverso la partecipazione degli organi ministeriali
ai procedimenti in materia, l'effettiva ed uniforme tutela
dell'ambiente" (sentenza n. 210 del 2016)» (ancora sentenza n. 240
del 2020). La pianificazione paesaggistica è, dunque, «valore
imprescindibile e pertanto non derogabile dal legislatore regionale,
in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una
metodologia uniforme di tutela, conservazione e trasformazione del
territorio» (così, da ultimo, sentenza n. 192 del 2022), al punto
che il piano paesaggistico regionale ha immediata prevalenza su tutti
gli altri strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica (ex
multis, sentenze n. 192, n. 45 e n. 24 del 2022, n. 261, n. 141 e n.
74 del 2021).
Da questi principi consegue che, di norma, quando un piano
paesaggistico effettui un rinvio ad altra disposizione di legge -
come nel caso di specie - detto rinvio deve considerarsi fisso: la
necessaria elaborazione congiunta del PTPR, infatti, impone di
ritenere che le parti, nel momento in cui concordano di fare
riferimento a una o più disposizioni vigenti, abbiano voluto
incorporare nel piano le norme espresse dalla legislazione oggetto
del rinvio. Ne consegue che gli eventuali interventi sulla
legislazione cui il PTPR rinvia non sono in grado di determinarne
un'unilaterale modifica - come, d'altra parte, riconosciuto nel caso
in esame anche dalla resistente Regione Lazio - e non hanno dunque
alcuna efficacia su quest'ultimo, il cui contenuto normativo resta
quello frutto della elaborazione congiunta. Va, del resto,
considerato che la normativa regionale oggetto di rinvio concerne non
soltanto aree paesaggisticamente rilevanti: l'art. 54 della legge
reg. Lazio n. 38 del 1999, infatti, reca la disciplina riguardante le
trasformazioni urbanistiche in zona agricola - in qualsiasi zona
agricola - mentre l'art. 52 del PTPR è volto a individuare quali
manufatti e quali attività siano realizzabili nelle aziende agricole
che si trovino in aree vincolate ed è nell'indicare tali attività
che effettua il rinvio al solo comma 2, lettera b), del citato art.
54.
5.1.1.- Ai fini dell'individuazione della norma incorporata nel
PTPR, dunque, deve farsi riferimento alla disposizione vigente alla
data della conclusione del procedimento di copianificazione.
Secondo quanto disposto dall'art. 143, comma 2, cod. beni
culturali, le regioni e lo Stato stipulano intese per la definizione
delle modalità di elaborazione congiunta del piano paesaggistico, il
quale, una volta definito, «è oggetto di apposito accordo fra
pubbliche amministrazioni, ai sensi dell'articolo 15 della legge 7
agosto 1990, n. 241». È solamente con detto accordo, pertanto, che
può dirsi concluso il procedimento di pianificazione paesaggistica
necessariamente congiunta tra regione e Stato e, conseguentemente e
in linea di principio, per individuare la norma incorporata nel piano
deve farsi riferimento alla disposizione, oggetto di rinvio per opera
del PTPR, vigente alla data della stipula dell'accordo tra pubbliche
amministrazioni.
Ciò detto in linea di principio, va tuttavia osservato che, nel
caso di specie, è lo stesso accordo ai sensi dell'art. 143 cod. beni
culturali che impone di ritenere - come sostenuto in atti dalla
Regione Lazio - che la norma incorporata nel PTPR non sia quella
dettata dalla formulazione dell'art. 54, comma 2, lettera b), della
legge reg. Lazio n. 38 del 1999 vigente il 27 maggio 2021, data della
sottoscrizione dell'accordo, ma quella dettata dalla formulazione
della medesima disposizione vigente il 18 dicembre 2019, allorchè fu
sottoscritto tra le parti il documento di condivisione dei contenuti
del PTPR della Regione Lazio ai fini della stipula dell'accordo di
cui al codice dei beni culturali.
L'art. 1, comma 4, dell'accordo del maggio 2021, infatti,
stabilisce che esso accordo «recepisce e fa proprio» l'allegato
documento di condivisione del dicembre 2019, così come il successivo
art. 2, comma 1, lettera d), ancor più chiaramente afferma che «le
norme del PTPR sono costituite dal testo normativo di cui al
Documento di condivisione di cui all'articolo 1, comma 4, denominato
"02.01 - Norme PTPR - Accordo Regione/MiBACT"». Risulta chiara allora
l'intentio delle parti, nel caso di specie, di approvare un testo il
cui contenuto era già stato previamente definito, sicchè il rinvio
operato dall'art. 52 del PTPR - essendo stato concordato il testo di
detto articolo in occasione della stipula del richiamato documento di
condivisione - deve intendersi riferito all'art. 54, comma 2, lettera
b), della legge reg. Lazio n. 38 del 1999, nella formulazione vigente
il 18 dicembre 2019.
