1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 8-11-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 200 SENTENZA 19 settembre - 6 novembre 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Comuni, province e citta' metropolitane - Segretario comunale - Attribuzione di diritti di rogito - Beneficiari, a seguito di novella introdotto mediante decreto-legge - Segretari senza qualifica dirigenziale o che prestano servizio in enti locali privi di dirigenti, anziche' ogni segretario - Denunciata assenza dei presupposti della decretazione di urgenza, nonche' violazione del diritto a un'equa retribuzione, dei principi di parita' di trattamento e buon andamento - Non fondatezza delle questioni. Comuni, province e citta' metropolitane - Segretario comunale - Attribuzione di diritti di rogito - Beneficiari - Segretari senza qualifica dirigenziale o che prestano servizio in enti locali privi di dirigenti, anziche' ogni segretario - Denunciata violazione dei principi di certezza del diritto e legittimo affidamento - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114, art. 10, comma 2-bis, anche in combinato disposto con il comma 1. - Costituzione, artt. 3, 36, 77 e 97. (T-230200) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 8-11-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma
2-bis, anche in combinato disposto con il comma 1, del decreto-legge
24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la
trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici
giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto
2014, n. 114, promossi dal Tribunale ordinario di Lucca, in funzione
di giudice del lavoro, con ordinanza del 23 novembre 2022 e dal
Tribunale ordinario di Siena, in funzione di giudice del lavoro, con
ordinanza del 15 marzo 2023, iscritte, rispettivamente, ai numeri 27
e 66 del registro ordinanze 2023 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica numeri 11 e 21, prima serie speciale,
dell'anno 2023.
Visti gli atti di costituzione di P.M. L.F. e di S. F., nonchè
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 settembre 2023 il Giudice
relatore Maria Rosaria San Giorgio;
uditi l'avvocato Andrea Pertici per P.M. L.F. e S. F. e gli
avvocati dello Stato Fabrizio Fedeli e Wally Ferrante per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 19 settembre 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 23 novembre 2022, iscritta al n. 27 del
registro ordinanze del 2023, il Tribunale ordinario di Lucca, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 36, 77 e 97 della Costituzione, questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 2-bis, anche in combinato disposto
con il comma 1, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure
urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per
l'efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni,
nella legge 11 agosto 2014, n. 114, nella parte in cui «limita
l'attribuzione di una quota dei diritti di rogito spettanti all'ente
locale ai segretari comunali che non abbiano qualifica dirigenziale o
che prestino servizio in enti locali privi di personale con qualifica
dirigenziale, anzichè prevederla per tutti i segretari comunali e
provinciali».
Nella motivazione della ordinanza di rimessione si aggiunge alla
evocazione dei predetti parametri quella dei principi di certezza del
diritto e di legittimo affidamento, non richiamati nel dispositivo
della ordinanza medesima.
1.1.- Il rimettente premette che, nel procedimento pendente
dinnanzi a sè, introdotto con ricorso ex art. 414 del codice di
procedura civile, P.M. L.F. ha domandato, nei confronti del Comune di
Massarosa, il riconoscimento dei diritti di segreteria per
l'attività di rogito prestata, in qualità di segretario comunale,
nel periodo compreso tra il 2 gennaio 2016 e il 3 novembre 2019.
L'ente locale resistente le avrebbe negato la corresponsione di tali
diritti proprio in forza della disposizione in scrutinio, la quale,
introdotta in sede di conversione, limita il riconoscimento di una
quota dei diritti di rogito ai soli segretari comunali che prestino
servizio presso enti locali che non abbiano nella propria dotazione
organica dirigenti e comunque ai segretari che siano privi di
qualifica dirigenziale.
La ricorrente - aggiunge il giudice a quo - ha, quindi, eccepito
l'illegittimità costituzionale della disposizione anzidetta per
contrasto con l'art. 3 Cost., sia sotto il profilo dell'eguaglianza,
sia sotto quello della ragionevolezza, con gli artt. 36 e 97 Cost.,
nonchè con i principi di certezza del diritto e di legittimo
affidamento, anche in considerazione di quanto stabilito dall'art. 37
del contratto collettivo nazionale di lavoro dei segretari comunali e
provinciali per il quadriennio normativo 1998-2001 e per il biennio
economico 1998-1999, sottoscritto il 16 maggio 2001, e, infine, per
violazione dell'art. 77 Cost.
1.2.- Il rimettente riferisce, quindi, che, con ordinanza del 15
luglio del 2021, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 2-bis, del d.l. n. 90 del 2014,
come convertito, anche in combinato disposto con il comma 1 del
medesimo art. 10, in riferimento ai suddetti parametri, e che le
stesse sono state dichiarate inammissibili con la sentenza di questa
Corte n. 181 del 2022.
Tale pronuncia ha osservato che il giudice a quo, pur riferendo
che la parte ricorrente aveva svolto, presso il Comune di Massarosa,
le funzioni di segretario comunale di prima fascia con qualifica
dirigenziale e abilitazione a prestare servizio presso gli enti
territoriali di classe 1^ A e 1^ B, non aveva chiarito se detto
Comune avesse, o meno, dirigenti nel proprio organico.
La Corte - prosegue il giudice a quo - ha anche rilevato che
l'ordinanza di rimessione aveva omesso di precisare se la ricorrente
avesse, o meno, beneficiato dell'istituto dell'allineamento
stipendiale - cosiddetto "galleggiamento" -, in base al quale la
retribuzione di posizione del segretario è innalzata fino a quella
stabilita dalla contrattazione collettiva per la funzione
dirigenziale più elevata dell'ente.
1.2.1.- Tanto premesso, il Giudice del lavoro presso il Tribunale
di Lucca deduce, anzitutto, che l'intervenuta declaratoria di
inammissibilità delle questioni precedentemente sollevate non ne
preclude la riproposizione mediante un'ordinanza integrata con i dati
ritenuti carenti da questa Corte.
A tale riguardo, precisa, dunque, che la ricorrente, segretaria
comunale con qualifica dirigenziale (fascia «A»), ha prestato la
propria attività dal 2 gennaio 2016 al 3 novembre 2019 presso il
Comune di Massarosa, chiarendo, altresì, che in tale periodo detto
ente annoverava nel proprio organico personale con qualifica
dirigenziale.
Nel suddetto arco temporale - aggiunge il rimettente - la
ricorrente ha rogato un significativo numero di atti, per i quali
l'ente resistente ha incassato diritti di segreteria per il
complessivo importo di euro 30.731,66, senza, tuttavia, liquidare
alla segretaria alcun diritto di rogito.
Ciò, sulla base dell'art. 10 del d.l. n. 90 del 2014, come
convertito, il quale, al comma 1, ha abrogato l'art. 41, quarto
comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto
retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato) -
che aveva riconosciuto a tutti i segretari comunali e provinciali una
quota dei diritti di segreteria spettanti al comune o alla provincia
-, disponendo, tuttavia, al comma 2-bis, che tale beneficio economico
continua ad essere attribuito, sia pure in misura inferiore, ai
segretari che prestano servizio in enti locali privi di dirigenti, e
comunque a tutti i segretari che non hanno qualifica dirigenziale.
1.3.- Il Tribunale di Lucca ripropone, quindi, le questioni di
legittimità costituzionale già sottoposte a questa Corte,
ribadendo, in punto di rilevanza, che la norma censurata «impedisce,
così come formulata, di accogliere le pretese avanzate dalla
ricorrente».
1.4.- Quanto al requisito della non manifesta infondatezza, il
giudice a quo ritiene, innanzitutto, che i prospettati dubbi di
illegittimità costituzionale non possano essere risolti in via
interpretativa, ostando ad una esegesi costituzionalmente orientata
il contenuto «chiaro e specifico» della disposizione in scrutinio.
1.4.1.- Ricorda, quindi, che la competenza a rogare gli atti
dell'ente locale è stata attribuita ai segretari comunali e
provinciali dal regio decreto 3 marzo 1934, n. 383 (Approvazione del
testo unico della legge comunale e provinciale), dal cui art. 89 già
emergeva «il carattere autonomo dell'attività di rogito», al quale
era correlata l'attribuzione «di un autonomo - e ragionevole -
compenso».
Si sarebbe, quindi, al cospetto di una competenza «autonoma e del
tutto peculiare rispetto alle altre funzioni che il segretario
esercita alle dipendenze dell'ente locale», dalla quale possono
scaturire «diverse e specifiche responsabilità, eccedenti l'ambito
delle attribuzioni riconducibili al segretario in base al rapporto di
Pubblico Impiego». Sarebbe, pertanto, irragionevole ritenere che i
diritti di rogito siano assoggettati al principio di
onnicomprensività.
1.4.2.- Ciò posto, la norma censurata - osserva, ancora, il
rimettente - là dove limita il riconoscimento dei diritti di rogito
ai soli segretari operanti in comuni senza dirigenza o comunque privi
di qualifica dirigenziale, lederebbe il diritto ad una retribuzione
commisurata alla quantità e alla qualità del lavoro svolto.
Infatti, i segretari cui, per effetto della norma in questione, non
viene riconosciuto alcun diritto di rogito vedrebbero, di fatto,
«neutralizzata» un'attività che è «specifica e ultronea rispetto a
quella ordinariamente prestata dai segretari».
1.4.3.- Sarebbero, altresì, violati i principi di certezza del
diritto e di legittimo affidamento, posto che, «in virtù dell'art.
37 del CCNL dei Segretari, l'intera categoria dei segretari comunali
e provinciali fa affidamento su tale voce stipendiale».
1.4.4.- Emergerebbe, poi, il contrasto della normativa censurata
con l'art. 3 Cost., tanto sotto il profilo dell'eguaglianza, quanto
sotto quello della ragionevolezza, poichè si determinerebbero
trattamenti differenziati all'interno della categoria dei segretari
comunali e provinciali, ancorchè svolgenti la medesima funzione,
senza che possa comprendersi la ragione per la quale i diritti di
segreteria vengono riconosciuti solo se il segretario sia inserito in
una fascia inferiore o svolga la propria attività in un ente privo
di dirigenti.
Nè potrebbe invocarsi, in proposito, una presunta finalità
perequativa di differenti trattamenti retributivi, che non
costituirebbe la ratio della corresponsione dei diritti di
segreteria, trattandosi di voce variabile della retribuzione, e
comunque potenzialmente assente, qualora l'attività di rogito venga
a mancare o a ridursi.
L'asserita funzione perequativa non potrebbe giustificarsi
neppure alla luce dell'istituto del cosiddetto "galleggiamento", il
quale «non opera automaticamente» - essendovi casi in cui esso non
trova applicazione, pur in presenza di dirigenti nell'organico
dell'ente, come avvenuto nella fattispecie in esame, in cui dalle
buste paga prodotte dalla ricorrente «risulta l'assenza di qualunque
allineamento stipendiale o indennità di maggiorazione» -, e può
essere accordato anche ai segretari di fascia «C».
