1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 30-9-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 553 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 luglio 1992
N. 553 Ordinanza emessa il 3 luglio 1992 dalla pretura di Taranto, sezione distaccata di S. Giorgio Jonico, nel procedimento civile vertente tra Fanigliulo Cosimo e comune di S. Giorgio Jonico Elezioni - Elettorato attivo - Esclusione per il fallito - Lamentata omessa previsione della perdita di tale capacita' al passaggio in giudicato della sentenza dichiarativa di fallimento - Disparita' di trattamento rispetto a coloro che siano stati condannati per taluni delitti o per i colpiti da misure di prevenzione (mafiosi o delinquenti abituali) per i quali e' richiesta la definitivita' del provvedimento giurisdizionale. (Legge 16 gennaio 1992, n. 15, artt. 1, primo comma, lett. a), e 9; d.P.R. 20 marzo 1967, n. 223, artt. 2 e 32, primo comma, n. 3). (Cost., art. 3). (092C1081) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 30-9-1992)

IL PRETORE
Sciogliendo la riserva formula nel verbale di causa del 9 giugno
1992,
O S S E R V A
Con ricorso ex art. 700 del c.p.c. del 3 giugno 1992 Fanigliulo
Cosimo conveniva in giudizio il comune di San Giorgio Jonico in
persona del sindaco in carica e tutti i consiglieri dell'ente
predetto per i seguenti motivi: il ricorrente, con delibera del c.c.
del comune convenuto del 27 aprile 1992, vistata dal Co.Re.Co. in
data 15 maggio 1992, veniva dichiarato decaduto dalla carica di
consigliere comunale per essere stato cancellato dalle liste
elettorali con provvedimento del 10 aprile 1992 della C.E.C. Avverso
tale cancellazione egli attivava procedura di imputazione pendente
innanzi alla corte d'appello di Lecce.
Il provvedimento di cancellazione e la conseguente declaratoria di
decadenza da consigliere comunale venivano adottati in base alla
legge 16 gennaio 1992, n. 15 (entrata in vigore il 6 febbraio 1992)
e, per effetto della sentenza del tribunale di Taranto del 3 febbraio
1992 con la quale l'istante veniva dichiarato fallito.
Avverso tale decisione costui aveva proposto opposizione e il
relativo giudizio pende innanzi alla prima sezione civile di detto
tribunale.
A giudizio del ricorrente erroneamente C.E.C. e C.C. avevano
adottato nei suoi confronti i provvedimenti suindicati sia perchè la
nuova normativa non poteva trovare applicazione retroattiva e sia
perchè la sentenza dichiarativa di fallimento non era ancora passata
in giudicato, essendo in tal caso la definitività della stessa
presupposto necessario delle summenzionate deliberazioni vertendosi
"in materia di diritti di libertà politica anche costituzionalmente
protetti".
Da tale punto di vista riteneva di poter richiedere con successo
al giudice competente (tribunale di Taranto) l'annullamento della
delibera di decadenza. Nelle more, però, rischiava di subire
pregiudizio imminente e irreparabile dalla esecutorietà del
provvedimento di esclusione dal consesso comunale. A tale proposito
deduceva che stava per concludersi la fase di trattative per la
risoluzione della crisi amministrativa con la formazione di una
maggioranza e conseguente elezione del sindaco. Nel caso in cui si
fosse visto riconoscere il diritto di rimanere in carica, egli non
avrebbe potuto più rimuovere situazioni che, frattanto, si sarebbero
anche consolidate senza che avesse potuto contribuire, esercitando i
suoi poteri-doveri, a determinarle così come voleva la legge anche
costituzionale. Concludeva, pertanto, chiedendo che l'adito pretore
provvedesse a sospendere la delibera di decadenza della quale avrebbe
domandato l'annullamento nel giudizio di merito che avrebbe
instaurato innanzi al tribunale di Taranto. In subordine eccepiva la
illegittimità costituzionale della normativa prevista dalla legge n.