D'altro canto, che nella vicenda in esame la definizione del
testo del PTPR sia avvenuta nel dicembre 2019, e che quel testo le
parti abbiano inteso approvare con l'accordo del maggio 2021, è
suffragato da ulteriori elementi in punto di fatto: a) nel documento
di condivisione si dà atto che il lavoro condotto dal tavolo
congiunto ha portato «alla stesura di un testo normativo denominato
"02.01 - Norme PTPR - Testo proposto per l'accordo Regione/MibACT"»
il quale, allegato al documento «di cui forma parte integrante e
sostanziale, [...] costituisce il testo completo delle norme del PTPR
proposte per la stipula dell'accordo tra il Ministero per i Beni e le
Attività culturali e per il Turismo e la Regione Lazio» ai sensi del
codice dei beni culturali; b) in una successiva nota del ministero
del 3 febbraio 2020, ribadito che l'esame dei contenuti del PTPR si
è concluso «con la stesura di un testo normativo denominato "02.01 -
Norme PTPR - Testo proposto per l'accordo Regione/MibACT"», si
comunica alla Regione Lazio che «l'approvazione da parte del
Consiglio Regionale del testo normativo del PTPR allegato alla
presente senza ulteriori modifiche ed integrazioni» potrà assicurare
la stipula dell'accordo tra pubbliche amministrazioni e la «positiva
conclusione» dell'iter di approvazione del PTPR; c) infine, il
Consiglio regionale del Lazio, all'atto di approvare il piano
paesaggistico a seguito della sottoscrizione dell'accordo ex art. 143
cod. beni culturali, ha espressamente richiamato quale testo del
PTPR, nelle premesse della deliberazione consiliare n. 5 del 21
aprile 2021, quello «denominato "02.01 - Norme PTPR - Testo proposto
per l'accordo Regione/MibACT" [...] il quale assicura il rispetto del
lavoro istruttorio congiunto svolto con il Ministero».
5.1.2.- Conclusivamente, le questioni di legittimità
costituzionale aventi a oggetto l'art. 64, comma 1, lettera a), della
legge reg. Lazio n. 14 del 2021 sono tutte non fondate, in ragione
dell'erroneo presupposto interpretativo dal quale muovono: la
disposizione censurata non ha determinato alcuna unilaterale modifica
dell'art. 52 del PTPR della Regione Lazio, poichè non ha alcun
effetto sul rinvio operato da detto art. 52 all'art. 54, comma 2,
lettera b), della legge reg. Lazio n. 38 del 1999, che è un rinvio
fisso e, dunque, deve intendersi alle norme espresse dalla
formulazione di quest'ultima disposizione vigente alla data del 18
dicembre 2019.
6.- Un secondo gruppo di questioni di legittimità
costituzionale, introdotto con il ricorso iscritto al n. 64 reg. ric.
2021, ha ad oggetto l'art. 75, comma 1, lettera b), numeri 2), 3), 4)
e 5), e lettera c), della legge reg. Lazio n. 14 del 2021.
L'impugnazione del numero 5) deve intendersi alla sola parte in cui
inserisce i commi 5-bis e 5-ter all'art. 3.1 della legge reg. Lazio
n. 16 del 2011.
Il Presidente del Consiglio dei ministri riferisce che, con il
citato art. 75, comma 1, lettera b), numeri 2), 3), 4) e 5), il
legislatore regionale ha modificato la richiamata legge reg. Lazio n.
16 del 2011, dettando una serie di norme in materia di individuazione
delle aree non idonee all'installazione di impianti fotovoltaici,
attribuendo tale compito ai comuni. Secondo il ricorrente, le norme
impugnate sarebbero in contrasto con i principi fondamentali dettati
dal legislatore statale in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia».
