1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 27-12-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 581 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 aprile 2006
Ordinanza emessa il 20 aprile 2006 (pervenuta alla Corte costituzionale il 3 novembre 2006) dal Tribunale Amministrativo regionale della Sicilia - Sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto da Manganaro &amp; C. s.r.l., contro Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ed altri. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio del giudice naturale - Violazione del principio della ragionevole durata dei processi - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Violazione della norma statutaria che attribuisce al Tribunale amministrativo regionale Sicilia le controversie di interesse regionale. - Decreto legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter, 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, 111, primo comma, e 125; Statuto della Regione Sicilia, art. 23. (006C1174) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 27-12-2006)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23, comma
2 legge n. 87/1953, sul ricorso 669/2006 proposto da: Manganaro C.
s.r.l., rappresentata e difesa da Mauceri avv. Francesco con
domicilio eletto in Catania via Conte Ruggero 9, presso Mauceri avv.
Francesco contro Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
rappresentato e difeso da: Avvocatura dello Stato, con domicilio
eletto in Catania, via Vecchia Ognina, 149 presso la sua sede Comune
di Catania, rappresentato e difeso da: Patanè avv. Paolo, con
donicilio eletto in Catania, via G. Oberdan, 141 presso la sua sede
Italferr S.p.A. - Gruppo Ferrovie dello Stato Rete - Ferroviaria
Italiana S.p.A. rappresentato e difeso da: Alì avv. Michele, con
doniicilio eletto in Catania, via Crociferi, 60 presso la sua sede
per l'annullamento del decrto di occupazione di urgenza preordinato
all'espropriazione e di occupazione temporanea del 7 dicembre 2005,
prot. n. 009, adottato dalla Rete Ferroviaria Italiana - R.F.I.
S.p.A. - Direzione compartimentale infrastruttura di Palermo -
Ufficio territoriale per le espropriazioni, con il quale è stata
disposta l'occupazione anticipata d'urgenza preordinata
all'espropriazione dell'immobile della società ricorrente ed è
stata determinata, seppur genericamente, l'indennità da offrire in
via provvisoria;
del provvedimento del sindaco del Comune di Catania del 7 luglio
2003, n. 20 di approvazione del progetto di raddoppio del binario
nella tratta Catania Ognina - Catania C.le con dichiarazione della
pubblica utilità, nella parte in cui è riferibile all'immobile di
proprietà della ricorrente; del provvedimento della Italferr S.p.A.
prot. n. DP.PAE1017 del 6 dicembre 2005, notificato il 5 gennaio
2006, con il quale sono stati comunicati i precitati altri
provvedimenti ed è stato dato avviso della successiva immissione in
possesso; del relativo verbale di consistenza e di immissione in
possesso del 12 gennaio 2006;
di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente.
Visto il ricorso introduttivo del giudizio;
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Catania,
del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e della Rete
Ferroviaria Italiana S.p.A.;
Udito nella Camera di consiglio del 6 Aprile 2006 il relatore
cons. Pancrazio Maria Savasta;
Uditi gli avvocati come da verbale;
Vista la documentazione tutta in atti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

In fatto

Con provvedimento n. 20 del 7 luglio 2003, il sindaco del Comune
di Catania, quale commissario delegato (giusta O.P.C.M.
n. 3259/2002), approvava, in variante al P.R.G. ed in deroga alle
normative vigenti, il progetto relativo al completamento del
raddoppio ferroviario Catania Ognina - Catania Centrale, redatto
dalla «R.F.I.» S.p.A., con valore di dichiarazione di pubblica
utilità, urgenza ed indifferibilità delle opere, nonchè con
effetto sostitutivo di autorizzazioni, visti e pareri della
legislazione derogata.
I lavori previsti in progetto riguardavano, tra l'altro, il
terreno ove è situato il fabbricato di proprietà della ricorrente,
adibito all'esercizio della propria attività commerciale.
