1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 9-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 25 febbraio 1994
N. 5 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 25 febbraio 1994 (della regione Umbria) Agricoltura e foreste - Consorzi di bonifica - Controllo preventivo di legittimita' ex art. 16, legge 19 marzo 1990, n. 55 - Previsione dell'applicabilita' dello stesso anche ai consorzi di bonifica che rientrerebbero, secondo l'impugnata circolare, nella nozione di enti locali cui fa riferimento la legge citata - Lamentata invasione della sfera di competenza regionale in materia di agricoltura e foreste, di consorzi di bonifica e di controlli sugli stessi, materie gia' disciplinate con leggi regionali 25 novembre 1986, n. 44 e 25 gennaio 1990, n. 4 - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 178/1973, 244/1976, 186/1984 e 164/1990. (Circolare del Ministero dell'interno 13 dicembre 1993, n. 29). (Cost., art. 117). (094C0201) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 9-3-1994)

Ricorso per conflitto di attribuzione fra Stato e regione per la
regione dell'Umbria, in persona del presidente della giunta regionale
protempore, rappresentato e difeso dal prof. avv. Giovanni Tarantini,
giusta delibera della giunta regionale n. 143 del 19 gennaio 1994 ed
in base a procura in calce al presente ricorso, con domicilio eletto
in Roma, via G. B. Morgagni n. 2/A (studio dell'avv. Umberto
Segarelli), contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente protempore, domiciliato per legge presso
l'avvocatura generale dello Stato, in Roma, via dei Portoghesi, n.
12, nonchè il Ministero dell'interno in persona del Ministro
protempore, domiciliato per legge presso l'avvocatura dello Stato, in
Roma, via dei Portoghesi, n. 12, per sentire dichiarare che la
circolare 13 dicembre 1993, n. 29, del Ministero dell'interno,
comunicata telegraficamente al presidente della giunta regionale
dell'Umbria lo stesso giorno, avente ad oggetto "Consorzi di
bonifica, controllo preventivo di legittimità ex art. 16 della legge
19 marzo 1990, n. 55, modificato dall'art. 15 della legge 12 luglio
1991, n. 203. Ammissibilità. Misure sanzionatorie della sospensione
e decadenza della carica, introdotte dalla legge 18 gennaio 1992, n.
16. Esclusione" è invasiva delle competenze regionali e
conseguentemente pronunciarne l'annullamento per violazione degli
artt. 117 della Costituzione, 2 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, 3
della legge 22 luglio 1975, n. 382, 73 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, 2 della legge regionale Umbria del 25 novembre 1986, n. 44, 2
della legge 23 agosto 1988, n. 400.
F A T T O
1. - Il r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, costituisce la legge
fondamentale in tema di bonifica. Con tale normativa si concludeva la
lunga vicenda della legislazione statale in tale materia, offrendosi
una risposta adeguata alla evoluzione delle esigenze di sviluppo
agricolo dell'epoca.
2. Il r.d. n. 215/1933 cit. superava infatti la precedente
impostazione, circoscritta al risanamento antimalarico, per
privileggiare l'incremento delle potenzialità produttive del
patrimonio terriero attraverso radicali trasformazioni fondiarie e
miglioramenti agrari.
La struttura fondamentale sulla quale veniva ad incentrarsi
l'attività di bonifica era rappresentata dai consorzi di bonifica,
enti pubblici associativi costituiti dai soggetti privati interessati
(art. 54 e segg. del r.d., cit.).
Il controllo sull'attività di tali consorzi era affidato, per
quanto riguarda le attribuzioni ispettive e di verifica e
l'approvazione delle deliberazioni di mutuo e dei regolamenti di
amministrazione, al Ministero dell'agricoltura e delle foreste, a
seguito della soppressione dell'Associazione nazionale dei consorzi
di bonifica che ne era in precedenza titolare (art. 63 primo comma
del r.d. n. 215/1933, cit.), avvenuta con r.d.l. 15 dicembre 1936. I
bilanci preventivi, le loro eventuali variazioni e i conti
consuntivi, i ruoli di contribuenza, le deliberazioni di stare in
giudizio e i contratti di esattoria e tesoreria erano invece
sottoposti al visto di legittimità del prefetto (art. 63 secondo
comma del r.d. n. 215/1933, cit.). Al prefetto ed al Ministro
dell'agricoltura e delle foreste spettava poi di vigilare sui
consorzi di intervenire, anche in via surrogatoria, per assicurare il
buon funzionamento degli enti e la regolare attuazione dei loro fini
istituzionali (art. 66 del r.d., cit.).
2. - Ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, che attribuisce
alle regioni funzioni in materia di agricoltura e foreste, la
competenza legislativa sulla bonifica spetta a tali enti
territoriali.
A seguito dell'attuazione, dell'ordinamento regionale, con il
d.P.R. n. 11/1972 sono state inizialmente trasferite alle regioni le
funzioni concernenti la "bonifica integrale e montana, la
sistemazione dei bacini montani, la classificazione e
declassificazione dei comprensori di bonifica montana di seconda
categoria, dei bacini montani e delle zone depresse, nonchè la
redazione, l'approvazione e l'attuazione dei piani generali di
bonifica ed i programmi di sistemazione dei bacini montani e delle
zone deprese", con esclusione di quelle riguardanti i comprensori
ricadenti nel territorio di due o più regioni (art. 1, secondo
comma, lettera h), del d.P.R. cit.). Il trasferimento degli Enti
regionali comprende anche le funzioni amministrative di vigilanza e
di tutela esercirtate dagli organi centrali e periferici dello Stato
in ordine ai consorzi operanti nelle materie trasferite (art. 2,
stesso d.P.R.).
Con il d.P.R. n. 616/77, che ha integrato la precedente disciplina
in attuazione dell'art. 1 della legge delega n. 382/1975, sono stati
da un altro confermati i poteri regionali di istituzione e
soppressione dei consorzi di bonifica e dell'altro trasferite le
funzioni dello Stato concernenti anche i consorzi di tipo
interregionale, da esercitarsi mediante intese (art. 73, primo comma,
del d.P.R. n. 616/1977, cit.).
3. - A seguito del d.P.R. n. 616/1977 cit., la regione Umbria, con
deliberazione del consiglio regionale del 5 novembre 1979, n. 1367,
ha approvato un documento d'intesa fra le regioni interessate per
l'esercizio delle funzioni trasferite in materia di bonifica mediante
consorzi operanti in più regioni.
Successivamente, con legge regionale 25 novembre 1986, n. 44, la
regione ha provveduto a disciplinare l'esercizio delle funzioni
amministrative di controllo sui consorzi di bonifica, precedentemente
regolato dagli artt. 60 e segg. del r.d. n. 215/1933 cit.
La legge regionale ha attribuito alla giunta regionale il
controllo di legittimità sugli atti dei consorzi di bonifica montana
(artt. 2, 3, 4 e 5), nonchè il potere di disporre ispezione per
accertare il regolare funzionamento degli organi del consorzio e di
nominare commissari ad acta per il compimento di atti dovuti e per
procedere alle integrazioni e modifiche di quelli sui quali siano
formulati rilievi o denunciate irregolarità (art. 10 primo e secondo
comma). All'esecutivo regionale è inoltre riconosciuto il potere di
disporre lo sciglimento degli organi di amministrazione dei consorzi
e la nomina di un Commissario straordinario nel caso di gravi
irregolarità o inadempimento (art. 10, terzo comma).
Successivamente, ferma restando la disciplina regionale dei
controlli di cui alla legge regionale 44/1986, cit., la regione
Umbria ha dettato una disciplina organica degli interventi in materia
di bonifica con legge regionale 25 gennaio 1990, n. 4, contenente
"Norme in materia di bonifica. Nuova disciplina dei consorzi di
bonifica".
4. - Per quanto riguarda i controlli è da ultimo intervenuta la
circolare del Ministero dell'interno del 13 dicembre 1993, n. 29,
oggetto del presente ricorso, comunicata al presidente della giunta
della regione Umbria lo stesso giorno, con la quale detto Ministero
ha disposto che agli amministratori ed ai dipendenti dei consorzi di
bonifica, vanno applicate le disposizioni di cui all'art. 15 della
legge 12 luglio 1991, n. 203.
Tale norma attribuisce al prefetto il potere di decidere la
sottoposizione al controllo preventivo di legittimità, con le
modalità e i termini previsti dall'art. 45 della legge 8 giugno
1990, n. 142, le deliberazioni in materia di acquisti, alienazioni,
appalti ed in generale tutti i contratti delle province, dei comuni,
dei consorzi, delle Unioni di comuni e delle comunità montane (cfr.
art. 45, secondo comma, lettera a), e art. 49 della legge n. 142/1990
cit.) quando sia necessario assicurare il regolare svolgimento
dell'attività delle pubbliche amministrazioni (art. 16 della legge
19 marzo 1990, n. 55).
