1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 23-7-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 244 SENTENZA 18 luglio 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Regione Lazio - Formazione del silenzio-assenso nel caso di mancata approvazione da parte della regione, nei 180 giorni dalla trasmissione da parte dell'ente che l'aveva adottato, dello strumento urbanistico - Legge di sanatoria - Riferimento alla sentenza della Corte n. 360/1996 - Inammissibilita' - Non fondatezza. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 2, comma 61). (Cost., artt. 77, 115, 117 e 118). (097C0853) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 23-7-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, prof.
Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 61,
della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), promosso con ricorso della regione Lazio
notificato il 25 gennaio 1997, depositato in cancelleria il 30
successivo ed iscritto al n. 16 del registro ricorsi 1997;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1997 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi l'avv. Giuseppe La Cute per la regione Lazio e l'avv. dello
Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 25 gennaio 1997 e depositato il 30
gennaio 1997 (r. ric. n. 16 del 1997), la regione Lazio ha sollevato,
in via principale, questione di legittimità costituzionale dell'art.
2, comma 61, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), il quale dispone che
"restano validi gli atti ed i provvedimenti adottati e sono fatti
salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla
base di 14 decreti-legge specificamente indicati, tra i quali il
d.-l. 27 settembre 1994, n. 551 (Misure urgenti per il rilancio
economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia
privata), decaduto per mancata conversione in legge, e tutti quelli
che sono ad esso succeduti, reiterandone il contenuto precettivo,
nessuno dei quali convertito in legge, fino al d.-l. 24 settembre
1996, n. 495, anch'esso decaduto e non più riprodotto.
Ognuno di tali decreti conteneva, tra l'altro, a seconda dei casi,
all'art. 5, comma 3, o all'art. 4, comma 3, una norma che prevedeva
che l'approvazione degli strumenti urbanistici da parte della regione
avvenisse entro centottanta giorni dalla data della trasmissione, da
parte dell'ente che lo aveva adottato, dello stesso strumento
corredato della necessaria documentazione, e che, decorso
infruttuosamente il termine, che poteva essere interrotto una sola
volta per motivate ragioni, i piani si intendevano approvati.
La regione Lazio ritiene che il silenzio-assenso non si sia potuto
formare in alcun caso, non essendo mai decorsi i centottanta giorni
previsti da ciascuno dei decreti sopra indicati, in quanto ognuno di
essi, trascorsi sessanta giorni dalla sua pubblicazione, aveva perso
efficacia per mancata conversione in legge, nè il decreto
successivo, che riproduceva la norma di cui si tratta, faceva alcun
riferimento alla sequenza di provvedimenti che lo avevano preceduto.
Pertanto, in via preliminare, la ricorrente chiede alla Corte di
dichiarare che l'applicabilità dell'art. 2, comma 61, non può
comportare in nessun caso il perfezionamento del silenzio-assenso di
cui si tratta. Per l'eventualità, invece, che la Corte ritenga che
questo si sia perfezionato qualora nell'arco dei due anni in cui i
decreti-legge sono stati reiterati siano comunque decorsi i
centottanta giorni, anche se ciascuno dei predetti provvedimenti ha
perso efficacia ex tunc, dopo sessanta giorni dalla pubblicazione, a
causa della mancata conversione, la ricorrente richiede la
declaratoria della illegittimità costituzionale della clausola di
salvezza di cui al citato art. 2, comma 61, per contrasto con gli
artt. 77, 115, 117 e 118 della Costituzione.
Ad avviso della regione Lazio, una norma che non si limiti a
convalidare gli atti e provvedimenti adottati (il cui perfezionamento
è istantaneo), ma faccia salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti
giuridici sorti a seguito della complessiva vigenza di una pluralità
di decreti-legge di identico contenuto considerati come un tutto
unitario, per un periodo di tempo di gran lunga superiore a sessanta
giorni, non sarebbe compatibile con il sistema di cui all'art. 77
della Costituzione, che prevede uno stretto limite temporale entro il
quale i decreti-legge possono spiegare i loro effetti senza essere
convertiti. Inoltre, la clausola di salvezza comporterebbe un
contrasto con le norme costituzionali che attribuiscono alle regioni
la competenza in materia urbanistica, tanto più ove si consideri
che, se uno dei decreti di cui si tratta fosse stato convertito nei
sessanta giorni dalla sua emanazione, le regioni avrebbero avuto
almeno altri centoventi giorni per assumere le proprie
determinazioni, mentre tale lasso di tempo sarebbe escluso dalla
convalida retroattiva, ed "in blocco", dei decreti stessi, con
violazione, altresì, del principio di leale cooperazione.
