1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 3-9-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 618 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 giugno 2003
Ordinanza emessa l'11 giugno 2003 dal tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Societa' degli utenti delle acque del Canale Naviglio Taro ed altro contro Regione Emilia-Romagna ed altro Consorzi - Consorzi di bonifica - Regione Emilia-Romagna - Soppressione di tutti gli enti, anche di natura privata, operanti nel settore della bonifica e trasferimento ai nuovi consorzi di bonifica delle funzioni e dei rapporti patrimoniali degli enti soppressi - Violazione dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia, che riconoscono alle Regioni solo compiti di riassetto delle funzioni di bonifica e non anche il potere di soppressione di enti privati - Mancata adozione del procedimento previsto dall'art. 16 c.c. per la costituzione ed estinzione di persone giuridiche - Incidenza sul principio di tutela della proprieta' privata - Illegittima legiferazione in materia di diritto privato - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 326/1998. - Legge della Regione Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16, art. 4. - Costituzione, artt. 2, 3, 18, 41, 42, 43 e 117. (003C0925) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 3-9-2003)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 355/1999
proposto dalla Società degli utenti delle acque del canale Naviglio
Taro e dal sig. Antonio Rizzi, rappresentati e difesi dagli avv. G.
Isi e F. Soncini ed elettivamente domiciliati presso l'avv. R.
Miniero in Bologna, via Mazzini n. 2/3;
Contro:
Regione Emilia-Romagna, rappresentata e difesa dagli avv. S.
Baccolini e F. Rizzo ed elettivamente domiciliata presso gli stessi
in Bologna, via San Gervasio n. 10;
consorzio della bonifica parmense, non costituito in
giudizio.
Per l'annullamento:
della deliberazione della giunta regionale della Regione
Emilia-Romagna n. 1837/1998 di proposta di soppressione della
società ricorrente;
della deliberazione del consiglio regionale della Regione
Emilia-Romagna n. 1031/1998 di approvazione della suddetta proposta
di soppressione della società ricorrente;
del provvedimento n. 105 del 5 gennaio 1999 con cui il
presidente del consorzio per la bonifica parmense ha comunicato alla
ricorrente, in relazione alla disposta soppressione, le modalità per
il subentro del consorzio stesso nei compiti, funzioni e rapporti
della società ricorrente.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della regione intimata;
Visti gli atti e i documenti tutti della causa;
Designato relatore il cons. Bruno Lelli;
Uditi alla pubblica udienza del 6 febbraio 2003 gli avv. F.
Soncini e S. Baccolini;
Considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F a t t o

Con ordinanza n. 9/2000 questo Tribunale amministrativo ha
dichiarato rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge regionale
n. 16/1987 della Regione Emilia-Romagna in relazione agli articoli
117, 2, 18, 42 e 43 della Costituzione.
La Corte costituzionale con propria ordinanza n. 13/2000, dopo
aver considerato che la suddetta questione di legittimità
costituzionale è prospettata anzitutto in relazione al superamento
del limite dei principi fondamentali che emergono dalla legislazione
statale nella materia della bonifica e che vincolano la potestà
regionale, invocandosi come parametro l'articolo 117 della
Costituzione; e che, successivamente all'emanazione dell'ordinanza di
rimessione è stata promulgata ed è entrata in vigore la legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) il cui è l'art. 3 ha sostituito
l'intero testo dell'art. 117 della Costituzione, in considerazione
del mutamento della norma costituzionale invocata come parametro di
giudizio, ha disposto la restituzione degli atti al giudice
remittente per nuovo esame dei termini della questione.
Ciò posto, si deve premettere che, in applicazione dell'art. 4
della legge regionale n. 16/1987 il consiglio regionale della Regione
Emilia-Romagna, su proposta della giunta, ha soppresso la società
ricorrente con effetto dal 1° gennaio 1999, stabilendo altresì che
il consorzio della bonifica parmense le subentri nell'esercizio dei
compiti e delle funzioni.
La società ricorrente ha impugnato di fronte a questo giudice
amministrativo i suddetti atti di soppressione e nel corso del
conseguente giudizio questo tribunale ha sollevato questione di
legittimità costituzionale della norma, art. 4 della legge regionale
n. 16/1987, in base alla quale sono stati adottati gli atti
impugnati.
Nello specifico la ricorrente impugna la delibera della giunta
regionale della Regione Emilia-Romagna n. 1837/1998 di proposta di
soppressione della società ricorrente; la deliberazione del
consiglio regionale della Regione Emilia-Romagna n. 1031/1998 di
approvazione della suddetta proposta di soppressione della società
ricorrente; il provvedimento n. 105 del 5 gennaio 1999 con cui il
presidente del consorzio per la bonifica.