5. - Con la circolare in esame l'amministrazione dello Stato ha
disposto indebitamente di una competnza attribuita alla regione
dall'art. 117 della Costituzione, nonchè dagli art. 2 del d.P.R. 15
gennaio 1972, n. 11 e 73 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Queste
norme riconoscono infatti alle regioni il potere di disciplinare
autonomamente i controlli di legittimità sugli atti e la vigilanza
sugli organi dei consorzi di bonifica.
Dall'applicazione della circolare ministeriale, deriva invece
l'immediata applicazione del regime dei controlli di legittimità di
cui all'art. 130 della Costituzione, come attuato dalla legge di
riforma delle autonomie locali.
La circolare inoltre, poichè avrebbe l'effetto di sostituire una
diversa disciplina in materia di controlli sui consorzi a quella già
prevista dalla legislazione della regione Umbria nell'esercizio delle
competenze costituzionalmente attrbuite, lede altresì gravemente
l'autonomia legislativa regionale.
La circolare del Ministero dell'interno n. 29/1993 è pertanto
invasiva delle competenze regionali nella suddetta materia, in
violazione delle norme e disposizioni in epigrafe indicate, e ne va
pronunciato conseguentemente l'annullamento per i seguenti motivi in
D I R I T T O
1. - Secondo la circolare del Ministero dell'interno n. 29/1993,
"in applicazione dei principi contenuti in decisioni della Corte
costituzionale (sentenza n. 178/1973 e sentenza n. 186/1984)" e
"tenuto conto dell'evoluzione della legislazione regionale in
matria", i consorzi di bonifica, sotto l'aspetto della sottoposizione
al controllo di legittimità di cui all'art. 130 della Costituzione,
devono essere considerati come "enti locali".
La disciplina dei controlli sugli atti dei consorzi di bonifica
deve invece ritenersi estranea alle disposizioni dell'art. 130 della
Costituzione, in base al quale sono sottoposti al controllo di
legittimità da parte di un organo della regione, costituito nei modi
stabiliti da legge della Repubblica, gli atti delle province, dei
comuni e degli "altri enti locali".
Nella nozione di "altri enti locali" si intendono comprese le
istituzioni che possono venire concepite come "proiezioni" degli enti
locali minori (cfr. tra le altre, Corte costituzionale n. 178/1973),
quali ad es. i comprensori, le unità sanitarie locali, le comunità
montane.
Nel novero degli enti locali non si possono includere tutti i
soggetti istituzionali comunque operanti all'interno delle
circoscrizioni regionali "sulla base di più complesse coordinate
istituzionali, quali la territorialità e la rappresentatività
diretta o indiretta degli interessi comunitari" (cfr., Corte
costituzionale n. 164/1990). Quanto ai consorzi, la natura di ente
locale, equiparabile alla provincia o al comune, è stata
riconosciuta, in applicazione di tali criteri, limitatamente ai
consorzi intercomunali e interprovinciali (cfr. Corte costituzionale
n. 173/1973, cit.; vedi anche Paladin L., Diritto regionale, Padova,
1992, 235 e ss., che esclude espressamente i consorzi di bonifica
dalla nozione ristretta di "ente locale", in linea con la
giurisprudenza costituzionale).
L'art. 49 della legge di riforma delle autonomie locali, n.
142/1990, precisa la nozione di "altri enti locali" contenuta
nell'art. 120, secondo comma, della Costituzione individuando
espressamente gli enti, diversi da comuni e provincie, sugli atti dei
quali si esercita il controllo del Co.Re.Co. Si tratta delle unità
sanitarie locali, dei consorzi, delle unioni di comunità montane,
cioè di quegli enti che tradizionalmente sono considerati "enti
locali", sulla base del criterio restrittivo di interpretazione sopra
visto.
I consorzi cui fa riferimento la consolidata interpretazione
giurisdizionale e dottrinale e la stessa legge n. 142/1990, sono
però i soli consorzi intercomunali e provinciali, vale a dire i
consorzi tra comuni e province, in particolare quelli che possono
essere costituiti ai sensi dell'art. 25 della legge di riforma "per
la gestione associata di uno o più servizi".
2. - La natura giuridica dei consorzi di bonifica non è
assimilabile a quella degli enti locali anche sotto altro profilo. I
consorzi sono persone giuridiche pubbliche che svolgono la propria
attività entro i limiti consentiti dalle leggi e dagli statuti (art.
59, del r.d. n. 215/1933, cit.), operanti con strutture
imprenditorali e con criteri di gestione di tipo economico (cfr.,
Cass. s.u., 10 maggio 1984, n. 2847, in Cons. St., 1984, II, 1196).
