1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 22-5-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 439 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 gennaio 1996
N. 439 Ordinanza emessa il 23 gennaio 1996 dal pretore di Roma nel procedimento penale a carico di Dragutin Bjelovic ed altro Immigrazione - Stranieri extracomunitari - Arresto in flagranza - Convalida - Prevista espulsione su richiesta del pubblico ministero - Ritenuta configurazione di detta espulsione come misura di sicurezza applicata senza previo accertamento della pericolosita' sociale o, in alternativa, come misura cautelare personale applicabile esclusivamente nei confronti degli stranieri - Ingiustificata disparita' rispetto al trattamento riservato al cittadino italiano - Contrasto con i principi affermati circa la tutela della vita privata dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali - Lesione del principio di inviolabilita' della liberta' personale - Lamentata introduzione di norme penali disposta con decreto-legge - Carenza dei requisiti di necessita' ed urgenza - Lesione del principio di riserva di legge in materia penale - Compressione del diritto di difesa. (Legge 28 febbraio 1990, n. 39, art. 7-ter; d.-l. 18 gennaio 1996, n. 22, art. 7). (Cost., artt. 3, 10, 13, 24, 25 e 77; Convenzione per la salvaguadia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali 4 novembre 1950, art. 8). (096C0641) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 22-5-1996)

IL PRETORE
Letti gli atti del procedimento penale a carico di Dragutin
Bjelovic, nato a Belgrado (Serbia) il 14 agosto 1960 e Spasenovic
Zoran, nato a Belgrado (Serbia) il 4 aprile 1963, per il reato di cui
agli artt. 56, 110, 624, 625, n. 4 c.p. perchè, in concorso tra
loro, introducendo il Dragutin la mano nella borsa di Giulietti
Virgulti Fausta, dopo aver aperto la cerniera lampo mentre lo
Spasenovic lo copriva, compivano atti idonei diretti in modo
inequivoco ad impossessarsi di quanto contenuto nella borsa, non
riuscendo nell'intento perchè scoperti.
In Roma, 16 gennaio 1996.
Preliminarmente il pretore osserva che nel giudizio in corso è
applicabile il d.-l. 18 gennaio 1996 n. 22. Benchè l'arresto sia
stato effettuato il 16 gennaio 1996 nella vigenza del d.-l. n.
489/1995, è frattanto intervenuto il citato d.-l. n. 22/1996, che
costituisce la reiterazione con qualche modifica del d.-l. n.
488/1995, e che va applicato in quanto norma più favorevole. Infatti
il nuovo decreto riapre i termini per la regolarizzazione per
ricongiungimenti familiari (art. 10) e proroga il termine per la
regolarizzazione per offerte di lavoro (art. 12), fissando in
entrambi i casi la scadenza per la richiesta del permesso di
soggiorno al 31 marzo 1996. Poichè per esplicita previsione degli
artt. 10, comma terzo, e 12, comma nono, d.-l. n. 22/1996 alla
regolarizzazione consegue la non punibilità per le violazioni
pregresse delle norme in materia di ingresso e di soggiorno e
l'inefficacia dei provvedimenti amministrativi - compreso il
provvedimento di espulsione - per il sovraordinato principio di favor
va applicata la norma che, sia pure condizionatamente all'eventuale e
positivo esperimento della procedura di regolarizzazione, amplia
comunque l'ambito di operatività della causa di non punibilità.
Peraltro la medesima questione sollevata dal p.m. con riferimento al
d.-l. n. 489/1995 si ripropone in relazione al d.-l. n. 22/1996.
La questione di legittimità dell'art. 7-ter legge n. 39/1990,
così come introdotto dal d.-l. n. 22/1996, è rilevante nel presente
giudizio.
Dragutin Bjelovic e Spasenovic Zoran sono stati arrestati in
flagranza in data 16 gennaio 1996 e presentati dinanzi a questo
pretore per la convalida e il contestuale giudizio direttissimo.
Convalidato l'arresto senza applicazione di misure cautelari per
Dragutin, e con l'applicazione della misura dell'obbligo di
presentazione alla p.g. per Spasenovic, il p.m. ha chiesto
l'esplusione di entrambi ai sensi del citato art. 7-ter legge n.
39/1990.
La questione non è manifestamente infondata.
Violazione degli artt. 3 e 13 della Costituzione.
