1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 2-5-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 300 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 novembre 2006
Ordinanza emessa il 28 novembre 2006 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione staccata Catania - sul ricorso proposto da Zeno Renata Maria contro Presidenza del Consiglio dei ministri ed altri Giustizia amministrativa - Tribunali amministrativi regionali - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio - sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa - Violazione dei principi del giudice naturale e del giusto processo - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Violazione della norma statutaria che attribuisce al Tribunale amministrativo regionale Sicilia le controversie di interesse regionale. - Decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, 111, primo comma e 125; Statuto della Regione Siciliana, art. 23. (007C0562) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 2-5-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23, comma
2, legge n. 87/1953, sul ricorso n. 6164/04 R.G., proposto da Zeno
Renata Maria, rappresentata e difesa dagli avv. Gaetano e Luigi
Tafuri, ed elettivamente domiciliata presso lo studio degli stessi,
sito in Catania, via Umberto n. 296;
Contro, la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente pro tempore; il Ministero della protezione civile, in
persona del Ministro pro tempore; la Giunta regionale della Regione
Sicilia, in persona dell'assessore pro tempore; il Dipartimento
regionale della protezione civile, in persona del legale
rappresentante pro tempore; tutti rappresentati e difesi
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria
ex lege; il Sindaco di Catania quale Commissario delegato della
P.C.m., non costituito in giudizio; il Comune di Catania, in persona
del legale rappresentante pro tempore; rappresentato e difeso
dall'avv. Paolo Patanè, dell'Avvocatura dell'Ente, ed elettivamente
domiciliato presso la sede dell'Avvocatura dell'Ente, sita in via G.
Oberdan, n. 141; l'Ufficio speciale emergenza traffico e sicurezza
tecnica del Comune di Catania, in persona del direttore pro tempore,
non costituito in giudizio; per l'annullamento:
Con ricorso principale: dell'o.P.C.m. n. 2436/1996
sconosciuta; del Piano di rimodulazione approvato dalla Giunta
regionale Sicilia con delibera n. 219 dell'8 maggio 2001 sconosciuta;
dell'atto 1645 del 28 giugno 2001 dell'assessore alla presidenza
Regione Siciliana sconosciuto; dell'o.P.C.m. n. 3259/2002 sconosciuta
chenomina il Sindaco di Catania commissario delegato; del
provvedimento del sindaco commissario delegato di Catania n. 15 SIND
dell'1 luglio 2004 con il quale si approva il progetto generale
«Parcheggio Scambiatore Due Obelischi»; del detto progetto e delle
determinazioni sindacali sconosciute n. 6/2003 e 17/2003; del decreto
dirigenziale n. 207/XB/2004 del 10 novembre 2004 del direttore
ufficio speciale con il quale si determina l'indennità provvisoria
di espropriazione e si dispone l'occupazione d'urgenza del tratto di
area di proprietà della ricorrente in Catania contrada Barriera e
dell'atto di avviso dell'immissione in possesso del 29 novembre 2004.
Con ricorso per motivi aggiunti: del Piano di rimodulazione
approvato dalla Giunta regionale Sicilia con delibera n. 219
dell'8 maggio 2001, sconosciuto, già impugnato con il ricorso al
Tribunale amministrativo regionale notificato in data 18 dicembre
2004 dalla odierna ricorrente; dell'o.P.C.m. n. 3259/2002 che nomina
il Sindaco di Catania commissario delegato per l'attuazione degli
interventi volti a fronteggiare l'emergenza determinatasi nella
città di Catania in relazione alla situazione del traffico e della
mobilità e per gli interventi di riduzione del rischio sismico
connessi e funzionali, già impugnata con il ricorso al Tribunale
amministrativo regionale sopra citato; del d.P.C.m. del 29 novembre
2002 con il quale si dichiara lo stato di emergenza ambientale
determinatosi nel settore traffico e della mobilità della città di
Catania, impugnato in via autonoma con l'odierno ricorso per motivi
aggiunti.
Visto il ricorso principale ed il ricorso per motivi aggiunti con
i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione delle amministrazioni resistenti;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito nella Camera di consiglio dell'11 maggio 2006 il relatore
cons. Pancrazio Maria Savasta;
Uditi gli avvocati come da verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

In fatto

Con provvedimento n. 15 SIND del 1° luglio 2004, il Sindaco di
Catania, nella qualità di commissario delegato per l'ingerenza
connessa al rischio sismico mediante lo studio e la progettazione dei
connessi interventi (art. 2 della legge 31 dicembre 1991, n. 433) ha
approvato il progetto generale «Parcheggio Scambiatore Due
Obelischi».
Con decreto dirigenziale n. 207/XB/2004 del 10 novembre 2004 del
direttore ufficio speciale è stata determinata l'indennità
provvisoria di espropriazione e si è disposta l'occupazione
d'urgenza di un tratto di area di proprietà della ricorrente sita in
contrada Barriera.
Successivamente, con avviso del 29 novembre 2004, è stata
disposta l'immissione in possesso.
La ricorrente ha impugnato tutti i detti atti, ivi compresi
l'o.P.C.m. n. 2436/1996, il Piano di rimodulazione approvato dalla
Giunta regionale Sicilia con delibera n. 219 dell'8 maggio 2001,
l'atto 1645 del 28 giugno 2001 dell'assessore alla presidenza Regione
Siciliana e, infine, l'o.P.C.m. n. 3259/2002 che la quale si è
proceduto alla predetta nomina quale commissario delegato del Sindaco
di Catania.
Con successivo ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente ha
altresì impugnato il d.P.C.m. del 29 novembre 2002 con il quale si
dichiara lo stato di emergenza ambientale determinatosi nel settore
traffico e della mobilità della città di Catania.
Costituitasi, l'Avvocatura di Stato per il Presidente del
Consiglio dei ministri - Dipartimento regionale protezione civile
Sicilia Orientale, per la Giunta regionale Sicilia e per
l'Assessorato regionale alla Presidenza, ha concluso per
l'incompetenza funzionale di questo tribunale, a favore del Tribunale
regionale del Lazio, mentre il Comune di Catania ha concluso per
l'infondatezza del gravame.
Nella Camera di consiglio dell'11 maggio 2006 il ricorso è stato
trattenuto per la decisione.

Diritto

I) Parte ricorrente con i ricorsi in esame (principale e per
motivi aggiunti) ha impugnato espressamente l'o.P.C.m. n. 3259/2002,
con la quale si è proceduto alla nomina del Sindaco di Catania quale
commissario delegato per l'emergenza connessa al rischio sismico
mediante lo studio e la progettazione dei connessi interventi.
Detta ordinanza, come chiarito nelle stesse premesse, richiama
l'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
Pertanto, il Collegio deve affrontare la questione, espressamente
eccepita dalla difesa erariale, relativa alla competenza inderogabile
del Tribunale amministrativo regionale del Lazio a conoscere della
vicenda.
Tale competenza sorge per effetto della norma di cui alla legge
n. 21/2006, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio
2006, che, all'art. 3, per quel che qui rileva dispone:
omissis ... «2-bis. In tutte le situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225, la competenza di primo grado a conoscere della
legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali
provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per
l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma.
2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis, sono rilevate
d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito
con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'art. 26, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'art. 23-bis della stessa
legge.
2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata può riproporre il ricorso».
Osserva il Collegio che la fattispecie in esame è attratta
nell'applicazione della citata legge n. 21/2006, art. 3, in quanto il
Sindaco di Catania ha agito in qualità commissario delegato,
regolando una fattispecie rientrante nel novero delle situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24
febbraio 1992, n. 225, così come emerge dall'espresso richiamo di
detta disposizione nel preambolo dell'o.P.C.m. 20 dicembre 2002,
n. 3259, di conferimento dei poteri straordinari, che, a sua volta,
richiama l'altra o.P.C.m. 29 novembre 2002, n. 3254, emanata di
seguito al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 29
ottobre 2002, n. 25106, con il quale, in espresso ossequio alla
predetta disposizione legislativa, è stato dichiarato lo stato di
emergenza in ordine ai gravi fenomeni eruttivi connessi all'attività
vulcanica dell'Etna nel territorio della provincia di Catania ed agli
eventi sismici concernenti la medesima area.
Il Collegio, pertanto, ritenendola rilevante ai fini della
decisione da assumere in trasmissione degli atti al Tribunale
amministrativo regionale Lazio e non manifestamente infondata,
solleva questione di legittimità costituzionale del predetto art. 3,
e segnatamente del comma 2 nelle sottonumerazioni bis, ter, quater,
come sarà esposto nei seguenti paragrafi e come già fatto in ordine
ad altra fattispecie per la cui decisione è venuta in rilievo la
medesima norma (Tribunale amministrativo regionale Catania, I, ord.
n. 90 del 7 marzo 2006) e per una ulteriore questione, invece,
pressochè identica (Tribunale amministrativo regionale Catania, ord.
n. 145 del 4 aprile 2006, - cfr., altresì, C.G.A. per la Sicilia,
ordd. nn. 235 e 236/2006).
II) La rilevanza della questione ai fini della decisione da
assumere è di tutta evidenza. Il Collegio sarebbe tenuto, sulla base
della normativa espressa dalla richiamata legge n. 21/2006 - ove non
dubitasse della incostituzionalità di essa e quindi non ritenesse
necessario investire il giudice delle leggi della relativa questione
- a trasmettere gli atti al Tribunale amministrativo regionale Lazio
e ciò per espressa disposizione della nuova disciplina che ne
prescrive l'applicazione.
In sostanza non potrebbe questo giudicante adottare alcuna
decisione, neanche sulla correttezza della procedura ed in punto di
ammissibilità del ricorso, in quanto ostacolato dalla puntuale
disposizione che stabilisce la competenza funzionale del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, ogniqualvolta si tratti, come nel
caso di specie, di gravami volti a censurare provvedimenti afferenti
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
III) Circa la non manifesta infondatezza e le ragioni che fanno
sospettare le norme in esame di incostituzionalità, osserva il
Collegio che la normativa introdotta dal legislatore con l'art. 3,
comma 2, da bis a quater, della legge n. 21/2006, contrasta
innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, e segnatamente con il
principio della articolazione su base regionale degli organi statali
di giustizia amministrativa di primo grado ivi espressa («Nella
Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo
grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica»)
che implica il rilievo e la garanzia costituzionale della sfera di
competenza dei singoli organi predetti.
Non appaiono, all'evidenza, manifeste o comunque sufficienti
ragioni logiche o di coerenza istituzionale per derogare a tale sfera
di competenze costituzionalmente garantita nella materia di cui
trattasi quando, come nel caso in esame, le singole situazioni di
emergenza hanno rilievo spiccatamente locale con conseguente
efficacia locale dei relativi provvedimenti adottati dai soggetti
delegati alla cura delle varie situazioni emergenziali, anche se
(arg. ex art. 2, comma 1, lett. c) della legge n. 225/1992,
richiamato dall'art. 5 comma 1, legge cit.) essi sono adottati per
fare fronte a situazioni che «per intensità ed estensione debbono
essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari».
III.a) anzi sotto questo aspetto, la norma è altresì
contraddittoria ed irrazionale in quanto sottopone al medesimo
trattamento processuale situazioni disparate e differenti tra di
loro.
In questo quadro, l'art. 5, comma 1 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, richiama, ai fini della applicazione dell'intera disposizione
normativa, i casi in cui (ex art. 2, comma 1, lett. c) della legge
n. 225/1992) sia necessario fare fronte con mezzi e poteri
straordinari alle calamità naturali, catastrofi o gli altri eventi
che richiedano tale intervento per intensità ed estensione. La
previsione di cui alla legge n. 21/2006 radica la competenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio in tutti i casi in cui sia
dichiarato lo stato di emergenza ai sensi del comma 1 dell'art. 5
appena citato e quindi con esclusione dei casi di intervento di
protezione civile per gli eventi che possano essere affrontati
mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni
competenti in via ordinaria (art. 2, lett. a) e di quelli che
richiedano intervento coordinato di questi ultimi (art. 2, lett. b).
Quindi, il sistema della Protezione civile è articolato in vari
livelli di intervento, contraddistinti dal corrispondente grado di
ampiezza della situazione emergenziale. Ne deriva che per ogni
tipologia territoriale e «qualitativa» della situazione di emergenza
è chiamato ad intervenire in merito il «livello» di governo più
vicino alla concreta dimensione delle comunità colpite e della
natura dell'emergenza, secondo un chiaro criterio di sussidiarietà e
senza escludere - funzionalmente e residualmente - che determinate
funzioni siano «trasversali» ossia comprendano le competenze di più
amministrazioni o livelli di governo.
A fronte di questa multiformità possibile di manifestazioni
concrete dell'esercizio del potere, la regola generale di
ripartizione delle competenze delineata dagli artt. 2 e ss. della
legge Tribunale amministrativo regionale appresta una tutela coerente
con l'art. 125 della Costituzione: derogando ad essa, l'art. 3 della
legge n. 21/2006, contraddittoriamente ed immotivatamente assegna ex
lege rilevanza nazionale a qualsiasi controversia insorga
nell'esercizio del potere di protezione civile, facendo leva solo
sulla necessità che esso presupponga l'intervento extra ordinem e
quindi a dispetto dell'articolazione di potere previsto dalla legge
225/1992, posto che assegna in maniera indiscriminata la competenza
funzionale a conoscere delle relative questioni al Tribunale
amministrativo regionale Lazio.
In altri termini, la norma in esame il Legislatore, sul semplice
presupposto della necessità di interventi di protezione civile extra
ordinem, pare abbia cristallizzato una valutazione di rilevanza
nazionale degli stessi, a prescindere, come sembra apparire nel caso
di specie, dalla loro eventuale incidenza meramente periferica.
Appare utile rilevare, in questa sede, come la giurisprudenza
della Corte costituzionale abbia espressamente riconosciuto che:
con l'art. 5 della legge n. 225 del 1992 è attribuito al
Consiglio dei ministri il potere di dichiarare lo stato di emergenza
in ipotesi di calamità naturali, ed a seguito della dichiarazione di
emergenza, e per fare fronte ad essa, lo stesso Presidente del
Consiglio dei ministri o, su sua delega, il Ministro dell'interno
possano adottare ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente,
nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico;
l'art. 107, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), a sua volta,
chiarisce che tali funzioni hanno rilievo nazionale, escludendo che
il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della
legislazione vigente possa avvenire da parte di una legge regionale;
queste ultime due previsioni, inoltre, sono già state
ritenute dalla Corte costituzionale (sentenza n. 327 del 2003) come
espressive di un principio fondamentale della materia della
protezione civile, sicchè deve ritenersi che esse delimitino il
potere normativo regionale, anche sotto il nuovo regime di competenze
legislative delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione).
Alla luce di quanto sopra ricordato, la Corte ha dichiarato
illegittimo l'art. 4, comma 4, della legge della Regione Campania
n. 8 del 2004, nella misura in cui essa ha attribuito al Sindaco di
Napoli i poteri commissariali dell'ordinanza n. 3142 del 2001 del
Ministro dell'interno, dopo la scadenza della emergenza alla cui
soluzione tale ordinanza era preordinata, in quanto in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione (Corte cost. n. 82/2006).
Tale ragionamento comporta che, in relazione alla legge
n. 225/1992 ed all'art. 107, comma 1, lettere b), e c), d.lgs.
n. 112/1998, possiedono rilievo nazionale «solamente» il potere di
dichiarare lo stato di emergenza e quello, distinto dal primo seppure
ad esso finalisticamente connesso, di derogare a norme
dell'ordinamento.
Ne consegue dunque che, sotto questo profilo, la norma in esame
è irragionevole per contraddittorietà e disparità di trattamento
processuale, poichè utilizza lo stesso trattamento per situazioni
del tutto differenti quanto ad ambito territoriale e livello e
qualità degli interessi pubblici coinvolti, nonchè per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, poichè implicitamente, finisce
per attribuire rilievo nazionale anche alle questioni riservate alla
competenza regionale.
III.b) Ancora, l'aggravio della tutela giurisdizionale,
soprattutto ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una
effettiva natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il
territorio) dei provvedimenti sui quali deve esercitarsi la
cognizione del Tribunale amministrativo regionale Lazio, comporta
indubbia violazione dell'art. 24 della Costituzione, in particolare
della possibilità di tutela dei propri diritti ed interessi
enunciata al primo comma; detta tutela ne risulta minorata, per la
evidente maggiore difficoltà di esercitare le relative azioni presso
il Tribunale amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso
gli organi giurisdizionali localmente istituiti. Ciò vale sia per la
fase transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove
controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale
Anche l'art. 25 della Carta costituzionale risulta vulnerato
dalla normativa denunciata dal Collegio; e se ne trae conferma da una
recente decisione della Corte costituzionale, che, sebbene in
relazione a disciplina totalmente diversa, ha avuto modo di affermare
un principio generale, che è quello della appartenenza della
competenza territoriale alla nozione del giudice naturale
precostituito per legge. Precisamente, la sentenza n. 41 del 2006
afferma, anzi, ribadisce (come testualmente essa si esprime, citando
sentenze precedenti in termini), che «alla nozione del giudice
naturale precostituito per legge non è affatto estranea la
"ripartizione della competenza territoriale tra giudici, dettata da
normativa nel tempo anteriore alla istituzione del giudizio"»
(sentenze n. 251 del 1986 e n. 410 del 2005);
IV) Da ultimo, secondo un aspetto diverso che si riconnette
ancora al tema del giudice naturale, la norma in esame viola
l'art. 23 dello statuto della Regione Sicilia (legge costituzionale
n. 2 del 26 febbraio 1948) a norma del quale: «Gli organi
giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per
gli affari concernenti la Regione. Le Sezioni del Consiglio di Stato
e della Corte dei conti svolgeranno altresì le funzioni,
rispettivamente, consultive e di controllo amministrativo e
contabile. I magistrati della Corte dei conti sono nominati, di
accordo, dai Governi dello Stato e della Regione. I ricorsi
amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti
amministrativi regionali, saranno decisi dal presidente della regione
sentite le sezioni regionali del Consiglio di Stato». Tale norma è
stata «interpretata» dall'art. 5 del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 654,
contenente norme per l'esercizio delle funzioni spettanti al
Consiglio di Stato nella Regione Sicilia, il quale prevede che il
Consiglio di giustizia esercita le attribuzioni devolute dalla legge
al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale nei confronti di atti e
provvedimenti definitivi «dell'amministrazione regionale e delle
altre autorità amministrative aventi sede nel territorio della
regione».
Osserva il Collegio che già con «la sentenza della Corte cost.
in data 12 marzo 1975, n. 61, dichiarando l'illegittimità
costituzionale delle limitazioni poste dall'art. 40, legge 6 dicembre
1971 n. 1034, alla competenza del Tribunale amministrativo regionale
Sicilia, è stato ritenuto che siano state a quest'ultimo conferite
tutte le controversie d'interesse regionale considerate tali
dall'art. 23, comma 1, d.l. 15 maggio 1946, n. 455, comprendendosi in
tale categoria le controversie sorte da impugnazione di atti
amministrativi di autorità centrali aventi effetti limitati al
territorio regionale ovvero concernenti pubblici dipendenti in
servizio nella Regione Siciliana» (Consiglio Stato, sez. VI, 26
luglio 1979, n. 595).
Quindi la legge n. 21/2006, in esame, è costituzionalmente
illegittima anche nella sua parte in cui, in violazione dell'art. 23
dello statuto regionale, sia nella sua formulazione letterale, che
nella interpretazione pacifica che di esso ha maturato la
giurisprudenza, anche costituzionale, non riserva al Consiglio di
giustizia amministrativa ed in primo grado al Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, la competenza a conoscere circa le
controversie sorte da impugnazione di atti amministrativi di
autorità centrali aventi effetti limitati al territorio regionale.
V) Il Collegio ritiene di dover evidenziare altri profili di
incostituzionalità delle norme in esame.
L'aggravio della tutela giurisdizionale, soprattutto ove, come
nella specie, non sia giustificato da una effettiva natura accentrata
(o dall'efficacia estesa a tutto il territorio) dei provvedimenti sui
quali deve esercitarsi la cognizione del Tribunale amministrativo
regionale Lazio, comporta, come già ritenuto, indubbia violazione
dell'art. 24 della Costituzione, in particolare della possibilità di
tutela dei propri diritti ed interessi enunciata al primo comma;
detta tutela, come già detto, ne risulta minorata per la evidente
maggiore difficoltà ed il maggior dispendio anche economico di
esercitare le relative azioni presso il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio piuttosto che presso gli organi giurisdizionali
localmente istituiti. Ciò vale sia per la fase transitoria in cui i
giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale amministrativo regionale
del Lazio, sia per le future nuove controversie che secondo la nuova
normativa dovrebbero essere ab initio instaurate presso detto
Tribunale amministrativo regionale
La Corte ha ritenuto, in un caso in cui il legislatore aveva
disposto l'estinzione ope legis di giudizi pendenti (art. 10, comma
primo, legge n. 425/1984), che siffatta disposizione, in quanto
«preclude al giudice la decisione di merito imponendogli di
dichiarare d'ufficio l'estinzione dei giudizi pendenti, in qualsiasi
stato e grado si trovino alla data di entrata in vigore della legge
sopravvenuta», perciò stesso «viola il valore costituzionale del
diritto di agire, in quanto implicante il diritto del cittadino ad
ottenere una decisione di merito senza onerose reiterazioni» (Corte
costituzionale, sentenza n. 123 del 1987).
Sebbene la fattispecie in esame sia diversa da quella oggetto
della citata pronuncia, il principio tuttavia, ad avviso del
Collegio, è nello stesso modo applicabile. Accade, infatti, posto
che la norma in esame equipara la pendenza del giudizio alla
successiva introduzione, che chi abbia già un giudizio pendente
davanti al Tribunale amministrativo regionale locale, ed addirittura
abbia ottenuto una decisione cautelare, debba proseguire altrove
nella propria iniziativa giudiziaria, addirittura (se ne parlerà
più diffusamente infra) rimanendo esposto ad una seconda pronuncia
cautelare sollecitata dalla parte soccombente davanti al giudice
adito prima dell'entrata in vigore della legge in questione.
VI) Altro profilo di incostituzionalità va ravvisato, inoltre,
nella violazione, sotto diverso profilo rispetto a quanto già
rappresentato, del principio del giudice naturale precostituito per
legge, di cui all'art. 25 della Costituzione. La norma costituzionale
ora citata, stabilendo che «nessuno può essere distolto dal giudice
naturale precostituito per legge», esclude, come la stessa Corte
costituzionale afferma, «che vi possa essere una designazione tanto
da parte del legislatore con norme singolari che deroghino a regole
generali, quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia
insorta (sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n. 56 del 1967);
il principio è in tali termini, e con tali citazioni dei precedenti,
richiamato nella sentenza della Corte n. 393 del 2002». Come la Corte
ha insegnato, perchè tale principio possa considerarsi rispettato
occorre che «... la regola di competenza sia prefissata rispetto
all'insorgere della controversia» (sentenza n. 193 del 2003); e basta
scorrere le numerose decisioni della Corte costituzionale in materia
di principio del giudice naturale per rilevare che è proprio la
preesistenza della regola che individua la competenza rispetto al
giudizio il criterio fondamentale in base al quale sono state
valutate le questioni sollevate. Tale profilo di incostituzionalità
si apprezza particolarmente, ad avviso del Collegio, nella parte
della disciplina in questione (comma 2-quater), che non solo ne
dispone l'applicazione ai processi pendenti, ma addirittura consente
una riforma dei provvedimenti assunti, in sede cautelare, in tali
giudizi pendenti, e ciò ad opera di un organo giurisdizionale
pariordinato a quelli di provenienza (trattasi di giudici tutti di
primo grado, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio non
essendo un «super-Tribunale amministrativo regionale»). Così
facendo, in sostanza, il legislatore ha introdotto un rimedio
inedito, che non è di secondo grado e che finisce per costituire un
doppione del già espletato giudizio (cautelare) di primo grado,
senza alcuna possibilità di inquadramento tra i rimedi noti e
tipizzati (appello, revocazione, reclamo). Pertanto, anche l'art. 25
della Carta costituzionale risulta vulnerato dalla normativa
denunciata dal Collegio.
Per altro, atteso che il principio del doppio grado di giudizio
nella giustizia amministrativa, sia in sede cautelare sia in sede di
merito, riceve garanzia costituzionale dall'art. 125 della Carta
(cfr. Corte cost., sentenza n. 8 del 1982), si configura un ulteriore
profilo di violazione di detta norma.
Viene infatti ad essere introdotto, per le controversie pendenti,
un anomalo percorso (su cui già il Collegio ha poco prima espresso i
propri dubbi di incostituzionalita) che stravolge l'ordinario iter
giudiziario. La regola è che ad un giudizio di primo grado segua,
ove la parte soccombente appelli, un giudizio di secondo grado, sia
che si tratti di giudizio cautelare, sia che si tratti di giudizio di
merito; giammai è prevista una doppia pronuncia sulla stessa materia
da parte di due diversi giudici di primo grado, uno dei quali
abilitato a riformare la decisione del primo giudice. Orbene, ad
avviso del Collegio, siffatta disciplina integra altresì violazione
del principio del «giusto processo», di cui all'art. 111, primo
comma, della medesima Carta «La giurisdizione si attua mediante il
giusto processo regolato dalla legge». Sempre con riferimento ai
processi pendenti, infatti, la parte soccombente nel giudizio
cautelare verrebbe ad essere fornita di uno strumento giurisdizionale
anomalo e atipico a tutela della propria (legittima, ma da esercitare
in modi conformi ai principi costituzionali) aspirazione ad ottenere
una pronuncia favorevole in secondo grado (che deve tuttavia essere
un vero giudizio di secondo grado, e non, si ribadisce, un inedito
duplicato del giudizio di primo grado).
Ciò comporterebbe altresì una evidente violazione del principio
del ne bis in idem, che, se pure non espressamente contemplato dalla
Carta costituzionale, deve ritenersi corollario del medesimo generale
principio del «giusto processo» testè richiamato.
VII) Un'ulteriore considerazione appare opportuna.
Come già premesso, la possibilità, espressa al comma 4-quater,
di riproposizione del ricorso presso il Tribunale amministrativo
regionale Lazio a cura della parte interessata introduce un'ulteriore
elemento di dissonanza nel sistema, segnatamente in disarmonia
all'art. 24 Cost., posto che consente un riesame della decisione
cautelare presso il Tribunale amministrativo regionale centrale (con
espressa possibilità di modifica) proprio ad iniziativa anche
dell'Amministrazione e/o del controinteressato.
A dette parti processuali, secondo la richiamata norma
costituzionale, non è certamente conferito l'impulso processuale (ma
la resistenza a difesa del provvedimento amministrativo), prerogativa
esclusiva della parte ricorrente, cui pertiene la tutela del diritto
di difesa dei propri interessi e diritti. Il ribaltamento consentito
dalla norma sospettata di incostituzionalità, quindi, mentre per un
verso introduce un allungamento della serie delle possibili
decisioni, in violazione dell'art. 25 Cost., per un altro promuove un
non consentito originario impulso processuale da parte degli
originari resistenti in giudizio, con pregiudizio, come chiarito,
dell'art. 24 Cost.
VIII) In conclusione, il Collegio ravvisa la rilevanza e la non
manifesta infondatezza, per violazione degli artt. 3, 125, 24, 25 e
111, primo comma, della Costituzione, e per contrasto con l'art. 23
dello statuto della Regione Sicilia, della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis, comma 2-ter, comma 2-quater,
legge n. 21/2006.
Va, pertanto, disposta - ai sensi dell'art. 134 Cost., dell'art.
1 della legge Cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e dell'art. 23, legge
11 marzo 1953, n. 87 - la sospensione del presente giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, oltre agli
ulteriori adempimenti di legge meglio indicati in dispositivo.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost., 1 della legge Cost. 9 febbraio 1948,
n. 1 e 23, legge 11 marzo 1953, n. 87,
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata - per
violazione degli artt. 3, 125, 24, 25 e 111, primo comma, della
Costituzione, e per contrasto con l'art. 23 dello statuto della
Regione Sicilia - la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 2-bis, comma 2-ter, comma 2-quater, legge
n. 21/2006.
Sospende il presente giudizio sino alla restituzione degli atti
da parte della Corte costituzionale.
Ordina, a norma dell'art. 23/2, legge n. 87/1953, l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale con la prova delle
avvenute notificazioni e comunicazioni di cui al punto seguente.
Dispone che, a cura della segreteria del tribunale, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Catania, in Camera di consiglio, in data 11
maggio 2006.
Il Presidente: Zingales
L'estensore: Savasta
07C0562