1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 100 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 dicembre 1994
N. 100 Ordinanza emessa il 12 dicembre 1994 dal pretore di Gela nel procedimento penale a carico di Pieri Nazareno Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Ritenuta riconducibilita' di detto "istituto di clemenza" alla amnistia - Previsione con decreto-legge - Indebita rinuncia dello Stato alla pretesa punitiva senza la prescritta maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera come richiesto per la concessione dell'amnistia. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Previsione della sospensione di tutti i procedimenti penali relativi a costruzioni abusive ultimate o interrotte con il sequestro entro il 31 dicembre 1993 ed estinzione degli stessi dopo l'avvenuto pagamento - Conseguente rinuncia alla pretesa punitiva dello Stato - Violazione dei principi di uguaglianza, di tutela del paesaggio, della salute e della liberta' di iniziativa economica privata. (D.-L. 25 novembre 1994, n. 649, artt. 1, 7, quattordicesimo e quindicesimo comma; legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 38, secondo comma). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 32, primo comma, 41, secondo (095C0243) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-1995)

comma, e 79).
IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza.
Visti gli atti del procedimento n. RG 391/94 e R.N.R. 2578/91
contro Pieri Nazareno, imputato dei reati:
A) del reato p. e p. dall'art. 20 lett. C) legge n. 47/1985, 81
c.p.v. del c.p. per avere realizzato senza la prescritta concessione
edilizia la costruzione costituita da un p.t. (pilastri in c.a.
tamponati con mattoni forati e solaio gettato) di 120 mq circa in
c.da Femmina Morta, con più azioni esecutive del medesimo disegno
criminoso, in area vincolata ai sensi della legge n. 431/1985;
B) p.e.p. dagli artt. 1, 2, 4, 13 e 14 della legge n. 1086/1971
per avere realizzato la costruzione sopra indicata al capo A) con
opere in conglomerato cementizio armato senza il progetto esecutivo e
la direzione di un tecnico abilitato ed avendo omesso di denunciare
tali opere all'ufficio del genio civile prima del loro inizio;
C) p.e.p. dagli artt. 17, 18 e 20 della legge n. 64/1974 per
avere realizzato la costruzione sopra indicata al capo A) in zona
sismica senza preavviso scritto al sindaco e all'ufficio del genio
civile e senza la preventiva autorizzazione scritta di quest'ultimo
ufficio, in Mazzarino il 1 settembre 1992 e il 5 novembre 1992;
D) r. p. e p. dall'art. 349 del c.p.v. del c.p. per avere,
nella qualità di custode, violato i sigilli apposti da C.C. in data
12 settembre 1991 al fine di assicurare l'identità e la
conservazione dell'immobile di cui al capo A);
E) del r.p. dall'art. 1-sexies della legge 8 agosto 1985, n.
431, e p. dall'art. 20, lett. C) della legge 28 febbraio 1985 n. 47
per avere realizzato la costruzione di cui al capo a) in area
soggetta a vincolo di inedificabilità ai sensi della "L. Galasso" in
Gela, fino al 1 febbraio 1992;
Vista la legge 11 marzo 1953, n. 87, ed in particolare l'art. 23,
primo, secondo e terzo comma;
Ritenuto di dover sollevare anche d'ufficio questione di
legittimità costituzionale delle norme di cui all'art. 1, e all'art.
7, quattordicesimo e quindicesimo comma, del decreto-legge 25
novembre 1994, n. 649, e all'art. 38, secondo comma della legge 28
febbraio 1985, n. 47 nelle quali è ravvisata: A) la violazione
dell'art. 79 della Costituzione; B) la violazione dell'art. 3 della
Costituzione, sotto il duplice profilo della irragionevolezza di tali
norme e della disparità di trattamento che le stesse introducono
nell'ordinamento, se poste in relazione agli art. 9, secondo comma,
32, primo comma, 41, secondo comma, della Costituzione;
Ritenuto che le prospettate questioni appaiono tutte rilevanti e
non manifestamente infondate per i seguenti motivi:
MOTIVI DI RILEVANZA
L'imputato ha chiesto che il processo venga sospeso; tale
richiesta rende evidente, e processuale, la volontà di valersi
dell'intera procedura di sanatoria per ottenere il "condono
edilizio".
