1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 31-10-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 349 SENTENZA 22 - 24 ottobre 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Costituzione ed intervento nel giudizio incidentale - Intervento di soggetti che non rivestono la qualita' parte nei giudizi a quibus - Insussistenza di un interesse qualificato - Inammissibilita' degli interventi. Costituzione ed intervento nel giudizio incidentale - Costituzione delle parti del giudizio a quo effettuata tardivamente - Inammissibilita'. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 25; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, artt. 3 e 4. Questione incidentale di legittimita' costituzionale - Oggetto - Norma abrogata - Motivazione non implausibile sulla applicabilita' nel giudizio a quo - Ammissibilita' della questione. - D.L. 11 luglio 1992, n. 333 (convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359), art. 5-bis, comma 7-bis, introdotto dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662; d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 58. Questione incidentale di legittimita' costituzionale - Oggetto - Interpretazione risultante dal principio di diritto enunciato dalla Corte di cassazione - Ammissibilita' della questione. - D.L. 11 luglio 1992, n. 333 (convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359), art. 5-bis, comma 7-bis, introdotto dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662. Questione incidentale di legittimita' costituzionale - Thema decidendum - Identificazione in base alla sola ordinanza di rimessione - Impossibilita' di prendere in considerazione le censure svolte dalle parti del giudizio principale. - D.L. 11 luglio 1992, n. 333 (convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359), art. 5-bis, comma 7-bis, introdotto dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662. Trattati e convenzioni internazionali - Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU) - Riconducibilita' all'ambito di operativita' degli artt. 10 e 11 Cost. - Esclusione. - Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848; Costituzione, artt. 10, primo e secondo comma e 11. Trattati e convenzioni internazionali - Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU) - Qualificazione dei diritti fondamentali oggetto di disposizioni della CEDU come principi generali dell'ordinamento comunitario - Rilevanza ai fini della diretta applicabilita' di dette disposizioni nell'ordinamento interno - Esclusione - Fondamento. - Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848; Costituzione, art. 11. Costituzione e leggi costituzionali - Potesta' legislativa - Limite del rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117, primo comma, Cost.) - Obblighi derivanti dalla Convenzione europea per i diritti dell'uomo (CEDU) - Eventuale contrasto di norma interna con la norma internazionale - Disapplicazione della norma interna da parte del giudice comune - Esclusione - Impossibilita' di interpretare la norma interna in modo conforme alla disposizione internazionale - Proposizione di questione di legittimita' costituzionale in riferimento all'art. 117, primo comma Cost. - Necessita'. - Costituzione, art. 117, primo comma. Costituzione e leggi costituzionali - Potesta' legislativa - Limite del rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117, primo comma, Cost.) - Obblighi internazionali derivanti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU) - Obbligo di adeguamento dell'ordinamento interno alle norme della Convenzione nella interpretazione ad essa data dalla Corte europea per i diritti dell'uomo - Sussistenza - Limite dell'accertamento della conformita' a Costituzione delle norme pattizie integrative del parametro costituzionale - Fondamento. - Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848, art. 32, paragrafo 1; Costituzione, art. 117, primo comma. Espropriazione per pubblica utilita' - Occupazioni appropriative intervenute anteriormente al 30 settembre 1996 - Criteri di liquidazione del danno in misura ridotta rispetto al valore venale degli immobili - Applicabilita' ai procedimenti in corso - Intervenuta pronuncia della Corte europea dei diritti dell'uomo di accertamento della violazione dell'art. 1 del primo protocollo CEDU - Violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU, non incompatibili con l'ordinamento costituzionale - Necessita' che il danno in caso di occupazione appropriativa coincida con il valore di mercato del bene occupato - Criterio vigente non rispondente a tale necessita' - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori censure. - D.L. 11 luglio 1992, n. 333 (convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359), art. 5-bis, comma 7-bis, introdotto dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662. - Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848; Primo Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, art. 1; Costituzione, artt. 117, primo comma (e 111). (007C1245) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 31-10-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5-bis,
comma 7-bis, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti
per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, introdotto
dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure
di razionalizzazione della finanza pubblica), promossi con ordinanza
del 20 maggio 2006 dalla Corte di cassazione nei procedimenti civili
riuniti vertenti tra il comune di Avellino ed altri ed E. P. in
proprio e n. q. di procuratore di G. P. e di D. P. ed altri e con
ordinanza del 29 giugno 2006 dalla Corte di appello di Palermo nel
procedimento civile vertente tra A. G. ed altre e il comune di
Leonforte ed altro, iscritte ai nn. 401 e 557 del registro ordinanze
2006 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 42 e
49, 1ª serie speciale, dell'anno 2006.
Visti gli atti di costituzione di G. C. n. q. di erede di E. P. e
di G. P. ed altri n. q. di eredi di D. P., di A. G. ed altre, fuori
termine, nonchè gli atti di intervento di A. C. fu G. s.r.l., della
Consulta per la giustizia europea dei diritti dell'uomo CO.G.E.D.U. e
del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 luglio 2007 e nella camera di
consiglio del 4 luglio 2007 il giudice relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi gli avvocati Maurizio de Stefano e Anton Giulio Lana per la
Consulta per la giustizia europea dei diritti dell'uomo CO.G.E.D.U.,
Antonio Barra per G. C. n. q. di erede di E. P. e per G. P. ed altri
n. q. di eredi di D. P. e l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri
per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Corte di cassazione e la Corte di appello di Palermo, con
ordinanze del 20 maggio e del 29 giugno 2006, hanno sollevato, in
riferimento all'art. 111, primo e secondo comma, della Costituzione,
ed in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il
4 novembre 1950 (di seguito, CEDU), ratificata e resa esecutiva con
la legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del
Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il
20 marzo 1952), nonchè all'art. 117, primo comma, della
Costituzione, ed in relazione all'art. 6 della CEDU ed all'art. 1 del
Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il
20 marzo 1952 (infra, Protocollo), questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5-bis, comma 7-bis, del decreto-legge
11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della
finanza pubblica) - convertito, con modificazioni, dalla legge
8 agosto 1992, n. 359 - comma aggiunto dall'art. 3, comma 65, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica).
2. - La Corte di cassazione premette che il giudizio principale
ha ad oggetto una domanda proposta da alcuni privati nei confronti
del comune di Avellino e dell'Istituto autonomo case popolari (IACP)
della stessa città, al fine di ottenerne la condanna al risarcimento
del danno subito a causa della occupazione acquisitiva di alcuni
terreni di loro proprietà, sui quali sono stati realizzati alloggi
popolari ed opere di edilizia sociale, nonchè al pagamento
dell'indennità per l'occupazione temporanea degli stessi immobili.
La stessa Corte, con sentenza del 14 gennaio 1998, n. 457,
accogliendo il ricorso proposto dagli enti pubblici, aveva cassato
con rinvio la pronuncia d'appello, ritenendo applicabile la norma
censurata, la quale ha introdotto un criterio riduttivo per il
computo del risarcimento del danno da occupazione acquisitiva.
Riassunto il giudizio, il giudice del rinvio ha, quindi,
liquidato l'indennità in base alla disposizione censurata; la
pronuncia è stata impugnata dalle parti private, che, tra l'altro,
hanno eccepito l'illegittimità costituzionale del citato art. 5-bis,
comma 7-bis.
2.1. - La rimettente, dopo avere esposto le argomentazioni che
inducono ad escludere l'abrogazione della norma denunciata ad opera
dell'art. 111 Cost. - come modificato dalla legge costituzionale
23 novembre 1999, n. 2 (Inserimento dei principi del giusto processo
nell'articolo 111 della Costituzione) - ovvero dalla legge 24 marzo
2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del
termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del
codice di procedura civile), sintetizza le pronunce di questa Corte
che hanno già scrutinato la norma censurata, in riferimento agli
artt. 3, 28, 42, 53, 97 e 113 Cost.
L'ordinanza esamina, quindi, l'orientamento della Corte europea
dei diritti dell'uomo in ordine all'interpretazione dell'art. 1 del
Protocollo, evolutosi nel senso di garantire una più intensa tutela
del diritto di proprietà. In particolare, ricorda che la previsione
di un'indennità «equitable» è stata limitata al caso della
espropriazione legittima e che il carattere illecito dell'occupazione
è stato ritenuto rilevante al fine della quantificazione
dell'indennità, sicchè, qualora non sia possibile la restituzione
in natura del bene, all'espropriato è dovuta una somma
corrispondente al valore venale.
Secondo il rimettente, la Corte europea, in alcune sentenze,
puntualmente indicate, ha ritenuto che l'occupazione acquisitiva si
pone in contrasto con le citate norme convenzionali, tra l'altro,
nella parte in cui non garantisce il diritto degli espropriati al
risarcimento del danno in misura corrispondente al valore venale del
bene, affermando analogo criterio di computo per il calcolo
dell'indennità nel caso di espropriazione legittima. Infatti, detta
indennità può non essere commisurata al «valore pieno ed intero dei
beni» nei soli casi di espropriazioni dirette a conseguire legittimi
obiettivi di pubblica utilità e, tuttavia, questi ultimi sono stati
individuati in quelli coincidenti con misure di riforme economiche o
di giustizia sociale, ovvero strumentali a provocare cambiamenti del
sistema costituzionale.