15/1992 sostitutiva di quella di cui al d.P.R. n. 223/1967 con
riferimento agli artt. 48 e 3 della Carta costituzionale per le
ragioni che avrebbe illustrato in sede di discussione. Produceva
copia dei provvedimenti impugnati. Con decreto del 3 giugno 1992
veniva fissata la comparizione delle parti per l'udienza del 6 giugno
1992. A tale udienza il ricorrente chiedeva termine per rinotificare
il ricorso a tre consiglieri comunali. La procedura veniva così
rinviata all'udienza del 9 giugno 1992 e il Fanigliulo provvedeva
all'incombente il giorno precedente. A tale udienza, con memoria del
6 giugno 1992, si costituiva solo il consigliere Pozzessere Cosimo
Damiano ed eccepiva preliminarmente l'inammissibilità e/o
l'improponibilità della domanda in quanto il procedimento ex art.
700 del c.p.p. non poteva trovare applicazione in subiecta materia.
Le impugnazioni avverso le delibere adottate in materia di
eleggibilità e decadenza a (e/da) consigliere comunale erano
disciplinate dalla normativa processuale contenuta nell'art. 82 del
d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, ed erano sottratte al rito ordinario
(nella cui dinamica poteva legittimamente trovare ingresso la misura
cautelare prevista dall'art. 700 del c.p.p. ed invocata dal
ricorrente) essendo devolute alla cognizione del tribunale in camera
di consiglio secondo il rito previsto per i procedimenti di
volontaria giurisdizione. Per la loro soluzione, inoltre, veniva
dettato un meccanismo processuale estremamente celere (che rendeva
superfluo il ricorso alla cautela d'urgenza). Deduceva, poi, che non
era stato in alcun modo richiesto, sollecitato ed attuato il
prescritto intervento obbligatorio del pubblico Ministero. Nel merito
sosteneva l'infondatezza della domanda atteso che il c.c. di San
Giorgio Jonico si era limitato a sacire e a formalizzate la decadenza
della controparte della carica di consigliere comunale quale diretta
ed inevitabile conseguenza della sua cancellazione dalle liste
elettorali in quanto imprenditore commerciale dichiarato fallito e
tanto in applicazione della normativa vigente. Rilevava che
correttamente la C.E.C. aveva adottato il provvedimento di
cancellazione (anche se la legittimità di tale provvedimento non
rientrava el thema decidendum) atteso che la ratio che aveva indotto
il legislatore a prevedere siffatta situazione andava ricercata e
individuata nell'esigenza di dare immediata attuazione, per ragioni
legate alla necessità di moralizzare la vita pubblica e combattere
la criminalità, ad uno dei principi ispiratori dei più recenti
provvedimenti legislativi in materia e cioè quello di perseguire
l'esclusione di alcune categorie di cittadini dalla partecipazione
(almeno da quella attiva e apparente) alla vita pubblica. Così
correttamente individuata la ratio ispiratrice della norma contenuta
nel primo comma dell'art. 2 del d.P.R. 20 marzo 1967, n. 223,
modificato ed integrato dall'art. 1 della legge 16 gennaio 1992, n.
15, essa non poteva che trovare applicazione nei confronti di tutti i
cittadini che si fossero trovati nella condizione giuridica di
"falliti" e per la durata (espressamente prevista) di cinque anni a
far tempo dalla data di pubblicazione della sentenza dichiarativa di
fallimento. Tale interpretazione, lungi dal costituire un'eccezione
al principio di irretroattività nell'applicazione della ius
superveniens consentiva di dare attuazione alla ratio ispiratrice del
provvedimento e non creava alcuna disparità di trattamento tra
cittadini. Anzi essa attuava il principio di uguaglianza estendendone
l'applicazione senza tener conto dell'epoca di pubblicazione della
sentenza dichiarativa di fallimento e non contrastava i principi
costituzionali sanciti nell'art. 48 della Costituzione che, pur
postio a garanzia dei diritti elettorali, tuttavia contemplavano la
delega al Parlamento della funzione di adottare provvedimenti
normativi che ne disciplinavano l'esercizio. Concludeva detto
Pozzessere per l'inammissibilità ovvero per l'improponibilità della
domanda e, in via gradata, perchè fosse ordinato l'intervento del
p.m.; e, nel merito, per il rigetto di ogni avversa pretesa con
vittoria delle spese di lite. Dopo che la causa veniva ampiamente
discussa dai procuratori delle parti, il giudicante riservava la
decisione.