La difesa dello Stato sostiene, in particolare, che il tema delle
aree idonee e non idonee all'installazione di impianti a fonti
rinnovabili sarebbe stato affrontato dall'art. 5, comma 1, lettere a)
e b), della legge n. 53 del 2021, a seguito del quale il Governo, il
5 agosto 2021, ha adottato il relativo schema di decreto legislativo,
il cui art. 20 detta la disciplina per l'individuazione di superfici
e aree idonee per l'installazione di impianti a fonti rinnovabili.
Riportato il testo delle disposizioni evocate, il Presidente del
Consiglio dei ministri afferma che, nelle more della definitiva
approvazione dello schema di decreto legislativo, il principio di
leale collaborazione impedisce alle regioni di introdurre «discipline
anticipatorie degli effetti attuativi, nonchè derogatorie,
implicanti, medio tempore, potenziali effetti distorsivi».
Per quel che concerne l'impugnazione dell'art. 75, comma 1,
lettera c), il Presidente del Consiglio dei ministri rileva che,
prevedendo l'inserimento nella legge reg. Lazio n. 16 del 2011
dell'art. 3.1.1, il quale istituisce il gruppo tecnico
interdisciplinare per l'individuazione delle aree idonee e non idonee
FER, il legislatore regionale avrebbe violato l'art. 117, commi
primo, secondo, lettere e) e s), e terzo, Cost.
Il ricorrente, riportata per esteso la disposizione impugnata,
osserva che il piano nazionale per l'energia e il clima demanda alle
regioni, «sulla base di criteri previamente stabiliti e condivisi,
l'individuazione delle aree idonee e non idonee per la localizzazione
di impianti a fonte rinnovabile». La richiamata legge n. 53 del 2021
coinvolge i ministeri di riferimento nello stabilire i criteri e
attribuisce «la titolarità del processo programmatorio alle Regioni
e Province autonome». Lo schema di decreto legislativo, all'art. 20 e
in linea con la legge di delega, attribuisce alle regioni e alle
province autonome il compito di individuare le aree idonee.
Ne conseguirebbe che la disposizione in esame sarebbe in
contrasto «per i motivi dianzi rassegnati» con i parametri
costituzionali e interposti evocati.
6.1.- Le promosse questioni di legittimità costituzionale sono
inammissibili.
Questa Corte ha da tempo e costantemente affermato che
«l'esigenza di un'adeguata motivazione a fondamento della richiesta
declaratoria di illegittimità costituzionale si pone in termini
perfino più pregnanti nei giudizi proposti in via principale,
rispetto a quelli instaurati in via incidentale» (da ultimo, sentenza
n. 123 del 2022). Il ricorrente, pertanto, «"ha non solo l'onere di
individuare le disposizioni impugnate e i parametri costituzionali
dei quali lamenta la violazione, ma anche quello di allegare, a
sostegno delle questioni proposte, una motivazione non meramente
assertiva. Il ricorso deve cioè contenere l'indicazione delle
ragioni per le quali vi sarebbe il contrasto con i parametri evocati
e una, sia pur sintetica, argomentazione a supporto delle censure"
(così, di recente, sentenza n. 95 del 2021)» (sentenza n. 119 del
2022).
6.1.1.- L'odierno ricorrente, con riguardo alle censure in
riferimento all'art. 117, commi primo e secondo, lettere e) e s),
Cost. si è limitato a dedurre la violazione di tali parametri
costituzionali, senza alcuna autonoma motivazione che illustri le
supposte ragioni di contrasto, sicchè mancano gli elementi, anche
minimi, per esaminare nel merito le promosse questioni di
legittimità costituzionale (da ultimo, sentenza n. 23 del 2022).
6.1.2.- Non soddisfano i requisiti per essere scrutinate nel
merito neppure le questioni di legittimità costituzionale promosse
in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., sub «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia».
Il Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione alle
questioni ora in esame, non richiama affatto la disciplina recata dal
d.lgs. n. 387 del 2003, nè quella dettata dalle linee guida emanate,
sulla base dell'art. 12 di detto decreto legislativo, con decreto del
Ministro dello sviluppo economico del 10 settembre 2010 (Linee guida
per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili):
discipline, queste, che la costante giurisprudenza costituzionale ha
riconosciuto recare principi fondamentali nella materia de qua e che
sono pienamente operanti nelle more della compiuta attuazione della
nuova disciplina statale di cui alla legge di delega n. 53 del 2021 e
al relativo d.lgs. n. 199 del 2021, emanato peraltro successivamente
tanto alla legge regionale impugnata quanto al deposito dell'odierno
ricorso (sentenza n. 216 del 2022).
