1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 22-11-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 718 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 maggio 1997
Ordinanza emessa il 22 maggio 1997 dal pretore di Roma nel procedimento penale a carico di Goggi Gianfranco Ambiente (Tutela dell') - Violazione degli obblighi di comunicazione e di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari - Lamentata depenalizzazione - Eccesso di delega - Violazione del principio di tutela dell'ambiente. - D.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, artt. 52, commi 1 e 2, e 56, lett. c). - Costituzione, artt. 9, 76 e 77. (000C1276) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 22-11-2000)

IL PRETORE

Esaminata la richiesta del p.m. all'udienza del 16 aprile 1997,
volta a sollevare questione di legittimità costituzionale
dell'art. 52, commi 1 e 2 d.lgs. n. 22 del 5 febbraio 1997, in
relazione agli artt. 76 e 77, 10 e 11 e 3 Cost., nella parte in cui
prevede sanzioni amministrative per le violazioni degli obblighi
relativi alla comunicazione annuale ed alla tenuta del registro di
carico e scarico dei rifiuti pericolosi, prodotti recuperati o
smaltiti proposta in udienza dal pubblico ministero;
Sentiti i difensori;
Letti gli atti del processo;

O s s e r v a

Che Goggi Gianfranco è imputato nel presente procedimento dei
reati p. e p. dagli artt. 3 comma 5 e 9-octies legge n. 475 del
1988, per aver nella qualità di titolare di un esercizio
commerciale, omesso la regolare tenuta dei registri di carico e
scarico dei rifiuti speciali e tossico nocivi prodotti e dagli
artt. 3 comma 3 e 9-octies della medesima legge per avere omesso di
denunciare nei termini prescritti all'autorità Regionale la
quantità e qualità dei rifiuti sopra specificati;
che l'art. 56 del d.lgs. n. 22 del 5 febbraio del 1997 ha
abrogato, a decorrere dall'entrata in vigore del decreto in
questione, la legge n. 475 del 1988, ad eccezione di alcuni
articoli (nel caso di specie non rilevanti);
che l'art. 52 del nuovo decreto legislativo punisce inoltre
con sanzioni amministrative pecuniarie chiunque non effettua la
comunicazione di cui all'art. 11 comma 3 (vale a dire la
comunicazione annuale della quantità e qualità dei rifiuti
prodotti recuperati e smaltiti, cui sono tenuti (coloro che
esercitano a titolo professionale attività di raccolta e di
trasporto dei rifiuti compresi, i commercianti e gli intermediari
di rifiuti, ovvero svolgono operazioni di recupero e di smaltimento
dei rifiuti, nonchè le imprese e gli enti che producono rifiuti
pericolosi e ... non pericolosi derivanti da lavorazioni
industriali ed artigianali, con esonero per i piccoli imprenditori
artigiani che non abbiano più di tre dipendenti e producano
rifiuti non pericolosi e con trasferimento dell'obbligo di
comunicazione in capo all'ente gestore del servizio pubblico di
raccolta nel caso in cui i produttori di rifiuti li conferiscano al
servizio pubblico) e "chiunque omette di tenere ovvero tiene in
modo incompleto il registro di carico e scarico di cui all'art. 12,
comma 1" (tale disposizione pone a carico dei medesimi soggetti che
devono compiere la comunicazione annuale sopra indicata l'obbligo
di tenere un registro su cui annotare almeno una volta a settimana
la qualità e quantità dei rifiuti, mentre i commi successivi
dell'art. 12 pongono un'ulteriore disciplina, a seconda del tipo di
soggetti, circa il contenuto e le modalità di tenuta dei
registri), con incremento della sanzione amministrativa e
pecuniaria e aggiunta di sanzione amministrativa accessoria, quando
si tratta di registri concernenti rifiuti pericolosi; mentre
l'art. 52 comma 4, prevede una sanzione amministrativa pecuniaria,