Un ulteriore profilo di irragionevolezza risiederebbe in ciò,
che al segretario con qualifica dirigenziale che abbia ottenuto il
galleggiamento potrebbero comunque spettare i diritti di segreteria,
nel caso in cui egli presti servizio presso Comuni diversi, di cui
almeno uno sia privo di posizioni dirigenziali. Per converso, il
segretario munito di identica qualifica che operi in uno o più
comuni muniti di personale dirigenziale non percepisce i diritti di
rogito anche nel caso in cui non benefici del "galleggiamento".
1.4.5.- Per altro verso, poichè anche i segretari di fascia «C»
«possono avere l'allineamento stipendiale e al contempo percepiscono
sempre i diritti di rogito, la norma impugnata per come strutturata
potrebbe vanificare la stessa progressione in carriera (che avviene
attraverso il corso concorso)», determinando «un'irragionevole
difformità in grado di inficiare la progressione in carriera dei
lavoratori pubblici», così violando anche l'art. 97 Cost.
1.4.6.- Infine, essa, introdotta in sede di conversione in legge
del d.l. n. 90 del 2014, lederebbe l'art. 77 Cost., risultando
disomogenea rispetto al contenuto dello stesso decreto-legge e non
giustificata da una situazione di necessità e di urgenza tale da
legittimare il ricorso, da parte del legislatore, alla decretazione
d'urgenza.
2.- Nel giudizio di legittimità costituzionale è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per
l'inammissibilità e, comunque, per la non fondatezza delle questioni
di legittimità costituzionale.
2.1.- In via preliminare, la difesa statale sostiene che le
questioni, come riproposte a seguito della declaratoria di
inammissibilità pronunciata da questa Corte con la sentenza n. 181
del 2022, siano ancora inammissibili, in quanto volte ad una
pronuncia additiva che può assumere una pluralità di contenuti,
nessuno dei quali costituzionalmente obbligato.
Spetterebbe comunque al legislatore, nell'esercizio della propria
discrezionalità, la scelta di riconoscere i diritti di rogito a
tutti i segretari, ovvero di escluderli al fine di contenere la spesa
pubblica.
2.2.- L'Avvocatura generale dello Stato reputa comunque non
fondate le questioni sollevate.
La normativa censurata troverebbe giustificazione nelle
«peculiarità del sistema retributivo dei segretari» e, in
particolare, nel «meccanismo di allineamento retributivo». Essendo
supportata da «una ratio perequativa e recuperatoria», essa sarebbe
conforme ai principi di ragionevolezza, di proporzionalità e
sufficienza della retribuzione e di buon andamento della pubblica
amministrazione.
2.2.1.- Non sarebbe, in particolare, violato il principio di
eguaglianza, posto che la diversità di trattamento sarebbe
giustificata dalla circostanza che negli enti privi di dirigenti il
segretario è tenuto ad un più intenso impegno nello svolgimento dei
suoi compiti di collaborazione, di assistenza
giuridico-amministrativa e di coordinamento dei vari settori e di
vigilanza su loro andamento.
Tale maggiore impegno, cui corrispondono maggiori
responsabilità, sarebbe compensato attraverso l'attribuzione dei
diritti di segreteria, sia pure in misura ridotta rispetto al regime
previgente.
La previsione censurata risulterebbe, altresì, conforme al
principio di onnicomprensività del trattamento economico dei
dirigenti pubblici espresso dall'art. 24 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), alla stregua del quale
tutte le funzioni e i compiti attribuiti ai dirigenti, nonchè gli
incarichi ad essi conferiti, devono rinvenire nel trattamento
economico la loro remunerazione unitaria.
2.2.2.- La norma in scrutinio non violerebbe neanche l'art. 36
Cost., in quanto, da un lato, sarebbe volta ad assicurare maggiori
entrate per gli enti locali, a salvaguardia dell'equilibrio di
bilancio, e, dall'altro, non contrasterebbe con i principi di
proporzionalità e sufficienza della retribuzione, avuto riguardo al
trattamento complessivo e non alla sua singola componente, quale è,
appunto, quella dei diritti di rogito.
2.2.3.- Nè, ad avviso della difesa statale, sarebbe leso il
legittimo affidamento, sia perchè la disciplina dei diritti di
rogito si porrebbe al di fuori del perimetro della contrattazione
collettiva, sia perchè l'art. 10, comma 2-ter del d.l. n. 90 del
2014, come convertito, ha espressamente escluso l'efficacia
retroattiva della normativa in scrutinio.
2.2.4.- Quanto alla dedotta violazione dei requisiti per la
decretazione d'urgenza, l'interveniente assume che la finalità della
normativa censurata, da individuarsi nell'incremento delle risorse di
bilancio disponibili per le amministrazioni locali, sarebbe coerente
con l'obiettivo di efficienza della pubblica amministrazione,
richiamato dalla rubrica del Titolo I del d.l. n. 90 del 2014, come
convertito, all'interno del quale è collocato l'art. 10 qui in
scrutinio. Sarebbe, pertanto, da escludere l'«evidente carenza» del
requisito della necessità ed urgenza di provvedere, nè le norme
introdotte in sede di conversione potrebbero ritenersi estranee
rispetto all'oggetto o alla finalità del decreto-legge.
2.3.- Da ultimo, l'Avvocatura generale dello Stato rileva che una
eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale della
previsione censurata, avendo portata retroattiva, potrebbe produrre
un rilevante impatto economico.
Pertanto, sia pure in via «del tutto cautelativa e subordinata»,
l'interveniente osserva che le finalità finanziarie perseguite dalla
normativa in scrutinio e l'esigenza di garantire un equilibrato
bilanciamento dei valori coinvolti richiederebbero, comunque, una
modulazione temporale degli effetti di una eventuale pronuncia di
accoglimento.
2.4.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha depositato una memoria integrativa, con la
quale ha confermato le conclusioni assunte ribadendo le
argomentazioni svolte nell'atto di intervento a confutazione delle
censure del rimettente.
3.- Si è costituita in giudizio P.M. L.F., parte ricorrente nel
giudizio a quo, concludendo per l'illegittimità costituzionale della
normativa censurata dal giudice rimettente.
3.1.- La parte assume, anzitutto, che sull'ammissibilità delle
questioni non inciderebbe la circostanza che, nel medesimo giudizio a
quo, le stesse siano state già sollevate e dichiarate inammissibili
per carenza di motivazione, posto che, da un lato, detta pronuncia
avrebbe carattere meramente processuale e, dall'altro, la nuova
ordinanza di rimessione avrebbe rimosso gli elementi ostativi alla
decisione di merito, chiarendo gli aspetti di cui questa Corte aveva
rilevato l'omessa indicazione.
3.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, la parte ribadisce
che la funzione di rogito, «autonoma e del tutto specifica rispetto
alle altre funzioni che il segretario esercita alle dipendenze
dell'ente locale», rappresentando l'alternativa al ricorso al notaio
e comportando diverse e specifiche responsabilità eccedenti l'ambito
delle attribuzioni normalmente riconducibili al pubblico impiego,
giustificherebbe il riconoscimento di uno specifico compenso.
3.2.1.- Premessa, quindi, la ricostruzione del quadro normativo,
in linea con le argomentazioni svolte dal rimettente, la parte deduce
che la norma censurata contrasterebbe, in primo luogo, con l'art. 36
Cost., azzerando la remunerazione per una specifica attività,
«peraltro assai delicata e latrice di responsabilita'».
Secondo la parte, la questione in esame differirebbe da quella,
concernente la riduzione delle cosiddette "propine" per gli avvocati
e procuratori dello Stato, scrutinata dalla sentenza n. 236 del 2017
di questa Corte. Ciò in quanto non sarebbe praticabile un confronto
tra detta categoria e quella dei segretari comunali e provinciali,
sia in ragione delle differenze di status giuridico ed economico, sia
perchè, nella specie, non verrebbe in considerazione una riduzione
di «voci premiali» ma, piuttosto, l'eliminazione dello specifico
corrispettivo per un'attività svolta.
3.2.2.- A sostegno della censura avente ad oggetto la violazione
dell'art. 3 Cost., la parte sostiene che la disparità di trattamento
prodotta dalla normativa censurata non risulterebbe supportata da
alcuna ratio.
Essa non potrebbe trovare giustificazione in una finalità
perequativa in favore dei segretari che godono di retribuzioni
inferiori, in quanto l'emolumento in esame, avendo carattere
variabile, potrebbe, in caso di mancato espletamento dell'attività
di rogito, essere assente.
Inoltre, la perequazione rischierebbe di vanificare la
progressione in carriera, determinando perfino un possibile
disincentivo nei confronti della stessa, che procede attraverso
corsi-concorsi.
P.M. L.F. rileva che la norma censurata non potrebbe spiegarsi
neanche alla luce del "galleggiamento", ovvero dell'allineamento alla
posizione economica dei dirigenti al quale sono ammessi i segretari
investiti dall'abrogazione dei diritti di rogito, poichè tale
meccanismo non è automatico, in quanto, ai sensi dell'art. 41, comma
5, del CCNL 16 maggio 2001, è accordato solo «nell'ambito delle
risorse disponibili e nel rispetto della capacità di spesa» e per
tale ragione nella maggioranza dei casi non è applicato.
La parte, con argomentazioni sovrapponibili a quelle svolte dal
giudice rimettente, illustra, quindi, la casistica in cui
l'applicazione del "galleggiamento" darebbe luogo a ricadute
irragionevoli.
Di seguito, assume che la ratio della differenziazione operata
dalla normativa in scrutinio non potrebbe rinvenirsi neppure nella
prevalenza dell'interesse pubblico al mantenimento, in favore degli
enti locali, di maggiori risorse, posto che i diritti di rogito sono
estranei alla questione della riduzione della spesa pubblica,
«trattandosi di compensi che si autoalimentano», e la loro
eliminazione potrebbe addirittura generare un costo a carico
dell'amministrazione, laddove quest'ultima, a fronte del rifiuto del
proprio segretario di rogare gli atti - in quanto disincentivato
dalle stesse norme in scrutinio -, dovesse rivolgersi all'esterno.
In ogni caso, la finalità di assicurare agli enti locali il
mantenimento di maggiori risorse non potrebbe essere legittimamente
realizzata eliminando totalmente il compenso per la prestazione della
relativa attività da parte dei segretari comunali e provinciali, non
potendo la tutela del bilancio «avvenire a detrimento dei diritti
fondamentali, o almeno del loro nucleo duro».
La soluzione prescelta dal legislatore risulterebbe, ancora,
irragionevole perchè inidonea a realizzare l'obiettivo che si
prefigge.
