1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 8-6-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 126 SENTENZA 19 aprile - 1 giugno 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Azione di risarcimento del danno ambientale - Legittimazione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. - Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), art. 311, comma 1. - (T-160126) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 8-6-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 311, comma
1, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), promosso dal Tribunale ordinario di Lanusei nel
procedimento penale a carico di M.F. ed altri con ordinanza del 13
febbraio 2015, iscritta al n. 107 del registro ordinanze 2015 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23, prima
serie speciale, dell'anno 2015.
Visti gli atti di costituzione di M.F., di R.P. ed altri, del
Comune di Ballao, del Comune di Escalaplano e della Regione autonoma
Sardegna, nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 2016 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Leonardo Filippi e Alfredo Gaito per M.F.,
Riccardo Caboni per il Comune di Ballao e per il Comune di
Escalaplano, Alessandra Camba per la Regione autonoma Sardegna e
l'avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi per R.P. ed altri (ex art.
44 del regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611) e per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale ordinario di Lanusei nel procedimento penale
promosso a carico di M.F. ed altri, per il reato di cui all'art. 437,
commi 1 e 2, del codice penale, con ordinanza del 13 febbraio 2015,
ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 311,
comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale), nella parte in cui attribuisce al Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, e per esso
allo Stato, la legittimazione all'esercizio dell'azione per il
risarcimento del danno ambientale, escludendo la legittimazione
concorrente o sostitutiva della Regione e degli enti locali sul cui
territorio si è verificato il danno, in riferimento agli artt. 2, 3,
9, 24 e 32 della Costituzione, nonchè al principio di
ragionevolezza.
2.- Premette il rimettente che con decreto 11 luglio 2014 il
giudice dell'udienza preliminare del Tribunale ordinario di Lanusei
aveva rinviato a giudizio i comandanti militari del Poligono
Interforze Salto di Quirra e del suo distaccamento a mare di Capo S.
Lorenzo, succedutisi nei rispettivi comandi dal marzo 2001 al 2012,
imputando loro il reato di cui all'art. 437, commi 1 e 2, cod. pen.
3.- Agli imputati era stato contestato di aver omesso l'adozione
di precauzioni e cautele nell'esercizio delle attività militari, tra
cui anche la collocazione di segnali di pericolo di esposizione di
uomini ed animali a sostanze tossiche e radioattive presenti nelle
aree ad alta intensità militare, cagionando così un persistente e
grave disastro ambientale con enorme pericolo chimico e radioattivo
per la salute del personale civile e militare del Poligono, dei
cittadini dei centri abitati circostanti, dei pastori insediati in
quel territorio e dei loro animali da allevamento.
Tra le persone offese indicate nel decreto di rinvio a giudizio
figuravano lo Stato, la Regione autonoma Sardegna, le Province di
Cagliari e d'Ogliastra, nonchè i Comuni il cui territorio era stato
esposto alle sostanze contaminanti.
4.- Nel corso dell'udienza preliminare e nella prima udienza
dibattimentale, si costituivano o avevano fatto richiesta di
costituzione di parte civile per il risarcimento del danno
patrimoniale e non patrimoniale la Regione autonoma Sardegna, la
Provincia di Cagliari ed alcuni Comuni, nonchè numerose persone, tra
cittadini, personale militare, allevatori e loro familiari, che
avevano lamentato danni patrimoniali alla salute, da esposizione a
sostanze nocive e da perdita parentale.
Tutti questi soggetti avevano chiesto anche la chiamata in causa,
quale responsabile civile dei danni asseritamente patiti, lo Stato
italiano, il quale si costituiva in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri.
Con istanza depositata all'udienza del 29 ottobre 2014, la
Regione autonoma Sardegna, quale ente sul cui territorio si era
prodotto il danno descritto nel capo di imputazione, aveva chiesto,
altresì, di costituirsi parte civile per il risarcimento del danno
ambientale, previa dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 311, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006.
Il Ministero dell'ambiente non si è costituito parte civile per
chiedere il risarcimento del danno ambientale.
5.- Il rimettente ritiene rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale prospettata
dalla Regione autonoma Sardegna.
Premette che non determina irrilevanza della questione la
circostanza che la Regione si sia già costituita parte civile per il
risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale iure proprio,
che costituisce domanda diversa rispetto a quella di risarcimento del
danno ambientale.