ridotta per l'ipotesi di incompletezza o inesattezza meramente
formale nelle comunicazioni e nella tenuta dei registri di cui ai
commi 1 e 2;
che le nuove fattispecie previste dal legislatore sono in
rapporto di continuità con le precedenti dal punto di vista degli
elementi costitutivi del "precetto" (considerato anche che i
rifiuti tossico nocivi devono essere qualificati come pericolosi
alla stregua della nuova normativa) e i fatti contestati
all'imputato possono ricondursi alle prime; che poichè la nuova
normativa configura però tali fattispecie come illeciti
amministrativi e non penali, questo giudice dovrebbe applicare ai
medesimi fatti la nuova disciplina, in virtù di quanto stabilito
dall' art. 2 c.p.;
che la questione prospettata appare pertanto rilevante nel
presente giudizio purchè comunque venga sollevata questione di
legittimità costituzionale anche dell'art. 56, lett. c) e del
d.lgs. citato nella parte in cui non esclude dall'abrogazione gli
artt. 3 commi 1, 3 e 5 e 9-octies, comma 3, legge n. 475 del 1988,
altrimenti il permanere dell'effetto abrogativo determinerebbe
l'irrilevanza della questione citata; che infatti la eventuale
dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme penali
impugnate, destinate altrimenti ad essere applicate, esplicherebbe
comunque effetti nel giudizio, quanto meno sotto il profilo del
fondamento normativo della decisione (cfr. sentenza n. 148 del
1983, n. 826 del 1988, n. 124 del 1990, n. 167 del 1993, n. 194 del
1993 e n. 25 del 1994 della Corte costituzionale).
che, condividendo alcuni dei rilievi mossi dal p.m., si ha
motivo di dubitare della legittimità costituzionale dell'art. 52
commi 1 e 2 ed inoltre dell'art. 56 lett. c) del d.lgs. citato
nella parte in cui non esclude dall'abrogazione gli artt. 3 commi
1, 3 e 5 e 9-octies, comma 3, legge n. 475 del 1988, per violazione
dei principi e criteri direttivi della legge delega, ai sensi degli
artt. 76 e 77 della Costituzione e per violazione dell'art. 9
secondo comma Cost.;
che invero la legge delega 22 febbraio 1994, n. 146
(prorogata dalla legge 6 febbraio del 1996, n. 52) conteneva,
infatti tra i criteri e principi direttivi, rilevanti ex art. 76
Cost., il seguente enunciato, posto dall'art. 2 lettera d): "Salva
l'applicazione delle norme penali vigenti, ove necessario per
assicurare l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti
legislativi, saranno previste sanzioni amministrative e penali per
le infrazioni alle disposizioni dei decreti stessi. Le sanzioni
penali, nei limiti rispettivamente, dell'ammenda fino a lire
duecento milioni e dell'arresto fino a tre anni, saranno previste,
in via alternativa o congiunta solo nei casi in cui le infrazioni
ledano o espongano a pericolo interessi generali dell'ordinamento
interno del tipo di quelli tutelati dagli articoli 34 e 35 della
legge 24 novembre 1981, n. 689. In tali casi saranno previste: la
pena dell'ammenda alternativa all'arresto per le infrazioni che
espongano a pericolo o danneggino l'interesse protetto; la pena
dell'arresto congiunta a quella dell'ammenda per le infrazioni che
recano un danno di particolare gravità. La sanzione amministrativa
del pagamento di una somma non inferiore cinquantamila e non
superiore a lire duecento milioni sarà prevista per le infrazioni
che ledano o espongono a pericolo interessi diversi da quelli
suindicati, ... In ogni caso, in deroga ai limiti sopra indicati,
per le infrazioni alle disposizioni dei decreti legislativi saranno
previste sanzioni penali o amministrative identiche a quelle
eventualmente già comminate dalle leggi vigenti per violazioni che
siano omogenee e di pari offensività rispetto alle infrazioni
medesime".