Il ricorrente lamenta esclusivamente il contrasto delle norme
regionali con l'art. 5, comma 1, lettere a) e b), dell'ora richiamata
legge n. 53 del 2021 e con l'art. 20, comma 4, del relativo schema di
decreto legislativo. A tacer del fatto che quest'ultimo atto non è
idoneo, in quanto mero schema di decreto legislativo, ad assurgere a
norma interposta, in punto d'inammissibilità è dirimente la
circostanza che non è stato assolto l'«onere argomentativo di
chiarire il meccanismo attraverso il quale la disciplina dettata dal
legislatore regionale si pone in contrasto con le norme evocate a
parametro» (sentenza n. 119 del 2022). Il Presidente del Consiglio
dei ministri, infatti, non ha affiancato all'allegazione delle norme
oggetto e delle norme parametro un'adeguata argomentazione che
individui con chiarezza e completezza le ragioni di contrasto tra la
disciplina regionale e le norme statali, tali da giustificare la
richiesta declaratoria di illegittimità costituzionale (ex multis,
sentenze n. 123 e n. 119 del 2022, n. 171, n. 170 e n. 95 del 2021,
n. 144 del 2020 e n. 286 del 2019): ciò che, nel caso di specie,
sarebbe stato particolarmente necessario, in ragione del fatto che le
norme interposte evocate sono principi e criteri direttivi per
l'esercizio di una delega legislativa da parte del Governo.
La dichiarazione d'inammissibilità delle odierne censure non
esonera di per sè la Regione Lazio, ove ne ricorrano i presupposti,
dall'adeguare la normativa regionale alla sopravvenuta disciplina
statale dettata, in attuazione della richiamata legge di delega,
dall'art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021. Del resto, della necessità
di una «piena attuazione» di tale normativa statale si è mostrata
consapevole la stessa Regione Lazio nell'atto di costituzione in
giudizio.
7.- Un terzo gruppo di questioni di legittimità costituzionale
è introdotto da entrambi i ricorsi in esame, i quali censurano
l'art. 75, comma 1, lettera b), numero 5), della legge reg. Lazio n.
14 del 2021, nella parte in cui introduce i nuovi commi 5-quater e
5-quinquies dell'art. 3.1 della legge reg. Lazio n. 16 del 2011, e
l'art. 6 della legge reg. Lazio n. 20 del 2021, il quale sostituisce
il richiamato comma 5-quater. Come si è già rilevato, le norme
oggetto del primo ricorso sono state modificate da norme regionali a
loro volta impugnate dal secondo, il che è sufficiente a escludere
la ricorrenza delle condizioni per dichiarare, in relazione
all'impugnazione proposta con il ricorso iscritto al n. 64 reg. ric.
2021, la cessata materia del contendere.
Per quel che concerne le questioni promosse con il ricorso
iscritto al n. 64 reg. ric. 2021, il Presidente del Consiglio dei
ministri rileva che, con le disposizioni regionali impugnate, è
stata disposta «una sospensione dei procedimenti autorizzativi per la
costruzione ed esercizio di impianti alimentati da fonti rinnovabili
ivi indicati (c.d. "moratorie") per otto mesi a decorrere dalla data
di entrata in vigore della legge regionale in esame». Tali norme si
porrebbero in contrasto con quanto stabilito dall'art. 12, comma 4,
del decreto legislativo n. 387 del 2003, il quale dispone che
l'autorizzazione alla costruzione e all'esercizio di impianti di
produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili è
rilasciata nell'ambito di un procedimento unico cui partecipano tutte
le amministrazioni interessate e che deve concludersi entro novanta
giorni: è, questo, un termine che questa Corte ha già qualificato
come principio fondamentale nella materia «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» e che preclude alle regioni di
sospendere il rilascio delle autorizzazioni.
Oltre alla violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., il
ricorrente lamenta quella dell'art. 117, primo comma, Cost. - perchè
il richiamato principio fondamentale darebbe attuazione altresì
all'art. 13 della direttiva n. 2009/28/CE, ripreso dall'art. 15 della
direttiva n. 2018/2001/UE - nonchè degli artt. 41 e 97 Cost. -
perchè la sospensione del potere autorizzativo in relazione ad
attività promossa e incentivata dall'ordinamento nazionale ed
europeo «costituirebbe un grave ostacolo all'iniziativa economica nel
campo della produzione energetica da fonti rinnovabili».
