1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 26-1-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 39 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 22 novembre 1999
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 22 novembre 1999 (della provincia autonoma di Bolzano) Strade - ANAS - Beni gia' di proprieta' dello Stato e dell'ANAS sul territorio della provincia di Bolzano e trasferiti per legge alla stessa - Mantenimento nel territorio provinciale dell'ufficio dell'ANAS di Bolzano per lo svolgimento delle attivita' gia' di competenza del soppresso compartimento ANAS di Bolzano - Istituzione presso la sede del suddetto ufficio di una "Sezione staccata di Bolzano" dell'ufficio Autostrade di Bologna - Richiamo al conflitto n. 22/99, sollevato dalla stessa provincia di Bolzano, di cui il presente costituisce integrazione - Violazione della sfera di competenza provinciale e del principio di leale collaborazione - In subordine, mancata previa intesa con la provincia - Violazione dell'autonomia provinciale e dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Nota dell'Ente Nazionale per le strade ANAS del 13 luglio 1999. - Statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 5, 17, 22, e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; Costituzione, artt. 5 e 97. (099C1177) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 26-1-2000)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro-tempore della giunta provinciale dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della Giunta provinciale
n. 4354/1999 dell'11 ottobre 1999, rappresentata e difesa, tanto
unitamente quanto disgiuntamente, in virtù di procura speciale 12
ottobre 1999, rogata dall'avv. Adolf Auckenthaler, segretario
generale della giunta ed ufficiale rogante (rep. n. 19129), dagli
avv.ti professori Sergio Panunzio e Roland Riz e presso il primo di
essi elettivamente domiciliata in Roma, corso Vittorio Emanuele
n. 284;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di
competenza in relazione alla nota dell'Ente nazionale per le strade
(ANAS) - Ufficio speciale per le Autostrade-Bologna del 13 luglio
1999 (prot. n. 3478); alla successiva nota del medesimo ufficio
dell'ANAS, pervenuta alla provincia il 24 settembre 1999, avente ad
oggetto "sezione-staccata di Bolzano"; nonchè il provvedimento
dell'ANAS (non conosciuto, ma citato nella suddetta nota) n. 6124
del 23 marzo 1999, con cui "è stata istituita presso la sede ANAS
di Bolzano ... una sezione staccata dell'ufficio speciale
Autostrade di Bologna", con il compito di esercitare l'attività di
vigilanza su diversi tratti autostradali fra cui anche quello della
"Autostrada del Brennero S.p.a." (A22).

F a t t o

1. - Il presente ricorso per conflitto di attribuzioni e
strettamente collegato ad un ricorso precedente e pendente innanzi
a codesta ecc.ma Corte (n. 22/1999 reg. confl.), con cui la
provincia autonoma di Bolzano ha già sollevato un conflitto
concernente la medesima materia.
Di quello, anzi, si può dire che il presente ricorso costituisce
un'appendice, per cui si sottolinea fin d'ora all'ecc.ma Corte la
necessità di discutere i due ricorsi in una medesima udienza.
Ciò premesso, e riprendendo in parte quanto già si era
evidenziato nell'introdurre il precedente ricorso, giova qui
ricordare che, in base all'art. 8, nn. 5, 17 e 22, ed all'art. 16
dello statuto speciale, per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670), e relative norme d'attuazione, la provincia
autonoma di Bolzano ha competenze legislative ed amministrative di
rango esclusivo in materia di "urbanistica e piani regolatori", di
"viabilità, acquedotti e lavori pubblici d'interesse provinciale"
e di "espropriazione per pubblica utilità per tutte le materie di
competenza provinciale".
Ad integrazione di tali competenze proprie, le norme d'attuazione
statutarie contenute nel d.lgs. 2 settembre 1997, n. 320
(modificando quanto già stabilito nelle precedenti norme
d'attuazione di cui specialmente agli artt. 19, 27 e 29 del d.P.R.
22 marzo 1974, n. 381, in materia di urbanistica ed opere
pubbliche) hanno delegato alla provincia autonoma le funzioni in
materia di viabilità stradale che erano rimaste allo Stato;
attribuendo inoltre ad essa anche i relativi poteri di
pianificazione e di esproprio (art. 19); conseguentemente
disponendo la soppressione del compartimento ANAS di Trento con
sede in Bolzano (art. 27); trasferendo ope legis alla provincia la
proprietà di tutti i beni immobili e mobili esistenti nel
territorio provinciale utilizzati dal compartimento ANAS e
strumentali all'esercizio delle funzioni delegate, e disponendo la
successione della provincia allo Stato ed all'ANAS in tutti i
rapporti giuridici in atto con terzi inerenti le funzioni delegate
(art. 29).
