1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 5-5-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 aprile 1993
N. 27 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 aprile 1993 (del commissario dello Statoper la regione siciliana) Finanza regionale - Interventi nei comparti produttivi e altre disposizioni di carattere finanziario e norme per il contenimento, la razionalizzazione e l'acceleramento della spesa - Attribuzione, nelle more della riforma e del riordino dei consorzi di bonifica siciliani e per un periodo non superiore ad un anno dalla data di entrata in vigore della legge, delle funzioni di detti consorzi ad un commissario straordinario nominato con decreto dell'assessore regionale per l'agricoltura con conseguente lesione dei principi di ragionevolezza e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Obbligo delle societa' e consorzi che hanno assunto l'appalto dei lavori di censimento, catalogazione, inventariazione di beni culturali ed ambientali nonche' di servizi aerofotografici di utilizzare prioritariamente i soggetti che hanno prestato e prestano la loro opera presso gli stessi - Trattamento di favore di alcuni cittadini a scapito della generalita' degli altri cittadini aspiranti ad un posto di lavoro in contrasto con il principio di uguaglianza e con il diritto al lavoro - Autorizzazione alla Corelsi-Aias a svolgere attivita' didattica e di formazione del personale parasanitario in contrasto con la normativa statale in materia di formazione professionale del personale sanitario, infermieristico e tecnico della riabilitazione (d. lgs. 30 dicembre 1992, n. 502). (Legge della regione Sicilia 31 marzo-1½ aprile 1993). (Cost., artt. 3, 4, 41, primo comma, 51 e 97; legge n. 223/1991, art. 25, in relazione all'art. 17, lett. f), dello statuto regione Sicilia; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 6, terzo comma, in relazione all'art. 17, lett. b), statuto Sicilia). (093C0425) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 5-5-1993)

L'assemblea regionale siciliana, nella seduta del 31 marzo/1½
aprile 1993, ha approvato il disegno di legge n. 387/A dal titolo
"Interventi nei comparti produttivi, altre disposizioni di carattere
finanziario e norme per il contenimento, la razionalizzazione e
l'acceleramento della spesa", comunicato a questo commissariato dello
Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello statuto
speciale, il successivo 5 aprile 1993.
Preliminarmente, ai fini anche di una più approfondita cognizione
delle norme contenute nel provvedimento legislativo suindicato, si
ritiene opportuno far rilevare che al di là di quanto possa
desumersi prima facie dalla rubrica, esso in realtà si connota come
un contenitore di disposizioni etorogenee riguardanti i più svariati
settori di intervento dell'amministrazione regionale, oltre quelle di
carattere strettamente finanziario.
Nel corso del dibattito tenutosi in aula e protrattosi
ininterrottamente per quasi ventiquattro ore, sono stati approvati,
infatti, numerosi emendamenti che, come rilevato anche da alcuni dei
deputati presenti, hanno trasformato l'originario disegno di legge in
un provvedimento omnibus.
Infatti, come ammesso, peraltro, da esponenti della stessa
maggioranza di governo, sono stati inseriti nel corpo dell'articolato
disposizioni che costituivano oggetto di autonome iniziative legisla-
tive da poco presentate in assemblea e su cui non era ancora
intervenuto il prescritto preventivo parere delle commissioni
permanenti ed altre con le quali si è inteso sovvenire a particolari
situazioni bisognevoli di un immediato intervento risolutore.
Tra le norme approvate dall'a.r.s. gli artt. 19, 67 e 72 danno
adito a rilievi di carattere costituzionale.
L'art. 19 testualmente recita: 1. "Nelle more della riforma e del
riordino dei consorzi di bonifica siciliani, e comunque per un
periodo non superiore ad un anno dalla data di entrata in vigore
della presente legge, le funzioni previste dalla legislazione vigente
per gli organi dei consorzi di bonifica siciliani sono svolte da un
commissario straordinario nominato con decreto dell'assessore
regionale per l'agricoltura e le foreste".