In seguito, la medesima Corte, con le sentenze indicate
nell'ordinanza di rimessione, ha applicato questi principi anche in
riferimento al criterio stabilito dal censurato art. 5-bis e,
ritenuta irrilevante la circostanza che questa norma era parte di una
complessa manovra finanziaria, ha condannato lo Stato italiano al
risarcimento commisurato alla differenza tra l'indennità percepita
ed il valore venale del bene, reputando che l'espropriato, a causa
del tempo trascorso, aveva visto leso il proprio affidamento ad un
indennizzo calcolato in base a quest'ultimo parametro. In virtù
delle sentenze di questa Corte n. 5 del 1980 e n. 223 del 1983, il
criterio di liquidazione per l'espropriazione delle aree edificabili
avrebbe infatti dovuto essere quello del giusto prezzo in una libera
contrattazione di compravendita (art. 39 della legge 25 giugno 1865,
n. 2359, recante «Espropriazioni per causa di utilità pubblica»);
quindi, l'applicabilità del sopravvenuto art. 5-bis avrebbe leso il
diritto della persona al rispetto dei propri beni, anche perchè la
disciplina fiscale incide ulteriormente sulla somma concretamente
percepita.
Pertanto, secondo la Corte di Strasburgo, l'espropriazione
indiretta o occupazione acquisitiva - riconosciuta dalla legislazione
(art. 43 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione
per pubblica utilita») e dalla giurisprudenza italiane - sarebbe
incompatibile con l'art. l del Protocollo e la norma censurata
violerebbe la regola della riparazione integrale del pregiudizio,
realizzando una lesione aggravata dalla retroattività della
disposizione e dalla sua applicabilità ai giudizi in corso.
In definitiva, la norma censurata è stata giudicata in contrasto
con l'art. 1 del Protocollo sotto i seguenti profili: in primo luogo,
poichè al solo scopo di sopperire ad esigenze di bilancio, al di
fuori di un contesto di riforme economiche o sociali, viola la regola
della corresponsione di un valore pari al valore venale del bene; in
secondo luogo, in quanto stabilisce un criterio riduttivo, fondato su
di un parametro irragionevole anche nel caso di espropriazione
legittima; in terzo luogo, poichè dispone l'applicabilità del
criterio ai giudizi in corso, in violazione dell'art. 6 della CEDU;
in quarto luogo, poichè viola il principio di legalità ed il
diritto ad un processo equo, dato che la disposizione ha inciso
sull'esito di giudizi in corso, nei quali erano parti amministrazioni
pubbliche, obbligando il giudice ad adottare una decisione fondata su
presupposti diversi rispetto a quelli sui quali la parte aveva
legittimamente fatto affidamento all'atto dell'instaurazione della
lite.
2.2. - Secondo la rimettente, benchè la disposizione censurata
si ponga in contrasto con le citate norme convenzionali, come
interpretate dalla Corte europea, non sarebbe tuttavia ammissibile la
sua «non applicazione», mentre la Corte di cassazione talora ha
affermato che il giudice nazionale è tenuto ad interpretare ed
applicare il diritto interno, per quanto possibile, in modo conforme
alla CEDU ed all'interpretazione offertane dalla Corte di Strasburgo,
talaltra ha attenuato l'efficacia vincolante delle sentenze della
Corte europea.
A suo avviso, nella specie non sarebbe configurabile il potere
del giudice comune di «non applicare» la norma interna, in quanto
sussistente soltanto nel caso di contrasto con norme comunitarie e
fondato sull'art. 11 Cost. Il paragrafo 2 dell'art. 6 del Trattato di
Maastricht neppure permetterebbe di ritenere la avvenuta
«comunitarizzazione» della CEDU, con la conseguenza che
l'interpretazione della Convenzione non spetta alla Corte di
giustizia delle comunità europee, dichiaratasi incompetente a
fornire elementi interpretativi per la valutazione da parte del
giudice nazionale della conformità delle norme di diritto interno ai
diritti fondamentali di cui essa garantisce l'osservanza (nel
contesto comunitario), quali risultano dalla CEDU, quando «tale
normativa riguarda una situazione che non rientra nel campo di
applicazione del diritto comunitario» (sentenza 29 maggio 1997, causa
C-299/1995).
Peraltro, la teoria dei «controlimiti» potrebbe far ipotizzare un
contrasto tra la regola che commisura l'indennità di espropriazione
al valore venale del bene ed il principio costituzionale in virtù
del quale il diritto di proprietà sarebbe recessivo rispetto
all'interesse primario dell'utilità sociale. In ogni caso, siffatta
regola non è suscettibile di diretta applicazione ai sensi
dell'art. 10 Cost., sia in quanto tale norma costituzionale non
concerne il diritto pattizio, sia in quanto essa neppure esprime un
valore generalmente riconosciuto dagli Stati e, comunque, in quanto
il giudice nazionale, se pure potesse direttamente recepire
l'interpretazione della Corte europea, non avrebbe il potere di
stabilire una disciplina indennitaria sostitutiva di quella prevista
dalla norma denunciata.
In conclusione, secondo la rimettente, il contrasto della norma
interna con le norme convenzionali non può essere evitato attraverso
un'interpretazione secundum constitutionem della prima e, d'altro
canto, il giudice nazionale non potrebbe disapplicare la norma
interna, provvedendo, in luogo del legislatore, a coordinare le fonti
e ad affermare la prevalenza della fonte convenzionale sulla fonte
interna.
2.3. - L'ordinanza di rimessione osserva che questa Corte,
benchè abbia ritenuto non irragionevole la retroattività della
norma censurata (sentenza n. 148 del 1999), non ha scrutinato tale
norma in riferimento all'art. 111 Cost.
Ad avviso del giudice a quo, il contenuto precettivo del
parametro costituzionale evocato non sarebbe stato compiutamente
approfondito e, sebbene l'intento del legislatore, di
costituzionalizzare la disposizione convenzionale, sia stato
accantonato nel corso dei lavori preparatori, ciò non esclude che la
giurisprudenza della Corte europea possa contribuire alla sua
corretta interpretazione, anche tenendo conto della circostanza che
la collocazione della CEDU nella gerarchia delle fonti non è stata
ancora chiarita. Pertanto, nella specie rileverebbe il fatto che la
Corte di Strasburgo ha ritenuto la norma censurata in contrasto con
l'art. 6 della CEDU, in quanto il principio della parità delle parti
davanti al giudice vieta al legislatore di intervenire nella
risoluzione di una singola causa, o di una determinata categoria di
controversie. Le fattispecie decise dal giudice europeo sarebbero
omologhe a quella oggetto del giudizio principale, nella quale i
proprietari, espropriati nell'anno 1985 in forza della occupazione
acquisitiva, hanno agito in giudizio per ottenere l'indennizzo di
natura risarcitoria loro spettante in virtù dei principi enunciati
dalla Corte regolatrice - fondati sull'art. 39 della legge n. 2359
del 1865 e sull'art. 3 della legge 27 ottobre 1988, n. 458 (Concorso
dello Stato nella spesa degli enti locali in relazione ai pregressi
maggiori oneri delle indennità di esproprio) - corrispondente al
valore venale dei beni; il giudice di merito aveva accolto la
domanda, applicando detto criterio; nel corso del giudizio innanzi
alla Corte di cassazione è sopravvenuta la norma impugnata che ha
diversamente commisurato l'indennizzo, disponendo l'applicabilità
del nuovo criterio ai giudizi in corso non definiti con sentenza
passata in giudicato, con il risultato di ridurre, a giudizio
iniziato, l'indennizzo a poco meno del 50 per cento rispetto a quello
in vista del quale i proprietari avevano instaurato il giudizio.
2.4. - Secondo la Corte di cassazione, la norma denunciata si
porrebbe, inoltre, in contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost.,
che, nel testo novellato a seguito della riforma del titolo V della
Costituzione, mira ad eliminare una lacuna del nostro ordinamento,
determinata dal contenuto dell'art. 10 Cost., stabilendo una regola
vincolante anche per il legislatore statale.
La disposizione censurata violerebbe il principio del giusto
processo ed il diritto di proprietà, quali risultano dagli artt. 6
della CEDU ed 1 del Protocollo, come interpretati dalla Corte
europea, e, conseguentemente, il citato art. 5-bis, comma 7-bis,
sarebbe costituzionalmente illegittimo, in quanto in contrasto con
l'art. 117, primo comma, Cost.
3. - La Corte di appello di Palermo espone di essere stata adita
in sede di giudizio di rinvio avente ad oggetto le domande
restitutorie e risarcitorie proposte da alcuni privati, i quali hanno
dedotto che un suolo edificabile di loro proprietà ha costituito
oggetto di un procedimento di espropriazione per la costruzione di
alloggi di edilizia popolare ed è stato irreversibilmente
trasformato, in difetto della adozione di regolare provvedimento di
espropriazione; gli enti pubblici si sono costituiti nel giudizio
contestando la fondatezza della domanda e chiedendo che siano
applicate le norme recate dal d.P.R. n. 327 del 2001; è stata
inoltre accertata l'irreversibile trasformazione del fondo.
