1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 5-6-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 493 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 gennaio 1996
N. 493 Ordinanza emessa il 24 gennaio 1996 dal tribunale di Napoli nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Como Bianca ed altra e Consorzio per l'area di sviluppo industriale (A.S.I.) di Napoli Espropriazione per pubblica attivita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul principio della tutela del diritto di proprieta' - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 442/1993. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, convertito, con modificazioni, della legge 8 agosto 1992, n. 359, modificato dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3 e 42). (096C0718) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 5-6-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nelle cause civili riunite n.
8413/73 r.g., n. 12124/79 e n. 13976/86 r.g. tra Como Bianca e Como
Clelia, rappresentate e difese dall'avv. Giovanni Leone (con studio
in Napoli, corso Umberto n. 22) e il Consorzio per l'area di sviluppo
industriale (A.S.I.) di Napoli, in persona del legale rappresentante
pro-tempore,rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Allodi (con
studio in Napoli, via Cesaro Console, 3).
M o t i v i
Con sentenza non definitiva del 27 agosto 1991, il tribunale ha
condannato il Consorzio A.S.I. al risarcimento dei danni, in favore
delle attrici, per l'illegittima occupazione di un suolo di loro
proprietà eseguita per la realizzazione di un'opera dichiarata di
pubblica utilità, previa disapplicazione del decreto di esproprio,
emesso senza che fosse stato in precedenza fissato il termine di
compimento della espropriazione.
Poichè la deliberazione di una sentenza non definitiva, anche se
non passata in giudicato, vincola il giudice che l'ha pronunciata
nella prosecuzione del giudizio davanti a sè, in ordine alle
questioni definite e a quelle da queste dipendenti che debbono essere
esaminate e decise sulla base dell'intervenuta pronuncia (cfr. Cass.
25 febbraio 1986 n. 1196, Cass. 30 gennaio 1985 n. 546), resta nella
presente sede preclusa ogni indagine sulla fondatezza di eccezioni
che, se accolte, condurrebbero all'affermazione dell'inesistenza del
diritto delle attrici al risarcimento dei danni, su cui ha già
statuito la sentenza non definitiva sopra menzionata.
Avendo inoltre l'occupante eseguito l'opera di pubblica utilità
sul suolo appartenente all'attrice, per il carattere definitivo e con
effetto di ablazione di fatto dell'occupazione, alle attrici, se è
preclusa la restituzione del fondo (per giurisprudenza pacifica:
cfr. per tutte Cass. sez. un. 10 giugno 1988 n. 3940), compete il
risarcimento per l'illecita sottrazione della proprietà del bene.
In materia è di recente intervenuta la legge 28 dicembre 1995 n.
449 ("Misure di razionalizzazione della finanza pubblica"), in vigore
dal 1 gennaio 1996, che, all'art. 1 comma sessantacinquesimo, ha
esteso l'applicazione del criterio legale di determinazione
dell'indennità espropriativa di cui all'art. 5-bis della legge n.
359 del 1992 anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza
di illegittime occupazioni acquisitive. Per effetto di tale
innovazione, le disposizioni dettate dall'art. 5-bis si applicano in
tutti i casi in cui non siano stati ancora determinati in via
definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento
del danno alla data di conversione del d.-l. n. 333 del 1992.
Non dovendo, nel caso in esame, (relativo ad un fondo a
destinazione industriale e perciò edificatoria) applicarsi alcuna
disciplina speciale derogatoria, quanto alla determinazione
dell'indennità, alla regola generale posta dall'art. 5-bis (sì da
doversi escludere la concreta operatività di tale norma anche in
ipotesi di risarcimento per l'occupazione appropriativa), non v'è
dubbio che la decisione della causa, ossia la quantificazione del
risarcimento spettante alle attrici si fondi sull'applicazione della
norma in esame, così come modificata dalla legge n. 449 del 1995,
che fa salve solo le determinazioni divenute inoppugnabili in sede
amministrativa o per effetto di giudicato.
Certamente, infatti, il legislatore del 1995, nell'estendere al
risarcimento del danno il criterio liquidativo dettato dall'art.
5-bis, non ha voluto riferirsi solo alla cosidetta responsabilità
della pubblica amministrazione per fatti leciti, di cui all'art. 46
della legge 25 giugno 1865 n. 2359, ovvero all'espropriazione
parziale (art. 40 della stessa legge del 1865) o ancora
all'indennità di occupazione temporanea di urgenza.
La "responsabilità della p.a. per fatto lecito", sussistente nei
confronti dei proprietari di fondi che dall'esecuzione dell'opera di
pubblica utilità vengono gravati di servitù o vengano a soffrire un
danno permanente derivante dalla perdita o dalla diminuzione di un
diritto, presuppone la liceità del comportamento della pubblica
amministrazione (Cfr. Cass. 10 giugno 1977 n. 2420), e dà vita ad
un'obbligazione che l'art. 46 citato qualifica esplicitamente come di
natura indennitaria. Di risarcimento può invece parlarsi solo in
presenza di un danno provocato da un fatto illecito, ex art. 2043
c.c.
Non può perciò ipotizzarsi che il legislatore abbia parlato di
risarcimento del danno per disciplinare una obbligazione che, in
altra disposizione, qualifica espressamente come "indennita'".
Lo stesso vale per l'espropriazione parziale e per l'occupazione
temporanea e di urgenza, da cui non deriva un debito di natura
risarcitoria.
Non può invece dirsi manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale sollevata in subordine dalle attrici, per
essere l'art. 5-bis (come modificato dall'art. 1, comma
sessantacinquesimo della legge n. 549 del 1995) in contrasto cogli
artt. 3 e 42, comma secondo, della Costituzione.
