1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 28-12-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 257 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 luglio 2016
Ordinanza del 28 luglio 2016 della Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Puglia nel giudizio di responsabilita' a carico di Stefanini Giuseppe. Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Procedimento cautelare di sequestro conservativo - Designazione del giudice per la successiva fase di giudizio di conferma, modifica o revoca del decreto di sequestro. - Decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, art. 5, comma 3, lett. a). (16C00352) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 28-12-2016)

LA CORTE DEI CONTI

In composizione monocratica ha pronunciato la seguente ordinanza
nel giudizio, iscritto al n. 32652 del registro di segreteria,
promosso nei confronti del sig. Stefanini Giuseppe (nato il 12 marzo
1949 ad Accadia), rappresentato e difeso dall'avv. Gianfranco Di
Mattia, giusta mandato a margine della memoria difensiva; per la
conferma, modifica, revoca del decreto presidenziale di
autorizzazione del sequestro conservativo, emesso in data 7 aprile
2016;
Udita alla pubblica udienza del 12 maggio 2016 la relazione del
consigliere dott.Vittorio Raeli;
Uditi, inoltre, l'avv. Gianfranco Di Mattia, per il convenuto;
gli avvocati Lucrezia Gaetano e Luigi Liberio, in rappresentanza
della Regione Puglia, intervenuta; il vice procuratore generale dott.
Pierpaolo Grasso, in rappresentanza della procura regionale;
Visto il ricorso per sequestro conservativo ante causam,
depositato il 6 aprile 2016;
Visto il decreto presidenziale di autorizzazione del sequestro
conservativo, emesso il 7 aprile 2016, con contestuale designazione
del Giudice ex art. 5, decreto-legge n. 453/1993, convertito nella
legge n. 19/1994;
Esaminati gli atti;

Considerato in fatto

Con decreto emesso in data 7 aprile 2016, il Presidente della
Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Puglia
ha autorizzato, su ricorso del procuratore regionale, il sequestro
conservativo, in favore, della Regione Puglia, degli immobili in
proprietà del sig. Stefanini Giuseppe, come sopra generalizzato, e
di tutte le somme a qualsiasi titolo dovute e/o debende dalla stessa
Regione, sino alla concorrenza di euro 137.500,00; designando il
consigliere dott. Vittorio Raeli quale Giudice per la successiva fase
del giudizio di «conferma, modifica o revoca» ai sensi dell'art. 5
del decreto-legge n. 453/1993 (convertito nella legge n. 19/1994).
Il sig. Stefanini Giuseppe si è costituito in giudizio, tramite
l'avv. Gianfranco Di Mattia, il quale ha depositato memoria
difensiva, sollevando nel merito varie eccezioni.
La Regione Puglia ha dispiegato intervento ad adiuvandum, con il
patrocinio degli avvocati Lucrezia Gaetano e Luigi Liberio, chiedendo
l'integrale accoglimento delle richieste formulate dal procuratore
regionale.
Alla odierna udienza, le parti hanno sviluppato le rispettive
deduzioni e richieste.

