1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 16-2-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 45 SENTENZA 7 - 11 febbraio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Elezioni - Norme della Regione Basilicata - Sistema di elezione del presidente della giunta e dei consiglieri regionali - Ricorso del Governo - Eccepita inammissibilita' della questione per asserita insussistenza di interesse attuale e concreto a proporre impugnazione - Reiezione. - Legge della Regione Basilicata 19 gennaio 2010, n. 3, art. 1, commi 1 e 3; legge della Regione Basilicata 5 febbraio 2010, n. 19, artt. 1, 2 e 3. - Legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, art. 5, primo comma. Elezioni - Norme della Regione Basilicata - Sistema di elezione del presidente della giunta e dei consiglieri regionali - Composizione della lista regionale, disciplina di ripartizione dei seggi da attribuire alla lista regionale vincente e modalita' di assegnazione dei seggi - Contrasto con la disciplina transitoria stabilita dalla legge costituzionale n. 1 del 1999, non derogabile in assenza di un nuovo statuto approvato ai sensi dell'art. 123 Cost. - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Basilicata 19 gennaio 2010, n. 3, art. 1, commi 1 e 3; legge della Regione Basilicata 5 febbraio 2010, n. 19, art. 1. - Legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, art. 5, primo comma. Elezioni - Norme della Regione Basilicata - Sistema di elezione del presidente della giunta e dei consiglieri regionali - Previo riparto tra le Province del numero dei seggi assegnati alle liste provinciali - Rinvio dell'entrata in vigore delle nuove disposizioni alla successiva legislatura - Ricorso del Governo - Ritenuto contrasto con la disciplina transitoria stabilita dalla legge costituzionale n. 1 del 1999, non derogabile in assenza di un nuovo statuto approvato ai sensi dell'art. 123 Cost. - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Basilicata 5 febbraio 2010, n. 19, artt. 2 e 3. - Legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, art. 5, primo comma. (011C0095) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 16-2-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 3,
della legge della Regione Basilicata 19 gennaio 2010, n. 3 (Norme
relative al sistema di elezione del Presidente della Giunta regionale
e dei consiglieri regionali, ai sensi della legge 2 luglio 2004, n.
165 - Disposizioni di attuazione dell'art. 122, primo comma, della
Costituzione), e degli artt. 1, 2 e 3 della legge della Regione
Basilicata 5 febbraio 2010, n. 19 (Modifiche ed integrazioni alla
legge regionale 19 gennaio 2010, n. 3), promossi con ricorsi del
Presidente del Consiglio dei ministri notificati il 19-23 marzo e il
7-9 aprile 2010, depositati in cancelleria il 29 marzo e il 16 aprile
2010 e iscritti al n. 48 e al n. 60 del registro ricorsi 2010.
Visti gli atti di costituzione della Regione Basilicata;
Udito nell'udienza pubblica del 25 gennaio 2011 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi l'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorsi in via principale ritualmente notificati e
depositati (reg. ric. n. 48 e n. 60 del 2010), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 3, della legge della Regione
Basilicata 19 gennaio 2010, n. 3 (Norme relative al sistema di
elezione del Presidente della Giunta regionale e dei consiglieri
regionali, ai sensi della legge 2 luglio 2004, n. 165 - Disposizioni
di attuazione dell'art. 122, primo comma, della Costituzione), e
degli artt. 1, 2 e 3, della legge della Regione Basilicata 5 febbraio
2010, n. 19 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 19
gennaio 2010, n. 3).
2. - Le leggi della Regione Basilicata n. 3 e n. 19 del 2010
introducono norme sul sistema di elezione del Presidente della giunta
e del consiglio regionale.
2.1. - In particolare, l'art. 1, comma 1, della legge regionale
n. 3 del 2010 prevede che «La lista regionale di cui all'art. 5,
comma 1, della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, è
composta unicamente dal candidato alla carica di Presidente della
Giunta Regionale».
2.2. - L'art. 1, comma 3, della citata legge regionale assegna il
seggio in Consiglio regionale al candidato Presidente della Giunta
regionale, unico componente della lista regionale, e ripartisce i
restanti seggi tra i gruppi di liste provinciali, prevedendo che
siano «attribuiti nelle singole circoscrizioni secondo i criteri
previsti al medesimo articolo 15 della legge 17 febbraio 1968, n.
108, così come modificata dall'art. 3, legge 23 febbraio 1995, n.
43, in quanto applicabile».
2.3. - L'art. 1 della legge regionale n. 19 del 2010 (che ha
aggiunto il comma 3-bis all'art. 1 della legge regionale n. 3 del
2010) dispone che «È eletto alla carica di consigliere il candidato
alla carica di Presidente della Giunta Regionale che ha conseguito un
numero di voti validi immediatamente inferiore a quello del candidato
proclamato eletto Presidente», stabilendo, poi, le modalità di
assegnazione del seggio.