A tal fine, la parte osserva che l'innalzamento al cento per
cento della quota dei diritti di segreteria di spettanza dei
segretari di fascia «C» e di fasce «A» e «B» che prestano servizio in
comuni e province privi di personale dirigenziale determina minori
risorse per la finanza pubblica, dal momento che il numero degli enti
locali che, essendo muniti di dirigenti, incamerano interamente il
provento derivante dalla funzione di rogito, risulta nettamente
inferiore rispetto a quello degli stessi enti in cui tale entrata è,
invece, attribuita, sia pure nel limite del quinto dello stipendio,
ai segretari, ai sensi dell'art. 10, comma 2-bis del d.l. n. 90 del
2014, come convertito.
Il legislatore avrebbe più ragionevolmente potuto perseguire
l'obiettivo del sostegno alla finanza locale riconoscendo i diritti
di rogito a tutti i segretari, ma riducendone in misura ragionevole
la quota di spettanza ed eventualmente lo stesso limite massimo
commisurato al complessivo trattamento economico.
3.2.3.- La parte ravvisa anche la lesione del principio della
certezza del diritto e del legittimo affidamento, evidenziando che la
soppressione dei diritti di rogito ha investito un rapporto di durata
rispetto al quale l'art. 37 del CCNL 16 maggio del 2001, vigente al
momento dell'entrata in vigore della normativa in scrutinio,
inscriveva tale emolumento tra le voci del trattamento retributivo di
tutti i segretari comunali e provinciali, così ingenerando in essi
un legittimo affidamento circa la sua spettanza.
3.2.4.- Sarebbe, altresì, vulnerato l'art. 97 Cost., in quanto
verrebbe disincentivato l'esercizio della funzione rogante con
ripercussioni negative sulle stesse risorse dell'ente locale - il
quale si vedrebbe, a sua volta, privato dei diritti di segreteria
versati dai contraenti - e sull'efficienza della pubblica
amministrazione.
3.2.5.- Riguardo, infine, alla dedotta violazione dell'art. 77
Cost., la parte osserva, per un verso, che nel caso di specie
difetterebbero i presupposti straordinari della necessità e
dell'urgenza cui è condizionata l'adozione del decreto-legge e, per
l'altro, che il comma 2-bis dell'art. 10 del d.l. n. 90 del 2014,
introdotto in sede di conversione, sarebbe disomogeneo rispetto al
contenuto dello stesso decreto-legge, non essendo rivolto a dare
attuazione ad alcuna delle finalità da esso perseguite, coincidenti
con un più razionale impiego dei dipendenti pubblici e con la
semplificazione dell'azione amministrativa.
3.3.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, P.M. L.F. ha
depositato una memoria integrativa, con la quale ha confermato le
conclusioni assunte richiamando e ulteriormente articolando le
argomentazioni svolte nell'atto di costituzione, ed ha replicato
all'eccezione di inammissibilità avanzata dall'Avvocatura generale
dello Stato.
4.- Sono pervenute in giudizio alcune opinioni scritte di amici
curiae ai sensi dell'art. 6 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.
Tali opinioni sono state ammesse con decreto presidenziale del 5
luglio 2023.
In particolare, si tratta delle opinioni dell'Unione nazionale
segretari comunali e provinciali (UNSCP), della Federazione nazionale
dirigenti degli enti pubblici locali (DIREL), della FEDIR -
Federazione dirigenti e direttivi pubblici e dell'Associazione
nazionale professionale segretari comunali e provinciali "G. B.
Vighenzi".
4.1.- L'UNSCP riferisce di perseguire l'obiettivo di tutelare gli
interessi economici, professionali e morali dei segretari comunali e
provinciali e di essere il sindacato più rappresentativo di tale
categoria.
In tale veste, essa condivide le ragioni dedotte dal rimettente a
sostegno della illegittimità costituzionale, soffermandosi sulla
natura della funzione rogante e dei diritti di rogito ed
approfondendo i profili di illegittimità costituzionale relativi
alla violazione dei parametri evocati nella ordinanza di rimessione.
L'amicus curiae affronta, ancora, il tema del principio di
onnicomprensività di cui all'art. 24, comma 3, del d.lgs. n. 165 del
2001; richiama i lavori preparatori della legge di cui si tratta e la
struttura della retribuzione dei segretari comunali e provinciali per
poi esaminare l'istituto del "galleggiamento" in relazione a
determinate ipotesi, considerate significative al fine di
comprendere, in concreto, gli effetti della normativa censurata.
4.2.- Anche la federazione DIREL ha svolto considerazioni di
segno adesivo rispetto alle censure di illegittimità costituzionale
formulate dal giudice rimettente.
Essa ripercorre le censure dell'ordinanza di rimessione
supportandole con argomenti pressochè sovrapponibili a quelli
addotti dal giudice a quo e soffermandosi, in particolare, sul
carattere eccentrico della funzione rogante e della responsabilità
che ad essa si correla.
A tal fine, l'amicus curiae evidenzia come la soppressione dei
diritti di rogito operata dalla norma in scrutinio determini una
«rottura del sinallagma prestazione/riconoscimento economico», con
conseguente lesione del principio di proporzionalità della
retribuzione espresso dall'art. 36 Cost.
4.3.- La federazione FEDIR ha depositato un'opinione scritta
dall'analogo tenore, insistendo per la declaratoria di illegittimità
costituzionale per violazione di tutti i parametri evocati dal
rimettente.
L'amicus curiae sottolinea, in particolare, come la funzione di
rogito e di autenticazione delle scritture private e degli atti
unilaterali nell'interesse dell'ente locale sia analoga a quella
svolta dai notai e richieda una «eccezionale competenza».
Per tale ragione, si osserva, la stessa deve essere remunerata
mediante una specifica voce retributiva commisurata all'attività
effettivamente svolta, avendo la stessa giurisprudenza amministrativa
escluso che, rispetto alla fattispecie in esame, operi il principio
di onnicomprensività della retribuzione.
4.4.- Infine, l'Associazione nazionale professionale segretari
comunali e provinciali "G.B. Vighenzi" lamenta la «grave lesione
della professionalità e dello status dei segretari comunali e
provinciali» come conseguenza dell'introduzione delle norme
censurate, e si sofferma, in particolare, sulla dedotta violazione
dell'art. 3 Cost., specie con riguardo alle conseguenze che derivano
dall'applicazione dell'istituto del "galleggiamento", e sulla censura
relativa alla violazione dei principi di certezza del diritto e di
legittimo affidamento.
5.- Con ordinanza del 15 marzo 2023, iscritta al n. 66 del
registro ordinanze del 2023, il Tribunale ordinario di Siena, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 36, 77 e 97 Cost., questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 10, comma 2-bis, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito,
anche in combinato disposto con il comma 1 dello stesso art. 10.
5.1.- Il rimettente riferisce di essere investito del giudizio
sul ricorso con il quale S. F. ha chiesto il riconoscimento dei
diritti di segreteria relativi all'attività rogatoria svolta, quale
segretario comunale di fascia «A» con qualifica dirigenziale, presso
il Comune di Siena dal 3 novembre 2014 al 19 aprile 2015.
Osserva, quindi, che, poichè nel periodo in considerazione il
suddetto Comune annoverava nella propria dotazione organica diverse
figure dirigenziali, sussisterebbero le condizioni che, alla stregua
della normativa censurata, escludono il riconoscimento dei diritti di
rogito.
A tale riguardo, il rimettente ricorda che negli enti locali
muniti di dirigenti si applica l'istituto dell'allineamento dei
segretari al livello retributivo accessorio dirigenziale (cosiddetto
"galleggiamento"), mentre, in assenza di dirigenti, gli stessi
segretari fruiscono di un trattamento economico equiparato a quello
delle figure apicali quanto alla retribuzione tabellare, ma non
quanto alla retribuzione di posizione.
Tale meccanismo, aggiunge il giudice a quo, è previsto dall'art.
41, comma 5, del CCNL sottoscritto il 16 maggio 2001, richiamato
dall'art. 107, comma 2, del CCNL relativo al personale dell'area
delle funzioni locali sottoscritto il 17 dicembre 2020, ma, alla
stregua della stessa disciplina convenzionale, non opera
automaticamente e spesso non viene attuato.
Ciò nondimeno, in base all'art. 10, comma 2-bis, del d.l. n. 90
del 2014, come convertito, esso giustificherebbe la mancata
corresponsione, ai segretari che prestano servizio in enti muniti di
personale dirigenziale, dei diritti di rogito, i quali, per contro,
vengono riconosciuti in funzione perequativa per i segretari di fasce
«A» e «B» operanti in comuni privi di dirigenti e per quelli di
fascia «C».
5.1.1.- Ricomposta, quindi, l'evoluzione normativa che ha
preceduto la novella in scrutinio, il giudice a quo osserva che,
esercitando l'attività di rogito, il segretario «svolge le funzioni
di pubblico ufficiale, in alternativa a quelle di un notaio (al quale
l'altra parte contrattuale potrebbe comunque decidere di
rivolgersi)».
Si tratterebbe, quindi, di una funzione «autonoma e del tutto
specifica rispetto alle altre funzioni che il segretario esercita
alle dipendenze dell'ente locale, rappresentando l'alternativa al
ricorso a liberi professionisti quali i notai e implicando anche
diverse e specifiche responsabilità, eccedenti l'ambito delle
attribuzioni normalmente riconducibili al pubblico impiego». E
sarebbe per tali ragioni che, per l'esercizio di tale competenza, è
stato riconosciuto uno specifico compenso, il quale, alla stregua
della disciplina contenuta nella legge n. 312 del 1980, era
configurato secondo criteri di razionalità e ragionevolezza.
5.2.- Tanto premesso, il Tribunale di Siena ritiene che il
censurato art. 10, comma 2-bis, anche in combinato disposto con il
comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, limitando
l'attribuzione di una quota dei diritti di rogito ai segretari
comunali sprovvisti di qualifica dirigenziale o che prestino servizio
presso enti locali privi di dirigenti, anzichè prevederla per tutti
i segretari comunali e provinciali, realizzi una disparità di
trattamento non giustificata da esigenze di tutela di diversi valori
costituzionalmente rilevanti.
5.2.1.- La previsione in scrutinio sarebbe, inoltre,
irragionevole, in quanto assegnerebbe una funzione perequativa ad un
emolumento che, invece, è stato introdotto per compensare lo
svolgimento di un'attività «ulteriore e specifica, se ed in quanto
effettivamente svolta».
5.2.2.- L'attribuzione di una finalità perequativa sarebbe,
altresì, irrazionale in quanto verrebbe ad essere riferita ad una
voce «di per sé variabile e potenzialmente comunque assente», tanto
che, se, infatti, in determinate circostanze, l'attività di rogito
venisse a mancare o a ridursi, la stessa funzione perequativa
verrebbe meno.
In ogni caso, se la ratio della norma fosse stata quella di
compensazione dell'assenza di "galleggiamento", il discrimine per il
riconoscimento dei diritti di rogito si sarebbe dovuto individuare
proprio nella mancata operatività di tale meccanismo.