Secondo il giudice a quo, il principio di diritto enunciato nella
sentenza di rinvio comporta che il decreto di espropriazione
dell'immobile, in quanto adottato dopo la scadenza dei termini di cui
all'art. 13 della legge n. 2359 del 1865, è illegittimo e deve
essere disapplicato. La fattispecie oggetto del giudizio va
qualificata come occupazione acquisitiva, poichè la trasformazione
del bene è stata realizzata in pendenza di una valida dichiarazione
di pubblica utilità, quindi, alla data di scadenza dei termini di
cui all'art. 13 della legge n. 2359 del 1865, il bene è stato
acquistato dagli enti pubblici, a titolo originario, e gli attori
sono titolari del diritto ad ottenere il risarcimento del danno.
Nella specie sarebbe applicabile il citato art. 5-bis, comma 7-bis,
mentre, ad avviso del rimettente, alla data di instaurazione del
giudizio di primo grado (12 aprile 1984), le parti private, in virtù
dei principi enunciati dalla sentenza delle sezioni unite della Corte
di cassazione n. 1464 del 1983 e di quanto previsto dall'art. 39
della legge n. 2359 del 1865, potevano fare affidamento sulla
spettanza di un risarcimento del danno pari al valore venale del
fondo, che invece la norma censurata ha dimezzato.
La Corte di appello di Palermo censura, quindi, la norma in esame
in riferimento agli stessi parametri costituzionali indicati dalla
Corte di cassazione e con argomentazioni sostanzialmente coincidenti
con quelle svolte nella relativa ordinanza di rimessione, sopra
sintetizzate.
4. - Nel giudizio promosso dalla Corte di cassazione è
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato che, anche nella memoria
depositata in prossimità dell'udienza pubblica, ha chiesto che la
questione sia dichiarata infondata.
Secondo la difesa erariale, l'ordinanza di rimessione richiede di
accertare: a) se, nel caso di contrasto di una norma interna con la
giurisprudenza della Corte europea, prevalga la seconda; b) se
l'eventuale prevalenza della giurisprudenza di detta Corte concerna
anche le norme costituzionali.
A suo avviso, deve anzitutto escludersi che la Corte di
Strasburgo, in via interpretativa, possa ridurre o estendere il
contenuto delle norme convenzionali; l'art. 32 del Protocollo n. 11
alla Convenzione, fatto a Strasburgo l'11 maggio 1994, ratificato e
reso esecutivo con la legge 28 agosto 1997, n. 296 (Ratifica ed
esecuzione del protocollo n. 11 alla convenzione di salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, recante
ristrutturazione del meccanismo di controllo stabilito dalla
convenzione, fatto a Strasburgo l'11 maggio 1994), stabilisce che la
competenza di detta Corte concerne tutte le questioni concernenti
l'interpretazione e l'applicazione della Convenzione e dei suoi
protocolli, senza affatto prevedere un potere creativo di norme
convenzionali vincolanti, inesistente nel sistema della Convenzione
di Vienna ratificata con la legge 12 febbraio 1974, n. 112 (Ratifica
ed esecuzione della convenzione sul diritto dei trattati, con
annesso, adottata a Vienna il 23 maggio 1969), «che vuole testuale ed
oggettiva l'interpretazione di qualunque trattato».
Pertanto, se la Corte europea non ha titolo per dubitare della
legittimità, nel diritto nazionale, della norma retroattiva e del
sistema italiano di calcolo dell'indennizzo, non potrebbe essere
censurata una disposizione conforme agli artt. 25 e 42 Cost; inoltre,
l'art. 111 Cost., contrariamente a quanto sostiene la rimettente, non
concerne la disciplina sostanziale e, comunque, l'art. 6 della CEDU
non stabilisce il divieto di retroattività della legge in materia
diversa da quella penale.
Secondo la difesa erariale, l'art. 117, primo comma, Cost., fa
riferimento ai «vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e
dagli obblighi internazionali» che, come chiarisce l'art. 1 della
legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3), sono quelli derivanti da «accordi di
reciproca limitazione della sovranità di cui all'art. 11 della
Costituzione, dall'ordinamento comunitario e dai trattati
internazionali» e «nulla di tutto ciò è nella Convenzione europea
dei diritti dell'uomo a proposito delle leggi retroattive di
immediata applicazione ai processi in corso, per le quali opera,
tutta e sola, la disciplina delle fonti di produzione nazionale».
Analogamente, l'art. 1 del Protocollo non disporrebbe, come invece
ritiene la Corte EDU, che l'indennizzo per l'espropriazione debba
coincidere con il valore venale del bene.
Infine, la giurisprudenza della Corte di Strasburgo sarebbe
inesatta anche perchè il valore venale del bene è dato
dall'utilizzabilità dell'area per edificare, ma nessuno strumento
urbanistico lascia la dimensione del terreno al lordo delle esigenze
derivanti dalla pianificazione. Secondo l'interveniente, l'esperienza
insegna «che su un terreno di X mq l'area edificabile al netto degli
spazi che servono per le opere di urbanizzazione e per l'assetto del
territorio, è pari ad X/2» e, quindi, non è irragionevole che la
legge disponga in detti casi una drastica riduzione del valore per
metro quadro.
4.1. - Nel giudizio di costituzionalità si sono costituiti, con
separati atti, le parti del giudizio principale, chiedendo
l'accoglimento della questione, anche sulla scorta di argomentazioni
in larga misura coincidenti con quelle svolte nell'ordinanza di
rimessione.
Dopo avere esposto considerazioni storico-filosofiche a conforto
del principio secondo il quale il diritto non può porsi in contrasto
con il senso comune del giusto, le parti sostengono che non solo la
norma censurata, ma anche l'art. 3 della legge n. 458 del 1988 e le
sentenze di questa Corte n. 384 del 1990 e n. 486 del 1991, nonchè
alcune sentenze della Corte di cassazione, laddove negano il diritto
di quanti hanno subito un'occupazione acquisitiva di conservare la
proprietà del bene e di ottenere un risarcimento pari al valore
venale del bene, si porrebbero in contrasto con l'art. 1 del
Protocollo.
La retroattività della norma denunciata è censurata anche
attraverso richiami alla Costituzione francese del 1791, alla
Costituzione degli Stati Uniti d'America e ad un ampio excursus
storico, svolti per evidenziare il contrasto di detta norma con
l'art. 1 del Protocollo, violato altresì dal riconoscimento
dell'istituto dell'accessione invertita e dalla legittimazione di
un'attività illecita quale fonte di acquisto del diritto di
proprietà da parte della pubblica amministrazione.
Pertanto, secondo le parti, la norma in esame, configurando un
fatto illecito come fonte di estinzione del diritto di proprietà del
privato, violerebbe l'art. 10, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 1, secondo comma, del Protocollo, nonchè l'art. 53 Cost..
Infine, la disposizione si porrebbe in contrasto con l'art. 10,
primo comma, e con l'art. 111, secondo comma, Cost., anche in
relazione all'art. 6, n. 1, della legge n. 848 del 1955, fermo
restando l'obbligo di risarcire il danno conseguente dalla violazione
del termine di durata ragionevole del processo (art. 2 della legge
24 marzo 2001, n. 89).
4.2. - Nel giudizio è intervenuta una società a r.l., chiedendo
l'accoglimento della questione e deducendo di essere titolare di un
interesse che ne legittimerebbe l'intervento, in quanto parte di un
altro processo avente anch'esso ad oggetto il risarcimento del danno
da occupazione acquisitiva, sospeso sino all'esito del presente
giudizio.
4.3. - Infine, ha spiegato intervento nel giudizio la Consulta
per la Giustizia Europea dei Diritti dell'Uomo (CO.GE.DU.), in
persona del legale rappresentante, la quale, anche nella memoria
depositata in prossimità dell'udienza pubblica, espone che non è
parte del processo principale «e non sarebbe direttamente toccata
dalla legislazione oggetto del giudizio presupposto», poichè non ha
alcun interesse particolare che possa riguardare l'espropriazione per
pubblica utilità. Tuttavia, la legittimazione all'intervento si
fonderebbe sulla circostanza che l'esito del giudizio inciderebbe sul
conseguimento dei suoi scopi statutari e sul suo interesse ad una
pronuncia che riconosca alle norme della CEDU rango costituzionale.
5. - Nel giudizio promosso dalla Corte di appello di Palermo è
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, svolgendo, nell'atto di
intervento e nella memoria depositata in prossimità della camera di
consiglio, deduzioni identiche a quelle contenute nell'atto di
intervento concernente il giudizio promosso dalla Corte di cassazione
e chiedendo che la Corte dichiari infondate le questioni.
5.1. - Nel giudizio promosso dalla Corte di appello di Palermo si
sono altresì costituite, con atto depositato fuori termine, le parti
private del processo principale.

Considerato in diritto

1. - Le questioni sollevate dalla Corte di cassazione e dalla
Corte di appello di Palermo investono l'art. 5-bis, comma 7-bis, del
decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il
risanamento della finanza pubblica) - convertito, con modificazioni,
dalla legge 8 agosto 1992, n. 359 -, comma aggiunto dall'art. 3,
comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), il quale stabilisce: «In
caso di occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica
utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si
applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di determinazione
dell'indennità di cui al comma 1, con esclusione della riduzione del
40 per cento. In tal caso l'importo del risarcimento è altresì
aumentato del 10 per cento. Le disposizioni di cui al presente comma
si applicano anche ai procedimenti in corso non definiti con sentenza
passata in giudicato».