2.4. - L'art. 2 della legge regionale n. 19 del 2010 (che ha
modificato il comma 4 dell'art. 1 della legge regionale n. 3 del
2010) stabilisce che «Il numero dei candidati nelle liste provinciali
è determinato secondo quanto previsto dalla legge n. 108/1968, con
riferimento alla ripartizione dei seggi assegnati alle diverse
circoscrizioni, ai sensi dell'art. 2 della stessa legge n. 108/1968 e
successive modificazioni e integrazioni, fermo restando che ai fini
del riparto dei seggi afferenti alla quota proporzionale relativa
alle liste provinciali di cui alla legge n. 108/68, art. 15, comma 3,
i seggi assegnabili per la quota proporzionale rimangono pari a 16
per la circoscrizione di Potenza e 8 per la circoscrizione di
Matera».
2.5. - Infine, l'art. 3 della legge regionale n. 19 del 2010 (che
ha aggiunto l'art. 1-bis alla legge regionale n. 3 del 2010), dispone
che «La presente legge si applica per la elezione del Consiglio
Regionale e del Presidente della Giunta Regionale della Regione
Basilicata della decima legislatura regionale».
3. - Con i ricorsi suddetti, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha prospettato un unico motivo di censura, con il quale
sostiene che la Regione Basilicata, avendo introdotto norme sul
sistema di elezione senza aver approvato un nuovo statuto regionale,
avrebbe violato l'art. 5, primo comma, della legge costituzionale n.
1 del 1999.
Tali disposizioni, infatti, inciderebbero in modo significativo
sulla disciplina elettorale regionale, operando quali norme di
principio e non di dettaglio.
L'art. 1, commi 1 e 3, avrebbe provveduto ad abrogare le liste
regionali e ad eliminare la quota dei candidati alla carica di
consigliere regionale eletta con il sistema maggioritario sulla base
di liste regionali concorrenti (i cosiddetti listini), prevedendo che
le liste regionali si compongano del solo candidato alla carica di
Presidente della Regione, ripartendo poi i seggi da attribuire alla
lista regionale vincente tra i gruppi di liste provinciali collegati
e poi assegnati nelle singole circoscrizioni elettorali provinciali.
Gli artt. 1 e 2 della legge della Regione Basilicata n. 19 del
2010 (che hanno, rispettivamente, aggiunto il comma 3-bis e
modificato il comma 4 all'art. 1 della legge regionale n. 3 del
2010), prevedendo le modalità di assegnazione del seggio da
attribuire al candidato presidente più votato dopo il presidente
eletto e il numero di seggi da assegnare alle circoscrizioni
provinciali, inciderebbero sul sistema di assegnazione dei seggi,
apportando modifiche di natura sostanziale alla disciplina
costituzionale che regola l'elezione degli organi regionali.
Nè, ad avviso del ricorrente, l'art. 3 della legge regionale n.
19 del 2010, che aggiungendo l'art. 1-bis alla legge regionale n. 3
del 2010, ha rinviato l'applicazione delle disposizioni impugnate
alle elezioni della decima legislatura, varrebbe ad evitare le
censure prospettate. Difatti, qualora il legislatore regionale avesse
inteso superare i rilievi governativi avrebbe dovuto subordinare
l'efficacia della normativa elettorale adottata con le leggi
regionali n. 3 e n. 19 del 2010 all'entrata in vigore del nuovo
statuto regionale.
4. - Si è costituita in giudizio, con atti depositati il 16 e il
27 aprile 2010, la Regione Basilicata, la quale sostiene
l'inammissibilità del ricorso e, comunque, l'infondatezza dello
stesso.
Sotto il primo profilo, la difesa regionale ritiene inammissibile
il ricorso per carenza di attualità e concretezza nell'interesse a
proporre l'impugnazione, a causa del differimento dell'entrata in
vigore della legge della Regione Basilicata n. 3 del 2010 alla decima
legislatura regionale.
Sotto il secondo profilo, le modifiche introdotte dalla legge
regionale sarebbero suscettibili di essere qualificate di dettaglio:
l'art. 1, comma 1, ad esempio, non intenderebbe sostituire
integralmente il «listino», ma soltanto prevedere una diversa o
ridotta composizione, sicchè i seggi da assegnare, per effetto del
premio di maggioranza, verrebbero ripartiti tra i gruppi delle liste
provinciali secondo i criteri della legislazione statale vigente in
materia di elezioni regionali. Inoltre, da un lato, le modifiche
introdotte dalla legge della Regione Basilicata sarebbero già state
effettuate da altre Regioni; dall'altro, la giurisprudenza
costituzionale lascerebbe al legislatore regionale spazi non esigui,
anche in assenza del nuovo statuto.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 3,
della legge della Regione Basilicata 19 gennaio 2010, n. 3 (Norme
relative al sistema di elezione del Presidente della Giunta regionale
e dei consiglieri regionali, ai sensi della legge 2 luglio 2004, n.