Con decreto di occupazione di urgenza preordinato
all'espropriazione e di occupazione temporanea del 7 dicembre 2005,
prot. n. 009, adottato dalla Rete Ferroviaria Italiana - R.F.I.
S.p.A. - Direzione compartimentale Infrastruttura di Palermo -
Ufficio territoriale per le espropriazioni, è stata disposta
l'occupazione anticipata d'urgenza preordinata all'espropriazione
dell'immobile della società ricorrente ed è stata determinata,
seppur genericamente, l'indennità da offrire in via provvisoria. In
data 12 gennaio 2006, la Italfer S.p.A. procedeva alla immissione in
possesso dei beni della ricorrente, previa redazione del verbale di
consistenza.
Con il ricorso in epigrafe, notificato il 25 febbraio 2006 e
depositato il 2 marzo 2006, la ricorrente ha impugnato i suddetti
atti, affidandosi ai seguenti motivi di gravame:
I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 20 e ss. del
d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, come modificato dal decreto legislativo
n. 302/2002. Eccesso di potere per difetto di motivazione, per errore
nel presupposto, per contraddittorietà.
II. Ulteriore profilo di violazione e falsa applicazione degli
artt. 20 e ss. del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, siccome modificato
dal decreto legislativo n. 302/2002. Eccesso di potere per
illogicità manifesta e per carenza di istruttoria.
III. Violazione e falsa applicazione degli artt 7 - l3 e 22
della l. n. 7/agosto/1990, n. 241 siccome recepiti dalla l.r. sic.
34/aprile/1991, n. 10. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.
IV. La ricorrente ha, inoltre, proposto istanza di risarcinento
del danno.
Costituitasi, l'Avvocatura di Stato per il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti ha concluso per l'infondatezza del
gravame.
Il Comune di Catania e la R.F.I. S.p.A. hanno, inoltre,
prelintinarmente rappresentato l'incompetenza funzionale di questo
Tribunale a favore del Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
in applicazione dell'art. 3, commi 2-bis, ter e quater, del d.l. 30
novembre 2005, n. 245, così come introdotti dalla legge di
conversione 27 gennaio 2006, n. 21.
Nella camera di consiglio del 6 aprile 2006 la domanda cautelare
è stata trattenuta per la decisione.

D i r i t t o

Le parti ricorrenti assumono che l'occupazione di urgenza,
preordinata all'espropriazione del loro immobile, è illegittima in
quanto essenzialmente adottata in deroga alle garanzie di legge,
specialmente partecipative, nonchè in difetto di motivazione e
mediante un'immissione in possesso priva dei necessari riferimenti
relativi ai luoghi dell'esproprio. Più dettagliatamente, secondo la
ricorrente, il decreto di occupazione d'urgenza preordinato
all'espropriazione, adottato dalla R.F.I. S.p.A. su espressa delega
(provvedimento n. 23 del 20 settembre 2003) del sindaco commissario
delegato per l'emergenza traffico, non conterrebbe, così come la
richiamata dichiarazione di pubblica utilità contenuta
nell'approvazione del progetto definitivo dell'opera (provvedimento
n. 20 del 7 luglio 2003 del predetto Commissario), alcuna concreta
indicazione della particolare motivazione richiesta dal d.P.R. 8
giugno 2001, n. 327.
I) Il ricorso, come chiarito in premessa, è rivolto a censurare
un provvedimento adottato all'esito di una procedura posta in essere
dal sindaco di Catania nell'esercizio dei poteri a questo conferiti
in qualità di Commissario delegato di protezione civile per
l'emergenza traffico. Pertanto, il Collegio deve affrontare d'ufficio
la questione relativa alla competenza inderogabile del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio a conoscere della vicenda.
Tale competenza sorge per effetto della norma di cui alla legge
n. 21/2006, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio
2006, che, all'art. 3, per quel che qui rileva dispone: omissis . . .