Preliminarmente va affrontata la questione di legittimità
costituzionale della normativa introdotta dalla legge n. 15/1992
sollevata dal ricorrente. Il Fanigliulo è stato dichiarato decaduto
dalla carica di consigliere comunale ai sensi degli artt. 1 e 6 della
legge 23 aprile 1981, n. 154, secondo i quali "sono eleggibili a
consiglieri comunali .. gli elettori di qualsiasi comune della
Repubblica"; mentre "la perdita delle condizioni di eleggibilità
previste dalla legge (in esame) importa la decadenza dalla carica
(suddetta)". In assenza della capacità elettorale attiva, quindi,
non si può assumere o mantenere la carica di consigliere comunale.
La cancellazione dalle liste elettorali comporta automaticamente
l'ineggibilità ovvero la decadenza da tale carica. Alla sentenza
dichirativa di fallimento consegue automaticamente la perdita del
diritto elettorale (v. artt. 1 e 9 della legge n. 15/1992 che hanno
sostituito gli artt. 2 e 32, primo comma, n. 3 del d.P.R. 30 marzo
1967, n. 223). Il ricorrente, anche se non le indica espressamente,
certamente ha inteso censurare, sotto il profilo dell'illegittimità
costituzionale le due disposizioni da ultimo indicate poichè la sua
cancellazione dalle liste nonchè la pronuncia di decadenza dal suo
incarico di consigliere comunale è stata operata sulla base delle
stesse.
L'art. 2, primo comma, n. 2 del d.P.R. 20 marzo 1967, n. 223,
disponeva la perdita dell'elettorato attivo per i "commercianti"
falliti. L'art. 32, primo comma, n. 3 medesimo d.P.R. collegava tale
effetto al passaggio in giudicato della sentenza dichiarativa di
fallimento. Tale disciplina sembra che sia mutata con l'entrata in
vigore della legge 16 gennaio 1992, n. 15. Tanto potrebbe ricavarsi
da un'interpretazione letterale dalla nuova normativa. L'art. 1 della
legge n. 15/1992, nel riformulare il n. 2 dell'art. 2 del t.u. n.
223, ha sostituito la dizione "commercianti falliti" con l'altra più
generica "coloro che sono dichiarati falliti"; mentre il successivo
art. 9 della legge n. 15/1992, sostituito dal n. 3 dell'art. 32 del
t.u. n. 223, ha eliminato il riferimento alla definitività delle
sentenze e degli altri provvedimenti dell'a.g. Sembra che il
legislatore abbia voluto raccordare la disciplina elettorale dello
status di fallito, al sistema processuale previsto dalle norme
fallimentari in base alle quali la sentenza dichiarativa di
fallimento è "provvisoriamente secutiva" (art. 16, terzo comma del
r.d. 16 marzo 1942, n. 267) e l'opposizione avverso la stessa non ne
sospende l'esecuzione (art. 18, quarto comma, del r.d. n. 267/1942).
Potrebbe così trarsi il convincimento che sia la non iscrizione dei
falliti nelle liste elettorali e sia la loro cancellazione dalle
stesse, dovrebbe aver luogo in presenza di sentenza dichiarativa di
fallimento, a prescindere dall'esperimento di mezzi di gravame
avverso tale sentenza e, a maggior ragione, a prescindere
dall'irrevocabilità di essa.
Lamenta il ricorrente che le nuove disposizioni non potevano
trovare applicazione nei suoi confronti per essere entrate in vigore
in epica successiva alla dichiarazione di fallimento avvenuta con
sentenza del tribunale di Taranto del 3 aprile 1992. In verità la
legge n. 15/1992 è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 22
gennaio 1992 (serie generale n. 17); pertanto, tenuto conto del
periodo di vacatio di cui all'art. 10 delle "preleggi", è entrata in
vigore il 6 febbraio 1992. L'art. 11 della "preleggi" prevede che "la
legge non dispone che per l'avvenire; essa non ha effetto
retroattivo".
