1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 26-5-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 147 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 maggio 2009
Ordinanza del 4 agosto 2009 emessa dal Consiglio di Stato sugli appelli riuniti proposti da Monaco Giuseppina Maria ed altri contro Regione Lazio ed altri. Impiego pubblico - Norme della Regione Lazio - Personale inquadrato nelle qualifiche dirigenziali dei ruoli regionali alla data di entrata in vigore della legge censurata - Previsione della salvezza della qualifica o categoria gia' attribuita per effetto dell'applicazione dell'art. 22, comma 8, della legge regionale 1° luglio 1996, n. 25 - Previsione, altresi', della salvezza della posizione economica acquisita dal personale, anche in stato di quiescenza, a seguito dell'espletamento delle funzioni o mansioni, correlate alla qualifica o categoria gia' rivestita, purche' normalmente attribuite - Violazione del principio di uguaglianza, del diritto di azione e difesa in giudizio, del principio del pubblico concorso per l'accesso ai pubblici impieghi - Lesione dei principi di copertura finanziaria, di buon andamento della pubblica amministrazione, di servizio esclusivo alla nazione dei pubblici impiegati, del giusto processo, della tutela giurisdizionale, della riserva allo Stato della legislazione in materia di giustizia amministrativa. - Legge della Regione Lazio 16 aprile 2009, n. 14, artt. 1, commi 1 e 3, e 2. - Costituzione, artt. 3, 24, 51, 81, 97, 98, 111, 113 e 117, comma secondo, lett. l). (010C0400) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 26-5-2010)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la seguente ordinanza.
I) sul ricorso in appello n. 4036 del 2008 , proposto dai
signori: Giuseppina Maria Monaco, Maria Fiorella de Felici, Serafina
Marafini, Lauro Marconi, Basilio Umberto Sinopoli, Edoardo Pompili,
Piero de Angelis, Ada Luciani, Luigi Toni, Nadia Costantini, Pelagia
Ansuini, Giovanni Vaccarella, Armando Angelucci, Sandro Felli,
Roberto Stabile, Roberto Pedretti, Roberto Caporossi, Corrada
Tandurella, Antonia Maria Savoja, Alberto Tozzi, Rolando Masci,
Francesco Zaratti, Sergio Casinelli, Mario Bianchi, Antonio Valentino
Martellino, Antonio Luparelli, Giuseppe Natoni, Rosarino Gualtieri,
Vincenza Petrone, Carlo Ranaldi, Franco Battelocchi, Rosa Molè,
Angelo Vella, Vincenzo Gibilisco, Maria Geltrude Ceccolini, Vittorio
Sortini, Bruna Prosperi, Paola Giovannini, Elisabetta Sanguigni,
Concetta de Bruno e Gaetano Surrentino D'Afflitto, tutti
rappresentati e difesi dall'avv. Fabio Francario, elettivamente
domiciliati in Roma, via Savoia, n. 31, presso lo studio del
difensore;
Contro la Regione Lazio, costituitasi in persona del Presidente
in carica della Giunta regionale legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Giovanni Del Re, elettivamente
domiciliata in Roma, via Virginio Orsini, n. 21, presso lo studio del
difensore;
e nei confronti:
della Confedir - Confederazione Nazionale dei Quadri
Direttivi e Dirigenti della Funzione Pubblica, non costituitasi in
giudizio;
della Direr - Federazione Nazionale Dirigenti e Quadri
Direttivi delle Regioni, non costituitasi in giudizio;
della Direr - Dirl Lazio, Associazione dei Dirigenti della
Regione Lazio, non costituitasi in giudizio;
dei signori Claudio Felici, Massimo Catenacci, Maria Rosaria
Calcagni, Massimo Stazi, Lucrezia Casto, Pasqualina Di Lena, Riccardo
Micheli, Annamaria Pacchiacucchi, Silvana Calcagni, Giovanni Giacomo
Pani, Claudio Genovese, Nicola Edoardo Troilo, Giovanni Lavitola,
Aldo Gualtieri, Daniela De Nigris, Giulio Naselli, tutti
rappresentati e difesi dall'avv. Carlo Morrone, elettivamente
domiciliati in Roma, viale XXI aprile, n. 11, presso lo studio del
difensore;
dei signori Marco Casella, Giorgio Miniucchi, Adelmo
Spugnetta, Giuseppe Nicita, Teresa Chiappa, Fabio Genchi, Giovanni
Abbruzzetti, Donatella Nati, Guido Bronchini, Giovanni Rufini
Salvador Lagrutta, Ugo Della Marta, Marco Tiratterra, Alessandra
Tartaglia, Anna Maria Nardocci, Eugenio Dupaquier, Tiziana Camilloni,
Franca Attili, Gennaro Guarracino, Rosalba Tombesi, Giancarlo
Polidori, Gina Iannessi, Nazarena Pinci, Cristina Fanti, Alberto
Cecchi, Marilena Tobia, Piero Trivisondoli, Felice Marracino, Rita
Romanzi, Antonio Isidori, Renato Ceccavelli, Roberto Del Marro,
Fausta Ghinelli, Michele Morelli, Franco Pinci, Adriana D'Amato,
Tiziana Andreassi, Laura Giuliani, Patrizia Massimi, Mario Risuleo,
Laura Ferrari, Ivana Rossana Grossi, Luigi Aliotta, Luigi Nardi,
Roberta Bernardeschi, Michelino Cece, Antonio Xerry De Caro, Amalia
Ciqliano, Maria Rosa De Monte, Valentino Mantini, Bernardino Coronas,
Giuseppina Silvetti, Michele Natale Spadavecchia, Aldo Basile,
Alberto Martella, Francesco Di Rocco, Luciano Neri, Federico
Bartolini, Anna Mancini, Valerio Cochi, Giuliano Arcano, Maurizio
Averardi, Agostino Coinu, Rosa Romagnoli, Michele Annese, Giorgio
Pica, Alfonso Barbera, Alberto Prisco, Florio Carioni, Salvatore
Spampinato, Maria Aliffi, Alessandro Pierdomenico, Franco Balzerai,
Ida Panzini, Sergio Spaziani, Maria Giuseppina Ferroni, Fosco
Ciammella, Maria Antonietta Leone, Massimo Figorilli, Antonio Maria
Vallerotonda, Franco Ficcadenti, Antonio Loiacono, Maria Calogero,
Bruna Bruni, Massimo Di Bitetto, Mario Pintus, Antonio Caprini,
Gabriella Pomponi, Laura Marroni, Raffaele Mattiuzzo, Laura Fanasca,
Francesco Amico, Lidia Navisse, Roberto Nardini, Angela Leggeri,
Annalisa Gianfreda, Maria Grazia Amadori, Teresa Fini, Isabella
Costanzelli, Sandra Girolami, Giuliana Gugliotti, Anna Nalbone,
Giancarlo Filacchione, Sandro Marcovaldi, Pino Di Eleonora, Adriano
Notari, Martino- Vincenzo, Giovannina Malena, Graziano Maffei, Lalli
Mario, Bruno De Paolis, Angelo Cesco, Roberto Giorgi, Giulio Ciota,
Pietro Decandia, Mario Chiarelli, Roberto Maurizi, Domenico Cuzzupi,
Marion Scott, Fabrizio Prati, Carlo Zappulla, Diego Giuseppe
Ippolito, Serenella Zukowski, Anna Maria Mossi, Mauro Di Carlo,
Salvatore Siracusa, Alfonso Aliberti, Maura Fanali, Giuseppe Fagiani,
Maria Paola Montiroli, Stefano Pietra, Davide Flamini, Teodolinda
Fanelli, Franca Cioffarelli, Marina Moneta, Francesco Centofante,
Liliana Roselli, Enzo Campanelli, Carla Moscati, Pietro Mirigliano,
Mauro Rossi, Giuseppe Antonio Passivanti, Maria Galloni, Cesare
Menichelli, Vincenzo Siniscalco, Sergio Mestici, Sandro Vecchi,
Roberto Ruzziconi, Claudio Cella, Sandro Michetti, Giuseppe
Marsenano, Paola Coticoni, Carlo Gentili, Alessandro Strallo, Enrico
Schiavoni, Francesco Paolo Lorito e Italo Capoccia, non costituitisi
in giudizio;
Con intervento ad adiuvandum:
dei signori Federico Pennacchia, Carla Mazzetti e Maria
Buccellato, tutti rappresentati e difesi dall'avv. Fabio Francario,
elettivamente domiciliati in Roma, via Savoia, n. 31, presso lo
studio del difensore;
nonchè dei signori Daniela Barbarella, Rachele Pucci, Ersilia
Paolino, Simonetta Antognini, Graziano Capuano, Giuliano Arcano,
Lilia Petruccelli, Teresa Seghetti e Massimo Di Bidetto, tutti
rappresentati e difesi dall'avv. Pierluigi Stefanelli, elettivamente
domiciliati in Roma, via Angelo Secchi, n. 4, presso lo studio del
difensore;
II) e sul ricorso in appello n. 4511 del 2008 proposto dai
signori Agostino Coinu, Claudio Gilberto Scordati, Alberto Prisco,
Domenico Antonio Cuzzupi, Mario Pintus, Laura Ferrari, Lucia Marino,
Rita Pelosi, Giuseppe Migliaccio, Fausta Ghinelli, Mirella Baldini,
Laura De Martino, Claudio Priori, Augusto Tirelli, Silvana Raso,
Marcello Ferrante, Rita Romanzi, Antonio Isidori, Giuliana Gugliotti,
Davide Flamini, Liliana Bellini, Giuseppe Ivone, Orfeo Notaristefano,
Alfredo Moriggi, Sandra Girolami, Livia Policella, Franca Picardi,
Domenico Di Bona, Maria Calogero, Sandro Michetti, Franco Talarico,
Claudia Rocci, Stefano Braida, Enrico Schiavoni, Giuseppe Sgarlata,
Raffaele Scalamandrè, Laura Giuliani, Lidia Navisse, Paolo Fanti,
Diego Giuseppe Ippolito, Francesco Ventura, Franca Cioffarelli,
Marina Moneta, Luigina Bonaventura, Sandro Vecchi, Sergio Conti,
Giuseppe Martelli, Laura Fanasca, Roberto Nardini, Antonio Nicoletti,
Maura Fanali, Dino Lucia, Giuseppe Fagiani, Carlo Ermini, Massimo
Ambrosetti, Alessandro Bensi, Massimo Figorilli, Giampiero Vesuvio,
Paola Amico, Anna Bossi Mancini, Sergio Spaziani, Ermanno Zanuzi,
Giorgio Pica, Tiziana Camilloni, Michele Annese, Fosco Ciammella,
Massimo Fanti, Aurelio Caracci, Angelo Macina, Giuseppe Antonio
Passavanti, Paola Coticoni, Francesco Paolo Lorito, Claudio Cella,
Gabriella Filieri, Eugenio Dupaquier, Italo Capoccia, Maria Grazia
Amadori, Antonio Manzin, Paola Maria Montiroli, Pietro Servetto,
Rosario Damiani, Giampaolo Inches, Carla Moscati, Gina Iannessi, Ugo
Manni, Bruno Romagnoli, Maria Giuseppina Ferroni, Gabriela Annesi,
Sandro Zolla, Pietro Chimenti, Alberto Piccinelli, Pasquale Giorgio
Cantafio, Adamo Grancini, Salvatore Spampinato, Valerio Valerii,
Franco Flamini, Maria Aliffi, Sandro Salvatori, Giorgio Serafini,
Valerio Longano, Paolo Fabrizi, Pietro Marucci, Renato Caccavelli,
Egidio Chiatti, Pio Patriarca, Antonio Rescia, Bruno Litta,
Antonietta Bellisari, Alessandro Cenci, Franco Zarù, Giovanni
Crisafulli, Ceccarelli Luciano, Fernando De Filippis, Maria Domenica
Faraglia, Graziella Mancini, Bernardina Boccacci, Nicola De Angelis,
Enrico Iacobelli, Simonetta Rossi, Pietro Massimi, Rosa Assunta
Fatigati, Gianfranco Volpi, Benedetto Flamini, Alessandro Turchetta,
Silvia Seri, Elisabetta Troisi, Domenico Tomei, Carlo Di
Domenicantonio, Caterina Di Dio, Tiziana Mancini, Mauro Di Carlo,
Graziano Maffei, Pino Di Eleonora, Alida Kirschner, Adone
Quondamcarlo, Marina Di Trani e Gianna Pais, tutti rappresentati e
difesi dall'avv. Enzo Ottolenghi, eettivamente domiciliati in roma,
Via Angelo Secchi, n. 4, presso lo studio del difensore;
Contro:
La Confedir - Confederazione Nazionale dei quadri direttivi e
dirigenti della funzione pubblica, non costituitasi in giudizio;
La Direr Federazione Nazionale Dirigenti e quadri direttivi
delle regioni, non costituitasi in giudizio;
La Direr - Dirl Lazio, associazione dei dirigenti della
Regione Lazio, non costituitasi in giudizio;
i signori Claudio Felici, Massimo Catenacci, Maria Rosaria
Calcagni, Massimo Stazi, Lucrezia Casto, Pasqualina Di Lena, Riccardo
Micheli, Annamaria Pacchiacucchi, Silvana Calcagni, Giovanni Giacomo
Pani, Claudio Genovese, Nicola Edoardo Troilo, Giovanni Lavitola,
Paola Carra, Paola Tiburzi, Laura Bruni, Anastasia Sciubba Di Nunzio,
Paola Palazzi, Maria Vincenza Zongoli, Mikia Macculi, Valter Latini,
Alessandra Gallinella, Silvana Risoluti, Fabrizio Lungarni, Elena
Prezioso, Angelo Lai, Rita Zaccaria, Silvana Resta, Pierluigi
Cataldi, Giovanni Domenico Bertolucci, Piera De Stefanis, Egidio
Cocco, Daniela Gittarelli, Federica Bonati, Anna Maria Collacciani,
Rita Santo, Andrea Ferraguto, Maria Carla Cuggiani, Alberto Sasso
D'Elia, Domenico Farina, Giovanni Perugini, Giancarlo Napolitano,
Filippa De Martino, Antonio Valentino Mancini, Michele Leonardo
Sacchetti, Piero Nardoni, Renato Andreotti, Aldo Gualtieri, Daniela
De Nigris, Giulio Naselli, tutti rappresentati e difesi dall'avv.
