1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 6-9-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 111 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 marzo 2023
Ordinanza del 23 marzo 2023 del Tribunale di Cosenza nel procedimento civile promosso da Azienda Ospedaliera di Cosenza e altri contro Azienda sanitaria provinciale di Cosenza.. Esecuzione forzata - Sanita' pubblica - Divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive nei confronti degli enti del Servizio sanitario della Regione Calabria di cui all'art. 19 del d.lgs. n. 118 del 2001 - Inefficacia dei pignoramenti e delle prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalla Regione Calabria agli enti del proprio Servizio sanitario effettuati prima della data di entrata in vigore della legge n. 215 del 2021, di conversione in legge del decreto-legge n. 146 del 2021 - Applicazione fino al 31 dicembre 2023, con esclusione dei crediti risarcitori da fatto illecito e dei crediti retributivi da lavoro. - Legge 16 dicembre 2022, n. 196 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 8 novembre 2022, n. 169, recante disposizioni urgenti di proroga della partecipazione di personale militare al potenziamento di iniziative della NATO, delle misure per il servizio sanitario della regione Calabria, nonche' di Commissioni presso l'AIFA. Differimento dei termini per l'esercizio delle deleghe in materia di associazioni professionali a carattere sindacale tra militari), art. 2, introduttivo del comma 3-bis alla lettera c) del comma 2 dell'art. 16-septies del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2021, n. 215 (recte: Decreto-legge 8 novembre 2022, n. 169 (Disposizioni urgenti di proroga della partecipazione di personale militare al potenziamento di iniziative della NATO, delle misure per il servizio sanitario della regione Calabria, nonche' di Commissioni presso l'AIFA e ulteriori misure urgenti per il comparto militare e delle Forze di polizia), convertito, con modificazioni, nella legge 16 dicembre 2022, n. 196, art. 2, comma 3-bis). (23C00144) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 6-9-2023)

TRIBUNALE DI COSENZA

Il Giudice dell'esecuzione dott.ssa Filomena De Sanzo;
Esaminati gli atti del procedimento;
A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 15 febbraio
2023 con assegnazione delle parti di termine per note difensive sino
al 6 marzo 2023;
Lette le note depositate nell'interesse di I Greco - Ospedali
Riuniti S.r.l., Medical Sytem S.p.a., Heritage SPV e dall'Asp di
Cosenza;
Preso atto che, per effetto delle rettifiche eseguite nelle more
dal G.E. con provvedimento del 29 dicembre 2022, l'ammontare delle
somme staggite, indicato in euro 12.461.405,94 nell'ordinanza di
assegnazione del 13 dicembre 2022 opposta dai creditori istanti, è
pari ad euro 17.153.550,99.

Osserva

La presente procedura esecutiva nasce a seguito di provvedimento
di riunione di svariati pignoramenti mobiliari eseguiti, nel corso
degli anni, da più creditori nei confronti dell'Azienda Sanitaria
Provinciale (A.S.P.) di Cosenza presso il terzo tesoriere Banca
Nazionale del Lavoro - BNL sulla base di titoli esecutivi giudiziali
(sentenze e decreti ingiuntivi non opposti), nell'ambito della quale
è stata espletata CTU contabile al fine di accertare l'esatta
quantificazione del petitum dei creditori in vista della valutazione
delle rispettive istanze di assegnazione.
La perizia ha consentito, altresì di verificare la capienza ai
fini del pagamento dei creditori delle somme detenute e dichiarate
dal tesoriere.
Le more del procedimento, prima che il G.E., effettuate le
opportune verifiche, potesse dare corso all'assegnazione delle somme
ai singoli creditori, è intervenuto l'art. 17, comma 4 D.L. n.
34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 19 maggio 2020 che, a
fronte dell'esplosione della pandemia da diffusione di Covid-19, ha
previsto: «Al fine di far fronte alle esigenze straordinarie ed
urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19 nonchè per
assicurare al Servizio sanitario nazionale la liquidità necessaria
allo svolgimento delle attività legate alla citata emergenza,
compreso un tempistico pagamento dei debiti commerciali, nei
confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale di cui all'art.
19 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, non possono essere
intraprese o proseguite azioni esecutive; i pignoramenti e le
prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle
regioni agli enti del proprio Servizio sanitario regionale effettuati
prima della data di entrata in vigore del presente provvedimento non
producono effetti dalla suddetta data e non vincolano gli enti del
Servizio sanitario regionale e i tesorieri, i quali possono disporre,
per le finalità dei predetti enti legate alla gestione
dell'emergenza sanitaria e al pagamento dei debiti, delle somme agli
stessi trasferite durante il suddetto periodo; le disposizioni del
presente comma si applicano fino al 31 dicembre 2020».