Tale disposizione ad avviso dello scrivente, si pone in palese
contrasto con i principi costituzionali di cui agli artt. 51, 3 e 97.
La norma de qua si configura come tipico caso di legge-
provvedimentocon cui viene disposto l'indiscriminato e generalizzato
avvio di una gestione commissariale degli esistenti consorzi di
bonifica "nelle more della riforma e del riordino" degli stessi.
In proposito, giova osservare che il legislatore regionale, pur
godendo ai sensi dell'art. 14, lett. b), dello statuto speciale di
competenza esclusiva in materia di bonifica, non ha a tutt'oggi
provveduto a dettare una disciplina organica nel settore e che,
pertanto, in Sicilia continuano ad avere vigore le disposizioni di
cui al r.d. n. 215/1993 e del P.R. n. 947/1962.
Solo di recente il governo regionale ha avviato due distinte
iniziative legislative concernenti la disciplina della difesa del
suolo e delle risorse idriche e forestali ed il riordino degli
interventi in materia di bonifica, con l'intento di dare un nuovo
assetto e ruolo agli enti in questione anche nell'ambito del più
vasto settore regolamentato dalla legge n. 183/1989.
Le suddette proposte legislative sono, però, ancora ad uno stadio
iniziale non essendosene neppure avviato l'esame presso le
commissioni di merito e, sebbene, in una di esse sia previsto il
ricorso alla gestione commissariale, nella fase di transizione fra il
precedente e l'instaurando regime, non può ritenersi legittimo
costituzionalmente l'intervento ex abrupto operato dal legislatore
che anticipa gli effetti della auspicata riforma, anzichè attuarla.
Ancor più censurabile appare la disposizione in questione se si
tiene presente che, come si è avuto modo di apprendere, sono in atto
pendenti ricorsi dinnanzi al tribunale amministrativo regionale
avverso provvedimenti di commissariamento degli organi di gestione
ordinaria di alcuni consorzi di bonifica, adottati, stando a quel che
risulta, con la stessa motivazione e che l'autorità adita ha accolto
la domanda incidentale di sospensione presentata dai ricorrenti.
Al riguardo si ritiene che il legislatore regionale, disponendo in
via generale il commissariamento di tutti i consorzi operanti in
Sicilia, palesemente lede il diritto dei singoli amministratori a
permanere nelle rispettive cariche senza una preventiva, puntuale
verifica delle circostanze che possano giustificare il ricorso ad una
gestione straordinaria ai sensi delle vigenti disposizioni.
E se è pur vero che nel vigente ordinamento giuridico non è
rinvenibile una "riserva di amministrazione" opponibile al
legislatore, non è altrettanto ammissibile che ai singoli soggetti
lesi dalla legge provvedimento sia preclusa la difesa dei propri
diritti ed interessi.
Come codesta ecc.ma Corte ha recentemente riconosciuto con
sentenza n. 62/1993, l'esame dei vizi normalmente rientranti
nell'ambito della giustizia amministrativa deve intendersi trasferito
in questo caso dinanzi al giudice delle leggi.
Lo scrivente, pertanto, denuncia, con il presente ricorso
l'indebita compressione dei diritti dei consigli di amministrazione
dei consorzi di bonifica dell'isola indiscriminatamente sancita con
il citato art. 19, a conferma e copertura di provvedimenti
amministrativi impugnati dinanzi al giudice amministrativo.
L'operato del legislatore non appare di certo ispirato tanto ai
principi di buona amministrazione, volti a garantire una gestione
coordinata e omogenea nel settore, quanto piuttosto, dall'esigenza di
sollevare l'amministrazione dall'imbarazzo causato dal probabile
annullamento in sede giurisdizionale dei provvedimenti di nomina dei
commissari straordinari dei consorzi.