Non sembra, però, che tale principio (salvo diversa valutazione
in sede di pronuncia sul merito della questione da parte dell'odierno
giudicante o di altro giudice) possa trovare applicazione alla
fattispecie in esame. Il problema da risolvere nel caso che ci occupa
potrebbe essere quello relativo all'individuazione dell'oggetto della
retroattività delle leggi.
A tal proposito si è posta particolare attenzione tra fatto
produttivo di conseguenze e conseguenze stesse.
Viene ritenuto che "in tema di retroattività delle leggi, la
legge sopravvenuta deve essere comunque applicata quando il rapporto
giuridico disciplinato, sebbene sorto anteriormente, non abbia ancora
esaurito i suoi effetti e purchè la norma innovatrice non sia
diretta a regolare il fatto o l'atto generatore del rapporto, ma gli
effetti di esso" (v. Cass. 3 marzo 1979, n. 1350, in r.f.i. 1979,
voce Legge, decreto e regolamento, c. 1667, n. 32; 27 febbraio 1987,
n. 2118, ivi 1987, voce Assicurazione (contratto), c. 225, n. 184).
Il principio di irretroattività sta a significare che la disciplina
di ciascun fatto e di ciascuno stato di fatto va ricercata nella
normativa del tempo in cui si verifica (tempus regit factum). Mentre,
quindi, un fatto e cioè un accadimento (es. la nomina ad un impiego,
come anche la dichiarazione di fallimento), è esposto soltanto alle
norme vigenti al tempo del suo venire in essere, uno stato di fatto,
e cioè una situazione che si protrae nel tempo (es.: lo stato di
impiegato, come anche lo stato di fallito) è esposto a tutte le suc-
cessive discipline giuridiche entrate in vigore nel corso della
esistenza.
In realtà in tale ultima ipotesi lo ius superveniens sarebbe
privo di effetto retroattivo in quanto verrebbe applicato ad uno sta-
tus e cioè ad una situazione esistente alla data della sua entrata
in vigore ancorchè "generato" da un fatto disciplinato dalla legge
precedente (v. Cass. 29 aprile 1982, n. 2705, in r.f.i. 1982, voce
legge decreto e regolamento c. 1829, n. 391; Cass. 20 marzo 1969, n.
858, ivi voce cit., c. 1561, n. 23).
Appare evidente, come, a questo punto, le disposizioni di cui è
stata denunciata l'illegittimità costituzionale trovino necessaria
applicazione nel presente giudizio nel senso che essa rappresentano
il referente normativo cui fare riferimento per definire (in senso
favorevole o sfavorevole) il procedimento introdotto dal ricorrente.
Occorre, quindi, verificare se detto procedimento possa o meno essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale.
Le limitazioni al diritto di voto previste dall'art. 48 della
Costituzione riguardano tre categorie di cittadini:
a) coloro che si trovano in situazione di incapacità civile;
b) i condannati con sentenza penale irrevocabile;
c) coloro che sono colpiti da indegnità morale.
È indubbio, poi, che tale norma "abbia lasciato al legislatore
piena facoltà di stabilire limitazioni di voto per categorie
generali" (v. Cass. n. 4430/1979 in Resp. G. it. 79, voce Elezioni,
n. 106), una volta individuate in linea di massima le limitazioni
stesse, e ciò perchè "solo il legislatore ordinario può
trasfondere in norma le valutazioni etico-politiche del dato momento
storico". È da escludere che l'incapacità elettorale del fallito
derivi dalla sua incapacità civile (come sostenuto dal procuratore
del resistente in sede di discussione orale). Tale incapacità, per
poter giustificare l'esclusione del diritto elettorale, deve essere
"piena", mentre quella del fallito è "relativa" perchè si estende
solo alle attività il cui esercizio potrebbe riuscire lesivo per i
diritti della massa dei creditori. Peraltro con l'art. 11 della legge
n. 180/1978 il legislatore, abrogando l'art. 2, n. 1 del d.P.R. n.
