1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 27-9-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 541 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 giugno 1995
N. 541 Ordinanza emessa il 28 giugno 1995 dal pretore di Verona nel procedimento civile vertente tra S.p.a. Banca Nazionale del Lavoro e Bonuzzi Giuseppe Processo civile - Competenza del pretore - Modifica (aumento fino a lire cinquanta milioni) apportata con decreto-legge - Lamentato abuso di tale mezzo di legiferazione per mancanza dei presupposti di necessita' ed urgenza - Conseguente esautoramento del Parlamento - Lesione del principio di buon andamento dell'amministrazione della giustizia. (D.-L. 21 giugno 1995, n. 238, art. 2). (Cost., artt. 77, secondo comma, e 97). (095C1122) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 27-9-1995)

IL PRETORE
Letto il ricorso che precede, osserva quanto segue.
La Banca Nazionale del Lavoro chiede a questo giudice di voler
emettere decreto ingiuntivo provvisoriamente esecutivo nei confronti
di Bonuzzi Giuseppe per la somma di L. 21.255.800, a saldo del conto
corrente n. 318/403 nonchè a titolo di rimborso di un prestito
personale erogato al medesimo.
La domanda - depositata in cancelleria il 27 giugno 1995 - viene
proposta a questo pretore sulla scorta del d.-l. 21 giugno 1995, n.
238, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 22 giugno 1995 ed entrato in
vigore in pari data, il cui art. 2, modificando l'art. 8 del codice
di procedura civile (già modificato dall'art. 3 della legge n.
353/1990), stabilisce che "Il pretore è competente per le cause,
anche se relative a beni immobili, di valore non superiore a lire
cinquanta milioni, in quanto non siano di competenza del giudice di
pace".
Una corretta disamina della domanda impone quindi,
preliminarmente, di soffermarsi sulla competenza del giudice adito,
trattandosi, come è noto, di presupposto processuale la cui
sussistenza è condizione indefettibile per poter pronunciare,
ancorchè in via monitoria, sul merito della domanda.
A questo riguardo, secondo il giudicante, si profilano due punti
che - in prima lettura - sembrano incidere negativamente sul
presupposto cennato, inducendo a dubitare della legittimità
costituzionale del decreto-legge citato.
Il primo attiene al modo con il quale si è giunti ad elevare la
competenza del pretore (il quale, è il caso di notarlo, è passato
in meno di due mesi dalla competenza di L. 5.000.000, vigente sino al
30 aprile 1995, a quella - decuplicata - attuale).
La strada seguita, come si è visto, è ancora una volta quella
della decretazione d'urgenza del Governo. Mette conto ricordare che
contro l'uso "alluvionale" di questo strumento si sono levate, anche
di recente, le voci critiche della migliore dottrina, di ampi settori
del Parlamento ed infine, con piena autorevolezza, dello stesso
Presidente della Consulta, consapevoli del pericolo di un sostanziale
svuotamento della funzione legislativa delle Camere laddove esse
finissero per ridursi a mero strumento di ratifica dell'operato
normativo del Governo.
Va ricordato che la prassi dei c.d. "decreti di riforma" - come è
certamente quello in esame - ha ricevuto le severe critiche degli
studiosi che - opportunamente - hanno sottolineato come sia "quanto
meno opinabile che simili atti corrispondano, nel complesso delle
loro disposizioni, a casi straordinari di necessità ed urgenza", si
è così rimarcato che tramite decreti di tal genere "in concreto,
attorno ad un nucleo costituito da una decisione realmente urgente ..
il Governo progetta ed erige interi edifici normativi destinati a
durare nel tempo, sottraendoli al procedimento legislativo ordinario,
senza che lo imponga nessuna ragione oggettiva".
Nella fattispecie questo giudicante dubita che il decreto-legge n.