Si osserva, infine, che la norma oggetto di gravame non può
neppure considerarsi un'anticipazione del disegno di legge
concernente il riordino degli interventi regionali in materia di
bonifica, in quanto nel titolo terzo "Norme transitorie e finali"
all'art. 25, sesto comma, opportunamente è previsto, a riforma
attuata, che "alla determinazione dello stato di consistenza del
patrimonio consortile e del personale di cui al secondo comma e per
ogni altro adempimento necessario ai fini dell'applicazione del
presente articolo, per ciascuno dei consorzi di bonifica in atto
esistenti nella regione provvede un commissario regionale ad acta
nominato con decreto dell'assessore regionale per l'agricoltura e le
foreste".
La disposizione si appalesa, pertanto, arbitraria ed
irragionevole, giustificata soltanto dal mito della presunta
onnipotenza del legislatore il quale, piuttosto che adoperarsi per
approvare con l'auspicata sollecitudine la cennata riforma organica,
ne anticipa, come già detto, gli effetti travisando, però, la
natura stessa dell'istituto della gestione commissariale, che da
strumento necessario e limitato, nella fase di prima applicazione
della nuova disciplina, diventa sistema ordinario di amministrazione,
in attesa dell'entrata in vigore della nuova legge, anche se limitata
ad un anno dalla stessa data.
L'art. 67 testualmente recita:
1. "Da parte delle società e dei consorzi che hanno assunto
l'appalto dei lavori di censimento, catalogazione, inventariazione
dei beni culturali ed ambientali nonchè i servizi aerofotografici
(capitolo 38354) vengono utilizzati prioritariamente i soggetti che
hanno prestato e prestano la loro opera.
2. Della rimanente quota il 50 per cento viene selezionato dal
personale di cui agli artt. 19 e 21 della legge regionale 15 maggio
1991, n. 27 e successive modifiche ed integrazioni purchè in
possesso dei requisiti previsti dalle convenzioni e dagli accordi
sindacali".
Anche questa disposizione, come la precedente, è frutto di un
emendamento presentato nel corso del dibattito senza i necessari
approfondimenti da parte della competente commissione permanente ed
approvato nonostante i dubbi sulla sua costituzionalità prospettati
da vari deputati appartenenti anche alla maggioranza di governo.
La predetta norma di non chiaro significato e che può pertanto
dare adito a interpretazioni ambigue, per la frettolosità con cui è
stata approvata e per l'assenza di una contestuale disciplina di
dettaglio, nell'intenzione del legislatore regionale vuole venire
incontro alle richieste di stabilità occupazionale avanzate con
forza e reiteratamente proprio in questi giorni, dagli oltre 40.000
giovani in atto impegnati nei progetti di utilità collettiva ex art.
23 della legge n. 67/1988.
Il legislatore regionale, invero, nel plausibile intento di
garantire, al momento, la prosecuzione del rapporto di lavoro di
alcuni soggetti occupati nei predetti progetti, impone ai privati
imprenditori che hanno assunto e che assumeranno l'appalto dei lavori
di censimento, catalogazione, inventariazione dei beni culturali ed
ambientali di utilizzare detto personale in una percentuale molto
elevata a scapito della generalità degli altri cittadini,
disoccupati e/o inoccupati, anch'essi, pertanto, aspiranti ad un
posto di lavoro.
Non appare, infatti, legittimo sotto il profilo del rispetto del
principio di cui all'art. 4 della Costituzione il privilegiare il
diritto al lavoro di una categoria di soggetti, che fra l'altro sino
al 31 dicembre 1993 sarà impeganta nei progetti finanziati dalla
regione, a tutto danno dei rimanenti disoccupati che vedranno
ulteriormente preclusa la possibilità di fare ingresso nel mondo del
lavoro, in un settore di cui è prevedibile l'espansione, atteso il
cospicuo intervento finanziario regionale, che per il corrente anno
è quantificato in ben 35 miliardi di lire.