Ne consegue che, come ha già stabilito la Corte costituzionale in
caso identico (sentenza 23-31 marzo 1988, n. 369) divengono rilevanti
nella specie le questioni di costituzionalità relative a tutte le
summenzionate disposizioni aventi forza di legge, che risultano
intimamente collegate fra loro nell'unico fine di regolamentare
(esternamente ed internamente) il meccanismo procedimentale di
sanatoria.
Ad ogni buon conto, dal combinato disposto degli artt. 1, d-l.
649/1994, e 44 della legge 47/1985 discende che la sospensione opera
anche a prescidere da una richiesta di parte, e serve a creare la
condizione necessaria per l'operatività, (immediatamente successiva)
del meccanismo procedimentale del condono; dunque le disposizioni che
regolamentano più direttamente tale meccanismo assumono rilevanza
nel presente processo (e con esse le questioni di costituzionalità
che le investono) nel momento stesso in cui il giudice deve
provvedere a sospendere (o meno) il processo.
Come precisato poi dal giudice di legittimità, non ogni processo
per illeciti urbanistici o edilizi va sospeso, ma soltanto quelli
relativi a reati suscettibili, di essere estinti attraverso la
procedura amministrativa; il giudice deve dunque esaminare, ad
esempio, il tempus commissi delicti, e nel far ciò deve osservare le
norme contenute nel primo comma dell'art. 1 del decreto-legge n.
649/1994. Tali norme assumono dunque a maggior ragione rilevanza nel
presente processo.
La norma di cui all'art. 38 della legge n. 47/1985 rileva nel
presente processo poichè disciplina dell'effetto conclusivo, sotto
il profilo penalistico, del meccanismo del condono edilizio,
avviatosi con la sospensione del processo: l'estinzione cioè dei
reati urbanistici ed edilizi contestati nel presente giudizio
all'imputato.
MOTIVI DI NON MANIFESTA INFONDATEZZA
a) Violazione dell'art. 79.
Il "condono edilizio" si configura come istituto di clemenza
attraverso il quale viene meno, limitatamente a fatti tipici,
commessi in un circoscritto periodo di tempo, anteriore alla sua
operatività, la pretesa punitiva dello Stato.
Analizzandone il meccanismo operativo, la Corte costituzionale si
è espressa (con la sentenza n. 369/1988) nel senso che tale istituto
non possa essere ricondotto alla figura tipica dell'amnistia
condizionata, e introduca invece una causa atipica di estinzione del
reato.
Il "potere di clemenza" incontra dei limiti, anche procedurali,
nella Carta costituzionale; tra essi quello, recentemente posto dal
legislatore costituzionale con la revisione dell'art. 79 (legge
costituzionale 6 marzo 1992, n. 1): prevede la norma che l'amnistia
sia concessa con legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei
componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione
finale.
L'assunto da cui muove questo pretore è che il condono, comunque
lo si etichetti, costituisce forma d'esercizio della generale
potestà di clemenza dello Stato, e debba perciò essere concesso con
le forme dinanzi prospettate.
Di tali forme non è rivestito evidentemente il decreto-legge con
cui il Governo "riapre i termini" del condono contenuti nelle
disposizioni di cui ai capi IV e V della legge n. 47/1985, estendendo
l'effetto estintivo dei reati agli illeciti commessi fino al 31
dicembre 1993.
La questione appare non manifestamente infondata: a ritenere che
l'esecutivo sia legittimato a dar vita, con decretazione d'urgenza,
ad una misura generale di clemenza che si distingua solo per
fisionomia, e non anche per effetti giuridici, dall'amnistia, si
giungerebbe ad una sostanziale elusione del dettato costituzionale.
Dal disposto dell'art. 79 della Costituzione emerge chiaramente la
volontà che l'emanazione di misure clemenziali generali, comportanti
l'estinzione del reato, debba essere riservata all'apprezzamento del
Parlamento, al quale soltanto è rimessa la potestà di limitare con
tale estensione la pretesa punitiva pubblica.
E dunque il termine "amnistia", contenuto nel citato art. 79, non
va inteso in senso strettamente tecnico (dando cioè rilievo
preminente al peculiare meccanismo operativo dell'istituto), ma
ricondotto ad una nozione generale di misura di clemenza,
caratterizzata da elementi "sostanziali" tipici (effetto estintivo
del reato limitato a fatti determinati, commessi in un circoscritto
periodo di tempo, anteriore alla sua entrata in vigore) comuni tanto
alla tradizionale amnistia quanto al condono.
Violazione dell'art. 3, anche in relazione agli artt. 9, secondo
comma, 32, primo comma e 41, secondo comma.