che a integrazione delle prescrizioni generali suddette
l'art. 36 lettera b) della legge delega prevede "il mantenimento
dei livelli di protezione ambientale previsto dalla normativa
nazionale, ai più rigorosi di quelli derivanti dalla normativa
comunitaria", in applicazione del principio pacificamente affermato
dalla giurisprudenza comunitaria, che prevede la possibilità di
adottare o mantenere da parte dei singoli Stati di norme
sanzionatorie più rigorse rispetto alle discipline comunitarie per
la tutela della salute e dell'ambiente;
che, come già rilevato dalla Consulta (cfr. sent. n. 53 del
1997), la disposizione dell'art. 2, lettera d), della legge n. 146
del 1994, che stabilisce i criteri e principi direttivi della
delega conferita al Governo, in ordine alle sanzioni per le
infrazioni alle norme delegate non appare certo perspicua, per cui
va condiviso l'auspicio della medesima Corte che il legislatore,
ove conferisca deleghe ampie, quali quelle di cui alla legge
suddetta, adotti per quanto riguarda il ricorso alla sanzione
penale, al cui proposito è opportuno il massimo di chiarezza e di
certezza, criteri configurati in modo più preciso;
che comunque, avuto riguardo alla normativa di principio
sopra indicata, in ordine alla questione in esame, deve
evidenziarsi che la legge di delega, impone, nell'adempimento degli
obblighi di recepimento della normativa comunitaria, di rispettare
il sistema sanzionatorio penale già esistente;
che in primo luogo viene fatta "salva l'applicazione delle
norme penali vigenti", fra le quali dunque anche quelle che già
(al momento della delega) punivano le condotte poste in essere in
violazione dell'interesse all'ambiente;
che in secondo luogo la disposizione da ultimo citata
prevede, "ove necessario per assicurare l'osservanza delle
disposizioni contenute nei decreti legislativi", come criterio per
la introduzione di nuove sanzioni penali, quello degli interessi
generali dell'ordinamento interno, "del tipo" di quelli tutelati
dagli artt. 34 e 35 della legge 24 novembre 1981, n. 689;
che la prima delle disposizioni da ultimo citate conteneva un
puntuale elenco di reati, puniti con le sole pene pecuniarie, e
tuttavia esclusi dalla depenalizzazione, mentre la seconda trattava
con lo stesso criterio i reati attinenti ad una specifica materia;
che a parere di questo giudice deve condividersi la tesi
proposta dal p.m. secondo cui l'interesse alla tutela dell'ambiente
rientri tra quelli di cui all'art. 34 citato;
che infatti, esaminando specificamente tale norma può
evidenziarsi che tra le fattispecie in esso citate figurano, tra le
altre, quelle poste dalla legge 10 maggio 1976, sulla tutela delle
acque dall'inquinamento, quelle poste dalla legge 13 luglio 1966
n. 615, concernente l'inquinamento atmosferico, nonchè quelle
previste dalle leggi in materia urbanistica ed edilizia;
che, pertanto, il legislatore delegante ha vincolato il
Governo a presidiare con sanzione penale quelle fattispecie, le
quali nelle materie oggetto di legislazione delegata dovevano
considerarsi funzionali alla tutela di interessi dello stesso
"tipo" di quelli da ultimo indicati.;
che proprio l'espressione da ultimo citato contenuta
nell'art. 2 lett. d) legge n. 146 del 1994, induce ad una
interpretazione estensiva, in quanto l'interesse all'ambiente (il
quale trova il suo fondamento nell'art. 9 Cost.), oggetto della
tutela attraverso la normativa sui rifiuti, è senz'altro da
considerarsi dello stesso "tipo" di quelli tutelati dalle leggi
sull'inquinamento idrico e atmosferico; del resto all'epoca
dell'entrata in vigore della legge n. 689/1981 la disciplina sui