L'espulsione prevista dall'art. 7-ter della legge n. 39/1990, come
introdotto dall'art. 7 del d.-l. n. 22/1996, che a differenza delle
ipotesi di espulsione previste dagli artt. 7 e 7-bis non riceve un
nomen juris dal legislatore, è di incerta collocazione sistematica.
Tra i due possibili inquadramenti, come misura cautelare o come
misure di sicurezza, sembra preferibile quest'ultima soluzione.
L'istituto presenta una certa affinità con quello previsto
dall'art. 7 legge n. 39/1990, come sostituito dall'art. 7, comma
primo, del d.-l. n. 22/1996, che disciplina l'espulsione in caso di
condanna o di applicazione della pena ex art. 444 c.p.p.,
espressamente qualificato come misura di sicurezza. Nel silenzio
della legge, il provvedimento deve ritenersi applicabile in caso di
sentenza non ancora irrevocable. Esplicitamente, viceversa, il comma
secondo dell'art. 7-ter disciplina l'ipotesi dell'esplusione - anche
qui indubbiamente da qualificare come misura di sicurezza - dello
straniero condannato con sentenza passata in giudicato.
L'espulsione ex art. 7-ter, comma primo, applicandosi agli
arrestati in flagranza e agli imputati in stato di custodia
cautelare, come nel caso dell'art. 7, comma primo, viene pronunciata
prima del passaggio in giudicato della sentenza, anzi in una fase
ancor più anticipata, prima della pronuncia di primo grado. Sembra
corretto ritenere che si tratti di due ipotesi atipiche di
applicazione provvisoria di una misura di sicurezza.
Al diverso inquadramento nell'ambito delle misure cautelari sembra
fare ostacolo, oltre alla non revocabilità, la circostanza che si
tratterebbe dell'unico caso di misura cautelare applicabile in
ragione di uno status personale del soggetto, presupposto viceversa
perfettamente compatibile, e anzi connaturale al genus delle misure
di sciurezza. Inoltre l'espulsione si configurebbe come misura
cautelare atipica, che si aggiungerebbe al numerus clausus delle
misure cautelari, in contrasto con il principio di stretta legalità
vigente in materia di libertà personale. A favore della
qualificazione come misura cautelare vi è l'esplicita attribuzione
della competenza al giudice indicato dall'art. 279 c.p.p., nonchè la
configurazione di una sorta di alternatività tra espulsione e
custodia cautelare. In ogni caso, in relazione a entrambi gli
inquadramenti sistematici la norma si presta a censura.
Ove la misura sia qualificata come misura di sicurezza,
l'illegittimità è connessa con la mancata previsione della
valutazione di pericolosità. La necessità di tale presupposto -
viceversa esplicitamente previsto dall'art. 7, comma primo - è stata
costantemente affermata dalla giurisprudenza costituzionale, e di
recente ribadita nella dichiarazione di illegittimità costituzionale
della fattispecie di espulsione prevista dall'art. 86 t.u. n.
309/1990 in materia di stupefacenti, che faceva dipendere la
determinazione presuntiva di pericolosità del soggetto unicamente
dalla sua condizione di straniero (Corte costituzionale 20-24
febbraio 1995 n. 58).
La diversa qualificazione come misura cautelare, seppure consente
di superare i citati profili di incostituzionalità, espone tuttavia
la norma ad altro tipo di censura. In particolare, la violazione del
principio di uguaglianza ex art. 3 della Costituzione discende dalla
previsione di una misura cautelare personale applicabile al solo
cittadino straniero, il che comporta un'ingiustificata disparità di
trattamento tra il cittadino italiano e lo straniero, resa ancor più
evidente dal fatto che a differenza di tutte le altre misure
cautelari l'espulsione ex art. 7-ter non è soggetta a limiti massimi
di durata.
L'ingiustificata disparità di trattamento risulta ancor più
evidente quando - come nel caso dell'imputato - non è stata
applicata la custodia cautelare nè alcun altra misura coercitiva, e
l'espulsione ex art. 7-ter dovrebbe essere disposta sull'unico
presupposto dell'arresto in flagranza, sia pure già convalidato dal
giudice. Qui il giudica non è vincolato neanche alla valutazione se
le esigenze cautelari possano essere soddisfatte con l'espulsione,
poichè la sussistenza di tali esigenze è già esclusa. Dunque nella
medesima fattispecie, il cittadino italiano verrebbe liberato
tou-court, mentre lo straniero sarebbe soggetto all'espulsione, la
cui applicazione assumerebbe un connotato di automaticità, e
potrebbe avere in certe situazioni di fatto un contenuto afflittivo
ben superiore a quello della custodia cautelare.
