1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 29-7-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 354 SENTENZA 8 - 23 luglio 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Agricoltura - Terreni agricoli in zone considerate svantaggiate - Medesima disciplina di quelli situati in zone montane - Mancata previsione quanto all'esenzione dal pagamento dei contributi agricoli unificati - Analoga questione gia' ritenuta non fondata (sentenze nn. 254/1989 e 370/1985) - Non fondatezza. (D.-L. 29 luglio 1981, n. 402, art. 13, come modificato dalla legge di conversione 26 settembre 1981, n. 537). (Cost., artt. 3 e 11). (092C0881) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 29-7-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13 della legge
26 settembre 1981, n. 537 (Contenimento della spesa previdenziale e
adeguamento delle contribuzioni), promosso con ordinanza emessa il 7
maggio 1991 dal Tribunale di Firenze nel procedimento civile vertente
tra Frescobaldi Vittorio e il Servizio contributi agricoli unificati,
iscritta al n. 15 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale,
dell'anno 1992;
Visti gli atti di costituzione di Frescobaldi Vittorio e del
Servizio contributi agricoli unificati nonchè l'atto d'intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1992 il Giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Uditi gli avvocati Sergio Grasselli per Frescobaldi Vittorio,
Carmine Meglio e Giorgio Recchia per il Servizio contributi agricoli
unificati e l'Avvocato dello Stato Carlo Bafile per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Firenze con ordinanza emessa il 7 maggio 1991
ha sollevato, in riferimento agli artt. 11 e 3 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 13 della legge n.
537 del 1981 (recte: dell'art. 13 del decreto-legge 29 luglio 1981,
n. 402 (Contenimento della spesa previdenziale e adeguamento delle
contribuzioni), come modificato dalla legge di conversione 26
settembre 1981, n. 537), nella parte in cui non prevede che ai fini
del pagamento dei contributi agricoli unificati la situazione dei
terreni compresi nelle zone svantaggiate in agricoltura sia identica
a quella dei terreni qualificati montani.
La questione di legittimità costituzionale è stata sollevata nel
corso di un giudizio promosso da Vittorio Frescobaldi (proprietario
di terreni siti in una zona agricola svantaggiata ai sensi dell'art.
15 della legge 27 dicembre 1977, n. 984) nei confronti del Servizio
contributi agricoli unificati (S.C.A.U.) e volto ad accertare che per
le zone agricole svantaggiate debbano valere le norme relative alle
zone montane. Anche a tali zone dovrebbe trovare applicazione la
sentenza della Corte costituzionale n. 370 del 1985, che ha
dichiarato illegittima la mancata esenzione dal pagamento dei
contributi unificati in agricoltura dei terreni montani solo in
ragione della loro ubicazione ad altitudine inferiore a 700 metri sul
livello del mare. Il Tribunale, ritenuta infondata la eccezione di
litispendenza proposta dallo S.C.A.U. in relazione al giudizio in
corso tra le stesse parti dinanzi al Pretore di Firenze, quale
giudice del lavoro, per la restituzione dei contributi che si
asseriscono indebitamente versati, e disattesa la eccezione di
incompetenza territoriale e per materia, ha sollevato preliminarmente
la questione di legittimità costituzionale.
Nel merito il Tribunale di Firenze osserva che secondo
l'interpretazione e l'applicazione dell'ultimo comma dell'art 13 del
decreto-legge n. 402 del 1981, convertito nella legge n. 537 del
1981, operata dalla sentenza della Corte costituzionale n. 254 del
1989 e dalla giurisprudenza di legittimità, gli effetti della già
menzionata sentenza n. 370 del 1985 della stessa Corte non si
estendono anche alle zone agricole svantaggiate, individuate in base
all'art. 15 della legge n. 984 del 1977.
Il giudice a quo rileva che la legge n. 984 del 1977 ha ad oggetto
non solo la montagna, ma anche le zone collinari, nell'ottica dello
sviluppo di tutta l'economia agraria nazionale nelle zone difficili.
D'altra parte la citata sentenza n. 254 del 1989 ha ritenuto che per
le zone agricole svantaggiate, individuate e regolate dalla legge n.
