1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 23-1-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 196 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 giugno 2018
Ordinanza del 29 giugno 2018 del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana sul ricorso proposto da Galle' Maria contro D'Alia Marta e Comune di Palermo. Elezioni - Consigli circoscrizionali - Norme della Regione Siciliana - Estensione dell'applicazione delle disposizioni dell'articolo 3 della legge regionale 11 agosto 2016, n. 17, recante modifiche di norme in materia di composizione del consiglio comunale, anche per l'elezione dei consigli circoscrizionali. - Legge della Regione Siciliana 11 agosto 2016, n. 17 (Disposizioni in materia di elezione del sindaco e del consiglio comunale e di cessazione degli organi comunali. Modifica di norme in materia di organo di revisione economico-finanziaria degli enti locali e di status degli amministratori locali), art. 3, comma 3. (18C00291) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 23-1-2019)

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
per la Regione Siciliana

in sede giurisdizionale, ha pronunciato la presente ordinanza,
sul ricorso numero di registro generale 967 del 2017, proposto da:
Maria Gallè, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni
Immordino e Giuseppe Immordino, con domicilio eletto presso il loro
studio in Palermo, viale Libertà, 171;
Contro Marta D'Alia, rappresentata e difesa dall'avvocato
Giovanni Scala, con domicilio eletto presso il suo studio in Palermo,
via Principe di Paternò, 67;
Nei confronti Comune di Palermo, in persona del Sindaco p.t., non
costituito in giudizio;
Per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale Sicilia - Palermo: sezione I n. 2550/2017, resa tra le
parti, concernente l'annullamento del verbale dell'Ufficio centrale
elettorale per l'elezione del Presidente e dei Consiglieri dell'VIII
circoscrizione (Politeama - Libertà - Montepellegrino - Malaspina -
Palagonia) del Comune di Palermo dell'11 giugno/5 luglio 2017,
nonchè dell'atto di proclamazione degli eletti al Consiglio
circoscrizionale nella parte in cui non contempla tra gli eletti la
ricorrente in prime cure; e per la conseguente correzione dei
risultati elettorali e del verbale dell'Ufficio centrale e per la
proclamazione dell'odierna appellata alla carica di consigliere
circoscrizionale dell'VIII Circoscrizione del Comune di Palermo in
sostituzione della proclamata eletta Maria Gallè.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Marta D'Alia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 maggio 2018 il Cons.
Hadrian Simonetti, uditi per le parti gli avvocati Giovanni
Immordino, Giuseppe Immordino e Giovanni Scala;
1. La signora Marta D'Alia si è candidata alle elezioni dell'11
giugno 2017 a consigliere dell'VIII circoscrizione del Comune di
Palermo, con la lista «Palermo 2022», collegata al candidato
presidente Marco Frasca Polara, risultato vincitore.
Avendo riportato 467 voti di preferenza e una cifra individuale
di 4.110, non è stata eletta, essendo stato assegnato l'unico seggio
spettante alla lista «Palermo 2022» al candidato Francesco Schembri
che ha riportato 675 voti di preferenza e una cifra individuale di
4.218.
2. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale ha chiesto
l'annullamento, e la correzione dei risultati con conseguente propria
proclamazione tra gli eletti, del verbale dell'Ufficio centrale
elettorale del Comune di Palermo del 5 luglio 2017 e degli atti
connessi, con cui sono stati proclamati eletti il Presidente e i
Consiglieri dell'VIII circoscrizione, deducendo che l'Ufficio
centrale sarebbe incorso in un grave errore nelle operazioni di
riparto dei seggi, laddove ha individuato in otto anzichè in nove il
numero di consiglieri da eleggere.
Sulla base di questa premessa ha articolato due motivi di
illegittimità con cui lamenta la violazione degli articoli 4 e 4-ter
della legge regionale n. 35/1997, 3 della legge regionale n. 17/2016
e 5 della legge regionale n. 11/2015, nonchè l'eccesso di potere
sotto vari profili.
Sostiene, nell'insieme, che l'Ufficio elettorale sarebbe incorso
nell'errore di non detrarre il seggio assegnato al candidato
presidente non eletto avente numero d'ordine n. 1 (Giuliano
Forzinetti) dai seggi assegnati al gruppo di liste allo stesso
collegate, e che tale scelta avrebbe provocato un'applicazione
distorta ed illogica della disciplina regionale, a meno di non
predicarne l'incostituzionalità per contrasto con gli articoli 1,
comma 1, 2, 3 e 48, comma 2.
3. Il Tribunale amministrativo regionale ha accolto il ricorso
sul presupposto che, per effetto dell'art. 3, comma 3, della legge
regionale n. 17/2016, sia applicabile all'elezione per i consigli
circoscrizionali l'intero art. 4 della legge regionale n. 35/1997
dettato per l'elezione del Consiglio comunale, compresa la previsione
di cui al comma 3-ter (inserita nel 2016) ove si prevede che, sempre
nelle elezioni comunali, il seggio attribuito al candidato sindaco
non eletto più votato debba essere detratto da quelli assegnati alle
liste allo stesso collegate.
Il Giudice di primo grado ha motivato tale soluzione esegetica
anche sulla base di una interpretazione finalistica della normativa
elettorale, ritenuta più rispettosa dei principi di
rappresentatività delle istituzioni e di uguaglianza del voto.
4. Avverso la sentenza l'originaria eletta, Maria Gallè, ha
proposto il presente appello, lamentandone l'erroneità per eccesso
di potere giurisdizionale e per violazione dell'art. 12 delle
preleggi al c.c., essendo, a sua avviso, il Tribunale amministrativo
regionale pervenuto a tale decisione nonostante che l'interpretazione
formale-letterale della normativa applicabile escludesse un simile
esito.
La difesa appellante, attraverso un unico articolato motivo di
appello, sostiene infatti che alle elezioni per il consiglio
circoscrizionale non si applicherebbe il comma 3-ter dell'art. 4
della legge regionale n. 35/1997 ed il meccanismo da esso previsto.
Nè l'applicabilità di siffatta previsione potrebbe ricavarsi in
via interpretativa, data la distinzione, di ratio e di funzioni, tra
le circoscrizioni e il comune, retti da sistemi elettorali diversi,
imperniati, nel primo caso sul principio della partecipazione, nel
secondo su quello della governabilità.
5. Si è costituita l'originaria ricorrente, replicando con
articolata memoria difensiva e, all'udienza pubblica del 25 maggio
2018, la causa è passata in decisione.
6. Il Collegio reputa utile chiarire come, per effetto del modo
di procedere dell'Ufficio elettorale qui in contestazione, nell'VIII
circoscrizione del Comune di Palermo (Politeama - Libertà -
Montepellegrino - Malaspina - Palagonia), le liste di maggioranza e
quelle delle (diverse) opposizioni hanno avuto riconosciuti
rispettivamente cinque seggi, a fronte di una cifra elettorale pari
in un caso a 18.489 e nell'altro a 17.996, con una differenza quindi
all'incirca di 500 voti.
Tale risultato di parità si raggiunge ove si conteggi tra i
cinque seggi spettanti alle liste di maggioranza anche il Presidente
eletto, che fa parte, in quanto lo presiede, del consiglio
circoscrizionale.
A fronte di questo dato iniziale, la tesi dell'originaria
ricorrente in primo grado, che si è candidata in una lista collegata
al Presidente eletto, è che l'applicazione del sistema di
determinazione dei seggi previsto per le elezioni comunali - in
particolare della regola di cui all'art. 4, comma ter, della legge
regionale n. 35/1997 - avrebbe dovuto comportare, invece,
l'attribuzione di cinque seggi alle liste di maggioranza, in aggiunta
al seggio spettante al Presidente eletto Marco Frasca Polara; e di
soli tre seggi alle restanti liste di minoranza, in aggiunta al
seggio spettante al Presidente non eletto maggiormente votato
Giuliano Forzinetti.
Si sarebbe dovuti arrivare a tale risultato, appunto detraendo il
seggio assegnato al Forzinetti da quelli assegnati alle liste a lui
collegate, facendo applicazione della regola dettata per l'elezione
del Consiglio comunale dall'art. 4, commi 3-ter e 7, della legge
regionale n. 35/1997.
In tal modo, le liste collegate al Presidente eletto avrebbero
avuto un seggio in più a scapito delle altre liste, e di questo
seggio in più beneficerebbe la ricorrente in primo grado Marta
D'Alia.
Senonchè proprio l'applicabilità dell'art. 4, comma 3-ter, è
il tema controverso.
Tale disposizione si trova inserita all'interno dell'art. 4 della
più volte citata legge regionale n. 35/1997, la cui rubrica (si
intende, dell'art. 4) recita «Elezione del Consiglio comunale nei
comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti».
A tale articolo fa espresso richiamo il successivo art. 4-ter, la
cui rubrica recita «Elezione del consiglio circoscrizionale», e dove
è precisato, al comma 1, che «Per l'elezione del consiglio
circoscrizionale trovano applicazione i commi 1, 2, 4, 5, e 7
dell'art. 4», senza però fare menzione alcuna anche del comma 3-ter
dell'art. 4.
Quest'ultimo comma è frutto di un'aggiunta molto recente, da
parte della legge regionale n. 17/2016, recante «Disposizioni in
materia di elezione del sindaco e del consiglio comunale e di
cessazione degli organi comunali. Modifica di norme in materia di
organo di revisione economico-finanziaria degli enti locali e di
status degli amministratori locali». L'art. 3 della legge 17 del
2016, la cui rubrica recita «Modifiche di norme in materia di
composizione del Consiglio comunale», ha appunto modificato gli
articoli 2 e 4 della legge 35 del 1997, nel secondo caso aggiungendo
il comma 3-ter e modificando il comma 7, nella direzione già
ricordata.
7. Fin qui, si dovrebbe osservare con relativa sicurezza, le
modifiche parrebbero avere interessato, anche sulla base di un
criterio testuale, le sole elezioni comunali, tanto più che il
ricordato e specifico art. 4-ter della legge n. 35 del 1997 non ha,
invece, subito modifiche o aggiunte di sorta.
E, tuttavia, il quadro è complicato, e per quanto si vedrà più
avanti reso non più chiaramente intellegibile, dal fatto che, alla
fine dell'art. 3 della legge regionale n. 17/2016, dopo le già
ricordate modifiche (e integrazioni) agli articoli 2 e 4 della legge
n. 35/1997, il terzo ed ultimo comma ha previsto, con una formula
apparentemente di chiusura, che «Le disposizioni di cui al presente
articolo si applicano anche per l'elezione dei consigli
circoscrizionali».
Una tale formulazione pecca peraltro sicuramente per eccesso
ovvero dimostra un'eccedenza rispetto allo scopo, se è vero che
sicuramente all'elezione dei consigli circoscrizionali non trova
invece applicazione l'art. 2 della legge n. 35/1997, cui fa
riferimento espresso il comma 1 dell'art. 3 della legge n. 17/2016,
che disciplina le modalità di elezione del Sindaco e del consiglio
comunale nei comuni con popolazione sino a 15.000 abitanti.
Di conseguenza, quanto meno sotto tale aspetto, non è vero che
(tutte) le disposizioni di cui all'art. 3 della legge n. 17/2016 si
applicano per l'elezione dei consigli circoscrizionali, il che rivela
già una prima imprecisione del legislatore.
Dopodichè, per quanto attiene all'art. 4 della legge n. 35/1997,
le modifiche apportatevi da ultimo dal comma 2 dell'art. 3 della
legge n. 17/2016 investono specificamente le modalità di
determinazione dei seggi da attribuire alle liste, ridisegnando il
premio di maggioranza, alla lista o al gruppo di liste collegate al
candidato proclamato eletto, e introducendo per la prima volta il
meccanismo di detrazione di cui si è già discorso, ispirato
anch'esso ad una logica di correzione, ovvero di razionalizzazione,
del risultato elettorale in chiave maggioritaria.
Si tratta, con ogni evidenza, di disposizioni elettorali che
presentano immediati e qualificanti riflessi sulla forma di Governo
(a livello di ente) locale, perseguendo una logica maggioritaria che
si ritrova anche, seppure con modalità non coincidenti, nella
legislazione statale sull'elezione dei consigli comunali (v. art. 73,
commi 10 e 11, della legge n. 267/2000 e, anche per un cenno al
meccanismo dì cd. prededuzione, Consiglio di Stato, III, sentenza n.
1055 del 2018).
Sicchè non può dirsi casuale il fatto che l'art. 4-ter della
legge n. 35/1997, nel disciplinare l'elezione del consiglio
circoscrizionale, facesse in origine e faccia ancora testualmente
rinvio solamente ad alcune (ma non a tutte le) disposizioni dell'art.
4 della medesima legge, non menzionando in particolare il comma 6 sul
premio di maggioranza, come anche il comma 3-ter sul meccanismo di
detrazione qui in discussione.
Con la precisazione ulteriore che, se la mancata menzione del
comma 3-ter potrebbe trovare, come sostiene la difesa della D'Alia,
la sua possibile giustificazione nel mancato coordinamento, ovvero
aggiornamento, dell'art. 4-ter (aggiunto nel 2011) con la novella del
2016; non altrettanto può dirsi per il comma 6 e per il premio di
maggioranza in esso disciplinato, che era già in vigore nel 2011,
per quanto con modalità differenti da quelle da ultimo vigenti, e
che, dunque, consapevolmente il legislatore regionale a tale data
(nel 2011) decise di non (voler) applicare all'elezione del consiglio
circoscrizionale.
8. Di questa scelta del legislatore regionale del 2011, che al
Collegio appare esser stata allora consapevole e chiaramente
decifrabile, si possono offrire spiegazioni legate alla differente
natura del Consiglio comunale e di quello circoscrizionale. Il primo
funzionale con le proprie deliberazioni al pieno dispiegarsi di una
funzione di Governo locale che, come noto, nel nuovo titolo V della
Costituzione ha assunto una rilevanza crescente, secondo la consueta
dialettica tra maggioranza e minoranza/e; il secondo da sempre,
quanto meno a far data dalla 1. 278 del 1976, concepito come un
organo assembleare con funzioni per lo più consultive, cui non di
rado si affiancano compiti delegati anche di amministrazione attiva,
al crocevia tra la partecipazione e il decentramento.
All'insegna, dunque, di una differenza di fondo tra organi che
l'art. 4-ter era sembrato - e ancora sembrerebbe, ad una lettura
distesa del testo - registrare e confermare, attraverso un rinvio
alle sole disposizioni dettate per l'elezione del Consiglio comunale,
giudicate compatibili con l'elezione del consiglio circoscrizionale.
Di questo criterio di misurata e ponderata compatibilità, che
rifletteva le vedute differenze sostanziali, non vi è più traccia,
quanto meno sul piano formale, nell'intervento del 2016, essendo il
comma 3 dell'art. 3 della legge regionale n. 17/2016 all'apparenza
ispirato ad un criterio di segno opposto, di integrale e sbrigativo
rinvio.
9. Se questa fosse la conclusione desumibile dal quadro
normativo, se ne dovrebbe ricavare (più di) un dubbio sulla
ragionevolezza dell'art. 3, comma 3, della legge regionale n.
17/2016, come anche della sua coerenza con il principio di
rappresentatività, nella misura in cui finisce per equiparare,
sottoponendoli ad eguale disciplina, senza che se ne colga
distintamente la ragione, istituti e realtà disomogenei, quali sono
il Consiglio comunale e quello circoscrizionale.
Ma, prima ancora, dell'art. 3, comma 3, della legge regionale n.
17/2016, sfugge al Collegio la razionalità intrinseca ovvero, in
altri termini, la sua stessa intellegibilità e coerenza. Nel senso
che l'imprecisione cui già si è fatto cenno, e che è all'origine
di qualunque sindacato di ragionevolezza, qui si presenta in forma
particolarmente acuta, sia per la non comune vaghezza di una
disposizione che, facendo irruzione in un testo normativo che si
occupa di composizione del consiglio comunale, richiama
frettolosamente non meglio identificate altre disposizioni, talune
delle quali di sicuro non pertinenti; sia perchè tutto questo
avviene in un ambito, quello elettorale, dove più forte è il
sentimento di certezza e di coerenza che dovrebbe guidare
l'interprete e rassicurare insieme eletti ed elettori.
Laddove, invece, la disposizione in parola evoca l'immagine di
quel «gregge privo di pastore» raffigurata nella sentenza della Corte
costituzionale n. 204 del 1982 (al punto 11.1.).
10. E, difatti, per come sono scritte le norme (l'art. 3, comma
3, della legge regionale n. 17/2016 e l'art. 4-ter della legge
regionale n. 35/1997), deve constatarsi la possibilità obiettiva di
più interpretazioni diverse e tutte ugualmente plausibili, in un
certo senso equivalenti l'una all'altra, a seconda che si privilegi
ora la governabilità ora la rappresentatività, quale conseguenza di
un'intima contraddizione, al cospetto delle quali si può dubitare
persino che il giudice sia ancora chiamato a risolvere un problema
interpretativo e non a sciogliere, rivelandone la soluzione, un
problema di politica legislativa; nell'esercizio di una funzione non
più di solo intelletto ma di volontà.
Si potrebbe obiettare, in termini più rassicuranti, che la
ricostruzione del contenuto della legge sia pur sempre possibile
attraverso l'integrazione, della singola o delle singole norme nel
sistema, assumendone la coerenza d'insieme, e che il giudice sarebbe
chiamato a esplicitare valutazioni già implicite.
10. Ed è questa la via percorsa dal Giudice di primo grado, con
la sentenza impugnata, lungo i consueti binari dell'interpretazione
costituzionalmente orientata, in questo caso (in funzione) dei
principi di rappresentatività delle istituzioni e di uguaglianza del
voto di cui agli articoli 1 e 48 della Costituzione, muovendo dal
presupposto - esso stesso, tuttavia, revocabile in dubbio - che debba
essere assicurato, anche a livello di consiglio circoscrizionale, un
meccanismo in grado di garantire al presidente eletto la maggioranza
in consiglio e quindi la «governabilita'».
Anche senza interrogarsi funditus sulla latitudine, da più parti
ritenuta eccessiva, che è in generale andata assumendo la tecnica
della interpretazione cd. costituzionalmente orientata o adeguatrice,
e che pure trova nella giurisprudenza della Corte costituzionale un
indubbio riscontro, in termini di dovere piuttosto che di facoltà
del giudice (v., per tutte, l'ordinanza n. 63 del 1989); di questa
tecnica reputa il Collegio che si debba fare un uso sorvegliato in
materia (di legge) elettorale, ribadendo che grava sul legislatore un
dovere primario di clari loqui.
L'art. 3, comma 3, della legge regionale n. 17/2016 viola questo
dovere e pecca per mancanza di proporzione rispetto all'obiettivo che
si può supporre possa avere avuto di mira il legislatore.
Assumendo pure che il legislatore siciliano, nell'esercizio della
sua potestà primaria (ma non illimitata, come dimostra Corte
costituzionale, 107 del 1976) in materia di enti locali (art. 14,
lettera o, dello statuto), volesse avvicinare l'elezione del
consiglio circoscrizionale a quella del consiglio comunale, avrebbe
dovuto seguire un criterio intellegibile di coerenza e di
compatibilità.
Qualora poi avesse voluto (e potuto) rendere i due consigli del
tutto omogenei nelle loro modalità di funzionamento, innovando non
di poco rispetto alla storia e rispetto alla disciplina del 2011,
avrebbe dovuto farlo in modo inequivoco, meglio ancora se attraverso
la modifica ovvero l'aggiornamento dell'art. 4-ter della legge
regionale n. 35/1997.
In assenza di questi elementi, non solo la disposizione di rinvio
dell'art. 3, comma 3, si dimostra manifestamente inadeguata e
arbitraria, ma pone seri dubbi sulla sua conformità anche ad un
diverso parametro di costituzionalità, offerto dall'art. 101, comma
2, della Costituzione.
Se infatti il giudice deve essere soggetto soltanto alla legge,
quantunque nella più ampia lettura che di questo lemma è venuta
offrendo nel tempo la dottrina costituzionalistica, è necessario che
la legge sia decifrabile attraverso una funzione (tendenzialmente,
soltanto) conoscitiva nel cui esercizio si riaffermi al fondo il
legame tra la funzione giurisdizionale e la sovranità popolare.
Tanto più al cospetto di una legge elettorale, come nel caso di
specie, dove è necessario che quel legame sia più profondo e che il
margine di interpretazione sia definito con maggiore certezza.
Il che vale a privilegiare - ad avviso di questo Collegio, quanto
meno nel presente ambito - il promovimento della questione di
legittimità costituzionale della disposizione che non sia
razionalmente intellegibile, piuttosto che la ricerca di una
interpretazione costituzionalmente orientata, oltre tutto in una
direzione non definita e non scevra da valutazioni opinabili che
debbono essere lasciate alla volontà politica.
Una simile questione, preordinata ad una pronuncia che in ragione
del principio di ragionevolezza e di soggezione del giudice alla
legge, espunga dall'ordinamento un disposto normativo - l'art. 3,
comma 3, della legge regionale n. 17/2016 - indecifrabile e comunque
irrazionale, sia sul piano della razionalità formale che nel senso
della razionalità pratica (Corte costituzionale, sentenza n. 113 del
2015 e 172 del 1996), oltre ad essere non manifestamente infondata
per tutte le ragioni sin qui evidenziate, non potendosi in questo
caso percorrere la via di un'interpretazione adeguatrice, è anche
rilevante ai fini della decisione.
Ove infatti non si dovesse fare applicazione dell'art. 3, comma
3, della legge regionale n. 17/2016, la presente causa andrebbe
risolta alla luce del chiaro disposto dell'art. 4-ter della legge
regionale n. 35/1997, che non prevede nè richiama alcun meccanismo
di detrazione o prededuzione dei seggi e la cui applicazione
condurrebbe alla conferma del risultato elettorale originario
favorevole all'odierna appellante Maria Gallè.
11. Alla luce delle considerazioni che precedono, il giudizio va
quindi sospeso in attesa della definizione del giudizio incidentale
di legittimità costituzionale, disponendosi la rimessione della
questione alla Corte costituzionale.
Ogni altra statuizione in rito e nel merito è riservata
all'esito del procedimento davanti alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana, in sede giurisdizionale, non definitivamente pronunciando
sull'appello, visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 della
legge costituzionale n. 1/1948, 23 e ss. della legge n. 87/1953 e 79
del decreto legislativo n. 104/2010:
1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge
regionale 11 agosto 2016, n. 17 (Disposizioni in materia di elezione
del sindaco e del consiglio comunale e di cessazione degli organi
comunali. Modifica di norme in materia di organo di revisione
economico-finanziaria degli enti locali e di status degli
amministratori locali) quanto al comma 3 dove si legge che «Le
disposizioni del presente articolo si applicano anche per l'elezione
dei consigli circoscrizionali», in riferimento agli articoli 3 e 101,
comma 2, della Costituzione, ai sensi e nei termini di cui in
motivazione;
2) dispone la sospensione del giudizio di appello in oggetto,
ordinando l'immediata trasmissione degli atti e della presente
ordinanza alla Corte costituzionale;
3) dispone altresì che a cura della segreteria la presente
ordinanza sia notificata alle parti, nonchè al Presidente del
Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.

Così deciso in Palermo nella Camera di consiglio del giorno 25
maggio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente;
Hadrian Simonetti, consigliere, estensore;
Carlo Modica de Mohac, consigliere;
Giuseppe Barone, consigliere;
Giuseppe Verde, consigliere.

Il Presidente: De Nictolis


L'estensore: Simonetti