Secondo le ordinanze di rimessione, la norma si porrebbe in
contrasto con l'art. 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il
4 novembre 1950 (infra, CEDU), ratificata e resa esecutiva con la
legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del Protocollo
addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo
1952), ed all'art. 1 del Protocollo addizionale, in quanto,
disponendo l'applicabilità ai giudizi in corso della disciplina
dalla stessa stabilita in tema di risarcimento del danno da
occupazione illegittima e quantificando in misura incongrua il
relativo indennizzo, violerebbe il principio del giusto processo ed
il diritto di proprietà di cui rispettivamente ai citati artt. 6 ed
1, come interpretati dalla Corte europea dei diritti dell'uomo di
Strasburgo, quindi violerebbe i corrispondenti obblighi
internazionali assunti dallo Stato.
Inoltre, detta disposizione si porrebbe in contrasto anche con
l'art. 111, primo e secondo comma, Cost., in relazione all'art. 6
della CEDU, poichè la previsione della sua applicabilità ai giudizi
in corso violerebbe il principio del giusto processo, in particolare
sotto il profilo della parità delle parti, da ritenersi leso da un
intervento del legislatore diretto ad imporre una determinata
soluzione ad una circoscritta e specifica categoria di controversie.
2. - I giudizi, avendo ad oggetto la stessa norma, censurata in
riferimento agli stessi parametri costituzionali, per profili e con
argomentazioni sostanzialmente coincidenti, devono essere riuniti e
decisi con un'unica sentenza.
3. - Preliminarmente, deve essere ribadita l'inammissibilità
degli interventi della Consulta per la Giustizia Europea dei Diritti
dell'Uomo (CO.GE.DU.) e di A. C. fu G. s.r.l., dichiarata con
ordinanza della quale è stata data lettura in udienza, allegata alla
presente sentenza.
Inoltre, va dichiarata l'inammissibilità della costituzione
delle parti del giudizio pendente dinanzi alla Corte di appello di
Palermo, poichè avvenuta oltre il termine stabilito dall'art. 25
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), computato secondo quanto
previsto dagli artt. 3 e 4 delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, da ritenersi perentorio (per
tutte, sentenza n. 190 del 2006).
4. - Le due ordinanze di rimessione hanno motivato non
implausibilmente in ordine alle ragioni dell'applicabilità, in
entrambi i giudizi, della norma censurata, anche a seguito della
emanazione del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione
per pubblica utilita), nonchè sulla circostanza che gli stessi hanno
ad oggetto una fattispecie di occupazione acquisitiva, disciplinata
appunto da detta norma.
Inoltre, in virtù di un principio che va confermato, la
questione di legittimità costituzionale può avere ad oggetto anche
l'interpretazione risultante dal «principio di diritto» enunciato
dalla Corte di cassazione (che vincola questa stessa nel giudizio di
impugnazione della sentenza pronunciata in sede di rinvio), in quanto
il regime delle preclusioni proprio del giudizio di rinvio non
impedisce di censurare la norma dalla quale detto principio è stato
tratto (sentenze n. 78 del 2007, n. 58 del 1995, n. 257 del 1994,
n. 138 del 1993; ordinanza n. 501 del 2000)
Le questioni sono, quindi, ammissibili.
5. - Le questioni vanno esaminate entro i limiti del thema
decidendum individuato dalle ordinanze di rimessione, dato che,
secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, non possono
essere prese in considerazione le censure svolte dalle parti del
giudizio principale, con riferimento a parametri costituzionali ed a
profili non evocati dal giudice a quo (ex plurimis, sentenze n. 310 e
n. 234 del 2006).
6. - La questione sollevata in riferimento all'art. 117, primo
comma, Cost., è fondata.
6.1. - In considerazione del parametro costituzionale evocato dai
giudici a quibus e delle argomentazioni svolte in entrambe le
ordinanze di rimessione, il preliminare profilo da affrontare è
quello delle conseguenze del prospettato contrasto della norma
interna con «i vincoli derivanti [...] dagli obblighi internazionali»
e, in particolare, con gli obblighi imposti dalle evocate
disposizioni della CEDU e del Protocollo addizionale.
In generale, la giurisprudenza di questa Corte, nell'interpretare
le disposizioni della Costituzione che fanno riferimento a norme e ad
obblighi internazionali - per quanto qui interessa, gli artt. 7, 10
ed 11 Cost. - ha costantemente affermato che l'art. 10, primo comma,
Cost., il quale sancisce l'adeguamento automatico dell'ordinamento
interno alle norme di diritto internazionale generalmente
riconosciute, concerne esclusivamente i principi generali e le norme
di carattere consuetudinario (per tutte, sentenze n. 73 del 2001,
n. 15 del 1996, n. 168 del 1994), mentre non comprende le norme
contenute in accordi internazionali che non riproducano principi o
norme consuetudinarie del diritto internazionale. Per converso,
l'art. 10, secondo comma, e l'art. 7 Cost. fanno riferimento a ben
identificati accordi, concernenti rispettivamente la condizione
giuridica dello straniero e i rapporti tra lo Stato e la Chiesa
cattolica e pertanto non possono essere riferiti a norme
convenzionali diverse da quelle espressamente menzionate.
L'art. 11 Cost., il quale stabilisce, tra l'altro, che l'Italia
«consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle
limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri
la pace e la giustizia fra le Nazioni», è invece la disposizione che
ha permesso di riconoscere alle norme comunitarie efficacia
obbligatoria nel nostro ordinamento (sentenze n. 284 del 2007; n. 170
del 1984).
Con riguardo alle disposizioni della CEDU, questa Corte ha più
volte affermato che, in mancanza di una specifica previsione
costituzionale, le medesime, rese esecutive nell'ordinamento interno
con legge ordinaria, ne acquistano il rango e quindi non si collocano
a livello costituzionale (tra le molte, per la continuità
dell'orientamento, sentenze n. 388 del 1999, n. 315 del 1990, n. 188
del 1980; ordinanza n. 464 del 2005). Ed ha altresì ribadito
l'esclusione delle norme meramente convenzionali dall'ambito di
operatività dell'art. 10, primo comma, Cost. (oltre alle pronunce
sopra richiamate, si vedano le sentenze n. 224 del 2005, n. 288 del
1997, n. 168 del 1994).
L'inconferenza, in relazione alle norme della CEDU, e per quanto
qui interessa, del parametro dell'art. 10, secondo comma, Cost., è
resa chiara dal preciso contenuto di tale disposizione. Nè depongono
in senso diverso i precedenti di questa Corte in cui si è fatto
riferimento anche a quel parametro, dato che ciò è accaduto
essenzialmente in considerazione della coincidenza delle disposizioni
della CEDU con le fonti convenzionali relative al trattamento dello
straniero: ed è appunto questa la circostanza della quale le
pronunce in questione si sono limitate a dare atto (sentenze n. 125
del 1977, n. 120 del 1967).
In riferimento alla CEDU, questa Corte ha, inoltre, ritenuto che
l'art. 11 Cost. «neppure può venire in considerazione non essendo
individuabile, con riferimento alle specifiche norme convenzionali in
esame, alcuna limitazione della sovranità nazionale» (sentenza
n. 188 del 1980), conclusione che si intende in questa sede ribadire.
Va inoltre sottolineato che i diritti fondamentali non possono
considerarsi una «materia» in relazione alla quale sia allo stato
ipotizzabile, oltre che un'attribuzione di competenza limitata
all'interpretazione della Convenzione, anche una cessione di
sovranità.
Nè la rilevanza del parametro dell'art. 11 può farsi valere in
maniera indiretta, per effetto della qualificazione, da parte della
Corte di giustizia della comunità europea, dei diritti fondamentali
oggetto di disposizioni della CEDU come principi generali del diritto
comunitario.
È vero, infatti, che una consolidata giurisprudenza della Corte
di giustizia, anche a seguito di prese di posizione delle Corti
costituzionali di alcuni Paesi membri, ha fin dagli anni settanta
affermato che i diritti fondamentali, in particolare quali risultano
dalla CEDU, fanno parte dei principi generali di cui essa garantisce
l'osservanza. È anche vero che tale giurisprudenza è stata recepita
nell'art. 6 del Trattato sull'Unione europea e, estensivamente, nella
Carta dei diritti fondamentali proclamata a Nizza da altre tre
istituzioni comunitarie, atto formalmente ancora privo di valore
giuridico ma di riconosciuto rilievo interpretativo (sentenza n. 393
del 2006). In primo luogo, tuttavia, il Consiglio d'Europa, cui
afferiscono il sistema di tutela dei diritti dell'uomo disciplinato
dalla CEDU e l'attività interpretativa di quest'ultima da parte
della Corte dei diritti dell'uomo di Strasburgo, è una realtà
giuridica, funzionale e istituzionale, distinta dalla comunità
europea creata con i Trattati di Roma del 1957 e dall'Unione europea
oggetto del Trattato di Maastricht del 1992.
