1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 12-5-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 159 SENTENZA 8 - 10 maggio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Miniere, cave e torbiere - Regione Friuli-Venezia Giulia - Esercizio di attivita' di coltivazione in assenza di autorizzazione paesistica - Trattamento sanzionatorio penale - Conseguente inapplicabilita' della sanzione - Non condivisibilita' dei presupposti interpretativi a fondamento della questione di costituzionalita' - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Legge regionale Friuli-Venezia Giulia 14 luglio 1992, n. 19, art. 31, primo, secondo e terzo comma; legge regionale Friuli-Venezia Giulia 13 maggio 1988, n. 29). (Cost., artt. 9 e 25). (095C0575) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 12-5-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIAPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 31, commi 1, 2
e 3, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 14 luglio 1992,
n. 25 (recte: n. 19), recante "Modifiche alle leggi regionali 20
novembre 1989, n. 28 (Agevolazioni della formazione degli strumenti
urbanistici generali ed attuativi), 19 novembre 1991, n. 52 (Norme in
materia di pianificazione territoriale ed urbanistica) e 13 maggio
1988, n. 29 (Norme per l'esercizio delle funzioni amministrative in
materia di protezione delle bellezze naturali), nonchè ulteriori
disposizioni in materia urbanistica", promosso con ordinanza emessa
il 4 luglio 1994 dal Giudice per le indagini preliminari presso la
Pretura di Udine nel procedimento penale a carico di Guerra Pierino
iscritta al n. 570 del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40 prima serie speciale
dell'anno 1994.
Visto l'atto di intervento della Regione Friuli-Venezia Giulia;
Udito nella camera di consiglio del 5 aprile 1995 il Giudice
relatore Enzo Cheli.
Ritenuto in fatto
1. - Nel procedimento penale nei confronti di Guerra Pierino,
imputato del reato previsto dall'art. 1-sexies della legge 8 agosto
1985, n. 431, e punito dall'art. 20, lettera c), della legge 28
febbraio 1985, n. 47, avendo esercitato attività di coltivazione di
cava entro una fascia di 150 metri dalla sponda del torrente Torre,
in assenza dell'autorizzazione richiesta dall'art. 7 della legge 29
giugno 1939, n. 1497, trattandosi di zona vincolata ai sensi
dell'art. 1, lettera c), della legge n. 431 del 1985, il Giudice per
le indagini preliminari presso la Pretura di Udine, con ordinanza
adottata il 4 luglio 1994 (R.O. n. 570 del 1994), ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 31, commi 1, 2 e
3, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 14 luglio 1992, n.
25 (recte: n. 19), recante "Modifiche alle leggi regionali 20
novembre 1989, n. 28 (Agevolazioni della formazione degli strumenti
urbanistici generali ed attuativi), 19 novembre 1991, n. 52 (Norme in
materia di pianificazione territoriale ed urbanistica) e 13 maggio
1988, n. 29 (Norme per l'esercizio delle funzioni amministrative in
materia di protezione delle bellezze naturali), nonchè ulteriori
disposizioni in materia urbanistica", in riferimento agli artt. 9 e
25, secondo comma, della Costituzione.
Rileva l'ordinanza che l'illegittimità costituzionale era stata
eccepita dal pubblico ministero, rispetto all'art. 25, secondo comma,
della Costituzione, in alternativa alla richiesta di archiviazione
del procedimento.
Premesso che l'attività di cavazione risulta autorizzata con
decreto dell'assessore all'industria della Regione (n. 712 del 24
luglio 1986) e si svolge in difetto dell'autorizzazione paesistica,
il giudice remittente osserva che - trattandosi di attività tutt'ora
in essere, autorizzata dopo l'entrata in vigore della legge n. 431
del 1985 e prima della legge regionale 13 dicembre 1989, n. 36 (che
richiede un'autorizzazione paesistica espressa) - tale attività
rientra nell'ambito di applicabilità della legge regionale n. 19 del
1992 che, all'art. 31, prevede un "procedimento amministrativo di
verifica di compatibilità ambientale", di competenza del "direttore
regionale della pianificazione territoriale, il quale, in caso di
esito negativo, deve provvedere alla revoca, anche parziale,
dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività estrattiva".
Secondo la prospettazione del giudice a quo, tale disposizione
della legge regionale autorizzerebbe implicitamente l'attività di
cavazione sino all'emanazione del provvedimento esplicito, positivo o
negativo, del direttore regionale della pianificazione territoriale.
Richiamate le decisioni della Cassazione secondo le quali è illecita
qualunque attività di cavazione se non preventivamente autorizzata
ai fini paesistici, nonchè le decisioni nelle quali la Cassazione
esclude la sanatoria per il reato previsto dall'art. 1-sexies, il
giudice a quo rileva che, dopo l'entrata in vigore dell'articolo
impugnato, l'autorità giudiziaria del Friuli-Venezia Giulia non
potrebbe perseguire penalmente - anche sotto il profilo della
possibilità di adottare misure cautelari reali - l'esercizio di
attività di cavazione in zona vincolata, ove esista
un'autorizzazione estrattiva ma non un'espressa autorizzazione
paesistica, non essendo esigibile che il privato richieda
un'esplicita autorizzazione, in presenza di una norma regionale che
lo legittima ad attendere un provvedimento dell'autorità.
Sulla base di tali considerazioni il giudice remittente prospetta
da parte della norma in questione la violazione: a) dell'art. 9 della
Costituzione, in quanto, consentendo l'attività modificativa di
luoghi sottoposti a vincolo paesistico senza preventiva
autorizzazione paesistica, pregiudicherebbe la tutela del paesaggio;
b) dell'art. 25, secondo comma, della Costituzione, per violazione
del principio di riserva di legge statale in materia penale.
2. - È intervenuta la Regione Friuli-Venezia Giulia, concludendo
per l'infondatezza della questione.
Secondo la difesa della Regione, il giudice remittente avrebbe
operato una non corretta ricostruzione della normativa regionale
vigente a seguito dell'entrata in vigore della legge n. 431 del 1985,
omettendo di dare adeguato rilievo, nel procedimento logico
interpretativo, alla legge regionale 28 ottobre 1986, n. 42. Gli
interventi estrattivi autorizzati nel periodo in considerazione
sarebbero, secondo la Regione, legittimi anche sotto il profilo
paesaggistico essendo stato acquisito nel relativo procedimento
l'accertamento di compatibilità urbanistica e paesaggistica ad opera
del Comune nel cui territorio ricadeva l'intervento.
La norma censurata avrebbe previsto una verifica ed
un'autorizzazione esplicita solo in ottemperanza alla sentenza della
Corte costituzionale n. 437 del 1991 che, nel dichiarare
l'illegittimità dell'art. 3 della legge regionale n. 42 del 1986 e,
in via consequenziale, dell'art. 1 della legge regionale n. 36 del
1989, ha imposto un'autorizzazione paesistica esplicita anche
nell'ambito dei Comuni dotati di strumenti urbanistici adeguati al
piano urbanistico regionale.
In conclusione, secondo la difesa della Regione, la norma
impugnata non violerebbe l'art. 9 della Costituzione, perchè gli
interventi estrattivi autorizzati tra il 1986 e il 1989 erano
assentiti anche sotto il profilo paesaggistico in base alla normativa
allora vigente. Inoltre, la stessa norma non violerebbe l'art. 25,
secondo comma, della Costituzione, perchè l'attività, allora non
penalmente perseguibile, con la norma impugnata è stata sottoposta
ad una verifica della persistenza della compatibilità ambientale per
pervenire ad un'autorizzazione espressa.
Considerato in diritto
1. - Il Giudice per le indagini preliminari della Pretura di Udine
dubita della legittimità costituzionale dell'art. 31 della legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia 14 luglio 1992, n. 19, in quanto,
per le attività di cava in zona vincolata autorizzate dopo l'entrata
in vigore della legge 8 agosto 1985, n. 431, e prima dell'entrata in
vigore della legge regionale 13 dicembre 1989, n. 36, consentirebbe
la prosecuzione dell'attività di cavazione in assenza
dell'autorizzazione paesistica, con conseguente inapplicabilità
della sanzione penale prevista per l'esercizio della stessa attività
senza preventiva autorizzazione paesistica.
L'ordinanza di rimessione muove dal presupposto che la
disposizione impugnata preveda un'autorizzazione implicita, in
contrasto con l'autorizzazione esplicita prevista dall'art. 7 della
legge 29 giugno 1939, n. 1497, e da ciò trae la conseguenza
dell'esistenza di una "sanatoria" penale.
2. - La questione non è fondata nei termini di seguito precisati.
Il giudice remittente pone a fondamento della questione di
costituzionalità sollevata un'interpretazione dell'art. 31 della
legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 19 del 1992 che non può
essere condivisa. La disposizione viene censurata dal giudice a quo
sul presupposto che la stessa introduca una forma di autorizzazione
implicita, sino all'emanazione del provvedimento autorizzativo
rilasciato all'esito del procedimento di verifica di compatibilità
paesaggistica spettante alla competenza della direzione regionale
della pianificazione territoriale. Pertanto, alla luce di tale
interpretazione, coloro che fossero stati autorizzati all'attività
di cavazione, dopo l'entrata in vigore della legge n. 431 del 1985 e
prima dell'entrata in vigore della legge regionale n. 36 del 1989,
non sarebbero penalmente perseguibili, nonostante la mancanza di
un'autorizzazione paesistica rilasciata ai sensi dell'art. 7 della
legge n. 1497 del 1939. Dal che la conseguente lesione degli artt. 9
e 25, secondo comma, della Costituzione.
Tale interpretazione appare, peraltro, in contrasto sia con le
finalità che con i contenuti espressi nella norma impugnata.
In primo luogo, va, infatti, rilevato che l'art. 31 della legge
regionale n. 19 del 1992 è stato dichiaratamente approvato per
soddisfare - secondo quanto indicato da questa Corte nella sentenza
n. 437 del 1991 - l'esigenza di prevedere l'esistenza di un
provvedimento esplicito di autorizzazione paesistica per tutte le
opere in zone vincolate: e questo al fine di evitare di veder
vanificati il controllo sostitutivo ed il potere di annullamento
attribuiti al Ministro per i beni culturali ed ambientali dall'art.
1, comma quinto, della legge n. 431 del 1985.
In secondo luogo, va considerato che lo stesso art. 31 - nel
disciplinare la verifica di compatibilità paesaggistica delle
autorizzazioni all'attività di cavazione rilasciate nel periodo
considerato - rinvia espressamente all'art. 7 della legge n. 1497 del
1939, precisando che il rinvio è effettuato "ai sensi e per gli
effetti" di cui all'articolo richiamato.
Va, infine, aggiunto che i commi 2 e 3 dello stesso art. 31
disciplinano il rilascio e il diniego espresso dell'autorizzazione
paesistica. In particolare, il provvedimento positivo è trasmesso al
Ministero ai fini dell'esercizio eventuale del potere di
annullamento, mentre il provvedimento negativo è trasmesso
all'assessore competente per la revoca, anche parziale,
dell'autorizzazione all'attività estrattiva. Appare, dunque,
evidente che il procedimento di verifica di compatibilità
paesaggistica non ha altro obiettivo che il rilascio di
un'autorizzazione paesistica espressa, in caso di esito positivo,
ovvero la revoca dell'autorizzazione di cavazione, in caso di esito
negativo.
La legge regionale - limitatamente alle cave autorizzate in un
periodo in cui presumibilmente i titolari non avevano richiesto
l'autorizzazione paesistica, stante la vigenza della legge regionale
n. 42 del 1986, che, all'art. 3 (dichiarato incostituzionale con la
già ricordata sentenza n. 437 del 1991), riconosceva sottoposte a
vincolo paesistico solo le aree dei Comuni con strumenti urbanistici
non adeguati al piano urbanistico regionale - si limita, infatti, a
prevedere l'iniziativa degli uffici regionali al fine di rilasciare
l'autorizzazione paesistica o revocare l'autorizzazione al-
l'attività di cava, in base all'esito positivo o negativo della
verifica di compatibilità ambientale. Obiettivo questo che non
appare in contrasto con quello perseguito dal legislatore nazionale
mediante la richiesta di una autorizzazione paesistica espressa e la
previsione di una sanzione penale per coloro che esercitino
l'attività di cavazione senza la necessaria autorizzazione
paesistica.
Da quanto esposto deriva che, nelle more del rilascio
dell'autorizzazione espressa o del provvedimento di diniego, secondo
la procedura di cui all'art. 31, l'attività di cavazione nelle zone
paesisticamente vincolate della Regione Friuli-Venezia Giulia non
può ritenersi nè implicitamente autorizzata nè penalmente
consentita.
Non sussiste, di conseguenza, la violazione dei parametri
costituzionali invocati.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 31, commi 1, 2 e 3, della
legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 14 luglio 1992, n. 19,
recante "Modifiche alle leggi regionali 20 novembre 1989, n. 28
(Agevolazioni della formazione degli strumenti urbanistici generali
ed attuativi), 19 novembre 1991, n. 52 (Norme in materia di
pianificazione territoriale ed urbanistica) e 13 maggio 1988, n. 29
(Norme per l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di
protezione delle bellezze naturali), nonchè ulteriori disposizioni
in materia urbanistica", in riferimento agli artt. 9 e 25, secondo
comma, della Costituzione, questione sollevata dal Giudice per le
indagini preliminari della Pretura di Udine con l'ordinanza di cui in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 maggio 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 10 maggio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0575