223/1967, ha eliminato ogni ostacolo per gli interdetti ed
inabilitati per infermità mentale che oggi possono partecipare alla
volontà del corpo elettorale, pur non potendo esprimere alcunchè di
giuridicamente valido quanto alla sfera dei loro personali interessi.
Quindi si potrebbe affermare che la categoria dell'incapacità
civile cui la costituzione fa riferimento non ha più valore, posto
che essa prendeva in considerazione solo gli interdetti e gli
inabilitati per infermità mentale, non trovando invece applicazione
per i prodighi, per chi abusava di bevande alcoliche o di sostanze
stupefacenti, nè per gli affetti da cecità o sordomutismo che non
avessero ricevuto un'educazione sufficiente.
Si è detto che i falliti rientrerebbero nella categoria
dell'indegnità morale.
A tale soluzione si è giunti facendo valere, oltre ad alcune
disposzioni della legge fallimentare (come per es. la riabilitazione
civile del fallito di cui all'art. 142 del r.d. 16 marzo 1942, n.
267), la considerazione che la minorazione stabilita dalle leggi
civili a carico del fallito è disposta quale sanzione del danno
recato alla fede pubblica ed alla sicurezza dei traffici, in
conseguenza della deficienza di attitudini dimostrata nell'esercizio
dell'attività commerciale esplicata (v. in merito Cass. 10 maggio
1958, n. 1547, in giur. Cost., 1959, pag. 507). Peraltro vi è stato
chi ha dubitato dell'appartenenza dei falliti a tale categoria e chi
è arrivato a dire che la norma che li riguarda sarebbe addirittura
incostituzionale. Ciò sulla base della considerazione che il
fallito, alcune volte, può essere esente da ogni colpa (e
l'incremento del numero dei fallimenti in periodi di crisi economica
comprova l'esattezza del rilievo) e che, altresì, il reato di
bancarotta semplice non è incluso fra quelli che importano
privazione del diritto di voto. In passato, quindi, molto si è dis-
cusso circa l'opportunità della disposizione riguardante i falliti
sino alla pronuncia della Corte costituzionale n. 43/1970 che
dichiarò infondata la questione di legittimità costituzionale
sollevata a proposito dell'art. 2, n. 2, t.u. n. 223/1967 in
relazione agli artt. 3 e 48 della Costituzione (v. tale sentenza in
G. Cost. 70,493 e segg.). Ma in passato era espressamente previsto
che "l'indegnità morale" e, quindi, l'incapacità elettorale attiva
di tale categoria di cittadini si verificassero solo al passaggio in
giudicato della sentenza dichiarativa di fallimento (v. art. 32,
comma primo, n. 3 del t.u. n. 223/1967). Per altra categoria di
cittadini, resisi responsabili di fatti obbiettivamente più gravi e
connotati da maggiore disvalore sociale rispetto alla situazione
determinata dal fallito, la precedente disciplina è rimasta
inalterata nel senso che la perdita da parte di tali persone della
capacità in questione può derivare solo da sentenza penale
irrevocabile ovvero da provvedimento definitivo dell'a.g. (art. 48
della Costituzione e 1, primo comma, lett. b), c), d), ed e), e
secondo comma della legge 16 gennaio 1992, n. 15). Se dovesse
risultare esatta l'interpretazione data all'art. 9 della legge n.
15/1992 come innanzi esposta, sembra che il legislatore, nel
formulare tale norma, sia incorso in una vera e propria "svista".
Comunque non si può non esprimere quanto meno, un giudizio di
"omogeneita'" tra le due situazioni raffrontate dal punto di vista
della gravità dei comportamenti e, quindi, tale da rendere
difficilmente giustificabile (se non irrazionale) la diversità di
trattamento riservata dall'ordinamento alle predette due situazioni
(v. in merito Corte costituzionale n. 81/1979 e n. 209/1988 che parla
di "minimo di omogeneità necessario per l'instaurazione di un
giudizio di ragionevolezza"). Il non avere il Legislatore,
quantomeno, equiparato il "criminale incallito" che ha perpetrato
gravissimi delitti cui consegue l'interdizione perpetua dai pubblici
uffici al "fallito" appare scelta che merita il controllo ex art. 3,
primo comma, della Costituzione da parte del giudice delle leggi.