238/1995 sia sorretto dal requisito della straordinaria necessità ed
urgenza di cui all'art. 77, comma secondo, Cost. A ben vedere una
corretta interpretazione della norma costituzionale - alla luce degli
insegnamenti dello stesso giudice delle leggi - conduce
necessariamente a riconoscere a questa fonte un valore di assoluta
eccezionalità, dovendosi con essa far fronte a situazioni per
l'appunto straordinarie, tali cioè da esporre a delicati vuoti
normativi o, quantomeno, a pericolose insufficienze di
regolamentazione qualora si dovessero seguire i tempi dell'ordinario
iter parlamentare di formazione della legge.
Autorevole dottrina insegna che " .. chiunque legga senza
preconcetti il capoverso dell'articolo in esame, ne trae la precisa
impressione che la Carta costituzionale abbia di mira situazioni
oggettivamente eccezionali, tali da porsi al di fuori delle consuete
disponibilità del legislatore ordinario; senza di che il
provvedimento sarebbe viziato per eccesso di potere"; l'eminente
autore conclude, quindi, affermando che " .. la necessità
rappresenta un elemento di qualificazione delle fattispecie regolate:
da non confondere dunque con l'opportunità politica dell'atto, anche
se al Governo compete la scelta del come fronteggiare ciascun caso" e
che "l'urgenza non equivale alla mera speditezza e non si risolve nel
fatto che per il Governo sia difficile vedere altrimenti approvate le
proprie proposte".
Alla luce della menzionata connotazione del presupposto della
straordinaria necessità ed urgenza, questo pretore dubita quindi che
esso ricorra nell'intervento del Governo. È chiaro, difatti, che
l'art. 2 del decreto-legge citato non persegue affatto la finalità
di colmare - in tempo reale - vuoti normativi di sorta: invero,
secondo la formulazione del previgente art. 8 c.p.c., come risultante
dalla modifica introdotta all'esito di approfondite valutazioni con
l'art. 18 della legge 21 novembre 1991, n. 374, il pretore era
competente per le cause, anche se relative a beni immobili, di valore
non superiore a lire venti milioni, in quanto non di competenza del
giudice di pace; per le cause di valore superiore permaneva quindi la
competenza del tribunale il quale, oltretutto, risultava già
opportunamente sgravato delle controversie in materia di circolazione
stradale (il cui peso quantitativo è a tutti noto) nonchè delle
controversie locative, di comodato e di affitto d'azienda, ove non di
competenza per materia o per valore del pretore.
Nè, ancora, la sottrazione al tribunale delle controversie sino a
L. 50.000.000 pare minimamente rispondente a reali esigenze di pronta
razionalizzazione del sistema processuale evocate dall'entrata in
vigore della novella: se così fosse, difatti, sarebbe arduo dubitare
della legittimità del decreto in esame in relazione al parametro di
cui all'art. 77, comma secondo, Cost.: ma non è certamente questo il
caso poichè la modifica alla competenza per valore pretorile - in
senso oltretutto pesantemente ampliativo - si muove ancora una volta
nella direzione di un ulteriore sgravio del carico giudiziale dei
tribunali, al di fuori di ogni disegno organico di revisione dei
criteri di competenza verticali (nella auspicata prospettiva del
giudice unico di primo grado) e senza alcuna previsione di
razionalizzazione delle circoscrizioni giudiziarie, caratterizzate,
tra l'altro, dalla pesante frammentazione delle preture circondariali
in numerose sezioni distaccate, con tutti i disagi e le dispersioni
organizzative e patrimoniali connesse.
Questo tema consente poi di accedere alla seconda riflessione.
Come si è detto, in meno di due mesi il limite massimo della
competenza per valore del pretore è stato elevato di ben dieci
volte. Giova altresì osservare che l'attuale competenza - pari a
cinquanta milioni di lire contro i venti previsti dall'art. 18 della
legge n. 374/1991 - si accompagna alla inopinata "restituzione" al
pretore della competenza per materia in ordine alle cause di
opposizione alle ingiunzioni di cui alla legge 24 novembre 1981, n.
