1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 10-1-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 919 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 ottobre 1995
N. 919 Ordinanza emessa il 13 ottobre 1995 dal pretore di Pisa, sezione distaccata di San Miniato, nel procedimento penale a carico di Battaglioli Luciano ed altro Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi di pubbliche fognature eccedenti i limiti tabellari previsti dalla normativa della rispettiva regione - Lamentata depenalizzazione - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto alla disciplina relativa agli scarichi di insediamenti produttivi, nonche' tra regioni - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Penalizzazione dell'iniziativa economica privata e, in particolare, per le aziende che abbiano fatto investimenti. (Legge 17 maggio 1995, n. 172, artt. 1, 2 e 3). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 32 e 41). (095C1618) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 10-1-1996)

IL PRETORE
Esaminati gli atti di causa;
Rilevato che in pendenza del presente procedimento è stata emanata
la legge 17 maggio 1995 n. 172 di conversione del d.-l. 17 marzo 1995
n. 79 avente ad oggetto "Modifiche alla disciplina degli scarichi
delle pubbliche fognature e degli insediamenti civili che non
recapitano in pubbliche fognature" contenente disposizioni
modificative ed integrative della legge 10 maggio 1976 n. 319 e succ.
mod. pubblicato in Gazzetta Ufficiale 17 maggio 1995 n. 113 ed
entrata in vigore lo stesso giorno;
Vista la richiesta del p.m. in data 16 settembre 1995 di
proposizione di questione di legittimità costituzionale degli artt.
3 e 6 della suddetta legge perchè ritenuti in contrasto con
disposizioni costituzionali sotto il profilo della violazione degli
artt. 3, 9, comma secondo, 32 e 41 della Cost.;
Considerato che la questione proposta appare essere non
manifestamente infondata, oltre che influente sulla decisione del
presente giudizio;

Rileva
1. - In fatto.
Gli odierni imputati, Battaglioli Luciano e Ferrari Giorgio, sono
sottoposti al giudizio di questo pretore, nelle loro rispettive
qualità di direttore tecnico e di legale rappresentante della
società Aquarno che gestisce l'impianto centralizzato di depurazione
posto nel comune di Santa Croce sull'Arno, perchè ritenuti
responsabili della violazione dell'art. 21, comma terzo, della legge
10 maggio 1976, n. 319, accertate in diverse circostanze di tempo e
con riferimento a diversi parametri di cui alla tabella A) annessa
alla stessa legge.
L'impianto centralizzato di depurazione gestito dai prevenuti,
asservito al sistema fognario, riceve scarichi di natura mista
(civili ed industriali) che, per loro composizione, presentano
caratteristiche qualitative sostanzialmente diverse da quelle degli
scarichi provenienti da soli insediamenti civili.
Esso, in quanto parte terminale del sistema integrato di
fognatura-depurazione (in tal senso si esprimono il piano della
regione Toscana di risanamento delle acque adottato con la delibera
n. 332 del 15 aprile 1980 e
la l.r. 23 gennaio 1986 n. 5), è da ritenere certamente sottoposto
alla nuova disciplina dettata per gli scarichi da pubblica fognatura.
Quanto alle caratteristiche qualitative dello scarico prodotto la
l.r. n. 5/1986 all'art. 8 equipara gli scarichi delle pubbliche
fognature a natura mista (come quello di cui ci si occupa) a quelli
provenienti da insediamenti produttivi e come tali soggetti alla
legge n. 319/1976 e successive modificazioni imponendo l'obbligo di
conseguire i limiti della tabella A) nei termini previsti dalla
medesima legge.
In tale sistema normativo si è inserita la legge 17 maggio 1995 n.
172, di conversione del d.-l. 17 marzo 1995 n. 79, cui si è
pervenuto combinando tra loro pezzi di disposizioni e tipi di
soluzioni contenuti nella estenuante reiterazione di ben nove diversi
decreti-legge il cui contenuto si è andato via via evolvendo - con
l'unica evidente finalità di dar esito ad interessi di parte, più
che fornire risposte ad esigenze di tutela della collettività - nel
senso di una definitiva sottrazione della materia degli scarichi
delle pubbliche fognature e degli scarichi civili che non recapitano
in pubblica fognatura al regime sanzionatorio previsto per tutti gli
altri scarichi.
2. - Il nuovo sistema normativo.
I primi tre articoli della legge n. 172/1995, nel modificare il
primo comma dell'art. 12, il secondo comma dell'art. 14 ed il terzo e
quarto comma dell'art. 21 della legge 10 maggio 1976 n. 319, delinea
un sistema normativo che può schematicamente riassumersi nel
seguente modo:
I. - Scarichi delle pubbliche fognature, servite o meno da impianti
pubblici di depurazione
a) la disciplina a regime dovrà essere adottata dalle regioni con
i rispettivi piani di risanamento delle acque tenendo conto dei
seguenti limiti:
limiti tabellari di accettabilità;
principi e criteri della direttiva CEE 91/271 del 21 maggio 1991;
obiettivi di qualità dei singoli corpi idrici ricettori nei casi
ed alle condizioni stabiliti con apposite direttive ministeriali.
Tale disciplina regionale è esclusa con riguardo alle "competenze,
i divieti di immissione ed i limiti di accettabilità stabiliti da
leggi che disciplinano materie specifiche";
b) la disciplina transitoria è costituita dalle prescrizioni
adottate anteriormente ed in particolare la delibera 30 dicembre
1980 del Comitato interministeriale di cui all'art. 3 legge n.
319/1976;
c) la sanzione per la mancata osservanza dei limiti regionali è
prevista solo in via amministrativa nella misura da L. 3.000.000 a L.
30.000.000.
II. - Scarichi degli insediamenti produttivi in pubbliche fognature
a) prima dell'attivazione dell'impianto di depurazione: obbligo
dell'osservanza della tabella C);
b) dopo l'entrata in funzione dell'impianto di depurazione: obbligo
di adeguarsi ai limiti di accetabilità, alle norme ed alle
prescrizioni regolamentari stabilite dai comuni, dai consorzi e dalle
provincie che gestiscono il servizio pubblico sulla base delle
caratteristiche dell'impianto centralizzato di depurazione in modo da
assicurare il rispetto della disciplina regionale;
c) la sanzione per l'inosservanza dei limiti imposti dal gestore è
l'ammenda da L. 15.000.000 a L. 150.000.000 ovvero l'arresto fino ad
1 anno, oltre alla pena accessoria dell'incapacità di contrattare
con la pubblica amministrazione.
3. - In punto di rilevanza.
Risulta di tutta evidenza la rilevanza nel presente giudizio della
questione di legittimità della normativa appena delineata atteso che
l'eventuale affermazione della sua costituzionalità comporterebbe, a
norma dell'art. 129 cod. proc. pen., l'immediato proscioglimento dei
prevenuti in ordine ai reati loro contestati perchè quei fatti non
sono più previsti dalla legge come reato.
Essa, peraltro, appare non manifestamente infondata, alla luce dei
principi costituzionali di cui agli artt. 3, 9, 32 e 41 della Carta
costituzionale.
4. - Non manifesta infondatezza.
a) Violazione del'art. 3 della Costituzione.
È principio consolidato della giurisprudenza costituzionale quello
per il quale il legislatore può emanare norme differenziate riguardo
a situazioni obiettivamente diverse solo a condizione che tali norme
rispondano all'esigenza che la disparità di trattamento sia fondata
su presupposti logici obiettivi i quali razionalmente ne
giustifichino l'adozione. Pertanto deve ritenersi violato il
principio di uguaglianza qualora con leggi succesive si dia vita ad
un sistema normativo assolutamente squilibrato, come avviene, ad
esempio, quando si favorisce chi ha posto in essere, fra due condotte
gradatamente lesive dell'identico bene, quella connotata da maggiore
gravità, discriminando, invece, chi ha realizzato il fatto che meno
offende lo stesso valore giuridico. Proprio questo è avvenuto, a
parere di questo pretore, con l'intervenuta depenalizzazione, ad
opera della legge n. 172/1995, delle ipotesi di superamento dei
limiti di accettabilità da parte di tutti gli scarichi ad esclusione
di quelli provenienti da insediamenti produttivi. Costituisce,
perciò, motivo di incompatibilità della normativa al principio
costituzionale di parità l'irragionevole disparità di trattamento
introdotta tra gli scarichi delle pubbliche fognature e quelli
provenienti da singoli insediamenti produttivi. Infatti se da una
parte appare ispirato a ragionevolezza il criterio introdotto di
sanzionare solo amministrativamente gli scarichi meno dannosi per
l'ambiente provenienti dagli insediamenti civili, normalmente
caratterizzati da un carico inquinante inferiore a quello degli
insediamenti produttivi, dall'altra la considerazione per cui gli
scarichi delle pubbliche fognature hanno ben diversa composizione
(potendo convogliare anche scarichi provenienti da insediamenti
produttivi e, in ogni caso, presentando ben diverse concentrazioni
rispetto ai semplici insediamenti civili) depone per una prognosi di
loro certa maggiore pericolosità.
Nonostante ciò secondo la nuova legge 17 maggio 1995 n. 172
costituisce mero illecito amministrativo l'inosservanza dei limiti
regionali da parte del gestore di una pubblica fognatura alla quale
affluisca una pluralità di scarichi provenienti anche da
insediamenti produttivi, o addirittura esclusivamente da essi, e
quindi con notevoli potenzialità inquinanti, mentre il titolare di
un insediamento produttivo che violi con il suo scarico terminale le
tabelle allegate alla legge n. 319/1976 anche solo in modo formale,
ovvero non osservi i limiti fissati dall'ente gestore del servizio
pubblico, viene sanzionato penalmente. Da tale disciplina
sanzionatoria discende lo stravolgimento di uno dei criteri che
avevano fino ad oggi ispirato la normativa in questa materia: la
differenziazione si basa non sulla potenzialità inquinante dello
scarico, valutata con riferimento a parametri unici nazionali
costituiti dai limiti massimi di concentrazione indicati nelle
tabelle annesse alla legge, ma sulla qualifica del suo titolare.
Infatti non è più la natura dello scarico, in relazione alla sua
pericolosità ambientale desunta dalla sua intrinseca composizione, a
determinare la natura dell'attività esercitata, ma è la qualifica
soggettiva del titolare dello scarico il parametro di riferimento per
l'individuazione della normativa applicabile. Il principio contrasta
in modo palese con le direttive comunitarie dettate nella materia e
segnatamente con quella del Consiglio della comunità europea n. 271
del 21 maggio 1991 in materia di acque reflue urbane che pure la
legge richiama quale limite per il potere legislativo ed
amministrativo delle regioni. Secondo la norma comunitaria (che il
nostro ordinamento avrebbe già dovuto recepire dal 30 giugno 1993)
per l'individuazione della normativa applicabile allo scarico da
pubblica fognatura costituisce elemento di riferimento la natura
delle acque che in essa confluiscono. Infatti, l'art. 2 della
direttiva pone una netta distinzione tra le acque reflue domestiche e
le acque reflue industriali, distinzione alla quale è collegata poi
una diversa disciplina fondata sulla necessità per le acque reflue
industriali che affluiscono in reti fognarie, di regolamentazione ed
autorizzazioni specifiche nonchè di specifici controlli (artt. 11 e
13). Pertanto la direttiva comunitaria non legittima affatto, come
invece sembra credere la legge n. 172/1995, l'assoluta mancanza di
ogni misura idonea almeno ad attenuare, attraverso la
diversificazione di regime in relazione alla loro natura, l'impatto
ambientale degli scarichi delle fognature.
Viceversa lo stesso principio di generale depenalizzazione in
relazione alla qualifica di titolare del servizio di pubblica
fognatura introdotto dalla legge n. 172/1995 appare non privo di
rischi sul piano del controllo ammbientale: la mera costituzione di
un consorzio fognario con depuratore vale ad esimire da controllo
penale tutti gli operatori ammessi allo scarico che restano
esclusivamente tenuti ad osservare i limiti di accettabilità, le
norme e le prescrizioni regolametari stabilite in modo pressocchè
discrezionale dai gestori del servizio pubblico sula base delle
caratteristiche dell'impianto centralizzato di depurazione.
Un'ulteriore violazione del limite della ragionevolezza deriva dalla
circostanza che l'art. 3 della citata legge n. 172/1995 prevede il
pagamento di una somma da L. 3 milioni a L. 30 milioni per
l'inosservanza dei limiti di accettabilità stabiliti dalle regioni,
mentre l'art. 6 prevede la diversa maggiore sanzione del pagamento
di una somma da L. 10 milioni a L. 100 milioni per chi apre o
comunque effettua scarichi delle pubbliche fognature, servite o meno
da impianti pubblici di depurazione, senza avere richiesto
l'autorizzazione. La più severa sanzione prevista per chi non
chiede l'autorizzazione per l'apertura di un nuovo scarico fognario
(che potrebbe, in ipotesi, non avere carattere inquinante) rispetto a
quella irrogabile a colui che mantiene uno scarico sicuramente
inquinante in quanto eccedente i limiti di legge, è un ulteriore
elemento che depone per la irrazionale disparità di trattamento
della nuova disciplina introdotta la quale risulta improntata a
maggior favore per quella categoria di soggetti che sembra una
condotta potenzialmente più pericolosa rispetto a coloro che meno
offendono lo stesso bene giuridico.
b) Violazione degli artt. 9, secondo comma, e 32 della
Costituzione.
Secondo la giurisprudenza costituzionale il concetto di paesaggio
deve intendersi come "ambiente naturale", come ecosistema. Ora, la
mancata previsione di una norma penale che sanzioni comportamenti
profondamente incidenti sulla qualità dell'ambiente, come
effettuazione di scarichi di pubbliche fognature che superino i
limiti di accettabilità o l'attivazione dei predetti scarichi senza
avere richiesto la preventiva autorizzazione, determina una
diminuzione dell'efficacia preventiva e dissuasiva della disciplina
di cui si tratta.
Tale disciplina, inoltre, poichè non differenzia il trattamento
sanzionatorio a seconda della natura delle acque che recapitino nelle
pubbliche fognature e, quindi in base allo loro effettiva
potenzialità inquinante, ma solo in base al dato formale della
provenienza (da insediamenti produttivi o da pubbliche fognature),
non permette una adeguata e sostanziale tutela del paesaggio. Da ciò
deriva pure il sospetto di contrasto tra le norme ordinarie e l'art.
32 della Costituzione che tutela il diritto alla salute giacchè tale
diritto ricomprende, per costante giurisprudenza costituzionale, il
diritto all'ambiente salubre.
Il sostanziale abbassamento del livello giuridico di protezione
derivante dalla intervenuta depenalizzazione e la scomparsa di un
quadro giuridico unitario nazionale per la disciplina
dell'inquinamento idrico da pubbliche fognature (saranno, infatti, da
prevedersi tante diverse discipline giuridiche per quante sono le
regioni), risultano in contrasto con il diritto alla salute ed
all'ambiente costituzionalmente garantiti quali valori comuni primari
non suscettibili di essere parcellizzati su base locale. Emblematica,
a questo proposito, è la considerazione per cui gli obiettivi di
tutela dell'ambiente e della salute cui dovranno mirare i singoli
piani regionali di risanamento delle acque risulterebbero ab origine
irrealizzabili in concreto tutte le volte che i corsi d'acqua avranno
un bacino interregionale.
c) Violazione dell'art. 41 della Costituzione.
L'art. 41, secondo comma, della Costituzione prevede che
l'iniziativa economica privata non può svolgersi in contrasto con
l'utilità sociale e a tale norma viene genralmente ricondotto, al
fine di fornirgli veste costituzionale, il principio comunitario
espresso in numerose direttive in materia ambientale del "chi inquina
paga".
In proposito è anche da ricordare la sentenza della Corte
costituzionale n. 127 del 16 marzo 1990 la quale ha negato che "il
costo eccessivo" possa giustificare la mancata adozione, da parte
delle imprese, delle migliori tecnologie disponibili per ridurre le
emissioni inquinanti. Ora appare chiaro che le citate norme del
decreto, laddove esclude la sanzionabilità penale per gli scarichi
delle pubbliche fognature, pur se agli stessi affluiscono scarichi da
insediamenti produttivi, vengono di fatto a penalizzare anche sul
piano della libera concorrenza quelle imprese che, servite da
scarichi che non recapitano in pubbliche fognature, abbiano
affrontato rilevanti investimenti per adeguare i propri impianti alla
normativa in vigore e si trovino, magari, esposte al rischio della
sanzione penale (art. 23, legge n. 319/1976) per avere iniziato
l'attività prima di avere formalmente ottenuto l'autorizzazione
richiesta.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza sulla definizione del giudizio in corso della
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della
legge 17 maggio 1995 n. 172 in relazione agli artt. 3, 9, comma
secondo, 32 e 41 della Costituzione e non apparendo essa
manifestamente infondata sospende il giudizio e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza venga
notificata alle parti non comparse ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
San Miniato, addì 13 ottobre 1995
Il pretore: Murano
95C1618