1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 31-10-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 152 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 luglio 2018
Ordinanza del 6 luglio 2018 della Corte d'appello di Bologna sul ricorso proposto da Manfredi Fiorenzo contro Ministero della giustizia. Fallimento e procedure concorsuali - Liquidazione coatta amministrativa - Violazione della ragionevole durata del processo - Esclusione, in base all'interpretazione giurisprudenziale costituente diritto vivente, del diritto all'equa riparazione per le procedure concorsuali di carattere amministrativo. - Legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura civile), artt. 1-bis, commi 1 e 2, e 2, comma 1. (18C00225) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 31-10-2018)

CORTE D'APPELLO DI BOLOGNA

Il Consigliere designato nel ricorso iscritto al n. 354 del ruolo
generale dell'anno 2018 ha emesso la seguente ordinanza.
1 - Fiorenzo Manfredi ha presentato ricorso ai sensi degli artt.
3 della legge n. 89/2001, chiedendo a questa Corte d'appello il
riconoscimento di un equo indennizzo per l'eccessiva durata della
procedura di liquidazione coatta amministrativa della Cooperativa
avicunicola Modenese a r.l. (aperta con decreto del Ministero del
lavoro il 16 giugno 1990), procedura alla quale egli era stato
ammesso per sole lire 9.017.554 a seguito di opposizione allo stato
passivo definita con sentenza della Corte d'appello di Bologna n. 139
del 7 febbraio 2001.
Il Manfredi riceveva quindi un pagamento parziale del credito in
data 12 maggio 2017.
Con comunicazione del 14 novembre 2017 i commissari liquidatori
comunicavano al Manfredi che la procedura era ancora aperta.
2 - Con decreto del 12 giugno 2018 questo Consigliere, designato
dal Presidente della Corte d'appello - rilevato che, secondo il
consolidato indirizzo della Suprema corte di cassazione il diritto
all'equa riparazione per le conseguenze dell'irragionevole durata del
processo, riconosciuto dall'art. 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89,
non sembra configurabile in relazione alla liquidazione coatta
amministrativa, che è procedimento a carattere amministrativo e non
giurisdizionale - assegnava al ricorrente un termine di quindici
giorni dalla comunicazione del decreto per il deposito di una memoria
integrativa.
3 - Con memoria depositata il 22 giugno 2018 il ricorrente ha
chiesto a questo Giudice di emettere il decreto di liquidazione
dell'equo indennizzo e, in subordine, rimettere gli atti alla Corte
costituzionale:
«Affinchè si pronunci sulla legittimità costituzionale della
legge n. 89/2001 per violazione dell'art. 3 Cost. e 117 Cost., in
combinato disposto con gli articoli 6, 13 e 14 CEDU, nella parte in
cui non prevede la possibilità di accedere alle tutele risarcitorie
della medesima legge, in favore del soggetto creditore di una
procedura di liquidazione coatta amministrativa».
4 - La questione di legittimità costituzionale prospettata dal
ricorrente è rilevante e non manifestamente infondata.
L'art. 1-bis, primo comma, della legge n. 89/2001 stabilisce che:
«La parte di un processo ha diritto a esperire rimedi
preventivi alla violazione della Convenzione per la salvaguardia del
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, ratificata ai sensi
della legge 4 agosto 1955, n. 848, sotto il profilo del mancato
rispetto del termine ragionevole di cui all'art. 6, paragrafo 1,
della Convenzione stessa».
Il secondo comma della citata norma prevede che:
«Chi, pur avendo esperito i rimedi preventivi di cui all'art.
1-ter, ha subito un danno patrimoniale o non patrimoniale a causa
dell'irragionevole durata del processo ha diritto ad una equa
riparazione».
Del pari, l'art. 1-ter prevede il riconoscimento di un indennizzo
solo per l'eccessiva durata di un «processo», subordinando tale
diritto all'esperimento di «rimedi preventivi» che presuppongono un
vero e proprio procedimento giurisdizionale davanti all'autorità
giudiziaria.
Da ultimo, l'art. 2 sanziona con l'inammissibilità qualunque
richiesta di indennizzo ove non siano stati esperiti i «rimedi