Carlo Morrone, elettivamente domiciliati in Roma, viale XXI Aprile,
n. 11, presso lo studio del difensore;
i signori Roberta Bernardeschi, Michelino Cece, Antonio Xerri
De Caro, Amalia Cigliano, Maria Rosa De Monte, Valentino Mantini,
Bernardino Coronas, Giuseppina Silvetti, Michele Natale Spadavecchia,
Aldo Basile, Marco Casella, Giorgio Miniucchi, Adelmo Spugnetta,
Giuseppe Nicita, Teresa Chiappa, Fabio Genchi, Giovanni Abbruzzetti,
Donatella Nati, Guido Bronchini, Giovanni Rufini, Salvador Lagrutta,
Ugo Della Marta, Marco Tiratterra, Alessandra Tartaglia, Anna Maria
Nardocci, Franca Attici, Gennaro Guarracino, Rosalba Tombesi,
Giancarlo Polidori, Nazarena Pinci, Cristina Fanti, Alberto Cecchi,
Marilena Tobia, Piero Trivisondoli, Felice Marracino, Roberto Del
Marro, Michele Morelli, Franco Pinci, Adriana Damato, Patrizia
Massimi, Mario Risuleo, Ivana Rossana Grossi, Luigi Aliotta, Luigi
Narri, Alberto Martella, Francesco Di Rocco, Luciano Neri, Federico
Bartolini, Anna Mancini, Valerio Cochi, Maurizio Averardi, Rosa
Romagnoli, Alfonso Barbera, Florio Carioni, Alessandro Pierdomenico,
Franco Balzerani, Ida Panzini, Sergio Spaziani, Fosco Ciammella,
Maria Antonietta Leone, Antonio Maria Vallerotonda, Franco
Ficcadenti, Antonio Loiacono, Bruna Bruni, Mario Pintus, Antonio
Caprini, Gabriella Pomponi, Laura Marroni, Raffaele Mattiuzzo, Teresa
Fini, Isabella Costanzelli, Anna Nalbone, Giancarlo Filacchione,
Sandro Marcovaldi, Adriano Notari, Martino Vincenzo, Giovannina
Malena, Lalli Mario, Bruno De Paolis, Angelo Cesco, Roberto Giorgi,
Giulio Ciota, Pietro Decandia, Mario Chiarelli, Roberto Maurizi,
Domenico Cuzzupi, Marion Scott, Fabrizio Prati, Carlo Zappulla,
Serenella Zukowski, Anna Maria Mossi, Salvatore Siracusa, Alfonso
Aliberti, Maria Paola Montiroli, Stefano Pietra, Teodolinda Fanelli,
Francesco Centofante, Liliana Roselli, Enzo Campanelli, Carla
Moscati, Pietro Mirigliano, Mauro Rossi, Maria Galloni, Cesare
Menichelli, Vincenzo Siniscalco, Sergio Mestici, Giuseppe Marsenano,
Carlo Gentili, Alessandro Strallo, Pierpaolo Selleri, Alberto Tozzi,
Giuseppe Ivone, Franco Battelocchi, Giuseppina Tajolini, Roberto
Caporossi, Giuseppe Liberati, Tiziana Marrali, Liliana Bonanni,
Giuseppina Maria Monaco, Florio Carioni, Casinelli Sergio, Rosarino
Gualtieri, Giorgio Serafini, Romano Megna, Walter Zandonà, Antonio
Valentino Martellino, Tiziana Andreassi, Amico Francesco, Angela
Leggeri, Annalisa Gianfreda, Pelagia Ansuini e Italo Capoccia, non
costituitisi in giudizio;
e nei confronti della Regione Lazio, costituitasi in persona del
Presidente in carica della Giunta regionale legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Giovanni Del Re,
elettivamente domiciliata in Roma, via Virginio Orsini, n. 21, presso
lo studio del difensore;
con atto di intervento ad adiuvandum:
dei signori Daniela Barbarella, Rachele Pucci, Ersilia
Paolino, Simonetta Antognini, Graziano Capuano, Giuliano Arcano,
Lilia Petruccelli, Teresa Seghetti e Massimo Di Bidetto, tutti
rappresentati e difesi dall'avv. Pierluigi Stefanelli, elettivamente
domiciliati in Roma, via Angelo Secchi, n. 4, presso lo studio del
difensore;
e delle signore Paola Giovannini ed Elisabetta Sanguigni,
rappresentate e difese dall'avv. Fabio Francario, elettivamente
domiciliate in Roma, via Savoia, n. 31, presso lo studio del
difensore;
III) nonchè sul ricorso in appello n. 4714 del 2008 proposto dai
signori Anna Maria Nardocci, Felice Marracino, Roberto Del Marro,
Alessandro Pierdomenico, Michele Morelli, Fiorella Maria Montero, Ida
Panzini, Francesco Amico, Claudio Gradelli, Maurizio Averardi,
Tiziana Andreassi, Mario Cutonilli, Elina Vercelli, Bruno
Silvestroni, Giuseppina Tajolini, Raffaele Mattiuzzo, Giancarlo
Benelli, Antonio Maria Vallerotonda, Rita Iafrate, Fatima Petrilli,
Bianca Barale, Daniela Contino, Francesco Centofante, Luigi Toni,
Adriana D'amato, Marilena Tobia, Rosalba Tombesi, Giancarlo Polidori,
Cristina Fanti, Nazarena Pinci, Franco Pinci, Franca Attili D'amico,
Rosa Natalizia, Luciano Neri, Anaide Caponi, Danilo Piermarini,
Francesco Russo, Giuseppe Vincenzo Antonio Marsinano, Teresa Fini,
Enzo Campanella, Annalisa Gianfreda, Albanese Roberto, Florio
Carioni, Roselli Liliana, Roberto Giorgini, Franca De Nicolais,
Pietro Mirigliano, Giorgio Onofri, Bruna Bruni, Ivana Meloni, Alfonso
Barbera, Sebastianello Sudano, Antonio Lo Iacono, Sergio Papa, Mario
Risuleo, Franco Pace, Roberto Ruzziconi, Cesare Menichelli, Giuseppe
Gimigliano, Francesco Pasqua, Claudio Morales, Antonio Petrollini,
Giovanni De Cesare, Alessio Capocchi, Andrea Gentili, Alberto
Cecci-11, Pierfranco Trivisondoli, Nicola Masella, Angela Leggeri,
Stefania Cruciani, Andrea Cancelli, Antonio Nuzzo, Vincenzo
Siniscalco, Teodolinda Fanelli, Mauro Rossi, Alfio D'onofrio,
Francesco Di Rocco, Maria Grazia Margutti, Claudio Del Valli, Giacomo
Mignardi, Mariano Ferrari, Isabella Costanzelli, Anna Maria Mossi,
Serenella Zukowschi, Domenico Paolo Di Felice, Bruno Biondi, Anna
Nalbone, Pietra Stefano, Giancarlo Filacchione, Maurizio Stracuzzi,
Maria Rita Rosicarelli e Libera Alba Cacciapuoti, tutti rappresentati
e difesi dall'avv. Achille Chiappetti, elettivamente domiciliati in
Roma, via Paolo Emilio n. 7, presso lo studio del difensore;
Con l'appello incidentale dei signori Rita Scrocca, Carlo
Venturini, Umberto Salvi, Sandro Marcovaldi, Matelda D'Ubaldi, Paolo
Botta, Luigi Aliotta, Luigi Nardi e Masimo Di Bitetto, tutti
rappresentati e difesi dall'avv. Achille Chiappetti, elettivamente
domiciliati in Roma, via Paolo Emilio, n. 7, presso lo studio del
difensore;
Contro:
la Confedir - Confederazione Nazionale dei quadri direttivi e
dirigenti della funzione pubblica, costituitasi in persona del legale
rappresentante pro tempore,
la DIRER - Federazione nazionale dirigenti e quadri direttivi
delle regioni, costituitasi in persona del legale rappresentante pro
tempore, la DIRER la DIRL Lazio, Associazione dei dirigenti della
Regione Lazio, costituitasi in persona del legale rappresentante pro
tempore,
i dottori Aldo Basile, Roberta Berdardeschi, Luigi Oppido,
Maria Rosa De Monte, Antonio Xerry De Caro e Giuseppina Silvetti,
tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Domenico Tomassetti e Marco
Prosperetti, elettivamente domiciliati in Roma, via Giovanni
Pierluigi da Palestrina, n. 19, presso i loro difensori;
e nei confronti:
della Regione Lazio, costituitasi in persona del Presidente
in carica della Giunta regionale legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Giovanni Del Re, elettivamente
domiciliata in Roma, via Virginio Orsini, n. 21, presso lo studio del
difensore;
dei signori Claudio Felici, Massimo Catenacci, Maria Rosaria
Calcagni, Massimo Stazi, Pasqualina Di Lena, Riccardo Micheli,
Annamaria Pacchiacucchi, Silvana Calcagni Giovanni Giacomo Pani,
Claudio Genovese, Nicola Edoardo Troilo, Giovanni Lavitola, Paola
Carra, Paola Tiburzi, Laura Bruni, Anastasia Sciubba Di Nunzio, Paola
Palazzi, Maria Vincenza Zongoli, Mikia Macculi, Silvana Risoluti,
Angelo Lai, Rita Zaccaria, Silvana Resta, Giovan Domenico Bertolucci,
Piera De Stefanis, Egidio Cocco, Daniela Gittarelli, Federica Bonati,
Anna Maria Collacciani, Rita Santo, Andrea Ferraguto, Maria Carla
Cuggiani, Alberto Sasso D'Elia, Domenico Farina, Giovanni Perugini,
Filippa De Martino, Antonio Valentino Mancini, Michele Leonardo
Sacchetti, Piero Nardoni, Renato Andreotti, Aldo Gualtieri, Giulio
Naselli, Pierluigi Cataldi, Daniela De Nigris, tutti rappresentati e
difesi dall'avv. Carlo Morrone, elettivamente domiciliati in Roma,
viale XXI aprile, n. 11, presso lo studio del difensore;
dei signori Lucrezia Casto, Alessandra Gallinella, Fabrizio
Lungarni, Elena Prezioso, tutti rappresentati e difesi dall'avv.
Filippo Sero, elettivamente domiciliati in Roma, via Corvisieri, n.
17, presso l'avv. Alessandro Russo;
dei signori Michelino Cece, Amalia Cigliano, Valentino
Mantini, Bernardino Coronas, Michele Natale Spadavecchia, Marco
Casella, Valter Latini, Giorgio Miniucchi, Adelmo Spugnetta, Giuseppe
Nicita, Teresa Chiappa, Fabio Genchi, Giovanni Abbruzzetti, Guido
Bronchini, Donatella Nati, Giovanni Salvador Lagrutta Ruffini, Ugo
Della Marta, Marco Tiratterra, Alessandra Tartaglia, Giuseppina Maria
Monaco, Fiorella Maria De Felici, Serafina Marafini, Laura Marconi,
Basilio Umberto Sinopoli, Edoardo Pompili, Piero De Angelis, Ada
Luciani, Luigi Toni, Nadia Costantini, Pelagia Ansuini, Giovanni
Vaccarella, Armando Angelucci, Gandro Felli, Roberto Stabile, Roberto
Pedretti, Roberto Caporossi, Corrada Tandurella, Antonia Maria
Savoja, Alberto Tozzi, Rolando Masci, Francesco Baratti, Sergio
Casinelli, Mario Bianchi, Valentino Antonio Martellino, Antonio
Luparelli, Giuseppe Natoni, Rosarino Gualtieri, Vincenza Petrone,
Carlo Ranaldi, Franco Battelocchi, Rosa Molè, Angelo Vella, Vincenzo
Gibilisco, Ada Geltrude Ceccolini, Vittorio Sortini, Buna Prosperi,
Concetta De Bruno nella qualità di erede di Ludovico Surrentino
D'Afflitto, Gaetano Surrentino D'Afflitto nella qualità di erede di
Ludovico Surrentino D'Afflitto e Italo Capoccia, non costituitisi
ingiudizio;
con l'intervento ad adiuvandum delle signore Paola Giovannini ed
Elisabetta Sanguigni, rappresentate e difese dall'avv. Fabio
Francano, elettivamente domiciliate in Roma, via Savoia, n. 31,
presso lo studio del difensore, per la riforma della sentenza n. 3108
dell'Il aprile 2008, pronunciata dal Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, sede di Roma, sez. I-ter;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle controparti
intimate, gli atti di intervento adesivo e l'appello incidentale;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Viste le ordinanze nn. 3921, 3925 e 3926 del 18 luglio 2008, con
le quali è stata respinta la domanda di sospensione
dell'esecutività della sentenza impugnata;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il consigliere Gabriele Carlotti;
Uditi alla pubblica udienza del 12 maggio 2009, per i rispettivi
patrocinii, l'avv. Micioni, su delega dell'avv. Francario, l'avv.
Ottolenghi, l'avv. Del Re, l'avv. Tomassetti, l'avv. Morrone, l'avv.
Stefanelli;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue
A) Lo svolgimento del processo in appello.
A.1. - Sono pervenuti in decisione i tre distinti appelli, sopra
emarginati, diretti contro la stessa sentenza, di estremi
specificati, in epigrafe, con la quale il T.a.r. del Lazio, ha
accolto il ricorso e i motivi aggiunti proposti collettivamente dalla
Confedir - Confederazione nazionale dei quadri direttivi e dirigenti
della Funzione pubblica (d'ora innanzi «Confedir»), dalla Direr -
Federazione nazionale dirigenti e quadri direttivi delle Regioni (nel
prosieguo «Direr»), aderente alla Confedir, dalla Direr-Dirl Lazio
(di seguito «Dirl»), associazione dei dirigenti della Regione Lazio
che è articolazione territoriale della Direr, nonchè da alcuni
dirigenti della Regione Lazio, onde ottenere l'annullamento dei
seguenti atti:
il regolamento regionale n. 2 del 10 maggio 2001, di
attuazione dell'art. 22, comma 8, della legge regionale Lazio n. 25
del l° luglio 1996;
le determinazioni dirigenziali che, in attuazione di detto
regolamento, hanno disposto l'inquadramento nella qualifica
dirigenziale, senza concorso, di 475 impiegati regionali;
tutti gli atti presupposti alle suddette determinazioni, tra
i quali i verbali del c.d. «Gruppo di lavoro per la perequazione»,
ivi comprese le schede valutative dei candidati, il decreto del
Presidente della Giunta regionale del Lazio n. 379/2001 del 12 luglio
2001 e la deliberazione della Giunta regionale del Lazio n. 1012 del
26 luglio 2002.