Rileva, quindi, che la giurisprudenza, sia di merito che di
legittimità ha interpretato il citato art. 311, comma 1, del codice
dell'ambiente, nel senso che lo stesso attribuisce la legittimazione
a costituirsi parte civile per il risarcimento del danno ambientale
solo allo Stato; tuttavia, una diversa interpretazione sarebbe
possibile in ragione di quanto affermato da questa Corte con la
sentenza n. 235 del 2009, secondo la quale l'art. 311, comma 1, del
d.lgs. n. 156 del 2006, pur non riconoscendo espressamente la
legittimazione ad agire delle Regioni, «neppure la esclude in modo
esplicito».
Al contrario, in base a quanto previsto dall'art. 313, comma 7,
del codice dell'ambiente, la legittimazione a costituirsi parte
civile nei processi per reati ambientali spetta non solo al Ministero
ma anche all'ente pubblico territoriale e ai soggetti privati che per
effetto della condotta illecita abbiano subito un danno risarcibile
ai sensi dell'art. 2043 del codice civile, diverso da quello
ambientale.
La giurisprudenza di legittimità ha affermato che non sussiste
alcuna antinomia reale fra la norma generale di cui all'art. 2043
cod. civ. (che attribuisce a tutti il diritto di ottenere il
risarcimento del danno per la lesione di un diritto) e la norma
speciale di cui all'art. 311, comma l, del d.lgs. n. 152 del 2006
(che riserva esclusivamente allo Stato la legittimazione ad agire per
il risarcimento del danno da lesione all'ambiente, inteso come
diritto pubblico generale a fondamento costituzionale). E difatti,
come sempre accade nei rapporti tra norma generale e norma speciale,
l'entrata in vigore di quest'ultima ha determinato che la precedente
norma generale deve essere ora interpretata nel senso che
l'estensione della norma generale stessa si è ristretta, perchè il
proprio ambito di applicazione non comprende più la fattispecie ora
disciplinata dalla norma speciale.
Il ricorrente richiama, quindi, la sentenza della Corte
costituzionale n. 641 del 1987, secondo la quale: l'ambiente «non è
certamente possibile oggetto di una situazione soggettiva di tipo
appropriativo: ma, appartenendo alla categoria dei c.d. beni liberi,
è fruibile dalla collettività e dai singoli», ed è valore primario
ed assoluto, che in quanto tale (sentenza n. 85 del 2013) non può
essere sacrificato ad altri interessi, ancorchè costituzionalmente
tutelati.
6.- Tanto premesso, il Tribunale deduce il contrasto della
disposizione impugnata, in particolare, con gli artt. 3, 9, 24 e 32
Cost.
Il codice dell'ambiente procede su un doppio binario. Da un lato,
in un ambito amministrativo, gli artt. 304, 305 e 306 del d.lgs. n.
152 del 2006 prevedono l'azione di prevenzione e ripristino
ambientale e il potere di adottare l'ordinanza di cui agli artt. 312
e 313 del medesimo d.lgs., mentre su un secondo binario,
giurisdizionale, opera la legittimazione ad agire per il risarcimento
del danno. Detta alternatività trova conferma nell'art. 315 del
medesimo codice, che stabilisce l'improseguibilità dell'azione
giudiziaria in caso di adozione dell'ordinanza ministeriale di cui al
citato art. 313.
L'accentramento delle funzioni amministrative in capo allo Stato
è stata ritenuta conforme a Costituzione con la sentenza n. 235 del
2009. Tuttavia, ad avviso del rimettente, ciò non rileverebbe in
relazione all'accentramento della legittimazione ad agire per il
risarcimento del danno ambientale a proposito del quale tale sentenza
ha affermato che «la legittimazione ad agire in sede giurisdizionale,
da un lato, non costituisce una funzione amministrativa e, dall'altro
lato, non risponde alla logica del riparto, dal momento che il
riconoscimento della legittimazione dello Stato non esclude quella
delle Regioni, e viceversa».
Nè possono trovare applicazione i principi che regolano il
riparto della potestà legislativa tra Stato e Regioni.
La disciplina della legittimazione ad agire per il risarcimento
del danno ambientale non può essere giustificata dall'esigenza di
unitarietà ed omogeneità messa in luce per assolvere
l'accentramento statale della funzione amministrativa, oppure
dall'esigenza di evitare l'aggressione processuale dell'imputato o il
difficile governo del processo per il numero di parti costituite,
poichè si impedisce al titolare di agire per la tutela di un proprio
diritto che è primario ed assoluto.