La Corte costituzionale ha più volte affermato, e ancora
recentemente ribadito, che la libertà personale tutelata dall'art.
13 della Costituzione è diritto inviolabile, come tale riconosciuto
al cittadino come allo straniero. Le misure che incidono beni di tale
rango possono essere giustificate solo quando il sacrificio della
libertà sia giustificato dalla effettiva realizzazione di altri
valori costituzionali o trovi un ostacolo insormontabile nella
protezione di altri valori costituzionali (Corte costituzionale 24
febbraio 1995 n. 58).
Non sembra che la ratio sottesa al d.-l. n. 22/1996, così come al
previgente d.-l. n. 489/1995, evidenzi una ragionevole
giustificazione del trattamento differenziato dello straniero. La
novità di maggior rilievo introdotta dai citati successivi decreti
rispetto alla fattispecie di espulsione prevista dall'art. 7, comma
12-bis e 12-ter della legge n. 39/1990, come introdotti dal d.-l. 30
dicembre 1989 n. 416, convertito con modificazioni in legge 12 agosto
1993 n. 294, è la possibilità che la richiesta di espulsione sia
avanzata dal p.m. oltre che dall'interessato e dal difensore.
Orbene, le citate sentenze Corte costituzionale nn. 62/1994 e 58/1995
hanno affermato che proprio la richiesta dell'interessato costituiva
requisito tale da "armonizzare la condizione dello straniero ai
valori costituzionali, cui il legislatore deve riferirsi nel
prevedere una misura pur sempre incidente sulla libertà personale,
cioè su un diritto involabile dell'uomo". Venuta meno tale
condizione, non è rintracciabile una ratio che consenta di conferire
ragionevole giustificazione al trattamento diseguale tra italiani e
stranieri, in relazione all'incisione della libertà personale - che
può essere in concreto assai - implicata dell'espulsione.
Violazione dell'art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e della libertà fondamentali 4 novembre 1950,
ratificata con legge n. 848/55, in relazione all'art. 10 della
Costituzione.
L'art. 8 della Convenzione, rilevante ai fini della censura di
illegittimità per il tramite dell'art. 10 della Costituzione,
protegge la vita privata - nella quale vanno annoverate tutte le
scelte fondamentali della persona, compresa quella del luogo dove
fissare la propria dimora - dalle ingerenze della pubblica autorità.
La compressione del diritto è giustificata solo se necessaria e, per
giurisprudenza costante della Corte europea dei diritti dell'uomo, se
proporzionata e idonea a realizzare un giusto equilibrio tra
l'interesse pubblico da tutelare e l'interesse del privato (v. di
recente, in relazione a una fattispecie di espulsione, Corte europea
dei diritti dell'uomo, P.D. 1767, sent. 18 febbraio 1991, affare
Maustaquin).
Viceversa il provvedimento censurato, non fissando parametri
normativi tali da limitare rigorosamente le ipotesi di espulsione e
da condizionarne l'applicazione alla sussistenza di esigenze di
tutela di interessi pubblici preminenti, prevedendo viceversa che ex
art. 7-ter legge n. 39/1990, così come introdotto dal d.-l. n.
22/1996, l'espulsione può e anzi deve essere ordinata dal giudice
anche nel caso di soggetti incensurati, arrestati in flagranza ma non
ritenuti socialmente pericolosi, disciplina un'ipotesi di trattamento
differenziato del cittadino e dello straniero non solo in contrasto
con il principio di uguaglianza, ma palesemente sproporzioanta
rispetto alla modesta entità degli interessi pubblici coinvolti, e
come tale contrastante anche con la norma internazionale pattizia.
Altri profili di illegittimità costituzionale sono stati
prospettati nelle ordinanze di rimessione della pretura di Roma nella
vigenza del d.-l. n. 489/1995, che vengono qui integralmente
riproposti.
Violazione dell'art. 74 della Costituzione.
La regolamentazione dell'espulsione a richiesta del p.m. si pone in
contrasto con l'inviolabilità del diritto di difesa sotto due
profili: da un lato la norma, nell'omettere di indicare qualsiasi
presupposto di fatto o di diritto - al di là della condizione di
straniero arrestato in flagranza o sottoposto a custodia cautelare -
per l'emanazione di provvedimento di espulsione, preclude di fatto
all'imputato l'esercizio del diritto di difesa in relazione
all'adozione del procedimento, non essendo neppure previsto che il
difensore sia sentito sulla richiesta di espulsione avanzata dal p.m.