A.2. - Si sono costituiti, per resistere agli appelli, le
suddette organizzazioni sindacali e i dirigenti vittoriosi in primo
grado.
Si sono anche costituiti anche la Regione Lazio e taluni dei
soccombenti in prime cure; in particolare, alcuni di questi ultimi
hanno interposto contro la sentenza un autonomo appello incidentale.
A.3. - All'udienza pubblica del 12 maggio 2009 i tre ricorsi sono
stati trattenuti in decisione.
B) La vicenda dedotta in contenzioso.
B.1. - È necessario premettere alla successiva esposizione una
succinta ricostruzione della vicenda sulla quale si è innestata la
presente controversia.
B.2. - A tal fine occorre principiare dalla considerazione
della L.R. Lazio 1° luglio 1996, n. 25, che recava «Norme sulla
dirigenza e sull'organizzazione regionale».
In dettaglio, il comma 8 dell'art. 22 di detta legge, rubricato
«(r)evisione dell'organizzazione, della dotazione organica e accesso
agli organici regionali», disponeva quanto segue: «Al fine di
superare le situazioni di sperequazione determinatesi nei confronti
del personale non destinatario della L.R. n. 15 del 1988, della L.R.
n. 73 del 1988, della L.R. n. 36 del 1989, della L.R. n.8 del 1990,
della L.R. n. 38 del 1994 e della L.R. n. 39 del 1994 ed inquadrato
presso la Regione Lazio ai sensi della L.R. n. 20 del 1973, della
L.R. n. 21 del 1973, della L.R. n. 41 del 1975, della L.R. n. 65 del
1976, della L.R. n. 57 del 1979, della L.R. n. 64 del 1979, della
L.R. n. 43 del 1980, della L.R. n. 13 del 1983, della L.R. n. 50 del
1983 e dell'art. 6 della L.R. n. 31 del 1990 si provvederà con
successivo provvedimento, in armonia con i principi di cui
all'articolo 1, comma 3, e articolo 8, lettera b), del Decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29.».
B.3. - In dichiarata attuazione di tale comma la Giunta regionale
del Lazio, nella seduta del 6 febbraio 2001, con deliberazione n.
187, approvò il Regolamento del 10 maggio 2001, n. 2, intitolato,
per l'appunto, «(r)egolamento di attuazione dell'art. 22, comma 8,
della legge regionale 1° luglio 1996, n. 25», pubblicato sul B.U.R.
Lazio n. 14 del 19 maggio 2001, n. 14.
Incidentalmente è d'uopo segnalare che la deliberazione giuntale
di approvazione fu vistata per l'ulteriore corso dalla Commissione di
controllo sull'amministrazione regionale del Lazio in data 18 aprile
2001, con verbale n. 1347/2, sul presupposto, tra l'altro, che
«l'applicazione concreta e puntuale del regolamento ai singoli casi
salvaguardi il diritto quesito dei dipendenti a non vedere turbata la
posizione giuridica acquisita; ... ».
B.4. - Il predetto regolamento consisteva in un un'unica
disposizione dal seguente tenore:
«1. Il personale destinatario dell'articolo 22, comma 8,
della legge regionale 1° luglio 1996, n. 25, in servizio alla data di
pubblicazione del presente regolamento, può richiedere la revisione
del proprio inquadramento secondo i criteri di cui agli articoli 2,
3, 4, 5, 6 e 7 della legge regionale 25 marzo 1988, n. 15 e con le
modalità di attuazione indicate nei successivi commi.
2. La domanda di revisione deve essere presentata, a pena di
decadenza, entro 30 giorni dalla data di pubblicazione sul Bollettino
Ufficiale della Regione del presente regolamento e potrà essere
integrata, ai sensi della legge n. 241/1990 per lo snellimento delle
procedure amministrative, da quanto altro ritenuto utile.
3. Ai fini del nuovo inquadramento viene presa in
considerazione la posizione giuridica posseduta alla data del 31
gennaio 1981, presso la Regione Lazio ai sensi della legge regionale
24 marzo 1980, n. 18, ovvero presso l'Ente di provenienza.
4. Sono valutati i titoli posseduti alla data del 15 gennaio
1983. Il punteggio massimo conseguito da ciascun dipendente non può
comportare più di due passaggi di livello e non più di un passaggio
di carriera, rispetto alla posizione giuridica rivestita alla data
del 31 gennaio 1981.
5. L'Amministrazione, a seguito dell'esame dei fascicoli
personali degli interessati procede, per il periodo dal 1° febbraio
1981 e sino al nuovo inquadramento, alla ricostruzione virtuale della
carriera, secondo quanto disposto dai precedenti commi ed in base al
punteggio riportato da ciascun dipendente.
6. Il nuovo inquadramento, ai sensi dell'articolo 10 della
legge regionale 25 marzo 1988, n. 15, ha decorrenza agli effetti
giuridici dalla data di entrata in vigore della legge regionale 1°
luglio 1996, n. 25 ed economici dalla data di attribuzione delle
nuove funzioni.
7. L'Amministrazione conferisce le funzioni previste dal
vigente C.C.N.L. per il personale non dirigente e dall'articolo 14
della legge regionale 1° luglio 1996, n. 25, e successive
modificazioni ed integrazioni, fino alla concorrenza dei posti in
organico, per il personale Dirigente.
Al fine di comporre il contenzioso esistente in materia di
perequazione, entro trenta giorni dalla data di pubblicazione sul
Bollettino Ufficiale della Regione del presente regolamento in deroga
al comma 2 dello stesso, il dipartimento competente riesamina in sede
di autotutela per l'applicazione del presente regolamento le
determinazioni dirigenziali adottate il 3 agosto 1999.».
B.5. - Con decreti del Presidente della Giunta regionale del
Lazio nn. 379/2001 e 489/2001 fu costituito un Gruppo di lavoro, al
quale fu affidato l'incarico di svolgere l'istruttoria del
complessivo procedimento di perequazione e, quindi,
di procedere alla verifica delle istanze presentate dagli
impiegati;
di esaminare i fascicoli personali;
di verificare il possesso dei titoli;
di attribuire a ciascun interessato il punteggio ritenuto
spettante.
B.6. - Durante i lavori del Gruppo sopra citato entrò in vigore
la L.R. Lazio 18 febbraio 2002, n. 6, in materia di «(d)isciplina del
sistema organizzativo della Giunta e del Consiglio e disposizioni
relative alla dirigenza ed al personale regionale», pubblicata sul
B.U.R. Lazio del 9 marzo 2002, n. 7.
L'art. 43 di detta legge, rubricato «(a)brogazioni», dispose, per
quel che interessa la presente controversia, l'espressa abrogazione
della summenzionata L.R. n. 25/1996. In particolare, la disposizione,
nella parte che viene qui in rilievo, stabilì quanto segue: «1.
Dalla data di entrata in vigore dei regolamenti di organizzazione di
cui agli articoli 30 e 39, sono abrogate le disposizioni regionali
incompatibili con quelle della presente legge. Sono o restano
abrogate le seguenti leggi, fermi restando i diritti già maturati
previsti dalle leggi medesime: ... uuuu) L.R. 1° luglio 1996, n. 25
Norme sulla dirigenza e sull'organizzazione regionale; ...»
B.7. - In ragione della clausola di salvezza contenuta nel comma
1 del predetto art. 43 (ossia l'espressione «... fermi restando i
diritti già maturati previsti dalle leggi medesime»), il Gruppo di
lavoro proseguì le intraprese operazioni di revisione degli
inquadramenti degli impiegati regionali che avevano presentato
istanza e, a conclusione dei lavori, riconobbe il diritto alla c.d.
«perequazione» di 1.294 istanti.
B.8. - Con successive deliberazioni della Giunta regionale nn.
706 del 7 giugno 2002 e 1012 del 26 luglio 2002 furono
rispettivamente determinate la dotazione organica del personale della
Regione Lazio e le direttive in ordine ai nuovi inquadramenti in
favore degli impiegati risultati, sulla base dell'istruttoria svolta
dal Gruppo di lavoro, in possesso dei requisiti stabiliti dal
sunnominato regolamento regionale n. 2/2001. In particolare, si
stabilì che i soggetti perequati mercè il riconoscimento della
qualifica dirigenziale fossero reinquadrati in posizione
soprannumeraria ai sensi dell'art. M della L.R. n. 15/1988.
B.9. - Il regolamento n. 2/2001 fu poi espressamente abrogato
dall'art. 559, comma 1, lettera i), del Regolamento regionale del 6
settembre 2002, n. 1 (Regolamento di organizzazione degli uffici e
dei servizi della Giunta regionale), rubricato «(a)brogazioni e
disapplicazioni».
L'abrogazione fu fatta decorrere dalla data di entrata in vigore
del regolamento n. 1/2002, ossia, in base al relativo art. 562, a
decorrere dal quindicesimo giorno successivo alla data della sua
pubblicazione, avvenuta sul B.U.R. Lazio del 10 settembre 2002, n.
25, supplemento ordinario del 16 settembre 2002, n. 6.
C) Il processo avanti al T.a.r. del Lazio e la sentenza di primo
grado.
C.1. - Avverso il regolamento n. 2/2001 e contro gli atti
attuativi sopra indicati insorsero avanti al T.a.r. del Lazio, con il
ricorso e successivi motivi aggiunti, gli odierni appellati;
segnatamente, la Cofedir, la Direr, la Dirl e, in proprio, alcuni
dirigenti (non divenuti tali per effetto della perequazione),
deducendo, tra l'altro, sotto vari profili - con il ricorso
principale - la violazione e la falsa applicazione della L.R. n.
25/1996, della L.R. n. 6/2002, della L. n. 241/1990, anche in
relazione agli artt. 3, 35, 51, 97, e 98 della Costituzione;
l'eccesso di potere per illogicità, errata valutazione dei
presupposti, carenza di istruttoria, difetto di motivazione e
sviamento di potere e - con i motivi aggiunti - gli ulteriori vizi di
violazione e falsa applicazione della L.R. n. 15/1988 e pure degli
artt. 3 e 97 della Costituzione, di eccesso di potere per
illogicità, carenza di istruttoria, disparità di trattamento,
contraddittorietà, sviamento di potere e incompetenza.
C.2. - Il Tribunale, disattese le eccezioni pregiudiziali e
preliminari sollevate dai resistenti, accolse il ricorso per il
motivo di incompetenza, ritenuto assorbente e meritevole di
prioritario scrutinio.
C.3. - In dettaglio il ragionamento decisorio sviluppato dal
T.a.r. si è snodato secondo un itinerario logico, così
sintetizzabile:
I) l'impugnato regolamento regionale n. 2/2001, consentendo a
parte del personale già in servizio - rifluito nei ruoli regionali
in forza di pregresse normative di rango primario - di ottenere la
revisione del proprio inquadramento, atteneva a materia che, in base
allo Statuto regionale all'epoca vigente (id est lo Statuto approvato
con legge 22 maggio 1971, n. 346), costituiva oggetto di riserva di
legge ai sensi del relativo art. 49;
II) l'art. 22, comma 8, della L.R. n. 25/1996, in ragione
della sua genericità, doveva reputarsi avere un contenuto meramente
programmatico;
III) pertanto l'espressione normativa «si provvederà con
successivo provvedimento», recata dal predetto art. 22, doveva
intendersi come rinvio ad una successiva determinazione del
Legislatore regionale, avente la medesima natura di quelle che, in
passato, avevano dato luogo alle rilevate sperequazioni;
IV) di qui l'incompetenza della Giunta regionale ad emanare
il regolamento attuativo impugnato;
V) l'incompetenza della Giunta emergeva anche da un altro
dato normativo e, segnatamente, dall'art. 6 del citato Statuto
regionale che attribuiva al Consiglio regionale l'esercizio di tutte
le potestà legislative e regolamentari attribuite alla Regione;
VI) dunque, non essendo intervenuta ratione temporis, alcuna
modifica dello Statuto sul punto - modifica necessaria atteso quanto
statuito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 313 del 21
ottobre 2003 in tema di applicazione dell'art. 121 Cost. (novellato
dalla L.cost. 22 novembre 1999, n. 1) - doveva consequenzialmente
ritenersi che permanesse la distribuzione delle competenze normative
stabilita dallo Statuto in vigore all'epoca di adozione del
regolamento regionale n. 2/2001, distribuzione informata al principio
della concentrazione di tutte le competenze normative in capo al
Consiglio regionale;
VII) d'altronde la normativa della Regione Lazio era stata
adeguata ai principi enunciati dalla citata sentenza della Corte
costituzionale n. 313/2003 solo con l'entrata in vigore dell'art. 20
della L.R. 27 febbraio 2004, n. 2 (Legge finanziaria regionale per
l'esercizio 2004), rubricato «(m)odifiche alle leggi regionali
contenenti disposizioni che attribuiscono la potestà regolamentare
alla Giunta regionale e altre norme ai fini dell'adeguamento della
normativa regionale agli effetti della sentenza della Corte
costituzionale n. 313 del 2003» e poi con l'approvazione del nuovo
Statuto regionale, giusta la L.R. 11 novembre 2004, n. 1 (Nuovo
Statuto della Regione Lazio); per di più, il regolamento regionale
n. 2/2001 nemmeno risultava esser stato ratificato a norma della
menzionata L.R. n. 2/2004;
VIII) dall'accertata radicale illegittimità del regolamento
n. 1/2002, per incompetenza della Giunta regionale adottante,
scaturiva l'illegittimità, in via derivata, di tutti gli atti
attuativi del pari impugnati.
D) Il contenuto dei ricorsi in appello.
D.1. - Avverso la sentenza, dal contenuto sopra succintamente
riferito, hanno interposto tre distinti appelli i «perequati» rimasti
soccombenti in prime cure.