5.2.3.- Osserva, ancora, il rimettente, che l'attribuzione dei
diritti di rogito per le predette finalità, nel caso in cui non
operi l'allineamento alla posizione economica dirigenziale, può
produrre effetti irragionevolmente sperequati.
Un segretario comunale che svolga le proprie funzioni in più
comuni potrebbe usufruire del "galleggiamento" per la presenza di
dirigenti anche in uno solo degli enti presso i quali presta
servizio, ma otterrebbe i diritti di rogito nell'altro o negli altri
comuni privi di dirigenti, così cumulando questi ultimi
all'allineamento stipendiale alla posizione dirigenziale. Per
converso, un segretario di analoga fascia, che esercita le proprie
funzioni in uno o più comuni con dirigenti, non riceve i diritti di
rogito, anche in assenza di galleggiamento.
5.3.- La normativa censurata contrasterebbe, altresì, con l'art.
36 Cost., posto che tale precetto costituzionale «non può ritenersi
osservato, all'evidenza, azzerando nel caso concreto completamente il
compenso per una specifica e peraltro assai delicata attivita'».
Nè tale riduzione riguarderebbe voci premiali ricevute in
aggiunta alla retribuzione, venendo, per contro, in rilievo la
soppressione di uno «specifico corrispettivo per una specifica
attività con distinte responsabilità, effettivamente svolta e non
remunerata».
5.4.- Il giudice a quo ritiene che la norma censurata contrasti
anche con l'art. 97, secondo comma, Cost., in quanto l'operata
limitazione disincentiverebbe lo svolgimento dell'attività di
rogito.
5.5.- Sarebbe, infine, violato l'art. 77 Cost., poichè, per un
verso, mancherebbero i presupposti d'urgenza che giustificano
l'adozione del decreto-legge e, per l'altro, la norma censurata,
introdotta in sede di conversione, risulterebbe disomogenea rispetto
al contenuto originario del d.l. n. 90 del 2014.
6.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la non fondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale sulla base di argomentazioni analoghe a
quelle già riferite con riguardo alle questioni di cui alla
ordinanza iscritta al n. 27 reg. ord. 2023.
7.- Nel giudizio di legittimità costituzionale promosso dal
Tribunale di Siena si è costituita S. F., parte ricorrente nel
procedimento a quo, concludendo per l'illegittimità costituzionale
della normativa censurata dal rimettente.
7.1.- La parte richiama, condividendole, le censure svolte
nell'ordinanza di rimessione, corroborandole con argomenti pressochè
sovrapponibili a quelli addotti da P.M. L.F. nel giudizio promosso
con l'ordinanza iscritta al n. 27 reg. ord. 2023.
7.2.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, S. F. ha depositato
una memoria integrativa, con la quale ha confermato le conclusioni
assunte e ulteriormente sviluppato le considerazioni svolte nell'atto
di costituzione.
8.- Anche nel giudizio promosso dal Tribunale di Siena sono state
depositate opinioni scritte ai sensi dell'art. 6 delle Norme
integrative, ammesse con decreto presidenziale del 5 luglio 2023.
In particolare, sono pervenute le opinioni dell'Unione nazionale
segretari comunali e provinciali (UNSCP), della FEDIR - Federazione
dirigenti e direttivi pubblici e dell'Associazione nazionale
professionale segretari comunali e provinciali "G. B. Vighenzi",
tutte di tenore analogo a quelle sulle quali si è riferito con
riguardo alle questioni sollevate con la ordinanza iscritta al n. 27
reg. ord. 2023.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanze iscritte, rispettivamente, al n. 27 e al n. 66
del registro ordinanze 2023, il Tribunale di Lucca e il Tribunale di
Siena, entrambi in funzione di giudici del lavoro, dubitano, in
riferimento agli artt. 3, 36, 77 e 97 Cost., della legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 2-bis, anche in combinato disposto
con il comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, convertito, con
modificazioni, nella legge n. 114 del 2014, nella parte in cui
«limita l'attribuzione di una quota dei diritti di rogito spettanti
all'ente locale ai segretari comunali che non abbiano qualifica
dirigenziale o che prestino servizio in enti locali privi di
personale con qualifica dirigenziale, anzichè prevederla per tutti i
segretari comunali e provinciali».
Il Tribunale di Lucca, nella sola motivazione della ordinanza di
rimessione, aggiunge alla evocazione dei predetti parametri quelli
relativi ai principi di certezza del diritto e di legittimo
affidamento, non richiamati nel dispositivo della ordinanza medesima.
La previsione normativa censurata, da un lato, ha abrogato la
disciplina che attribuiva una quota dei diritti di segreteria (i
diritti di rogito) a tutti i segretari comunali e provinciali roganti
e, dall'altro, ha mantenuto una parte di tali proventi in relazione
all'attività rogatoria svolta dai segretari in servizio presso enti
locali che non annoverano nel proprio organico dipendenti con
qualifica dirigenziale e, comunque, per i segretari privi di tale
qualifica.
1.1.- In entrambi i giudizi principali le parti ricorrenti
avevano chiesto il riconoscimento dei diritti di segreteria per avere
svolto, in qualità di segretario comunale di fascia «A» in possesso
della qualifica dirigenziale, attività di rogito presso un comune
munito di dirigenti.
I giudici rimettenti ritengono che l'eliminazione del beneficio
economico in questione si traduca, per i segretari che ne sono
interessati, nel totale azzeramento di un autonomo compenso volto a
remunerare un'attività, quale quella di rogito, del tutto diversa
dalle prestazioni ordinariamente riconducibili alle relative
competenze.
La misura in scrutinio non investirebbe, infatti, una voce
premiale accordata per lo svolgimento di compiti per i quali il
segretario è già retribuito, ma lo specifico corrispettivo per
un'attività affatto peculiare e foriera di responsabilità di ordine
speciale.
1.2.- In particolare, il Giudice del lavoro presso il Tribunale
di Lucca assume che l'attribuzione di un'apposita voce stipendiale
per l'esercizio della funzione di rogito sia del tutto «ragionevole»
e che, rispetto ad essa, non possa dedursi «l'onnicomprensività del
trattamento».
La soppressione dei diritti di rogito contrasterebbe, pertanto,
con l'art. 36 Cost., in quanto violerebbe il diritto dei segretari di
ricevere una retribuzione commisurata alla quantità e alla qualità
del lavoro svolto.
1.2.1.- La normativa censurata confliggerebbe anche con i
principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento, posto
che l'«intera categoria dei segretari comunali e provinciali», ai
sensi dell'art. 37 del CCNL 16 maggio 2001, «fa affidamento su tale
voce stipendiale».
1.2.2.- Emergerebbe, altresì, la violazione dell'art. 3 Cost.,
tanto sotto il profilo dell'eguaglianza, quanto sotto quello della
ragionevolezza, poichè si determinerebbero trattamenti differenziati
tra segretari comunali e provinciali svolgenti la medesima funzione.
Non sarebbe comprensibile la ragione per la quale i diritti di rogito
siano riconosciuti ai soli segretari privi di qualifica dirigenziale
o che operino presso enti senza dirigenti. Nè potrebbe invocarsi, in
proposito, una presunta finalità perequativa di differenti
trattamenti economici, posto che l'emolumento in questione
costituisce una voce variabile della retribuzione e comunque
potenzialmente assente, qualora l'attività di rogito venga a mancare
o si riduca.
L'asserita funzione perequativa non potrebbe giustificarsi
neppure alla luce dell'istituto del "galleggiamento", ovvero
dell'allineamento alla retribuzione dirigenziale accordato ai soli
segretari titolari di incarichi presso enti locali muniti di
dirigenti. Tale beneficio, infatti, non opererebbe «automaticamente»,
essendovi casi, come quello di specie, in cui esso non trova
applicazione, pur in presenza di figure dirigenziali nell'organico
dell'ente, e potrebbe essere corrisposto anche ai segretari privi di
qualifica dirigenziale (di fascia «C»).
Un ulteriore profilo di irragionevolezza risiederebbe in ciò,
che il segretario con qualifica dirigenziale che abbia ottenuto il
"galleggiamento" potrebbe comunque percepire i diritti di segreteria,
ove sia titolare di incarichi in comuni diversi, di cui almeno uno
sia privo di dirigenza. Per converso, il segretario in possesso di
identica qualifica che operi in uno o più comuni muniti di personale
dirigenziale non percepisce i diritti di rogito, anche nel caso in
cui non benefici del "galleggiamento".
1.2.3.- Secondo il Giudice del lavoro presso il Tribunale di
Lucca, la norma censurata determinerebbe, altresì, «un'irragionevole
difformità in grado di inficiare la progressione in carriera dei
lavoratori pubblici», in contrasto con l'art. 97 Cost.
1.2.4.- Infine, sarebbe violato l'art. 77 Cost., in quanto la
norma in questione, introdotta in sede di conversione in legge del
d.l. n. 90 del 2014, risulterebbe disomogenea rispetto al contenuto
dello stesso e non giustificata da una situazione di necessità e di
urgenza tale da legittimare il ricorso, da parte del legislatore,
alla decretazione d'urgenza.
2.- Il Giudice del lavoro presso il Tribunale di Siena ha
censurato la stessa normativa evocando i medesimi parametri
costituzionali - ad eccezione dei principi della certezza del diritto
e della tutela del legittimo affidamento - e sviluppando argomenti di
analogo contenuto.
3.- Per l'identità dell'oggetto delle questioni sollevate e la
sostanziale coincidenza delle ragioni di illegittimità
costituzionale indicate dai rimettenti, i giudizi possono essere
riuniti per essere decisi con unica sentenza.
4.- In via preliminare, deve rilevarsi che l'ordinanza del
Tribunale di Lucca ripropone, nell'ambito dello stesso giudizio
principale, questioni già dichiarate inammissibili da questa Corte,
per carente motivazione sulla rilevanza, con la sentenza n. 181 del
2022.
Il giudice rimettente ha integrato le argomentazioni allora
addotte con alcune precisazioni volte a colmare le lacune espositive
- circa la presenza, o meno, di dirigenti nel comune sede di servizio
della ricorrente e la fruizione, o meno, da parte di quest'ultima,
del "galleggiamento" -, che la citata pronuncia aveva ritenuto
ostative alla decisione nel merito.
A tal fine, in punto di rilevanza, l'ordinanza di rimessione
chiarisce che la previsione normativa censurata «impedisce, così
come formulata, di accogliere le pretese avanzate dalla ricorrente»,
avendo la stessa svolto le funzioni di segretario comunale di prima
fascia con qualifica dirigenziale e abilitazione a prestare servizio
presso gli enti territoriali di classe 1^ A e 1^ B, in un Comune,
quale quello di Massarosa, che, nel periodo in questione, aveva -
come ha tuttora - dirigenti nel proprio organico.