La norma impugnata ha, quindi, determinato il passaggio da un
sistema di tutela diffuso ad un sistema di tutela esclusivo, senza
possibilità intermedie.
Peraltro, nella vigenza dell'art. 18 della legge 8 luglio 1986,
n. 349 (Istituzione del Ministero dell'ambiente e norme in materia di
danno ambientale) la legittimazione degli enti minori non era fondata
sulla lesione di un loro bene economico, ma sulla loro funzione a
tutela della collettività e delle comunità del proprio ambito
territoriale e degli interessi all'equilibrio ecologico, biologico e
sociologico del territorio che ad essi fanno capo.
La legittimazione ad agire in capo ad un solo soggetto non è in
grado di garantire un sufficiente livello di tutela della
collettività e delle comunità, determinando l'irragionevole
sacrificio di un aspetto ineludibile nel sistema di tutela.
6.1.- Con specifico riguardo alla violazione dell'art. 3 Cost.,
il rimettente afferma che la disciplina in questione non tiene conto
che la Regione e gli enti territoriali sono soggetti esponenziali
della collettività che opera nel territorio leso, e che il
territorio è parte costitutiva della soggettività degli stessi.
Dunque, la privazione della possibilità di agire in giudizio dà
luogo a disparità di trattamento tra soggetti portatori di una
identica posizione giuridica.
6.2.- Sussisterebbe anche la lesione dell'art. 2 Cost., in quanto
la deroga alla disciplina generale della responsabilità civile
determina un trattamento deteriore del diritto ad un ambiente
salubre, diritto primario ed assoluto rientrante tra i diritti
inviolabili dell'uomo, rispetto ai restanti diritti costituzionali di
pari valore, i quali, con riguardo alla sfera di tutela della
responsabilità civile, non subiscono alcuna limitazione nella
titolarità della legittimazione ad agire.
Il diritto all'ambiente, in un suo aspetto fondamentale che ne
indica il grado di protezione che l'ordinamento gli appresta, ovvero
la tutela giurisdizionale, viene discriminato rispetto agli altri
diritti primari e assoluti, in assenza di apprezzabile ragione
giustificatrice.
6.3.- Anche l'art. 24 Cost. è violato atteso che si impedisce ad
un soggetto, portatore di un interesse concretamente leso dall'azione
illecita, di reagire per la sua tutela in via giurisdizionale.
6.4.- Sussisterebbe, altresì, la lesione degli artt. 2, 9 e 32
Cost., parametri che tutelano il diritto alla salute e al paesaggio,
quali espressione diretta del bene ambiente salubre, diritto primario
ed assoluto, e per questo inviolabile.
La disciplina introdotta dall'art. 311, comma 1, del codice
dell'ambiente, nel limitare la legittimazione ad agire rispetto a
quella che discenderebbe dall'applicazione dei principi generali in
materia di illecito, finirebbe per ledere lo stesso diritto
all'ambiente, alla salubrità e all'integrità del paesaggio.
La violazione apparirebbero ancora più evidente in ragione della
irragionevolezza della norma, laddove si consideri che i soggetti,
che quest'ultima esclude dalla legittimazione ad agire, sono quelli
più vicini agli interessi concretamente lesi dal danno.
La limitazione della legittimazione ad agire costituisce un
arretramento della tutela giurisdizionale del diritto all'ambiente
salubre, in quanto depotenzia il ruolo degli enti territoriali e
delle comunità locali.
6.5.- Infine rileva il rimettente che la decisione dello Stato di
chiedere o meno la condanna al risarcimento del danno, essendo lo
stesso attore e convenuto, potrebbe essere frutto di valutazioni di
mera opportunità e non di un apprezzabile e sincero bilanciamento
dei valori primari in gioco.
7.- Si è costituito M.F., imputato nel processo penale in cui è
stata sollevata la questione di legittimità costituzionale, con atto
depositato nella cancelleria di questa Corte il 26 giugno 2015,
deducendo l'inammissibilità ed infondatezza della stessa.
Assume la parte privata che non sussiste il contrasto con i
parametri costituzionali invocati dal rimettente, atteso che la
direttiva comunitaria 21 aprile 2004, n. 2004/35/CE (Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio sulla responsabilità ambientale
in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale) ha
distinto il danno ambientale dagli altri tipi di danno. Lo stesso
attiene ad un bene immateriale unitario e la titolarità dell'azione
risarcitoria va inserita nella materia ambientale riservata alla
competenza esclusiva dello Stato.