Le questioni promosse con il ricorso iscritto al n. 24 reg. ric.
2022 sono sostanzialmente analoghe a quelle appena esaminate. Il
Presidente del Consiglio dei ministri, infatti, rileva che, con la
novella di cui all'impugnato art. 6, da un lato, è stata introdotta
una procedura autorizzatoria ai fini dell'installazione di impianti
di fonti rinnovabili, il cui esito positivo è subordinato
all'inclusione di tali impianti in siti diversi da quelli individuati
come inidonei da parte dei comuni interessati, e, dall'altro, è
stata prevista la sospensione delle installazioni fino a detta
individuazione, per un termine comunque non superiore a otto mesi
dall'entrata in vigore della legge reg. Lazio n. 14 del 2021. Così
disponendo, il legislatore regionale avrebbe prodotto «l'effetto di
un arresto procedimentale che contravviene al principio fondamentale»
di cui all'art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003, il quale
risulta ispirato - secondo quanto già affermato dalla sentenza n.
364 del 2006 di questa Corte - «alle regole della semplificazione
amministrativa e della celerità garantendo, in modo uniforme sul
territorio nazionale, la conclusione entro un termine definito del
procedimento autorizzativo». L'art. 117, terzo comma, Cost. sarebbe
violato anche sotto un ulteriore profilo: la disposizione impugnata,
infatti, nel prevedere la competenza comunale nell'individuazione
delle aree idonee e non idonee e la moratoria dei procedimenti
autorizzatori in corso, contrasterebbe altresì con la disciplina
dettata dall'art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021.
Il ricorrente, infine, reputa violati anche gli artt. 41, 97 e
117, primo comma, Cost., sulla base di argomenti identici a quelli
proposti con il ricorso iscritto al n. 64 reg. ric. 2021.
7.1.- Le questioni promosse in riferimento all'art. 117, terzo
comma, Cost., sono fondate.
Questa Corte, come si è già accennato, ha ripetutamente
affermato che l'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 - nel prevedere
che l'autorizzazione alla costruzione e all'esercizio di impianti di
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili sia rilasciata
nell'ambito di un procedimento unico, cui partecipano tutte le
amministrazioni interessate, che deve concludersi entro novanta
giorni - esprime un principio fondamentale in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia». Esso è
«funzionale al raggiungimento degli obiettivi di massima diffusione
delle fonti energetiche rinnovabili sancito dalla normativa europea»
(sentenza n. 46 del 2021) ed è volto a bilanciare l'esigenza di
potenziare le fonti rinnovabili con quella di tutelare il territorio
nella dimensione paesaggistica, storico-culturale e della
biodiversità (sentenza n. 121 del 2022).
Le finalità cui mira la normativa statale, pertanto, non
tollerano eccezioni sull'intero territorio nazionale, sicchè le
regioni non possono sospendere le procedure di autorizzazione, nè
subordinarle a vincoli o condizioni non previste dalla normativa
statale (ex multis, sentenze n. 77 del 2022, n. 177 del 2021, n. 258
del 2020 e n. 177 del 2018): è soltanto nella sede del procedimento
unico delineato dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, infatti, che
«può e deve avvenire la valutazione sincronica degli interessi
pubblici coinvolti e meritevoli di tutela, a confronto sia con
l'interesse del soggetto privato operatore economico, sia ancora (e
non da ultimo) con ulteriori interessi di cui sono titolari singoli
cittadini e comunità, e che trovano nei principi costituzionali la
loro previsione e tutela. La struttura del procedimento
amministrativo, infatti, rende possibili l'emersione di tali
interessi, la loro adeguata prospettazione, nonchè la pubblicità e
la trasparenza della loro valutazione» (sentenze n. 69 del 2018 e n.
177 del 2021; in senso analogo, sentenza n. 177 del 2018, nonchè,
più in generale, con riferimento alle competenze primarie delle
regioni a statuto speciale e delle province autonome, sentenza n. 117
del 2022).
Le disposizioni censurate - senza che le diverse formulazioni
adoperate dal legislatore regionale rendano significativamente
differente il loro contenuto normativo - determinano, invece, una
sospensione dei procedimenti autorizzativi per la costruzione e
l'esercizio di impianti alimentati da fonti rinnovabili, così
ponendosi in evidente contrasto con la richiamata normativa statale.
