1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 18-3-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 febbraio - 28 gennaio 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 febbraio 2009 (dal Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Campania - Misure straordinarie di razionalizzazione e riqualificazione del sistema sanitario regionale per i rientri dal disavanzo - Affidamento, asseritamente incondizionato, di nuove consulenze - Ricorso del Governo - Lamentata assunzione di impegni di spesa in contrasto con il contenuto dell'Accordo, ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004, stipulato tra il Presidente della Regione Campania e i Ministri della salute e dell'economia, contrasto con la normativa statale di principio - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, lesione del principio di leale collaborazione. - Legge della Regione Campania 28 novembre 2008, n. 16, art. 4, comma 2. - Costituzione, artt. 117, intero testo e comma terzo, e 118; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. b); decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 46. Sanita' pubblica - Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Campania - Misure straordinarie di razionalizzazione e riqualificazione del sistema sanitario regionale per i rientri dal disavanzo - Obbligo delle Aziende sanitarie locali e delle Aziende ospedaliere di indire concorsi riservati per l'assunzione di personale privato, in servizio presso strutture sanitarie private accreditate, licenziato e posto in mobilita' - Ricorso del Governo - Lamentata assunzione di impegni di spesa in contrasto con il contenuto dell'Accordo, ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004, stipulato tra il Presidente della Regione Campania e i Ministri della salute e dell'economia, contrasto con la normativa statale di principio - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, del principio del pubblico concorso, del principio di imparzialita' ed efficienza della pubblica amministrazione, dell'obbligo di copertura finanziaria, lesione del principio di leale collaborazione. - Legge della Regione Campania 28 novembre 2008, n. 16, art. 7. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 51, 81, comma quarto, 97, commi primo e terzo, 117, intero testo e comma terzo, e 118; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. b). (009C0128) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 18-3-2009)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, nei cui uffici
domicilia in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Campania, in persona del Presidente in carica
per l'impugnazione della legge regionale della Campania n. 16 del 28
novembre 2008, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione
Campania n. 48 del 1° dicembre 2008, recante «Misure straordinarie di
razionalizzazione e riqualificazione del sistema sanitario regionale
per i rientri dal disavanzo», in relazione ai suoi articoli 4, commi
2 e 7.
La legge regionale della Campania n. 16 del 2008 è stata emanata
al fine dichiarato (v. art. 1) di garantire il rispetto degli
obblighi di contenimento della spesa e di riqualificazione del
Sistema sanitario regionale previsti dal piano di rientro di cui alla
delibera di Giunta regionale n. 460 del 20 marzo 2007, adottata a
seguito dell'Accordo ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge 30
dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria 2005)L'art. 1, comma 180,
della legge finanziaria 2005 dispone: «La regione interessata, nelle
ipotesi indicate ai commi 174 e 176 nonchè in caso di mancato
adempimento per gli anni 2004 e precedenti, anche avvalendosi del
supporto tecnico dell'Agenzia per i servizi sanitari regionali,
procede ad una ricognizione delle cause ed elabora un programma
operativo di riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento
del Servizio sanitario regionale, di durata non superiore al
triennio. I Ministri della salute e dell'economia e delle finanze e
la singola regione stipulano apposito accordo che individui gli
interventi necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico,
nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti
di cui alla intesa prevista dal comma 173. La sottoscrizione
dell'accordo è condizione necessaria per la riattribuzione alla
regione interessata del maggiore finanziamento anche in maniera
parziale e graduale, subordinatamente alla verifica della effettiva
attuazione del programma», intercorso tra il Presidente della Regione
Campania e i Ministri della salute e dell'economia e delle finanze,
pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione Campania n. 17 del
26 marzo 2007.
L'art. 4, privo di rubrica, della legge regionale dispone:
«1. Le consulenze in essere alla data di entrata in vigore della
presente legge non sono ulteriormente rinnovabili nè rinegoziatili.
2. In previsione della scadenza delle consulenze di cui al comma
1, l'Azienda sanitaria o ospedaliera chiede all'assessorato regionale
di verificare se fra le risorse umane presenti nell'organico del
personale regionale siano comprese figure professionali compatibili
con le esigenze dell'Azienda richiedente. L'assessorato può
incaricare detto personale dipendente di fornire la consulenza
prevedendo la corresponsione delle remunerazioni, conformemente alle
previsioni contrattuali vigenti, a carico dell'Azienda richiedente,
ovvero, laddove le professionalità richieste non siano reperibili in
organico può autorizzare l'Azienda alla stipula del contratto di
consulenza».
L'art. 7, rubricato «Disposizioni per i lavoratori delle
strutture sanitarie private», stabilisce:
«1. È fatto obbligo alle Aziende sanitarie locali e alle
Aziende ospedaliere della Campania di bandire concorsi riservati per
i lavoratori in servizio in modo continuativo da almeno tre anni
presso strutture sanitarie private provvisoriamente accreditate,
licenziati e posti in mobilità a seguito di provvedimento di revoca
dell'accreditamento conseguente alla perdita dei requisiti previsti
dalle vigenti disposizioni in materia.