Ritenuto in diritto

1. La Sezione solleva la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 3, lettera a), del decreto-legge n. 453/1993
(convertito nella legge n. 19/1994) nella parte in cui non prevede
che la designazione del giudice sia effettuata sulla base di criteri
oggettivi e predeterminati, per violazione degli articoli 3, comma 1,
e 25 della Costituzione.
2. La questione di legittimità costituzionale si presenta
rilevante nel presente giudizio, in quanto essendo stata effettuata
la designazione dal presidente della sezione con il decreto emesso in
data 7 aprile 2016, sulla base di una valutazione assolutamente
discrezionale, qualora fosse dichiarata la incostituzionalità della
norma denunciata verrebbe meno la regolare costituzione di questo
giudice e poichè l'interpretazione adeguatrice indicata dalla Corte
costituzionale nella sentenza 17 luglio 1998, n. 272, è smentita dal
«diritto vivente», ossia da una immutata prassi che ha perseverato
nella interpretazione difforme, che consente l'assegnazione
discrezionale.
3. Essa, oltre che rilevante, è non manifestamente infondata,
per violazione degli articoli 3 e 25, comma 1, della Costituzione,
non senza aver precisato, in via preliminare, l'impraticabilità di
opzioni interpretative alternative che consentano di adeguare la
disposizione di legge impugnata alla Costituzione.
L'impossibilità di dare alla suddetta disposizione
un'interpretazione conforme a Costituzione emerge dal precedente
rappresentato dalla Corte costituzionale n. 272/1998, che faceva
dipendere la compatibilità della disciplina in oggetto al testo
costituzionale dalla circostanza che i poteri organizzativi dei
dirigenti degli uffici giudiziari si esercitassero sulla base di
criteri oggettivi e predeterminati, con modalità che «siano tali da
garantire, comunque, la verifica ex post della loro osservanza».
L'assoluta mancanza di criteri idonei a consentire tale controllo
successivo - difettando una loro individuazione da parte del
Consiglio di presidenza della Corte dei conti, nell'esercizio del suo
potere di autoregolamentazione - rende, pertanto, impossibile dare
alla disciplina in parola una interpretazione conforme a
Costituzione, nel silenzio della legge.
3.1. Deve premettersi che con ordinanza emessa in data 5 luglio
1996 (R.O. n. 1113 del 1996) è stata sollevata sempre da questo
Giudice questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma
3, lettera a) del decreto-legge n. 453/1993, sia pure limitatamente
alla violazione dell'art. 25, comma 1, Cost.
Secondo la prospettazione seguita nell'ordinanza di rimessione,
la finalità perseguita dall'art. 25, comma 1, Cost. risiede non solo
nella garanzia della obiettività ed imparzialità del giudizio vista
dalla parte del cittadino, ma anche nell'impedire che la scelta del
giudice venga effettuata ex post in vista di una certa definizione
detta controversia, impedendo così l'emergere di quelle diverse
soluzioni interpretative della stessa legge in cui si esprime
l'effettivo pluralismo all'interno della magistratura. Si è detto,
invero, in dottrina, che la garanzia del giudice naturale appare
segnata da una duplice anima: da un lato, canone ricollegabile alla
tutela del singolo e, dall'altro, valore che attiene
all'organizzazione giudiziaria e che opera nei confronti dello stesso
giudice, sotto il profilo della tutela della indipendenza interna.
Come è noto, la Corte costituzionale, nel non prendere in
considerazione quest'ultima valenza garantista del principio del
giudice naturale, con sentenza 17 luglio 1998, n. 272, ha ritenuto
infondata la questione «nei sensi di cui in motivazione», osservando
che esiste, in linea generale, inconciliabilità fra precostituzione
del giudice e discrezionalità in ordine alla sua concreta
designazione e che, pertanto, il potere discrezionale dei capi degli
uffici nell'assegnazione degli affari deve essere rivolto unicamente
al soddisfacimento di obiettive ed imprescindibili esigenze di
servizio, allo scopo di rendere possibile il funzionamento
dell'ufficio e di agevolarne l'efficienza, restando esclusa qualsiasi
diversa finalità (4.2. - Considerato in diritto).
Nell'ultima parte della motivazione, sono esposte le ragioni che
sono a fondamento della pronuncia di rigetto e che possono così
riassumersi: la risposta ai dubbi prospettati dal remittente non
passa per la via della declaratoria di incostituzionalità, ma va
ricercata sul piano della organizzazione giudiziaria, nel senso che i
poteri organizzativi dei dirigenti degli uffici giudiziari si
esercitino non - come ora - in modo discrezionale, ma sulla base di
criteri oggettivi e predeterminati e senza necessità di una
specifica previsione legislativa, nè tanto meno di un intervento
additivo della Corte costituzionale, purchè le modalità adottate
«siano tali da garantire, comunque, la verifica ex post della loro
osservanza» (4.3. u.p. - Considerato in diritto).
Con queste parole termina la motivazione della sentenza n.
272/1998 cit. ed è da supporre che - anche se non viene precisato -
la Corte intenda riferirsi al potere di autoregolamentazione interna
del Consiglio di presidenza della Corte dei conti, avendo richiamato
a termine di paragone la prassi del Consiglio superiore della
magistratura nel settore degli affari civili.
Senonchè, nei 20 anni che separano dalla ordinanza emessa in
data 5 luglio 1996, il Consiglio di presidenza della Certe dei conti
non ha deliberato in materia, a differenza di quanto ha fatto il
Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa (C.p.g.a.), in
applicazione dell'art. 19 della legge 21 luglio 2000, n. 205, che ha
novellato l'art. 13, comma 1, numeri 5, 6 e 6-bis, legge n. 186/1982,
affidando al C.p.g.a. il compito di stabilire i criteri di massima
per la ripartizione degli affari consultivi e dei ricorsi
rispettivamente tra le sezioni consultive e quelle giurisdizionali
del Consiglio di Stato e i criteri di massima per la ripartizione dei
ricorsi nelle sezioni di cui i tribunali amministrativi regionali si
compongono, nonchè di determinare i criteri e le modalità per la
fissazione dei carichi di lavoro dei magistrati. Nel rispetto di tali
criteri sono, poi, i presidenti di ciascun tribunale amministrativo
regionale e del Consiglio di Stato, sentiti i presidenti di sezione
interne, a determinare annualmente la ripartizione dei ricorsi fra le
sezioni, giusta la delibera dei C.p.g.a. in data 18 gennaio 2013.
Stabilisce, inoltre, l'art. 9 delle disposizioni di attuazione del
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Cpa) che i presidenti di
ciascun tribunale amministrativo regionale e del Consiglio di Stato
che il calendario delle udienze sia fissato ogni trimestre, con
l'indicazione dei magistrati chiamati a comporre i collegi giudicanti
in base ai criteri stabiliti dal Consiglio di presidenza della
giustizia amministrativa. L'assegnazione dei fascicoli di causa ai
magistrati è, infine, effettuata secondo le modalità individuate
dalla delibera del C.p.g.a. dell'11 marzo 2005, che si fondano
essenzialmente sul metodo del sorteggio.
Anche per quanto concerne la giustizia tributaria, è la legge -
in particolare, l'art. 24, comma 1, lettera f) e lettera g), decreto
legislativo n. 545 del 1992 - ad assegnare al Consiglio di presidenza
della giustizia tributaria (C.p.g.t.) l'individuazione dei criteri di
massima per la formazione delle sezioni e dei collegi giudicanti e
per la ripartizione dei ricorsi nell'ambito delle commissioni
tributarie divise in sezioni (con riferimento all'anno 2014, ad es.,
v. risoluzione n. 8 del 17 dicembre 2013). L'art. 6 del decreto
legislativo n. 545 del 1992 prescrive, poi, che il presidente di
ciascuna commissione tributaria, all'inizio di ogni anno, stabilisca
con proprio decreto la composizione delle sezioni in base ai criteri
fissati dal Consiglio di presidenza per assicurare l'avvicendamento
dei componenti tra le stesse.
Si può aggiungere, infine, quanto disposto dalla raccomandazione
CM/Rec (2010)12 del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa,
adottata il 17 novembre 2010, al punto 24: «La distribuzione degli
affari all'interno di un tribunale deve seguire criteri oggettivi
predeterminati, al fine di garantire il diritto a un giudice
indipendente e imparziale (...)».
Il quadro normativo preso in considerazione nella ordinanza di
rimessione del 1996, con esclusivo riferimento al Csm, si è, dunque,
arricchito in epoca successiva e ciò che interessa sottolineare è
che il Consiglio di presidenza della Corte dei conti, in assenza di
specifiche disposizioni normative sul punto, non ha proceduto,
nemmeno dopo la sollecitazione della sentenza n. 272/1998, alla
fissazione dei criteri di massima cui i previdenti delle sezioni
giurisdizionali devono attenersi nella determinazione degli organi
giudicanti, cosi come non ha mai predisposto un sistema di verifica
ex post della osservanza dei criteri di assegnazione delle cause ai
giudici contabili, che, nella prassi degli uffici giudiziari della
Corte dei conti, non sono neppure stabiliti in via preventiva dai
dirigenti degli stessi, i quali, provvedono alla assegnazione delle
cause ai singoli giudici nell'esercizio dì una attività
assolutamente discrezionale, insindacabile e sganciata dalla
finalità sottolineata nella sentenza n. 272/98 di «contemperare
obiettività ed imparzialità con continuità e prontezza di
funzioni» (4.3. - Considerato in diritto). Vale richiamare quanto
affermato - sul punto -dal Consiglio di Stato, secondo cui «nessun
potere, per quanto supportato da amplissima discrezionalità (con la
esclusione dei c.d. atti politici, liberi nel fine) possa essere
esercitato omettendo di dare contezza (seppur generica e succinta,
quanto maggiore è il quantum di discrezionalità attribuito) dei
presupposti in base ai quali sì è giunti ad una data soluzione»
(Sez. IV, 1° settembre 2015, n. 4098).
In definitiva, l'invito rivolto alla Corte dei conti - e, in
particolare, al suo Consiglio di presidenza - è rimasto inascoltato
e la inattuazione del principio del giudice naturale precostituito
per legge dell'ordinamento processuale contabile determina una
ipotesi di illegittimità costituzionale sopravvenuta della norma di
cui all'art. 5, comma 3, lettera a), decreto-legge n. 453/1993, in
considerazione degli intervenuti mutamenti sia normativi che
fattuali.
La disciplina di cui alla suddetta norma è, inoltre, divenuta
incostituzionale dopo l'entrata in vigore della legge 18 giugno 2009,
n. 69.
L'art. 42, infatti, nel modificare l'art. 5 della legge 21 luglio
2000, n. 205, ha aggiunto il comma 1-bis, che, con riferimento ai
giudizi pensionistici innanzi alla Corte dei conti, dispone. «I
presidenti delle sezioni giurisdizionali procedono, al momento della
ricezione del ricorso e secondo criteri predeterminati alla sua
assegnazione ad uno dei giudici unici delle pensioni in servizio
presso la sezione».
Con ciò, l'art 42 della legge n. 69/2009 viene a modificare la
c.d. «situazione normativa», operando una divaricazione,
difficilmente giustificabile sul piano della coerenza e della
razionalità legislativa, tra giudizi di responsabilità, siano essi
di merito - per la cui assegnazione ai singoli magistrati l'art. 17,
comma 2, del regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038, stabilisce
laconicamente che «il presidente del collegio (...) con separato
provvedimento nomina il relatore» - ovvero come nel caso di specie,
cautelarì, da un lato, e giudizi pensionistici, dall'altro.
Sulla scorta delle superiori considerazioni, è evidente che
l'attuale potere del presidente della sezione giurisdizionale di
designare in modo assolutamente discrezionale ed insindacabile il
magistrato per l'ulteriore fase del giudizio cautelare, riservata
alla «conferma, modifica a o revoca» dei provvedimenti emanati con il
decreto indicato dal comma 3 dell'art. 5, decreto-legge n. 453/1993
(convertito nella legge n. 19/1994) vanifica in pratica qualsiasi
esigenza di obiettiva precostituzione del giudice. E ciò in
contrasto con quanto affermato - nella sentenza n. 419 del 23
dicembre 1998 - dalla Corte costituzionale, secondo cui:
«L'individuazione dell'organo giudicante deve, dunque, rispondere a
regole e criteri che escludano la possibilità di arbitrio anche
nella specificazione dell'articolazione interna dell'ufficio cui sia
rimesso il giudizio, giacchè pure nell'organizzazione della
giurisdizione deve essere manifesta la garanzia di imparzialità (v.
sentenza n. 272 del 1998)» (2 u.p. - Considerato in diritto).
La previsione di cui all'art. 5, comma 1-bis, della legge n.
205/2000, aggiunto dall'art. 42 della legge n. 69/2009, integra essa
stessa, inoltre, la norma di raffronto (tertium comparationis) per
affermare la violazione dell'art. 3, comma 1 Cost. in quanto,
l'introduzione del precetto normativo sulla assegnazione delle cause
pensionistiche secondo criteri oggettivi comporta una disciplina dei
giudizi cautelari in materia dì responsabilità amministrativa
irragionevolmente diversa da quella dei giudizi pensionistici.
Sul mutamento del tertium comparationis come fonte di
incostituzionalità sopravvenuta si è già espressa codesta Corte,
con le sentenze n. 8 del 1976, 50 e 398 del 1989, 49 del 1995.
Orbene, secondo il giudice remittente, individuato quale tertium
comparationis l'art. 5, comma 1-bis della legge n. 205/2000, non vi
è alcun ragionevole motivo di differenziazione normativa, per quanto
concerne la disciplina della assegnazione delle cause, trattandosi di
situazioni omogenee, nelle quali è fatto un trattamento diverso ai
cittadini, a seconda che si tratti di giudizi di responsabilità e di
giudizi pensionistici.

P. Q. M.

La Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione
Puglia;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale per la pronuncia sulla questione
di legittimità costituzionale di cui in premessa;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza, sia
comunicata alle parti in causa, nonchè notificata al Presidente del
Consiglio dei ministri, ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.

Così provveduto in Bari, nella Camera di consiglio del 12 maggio
2016.

Il Giudice estensore: Raeli