7.1.- Si è costituito il Comune di Ballao, già parte civile
iure proprio nel procedimento penale, con atto depositato il 26
giugno 2015, prospettando l'illegittimità costituzionale della norma
impugnata, in riferimento ai medesimi parametri dell'ordinanza di
rimessione.
Il Comune formula argomentazioni analoghe a quelle del rimettente
e ricorda che una particolare tutela costituzionale agli enti locali
si rinviene negli artt. 43 e 44 dello statuto della Regione autonoma
Sardegna, che evidenzia come Regione ed enti locali siano logici
titolari della difesa dei relativi elementi costitutivi, fra i quali
rientra evidentemente l'ambiente, se inciso nella sua integrità e
salubrità.
Infine, rileva che il principio "chi inquina paga" (art. 3 del
d.lgs. n. 152 del 2006), implica che l'autore del danno ambientale
sia sempre perseguibile per il risarcimento.
7.2.- Anche il Comune di Escalaplano, anch'esso parte civile iure
proprio nel procedimento penale, si è costituito con atto depositato
il 26 giugno 2015, prospettando argomentazioni analoghe a quelle
formulate del Comune di Ballao.
7.3.- Si è costituita, con atto depositato il 30 giugno 2015,
giusta delibera della Giunta regionale del 23 giugno 2015, la Regione
autonoma Sardegna chiedendo che la questione di legittimità
costituzionale venga accolta, prospettando argomentazioni analoghe a
quelle esposte nell'ordinanza di rimessione.
Deduce, altresì, come accennato anche dal rimettente, che nel
caso concreto verificatosi nel processo penale a quo, lo Stato è
l'unico soggetto legittimato ad agire in via giurisdizionale per il
risarcimento del danno ambientale e, al contempo, responsabile
civile, e quindi si troverebbe ad assumere la veste di responsabile
civile e di destinatario del risarcimento.
7.4.- Si sono costituiti R.P. ed altri, imputati nel procedimento
penale a quo, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello
Stato, ex art. 44 del regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611
(Approvazione del T.U. delle leggi e delle norme giuridiche sulla
rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull'ordinamento
dell'Avvocatura dello Stato), chiedendo che la questione sia
dichiarata non fondata.
Espongono, in particolare, che la norma in questione non
pregiudica il diritto all'esercizio dell'azione risarcitoria iure
proprio da parte dell'ente territoriale interessato, in ragione di
quanto previsto dall'art. 313, comma 7, del d.lgs. n. 152 del 2006.
7.5.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con atto
depositato il 30 giugno 2015.
La difesa dello Stato ha svolto argomentazioni difensive e
conclusioni analoghe a quelle prospettate da R.P. ed altri.
8.- Il Comune di Ballao e il Comune di Escalaplano hanno
depositato memorie, di analogo contenuto, in data 22 marzo 2016, con
le quali hanno ribadito le difese e le conclusioni svolte.
9.- Anche M.F. ha depositato memoria il 24 marzo 2016, con la
quale ha ricordato la possibilità per gli enti locali di agire iure
proprio per il risarcimento del danno.
Osserva che la norma in questione tiene conto dell'esigenza di
proteggere l'ambiente come realtà a sè stante, unitariamente, e a
prescindere dal valore patrimoniale delle singole componenti.
10.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè R.P. ed
altri, hanno depositato memorie, di analogo contenuto, il 29 marzo
2016.
In particolare deducono che la scelta dello Stato di non
esercitare l'azione civile nel processo a quo è suscettibile di
essere superata laddove, all'esito del procedimento penale, emergesse
la responsabilità penale degli imputati, nel qual caso non sarebbe
preclusa allo Stato la possibilità di attivare in sede
giurisdizionale o amministrativa la tutela risarcitoria ambientale
ricollegabile alla condotta degli imputati.

Considerato in diritto

1.- In via preliminare, va osservato che R.P. ed altri e M.F.,
nonchè i Comuni di Ballao ed Escalaplano e la Regione autonoma
Sardegna, che sono intervenuti nel presente giudizio incidentale,
sono parti, in quanto, i primi, imputati e gli enti locali, parti
civili (iure proprio), nel giudizio a quo. Pertanto gli interventi
sono ammissibili.
2.- La questione di legittimità costituzionale è stata
sollevata dal Tribunale ordinario di Lanusei nel procedimento penale
promosso a carico di M.F. ed altri, per il reato di cui all'art. 437,
commi 1 e 2, del codice penale, con ordinanza del 13 febbraio 2015.