preventivi» endoprocessuali previsti dai precedenti articoli e
prevede la massima durata del «processo» presupposto ai fini della
liquidazione dell'equo indennizzo.
5 - Il termine «processo» - dalla cui durata dipende l'indennizzo
riconosciuto dalla norma e, più in generale, dall'intera legge - è
interpretato, secondo l'orientamento ormai consolidato della Corte di
Cassazione, nel senso stretto e letterale del termine.
È conseguentemente escluso da ogni indennizzo, secondo il citato
indirizzo, l'eccessiva durata delle procedure concorsuali di natura
amministrativa, tra le quali la liquidazione coatta amministrativa
(per tutte Cass. 12729/2011, Cass. 28105/2009 e Cass. 17048/2007),
nelle quali la gestione della procedura non è diretta o sorvegliata
dall'autorità giudiziaria ordinaria, ma dalla Pubblica
amministrazione tramite organi da essa stessa designati e variamente
denominati (Commissario liquidatore nella Lca o Commissario
straordinario nella Amministrazione straordinaria).
Il predetto indirizzo non consente di ritenere applicabile alla
lca - e quindi neanche al presente procedimento che ha per
presupposto una procedura di lca durata oltre sei anni: donde la
rilevanza della questione esaminata - le norme che precedono e
neppure la disposizione dell'art. 2, comma 2-bis, che prescrive:
«Si considera rispettato il termine ragionevole se il
procedimento di esecuzione forzata si è concluso in tre anni, e se
la procedura concorsuale si è conclusa in sei anni», nonostante
l'espressione «procedura concorsuale» comprenda in sè anche la lca.
6 - Tale orientamento di legittimità - che ormai, come già
detto, costituisce diritto vivente - appare tuttavia in contrasto con
l'indirizzo della Corte europea dei diritti dell'uomo.
Quest'ultima, infatti, con una recente decisione (Cedu 11 gennaio
2018 (Ricorso n. 38259/09 - Causa Cipolletta c. Italia), ha ritenuto
che le procedure di fallimento (per le quali l'ordinamento interno ha
previsto un indennizzo, in caso di eccessiva durata) e quelle di
liquidazione coatta amministrativa (per le quali, secondo la SC, è
escluso ogni diritto ad indennizzo liquidabile con le forme della
legge n. 89/2001) siano sostanzialmente parificabili, in quanto:
- pendendo la lca, il creditore non può presentare dinanzi ai
giudici una domanda di esecuzione volta ad intaccare direttamente il
patrimonio della società debitrice;
- il principio di fondo volto ad assicurare la par condicio
creditorum resta lo stesso, sia in caso di fallimento che in caso di
lca;
- la legge fallimentare intende garantire la soddisfazione
proporzionale e a parità di condizioni dei diritti dei creditori;
- il commissario liquidatore, benchè nominato da un'autorità
amministrativa, agisce non allo scopo di far prevalere gli interessi
dell'attore pubblico coinvolto nella procedura e ancora meno per
privilegiare un creditore a scapito degli altri;
- per contro, egli deve agire in maniera neutrale e imparziale
allo scopo di tutelare gli interessi di tutti i creditori;
- anche nell'ambito della lca è possibile ravvisare una
contestazione circa l'esistenza stessa di un diritto, della sua
portata o delle sue modalità di esercizio;
- al di là della diversa natura attribuita al livello interno
dello Stato italiano alla procedura fallimentare e a quella di
liquidazione coatta amministrativa, in entrambi i casi il creditore
basa la prospettiva dì realizzazione del proprio credito
sull'attività di un soggetto terzo che verifica l'esistenza dei
crediti per poi procedere alla liquidazione degli stessi.
Sulla scorta di tali premesse, la Corte Edu, con la citata
sentenza, ha accolto la domanda risarcitoria del ricorrente per
violazione dell'art. 13 della Convenzione, che - com'è noto -
recita:
«Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti
nella presente Convenzione siano stati violati, ha diritto a un
ricorso effettivo davanti a un'istanza nazionale, anche quando la
violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell'esercizio
delle loro funzioni ufficiali».
7 - Il diverso orientamento della Corte Edu contrasta con il
diritto vivente ricavabile dalle decisioni della Corte di cassazione
di segno contrario.