Codesta ecc.ma Corte ha, d'altronde, evidenziato che il diritto al
lavoro tutelato dall'art. 4, non si traduce in una pretesa giuridica
del singolo ad ottenere un determinato posto di lavoro, bensì nella
generica possibilità di avere accesso, concorrendone i requisiti, ai
posti disponibili e nell'obbligo, genericamente imposto al
legislatore, di realizzare un ordinamento che renda effettivo questo
diritto (sentenza n. 194/1976).
La tutela del diritto al lavoro è, altresì, strettamente
connessa all'attuazione del principio di eguaglianza e, pur non
essendo garantito da detta norma costituzionale a ciascun cittadino
il diritto al conseguimento di un'occupazione nè alla conservazione
del posto di lavoro, il legislatore ordinario deve stabilire una
disciplina che rispecchi l'esigenza di un trattamento giuridico
eguale, diversificato soltanto in presenza di giustificata ragione
(sentenza n. 174/1971).
Alla luce delle soprariportate pronunce costituzionali la
disciplina dettata dal legislatore regionale si appalesa, quindi, non
pienamente rispettosa dei diritti dei terzi esclusi nonchè dei
singoli imprenditori cui viene gravemente limitata la libertà di
scegliere le persone delle quali avvalersi nell'esercizio della
propria attività economica (art. 41, primo comma, della
Costituzione).
Il vulnus dei principi costituzionali appare ancor più evidente
se si considera che il legislatore regionale in materia di rapporti
di lavoro e di legislazione sociale, ai sensi dell'art. 17, lett. f),
dello statuto speciale gode di potestà legislativa concorrente,
vincolata al rispetto dei principi ed interessi generali cui sono
informate le leggi dello Stato.
La norma de qua, nell'imporre l'assunzione di una determinata
fascia di lavoratori, di fatto istituisce, una nuova "categoria
protetta", quella degli "articolisti", con ciò palesemente
esorbitando dai limiti imposti al legislatore regionale.
Non può, inoltre, non considerarsi che la prevista misura (50%)
della percentuale di riserva gravemente comprime, come già accenato,
la libertà nell'attività economica costituzionalmente garantita
degli imprenditori-datori di lavoro, che viene limitata e turbata ad
esclusivo vantaggio di una particolare categoria di lavoratori, in
assenza, peraltro, di una normativa di ampio respiro connessa alla
realizzazione di interessi generali e di programmi diretti a
stimolare e coordinare l'attività imprenditoriale al fine di dare
effettivo incremento alla produzione (sentenza Corte costituzionale
n. 78/1958).
Il legislatore regionale, infatti, non pago di aver già
riservato, nei propri ruoli ed in quelli delle amministrazioni da
esso dipendenti, una ampia quota dei posti disponibili nel
quadriennio 1992/1995 (l.r. n. 27/1991) si rivolge adesso al settore
privato, alterando le regole del libero mercato del lavoro, nel
tentativo di trovare sistemazione definitiva ad una fascia di
precariato da esso stesso creato.
Così gli imprenditori che non hanno ritenuto opportuno o
vantaggioso fruire delle agevolazioni già previste dal legislatore
siciliano con la cennata legge n. 27/1991, in caso di assunzione dei
soggetti beneficiari delle norme in questione, se vogliono, ora,
addivenire a rapporti contrattuali con l'amministrazione regionale
per la catalogazione dei beni culturali saranno costretti ad
utilizzare lo stesso personale.
Si soggiunge che il legislatore siciliano, preoccupato
principalmente di dare una immediata soluzione-tampone al problema
occupazionale degli oltre 40.000 precari, ha omesso di valutare e
disciplinare esaustivamente le procedure conseguenti alla riserva
disposta con la norma oggetto di censura, limitandosi a ritenere
sufficiente il possesso dei requisiti previsti dalle convenzioni e
dagli accordi sindacali.