«2-bis. In tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la
competenza di primo grado a conoscere della legittimità delle
ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali
spetta in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari,
al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma.
2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis, sono rilevate
d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito
con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'articolo 26, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'articolo 23-bis della stessa
legge.
2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata può riproporre il ricorso».
Osserva il Collegio che la fattispecie in esame è attratta
nell'applicazione della citata l. n. 21/2006, art. 3, in quanto il
sindaco del Comune di Catania ha agito come delegato dell'emergenza
traffico, fattispecie rientrante nel novero delle situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge
24 febbraio 1992, n. 225, così come emerge dall'espresso richiamo di
detta disposizione nel preambolo dell'O.P.C.M. 20 dicembre 2002
n. 3259 di conferimento dei poteri straordinari, che, a sua volta,
richiama l'altra O.P.C.M. 29 novembre 2002 n. 3254 emanata di seguito
al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 29 ottobre
2002, con il quale è stato dichiarato lo stato di emergenza in
ordine ai gravi fenomeni eruttivi connessi all'attività vulcanica
dell'Etna nel territorio della provincia di Catania ed agli eventi
sismici concernenti la medesima area.
Il Collegio, pertanto, ritenendola rilevante ai fini della
decisione da assumere in ordine alla predetta trasmissione degli atti
al Tribunale amministrativo regionale Lazio e non manifestamente
infondata, solleva questione di legittimità costituzionale del
predetto art. 3, e segnatamente del comma 2 nelle sottonumerazioni
bis, ter, quater, come sarà esposto nei seguenti paragrafi e come
già fatto in ordine ad altra fattispecie per la cui decisione è
venuta in rilievo la medesima norma (Tribunale amministrativo
regionale Catania, I, Ord. n. 90 del 7 marzo 2006) e per una
ulteriore questione, invece, pressocchè identica (Tribunale
amministrativo regionale Catania, Ord. n. l45 del 4 aprile 2006)
I. La rilevanza della questione ai fini della decisione da
assumere è di tutta evidenza. Il Collegio sarebbe tenuta sulla base
della normativa espressa dalla richiamata l. n. 21/2006 - ove non
dubitasse della incostituzionalità di essa e quindi non ritenesse
necessario investire il giudice delle leggi della relativa questione
- a trasmettere gli atti al Tribunale amministrativo regionale Lazio
e ciò per espressa disposizione della nuova disciplina che ne
prescrive l'applicazione.
In sostanza non potrebbe questo Giudicante adottare alcuna
decisione, neanche sulla correttezza della procedura ed in punto di
ammissibilità del ricorso, in quanto ostacolato dalla puntuale
disposizione che stabilisce la competenza funzionale del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, ogniqualvolta si tratti, come nel
caso di specie, di gravami volti a censurare provvedimenti afferenti
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
Non vale a mutare la superiore considerazione il fatto che il
giudizio sia stato chiamato ad essere trattato in camere di consiglio
per la sua sola domanda cautelare, posto che la chiara dizione delle
disposizioni in esame non lascia adito a dubbi e, per effetto del
combinato disposto di cui all'art. 21 e 26 della legge Tribunale
amministrativo regionale ivi richiamato, in sede della trattazione
cautelare il Collegio dovrebbe con sentenza breve dichiarare la
competenza del Tribunale amministrativo regionale Lazio e concludere
il giudizio, salva la riassunzione di esso a cura delle parti di
fronte al Tribunale amministrativo regionale competente,
nornativamente prevista.
II) Circa la non manifesta infondatezza e le ragioni che fanno
sospettare le norme in esame di incostituzionalità, osserva il
collegio che la normativa introdotta dal legislatore con l'art. 3,
comma 2, da bis a quater, della legge n. 21/2006, contrasta
innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, e segnatamente con il
principio della articolazione su base regionale degli organi statali
di giustizia amministrativa di primo grado ivi espressa «Nella
Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo
grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica» che
implica il rilievo e la garanzia costituzionale della sfera di
competenza dei singoli organi predetti.