Tali puntualizzazioni consentono di superare i rilievi di
inammissibilità contenuti nella citata sentenza n. 181 del 2022.
5.- Ancora in via preliminare, deve essere esaminata l'eccezione
di inammissibilità sollevata dal Presidente del Consiglio dei
ministri, intervenuto nel giudizio con il patrocinio dell'Avvocatura
generale dello Stato, sul rilievo che le questioni tenderebbero ad
una pronuncia additiva a contenuto non costituzionalmente obbligato.
5.1.- L'eccezione deve essere disattesa.
5.1.1.- Occorre, anzitutto, considerare al riguardo che l'assenza
di una soluzione a "rime obbligate" non è, di per sè sola,
preclusiva dell'esame delle censure nel merito (ex aliis, sentenze n.
48 del 2021 e n. 252 del 2020).
5.1.2.- Non può, comunque, sottacersi che lo scrutinio
sollecitato dal giudice a quo investe non già la generale opzione
legislativa di differenziare il trattamento dei segretari che operano
presso enti senza dirigenza e comunque privi di qualifica
dirigenziale da quello riservato ai segretari titolari di tale
qualifica che, invece, prestano servizio presso comuni o province
muniti di dirigenti, ma la specifica scelta, compiuta attraverso la
norma censurata, di ammettere i primi e non anche gli altri alla
percezione di una quota dei diritti di rogito.
Nella prospettiva del giudice rimettente, il contenuto della
pronuncia additiva che dovrebbe rimuovere il riscontrato vulnus
costituzionale è, dunque, necessitato, in quanto potrebbe trovare
rimedio solo attraverso il riconoscimento del suddetto provento a
tutti i segretari comunali e provinciali. Soltanto una simile
soluzione potrebbe, infatti, garantire l'autonoma remunerazione di
una funzione, quale quella rogante, del tutto peculiare ed eccedente
l'ambito delle attribuzioni normalmente riconducibili al pubblico
impiego.
6.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
Tale esito presuppone la ricostruzione dell'evoluzione
legislativa e giurisprudenziale che ha portato all'assetto normativo
censurato dai rimettenti.
6.1.- I diritti di segreteria sono prestazioni pecuniarie dovute
alla pubblica amministrazione dai destinatari di alcune attività da
questa compiute nello svolgimento delle sue funzioni di diritto
pubblico ed hanno natura di tributi (sentenza n. 156 del 1990).
Tra tali proventi figurano i diritti di rogito, i quali sono
versati dalla controparte contrattuale all'ente pubblico, a titolo di
spesa, per la ricezione in forma pubblica amministrativa dei
contratti in cui lo stesso ente sia parte o per l'autenticazione
degli atti unilaterali ai quali esso sia comunque interessato.
Nell'ordinamento degli enti locali, per lungo tempo una quota di
tali entrate è stata destinata ai segretari comunali e provinciali,
come compenso aggiuntivo per lo svolgimento dell'attività di rogito
agli stessi specificamente affidata dalla legge.
6.2.- La funzione rogante dei segretari comunali e provinciali ha
origini remote, rinvenendosene traccia già nel regio decreto 8
giugno 1865, n. 2321 (Col quale è approvato il Regolamento per
l'esecuzione della Legge sull'amministrazione comunale e
provinciale), e nel regio decreto 21 marzo 1929, n. 371 (Norme
integrative ed esecutive del R. decreto-legge 17 agosto 1928, n.
1953, sullo stato giuridico ed economico dei segretari comunali),
successivamente confluito nel testo unico della legge comunale e
provinciale approvato con il r.d. n. 383 del 1934.
L'art. 87, primo comma, di quest'ultimo provvedimento normativo
prevedeva che «[i] contratti di comuni riguardanti alienazioni,
locazioni, acquisti, somministrazioni od appalti di opere devono di
regola essere preceduti da pubblici incanti con le forme stabilite
pei contratti dello Stato», mentre l'art. 89 disponeva che «[i]
segretari comunali possono rogare nell'esclusivo interesse
dell'amministrazione comunale gli atti e contratti di cui all'art.
87».
In base a tale disciplina, l'ente locale non era tenuto ad
avvalersi del segretario comunale quale ufficiale rogante, ben
potendo affidare la stipula dei propri atti ad un notaio.
Per converso, il carattere obbligatorio dello svolgimento
dell'attività di rogito da parte del segretario che ne fosse stato
richiesto trovava fondamento nel rapporto di servizio da questo
intrattenuto con l'amministrazione (Consiglio di Stato, sezione
quarta, decisione 13 febbraio 1989, n. 79; Tribunale amministrativo
per il Lazio, sezione prima, sentenza 8 aprile 1981, n. 324, TAR
Molise, sentenza 13 maggio 1980, n. 85).
In seguito, l'art. 17, comma 68, lettera b), della legge 15
maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento dell'attività
amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo) ha
ampliato l'ambito della funzione rogante dei segretari, estendendola
a tutti i contratti in cui l'ente è parte e aggiungendovi la
competenza ad autenticare le firme delle scritture private.
La previsione in esame è, poi, confluita nell'art. 97, comma 4,
lettera c), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), il quale,
nella versione originaria, disponeva che il segretario «può rogare,
su richiesta dell'ente, i contratti nei quali l'ente è parte e
autenticare scritture private ed atti unilaterali nell'interesse
dell'ente».
Il testo di tale disposizione è stato, infine, riformulato
dall'art. 10, comma 2-quater, del d.l. n. 90 del 2014, come
convertito, nei seguenti termini: «[il segretario] roga, su richiesta
dell'ente, tutti i contratti nei quali l'ente è parte e autentica
scritture private ed atti unilaterali nell'interesse dell'ente».
6.3.- Anche la remunerazione della funzione rogante tramite una
quota dei diritti di segreteria radica la sua origine nella cornice
dell'unificazione amministrativa del Regno d'Italia attuata dalla
legge n. 2248 del 1865, il cui regolamento di esecuzione, approvato
con il r.d. n. 2321 del 1865, sopra richiamato, nella Tabella n. 3,
riportava l'elenco descrittivo delle tasse e degli emolumenti che i
segretari comunali sono autorizzati ad esigere, «per proprio conto»,
per la spedizione di una serie di atti come i manifesti, gli incanti
e le aggiudicazioni relativi ai contratti di locazione, di vendita di
tagli di boschi, di appalto e alle concessioni.
Da allora si sono susseguiti diversi interventi legislativi che
hanno dapprima variamente modulato l'entità del compenso in esame,
per poi sopprimerlo, successivamente ripristinarlo e quindi
eliminarlo nuovamente, sia pure in parte, con la normativa qui in
scrutinio.
Tra le fonti che hanno contribuito all'evoluzione normativa
dell'istituto, va ricordato il r.d. n. 371 del 1929, il quale, agli
artt. 111 e 115 e alla Tabella A, stabilì che i diritti di
segreteria fossero ripartiti tra il comune e il segretario: i
segretari di livello più elevato partecipavano in misura variabile
dal trenta al quaranta per cento, mentre i segretari di livello
inferiore percepivano i proventi in una percentuale compresa tra il
sessantacinque e l'ottanta per cento. Era, inoltre, previsto che la
quota di spettanza del segretario non potesse comunque eccedere la
metà dell'ammontare annuo dello stipendio, esclusa qualsiasi
indennità.
Successivamente, l'art. 205 del r.d. n. 383 del 1934, al secondo
comma, dispose che i diritti di segreteria dovessero essere ripartiti
in conformità all'allegata Tabella D, la quale ne suddivideva il
provento tra il comune e il segretario, secondo quote modulate in
base al grado del medesimo funzionario. Il terzo comma precisava, in
ogni caso, che la parte dei diritti di segreteria spettante al
segretario non potesse eccedere la metà dell'ammontare annuo dello
stipendio, esclusa, dal relativo computo, qualsiasi indennità
accessoria.
In seguito, l'art. 40, terzo comma, della legge 8 giugno 1962, n.
604 (Modificazioni allo stato giuridico e all'ordinamento della
carriera dei segretari comunali e provinciali), rinviando alla
annessa Tabella E, previde un aumento della percentuale dei diritti
di rogito per il segretario comunale proporzionale al livello della
sua qualifica, mentre, per i segretari provinciali, ne confermò la
suddivisione con la provincia in ragione del cinquanta per cento.
Inoltre, il quarto comma della disposizione citata fissò un
limite annuale massimo che, nell'ultima versione, come introdotta dal
d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749 (Conglobamento dell'assegno mensile e
competenze analoghe negli stipendi, paghe e retribuzioni del
personale statale, in applicazione dell'art. 3 della L. 5 dicembre
1964, n. 1268), fu commisurato «al 22 per cento dello stipendio e al
35 per cento degli assegni per carichi di famiglia percepiti dai
segretari stessi».
L'art. 27, quinto comma, del decreto del Presidente della
Repubblica 23 giugno 1972, n. 749 (Nuovo ordinamento dei segretari
comunali e provinciali) dispose poi la eliminazione dei diritti di
rogito per i segretari di livello più elevato.
Lo stesso provvedimento normativo, peraltro, all'art. 25, quinto
comma, riconobbe ai segretari in questione lo stipendio dei dirigenti
delle amministrazioni statali, così disponendo: «[a]i segretari
comunali generali di 1a A, 1a B e di 2a classe ed ai segretari
provinciali è esteso, con le medesime decorrenze ed agli stessi
effetti, secondo l'equiparazione risultante dalla annessa tabella D,
il trattamento economico previsto dal decreto del Presidente della
Repubblica concernente la "disciplina delle funzioni dirigenziali
delle Amministrazioni dello Stato" emanato in attuazione della delega
di cui agli artt. 16 e 16-bis della legge 18 marzo 1968, n. 249, nel
testo sostituito dall'art. 12 della legge 28 ottobre 1970, n. 775».
Di lì a poco, l'art. 30, secondo comma, della legge 15 novembre
1973, n. 734 (Concessione di un assegno perequativo ai dipendenti
civili dello Stato e soppressione di indennità particolari),
eliminò anche l'assegnazione di una quota dei diritti di segreteria
in favore dei segretari comunali di qualifica non dirigenziale.
La stessa novella ripartì i diritti in questione tra gli enti
locali e il Ministero dell'interno, attribuendo agli uni la
percentuale unica del settanta per cento e all'altro quella del
trenta per cento, allo specifico fine di alimentare il fondo per la
formazione dei segretari comunali, istituito dall'art. 42 della legge
n. 604 del 1962.
A fronte della definitiva soppressione della partecipazione ai
diritti di rogito, l'art. 29 della legge n. 734 del 1973 riconobbe ai
soli segretari privi di qualifica dirigenziale un assegno
perequativo, così disponendo: «[a]i segretari comunali, esclusi i
fruenti di trattamento dirigenziale, ed agli incaricati delle
funzioni di segretario comunale, l'assegno perequativo pensionabile
è attribuito nella stessa misura prevista per gli impiegati della
carriera direttiva, di ruolo e non di ruolo, dello Stato, di
corrispondente parametro di stipendio».