2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che
ha concluso per la inammissibilità del ricorso, osservando che, con
esso, si richiede alla Corte una statuizione recante una
dichiarazione interpretativa dell'art. 2, comma 61, della legge 23
dicembre 1996, n. 662.
Nell'imminenza della data fissata per l'udienza pubblica, la difesa
della regione Lazio ha depositato una memoria, con la quale insiste
per l'accoglimento delle conclusioni già precisate, contestando il
rilievo di inammissibilità della questione eccepito dall'Avvocatura
generale dello Stato. La regione Lazio osserva nella memoria che il
giudizio di costituzionalità di una norma comunque soggetta al
vaglio della Corte non può prescindere da una valutazione
preliminare del contenuto e degli effetti della norma stessa.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale proposta in via
principale dalla regione Lazio riguarda l'art. 2, comma 61, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica), che prevede che "restano validi gli atti e i
provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi ed i
rapporti giuridici sorti" sulla base di una serie reiterata di
decreti-legge non convertiti, recanti "Misure urgenti per il rilancio
economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia
privata". Ciascuno di tali decreti conteneva una norma che disponeva
la formazione del silenzio-assenso in caso di mancata approvazione da
parte della regione, nei centottanta giorni dalla trasmissione da
parte dell'ente che lo aveva adottato, dello strumento urbanistico.
Secondo la regione ricorrente, la norma denunciata, se interpretata
nel senso di produrre l'effetto di convalidare "in blocco" tutti i
decreti-legge di cui si tratta dal 27 settembre 1994 (data di
pubblicazione del primo di essi) al 23 novembre 1996 (data in cui ha
perso efficacia, per mancata conversione, l'ultimo di essi), in modo
da rendere ipotizzabile il perfezionamento del silenzio-assenso, ove
nell'arco di questi due anni siano comunque decorsi i centottanta
giorni previsti, violerebbe il sistema di cui all'art. 77 della
Costituzione, che stabilisce uno stretto limite temporale (sessanta
giorni) entro il quale i decreti-legge possono spiegare i propri
effetti senza essere convertiti; nonchè gli artt. 115, 117 e 118
della Costituzione per la violazione delle competenze delle regioni
in materia urbanistica e del principio di leale cooperazione.
2. - Preliminarmente deve essere esaminata la eccezione di
inammissibilità, sollevata dalla difesa del Presidente del Consiglio
dei Ministri, sotto il profilo che si richiederebbe alla Corte una
dichiarazione interpretativa della norma denunciata.
La eccezione è infondata. La regione propone, invero, due profili
di prospettazioni, il primo dei quali si risolve in una
interpretazione della norma, l'altro in una denuncia di vizi di
legittimità costituzionale della norma stessa. Va, qui, sottolineato
che, trattandosi di ricorso in via principale (o di azione) soggetto
a termini di decadenza - nella specie, di ricorso della regione
configurato in un ambito di processo indiscutibilmente "di parti" a
garanzia di posizioni soggettive dell'ente ricorrente - è
sufficiente, ai fini dell'ammissibilità dello stesso, sotto il
profilo del contenuto della impugnazione, che vi sia una richiesta di
dichiarazione di illegittimità costituzionale di una norma di legge,
con indicazione del vizio denunciato, anche se questo è prospettato
in via alternativa rispetto alla diversa tesi interpretativa. Con
ciò non si disconosce il principio che il giudizio di legittimità
costituzionale proposto in via principale non può avere per oggetto
la definizione di un mero contrasto sulla interpretazione della norma
(sentenza n. 19 del 1956). Si intende, piuttosto, sottolineare la
differenza del ricorso in via principale rispetto al giudizio
incidentale, nel quale la risoluzione dell'eventuale dubbio
interpretativo in ordine alla norma impugnata è lasciata alla
preliminare valutazione del rimettente, vuoi ai fini della richiesta
motivazione sulla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale nel giudizio a quo vuoi in ossequio all'obbligo, pure
posto a carico dello stesso giudice, della interpretazione
adeguatrice, ove possibile, alla Costituzione. In altri termini, la
inammissibilità, nel caso di giudizio incidentale, di questione
prospettata in via alternativa, deriva essenzialmente, per un verso,
dal principio che "spetta al giudice a quo lo scioglimento dei dubbi
esegetici della norma" denunciata, venendo altrimenti meno "la
possibilità di verificare la rilevanza della questione, la quale è
constatabile soltanto attraverso la precisa indicazione della norma
impugnata nella accezione che si ritiene applicabile nel giudizio a
quo" (sentenze n. 472 del 1989; n. 30 del 1984; n. 109 del 1982); per
l'altro, dal mancato rispetto della regola che impone al giudice a
quo in caso di possibili letture alternative delle norme, di
accogliere quella conforme a Costituzione (v., da ultimo, sentenze n.