In secondo luogo, la giurisprudenza è sì nel senso che i
diritti fondamentali fanno parte integrante dei principi generali del
diritto comunitario di cui il giudice comunitario assicura il
rispetto, ispirandosi alle tradizioni costituzionali comuni degli
Stati membri ed in particolare alla Convenzione di Roma (da ultimo,
su rinvio pregiudiziale della Corte Costituzionale belga, sentenza 26
giugno 2007, causa C-305/2005, Ordini avvocati c. Consiglio, punto
29). Tuttavia, tali principi rilevano esclusivamente rispetto a
fattispecie alle quali tale diritto sia applicabile: in primis gli
atti comunitari, poi gli atti nazionali di attuazione di normative
comunitarie, infine le deroghe nazionali a norme comunitarie
asseritamente giustificate dal rispetto dei diritti fondamentali
(sentenza 18 giugno 1991, C-260/1989, ERT). La Corte di giustizia ha
infatti precisato che non ha tale competenza nei confronti di
normative che non entrano nel campo di applicazione del diritto
comunitario (sentenza 4 ottobre 1991, C-159/1990, Society for the
Protection of Unborn Children Ireland; sentenza 29 maggio 1998,
C-299/1995, Kremzow): ipotesi che si verifica precisamente nel caso
di specie.
In terzo luogo, anche a prescindere dalla circostanza che al
momento l'Unione europea non è parte della CEDU, resta comunque il
dato dell'appartenenza da tempo di tutti gli Stati membri dell'Unione
al Consiglio d'Europa ed al sistema di tutela dei diritti
fondamentali che vi afferisce, con la conseguenza che il rapporto tra
la CEDU e gli ordinamenti giuridici degli Stati membri, non essendovi
in questa materia una competenza comune attribuita alle (nè
esercitata dalle) istituzioni comunitarie, è un rapporto variamente
ma saldamente disciplinato da ciascun ordinamento nazionale. Nè,
infine, le conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di
Bruxelles del 21 e 22 giugno 2007 e le modifiche dei trattati ivi
prefigurate e demandate alla conferenza intergovernativa sono allo
stato suscettibili di alterare il quadro giuridico appena richiamato.
Altrettanto inesatto è sostenere che la incompatibilità della
norma interna con la norma della CEDU possa trovare rimedio nella
semplice non applicazione da parte del giudice comune. Escluso che
ciò possa derivare dalla generale «comunitarizzazione» delle norme
della CEDU, per le ragioni già precisate, resta da chiedersi se sia
possibile attribuire a tali norme, ed in particolare all'art. 1 del
Protocollo addizionale, l'effetto diretto, nel senso e con le
implicazioni proprie delle norme comunitarie provviste di tale
effetto, in particolare la possibilità per il giudice nazionale di
applicarle direttamente in luogo delle norme interne con esse
confliggenti. E la risposta è che, allo stato, nessun elemento
relativo alla struttura e agli obiettivi della CEDU ovvero ai
caratteri di determinate norme consente di ritenere che la posizione
giuridica dei singoli possa esserne direttamente e immediatamente
tributaria, indipendentemente dal tradizionale diaframma normativo
dei rispettivi Stati di appartenenza, fino al punto da consentire al
giudice la non applicazione della norma interna confliggente. Le
stesse sentenze della Corte di Strasburgo, anche quando è il singolo
ad attivare il controllo giurisdizionale nei confronti del proprio
Stato di appartenenza, si rivolgono allo Stato membro legislatore e
da questo pretendono un determinato comportamento. Ciò è tanto più
evidente quando, come nella specie, si tratti di un contrasto
«strutturale» tra la conferente normativa nazionale e le norme CEDU
così come interpretate dal giudice di Strasburgo e si richieda allo
Stato membro di trarne le necessarie conseguenze.
6.1.1. - Nella giurisprudenza di questa Corte sono individuabili
pronunce le quali hanno ribadito che le norme della CEDU non si
collocano come tali a livello costituzionale, non potendosi loro
attribuire un rango diverso da quello dell'atto - legge ordinaria -
che ne ha autorizzato la ratifica e le ha rese esecutive nel nostro
ordinamento. Le stesse pronunce, d'altra parte, hanno anche escluso
che, nei casi esaminati, la disposizione interna fosse difforme dalle
norme convenzionali (sentenze n. 288 del 1997 e n. 315 del 1990),
sottolineando la «sostanziale coincidenza» tra i principi dalle
stesse stabiliti ed i principi costituzionali (sentenze n. 388 del
1999, n. 120 del 1967, n. 7 del 1967), ciò che rendeva «superfluo
prendere in esame il problema [...] del rango» delle disposizioni
convenzionali (sentenza n. 123 del 1970). In altri casi, detta
questione non è stata espressamente affrontata, ma,
emblematicamente, è stata rimarcata la «significativa assonanza»
della disciplina esaminata con quella stabilita dall'ordinamento
internazionale (sentenza n. 342 del 1999; si vedano anche le sentenze
n. 445 del 2002 e n. 376 del 2000). È stato talora osservato che le
norme interne assicuravano «garanzie ancora più ampie» di quelle
previste dalla CEDU (sentenza n. 1 del 1961), poichè «i diritti
umani, garantiti anche da convenzioni universali o regionali
sottoscritte dall'Italia, trovano espressione, e non meno intensa
garanzia, nella Costituzione» (sentenze n. 388 del 1999, n. 399 del
1998). Così il diritto del singolo alla tutela giurisdizionale è
stato ricondotto nel novero dei diritti inviolabili dell'uomo,
garantiti dall'art. 2 della Costituzione, argomentando «anche dalla
considerazione che se ne è fatta nell'art. 6 della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo» (sentenza n. 98 del 1965).
In linea generale, è stato anche riconosciuto valore
interpretativo alla CEDU, in relazione sia ai parametri
costituzionali che alle norme censurate (sentenza n. 505 del 1995;
ordinanza n. 305 del 2001), richiamando, per avvalorare una
determinata esegesi, le «indicazioni normative, anche di natura
sovranazionale» (sentenza n. 231 del 2004). Inoltre, in taluni casi,
questa Corte, nel fare riferimento a norme della CEDU, ha svolto
argomentazioni espressive di un'interpretazione conforme alla
Convenzione (sentenze n. 376 del 2000 e n. 310 del 1996), ovvero ha
richiamato dette norme, e la ratio ad esse sottesa, a conforto
dell'esegesi accolta (sentenze n. 299 del 2005 e n. 29 del 2003),
avvalorandola anche in considerazione della sua conformità con i
«valori espressi» dalla Convenzione, «secondo l'interpretazione
datane dalla Corte di Strasburgo» (sentenze n. 299 del 2005; n. 299
del 1998), nonchè sottolineando come un diritto garantito da norme
costituzionali sia «protetto anche dall'art. 6 della Convenzione per
la salvaguardia dei diritti [...] come applicato dalla giurisprudenza
della Corte europea di Strasburgo» (sentenza n. 154 del 2004).
È rimasto senza seguito il precedente secondo il quale le norme
in esame deriverebbero da «una fonte riconducibile a una competenza
atipica» e, come tali, sarebbero «insuscettibili di abrogazione o di
modificazione da parte di disposizioni di legge ordinaria» (sentenza
n. 10 del 1993).
6.1.2. - Dagli orientamenti della giurisprudenza di questa Corte
è dunque possibile desumere un riconoscimento di principio della
peculiare rilevanza delle norme della Convenzione, in considerazione
del contenuto della medesima, tradottasi nell'intento di garantire,
soprattutto mediante lo strumento interpretativo, la tendenziale
coincidenza ed integrazione delle garanzie stabilite dalla CEDU e
dalla Costituzione, che il legislatore ordinario è tenuto a
rispettare e realizzare.
La peculiare rilevanza degli obblighi internazionali assunti con
l'adesione alla Convenzione in esame è stata ben presente al
legislatore ordinario. Infatti, dopo il recepimento della nuova
disciplina della Corte europea dei diritti dell'uomo, dichiaratamente
diretta a «ristrutturare il meccanismo di controllo stabilito dalla
Convenzione per mantenere e rafforzare l'efficacia della protezione
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali prevista dalla
Convenzione» (Preambolo al Protocollo n. 11, ratificato e reso
esecutivo con la legge 28 agosto 1997, n. 296), si è provveduto a
migliorare i meccanismi finalizzati ad assicurare l'adempimento delle
pronunce della Corte europea (art. 1 della legge 9 gennaio 2006,
n. 12), anche mediante norme volte a garantire che l'intero apparato
pubblico cooperi nell'evitare violazioni che possono essere
sanzionate (art. 1, comma 1217, della legge 27 dicembre 2006,
n. 296). Infine, anche sotto il profilo organizzativo, da ultimo è
stata disciplinata l'attività attribuita alla Presidenza del
Consiglio dei ministri, stabilendo che gli adempimenti conseguenti
alle pronunce della Corte di Strasburgo sono curati da un
Dipartimento di detta Presidenza (d.P.C.m. 1° febbraio 2007 - Misure
per l'esecuzione della legge 9 gennaio 2006, n. 12, recante
disposizioni in materia di pronunce della Corte europea dei diritti
dell'uomo).
6.2. - È dunque alla luce della complessiva disciplina stabilita
dalla Costituzione, quale risulta anche dagli orientamenti di questa
Corte, che deve essere preso in considerazione e sistematicamente
interpretato l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto parametro
rispetto al quale valutare la compatibilità della norma censurata
con l'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, così come
interpretato dalla Corte dei diritti dell'uomo di Strasburgo.