In seguito, l'efficacia temporale della disposizione è stata
ulteriormente prorogata ad opera dell'art. 3, comma 8 del D.L. n. 183
del 2020 «fino al 31 dicembre 2021».
Con ordinanza del 21 giugno 2021 il Tribunale di Cosenza,
conformemente a quanto già fatto anche dal Giudice dell'esecuzione
del Tribunale di Napoli, dal Tribunale di Benevento e dal TAR di
Reggio Calabria, ha sollevato d'ufficio questione di legittimità
costituzionale della norma de qua.
La Corte costituzionale con sentenza n. 236 del 2021, depositata
in data 7 dicembre 2021 - richiamando i precedenti di cui alle
pronunce n. 128 del 2021 (in tema di sospensione delle procedure
aventi ad oggetto l'abitazione principale del debitore) e n. 231 del
2021 (in tema di misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e
agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali,
connesse all'emergenza da COVID-19) - ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 8 del D.L. n. 183 del 2020,
limitatamente agli effetti della proroga sino al 31 dicembre 2021,
per contrasto con gli art. 24 e 111 Cost.
Venuta meno la causa di non procedibilità, su impulso dei
creditori, con ordinanza del 14 dicembre 2021, l'Ufficio ha disposto
la prosecuzione del procedimento per concludere le operazioni di
verifica dei crediti portati dai titoli esecutivi e provvedere
all'assegnazione delle somme vincolate presso il terzo tesoriere
B.N.L.
Tuttavia, dopo pochi giorni, il legislatore è intervenuto
nuovamente sulla materia, seppur con una norma ad effetto
territorialmente limitato alla sola Regione Calabria, introducendo,
con l'art. 16-septies, lettera g) della legge 17 dicembre 2021, n.
215, di conversione del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146
(«Misure di rafforzamento dell'Agenas e del servizio sanitario della
Regione Calabria»), una nuova ipotesi di non procedibilità delle
azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie calabresi, del
seguente tenore: «Al fine di coadiuvare le attività previste dal
presente comma, assicurando al servizio sanitario della Regione
Calabria la liquidità necessaria allo svolgimento delle predette
attività finalizzate anche al tempestivo pagamento dei debiti
commerciali, nei confronti degli enti del servizio sanitario della
Regione Calabria di cui all'art. 19 del decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118, non possono essere intraprese o proseguite azioni
esecutive. I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse
finanziarie trasferite dalla Regione Calabria agli enti del proprio
servizio sanitario regionale effettuati prima della data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto non
producono effetti dalla suddetta data e non vincolano gli enti del
servizio sanitario regionale e i tesorieri, i quali possono disporre,
per il pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite
durante il suddetto periodo. Le disposizioni della presente lettera
si applicano fino al 31 dicembre 2025».
Nuovamente il Tribunale di Cosenza, dubitando della legittimità
costituzionale anche di detta norma e conformemente all'analogo
rilievo già mosso dal Tribunale di Crotone e poi anche dal TAR
Calabria in funzione di giudice dell'ottemperanza, ha sollevato
d'ufficio la relativa questione, sospendendo il giudizio esecutivo e
rimettendo gli atti alla Corte costituzionale la quale, con sentenza
n. 228 dell'11 novembre 2022, ha dichiarato l'illegittimità della
norma sottoposta al suo vaglio evidenziando, in particolare, per quel
che qui interessa, che «una misura legislativa che incida
sull'efficacia dei titoli esecutivi di formazione giudiziale è
legittima soltanto se limitata ad un ristretto periodo temporale e
compensata da disposizioni sostanziali che prospettino un
soddisfacimento alternativo dei diritti portati dai titoli, giacchè
altrimenti la misura stessa vulnera l'effettività della tutela in
executivis garantita dall'art. 24 Cost., determinando inoltre uno
sbilanciamento tra l'esecutante privato e l'esecutato pubblico, in
violazione del principio di parità delle parti di cui all'art. 111
Cost.» (v. punto 7 della motivazione della sentenza in esame, che
richiama anche le precedenti pronunce della Consulta n. 236 del 2021
e n. 186 del 2013).
La Corte ha conclusivamente precisato nella sentenza anzidetta
che «la misura introdotta dall'art. 16-septies, comma 2, lettera g),
del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, è difforme da queste
indicazioni, e manca quindi l'obiettivo di un equilibrato
contemperamento degli interessi in gioco» ed ha sollecitato il
legislatore, in caso di reintroduzione «di una misura temporanea di
improcedibilità delle esecuzioni di inefficacia dei pignoramenti»,
ad «osservare i principi» da essa enucleati «circa la platea dei
creditori interessati, l'obiettività delle procedure e la durata
della misura, e tenendo altresì conto degli effetti medio tempore
prodottisi».
A seguito di tale pronuncia, la procedura odierna è stata quindi
nuovamente riattivata dal Tribunale di Cosenza che, con decreto del
23 novembre 2022, ha fissato l'udienza per il prosieguo.
Con ordinanza del 13 dicembre 2022 il G.E. ha così proceduto
all'assegnazione di parte delle somme pignorate, escludendo dal
riparto sette posizioni debitorie che, «per la complessità
intrinseca del caso» avrebbero dovuto «essere trattate
singolarmente», ed ha contestualmente disposto lo svincolo di tutte
le somme pignorate, comprese quelle non assegnate.
Avverso detta ordinanza hanno proposto opposizione agli atti
esecutivi ai sensi dell'art. 617 c.p.c. alcuni dei creditori esclusi
dall'assegnazione, e cioe': I Greco Ospedali Riuniti s.r.l.,
Giampiero De Maria, Medical Sistems spa, Convatec Italia srl, SRL
Pubblica Founding No.1, Heritage SPV S.r.l. (C.F. 10698870960),
cessionaria dalla Detto Factor S.p.a. in liquidazione dei crediti.
Detti creditori hanno eccepito l'illegittimità dell'ordinanza di
assegnazione deducendo la «carenza di motivazione, irragionevolezza e
violazione della par condicio creditorum» per non avere proceduto il
G.E., con motivazione ritenuta generica e priva di fondamento,
all'assegnazione delle somme loro dovute, accertate anche dalla CTU
espletata, pur trovandosi essi nelle medesime condizioni dei
creditori soddisfatti e per avere irragionevolmente ed
immotivatamente disposto, lo stesso giudice, anche lo svincolo delle
somme non assegnate, pur in presenza di posizioni creditorie ancora
da vagliare.
Con la spiegata opposizione, i creditori anzidetti hanno
preliminarmente chiesto al Tribunale di sospendere inaudita altera
parte l'ordinanza di assegnazione gravata stante il concreto e
attuale pericolo di dispersione delle somme svincolate nelle more
degli approfondimenti ritenuti necessari dal C.E. ai fini del vaglio
delle loro richieste di assegnazione ed attesa anche l'(allora)
imminente entrata in vigore della legge n. 196/2022 (di conversione
del D.L. n. 169/2022) la quale, prevedendo nuovamente il divieto di
intraprendere e proseguire azioni esecutive contro le Asp calabresi,
con conseguente improseguibilità dell'odierna azione esecutiva,
avrebbe ulteriormente aggravato il pericolo di perdita in via
definitiva di ogni chance di soddisfacimento dei loro crediti,
fondati su titoli esecutivi giudiziali, pur in presenza di una
procedura del tutto capiente.
Questo Giudice, tabellarmente investito dell'incidente cautelare,
con ordinanza del 19 dicembre 2022, valutata sommariamente la
fondatezza dei motivi di opposizione, ha sospeso inaudita altera
parte l'efficacia esecutiva del provvedimento gravato limitatamente
alla parte in cui il G.E. ha ordinato lo svincolo di tutte le somme
pignorate, così circoscrivendo l'efficacia del predetto svincolo
alle sole somme assegnate, al fine di evitare il rischio di
dispersione delle somme pignorate dagli opponenti nel tempo
necessario all'espletamento degli accertamenti che il giudicante si
era riservato di effettuare.
Nelle more dell'udienza fissata per la discussione in
contraddittorio delle opposizioni proposte dai creditori estromessi
dall'assegnazione e per l'eventuale conferma del provvedimento emesso
inaudita altera parte è entrata in vigore, il 29 dicembre 2022, la
legge 196/2022 (conversione del D.L. n. 169/2022) che ha rieditato la
norma dichiarata incostituzionale con la sentenza n. 228/2022 dell'11
novembre 2022, disponendo nuovamente il blocco delle esecuzioni nei
confronti delle Asp calabresi ma limitandone nel tempo la durata (dai
cinque anni previsti nella norma dichiarata illegittima ad un solo
anno) ed escludendo dal blocco i crediti risarcitoti da fatto
illecito e retributivi da lavoro, nel dichiarato intento di
uniformarsi ai profili di incostituzionalità accertati dalla Corte
con riferimento all'art. 16-septies D.L. n. 146/2021.
All'udienza del 23 gennaio 2023 l'Asp ha chiesto, previa revoca
del decreto inaudita altera parte, il rigetto della domanda di
sospensione dell'efficacia esecutiva dell'ordinanza di assegnazione
contestata, alla luce della sopravvenuta improcedibilità
dell'esecuzione e del conseguente svincolo ex lege di tutte le somme
pignorate.
I creditori opponenti hanno, invece, insistito nell'accoglimento
dell'istanza di sospensione dell'efficacia esecutiva dell'ordinanza
di assegnazione e nella conferma del decreto emesso inaudita altera
parte alla luce della dedotta illegittimità del provvedimento
opposto, sostenendo, quanto alla norma sopravvenuta di cui l'Asp ha
chiesto l'applicazione, che essa disporrebbe una mera sospensione, e
non l'improcedibilità, delle esecuzioni in corso.
A scioglimento della riserva assunta all'esito dell'udienza, la
scrivente ha ritenuto di sottoporre alle parti la questione, rilevata
d'ufficio, della legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge
n. 196/2022 (conversione in legge del D.L. n. 169/2022) nella parte
in cui ha introdotto il comma 3-bis alla lettera C) del comma 2
dell'art. 16-septies D.L. 146/2021 (conv. in legge n. 215/2021) che
dispone: «In ottemperanza alla sentenza della Corte costituzionale n.
228 dell'11 novembre 2022, al fine di concorrere all'erogazione dei
livelli essenziali di assistenza nonchè di assicurare il rispetto
della direttiva europea sui tempi di pagamento e l'attuazione del
piano di rientro dai disavanzi sanitari della regione Calabria, non
possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti
degli enti del servizio sanitario della regione Calabria di cui
all'art. 19 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118. I
pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie
trasferite dalla regione Calabria agli enti del proprio servizio
sanitario regionale effettuati prima della data di entrata in vigore
della legge 17 dicembre 2021, n. 215, di conversione in legge del
decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146, non producono effetti dalla
suddetta data e non vincolano gli enti del servizio sanitario
regionale e i tesorieri, i quali possono disporre, per il pagamento
dei debiti, delle somme agli stessi trasferite a decorrere dalla
medesima data. Le disposizioni del presente comma si applicano fino
al 31 dicembre 2023 e non sono riferite ai crediti risarcitori da
fatto illecito e retributivi da lavoro», per sospetta violazione
degli artt. 3 e 24 Cost. relativamente alla mancata predisposizione,
rispetto ai creditori muniti di titolo esecutivo alla data
dell'entrata in vigore della norma, di meccanismi di tutela
equivalente tesi a garantire un soddisfacimento alternativo dei
diritti portati dai titoli (nel caso de quo già in executivis e già
in fase di assegnazione), come pure rilevato e richiesto dalla
Consulta nella sentenza n. 228/2022 citata dal legislatore.
All'udienza del 15 febbraio 2023, fissata per la comparizione
delle parti, i creditori hanno aderito al rilievo ufficioso chiedendo
la rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
L'Asp di Cosenza ha invece rappresentato la prossima adozione di
delibera che, in ossequio al rilievo del Tribunale ed al dictum della
Corte costituzionale, avrebbe introdotto una procedura di saldo dei
debiti vantati nei suoi confronti dai creditori muniti di titolo
esecutivo giudiziale ed ha chiesto termine per il relativo deposito.
Il Giudice, preso atto di quanto esposto, su conforme richiesta
delle parti, ha quindi riservato la decisione, assegnando all'Asp
termine per il deposito della preannunciata delibera ed alle parti
termine per deduzioni all'esito della produzione documentale
dell'ente.
L'Asp, depositata la delibera emessa in data 21 febbraio 2023, ha
chiesto al Giudice di rigettare l'istanza di sospensione
dell'efficacia esecutiva dell'ordinanza di assegnazione, in ragione
dell'improcedibilità disposta dalla legge n. 196/2022 e della
sopravvenuta irrilevanza della questione di legittimità
costituzionale prospettata dall'ufficio, determinata, a suo dire,
dalla previsione, nella delibera adottata dal Commissario
straordinario, di procedura di saldo dei creditori muniti, come gli
odierni opponenti, di titolo giudiziale, rispettosa dei criteri
indicati dalla sentenza n. 228/2022 della Consulta.
Gli opponenti hanno invece insistito nelle loro conclusioni,
deducendo la persistenza della rilevanza della questione di
legittimità costituzionale sottoposta alle parti dal Tribunale
attesa la genericità dei criteri indicati dalla delibera quanto alle
modalità ed ai tempi di pagamento dei creditori muniti di titolo, ed
attesa altresì l'ingiustificata disparità di trattamento nella
procedura di saldo prevista dalla delibera dell'Asp di Cosenza tra
portatori di titolo esecutivo non più contestabile con gli ordinari
mezzi di impugnazione e portatori di titolo definitivo.
Questo l'excursus procedimentale che ha portato all'odierna
rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
Come si evince dall'esposizione dei fatti appena svolta, è
chiamata la scrivente, quale giudice dell'incidente cautelare in fase
di opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c., a decidere in
ordine alla chiesta sospensione dell'efficacia esecutiva
dell'ordinanza di assegnazione emessa il 13 dicembre 2022 con la
quale, pur avendo ritenuto necessario effettuare ulteriori
approfondimenti circa le posizioni creditorie degli opponenti, muniti
di titolo esecutivo giudiziale, il G.E. ha disposto lo svincolo di
tutte le somme pignorate, comprese quelle non assegnate e destinate,
all'esito delle preannunciate ma non meglio precisate verifiche sui
titoli, al soddisfacimento delle pretese creditorie degli opponenti
pretermessi, in una procedura del tutto capiente.
La questione che si vuole in questa sede prospettare alla Corte
è rilevante nel caso di specie. Ed infatti, disposta la sospensione
inaudita altera parte dell'ordinanza di assegnazione per i motivi
sopra esposti, a fronte della sussistenza delle condizioni per la
conferma della sospensiva alla luce della valutabile illegittimità
dell'ordinanza opposta per avere il G.E., con motivazione generica ed
irragionevole, omesso di assegnare agli opponenti le somme portate
dai titoli esecutivi azionati pur essendo essi, al pari degli altri
creditori a cui le somme sono state attribuite, muniti di titolo
esecutivo giudiziale depositato in originale e per non avere,
altrettanto immotivatamente, lo stesso giudice, mantenuto il vincolo
pignoratizio sulle somme non assegnate così di fatto rischiando di
frustrare gli esiti degli approfondimenti istruttori preannunciati
(finalizzati verosimilmente alla (sola) verifica della correttezza
dei calcoli effettuati dai creditori in ordine all'ammontare degli
interessi di mora maturati medio tempore sulle somme portate dai
titoli esecutivi), la sopravvenuta improcedibilità dell'azione
esecutiva introdotta dall'art. 2, comma 3-bis della legge
n. 196/2022, rendendo di fatto legittimo, ed anzi imposto ex lege, lo
svincolo anche delle somme non assegnate dal G.E., impedirebbe alla
scrivente la (dovuta) pronuncia di conferma del decreto di
sospensione dell'efficacia esecutiva dell'ordinanza di assegnazione
per (sopravvenuta) carenza di interesse alla decisione sulla
sospensiva in capo agli opponenti.
In altri termini, l'applicazione della norma introdotta dal
legislatore con la legge n. 196/2022 vanificherebbe le ragioni
dell'opposizione, rendendone superfluo l'esame, dovendosi in ogni
caso dichiarare, all'esito dell'introducendo giudizio di merito,
l'improseguibilità dell'azione esecutiva e liberare tutte le somme
pignorate, anche quelle non assegnate e già (illegittimamente)
svincolate dal G.E., in ordine alle quali, come detto, quel giudice
ha solo sospeso il giudizio.
Nè la rilevanza della questione è elisa dalla delibera n. 346
emanata dall'Asp di Cosenza il 21 febbraio 2023, a seguito
sottoposizione alle parti della questione di legittimità
costituzionale che qui si sta sottoponendo alla Corte.
Il Commissario straordinario dell'Asp, con il provvedimento
anzidetto, pubblicato nell'albo pretorio online dell'ente, aderendo
ai rilievi del Tribunale, ha così disposto: «Ritenuta la necessità,
in aderenza a quanto rilevato dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 228 dell'11 novembre 2022 e dal Giudice dell'Esecuzione
del Tribunale di Cosenza con l'ordinanza del 10 febbraio 2023, di
prevedere meccanismi di tutela equivalenti tesi a garantire un
soddisfacimento alternativo dei diritti dei creditori portati dai
titoli già in executivis ed in fase di assegnazione, apponendo un
vincolo di destinazione per la quota del 20% alla liquidità che
sarà generata in favore della Regione Calabria ed assegnata alla ASP
di Cosenza sia tramite il rinvio della compensazione del saldo di
mobilità, sia in virtù dell'erogazione del contributo di
solidarietà, per l'importo di euro 14.000.000,00 in favore dei
predetti crediti nel Fondo per rischi e oneri, nonchè prevedendo una
procedura di saldo entro il 31 dicembre 2023 basata su criteri
oggettivi, rispettosi della par condicio creditorum, in rapporto
all'esito positivo dei riscontri che saranno effettuati dall'UOC
Affari Legali e Contenzioso, prima dei crediti portati dai titoli
già in executivis non più contestabili con i mezzi ordinari di
impugnazione e successivamente dei crediti per il quale il titolo
esecutivo sia ancora sub iudice (....)», delibera «di prevedere
meccanismi di tutela equivalenti tesi a garantire un soddisfacimento
alternativo dei diritti dei creditori portati dai titoli già in
executivis ed in fase di assegnazione, apponendo un vincolo di
destinazione per la quota del 20% alla liquidità che sarà generata
in favore della Regione Calabria ed assegnata alla ASP di Cosenza sia
tramite il rinvio della compensazione del saldo di mobilità, sia in
virtù della erogazione del contributo di solidarietà, per l'importo
di euro 14.000.000,00 in favore dei predetti crediti nel Fondo per
Rischi e Oneri, nonchè prevedendo una procedura di saldo entro il 31
dicembre 2023 basata su criteri oggettivi, rispettosi della par
condicio creditorum, in rapporto all'esito positivo dei riscontri che
saranno effettuati dall'UOC Affari Legali e Contenzioso, prima dei
crediti portati dai titoli già in executivis non più contestabili
con i mezzi ordinari di impugnazione e successivamente dei crediti
per il quale il titolo esecutivo sia ancora sub iudice».
La delibera, per come si evince agevolmente dalla sua lettura,
appare invero inidonea a realizzare lo scopo della procedura
esecutiva (soddisfacimento delle ragioni creditorie portate dai
titoli giudiziali azionati), in quanto non dispone il pagamento,
eventualmente anche parziale o pro quota, delle somme portate dai
titoli esecutivi giudiziali (compresi quindi quelli odeirni) ma
introduce una mera «previsione di pagamento», futuro ed eventuale
perchè subordinato anche «all'esito positivo dei riscontri che
saranno effettuati dall'UOC Affari Legali e Contenzioso», così non
elidendo la rilevanza della questione.
Ritiene il Giudice che la questione della legittimità
costituzionale della norma in discorso, rilevante pur in presenza
della delibera del 21 febbraio 2023 per le ragioni anzidette, sia
anche non manifestamente infondata.
Dubita, in particolare, il Tribunale della legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 3-bis della legge n. 196/2022 in
relazione agli artt. 24 e 111 della Costituzione poichè esso ha
introdotto (nuovamente) l'inammissibilità e l'improseguibilità
delle procedure esecutive a carico delle Asp calabresi e
l'inefficacia dei pignoramenti senza prevedere, come pure
espressamente indicato dalla Corte costituzionale nella sentenza n.
228/2022, meccanismi di tutela per i creditori (fornitori) muniti di
titolo esecutivo giudiziale, così determinando un irragionevole
vulnus alla tutela giurisdizionale in executivis e un'ingiustificata
alterazione, sempre in fase esecutiva, della parità delle parti.
Si vuole qui ricordare, solo per inciso, che il giudice delle
leggi già si è espresso positivamente sulla legittimità
costituzionale di una misura provvisoria di improcedibilità
esecutiva e inefficacia dei pignoramenti quale è quella
(re)introdotta dall'art. 2, comma 3 bis della legge n. 196/2022,
ritenendola giustificata dalla situazione di eccezionale gravità
della crisi dell'organizzazione sanitaria della Regione Calabria che
si protrae invero orami da anni.
Si rimanda, sul punto, alle motivazioni della sentenza n.
228/2022.
Ma si evidenzia anche che, per come si legge chiaramente
nell'arresto appena citato con motivazione che la scrivente condivide
e vuole qui fare propria, una misura del genere (si ripete,
giustificata dalla situazione di eccezionale gravità della crisi
organizzativa delle Asp calabresi) può ritenersi legittima «soltanto
se limitata ad un ristretto periodo temporale e compensata da
disposizioni sostanziali che prospettino un soddisfacimento
alternativo dei diritti portati dai titoli, giacchè altrimenti la
misura stessa vulnera l 'effettività della tutela in executivis
garantita dall'art. 24 Cost., determinando inoltre uno sbilanciamento
tra l'esecutante privato e l 'esecutato pubblico, in violazione del
principio di parità delle parti di cui all'art. 111 Cost.» (Corte
costituzionale, sentenza n. 228/2022).
La stessa corte ha sul punto anche precisato che «la tutela in
executivis è componente essenziale del diritto di accesso al
giudice, sicchè la sospensione delle procedure esecutive deve
costituire un evento eccezionale, sorretto da un ragionevole
bilanciamento tra i valori costituzionali in conflitto» (cfr. Corte
costituzionale, sentenze nn. 12872021 e 236/2021).
Ebbene, la norma in esame - pur adottata dal legislatore nel
dichiarato ossequio alle indicazioni di cui alla sentenza della
Consulta appena citata - non ha introdotto alcuna disposizione
sostanziale che, a fronte del temporaneo blocco delle esecuzioni a
carico delle Asp calabresi, preveda il «soddisfacimento alternativo
dei diritti portati dai titoli», eventualmente anche pro quota,
lasciando ancora una volta i creditori muniti di titolo giudiziale
sforniti di qualsivoglia tipo di garanzia di soddisfacimento della
loro pretesa, così reiterando, in difetto di previsione di una
«procedura di saldo, basata su criteri oggettivi, rispettosi della
par condicio creditorum, in rapporto all'esito progressivo degli
accertamenti contabili» e di introduzione di «riconoscibili percorsi
di tutela alternativa», il rischio, parimenti rilevato con la
sentenza n. 228/2022 dalla Consulta, di «subordinare il pagamento dei
fornitori a determinazioni amministrative non verificabili» e di dare
luogo a «situazioni apparentemente paradossali, come nel caso in cui
resti sospeso il pagamento di un credito assistito da titolo
esecutivo non più contestabile con i mezzi ordinari di impugnazione
e sia viceversa soddisfatto un credito per il quale il titolo
esecutivo sia ancora sub iudice, o manchi del tutto».
Ed è il rischio che si è concretizzato nel caso sottoposto al
vaglio della scrivente.
Gli opponenti, tutti muniti di titolo esecutivo giudiziale, non
essendo stata introdotta dalla norma in esame la previsione di un
meccanismo di «soddisfacimento alternativo dei diritti portati dai
titoli» che garantisca che l'Asp (nella specie, quella di Cosenza)
inserisca il loro credito nella procedura di saldo mediante
enucleazione di criteri oggettivi rispettosi della par condicio
creditorum, rischiano, con la dovuta declaratoria di inefficacia del
pignoramento e improcedibilità dell'azione esecutiva proficuamente
intrapresa, di rimanere insoddisfatti, o di essere soddisfatti in
tempi molto ed irragionevolmente dilatati, con evidente frustrazione
dell'effettività della tutela giurisdizionale di cui all'art. 24
Cost., a fronte, peraltro, di una procedura pienamente capiente che
avrebbe piuttosto consentito l'integrale pagamento del debito portato
dai titoli esecutivi giudiziali azionati.
Tale omissione contrasta, peraltro, con Io stesso scopo
dichiarato dalla norma che si sta esaminando, laddove, nel suo
incipit, essa proclama di volere, tra l'altro, «assicurare il
rispetto della direttiva europea sui tempi di pagamento», non
garantendo invero, a causa della omissione della previsione di
meccanismi di tutela equivalente, proprio il pagamento, eventualmente
anche pro quota, dei debiti più risalenti, come quelli odierni,
peraltro con (ulteriore) aggravio della situazione di eccezionale
disavanzo che la norma si propone di contribuire a risanare stante il
maturare, sulle somme de quibus e fino al soddisfacimento delle
pretese creditorie, degli interessi moratori commerciali dovuti ex
lege n. 231/2002.
In ossequio alla pronuncia della Consulta del 28 novembre 2022 in
realtà il legislatore ha solo ridotto, nel termine ritenuto
ragionevole dalla Consulta di un anno, il blocco delle procedure
esecutive ed escluso dalla platea dei creditori soggetti al divieto
di esecuzione in danno delle spesse Asp i crediti risarcitori da
fatto illecito e retributivi da lavoro.
Ma nessun meccanismo di tutela dei creditori muniti di titolo
giudiziale ha, come visto, introdotto al fine di garantire
l'effettività della tutela giurisdizionale anche in fase esecutiva,
così violando l'art. 24 della Costituzione e (re)introducendo uno
sbilanciamento tra l'esecutante privato e l'esecutato pubblico, in
violazione del principio di parità delle parti di cui all'art. 111
Cost;
Si ribadisce, infatti, che una misura del genere, che sacrifica
l'effettività della tutela giurisdizionale in executivis, si può
considerare legittima solo nel caso in cui sia limitata entro un
ragionevole lasso temporale (e tale può considerarsi quello previsto
dalla norma in esame) e solo a condizione che, durante questo
ragionevole e contenuto lasso temporale, sia garantito ai creditori
muniti di titolo esecutivo giudiziale un soddisfacimento alternativo
dei diritti portati dai titoli mediante la previsione di disposizioni
sostanziali all'uopo destinate.
Chiara è stata, sul punto, la Corte costituzionale laddove, come
già evidenziato, con la sentenza n. 228/2022 ha accertato e
statuito: «una misura legislativa che incida sull'efficacia dei
titoli esecutivi di formazione giudiziale è legittima soltanto se
limitata ad un ristretto periodo temporale e» (si aggiunge:
contemporaneamente) «compensata da disposizioni sostanziali che
prospettino un soddisfacimento alternativo dei diritti portati dai
titoli, giacchè altrimenti la misura stessa vulnera l'effettività
della tutela in executivis garantita dall'art. 24 Cost., determinando
inoltre uno sbilanciamento tra l'esecutante privato e l'esecutato
pubblico, in violazione del principio di parità delle parti di cui
all'art. 111 Cost.».
Che l'art. 2, comma 3-bis della legge n. 196/2022 abbia
introdotto (rectius: reiterato) una ipotesi di improcedibilità delle
azioni esecutiva in corso (oltre al divieto di iniziarne di nuove a
far data dalla sua entrata in vigore) è fuor di dubbio.
Non ritiene, infatti, il giudicante di poter accedere
all'interpretazione che della norma in esame hanno fornito le difese
degli opponenti sostenendo, in prima battuta, che l'articolo in esame
ha previsto non una ipotesi di improcedibilità ma la mera
sospensione delle esecuzioni in corso.
Ed invero, per come è agevole evincere dalla lettura stessa
della norma, il legislatore ha all'art. 2, comma 3-bis in commento
espressamente sancito un divieto generalizzato di agire
esecutivamente nei confronti degli enti del servizio sanitario della
Regione Calabria, inibendo tanto l'avvio quanto l'ulteriore prosieguo
delle espropriazioni già instaurate all'epoca della sua entrata in
vigore in danno di tali enti.
Il dato letterale non lascia adito a dubbio alcuno.
L'interpretazione che qui si sta sostenendo è peraltro
avvalorato dal meccanismo di operatività che la norma stessa
descrive nel suo prosieguo.
Essa statuisce infatti che: «I pignoramenti e le prenotazioni a
debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalla Regione Calabria
agli enti del proprio servizio sanitario regionale effettuati prima
della data di entrata in vigore della legge 17 dicembre 2021, n. 215,
di conversione in legge del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146 non
producono effetti dalla suddetta data» (data di entrata in vigore
della legge n. 196/2022) «e non vincolano gli enti del servizio
sanitario regionale e i tesorieri, i quali possono disporre, per il
pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il
suddetto periodo».
È evidente che se gli enti e i tesorieri «possono disporre, per
il pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante
il suddetto periodo», le somme da essi detenute devono ritenersi
necessariamente svincolate ex lege ed i pignoramenti, che dette somme
vincolavano, caducati parimenti ope legis.
Anche sotto questo profilo, non essendo praticabile una
interpretazione della norma nel senso suggerito dagli opponenti e non
ravvisando la rimettente alcuna altra interpretazione
costituzionalmente orientata, la questione di legittimità
costituzionale prospettata dall'Ufficio rimane non manifestamente
infondata.
In definitiva, le considerazioni che precedono inducono a
configurare come rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge n.
196/2022 (conversione in legge del D.L. n. 169/2022) nella parte in
cui ha introdotto il comma 3-bis alla lettera C) del comma 2
dell'art. 16-septies D.L. n. 146/2021 (conv. in legge n. 215/2021),
in riferimento agli articoli 24 e 111 Cost sotto un duplice profilo:
in relazione al parametro dell'art. 24 Cost., poichè, come
detto, il «sacrificio» posto a carico dei creditori degli enti del
servizio sanitario regionale (sotto forma di improcedibilità delle
azioni esecutive dagli stessi già promosse) non appare bilanciato
con la previsione di un sistema di effettiva tutela equivalente, con
consequenziale vanificazione degli effetti della tutela
giurisdizionale già conseguita nei procedimenti esecutivi promossi
da quei creditori;
in relazione altresì al parametro dell'art. 111 Cost. avendo
il legislatore dato luogo, con la disposizione censurata, ad un vero
e proprio sbilanciamento tra esecutante e pubblico esecutato,
esentando le Asp calabresi dagli effetti pregiudizievoli delle
condanne giudiziarie subite.
Nella misura in cui, per le ragioni prima spiegate, la norma
dovrebbe trovare applicazione nel caso di specie (con conseguente
rilevanza della questione ai fini del prosieguo della presente
procedura), pertanto, ritiene il giudicante di disporre d'ufficio la
rimessione degli atti alla Corte costituzionale per la soluzione
della questione di legittimità come prospettata.

P.Q.M.

Il Tribunale di Cosenza in funzione di Giudice dell'esecuzione,
letto l'art. 23 della legge n. 87 del 1953:
dichiara d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge
n. 196/2022 (conversione in legge del D.L. n. 169/2022) nella parte
in cui ha introdotto il comma 3-bis alla lettera c) del comma 2
dell'art. l6-septies D.L. n. 146/2021 (conv. in legge n. 215/2021) ,
in riferimento agli artt. 24 e 111 Cost.;
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
sospende il presente procedimento esecutivo;
dispone la comunicazione della presente ordinanza, a cura
della cancelleria, alle parti del procedimento, alla Presidenza del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Cosenza, 23 marzo 2023

Il Giudice: De Sanzo