1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 26-10-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 63 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 ottobre 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 ottobre 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Corte dei conti - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Certificazione della contrattazione collettiva provinciale - Previsione che, fino all'entrata in vigore di una specifica norma di attuazione dello statuto speciale finalizzata a introdurre una disciplina sulla verifica, da parte della Corte dei conti, dell'attendibilita' della quantificazione dei costi della contrattazione collettiva provinciale e della relativa compatibilita' con gli strumenti di programmazione e di bilancio, tale verifica e' assicurata dalla Provincia attraverso il parere motivato del Collegio dei revisori dei conti. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 3 agosto 2022, n. 9 (Assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Bolzano per l'anno finanziario 2022 e per il triennio 2022-2024), art. 10, comma 2. (22C00194) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 26-10-2022)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione per il
Presidente del Consiglio dei ministri (codice fiscale 80188230587),
in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e
difeso in virtù di legge dall'Avvocatura generale dello Stato (Fax:
06/96514000; indirizzo PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it),
presso i cui uffici è legalmente domiciliato in Roma, alla via dei
Portoghesi n. 12;
Contro la Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige (codice
fiscale 00390090215), in persona del Presidente pro tempore della
Giunta provinciale -indirizzo PEC tratto dal «REGINDE»:
anwaltschaft.avvocatura@pec.prov.bz.it
per la declaratoria della illegittimità costituzionale dell'art.
10 comma 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 9 del
3 agosto 2022, recante «Assestamento del bilancio di previsione della
Provincia autonoma di Bolzano per l'anno finanziario 2022 e per il
triennio 2022 - 2024» pubblicata Numero straordinario n. 2 al BUR n.
31 sezione generale del 5 agosto 2022, giusta deliberazione del
Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 28 settembre
2022.

Premesse di fatto e ricostruzione del quadro normativo

Sul Bollettino ufficiale della Regione autonoma Trentino - Alto
Adige/Sudtirol, numero straordinario n. 2, al Bollettino n. 31 del 5
agosto è stata pubblicata la legge della Provincia autonoma di
Bolzano n. 9 del 3 agosto 2022 recante «Assestamento del bilancio di
previsione della Provincia autonoma di Bolzano per l'anno finanziario
2022 e per il triennio 2022 - 2024».
In particolare, l'art. 10 comma 2 di detta legge provinciale
stabilisce:
«2. Dopo l'art. 5 della legge provinciale 19 maggio 2015, n. 6,
e successive modifiche, è inserito il seguente articolo:
"Art. 5-bis (Disposizioni relative alla certificazione della
contrattazione collettiva provinciale) - 1. La Provincia promuove
l'approvazione di una specifica norma di attuazione dello Statuto
speciale, al fine di introdurre in ambito provinciale una disciplina
sulla verifica da parte della Corte dei conti dell'attendibilità
della quantificazione dei costi della contrattazione collettiva
provinciale e della relativa compatibilità con gli strumenti di
programmazione e di bilancio, prevista per lo Stato dall'art. 47 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modifiche.
2. Fino all'entrata in vigore della norma di attuazione la
verifica prevista al comma 1 è assicurata dalla Provincia attraverso
il parere motivato del Collegio dei revisori dei conti: di cui
all'art. 5, comma 5, lettera c), che a tal fine viene integrato con
gli elementi di cui al comma 1, mentre la verifica del rispetto dei
vincoli derivanti da norme di legge è assicurata attraverso il
parere motivato dell'organismo di valutazione, di cui all'art. 5,
comma 5, lettera b).»
La disposizione, nel prevedere, nelle more dell'approvazione di
una specifica norma che introduca in ambito provinciale una
disciplina sulla verifica da parte della Corte dei conti
dell'attendibilità della quantificazione dei costi della
contrattazione collettiva della verifica - prevista dal comma uno -
stabilisce che la verifica venga assicurata mediante il «parere
motivato del Collegio dei revisori dei conti»; tale disposizione
appare in contrasto con l'art. 47 (1) commi cinque e seguenti del
decreto legislativo n. 165 del 2001 che prevede il controllo, sub
specie di certificazione di attendibilità, sia intestato alla Corte
di conti.
Al riguardo, l'art. 1 del decreto legislativo n. 165 del 2001
comma terzo ultimo periodo stabilisce che «I principi desumibili
dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, e successive
modificazioni, e dall'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n.
59, e successive modificazioni ed integrazioni, costituiscono
altresì, per le Regioni a statuto speciale e per le Province
autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica».
Tanto premesso, la disposizione della legge provinciale in esame
esorbita, pertanto dalle competenze legislative attribuite alla
Provincia autonoma di Bolzano dagli articoli 4 e 8 dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. n. 670 del 1972) e viola
gli articoli 81, 97, 100, secondo comma, 117, secondo comma, lettere
e) e l), e 119 della Costituzione.
Pertanto, l'art. 10, comma due, della legge provinciale
summenzionata viene impugnato con il presente ricorso ex art. 127
della Costituzione, affinchè ne sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente annullamento per
il seguente

Motivo di diritto

Illegittimità costituzionale dell'art. 10 comma 2 della legge
della Provincia autonoma di Bolzano n. 9 del 3 agosto 2022, recante
«Assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di
Bolzano per l'anno finanziario 2022 e per il triennio 2022 - 2024»
per violazione degli articoli 81, 97, 100, secondo comma, 117,
secondo comma, lettere e) e l), e 119 della Costituzione in relazione
agli articoli 4 e 8 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
(d.P.R. n. 670 del 1972) e all'art. 47 commi 5 e seguenti del decreto
legislativo n. 165/2001.
Come si è detto, l'art. 10, rubricato «(Modifica della legge
provinciale 19 maggio 2015, n. 6, "Ordinamento del personale della
Provincia"), prevede al comma 2:
"Dopo l'art. 5 della legge provinciale 19 maggio 2015, n. 6, e
successive modifiche, è inserito il seguente articolo:
"Art. 5/bis (Disposizioni relative alla certificazione della
contrattazione collettiva provinciale) - 1. La Provincia promuove
l'approvazione di una specifica norma di attuazione dello Statuto
speciale, al fine di introdurre in ambito provinciale una disciplina
sulla verifica da parte della Corte dei conti dell'attendibilità
della quantificazione dei costi della contrattazione collettiva
provinciale e della relativa compatibilità con gli strumenti di
programmazione e di bilancio, prevista per lo Stato dall'art. 47 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modifiche.
2. Fino all'entrata in vigore della norma di attuazione la
verifica prevista al comma 1 è assicurata dalla Provincia attraverso
il parere motivato del Collegio dei revisori dei conti, di cui
all'art. 5, comma 5, lettera c), che a tal fine viene integrato con
gli elementi di cui al comma 1, mentre la verifica del rispetto dei
vincoli derivanti da norme di legge è assicurata attraverso il
parere motivato dell'organismo di valutazione, di cui all'art. 5,
comma 5, lettera b).»
La disposizione in esame esorbita dalle competenze legislative
attribuite alla Provincia autonoma di Bolzano dagli articoli 4 e 8
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. n. 670 del
1972) e viola gli articoli 81, 97, 100, secondo comma, 117, secondo
comma, lettere e) e l), e 119 della Costituzione in relazione a
quanto previsto dall'art. 47 commi 5 e seguenti del decreto
legislativo n. 165/2001.
Come ben noto, ai sensi dell'art. 8 dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige:
«8. Le province hanno la potestà di emanare norme legislative
entro i limiti indicati dall'art. 4, nelle seguenti materie:
1) ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad
essi addetto.
(omissis)»
L'art. 4, a sua volta prevede:
«In armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi
internazionali e degli interessi nazionali - tra i quali è compreso
quello della tutela delle minoranze linguistiche locali - nonchè
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica, la regione ha la potestà di emanare norme legislative
nelle seguenti materie:
1) ordinamento degli uffici regionali e del personale ad essi
addetto
(omissis)»
Si aggiunge anche che decreto del Presidente della Repubblica 15
luglio 1988, n. 305 «Norme di attuazione dello statuto speciale per
la regione Trentino-Alto Adige per l'istituzione delle sezioni di
controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il
personale ad esse addetto» all'art. 6 comma 1 prevede:
«6.1. Per il controllo sulla gestione del bilancio e del
patrimonio della Regione e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano, degli enti locali, nonchè degli altri enti pubblici di cui
all'art. 79, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670, per lo svolgimento dell'attività e per il
funzionamento delle sezioni di Trento e di Bolzano e dei relativi
uffici di controllo, nonchè per l'esercizio delle funzioni dei
presidenti di sezione preposti al coordinamento si applicano, per
quanto non disciplinato dal presente decreto, le leggi dello Stata
che disciplinano l'ordinamento, le attribuzioni e le procedure della
Corte dei conti. Nell'ambito delle predette funzioni di controllo, la
Corte può chiedere alle amministrazioni pubbliche previste dal primo
periodo dati economici e patrimoniali riferiti agli enti e agli
organismi privati dalle stesse partecipati o finanziati in via
ordinaria» [enfasi aggiunte].
Orbene, si osserva, in primo luogo, che disciplina di cui
all'art. 47 del decreto legislativo n. 165/2001, evocata quale
parametro interposto, rinviene la sua origine nella disposizione di
cui all'art. 2, comma 1, lettera b), della legge n. 421/1992, che
prevede che «la legittimità e la compatibilità economica [...]
siano sottoposte al controllo della Corte dei conti».
Prosegue il citato art. 2, stabilendo al comma 2 che «I principi
desumibili dalle disposizioni del presente articolo costituiscono
altresì per le regioni a statuto speciale e per le province autonome
di Trento e di Bolzano norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica» [enfasi aggiunte].
L'art. 1 comma 3 ultimo periodo del decreto legislativo n.
165/2001 espressamente prevede che:
«I principi desumibili dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421, e successive modificazioni, e dall'art. 11, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni ed
integrazioni, costituiscono altresì, per le Regioni a statuto
speciale e per le province autonome di Trento e di Bolzano, norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica».
Anche codesta Corte sia con la sentenza n. 16 del 2020 che con la
sentenza n. 25 del 2020 ha ribadito che «la disciplina del decreto
legislativo n. 165 del 2001 contiene norme fondamentali in materia di
riforme economico-sociali della Repubblica, che vincolano anche le
Regioni a statuto speciale».
La disposizione in parola, dunque, quale norma fondamentale in
materia di riforme economico-sociali non poteva essere pretermessa
dal legislatore provinciale con una previsione che costituisce una
espressa ed evidente deroga alla previsione della competenza della
Corte dei conti in tema di certificazione della compatibilità
economico-finanziaria dei contratti collettivi.
D'altra parte, proprio in virtù del carattere unitario delle
funzioni di controllo intestate, in base all'art. 100, secondo comma,
della Costituzione, alla Corte dei conti, la legislazione statale
trova direttamente efficacia anche nei confronti dell'ordinamento
provinciale, senza necessità di norme di attuazione (cfr. sentenza
della Corte costituzione n. 40 del 1994).
La disposizione provinciale in esame, che attribuisce
esclusivamente ad organi di controllo interno, la competenza a
controllare la compatibilità economico-finanziaria dei contratti
collettivi, precludendo - esplicitamente ( come si desume dalla
chiara lettera della disposizione in oggetto) - alla Corte dei conti
l'esercizio delle proprie prerogative al riguardo, fino alla
emanazione di una norma di attuazione, contrasta, anche, con gli
articoli 117 lettere e) ed l) sia con la previsione dell'art. 119.
L'intervento normativo provinciale è infatti lesivo della
competenza statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica: la norma statale affida la certificazione alla Corte dei
conti, quale organo terzo ed imparziale di garanzia dell'equilibrio
economico-finanziario, in quanto al servizio dello Stato-ordinamento
(Corte cost. n. 60 del 2013) e al quale sono correlati i principi
fondamentali della solidarietà politica, economica e sociale (art. 2
Cost.), dell'uguaglianza economica e sociale (art. 3, secondo comma,
Cost.), dell'unitarietà della Repubblica (art. 5 Cost.) e di tutela
dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del bilancio (art.
97, primo comma, della Costituzione), nonchè della tutela
dell'unità giuridica ed economica (art. 120 Cost.).
È, pertanto, precluso al legislatore provinciale disciplinare i
poteri di controllo della Corte dei conti, giacchè gli stessi sono
riservati alla competenza esclusiva dello Stato.
Deve precisarsi al riguardo che a disciplina normativa statale
che ha fatto seguito alla riforma costituzionale [N.d.R. legge
costituzionale n. 1/2012] e, in particolare, le norme che hanno
previsto il rafforzamento dei controlli in capo alla Corte dei conti,
al fine di salvaguardare la sana gestione finanziaria di tutte le
amministrazioni pubbliche, sono state a più riprese esaminate dalla
giurisprudenza di codesta Corte che ha concluso nel senso che i
controlli disciplinati dalle norme degli Statuti speciali e dalle
norme di attuazione non esauriscono le forme di controllo della Corte
dei conti. Sempre secondo codesta Corte, lo Stato può prevedere,
nelle materie del coordinamento della finanza pubblica, per tutelare
interessi costituzionalmente protetti, forme di controllo del Giudice
contabile ulteriori rispetto a quelle disciplinate dagli Statuti
speciali e dalle norme di attuazione, salvo il limite che le stesse
non contrastino puntualmente con gli stessi Statuti (ex multis Corte
costituzionale n. 39 del 2014).
La certificazione della Corte dei conti sulla compatibilità
economico-finanziaria della contrattazione collettiva del personale
pubblico è prevista dunque in una normativa di principio in materia
di «coordinamento della finanza pubblica» che risponde all'esigenza
di un unitario e generalizzato monitoraggio, finalizzato alla tenuta
degli equilibri dei bilanci pubblici, considerata la rilevanza dei
costi del personale degli enti territoriali rispetto al totale della
spesa pubblica. Tale controllo, inteso ad assicurare, in ragione
della tutela dell'unità economica della Repubblica e del
coordinamento della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria e
gli obiettivi di Governo concordati in sede europea, è affidato alla
Corte dei conti, quale organo terzo ed imparziale di garanzia
dell'equilibrio economico-finanziario, in quanto al servizio dello
Stato-ordinamento (Corte cost. n. 60 del 2013).
Ulteriormente, codesta Corte ha affermato che la norma di
attuazione statutaria [il già richiamato DPR 305/1988] non determina
effetti preclusivi rispetto all'esercizio della funzione di controllo
sulla gestione economico finanziaria, con riferimento ai parametri
costituzionali di cui agli articoli 81, 119 e 120 Cost.; controlli
esterni da tenere distinti rispetto a quelli interni e dai poteri di
vigilanza svolti dalla Provincia, in quanto gli stessi si pongono su
piani diversi e, come tali, tra di loro non sono incompatibili (Corte
cost. n. 60 del 2013).
Ancora si aggiunge che proprio il richiamato testo dell'art. 6
del decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 305 e
successive modifiche, laddove prevede che «Per il controllo sulla
gestione del bilancio e del patrimonio della Regione e delle Province
autonome di Trento e di Bolzano [...] si applicano, per quanto non
disciplinato dal presente decreto, le leggi dello Stato che
disciplinano l'ordinamento, le attribuzioni e le procedure della
Corte dei conti» induce a ritenere direttamente applicabile alla
Provincia la previsione statale in esame che non abbisogna di alcun
«adattamento» se non con riferimento a profili di dettaglio relativi
alle modalità procedimentali finalizzate ad assicurare un percorso
strutturato tra Provincia e Corte di conti.
L'adeguamento, secondo le procedure previste dal decreto
legislativo n. 266 del 1992, può, pertanto, riguardare tali
contenuti (procedimentali), essendo precluso al legislatore
provinciale disciplinare i poteri di controllo della Corte dei conti,
giacchè gli stessi sono riservati alla competenza esclusiva dello
Stato.
La normativa statale deve quindi trovare applicazione e troverà
applicazione anche per gli aspetti procedimentali qualora la
Provincia non ritenga di adottare una diversa disciplina di
dettaglio.
Per usare le parole di codesta Corte costituzionale di cui alla
sentenza n. 40 del 1994, la formula adottata con simili disposizioni
è correlata al carattere unitario delle funzioni di controllo
attribuite, in base all'art. 100, secondo comma, della Costituzione,
alla Corte dei conti e, pertanto, «non può non essere interpretata
come richiamo ad una forma di rinvio «dinamico» alla legislazione
statale in tema di funzioni della Corte dei conti e,
conseguentemente, anche di forme e di limiti· del controllo ad essa
spettante: legislazione statale che, nei suoi svolgimenti, proprio in
virtù del richiamo operato attraverso la norma di attuazione, è
destinata, dunque, a espandere direttamente la propria efficacia
anche nei confronti dell'ordinamento regionale [o provinciale]».
In conclusione, la previsione della certificazione della Corte
dei conti sulla compatibilità economico-finanziaria della
contrattazione collettiva del personale pubblico è prevista in una
norma che è inderogabile anche da parte delle Regioni a statuto
speciale e delle Province autonome.

__________

(1) L'art. 47 del decreto legislativo n. 165/2001 commi 5 e seguenti
prevede: 5. Acquisito il parere favorevole sull'ipotesi di
accordo, nonchè la verifica da parte delle amministrazioni
interessate sulla copertura degli oneri contrattuali, il giorno
successivo l'ARAN trasmette la quantificazione dei costi
contrattuali alla Corte dei conti ai fini della certificazione di
compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio
di cui all'art. 1-bis della legge 5 agosto 1978, n. 468, e
successive modificazioni. La Corte dei conti certifica
l'attendibilità dei costi quantificati e la loro compatibilità
con gli strumenti di programmazione e di bilancio. La Corte dei
conti delibera entro quindici giorni dalla trasmissione della
quantificazione dei costi contrattuali, decorsi i quali la
certificazione si intende effettuata positivamente. L'esito della
certificazione viene comunicato dalla Corte all'ARAN, al comitato
di settore e al Governo. Se la certificazione è positiva, il
presidente dell'ARAN sottoscrive definitivamente il contratto
collettivo. 6. La Corte dei conti può acquisire elementi
istruttori e valutazioni sul contratto collettivo da parte di tre
esperti in materia di relazioni sindacali e costo del lavoro
individuati dal Ministro per la pubblica amministrazione e
l'innovazione, tramite il Capo del Dipartimento della funzione
pubblica di intesa con il Capo del Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato, nell'ambito di un elenco definito di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Nel caso
delle amministrazioni di cui all'art. 41, comma 2, la
designazione di due esperti viene effettuata dall'ANCI, dall'UPI
e dalla Conferenza delle Regioni e delle province autonome. 7. In
caso di certificazione non positiva della Corte dei conti le
parti contraenti non possono procedere alla sottoscrizione
definitiva dell'ipotesi di accordo. Nella predetta ipotesi, il
Presidente dell'ARAN, d'intesa con il competente comitato di
settore, che può dettare indirizzi aggiuntivi, provvede alla
riapertura delle trattative ed alla sottoscrizione di una nuova
ipotesi di accordo adeguando i costi contrattuali ai fini delle
certificazioni. In seguito alla sottoscrizione della nuova
ipotesi di accordo si riapre la procedura di certificazione
prevista dai commi precedenti. Nel caso in cui la certificazione
non positiva sia limitata a singole clausole contrattuali
l'ipotesi può essere sottoscritta definitivamente ferma restando
l'inefficacia delle clausole contrattuali non positivamente
certificate.

P.T.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimo, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
indicati ed illustrati, l'art. 10, comma 2, della legge della
Provincia autonoma di Bolzano - 3 agosto 2022, n. 9.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. l'attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 28 settembre 2022,
della determinazione di impugnare la legge della Provincia autonoma
di Bolzano - Alto Adige del 3 agosto 2022, n. 9;
2. la copia della legge regionale impugnata pubblicata.
Con riserva di illustrare e sviluppare i motivi di ricorso anche
alla luce delle difese avversarie.
Roma, 4 ottobre 2022

L'Avvocato dello Stato: Galluzzo