Il rimettente sospetta di illegittimità costituzionale l'art.
311, comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale), nella parte in cui attribuisce al Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, e per esso
allo Stato, la legittimazione all'esercizio dell'azione per il
risarcimento del danno ambientale, escludendo la legittimazione
concorrente o sostitutiva della Regione e degli enti locali sul cui
territorio si è verificato il danno.
3.- Premette il rimettente che con decreto 11 luglio 2014 il
giudice per l'udienza preliminare del Tribunale ordinario di Lanusei
aveva rinviato a giudizio i comandanti militari del Poligono
Interforze Salto di Quirra e del suo distaccamento a mare di Capo S.
Lorenzo, succedutisi nei rispettivi comandi dal marzo 2001 al 2012,
imputando loro il reato di cui all'art. 437, commi 1 e 2, cod. pen.
Agli imputati era stato contestato di aver omesso l'adozione di
precauzioni e cautele nell'esercizio delle attività militari, tra
cui anche la collocazione di segnali di pericolo di esposizione di
uomini ed animali a sostanze tossiche e radioattive presenti nelle
aree ad alta intensità militare, cagionando così un persistente e
grave disastro ambientale con enorme pericolo chimico e radioattivo
per la salute del personale civile e militare del Poligono, dei
cittadini dei centri abitati circostanti, dei pastori insediati in
quel territorio e dei loro animali da allevamento.
Ad avviso del rimettente, quindi, sussiste la rilevanza della
questione, dovendosi fare applicazione della norma impugnata, con
riguardo alla richiesta della Regione autonoma Sardegna di potersi
costituire parte civile nel processo penale per il risarcimento del
danno ambientale.
4.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
prospetta (in riferimento agli artt. 3, 9, 24 e 32 della
Costituzione) che l'accentramento della legittimazione ad agire in
capo ad un solo soggetto non garantirebbe un sufficiente livello di
tutela della collettività e della comunità, nonchè degli interessi
all'equilibrio economico, biologico e sociologico del territorio,
comportando l'irragionevole sacrificio di un aspetto ineludibile nel
sistema di tutela. Inoltre (art. 3 Cost., principio di
ragionevolezza) l'esclusione della possibilità di agire in giudizio
per la Regione e per egli enti territoriali, soggetti esponenziali
della collettività che opera nel territorio leso che è parte
costitutiva della soggettività degli stessi, rispetto allo Stato,
darebbe luogo a disparità di trattamento tra soggetti portatori di
identica posizione giuridica. Infine il giudice a quo deduce (art. 2
Cost.) che la deroga alla disciplina generale della responsabilità
civile determina un trattamento deteriore del diritto ad un ambiente
salubre - diritto primario ed assoluto, rientrante tra i diritti
inviolabili dell'uomo di cui al citato parametro costituzionale -
rispetto ai restanti diritti costituzionali di pari valore, i quali,
con riguardo alla sfera di tutela della responsabilità civile, non
subiscono alcuna limitazione nella titolarità della legittimazione
ad agire.
5.- Le questioni sollevate vanno inquadrate nel contesto della
disciplina del danno ambientale.
5.1.- È noto che, sebbene il testo originario della Costituzione
non contenesse l'espressione ambiente, nè disposizioni finalizzate a
proteggere l'ecosistema, questa Corte con numerose sentenze aveva
riconosciuto (sentenza n. 247 del 1974) la «preminente rilevanza
accordata nella Costituzione alla salvaguardia della salute dell'uomo
(art. 32) e alla protezione dell'ambiente in cui questi vive (art. 9,
secondo comma)», quali valori costituzionali primari (sentenza n. 210
del 1987). E la giurisprudenza successiva aveva poi superato la
ricostruzione in termini solo finalistici, affermando (sentenza n.
641 del 1987) che l'ambiente costituiva «un bene immateriale unitario
sebbene a varie componenti, ciascuna delle quali può anche
costituire, isolatamente e separatamente, oggetto di cura e di
tutela; ma tutte, nell'insieme, sono riconducibili ad unità. Il
fatto che l'ambiente possa essere fruibile in varie forme e
differenti modi, così come possa essere oggetto di varie norme che
assicurano la tutela dei vari profili in cui si estrinseca, non fa
venir meno e non intacca la sua natura e la sua sostanza di bene
unitario che l'ordinamento prende in considerazione».