Non potrebbe obbiettarsi, (così come ha dedotto il procuratore
del resistente sempre in sede di discussione orale), che la
previsione della sentenza penale irrevocabile trova giustificazione
anche nel principio contenuto nell'art. 27 cpv. della Costituzione
(oltre che nell'art. 48 della Costituzione) atteso che il principio
in parola, sotto il profilo oggettivo, concerne le sole garanzie rel-
ative all'attuazione della pretesa punitiva dello Stato e, come tale,
non può ricevere applicazione analogica in campi diversi (v. Cass.
n. 5481/1985).
Peraltro anche per coloro che sono colpiti dalle misure di
prevenzione di cui all'art. 3 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423,
come da ultimo modificato dall'art. 4 della legge 3 agosto 1988, n.
327, (cioè mafiosi e persone abitualmente dediti a traffici
delittuosi o che vivono abitualmente con i proventi di attività
delittuosa), la perdita della capacità elettorale è subordinata
alla definitività del provvedimento che irroga la misura,
contrariamente a quanto disposto per i falliti. Non sembra che possa
dubitarsi del fatto che la situazione in cui viene a trovarsi
siffatta categoria di persone (socialmente pericolose dei falliti)
non confligge con il principio costituzionale di non colpevolezza (v.
Corte costituzionale n. 6/1962, n. 23/1964 e n. 79/1969).
Ultimo problema da affrontare è quello relativo
all'ammissibilità della cautela d'urgenza nella materia che ci
occupa. È chiaro che se il ricorso proposto dal Faniglulo non fosse
ammissibile, sarebbe del tutto superfluo investire l'alta Corte della
questione surriferita. Il giudizio elettorale è attualmente
disciplinato dall'art. 82 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570.
L'impugnativa avverso la delibera di decadenza o di
rineleggibilità si propone con ricorso al tribunale, ricevuto il
quale, il presidente fissa l'udienza di discussione della causa "in
via d'urgenza" e provvede alla nomina del relatore. Sono previsti
brevi termini perentori per la notifica e il deposito degli atti e la
costituzione delle parti. All'udienza, dopo la discussione, l'organo
giudicante decide in camera di consiglio. È prevista, inoltre, la
possibilità di disporre mezzi istruttori con delega al relatore e,
quindi, di differire la decisione all'esito dell'espletamento degli
stessi. Infine ai sensi dell'art. 82/3 del t.u. n. 570 "l'esecuzione
delle sentenze emesse dal tribunale resta sospesa in pendenza del
ricorso alla corte d'appello". Pertanto il procedimento in questione,
anche se connotato dal requisito dell'urgenza, non appresta alcuna
cautela tipica in materia di sospensione degli effetti delle delibere
di ineleggibilità o di decadenza. Ma quando anche si volesse
ravvisare siffatta cautela nella "rapidita" del procedimento (così
come sostenuto dal resistente), tuttavia essa non sarebbe completa
perchè non coprirebbe gli eventuali pregiudizi che possono aversi
anteriomente alla costituzione del giudizio di merito che, fra
l'altro, potrebbe durare in maniera considerevole. Alla luce delle
suesposte considerazioni, non sembra che il ricorso proposto dal
Fanigliulo possa incontrare ostacoli in ordine alla sua ipotetica
ammissibilità.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1, primo comma, lett. a), e 9
della legge 16 gennaio 1992, n. 15, sostitutivi degli artt. 2 e 32,
primo comma, n. 3, del d.P.R. 20 marzo 1967, n. 223, nella parte in
cui non prevedono che la perdita della capacità elettorale attiva
del fallito debba conseguire al passaggio in giudicato della sentenza
dichiarativa di fallimento, in relazione all'art. 3, primo comma,
della Costituzione;
Sospende il presente giudizio e ordina trasmettersi gli atti alla
Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
San Giorgio Jonico, addì 3 luglio 1992
Il pretore: ARGENTINO

92C1081