984 del 1977, vige una sistema di interventi che riveste aspetti
distintivi di originale connotazione, e rientra in un unicum
normativo sufficientemente razionale per gli effetti che ne derivano,
senza che su di esso possano automaticamente incidere differenti
principi che propriamente attengono ai territori montani. In base a
queste considerazioni la giurisprudenza ha ritenuto che
l'equiparazione, ai fini contributivi, fra zone montane e zone
agricole svantaggiate, sancita dall'art. 13, ultimo comma, del
decreto-legge n. 402 del 1981, non si spinge fino al punto di rendere
applicabile alle aree disagiate gli effetti della citata sentenza n.
370 del 1985. Ne deriverebbe, ad avviso del Tribunale di Firenze, un
diverso trattamento tra zone montane e zone svantaggiate, giacchè
solo per le prime le aziende agricole ivi ubicate (anche ad
altitudine inferiore ai 700 metri) sono esentate dai contributi
agricoli unificati, mentre le altre zone svantaggiate restano
destinatarie di un autonomo regime normativo in materia di contributi
previdenziali.
Il giudice a quo ritiene che l'art. 13, ultimo comma, del decreto-
legge n. 402 del 1981, così interpretato, contrasti con l'art. 11
della Costituzione. In proposito rileva che la direttiva del
Consiglio della Comunità economica europea n. 268 del 28 aprile
1975, avrebbe introdotto una piena equiparazione fra le zone di
montagna e quelle svantaggiate, predisponendo una comune normativa di
favore. In particolare la direttiva, al fine di preservare le
attività agricole necessarie per il mantenimento di un livello
minimo di popolazione o per la conservazione dell'ambiente naturale
in talune zone svantaggiate (art. 1), definite secondo speciali pro-
cedure (art. 2) per consentire un regime particolare di aiuto (art.
4), ha distinto le zone agricole svantaggiate, le zone di montagna e
le zone nelle quali ricorrono svantaggi specifici (art. 3). La
direttiva della Comunità economica europea n. 268 del 1975 è stata
attuata con la legge 10 maggio 1976, n. 352.
Alle zone svantaggiate, secondo i criteri determinati dalla
direttiva comunitaria, fa riferimento il Piano agricolo nazionale,
adottato con deliberazione del Comitato interministeriale per la
politica agricola e alimentare (C.I.P.A.A.) (Gazzetta Ufficiale n.
288, supplemento straordinario, del 20 ottobre 1980), assunta in
esecuzione dell'art. 15 della legge n. 984 del 1977. Riservare alle
zone svantaggiate, formate da zone montane e collinari, un
trattamento contributivo differenziato significa, secondo il giudice
rimettente, introdurre una distinzione che non ha ragione d'essere.
Ne deriverebbe una discriminazione, se si tiene conto che le scelte
comunitarie e quelle nazionali miravano ad assicurare forme di
sostegno in termini unitari e complessivi alle aree difficili,
rimarcando gli svantaggi naturali ed i conseguenti elevati costi di
produzione esistenti nelle zone disagiate.
Il Tribunale di Firenze ritiene inoltre che la disposizione
impugnata sia in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, in quanto
opera una diversità di trattamento per le imprese ubicate oltre i
700 metri rispetto a quelle ubicate ad un'altitudine inferiore.
L'unico criterio che discrimina il trattamento sarebbe quello
altimetrico, già ritenuto insufficiente dalla sentenza n. 370 del
1985.
Affermare che le zone svantaggiate sono costituite da terre poco
produttive, le cui scarse potenzialità non possono essere migliorate
senza costi eccessivi, e che si prestano soprattutto all'allevamento
estensivo (direttiva comunitaria n. 268 del 1975), ovvero, come as-
sume il Piano agricolo nazionale approvato in esecuzione della legge
n. 984 del 1977, che le zone disagiate (ad esempio larghe fasce
collinari dell'area appenninica e delle isole) sono caratterizzate da
una notevole limitazione delle possibilità di utilizzazione delle
terre e da un notevole aumento dei costi del lavoro, ovvero dalla
necessità di incisive politiche di intervento per evitarne la
deruralizzazione, sarebbe contraddittorio con il negare agli stessi
elementi ogni rilevanza allorchè un terreno, pur se ubicato in zona
svantaggiata, sia situato ad una altitudine inferiore ai 700 metri.