rifiuti (su cui si è innestata la legge n. 475 del 1988) non era
ancora stata approvata, per cui non poteva essere materialmente
indicata nell'art. 34 citato;
che ad ulteriore dimostrazione della intima connessione tra
gli interessi suddetti, deve evidenziarsi che la normativa sui
rifiuti posta dal d.P.R. n. 915 del 1992 (oggi non più vigente) e
poi quella prevista dal d.lgs. n. 22 del 1997 si raccorda in modo
diretto ed esplicito con quella posta dalla legge sull'inquinamento
delle acque (v. ad es. gli artt. 2 commi 6 e 7 lettera b) e 9,
comma 3 del d.P.R. n. 915 del 1982 e l'art. 8 comma 1 lettera e)
del d.lvo n. 22 del 1997);
che inoltre la violazione degli obblighi di cui all'art. 52
commi 1 e 2 è sicuramente tale da ledere o mettere in pericolo,
direttamente o indirettamente, il bene ambientale oggetto della
tutela;
che argomento decisivo per ritenere la normativa delegata
sopra specificata in contrasto con i criteri della legge delega è
poi rappresentato dall'ultimo periodo dell'art. 2 lettera d), ove
si prevede che il criterio di selezione degli interessi, nonchè i
limiti di entità delle pene, previsti in generale, siano
derogabili quando si tratta di colpire violazioni da ritenersi
omogenee e di pari offensività rispetto a quelle già punibili in
base alla legislazione previgente. Si impone ("saranno previste")
pertanto al legislatore delegato di prevedere sanzioni penali (o
amministrative) "identiche" (non ad es. della stessa specie) a
quelle già comminate da leggi vigenti per fattispecie omogenee e
di pari offensività rispetto alle infrazioni medesime. Non si può
non notare che le fattispecie riguardanti la tenuta dei registri di
carico e scarico dei rifiuti e la comunicazione annuale dei
medesimi previste nella normativa delegata costituiscono ipotesi
omogenee nei loro elementi strutturali a quelle già sanzionate
penalmente in base alle leggi vigenti al momento della delegazione
(e fino all'intervento del decreto legislativo) ed inoltre
riconducibili alla medesima ratio di altre disposizioni penali
previste in materie "vicine" (quali ad es. in materia di scarichi
di acque reflue, pur dopo la depenalizzazione del 1995, provenienti
da insediamenti produttivi), non interessate dalla delega;
che non si ritiene manifestamente defondata la prospettata
illegittimità costituzionalità delle norme citate sotto il
profilo dell'art. 3 della Costituzione per le motivazioni già
indicate nella sentenza n. 330 del 1996 e nelle ordinanze n. 332,
432 del 1996 e n. 90 del 1997 della Corte costituzionale.
che a parere di questo pretore appare rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 52 commi 1 e 2 d.lgs. n. 22 del 1997 e
dell'art. 56 lettera c) del medesimo decreto nella parte in cui non
esclude dall'abrogazione l'art. 3 commi 1, 3 e 5 e l'art. 9-octies,
comma 3, per contrasto con gli articoli 76, 77 e 9, secondo comma
Costituzione;
Visti gli artt. 11 della Costituzione 9 febbraio 1948 n. 1 e 23
legge 1 marzo 1953, n. 87;

P. Q. M.
Solleva questione di legittimità costituzionale in relazione
agli artt. 52 commi 1 e 2 d.lgs. n. 22 del 1997 e dell'art. 56
lettera c), del decreto citato nella parte in cui non esclude
dall'abrogazione l'art. 3 commi 1, 3 e 5 e l'art. 9-octies, comma 3
legge n. 475 del 1988, per contrasto con gli articoli 76, 77 e 9,
secondo comma Cost.;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il processo a carico di Goggi Gianfranco;
Dispone che la presente ordinanza, letta all'udienza, sia
notificata a cura della cancelleria al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Roma, addì 22 maggio 1997.
Il pretore: Gargiulo
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