1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 4-4-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 244 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 ottobre 2000
Ordinanza emessa il 25 ottobre 2000 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Diamare Carbone Giacometta contro la Presidenza del Consiglio ministri Impiego pubblico - Personale comandato o fuori ruolo presso la Presidenza del Consiglio dei ministri alla data di entrata in vigore della legge n. 400/1988 - Inquadramento, a domanda, anche in soprannumero, e previo superamento di esame-colloquio, nella qualifica funzionale immediatamente superiore a quella di appartenenza in caso di lodevole esercizio delle corrispondenti mansioni per almeno un biennio - Esclusione da tale procedura di inquadramento verticale del personale di ruolo della P.C.M. avente gli stessi requisiti - Ingiustificato deteriore trattamento del personale di ruolo della P.C.M. rispetto al personale comandato presso la stessa - Incidenza sui principia di imparzialita' e buon andamento della P.A. - Legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 38, comma 4. - Costituzione, artt. 3 e 97. (01EC0319) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 4-4-2001)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi n. 687l/993 e
n. 13599/97 proposti dalla dott.ssa Giacometta Diamare Carbone
rappresentata e difesa dagli avv. Benedetto Giovanni Carbone e
Rinaldo Ricci ed elettivamente domiciliata presso il loro studio in
Roma, via Nicotera n. 29;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato e presso la stessa domiciliata in Roma, via dei
Portoghesi, 12; per l'annullamento (ric. n. 687l/93) del
provvedimento di cui alla nota 17 marzo 1993, n. AGP/2/9570 della
Presidenza del Consiglio dei ministri con la quale è stata respinta
la sua istanza 19 febbraio 1993 tendente ad ottenere l'applicazione
dell'art. 38, comma 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400; e per
l'annullamento (ric. n. 13599/97) del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 12 maggio 1991, pubblicato nel B.U. della
P.C.M. - supp. spec. - n. 1 del 12 giugno 1991 - mai notificato nè
comunque portato a conoscenza della ricorrente, limitatamente alla
parte in cui quest'ultima è stata esclusa dall'inquadramento per non
essere in possesso dei requisiti previsti dall'art. 38, comma 3,
della legge n. 400 del 1988; per quanto possa occorrere, del parere
della commissione speciale del Consiglio di Stato n. 402/89, ivi
richiamato;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei ministri;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 25 ottobre 2000 - relatore il
consigliere Alberto Novarese - l'avv. B.G. Carbone per la parte
ricorrente;
F a t t o

Con ricorso notificato il 3 maggio 1993 e depositato il
successivo giorno 17, la dott.ssa Giacometta Diamare Carbone -
dipendente della Presidenza del Consiglio dei ministri - ha impugnato
il provvedimento di cui alla nota 17 marzo 1993 n. AGP/2/9570 con la
quale è stata respinta la sua istanza 19 febbraio 1993 tendente
adottenere l'applicazione dell'art. 38, comma 4, della legge 23
agosto 1988 n. 400.
La ricorrente, premesso che:
è stata assunta - nella sesta qualifica funzionale - presso
la Presidenza del Consiglio dei ministri e con decorrenza 14 marzo
1986, presso il Dipartimento per l'informazione e l'editoria;
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 31
gennaio 1991 è stata inquadrata ai sensi dell'art. 4, comma 8, della
legge 11 luglio 1980, n. 312, nel profilo professionale di
collaboratore amministrativo della settima qualifica funzionale con
decorrenza ai fini giuridici 14 marzo 1986;
con istanza 19 febbraio 1993 ha chiesto di essere inquadrata
nella qualifica funzionale immediatamente superiore ai sensi
dell'art. 38, comma 4, della legge n. 400 del 1988, avendo esercitato
lodevolmente per un biennio le mansioni superiori ed essendo in
possesso della laurea in giurisprudenza;
con nota 17 marzo 1993 la Presidenza del Consiglio dei
ministri ha comunicato che è destinatario delle disposizioni di cui
all'art. 38, comma 4, della legge n. 400 del 1988 il personale
comandato o fuori ruolo e l'interessata in quanto già facente parte
dei ruoli della Presidenza era stata esclusa con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 18 maggio 1991 non impugnato e
ormai consolidato.
Tutto ciò premesso a sostegno del gravame l'interessata ha
dedotto:
violazione e falsa applicazione dell'art. 38, comma 4, della
legge n. 400 del 1988 - eccesso di potere per errore sui presupposti
e illogicità manifesta: del tutto irrilevante è quanto disposto con
il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 18 maggio 1991 a
cui fa riferimento l'amministrazione nel provvedimento impugnato in
quanto riguarda le qualifiche ad esaurimento mentre l'interessata
aveva chiesto l'inquadramento nella qualifica superiore.
L'art. 38, comma 4, si riferisce al personale "comunque in
servizio alla data di entrata in vigore della presente legge presso
la Presidenza del Consiglio dei ministri" e ciò sta a significare il
manifesto intento del legislatore di volersi riferire a tutto il
personale senza alcuna distinzione tra personale di ruolo o non di
ruolo.
Una normativa di favore non può ragionevolmente essere dettata
solo per il personale comandato o fuori ruolo, ma dovrebbe a fortiori
essere applicabile al personale già di ruolo;
illegittimità costituzionale dell'art. 38, commi 3 e 4,
della legge n. 400 del 1988 in relazione all'art. 3 della
Costituzione: in via subordinata va dedotta l'illegittimità
costituzionale della normativa per violazione del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione.
È priva di qualsiasi ragionevole giustificazione la limitazione
delle facilitazioni di inquadramento al personale comandato e fuori
ruolo escludendo il personale di ruolo che proprio per tale posizione
non può subire un trattamento deteriore.
Non può considerarsi ragione giustificativa che in precedenza
analogo beneficio era stato disposto a favore dei dipendenti della
Presidenza del Consiglio dei ministri dalla legge n. 455 del 1985
perchè la ricorrente, assunta successivamente, non ne ha usufruito,
al pari di altri dipendenti.
Pertanto alcuni dipendenti sono rimasti esclusi sia dai benefici
della legge n. 455 del 1985, sia dai benefici della legge n. 400 del
1988 con ingiustificata disparità di trattamento.
La ricorrente non solo è stata esclusa dal beneficio in
questione, ma verrà scavalcata nell'attuale posizione di ruolo dai
dipendenti che a tale beneficio sono stati ammessi.
Si è costituita la Presidenza del Consiglio dei ministri
eccependo pregiudizialmente l'inammissibilità delgravame in quanto
diretto avverso un atto di mera comunicazione mentre non è stato
impugnato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 18
maggio 1991 che disponeva l'esclusione della ricorrente in quanto
già di ruolo, e sottolineando che il gravame è comunque infondato
nel merito.
Con un secondo ricorso, notificato il 27 ottobre 1997 e
depositato il giorno 3 del mese successivo, la dott.ssa Giacometta
Diamare Carbone ha espressamente impugnato il decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 18 maggio 1991, depositato agli atti del
ricorso n. 6671/93, il 25 settembre 1997.
La ricorrente, ribadita la ricevibilità del gravame in quanto il
d.P.C.m. del 1991 non le è mai stato notificato ed in calce allo
stesso decreto era precisato che l'eventuale ricorso doveva essere
proposto entro sessanta giorni "dalla notifica" - a sostegno del
gravame ha riproposto le stesse censure già dedotte con il ricorso
n. 6871/93.
La sezione, con ordinanza cautelare n. 28 dell'11 gennaio 1995 ha
disposto l'ammissione con riserva della ricorrente all'esame
colloquio di idoneità all'inquadramento nella qualifica superiore,
conclusosi con esitopositivo (verb. commissione 8 maggio 1995).
Con sentenza n. 2520/98 del 10 settembre 1998, ha riunito i due
ricorsi ed ha disposto l'acquisizione di documentati chiarimenti in
ordine all'assunzione in servizio della ricorrente e al servizio
prestato presso la Presidenza del Consiglio dei ministri.
Acquisita la documentazione, la difesa della ricorrente ha
prodotto ulteriore memoria.
I ricorsi sono passati in decisione all'udienza del 25 ottobre
2000.

D i r i t t o

Con i due ricorsi in esame, già riuniti nella fase istruttoria
del giudizio, la ricorrente - dipendente di ruolo della Presidenza
del Consiglio dei ministri dal 14 marzo 1986 ed inquadrata nella
settima qualifica funzionale - si duole che con i provvedimenti
impugnati sia stata esclusa dalla procedura prevista dall'art. 38,
comma 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400 - ai fini
dell'inquadramento nella qualifica funzionale superiore in relazione
alle mansioni superiori lodevolmente svolte per un biennio, essendo
tale procedura riservata al personale in posizione di comando o fuori
ruolo.