2. - Più specificamente, il secondo comma dell'art. 19 del
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, come modificato dall'art. 1 del
d.lgs. 2 settembre 1997, n. 320, dispone che: "A decorrere dal 1o
luglio 1998 sono delegate alle province autonome di Trento e di
Bolzano, per il rispettivo territorio, le funzioni, in materia di
viabilità stradale, dello Stato quale ente proprietario e
dell'Ente nazionale per le strade (ANAS), comprese quelle di cui
all'art, 2 del d.lgs. 26 febbraio 1994, n. 143, escluse le
autostrade".
Ancora si deve ricordare - ed è, anzi, ciò che più
direttamente rileva in relazione al presente ricorso - che, secondo
l'espresso disposto dell'art. 27, ottavo comma dello stesso d.P.R.
n. 381/1974 (nel testo modificato dall'art. 2 del d.lgs. n.
320/1997), il compartimento ANAS di Trento, con sede in Bolzano,
doveva essere "soppresso con effetto dalla data di cui all'art. 19,
secondo comma" (ciò con effetto dal 1o luglio 1998).
A sua volta il successivo art. 29, commi 4, 5 e 6, dello stesso
d.P.R. n. 381/1974 (nel testo modificato dall'art. 3 del d.lgs. n.
320/1997) dispone che: "In deroga a quanto disposto dall'art. 3,
comma 115 e seguenti, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, i beni
immobili, i beni mobili registrati e gli altri beni mobili
esistenti nel territorio delle province autonome di Trento e di
Bolzano, strumentali all'esercizio delle funzioni delegate,
utilizzati alla data del 30 giugno 1998 dal compartimento ANAS di
Trento, sono trasferiti direttamente in proprietà alla provincia
autonoma territorialmente competente".
I beni di cui al comma precedente nonchè le strade statali di
cui all'art. 19 e le relative pertinenze sono consegnati, secondo
le procedure di cui agli artt. 7, 8, secondo e terzo comma, e 11
del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115, alle province autonome
territorialmente competenti, previa intesa con le medesime in
ordine al riparto dei beni, ivi compresi gli immobili siti nel
territorio di una provincia, ma destinati al servizio della rete
stradale insistente sui territori di entrambe le province.
Gli elenchi descrittivi di cui all'art. 8, secondo comma, del
citato d.P.R. n. 115 del 1973 sono completati entro il 31 marzo
1998.
Secondo le modalità di cui al comma precedente è altresì
consegnata alle province autonome rispettivamente competenti la
documentazione amministrativa, concernente gli affari ancora
esauriti".
4. - Come si è già detto nel precedente ricorso, contrariamente
a quanto stabilito dalle anzidette norme di attuazione dello
Statuto speciale di autonomia Trentino-Alto Adige lo Stato, e per
esso l'ANAS (che, com'è noto, in base al d.lgs. n. 143/1994, è
l'ente pubblico che, sotto la vigilanza del Ministro dei lavori
pubblici, gestisce le strade ed autostrade di proprietà dello
Stato e svolge tutti gli altri compiti, relativi ad esse, che sono
elencati dall'art, 2 del citato d.P.R. n. 143/1994), anzichè dare
piena e leale esecuzione alla suddetta disciplina, ha posto in
essere comportamenti omissivi ed atti lesivi delle attribuzioni
spettanti in materia alla provincia: per esempio, non hanno fatto
precedere la consegna dei beni di cui ai commi 4 e 5 del d.P.R.
n. 381/1974 dalla prescritta previa intesa con la provincia.
In particolare - per quanto soprattutto interessa il presente
ricorso - non hanno provveduto a sopprimere il compartimento ANAS
di Trento, con sede in Bolzano, che è tuttora operante, salvo ad
avere formalmente assunto la diversa denominazione di "ufficio ANAS
di Bolzano" (v. nota dell'ANAS - Direzione generale di Roma, del 20
maggio 1999, prot. n. 1117, oggetto del precedente conflitto):
ufficio che, almeno al momento della proposizione del precedente
ricorso, risultava diretto dal dott. Giuseppe Serra, ed alle cui
dipendenze lavorano costantemente da otto a quindici impiegati, e
che l'ANAS asserisce di aver mantenuto per esercitare nel
territorio provinciale le funzioni asseritamente residue (non
delegate) che l'Ente non potrebbe dismettere.
Non solo questo: già nella citata nota dell'ANAS del 20 maggio
1999 si faceva riferimento anche ad una non meglio identificata
"sezione staccata per la vigilanza sulla rete auto stradale delle
regioni del Nord Est".
Anche con particolare riguardo a quanto si è da ultimo ricordato
(mantenimento degli uffici dell'ANAS nella provincia di Bolzano, e
per di più costituzione di ulteriori nuovi uffici) la provincia
autonoma di Bolzano ha sollevato il già pendente conflitto di
attribuzioni (n. 22/1999).
5. - Tutto ciò premesso, di recente la provincia è venuta a
conoscenza degli atti indicati in epigrafe.
Dapprima della nota dell'ANAS - ufficio speciale per le
Autostrade-Bologna, del 13 settembre 1999 (conosciuta
successivamente), ed indirizzata, fra gli altri soggetti, anche ad
"ANAS, sezione staccata di Bolzano dell'ufficio speciale Autostrade
di Bologna", contenente la convocazione ad una riunione da tenersi
a Bologna il 23 settembre 1999, nel cui ordine del giorno vi è (al
primo posto) la "istituzione della sezione staccata di Bolzano" e
nella quale si preannuncia una illustrazione dei compiti della
suddetta sezione.
Successivamente la provincia è venuta a conoscenza del secondo
dei documenti indicati in epigrafe, cioè la nota dal titolo
"sezione staccata di Bolzano" con la quale l'ANAS, innanzitutto
richiama nelle premesse il suo precedente provvedimento n. 6124 del
23 marzo 1999 (di cui, così, solo ora la provincia è venuta a
conoscenza) che ha istituito presso la già esistente "sede ANAS di
Bolzano" anche "una sezione staccata dell'ufficio speciale
Autostrade di Bologna, con il compito di esercitare l'attività di
vigilanza sui seguenti tratti autostradali: ...".
L'atto in questione elenca, poi, i tratti autostradali, nessuno
dei quali è ricompreso nel territorio della provincia di Bolzano
ad eccezione della Autostrada del Brennero (A22) che però - come
fra poco meglio si vedrà - non è una autostrada statale.
Segue quindi una analitica indicazione e disciplina dei compiti
di vigilanza assegnati alla regione, la indicazione del Capo della
sezione medesima (geom. Agostino Gasperetti) e degli altri
dipendenti ad essa assegnati con l'indicazione delle relative
mansioni (in particolare al geometra Claudio Bertoluzza è stata
affidata la tratta dell'Autostrada del Brennero ricompresa nel
territorio provinciale).
Gli atti suddetti sono lesivi delle attribuzioni costituzionali
della provincia autonoma di Bolzano, che si vede pertanto costretta
- anche in relazione ad essi - a sollevare il conflitto di
attribuzioni, per i seguenti motivi:

D i r i t t o

Violazione delle attribuzioni della provincia, autonoma di
Bolzano di cui all'art. 8, n. 5, n. 17 e n. 22 ed all'art. 16 dello
statuto speciale Trentino-Alto Adige (d.P.R. n. 670 del 1972) ed
alle relative norme d'attuazione: 22 marzo 1974, n. 381 (spec.
artt. 19 e 27 come modificati dal d.lgs. 2 settembre 1997, n. 320).
Violazione del principio di leale cooperazione e degli artt. 5 e 97
della Costituzione.
1. - Gli atti in relazione ai quali sorge il presente conflitto
sono lesivi delle attribuzioni provinciali sotto due concorrenti
profili: sotto un primo profilo (già ampiamente emerso in
occasione del precedente e connesso ricorso n. 22/1999) perchè con
essi viene ribadita la permanente esistenza di un ufficio ANAS di
Bolzano, "presso la cui sede", infatti, è stata istituita anche la
sezione staccata di Bolzano dell'ufficio speciale Autostrade di
Bologna. Il secondo e concorrente profilo attiene appunto alla
istituzione di quest'ultima sezione staccata di Bolzano.
Al riguardo si debbono riprendere e sviluppare le considerazioni
già enunciate nel precedente ricorso, rinviando anche ad esso per
talune premesse di carattere generale su problemi preliminari
comuni ad entrambi i conflitti (pp. 12-116 del ricorso n. 22/1999).
2. - In relazione al primo profilo, lo Stato - come si è già
detto - era obbligato in forza dell'art. 2, comma 1, del d.lgs.
n. 320/1997 (art. 27, comma 8, d.P.R. n. 381/1974) a "sopprimere il
Compartimento ANAS di Trento, con sede in Bolzano", con effetto dal
1o luglio 1998.
A tutt'oggi tale Compartimento di fatto esiste e continua ad
operare in Bolzano (nella sua tradizionale sede di via Amba Alagi
n. 24), come risulta anche dagli atti in relazione ai quali si
propone il presente conflitto. Infatti è presso di esso che è
stata istituita anche la sezione staccata di Bolzano dell'ufficio
speciale Autostrade dell'ANAS.
A dimostrare il contrario non varrebbe certo sostenere che il
Compartimento ANAS di Bolzano è stato soppresso e che oggi sarebbe
invece operante, sia pure nella stessa sede, solo "l'ufficio ANAS
di Bolzano" (come aveva scritto l'ANAS Direzione Generale nella sua
nota 20 maggio 1999, prot. n. 1117, in relazione alla quale è
stato sollevato il precedente conflitto). Infatti non basta
"cambiare nome" ad un ufficio per potere dire che esso è stato
soppresso. Il fatto che si mantenga in vita l'ufficio ANAS di
Bolzano, violando una specifica norma d'attuazione, costituisce
dunque una palese lesione della sfera di competenza provinciale.
In effetti la soppressione del compartimento ANAS di Trento, sede
di Bolzano, costituiva un obbligo ineludibile per lo Stato, e
nessuna norma d'attuazione prevede la possibilità del mantenimento
di un ufficio ANAS a Bolzano sotto altra denominazione.
Non lo prevede, e comunque la norma d'attuazione è violata
perchè manca ogni presupposto per tale mantenimento, non esistendo
affatto delle "funzioni residue" (non delegate) che quel suo
ufficio di Bolzano debba gestire, come cerca invece di sostenere
l'ANAS Direzione Generale: "L'Ente mantiene le funzioni di cui
all'art. 2 del d.lgs. n. 143/1994, che non può istituzionalmente
dimettere" (così la citata nota 20 maggio 1999, prot. n. 1117,
pag. 3).
Come già si è detto, ai sensi dell'art. 19, secondo comma, del
d.P.R. n. 381/74 (art. 1, comma 1, lett b), d.lgs. 2 settembre
1997, n. 320) tutte le funzioni in materia di viabilità stradale
dello Stato e dell'ANAS nel territorio provinciale, "comprese
quelle di cui all'art. 2 del d.lgs. 26 febbraio 1994, n. 143" sono
state delegate alla provincia autonoma di Bolzano, escluse solo "le
autostrade".
Queste ultime, peraltro, evidentemente sono soltanto le
autostrade già gestite dall'ANAS: cioè - in base al comma 1,
lettera a), dell'art. 2 del d.lgs. n. 143/1994 - le sole "...
autostrade di proprietà dello Stato".
Soltanto queste ultime non rientrano nella delega delle funzioni
in materia di viabilità di cui al secondo comma dell'art. 19 del
d.P.R. n. 381/1974, e permangono quindi nelle competenze residue
dell'ANAS.
Ma poichè nella provincia di Bolzano attualmente non esistono
autostrade statali ciò significa che, in realtà, dal 1o luglio
1998 non sussiste alcuna funzione residua dell'ANAS di gestione di
strade o di autostrade statali nel territorio della provincia.
Infatti anche la Autostrada del Brennero non è una autostrada
statale, ma una autostrada privata costruita e gestita da una
S.p.a. ("Società per azioni Autostrada del Brennero", con sede in
Trento), al cui capitale partecipa anche la provincia ricorrente
(cfr. legge provinciale 5 luglio 1963, n. 7). Società alla quale
è stata a suo tempo assentita la costruzione e la gestione
dell'autostrada del Brennero, che ne è attualmente la proprietaria
e continuerà ad esserlo fino alla scadenza della concessione.
Una autostrada che è quindi - così come il caso analogo delle
ferrovie in sevizio pubblico costruite e gestite in concessione da
privati - un "bene privato d'interesse pubblico" (Sandulli).
Tutto ciò anche senza considerare che la norma d'attuazione
dello Statuto (art. 27, ottavo comma, d.P.R. n. 381 del 1974, come
successivamente modificato) prescrive la soppressione dell'ufficio
(o compartimento) ANAS di Bolzano a prescindere da eventuali sue
funzioni residue (comunque inesistenti).
Per concludere su questo punto, la realtà è che l'attuale
"ufficio di Bolzano" dell'ANAS continua tuttora a svolgere le
attività già di competenza del "compartimento ANAS" di Bolzano
(fittiziamente soppresso); attività che non rientrano in alcuna
funzione legittimamente residuata all'ANAS, e che invece sono oggi
di competenza della provincia ricorrente.
Una eloquente testimonianza, fra le tante, di quanto ora
affermato può essere costituita dal contenuto della nota del 22
ottobre 1999 (prot. n. 3779) indirizzata proprio dal suddetto
"ufficio di Bolzano" dell'ANAS alle provincie autonome di Trento e
di Bolzano, avente per oggetto "Studio per la valutazione delle
condizioni funzionali della rete stradale, nazionale e
provinciale", che si depositerà - con il relativo allegato -
assieme al presente ricorso.
3. - Parimenti lesiva delle competenze provinciali è
l'istituzione nella provincia di Bolzano - istituzione effettuata
presso la "sede ANAS di Bolzano, preesistente e mantenuta in vita,
di cui sopra - anche di una "sezione staccata di Bolzano"
dell'ufficio speciale Autostrade dell'ANAS di Bologna, con il
compito della "vigilanza sulla rete autostradale delle regioni del
Nord-Est" (come si legge nella nota della Direzione Generale
dell'ANAS del 20 maggio 1999, di cui al precedente conflitto), ivi
compresa (come si legge nel secondo degli atti dell'ANAS in
relazione ai quali si propone il presente ricorso anche
l'autostrada del Brennero.
Infatti - come sopra già si è detto - in provincia di Bolzano
non ci sono autostrade statali ed è certo fuori luogo istituire
proprio a Bolzano una apposita sezione per la vigilanza sulla rete
autostradale delle regioni del Nord-Est, quando si sa che il punto
più vicino di collegamento dell'autostrada del Brennero con tale
rete autostradale (l'intersezione dell'autostrada A22, del
Brennero, con l'autostrada A4, Brescia-Verona-Vicenza-Padova) è a
Verona (fuori del territorio provinciale) e dista ben 155 km da
Bolzano!
La circostanza, davvero assai singolare, della istituzione della
suddetta sezione staccata per la vigilanza sulle autostrade del
Nord-Est proprio a Bolzano, cioè in una località del tutto
eccentrica rispetto al baricentro della rete autostradale del
Nord-Est d'Italia, svela quello che è, in realtà, il reale
intento della istituzione a Bolzano di tale sezione: quello cioè
di costituire un paravento per cercare in qualche modo di
giustificare la permanenza in Bolzano anche dello "ufficio ANAS di
Bolzano", cioè del "Compartimento ANAS di Trento con sede in
Bolzano" che di fatto non è stato soppresso come invece richiedono
le norme d'attuazione dello Statuto (art. 27, ottavo comma, del
d.P.R. n. 381/1974).
Ufficio ANAS di Bolzano che continua ad operare (con lo stesso
personale) nella sede originaria del Dipartimento in Bolzano (via
Amba Alagi n. 24) e "presso" il quale, nella medesima sede di via
Amba Alagi, è stata istituita la nuova "sezione staccata di
Bolzano".
3. - In subordine, la provincia ricorrente deve anche lamentare
il fatto che, a tutto concedere, l'istituzione della nuova sezione
staccata di Bolzano avrebbe dovuto almeno essere preceduta da una
procedura collaborativa (intesa, ovvero previa richiesta di parere)
fra lo Stato (o per esso l'ANAS) e la provincia ricorrente: ciò in
considerazione della concorrenza di competenze dei due enti che,
quanto meno, sussiste in materia.
Ma tale procedura collaborativa non vi è stata, con conseguente
violazione, assieme alle attribuzioni provinciali, anche del
principio di leale cooperazione.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale in accoglimento del presente
ricorso:
a) dichiarare che non spetta allo Stato (e per esso all'Ente
nazionale per le strade ANAS), mantenere operante in Bolzano
l'ufficio ANAS di Bolzano, contrariamente a quanto stabilito
dall'art. 28, ottavo comma del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381;
b) dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso all'ANAS,
di istituire presso la sede del suddetto "ufficio di Bolzano"
dell'ANAS, anche una "sezione staccata di Bolzano" dell'ufficio
Autostrade di Bologna; in subordine, che non gli spetta
d'istituirla al di fuori di procedure collaborative con la
provincia autonoma di Bolzano;
c) e per l'effetto annullare gli atti dell'ANAS impugnati.
Roma-Bolzano, addì 12 novembre 1999.
Avv. prof. Sergio Panunzio - avv. prof. Roland Riz
99C1177