Pochi anni dopo, l'art. 41, quarto comma, della legge n. 312 del
1980 riconobbe nuovamente i diritti di rogito in favore di tutti i
segretari comunali e provinciali, con decorrenza 1° gennaio 1979.
Tale disposizione stabilì, in particolare, che una quota fissa
dei diritti di segreteria spettanti al comune o alla provincia a
norma dell'art. 30, secondo comma, della legge n. 734 del 1973,
dovesse essere corrisposta al segretario comunale o provinciale
rogante, solo per determinati atti - e, segnatamente, quelli indicati
dalla Tabella D della legge n. 604 del 1962 - «in misura pari al 75
per cento e fino ad un massimo di un terzo dello stipendio in
godimento».
Il citato art. 30, secondo comma, della legge 734 del 1973 è
stato modificato dall'art. 25 del decreto-legge 22 dicembre 1981, n.
786 (Disposizioni in materia di finanza locale), convertito, con
modificazioni, nella legge 26 febbraio 1982, n. 51, nel senso che la
ripartizione del provento annuale dei diritti di segreteria tra
l'ente locale e il Ministero dell'interno è stata rideterminata
nella misura del novanta per cento in favore dell'uno e del dieci per
cento in favore dell'altro.
Tale riparto è stato, poi, confermato dall'art. 27, ottavo
comma, del decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55 (Provvedimenti
urgenti per il settore della finanza locale per l'anno 1983),
convertito, con modificazioni, in legge 26 aprile 1983, n. 131.
6.3.1.- I diritti di segreteria figurano come autonoma voce nella
struttura della retribuzione dei segretari comunali e provinciali, il
cui trattamento economico e giuridico trova, a norma dell'art. 97,
comma 6, del d.lgs. n. 267 del 2000, la principale fonte di
regolamentazione nella contrattazione collettiva.
Tale struttura risulta delineata dall'art. 105, comma 1, del
contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale
dell'area delle funzioni locali, sottoscritto il 17 dicembre 2020, il
quale ha recepito il previgente art. 37 del CCNL 16 maggio 2001,
aggiungendo, alla lettera g), la precisazione che i diritti in
questione sono dovuti «ove spettanti in base alle vigenti
disposizioni di legge in materia».
Inoltre, l'art. 41, comma 6, del CCNL 16 maggio 2001, non
disapplicato dal citato contratto collettivo del 17 dicembre 2020,
dispone che la retribuzione di posizione dei segretari «assorbe ogni
altra forma di compenso connessa alle prestazioni di lavoro, ivi
compreso quello per lavoro straordinario, con eccezione di quelli,
indicati nell'art. 37, comma 1, lett. g)».
L'art. 45 del CCNL 16 maggio 2001, anch'esso ancora in vigore,
nel determinare la base di calcolo della maggiorazione dovuta al
segretario titolare di sede di segreteria convenzionata, fa
riferimento alla retribuzione complessiva di cui all'art. 37,
escludendo, ancora una volta, i diritti di segreteria.
Da ultimo, il carattere di retribuzione fondamentale del
beneficio economico in esame è desumibile dalla formula dell'art. 56
dello stesso CCNL 16 maggio 2001, neppure questo disapplicato dal
contratto collettivo del 17 dicembre del 2020, secondo la quale i
diritti di segreteria sono computati ai fini del trattamento di fine
rapporto.
6.4.- Sull'assetto appena ricomposto ha inciso significativamente
la novella in scrutinio.
6.4.1.- Nella formulazione originaria, l'art. 10 del d.l. n. 90
del 2014 aveva, infatti, disposto, al comma 1, l'abrogazione
dell'art. 41, quarto comma, della legge n. 312 del 1980, ossia della
norma che, da ultimo, aveva ripristinato i diritti di rogito per
tutti i segretari comunali e provinciali.
Al comma 2, aveva, poi, riformulato il testo dell'art. 30,
secondo comma, della legge n. 734 del 1973 nel senso che «[i]l
provento annuale dei diritti di segreteria è attribuito
integralmente al comune o alla provincia», così definitivamente
sopprimendo il concorso del Ministero dell'interno nella percezione
del tributo.
6.4.2.- Tali previsioni sono state, tuttavia, modificate in sede
di conversione del decreto-legge.
La legge n. 114 del 2014, pur lasciandone inalterata la rubrica -
la quale continua a riferirsi all'abrogazione dei diritti di rogito
dei segretari comunali e provinciali, senza alcuna distinzione -, ha,
infatti, integrato il contenuto dell'indicato art. 10 con l'aggiunta
dei commi 2-bis, 2-ter e 2-quater.
Il comma 2-bis ha ripristinato il riconoscimento dei diritti di
rogito «[n]egli enti locali privi di dipendenti con qualifica
dirigenziale» e comunque «a tutti i segretari comunali che non hanno
qualifica dirigenziale».
Così disponendo, la norma individua due categorie di segretari
che mantengono i diritti di rogito: da una parte, quelli che non
hanno qualifica dirigenziale, ossia quelli appartenenti alla fascia
«C», indipendentemente dalla tipologia dell'ente locale in cui
prestano servizio; dall'altra, i segretari, pur appartenenti alle
fasce «A» o «B», e quindi aventi qualifica dirigenziale, che prestano
servizio presso enti locali privi, nel proprio organico, di
dirigenti.
Al contempo, la normativa in esame stabilisce che i diritti di
rogito sono attribuiti «al segretario comunale rogante, in misura non
superiore a un quinto dello stipendio in godimento», così innovando
rispetto al regime previgente, in cui la soglia individuale era
fissata nella quota di un terzo dello stipendio percepito.
Il comma 2-ter dello stesso art. 10 ha, poi, fatto salve le quote
dei diritti di rogito già maturate alla data di entrata in vigore
del decreto-legge convertito.
Il comma 2-quater ha, infine, riformulato il testo dell'art. 97,
comma 4, lettera c), del d.lgs. n. 267 del 2000, sostituendo
all'espressione «può rogare tutti i contratti nei quali l'ente è
parte» la formula «roga, su richiesta dell'ente, i contratti nei
quali l'ente è parte».
6.4.3.- I lavori preparatori della legge di conversione
confermano che, attraverso la soppressione della quota dei diritti di
rogito di spettanza dei segretari comunali e provinciali e di quella
destinata al fondo ministeriale per la formazione di tali funzionari,
il legislatore del 2014 aveva inteso devolvere l'intero ammontare di
tali proventi agli enti locali, nell'ottica del contenimento della
spesa pubblica e di una più efficace attuazione dei fini
istituzionali e del miglioramento dei servizi erogati.
Inoltre, la relazione illustrativa predisposta dal Governo ha
chiarito che la novella tiene conto della crisi economico-finanziaria
presente al momento dell'emanazione del decreto-legge e persegue la
finalità di una revisione della spesa pubblica in uno dei settori di
maggiore rilievo della stessa, quello inerente al costo per il
personale della pubblica amministrazione.
All'esito del dibattito parlamentare che ha preceduto la
conversione del d.l. n. 90 del 2014 è, tuttavia, prevalsa l'esigenza
di mitigare la rimozione dei diritti di rogito attraverso il
riconoscimento di una sia pur ridotta quota del relativo gettito in
favore dei segretari operanti in comuni medio piccoli, nei quali non
sono presenti dipendenti con qualifica dirigenziale, e di escluderli,
invece, per i segretari in servizio presso le amministrazioni di
maggiori dimensioni e dotate di personale dirigenziale, i quali
percepiscono retribuzioni parametrate a quelle degli stessi dirigenti
e, al pari di costoro, sono soggetti al principio di
onnicomprensività della retribuzione.
7.- Così ricostruito il quadro normativo, deve, per ragioni di
priorità logica, essere trattata anzitutto la censura attinente alla
dedotta violazione dell'art. 77 Cost., sotto il duplice profilo della
insussistenza dei presupposti della decretazione di urgenza e della
eterogeneità della norma censurata, introdotta in sede di
conversione, rispetto al contenuto del d.l. n. 90 del 2014.
7.1.- Quanto al primo aspetto, va premesso che la sindacabilità
della scelta del Governo di intervenire con decreto-legge va limitata
ai soli casi di evidente mancanza dei presupposti in questione o di
manifesta irragionevolezza o arbitrarietà della relativa valutazione
(ex plurimis, sentenze n. 151 del 2023, n. 8 del 2022 e n. 213 del
2021).
La norma sospettata di illegittimità costituzionale, non solo
non risulta affetta, quanto al comma 1, da un'evidente mancanza dei
requisiti straordinari di necessità e di urgenza, ma si raccorda
coerentemente con le premesse della decretazione d'urgenza.
Come affermato da questa Corte nello scrutinare, in riferimento
al parametro costituzionale in esame, l'art. 9 dello stesso d.l. n.
90 del 2014, come convertito, «l'ampio preambolo che precede il
provvedimento motiva la straordinaria urgenza, giustificando la
necessità di intervenire anche in considerazione dell'esigenza di
[...] emanare disposizioni volte a favorire la più razionale
utilizzazione dei dipendenti pubblici» (sentenza n. 236 del 2017).
La previsione normativa censurata, collocata nel Titolo I del
decreto-legge in esame, denominato «Misure urgenti per l'efficienza
della p.a. e per il sostegno dell'occupazione» e, più precisamente,
all'interno del Capo I di tale Titolo, recante la rubrica «Misure
urgenti in materia di lavoro pubblico», tiene conto «della crisi
economico-finanziaria presente al momento dell'emanazione e persegue,
come reso palese dalla relazione illustrativa predisposta dal
Governo, la finalità di una revisione della spesa pubblica in uno
dei settori di maggiore rilievo della stessa, quello inerente al
costo per il personale della pubblica amministrazione» (sentenza n.
236 del 2017).
7.2.- Insussistente è anche l'asserita disomogeneità tra il
comma 2-bis, inserito nell'art. 10 in sede di conversione, e il
contenuto del decreto-legge.
7.2.1.- Questa Corte - nel riaffermare il principio secondo il
quale la legge di conversione rappresenta una normativa
funzionalizzata e specializzata, che non può aprirsi a oggetti
eterogenei rispetto a quelli originariamente contenuti nel
provvedimento convertito (tra le ultime, le sentenze n. 113 e n. 6
del 2023) - ha anche ribadito che un difetto di omogeneità, in
violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost., si determina solo
quando le disposizioni aggiunte in sede di conversione sono
totalmente estranee o addirittura intruse, cioè tali da interrompere
ogni correlazione tra il decreto-legge e la legge di conversione (in
tal senso, ex aliis, sentenze n. 245 del 2022, n. 30 del 2021 e n.
115 del 2020).