Nonostante si tratti di enti associativi, costituiti con la
partecipazione di tutti i soggetti interessati allo sviluppo
produttivo di una determinata zona (proprietari ed affittuari dei
terreni inclusi nei comprensori di bonifica), non si tratta di enti
esponenziali di collettività, collegati in modo diretto alle
funzioni di comuni e province (Clarizia A., "Bonifica", in Enc. Giur.
Treccani, Roma, 1990), ma di "enti pubblici economici" (cfr., Cass.
s.u. 25 marzo 1986, n. 2095, in Cons. St. 1986, II, 1028; Cons. St.,
sezione sesta, 28 aprile 1978, n. 513, in Cons. St., 1978, I, 968;
Cons. St., sezione sesta, 15 maggio 1990, in Foro Amm., 1990, 1224).
3. - Le attività dei consorzi rimane eminentemente funzionale,
tant'è che taluni vi hanno ravvisato veri e propri enti dipendenti
dalla regione, svolgenti un pubblico servizio (Di Gaspare G.,
Sull'attività e l'organizzazione della bonifica, in Riv. trim. dir.
pubbl., 1990, 551).
Giova anche precisare a tale proposito che le funzioni statali
concernenti i consorzi di bonifica trasferita alle regioni dal d.P.R.
n. 11/1972 e dal d.P.R. n. 616/1977 citt., hanno un carattere ampio e
penetrante, poco giustificabile con la presunta natura di "enti
locali" dei consorzi medesimi. La regione garantisce l'esistenza ed
il funzionamento di questo tipo di consorzi mediante l'attribuzione
della personalità giuridica pubblica ed esercita, tra l'altro, le
funzioni relative alla loro costituzione, fusione, soppressione,
modificazioni territoriali, vigilanza sugli organi e controllo sugli
atti.
4. - Non va poi dimenticato che "la disciplina delle funzioni di
controllo, quando queste attengono a materie riservate alla funzione
legislativa ed all'attività amministrativa delle regioni dell'art.
117 della Costituzione, spetta alla regione, nel quadro dei principi
stabiliti dalle leggi dello Stato" (cfr., Corte costituzionale, 20
dicembre 1976, n. 244). Ciò non toglie che la regione potrebbe
sottoporre al Co.Re.Co. anche il controllo sugli atti degli enti
amministrativi non locali (cfr., Corte costituzionale n. 164/1990
Cit.), ma si tratterebbe pur sempre di una scelta del tutto libera,
la cui non obbligatorietà discende dall'attribuzione,
costituzionalmente garantita, di funzioni legislative ed
amministrative autonome nelle materie di cui all'art. 117 della
Costituzione, come definite altresì dai decreti di trasferimento.
Nel trasferimento delle funzioni amministrative, operato con i
dd.PP.RR. nn. 11/1972 e 616/1977 citt., non sussistono riserve in
materia di controllo sui consorzi di bonifica.
La regione Umbria, con la legge regionale 25 novembre 1986, n. 44,
nell'esercizio della propria autonomia normativa, ha ritenuto di
attribuire alla giunta regionale sia il controllo di legittimità,
sia i poteri di vigilanza sugli organi dei consorzi (artt. 2 e 10
della legge regionale cit.).
5. - La circolare ministeriale n. 29 del 13 dicembre 1993,
prevedendo la applicabilità della disciplina di cui all'art. 45,
della legge n. 142/1990 - richiamata dall'art. 16 della legge n.
55/1990, cit., come integrato dall'art. 15 della legge n. 203/1991 -
ignora completamente le specifiche competenze regionali in materia e
la peculiare disciplina dettata al riguardo dalla regione Umbria.
La circolare ministeriale non può incidere, modificandola, sulla
disciplina legislativa regionale senza gravemente ledere l'esercizio
delle funzioni regionali costituzionalmente garantite nelle materie
di competenza delle regioni.
Nè tantomeno potrebbe ritenersi che l'impugnata circolare possa
legittimamente condizionare l'autonomia regionale in quanto adottata
nell'esercizio della funzione statale di indirizzo e coordinamento
delle attività delle regioni, se non altro perchè emanata da un
organo incompetente, in assenza dei presupposti costituzionali e di
legge, nonchè delle regole di procedimento espressamente dettate per
gli atti in questione.

P. Q. M.
Si conclude perchè venga dichiarato che la circolare del
Ministero dell'interno 13 dicembre 1993, n. 29, è invasiva delle
competenze della regione Umbria, come sopra meglio specificato ed ai
sensi delle disposizioni prima indicate, e conseguentemente venga
annullata.
Perugia-Roma, addì 8 gennaio 1993
Prof. avv. Giovanni TARANTINI

94C0201