Mancano, invero, le indispensabili norme che concretamente
disciplinano le procedure di selezione nell'ipotesi, assai probabile,
che i beneficiari della disposizione siano di numero superiore a
quello delle richieste avanzate dalle imprese o che, piuttosto,
consentano ai datori di lavoro di scegliere, in ossequio alla vigente
legislazione nazionale, con chiamata nominativa, i propri
collaboratori, attingendo ad apposite liste istituite presso gli
uffici di collocamento.
Il legislatore regionale non si è curato, peraltro, di conciliare
la norma, con cui viene di fatto istituita una nuova categoria
protetta, con la disposizione di cui all'art. 25 della legge n.
223/1991, obbliga indistintamente tutti i datori di lavoro, quando
occupino più di dieci dipendenti, a riservare il 12% delle nuove
assunzioni ai lavoratori appartenenti alle categorie esplicitate nel
quinto comma dello stesso articolo.
Non ininfluente è, infine, la considerazione che la disposizione
oggetto di gravame non fa alcuna menzione dell'obbligo di inserire
nei futuri bandi di gara la clausola della prevista riserva di posti,
demandando, eventualmente, all'amministrazione il compito di renderla
compatibile con la vigente normativa comunitaria, in tema di libertà
di circolazione dei lavoratori e di divieto dell'inserimento di
clausole con effetti discriminatori, diretti o indiretti, nei
confronti di offerenti provenienti da altri Stati membri della
comunità.
Al riguardo si osserva infatti che la Corte di giustizia europea
ha ritenuto non compatibile con il diritto comunitario, perchè
producente effetti disciminatori, (sentenza n. 31/1987 Beentjes c.
Paesi Bassi) una clausola che impone l'obbligo di assumere una
percentuale fissa di persone residenti nella regione.
Nè, infine, si può trascurare la considerazione che la
situazione di precariato venuta a crearsi per i soggetti ora
beneficiari della norma, deriva da una reiterata proroga della
disposizione di cui all'art. 23 della legge statale n. 67/1988, che
non risulta essere stata mai prorogata in sede nazionale.
Concludendo su questo punto si vuole evidenziare che
l'impugnativa, assai sofferta, dell'art. 67 non costituisce un
misconoscimento di esigenze profondamente avvertite tra i numerosi
giovani siciliani cui la norma si riferisce ma un appello all'a.r.s.
perchè voglia affrontare detta problematica nel più vasto ed
impegnativo quadro delle iniziative da assumere per avviare a
soluzione la grave congiuntura che affligge l'economia isolana.
Soluzione complessiva in cui soltanto potranno trovare adeguata
soddisfazione le esigenze, altrettanto meritevoli di attenzione, di
numerosi disoccupati che non si trovano nelle condizioni dei c.d.
"articolisti", come d'altronde ammesso da non pochi esponenti
dell'assemblea appartenenti ai gruppi di maggioranza.
La disposizione dell'art. 72 che testualmente recita:
1. "La Corelsi-Aias è autorizzata a svolgere attività didattica
e di formazione del personale parasanitario nell'ambito della
programmazione regionale disposta dall'assessore regionale per la
sanità e dei requisiti e delle modalità previsti per lo svolgimento
di tale attività.
2. È abrogato il terzo comma dell'art. 19 della l.r. 18 aprile
1981, n. 68" dà anch'essa a'dito a rilievi di natura costituzionale.
Siffatta norma riproduce, sostanzialmente, il testo di un apposito
disegno di legge di iniziativa parlamentare, presentato il 13 gennaio
1993 all'assemblea regionale, che, nel dichiarato intento di
sopperire al fabbisogno di terapisti della riabilitazione, prevedeva
la possibilità di consentire alla scuola della Corelsi-Aias di
gestire i relativi corsi di formazione professionale, nonchè
l'abrogazione dell'art. 19, terzo comma, della l.r. 18 aprile 1981,
n. 68, che avrebbe, secondo il deputato proponente, ingiustamente
penalizzato la Corelsi-Aias.