165 - Disposizioni di attuazione dell'art. 122, primo comma, della
Costituzione), e degli artt. 1, 2 e 3, della legge della Regione
Basilicata 5 febbraio 2010, n. 19 (Modifiche e integrazioni alla
legge regionale 19 gennaio 2010, n. 3), per contrasto con l'art. 5,
primo comma, della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1
(Disposizioni concernenti l'elezione diretta del Presidente della
Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle Regioni).
Il ricorrente, con un unico motivo relativo a tutte le
disposizioni impugnate, censura le suddette norme, perchè,
modificando in misura significativa il sistema di elezione in assenza
della previa approvazione del nuovo statuto regionale, violerebbero
l'art. 5, comma primo, della legge costituzionale n. 1 del 1999.
2. - I ricorsi, avendo ad oggetto disposizioni strettamente
connesse, vanno riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
3. - L'eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione
Basilicata non è fondata.
La difesa regionale sostiene che il ricorrente non abbia un
interesse attuale e concreto a proporre impugnazione, a causa del
differimento dell'entrata in vigore della legge regionale n. 3 del
2010 alla decima legislatura regionale (art. 1-bis della citata legge
regionale, aggiunto dall'art. 3 della legge regionale n. 19 del
2010).
Questa Corte ha precisato che «l'impugnativa da parte dello Stato
delle leggi regionali è sottoposta, ai sensi dell'art. 127 della
Costituzione, ad un termine tassativo riferito alla pubblicazione e
non anche all'efficacia della legge stessa e, d'altra parte, la
pubblicazione di una legge regionale, in asserita violazione del
riparto costituzionale di competenze, è di per sè stessa lesiva
della competenza statale, indipendentemente dalla produzione degli
effetti concreti e dalla realizzazione delle conseguenze pratiche»
(sentenze n. 407 del 2002 e n. 332 del 1998). Ne deriva che il
differimento nel tempo dell'entrata in vigore di disposizioni
regionali, condizionato al verificarsi di un evento o all'adozione di
un atto, non produce l'inammissibilità del ricorso in via
principale.
4. - Nel merito, la questione posta in riferimento all'art. 1,
commi 1 e 3, della legge regionale n. 3 del 2010 e all'art. 1 della
legge regionale n. 19 del 2010, è fondata.
4.1. - È opportuno ricostruire, preliminarmente, la disciplina
legislativa relativa al regime transitorio disegnato dall'art. 5,
primo comma, della legge costituzionale n. 1 del 1999. Quest'ultima,
come è noto, ha modificato gli artt. 121, 122, 123 e 126 della
Costituzione.
In particolare, l'art. 122, quinto comma, stabilisce che il
Presidente della Giunta regionale è eletto a suffragio universale e
diretto, salvo che lo statuto disponga diversamente; l'art. 123,
primo comma, prevede che rientri nella competenza statutaria la forma
di governo regionale; l'art. 122, primo comma, dispone che il sistema
di elezione sia di competenza del legislatore regionale «nei limiti
dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica».
In attuazione di quest'ultima disposizione costituzionale è
intervenuto l'art. 4 della legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni
di attuazione dell'articolo 122, primo comma, della Costituzione),
che ha fissato i principi fondamentali che le Regioni sono chiamate
ad osservare in materia di sistema di elezione: «a) individuazione di
un sistema elettorale che agevoli la formazione di stabili
maggioranze nel Consiglio regionale e assicuri la rappresentanza
delle minoranze; b) contestualità dell'elezione del Presidente della
Giunta regionale e del Consiglio regionale, se il Presidente è
eletto a suffragio universale e diretto. Previsione, nel caso in cui
la regione adotti l'ipotesi di elezione del Presidente della Giunta
regionale secondo modalità diverse dal suffragio universale e
diretto, di termini temporali tassativi, comunque non superiori a
novanta giorni, per l'elezione del Presidente e per l'elezione o la
nomina degli altri componenti della Giunta; c) divieto di mandato
imperativo».
In via transitoria si applica l'art. 5, primo comma, della legge
costituzionale n. 1 del 1999, secondo cui «Fino alla data di entrata
in vigore dei nuovi statuti regionali e delle nuove leggi elettorali
ai sensi del primo comma dell'articolo 122 della Costituzione, (...)
l'elezione del Presidente della Giunta regionale è contestuale al
rinnovo dei rispettivi Consigli regionali e si effettua con le
modalità previste dalle disposizioni di legge ordinaria vigenti in
materia di elezione dei Consigli regionali».