Il riconoscimento dell'esistenza di un «bene immateriale
unitario» non è fine a se stesso, ma funzionale all'affermazione
della esigenza sempre più avvertita della uniformità della tutela,
uniformità che solo lo Stato può garantire, senza peraltro
escludere che anche altre istituzioni potessero e dovessero farsi
carico degli indubbi interessi delle comunità che direttamente
fruiscono del bene.
5.2.- L'espressa individuazione, a seguito della riforma del
Titolo V, e della materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema»,
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., quale competenza
esclusiva dello Stato, fotografa, dunque, una realtà già
riconosciuta dalla giurisprudenza come desumibile dal complesso dei
valori e dei principi costituzionali.
Essa si accompagna al riconoscimento, nel successivo terzo comma
dell'art. 117 Cost., della rilevanza dei numerosi e diversificati
interessi che fanno capo alle Regioni e quindi ai relativi enti
territoriali.
Ne risulta così confermato il punto fermo del sistema elaborato
dalla giurisprudenza circa la pluralità dei profili soggettivi del
bene ambientale (sentenza n. 378 del 2007).
6.- La prima disciplina organica della materia (la legge 8 luglio
1986, n. 349 "Istituzione del Ministero dell'ambiente e norme in
materia di danno ambientale") rispecchiava tale pluralità,
prevedendo (art. 18, comma 3) che l'azione di risarcimento del danno
ambientale potesse essere promossa «dallo Stato, nonchè dagli enti
territoriali sui quali incidano i beni oggetto del fatto lesivo».
Ciò era coerente con una visione al cui centro era
l'introduzione di una peculiare responsabilità di tipo
extracontrattuale connessa a fatti, dolosi o colposi, cagionanti un
danno ingiusto all'ambiente: in questa prospettiva civilistica non
era illogico collegare l'azione ad ogni interesse giuridicamente
rilevante.
7.- Il quadro normativo è tuttavia profondamente mutato con la
direttiva 21 aprile 2004, n. 2004/35/CE (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio sulla responsabilità ambientale in materia
di prevenzione e riparazione del danno ambientale) che, nel recare la
disciplina del danno ambientale in termini generali e di principio,
afferma che la prevenzione e la riparazione di tale danno nella
misura del possibile «[contribuiscono] a realizzare gli obiettivi ed
i principi della politica ambientale comunitaria, stabiliti nel
trattato»; tenendo fermo, peraltro, il principio «chi inquina paga»,
pure stabilito nel Trattato istitutivo della Comunità europea (n. 1
e n. 2 del "considerando").
In particolare, nell'Allegato II della direttiva, che attiene
alla «Riparazione del danno ambientale», si pone in luce come tale
riparazione è conseguita riportando l'ambiente danneggiato alle
condizioni originarie tramite misure di riparazione primaria, che
sono costituite da «qualsiasi misura di riparazione che riporta le
risorse e/o i servizi naturali danneggiati alle o verso le condizioni
originarie». Solo qualora la riparazione primaria non dia luogo a un
ritorno dell'ambiente alle condizioni originarie, si intraprenderà
la riparazione complementare e quella compensativa.
7.1.- Il cambiamento di prospettiva, con la conseguente
collocazione del profilo risarcitorio in una posizione accessoria
rispetto alla riparazione, è stato fatto proprio dal legislatore,
che in sede di attuazione della direttiva, con il d.lgs. n. 152 del
2006, ha statuito la priorità delle misure di "riparazione" rispetto
al risarcimento per equivalente pecuniario, quale conseguenza
dell'assoluta peculiarità del danno al bene o risorsa "ambiente".
Poi, con l'art. 5-bis del decreto-legge n. 25 settembre 2009, n.
135 (Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi comunitari e
per l'esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità
europee), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 20 novembre 2009, n. 166, - per rispondere a una procedura di
infrazione della UE - si è precisato che il danno all'ambiente deve
essere risarcito con le misure di riparazione «primaria»,
«complementare» e «compensativa» contenute nella direttiva n.
2004/35/CE; prevedendo un eventuale risarcimento per equivalente
pecuniario esclusivamente se le misure di riparazione del danno
all'ambiente fossero state in tutto o in parte omesse, o fossero
state attuate in modo incompleto o difforme rispetto a quelle
prescritte ovvero risultassero impossibili o eccessivamente onerose;
Infine, con l'art. 25 della legge 6 agosto 2013, n. 97
(Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - Legge europea
2013), per rispondere all'ulteriore contestazione della Commissione
europea, si è ulteriormente riordinata la materia, eliminando i
riferimenti al risarcimento "per equivalente patrimoniale" e
imponendo per il danno all'ambiente "misure di riparazione"
(specificate dall'Allegato 3 alla Parte sesta del d.lgs. n. 152 del
2006).