99 del 1997 e n. 421 del 1996).
3. - Passando all'esame delle denunciate censure, deve essere
dichiarato inammissibile il profilo che invoca come parametro
costituzionale l'art. 77 della Costituzione, in quanto - secondo
costante giurisprudenza di questa Corte - "le regioni, allorchè
agiscono nei giudizi di legittimità costituzionale in via
principale, non possono legittimamente far valere asserite violazioni
delle norme costituzionali regolanti l'esercizio del potere
governativo di adozione dei decreti-legge" poichè tali violazioni
"non comportano di per sè alcuna lesione della sfera di attribuzioni
costituzionalmente garantita alle stesse" (sentenze n. 25 del 1996;
n. 29 del 1995).
4. - Gli altri profili, con cui si denuncia la violazione degli
artt. 115, 117 e 118 della Costituzione sono invece infondati, in
quanto basati sull'erroneo presupposto che la semplice norma di
sanatoria degli anzidetti decreti-legge, tutti non convertiti
sanatoria per di più intervenuta solo dopo un certo lasso di tempo
dalla decadenza per mancata conversione - dell'ultimo dei
decreti-legge della serie - possa comportare un effetto che non si
era prodotto nè si sarebbe potuto produrre durante il periodo di
vigenza dei singoli decreti-legge, ciascuno dei quali decaduto, e,
quindi, privato di efficacia ex tunc,
prima che si compisse il termine di centottanta giorni per
l'approvazione degli strumenti urbanistici. Giova sottolineare che
l'interpretazione di norma di sanatoria degli effetti del
decreto-legge non convertito deve essere condotta tenendo presente
che tale potere attribuito al legislatore (ex art. 77, terzo comma,
della Costituzione) è ontologicamente diverso, anche per le
conseguenze giuridiche, da quello di conversione in legge del
decreto-legge, in quanto riguarda i rapporti giuridici sorti nel
periodo di vigenza del decreto, la cui provvisoria efficacia è
venuta meno ex tunc. Di conseguenza possono essere salvati solo gli
effetti già prodottisi durante il periodo di vigenza del singolo
provvedimento di urgenza decaduto, impregiudicato ovviamente
l'ulteriore potere del legislatore di regolare autonomamente
situazioni pregresse, nei limiti in cui è ammissibile una legge
retroattiva.
Per di più, l'interpretazione della legge di sanatoria degli
effetti di provvedimenti di urgenza non convertiti deve essere
condotta con rigore, quando si è in presenza di una serie di
decreti-legge tutti non convertiti (reiterati non conformemente a
Costituzione: sentenza n. 360 del 1996), nè comunque seguiti da
intervento del legislatore in esercizio sostantivo di potestà
legislativa, che abbia riprodotto con valore di legge una norma
contenuta in una disposizione definitivamente decaduta.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 61, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure
di razionalizzazione della finanza pubblica), sollevata, in
riferimento all'art. 77 della Costituzione, dalla regione Lazio con
il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dello stesso art. 2, comma 61, della legge n. 662 del 1996,
sollevata, in riferimento agli artt. 115, 117 e 118 della
Costituzione, dalla regione Lazio con il medesimo ricorso.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 luglio 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 luglio 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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