Il dato subito emergente è la lacuna esistente prima della
sostituzione di detta norma da parte dell'art. 2 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), per il fatto che la conformità
delle leggi ordinarie alle norme di diritto internazionale
convenzionale era suscettibile di controllo da parte di questa Corte
soltanto entro i limiti e nei casi sopra indicati al punto 6.1. La
conseguenza era che la violazione di obblighi internazionali
derivanti da norme di natura convenzionale non contemplate
dall'art. 10 e dall'art. 11 Cost. da parte di leggi interne
comportava l'incostituzionalità delle medesime solo con riferimento
alla violazione diretta di norme costituzionali (sentenza n. 223 del
1996). E ciò si verificava a dispetto di uno degli elementi
caratterizzanti dell'ordinamento giuridico fondato sulla
Costituzione, costituito dalla forte apertura al rispetto del diritto
internazionale e più in generale delle fonti esterne, ivi comprese
quelle richiamate dalle norme di diritto internazionale privato; e
nonostante l'espressa rilevanza della violazione delle norme
internazionali oggetto di altri e specifici parametri costituzionali.
Inoltre, tale violazione di obblighi internazionali non riusciva ad
essere scongiurata adeguatamente dal solo strumento interpretativo,
mentre, come sopra precisato, per le norme della CEDU neppure è
ammissibile il ricorso alla «non applicazione» utilizzabile per il
diritto comunitario.
Non v'è dubbio, pertanto, alla luce del quadro complessivo delle
norme costituzionali e degli orientamenti di questa Corte, che il
nuovo testo dell'art. 117, primo comma, Cost., ha colmato una lacuna
e che, in armonia con le Costituzioni di altri Paesi europei, si
collega, a prescindere dalla sua collocazione sistematica nella Carta
costituzionale, al quadro dei principi che espressamente già
garantivano a livello primario l'osservanza di determinati obblighi
internazionali assunti dallo Stato.
Ciò non significa, beninteso, che con l'art. 117, primo comma,
Cost., si possa attribuire rango costituzionale alle norme contenute
in accordi internazionali, oggetto di una legge ordinaria di
adattamento, com'è il caso delle norme della CEDU. Il parametro
costituzionale in esame comporta, infatti, l'obbligo del legislatore
ordinario di rispettare dette norme, con la conseguenza che la norma
nazionale incompatibile con la norma della CEDU e dunque con gli
«obblighi internazionali» di cui all'art. 117, primo comma, viola per
ciò stesso tale parametro costituzionale. Con l'art. 117, primo
comma, si è realizzato, in definitiva, un rinvio mobile alla norma
convenzionale di volta in volta conferente, la quale dà vita e
contenuto a quegli obblighi internazionali genericamente evocati e,
con essi, al parametro, tanto da essere comunemente qualificata
«norma interposta»; e che è soggetta a sua volta, come si dirà in
seguito, ad una verifica di compatibilità con le norme della
Costituzione.
Ne consegue che al giudice comune spetta interpretare la norma
interna in modo conforme alla disposizione internazionale, entro i
limiti nei quali ciò sia permesso dai testi delle norme. Qualora
ciò non sia possibile, ovvero dubiti della compatibilità della
norma interna con la disposizione convenzionale `interpostà, egli
deve investire questa Corte della relativa questione di legittimità
costituzionale rispetto al parametro dell'art. 117, primo comma, come
correttamente è stato fatto dai rimettenti in questa occasione.
In relazione alla CEDU, inoltre, occorre tenere conto della sua
peculiarità rispetto alla generalità degli accordi internazionali,
peculiarità che consiste nel superamento del quadro di una semplice
somma di diritti ed obblighi reciproci degli Stati contraenti. Questi
ultimi hanno istituito un sistema di tutela uniforme dei diritti
fondamentali. L'applicazione e l'interpretazione del sistema di norme
è attribuito beninteso in prima battuta ai giudici degli Stati
membri, cui compete il ruolo di giudici comuni della Convenzione. La
definitiva uniformità di applicazione è invece garantita
dall'interpretazione centralizzata della CEDU attribuita alla Corte
europea dei diritti dell'uomo di Strasburgo, cui spetta la parola
ultima e la cui competenza «si estende a tutte le questioni
concernenti l'interpretazione e l'applicazione della Convenzione e
dei suoi protocolli che siano sottoposte ad essa nelle condizioni
previste» dalla medesima (art. 32, comma 1, della CEDU). Gli stessi
Stati membri, peraltro, hanno significativamente mantenuto la
possibilità di esercitare il diritto di riserva relativamente a
questa o quella disposizione in occasione della ratifica, così come
il diritto di denuncia successiva, sì che, in difetto dell'una e
dell'altra, risulta palese la totale e consapevole accettazione del
sistema e delle sue implicazioni. In considerazione di questi
caratteri della Convenzione, la rilevanza di quest'ultima, così come
interpretata dal «suo», rispetto al diritto interno è certamente
diversa rispetto a quella della generalità degli accordi
internazionali, la cui interpretazione rimane in capo alle Parti
contraenti, salvo, in caso di controversia, la composizione del
contrasto mediante negoziato o arbitrato o comunque un meccanismo di
conciliazione di tipo negoziale.
Questa Corte e la Corte di Strasburgo hanno in definitiva ruoli
diversi, sia pure tesi al medesimo obiettivo di tutelare al meglio
possibile i diritti fondamentali dell'uomo. L'interpretazione della
Convenzione di Roma e dei Protocolli spetta alla Corte di Strasburgo,
ciò che solo garantisce l'applicazione del livello uniforme di
tutela all'interno dell'insieme dei Paesi membri. A questa Corte,
qualora sia sollevata una questione di legittimità costituzionale di
una norma nazionale rispetto all'art. 117, primo comma, Cost. per
contrasto - insanabile in via interpretativa - con una o più norme
della CEDU, spetta invece accertare il contrasto e, in caso
affermativo, verificare se le stesse norme CEDU, nell'interpretazione
data dalla Corte di Strasburgo, garantiscono una tutela dei diritti
fondamentali almeno equivalente al livello garantito dalla
Costituzione italiana. Non si tratta, invero, di sindacare
l'interpretazione della norma CEDU operata dalla Corte di Strasburgo,
come infondatamente preteso dalla difesa erariale nel caso di specie,
ma di verificare la compatibilità della norma CEDU,
nell'interpretazione del giudice cui tale compito è stato
espressamente attribuito dagli Stati membri, con le pertinenti norme
della Costituzione. In tal modo, risulta realizzato un corretto
bilanciamento tra l'esigenza di garantire il rispetto degli obblighi
internazionali voluto dalla Costituzione e quella di evitare che ciò
possa comportare per altro verso un vulnus alla Costituzione stessa.
7. - Premessa la lettura sistematica dell'art. 117, primo comma,
Cost., invocato dai rimettenti, è opportuna una ricognizione
dell'evoluzione normativa e giurisprudenziale dell'occupazione
acquisitiva, oggetto della norma denunciata.
In origine (legge 25 giugno 1865, n. 2359, recante
«Espropriazioni per causa di utilità pubblica»), fu prevista
l'occupazione temporanea (artt. 64 e 70), senza alcun trasferimento
di proprietà; e l'occupazione d'urgenza (artt. 71 e 73),
inizialmente collegata ai casi contingenti di calamità naturali, fu
poi generalizzata ai casi di occupazione per l'espletamento di lavori
dichiarati urgenti dal Consiglio superiore dei lavori pubblici. Nella
prassi, tuttavia, l'istituto dell'occupazione d'urgenza è divenuto
un passaggio normale della procedura espropriativa, fino al punto che
sovente l'opera pubblica era realizzata sul fondo occupato in via di
urgenza, sulla base di una previa dichiarazione di pubblica utilità,
senza che poi seguisse alcun valido provvedimento espropriativo.
A tali casi si riferisce l'istituto, di origine
giurisprudenziale, della c.d. «accessione invertita» o «occupazione
appropriativa», consacrato dalla sentenza delle sezioni unite della
Corte di cassazione n. 1464 del 1983, più volte confermata negli
anni successivi. Le sezioni unite, in particolare, sulla premessa
della illegittimità dell'occupazione al di fuori di un compiuto
procedimento espropriativo, della realizzazione di un'opera di
interesse pubblico e della impossibilità di far coesistere una
proprietà del bene realizzato con una diversa proprietà del fondo,
affermarono l'acquisto a titolo originario da parte della pubblica
amministrazione a seguito e per effetto della trasformazione
irreversibile del bene. A tale conclusione, il giudice di
legittimità pervenne utilizzando quell'esigenza di bilanciamento di
interessi che pure è presente nella disciplina dell'accessione
(art. 934 e seguenti del codice civile) e che nell'ipotesi di specie
faceva ritenere prevalenti le ragioni dell'amministrazione in quanto
a soddisfazione di interessi pubblici. La ricaduta di tale pronuncia
in termini patrimoniali, peraltro, è stata il diritto del
proprietario non all'indennità di espropriazione, ma al risarcimento
del danno da illecito, equivalente almeno al valore reale del bene,
con prescrizione quinquennale dal momento della trasformazione
irreversibile del bene.