Parmense ha comunicato alla ricorrente, in relazione alla
disposta soppressione, le modalità per il subentro del consorzio
stesso nei compiti, funzioni e rapporti della società ricorrente.
Questi i motivi dell'impugnazione:
1. - Erronea applicazione dell'art. 4 legge regionale n. 16/1987;
Eccesso di potere per falso supposto di fatto ed illogicità
manifesta. La soppressione di cui alla norma regionale non può che
riguardare i consorzi irrigui di diritto amministrativo riconducibili
al regio decreto 13 febbraio 1933 n. 215; il consorzio ricorrente
invece non ha veste pubblicistica nè è un consorzio irriguo di
natura amministrativa.
2. - Invalidità derivata dall'incostituzionalità dell'art. 4
legge regionale 23 aprile 1987 n. 16 per violazione degli artt. 2,
18, 42, 117 e 11 Costituzione.
Le regioni, difettandone i poteri, non possono sopprimere enti
privati, espropriando fra l'altro senza indennizzo i loro beni.
Riassunto il processo, le parti hanno affrontato in questa fase
li questione alla stregua del nuovo testo costituzionale.
Secondo le parti ricorrenti i profili di incostituzionalità
permangono: a) per i limiti che legislazione regionale incontrerebbe
nella materia di legislazione concorrente del governo del territorio
(alla quale andrebbe ricondotta la disciplina della bonifica
integrale); b) per l'invasione di aree appartenenti alla legislazione
esclusiva dello Stato della materia «ordinamento civile e penale»,
cui darebbe luogo la previsione della soppressione di enti privati;
c) con riguardo al nuovo testo dell'art. 118, quarto comma, secondo
il quale le regioni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini,
singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse
generale sulla base del principio di solidarietà.
Secondo la regione: a) la materia della bonifica integrale
rientrerebbe invece in quella dell'«agricoltura e foreste», ex
art. 66 d.P.R. n. 616/1977, in ordine alla quale le regioni non
incontrerebbero vincoli, non essendo più ricompresa tale materia fra
quelle fra quelle di competenza concorrente; b) non sussisterebbe
interferenza nella materia dell'ordinamento civile posto che la norma
in questione ha introdotto una disciplina pubblicistica con mere
interferenze nei rapporti privatistici ma senza ricadute
sull'ordinamento generale; c) non sussisterebbe l'interesse dei
ricorrenti ad ottenere una pronunzia di incostituzionalità che,
comunque, in denegata ipotesi, non potrebbe che essere limitata nel
tempo e dunque non precluderebbe l'adozione di un nuovo provvedimento
di soppressione.
Nell'udienza del 6 febbraio 2003 la causa è stata discussa con
la presenza della ricorrente e della Regione Emilia-Romagna.

D i r i t t o

1. - Come si è esposto in fatto, la causa torna in decisione
dopo che la Corte costituzionale con ordinanza n. 13/2002 ha
restituito gli atti al giudice remittente in considerazione
dell'entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre
2001, il cui è l'art. 3 ha sostituito l'intero testo dell'art. 117
della Costituzione.
Alla stregua del principio di autonomia di ciascun giudizio di
costituzionalità in via incidentale si procede a rivalutare la
questione nella sua interezza.
2. - In applicazione dell'art. 4 della legge n. 16/1987 il
consiglio regionale, su conforme proposta della giunta, ha soppresso
la società ricorrente assumendo, a fondamento della decisione, le
seguenti circostanze: la società risulta strutturata come ente ad
autonomia piena con compiti irrigui, in analogia con l'attività
svolta di norma dai consorzi di bonifica; le suddette funzioni sono
oggi di competenza dei consorzi di bonifica, essendo intervenuta la
classificazione di bonifica dell'intero territorio in cui opera il
citato consorzio; la società opera in base all'atto costitutivo dal
quale si evince che l'ente si configura di fatto come consorzio
irriguo.
3. - La sezione non ha condiviso la prospettazione principale
della società ricorrente, in forza della quale la stessa, non avendo
veste pubblicistica nè potendo configurarsi quale consorzio irriguo
di natura amministrativa, sarebbe stata erroneamente assoggettata
alla previsione di soppressione contenuta all'art. 4 della legge
regionale n. 16/1987 (sentenza n. 619/2000).