Non appaiono, all'evidenza, manifeste o comunque sufficienti
ragioni logiche o di coerenza istituzionale per derogare a tale sfera
di competenze costituzionalmente garantita nella materia di cui
trattasi quando, come nel caso in esame, le singole situazioni di
emergenza hanno rilievo spiccatamente locale con conseguente
efficacia locale dei relativi provvedimenti adottati dai soggetti
delegati alla cura delle varie situazioni emergenziali, anche se
(arg. ex art. 2 comma 1 lett. «c» della legge n. 225/1992, richiamato
dall'art. 5 comma 1 l. cit.) essi sono adottati per fare fronte a
situazioni che «per intensita ed estensione debbono essere
fronteggiate con mezzi e poteri straordinari».
II.a) Anzi, sotto questo aspetto, la norma è altresì
contraddittoria ed irrazionale in quanto sottopone al medesimo
trattamento processuale situazioni disparate e differenti tra di
loro.
In questo quadro, l'art. 5 comma 1 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, richiama, ai fini della applicazione dell'intera disposizione
normativa, i casi in cui (ex art. 2 comma 1 lett. «c» della legge
n. 225/1992) sia necessario fare fronte con mezzi e poteri
straordinari alle calamità naturali, catastrofi o gli altri eventi
che richiedano tale intervento per intensità ed estensione. La
previsione di cui alla legge n. 21/06 radica la competenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio in tutti i casi in cui sia
dichiarato lo stato di emergenza ai sensi del comma 1 dell'art. 5
appena citato e quindi con esclusione dei casi di intervento di
protezione civile per gli eventi che possano essere affrontati
mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni
competenti in via ordinaria (art. 2 lett. «a») e di quelli che
richiedano intervento coordinato di questi ultimi (art. 2 lett.
«b».).
Quindi, il sistema della Protezione Civile è articolato in vari
livelli di intervento, contraddistinti dal corrispondente grado di
ampiezza della situazione emergenziale. Ne deriva che per ogni
tipologia territoriale e «qualitativa» della situazione di emergenza
è chiamato ad intervenire in merito il «livello» di governo più
vicino alla concreta dimensione delle comunità colpite e della
natura dell'emergenza, secondo un chiaro criterio di sussidiarietà e
senza escludere - funzionalmente e residualmente - che determinate
funzioni siano «trasversali» ossia comprendano le competenze di più
amministrazioni o livelli di governo.
A fronte di questa multiformità possibile di manifestazioni
concrete dell'esercizio del potere, la regola generale di
ripartizione delle competenze delineata dagli artt. 2 e ss della
legge Tribunale amministrativo regionale appresta una tutela coerente
con l'art. 125 della Costituzione: derogando ad essa, l'art. 3 della
legge n. 21/06, contraddittoriamente ed immotivatamente assegna ex
lege rilevanza nazionale a qualsiasi controversia insorga
nell'esercizio del potere di protezione civile, facendo leva solo
sulla necessità che esso presupponga l'intervento extra ordinem e
quindi a dispetto dell'articolazione del potere previsto dalla legge
n. 225/92, posto che assegna in maniera indiscriminata la competenza
funzionale a conoscere delle relative questioni al Tribunale
amministrativo regionale Lazio.
In altri termini, con la norma in esame, il Legislatore, sul
semplice presupposto della necessità dì interventi di protezione
civile extra ordinem, pare abbia cristallizzato una valutazione di
rilevanza nazionale degli stessi, a prescindere, come sembra apparire
nel caso di specie, dalla loro eventuale incidenza meramente
periferica.