Va preliminarmente disattesa l'eccezione di irricevibilità ed
inammissibilità dei gravami, sollevata dall'amministrazione
sull'assunto che la ricorrente con il primo ricorso (not. nel 1993 si
sarebbe gravata contro unanota meramente esplicativa dell'esclusione
disposta con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri19
maggio 1991 pubblicato nel B.U. della Presidenza del Consiglio dei
ministri del 12 giugno 1991), e solo con il secondo ricorso (proposto
nel 1997) si sarebbe gravata contro tale d.P.C.m.
Osserva il collegio che il decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 18 maggio 1991 reca in calcel'espressa avvertenza che
"avverso il presente provvedimento è ammesso ricorso al Tribunale
amministrativo regionale ... da presentarsi entro il termine
perentorio di sessanta ... giorni dalla data della notifica.
Anche a voler qualificare la pubblicazione sul B.U. come una
modalità della notifica del provvedimento ivi pubblicato,
l'amministrazione avrebbe dovuto provare di aver fatto pervenire alla
ricorrente una copia del B.U. o quanto meno di averla fatta pervenire
presso l'ufficio in cui prestava servizio, o - in alternativa -
avrebbe dovuto dimostrare che l'interessata aveva avuto completa
conoscenza del provvedimento e delle ragioni su cui si fonda
l'esclusione in data anteriore al deposito in giudizio effettuato
dall'Avvocatura il 25 settembre 1997.
Tali circostanze non sono state provate dall'amministrazione,
sicchè l'eccezione non può che essere disattesa.
Ritiene, poi, il collegio che la ricorrente - ancorchè non ne
avesse all'epoca completa conoscenza - abbia inteso impugnare già
con il primo ricorso il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 18 maggio 1991, come emerge dal contenuto complessivo delle
censure che si riferiscono alla esclusione disposta con il d.P.C.m.
del 1991, reiterando, poi, l'impugnazione, per fini chiaramente
cautelativi in relazione alle eccezioni sollevate
dall'amministrazione.
Ritenuta la tempestività e l'ammissibilità dell'impugnativa, va
osservato che l'art. 38, commi 3 e 4, della legge n. 400 del 1988
dispone che:
"3. - Il personale delle qualifiche funzionali e di quelle ad
esaurimento, comunque in servizio alla data di entrata in vigore
della presente legge presso la Presidenza del Consiglio dei ministri
in posizione di comando o fuori ruolo, viene inquadrato a domanda
nelle qualifiche corrispondenti del personale di ruolo della
Presidenza del Consiglio dei ministri nei limiti dei posti della
tabella B disponibili.
4. - Il personale di cui al comma 3 può chiedere di essere
inquadrato, anche in soprannumero e previo superamento di esame
colloquio, nella qualifica funzionale della carriera immediatamente
superiore, con il profilo professionale corrispondente alle mansioni
superiori lodevolmente esercitate per almeno due anni, purchè in
possesso del titolo di studio richiesto per l'accesso alla nuova
qualifica ovvero ad esclusione della carriera direttiva, di
un'anzianità di servizio effettivo non inferiore a dieci anni. Tale
beneficio non potrà comunque essere attribuito al personale che, per
effetto di norme analoghe a quella prevista nel presente comma, abbia
comunque fruito, anche presso le amministrazioni di appartenenza, di
avanzamenti di carriera o promozioni a qualifiche superiori, disposti
a seguito di valutazione delle mansioni svolte.".
Il testo della norma appare assolutamente chiaro nel senso che è
ammesso alla procedura di inquadramento nella qualifica funzionale
superiore (prevista dal comma 4), il personale in posizione di
comando o fuori ruolo - che è interessato alla procedura di
inquadramento nei ruoli della P.C.M. (prevista dal comma 3), con
implicita esclusione del personale già appartenente ai ruoli della
P.C.M.
Non vi sono, quindi, margini di incertezza che possano
giustificare la ricerca di interpretazioni diverse da quella fatta
palese dalle espressioni usate dal legislatore, con la conseguenza
che la determinazione impugnata risulta conforme alla previsione
legislativa, e le doglianze della ricorrente si risolvono nella
dedotta questione di legittimità costituzionale della disposizione
applicata (art. 39, comma 4, legge n. 400 del 1998), questione che-
per tali ragioni - assume rilevanza e che appare anche non
manifestamente infondata.
Osserva il collegio che con la citata disposizione il legislatore
ha previsto, in occasione e in relazione alla riorganizzazione del
dicastero della Presidenza del Consiglio e al contestuale ampliamento
della relativa dotazione organica, un procedimento di inquadramento
in ruolo del personale, già dipendente da altra amministrazione, e
comunque in servizio in posizione di comando o fuori ruolo presso la
P.C.M.
La norma prevede, nell'ambito dell'unitario procedimento di
inquadramento, due distinte procedure: l'una (comma 3) volta ad
assicurare l'inquadramento del personale in questione nelle
qualifiche corrispondenti di ruoli della P.C.M. (c.d. inquadramento
orizzontale); l'altra (comma 4) volta a consentire allo stesso
personale, previo superamento di un esame colloquio, l'inquadramento
in una qualifica superiore a quella formalmente rivestita,
corrispondente alle mansioni svolte in modo lodevole per un biennio
(c.d. inquadramento verticale), escludendo il personale che "abbia
comunque fruito, anche presso le amministrazioni di appartenenza, di
avanzamenti di carriera o promozioni a qualifiche superiori, disposti
a seguito di valutazioni delle mansioni svolte".
Questo complesso procedimento di inquadramento del personale
comandato o fuori ruolo presso la P.C.M. era stato preceduto da un
primo inquadramento disposto dalla legge 8 agosto 1985, n. 455 che,
contestualmente alla istituzione di posti delle qualifiche funzionali
corrispondenti alle ex carriere direttiva e di concetto,
avevaprevisto che sia il personale già appartenente ai ruoli
organici della P.C.M., sia il personale non di ruolo (art. 31 legge
n. 312 del 1980, art. 3 legge n. 432 del 1981) in servizio presso la
P.C.M. fosse inquadrato, a domanda, nella qualifica funzionale
corrispondente alle mansioni svolte (superiore a quella spettante ai
sensi dell'art. 4, comma 1, della legge n. 312 del 1980 se in
possesso del titolo di studio necessario e se avesse svolto le
mansioni superiori per almeno un anno; possedendo uno solo di tali
requisiti aveva titolo per essere inquadrato nella qualifica
immediatamente superiore previo superamento di un esame colloquio.
Nell'un caso come nell'altro l'intento del legislatore è diretto
ad attribuire stabilità agli assetti organizzativi delle strutture
amministrative della P.C.M., assegnando al personale la qualifica
funzionale corrispondente alle mansioni svolte e quindi a correlare
funzionalmente la posizione dei dipendenti alle consolidate esigenze
organizzative della P.C.M., e, nel contempo, ad attribuire un
riconoscimento premiale a quei dipendenti che avevano svolto compiti
superiori corrispondenti alle effettive esigenze della P.C.M.
La disciplina dell'inquadramento in una qualifica superiore in
base alle mansioni svolte costituisce una scelta discrezionale del
legislatore, tuttavia la scelta del legislatore del 1988, di
escludere dalla procedura di inquadramento verticale il personale
già appartenente ai ruoli della P.C.M., appare priva di una
ragionevole giustificazione che non sia quella - desumibile dallo
stesso contesto normativo - di voler escludere il personale che aveva
già usufruito di una procedura di inquadramento in una qualifica
superiore in base alle mansioni.
Tale scelta risulta però ingiustificatamente discriminatoria nei
confronti di quel limitato contingente di personale di ruolo che,
essendo stato assunto poco dopo l'entrata in vigore della legge
n. 455 del 1985, aveva maturato (al pari del personale comandato o
fuori ruolo) un biennio di mansioni superiori presso la P.C.M.
L'esclusione da tale procedura di inquadramento verticale
prevista dal comma 4 dell'art. 38, non solo appare in contrasto con i
principi di ragionevolezza e parità di trattamento (art. 3 Cost.),
ma appare in contrasto anche con il principio di buon andamento della
p.a. (art. 97 Cost.) in quanto non consente di realizzare in modo
completo le finalità a cui la normativa è ispirata e cioè
correlare la posizione del personale alle esigenze organizzative
della P.C.M. e attribuire stabilità ai relativi assetti.

P. Q. M.
Riuniti i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate, in riferimento
agli artt. 3 e 97 della Costituzione la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 38, comma 4, della legge 23 agosto 1988,
n. 400;
Sospende i giudizi in corso e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte Costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti delle due camere del Parlamento.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del 25 ottobre
2000.
Il Presidente: Schinaia
Il consigliere estensore: Novarese
01EC0319