2. - Si è costituito Vittorio Frescobaldi, svolgendo
considerazioni analoghe a quelle contenute nell'ordinanza di
rimessione e chiedendo che la Corte dichiari l'illegittimità
costituzionale della disposizione impugnata.
3. - Si è anche costituito il Servizio contributi agricoli
unificati (S.C.A.U.), concludendo perchè la questione di
legittimità costituzionale sia dichiarata inammissibile e comunque
infondata.
4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
Osserva in particolare l'Avvocatura, quanto al denunciato
contrasto con l'art. 11 della Costituzione, che la direttiva
comunitaria n. 268 del 1975, recepita nel nostro ordinamento, a
prescindere da ogni considerazione sulla sua validità come termine
di riferimento ai fini dell'art. 11 della Costituzione, non impone
affatto un regime necessariamente omogeneo per tutte le zone di
scarsa produttività, ma anzi esplicitamente ammette una
differenziazione e graduazione delle provvidenze.
Quanto, poi, al preteso contrasto con l'art. 3 della Costituzione,
l'Avvocatura rileva che la questione è stata già decisa con la
sentenza della Corte costituzionale n. 254 del 1989, la quale ha
affermato che esiste una netta differenziazione tra i terreni
genericamente montani e le zone collinari e montane, le quali, se pur
svantaggiate, sono suscettibili, attraverso interventi programmati,
di assicurare elevate produzioni (come espressamente si prevede
nell'art. 15 della legge n. 984 del 1977). Inoltre per le zone
svantaggiate la discriminazione non è puramente altimetrica, perchè
opera all'interno di piani di zonizzazione nei quali sono comprese
aree soltanto collinari, ben differenziate dai territori montani,
verso le quali sono indirizzati interventi e provvidenze di cui
godono i territori genericamente montani.
5. - In prossimità dell'udienza lo S.C.A.U. ha depositato una
memoria deducendo, quanto all'inammissibilità, che nel procedimento
a quo non esistevano i presupposti per l'instaurazione del giudizio
di costituzionalità. Il Tribunale di Firenze avrebbe erroneamente
ritenuto infondata l'eccezione di litispendenza tra la causa
instaurata dal Frescobaldi contro lo S.C.A.U. ed altro procedimento,
promosso dallo stesso attore nei confronti dello S.C.A.U., pendente
dinanzi al giudice del lavoro di Firenze ed avente ad oggetto la
restituzione dei contributi agricoli unificati, che si asserisce
siano da considerare indebitamente versati per effetto della sentenza
n. 370 del 1985 della Corte Costituzionale, da ritenere applicabile
anche alle zone agricole svantaggiate.
Lo S.C.A.U. ha anche eccepito la inammissibilità della questione
di legittimità costituzionale perchè la cognizione sulla domanda
proposta spettava alla competenza esclusiva, funzionale ed
inderogabile del Pretore quale giudice del lavoro.
Nel merito sarebbe inconferente il riferimento all'art. 11 della
Costituzione. Infatti, se la direttiva comunitaria contiene
disposizioni incondizionate e sufficientemente precise, direttamente
applicabili, il giudice a quo avrebbe dovuto non sollevare questione
di legittimità costituzionale, ma disapplicare la norma interna
contrastante con le disposizioni comunitarie.
Lo S.C.A.U. osserva inoltre che la questione proposta è identica
a quella, relativa al medesimo art. 13 del decreto-legge n. 402 del
1981, già ritenuta infondata dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 254 del 1989, che ha chiarito la diversità dei due
sistemi normativi, relativi ai terreni di montagna ed a quelli
considerati svantaggiati.
In una ulteriore memoria, depositata nell'imminenza dell'udienza,
lo S.C.A.U. ha ribadito le precedenti conclusioni. In particolare ha
osservato che i benefici previsti per i territori montani e quelli
disposti per le zone svantaggiate traggono origine da norme diverse e
che l'art. 13 del decreto-legge n. 402 del 1981 ha previsto la
applicazione solo di alcuni benefici ad entrambe le zone. Non tutte
le agevolazioni concesse alle zone montane sono estese a quelle
disagiate ed alcuni benefici, pur essendo comuni, trovano titolo in
diverse classificazioni legislative. Mancherebbe quindi un corpus
normativo unico e la diversità di disciplina sarebbe giustificata
dalla diversità di situazioni, giacchè mentre i terreni di montagna
non sono suscettibili di miglioramenti, quelli svantaggiati possono
invece essere valorizzati in modo da recuperarne la vocazione
produttiva.
Lo S.C.A.U. rileva, infine, che la direttiva n. 268 del 1975 ha
carattere programmatico, limitandosi ad autorizzare gli Stati membri
ad istituire un regime particolare di aiuti e lasciandoli liberi di
stabilire le agevolazioni secondo i principi del diritto nazionale e
le esigenze socio-economiche del paese. Non sussisterebbe pertanto il
contrasto con la legislazione nazionale dedotto dall'ordinanza di
rimessione.
6. - Anche Vittorio Frescobaldi ha depositato, in prossimità
dell'udienza, una memoria per illustrare le ragioni a sostegno
dell'accoglimento della questione. In particolare sostiene che la
direttiva comunitaria n. 268 del 1975 non lascia agli Stati membri
alcun margine di discrezionalità per la sua attuazione, è
sufficientementeprecisa, poteva già esercitare immediatamente i suoi
effetti nel nostro sistema positivo. Essa, comunque, è stata
recepita con la legge n. 352 del 1976, la quale ha accentuato la
tendenza ad estendere il trattamento di favore previsto per le zone
montane anche alle zone svantaggiate. Ciò significa che i due tipi
di zona non sono, sul piano naturale, confondibili o equipollenti, ma
che il legislatore comunitario e quello nazionale hanno inteso
assicurare per essi un trattamento normativo omogeneo, essendo comuni
sia i bisogni socio-economici sia i problemi da affrontare. La
previsione per le zone svantaggiate, formate da zone montane e da
zone collinari, di un trattamento contributivo differenziato,
significherebbe introdurre distinzioni che non hanno ragione
d'essere.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Firenze dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 13 del decreto-legge 29 luglio 1981, n. 402,
convertito nella legge 26 settembre 1981, n. 537, nella parte in cui
non prevede che i terreni agricoli compresi nelle zone considerate
svantaggiate siano sottoposti alla stessa disciplina prevista per i
terreni montani, quanto all'esenzione dal pagamento dei contributi
agricoli unificati. La questione è stata sollevata in riferimento
agli artt. 11 e 3 della Costituzione, per la ritenuta
irragionevolezza di una disciplina diversificata, sul piano dei
contributi previdenziali, tra territori montani e zone svantaggiate,
in asserito contrasto con le prescrizioni della direttiva del
Consiglio della Comunità economica europea n. 75/268 del 28 aprile
1975 (sull'agricoltura di montagna e di talune zone svantaggiate),
attuata con la legge 10 maggio 1976, n. 352.
2. - Le eccezioni di inammissibilità, per irrilevanza della
questione e per incompetenza funzionale e territoriale del giudice
che l'ha sollevata, non hanno fondamento.
La puntuale determinazione del contenuto della domanda giudiziale
ed il rapporto tra cause pendenti dinanzi a giudici ordinari diversi,
oggetto di preliminare valutazione da parte del giudice a quo, sono
sottratti al riesame del giudice di legittimità costituzionale delle
leggi. Come pure non è consentito in questa sede il sindacato sulla
competenza del giudice rimettente a decidere la controversia di
merito.
Le eccezioni formulate in proposito dal Servizio contributi
agricoli unificati (S.C.A.U.) non possono quindi essere accolte.