Appare utile rilevare, in questa sede, come la giurisprudenza
della Corte costituzionale abbia espressamente riconosciuto che:
- con l'articolo 5 della legge n. 225 del 1992 è attribuito al
Consiglio dei ministri il potere di dichiarare lo stato di emergenza
in ipotesi di calamità naturali, ed a seguito della dichiarazione di
emergenza, e per fare fronte ad essa, lo stesso Presidente del
Consiglio dei ministri o, su sua delega, il Ministro dell'interno
possano adottare ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente,
nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico;
- l'art. 107, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), a sua volta,
chiarisce che tali funzioni hanno rilievo nazionale, escludendo che
il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della
legislazione vigente possa avvenire da parte di una legge regionale;
- queste ultime due previsioni, inoltre, sono già state
ritenute dalla Corte costituzionale (sentenza n. 327 del 2003) come
espressive di un principio fondamentale della materia della
protezione civile, sicchè deve ritenersi che esse delimitino il
potere normativo regionale, anche sotto il nuovo regime di competenze
legislative delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione).
Alla luce di quanto sopra ricordato, la Corte ha dichiarato
illegittimo l'articolo 4, comma 4, della legge della Regione Campania
n. 8 del 2004, nella misura in cui essa ha attribuito al sindaco di
Napoli i poteri commissariali dell'ordinanza n. 3142 del 2001 del
Ministro dell'interno, dopo la scadenza della emergenza alla cui
soluzione tale ordinanza era preordinata, in quanto in contrasto co
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione (Corte cost. 82/2006) .
Tale ragionamento comporta che, in relazione alla legge
n. 225/1992 ed all'art. 107 comma 1 lettere b e c d.lgs. 112/1998,
possiedono rilievo nazionale «solamente» il potere di dichiarare lo
stato di emergenza e quello, distinto dal primo seppure ad esso
finalisticamente connesso, di derogare a norme dell'ordinamento.
Ne consegue dunque che, sotto questo profilo, la norma in esame
è irragionevole per contraddittorietà e disparità di trattamento
processuale, poichè utilizza lo stesso trattamento per situazioni
del tutto differenti quanto ad ambito territoriale e livello e
qualità degli interessi pubblici coinvolti, nonchè per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, poichè implicitamente, finisce
per attribuire rilievo nazionale anche alle questioni riservate alla
competenza regionale.
II.b) Ancora, l'aggravio della tutela giurisdizionale,
soprattutto ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una
effettiva natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il
territorio) dei provvedimenti sui quali deve esercitarsi la
cognizione del Tribunale amministrativo regionale Lazio, comporta
indubbia violazione dell'art. 24 della Costituzione, in particolare
della possibilità di tutela dei propri diritti ed interessi
enunciata al primo comma; detta tutela ne risulta minorata, per la
evidente maggiore difficoltà di esercitare le relative azioni presso
il Tribunale amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso
gli organi giurisdizionali localmente istituiti. Ciò vale sia per la
fase transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove
controversi e che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale.
Anche l'art. 25 della Carta costituzionale risulti vulnerato
dalla normativa denunciata dal collegio; e se ne trae conferma da una
recente decisione della Corte costituzionale, che, sebbene in
relazione a discipline totalmente diversa, ha avuto nodo di affermare
un principi generale, che è quello della appartenenza della
competenze territoriale alla nozione del giudice naturale
precostituito per legge. Precisamente, la sentenza n. 41 del 2006
afferma, anzi, ribadisce (come testualmente essa si esprime, citando
sentenze precedenti in termini), che «alla nozione del giudice
naturale precostituito per legge non è affatto estranea "la
ripartizione della competenza territoriale tra giudici, dettata da
normativa nel tempo anteriore alla istituzione del giudizio"
(sentenze n. 251 del 1986 e n. 410 del 2005)».