7.2.- Di particolare rilievo è l'individuazione dei soggetti che
sono tenuti al ripristino. L'adozione delle misure necessarie è in
prima battuta a carico del responsabile del danno, ai sensi dell'art.
311 del d.lgs. n. 152 del 2006, ma lo stesso articolo, al comma 2,
prevede che, quando le misure risultino in tutto o in parte omesse, o
comunque realizzate in modo incompleto o difforme dai termini e
modalità prescritti, il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare procede direttamente agli interventi necessari,
determinando i costi delle attività occorrenti per conseguire la
completa e corretta attuazione e agendo nei confronti del soggetto
obbligato per ottenere il pagamento delle somme corrispondenti.
8.- Le conseguenze del processo evolutivo indotto dalla normativa
comunitaria sono chiaramente percepite da questa Corte quando afferma
(sentenza n. 641 del 1987), in ordine all'art. 18 citato, che la
legittimazione attiva dello Stato (e allora degli enti territoriali)
trovava il suo fondamento «nella loro funzione a tutela della
collettività [...] e degli interessi all'equilibrio ecologico,
biologico e sociologico del territorio».
La qualificazione in termine di "funzione" manifesta il carattere
pubblicistico del ruolo di chi è preposto alla tutela del bene
ambientale, carattere, del resto, confermato dalla modalità del suo
esercizio. L'art. 311, più volte citato, riconosce al Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare la
possibilità di scegliere tra la via giudiziaria e quella
amministrativa. Nel secondo caso (artt. 313 e 314 del codice
dell'ambiente), con ordinanza immediatamente esecutiva, il Ministero
ingiunge a coloro che siano risultati responsabili del fatto il
ripristino ambientale a titolo di risarcimento in forma specifica
entro un termine fissato.
Qualora questi non provvedano in tutto o in parte al ripristino
nel termine ingiunto, o all'adozione delle misure di riparazione nei
termini e modalità prescritti, il Ministro determina i costi delle
attività necessarie a conseguire la completa attuazione delle misure
anzidette secondo i criteri definiti con il decreto di cui al comma 3
dell'art. 311 e, al fine di procedere alla realizzazione delle
stesse, con ordinanza ingiunge il pagamento, entro il termine di
sessanta giorni dalla notifica, delle somme corrispondenti.
8.1.- Questa Corte ha ritenuto in proposito (sentenza n. 235 del
2009), che «la scelta di attribuire all'amministrazione statale le
funzioni amministrative trova una non implausibile giustificazione
nell'esigenza di assicurare che l'esercizio dei compiti di
prevenzione e riparazione del danno ambientale risponda a criteri di
uniformità e unitarietà, atteso che il livello di tutela ambientale
non può variare da zona a zona e considerato anche il carattere
diffusivo e transfrontaliero dei problemi ecologici, in ragione del
quale gli effetti del danno ambientale sono difficilmente
circoscrivibili entro un preciso e limitato ambito territoriale».
In effetti, una volta messo al centro del sistema il ripristino
ambientale, emerge con forza l'esigenza di una gestione unitaria: un
intervento di risanamento frazionato e diversificato, su base "micro
territoriale", oltre ad essere incompatibile sul piano teorico con la
natura stessa della qualificazione della situazione soggettiva in
termini di potere (funzionale), contrasterebbe con l'esigenza di una
tutela sistemica del bene; tutela che, al contrario, richiede sempre
più una visione e strategie sovranazionali, come posto in evidenza,
oltre che dalla disciplina comunitaria, dall'ultima Conferenza
internazionale sul clima tenutasi a Parigi nel 2015, secondo quanto
previsto dalla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti
climatici.
9.- È in questo contesto normativo e giurisprudenziale che si
inserisce la nuova disciplina del potere di agire in via risarcitoria
(d.lgs. n. 152 del 2006), che - contraddittoriamente, secondo il
giudice rimettente - ha riservato allo Stato, ed in particolare al
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, il
potere di agire, anche esercitando l'azione civile in sede penale,
per il risarcimento del danno ambientale (art. 311), e ha mantenuto
solo «il diritto dei soggetti danneggiati dal fatto produttivo di
danno ambientale, nella loro salute o nei beni di loro proprietà, di
agire in giudizio nei confronti del responsabile a tutela dei diritti
e degli interessi lesi» (art. 313, comma 7, secondo periodo).
9.1.- La modifica rispetto alla disciplina precedente è in
realtà la conseguenza logica del cambiamento di prospettiva
intervenuto nella materia.
All'esigenza di unitarietà della gestione del bene "ambiente"
non può infatti sottrarsi la fase risarcitoria. Essa, pur non
essendo certo qualificabile come amministrativa, ne costituisce il
naturale completamento, essendo volta a garantire alla istituzione su
cui incombe la responsabilità del risanamento, la disponibilità
delle risorse necessarie, risorse che hanno appunto questa specifica
ed esclusiva destinazione.
9.2.- Tutto ciò risulta con particolare evidenza nella vicenda
in esame, in cui la natura dell'ambiente interessato - Poligono
Interforze Salto di Quirra e del suo distaccamento a mare di Capo S.
Lorenzo - e il tipo di interventi di cui si assume la necessità
escludono la possibilità che istituzioni diverse dallo Stato siano
abilitate ad effettuare l'opera di ripristino, cosicchè sarebbe
manifesta la irragionevolezza di un sistema in cui queste altre
istituzioni, non onerate di tale compito, potessero avanzare pretese
di risarcimento.
10.- Ciò non esclude - come si è visto - che ai sensi dell'art.
311 del d.lgs. n. 152 del 2006 sussista il potere di agire di altri
soggetti, comprese le istituzioni rappresentative di comunità
locali, per i danni specifici da essi subiti.
La Corte di cassazione ha più volte affermato in proposito che
la normativa speciale sul danno ambientale si affianca (non
sussistendo alcuna antinomia reale) alla disciplina generale del
danno posta dal codice civile, non potendosi pertanto dubitare della
legittimazione degli enti territoriali a costituirsi parte civile
iure proprio, nel processo per reati che abbiano cagionato pregiudizi
all'ambiente, per il risarcimento non del danno all'ambiente come
interesse pubblico, bensì (al pari di ogni persona singola od
associata) dei danni direttamente subiti: danni diretti e specifici,
ulteriori e diversi rispetto a quello, generico, di natura pubblica,
della lesione dell'ambiente come bene pubblico e diritto fondamentale
di rilievo costituzionale.
11.- Quanto allo specifico profilo di censura connesso al fatto
che la disciplina espone al rischio di una inazione statuale, specie
nel caso di sovrapposizione tra danneggiato e danneggiante, rischio
evidenziato - a detta del ricorrente - dalla mancata costituzione di
parte civile, anch'esso è infondato.
A prescindere dalla considerazione che la proposizione della
domanda nel processo penale è solo una delle opzioni previste dal
legislatore, potendo lo Stato agire direttamente in sede civile, o in
via amministrativa, quel che conta è che l'interesse giuridicamente
rilevante di cui sono portatori gli altri soggetti istituzionali non
può che attenere alla tempestività ed effettività degli interventi
di risanamento.
Ebbene, tale interesse è preso in considerazione dall'art. 309
del codice dell'ambiente secondo cui le Regioni, le Province autonome
e gli enti locali, anche associati, oltre agli altri soggetti ivi
previsti, «possono presentare al Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, [...] denunce e osservazioni,
corredate da documenti ed informazioni, concernenti qualsiasi caso di
danno ambientale o di minaccia imminente di danno ambientale e
chiedere l'intervento statale a tutela dell'ambiente».
Di tale interesse - suscettibile di tutela giurisdizionale già
secondo principi generali - è espressamente prevista l'azionabilità
dinanzi al giudice amministrativo con le relative azioni dal
successivo art. 310.
Il sistema, dunque, è idoneo a scongiurare il rischio paventato.
12.- Alla stregua delle considerazioni fin qui svolte, il dubbio
di costituzionalità sollevato dal Tribunale ordinario di Lanusei che
si sostanzia, in sintesi, nell'asserita inadeguatezza della
disciplina impugnata a salvaguardare la tutela dell'ambiente, anche
in relazione al ruolo delle autonomie locali, non è fondato.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 311, comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), sollevata, in riferimento agli artt.
2, 3, 9, 24 e 32 della Costituzione, nonchè al principio di
ragionevolezza, dal Tribunale ordinario di Lanusei con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 aprile 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'1 giugno 2016.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA