1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 1-4-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 52 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 dicembre 2019
Ordinanza del 6 dicembre 2019 del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria sul ricorso proposto da Autostrade per l'Italia S.p.a. contro la Presidenza del Consiglio dei ministri ed altri. Opere pubbliche - Disposizioni urgenti conseguenti al crollo di un tratto del viadotto Polcevera dell'autostrada A10, nel Comune di Genova, noto come ponte Morandi - Commissario straordinario per la ricostruzione - Poteri attribuiti al Commissario straordinario - Disciplina dei rapporti con il concessionario della tratta autostradale alla data dell'evento - Disciplina dell'affidamento, da parte del Commissario straordinario, della realizzazione delle attivita' concernenti il ripristino del sistema viario, nonche' quelle connesse - Interventi di messa in sicurezza e gestione delle tratte autostradali. - Decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109 (Disposizioni urgenti per la citta' di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze), convertito, con modificazioni, nella legge 16 novembre 2018, n. 130, artt. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8 e 8-bis; e 1-ter, comma 1. (20C00094) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 1-4-2020)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LIGURIA
Sezione Prima

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 849 del 2018, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Autostrade per l'Italia S.p.a., rappresentata e difesa
dagli avvocati Luisa Torchia e Marco Annoni, con domicilio presso
l'avv. Vincenzo Roppo nel suo studio in Genova, via Peschiera, 33A;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti e Commissario straordinario per la
ricostruzione del viadotto Polcevera dell'autostrada A10,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato,
domiciliataria ex lege in Genova, viale Brigate Partigiane, 2;
Nei confronti:
Fincantieri S.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati
Angelo Clarizia e Paolo Clarizia, con domicilio eletto presso l'avv.
Andrea Barra nel suo studio in Genova, via Macaggi, 21/5;
Salini Impregilo S.p.a., rappresentata e difesa dagli
avvocati Angelo Clarizia e Paolo Clarizia, con domicilio eletto
presso l'avv. Andrea Barra nel suo studio in Genova, via Macaggi,
21/5;
ltalferr S.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati
Domenico Gentile e Adriano Cavina, con domicilio digitale come da PEC
da Registri di giustizia;
Fincantieri lnfrastructure S.p.a., rappresentata e difesa
dagli avvocati Angelo Clarizia e Paolo Clarizia, con domicilio eletto
presso l'avv. Andrea Barra nel suo studio in Genova, via Macaggi,
21/5;
PerGenova S.c.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati
Angelo Clarizia e Paolo Clarizia, con domicilio eletto presso l'avv.
Andrea Barra nel suo studio in Genova, via Macaggi, 21/5;
Fagioli S.p.a., Fratelli Omini S.p.a., Vernazza Autogru
S.r.l., Ipe Progetti S.r.l., Ireos S.p.A., non costituite in
giudizio;
Per l'annullamento:
del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 4
ottobre 2018, di nomina del dott. Marco Bucci a Commissario
straordinario per la ricostruzione ai sensi dell'art. 1, comma 1, del
decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, pubblicato in data 15
novembre 2018 sul sito web del Commissario, esclusivamente nella
parte in cui richiama «i commi 3, 4, 5 e 7 del richiamato art. 1 del
decreto-legge n. 109 del 2018, con riguardo ai poteri e ai compiti
attribuiti al Commissario straordinario per la ricostruzione, ai fini
dello svolgimento dell'incarico», nonchè «il comma 8 del suddetto
art. 1»;
del decreto del Commissario straordinario per la
ricostruzione n. 3, prot. n. D/2018/3 del 13 novembre 2018,
pubblicato in data 15 novembre 2018, avente ad oggetto: «Modalità di
affidamento dei lavori, delle forniture e dei servizi relativi alla
demolizione del ponte Morandi ed alla ricostruzione del nuovo ponte
sul Polcevera. Art. 32 direttiva 2014/24/UE Parlamento europeo e del
Consiglio del 26 febbraio 2014»;
del decreto del Commissario straordinario per la
ricostruzione n. 5, prot. n. D/2018/5 del 15 novembre 2018,
pubblicato in data 15 novembre 2018, avente ad oggetto: «Approvazione
delle specifiche tecniche propedeutiche all'avvio di una
consultazione di mercato finalizzata all'instaurazione di una
procedura negoziata senza pubblicazione di bando avente ad oggetto
l'appalto dei lavori di demolizione del ponte Morandi e di
ricostruzione del nuovo ponte sul Polcevera ai sensi dell'art. 32
direttiva 2014/24/UE Parlamento europeo e del Consiglio del 26
febbraio 2014 in quanto richiamata dall'art. 1, comma 7,
decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109»;
del decreto del Commissario straordinario per la
ricostruzione n. 6, prot. n. D/2018/6 del 16 novembre 2018, avente ad
oggetto: «Individuazione del termine delle ore 12,00 del 26 novembre
2018 per la presentazione delle manifestazioni di interesse alla fase
di consultazione di mercato finalizzata all'instaurazione di una
procedura negoziata senza pubblicazione di bando avente ad oggetto
l'appalto dei lavori di demolizione del ponte Morandi e di
ricostruzione del nuovo ponte sul Polcevera ai sensi dell'art. 32
direttiva 2014/24/UE Parlamento europeo e del Consiglio del 26
febbraio 2014 in quanto richiamata dall'art. 1, comma 7,
decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109»;
nonchè di ogni altro atto connesso, presupposto e/o
consequenziale;
e, con primo ricorso per motivi aggiunti, per l'annullamento:
del decreto del Commissario straordinario per la
ricostruzione n. 18, prot. n. D/2018/18 del 14 dicembre 2018, avente
ad oggetto: «Affidamento dell'appalto pubblico dei lavori per la
realizzazione, in estrema urgenza, di tutte le opere per la
demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in
discarica o altro sito dei materiali di risulta del viadotto
Polcevera in Genova e anticipazione degli effetti contrattuali in
relazione alla predisposizione del cantiere»;
del decreto del Commissario straordinario per la
ricostruzione n. 19, prot. n. D/2018/19 del 18 dicembre 2018, avente
ad oggetto: «Affidamento dell'appalto pubblico dei lavori per la
realizzazione, in estrema urgenza, di tutte le opere di costruzione
necessarie al ripristino strutturale e funzionale del viadotto
Polcevera in Genova»;
nonchè di ogni ulteriore atto connesso, presupposto e/o
conseguenziale;
e, con secondo ricorso per motivi aggiunti, per l'annullamento:
del decreto del Commissario straordinario per la
ricostruzione n. 1, prot. n. D/2019/1 del 12 gennaio 2019, avente ad
oggetto: «Individuazione della tipologia di contratto da stipularsi
nell'ambito dell'appalto pubblico dei lavori per la demolizione,
rimozione, smaltimento e conferimento in discarica dei materiali di
risulta del viadotto Polcevera in Genova, nonchè per la
progettazione e la ricostruzione dell'infrastruttura e il ripristino
del connesso sistema viario»;
del decreto del Commissario straordinario per la
ricostruzione n. 5 del 15 novembre 2018, prot. n. D/2018/5, nella
parte in cui ammette, nelle specifiche tecniche allegate,
l'individuazione di «uno o più soggetti economici ... per la
realizzazione di uno o entrambi gli interventi di demolizione e
ricostruzione del ponte»;
e, con terzo ricorso per motivi aggiunti, per l'annullamento:
del decreto del Commissario straordinario per la
ricostruzione n. 18, prot. D/2018/18 del 14 dicembre 2018, avente ad
oggetto: «Affidamento dell'appalto pubblico dei lavori per la
realizzazione, in estrema urgenza, di tutte le opere per la
demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in
discarica o altro sito dei materiali di risulta del viadotto
Polcevera in Genova e anticipazione degli effetti contrattuali in
relazione alla predisposizione del cantiere»;
del decreto del Commissario straordinario per la
ricostruzione n. 19, prot. n. D/2018/19 del 18 dicembre 2018, avente
ad oggetto: «Affidamento dell'appalto pubblico dei lavori per la
realizzazione, in estrema urgenza, di tutte le opere di costruzione
necessarie al ripristino strutturale e funzionale del viadotto
Polcevera in Genova»;
della relazione unica del Commissario straordinario sulla
procedura di aggiudicazione dell'appalto di demolizione, prot. n.
VRB/2019/24 del 4 febbraio 2019;
della relazione unica del Commissario straordinario sulla
procedura di aggiudicazione dell'appalto di costruzione, prot. n.
VRB/2019/25 del 4 febbraio 2019;
di tutti gli atti e i verbali relativi alla procedure di
aggiudicazione dell'appalto di lavori per la realizzazione, in
estrema urgenza, di tutte le opere per la demolizione e la
ricostruzione del viadotto Polcevera in Genova, tra cui il verbale
delle offerte consegnate a mano al Commissario straordinario entro la
data del 26 novembre 2018, la distinta indicante i contenuti delle
offerte pervenute al Commissario straordinario, il verbale degli
incontri del Collegio di esperti di cui al decreto n. 9 del 27
novembre 2018, la scheda riepilogativa relativa all'offerta
presentata da ASPI, la nota prot. CC/2018/178 di trasmissione al RUP
degli esiti delle valutazioni del Collegio di esperti e la successiva
nota prot. CC/2018/177 di trasmissione al Commissario straordinario
degli esiti delle valutazioni del Collegio di esperti, i verbali di
audizione con operatori economici del 6 dicembre 2019, 10 dicembre
2019, 11 dicembre 2018 e 13 dicembre 2018, la nota del 15 gennaio
2019 della Vernazza Autogru S.r.l. e la successiva dichiarazione del
17 gennaio 2019 della Fratelli Omini S.p.a.;
nonchè, per quanto occorrer possa,
del decreto del Commissario straordinario per la
ricostruzione n. 5, prot. n. 5 dell'8 febbraio 2019, avente ad
oggetto: «Contratto 18 gennaio 2019 - Realizzazione delle opere di
demolizione preordinate al ripristino strutturale e funzionale del
viadotto dell'autostrada A10 in Genova ai sensi del decreto-legge 28
settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n.
130, recante "disposizioni urgenti per la città di Genova, la
sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti,
gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze" -
Approvazione del progetto di fattibilità tecnico economica
definitivo dei lavori di demolizione del viadotto Polcevera,
limitatamente alla parte interessante le porzioni del moncone dal
lato Savona - Adozione del piano degli edifici da demolire
relativamente allo stesso ambito territoriale interferente con la
demolizione dell'infrastruttura - Approvazione del progetto esecutivo
dei lavori di demolizione del viadotto Polcevera, limitatamente alla
calata della trave tampone fra pila 7 e pila 8 del moncone dal lato
Savona»;
del decreto del Commissario straordinario per la
ricostruzione n. 7, prot. n. D/2019/7 del 19 febbraio 2019, avente ad
oggetto: «Realizzazione delle opere di demolizione preordinate al
ripristino strutturale e funzionale del viadotto dell'autostrada A10
in Genova ai sensi del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109,
convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130, recante "disposizioni
urgenti per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale
delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e
2017, il lavoro e le altre emergenze" - Approvazione del progetto
esecutivo dei lavori di demolizione del viadotto Polcevera,
limitatamente alla calata della trave tampone tra la pila 6 e la pila
7 del moncone dal lato Savona»;
nonchè di ogni ulteriore atto connesso, presupposto e/o
conseguenziale.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei ministri, del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti e del Commissario straordinario per la ricostruzione del
viadotto Polcevera;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Fincantieri S.p.a.;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Salini Impregilo
S.p.a.;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di ltalferr. S.p.a.;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Fincantieri
Infrastructure S.p.a.;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di PerGenova S.c.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2019 il dott.
Paolo Peruggia e uditi i difensori intervenuti per le parti, come
specificato nel verbale.
Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato il
14 dicembre 2018 e depositato il successivo 19 dicembre, Autostrade
per l'Italia S.p.a., concessionaria dell'autostrada A10
Genova-Savona, ha impugnato il decreto adottato dal Presidente del
Consiglio dei ministri in data 4 ottobre 2018, pubblicato il 15
novembre successivo, con cui il dott. Marco Bucci, sindaco di Genova,
è stato nominato Commissario straordinario per la ricostruzione ai
sensi dell'art. 1 del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109.
Parte ricorrente chiede che tale provvedimento sia annullato
nella sola parte in cui, richiamando i commi 3, 4, 5, 7 e 8 del
decreto-legge n. 109/2018, conforma inderogabilmente a tali
disposizioni i poteri ed i compiti attribuiti al Commissario
straordinario ai fini dello svolgimento dell'incarico.
Sono compresi nell'impugnazione anche i seguenti provvedimenti
adottati dal Commissario straordinario come sopra nominato:
decreto n. 3 del 13 novembre 2018, con cui è stato stabilito
che le attività occorrenti per la demolizione e la ricostruzione del
viadotto del Polcevera (noto come «ponte Morandi») dell'autostrada
A10, parzialmente crollato nella giornata del 14 agosto 2018, saranno
aggiudicate mediante una o più procedure negoziate senza
pubblicazione di bandi o avvisi, ai sensi della direttiva 2014/24/UE;
decreto n. 5 del 15 novembre 2018, con cui sono state
approvate le specifiche tecniche dei lavori;
decreto n. 6 del 16 novembre 2018, con cui è stato fissato
il termine per la presentazione delle manifestazioni di interesse ai
fini della partecipazione alla procedura di affidamento dei lavori.
Premesso che non è sua intenzione ostacolare o ritardare le
attività di demolizione e di ricostruzione del viadotto del
Polcevera (come dimostra la mancata proposizione dell'istanza
cautelare), l'esponente afferma che le attività medesime erano
comprese nel perimetro di competenza esclusiva della concessionaria
autostradale, come definito dalle disposizioni della «convenzione
unica» sottoscritta in data 12 ottobre 2007, ai sensi dell'art. 2,
commi 82 e seguenti, del decreto-legge n. 286 del 2006, ed approvata
con l'art. 8-duodecies, comma 2, del decreto-legge n. 59 del 2008,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 101 del 2008.
Essa sostiene, quindi, che il menzionato decreto-legge n.
109/2018, in forza del quale è stato adottato l'impugnato decreto di
nomina del Commissario straordinario per la ricostruzione, così come
modificato dalla legge di conversione n. 130 del 2018, conterrebbe
una pluralità di disposizioni che violano i diritti e gli obblighi
della concessionaria fissati dalla «convenzione unica».
Ciò vale, segnatamente, per le disposizioni di cui ai commi 3, 5
e 7 dell'art. 1 («Commissario straordinario per la ricostruzione»)
che:
attribuiscono al Commissario straordinario la possibilità di
avvalersi, in qualità di soggetti attuatori, previa intesa con gli
enti locali interessati, delle strutture e degli uffici degli enti
pubblici ivi indicati, dei concessionari di servizi pubblici e delle
società a partecipazione o controllo pubblico, per le attività
urgenti di progettazione degli interventi, per le procedure di
affidamento dei lavori, per le attività di direzione lavori e di
collaudo nonchè per ogni altra attività di carattere
tecnico-amministrativo connessa alla progettazione, all'affidamento e
all'esecuzione dei lavori afferenti la realizzazione
dell'infrastruttura (comma 3);
consentono al Commissario straordinario di operare in deroga
ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo
il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e
delle misure di prevenzione di cui al decreto legislativo n. 159 del
2011 nonchè dei vincoli inderogabili derivanti dall'Unione europea
(comma 5, primo periodo);
attribuiscono al Commissario straordinario il compito di
eseguire le occupazioni d'urgenza e le espropriazioni delle aree
occorrenti per l'esecuzione dei lavori (comma 5, terzo periodo);
consentono al Commissario straordinario di affidare la
realizzazione delle attività concernenti il ripristino del sistema
viario ad uno o più operatori economici diversi dal concessionario
del tratto autostradale o da società o da soggetti da quest'ultimo
controllati o, comunque, ad esso collegati (comma 7, primo periodo).
L'esponente denuncia anche la lesività delle disposizioni del
decreto-legge n. 109/2018 che:
obbligano la concessionaria dell'autostrada a versare al
Commissario straordinario, entro trenta giorni dalla relativa
richiesta, le somme necessarie al ripristino dell'infrastruttura e
del connesso sistema viario, nell'importo provvisoriamente
determinato dal Commissario medesimo e salvo conguaglio (art. 1,
comma 6, primo periodo);
istituiscono la contabilità separata intestata al
Commissario straordinario sulla quale la concessionaria dovrà
versare le somme richieste (art. 1, comma 8);
consentono al Commissario straordinario di avvalersi delle
strutture operative del Servizio nazionale della protezione civile
per le attività inerenti alla ricostruzione dell'infrastruttura
(art. 1, comma 8-bis);
impongono alla concessionaria di consegnare immediatamente al
Commissario straordinario le tratte delle autostrade A7 e A 10 sul
cui esercizio interferisce la realizzazione degli interventi di
ricostruzione dell'infrastruttura (art. 1-ter, comma 1).
Ad avviso della ricorrente, le richiamate disposizioni, che hanno
trovato attuazione attraverso i provvedimenti impugnati, avrebbero
nel complesso determinato una «spoliazione autoritativa» dei compiti,
con i connessi diritti e obblighi, che spettano alla concessionaria
dell'autostrada relativamente ai lavori di demolizione e di
ricostruzione del viadotto del Polcevera.
I denunciati effetti penalizzanti sarebbero aggravati dalle
previsioni in forza delle quali nè la concessionaria nè le società
ad essa collegate o da essa controllate possono essere chiamate a
curare la realizzazione dei lavori e impongono alla prima di versare
gli importi che, in assenza di parametri predefiniti, le saranno
richiesti dal Commissario straordinario.
La ratio di tale disciplina è resa esplicita dalla motivazione
contenuta nel comma 7 dell'art. 1 del decreto-legge n. 109/2018, ove
si stabilisce che le attività concernenti il ripristino del sistema
viario devono essere affidate ad operatori economici diversi dal
concessionario del tratto autostradale «anche al fine di evitare un
ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle
concessioni autostradali e, comunque, giacchè non può escludersi
che detto concessionario sia responsabile, in relazione all'evento»
[il crollo del viadotto del Polcevera avvenuto nella giornata del 14
agosto 2018] «di grave inadempimento del rapporto concessorio».
La Società ricorrente precisa ulteriormente di aver predisposto,
fin dal mese di ottobre del 2018, e di aver successivamente messo a
disposizione del Commissario straordinario, entro il termine da
questi fissato con il decreto n. 6/2018, un progetto per le attività
di demolizione e di ricostruzione del viadotto del Polcevera che
prevedeva un tempo di nove mesi per il ripristino della funzionalità
del tratto autostradale, dichiarandosi anche disponibile a subire
l'applicazione di una penalità pari a 10 milioni di euro/mese nel
caso di eventuali ritardi.
Tutto ciò premesso, l'esponente deduce che le richiamate
disposizioni normative, attributive e conformative dei poteri del
Commissario straordinario, si porrebbero in contrasto con vari
parametri costituzionali e con il diritto dell'Unione europea,
segnatamente con:
gli articoli 3, 111 e 117, primo comma, Cost., nonchè i
principi costituzionali e comunitari di affidamento, ragionevolezza e
proporzionalità, trattandosi di «norme-provvedimento» singolari ed
eccezionali che spogliano la concessionaria, senza valide ragioni, di
un potere/dovere inerente al rapporto concessorio, come tali non
idonee a superare lo scrutinio di non arbitrarietà e non
irragionevolezza richiesto per tale categoria di norme;
gli articoli 41, 42 e 43 nonchè gli articoli 111 e 117,
primo comma, Cost., poichè le censurate disposizioni normative
comportano un'irragionevole limitazione dell'autonomia, della
capacità d'impresa e del diritto di proprietà della concessionaria,
determinando la sostanziale espropriazione dei diritti derivanti
dalla «convenzione unica»;
l'art. 77 Cost., atteso che le ragioni di urgenza poste a
fondamento del decreto-legge n. 109/2018 sarebbero state meglio
tutelate consentendo alla concessionaria di provvedere immediatamente
e direttamente alle attività di demolizione e di ricostruzione
dell'infrastruttura;
gli articoli 27 e 111 Cost. nonchè i principi inerenti alla
presunzione di innocenza, al giusto processo e al diritto di difesa,
poichè la spoliazione del potere/dovere di ripristinare la
funzionalità del tratto autostradale è intervenuta prima che fosse
stata accertata alcuna responsabilità a carico della concessionaria;
gli articoli 3, 41, 42 e 97 Cost. nonchè i principi
costituzionali e comunitari di non discriminazione, parità di
trattamento e imparzialità, libera concorrenza e affidamento, in
ragione del carattere derogatorio e discriminatorio della previsione
che, in assenza di qualsivoglia garanzia procedimentale, esclude la
concessionaria (nonchè le società controllate e collegate) dalle
attività di progettazione, demolizione e ricostruzione
dell'infrastruttura, configurando sostanzialmente una norma
sanzionatoria di una responsabilità ancora da accertare;
l'art. 3 Cost. nonchè i principi costituzionali e comunitari
di proporzionalità e ragionevolezza, non essendo dato comprendere
quale sarebbe «l'indebito vantaggio competitivo nel sistema delle
concessioni autostradali» che otterrebbe la Società ricorrente nel
caso di affidamento dei lavori di demolizione e di ricostruzione
dell'infrastruttura.
L'esponente insta, quindi, per l'annullamento dei provvedimenti
impugnati, con le conseguenti statuizioni relative al risarcimento
dei danni in forma specifica o per equivalente, previa sottoposizione
alla Corte costituzionale delle questioni di legittimità
costituzionale come sopra compendiate.
Essa chiede, altresì, che il giudice adito disapplichi le norme
interne censurate e i provvedimenti impugnati in quanto contrastanti
con i principi e con le norme del diritto eurounitario ovvero, in
subordine, che rimetta alla Corte di giustizia dell'Unione europea,
in sede di rinvio pregiudiziale, la relativa questione di
compatibilità comunitaria.
Si costituiva formalmente in giudizio l'Avvocatura distrettuale
dello Stato, in rappresentanza della Presidenza del Consiglio dei
ministri, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del
Commissario straordinario per la ricostruzione.
Con un primo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 14
gennaio 2019 e depositato il successivo 18 gennaio, Autostrade per
l'Italia S.p.a. ha impugnato i provvedimenti con cui, all'esito delle
procedure di affidamento, il Commissario straordinario ha aggiudicato
gli appalti dei lavori di demolizione e di ricostruzione
dell'infrastruttura.
Più precisamente, con il decreto n. 18 del 14 dicembre 2018, i
lavori di demolizione sono stati affidati alle imprese Fagioli
S.p.a., Fratelli Omini S.p.a., Vernazza Autogru S.r.l., Ipe Progetti
S.r.l. e Ireos S.p.a., per un corrispettivo a corpo di euro
19.000.000,00 oltre IVA.
Con il successivo decreto n. 19 del 18 dicembre 2018, sono stati
affidati alle imprese Salini Impregilo S.p.a., Fincantieri S.p.a. e
Italferr S.p.a. i lavori di costruzione necessari al ripristino
strutturale e funzionale del viadotto del Polcevera, per un
corrispettivo a corpo di euro 202.000.000,00 oltre IVA.
Deduce la ricorrente che tali provvedimenti sarebbero viziati per
invalidità derivata dall'incostituzionalità della disciplina del
decreto-legge n. 109/2018, per invalidità derivata
dall'illegittimità dei provvedimenti impugnati con il ricorso
introduttivo nonchè per vizi autonomi, posto che l'affidamento
separato delle attività di demolizione e ricostruzione
dell'infrastruttura è stato disposto ad un prezzo significativamente
più alto rispetto a quello proposto dalla stessa ricorrente per
l'esecuzione unitaria delle medesime attività.
Con distinti atti, si costituivano formalmente in giudizio le
imprese affidatarie dei lavori di ricostruzione dell'infrastruttura e
Fincantieri lnfrastructure S.p.a.
Le parti in causa hanno depositato memorie difensive in
prossimità dell'udienza fissata per il 27 febbraio 2019,
successivamente rinviata in ragione dell'intervenuto deposito di un
secondo ricorso per motivi aggiunti.
Salini Impregilo S.p.a. e Fincantieri lnfrastructure S.p.a.
eccepiscono congiuntamente l'inammissibilità del ricorso, nella
parte in cui viene contestata un'inesistente esclusione dalla
procedura di affidamento, nonchè l'infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale prospettate da parte ricorrente.
La difesa erariale eccepisce:
il difetto di giurisdizione del giudice adito in quanto,
secondo la prospettazione sviluppata dalla Società ricorrente, i
pregiudizi denunciati deriverebbero dalla violazione delle previsioni
della «convenzione unica» che, ad avviso della stessa, configurano il
suo diritto soggettivo al ripristino dell'infrastruttura
autostradale: in tale prospettiva, la lesione deriverebbe
esclusivamente da un inadempimento contrattuale, sicchè deve trovare
applicazione l'art. 37 della «convenzione unica» che, «per tutte le
controversie che dovessero insorgere fra le parti
sull'interpretazione ed applicazione della presente convenzione»,
individua il foro competente nel Tribunale di Roma;
la carenza di legittimazione ad agire in capo alla Società
ricorrente, in ragione del provvedimento di sequestro adottato dal
giudice penale che impedisce alla società medesima, nella sua
posizione di soggetto indagato, di porre in essere alcun intervento
finalizzato alla demolizione e ricostruzione dell'infrastruttura;
tanto più che, con il decreto di rigetto dell'istanza di
dissequestro presentata dal Commissario straordinario, la Procura
della Repubblica presso il Tribunale di Genova ha individuato nello
stesso Commissario il soggetto «avente diritto alla restituzione»
dell'infrastruttura medesima al termine del sequestro;
l'inammissibilità delle censure sollevate con motivi
aggiunti avverso i provvedimenti di affidamento dei lavori, atteso
che la Società ricorrente avrebbe spontaneamente scelto di non
partecipare alle relative procedure.
Con la memoria di replica, l'Avvocatura dello Stato solleva
un'ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso, posto che il
decreto n. 3 del 13 novembre 2018, con cui il Commissario
straordinario, sulla base di presupposti fattuali parzialmente
diversi da quelli contemplati dal legislatore, «ha impostato la linea
di condotta per l'aggiudicazione delle attività concernenti il
ripristino dell'infrastruttura» e «la direzione dei lavori», non è
stato impugnato per vizi propri, ma solo per illegittimità derivata
dal decreto-legge n. 109/2018.
Fincantieri S.p.a. eccepisce il proprio difetto di legittimazione
passiva e chiede di essere estromessa dal giudizio in quanto, non
avendo partecipato alla procedura di affidamento indetta dal
Commissario straordinario, non trarrebbe alcun beneficio dai
provvedimenti impugnati.
Italferr S.p.a. eccepisce il difetto di giurisdizione dell'adito
Tribunale amministrativo regionale e l'infondatezza delle dedotte
censure di illegittimità costituzionale.
Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato il giorno
11 febbraio 2019 e depositato il successivo 25 febbraio, è stato
impugnato il decreto n. 1 del 12 gennaio 2019, con cui il Commissario
straordinario aveva stabilito che i distinti affidamenti dei lavori
di demolizione e di ricostruzione dell'infrastruttura fossero
ricondotti ad unico contratto con due distinti contraenti, ma con la
previsione di un'azione di coordinamento tra le due attività in capo
alla PerGenova S.c.p.a.
Si costituiva formalmente in giudizio quest'ultima società.
Con un terzo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 6 marzo
2019 e depositato il successivo 20 marzo, è stata estesa
l'impugnazione agli altri atti indicati in epigrafe, asseritamente
conosciuti da parte ricorrente solo a seguito del deposito in
giudizio da parte della difesa erariale.
Le parti in causa hanno depositato memorie in prossimità
dell'udienza fissata per il 22 maggio 2019.
In particolare, gli argomenti sviluppati nella memoria
conclusionale della difesa erariale sembrano introdurre una nuova
eccezione di inammissibilità sotto il profilo della carenza di
«legittimazione sostanziale al ricorso», poichè la ricostruzione
dell'infrastruttura non potrebbe ritenersi compresa nell'alveo delle
attività che la concessionaria era tenuta a realizzare sulla base
della «convenzione unica».
Alla pubblica udienza del 22 maggio 2019, i difensori delle
Amministrazioni resistenti hanno contestato i poteri rappresentativi
in capo al procuratore speciale di Autostrade per l'Italia S.p.a.,
firmatario della procura ad litem conferita ai difensori di parte
ricorrente.
Con ordinanza n. 489 del 27 maggio 2019, è stata disposta,
quindi, l'acquisizione della procura speciale nonchè dell'atto
costitutivo, dello statuto e di una visura storica di Autostrade per
l'Italia S.p.a.
L'ordine istruttorio è stato regolarmente ottemperato dalla
parte ricorrente.
Le parti in causa hanno depositato nuovi scritti difensivi a
sostegno delle proprie posizioni.
In particolare, con la memoria di replica, la difesa erariale
eccepisce che, dall'esame della documentazione versata in atti dalla
parte ricorrente, non emergerebbe il conferimento del potere di
subdelegare la rappresentanza sostanziale all'amministratore delegato
di Autostrade per l'Italia S.p.a. che, pertanto, dovrebbe ritenersi
priva di legitimatio ad processum.
Il ricorso, infine, è stato chiamato alla pubblica udienza del 9
ottobre 2019 e, previa trattazione orale congiunta a quella degli
altri ricorsi proposti da Autostrade per l'Italia S.p.a. per
l'annullamento dei provvedimenti applicativi del decreto-legge n.
109/2018, è stato ritenuto in decisione.
All'esito della riconvocata Camera di consiglio del 23 ottobre
2019, il Presidente del Collegio ha affidato la stesura della
motivazione al dott. Richard Goso, ai sensi dell'art. 276 c.p.c.
1) Con il decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito,
con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2018, n. 130 (cosiddetto
«decreto Genova»), sono state introdotte misure urgenti volte a
superare le conseguenze dannose provocate dal crollo del viadotto del
Polcevera dell'autostrada A10 nel Comune di Genova, noto come «ponte
Morandi», avvenuto nella giornata del 14 agosto 2018.
In particolare, è stata istituita la figura del Commissario
straordinario per la ricostruzione al fine di velocizzare le
operazioni di ripristino dell'infrastruttura e sono state dettate
specifiche disposizioni volte a semplificare le procedure per
l'affidamento di lavori, forniture e servizi in relazione alle
esigenze del contesto emergenziale.
Per quanto di specifico interesse, l'art. 1 del decreto-legge n.
109/2018 dispone che:
«per le attività urgenti di progettazione degli interventi,
per le procedure di affidamento dei lavori, per le attività di
direzione dei lavori e di collaudo, nonchè per ogni altra attività
di carattere tecnico-amministrativo connessa alla progettazione,
all'affidamento e all'esecuzione di lavori, servizi e forniture, il
Commissario straordinario può avvalersi, anche in qualità di
soggetti attuatori, previa intesa con gli enti territoriali
interessati, delle strutture e degli uffici della Regione Liguria,
degli uffici tecnici e amministrativi del Comune di Genova, dei
Provveditorati interregionali alle opere pubbliche, di ANAS s.p.a.,
delle Autorità di distretto, nonchè, mediante convenzione, dei
concessionari di servizi pubblici e delle società a partecipazione
pubblica o a controllo pubblico» (comma 3);
«per la demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il
conferimento in discarica dei materiali di risulta, nonchè per la
progettazione, l'affidamento e la ricostruzione dell'infrastruttura e
il ripristino del connesso sistema viario, il Commissario
straordinario opera in deroga ad ogni disposizione di legge diversa
da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del
codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, nonchè dei vincoli
inderogabili derivanti dall'appartenenza all'Unione europea» (comma
5, primo periodo);
«per le occupazioni di urgenza e per le espropriazioni delle
aree occorrenti per l'esecuzione degli interventi di cui al primo
periodo, il Commissario straordinario, adottato il relativo decreto,
provvede alla redazione dello stato di consistenza e del verbale di
immissione in possesso dei suoli anche con la sola presenza di due
rappresentanti della Regione o degli enti territoriali interessati,
prescindendo da ogni altro adempimento» (comma 5, terzo periodo);
«il concessionario del tratto autostradale alla data
dell'evento, tenuto, in quanto responsabile del mantenimento in
assoluta sicurezza e funzionalità dell'infrastruttura concessa
ovvero in quanto responsabile dell'evento, a far fronte alle spese di
ricostruzione dell'infrastruttura e di ripristino del connesso
sistema viario, entro trenta giorni dalla richiesta del Commissario
straordinario, versa sulla contabilità speciale di cui al comma 8 le
somme necessarie al predetto ripristino ed alle altre attività
connesse di cui al comma 5, nell'importo provvisoriamente determinato
dal Commissario medesimo salvo conguagli, impregiudicato ogni
accertamento sulla responsabilità dell'evento e sul titolo in base
al quale sia tenuto a sostenere i costi di ripristino della
viabilita'» (comma 6, primo periodo);
«il Commissario straordinario affida, ai sensi dell'art. 32
della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 26 febbraio 2014, la realizzazione delle attività concernenti il
ripristino del sistema viario, nonchè quelle connesse, ad uno o più
operatori economici diversi dal concessionario del tratto
autostradale alla data dell'evento e da società o da soggetti da
quest'ultimo controllati o, comunque, ad esso collegati, anche al
fine di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel
sistema delle concessioni autostradali e, comunque, giacchè non può
escludersi che detto concessionario sia responsabile, in relazione
all'evento, di grave inadempimento del rapporto concessorio» (comma
7, primo periodo);
«per la realizzazione degli interventi urgenti di cui al
presente articolo, è autorizzata l'apertura di apposita contabilità
speciale intestata al Commissario straordinario, sulla quale
confluiscono le risorse pubbliche all'uopo destinate nonchè quelle
tempestivamente messe a disposizione dal soggetto concessionario al
momento dell'evento» (comma 8);
«il Commissario straordinario, nell'esercizio delle funzioni
attribuite dal presente decreto, può avvalersi e può stipulare
convenzioni con le strutture operative e i soggetti concorrenti di
cui all'art. 4, comma 2, del codice della protezione civile, di cui
al decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1» (comma 8-bis).
Inoltre, l'art. 1-ter, comma 1, del decreto-legge n. 109/2018
(«Interventi di messa in sicurezza e gestione delle tratte
autostradali»), stabilisce che, «per l'esecuzione delle attività di
cui all'art. 1, il Commissario straordinario individua i tronchi
autostradali funzionalmente connessi al viadotto del Polcevera
dell'autostrada A10 sul cui esercizio interferisce la realizzazione
degli interventi di ricostruzione dell'infrastruttura conseguente
all'evento. A tal fine le relative tratte delle autostrade A7 e A10
sono immediatamente consegnate dal concessionario al Commissario
straordinario».
2) La Società ricorrente, concessionaria dell'autostrada A10,
ritiene che le sopra richiamate disposizioni normative, attuate
attraverso i provvedimenti impugnati, comportino una lesione
ingiustificata della sua posizione giuridica determinata da intenti
palesemente sanzionatori, in assenza di qualsiasi accertamento di
responsabilità.
Essa sostiene che, in forza della «convenzione unica»
sottoscritta in data 12 ottobre 2007, tutte le attività inerenti
alla demolizione e ricostruzione del viadotto del Polcevera spettano
in via esclusiva alla concessionaria, sicchè le richiamate
disposizioni del decreto-legge n. 109/2018, con cui è stato affidato
al Commissario straordinario il compito di progettare e realizzare la
demolizione e la ricostruzione di tale infrastruttura,
comporterebbero una «spoliazione autoritativa» degli obblighi e dei
diritti della concessionaria medesima, attuata anche attraverso lo
spossessamento ex lege dei beni direttamente interessati dalle
attività dell'organo straordinario.
Ulteriori effetti lesivi sarebbero ingiustificatamente prodotti
dalle disposizioni che vietano di chiamare la concessionaria (e le
società ad essa collegate o da essa controllate) a curare la
realizzazione delle attività concernenti la demolizione e la
ricostruzione dell'infrastruttura e del connesso sistema viario,
imponendo alla stessa concessionaria di versare qualsiasi importo le
sarà richiesto, senza previa determinazione di parametri
quantitativi, dal Commissario straordinario.
Sulla base di tali presupposti, con il ricorso introduttivo del
presente giudizio e con tre ricorsi per motivi aggiunti, Autostrade
per l'Italia S.p.a. insta per l'annullamento in parte qua del decreto
di nomina del Commissario straordinario, degli atti adottati dallo
stesso organo per le finalità meglio descritte in premessa e per la
declaratoria del suo diritto di provvedere alla progettazione,
demolizione e ricostruzione del viadotto del Polcevera, con le
conseguenti statuizioni relative al risarcimento dei danni in forma
specifica o per equivalente, previa rimessione alla Corte
costituzionale delle questioni di legittimità costituzionale delle
richiamate disposizioni del decreto-legge n. 109/2018 ovvero
disapplicazione delle disposizioni medesime in quanto contrastanti
con i principi e le norme del diritto eurounitario ovvero, ancora,
rinvio in via pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione
europea.
3) È opportuno soffermarsi preliminarmente, sia pure in via
interinale per quanto occorrente ai fini del giudizio di rilevanza
delle prospettate questioni di legittimità costituzionale, sulle
eccezioni sollevate dalle parti resistenti che, qualora ritenute
fondate, farebbero venir meno i presupposti processuali o le
condizioni dell'azione giurisdizionale.
3.1) La difesa erariale eccepisce, «in ragione della
prospettazione e dei motivi di ricorso proposti da parte ricorrente»,
il difetto di giurisdizione dell'adito Tribunale amministrativo
regionale Liguria.
Infatti, posto che le pretese azionate dalla parte ricorrente
trovano fondamento nella mancata applicazione della «convenzione
unica», asseritamente violata dal legislatore attraverso
l'istituzione di un organo straordinario cui vengono attribuite
attività riservate alla sfera esclusiva di intervento della
concessionaria, la posizione giuridica della ricorrente medesima
andrebbe ricondotta allo schema del diritto soggettivo (id est il
diritto al ripristino dell'infrastruttura).
In tale prospettiva, derivando la lesione denunciata da un
preteso inadempimento contrattuale, il diritto vantato dalla
ricorrente potrebbe essere azionato solo dinanzi al giudice
ordinario, sicchè deve trovare applicazione l'art. 37 della
«convenzione unica» che individua il Tribunale di Roma quale foro
competente «per tutte le controversie che dovessero insorgere fra le
parti sull'interpretazione ed applicazione della presente
convenzione».
L'infondatezza dell'eccezione in parola, sollevata anche dalla
difesa di Italferr S.p.a., si appalesa alla luce della previsione di
cui all'art. 10, comma 1, del decreto-legge n. 109/2018: «Tutte le
controversie relative agli atti adottati dal Commissario
straordinario di cui all'art. 1, nonchè ai conseguenti rapporti
giuridici anteriori al momento di stipula dei contratti che derivano
da detti atti, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo e alla competenza funzionale inderogabile del
Tribunale amministrativo regionale della Liguria».
In ogni caso, è pacifico che la Società ricorrente non ha
denunciato eventuali inadempimenti del Ministero concedente quale
parte della relativa convenzione, ma ha impugnato il provvedimento di
nomina del Commissario straordinario e i provvedimenti da questi
adottati nell'esercizio dei suoi poteri, lamentando la sottrazione
delle sue prerogative in favore di un organo straordinario nominato
in attuazione di previsioni normative che sospetta di illegittimità
costituzionale.
La cedevolezza dei diritti della ricorrente consegue, perciò,
all'adozione di provvedimenti costituenti espressione dell'esercizio
di poteri autoritativi e discrezionali da parte della pubblica
amministrazione, a fronte dei quali emerge capo alla ricorrente
medesima una situazione soggettiva che ha chiara natura e consistenza
di interesse legittimo.
Per tali motivi, la controversia instaurata dalla ricorrente
appartiene alla giurisdizione generale di legittimità del giudice
amministrativo ex art. 7, comma 1, c.p.a., ed è devoluta alla
competenza funzionale dell'adito Tribunale amministrativo ai sensi
dell'art. 10, decreto-legge n. 109/2018.
3.2) Sostiene la difesa erariale, in secondo luogo, che la
legittimazione ad agire della Società ricorrente dovrebbe ritenersi
esclusa in conseguenza del sequestro probatorio disposto dalla
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Genova che le
preclude qualsiasi attività inerente alla demolizione e
ricostruzione del viadotto del Polcevera, sottraendole le stesse aree
di intervento che sono state successivamente dissequestrate in favore
del solo Commissario straordinario.
Il carattere temporaneo e l'efficacia erga omnes del vincolo di
indisponibilità derivante dal sequestro probatorio penale rendono
evidente l'infondatezza dell'eccezione.
Nè rileva l'intervenuto provvedimento di dissequestro che, nella
parte in cui dispone in favore del solo Commissario straordinario,
rappresenta conseguenza vincolata delle contestate disposizioni
attributive del potere di demolire e di ricostruire l'infrastruttura.
3.3) Un'ulteriore eccezione di inammissibilità sollevata dalla
difesa erariale fonda sull'esclusione dell'obbligo di provvedere al
ripristino dell'infrastruttura cui si ricollega, secondo la
prospettazione sviluppata dalla parte ricorrente, il diritto oggetto
della lamentata lesione.
L'eccepiente ne desume che Autostrade per l'Italia S.p.a.
risulterebbe priva di «legittimazione sostanziale al ricorso».
Anche le altre parti resistenti argomentano nel senso di
escludere che gli obblighi convenzionali comportassero il ripristino
di un'infrastruttura completamente collassata.
Tali posizioni non possono essere condivise in quanto, secondo le
previsioni della «convenzione unica», la Società ricorrente era
tenuta «al mantenimento della funzionalità delle infrastrutture
concesse», tra cui il viadotto del Polcevera, «attraverso la
manutenzione e la riparazione tempestiva delle stesse» (art. 3, comma
1, lettera c).
Gravava sull'odierna ricorrente, quindi, l'obbligo di garantire
la funzionalità dell'autostrada assegnatale in concessione
attraverso la riparazione delle infrastrutture, nella specie
provvedendo al ripristino del viadotto crollato nella giornata del 14
agosto 2018.
L'ulteriore obiezione inerente al mancato inserimento del
relativo investimento nel piano economico finanziario previsto
dall'art. 11 della «convenzione unica» appare pretestuosa, poichè
l'esigenza di intervenire derivava da un evento non valutabile a
priori che, nonostante la sua eccezionalità, non esimeva la
concessionaria dagli obblighi connessi al mantenimento della
funzionalità del tratto autostradale.
3.4) La difesa erariale ha contestato, infine, la sussistenza dei
poteri rappresentativi in capo all'avv. Amedeo Gagliardi, firmatario
della procura ad litem conferita ai difensori di Autostrade per
l'Italia S.p.a.
Quindi, a seguito dell'ordine istruttorio emanato dal tribunale e
del conseguente deposito in giudizio della procura speciale che
l'ing. Giovanni Castellucci, nella sua veste di amministratore
delegato della Società, aveva conferito all'avv. Gagliardi, ha
eccepito l'insussistenza (o la mancata dimostrazione) del potere di
subdelegare la rappresentanza sostanziale da parte dello stesso ing.
Castellucci.
Non si può tener conto di quest'ultima eccezione in quanto
proposta solo con la memoria di replica depositata in vista della
pubblica udienza del 9 ottobre 2019.
Ai sensi dell'art. 73, comma 1, c.p.a., infatti, le parti possono
«presentare repliche ai nuovi documenti e alle nuove memorie
depositate in vista dell'udienza», sicchè la funzione della memoria
di replica è solo quella di contraddire ai nuovi documenti e alle
nuove memorie depositate da controparte in vista dell'udienza di
merito (cfr., fra le ultime, Cons. Stato, sez. II, 30 settembre 2019,
n. 6534; Tribunale amministrativo regionale Toscana, sez. II, 3
aprile 2019, n. 491).
Tale atto processuale, pertanto, non può contenere nuove
eccezioni in quanto, nel caso contrario, le controparti non sarebbero
in grado di controdedurre, se non oralmente all'udienza di
discussione, con evidente violazione dei principi del contraddittorio
processuale e della par condicio delle parti.
Nel caso in esame, la menzionata procura speciale era stata
depositata in giudizio in data 11 giugno 2019, unitamente allo
statuto, all'atto costitutivo e ad una visura storica di Autostrade
per l'Italia S.p.a., sicchè nulla avrebbe impedito alla difesa
erariale di sollevare l'eccezione nei termini previsti per il
deposito della memoria conclusionale, consentendo alla parte
ricorrente di controdedurre con la memoria di replica.
La censura, in ogni caso, è destituita di fondamento, poichè
l'art. 38 dello statuto attribuisce al presidente e
all'amministratore delegato, disgiuntamente tra loro, la
rappresentanza legale della società di fronte a terzi e in giudizio,
il potere di nominare procuratori determinandone i poteri e di
promuovere e sostenere azioni in giudizio in nome della società in
qualunque sede giudiziaria.
4) Occorre procedere, a questo punto, alla disamina delle
questioni di legittimità costituzionale sollevate nei confronti
delle richiamate disposizioni dell'art. 1 e dell'art. 1-ter del
decreto-legge n. 109/2018, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 130/2018.
È evidente la rilevanza di tali questioni ai fini della
definizione della presente controversia.
Infatti, le disposizioni normative sospettate di illegittimità
costituzionale hanno attribuito e conformato i poteri che il
Commissario straordinario ha esercitato mediante l'adozione dei
provvedimenti impugnati.
In mancanza di tali disposizioni, quindi, non sussisterebbe la
legittimazione del Commissario straordinario e non avrebbero potuto
essere adottati i provvedimenti che costituiscono cagione diretta dei
pregiudizi denunciati dalla Società ricorrente, sicchè il presente
giudizio non può essere definito indipendentemente dalla risoluzione
delle dedotte questioni di legittimità costituzionale.
5) La valutazione relativa alla non manifesta infondatezza delle
questioni predette presuppone un chiarimento in merito alla natura
delle disposizioni normative sospettate di illegittimità
costituzionale che, per la concretezza dei contenuti, la portata
singolare nonchè il numero determinato e limitato di destinatari, si
presentano certamente nella forma di «norme-provvedimento».
La Corte costituzionale ha chiarito da tempo che non sussistono
limiti costituzionali in grado di impedire l'adozione di leggi a
contenuto particolare e concreto ovvero sostanzialmente
amministrativo.
Tuttavia, pur non potendosi ritenere che la «legge-provvedimento»
sia di per sè incompatibile con l'assetto dei poteri stabilito dalla
Costituzione, essa deve osservare limiti generali, tra cui il
principio di ragionevolezza e non arbitrarietà, ed è soggetta ad
uno scrutinio stretto di costituzionalità in relazione al suo
specifico contenuto, dovendo risultare i criteri che ispirano le
scelte realizzate nonchè le relative modalità di attuazione (cfr.,
ex plurimis, Corte costituzionale, 22 luglio 2010, n. 270).
Nel caso in esame, la ratio delle norme è resa esplicita dalla
motivazione contenuta nel comma 7 dell'art. l del decreto-legge n.
109/2018, ove si afferma che la realizzazione delle attività
concernenti il ripristino del sistema viario deve essere affidata, da
parte del Commissario straordinario, ad uno o più operatori
economici diversi dal concessionario del tratto autostradale alla
data dell'evento (e da società o da soggetti da quest'ultimo
controllati o, comunque, ad esso collegati) «anche al fine di evitare
un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle
concessioni autostradali» e comunque «giacchè non può escludersi
che detto concessionario sia responsabile, in relazione all'evento,
di grave inadempimento del rapporto concessorio».
6) I motivi giustificativi che hanno determinato l'adozione di
una disciplina singolare ed eccezionale, comportante l'affidamento
dei lavori di demolizione e di ricostruzione dell'infrastruttura ad
un Commissario straordinario e l'esclusione del soggetto che era
tenuto a provvedervi in forza della «convenzione unica», fanno
pertanto riferimento, in ordine di priorità logica,
all'impossibilità di escludere che l'evento sia ascrivibile a
responsabilità della concessionaria e, quindi, all'esigenza di
evitare che la stessa consegua un ulteriore indebito vantaggio
competitivo nel sistema delle concessioni autostradali.
Tale motivazione induce a dubitare, innanzitutto, che le scelte
compiute dal legislatore si pongano in rapporto di congruità con il
parametro di ragionevolezza ex art. 3 Cost.
Infatti, l'enunciata impossibilità di escludere che all'origine
dell'evento si collochi un grave inadempimento della concessionaria
autostradale non equivale ad affermare che la stessa sia responsabile
in relazione al mancato assolvimento degli obblighi di manutenzione
idonei, in ipotesi, ad evitare il crollo dell'infrastruttura.
Le misure escludenti adottate nei confronti della Società
ricorrente non fondano, quindi, sull'accertata responsabilità della
stessa per il crollo del viadotto del Polcevera o su elementi atti a
fornire anticipata evidenza di tale eventualità, bensì su un
assunto ipotetico e perplesso relativo alla «non certa
irresponsabilita'» della società medesima che, in quanto tale,
palesa anche aspetti di incoerenza rispetto al principio di non
arbitrarietà delle scelte legislative.
Tanto più che, discostandosi dal parametro di proporzionalità
di cui all'art. 3 Cost., il legislatore ha imposto alla
concessionaria di finanziare l'intervento di ripristino del sistema
viario, senza predeterminare alcun parametro quantitativo al riguardo
nè prevedere la restituzione delle somme versate qualora dovesse
essere definitivamente esclusa la sua responsabilità per il crollo
del ponte.
Inoltre, non è possibile evincere dalle disposizioni contestate
la ragione per cui l'interesse pubblico alla più celere
ricostruzione dell'infrastruttura, enunciato nel preambolo del
decreto-legge n. 109/2018, sarebbe stato meglio tutelato sottraendo
la competenza del ripristino all'attuale concessionaria, anzichè
consentendo a quest'ultima di provvedervi nell'adempimento degli
obblighi previsti dalla «convenzione unica».
Paiono evidenti anche i profili di irragionevolezza che inficiano
il secondo motivo giustificativo, poichè il «sistema delle
concessioni autostradali», come lo definisce il legislatore, è
fondato sull'affidamento in esclusiva delle tratte a determinati
operatori: essendo pacifica l'insussistenza di un regime
concorrenziale, non è dato individuare il «vantaggio competitivo»
che avrebbe eventualmente potuto ritrarre l'attuale concessionaria
dall'esecuzione dei lavori.
Tali considerazioni inducono il Collegio a dubitare della
legittimità costituzionale delle sopra richiamate disposizioni del
decreto-legge n. 109/2018 - nella parte in cui, incidendo sul
rapporto regolato dalla «convenzione unica», sottraggono alla
concessionaria autostradale il potere di provvedere all'affidamento
delle attività inerenti alla demolizione e alla ricostruzione del
viadotto del Polcevera - in quanto contrastanti con i principi di
ragionevolezza, proporzionalità e non arbitrarietà di cui all'art.
3 Cost.
Occorre notare, in secondo luogo, come il legislatore si sia
risolto ad adottare una misura sostanzialmente punitiva nei confronti
del singolo operatore economico, precludendogli di partecipare alle
procedure di affidamento dei lavori a prescindere dalla sussistenza o
meno dei requisiti in capo allo stesso.
Ritiene il Collegio che, sotto questo profilo, le norme in
questione si pongano in violazione dei principi di libertà
imprenditoriale e di libertà della concorrenza tutelati dall'art. 41
della Costituzione.
L'esclusione dalle attività di demolizione e ricostruzione
dell'infrastruttura statuita ex lege configura, infatti, una
restrizione della libertà di iniziativa economica che non arreca
apprezzabili utilità alle attività del Commissario straordinario e,
in assenza di accertamenti atti a dimostrare la responsabilità
dell'evento, non pare giustificata dall'esigenza di tutelare
interessi di rango costituzionale.
In tal senso, l'utilizzo di un'espressione che richiama
un'apparente esigenza cautelare potrebbe far supporre che il
legislatore abbia inteso escludere un operatore inaffidabile, poichè
responsabile di grave inadempimento degli obblighi di manutenzione
dell'infrastruttura collassata e, pertanto, ritenuto non idoneo a
garantire la buona riuscita delle opere di ripristino.
Tale opzione, tuttavia, avrebbe pur sempre implicato la
necessità di un accertamento, anche sommario ed in funzione
cautelare, in ordine alla sussistenza di indizi concreti di una
responsabilità che non era stata acclarata in alcuna sede, così
come non erano state escluse eventuali responsabilità di altri
soggetti in relazione alla causazione dell'evento.
A fronte di tali presupposti, le misure escludenti disposte dal
legislatore, anche qualora si voglia ascrivere loro una natura
sostanzialmente cautelare, avrebbero richiesto l'utilizzo di un
modulo procedimentale idoneo a garantire il diritto di difesa e un
effettivo contraddittorio, come impongono i principi costituzionali
relativi alla funzione del giudicare, sicchè non appare
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
prospettata in relazione alla violazione degli articoli 24 e 111
Cost.
7) Sulla base delle considerazioni che precedono, nell'evidente
impossibilità di dare un'interpretazione costituzionalmente
orientata delle norme censurate, stante l'univoco tenore letterale
delle disposizioni che le esprimono e la loro specificità soggettiva
e oggettiva, il giudizio deve essere sospeso e gli atti vanno
trasmessi alla Corte costituzionale, essendo rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8, 8-bis e dell'art. 1-ter, comma 1,
del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito, con
modificazioni, dalla legge 16 novembre 2018, n. 130, per violazione
degli articoli 3, 24, 41 e 111 della Costituzione.
Ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e in ordine alle
spese resta riservata alla decisione definitiva.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Sezione
Prima), non definitivamente pronunciando sul ricorso epigrafe,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, ai sensi di cui in
motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
commi 3, 5, 6, 7, 8, 8-bis e dell'art. 1-ter, comma 1, del
decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito, con
modificazioni, dalla legge 16 novembre 2018, n. 130, in relazione
agli articoli 3, 24, 41 e 111 Cost.
Dispone la sospensione del presente giudizio.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, nel merito e in ordine alle spese.
Così deciso in Genova nella Camera di consiglio del giorno 9
ottobre 2019 e nella riconvocata Camera di consiglio del giorno 23
ottobre 2019, con l'intervento dei magistrati:
Paolo Peruggia, Presidente ff
Richard Goso, consigliere, estensore
Paolo Nasini, referendario

Il Presidente: Peruggia


L'estensore: Goso