III) Da ultimo, secondo un aspetto diverso che sì riconnette
ancora al tema del giudice naturale, la norma in esame viola
l'art. 23 dello Statuto della Regione Sicilia (legge costituzionale
n. 2 del 26 febbraio 1948) a norma del quale: «Gli organi giuri
sdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per gli
affari concernenti la Regione. Le Sezioni del Consiglio di Stato e
della Corte" dei conti svolgeranno altresì le funzioni,
rispettivamente, consultive e di controllo amministrativo e
contabile. I magistrati della Corte dei conti sono nominati, di
accordo, dai Governi dello Stato e della Regione. I ricorsi
amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti
amministrativi regionali, saranno decisi dal presidente della Regione
sentite le Sezioni regionali del Consiglio di Stato». Tale norma è
stata «interpretata» dall'art. 5 del d.lgs 6 maggio 1948 n. 654,
contenente norme per l'esercizio delle funzioni spettanti al
Consiglio di Stato nella Regione Sicilia, il quale prevede che il
Consiglio di Giustizia esercita le attribuzioni devolute dalla legge
al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale nei confronti di atti e
provvedimenti definitivi «dell'amministrazione regionale e delle
altre autorità amministrative aventi sede nel territorio della
Regione».
Osserva il Collegio che già con «la sentenza della Corte cost.
in data 12 marzo 1975, n. 61, dichiarando l'illegittimità
costituzionale delle limitazioni poste dall'art. 40 legge 6 dicembre
1971, n. 1034, alla competenza del Tribunale amministrativo regionale
Sicilia, è stato ritenuto che siano state a quest'ultimo conferite
tutte le controversie d'interesse regionale considerate tali
dall'art. 23, comma 1, d.l. 15 maggio 1946, n. 455, comprendendosi
intale categoria le controversie sorte da impugnazione di atti
amministrativi di autorità centrali aventi effetti limitati al
territorio regionale ovvero concernenti pubblici dipendenti in
servizio nella regione siciliana» (Consiglio Stato, sez. 6 VI, 26
luglio 1979, n. 595).
Quindi la legge n. 2l/06, in esame, è costituzionalmente
illegittima anche nella sua parte in cui, in violazione dell'art. 23
dello Statuto regionale, sia nella sua formulazione letterale, che
nella interpretazione pacifica che di esso ha maturato la
giurisprudenza, anche costituzionale, non riserva al Consiglio di
giustizia amministrativa ed in primo grado al Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, la competenza a conoscere circa le
controversie sorte da impugnazione di atti amministrativi di
autorità centrali aventi effetti limitati al territorio regionale.
IV) Tanto premesso, il Collegio ritiene di dover evidenziare
altri profili di incostituzionalità delle norme in esame, seppur non
immediatamente rifluenti sul giudizio in esame, che, in quanto
introdotto successivamente alla pubblicazione della legge regionale
n. 21/2006, non può definirsi, quindi, «pendente» al momento della
sua pubblicazione. L'aggravio della tutela giurisdizionale,
soprattutto ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una
effettiva natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il
territorio) dei provvedimenti sui quali deve esercitarsi la
cognizione del Tribunale amministrativo regionale Lazio, comporta,
come già ritenuto, indubbia violazione dell'art. 24 della
Costituzione, in particolare della possibilità di tutela dei propri
diritti ed interessi enunciata al primo comma; detta tutela, come
già detto, ne risulta minorata per la evidente maggiore difficoltà
ed il maggior dispendio anche economico di esercitare le relative
azioni presso il Tribunale amministrativo regionale del Lazio
piuttosto che presso gli organi giurisdizionali localmente istituiti.
Ciò vale sia per la fase transitoria in cui i giudizi pendenti
trasmigrano al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sia per
le future nuove controversie che secondo la nuova normativa
dovrebbero essere ab initio instaurate presso detto Tribunale
amministrativo regionale.
