1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 31-7-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 luglio 1991
N. 28 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 luglio 1991 (della regione Trentino-Alto Adige) Credito fondiario - Revisione della normativa in materia di credito fondiario, edilizio ed alle opere pubbliche - Attribuzione alla Banca d'Italia del potere di rilasciare l'autorizzazione per detti tipi di credito - Approvazione degli statuti degli enti operanti in tali settori (e delle relative modifiche) mediante decreto del Ministro del tesoro, sentito il Comitato interministeriale per il credito e il risparmio - Mancanza della necessaria chiara espressione della volonta' del legislatore statale di far salve le competenze della regione Trentino-Alto Adige riguardo agli istituti operanti in ambito esclusivamente regionale - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 219/1984, 214/1985, 213 e 1133 del 1988. (Legge 6 giugno 1991, n. 175). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 5, punto 3, e 16, primo comma). (091C0946) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 31-7-1991)

Ricorso per la regione Trentino-Alto Adige, in persona del
presidente della giunta regionale pro-tempore dott. Tarcisio
Andreolli, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n.
1039 del 27 giugno 1991 (all. 1), rappresentata e difesa - come da
procura speciale del 27 giugno 1991 (rep. n. 2772) rogata
dall'ufficiale rogante avv. Franco Visetti, segretario della giunta
regionale (all. 2) - dagli avv.ti Giandomenico Falcon di Padova e
Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio
del secondo, via Confalonieri, 5, contro il Presidente del Consiglio
dei Ministri per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
della legge 6 giugno 1991, n. 175, recante "Revisione della normativa
in materia di credito fondiario, edilizio ed alle opere pubbliche", e
precisamente delle seguenti disposizioni:
art. 2, secondo comma, secondo il quale l'autorizzazione
all'esercizio del credito "è rilasciata dalla Banca d'Italia alle
condizioni da essa stabilite";
art. 3, secondo comma, secondo il quale "gli statuti e le rela-
tive modifiche vengono approvati con decreto del Ministro del tesoro,
sentito il comitato interministeriale per il credito e il risparmio";
art. 3, terzo comma, secondo il quale, quando si tratti di enti
costituiti nella forma della società per azioni, gli statuti e le
relative modifiche "sono approvati dalla Banca d'Italia";
art. 25, primo comma, il quale estende a tutti gli istituti e
sezioni di credito fondiario i poteri amministrativi ex art. 14 della
legge 10 febbraio 1981, n. 23;
in quanto tali disposizioni assegnano le competenze di cui si tratta
allo Stato, senza far salve le specifiche attribuzioni della regione
Trentino-Alto Adige, in violazione degli artt. 5, punto 3, e 16,
primo comma, dello statuto speciale, così come attuati dall'art. 3,
primo e terzo comma, del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234.
F A T T O
La legge 6 giugno 1991, n. 175, qui impugnata, concerne, come
enunciato dal suo titolo "Revisione della normativa in materia di
credito fondiario, edilizio ed alle opere pubbliche". La revisione
riguarda sia la normativa sostanziale del credito fondiario, edilizio
ed alle opere pubbliche, sia le procedure relative alla costituzione
ed alla operatività degli istituti di credito, e le relative
competenze.
Conviene ricordare che secondo la speciale disciplina del d.P.R.
21 gennaio 1976, n. 7 (ora espressamente abrogato) l'"autorizzazione
all'esercizio del credito fondiario ed edilizio" era rilasciata - in
ambito nazionale - al termine di una complessa procedura, con decreto
del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro per il
tesoro, udito il Consiglio di Stato e sentito il comitato
interministeriale per il credito ed il risparmio (art. 1, primo
comma).
Similmente, gli statuti degli enti e le relative modifiche,
venivano approvati con decreto del Ministro per il tesoro, sentito il
comitato interministeriale per il credito ed il risparmio (terzo
comma).
Nel Trentino-Alto Adige, invece, in virtù della particolare
situazione di autonomia stabilita per essa dallo statuto speciale, i
poteri corrispondenti a quelli ora esaminati spettavano alla regione.
Infatti, secondo gli artt. 5, n. 3), e 16, primo comma, dello
statuto speciale, spetta alla regione potestà legislativa e
amministrativa in materia di "ordinamento degli enti di credito
fondiario e di credito agrario, delle casse di risparmio e delle
casse rurali, nonchè delle aziende di credito a carattere
regionale". Ed in relazione a ciò, il d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234,
ha disposto (art. 3, primo comma) che rientrano nella competenza
regionale i provvedimenti riguardanti gli enti e le aziende di
credito regionali, e, tra l'altro, quelli aventi ad oggetto:
"la istituzione, l'autorizzazione alla costituzione e alla
fusione" (lett. a));
"l'autorizzazione all'inizio delle operazioni" (lett. b));
"l'approvazione delle modifiche statutarie" (lett. d));
"l'amministrazione straordinaria nonchè la revoca
dell'autorizzazione e la messa in liquidazione delle aziende di
credito" (lett. f)).