D.2. - Nei gravami si illustra l'origine della sperequazione alla
quale avrebbe inteso porre rimedio il Legislatore regionale con
l'approvazione dell'art. 22, comma 8, della L.R. Lazio n. 25/1996.
In particolare, gli appellanti individuano nella L.R. Lazio n.
15/1988 uno spartiacque normativo nella vicenda degli inquadramenti
degli impiegati affluiti, sempre senza concorso, nei ruoli regionali
provenendo da altre amministrazioni. Ed invero, in origine, si
applicò un criterio di corrispondenza tra le qualifiche rivestite
nell'ente di provenienza con quelle proprie dell'ordinamento
regionale; tuttavia, a partire dalla citata L.R. Lazio n. 15/1988, si
adottò un diverso criterio, non più ancorato alla riferita
corrispondenza tra qualifiche, ma incentrato sulla valutazione dei
titoli posseduti, ad una certa data, dai soggetti transitati nei
ruoli regionali.
Tale difformità tra i criteri di inquadramento succedutisi nel
tempo avrebbe ingenerato delle disparità nelle progressioni in
carriera tra i vari gruppi di impiegati man mano passati alle di
pendenze della Regione Lazio; di siffatta disparità avrebbero
beneficiato i destinatari della L.R. Lazio n. 15/1988 e delle altre
leggi in seguito approvate.
D.3. - Al di là delle diverse argomentazioni utilizzate, è
comune alle tre impugnazioni l'impianto logico-critico sottostante:
in sintesi, in tutti gli appelli si contesta che l'art. 22, comma 8,
della L.R. Lazio n. 25/1996 sia una norma meramente programmatica; se
ne afferma, per contro, la natura immediatamente precettiva, non
bisognosa di alcuna attuazione di tipo regolamentare.
In particolare, secondo gli appellanti, il predetto comma 8 si
sarebbe limitato, al fine di superare in via definitiva la
sperequazione sopra descritta, ad imporre alla Regione Lazio
l'obbligo di estendere il criterio di inquadramento «per titoli»,
fissato dalla L.R. Lazio n. 15/1988, anche agli impiegati che non ne
avessero in passato beneficiato.
Secondo la tesi patrocinata negli atti difensivi, il regolamento
regionale annullato in prime cure, a prescindere dal nomen juris ad
esso attribuito, presenterebbe dunque le caratteristiche di un
provvedimento amministrativo a contenuto generale - privo del
carattere di astrattezza proprio di tutti gli atti normativi,
ancorchè formalmente amministrativi (quali, per l'appunto, i
regolamenti) e sprovvisto altresì di una specifica innovatività -
il cui unico portato, stante la sufficienza della perequazione
disposta e integralmente disciplinata dal comma 8 del predetto art.
22 mediante il richiamo alla L.R. Lazio n. 15/1988, dovrebbe
individuarsi nell'applicazione estensiva della disciplina
legislativa, dettata dalla già citata L.R. Lazio n. 15/1988, alla
platea dei destinatari individuati dal comma 8 dell'art. 22 della
L.R. Lazio n. 25/1996.
Muovendo da tali assunti, gli appellanti negano che la competenza
ad adottare il regolamento in questione spettasse al Consiglio
regionale, trattandosi soltanto dell'adozione di un provvedimento
amministrativo rientrante negli ordinari poteri della Giunta
regionale.
Le riferite conclusioni, a detta degli appellanti, sarebbero
supportate anche dalla pregressa giurisprudenza civile di vari
Tribunali ordinari, da una sentenza della Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Lazio, nonchè da numerose pronunce
cautelare del T.a.r. del Lazio: quest'ultimo Giudice, in particolare,
avrebbe in più occasioni e su istanza degli aventi diritto alla
perequazione, sollecitato la Regione Lazio a dare attuazione in via
amministrativa al suddetto comma 8, implicitamente riconoscendone la
portata immediatamente precettiva.
D.4. - A corredo e completamento della principale tesi veicolata
dalle tre impugnazioni, sopra riferita nei suoi termini essenziali,
gli appellanti adducono ulteriori argomenti. In dettaglio, si
sostiene che:
gli Statuti delle Regioni cc.dd. «a statuto ordinario», non
posso non prevedere riserve di legge;
il T.a.r. avrebbe violato l'art. 26 della L. n. 1034/1971 che
impone, in caso di accoglimento del vizio di incompetenza, di
rimettere l'affare all'organo competente;
in ogni caso tale rimessione non si sarebbe potuta disporre,
stante la preclusione derivante dalla sopravvenienza normativa
rappresentata dal nuovo Statuto regionale, approvato con L.R. Lazio
n. 1/2004, il cui art. 47 riserva alla Giunta regionale il potere
regolamentare, operando quindi una sorta di «convalida» a sanatoria
del pregresso operato del medesimo organo;
d'altronde, una ratifica del regolamento impugnato da parte
del Consiglio regionale non era affatto necessaria dal momento che
gli effetti di esso erano stati già «legificati» dagli artt. 26
della L.R. Lazio 6 febbraio 2003, n. 2 e 48 della L.R. 11 settembre
2003, n. 29.
D.5. - Inoltre sono state riproposte talune delle eccezioni
preliminari sollevate col primitivo ricorso, già respinte dal
T.a.r.. Si sono dedotte al riguardo:
l'inammissibilità dell'impugnativa promossa dalle sigle
sindacali dei dirigenti pubblici, confederali (Confedir), nazionali
(Direr) e regionale (Dirl), sia per l'assenza di una concreta lesione
della dignità dei dirigenti rappresentati sia per la prestata
acquiescenza (avendo la Direr sottoscritto il Protocollo di Intesa
recepito nella deliberazione di Giunta regionale n. 1012 del 26
luglio 2002) sia per la tardività dei motivi aggiunti proposti
(avendo la Direr conosciuto in precedenza i criteri applicati dal
Gruppo di Lavoro);
l'inammissibilità del medesimo ricorso, anche nella parte in
cui esso reca l'impugnativa di singoli dirigenti della Regione Lazio
non perequati, considerata l'assenza di una concreta lesione delle
loro posizioni (per la capienza dei ruoli regionali).
Con un'istanza, depositata poco prima della discussione, il
difensore degli appellanti di cui al ricorso n. 4511/2008 ha chiesto
che fosse disposta l'integrazione del contraddittorio nei confronti
del personale destinatario degli effetti del regolamento impugnato,
già raggiunto dalle notificazioni per pubblici proclami disposte in
primo grado.
E) Le difese degli appellati.
E.1. - Le organizzazioni sindacali e i dirigenti vittoriosi in
primo grado hanno:
eccepito l'inammissibilità delle costituzioni della Regione
Lazio e delle altre parti rimaste soccombenti nel primo giudizio;
contestato tutto quanto dedotto ex adverso;
riproposto, a mò di appello amministrativo c.d. «semplificato»,
le questioni non esaminate dal T.a.r. del Lazio, perchè ritenute
assorbite dall'accoglimento del più radicale motivo
sull'incompetenza della Giunta regionale.
F) Le ordinanze cautelari della Sezione.
F.1. - Con tre ordinanze di identico tenore la Sezione ha
respinto le altrettante istanze cautelari incidentali di sospensione
dell'esecutività della sentenza impugnata.
Segnatamente la Sezione, aderendo in via delibativa alle tesi
degli appellati, ha statuito quanto segue:
«Considerato, ad una sommaria delibazione cautelare della
controversia devoluta alla cognizione del Collegio, che l'art. 22,
comma 8, della L.R. Lazio n. 25/1996, al di là del richiamo ai
principi della legislazione statale, non individua alcun criterio in
base al quale realizzare i diversi inquadramenti del personale in
servizio;
che, invero, la L.R. n. 15/1998 è menzionata nel corso della
previsione, insieme a molte altre fonti legislative regionali, al
solo fine di perimetrare la platea dei beneficiari della
preannunciata perequazione;
che tale carenza precettiva della disposizione, in disparte
la scadente qualità redazionale del normativo, ne preclude
l'interpretazione nei termini di una «delega» ad una fonte
subprimaria e tanto meno permette di considerarla alla stregua di una
previsione immediatamente precettiva, connotandola piuttosto in senso
esclusivamente programmatico;
che, pertanto, il regolamento n. 2/2001, adottato in pretesa
esecuzione del suddetto comma, qualora inteso come atto normativo di
rango secondario, risulta privo di copertura legislativa (per il
tempo in cui è stato in vigore), mentre si palesa di dubbia
legittimità come atto amministrativo a contenuto generale;
che non si ravvisa, dunque, il requisito dell'apparente
fondatezza dell'appello necessario per concedere l'istanza cautelare
richiesta;
che, allo stato, difetta l'attualità del pericolo di
pregiudizio allegato dagli appellanti; ...».
G) La legge della Regione Lazio 16 aprile 2009, n. 14.
G.1. - Nelle more della decisione, la Regione Lazio ha approvato
la L.R. Lazio 16 aprile 2009, n. 14, recante «(d)isposizioni in
materia di personale», pubblicata nel B.U.R. Lazio del 21 aprile
2009, n. 15 ed entrata in vigore il giorno successivo a quello della
sua pubblicazione (ossia il 22 aprile 2009), il cui art. 1, rubricato
«(d)isposizioni in materia di personale», dispone:
«1. In considerazione del processo di riorganizzazione delle
strutture regionali, al fine di favorire la razionalizzazione degli
organici, assicurare il buon andamento dell'amministrazione evitando
interruzioni e disfunzioni nell'attività gestionale, è fatta salva
la qualifica o categoria già attribuita al personale alla data di
entrata in vigore della presente legge per effetto dell'applicazione
dell'articolo 22, comma 8, della legge regionale 1° luglio 1996, n.
25 (Norme sulla dirigenza e sull'organizzazione regionale) e
successive modifiche, purchè lo stesso abbia svolto le funzioni o
mansioni corrispondenti alla predetta qualifica o categoria,
conferite con atto formale ed effettivamente esercitate per almeno un
triennio.
2. Le disposizioni di cui al comma 1 si applicano al
personale dei ruoli regionali in servizio alla data di entrata in
vigore della presente legge.
3. È fatta salva la posizione economica acquisita dal
personale, anche in stato di quiescenza, a seguito dell'espletamento
delle funzioni o mansioni, correlate alla qualifica o categoria già
rivestita, purchè formalmente attribuite.».
H) La rilevanza della questione di legittimità costituzionale.
H.1. - Anticipando l'esito delle considerazioni nel prosieguo
sviluppate, giova premettere che il Collegio è dell'opinione che la
citata L.R. n. 14/2009 incida in maniera determinante sulla decisione
della presente controversia.
In particolare, il disposto normativo sopra riportato pone il
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale nell'alternativa di
applicare la predetta legge regionale e, quindi, di dichiarare
estinto l'intero giudizio per sopravvenuta carenza dell'originario
interesse a ricorrere oppure di sottoporre alla Corte costituzionale
lo scrutinio della legittimità del prefato art. 1.
La surriferita alternativa scaturisce dal convincimento del
Collegio circa la radicale ed integrale infondatezza degli appelli i
quali, nell'ideale assenza della ridetta L.R. n. 14/2009, dovrebbero
essere definiti con una pronuncia di rigetto.
H.2. - Tanto premesso, è evidente che le condizioni per la
rituale proposizione della questione di legittimità costituzionale
sono, oltre all'illustrazione delle ragioni dell'impossibilità di
un'interpretazione costituzionalmente orientata della norma in
questione, anche la motivata spiegazione dell'infondatezza degli
appelli ritenuta dal Collegio, giacchè soltanto in esito a tale
dimostrazione potrà emergere la rilevanza della questione.
I) (Segue): l'infondatezza dell'istanza di integrazione del
contraddittorio e delle eccezioni preliminari.
I.1. - In via prioritaria e sul piano ordinatorio, va disposta la
riunione obbligatoria dei tre distinti appelli ai sensi dell'alt 335
c.p.c. (applicabile in via generale anche al rito amministrativo), in
quanto diretti contro la medesima sentenza.
I.2. - Occorre inoltre premettere che non è contestabile
l'appartenenza alla controversia alla giurisdizione del Giudice
amministrativo (v., al riguardo, l'ordinanza n. 21592 dell'8 novembre
2005 delle Sezioni unite civili della Corte Suprema di Cassazione),
anche per essersi formato il giudicato implicito sul relativo capo
della sentenza impugnata.
I.3. - Non può poi trovare accoglimento l'istanza di
integrazione del contraddittorio, dal momento che essa riguarda,
secondo la prospettazione fattane, taluni soggetti rimasti
soccombenti in primo grado.
Orbene costituisce jus receptum del diritto processuale
amministrativo (tra le molte decisioni di questo Consiglio si vedano:
sez. IV, 26 gennaio 2009, n. 415; sez. IV, 11 aprile 2007, n. 1664;
sez. IV, 28 agosto 2006, n. 5000; sez. IV, 16 maggio 2006, n. 2776 et
al.) che l'integrazione del contraddittorio in appello non è
necessaria quando essa concerna parti soccombenti in prime cure, dal
momento che queste parti non possono integrare il thema decidendum
una volta decorsi i termini per proporre autonomo gravame e,
pertanto, la notifica avrebbe il mero significato di una superflua
litis denuntiatio, tale da comportare unicamente un differimento
della decisione della lite, in ispregio del principio costituzionale
di ragionevole durata del processo.
1.4. - Non meritano accoglimento le eccezioni preliminari
riproposte in secondo grado dagli appellanti ritualmente
costituitisi.
In ordine alla legittimazione attiva delle organizzazioni
sindacali e dei singoli dirigenti agenti a titolo individuale il
T.a.r. del Lazio, con statuizioni pienamente condivisibili, ha
rilevato che:
l'ammissibilità dell'impugnativa delle associazioni
sindacali, qualora esse agiscano - come avvenuto nella fattispecie -
a tutela di interessi della categoria, deriva, non già dalla misura
della loro «rappresentativita'», ma dalle finalità statutarie
perseguite e dalla circostanza che l'interesse collettivo azionato
sia proprio della categoria unitariamente considerata;
non è dubitabile, pertanto, la legittimazione a ricorrere
della Confedir, della Direr e della Dirl, che annoverano
rispettivamente, tra i fini statutari, la tutela della dignità, del
ruolo, della funzione, della professionalità e degli interessi della
categoria dei dirigenti e dei direttivi del settore pubblico in
generale, delle amministrazioni regionali e della Regione Lazio;
nemmeno è stato contestato, d'altronde, con specifico riferimento
alla Dirl, che essa non rappresenti alcuno dei cc.dd. «perequati»;
analogamente va riconosciuta la legittimazione a ricorrere
degli impiegati, costituitisi a titolo personale e, quindi, sia di
quelli divenuti dirigenti per concorso sia dei funzionari direttivi
esclusi dalla perequazione, in ragione dell'interesse tutelabile dei
primi a veder preservato il prestigio e la professionalità del loro
ruolo, intaccato invece da progressioni massicce di altri impiegati
pervenuti alla qualifica dirigenziale per effetto dei provvedimenti
impugnati, e pure dell'interesse dei secondi, identicamente
suscettibile di protezione giurisdizionale, a non subire una grave
compromissione delle loro aspettative di carriera in conseguenza di
un maggior riempimento dei ruoli dirigenziali, a nulla rilevando in
contrario la presunta capienza degli stessi (peraltro smentita dalle
recenti scelte della Regione Lazio in materia di personale).
I.5. - Orbene non vi è dubbio che anche le associazioni
sindacali dei dirigenti siano titolari di un parallelo e concreto
interesse a scongiurare mortificazioni della figura e della
professionalità dinamica degli impiegati rappresentati.
I.6. - Non si ravvisa del resto alcuna acquiescenza nell'aver
partecipato ad un Protocollo di Intesa, giacchè l'interesse che
sorregge l'impugnativa promossa in primo grado non coincide con
quello endoprocedimentale alla partecipazione procedimentale nè è
ad esso riducibile; inoltre, al di là dei criteri applicati a fini
perequativi, la lesione fatta valere in giudizio discende dall'esito
della procedura di perequazione e in esso trova origine e
giustificazione, attesi gli effetti lesivi prodotti dai provvedimenti
di reinquadramento e dagli altri atti che, di questi ultimi,
costituiscono i necessari e diretti presupposti.
Peraltro, la Direr, con allegazione rimasta incontestata, ha pure
affermato di aver ritirato la firma apposta sul Protocollo d'Intesa.
I.7. - Al riguardo è comunque dirimente osservare che la
giurisprudenza amministrativa è stabilmente attestata nel senso di
esigere che l'acquiescenza, per valere come causa di inammissibilità
dell'impugnativa, emerga in modo incontrovertibile e che essa,
qualora non sussistano inequivocabili atti o comportamenti della
parte ricorrente valutabili in tal senso, vada comprovata
rigorosamente da chi la deduce (si veda, tra i plurimi precedenti sul
punto, la decisione della sez. IV, 8 ottobre 1996, n. 1101).
Ebbene, una volta calato nella fattispecie, il riferito principio
pretorio esclude che possa considerarsi una prova sufficiente
dell'acquiescenza la mera allegazione della partecipazione di una
associazione ricorrente al ridetto Protocollo di Intesa.
I.8. - Infine, non si ravvisa alcuna tardività nella
proposizione dei motivi aggiunti, non soltanto per le ragioni sopra
esposte circa la ridotta valenza della partecipazione delle
associazioni sindacali al Protocollo di Intesa, ma anche, con
riferimento alla posizione degli altri ricorrenti, per la concreta
tempistica dell'accesso agli atti impugnati, di cui ha dato conto il
T.a.r. nella motivazione della sentenza impugnata (v. le pagg. 8 e
9).
L) (Segue): l'infondatezza nel merito degli appelli.
L.1. - Esaurito lo scrutinio delle eccezioni, può passarsi ad
esaminare il merito della controversia.
L.2. - Il ragionamento decisorio sviluppato dal T.a.r. del Lazio
è così sintetizzabile: la materia dell'inquadramento del personale
era coperta, all'epoca di adozione del regolamento impugnato, da una
riserva di legge regionale prevista dall'art. 49, comma 1, della L.
22 maggio 1971, n. 346 e, in ogni caso, in base all'art. 6, comma 1,
del citato Statuto, spettavano al Consiglio regionale, e non alla
Giunta, tutti i poteri normativi, ivi inclusi quelli regolamentari.
L.3 - Detta tesi, già delibata come fondata in sede cautelare,
merita integrale conferma.
L.4. - Non vi è dubbio infatti che l'art. 22, comma 8, della
L.R. Lazio n. 25/1996 abbia un contenuto assolutamente generico. Al
di là della mera individuazione del personale non destinatario della
L.R. n. 15/1988 e delle successive leggi regionali e, quindi, della
platea degli impiegati regionali potenzialmente beneficiari della
perequazione, il comma 8 dispone soltanto un rinvio a un futuro
intervento normativo.
L.5. - Premesso che l'espressione «provvederà con successivo
provvedimento» - in disparte ogni rilievo circa la scadente qualità
del dato legislativo - non reca, ad una lettura obiettiva, alcuna
indicazione sulla natura dell'intervento - legislativo, regolamentare
o amministrativo - preconizzato dal legislatore regionale; deve
quindi ritenersi, sulla base degli ordinari criteri di
interpretazione delle leggi, i quali presuppongono l'osservanza del
criterio di gerarchia delle fonti per la soluzione delle apparenti
antinomie, che la norma non avesse inteso derogare allo Statuto
regionale ancora vigente nel 2002, Statuto che, per l'appunto,
all'art. 49, riservava, tra l'altro, alla legge regionale «... lo
stato giuridico, ... il ruolo organico del personale, le norme per
l'inquadramento nella Regione del personale delle amministrazioni
dello Stato e di altri Enti pubblici, nonchè le norme per
l'inquadramento degli uffici statali ad essi trasferiti con legge
della Repubblica.» .
L.6. - L'esegesi alla quale è approdato il T.a.r. merita dunque
sicura adesione: il comma 8 era essenzialmente una norma
programmatica (icasticamente, una c.d. «norma-manifesto»), avente
l'unica finalità di rinviare alla futura intermediazione legislativa
regionale la soluzione della questione della perequazione, con
l'unica precettività circoscritta alla perimetrazione soggettiva
delle categorie di personale interessate all'intervento così
preannunciato.
L.7. - La carente precettività della disposizione non avrebbe
potuto consentire alla Regione Lazio di adottare alcun regolamento
attuativo, attesa l'evidente mancanza di un'idonea copertura
normativa: non si può difatti reperire nel predetto comma 8,
considerata l'assoluta genericità di esso, alcuna traccia degli
indispensabili criteri ai quali avrebbe dovuto ipoteticamente
attenersi un ideale regolamento, anche soltanto esecutivo.
L.8. - Peraltro, anche a voler aderire - solo per completezza
dell'esposizione - alla tesi dell'immediata precettività del comma
8, è indubbio che unicamente il Consiglio regionale avrebbe potuto
adottare un regolamento attuativo o esecutivo, atteso il preciso
disposto dell'art. 6 dello Statuto applicabile ratione temporis il
quale concentrava, nell'organo assembleare, ogni competenza
normativa.
L.9. - Del tutto priva di pregio è invece la tesi della natura
provvedimentale del regolamento regionale n. 1/2002, sulla quale
insistono le difese degli appellanti.
Oltre a quanto sopra considerato, militano contro la
plausibilità di tale interpretazione numerosi elementi, tra i quali
il nome della fonte utilizzato, ma soprattutto l'evidente
innovatività del regolamento in parola, anche rispetto ai contenuti
della L.R. Lazio n.15/1988.
In questo senso occorre segnalare che il regolamento prevedeva
innovativamente:
1) un reinquadramento del personale anche nella qualifica di
dirigente (comma 7), mentre la L.R. Lazio n. 15/1988 giungeva fino
all'VIII livello (art. 7), posto che lo scivolamento nella qualifica
dirigenziale fu il portato dell'art. 25 della L.R. Lazio 11 gennaio
1985, n. 6 (Modifiche dell'ordinamento e del trattamento economico
del personale. Approvazione, ai sensi dell'articolo 10, ultimo comma,
della legge 29 marzo 1983, n. 93 «Legge quadro sul pubblico impiego»,
della disciplina contenuta nell'accordo relativo ai dipendenti delle
Regioni e degli enti pubblici non economici da esse dipendenti),
legge regionale non citata dall'art. 22, comma 8, della L.R. Lazio n.
25/1996 e tanto meno dal regolamento regionale impugnato (e, si
osserva incidentalmente, già abrogata, all'epoca di emanazione degli
atti di inquadramento annullati dal T.a.r., per effetto dell'entrata
in vigore dell'art. 43, comma 1, lett.fff), della L.R. Lazio 18
febbraio 2002, n. 6);
2) la valorizzazione ai fini perequativi della posizione
giuridica posseduta alla data del 31 gennaio 1981 presso la Regione
Lazio ovvero presso gli enti di provenienza (comma 3);
3) il riconoscimento del periodo pregresso di anzianità
senza il limite massimo di otto anni previsto dalla L.R. Lazio n.
15/1988;
4) una peculiare decorrenza (diversa da quella della L.R.
Lazio n. 15/1988) degli effetti giuridici ed economici del nuovo
inquadramento (comma 6).
È del tutto evidente che un atto amministrativo, governato dal
principio di legalità, non potrebbe contenere alcuna difformità
rispetto al contenuto della fonte sovraordinata e che le riferite
innovazioni dell'ordinamento regionale, da esso disposte, avrebbero
potuto essere veicolate unicamente da un atto normativo di rango
primario.
L.10. - Così scartata, per via interpretativa, la tesi della
qualificazione del regolamento impugnato nei termini di un
provvedimento a contenuto generale, rimane dunque il profilo
dell'inidoneità della fonte (regolamentare invece che legislativa)
stigmatizzato dal T.a.r..
L.11. - Invero il primo Giudice ha sì accolto il motivo di
incompetenza, ma quale ulteriore vizio del regolamento impugnato,
affiorando con evidenza dalla lettura della sentenza impugnata che
l'incompetenza viene in rilievo, nell'itinerario motivazionale
percorso dal T.a.r., come un aspetto conseguente e subordinato alla
principale considerazione dell'inadeguatezza della fonte
regolamentare: in sostanza, il Tribunale ha essenzialmente statuito
che la Regione Lazio avrebbe dovuto provvedere con legge e che
comunque il regolamento n. 2/2001 sarebbe stato (ed era) illegittimo
per incompetenza.
Non intacca allora la validità della sentenza appellata la
censura relativa alla impropria applicazione dell'art. 26 della L. n.
1034/1971, dal momento che la decisione è in ogni caso sorretta
anche da una distinta, autonoma e condivisibile giustificazione.
L.12. - Non ha poi rilevo ai fini del decidere la circostanza che
il regolamento n. 2/2001 fosse stato già abrogato al momento della
pronuncia del T.a.r., atteso che la valenza retroattiva
dell'annullamento disposto dal primo Giudice ha spiegato i suoi
effetti demolitori, utili per i ricorrenti, in relazione all'epoca in
cui il regolamento ebbe vigenza.
L.13. - È inoltre incontrovertibile che il regolamento in
questione non sia stato ratificato dal Consiglio regionale a norma
dell'art. 20, comma 15, della L.R. Lazio n. 2/2004, a prescindere
dalle ragioni per cui ciò non sia avvenuto.
L.14. - Non è condivisibile, infine, l'argomento secondo cui gli
effetti del regolamento n. 2/2001 sarebbero stati «legificati» dagli
artt. 26 della L.R. Lazio 6 febbraio 2003, n. 2 (Legge finanziaria
regionale per l'esercizio 2003) e 48 della L.R. 11 settembre 2003, n.
29 (Assestamento del bilancio di previsione della Regione Lazio per
l'anno finanziario 2003).
La prima disposizione, rubricata «(d)isposizioni in materia di
personale di qualifica dirigenziale», al comma 1, prevede
l'iscrizione del personale dirigenziale perequato nei ruoli regionali
in posizione soprannumeraria «nel periodo che intercorre dalla data
del provvedimento amministrativo con cui viene riconosciuta la nuova
qualifica in attuazione del Reg. 10 maggio 2001, n. 2 ... a quella
del conferimento di un incarico dirigenziale ...», mentre, al comma
2, riserva all'accordo con le organizzazioni sindacali la
determinazione del trattamento economico accessorio spettante al
predetto personale nel periodo considerato dal comma 1.
Si tratta, chiaramente, di una previsione che postula l'adozione
dei provvedimenti di inquadramento come mero fatto individuativo del
dies a quo della decorrenza dell'iscrizione in posizione
soprannumeraria, ma certamente non legifica alcun inquadramento e
tanto meno preclude al potere giurisdizionale di rimuovere dal mondo
giuridico i relativi atti di inquadramento.
La seconda disposizione, rubricata «(m)isure di contenimento
della spesa pubblica regionale in materia dirigenziale», per quel che
interessa la presente controversia, si limita, al comma 2, a
richiamare il succitato art. 26 della L.R. Lazio n. 2/2003, al fine
di consentire l'affidamento, anche al personale dirigenziale
soprannumerario, di posizioni dirigenziali individuali con compiti
ispettivi, di consulenza, di staff, di direzione di programmi e di
progetti ovvero di studio e ricerca, finalizzati a determinati
obiettivi.
Anche in questo caso non si ravvisa dunque alcuna legificazione
degli effetti degli atti di inquadramento.
L.15. - D'altra parte la dimostrazione eloquente - e davvero
dirimente - che le leggi succitate non fossero «leggi-provvedimento»,
ossia leggi volte a dotare del relativo valore un provvedimento
amministrativo e i suoi effetti, è stata offerta dalla stessa
Regione Lazio con l'approvazione della L.R. Lazio n. 14/2009 (della
quale si tratterà, infra, diffusamente), che invece intervenuta in
via diretta sugli effetti scaturiti dai provvedimenti di
inquadramento.
M) (Segue): rilevanza della questione per la definizione della
controversia e, segnatamente, in ordine alla formula terminativa del
giudizio.
M.1. - Alla luce dei precedenti rilievi il Collegio, attesa
l'argomentata infondatezza degli appelli, dovrebbe respingerli.
Sennonchè una pronuncia del genere è preclusa dalla L.R. n.
14/2009 con la quale la Regione Lazio ha «fatto salva» la qualifica e
la posizione economica già attribuite al personale, in servizio o in
quiescenza, alla data del 22 aprile 2009, per effetto
dell'applicazione dell'art. 22, comma 8, della L.R. Lazio n. 25/1996.
M.2. - Invero è incontestato che tutti o, comunque, gran parte
dei soccombenti in prime cure, odierni appellati, possano beneficiare
della disposizione in discorso, ricorrendo per essi le condizioni di
applicabilità stabilite nell'ultima parte del comma 1 dell'art. 1
(ossia l'effettivo svolgimento per almeno un triennio di funzioni o
mansioni corrispondenti alla predetta qualifica o categoria e
conferite con atto formale).
M.3. - Al di là della formulazione apparentemente anodina, è
inoltre indiscutibile che l'art. l della L.R. Lazio n. 14/2009
presenti tutte le caratteristiche di una «legge-provvedimento», cioè
di un atto formalmente legislativo il quale, però, tiene luogo di un
provvedimento amministrativo, intervenendo direttamente a dettare la
disciplina di specifici, seppure plurimi, casi e rapporti.
Non depone in senso contrario l'apparente formulazione generale e
astratta: invero, sebbene l'alveo soggettivo di applicazione della
norma riguardi anche i dirigenti, divenuti tali a seguito di concorso
pubblico o in forza di leggi precedenti, essa in realtà si rivela di
fondamentale utilità soltanto per quegli impiegati della Regione
Lazio, esattamente determinabili (mediante il riferimento ai
provvedimenti di inquadramento contestati), i quali hanno avuto
accesso alla qualifica dirigenziale o a superiori categorie di
inquadramento, per effetto degli atti oggetto della presente
controversia, annullati in primo grado dal T.a.r. del Lazio.
Che quella testè indicata sia la ratio che sorregge la
previsione emerge, d'altronde, in maniera patente dalla lettura dei
lavori consiliari (sul punto, v. infra) e dal tenore letterale della
norma (si intende «far salvo» difatti ciò che è a rischio di
invalidazione).
L'unica peculiarità della disposizione sta nel fatto che essa
non ha legificato direttamente gli atti dai quali è scaturita
l'attribuzione della qualifica dirigenziale agli appellati, ma ha
sicuramente reso inattaccabili da parte del giudice amministrativo
gli effetti di quegli atti, almeno in assenza di una previa
intermediazione di una pronuncia costitutiva della Corte
costituzionale (di qui la presente ordinanza).
Le qualifiche dirigenziali (per quanto attiene alla presente
controversia) attribuite per effetto dell'applicazione del predetto
art. 22, comma 8, sono invero identificabili, senza possibilità di
errore, in quelle riconosciute agli appellati in conseguenza
dell'applicazione di tutta la serie di atti annullati dal T.a.r. in
via diretta e derivata.
M.4. - È così palesata allora la centrale rilevanza della
questione di legittimità costituzionale, come sopra anticipata. Il
Collegio ritiene gli appelli infondati e meritevoli di rigetto, con
consequenziale conferma della sentenza impugnata, ma tale decisione
è preclusa, mercè la sopravvenuta carenza dell'originario interesse
a ricorrere degli appellati per effetto dell'entrata in vigore della
L.R. Lazio n. 14/2009.
M.5. - Il processo amministrativo è difatti un processo di
parti, sempre governato dal principio della domanda.
Si applica dunque l'art. 100 c.p.c., in quanto espressione di un
canone generale del diritto processuale comune, secondo il quale una
imprescindibile condizione dell'azione, che come tale deve sussistere
e permanere in ogni stato e grado del giudizio, è l'interesse della
parte agente ad ottenere la pronuncia giurisdizionale richiesta.
M.6. - Riguardato da questa prospettiva un diretto precipitato
dell'art. 100 c.p.c., rectius del principio fondamentale da esso
enunciato, è anche l'art. 34, primo comma, della legge n. 1034/1971,
secondo cui: «(n)el giudizio di appello, se il Consiglio di Stato
riconosce il difetto di giurisdizione o di competenza del tribunale
amministrativo regionale o la nullità del ricorso introduttivo del
giudizio di prima istanza, o la esistenza di cause impeditive o
estintive del giudizio, annulla la decisione impugnata senza
rinvio.».
La norma obbliga il Consiglio di Stato ad annullare senza rinvio
le sentenze dei T.a.r. impugnate ogniqualvolta sussista o sopravvenga
una causa estintiva del giudizio.
M.7. - Orbene non vi è dubbio che l'art. 1 della L.R. Lazio n.
14/2009 configuri una di tali cause, avendo esso determinato
l'estinzione in secondo grado dell'originario interesse a ricorrere
degli appellati per effetto della «convalida» legislativa degli atti
impugnati in prime cure avanti al T.a.r. del Lazio e da quel Giudice
dichiarati illegittimi e annullati. Non a caso in tal senso sono le
conclusioni degli appellanti.
Nonostante l'illegittimità di detti atti, come sopra
argomentata, il Collegio non potrebbe difatti astenersi dal porre
fine alla presente controversia con una pronuncia di annullamento
senza rinvio, essendo venuta meno per i ricorrenti originari ogni
possibilità di conseguire una rimozione dei provvedimenti di
attribuzione delle qualifiche dirigenziali agli appellanti, nè è
discutibile, del resto, che proprio questo fosse il bene della vita
perseguito dagli appellati attraverso la proposizione del primitivo
ricorso.
In altri termini promana dal richiamato principio cardine del
processo amministrativo la necessità che, una volta accertata la
sopravvenuta e radicale inutilità del giudizio instaurato, il
Collegio, pur avendo riconosciuto l'infondatezza sotto ogni aspetto
delle impugnazioni proposte, annulli senza rinvio la sentenza
impugnata.
M.8. - Nè può sostenersi che residui un diverso interesse degli
appellati, vittoriosi in primo grado, a coltivare la controversia.
Non è stato difatti allegato un interesse meramente patrimoniale di
tipo risarcitorio: peraltro, a prescindere dalla questione relativa
alla percorribilità, o no, nella specie della tesi della c.d.
«pregiudiziale amministrativa», è certo che l'azione intrapresa dai
ricorrenti originari manifestamente non punta ad una «monetizzazione»
della loro posizione, frustrata dalla perequazione attuata dalla
Regione Lazio, ma è diretta unicamente alla rimozione dal mondo
giuridico degli illegittimi atti di attribuzione di qualifiche
dirigenziali a impiegati regionali che, nell'ideale assenza dei
predetti atti gravati, non avrebbero alcun avuto titolo a detta
rilevante progressione verticale.
Non spetta inoltre al giudice, tanto meno a quello amministrativo
(stante l'immanente principio della domanda sopra ricordato), andare
alla ricerca di interessi alternativi alla coltivazione di un
ricorso, soprattutto quando la titolarità di siffatti diversi
interessi nemmeno sia stata adombrata nelle difese svolte dalle
parti.
Ferma restando la precedente, assorbente considerazione, vale
peraltro osservare, in aggiunta, che la tesi dell'interesse
risarcitorio condurrebbe, in ipotesi, ad una pronuncia di mero
accertamento dell'illegittimità degli atti impugnati, non seguita da
alcuna statuizione di tipo demolitorio.
È noto tuttavia che, allo stato del diritto amministrativo
processuale c.d. «vivente» (fatta salva un'isolata e recente
pronuncia di questo Consiglio relativa, tuttavia, a una fattispecie
completamente diversa), al giudice amministrativo è preclusa una
pronuncia di mero accertamento, almeno quando non si controverta di
questioni attinenti a diritti soggettivi.
N) La non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale.
N.1. - Il Collegio dubita della legittimità costituzionale degli
artt. 1 e 2 della L.R. Lazio 16 aprile 2009, n. 14, nel loro
combinato disposto.
N.2. - In particolare, considerato l'oggetto del presente
giudizio - che attiene specificatamente allo scrutinio della
legittimità di una serie di atti regionali, normativi e
provvedimentali, recanti l'attribuzione, per dichiarate ragioni di
«perequazione» della qualifica dirigenziale a numerosi impiegati
regionali -, le perplessità del Collegio si incentrano sulla
«salvezza», dichiarata immediatamente efficace (v. l'art. 2), delle
qualifiche già attribuite alla data di entrata in vigore della
suddetta legge. Invero, là dove l'art. 1 della L.R. Lazio n. 14/2009
menziona la «categoria», deve obiettivamente ritenersi che il
Legislatore regionale abbia inteso far riferimento agli inquadramenti
disposti, ancorchè per le medesime ragioni di perequazione, nelle
categorie C e D e, dunque, in relazione ad ambiti rimasti estranei al
presente contenzioso.
Nondimeno deve rimettersi fin d'ora alla sapienza giuridica della
Corte costituzionale la valutazione dell'eventuale applicazione,
anche con riferimento alla salvezza disposta in relazione alle
categorie, dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per i
motivi di seguito illustrati.
N.3. - Prima di chiarire le ragioni sulle quali poggiano le
perplessità di ordine costituzionale nutrite dal Collegio, va
segnalata l'infondatezza della tesi sostenuta dagli appellati
(Confedir, Direr, Dirl e singoli impiegati ricorrenti in primo
grado), secondo quali la L.R. Lazio n. 14/2009 non si applicherebbe
al processo in corso in quanto testualmente riferibile soltanto al
personale con qualifica «attribuita alla data di entrata in vigore»
della legge.
Al riguardo gli appellati sostengono che i perequati evocati in
giudizio sarebbero estranei all'ambito di applicazione soggettiva
della norma in quanto privi delle qualifiche in questione per esser
state queste ultime attinte dalla pronuncia di annullamento del
T.a.r. del Lazio.
Al rilievo è facile obiettare che la pronuncia del Tribunale non
è ancora passata in giudicato e che, per consolidata giurisprudenza,
anche di questo Consiglio (ex plurimis, Cons. St., sez. IV, 19
ottobre 2004, n. 6729), solo il giudicato, e non già la decisione
ancora sub judice, è il vero limite insuperabile che s'impone alla
funzione legislativa.
Deve pertanto concludersi che, nell'attuale assenza di un
giudicato, non possa reputarsi definitivamente consolidata
l'eliminazione dei provvedimenti amministrativi attributivi delle
ridette qualifiche e, in via consequenziale, deve ritenersi che gli
appellanti beneficino a pieno titolo della norma.
N.4. - Vale infine soggiungere che il Collegio non dubita della
conformità a Costituzione della L.R. Lazio n. 15/1988 nè, in
generale, della possibilità per i Legislatori, nella loro
discrezionalità (se esercitata in limiti costituzionalmente
compatibili), di prevedere meccanismi di perequazione (si vedano, al
riguardo, le sentenze della Corte costituzionale n. 56/1989 e n.
461/1994); le perplessità del Collegio concernono invece,
esclusivamente, la L.R. Lazio n. 14/2009, per le modalità con la
quale essa ha «confermato» in via legislativa gli effetti della
«perequazione» disposta in via amministrativa dalla Regione Lazio.
La L.R. Lazio n. 15/1988 è dunque estranea all'oggetto della
presente ordinanza e viene in rilievo solo per le esigenze di
comparazione (sopra indicate) con il contenuto specifico del
regolamento regionale n. 2/2001 e dei correlati atti di inquadramento
ad esso successivi.
O) (Segue): in relazione all'art. 117, secondo comma, lett. l), Cost.
O.l. - Il Collegio ritiene che la legge regionale succitata, per
la tempistica con la quale è stata approvata e per il tenore
letterale delle sue disposizioni e per l'inequivoco finalismo
perseguito, sia diretta a impedire la definizione del presente
giudizio con una pronuncia di rigetto degli appelli interposti,
principali ed incidentale, e, quindi, in via consequenziale, con la
piena conferma della sentenza di annullamento impugnata.
O.2. - Ed invero, in ordine alla tempistica legislativa, è
d'uopo osservare che l'iniziativa regionale, conclusasi con
l'approvazione della L.R. Lazio n. 14/2009, ha preso l'avvio con la
deliberazione della Giunta regionale n. 38 del 23 gennaio 2009.
L'intervento normativo si colloca dunque in un lasso temporale
successivo alle ordinanze della Sezione nn. 3925, 3926 e 3927 del 18
luglio 2008 e prima della udienza pubblica in occasione della quale
sono stati discussi gli appelli.
Ebbene, il tenore motivazionale delle succitate ordinanze era
tale da far pronosticare, sulla base di un criterio di ragionevole
prevedibilità, lo sfavorevole esito del giudizio per gli appellanti.
L'urgenza di provvedere in via legislativa (si veda al riguardo
l'art. 2 della legge in discorso) risiedeva dunque, plausibilmente,
nella necessità di scongiurare detto esito e, soprattutto, il suo
consolidamento attraverso il passaggio in cosa giudicata della
relativa decisione di questo Consiglio.
O.3. - Milita in questo senso anche il tenore letterale della
norma che, non a caso, utilizza l'espressione atecnica dal punto di
vista giuridico, ma eloquente nella prospettiva sopra delineata, di
«far salve» qualifiche esattamente determinabili in relazione alla
pregressa attività amministrativa posta in essere dalla Regione
Lazio e censurata in primo grado dagli odierni appellati, vittoriosi
avanti al T.a.r.
Appare invero incontrovertibile che l'espressione «far salve»
alluda chiaramente ad un meccanismo di conservazione degli effetti di
un atto, nella specie degli atti amministrativi impugnati, secondo lo
schema generale della «conferma».
O.4. - Sorreggono d'altronde tale conclusione plurimi elementi
tratti dalla lettura degli atti del procedimento legislativo e dei
lavori consiliari.
Inequivocabile è, al riguardo, il contenuto della relazione, a
firma congiunta del Presidente della Giunta regionale e di un
assessore, allegata alla predetta deliberazione giuntale n. 38/2009,
là dove è scritto che «... L'esigenza di adottare un provvedimento
legislativo nasce dalla necessità di dar seguito al pronunciamento
del Tar del Lazio ed agli orientamenti successivamente espressi dal
Consiglio di Stato ...» e ancora che l'intervento normativo «... ha
lo scopo di raggiungere i seguenti obiettivi: 1) chiudere la vicenda
della perequazione, sia per i dirigenti che per le categorie; 2)
evitare il contenzioso che si verrebbe a determinare a seguito
dell'attuazione della sentenza ...; 3) sanare anche la posizione del
personale perquato appartenente alle categoria, la cui problematica
non è stata affrontata "ufficialmente", ma che avendo beneficiato
del medesimo provvedimento annullato, dovrebbe ugualmente essere
retrocesso ...»
Meritano di essere citati anche alcuni stralci del resoconto
stenografico della seduta n. 130 del Consiglio regionale del Lazio,
tenutasi l'8 aprile 2009, in occasione della quale si è discusso
della proposta di legge regionale n. 477 del 9 febbraio 2009 relativa
alla suddetta proposta legislativa della Giunta.
Rileva la relazione orale dell'Assessore, succeduto
all'originario firmatario della proposta di legge, nella quale è
spiegato come l'iniziativa legislativa mirasse unicamente a far
«salva la posizione assunta dai dipendenti in forza» del regolamento
n. 2/2001. Negli interventi del successivo dibattito in Aula si
parla, tra l'altro, di «una sanatoria solo per i perequati»
(Robilotta) e si accenna anche ai timori per i possibili profili di
incostituzionalità della stessa (Scalia).
O.5. - Tanto chiarito circa il reale e obiettivo finalismo della
legge in questione (e fatto salvo quanto si aggiungerà infra circa
la non corrispondenza di essa a quanto statuito dal T.a.r. del
Lazio), la prima perplessità di ordine giuridico concerne la
competenza della Regione Lazio ad approvare una legge volta a porre
fine ad un giudizio.
La Sezione non ignora, ovviamente, che vi sono stati, in passato,
numerosi casi di leggi espressamente dirette ad estinguere processi
in corso onde porre fine ad un contenzioso pendente (si cita, a mero
titolo di esempio, l'art. 80, comma 25, della legge 23 dicembre 2000,
n. 388 in tema di riliquidazione della pensione, su cui la sentenza
della Corte costituzionale 31 ottobre 2002, n. 434 oppure l'art. 16,
comma 3, della legge 11 aprile 2000, n. 83, su cui la sentenza della
Corte costituzionale 6 luglio 2001, n. 223), ma in quei casi, al di
là della ragionevolezza delle singole scelte legislative, si
trattava comunque di leggi dello Stato, unico ente della Repubblica
competente a legiferare in via esclusiva in ma-teria di giurisdizione
e di giustizia amministrativa.
Per contro un intervento, avente le medesime finalità di
definire una o più controversie, posto in essere da una Regione
sembra porsi in conflitto con i principi costituzionali che regolano
il riparto tra le competenze dei vari Legislatori interni e, in ciò,
si ravvisa la violazione del parametro sopra indicato.
P) (Segue): in relazione agli artt. 3 e 24 Cost.
P.1. - Si accennato a precedenti esempi di leggi statali con le
quali si è posto fine a contenziosi pendenti in sede
giurisdizionale.
P.1. - Va segnalato, a tal proposito, che la Corte costituzionale
in alcune occasioni ha ritenuto quegli interventi (e altri analoghi)
non lesivi dell'art. 24 Cost. sull'assunto che le sopravvenute
discipline legislative, lungi dal tradursi in una sostanziale
vanificazione dei diritti azionati, fossero tali da realizzare, in
qualche misura, anche le pretese fatte valere dagli interessati,
così eliminando le basi del preesistente contenzioso (tra le molte,
si veda la sentenza della Corte costituzionale n. 310 del 2000).
Tanto all'evidenza non si è verificato nel caso di specie dal
momento che il Legislatore regionale con norme, non scevre di un
certo tasso di autoritarismo, ha solamente conculcato gli interessi
legittimi e il diritto alla difesa degli appellati vittoriosi in
primo grado, siccome dispiegatosi nella deduzione degli originari
motivi di impugnativa, senza nulla concedere alle loro pretese e,
anzi, confermando in via legislativa l'efficacia di atti già
giudicati illegittimi dal T.a.r.
Nemmeno risulta, d'altra parte, che la L.R. Lazio n. 14/2009
assolva ad alcuna funzione di disciplina transitoria volta a
consentire l'attuazione di un innovativo sistema della dirigenza
regionale con la finalità di agevolare un graduale ed armonico
passaggio da uno a un altro ordinamento delle funzioni della
dirigenza medesima.
Si tratta, invece, di una norma «a regime» diretta chiaramente a
consolidare avanzamenti disposti contra legem.
Nè varrebbe opporre a tale considerazione l'idea, affacciatasi
nel dibattito consiliare e pure adombrata negli scritti difensivi
degli appellanti, secondo cui la Regione Lazio, così operando, si
sarebbe attenuta al decisum del primo Giudice, atteso che il
significato immediatamente percepibile della pronuncia del T.a.r. del
Lazio era nel senso che la perequazione dovesse interamente
realizzarsi attraverso atti di rango primario, dal momento che i
presupposti di essa, i requisiti soggettivi per l'avanzamento ad una
qualifica superiore, il procedimento valutativo per addivenire
all'adozione dei relativi provvedimenti di superiore inquadramento
potevano essere stabiliti direttamente e soltanto da una legge.
Il T.a.r. non ha affatto statuito nel senso che, ai fini del
rispetto del principio di gerarchia delle fonti, fosse sufficiente
una qualunque legge che, senza nulla disporre in ordine ai vari
profili sopra indicati, recepisse l'esito di provvedimenti
amministrativi dichiarati illegittimi.
Vuolsi con ciò significare che la perequazione avuta di mira
dalla Regione Lazio avrebbe potuto disporsi esclusivamente con legge
e nel rispetto di tutti i principi i quali, secondo l'ordinamento
repubblicano vigente, debbono presiedere all'adozione di leggi in
materia di avanzamenti nell'ambito del lavoro alle dipendenze della
pubblica amministrazione.
In questa prospettiva la L.R. n. 14/2009 non si configura come un
adempimento conformativo alla sentenza impugnata, ma - non poggiando
su alcun impianto procedimentale prodromicamente stabilito per legge
- si risolve nella mera conferma di atti arbitrariamente e
illegittimamente assunti dalla Regione Lazio in via amministrativa.
P.3. - Di qui la lesione dell'inviolabile diritto di difesa dei
ricorrenti in prime cure che concreta altresì una lesione del
generale canone di uguaglianza.
Q) (Segue): in relazione all'art. 111 Cost.
Q.1. - L'art. 111 Cost., siccome novellato dalla L. cost. 23
novembre 1999, n. 2, stabilisce, nel primo periodo del secondo comma,
che ogni processo si svolga nel contraddittorio tra le parti, in
condizioni di parità, davanti a un giudice terzo e imparziale.
Q.2. - La disposizione costituzionale investe direttamente la
legislazione processuale e in questa s'invera. Non può escludersi,
tuttavia, che i principi enunciati dall'art. 111 Cost. possano
conformare anche previsioni legislative attinenti ad altra materia o
a diverso settore dell'ordinamento, ogniqualvolta dette norme
primarie finiscano per interferire su uno specifico processo,
alterando il modello paritario e dialettico delineato dal Legislatore
costituzionale.
Q.3. - Non può allora ignorarsi che, nella fattispecie, la
Regione Lazio ha svolto il doppio ruolo di parte necessaria del
processo e, al contempo, anche di titolare del potere normativo
primario, utilizzato nello specifico per porre fine ad un giudizio
definito in primo grado con una pronuncia ad essa sfavorevole.
Q.4. - In questa duplicità di ruoli e nell'uso di una potestà
pubblica legislativa per «sanare» i vizi dell'esercizio della
potestà pubblica amministrativa si ravvisa una concreta lesione del
principio di parità delle parti, sancito dalla Costituzione.
R) (Segue): in relazione agli artt. 3, primo e secondo comma, e 113,
primo e secondo comma, Cost. sotto altro profilo: la violazione dei
limiti entro i quali possono considerarsi ammissibili le
leggi-provvedimento.
R.1. - Si è osservato che la L.R. n. 14/2009 presenta i
caratteri di una legge-provvedimento, ossia di un provvedimento
normativo di rango primario che incide su un numero determinabile e
determinato di destinatari e avente un contenuto particolare e
concreto.
R.2. - Orbene la Corte costituzionale ha, con più sentenze,
definito il quadro dei principi entro i quali sono ammissibili nel
nostro ordinamento le leggi-provvedimento, anche regionali.
In tal senso si citano, tra le pronunce più recenti, la n. 267
del 13 luglio 2007, la n. 250 del 4 luglio 2008, la n. 288 del 18
luglio 2008 e la n. 405 del 12 dicembre 2008.
R.3. - Il vincolante punto di vista del Giudice delle leggi sulla
questione è stato poi ribadito nella sentenza n. 137 dell'8 maggio
2009.
Al riguardo la Corte costituzionale ha chiarito in qual modo
debba valutasi la conformità alla Costituzione di una disposizione
qualificabile come legge-provvedimento.
In particolare, la Corte ha ribadito che, secondo la sua
consolidata giurisprudenza, non è preclusa alla legge ordinaria, e
neppure alla legge regionale, la possibilità di attrarre nella
propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidati
all'autorità amministrativa, non sussistendo un divieto di adozione
di leggi a contenuto particolare e concreto e, tanto meno, una
riserva di amministrazione costituzionalmente protetta.
La Corte ha, tuttavia, precisato che leggi con dette
caratteristiche sono ammissibili entro limiti non solo specifici,
qual è quello del rispetto della funzione giurisdizionale in ordine
alla decisione delle cause in corso, ma anche generali, tra i quali
il necessario rispetto del principio di ragionevolezza o,
specularmente, di non arbitrarietà; la legittimità costituzionale
di questo tipo di leggi deve, quindi, essere valutata in relazione al
loro specifico contenuto.
In considerazione del pericolo di disparità di trattamento
insito in previsioni normative di tipo particolare o derogatorio - ha
soggiunto la Corte - la legge-provvedimento è soggetta ad un
rigoroso scrutinio stretto di costituzionalità, da condursi
essenzialmente sotto i profili della non arbitrarietà e della non
irragionevolezza della scelta del legislatore, con la conseguenza che
quest'ultimo, qualora emetta leggi a contenuto provvedimentale, «deve
applicare con particolare rigore il canone della ragionevolezza,
affinchè il ricorso a detto tipo di provvedimento non si risolva in
una modalità per aggirare i principi di eguaglianza ed
imparzialità. In altri termini, la mancata previsione costituzionale
di una riserva di amministrazione e la conseguente possibilità per
il legislatore di svolgere un'attività a contenuto amministrativo,
non può giungere fino a violare l'eguaglianza tra i cittadini. Ne
consegue che, qualora il legislatore ponga in essere un'attività a
contenuto particolare e concreto, devono risultare i criteri ai quali
sono ispirate le scelte e le relative modalità di attuazione.».
R.4. - Applicando al caso di specie i riferiti principi enunciati
dalla Corte costituzionale, il Collegio è dell'avviso che l'art. 1
della L.R. n. 14/2009 sia una legge-provvedimento in contrasto con
l'art. 3 Cost., nel significato di parità di trattamento.
R.5. - Si è osservato sopra - nel condividere le statuizioni del
T.a.r. - che l'art. 22, comma 8, della L.R. n. 25/1996 doveva
considerarsi una norma meramente programmatica, del tutto priva di
un'immediata precettività, non potendosi evincere da esso in qual
modo e secondo quali criteri il Legislatore regionale intendesse
attuare la perequazione tra il personale in servizio.
Ebbene è incontestabile che la L.R. Lazio n. 14/2009 si limiti a
richiamare le qualifiche (dirigenziali) attribuite in base a detto
comma, senza tuttavia spiegare le ragioni per cui si debba operare
una conferma legislativa di tal fatta.
In sostanza la disposizione in parola «conferma» l'attribuzione
di qualifiche illegittimamente disposte sulla base di un'altra
previsione che nulla stabiliva al riguardo, posto che la vera
«sostanza» regolatoria della perequazione attuata dalla Regione Lazio
era in realtà contenuta in una serie di atti e, tra questi
principalmente, nel regolamento n. 2/2001, tutti ugualmente colpiti
dall'annullamento disposto dal T.a.r. del Lazio.
Il regolamento n. 2/2001, peraltro, nemmeno viene citato
dall'art. 1 della L.R. Lazio n. 14/2009, facendosene soltanto salvi
(implicitamente, ma chiaramente) gli effetti.
Si ricava, dunque, un'ulteriore conferma della circostanza che
con la L.R. Lazio n. 14/2009 il Legislatore regionale non ha affatto
voluto «ottemperare» alla sentenza impugnata, piuttosto ha mirato a
eluderne l'esecutività e ad impedirne la consolidazione in appello.
R.6. - Si è difatti assistito alla conservazione degli effetti
di una serie di atti amministrativi illegittimi, dei quali nemmeno
sono state legificate le concrete scelte prescrittive (ossia i
requisiti soggettivi, i criteri di valutazione, il procedimento
valutativo e via seguitando).
Costituisce per contro jus receptum del diritto amministrativo,
che viene qui in rilievo in forza dello scrutinio rigoroso richiesto
per la valutazione della compatibilità costituzionale delle
leggi-provvedimento, il principio secondo il quale la conferma in
senso proprio è un provvedimento di secondo grado, volto sì a
stabilizzare gli effetti di un precedente provvedimento, ma che
presuppone il riesame dei fatti e di tutti gli interessi coinvolti
nella vicenda incisa dal provvedimento confermato.
Nulla di tutto ciò si è verificato nella fattispecie: nella
L.R. Lazio n. 14/2009 non vi è traccia delle ragioni poste a
sostegno della conferma e del riesame compiuto dalla Regione Lazio.
R.7. - La precedente considerazione non è poi certamente
scalfita dal richiamo, contenuto nell'incipit dell'art. 1, al «...
processo di riorganizzazione delle strutture regionali ...», alla
finalità di «... favorire la razionalizzazione degli organici» e di
«... assicurare il buon andamento dell'amministrazione evitando
interruzioni e disfunzioni nell'attività gestionale ...».