La Corte ha ritenuto, in un caso in cui il legislatore aveva
disposto l'estinzione ope legis di giudizi pendenti (art. 10, comma
primo, legge n. 425/1984), che siffatta disposizione, in quanto
«preclude al giudice la decisione di merito imponendo gli di
dichiarare d'ufficio l'estinzione dei giudizi pendenti, in qualsiasi
stato e grado si trovino alla data di entrata in vigore della legge
sopravvenuta», perciò stesso «viola il valore costituzionale del
diritto di agire, in quanto implicante il diritto del cittadino ad
ottenere una decisione di merito senza onerose reiterazioni» (Corte
costituzionale, sentenza n. 123 del 1987).
Sebbene la fattispecie in esame sia diversa da quella oggetto
della citata pronuncia, il principio tuttavia, ad avviso del
collegio, è nello stesso modo applicabile. Accade infatti, posto che
la norma in esame equipara la pendenza del giudizio alla successiva
introduzione, che chi abbia già un giudizio pendente davanti al
Tribunale amministrativo regionale locale, ed addirittura abbia
ottenuto una decisione cautelare, debba proseguire altrove nella
propria iniziativa giudiziaria, addirittura (se ne parlerà più
diffusamente infra) rimanendo esposto ad una seconda pronuncia
cautelare sollecitata dalla parte soccombente davanti al giudice
adito prima dell'entrata in vigore della legge in questione.
V) Altro profilo di incostituzionalità va ravvisato, inoltre,
nella violazione, sotto diverso profilo rispetto a quanto già
rappresentato, del principio del giudice naturale precostituito per
legge, di cui all'art. 25 della Costituzione. La norma costituzionale
ora citata stabilendo che «nessuno può essere di stolto dal giudice
naturale precostituito per legge», esclude, come la stessa Corte
costituzionale afferma, «che vi possa essere una designazione tanto
da parte del legislatore con norme singolari, che deroghino a regole
generali, quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia
insorta (sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n. 56 del 1967»;
il principio è in tali termini, e con tali citazioni dei precedenti,
richiamato nella sentenza della Corte n. 393 del 2002). Come la Corte
ha insegnato, perchè tale principio possa considerarsi rispettato
occorre che «... la regola di competenza sia prefissata rispetto
all'insorgere della controversia» (sentenza n. 193 del 2003); e basta
scorrere le numerose decisioni della Corte costituzionale in materia
di principio del giudice naturale per rilevare che è proprio la
preesistenza della regola che individua la competenza rispetto al
giudizio il criterio fondamentale in base al quale sono state
valutate le questioni sollevate.
Tale profilo di incostituzionalità si apprezza particolarmente,
ad avviso del collegio, nella parte della disciplina in questione
(comma 2-quater), che non solo ne dispone l'applicazione ai processi
pendenti, ma addirittura consente una riforma dei provvedimenti
assunti, in sede cautelare, in tali giudizi pendenti, e ciò ad opera
di un organo giurisdizionale pariordinato a quelli di provenienza
(trattasi di giudici tutti di primo grado, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio non essendo un «super-Tribunale
amministrativo regionale»). Così facendo, in sostanza, il
legislatore ha introdotto un rimedio inedito, che non è di secondo
grado e che finisce per costituire un doppione del già espletato
giudizio (cautelare) di primo grado, senza alcuna possibilità di
inquadramento tra i rimedi noti tipizzati (appello, revocazione,
reclamo). Pertanto, anche l'art. 25 della Carta costituzionale
risulta vulnerato dalla normativa denunciata dal collegio.