Dunque, tale disciplina della normativa di attuazione, successiva
a quella del d.P.R. 21 gennaio 1976, n. 7, dava realtà e certezza ai
poteri regionali in materia, rimanendo la competenza degli organi
statali soltanto in relazione ai provvedimenti che non riguardassero
gli enti di credito regionali in quanto tali, ma fossero
"provvedimenti di carattere generale adottati per tutto il territorio
dello Stato" (art. 1, terzo comma, del d.P.R. n. 234/1977).
Su tale realtà normativa - di ambito nazionale e regionale -
interviene ora la disciplina della legge 6 giugno 1991, n. 175, la
quale procede ad una generale revisione dell'intero settore, in parte
disciplinando la materia ex novo, in parte riattribuendo ed
estendendo poteri già previsti da precedenti leggi.
In tale contesto, tuttavia, gli articoli della legge n. 175/1991
qui impugnati, e sopra specificamente identificati, risultano
costituzionalmente illegittimi in quanto lesivi dell'autonomia
costituzionale della regione Trentino-Alto Adige, così come definita
dallo statuto speciale e dalle disposizioni di attuazione per le
seguenti ragioni di
D I R I T T O
Illegittimità costituzionale delle impugnate disposizioni, in
quanto - omettendo di far salve le attribuzioni che lo statuto e le
disposizioni di attuazione garantiscono alla regione Trentino-Alto
Adige - assegnano tali funzioni allo Stato.
Le impugnate disposizioni sono illegittime per un motivo
fondamentale e comune, che deve perciò essere esposto unitariamente.
In effetti, esse attribuiscono allo Stato (ed in concreto alla
Banca d'Italia o al Ministro del tesoro) determinati poteri e
funzioni, relativi agli enti di credito fondiario ed edilizio, senza
far salvi i poteri spettanti statutariamente alla regione Trentino-
Alto Adige, e perciò illegittimamente incidono sulla sua autonomia
costituzionale.
L'invasione è particolarmente evidente in relazione ai poteri
previsti dall'art. 3, primo e secondo comma, della legge n. 175/1991.
In effetti, tale articolo dispone che gli statuti e le relative
modifiche siano approvati dal Ministro del tesoro o dalla Banca
d'Italia, a seconda che l'istituto non abbia o abbia forma di
società per azioni. Ma tale disposizione urta evidentemente contro
lo statuto di autonomia della ricorrente regione (art. 5, punto 3),
ed in particolare contro le disposizioni attuative del d.P.R. 26
marzo 1977, n. 234, secondo le quali rientrano nella competenza
regionale i provvedimenti riguardanti gli enti e le aziende di
credito regionale, e, tra l'altro, quelli aventi ad oggetto "la
istituzione, l'autorizzazione alla costituzione e alla fusione" (art.
3, primo comma, lett. a)) e "l'approvazione delle modifiche
statutarie" (lett. d)).
Non meno evidente è poi il carattere invasivo dell'art. 2,
secondo comma, che attribuisce allo Stato (Banca d'Italia) la
competenza ad autorizzare l'esercizio del credito, a fronte della
disposizione del predetto d.P.R. n. 234/1977, che sancisce, in
attuazione statutaria, l'appartenenza alla regione Trentino-Alto
Adige del compito di rilasciare "l'autorizzazione all'inizio delle
operazioni" (art. 3, primo comma, lett. b)).
Infine, benchè sia meno esplicita e diretta, non è meno lesiva
la disposizione dell'art. 25 della legge n. 175/1991, secondo la
quale agli enti di credito fondiario "si applica l'art. 14 della
legge 10 febbraio 1981, n. 23".
Infatti, l'art. 14 della legge 10 febbraio 1981, n. 23, innovando
sulle originarie previsioni della legge bancaria, stabiliva che "agli
istituti o enti che hanno per oggetto la raccolta del risparmio a
medio o a lungo termine" si applicassero "le disposizioni dei titoli
V, VI, VII e VIII" della stessa legge bancaria, eccettuati solo gli
artt. 32, 33 e 35. Dunque, secondo la legge n. 23/1981 anche agli
istituti di credito a medio o lungo termine si sarebbe applicato il
complesso degli istituti della legge bancaria (come le autorizzazioni
dell'art. 28, l'amministrazione straordinaria, la liquidazione,
ecc.).
Tuttavia, gli istituti di credito fondiario, che qui in
particolare interessano, rimanevano retti (cfr. G. Molle, Manuale di
diritto bancario, 3 ed., Milano 1987, p. 207) dalla speciale
disciplina del 1976.
La nuova legge n. 175/1991 interviene profondamente su tale
situazione, da una parte estendendo (con l'art. 25) anche agli
istituti di credito fondiario ed edilizio l'art. 14 della legge n.
23/1981, dall'altra (a completamento dell'operazione), espressamente
abrogando (all'art. 23, terzo comma) il d.P.R. 21 gennaio 1976, n. 7.