3. - Nel merito analoga questione è stata già esaminata e
ritenuta non fondata in relazione all'art. 3 della Costituzione
(sentenze n. 254 del 1989). Se difatti l'esenzione dal pagamento dei
contributi unificati in agricoltura per i terreni compresi in
territori montani non può essere ragionevolmente collegata alla mera
ed esclusiva circostanza consistente nell'essere tali terreni situati
ad altitudine superiore ai 700 metri sul livello del mare, ma deve
trovare applicazione anche ai terreni di identica configurazione siti
ad altitudine inferiore (sentenza n. 370 del 1985), tuttavia la
corresponsione e l'ammontare dei contributi possono essere variamente
regolati nel contesto di agevolazioni distinte, che tengano conto
delle diverse cause e delle caratteristiche specifiche di
depressione. La Corte ha già ritenuto in proposito che il "sistema
di interventi per le zone agricole svantaggiate riveste aspetti
distintivi di originale connotazione, rientrante in un unicum
normativo sufficientemente razionale per gli effetti che ne derivano,
senza che possano su di esso, pertanto, automaticamente incidere
differenti principi che propriamente attengono, invece, ai terreni
montani" (sentenze n. 254 del 1989).
4. - La questione è stata nuovamente sollevata dal Tribunale di
Firenze, che ha prospettato un contrasto con l'art. 11 della
Costituzione, richiamando la normativa comunitaria e segnatamente la
direttiva n. 75/268 del 28 aprile 1975 sull'agricoltura di montagna e
di alcune zone svantaggiate.
La direttiva, per conseguire le finalità della politica agricola
comune, tenendo conto delle disparità strutturali e naturali fra le
diverse regioni agricole e della necessità di operare gradatamente
gli opportuni adattamenti (art. 39, secondo comma, lettere a) e b)
del Trattato), ha consentito un regime particolare di aiuti in favore
delle zone agricole svantaggiate, disciplinando le procedure per la
loro definizione (art. 2), i relativi contenuti e misure (art. 4), le
caratteristiche delle zone agricole svantaggiate (art. 3). In questa
categoria generale sono comprese zone diverse, alle quali gli Stati
membri possono applicare in tutto o in parte le misure di aiuti
previste dall'art. 4 della direttiva: le zone di montagna, nelle
quali l'attività agricola è necessaria per garantire la
conservazione dell'ambiente naturale; le zone minacciate di
spopolamento e nelle quali è necessario conservare l'ambiente
naturale; le zone nelle quali ricorrono svantaggi specifici. Non si
è dunque in presenza di una categoria necessariamente unitaria,
anche se è omogenea la finalità che consente e rende legittima,
alla stregua della disciplina comunitaria, la concessione di aiuti,
il cui contenuto può peraltro variare a seconda delle
caratteristiche connesse alla tipologia propria di ciascuna zona.
La disciplina comunitaria ha finalità specifiche, proprie
garanzie procedurali, tipiche previsioni di aiuto all'agricoltura in
zone, le cui caratteristiche essa stessa definisce e che non sono
necessariamente coincidenti con i territori montani previsti dalla
legge statale, i quali sono suscettibili di diversa ed autonoma
definizione ai fini della esenzione dal pagamento dei contributi
agricoli unificati.
In presenza di fattispecie non omogenee ed indipendentemente dal
rilievo che la direttiva comunitaria può assumere, il richiamo ad
essa proposto dal giudice rimettente non consente comunque di farne
discendere una assimilazione dei terreni qualificati di montagna
dalla legge statale (allo specifico fine contributivo previdenziale)
alle zone svantaggiate previste dalle direttive comunitarie, in modo
da costruire interpretativamente, ben al di là del dato legislativo,
una categoria unitaria resistita dalle diverse ed autonome
qualificazioni normative.
La questione di legittimità costituzionale sollevata dal
Tribunale di Firenze non è pertanto fondata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 13 del decreto-legge 29 luglio 1981, n. 402 (Contenimento
della spesa previdenziale e adeguamento delle contribuzioni), come
modificato dalla legge di conversione 26 settembre 1981, n. 537,
sollevata, in riferimento agli artt. 11 e 3 della Costituzione, dal
Tribunale di Firenze, con ordinanza emessa il 7 maggio 1991.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 23 luglio 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C0881