Con tale legge la regione infatti, al dichiarato fine «di
conseguire il necessario coordinamento degli interventi pubblici e
privati», ha ritenuto di sottoporre a regime di bonifica l'intero
territorio regionale (art. 3, primo comma, già ritenuto dalla Corte
costituzionale conforme agli artt. 117, 97 e 18 della Costituzione
con la sentenza n. 66/1992); ha previsto l'istituzione per ogni
ambito, di un solo consorzio di bonifica destinato a succedere in
tutti i diritti e gli obblighi ai preesistenti consorzi ricadenti in
tutto o in parte nel comprensorio (art. 3 quarto comma); nell'ambito
di tale riorganizzazione, ha ritenuto necessario (art. 4) sopprimere,
per farle confluire nei nuovi consorzi, tutte le preesistenti forme
di gestione («sono soppressi i consorzi idraulici, di difesa, di
scolo e di irrigazione nonchè ogni altra forma di gestione non
consortile di opere o sistemi di scolo ed irrigui, che ricadono nei
comprensori delimitati ai sensi del secondo comma del precedente
art. 3»).
È evidente pertanto la volontà del legislatore regionale di
ricomprendere in tale previsione tutte le gestioni riconducibili alle
funzioni indicate, ancorchè di natura privata ed ancorchè titolari
di concessioni statale di grande derivazione.
Poichè la norma rappresenta il presupposto esclusivo e diretto
dell'impugnato provvedimento di soppressione, un'eventuale
dichiarazione di fondatezza della sollevata questione implicherebbe,
per ciò solo, l'accoglimento dei ricorsi proposti: di qui la
rilevanza della questione.
4. - La sezione ritiene la questione non manifestamente infondata
per le considerazioni di cui appresso.
Non è contestata la natura privatistica della ricorrente:
costituita in epoca remota, non è mai stata oggetto di
riconoscimento pubblico, nè con le modalità previste per le persone
giuridiche private dal codice civile vigente, nè con quelle di cui
agli artt. 862 e 863 del codice civile che disciplinano i consorzi di
bonifica e quelli di miglioramento fondiario; non è previsto alcun
intervento pubblico nelle varie fasi attinenti alla costituzione,
alla nomina degli organi, al funzionamento, ed il finanziamento della
società stessa è interamente privato.
La stessa giunta regionale nel provvedimento impugnato riconosce
che la sopprimenda società non ha natura di consorzio di bonifica
(le deliberazioni impugnate parlano di enti che si configurano di
fatto come consorzi irrigui; d'altra parte se la ricorrente avesse
potuto essere configurata quale consorzio di bonifica l'estinzione
sarebbe stata disposta in applicazione dell'art. 3 quarto comma della
legge n. 16/1987).
Infine il fatto che, come sottolinea la regione, sia in dubbio
anche la qualificazione della società ricorrente quale consorzio
volontario ai sensi dell'art. 918 del codice civile, non porta
argomenti a favore della tesi secondo la quale la società ricorrente
potrebbe essere assimilata ad un organismo di diritto pubblico, ma
conferma solo la difficoltà di classificarla in una delle figure
tipiche disciplinate dal codice civile, e la conseguente necessità
di inquadrare la stessa fra le associazioni non riconosciute.
5. - Il sospetto di incostituzionalità del suddetto articolo
nasce in relazione, in primo luogo, all'art. 117 della Costituzione
nel testo in vigore al momento dell'adozione degli atti impugnati.
5.a) - Poichè la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, che
ha sostituito l'intero testo dell'art. 117 della Costituzione, è
entrata in vigore dopo l'adozione dei provvedimenti impugnati e dopo
la proposizione dei ricorsi, si ritiene che il parametro di
riferimento fini della valutazione della legittimità costituzionale
resti il riparto di competenze fissato dal testo originario.
Da un lato infatti il giudizio instaurato è di natura
impugnatoria e tende all'annullamento di un provvedimento
autoritativo la cui legittimità va valutata alla stregua del
principio tempus regit actum; dall'altro l'interesse al ricorso va
valutato con riferimento esclusivo all'eliminazione di «quel»
provvedimento ed al ripristino della situazione giuridica ad esso
precedente, ed in tali termini tuttora persiste.
Secondo il testo dell'art. 117 Cost. anteriore alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, la potestà legislativa
regionale nella materia della bonifica, di natura concorrente, andava
esercitata nei limiti derivanti dai principi fondamentali della
legislazione statale nella materia stessa, descritti con precisione
dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 326/1998.