Non assume alcun rilievo la circostanza, sulla quale ha insistito in
atti la Regione Lazio, che tale sospensione sia temporalmente
circoscritta, anche con la fissazione di un termine massimo di otto
mesi, il quale peraltro, al di là d'ogni altra considerazione, è di
gran lunga superiore a quello, di novanta giorni, che l'art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003 prescrive per la conclusione del procedimento
unico ivi previsto.
7.1.2.- Devono dunque essere dichiarate fondate, per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., le questioni di legittimità
costituzionale aventi per oggetto l'art. 75, comma 1, lettera b),
numero 5), della legge reg. Lazio n. 14 del 2021, nella parte in cui
introduce i nuovi commi 5-quater e 5-quinquies dell'art. 3.1. della
legge reg. Lazio n. 16 del 2011, e l'art. 6 della legge reg. Lazio n.
20 del 2021, nella parte in cui sostituisce il richiamato comma
5-quater, restando assorbite le ulteriori questioni promosse nei
confronti delle medesime disposizioni.
8.- Rimangono da scrutinare le questioni di legittimità
costituzionale promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri,
con il ricorso iscritto al n. 64 reg. ric. 2021, avverso l'art. 81
della legge reg. Lazio n. 14 del 2021, per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. La disposizione impugnata prevede la
modifica della perimetrazione del parco regionale dell'Appia Antica,
riducendone i confini.
Secondo il ricorrente, la norma regionale sarebbe in palese
contrasto con gli artt. 22, comma 1, lettere a) e c), e 23 della
legge n. 394 del 1991, poichè non sarebbe stato rispettato quanto
ivi previsto con riferimento alla partecipazione degli enti locali
nella variazione dei confini del parco.
Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta, poi, la
violazione dell'art. 6 del d.lgs. n. 152 del 2006, che impone la VAS
per quei piani che «possono avere impatti significativi sull'ambiente
e sul patrimonio culturale». Al contempo, e «in maniera
conseguenziale», la disposizione censurata violerebbe altresì l'art.
6, paragrafo 3, della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21
maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali e della flora e della fauna selvatiche - come recepito
dall'art. 6 del d.P.R. n. 120 del 2003 - il quale imporrebbe la
sottoposizione di piani e programmi alla VINCA.
Il ricorrente prende atto della circostanza, rappresentata dalla
Regione, per cui la modifica del perimetro del parco è stata
preceduta dalle prescritte procedure di consultazione e
partecipazione pubblica di cui all'art. 22, comma 1, lettera a),
della legge n. 394 del 1991, ma osserva che, «nondimeno, la lettera
della norma stessa non rende chiaro siffatto aspetto istruttorio».
Inoltre, a parere dell'Avvocatura generale dello Stato, la
riperimetrazione di un parco per sottrazione di una determinata area
potrebbe avvenire soltanto attraverso l'approvazione di un
aggiornamento al piano del parco.
8.1.- Anche per questa parte, il ricorso è fondato.
Questa Corte ha già riconosciuto che «"la modifica del perimetro
dei parchi regionali può avvenire sia con legge regionale, nel
rispetto del procedimento regolato dall'art. 22 della legge [n. 394
del 1991], sia in sede di adozione o modifica del piano del parco"
(sentenza n. 276 del 2020). L'ipotesi della modifica della
perimetrazione dell'area protetta regionale non è, infatti,
espressamente prevista dalla legge quadro, che ha dettato soltanto il
procedimento da seguire per la sua istituzione. Nel silenzio del
legislatore statale, deve ritenersi che riacquisti il suo spazio
l'autonomia regionale, purchè siano ovviamente rispettati i principi
stabiliti dalla legge quadro del 1991. Ne consegue che - per quel che
riguarda la perimetrazione definitiva, la quale segue quella
provvisoria fatta al momento dell'istituzione dell'area protetta - è
"implicito nel sistema legislativo statale che [essa] possa essere
affidata dalla legge regionale ad una fase procedimentale successiva,
ed in particolare al piano del parco" (sentenza n. 134 del 2020). Di
converso, per quel che riguarda la riperimetrazione - la quale
presuppone un'area protetta già esistente a tutti gli effetti (e,
dunque, non solo provvisoriamente ma anche definitivamente
delimitata) - essa può essere affidata tanto a modifiche del piano
per il parco, quanto alla legge regionale, nel quale ultimo caso deve
"osservare il medesimo procedimento seguito dal legislatore ai fini
della perimetrazione provvisoria dei confini, ai sensi dell'art. 22
della legge quadro, compresa la interlocuzione con le autonomie
locali" (ancora sentenza n. 134 del 2020)» (sentenza n. 115 del
2022).