Viceversa è richiesto il parere del p.m. qualora la richiesta di
espulsione provenga dall'imputato o dal difensore.
Ancora in contrasto con l'art. 24 della Costituzione è l'ipotesi
dell'espulsione su richiesta del p.m. nell'ipotesi incui nei
confronti di cittadino straniero arrestato in flagranza si proceda
immediatamente al giudizio direttissimo. In tale circostanza la
previsione della possibilità di chiedere ed ottenere
un'autorizzazione a rientrare in Italia onde partecipare al processo
risulterebe vanificata dalla celebrazione immediata di un
dibattimento al quale allo straniero espulso - e in ipotesi
immediatamente accompagnato alla frontiera ex art. 7-sexies - sarebbe
di fatto preclusa la partecipazione.
Nè può ipotizzarsi che il diritto dell'arrestato di partecipare
al processo possa essere realizzato mediante rigetto della richiesta
di espulsione per "inderogabili esigenze processuali", atteso che la
norma avrebbe potuto più chiaramente prevedere la possibilità di
richiedere il differimento della decisione o quanto meno
dell'esecuzione dell'ordinanza di espulsione fino alla conclusione
del giudizio direttissimo. Viceversa la norma, nella sua attuale
formulazione, appare riferita alla sola necessità di assicurare la
presenza dell'imputato in relazione al compimento di atti processuali
- quali un confronto o una ricognizione - non esperibili in sua
assenza, ed è questa sola necessità che si pone come ostativa
rispetto all'emissione dell'ordinanza di espulsione.
Violazione degli artt. 25 e 77 della Costituzione.
Il principio di riserva di legge in materia penale ha il
significato di affermare che le scelte in materia di politica
criminale sono monopolio esclusivo del Parlamento. L'ammissibilità
dell'esercizio del poter legislativo da parte del governo è
condizionata alla circostanza che sia comunque assicurato
l'intervento del Parlamento in posizione sovraordinata, ora quale
organo delegante, ora quale organo cui è rimesso il potere di
conferire stabilità e durevolezza, attraverso la legge di
conversione, a disposizioni normative precarie, che il governo è
facultato ad emanare solo in presenza di determinati presupposti.
Con riferimento al d.-l. n. 22/1996, così come al previgente d.-l.
n. 489/1995, è stata ritenuta la necessità e l'urgenza di adeguare
la normativa il tema di immigrazione nel territorio dello Stato da
parte di cittadini non appartenenti all'Unione europea al fine di
renderne più efficace l'operatività. Non infondata appare pertanto
la questione relativa all'effettiva sussistenza dei presupposti di
straordinaria necessità e urgenza, e in relazione all'esigenza di
razionalizzazione di una normativa esistente già da tempo, e in
relazione a un fenomeno sociale come quello dell'immigrazione
extracomunitaria che, anche nei suoi aspetti per così dire
"patologici", appare ormai stabilmente presente e non ha fatto
registrare variazioni di portata talmente straordinaria da richiedere
un intervento legislativo immediato, nelle forme e con gli effetti di
cui all'art. 77 della Costituzione Ciò vale in particolar modo per
le norme penali - il decreto prevede tra l'altro diverse nuove
fattispecie delittuose - per le quali, in assenza di effettive
circostanze straordinarie, la decretazione d'urgenza appare
incompatibile con l'elevatezza dei valori in gioco, anche in
relazione al rischio di formulazioni prive di quei caratteri di
chiarezza ed assoluta determinatezza sottesi al principio di riserva
di legge penale consacrato nell'art. 25 della Costituzione.

P.Q.M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Ritenuta non manifestamente infondata e rilevante ai fini del
presente giudizio la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7-ter della legge 28 febbraio 1990 n. 39 e successive
modificazioni, così come introdotto dall'art. 7 del d.-l. 18 gennaio
1996 n. 22, per contrasto con gli artt. 3, 13, 24, 25 e 77 della
Costituzione e dell'art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali 4 novembre 1950 in
relazione all'art. 10 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle Camere.
Roma, addì 23 gennaio 1996
Il pretore: Giammarinaro
96C0641