Per la parte che qui interessa tale decisione, con la quale è
stata dichiarata l'incostituzionalità parziale di una legge della
Regione Marche in materia di bonifica, riconosce carattere di norme
di principio a quelle che disciplinano nei lineamenti fondamentali la
struttura e l'organizzazione dei consorzi di bonifica configurandoli
come espressione, sia pure legislativamente disciplinata e resa
obbligatoria, degli interessi dei proprietari dei fondi coinvolti
nell'attività di bonifica.
Riconosce anche che la potestà regionale di programmazione ed
organizzazione della bonifica si estende al riassetto delle funzioni
degli enti pubblici che operano nel settore e, quindi, anche alle
funzioni pubblicistiche dei consorzi, con conseguente potere in capo
alla regione di trasferire i compiti propri dei consorzi anche ad
altri enti pubblici, in relazione alla connessione delle funzioni di
bonifica con altre attinenti alla difesa del suolo, alla tutela delle
risorse idriche e dell'ambiente. Non si può spingere però, alla
stregua delle stesse norme di principio, all'eliminazione della
figura giuridica del consorzio di bonifica, stante la combinazione
che in esso peculiarmente si realizza fra pubblico e privato per
effetto della legislazione nazionale.
In relazione a tali principi e con riferimento alla fattispecie
all'esame, si dubita che la regione, oltre a riorganizzare le
funzioni di bonifica e, con esse, quelle dei consorzi di bonifica
(così come ha fatto la Regione Emilia-Romagna con l'art. 3 della
legge regionale n. 16/1987), possa sopprimere ogni organismo di
gestione a questi non riconducibile ed in particolare associazioni o
soggetti di carattere privato.
Tenuto conto della natura concorrente della potestà legislativa
regionale non è manifestamente infondato ipotizzare che in materia
di bonifica la facoltà di incidere obbligatoriamente sugli interessi
privati debba seguire il procedimento previsto per la costituzione
dei consorzi di bonifica che, nella legislazione statale e, quindi,
in quella regionale, contempla, sia pure eccezionalmente ed in via
residuale, anche la costituzione d'ufficio, vale a dire ad iniziativa
pubblica del consorzio fra i proprietari interessati.
Al di fuori di tale previsione solo il legislatore statale
potrebbe enunciare il principio secondo cui l'attività di bonifica,
anche per gli aspetti gestionali, deve essere riservata
esclusivamente ai consorzi di bonifica, e quindi prevedere la
soppressione di ogni diversa gestione.
5.b) Da un altro punto di vista la violazione dell'art. 117
Costituzione può essere ipotizzata anche con riferimento al
cosiddetto limite del diritto privato. Per costante giurisprudenza
della Corte costituzionale, tale limite è fondato sull'esigenza,
connessa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire
l'uniformità nel territorio nazionale delle regole fondamentali di
diritto che disciplinano i rapporti fra privati (nn. 462 del 1995; 35
del 1992; 391 del 1989; 154 del 1972, n. 82 del 1998) e che comporta
l'inderogabilità, da parte del legislatore regionale, delle norme
dettate dal codice civile per regolare l'esercizio dell'autonomia
negoziale privata, sia che si tratti di norme imperative, sia che si
tratti di norme destinate a regolare direttamente i rapporti tra
soggetti in assenza di diversa volontà negoziale delle parti. Nella
specie, la norma impugnata appare precisamente diretta a sopprimere
un soggetto di diritto privato, qualificabile come associazione non
riconosciuta, in contrasto con il suo statuto ed in violazione
dell'autonomia negoziale riconsciuta dagli artt. 36 e ss. codice
civile.
6. - Il sospetto di incostituzionalità sorge infine con
riferimento agli artt. 2 e 18 (in relazione alla soppressione di
associazioni liberamente costituite), 41 (in relazione alla
compressione della libertà di iniziativa economica privata) ed agli
artt. 42 e 43 della Costituzione (attesa la mancata previsione di un
indennizzo a fronte della devoluzione del patrimonio degli enti da
sopprimere ai consorzi di bonifica istituiti per l'ambito
territoriale di riferimento).

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata nei termini di
cui in motivazione la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4 della legge regionale dell'Emilia-Romagna n. 16 del 1987
in relazione agli artt. 117, 2, 3, 18, 41, 42, 43 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale ed ordina che la presente ordinanza sia notificata
alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Sospende il giudizio in corso introdotto col ricorso in epigrafe.
Così deciso in Bologna in data 6 febbraio 2003.
Il Presidente: Papiano
Il consigliere relatore estensore: Lelli
03C0925