Per altro, atteso che il principio del doppio grado di giudizio
nella giustizia amministrativa, sia in sede cautelare sia in sede di
merito, riceve garanzia costituzionale dall'art. 125 della Carta
(cfr. Corte cost., sentenza n. 8 del 1982), si configura un ulteriore
profilo di violazione di detta norma. Viene infatti ad essere
introdotto, per le controversie pendenti, un anomalo percorso (su cui
già il Collegio ha poco prima espresso i propri dubbi di
incostituzionalita) che stravolge l'ordinario iter giudiziario. La
regola è che ad un giudizio di primo grado segua, ove la parte
soccombente appelli, un giudizio di secondo grado, sia che si tratti
di giudizio cautelare, sia che si tratti di giudizio di merito;
giammai è prevista una doppia pronuncia sulla stessa materia da
parte di due diversi giudici di primo grado, uno dei quali abilitato
a riformare la decisione del primo giudice. Orbene, ad avviso del
Collegio, siffatta disciplina integra altresì violazione del
principio del «giusto processo», di cui all'art. 111, comma primo,
della medesima Carta («La giurisdizione si attua mediante il giusto
processo regolato dalla legge»). Sempre con riferimento ai processi
pendenti, infatti, la parte soccombente nel giudizio cautelare
verrebbe ad essere fornita di uno strumento giurisdizionale anomalo e
atipico a tutela della propria (legittima, ma da esercitare in modi
conformi ai principi costituzionali) aspirazione ad ottenere una
pronuncia favorevole in secondo grado (che deve tuttavia essere un
vero giudizio di secondo grado, e non, si ribadisce, un inedito
duplicato del giudizio di primo grado).
Ciò comporterebbe altresì una evidente violazione del principio
del ne bis in idem, che, se pure non espressamente contemplato dalla
Carta costituzionale, deve ritenersi corollario del medesimo generale
principio del «giusto processo» teste richiamato.
VI) Un'ulteriore considerazione appare opportuna, in quanto non
rilevata nelle precedenti richiamate ordinanze di rinvio di questa
stessa sezione.
Come già premesso, la possibilità, espressa al comma 4-quater,
di riproposizione del ricorso presso il Tribunale amministrativo
regionale Lazio a cura della parte interessata introduce un'ulteriore
elemento di dissonanza nel sistema, segnatamente in disarmonia
all'art. 24 Cost., posto che consente un riesame della decisione
cautelare presso il Tribunale amministrativo regionale Centrale (con
espressa possibilità di modifica) proprio ad iniziativa anche
dell'Amministrazione e/o del controinteressato.
A dette parti processuali, secondo la richiamata norma
costituzionale, non è certamente conferito l'impulso processuale (ma
la resistenza a difesa del provvedimento amministrativo), prerogativa
esclusiva della parte ricorrente, cui pertiene la tutela del diritto
di difesa dei propri interessi e diritti.
Il ribaltamento consentito dalla norma sospettata di
incostituzionalità, quindi, mentre per un verso introduce un
allungamento della serie delle possibili decisioni, in violazione
dell'art. 25 Cost., per un altro promuove un non consentito
originario impulso processuale da parte degli originari resistenti in
giudizio, con pregiudizio, come chiarito, dell'art. 24 Cost.
VI) In conclusione, il Collegio ravvisa la rilevanza è la non
manifesta infondatezza, per violazione degli artt. 3, 125, 24 e 25
della Costituzione e per contrasto con l'art. 23 dello Statuto della
Regione Sicilia, della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 2-bis, comma 2-ter, comma 2-quater, legge
n. 21/2006.
Va, pertanto, disposta - ai sensi dell'art. 134 Cost.,
dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1 e
dell'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87 - la sospensione del presente
giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
oltre agli ulteriori adempimenti di legge meglio indicati in
dispositivo.

P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione
staccata di Catania (Sezione Prima) - visti gli artt. 134 Cost., 1
della legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1 e 23, legge 11 marzo
1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata - per
violazione degli artt. 3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per
contrasto con l'art. 23 dello Statuto della Regione Sicilia - la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006.
Sospende il presente giudizio sino alla restituzione degli atti
da parte della Corte costituzionale.
Ordina, a norma dell'art. 23/2 legge n. 87/1953, l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale con la prova delle
avvenute notificazioni e comunicazioni di cui al punto seguente.
Dispone che, a cura della segreteria del tribunale, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri, ed ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Catania, in Camera di consiglio, in data 6 aprile
2006.
Il Presidente: Zingales
Il relatore-estensore: Savasta
06C1174