La normativa in scrutinio, nel rimodulare il trattamento
economico di una categoria di dipendenti degli enti locali, persegue
finalità di razionalizzazione della spesa pubblica e di sostegno
alla finanza locale nè estranee, nè «intruse» rispetto alla cornice
teleologica dell'atto urgente, a propria volta recante disposizioni
dirette al riordino e al contenimento della spesa inerente al costo
del personale e a favorire la più razionale utilizzazione dei
lavoratori pubblici.
8.- Passando all'esame della censura riferita all'art. 36 Cost.,
deve escludersi che la decurtazione economica operata dall'art. 10,
comma 2-bis, in combinato disposto con il comma 1, del d.l. n. 90 del
2014, come convertito, contrasti con detta norma.
8.1.- Il dubbio di legittimità costituzionale sollevato dai
giudici rimettenti muove dalla premessa secondo la quale
l'eliminazione dei diritti di rogito per i segretari con qualifica
dirigenziale e operanti presso enti la cui dotazione organica includa
dirigenti si tradurrebbe nella neutralizzazione di un autonomo e
ragionevole compenso per un'attività, quale quella di rogito,
«specifica e ultronea rispetto a quella ordinariamente prestata dai
segretari».
L'autonomia della funzione retributiva dei diritti di rogito ha
trovato, in effetti, conferma nella giurisprudenza amministrativa,
secondo la quale tali proventi costituiscono un «compenso ulteriore»
per una particolare attività, «alla quale è correlata una
responsabilità di ordine speciale e sorgono con l'effettiva
estrinsecazione della funzione di rogante, la quale, ancorchè di
carattere obbligatorio, eccede l'ambito delle attribuzioni di lavoro
normalmente riconducibili al pubblico impiego» (Consiglio di Stato,
sezione quinta, sentenza 12 novembre 2015, n. 5183).
In termini non dissimili si è espressa la giurisprudenza
contabile, evidenziando che l'emolumento in questione rappresenta «un
compenso aggiuntivo che remunera, nella misura indicata dal
legislatore, lo svolgimento della funzione rogante alla quale si
correla(va) una particolare responsabilità del dipendente pubblico»
(Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il
Friuli-Venezia Giulia, deliberazione 27 luglio 2021, n. 33/2021/PAR;
nello stesso senso, ex aliis, Corte dei conti, sezione regionale di
controllo per la Puglia, deliberazione 6 marzo 2023, n. 25/2023/PAR).
8.2.- Tuttavia, pur alla stregua di tale configurazione, la
soppressione disposta dalla norma in scrutinio riguarda comunque solo
una parte della retribuzione complessiva dei segretari comunali e
provinciali.
Pertanto, alla fattispecie in esame non può non attagliarsi il
principio, più volte affermato da questa Corte, secondo cui lo
scrutinio sulla conformità di una disciplina all'art. 36 Cost. non
può essere svolto atomisticamente, in relazione alle singole
componenti retributive parcellizzate, dovendo, per contro, investire
globalmente l'insieme delle voci che formano il trattamento
complessivo del lavoratore (ex aliis, sentenze n. 27 del 2022, n. 236
del 2017 e n. 178 del 2015).
8.3.- La scelta di eliminare la corresponsione dei diritti di
rogito sottende una riconsiderazione - coerente, peraltro, con la
logica di razionalizzazione e di riordino della spesa per il
personale pubblico che permea l'intero provvedimento normativo in cui
si colloca la norma censurata - dello stesso presupposto dal quale i
rimettenti traggono la lesione dell'art. 36 Cost., ossia della
necessità di remunerare la funzione rogante con un autonomo
compenso.
Con la soppressione di tale trattamento aggiuntivo, il
legislatore ha, infatti, raccordato la disciplina della retribuzione
dei segretari ai quali è assicurato l'allineamento economico alle
posizioni apicali con il principio di onnicomprensività della
retribuzione dirigenziale, consacrato nell'art. 24, comma 3, del
d.lgs. n. 165 del 2001 e nell'art. 60 del CCNL 17 dicembre 2020, e,
più in generale, con i canoni della evidenza, della certezza e della
prevedibilità della spesa per il personale, espressi dall'art. 8,
comma 1, del citato testo unico.
Occorre, infatti, considerare che, in forza del principio di
onnicomprensività, il trattamento economico determinato dai
contratti collettivi remunera tutte le funzioni e i compiti assegnati
al dirigente pubblico ed esclude di attribuire compensi aggiuntivi
per lo svolgimento di attività lavorative comunque riconducibili ai
doveri istituzionali dello stesso o di compiti rientranti nelle
mansioni dell'ufficio ricoperto e nelle connesse responsabilità (ex
aliis, Consiglio di Stato, sezione quinta, decisione 2 ottobre 2002,
n. 5163).
8.3.1.- Tale regola è posta «a garanzia del preminente interesse
alla corretta ed oculata allocazione delle risorse, nonchè a
presidio degli equilibri di finanza pubblica» (Corte dei conti,
sezione giurisdizionale per la Puglia, sentenza 5 ottobre 2010, n.
615).
Trattandosi, quindi, di un principio generale della disciplina
del lavoro pubblico (Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Puglia, sentenza 14 maggio 2013, n. 762), eventuali deroghe, di fonte
legislativa o contrattuale, alla regola della onnicomprensività
retributiva devono essere sostenute da un ragionevole fondamento
giustificativo.
8.3.1.1.- L'eccezione a tale principio, insita nella disciplina
dei diritti di rogito, è stata motivata in ragione della ritenuta
estraneità della funzione rogante rispetto alle prestazioni tipiche
del pubblico impiego e della sua marcata affinità con la funzione
notarile.
Tuttavia, è la stessa legge che, nell'ambito delle autonomie
locali, da epoca risalente assegna tale competenza ai segretari
comunali e provinciali, così inscrivendola nel «nucleo originario e
tradizionale della funzione segretariale» (sentenza n. 23 del 2019)
e, quindi, tra i «compiti istituzionali e perciò obbligatoriamente
compresi nelle prestazioni di servizio» loro assegnate (Corte di
cassazione, sezione lavoro, sentenza 18 dicembre 2008, n. 29673).
Nè l'analogia tra la ricezione in forma pubblica amministrativa
dei contratti in cui è parte l'ente locale e la funzione notarile
consente di ritenere che il segretario svolga l'attività di rogito
non in veste di dipendente dell'amministrazione, che stipula, per
mezzo del suo ufficio, il contratto, ma in virtù di un'autonoma
funzione al cui esercizio consegua una specifica responsabilità
personale.
D'altronde, la stessa giurisprudenza amministrativa ha chiarito
che, affinchè un'attività possa ritenersi estranea ai compiti
istituzionali, e quindi sottratta al principio di onnicomprensività
retributiva, è necessario uno specifico fatto genetico della sua
attribuzione, come un provvedimento di nomina, comportante l'adesione
volontaria dell'interessato (Consiglio di Stato, sezione quarta,
decisione 21 dicembre 1989, n. 929).
Va sottolineato che tale pronuncia, citata dalle parti e da
alcuni amici curiae al fine di sostenere l'inapplicabilità del
principio di onnicomprensività alla funzione di rogito dei segretari
comunali e provinciali, si riferisce, in realtà, alla diversa
fattispecie della erogazione dei diritti di cancelleria in favore dei
segretari comunali incaricati di svolgere le funzioni di cancelliere
dell'Ufficio di conciliazione, ai sensi dell'abrogato art. 28 del
regio decreto 30 gennaio 1941 n. 12 (Ordinamento giudiziario). La
remunerabilità separata di tale ultima funzione e la sua sottrazione
al principio di onnicomprensività derivava dall'essere tale compito
svolto non in rappresentanza dell'ente di appartenenza, nell'ambito
delle competenze istituzionali, ma in virtù di un apposito incarico
dell'autorità giudiziaria e per effetto dell'accettazione volontaria
da parte del segretario incaricato.
Per converso, qualora l'amministrazione ritenga di valersene, la
funzione rogante costituisce, per il segretario, un'attività dovuta,
rientrante nel normale contenuto del suo rapporto di servizio con
l'ente (TAR Lazio, sezione prima, sentenza n. 324 del 1981, già
citata).
8.3.1.2.- Occorre, inoltre, considerare che la legittimazione
delle amministrazioni a stipulare i contratti per mezzo di propri
ufficiali roganti, in alternativa al notaio, non costituisce una
prerogativa esclusiva degli enti locali, ma è riconosciuta, in via
generale, dall'art. 16 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440
(Nuove disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla
contabilità generale dello Stato) e dagli artt. 95 e 96 del regio
decreto 23 maggio 1924, n. 827 (Regolamento per l'amministrazione del
patrimonio e per la contabilità generale dello Stato).
La figura dell'ufficiale rogante era, inoltre, prevista dall'art.
32, comma 14, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice
dei contratti pubblici) e lo è, oggi, dall'art. 18, comma 1, del
decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti
pubblici in attuazione dell'articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n.
78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici).
8.4.- Tutto ciò premesso, va rilevato che il rapporto di
strumentalità che corre tra il principio di onnicomprensività
espresso dall'art. 24 del d.lgs. n. 165 del 2001 e il preminente
interesse alla corretta e oculata allocazione delle risorse pubbliche
e all'equilibrio di bilancio non inibisce al legislatore di
introdurre disposizioni derogatorie, spettando alla sua
discrezionalità stabilire discipline differenziate per regolare
situazioni che ritenga, ragionevolmente e non arbitrariamente,
connotate da elementi di distinzione (sentenze n. 383 del 1987 e n.
158 del 1975).
Tuttavia l'art. 10, comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, come
convertito, ha rimosso un beneficio economico che, remunerando lo
svolgimento di una funzione istituzionale in aggiunta al più alto
trattamento retributivo riconosciuto nel settore del lavoro pubblico
(quello dirigenziale), ha rivelato nel tempo una intrinseca
disarmonia con il sistema.
In conclusione, una disposizione siffatta non mina l'adeguatezza
e la proporzionalità della retribuzione dei segretari comunali e
provinciali e, quindi, non entra in conflitto con l'art. 36 Cost.
9.- Inquadrata in questa più articolata prospettiva, anche la
questione relativa alla violazione dei principi della certezza del
diritto e del legittimo affidamento si rivela non fondata.
Questa Corte ha, infatti, affermato che «[l]'esigenza di
ripristinare criteri di equità e di ragionevolezza e di rimuovere le
sperequazioni e le incongruenze, insite in un trattamento di favore,
è da ritenersi preponderante rispetto alla tutela dell'affidamento»
(sentenza n. 240 del 2019).
10.- Prive di fondamento sono anche le censure che denunciano la
violazione dell'art. 3 Cost. per disparità di trattamento.