Si assume, da parte delle attrici, la violazione dell'art. 3, per
l'irragionevole equiparazione di due situazioni del tutto differenti
(l'indennità dovuta per un'espropriazione disposta secundum ius e il
risarcimento per fatto ingiusto), per l'ingiustificato privilegio
accordato dalla pubblica amministrazione che, diversamente da ogni
altro soggetto giuridico, sarebbe esentata dall'obbligo di risarcire
integralmente il danno ingiusto provocato ai terzi, per
l'ingiustificata equiparazione delle pubbliche amministrazioni che
agiscono secondo diritto e quelle che invece realizzano condotte
illecite, arrecando un beneficio a quegli amministratori che
dovrebbero essere perseguiti dalla Corte dei conti, nonchè la
violazione dell'art. 42, comma secondo per la violazione della
riserva di legge in tema di espropriazione per pubblica utilità.
Ritiene sul punto il tribunale che, in relazione al principio di
eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione, si pongono dubbi
non manifestamente infondati sotto i seguenti profili:
1) innanzitutto, vengono ingiustificatamente discriminati i
soggetti che, proprietari di immobili, subiscono per la condotta
illecita della p.a., la privazione del loro diritto, rispetto ad ogni
altro danneggiato da fatti illeciti (anche ad opera della poichè,
solo per i primi è introdotta una deroga al principio generale
(sancito in tema di responsabilità aquiliana mediante il richiamo
dell'art. 2056 c.c. all'art. 1223 c.c.) per il quale il danneggiato
ha diritto all'integrale ricostituzione del proprio patrimonio.
La disparità di trattamento, peraltro, risulta ancor più
stridente rispetto alle espropriazioni regolate, quanto alla
determinazione dell'indennità, da norme speciali, in deroga all'art.
5-bis (ad esempio, quelle previste dalla legge n. 219 del 1981; cfr.
Cass; Sez. Un. 6 novembre 1993 n. 10998 e 10 novembre 1993 n. 11078),
per le quali la norma in esame, se è inapplicabile nella stima
dell'indennità, lo è anche per la quantificazione dell'eventuale
risarcimento, che, resta dovuto al danneggiato in misura pari al
valore venale del bene espropriato contro legge (ossia più che
doppia rispetto al risarcimento conseguibile dal danneggiato ex art.
5-bis). Inoltre, i danneggiati dall'espropriazione di fatto godono
anche di un regime deteriore, rispetto ai proprietari legalmente
espropriati in ordine alla prescrizione che, per i primi, matura in
termine più breve (ex art. 2946 c.c.);
2) appare ingiustificata l'equiparazione sul piano delle
conseguenze patrimoniali delle espropriazioni di fatto eseguite in
violazione di legge, a quelle condotte nel rispetto delle regole ad
esse preordinate, sia perchè l'esigenza di contenimento della spesa
pubblica (cui potrebbe ovviarsi facendo valere la responsabilità di
coloro che, esponendo l'amministrazione ad un'obbligazione
risarcitoria verso i terzi, abbiano in tal modo causato danno alla
stessa amministrazione: v. ad esempio l'art. 82 del r.d. 18 novembre
1923 n. 2240) non potrebbe, in un ordinamento fondato sul principio
di legalità, attuarsi mediante avallo di attività illecite, facendo
quindi venir meno ogni possibile remora al rispetto del procedimento
ablatorio previsto dalla legge.
In rapporto al dettato dell'art. 42, comma terzo, Cost., con
l'equiparazione sul piano delle conseguenze patrimoniali,
dell'espropriazione di fatto, realizzata mediante una condotta
illecita, alle espropriazioni legalmente pronunciate, la norma in
esame sembra svincolare la materia delle espropriazioni per pubblica
utilità, dal principio della riserva di legge che deve invece
informarla, occorrendo infatti che la legge descriva con sufficiente
specificazione l'entità e i limiti del potere di espropriazione (e,
quindi, tra l'altro, anche le modalità con cui esso puo essere
esercitato).
Peraltro, la stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 442 del
16 dicembre 1993 (ricordata dalle attrici), ha affermato l'assoluta
incomparabilità tra l'espropriazione attuata secundumlegem, per la
quale vengono in rilievo le opzioni (discrezionali) del legislatore
in ordine al criterio di calcolo dell'indennità, e l'espropriazione
di fatto, mediante la realizzazione dell'opera pubblica sull'area
occupata, ma non legalmente espropriata, che impedisce la
retrocessione e comporta l'effetto traslativo della proprietà del
suolo per accessione all'opera stessa, in cui vale il diverso
principio della piena ristorabilità del danno.
Appare invece non pertinente il richiamo delle attrici agli artt.
24, 103 e 113 della Costituzione, poichè la non convenienza per il
privato, sul piano pratico, di far valere l'eventuale illegittimità
dell'espropriazione, non preclude comunque il ricorso alla tutela
giurisdizionale, pur sempre necessario ove si contesti l'entità
dell'indennizzo del risarcimento quantificato dall'amministrazione,
ovvero si intenda conseguire la condanna di questa, ove manchi
l'adempimento spontaneo dell'obbligazione.

P. Q. M.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
perchè questa dichiari se è costituzionalmente legittimo l'art.
5-bis del d.-l. n. 333 del 1992 convertito con modificazioni, dalla
legge n. 359 del 1992, nella parte modificata dall'art. 1, comma
sessantacinquesimo, della legge n. 549 del 1995, in relazione agli
artt. 3 e 42 della Costituzione;
Dispone inoltre che la presente ordinanza sia a cura della
cancelleria notificata alle parti, nonchè al Presidente del
Consiglio dei Ministri, e comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento;
Sospende il giudizio.
Così deciso in Napoli il 24 gennaio 1996.
Il presidente: Annunziata
96C0718