Quindi, fino all'entrata in vigore del nuovo statuto regionale,
resta fermo il sistema elettorale regionale dettato dalla disciplina
statale e, precisamente, dalle leggi 17 febbraio 1968, n. 108 (Norme
per la elezione dei Consigli regionali a statuto normale), e 23
febbraio 1995, n. 43 (Nuove norme per la elezione dei Consigli delle
regioni a statuto ordinario).
4.2. - Le disposizioni impugnate, nel disciplinare il sistema
elettorale regionale prima dell'approvazione dello statuto, sono in
contrasto con la disciplina transitoria fissata dalla citata legge
costituzionale n. 1 del 1999.
Quest'ultima richiede, infatti, che la legge elettorale segua nel
tempo l'adozione del nuovo statuto, al fine di assicurare che il
sistema di elezione sia in armonia con la forma di governo da essa
definita. In ordine al rapporto tra lo statuto regionale e la legge
sul sistema di elezione, questa Corte ha avuto modo di pronunciarsi
di recente (sentenza n. 4 del 2010), precisando, da un lato, «che il
rapporto tra forma di governo regionale (...) e legge elettorale
regionale [puo'] presentare aspetti di incoerenza dovuti
all'inversione, temporale e logica, tra la prima e la seconda» e,
dall'altro, che «[l]'entrata in vigore e l'applicazione della legge
elettorale prima dello statuto potrebbero introdurre elementi
originari di disfunzionalità, sino all'estremo limite del
condizionamento del secondo da parte della prima, in violazione o
elusione del carattere fondamentale della fonte statutaria».
Non può accogliersi l'argomento utilizzato dalla difesa
regionale, per la quale già alcune Regioni avrebbero adottato
identiche soluzioni. Esse hanno introdotto disposizioni sul sistema
di elezione regionale o dopo aver adottato un nuovo statuto, o in
coincidenza con l'approvazione dello stesso o, ancora, differendone
l'entrata in vigore all'adozione del nuovo statuto. Infine, in due
casi, a seguito dell'impugnazione da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri delle leggi regionali sul sistema di elezione
approvate prima dell'adozione dello statuto, le Regioni interessate
hanno disposto l'abrogazione di tali leggi.
4.3. - La difesa regionale sostiene che le disposizioni impugnate
abbiano introdotto mere norme di dettaglio e che, pertanto, non vi
sarebbe violazione dell'art. 5, primo comma, della legge
costituzionale n. 1 del 1999. Invece, le disposizioni contenute
nell'art. 1, commi 1 e 3, della legge regionale n. 3 del 2010 e
nell'art. 1 della legge regionale n. 19 del 2010, eliminando la quota
di candidati alla carica di consigliere regionale eletta con il
sistema maggioritario sulla base di liste regionali concorrenti
(cosiddetto listino), modificano significativamente il sistema di
elezione delineato dal legislatore statale.
5. - La questione posta in riferimento agli artt. 2 e 3 della
legge regionale n. 19 del 2010, non è fondata.
Questa Corte (sentenza n. 196 del 2003) ha stabilito che,
nonostante che «siano esigui gli spazi entro cui può intervenire il
legislatore regionale in tema di elezione del Consiglio, prima
dell'approvazione del nuovo statuto», ciò non implica che la legge
regionale non possa «modificare, in aspetti di dettaglio, la
disciplina delle leggi statali vigenti».
Entro tali esigui spazi si muovono le due disposizioni citate. La
prima ancora a un previo riparto tra le Province il numero dei seggi
assegnati alle liste provinciali, introducendo, quindi, un mero
meccanismo di distribuzione dei seggi tra circoscrizioni. La seconda
rinvia l'entrata in vigore delle disposizioni contenute nella legge
regionale n. 3 del 2010 alla successiva legislatura, investendo
semplicemente l'aspetto dell'efficacia nel tempo delle stesse.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e
3, della legge della Regione Basilicata 19 gennaio 2010, n. 3 (Norme
relative al sistema di elezione del Presidente della Giunta regionale
e dei consiglieri regionali, ai sensi della legge 2 luglio 2004, n.
165 - Disposizioni di attuazione dell'art. 122, primo comma, della
Costituzione), e dell'art. 1 della legge della Regione Basilicata 5
febbraio 2010, n. 19 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale
19 gennaio 2010, n. 3);
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 2 e 3 della legge della Regione Basilicata 5 febbraio
2010, n. 19 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale 19 gennaio
2010, n. 3), promossa, in riferimento all'art. 5, primo comma, della
legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti
l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e
l'autonomia statutaria delle Regioni), dal Presidente del Consiglio
dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Cassese


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria l'11 febbraio 2011.

Il Cancelliere: Melatti