10.1.- L'art. 10 del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, ai
commi 1 e 2-bis, esprime due norme, l'una, che abroga la disciplina
che destinava a tutti i segretari roganti una quota dei diritti di
segreteria percepiti dall'ente locale e, l'altra, che in deroga alla
prima, attribuisce tale provento - sia pure in misura ridotta
rispetto a quella accordata dalla normativa previgente - ai segretari
titolari di incarichi presso enti senza dirigenti e comunque a quelli
privi di qualifica dirigenziale.
10.1.1.- Deve, anzitutto, osservarsi che nel giudizio di
eguaglianza, tale ultima previsione non potrebbe fornire un utile
termine di confronto, stante il suo carattere derogatorio.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, la violazione del
principio di eguaglianza non può, infatti, essere invocata quando la
disposizione di legge da cui è tratto il tertium comparationis si
riveli derogatoria di una regola generale. In questo caso la funzione
del giudizio di legittimità costituzionale alla stregua dell'art. 3
Cost. non può coincidere che con il ripristino della disciplina
generale, ingiustificatamente derogata da quella particolare
(sentenze n. 208 del 2019 e n. 96 del 2008), e non con l'estensione
ad altri casi di quest'ultima, la quale aggraverebbe, anzichè
eliminare, il difetto di coerenza del sistema normativo (ex aliis,
sentenze n. 98 del 2023, n. 206 del 2004 e n. 383 del 1992).
10.1.2.- È pur vero che, in presenza di norme generali e di
norme derogatorie, la funzione del giudizio di legittimità
costituzionale può, in taluni casi, realizzarsi tramite l'estensione
della disciplina particolare ad altre fattispecie, purchè ispirate
alla medesima ratio derogandi (sentenze n. 98 del 2023 e n. 237 del
2020).
10.2.- Nel caso di specie, le due situazioni poste a confronto -
quella dei segretari che subiscono l'abrogazione dei diritti di
rogito disposta dall'art. 10, comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, e
quella di coloro che, essendo soggetti al regime differenziato di cui
al comma 2-bis del medesimo articolo, continuano a godere del
beneficio - non rispondono alla medesima ragione giustificatrice.
10.2.1.- La previsione derogatoria è stata inserita in sede di
conversione al fine di attenuare l'impatto economico che la totale
soppressione dei diritti di rogito, disposta dal testo originario del
d.l. n. 90 del 2014, avrebbe prodotto sui segretari fruenti del
trattamento economico più basso (segretari di fascia «C») o comunque
non ammessi all'allineamento economico alla posizione dirigenziale
previsto dall'art. 41, comma 5, del CCNL maggio 2001 (segretari di
fasce «A» e «B» che prestano servizio in enti privi di dirigenti).
10.2.2.- La genesi e le finalità della disciplina in scrutinio
rievocano un analogo processo legislativo che, in passato, aveva già
condotto all'eliminazione dei diritti di rogito per i segretari, poi
ripristinati dalla legge n. 312 del 1980 e nuovamente rimodulati
dalla disposizione qui in scrutinio.
Si tratta della eliminazione, ad opera dell'art. 27, quinto
comma, del d.P.R. n. 749 del 1972, di tali diritti per i segretari di
livello più elevato, alla quale si coniugò il riconoscimento, in
favore degli stessi, dello stipendio dei dirigenti delle
amministrazioni statali (art. 25, quinto comma, del d.P.R. n. 749 del
1972).
Come ricordato, a tale previsione seguì, a breve distanza di
tempo, la soppressione, ad opera dell'art. 30, secondo comma, della
legge n. 734 del 1973, dell'emolumento in questione anche per i
segretari privi di qualifica dirigenziale, a fronte della quale
l'art. 29 della medesima legge riconobbe a questi ultimi un assegno
perequativo pensionabile.
Questa Corte ha osservato che la legge n. 734 del 1973 ha inteso
«dare un diverso assetto al trattamento economico dei dipendenti
civili dello Stato non aventi funzioni dirigenziali, al fine di
introdurre anche per costoro i principi della c.d. onnicomprensività
e della chiarezza retributiva» e che, «allo scopo di non arrecare
danni economici e cioè di evitare una soverchia diminuzione della
complessiva retribuzione dei dipendenti stessi, l'art. 1 della
medesima legge ha accordato a costoro un assegno denominato
"perequativo", perchè inteso (come del resto dice la stessa
denominazione) ad evitare i cennati danni» (sentenza n. 227 del
1982).
10.3.- Un'analoga finalità ha ispirato la scelta, alla base
della previsione qui censurata, di mantenere l'emolumento per i soli
segretari comunali e provinciali fruenti di un trattamento
stipendiale complessivamente meno elevato.
La deroga introdotta dal comma 2-bis dell'art. 10 del d.l. n. 90
del 2014, come convertito, si inscrive, infatti, in una «logica
perequativa e di ristoro sotto il profilo retributivo per i segretari
che, per fascia di appartenenza e per numero di abitanti dell'ente
territoriale in cui prestano servizio, non godano del trattamento
equiparato a quello dirigenziale o non usufruiscano del
galleggiamento per mancanza di dirigenti o per altre ragioni» (Corte
conti, sez. contr. reg. Friuli-Venezia Giulia, delib. 33/2021/PAR,
già citata).
Deve, pertanto, escludersi che la posta economica sottratta ai
segretari con qualifica dirigenziale operanti in comuni e province
muniti di dirigenti sia funzionalmente omogenea, e quindi
comparabile, a quella attribuita ai segretari che, invece, prestano
servizio in enti che ne sono privi, o sono sprovvisti di qualifica
dirigenziale.
10.4.- Le posizioni in comparazione si differenziano anche sotto
il profilo soggettivo.
La normativa censurata sacrifica le sole posizioni di quei
segretari che operano presso gli enti locali dotati di dirigenti, e
che per tale ragione possono essere allineati, sotto il profilo
economico, a tali figure apicali.
La comparazione auspicata dai rimettenti dovrebbe, quindi,
avvenire tra dipendenti allineati economicamente alle figure apicali
e dipendenti esclusi da tale equiparazione (in quanto collocati
presso enti privi di dirigenti) o comunque destinatari di un
trattamento economico significativamente inferiore rispetto a quello
goduto dai primi (segretari privi di qualifica dirigenziale).
10.4.1.- Nè l'incidenza delle indicate differenze è sminuita
dall'obiezione, addotta dai rimettenti e ampiamente corroborata dalle
parti e dagli amici curiae, secondo la quale l'allineamento al
trattamento dirigenziale, presupposto dalla normativa in scrutinio,
non opera automaticamente, prevedendone l'art. 41, comma 5, del CCNL
16 maggio 2001 il riconoscimento «nell'ambito delle risorse
disponibili e nel rispetto della capacità di spesa» dell'ente.
La formulazione della norma contrattuale non vale, invero, a
configurare il "galleggiamento" come un beneficio condizionato alla
presenza di risorse in bilancio, ma, piuttosto, impone all'ente
locale di assicurarlo, già in sede di predeterminazione della spesa
complessiva del personale, nell'ambito della quale deve tenere conto
del principio di equiparazione fissato dalla norma contrattuale sopra
indicata (Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza 6 ottobre
2016, n. 20065).
La possibilità che l'amministrazione si renda inadempiente ai
propri impegni contrattuali costituisce, pertanto, un mero fatto
contingente che non inficia l'idoneità della citata disposizione a
garantire l'allineamento della retribuzione dei segretari a quella
delle posizioni apicali.
10.5.- L'art. 10, comma 2-bis, del d.l. n. 90 del 2014, come
convertito, non contrasta neppure con il principio di ragionevolezza.
Assumono i rimettenti che, alla stregua di tale disposizione, i
segretari privi di qualifica dirigenziale, ove prestino servizio
presso enti locali muniti di dirigenti, potrebbero "galleggiare" e,
al contempo, percepire i diritti di rogito.
Inoltre, in caso di esercizio della funzione segretariale presso
sedi convenzionate, un segretario che abbia ottenuto l'allineamento
stipendiale al livello dirigenziale presso un ente potrebbe
percepire, al contempo, i diritti di rogito presso un altro ente.
10.5.1.- Quanto al primo rilievo, deve, anzitutto, evidenziarsi
che l'ipotesi di un segretario che, pur non avendo qualifica
dirigenziale, presti servizio presso un ente con dirigenti
costituisce un'evenienza affatto remota, posto che i segretari di
fascia «C» possono assumere l'incarico solo presso enti di dimensioni
molto limitate (con popolazione fino a 3.000 abitanti), i quali nella
generalità dei casi non dispongono, nel proprio organico, di figure
dirigenziali.
Inoltre, il segretario privo di qualifica dirigenziale, anche
qualora usufruisca, ai sensi dell'art. 41, comma 5, del CCNL 16
maggio 2001, di una retribuzione di posizione allineata a quella
della dirigenza, continua a percepire uno stipendio tabellare
largamente inferiore rispetto a quello riconosciuto ai segretari con
qualifica dirigenziale, il quale, a prescindere dal "galleggiamento",
eguaglia in ogni caso quello dei dirigenti, come reso evidente dal
raffronto tra gli artt. 54 e 106 del CCNL 17 dicembre 2020.
11.- Neanche le censure formulate in riferimento all'art. 97
Cost. sono fondate.
11.1.- Contrariamente a quanto sostenuto dai rimettenti, la norma
in scrutinio non può produrre un effetto disincentivante per i
segretari investiti dalla soppressione dei diritti di rogito, in
quanto, come ricordato, l'esercizio della funzione rogante è
connesso ai compiti istituzionali.
In ogni caso, il principio del buon andamento della pubblica
amministrazione non può essere associato all'entità della
retribuzione, la quale non è legata da un vincolo funzionale
all'efficiente organizzazione amministrativa.
Al riguardo, questa Corte ha affermato che, anche nel caso in cui
un effetto dissuasivo si produca, «esso non è automaticamente di
pregiudizio al buon andamento della pubblica amministrazione, posto
che l'efficienza della macchina amministrativa non è di per sè
scalfita dal fatto che determinate funzioni siano esercitate da
personale che non gode del livello retributivo massimo consentito ma
dispone comunque di adeguata competenza e professionalita'» (sentenza
n. 27 del 2022).
12.- Le sollevate questioni di legittimità costituzionale
devono, pertanto, essere dichiarate non fondate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 2-bis, anche in combinato disposto
con il comma 1, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure
urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per
l'efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni,
nella legge 11 agosto 2014, n. 114, sollevate, in riferimento agli
artt. 3, 36, 77 e 97 della Costituzione, nonchè ai principi di
certezza del diritto e di legittimo affidamento, dal Tribunale
ordinario di Lucca, in funzione di giudice del lavoro, con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 2-bis, anche in combinato disposto
con il comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, sollevate,
in riferimento agli artt. 3, 36, 77 e 97 Cost., dal Tribunale
ordinario di Siena, in funzione di giudice del lavoro, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 settembre 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 6 novembre 2023

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA