1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 10-11-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 418 SENTENZA 27 ottobre - 4 novembre 1999
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato, Provincia autonoma e Regione. Sanita' pubblica - Servizi veterinari provinciali e regionali - Affidamento dei cani randagi - Norme regolamentari in materia emanate con decreto ministeriale - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia di Trento e della Regione Lombardia - Prospettata indebita interferenza dell'atto impugnato con l'esercizio di competenze attribuite alla Provincia e alla Regione ricorrenti, nonche' lamentata mancanza di uno specifico fondamento legislativo - Sopravvenuto annullamento dell'atto e sua persistente inidoneita' a produrre effetti - Cessazione della materia del contendere (Decreto del Ministro della sanita' 14 ottobre 1996). (Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 9, primo comma, numero 10, e 16; Costituzione, artt. 3, 97, 117, 118 e 119; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 27, 30 e 31; legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 6, primo comma; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17, commi 1 e 3) (099C1131) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 10-11-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA,
prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi per conflitti di attribuzione sorti a seguito del decreto
del Ministro della sanità emesso il 14 ottobre 1996 recante "Norme
in materia di affidamento dei cani randagi", promossi con ricorsi
della provincia autonoma di Trento e della regione Lombardia
notificati il 19 e il 21 febbraio 1997, depositati in Cancelleria il
25 febbraio e il 3 marzo 1997, ed iscritti ai nn. 7 e 9 del registro
conflitti 1997;
Udito nell'udienza pubblica del 13 aprile 1999 il giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la provincia autonoma di
Trento e Giuseppe F. Ferrari per la regione Lombardia;
Ritenuto in fatto
1. - La provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 19
febbraio 1997 (reg. confl. n. 7/97), ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri
in relazione al decreto del Ministro della sanità del 14 ottobre
1996, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 300 del
23 dicembre 1996, recante "Norme in materia di affidamento dei cani
randagi", il quale, disciplinando l'attività dei servizi veterinari
delle aziende delle unità sanitarie locali e dei canili e rifugi
comunali - e cioè l'attività di uffici provinciali e di autorità e
servizi amministrativi soggetti alla potestà legislativa e
amministrativa provinciale - in relazione all'affidamento a privati e
ad associazioni dei cani randagi accalappiati, interferirebbe con
l'esercizio di competenze costituzionalmente attribuite alla
Provincia autonoma, per di più in assenza di un idoneo fondamento
legislativo.
La ricorrente richiama la legge 14 agosto 1991, n. 281 (Legge
quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del
randagismo), che attiene da un lato alla materia sanitaria,
comprensiva degli aspetti relativi all'assistenza e polizia
veterinaria, e dall'altro - limitatamente all'art. 5, comma 2,
concernente l'affido e la cessione a privati di cani "non reclamati"
- alla materia dei rapporti di diritto privato (per la derelictio
dell'animale), e osserva che il decreto impugnato, che disciplina
l'assetto sanitario e organizzativo del servizio di affidamento, reca
norme in materia riservata all'attività legislativa e amministrativa
della stessa provincia ed è adottato, per una presunta ragione di
uniformità di regolamentazione nel territorio nazionale, nel "quadro
delle norme di coordinamento statale" quale sarebbe desumibile dalla
legge n. 281 del 1991, mentre quest'ultima affida alla normazione
locale e all'esercizio delle conseguenti funzioni amministrative la
competenza attuativa.
Sotto altro profilo, la provincia autonoma rileva che il decreto
ministeriale sarebbe costituzionalmente illegittimo pur se
considerato quale atto di indirizzo e coordinamento, perchè anche in
tale ipotesi risulterebbe privo, oltre che dei requisiti formali e
procedurali, degli indispensabili parametri di legalità sostanziale.
Nemmeno se si ritenesse il decreto quale atto regolamentare di
esecuzione della legge, prosegue la provincia ricorrente, esso
potrebbe dirsi esente da vizi di incostituzionalità, poichè, a
norma dell'art. 17, comma 1, lettera a), della legge 23 agosto 1988,
n. 400, la competenza ordinaria per i regolamenti di esecuzione è
solo del Consiglio dei Ministri, e può aversi atto ministeriale di
natura regolamentare soltanto quando la legge conferisca
espressamente il relativo potere al singolo Ministro, salva, per la
provincia autonoma di Trento, la normativa di attuazione di cui al
d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, che, rafforzando la garanzia
dell'autonomia provinciale, fa riferimento solo alle leggi e agli
atti di indirizzo quali fonti legittimate a disciplinare i rapporti
tra lo Stato e le province autonome.
I denunciati vizi riguarderebbero il decreto nella sua interezza e
in ciascuna delle sue singole disposizioni, variamente interferenti
con l'organizzazione dei servizi locali, quando non creatrici di
ipotesi di subaffido dell'animale (art. 2) ignote alla disciplina
legislativa, o perfino di funzioni ministeriali di carattere
internazionale (art. 5 del decreto).
2. - Anche la regione Lombardia, con ricorso notificato il 21
febbraio 1997 (reg. confl. n. 9/97), ha proposto conflitto di
attribuzione contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, in
relazione al richiamato decreto del 14 ottobre 1996 del Ministro
della sanità.
La regione ricorrente, dopo aver ricordato il riparto di competenze
tra Stato e regioni ordinarie in materia veterinaria, lamenta
anch'essa la mancanza del necessario fondamento legislativo dell'atto
in questione, sia come atto regolamentare che come atto di indirizzo
e coordinamento, nonchè l'invasione di proprie competenze per la
previsione, nel decreto, di numerosi e gravosi compiti, tutti di
natura non sanitaria, che verrebbero a essere imposti alle strutture
sanitarie locali, finendo per addossare al fondo regionale del
servizio sanitario nazionale esborsi impropri, in mancanza di
trasferimenti compensativi di risorse finanziarie da parte dello
Stato, con violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione,
in riferimento anche all'art. 17, comma 1, lettere b) e c), e comma
3, della legge 23 agosto 1988, n. 400.
Inoltre, l'attribuzione di compiti amministrativi alla regione
nella materia in esame comporterebbe l'alterazione del quadro
funzionale delineato dalla legge n. 281 del 1991, che, come ha
chiarito la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 123 del 1992),
si ispira all'idea dell'attribuzione diretta dei compiti ai comuni e
ai servizi comunali, mentre il decreto ministeriale affida agli
organi regionali compiti amministrativi con disposizioni talmente
analitiche e di dettaglio da non lasciare alcuno spazio alla stessa
regione per lo svolgimento delle proprie competenze istituzionali.
3. - In entrambi i giudizi si è costituito il Presidente del
Consiglio dei Ministri per il tramite dell'Avvocatura generale dello
Stato, che ha però successivamente depositato atto di revoca e
rinuncia alla costituzione in giudizio.
4. - In prossimità dell'udienza, il patrocinio della regione
Lombardia ha depositato una memoria con la quale, sul rilievo
dell'avvenuta pubblicazione (nella Gazzetta Ufficiale n. 35 del 12
febbraio 1999) del decreto del Ministro della sanità del 19 novembre
1998, recante l'"annullamento" del decreto ministeriale impugnato,
conclude chiedendo una pronuncia di improcedibilità del ricorso, per
cessazione della materia del contendere.
5. - La provincia autonoma di Trento, in una memoria prossima
all'udienza, insiste invece per l'accoglimento del ricorso.
Richiamando i contenuti del nuovo decreto ministeriale del 19
novembre 1998, di annullamento del precedente atto oggetto del
giudizio, la provincia osserva che la questione dedotta non può
dirsi interamente risolta, sotto il profilo del pieno e integrale
riconoscimento delle competenze della ricorrente, perchè il
Ministro, pur riconoscendo, nelle premesse del decreto stesso, un
vizio nelle modalità di esercizio del "potere normativo di cui alla
legge n. 281/1991", ha dichiarato soltanto "parzialmente" riservato
all'attività legislativa e amministrativa di regioni e province
autonome il settore disciplinato con il decreto impugnato, e ha
preannunciato "diverse modalità di disciplina della materia".
In tal modo il decreto di annullamento, non individuando in termini
puntuali il vizio dell'atto annullato e lasciando aperta e incerta
l'eventuale futura adozione di misure statali, anche di carattere
regolamentare, finisce per costituire una sorta di rivendicazione di
competenza, parziale ma indeterminata; di qui l'interesse residuale
all'accoglimento del ricorso con una pronuncia sul merito.
Considerato in diritto
1. - La provincia autonoma di Trento e la regione Lombardia
propongono, con distinti ricorsi, conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri, in relazione al
decreto del Ministro della sanità del 14 ottobre 1996, recante
"Norme in materia di affidamento dei cani randagi".
La provincia autonoma deduce la violazione della propria autonomia
legislativa e amministrativa, quale in particolare stabilita dagli
artt. 9, primo comma, numero 10, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e dalle
relative norme di attuazione, nonchè la violazione dei principi
costituzionali sui rapporti tra le funzioni statali normative e di
indirizzo e le corrispondenti funzioni (regionali e) provinciali,
lamentando la mancanza di una qualsiasi idonea base legislativa del
decreto oggetto di impugnativa, sia che lo si voglia qualificare come
regolamento di esecuzione della legge quadro in materia (legge 14
agosto 1991, n. 281), sia che lo si ritenga quale atto di indirizzo e
coordinamento, censurando pertanto l'interferenza del decreto in
materie riservate alla competenza provinciale.
La regione Lombardia, invocando gli artt. 3, 97, 117, 118 e 119
della Costituzione e, quali norme interposte, gli artt. 27, 30 e 31
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, l'art. 6, primo comma, lettera u)
della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e l'art. 17, comma 1, lettere
b) e c), e comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, nonchè la
già richiamata legge quadro n. 281 del 1991, assume la violazione
del riparto di competenze tra Stato e regioni ordinarie nella materia
veterinaria e lamenta anch'essa il difetto di fondamento legislativo
della potestà normativa regolamentare esercitata attraverso il
decreto ministeriale, che risulterebbe pertanto lesivo delle
competenze regionali e inoltre contraddittorio rispetto
all'ispirazione della legge quadro n. 281 del 1991.
2. - I due ricorsi, aventi a oggetto il medesimo decreto
ministeriale, possono essere riuniti e decisi congiuntamente.
3. - Successivamente alla proposizione dei ricorsi, il Ministro
della sanità ha disposto, con decreto del 19 novembre 1998,
l'"annullamento" del decreto impugnato, riconoscendo - nelle premesse
del primo - che "il potere normativo di cui alla legge n. 281/1991
deve essere esercitato secondo modalità diverse" da quelle contenute
nel decreto anteriore; che questo è intervenuto in "un settore
parzialmente riservato all'attività legislativa ed amministrativa
delle regioni e delle province autonome" e che, "visti i ricorsi"
all'esame di questa Corte, è "opportuno far cessare la materia del
contendere".
Ciò posto, ne deriva, conformemente alla conclusione della
ricorrente regione Lombardia, che - con effetto ex tunc alla stregua
del contenuto dell'atto - è venuto meno l'oggetto del giudizio
promosso con i ricorsi, senza che possa condurre a diversa
conclusione l'assunto, ipotetico, della provincia autonoma di Trento
circa una possibile futura ulteriore normazione secondaria da parte
dello Stato nella materia, circostanza questa eventuale e comunque
suscettibile di dar luogo ad autonoma impugnativa. Nè risulta che il
decreto oggetto del presente giudizio abbia, prima del suo
annullamento, prodotto alcun effetto nei confronti delle ricorrenti.
Poichè dunque l'atto assunto come lesivo delle competenze della
provincia autonoma di Trento e della regione Lombardia non ha
prodotto effetti nè è più idoneo a produrne, non vi è più motivo
di giudicare.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara cessata la materia del contendere in
ordine ai conflitti di attribuzione promossi dalla provincia autonoma
di Trento e dalla regione Lombardia nei confronti dello Stato, con i
ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 ottobre 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 novembre 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C1131