Ora, la regione Trentino-Alto Adige, titolare in materia di
potestà legislativa concorrente, non ha nulla da obiettare
all'estensione agli istituti di credito fondiario del regime della
legge bancaria, che costituisce un nuovo principio fondamentale della
materia. Ma sembra evidente che anche tale estensione deve avvenire
nel quadro di poteri legislativi e amministrativi definito dallo
statuto, e perciò facendo salve le competenze della regione per
tutti quegli atti che abbiano a specifico oggetto istituti operanti
in ambito esclusivamente regionale. Si tratta di poteri del resto
espressamente, anche se esemplificativamente, considerati dalla
normativa di attuazione: si consideri, accanto alle competenze già
prima illustrate, la competenza a disporre "l'amministrazione
straordinaria nonchè la revoca dell'autorizzazione e la messa in
liquidazione delle aziende di credito" (art. 3, primo comma, lett.
f), del d.P.R. n. 234/1977).
Dunque, anche con riferimento all'art. 25, primo comma, la mancata
salvezza della competenza regionale per i poteri "locali" si traduce
in una illegittima lesione e compressione dell'autonomia
costituzionale della ricorrente regione.
Diversamente si potrebbe dire soltanto se si potesse ritenere che
il silenzio serbato dal legislatore statale sulle competenze
statutariamente spettanti alla regione Trentino-Alto Adige non va
inteso - secondo quanto qui prospettato - come volontà di
soppressione di tali competenze, e quindi come illegittima invasione,
ma come semplice limitazione del legislatore ai profili generali
della materia, senza alcuna volontà di intaccare le competenze
"speciali", che rimarrebbero perciò conservate anche nel nuovo re-
gime.
In effetti, la ricorrente regione non ignora che codesta ecc.ma
Corte costituzionale ha più volte ribadito che "l'assenza nelle
leggi statali di un'espressa clausola di salvezza delle competenze
legislative delle regioni ad autonomia differenziata o delle province
autonome non preclude di giungere in via interpretativa alla medesima
conclusione" (così in particolare la sentenza 25 febbraio 1988, n.
213, con espresso richiamo alle sentt. nn. 219/1984 e 214/1985). Ed
è ovvio che la regione Trentino-Alto Adige non potrebbe certo
dolersi di una pronuncia che richiamasse siffatto principio, che
farebbe comunque salvo il suo interesse sostanziale.
Senonchè, codesta stessa ecc.ma Corte costituzionale ha avuto
modo di precisare, nella sentenza del 22 dicembre 1988, n. 1133, che
"la possibilità di giungere in via interpretativa a ritenere salve
le attribuzioni legislative e amministrative delle regioni ad
autonomia differenziata o delle province autonome - anche in assenza
di apposita clausola -.. .. .. richiede che la volontà di rispetto
delle competenze regionali e provinciali emerga con chiarezza, anche
ai fini di evitare incertezze o ambiguita'".
Alla stregua di tale più recente pronuncia, dunque, l'autonomia
regionale delle regioni differenziate viene tutelata non solo nella
sua consistenza "quantitativa", ma anche sotto il profilo, che
diremmo qualitativo, della certezza del diritto: alle autonomie
differenziate deve perciò essere assicurato non solo il rispetto
delle loro attribuzioni, ma anche un ragionevole grado di certezza su
tale rispetto.
Commisurata la legge n. 175/1991 con tale parametro, occorre dire
che nessuna volontà di far salve le attribuzioni delle regioni
speciali sembra emergere.
Infatti, la nuova normativa ridisciplina le operazioni e gli enti
di credito agrario in modo del tutto generale, con disposizioni che
paiono ovviamente destinate a trovare applicazione anche nelle
regioni speciali, che hanno in tale materia potestà legislativa
concorrente (cfr., oltre al già illustrato art. 5, n. 3, dello
statuto per il Trentino-Alto Adige, l'art. 17, primo comma, lett. e)
dello Statuto siciliano): sicchè non si vede su quale base scindere
dalle disposizioni di carattere generale altre disposizioni che, nel
prevedere i poteri amministrativi, farebbero implicitamente salvi i
corrispondenti poteri delle regioni differenziate.
Ciò si dica a maggior ragione per i poteri derivanti
dall'estensione agli enti di credito fondiario dell'art. 14 della
legge 10 febbraio 1981, n. 23 - e conseguentemente della quasi
totalità della legge bancaria - disposta dall'art. 25 della nuova
legge. Tali poteri, infatti, pur essendo anch'essi suscettibili di
rientrare nell'ampia definizione dell'ambito del trasferimento
operato verso la regione Trentino-Alto Adige posta dall'art. 3, primo
comma, del d.P.R. n. 234/1977, sono in un certo senso "nuovi" (in
quanto prima non esercitabili in relazione agli enti di credito
fondiario): e per essi l'esigenza di chiarezza nell'attribuzione si
pone in modo peculiare.

Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Trentino-Alto Adige,
come sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'Eccellentissima
Corte costituzionale dichiarare l'illegittimità costituzionale della
legge 6 giugno 1991, n. 175, in relazione alle disposizioni
specificamente impugnate, per violazione degli artt. 5, punto 3, e
16, primo comma, dello statuto speciale, così come attuati dall'art.
3, primo e terzo comma, del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234.
Avv. prof. Giandomenico FALCON - Avv. Luigi MANZI

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