L'orientamento successivo della Cassazione, pur con qualche
oscillazione di minor rilievo (ad esempio sul termine di
prescrizione), sostanzialmente ha confermato i punti principali della
sentenza del 1983: trasferimento in capo alla pubblica
amministrazione della proprietà del bene e risarcimento del danno
corrispondente al suo valore di mercato. La logica di tale
orientamento era focalizzata soprattutto sull'aspetto civilistico,
relativo al mutamento di titolarità del bene per ragioni di certezza
delle situazioni giuridiche, mentre rimaneva pacifico il principio
della responsabilità aquiliana e per ciò stesso la negazione di
un'alternativa al ristoro del danno, corrispondente al valore reale
del bene e con le somme accessorie di rito.
7.1. - Negli anni successivi, il legislatore ordinario non sempre
ha mantenuto ferma la sopra precisata ricaduta patrimoniale
dell'occupazione acquisitiva. E sono al riguardo da ricordare, ai
fini che qui interessano, gli interventi di questa Corte.
Inizialmente, la legge 27 ottobre 1988, n. 458, all'art. 3, aveva
dato espressa base normativa all'istituto giurisprudenziale
dell'occupazione acquisitiva, sia pure con riferimento ad una
specifica tipologia di opere pubbliche; e confermato il principio del
risarcimento integrale del danno subito dal titolare del bene,
limitandosi a disciplinare l'ipotesi che il provvedimento
espropriativo fosse dichiarato illegittimo con sentenza passata in
giudicato. Investita della questione di legittimità costituzionale
di tale norma in riferimento all'art. 42, secondo e terzo comma,
Cost., questa Corte l'ha dichiarata infondata, osservando,
significativamente, che con essa il legislatore, «in una completa ed
adeguata valutazione degli interessi in gioco, non si è limitato a
corrispondere «l'indennizzo», ma ha previsto l'integrale risarcimento
del danno subito», con la conseguenza che «al mancato adempimento
della pretesa restitutoria, imposto da preminenti ragioni di pubblico
interesse, si sostituisce la tutela risarcitoria (art. 2043 cod.
civ.), integralmente garantita» (sentenza n. 384 del 1990; le
argomentazioni sono state ribadite dall'ordinanza n. 542 del 1990).
La Corte ha poi dichiarato illegittima la stessa normativa appena
evocata, nella parte in cui non si estendeva anche all'ipotesi in cui
mancasse del tutto un provvedimento espropriativo, confermando il
principio del risarcimento integrale del danno (sentenza 486 del
1991). La sentenza n. 188 del 1995 ha ribadito come questa disciplina
fosse appunto «coerente alla connotazione illecita della vicenda»,
produttiva del «diritto al risarcimento e non all'indennita».
Successivamente il legislatore, con la legge 28 dicembre 1995,
n. 549, art. 5-bis, ha stabilito la parificazione tra ristoro del
danno per occupazione acquisitiva ed indennizzo espropriativo. Questa
Corte, con la sentenza n. 369 del 1996, ha censurato tale
parificazione in riferimento all'art. 3 Cost., sottolineando che,
«mentre la misura dell'indennizzo - obbligazione ex lege per atto
legittimo - costituisce il punto di equilibrio tra interesse pubblico
alla realizzazione dell'opera e interesse del privato alla
conservazione del bene, la misura del risarcimento - obbligazione ex
delicto - deve realizzare il diverso equilibrio tra l'interesse
pubblico al mantenimento dell'opera già realizzata e la reazione
dell'ordinamento a tutela della legalità violata per effetto della
manipolazione-distruzione illecita del bene privato». Dunque, ha
rimarcato la pronuncia, «sotto il profilo della ragionevolezza
intrinseca (ex art. 3 Costituzione), poichè nella occupazione
appropriativa l'interesse pubblico è già essenzialmente soddisfatto
dalla non restituibilità del bene e dalla conservazione dell'opera
pubblica, la parificazione del quantum risarcitorio alla misura
dell'indennità si prospetta come un di più che sbilancia
eccessivamente il contemperamento tra i contrapposti interessi,
pubblico e privato, in eccessivo favore del primo. Con le ulteriori
negative incidenze, ben poste in luce dalle varie autorità
rimettenti, che un tale «privilegio» a favore dell'amministrazione
pubblica può comportare, anche sul piano del buon andamento e
legalità dell'attività amministrativa e sul principio di
responsabilità dei pubblici dipendenti per i danni arrecati al
privato». Infine, secondo detta pronuncia, la «perdita di garanzia
che al diritto di proprietà deriva da una così affievolita risposta
dell'ordinamento all'atto illecito compiuto in sua violazione»,
vulnerava anche l'art. 42, secondo comma, della Costituzione.
Il principio desumibile dalla giurisprudenza di questa Corte è,
pertanto, che l'accessione invertita «realizza un modo di acquisto
della proprietà [...] giustificato da un bilanciamento fra interesse
pubblico (correlato alla conservazione dell'opera in tesi pubblica) e
l'interesse privato (relativo alla riparazione del pregiudizio
sofferto dal proprietario) la cui correttezza «costituzionale» è
ulteriormente» confortata «dal suo porsi come concreta
manifestazione, in definitiva, della funzione sociale della
proprieta» (sentenza n. 188 del 1995, che richiama la sentenza n. 384
del 1990). E, tuttavia, essendo l'interesse pubblico già
essenzialmente soddisfatto dalla non restituibilità del bene e dalla
conservazione dell'opera pubblica, la misura della liquidazione del
danno non può prescindere dalla adeguatezza della tutela
risarcitoria che, nel quadro della conformazione datane dalla
giurisprudenza di legittimità, comportava la liquidazione del danno
derivante dalla perdita del diritto di proprietà, mediante il
pagamento di una somma pari al valore venale del bene, con la
rivalutazione per l'eventuale diminuzione del potere di acquisto
della moneta fino al giorno della liquidazione.
Successivamente, l'art. 3, comma 65, della legge n. 662 del 1996
ha introdotto nell'art. 5-bis del decreto-legge n. 333 del 1992, il
comma 7-bis, secondo cui in caso di occupazione illegittima di suoli
per causa di pubblica utilità, intervenute anteriormente al
30 settembre 1996, si applicano, per la liquidazione del danno, i
criteri di determinazione dell'indennità di cui al comma 1» (quella,
cioè, prevista per l'espropriazione dei suoli edificatori: semisomma
tra valore di mercato e reddito catastale rivalutato, decurtata del
40 per cento), con esclusione di tale riduzione e con la precisazione
che «in tal caso l'importo del risarcimento è altresì aumentato del
10 per cento».
Il profilo della misura della liquidazione del danno, con
specifico riferimento alla norma appena ricordata, è stato esaminato
dalla sentenza n. 148 del 1999, che va valutata al giusto. Essa ha
dichiarato l'infondatezza delle censure riferite - per quanto qui
interessa - agli artt. 3 e 42 Cost., essenzialmente in considerazione
della mancanza di copertura costituzionale della regola della
integralità della riparazione del danno e della equivalenza della
medesima al pregiudizio cagionato, della «eccezionalità del caso»,
giustificata «soprattutto dal carattere temporaneo della norma
denunziata», nonchè della esigenza di salvaguardare una ineludibile,
e limitata nel tempo, manovra di risanamento della finanza pubblica.
La legittimità rispetto all'art. 42 Cost. di un ristoro
inferiore (e di molto) al valore reale del bene, in definitiva, è
stata ancorata dalla pronuncia del 1999 anzitutto in riferimento ad
un parametro diverso da quello evocato in questa sede. Inoltre, a
tale conclusione questa Corte è pervenuta essenzialmente in
considerazione della temporaneità della disciplina, nonchè di
esigenze congiunturali di carattere finanziario. E ancora sulla
temporaneità pone l'accento la sentenza n. 24 del 2000.
8. - Precisato il quadro normativo e giurisprudenziale in cui si
colloca la normativa qui impugnata, va ora esaminata la censura con
la quale si prospetta, per la prima volta, che la norma denunciata
violerebbe l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto si porrebbe in
contrasto con le norme internazionali convenzionali e, anzitutto, con
l'art. 1 del Protocollo addizionale della CEDU, nell'interpretazione
offertane dalla Corte europea dei diritti dell'uomo.
Al riguardo, occorre premettere che entrambe le ordinanze di
rimessione non sollevano il problema della compatibilità
dell'istituto dell'occupazione acquisitiva in quanto tale con il
citato art. 1, ma censurano la norma denunciata esclusivamente nella
parte in cui ne disciplina la ricaduta patrimoniale. Pertanto,
oggetto del thema decidendum posto dalla questione di
costituzionalità è solo il profilo della compatibilità di tale
ricaduta patrimoniale disciplinata dalla norma censurata con la
disposizione convenzionale, ciò che impone di fare riferimento alle
conferenti sentenze del giudice europeo di Strasburgo.
L'art. 1 del Protocollo addizionale stabilisce: «Ogni persona
fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può
essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità
pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi
generali del diritto internazionale».