Al di là del contraddittorio richiamo al buon andamento - che
è, invece, il principio costituzionale macroscopicamente violato
dalla norma (sul punto infra nei paragrafi successivi) -,
dell'irrilevante menzione del processo di riorganizzazione delle
strutture regionali (posto che la perequazione poco, se non nulla, ha
a che vedere con tale processo) e dell'incomprensibile riferimento
alla razionalizzazione degli organici (dal momento che l'avanzamento,
senza concorso, di personale nelle qualifiche apicali certamente non
contribuisce a ridurre il pernicioso fenomeno dell'enorme
proliferazione dei dirigenti nel la Regione Lazio, fenomeno che ha
dato luogo, per l'appunto, ad una c.d. «piramide rovesciata» in cui
il rapporto tra dirigenti e qualifiche inferiori è tutto a vantaggio
dei primi, ma a detrimento delle finanze pubbliche e del buon
andamento amministrativo), non si ritiene sufficiente a giustificare
la norma approvata l'esigenza di evitare disfunzioni nell'attività
gestionale, tanto più se si considera che i «perequati» ancora in
servizio sono, tutto sommato, un numero contenuto rispetto alla gran
massa dei dirigenti dei quali dispone la Regione Lazio (v., al
riguardo, i lavori consiliari e gli atti difensivi).
R.8. - Soprattutto, nella legge in discorso e nei lavori
consiliari, non si fa alcuno accenno alla posizione e alle ragioni
degli appellati, controinteressati alla perequazione, titolari di una
posizione differenziata e qualificata, i quali in un qualunque
procedimento amministrativo di conferma avrebbero avuto la
possibilità di esporre e di far valere le loro deduzioni.
R.9. - Non si chiariscono poi le ragioni dell'urgenza di
provvedere per far salvi gli effetti di un intervento perequativo
disposto a distanza di oltre venti anni dalla L.R. Lazio n. 15/1988,
nonostante l'apprezzamento del tempo trascorso sia uno degli elementi
essenziali di ogni riesame in autotutela, stante l'esigenza di
proteggere gli affidamenti consolidatisi, ivi inclusi quelli dei
soggetti controinteressati.
R.10. - Non si comprende inoltre in base a quali criteri il
Consiglio regionale abbia ritenuto di dover confermare le
attribuzioni delle qualifiche già disposte e annullate.
R.11. - Oltre a riferiti principi della motivazione, della
trasparenza, della completezza dell'istruttoria, della
partecipazione, il procedimento legislativo che ha condotto
all'approvazione della legge regionale in esame appare anche lesivo
del principio di proporzionalità, non comprendendosi la ragione per
la quale la perequazione non potesse raggiungersi sul piano meramente
economico.
Detto altrimenti: se, come si evince di capire dai lavori
consiliari, una delle preoccupazioni del Legislatore regionale, forse
la principale, è stata quella di garantire un determinato ed elevato
livello dei trattamenti pensionistici dei beneficiari della
perequazione, non si vede perchè l'identico risultato non potesse
essere raggiunto attraverso un intervento di natura soltanto
economica, non lesivo delle aspettative di progressione in carriera
dei controinteressati.
R.12. - Le considerazioni sopra svolte alimentano anche il dubbio
che l'adozione, da parte della Regione Lazio, di una
legge-provvedimento arbitraria e irragionevole nei sensi sopra
chiariti, si risolva nel tentativo di escludere la piena
«giustiziabilita'» di atti della pubblica amministrazione.
R.13. - Di qui la violazione, a parere del Collegio, dei
parametri costituzionali sopra indicati.
S) (Segue): in relazione agli artt. 3, 51, primo comma, e 97, primo e
terzo comma, Cost.
S.1. - La Corte costituzionale ha chiarito in plurime decisioni
che l'accesso degli impiegati delle pubbliche amministrazioni a
funzioni più elevate avviene in base alla regola del pubblico
concorso, forma generale e ordinaria di reclutamento per le pubbliche
amministrazioni che, meglio di altre, offre la garanzia di
selezionare in modo neutrale e sulla base di apprezzamenti tecnici i
più capaci, assicurando così il buon andamento della pubblica
amministrazione (tra le molte, si veda la sentenza n. 363 del 9
novembre 2006).
In questo senso depongono del resto le norme della discipline,
statale e regionale (del Lazio), mediante le quali si sono inverati
nel tessuto ordinamentale i principi fondamentali (anche ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost.) ricavabili dai riferiti parametri
costituzionali; così, ad esempio, vanno richiamati gli artt. 28,
comma 1, del D. Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), 15 e 16 della L.R. Lazio 18 febbraio 2002, n. 6
(Disciplina del sistema organizzativo della Giunta e del Consiglio e
disposizioni relative alla dirigenza ed al personale regionale),
nonchè lo stesso art. 19, ormai abrogato, della L.R. Lazio n.
25/1996.
S.2. - Il Giudice delle leggi ha anche precisato che alla regola
fondamentale del pubblico concorso può derogarsi se e soltanto se
ricorrano particolari situazioni in cui si presenti ragionevole la
deroga; in assenza di tali situazioni legittimanti, la deroga si
risolverebbe difatti in un privilegio indebito per alcune categorie
di soggetti, con conseguente violazione dell'art. 97, terzo comma,
Cost.
S.3. - In particolare, non possono considerarsi legittime, alla
stregua dei riferiti parametri costituzionali, norme che consentano
inquadramenti automatici in qualifiche superiori e, quindi, uno
scivolamento verso l'alto di personale in ispregio della regola
concorsuale.
S.4. - Il delineato quadro dei principi che reggono gli
avanzamenti nelle carriere della pubblica amministrazione italiana è
stato ulteriormente ribadito nella sentenza della Corte
costituzionale n. 407 del 3 novembre 2005.
In detta pronuncia si è statuito che il contemperamento tra la
regola generale del pubblico concorso e l'esigenza straordinaria di
consolidare esperienze lavorative maturate deve trovare un
ragionevole punto di equilibrio nelle norme di rango primario e,
tuttavia, si è anche escluso, nella riferita prospettiva, che
configuri una soluzione ragionevole la previsione di un automatico
scivolamento verso inquadramenti superiori, sulla base della sola
domanda, di soggetti che possiedano il requisito del pregresso
svolgimento, per un certo periodo, di determinate mansioni.
S.5. - Non serve dilungarsi poi sulla circostanza che i suddetti
principi vincolano i Legislatori interni, non soltanto al momento di
delineare il predetto meccanismo di avanzamento automatico, ma anche
quando essi introducano norme primarie - come la L.R. Lazio n.
14/2009 - volte a conseguire il medesimo risultato (id est,
dell'aggiramento della regola dell'accesso per concorso) attraverso
la stabilizzazione in forza di leggi-provvedimento confermative di
precedenti atti amministrativi (peraltro, nella fattispecie, già
annullati in primo grado), adottati in aperto conflitto coni riferiti
principi.
S.6. - Di qui il dubbio di costituzionalità in relazione ai
parametri sopra indicati.
T) (Segue): in relazione agli artt. 3, 97 e 98 Cost.
T.1. - Con una serie di pronunce sul fenomeno del c.d. «spoil
system», la Corte costituzionale ha osservato (si veda la sentenza 23
marzo 2007, n. 103) che l'evoluzione legislativa, che ha investito il
settore della dirigenza (nella specie, si trattava della dirigenza
statale di livello generale) dai primi anni Novanta del XX secolo
fino all'attualità, ha «... determinato il definitivo passaggio da
una concezione della dirigenza intesa come status, quale momento di
sviluppo della carriera dei funzionari pubblici, ad una concezione
della stessa dirigenza di tipo funzionale ...», facendo «... perno
sulla distinzione tra il potere di indirizzo politico-amministrativo
e l'attività gestionale svolta dai dirigenti ...» ed ampliando le
competenze dirigenziali «... l'esercizio delle quali deve essere
valutato tenendo conto, in particolare, dei risultati "dell'attività
amministrativa e della gestione"».
Tale mutamento, nella visione legislativa, del ruolo e delle
funzioni assolte dai dirigenti «... ha comportato un maggiore rigore
nell'accertamento della responsabilità dei dirigenti stessi ..., che
presuppone un efficace sistema valutativo in relazione agli obiettivi
programmati ...».
In questo senso si è escluso che la contrattualizzazione della
dirigenza abbia implicato l'attribuzione alla pubblica
amministrazione della possibilità di recedere liberamente dal
rapporto.
In applicazione di tali principi è stato dichiarato
incostituzionale l'art. 3, comma 7, della L. n. 145/2002, nella parte
in cui si prevedeva che gli incarichi di funzioni dirigenziali di
livello generale cessassero automaticamente ex lege il sessantesimo
giorno dalla data di entrata in vigore della legge stessa. La
previsione è stata difatti ritenuta lesiva, in carenza di garanzie
procedimentali, dei principi costituzionali di continuità
dell'azione amministrativa e di buon andamento dell'azione stessa.
Ha osservato sul punto la Corte costituzionale che «... (l) e
recenti leggi di riforma della pubblica amministrazione ... hanno,
infatti, disegnato un nuovo modulo di azione che misura il rispetto
del canone dell'efficacia e dell'efficienza alla luce dei risultati
che il dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti
dal vertice politico, avendo a disposizione un periodo di tempo
adeguato, modulato in ragione della peculiarità della singola
posizione dirigenziale e del contesto complessivo in cui la stessa è
inserita ...», ragion per cui «... la revoca delle funzioni
legittimamente conferite ai dirigenti ... può essere conseguenza
soltanto di una accertata responsabilità dirigenziale in presenza di
determinati presupposti e all'esito di un procedimento di garanzia
puntualmente disciplinato.».
T.2. - Tanto premesso, ritiene il Collegio che l'impianto
complessivo delle riferite statuizioni del Giudice delle leggi, con
le quali si sono messi in luce gli aspetti qualificanti del nuovo
ordinamento della dirigenza pubblica (consistenti nella definizione
di un meccanismo di selezione guidato da criteri oggettivi e
connotato dalla temporaneità dell'incarico conferito, nonchè dalla
revoca dello stesso solo in presenza di peculiari profili di
responsabilità dirigenziale), abbiano una valenza bidirezionale.
Essi cioè non valgano esclusivamente nell'ipotesi di norme che
conducano alla cessazione automatica degli incarichi, ma servano
anche a valutare la compatibilità costituzionale di eventuali
disposizioni, come la L.R. Lazio n. 14/2009, che comportino
automatici avanzamenti alla qualifica dirigenziale, non giustificati
da prodromici e oggettivi procedimenti di selezione, quand'anche
caratterizzati dalla considerazione della attività svolta e dei
requisiti soggettivi posseduti dagli aspiranti alla progressione, ma
unicamente incentrati sulla durata della pregressa attività
lavorativa.
T.3. - Volendo sintetizzare quanto appena esposto, è a dirsi che
il Collegio ritiene che il principio di buon andamento amministrativo
sia vulnerato anche da leggi, come quella in discorso, che consentano
di accedere alla dirigenza mediante scivolamenti automatici che
mortifichino il ruolo e la dignità attribuiti alla dirigenza grazie
alle riforme dell'ultimo ventennio.
T.4. - Anche sotto questo aspetto, pertanto, la scelta
legislativa compiuta dalla Regione Lazio appare censurabile per
arbitrarietà e irragionevolezza.
U) (Segue): in relazione all'art. 81 Cost.
U.1. - Secondo l'art. 81 Cost., ogni legge che importi nuove e
maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.
U.2. - Non vi è dubbio che l'art. 1 della L.R. Lazio n. 14/2009
comporti un notevole aggravio per i bilanci pubblici, sia per far
fronte al pagamento delle retribuzione dei perequati rimasti in
servizio sia in considerazione dell'effetto trascinamento che la
disposizione riversa sul debito pensionistico.
La Regione Lazio, quindi, avrebbe dovuto indicare i mezzi
utilizzati per finanziare la spesa generata dalla norma, ma di tali
risorse nella legge non si fa menzione alcuna.
U.3. - Di qui il dubbio che sia stato violato il riferito
parametro costituzionale.
V) La proposizione della questione di legittimità costituzionale e
il dispositivo della presente ordinanza.
V.1. - Per tutti i motivi sopra esposti, non residuando margini
per un'esegesi costituzionalmente orientata, il Collegio ritiene che
sia rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della L.R. Lazio n.
14/2009, in particolare nella parte in cui il combinato disposto
delle suddette disposizioni si applica anche alle qualifiche
dirigenziali del personale della Regione Lazio.
V.2. - In particolare, stante l'oggetto della presente
controversia e considerato l'interesse che sorregge il ricorso
originariamente proposto avanti al T.a.r. del Lazio dal quale ha
tratto origine il contenzioso devoluto in appello, il Collegio
ritiene che debbano essere espunte dall'ordinamento le parole
«qualifica e», ricorrenti nel primo e nel terzo comma dell'art. 1
della suddetta legge.
Visto l'art. 134 Cost.;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Viste le norme integrative peri giudizi davanti alla Corte
costituzionale del 7 ottobre 2008, pubblicate sulla Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana del 7 novembre 2008, n. 261;

P.Q.M.

Riuniti i ricorsi in appello indicati in epigrafe, dispone
l'immediata trasmissione della presente ordinanza, insieme a tutti
gli atti del giudizio, alla Corte costituzionale ai fini dell'esame,
per le ragioni spiegate nella suestesa motivazione, della questione
di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 3, nelle
parti in cui ricorrono le parole «qualifica e», e 2 della L.R. Lazio
16 aprile 2009, n. 14 («Disposizioni in materia di personale») per
contrasto con gli artt. 3, 24, 51, 81, 97, 98, 111, 113 e 117 della
Costituzione e, per l'effetto, sospende il giudizio.
Ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente
ordinanza:
I) sia notificata a tutte le parti in causa e al Presidente
della Giunta della Regione Lazio, nonchè comunicata ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica e al
Presidente del Consiglio regionale della Regione Lazio;
II) sia trasmessa alla Corte costituzionale insieme con gli
atti del processo e con la prova delle notificazioni e delle
comunicazioni prescritte nell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n.
87.
Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale, Sezione Quinta, nella Camera di consiglio del 12
maggio 2009.

Il Presidente: Iannotta


Il Consigliere est.: Carlotti