2. Le operazioni concorsuali di cui al comma 1 sono attivate
dopo il completamento dell'utilizzazione delle graduatorie regionali
dei precari di cui alla legge regionale 30 gennaio 2008, n. 1, e
successive modifiche, e previa disponibilità nella dotazione
organica nei limiti delle disposizioni vigenti in materia».
Tali norme sono illegittime per i seguenti
M o t i v i
1) In relazione agli articoli 117 e 118 della Costituzione,
violazione del principio di leale collaborazione.
Gli articoli 4, comma 2, e 7 della legge regionale in esame, che
prevedono rispettivamente l'affidamento incondizionato di nuove
consulenze e l'obbligo delle aziende sanitarie locali di indire
concorsi riservati per l'assunzione di personale privato, comportano
impegni di spesa che sono in contrasto con il contenuto dell'Accordo
stipulato dal Presidente della regione e dai Ministri della salute e
dell'economia e finanze già citato in narrativa.
Questo Accordo, all'art. 3, comma 6, indica i provvedimenti
regionali di spesa e programmazione sanitaria da sottoporre, per il
tramite dei rispettivi rappresentanti del «Nucleo di affiancamento»
(costituito dallo stesso Accordo e disciplinato dai precedenti commi
dell'articolo 3), alla preventiva approvazione da parte del Ministero
della salute e del Ministero dell'economia e delle finanze.
Tra i provvedimenti elencati nella disposizione pattizia in
questione vi sono quelli afferenti alle «consistenze del personale a
tempo indeterminato, determinato nonchè quelle relative a forme di
lavoro flessibile, convenzioni e consulenze con riferimento ai
fattori che hanno incidenza diretta ed indiretta su dette consistenze
(assunzioni, cessazioni, riorganizzazione dei servizi, accorpamenti,
esternalizzazioni, creazioni di nuovi enti, ecc)».
In questo novero rientrano agevolmente le misure oggetto delle
disposizioni impugnate che, pertanto, sono state assunte in
violazione dell'Accordo e, dunque, in violazione del fondamentale
principio di leale collaborazione (sulla portata generale di tale
rinvio, non limitata alla fattispecie di cui all'art. 120, comma 2, e
sugli effetti di esso sulla vincolatività di accordi intervenuti tra
Stato e regioni basti far rinvio, fra le tante, alla sentenza n. 310
del 2006 di codesta ecc.ma Corte).
2) In relazione all'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
violazione di principi fondamentali nella materia, di legislazione
concorrente, del «coordinamento della finanza pubblica».
Con le disposizioni qui impugnate e per effetto della violazione
denunciata nel superiore mezzo, la Regione Campania è venuta meno
agli specifici vincoli, strumentali al conseguimento dell'equilibrio
economico nel sistema sanitario, contenuti nel piano di rientro.
Le norme in questione, pertanto, contrastano con principi
fondamentali volti al contentimento della spesa sanitaria, nella
specie declinati nell'art. 1, comma 796, lett. b) della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007).
Questo comma, infatti, qualifica espressamente come vincolanti,
per le regioni che li abbiano sottoscritti, «gli interventi
individuati dai programmi operativi di riorganizzazione,
qualificazione o potenziamento del servizio sanitario regionale,
necessari per il perseguimento dell'equilibro economico, oggetto
degli accordi di cui all'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre
2004, n. 311».
Si vede, quindi, come - oltre che dalla piana applicazione del
principio di leale collaborazione - la vincolatività dell'Accordo
che la regione ha violato discenda anche dalla sua elevazione a
principio fondamentale nella materia del coordinamento della finanza
pubblica, con la conseguenza che le disposizioni qui impugnate
finiscono anche per eccedere, manifestamente, dalla competenza
concorrente attribuita alla regione nella materia.
3) In relazione all'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
violazione, sotto altro profilo, di principi fondamentali nella
materia, di legislazione concorrente del «coordinamento della finanza
pubblica».
L'art. 4 delle legge regionale, dopo avere stabilito al comma 1
che non sono rinnovabili o rinegoziabili le consulenze in essere
conferite dalle aziende sanitarie locali, prevede, al comma 2, che,
«in previsione della scadenza delle medesime», l'Assessorato
regionale possa incaricare della consulenza, se professionalmente
competente, il proprio personale in servizio.
In questo caso la remunerazione delle consulenze fa carico
all'azienda, secondo le previsioni contrattuali vigenti.
In assenza di personale competente, l'Assessorato può, poi,
autorizzare l'azienda alla stipula di un contratto di consulenza con
soggetti esterni.
Queste previsioni, reintroducendo surrettiziamente la facoltà
incondizionata delle aziende sanitarie locali di affidare nuove
consulenze o di rinnovare quelle in corso, eccedono dalla competenza
attribuita alla regione in materia di coordinamento della finanza
pubblica, in quanto si pongono in contrasto con un principio
fondamentale della materia medesima, contenuto nell'art. 46 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133).
Tale articolo, con l'evidente finalità del contenimento della
spesa pubblica, circonda l'attività di affidamento di consulenze con
rigorosi limiti e condizioni, volti a consentire una effettiva
valutazione dell'utilità e della rilevanza degli incarichi per
l'azienda sanitaria.
Questi limiti si traducono in puntuali presupposti legittimanti
l'affidamento della consulenza: la specificità dell'oggetto
dell'incarico e la sua strumentalità rispetto alle esigenze
dell'amministrazione conferente; l'impossibilità oggettiva di
utilizzazione di risorse interne; la temporaneità della prestazione
e la sua valutazione in termini di grado elevato di qualificazione;
la possibilità di prescindere dal requisito della comprovata
specializzazione universitaria solo in presenza dell'accertamento
rigoroso di un'esperienza qualificata, maturata nel settore ove si
presta attività di consulenza.
Nella disposizione regionale in esame non vi è alcuna menzione
di tali limiti e condizioni, se è vero che l'affidamento di nuove
consulenze, tanto a soggetti esterni che al personale in servizio,
così come il rinnovo di quelle in essere postula, in buona sostanza,
una mera richiesta dell'azienda interessata.
4) Violazione degli articoli 3, primo comma, 51 e 97, primo e terzo
comma della Costituzione.
L'art. 7 della legge regionale introduce l'obbligo per le Aziende
sanitarie locali della regione e per le Aziende ospedaliere di
bandire concorsi riservati ai lavoratori cha abbiano prestato
servizio in modo continuativo per almeno tre anni presso strutture
sanitarie private provvisoriamente accreditate e che siano licenziati
o posti in mobilità «a seguito» di un provvedimento di revoca
dell'accreditamento.
Si tratta di una disposizione che viola le norme costituzionali
in rubrica, perchè, come risulta da copiosa giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte, il principio del pubblico concorso costituisce
la regola per l'accesso all'impiego alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche, da rispettare al fine di assicurare la
loro imparzialità ed efficienza (sentenza n. 81 del 2006).
Nel caso dei concorsi c.d. «interni» - nel cui ambito, peraltro,
non sembrano potersi annoverare le procedure delineate dall'articolo
7 in esame, riservate ad una categoria di soggetti esterni (il che
contribuisce ulteriormente a di svelarne la irragionevolezza) -
questa regola «può dirsi rispettata solo quando le selezioni non
siano caratterizzate da arbitrarie ed irragionevoli forme di
restrizione nell'ambito dei soggetti legittimati a parteciparvi.
Pertanto il principio del pubblico concorso, pure non essendo
incompatibile - nella logica di agevolare il buon andamento
dell'amministrazione - con la previsione per legge di condizioni di
accesso intese a consentire il consolidamento di pregresse esperienze
lavorative maturate nella stessa amministrazione, tuttavia non
tollera - salvo circostanze del tutto eccezionali - la riserva
integrale dei posti disponibili in favore del personale interno»
(sentenza n. 205 del 2004).
La violazione dei principi affermati nella richiamata
giurisprudenza appare manifesta.
5) Violazione dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione.
Il medesimo art. 7 della legge regionale in esame, con la
prevista possibilità di svolgimento dei concorsi riservati,
comportando, come indicato nei superiori mezzi di ricorso, un impegno
di spesa che non è in linea con gli obiettivi di rientro dal
disavanzo derivanti dal più volte richiamato Accordo tra Governo e
regione (recepito nella delibera di Giunta regionale n. 460 del 20
marzo 2007), implica inevitabilmente maggiori costi per il personale,
privi di copertura finanziaria.
Di qui il denunciato contrasto con l'articolo 81, quarto comma,
Cost., secondo il quale ogni legge che importi nuove e maggiori spese
deve indicare i mezzi per farvi fronte.
(1) L'art. 1, comma 180, della legge finanziaria 2005 dispone: «La
regione interessata, nelle ipotesi indicate ai commi 174 e 176
nonchè in caso di mancato adempimento per gli anni 2004 e
precedenti, anche avvalendosi del supporto tecnico dell'Agenzia per i
servizi sanitari regionali, procede ad una ricognizione delle cause
ed elabora un programma operativo di riorganizzazione, di
riqualificazione o di potenziamento del Servizio sanitario regionale,
di durata non superiore al triennio. I Ministri della salute e
dell'economia e delle finanze e la singola regione stipulano apposito
accordo che individui gli interventi necessari per il perseguimento
dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di
assistenza e degli adempimenti di cui alla intesa prevista dal comma
173. La sottoscrizione dell'accordo è condizione necessaria per la
riattribuzione alla regione interessata del maggiore finanziamento
anche in maniera parziale e graduale, subordinatamente alla verifica
della effettiva attuazione del programma»

P. Q. M.
Alla strega di quanto precede si confida che codesta ecc.ma Corte
vorrà dichiarare l'illegittimità dell'art. 4, comma 2 e dell'art. 7
della legge regionale della Campania n. 16 del 28 novembre 2008.
Roma, addì 28 gennaio 2009
L'Avvocato dello Stato: Sergio Fiorentino