La Corte europea ha interpretato tale norma in numerose sentenze,
puntualmente e diffusamente richiamate nell'ordinanza di rimessione
della Corte di cassazione, dando vita ad un orientamento ormai
consolidato, confermato dalla Grande Chambre della Corte (per tutte,
Grande Chambre, sentenza 29 marzo 2006, Scordino, dove anche una
completa ricostruzione dell'indirizzo confermato dalla pronuncia),
formatosi anche in processi concernenti la disciplina ordinaria
dell'indennità di espropriazione stabilita dal citato art. 5-bis
(per più ampi svolgimenti v. sentenza n. 348 in pari data).
In sintesi, relativamente alla misura dell'indennizzo, nella
giurisprudenza della Corte europea è ormai costante l'affermazione
secondo la quale, in virtù della norma convenzionale, «una misura
che costituisce interferenza nel diritto al rispetto dei beni deve
trovare il «giusto equilibrio» tra le esigenze dell'interesse
generale della comunità e le esigenze imperative di salvaguardia dei
diritti fondamentali dell'individuo». Pertanto, detta norma non
garantisce in tutti i casi il diritto dell'espropriato al
risarcimento integrale, in quanto «obiettivi legittimi di pubblica
utilità, come quelli perseguiti dalle misure di riforma economica o
di giustizia sociale, possono giustificare un rimborso inferiore al
valore commerciale effettivo». Per converso, proprio in riferimento
alla disciplina stabilita dal richiamato art. 5-bis della legge qui
in discussione, la Corte europea ha affermato che, quando si tratta
di «esproprio isolato che non si situa in un contesto di riforma
economica, sociale o politica e non è legato ad alcun altra
circostanza particolare», non sussiste «alcun obiettivo legittimo di
«pubblica utilita» che possa giustificare un rimborso inferiore al
valore commerciale», osservando altresì che, al fine di escludere la
violazione della norma convenzionale, occorre dunque «sopprimere
qualsiasi ostacolo per l'ottenimento di un indennizzo avente un
rapporto ragionevole con il valore del bene espropriato» (sentenza
29 marzo 2006, Scordino).
La Corte europea, inoltre, nel considerare specificamente la
disciplina dell'occupazione acquisitiva, ha anzitutto premesso e
ribadito che l'ingerenza dello Stato nel caso di espropriazione deve
sempre avvenire rispettando il «giusto equilibrio» tra le esigenze
dell'interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei
diritti fondamentali dell'individuo (Sporrong e Lönnroth c. Svezia
del 23 settembre 1982, punto 69). Inoltre, con riferimento allo
specifico profilo della congruità della disciplina qui censurata, la
Corte europea ha ritenuto che la liquidazione del danno per
l'occupazione acquisitiva stabilita in misura superiore a quella
stabilita per l'indennità di espropriazione, ma in una percentuale
non apprezzabilmente significativa, non permette di escludere la
violazione del diritto di proprietà, così come è garantito dalla
norma convenzionale (tra le molte, I Sezione, sentenza 23 febbraio
2006, Immobiliare Cerro s.a.s; IV sezione, sentenza 17 maggio 2005,
Scordino; IV Sezione, sentenza 17 maggio 2006, Pasculli); e ciò dopo
aver da tempo affermato espressamente che il risarcimento del danno
deve essere integrale e comprensivo di rivalutazione monetaria a far
tempo dal provvedimento illegittimo (sentenza 7 agosto 1996, Zubani).
Il bilanciamento svolto in passato con riferimento ad altri
parametri costituzionali deve essere ora operato, pertanto, tenendo
conto della sopra indicata rilevanza degli obblighi internazionali
assunti dallo Stato, e cioè della regola stabilita dal citato art. 1
del Protocollo addizionale, così come attualmente interpretato dalla
Corte europea. E sul punto va ancora sottolineato che, diversamente
da quanto è accaduto per altre disposizioni della CEDU o dei
Protocolli (ad esempio, in occasione della ratifica del Protocollo
n. 4), non vi è stata alcuna riserva o denuncia da parte dell'Italia
relativamente alla disposizione in questione e alla competenza della
Corte di Strasburgo.
In definitiva, essendosi consolidata l'affermazione della
illegittimità nella fattispecie in esame di un ristoro economico che
non corrisponda al valore reale del bene, la disciplina della
liquidazione del danno stabilita dalla norma nazionale censurata si
pone in contrasto, insanabile in via interpretativa, con l'art. 1 del
Protocollo addizionale, nell'interpretazione datane dalla Corte
europea; e per ciò stesso viola l'art. 117, primo comma, della
Costituzione.
D'altra parte, la norma internazionale convenzionale così come
interpretata dalla Corte europea, non è in contrasto con le
conferenti norme della nostra Costituzione.
La temporaneità del criterio di computo stabilito dalla norma
censurata, le congiunturali esigenze finanziarie che la sorreggono e
l'astratta ammissibilità di una regola risarcitoria non ispirata al
principio della integralità della riparazione del danno non
costituiscono elementi sufficienti a far ritenere che, nel quadro dei
principi costituzionali, la disposizione censurata realizzi un
ragionevole componimento degli interessi a confronto, tale da
contrastare utilmente la rilevanza della normativa CEDU. Questa è
coerente con l'esigenza di garantire la legalità dell'azione
amministrativa ed il principio di responsabilità dei pubblici
dipendenti per i danni arrecati al privato. Per converso, alla luce
delle conferenti norme costituzionali, principalmente dell'art. 42,
non si può fare a meno di concludere che il giusto equilibrio tra
interesse pubblico ed interesse privato non può ritenersi
soddisfatto da una disciplina che permette alla pubblica
amministrazione di acquisire un bene in difformità dallo schema
legale e di conservare l'opera pubblica realizzata, senza che almeno
il danno cagionato, corrispondente al valore di mercato del bene, sia
integralmente risarcito.
In conclusione, l'art. 5-bis, comma 7-bis, del decreto-legge
n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359
del 1992, introdotto dall'art. 3, comma 65, della legge n. 662 del
1996, non prevedendo un ristoro integrale del danno subito per
effetto dell'occupazione acquisitiva da parte della pubblica
amministrazione, corrispondente al valore di mercato del bene
occupato, è in contrasto con gli obblighi internazionali sanciti
dall'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU e per ciò stesso
viola l'art. 117, primo comma, della Costituzione.
9. - Restano assorbite le censure incentrate sugli ulteriori
profili e parametri costituzionali invocati dai rimettenti.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5-bis,
comma 7-bis, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti
per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, introdotto
dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure
di razionalizzazione della finanza pubblica).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 ottobre 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere: Melatti
Depositata in cancelleria il 24 ottobre 2007.
Il cancelliere: Melatti
Allegato
Ordinanza letta all'udienza del 3 luglio 2007
Ordinanza
Rilevato che nel presente giudizio di legittimità costituzionale
sono intervenute la Consulta per la Giustizia Europea dei Diritti
dell'Uomo (CO.GE.DU), in persona del legale rappresentante, e la
s.r.l. Cappelletto Andreina fu Giuseppe, in persona del legale
rappresentante, che non sono parti del giudizio principale.
Considerato che, secondo la giurisprudenza di questa Corte,
possono partecipare al giudizio di legittimità costituzionale (oltre
al Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge
regionale, al Presidente della Giunta regionale) solo le parti del
giudizio principale e che la deroga è consentita solo «a favore di
soggetti titolari di un interesse qualificato, immediatamente
inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio» (per tutte,
ordinanza letta all'udienza del 6 giugno 2006, allegata alla sentenza
n. 279 del 2006; ordinanza n. 251 del 2002);
che, pertanto, l'incidenza sulla posizione soggettiva
dell'interveniente non deve derivare, come per tutte le altre
situazioni sostanziali governate dalla legge censurata, dalla
pronuncia della Corte sulla legittimità costituzionale della legge
stessa, ma dall'immediato effetto che la pronuncia della Corte
produce sul rapporto sostanziale oggetto del giudizio a quo
(ordinanza letta all'udienza del 6 giugno 2006, allegata alla
sentenza n. 279 del 2006; ordinanza letta all'udienza del 21
giugno 2005, allegata alla sentenza n. 345 del 2005);
che, nella specie, la CO.GE.DU., per sua stessa ammissione,
non è «direttamente toccata dalla legislazione oggetto del giudizio
presupposto», ma, in considerazione dello scopo statutario, intende
ottenere che questa Corte «qualifichi in via generale ed astratta la
categoria delle norme» della Convenzione Europea dei diritti
dell'uomo, sicchè non è titolare di un interesse giuridicamente
qualificato suscettibile di essere pregiudicato immediatamente ed
irrimediabilmente dalla eventuale pronuncia di accoglimento di questa
Corte;
che è altresì inammissibile l'intervento della s.r.l.
Cappelletto Andreina fu Giuseppe, non rilevando, in contrario, che la
stessa abbia in corso un giudizio nel quale debba farsi applicazione
della norma censurata, in attesa della pronuncia di questa Corte, in
quanto la contraria soluzione si risolverebbe nella sostanziale
soppressione del carattere incidentale del giudizio di legittimità
costituzionale (tra le molte, sentenza n. 190 del 2006, ordinanza
n. 179 del 2003).
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibili gli interventi della Consulta per la
Giustizia Europea dei Diritti dell'Uomo (CO.GE.DU.) e della
Cappelletto Andreina fu Giuseppe s.r.l.
Il Presidente: Bile
07C1245