Sul punto va preliminarmente rilevato che il legislatore regionale
con il citato art. 19 al primo comma, nell'intento di far salve le
aspettative di coloro i quali avevano seguito i corsi fino ad allora
gestiti dalla Corelsi-Aias, in via straordinaria, limitatamente alla
prima sessione di esami successiva alla data di entrata in vigore
della stessa l.r. n. 68/1981, aveva autorizzata l'ammissione agli
esami per il conseguimento del diploma di terapista della
riabilitazione, degli allievi che avevano interamente frequentato il
corso triennale presso l'istituto in questione.
A conferma del carattere eccezionale di detta autorizzazione con
il terzo comma dello stesso articolo si precludeva alla Corelsi-Aias
la continuazione di ogni attività didattica, atteso che il compito
di procedere alla formazione ed aggiornamento professionale del
personale sanitario, medico, infermieristico e della riabilitazione,
in conformità alle leggi nazionali, era stato demandato con l.r. n.
87/1980 alle uu.ss.ll. (art. 1, secondo comma, lett. b)).
Il legislatore regionale, infatti, in materia di igiene e sanità,
ai sensi dell'art. 17, lett. b), dello statuto speciale, gode di
competenza concorrente ed è tenuto, pertanto ad attenersi ai
principi contenuti nella legislazione nazionale di riferimento.
Orbene, la materia della formazione professionale del personale
sanitario infermieristico, tecnico e della riabilitazione, è stato
proprio di recente oggetto di una precisa disciplina da parte del
legislatore nazionale, che, all'art. 6, terzo comma, del d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 502, ha espressamente disposto che tale attività
formativa è svolta in sede ospedaliera.
La disposizione dell'art. 72, in base alla quale la Corelsi-Aias
è autorizzata a svolgere attività didattica e di formazione, si
pone, pertanto, palesamente in contrasto con la norma statale di
riferimento, violando al contempo l'art. 17 dello statuto speciale.
Le istituzioni private asccreditate, unitamente alle aziende
ospedaliere, alle università ed alle unità sanitarie locali,
possono soltanto attivare protocolli di intesa per l'espletamento
materiale dei corsi previsti dall'art. 2 della legge n. 341/1990.
Non sembrano, d'altronde, sussistere, nè nel corso del dibattito
in aula nè è stata fatta alcuna menzione, peculiari situazioni o
condizioni di fatto od interessi propri della regione che
giustifichino l'intervento del legislatore siciliano ai sensi e nei
limiti del citato art. 17 dello statuto.
Giova osservare, infine, che, come codesta ecc.ma Corte, ha più
volte precisato (da ultimo con sentenza n. 484/1991) la competenza
del legislatore regionale in materia di personale sanitario è
meramente attuativa ed integrativa e che, pertanto, non è ad esso
consentito di implicitamente riconoscere validità a titoli di studio
conseguiti presso istituti privati nel resto d'Italia non abilitati.

P. Q. M.
e con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto, prefetto Vittorio Piraneo commissario dello
Stato per la regione siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello statuto
speciale, con il presente atto, impugna le sottoindicate norme del
disegno di legge n. 387 dal titolo "Interventi nei comparti
produttivi, altre disposizioni di carattere finanziario e norme per
il contenimento, la razionalizzazione e l'acceleramento della spesa",
approvato dall'assemblea regionale siciliana nella seduta del 31
marzo/1½ aprile 1993:
l'art. 19, per violazione degli artt. 51, 3 e 97 della
Costituzione;
l'art. 67, per violazione degli artt. 4, 41, primo comma, della
Costituzione e dell'art. 25 della legge n. 223/1991, in relazione ai
limiti posti dall'art. 17, lett. f), dello statuto speciale;
l'art. 72, per violazione dell'art. 6, terzo comma, del d.lgs.
30 dicembre 1992, n. 502, in relazione ai limiti posti dall'art. 17,
lett. b), dello statuto speciale.
Palermo, addì 10 aprile 1993
Il commissario dello Stato per la regione siciliana: prefetto
Vittorio PIRANEO
93C0425