Essendovi un contrasto tra norme interne come uniforme-mente
interpretate a livello di legittimità, e norme convenzionali
interposte come sopra interpretate dalla Corte EDU - vigenti
nell'ordinamento italiano per effetto dell'art. 117, primo comma,
Costituzione - pare necessario a questo giudice sollevare qlc degli
articoli 1-bis, primo e secondo comma, e 2, comma 1, della legge n.
89 del 24 marzo 2001 in relazione agli articoli 3, 24 e 117 Cost.
laddove non prevedono che, oltre all'irragionevole durata del
«processo», anche la irragionevole durata di una «procedura
concorsuale», sia essa di carattere giurisdizionale o amministrativo,
dia diritto ad ottenere un indennizzo per tale irragionevole durata
secondo le forme della legge n. 89/2001.
8 - In ogni caso, tenuto conto dell'interpretazione data dalla
Corte Edu, non appare manifestamente infondata la qlc degli articoli
1-bis, primo e secondo comma, e 2, comma 1, della legge n. 89 del 24
marzo 2001 in relazione agli articoli 3 e 24 della Costituzione.
Per ciò che concerne il contrasto del dettato normativo con
l'art. 3 Cost., sembra palese che il creditore di una liquidazione
coatta amministrativa non possa ottenere soddisfazione del
pregiudizio subito dal ritardo nella definizione della procedura
concorsuale nelle stesse forme e con le stesse modalità assicurati
dalla legge n. 89/2001 al creditore di un fallimento o di altra
procedura concorsuale gestita o sorvegliata (non dalla Pubblica
amministrazione, ma) dall'autorità giudiziaria ordinaria.
Nè, d'altra parte, questo diverso trattamento dei due creditori
(del creditore di una lca e del creditore di un fallimento o di altra
procedura sottoposta alla sorveglianza dell'Autorità giudiziaria),
può essere considerato irrilevante sulla constatazione che il
creditore della lca può, comunque, sempre adire l'Ago in un
ordinario giudizio di cognizione.
Deve infatti considerarsi che i due processi, quello ordinario e
quello sommario previsto dalla legge n. 89/2001, sono caratterizzati
da diritti processuali assolutamente diversi, soprattutto per ciò
che concerne l'onere probatorio del pregiudizio subito dal ritardo
(presunto nella legge 89 e da dimostrare nel giudizio ordinario).
Appare ugualmente leso l'art. 24 Cost., posto che a fronte di una
identica situazione soggettiva di vantaggio (l'essere creditore di un
fallimento o di una lca), la legge n. 89/2001 attribuisce solo al
primo (e non al secondo) la possibilità di ottenere tutela (a causa
del ritardo nella chiusura della procedura concorsuale) nelle forme
previste dalla legge stessa.
9 - In conclusione, la qlc degli articoli 1-bis, primo e secondo
comma, e 2, comma 1, della legge n. 89 del 24 marzo 2001 in relazione
agli articoli 3, 24 e 117 Cost. appare rilevante e non manifestamente
infondata.

P.Q.M.

Visti gli articoli 134 e seguenti della Costituzione, 295 del
codice di procedura civile, 1 e 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87,
così provvede:
I. Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale degli articoli 1-bis, primo
e secondo comma, e 2, comma 1, della legge n. 89 del 24 marzo 2001 in
relazione agli articoli 3, 24 e 117 Cost. laddove non prevedono che,
oltre all'irragionevole durata del «processo», anche la irragionevole
durata di una «procedura concorsuale», sia essa di carattere
giurisdizionale o amministrativo, e segnatamente la procedura di
liquidazione coatta amministrativa dia diritto ad ottenere un
indennizzo per tale irragionevole durata;
II. Sospende il procedimento n. 354/2018 avente ad oggetto la
domanda di equa riparazione, proposta da Fiorenzo Manfredi nei
confronti del Ministero della giustizia, per l'irragionevole durata
della liquidazione coatta amministrativa della Cooperativa
avicunicola modenese a r.l.;
III. Dispone la trasmissione della presente ordinanza e degli
atti del fascicolo n. 354/2018 alla Corte costituzionale;
IV. Ordina che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza
sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri e che sia comunicata dal cancelliere anche ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.

Bologna, 6 luglio 2018

Il Consigliere designato: Varotti