Ne discende che è destituita di fondamento l'affermazione della
difesa dello Stato secondo cui la riperimetrazione per sottrazione di
una determinata area può avvenire soltanto attraverso l'approvazione
di un aggiornamento al piano del parco, potendo invece la Regione
decidere di procedervi mediante l'approvazione d'una legge regionale.
In tal caso, tuttavia, l'art. 22, comma 1, lettera a), della legge
quadro n. 394 del 1991 impone che sia garantita la partecipazione
delle province, delle comunità montane e dei comuni al procedimento
di riperimetrazione, la quale «si presenta del tutto assimilabile
alla istituzione di una nuova area protetta» (sentenza n. 115 del
2022): e detta partecipazione si realizza, per espressa disposizione
della richiamata normativa statale, attraverso conferenze per la
redazione del documento di indirizzo indicato dal medesimo art. 22.
Nell'adottare, con la disposizione oggetto di impugnazione, la
riperimetrazione del parco regionale dell'Appia Antica, non risulta
che la Regione Lazio abbia rispettato quanto dettato dalla richiamata
normativa statale. L'art. 81 della legge regionale n. 14 del 2021,
infatti, è frutto di un emendamento presentato direttamente in
Consiglio regionale nella seduta n. 97.7 del 4 agosto 2021: dal
relativo resoconto non è dato trarre alcuna indicazione non solo
dell'adozione del documento di indirizzo, così come previsto dalla
norma evocata a integrazione del parametro costituzionale, ma neppure
della partecipazione degli enti locali interessati al procedimento di
riperimetrazione.
Nell'atto di costituzione in giudizio, la Regione Lazio si è
limitata a riferire che la riduzione, che sarebbe funzionale a
sottrarre al parco regionale un'area ricompresa all'interno del
perimetro per mero errore, è stata «ritenuta opportuna dall'Ente
gestore dell'area naturale protetta, che nulla ha avuto da
riscontrare in merito, così come non risulta vi siano stati altri
enti contrari». Sennonchè, al di là d'ogni altra considerazione
sulla possibilità che la consultazione del solo Ente parco possa
validamente surrogare la partecipazione degli enti locali al
procedimento legislativo di riperimetrazione, neppure di questa
consultazione la Regione Lazio ha prodotto alcuna documentazione.
La disposizione regionale impugnata, dunque, deve dichiararsi
costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in quanto «il mancato coinvolgimento degli
enti locali, attraverso la formazione del documento indicato
dall'art. 22 della legge quadro, costituisce un vizio della fase
procedimentale» (sentenza n. 134 del 2020) che determina
l'illegittimità costituzionale della relativa legge.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile l'intervento di Enel Green Power Italia
srl, nel giudizio relativo al ricorso iscritto al n. 64 reg. ric.
2021;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 75, comma
1, lettera b), numero 5), della legge della Regione Lazio 11 agosto
2021, n. 14 (Disposizioni collegate alla legge di stabilità
regionale 2021 e modifiche di leggi regionali), nella parte in cui
introduce i commi 5-quater e 5-quinquies dell'art. 3.1 della legge
della Regione Lazio 16 dicembre 2011, n. 16 (Norme in materia
ambientale e di fonti rinnovabili);
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 della
legge della Regione Lazio 30 dicembre 2021, n. 20 (Legge di
stabilità regionale 2022);
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 81 della
legge reg. Lazio n. 14 del 2021;
5) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 75, comma 1, lettera b), numeri 2), 3), 4) e
5) - quest'ultimo nella parte in cui introduce i commi 5-bis e 5-ter
dell'art. 3.1 della legge reg. Lazio n. 16 del 2011 - e lettera c),
della legge reg. Lazio n. 14 del 2021, promosse, in riferimento
all'art. 117, commi primo, secondo, lettere e) e s), e terzo, della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso iscritto al n. 64 reg. ric. 2021;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 64, comma 1, lettera a), della legge reg.
Lazio n. 14 del 2021, promosse, in riferimento agli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost., nonchè al principio di leale
collaborazione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso iscritto al n. 64 reg. ric. 2021.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 13 settembre 2022.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Filippo PATRONI GRIFFI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 27 ottobre 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA