1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 20-2-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 settembre - 19 ottobre 2007
Ordinanza del 19 ottobre 2007 emessa dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia sul ricorso proposto dal Laboratorio d'Analisi Santilio Franco S.r.l. ed altro contro Ministero della salute ed altri Sanita' pubblica - Prestazioni specialistiche e di diagnostica di laboratorio rese da strutture private accreditate - Obbligo dell'applicazione di uno sconto tariffario rispettivamente del 2 e del 20 per cento sulle tariffe di cui al decreto del Ministro della sanita' 22 luglio 1996 - Incidenza sui principi di tutela della salute, di liberta' di iniziativa economica privata e di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione della sfera di competenza regionale per la diretta determinazione delle tariffe in luogo della previsione di criteri per la determinazione delle stesse. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. o). - Costituzione, artt. 32, 41, 97 e 117. Sanita' pubblica - Regione Puglia - Prestazioni specialistiche e di diagnostica di laboratorio rese da strutture private accreditate - Obbligo dell'applicazione di uno sconto tariffario rispettivamente del 2 e del 20 per cento sulle tariffe di cui alla delibera della Giunta regionale 27 maggio 1997, n. 3006 in attuazione del decreto del Ministro della sanita' 22 luglio 1996 - Incidenza sui principi di tutela della salute, di liberta' di iniziativa economica privata e di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione della sfera di competenza regionale per la diretta determinazione delle tariffe in luogo della previsione di criteri per la determinazione delle stesse. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. o) in combinato disposto con l'art. 33, comma 2, della legge della Regione Puglia 16 aprile 2007, n. 10, come modificato dall'art. 2 della legge della Regione Puglia 5 giugno 2007, n. 16. - Costituzione, artt. 32, 41, 97 e 117. (008C0091) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 20-2-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza
A) sul ricorso n. 697/2007, proposto da Laboratorio d'analisi
Santilio Franco S.r.l. e da Laboratorio d'analisi Burano Santilio, in
persona dei legali rappresentanti pro tempore rappresentati e difesi
dall'avvocato Gianluigi Pellegrino, con domicilio eletto presso, il
medesimo, in Lecce, via Augusto Imperatore, 16;
Contro Ministero della salute, in persona del Ministro pro tempore
rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, con
domicilio eletto presso la sede della stessa, in Lecce, Via F.
Rubichi, 23; Regione Puglia, in persona del Presidente della G.R. pro
tempore rappresentata e difesa dall'avv. Sabina Ornella Di Lecce ed
elettivamente domiciliata in Lecce, viale Aldo Moro, 1, presso
l'Ufficio regionale del Contenzioso; Asl Taranto, in persona del
Commissario straordinario pro tempore rappresentata e difesa
dall'avv. Vito Lorenzo Vieli, con domicilio eletto presso lo studio
dell'avv. Sticchi Damiani, in Lecce, via 95° Rgt. Fanteria, 9; per
l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione:
della nota 6 marzo 2007, prot. n. 0001667/P della ASL TA,
notificata alle ricorrenti in data 10 marzo 2007, nella parte in cui
è stata comunicata la determinazione che le strutture ricorrenti
debbano applicare una riduzione tariffaria nella misura del 20% per
le prestazioni di diagnostica di laboratorio;
della presupposta e non conosciuta nota prot. n. 24/11966 AOS/2
del 29 dicembre 2006, della Regione Puglia;
della presupposta e non conosciuta nota regionale 25 gennaio
2007;
della delibera della Giunta regionale pugliese 3 aprile 2007,
n. 404, recante «Prestazioni di assistenza specialistica
ambulatoriale erogabili nell'ambito del Servizio sanitario regionale
e le relative tariffe»;
del presupposto d.m. della Sanità del 12 settembre 2006
concernente «Ricognizione e primo aggiornamento delle tariffe massime
per la remunerazione delle prestazioni sanitarie»;
di ogni altro atto collegato, connesso, presupposto e/o
consequenziale.
B) Sui motivi aggiunti al predetto ricorso, proposti da
Laboratorio d'analisi Santilio Franco S.r.l. e da Laboratorio
d'analisi Burano Santilio, rappresentati e difesi come sopra;
Contro ASL Taranto, in persona del Commissario straordinario pro
tempore; Regione Puglia, in persona del Presidente della G.R. pro
tempore; Ministero della salute, in persona del Ministro pro tempore,
rappresentati e difesi come sopra, per l'annullamento, previa
sospensiva:
della nota dell'Assessorato alle politiche della salute della
Regione Puglia, prot. n. 24/729/SP in data 18 giugno 2007 e della
nota dell'ASL Taranto n. 4540/P in data 25 giugno 2007, nella parte
in cui dispongono che le tariffe applicabili alle prestazioni erogate
dalle ricorrenti sono quelle rivenienti dall'art. 33 della l.r.
n. 10/2007;
nonchè di ogni altro atto presupposto, connesso e/o
consequenziale.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Vista la domanda cautelare presentata in via incidentale dai
ricorrenti;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
salute, della regione Puglia e dell'ASL Taranto;
Visti i motivi aggiunti;
Viste le ordinanze 1° giugno 2007, n. 488, e 31 luglio 2007,
n. 759, con cui è stata disposta istruttoria;
Uditi nella Camera di consiglio del 27 settembre 2007 il relatore,
ref. Tommaso Capitanio, e, per le parti costituite, gli avv.
Gianluigi Pellegrino, Ruggiero (per delega dell'avv. Vieli), Luigi
Quinto (per delega dell'avv. Di Lecce) e l'avv. dello Stato
Libertini.
Considerato che nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti
sono dedotti i seguenti vizi:
incompetenza. Violazione di legge. Illegittimità costituzionale
dell'art. 1 comma 796, lettera o), legge 27 dicembre 2006, n. 296,
per contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost.;
incostituzionalità dell'art. 33 l.r. n. 10/2007 e, ove occorra,
dell'art. 1, comma 796, let. o), della legge n. 296/2006.
Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue
I) Le strutture ricorrenti sono provvisoriamente accreditate con
il Servizio sanitario regionale della Puglia (e per esso con l'ASL
Taranto) per l'erogazione di prestazioni sanitarie afferenti la
branca della Patologia clinica. Il rapporto di accreditamento con il
S.S.R. (art. 8-quater e seguenti del d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i.)
presuppone, come è noto:
la fissazione da parte dell'ASL competente per territorio nei
confronti delle strutture accreditate dei c.d. tetti di spesa
annuali, i quali esprimono il limite massimo di prestazioni che
l'Amministrazione sanitaria ritiene di acquistare dagli operatori
privati nell'anno di riferimento (sulla questione dei tetti di spesa
nella Regione Puglia, vedasi per tutte l'ordinanza della sezione
n. 8968/2003 - con cui era stata rimessa alla Corte costituzionale la
q.l.c. di una norma regionale che stabiliva i criteri essenziali a
cui le ASL debbono attenersi nella determinazione dei tetti di spesa
- e la relativa sentenza della Consulta n. 111 del 2005, a cui ha
fatto seguito la recente decisione n. 257 del 2007, relativa, questa
seconda, ad un'ulteriore q.l.c. sollevata sempre dalla Sezione con
ordinanza n. 4275/2005);
la remunerazione di tali prestazioni a tariffa (art.
8-quinquies, let. d), e art. 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992). Al
riguardo, con d.m. 22 luglio 1996 il Ministero della salute aveva
stabilito le tariffe massime relative alle prestazioni della branca
di patologia clinica, tariffe che le regioni erano libere di recepire
tout court o, al contrario, di prendere a base per un'autonoma
determinazione dei corrispettivi dovuti alle strutture private,
sopportando però gli eventuali costi differenziali (la regione
Puglia, per inciso, ha stabilito di determinare proprie tariffe e
ciò ha fatto con varie deliberazioni di Giunta regionale - ad
esempio, deliberazione n. 3784/1998, depositata in atti).
L'art. 1, comma 170, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, ha da
ultimo ribadito le linee fondanti del sistema, stabilendo, nella sua
formulazione originaria, che «Alla determinazione delle tariffe
massime per la remunerazione delle prestazioni e delle funzioni
assistenziali, assunte come riferimento per la valutazione della
congruità delle risorse a disposizione del Servizio sanitario
nazionale, provvede, con proprio decreto, il Ministero della salute,
di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, sentita
la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano. Gli importi tariffari,
fissati dalle singole regioni, superiori alle tariffe massime restano
a carico dei bilanci regionali. Entro il 30 marzo 2005, con decreto
del Ministero della salute, di concerto con il Ministero
dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, si procede alla ricognizione e all'eventuale
aggiornamento delle tariffe massime, coerentemente con le risorse
programmate per il Servizio sanitario nazionale. Con la medesima
modalità e i medesimi criteri si procede all'aggiornamento biennale
delle tariffe massime entro il 31 dicembre di ogni secondo anno a
decorrere dall'anno 2005»;
la stipula di contratti individuali per adesione (qualificabili
civilisticamente come contratti di somministrazione) fra ASL
territorialmente competente e strutture accreditate aventi sede nella
circoscrizione dell'Azienda sanitaria, finalizzati alla regolazione
degli aspetti paritetici del rapporto concessorio che si instaura fra
P.A. e privati in base all'accreditamento (quantitativo di
prestazioni erogabili, modalità di pagamento, etc.). Tali contratti,
per quanto concerne la remunerazione delle prestazioni, rimandano
alle tariffe in vigore ratione temporis, il che è anche logico,
essendo il prezzo un elemento essenziale del contratto di
somministrazione, ex artt. 1325, 1470 e 1570 c.c.
II) Così ricostruito per sommi capi il sistema in cui si
inserisce il rapporto in essere fra le ricorrenti e il S.S.R.,
occorre a questo punto dare conto delle vicende per cui è causa.
Nel 2006 le strutture ricorrenti hanno stipulato contratti di
somministrazione con l'ASL Taranto, in base ai tetti di spesa fissati
dalla stessa azienda sanitaria; tali contratti facevano ovviamente
rimando, per quanto concerne i corrispettivi, alle tariffe vigenti
nella Regione Puglia. In base, poi, ad un modus operandi ormai
affermatosi in ambito regionale (e che ha trovato condivisione anche
nella giurisprudenza costituzionale - cfr. le citate sentenze della
Consulta n. 111 del 2005 e n. 257 del 2007), per l'anno 2007, in
attesa della quantificazione definitiva delle risorse da destinare
all'acquisto delle prestazioni sanitarie dagli operatori privati
(quantificazione rimessa al c.d. DIEF - Documento di Indirizzo
Economico e Funzionale, che la Giunta regionale adotta di solito nel
periodo settembre-ottobre dell'anno di riferimento), avrebbe operato
lo stesso tetto di spesa relativo al 2006. Per quanto concerne i
corrispettivi, invece, avrebbero trovato applicazione le tariffe
vigenti, tenuto conto che con d.m. 12 settembre 2006 (pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 13 dicembre 2006) il Ministro della
salute, nel dare attuazione al disposto del citato art. 1, comma 170,
della legge n. 311/2004, ha stabilito di confermare le tariffe del
1996 (per inciso, la scelta del citato Ministero di confermare le
tariffe del 1996 non è stata contestata dalle odierne ricorrenti nel
presente giudizio.
Su questo scenario sono intervenuti dapprima l'art. 1, comma 796,
let. o), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successivamente
l'art. 33 della l.r. pugliese 16 aprile 2007, n. 10, poi modificato
dall'art. 2 della l.r. 5 giugno 2007, n. 16.
La norma statale ha stabilito che «fatto salvo quanto previsto in
materia di aggiornamento dei tariffari delle prestazioni sanitarie
dall'articolo 1, comma 170, quarto periodo, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, come modificato dalla presente lettera, a partire dalla
data di entrata in vigore della presente legge le strutture private
accreditate, ai fini della remunerazione delle prestazioni rese per
conto del Servizio sanitario nazionale, praticano uno sconto pari al
2 per cento degli importi indicati per le prestazioni specialistiche
dal decreto del Ministro della sanità 22 luglio 1996, pubblicato nel
supplemento ordinario n. 150 alla Gazzetta Ufficiale n. 216 del 14
settembre 1996, e pari al 20 per cento degli importi indicati per le
prestazioni di diagnostica di laboratorio dal medesimo decreto. Fermo
restando il predetto sconto, le regioni provvedono, entro il 28
febbraio 2007, ad approvare un piano di riorganizzazione della rete
delle strutture pubbliche e private accreditate eroganti prestazioni
specialistiche e di diagnostica di laboratorio, al fine
dell'adeguamento degli standard organizzativi e di personale coerenti
con i processi di incremento dell'efficienza resi possibili dal
ricorso a metodiche automatizzate...», di talchè la regione e le ASL
competenti hanno comunicato alle strutture accreditate (fra cui le
ricorrenti) che, a far tempo dal 1° gennaio 2007, la remunerazione
delle prestazioni sarebbe avvenuta applicando lo sconto del 20%, da
calcolarsi sulle tariffe di cui al citato d.m. 22 luglio 1996 (o, il
che è lo stesso, di cui al d.m. 12 settembre 2006).
Il Legislatore regionale (art. 33, l.r. n. 10/2007, come
modificato dalla l.r. n. 16/2007), dal canto suo, ha statuito che «1)
Il documento di indirizzo economico e funzionale (DIEF), che
definisce l'utilizzazione del fondo sanitario attribuito alla regione
per l'anno 2007, determina le tariffe relative alle prestazioni di
laboratorio da applicare a far data dalla sua approvazione.
2) Fino all'emanazione dei nuovi livelli di assistenza nazionali
(LEA), per il periodo compreso tra il 1° gennaio e la data di
approvazione del DIEF di cui al comma 1, le tariffe relative alle
suddette prestazioni sono quelle riportate nel nomenclatore
tariffario regionale delle prestazioni specialistiche ambulatoriali
di patologia clinica indicata nell'allegato A) della delibera. GR. 22
settembre 1998, n. 3784 alle quali si applica lo sconto del 20 per
cento previsto dall'articolo 1, comma 796, lettera o), della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007).
3) Il maggiore onere riveniente dall'attuazione del comma 2 è
posto a carico del bilancio autonomo della Regione».
Pertanto, per il corrente anno 2007 (quantomeno per il periodo che
va dal 1° gennaio alla data di adozione del DIEF) i ricorrenti si
vedranno decurtare i compensi per le prestazioni erogate del 20%
rispetto alle tariffe regionali (ancora) vigenti, mentre, in base a
quanto reso noto dalla difesa dei ricorrenti all'odierna camera di
consiglio, la norma della Legge finanziaria per il 2007 è stata
applicata dall'ASL in relazione alle prestazioni erogate nel mese di
dicembre 2006 (lo sconto del 20%, per la precisione, è stato
applicato prendendo a base le tariffe di cui d.m. 12 settembre 2006).
III) Tale incisione degli interessi delle ricorrenti è stata
prodotta da tipiche leggi-provvedimento, non sussistendo alcun dubbio
circa il fatto che, operando nel modo di cui si è detto, il
Legislatore statale e quello regionale hanno inciso unilateralmente
su un elemento, peraltro fondamentale, del sinallagma negoziale che
lega le singole ASL e le strutture private accreditate, non ponendo
quindi precetti generali ed astratti.
A livello generale, non è in discussione il potere della p.a. di
stabilire le tariffe dei servizi pubblici, essendo anzi la tariffa
tipica espressione del potere di intervento nell'economia che l'art.
41 cost. attribuisce all'autorità amministrativa di settore al fine
di consentire ad un numero quanto più ampio di cittadini di accedere
ai servizi pubblici (il che sarebbe reso oltremodo difficoltoso per
la maggioranza degli utenti laddove le prestazioni ascrivibili al
genus «servizi pubblici» - i quali coprono proprio i bisogni
fondamentali della persona - dovessero essere remunerati ai prezzi di
mercato). Anche nel caso del servizio sanitario la legge attribuisce
all'amministrazione di settore tale potere, il quale, in base alla
consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale (cfr., per
tutte, la sentenza n. 347 del 1995, richiamata anche nella recente
sentenza n. 267 del 2007) ben può essere esercitato mediante lo
strumento legislativo, non essendo precluso alla legge ordinaria
alcun settore di intervento.
Peraltro, il problema posto da una legge-provvedimento sta nel
grado di sindacabilità dell'operato della p.a. a fronte
dell'esercizio di un potere amministrativo mediante lo strumento
legislativo.
Laddove le tariffe per cui è causa siano stabilite con
provvedimento amministrativo (come accadeva ad esempio per i
provvedimenti del CIP in materia di prezzi «politici» o come accade
oggi per le tariffe relativi a servizi erogati nei mercati in cui
esistono autorità di regolazione - tariffe dell'energia elettrica e
del gas, tariffe della telefonia, etc.), l'operatore privato che
ritenga illegittime le determinazioni dell'Autorità competente può
adire il giudice amministrativo, censurando i provvedimenti di
fissazione delle tariffe in base ai consueti parametri (difetto di
istruttoria, errore nei presupposti, e così via).
Se però la determinazione delle tariffe viene fatta con legge,
non essendo previsto dall'ordinamento un sindacato diffuso sulla
costituzionalità delle leggi, all'operatore privato non resta che
chiedere al giudice adito la rimessione della q.l.c. della
legge-provvedimento alla Consulta, previa delibazione della rilevanza
e della non manifesta infondatezza della questione, non tollerando
gli artt. 24 e 113 Cost. alcuna sacca di immunità per l'operato
della p.a.
Naturalmente, a parte il richiamo ad alcune norme costituzionali
(di solito, l'art. 97 Cost. o, nel caso venga in evidenza il rapporto
fra fonte statale e fonte regionale, l'art. 117 cost.), il ricorso
avverso la legge-provvedimento contiene in pratica le medesime
censure che sarebbero state sollevate nei riguardi del provvedimento
che la p.a. ha sostituito con l'atto legislativo.
Ed è quanto accaduto nel presente giudizio, in cui le ricorrenti
hanno censurato l'incostituzionalità degli artt. 1, comma 796, let.
o) della legge n. 296/2006 e 33 della l.r. n. 10/2007, oltre che per
contrasto con gli artt. 32 e 117 Cost., anche per difetto di
istruttoria (sul punto si tornerà infra, quando si darà conto della
non manifesta infondatezza della q.l.c.).
IV) Passando ora agli aspetti procedurali, la questione di
legittimità costituzionale è rilevante nel presente giudizio, in
quanto, per effetto delle norme impugnate, le strutture ricorrenti si
sono viste decurtare i compensi per le prestazioni erogate e da
erogare nel mese di dicembre 2006 e nel corso del 2007 (perlomeno
fino all'adozione del DIEF) e il giudice adito non potrebbe
apprestare alcuna tutela delle posizioni giuridiche che si assumono
lese fintantochè restino in vigore le disposizioni di cui all'art.
1, comma 796, let. o) della legge n. 296/2006 ed all'art. 33, l.r.
n. 10/2007.
Inoltre, il giudice adito è munito di giurisdizione sulla
controversia, in quanto i provvedimenti di fissazione delle tariffe
sono espressione di potere pubblicistico, ergo dell'impugnazione del
tariffario deve conoscere il giudice degli interessi legittimi. Il
fatto che nel caso di specie le tariffe sono state determinate con
legge anzichè mediante lo strumento del provvedimento non sposta
ovviamente i termini della questione, anche perchè, a volere
diversamente opinare, si consentirebbe al legislatore di derogare
alle regole di riparto della giurisdizione ed al principio del
«giudice naturale».
Infine, sono da rigettare le eccezioni di
inammissibilita/improcedibilità del ricorso introduttivo e dei
motivi aggiunti, formulate dalla difesa della regione Puglia, la
quale da un lato sostiene che gli atti impugnati con il ricorso
introduttivo erano stati già superati, alla data di notifica del
ricorso, dalla normativa di cui all'art. 33 della l.r. n. 10/2007,
dall'altro che con i motivi aggiunti si censura una norma anch'essa
superata (dalla modifica di cui alla successiva l.r. n. 16/2007).
Al riguardo, il Collegio osserva che:
la prima eccezione è infondata in quanto, come chiarito in
precedenza, le disposizioni regionali che fanno riferimento alla
norma della legge finanziaria statale sono state applicate per quanto
concerne le prestazioni del mese di dicembre 2006, in assenza di una
corrispondente norma regionale, per cui sotto questo sia pur limitato
profilo sussiste ancora in capo alle ricorrenti l'interesse ad agire
avverso la legge statale;
la seconda eccezione, che investe invece le tariffe da
applicarsi nel 2007, poggia su un elemento meramente formale, in
quanto, dal punto di vista sostanziale, non c'è differenza, se non
quantitativa, fra gli effetti che derivano dall'applicazione della
originaria versione dell'art. 33, comma 2, della l.r. n. 10/2007 (in
cui si fa riferimento, quale tariffario su cui applicare lo sconto
del 20%, alla deliberazione di G.R. n. 3006/1997) e quelli che
derivano dall'attuale versione della norma in questione (in cui si fa
invece riferimento alla deliberazione di G.R. n. 3784/1998). In
entrambi i casi, ciò che si contesta è proprio l'imposizione dello
«sconto», a prescindere dal tariffario sul quale esso opera.
Pertanto, il Tribunale è abilitato ad investire la Corte
costituzionale della presente q.l.c.
V) Per ciò che attiene alla non manifesta infondatezza della
q.l.c., il Collegio ritiene che le norme censurate siano confliggenti
con gli artt. 32, 41, 97 e 117 Cost., per le seguenti ragioni.
V.1.) La tariffa, come è noto, è un valore numerico che esprime
il costo di un bene o di un servizio, determinato in base a
considerazioni e valutazioni che solitamente trascendono il puro e
semplice riferimento ai costi dei fattori produttivi, e ciò per le
ragioni espresse al precedente punto I. Inoltre, mentre nei mercati
non soggetti a regolazione amministrativa l'operatore economico è
libero di determinare il prezzo di vendita dei beni e servizi da lui
erogati, adeguandolo continuamente agli incrementi dei costi di
produzione, nel caso delle tariffe gli operatori privati che
accettano il sistema della remunerazione a tariffa (e questo è ciò
che accade per gli operatori sanitari privati accreditati con il
S.S.N.). non possono adeguare i corrispettivi agli incrementi dei
costi di produzione, essendo tale facoltà rimessa unicamente
all'Autorità concedente.
Al riguardo, dispone l'art. 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992, il
quale, ai commi 5 e 6, prevede espressamente che «...5. Il Ministro
della sanità, sentita l'Agenzia per i servizi sanitari regionali,
d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi
dell'articolo 120, comma 1, lettera g), del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112, con apposito decreto individua i sistemi di
classificazione che definiscono l'unità di prestazione o di servizio
da remunerare e determina le tariffe massime da corrispondere alle
strutture accreditate, in base ai costi standard di produzione e di
quote standard di costi generali calcolati su un campione
rappresentativo di strutture accreditate, preventivamente selezionate
secondo criteri di efficienza, appropriatezza e qualità della
assistenza. Lo stesso decreto stabilisce i criteri generali in base
ai quali le regioni, adottano il proprio sistema tariffario,
articolando tali tariffe per classi di strutture secondo le loro
caratteristiche organizzative e di attività, verificati in sede di
accreditamento delle strutture stesse.
6. Con la procedura di cui al comma 5, sono effettuati
periodicamente la revisione del sistema di classificazione delle
prestazioni e l'aggiornamento delle relative tariffe, tenendo conto
della definizione dei livelli essenziali e uniformi di assistenza e
delle relative previsioni di spesa, dell'innovazione tecnologica e
organizzativa, nonchè dell'andamento del costo dei principali
fattori produttivi ...».
Come si vede, la norma menziona, quale elemento fondamentale di
cui tenere conto nella determinazione delle tariffe, i costi di
produzione (o, nello spirito della tariffa, una quota di essi) e
prevede un certo iter istruttorio, basato sulla rilevazione periodica
dei costi ma anche sulla revisione dei c.d. LEA (Livelli Essenziali
di Assistenza).
V.2.) Queste regole, a prescindere dalle questioni inerenti i
rapporti fra norma statale e norma regionale - quali definiti
dall'art. 117 cost. - esprimono innanzitutto principi di buon senso,
a cui la p.a. e il Legislatore non possono non attenersi, soprattutto
allorquando il potere pubblicistico venga ad incidere sulla materia
negoziale.
In effetti, il rapporto fra S.S.R. e strutture private appartiene
al genus della concessione amministrativa, per cui esso si compone,
secondo una nota e condivisa teoria, di provvedimenti (nel caso di
specie, in primo luogo quello con cui viene rilasciato il c.d.
accreditamento - cfr. al riguardo la l.r. pugliese 28 maggio 2004,
n. 8, e s.m.i. - nonchè quelli con cui vengono annualmente stabiliti
i tetti di spesa), a cui «accede» un contratto privatistico, il quale
stabilisce fondamentalmente la quantità di prestazioni che la
struttura accreditata può erogare nell'anno di riferimento e il
prezzo a cui tali prestazioni sono remunerate. Questo prezzo è sì
costituito da una tariffa, ossia da un valore la cui determinazione
è rimessa al concedente o ad un'altra autorità amministrativa, ma
questo non significa che la tariffa non debba essere fissata in base
a criteri oggettivi e verificabili dal contraente privato.
Ma, del resto, accade sovente in materia concessoria che insorgano
controversie fra concedente e concessionario circa gli aspetti
patrimoniali del rapporto e tali controversie trovano soluzione di
fronte al giudice competente (o ad un collegio arbitrale), il quale
è chiamato a verificare se la p.a. concedente ha ben applicato le
clausole della concessione che stabiliscono le modalità di
determinazione dei corrispettivi spettanti al concessionario (si
pensi, ad esempio, alla nota vicenda delle concessioni autostradali,
in cui l'incremento delle tariffe da applicare all'utenza - c.d.
pedaggio - viene determinato dall'ANAS in base ad una serie di
parametri, fra cui l'importo degli investimenti operati dal
concessionario in un arco temporale di riferimento).
Se però, come nel caso di specie, la tariffa viene fissata con
legge e la relativa norma si limita ad imporre uno sconto (oltretutto
del 20%) sulle tariffe vigenti, senza dare conto delle ragioni della
misura fissata (si pensi alla circostanza che la legge n. 296/2006
avrebbe potuto anche imporre uno sconto del 90% o del 70%), ne
risultano violati i principi di cui all'art. 41 Cost. Tra l'altro, lo
sconto viene applicato su tariffe molto risalenti (quelle statali
rimontano al 1996, quelle regionali pugliesi al 1998) e ciò appare
irragionevole, non potendosi dubitare del fatto che, in dieci anni, i
costi dei fattori produttivi (si pensi, per tutti, alla remunerazione
del personale) siano cresciuti, a volte anche sensibilmente. Ma in
ogni caso, anche se per ipotesi i costi di produzione fossero rimasti
costanti o addirittura diminuiti nel periodo di tempo summenzionato,
ciò avrebbe dovuto risultare da una compiuta istruttoria, quella
stessa istruttoria che ha preceduto l'adozione dei dd.mm. 22 luglio
1996 e 12 settembre 2006 e della deliberazione di G.R. a. 3784/1998
(vedasi a quest'ultimo riguardo la documentazione depositata dalla
Regione in esecuzione del1'ordinanza istruttoria n. 759/2007).
Ed in effetti, tenuto conto del fatto che il d.m. 12 settembre
2006 ha confermato le tariffe del 1996, con ciò volendo significare
che quelle tariffe sono da ritenere ancora congrue a distanza di
dieci anni dalla loro determinazione, non si può non rilevare la
contraddittorietà del legislatore statale, il quale, dopo appena tre
mesi dall'approvazione del d.m. 12 settembre 2006 - pubblicato fra
l'altro nella Gazzetta Ufficiale del 13 dicembre 2006 - Ritiene non
più congrue le predette tariffe.
V.3.) Naturalmente, le difficoltà che alle strutture private
derivano dall'applicazione delle regole di cui all'art. 1, comma 796,
let. o) della legge n. 296/2006 ed all'art. 33, l.r. n. 10/2007 sono
in grado di compromettere anche la piena esplicazione del diritto di
cui all'art. 32 Cost., visto che le strutture private accreditate
potrebbero incontrare difficoltà a garantire la piena funzionalità
dei servizi, il che, in un sistema che vede la sanità pubblica non
in grado di assicurare tempestivamente l'erogazione delle prestazioni
sanitarie, può compromettere il diritto alla salute e il diritto di
libera scelta dei cittadini-utenti. A questo riguardo, si deve
evidenziare che la presenza significativa degli operatori privati nel
S.S.N. risponde ad esigenze insopprimibili dell'amministrazione
sanitaria, la quale non riesce, con le proprie strutture, a garantire
l'erogazione delle prestazioni sanitarie a favore degli utenti, per
cui non si potrebbe nemmeno sostenere che le strutture private, se
ritengono non convenienti le tariffe, possono «uscire» dal sistema.
Spetta invece all'amministrazione competente, previa adeguata
istruttoria, decidere se rilasciare o meno l'accreditamento (questo,
in base alla legislazione pugliese, compete alla regione) e stabilire
annualmente il volume di prestazioni che intende acquistare dai
privati (questo compete invece alle A.s.l. territoriali); nel momento
in cui rilascia l'accreditamento e fissa i tetti di spesa annuali,
l'Amministrazione sanitaria riconosce di aver bisogno dell'ausilio
degli operatori privati, i quali vanno però adeguatamente
remunerati.
V.4.) La mancanza (o comunque la non allegazione) di una compiuta
istruttoria dà luogo altresì ad una violazione dell'art. 97 cost.,
in quanto la p.a. (e la cosa vale anche per il
legislatore-amministratore, ovviamente) deve sempre porre a base del
proprio operato un'adeguata conoscenza dei fatti, della quale deve
dare conto nella motivazione del provvedimento terminale. Nel caso
della legge, naturalmente, la motivazione può anche consistere nel
richiamo, espresso o implicito, ai lavori preparatori o ad altri atti
(nella specie, però, l'istruttoria, che pure il legislatore della
legge n. 296/2006 ritiene necessaria, viene espressamente
posticipata, il che dà luogo ad un'illogica inversione del
procedimento).
V.5.) Da ultimo, il sistema delineato dall'art. 1, comma 796, let.
o) della legge finanziaria per il 2007, recepito in pieno dal
legislatore pugliese, si pone in contrasto con l'art. 117 cost., nel
momento in cui lo Stato non si limita a dettare i criteri per la
fissazione delle tariffe da parte delle regioni, ma le fissa
direttamente. A tal proposito, pur potendosi astrattamente ritenere
che le esigenze di contenimento della spesa pubblica e il conseguente
potere dello Stato di dettare norme di coordinamento della finanza
pubblica (art. 117, comma 3, cost.) militino nel senso della
legittimità in parte qua della legge n. 296/2006, si deve tenere
conto dei recenti arresti della Corte costituzionale in materia di
limiti della legislazione statale in tema di individuazione dei
settori in cui le regioni debbono operare «tagli»: il riferimento è
alle note sentenze della Consulta 390 del 2004, 417 e 449 del 2005,
88 del 2006 e 157 del 2007, in cui si è ritenuto non spettare allo
Stato l'individuazione dettagliata delle voci di costo dei bilanci
regionali da ridurre, potendo il legislatore statale stabilire solo i
principi fondamentali della materia e, al limite, la misura delle
riduzioni di spesa.
Nel caso di specie, però, il Legislatore statale non si è
limitato a ciò, in quanto lo sconto del 20% viene applicato al
tariffario vigente nella sua globalità, il che è come dire che lo
Stato ha rideterminato nel dettaglio le tariffe in questione.
VI) Per tutto quanto detto, non appare nemmeno utile
l'invocazione, contenuta nell'incipit del comma 796 dell'art. 1 della
legge finanziaria per il 2007 alle esigenze di «... garantire il
rispetto degli obblighi comunitari e la realizzazione degli obiettivi
di finanza pubblica per il triennio 2007-2009, in attuazione del
protocollo di intesa tra il Governo, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano per un patto nazionale per la salute
sul quale la Conferenza delle regioni e delle province autonome,
nella riunione del 28 settembre 2006 ...», sia perchè tali ragioni
non possono essere opposte, in assenza di adeguata istruttoria, agli
operatori privati, sia perchè non appare costituzionalmente
giustificata l'incisione di interessi privati in nome delle sempre
invocate ragioni di contenimento della spesa pubblica.
Tali esigenze, se portate alle estreme conseguenze, potrebbero
autorizzare, ad esempio, anche la riduzione, in corso d'opera, dei
corrispettivi dovuti agli appaltatori di lavori pubblici o delle
retribuzioni dei dipendenti della p.a., il che non appare conforme ai
principi fondamentali del nostro ordinamento, il quale, come
sottolineato in precedenza, riconosce e tutela la proprietà privata
e la libertà di iniziativa economica. In materia sanitaria, il
contenimento della spesa può essere perseguito attraverso incisivi
controlli sulla congruità delle prescrizioni mediche e attraverso
una migliore organizzazione complessiva e non solo mediante tagli
alle tariffe (le quali ben possono essere ridotte, ma solo se ne
dimostri l'incongruita).
Del resto, in una vicenda analoga, in cui pure la p.a. utilizzando
lo strumento legislativo, ha inciso unilateralmente su diritti di
concessionari pubblici, il giudice amministrativo (Tribunale
amministrativo regionale Lazio, sez. I, ord. 23 maggio 2007, n. 880)
ha investito della questione il giudice comunitario, ritenendo non
manifestamente infondata la questione di compatibilità comunitaria
(artt. 43, 49 e 56 del Trattato, nonchè i principi comunitari in
materia di certezza del diritto e di tutela dell'affidamento)
dell'art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito con
modificazioni nell'art. 13 della legge 2 aprile 2007, n. 40, nella
parte in cui dispone la revoca delle concessioni relative alla
realizzazione di alcune tratte ferroviarie ad alta velocità (c.d.
TAV), con estensione dei relativi effetti alle convenzioni stipulate
con i general contractors, nonchè nella parte in cui limita
l'indennizzo riconoscibile in favore di questi ultimi secondo quanto
stabilito dal comma 8-duodevicies.
VII) Riassumendo, il tribunale ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale:
dell'art. 1, comma 796, let. o) della legge n. 296/2006, in
relazione ai provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo e
nei limiti dell'interesse delle ricorrenti (prestazioni erogate nel
mese di dicembre 2006);
del combinato disposto fra il citato art. 1, comma 796, let. o)
della legge n. 296/2006 e l'art. 33, comma 2, della l.r. pugliese
n. 10/2007, come modificato dall'art. 2 della l.r. pugliese
n. 16/2007, nella parte in cui tali norme impongono alle strutture
sanitarie provvisoriamente accreditate con il S.S.R. (ed in
particolare alle ricorrenti) una decurtazione del 20% sulle tariffe
di cui alla deliberazione di G.R. n. 3784/1998.

P. Q. M.
Solleva la questione della legittimità costituzionale degli artt.
1, comma 796, let. o) della legge n. 296/2006 e dell'art. 33, comma
2, della l.r. pugliese n. 10/2007, come modificato dall'art. 2 della
l.r. pugliese n. 16/2007, per contrasto con gli artt. 32, 41, 97 e
117 della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso e dispone che, a cura della
segreteria, gli atti del giudizio siano trasmessi alla Corte
costituzionale e che il presente atto sia notificato alle parti, alla
Presidenza del Consiglio dei ministri ed al Presidente della Giunta
regionale della Puglia, e sia comunicato ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica ed al Presidente del
Consiglio regionale della Puglia.
Così deciso in Lecce, in Camera di consiglio, il 27 settembre
2007.
Il Presidente: Cavallari
L'estensore: Capitanio