689, nonchè a quelle di opposizione alle sanzioni amministrative
irrogate ex art. 75 del testo unico approvato con d.P.R. 9 ottobre
1990, n. 309. A tanto si è giunti con l'art. 1 del d.-l. n. 238/1995
che ha sottratto al giudice di pace detta competenza, abrogando tout
court i commi terzo e quarto, n. 4, dell'art. 7 c.p.c.
Non è azzardato ritenere che con questa "controriforma" le
sopravvenienze civili del tribunale si ridurrano quantitativamente in
misura non minore del 50% e che, di conseguenza, sui pretori verrano
a gravare, all'incirca, altre 200/250 mila cause nuove all'anno, in
precedenza trattate dal giudice superiore.
Queste cause, aggiungendosi alle sopravvenienze medie annuali -
stimabili in almeno 650/650 mila controversie, secondo dati
estrapolati dalle Statistiche Giudiziarie edite dall'lstat nel 1993 e
riferite al triennio 1989/1991 - porteranno le sopravvenienze
pretorili a circa 900.000 nuovi processi annui. Si badi che il numero
appena esposto rappresenta soltanto un prudentissimo apprezzamento
per difetto poichè le Statistiche cennate fanno riferimento alla
sopravvenienza media annuale del pretore allorquando la sua
competenza per valore era ancora ristretta a cinque milioni di lire;
ben diverso discorso potrebbe tuttavia valere se alle pendenze
pretorili di quel triennio si aggiungessero le controversie comprese
tra i cinque e i venti milioni che - anche in assenza del decreto 21
giugno 1995, n. 238 - sarebbero ora comunque assegnate al pretore ai
sensi dell'art. 18 della legge n. 374/1991.
Ebbene, già alla luce di questi dati macroscopici non è chi non
veda la drammatica insufficienza organica e di dotazione
amministrativa dell'ufficio del pretore a far fronte in un tempo
accettabile ad una mole siffatta di controversie; basti considerare
che nonostante l'ulteriore sgravio della competenza del tribunale
introdotto da d.-l. n. 238/1995, ancor oggi il numero dei magistrati
destinati ai tribunali civili supera di quasi il 50% quello dei
magistrati destinati alla pretura civile (1300 contro 900). Nè,
oramai, tale divario può essere persuasivamente spiegato richiamando
puramente e semplicemente la collegialità del giudice superiore,
posto che al di fuori dei casi (quantitativamente esiziali, ancorchè
giuridicamente rilevanti) di cui all'art. 48, comma secondo, del r.d.
30 gennaio 1941, n. 12, come modificato dall'art. 88 della legge n.
353/1990, le controversie civili spettanti al tribunale sono oramai
decise dal "giudice istruttore in funzione di giudice unico" di cui
all'art. 190-bis c.p.c. In questo quadro, sembra purtroppo
inevitabile profetizzare che il d.-l. n. 238/1995, lasciando immutata
l'attuale pianta organica e la distribuzione territoriale dei pretori
(entrambe pensate in relazione a competenze infinitamente minori di
quelle odierne) ed omettendo qualsiasi forma di "sommarizzazione" del
giudizio avanti a detto giudice, finirà per paralizzare anche questa
figura di giudicante che, invece, ancor oggi, a fronte di
sopravvenienze annuali mediamente del 200% rispetto a quelle dei
tribunali, riesce ancora ad assicurare una produttività individuale
(quanto a sentenze pubblicate) pressochè doppia rispetto a quelle
del giudice superiore, con il risultato di un minor numero assoluto
di pendenze (sul punto, si vedano le notevoli considerazioni apparse
sul Foro Itallano, 1995, parte V, 276-283, nell'ambito di una serie
di interventi di autorevoli dottrine sul tema "I rinvii e l'arretrato
nel processo civile").
Questa seconda premessa chiama in causa il dettato dell'art. 97
della Carta fondamentale, secondo cui "I pubbllci uffici sono
organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano
assicurati il buon andamento e all'imparzialità
dell'amministrazione". È oramai sicura acquisizione che questo
canone fondamentale valga anche con riferimento all'amministrazione
della giustizia: la prima enunciazione in tal senso del giudice delle
leggi si rinviene nella pronuncia n. 86 del 1982, ove non si manca di
osservare, in linea generale, come "sarebbe paradossale voler
esentare l'organizzazione degli uffici giudiziari da ogni esigenza di
buon andamento". Vale altresì ricordare la sentenza n. 270 del 1988
e, ancor più, la sentenza n. 18 del 1989, circa l'obbligo di
redigere il processo verbale della decisione degli organi collegiali,
ai fini della eventuale responsabilità civile dei membri del
collegio, in relazione " .. a qualsiasi questione decisa, sia essa
pregiudiziale, preliminare, di diritto o di fatto, a prescindere
dall'esistenza del dissenso di alcuno dei membri del collegio, della
rilevanza del dissenso ai fini di eventuali azioni di responsabilità
e dalla richiesta di verbalizzazione da parte dell'interessato", per
l'effetto dell'" .. intralcio costante all'attività giudiziaria,
incompatibile col principio di buon andamento dell'amministrazione
della giustizia e non giustificato dalle finalità che la norma
intende realizzare". La sentenza n. 140 del 1992 pone poi l'accento,
in modo pienamente condivisibile, su quanto qui più preme, vale a
dire sul fatto che il buon andamento dell'amministrazione della
giustizia concerne, per l'appunto, " .. l'organizzazione giudiziaria
in senso stretto, intesa come apprestamento di mezzi personali e
strumentali per rendere possibile nel modo migliore l'attuazione
della funzione giurisdizionale .. omissis", proposito questo che il
d.-l. n. 238/1995 - per l'approccio disinvolto e poco meditato che,
purtroppo, lo caratterizza - non sembra davvero prefiggersi.
Del resto, per concludere, un'eco non recente dell'esigenza di un
attento equilibrio tra dotazione organica e servizio pubblico sembra
rinvenibile già nella sentenza n. 131 del 1974 dove la Corte,
esaminando la legge ospedaliera del 1968, osserva come essa sia in
definitiva rispettosa del canone di cui all'art. 97, laddove prevede
" .. la formazione dei ruoli organici secondo le varie necessità del
servizio"; altrettanto dicasi per la sentenza n. 728/1988, con la
quale la Corte chiarisce la ratio dell'attribuzione alla legge della
valutazione della dotazione complessiva di un livello funzionale del
personale regionale, " .. in vista del perseguimento di un rapporto
equilibrato tra dotazione organica e servizi indispensabili per il
buon andamento dell'amministrazione".
Nulla di tutto ciò - a parere di questo giudicante - traspare
invece dal decreto-legge citato, i cui effetti dirompenti sul piano
del buon andamento degli uffici di pretura si aggiungono a quelli,
oramai prossimi, che deriveranno dall'aver riversato sul
pretore-giudice del lavoro le controversie in materia di pubblico
impiego.
Quanto, infine, alla rilevanza della questione sollevata,
l'eventuale accoglimento dell'eccezione comporterebbe - evidentemente
- il difetto della competenza per valore dell'odierno giudicante, per
l'effetto della reiezione dell'istanza monitoria cennata.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli artt. 77, comma secondo, e 97 della Costituzione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 2 del d.-l. 21 giugno 1995,
n. 238 (Interventi urgenti nel processo civile e sulla disciplina
transitoria della legge 26 novembre 1990, n. 353, relativa al
medesimo processo), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 22 giugno
1995, serie generale, n. 144;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
nonchè la notificazione della presente ordinanza - a cura della
cancelleria - alla parte e alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri;
Ordina, infine, la comunicazione di essa ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Verona, addì 28 giugno 1995
Il pretore: MIRENDA

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