La rinunzia alla pretesa punitiva da parte dello Stato
relativamente a determinati reati, comporta un'inevitabile
pregiudizio al principio di uguaglianza; essa deve ispirarsi a
criteri di ragionevolezza sostanziale e "trovare giustificazione nel
quadro costituzionale che determina il fondamento ed i limiti
dell'intervento punitivo dello Stato" (C. cost., sent. n. 369/1988),
ed adeguato bilanciamento all'interno della gerarchia dei valori e
dei beni costituzionalmente tutelati. Ciò a pena d'irragionevolezza
e di ingiustificate disparità.
Con riguardo al condono edilizio del 1985 la Corte costituzionale
verificò che l'eccezionale introduzione di una causa atipica di "non
punibilita'" e "non procedibilita'" per condotte recanti pregiudizio
a fondamentali esigenze della collettività, trovava giustificazione
nell'intento di "chiudere un passato d'illegalità di massa" e di
"porre sicure basi normative per la repressione futura di fatti che
violano fondamentali esigenze" quali il governo del territorio; la
sicurezza dell'esercizio dell'iniziativa economica privata ed il suo
coordinamento a fini sociali; la funzione sociale della proprietà;
la tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico.
È ritenuta non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità concernente l'irragionevolezza delle norme che oggi
reiterano, a distanza di nove anni, il meccanismo del condono
edilizio: non si può infatti parlare più di eccezionalità della
misura clemenziale, stante la sua riproposizione ciclica e l'ampiezza
del periodo di tempo nell'ambito del quale è destinata ad operare;
nè può nuovamente valere l'intento, già vanificato una volta, di
chiudere con un passato di diffusa illegalità.
Appaiono invece compromessi nella materia edilizia, in virtù di
tale riproposizione, e della successiva reiterazione di decreti-
legge, gli aspetti di certezza, uguaglianza ed obbligatorietà
(dell'azione penale e della pena) che informano il sistema
costituzionale-penalistico.
Deve infine osservarsi che le norme incriminatrici su cui incide
il condono edilizio mirano a salvaguardare beni fondamentali per la
collettivita': a) il paesaggio, e dunque sia il razionale sviluppo
urbanistico del territorio che la tutela del pregio naturalistico; b)
la salute psico-fisica, compromessa particolarmente in zone dove
l'enormità del fenomeno dell'abusivisimo edilizio ed il conseguente
degrado dei centri abitati sottrae all'individuo il diritto di vivere
in un ambiente sano. La questione di costituzionalità sollevata in
riferimento all'art. 3 della Costituzione appare perciò non
manifestamente infondata anche quando involge l'aspetto del corretto
(o meno) bilanciamento tra le ragioni del nuovo "condono" (e cioè,
in base alle premesse del d.-l. n. 649/1994, il "rilancio
dell'attività economica. . . la ripresa delle attività
imprenditoriali. . . l'esigenza di semplificazione dei procedimenti
in materia urbanistico-edilizia") e le ragioni di tutela dei beni
sopra indicati.
Considerando la questione secondo la prospettiva del divieto di
irragionevoli disparità di trattamento per situazioni meritevoli di
pari tutela, si rileva che il nuovo (seppur limitato) sacrificio dei
beni costituzionali tutelati dagli articoli 9 e 32 della Carta non
pare trovare adeguata giustificazione, e dunque razionale
bilanciamento all'interno del quadro costituzionale: ciò nella
misura in cui, mentre non vengono sanzionate penalmente le offese
arrecate a quei beni, ricevono invece un trattamento di favore alcune
espressioni della libertà di iniziativa economica privata le quali,
pur avendo "rango" costituzionale, tuttavia non possono, come invece
pare nel caso di specie, contrastare con l'utilità sociale e la
dignità umana.
È stata la stessa Corte costituzionale a definire in particolare
il paesaggio come "valore primario dell'ordinamento" (sentt. 21
dicembre 1985, n. 359, 27 giugno 1986, n. 151), ed a sottolineare
come tutela di tale valore sia collocata "fra i principi fondamentali
dell'ordinamento", e che il perseguimento di tale tutela presuppone
necessariamente la comparazione ed il bilanciamento di interessi
diversi, in particolare degli interessi pubblici. . . (sent. 1 aprile
1985 n. 94).

P. Q. M.
Sospende il presente procedimento e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza, letta in dibattimento, al Presidente del Consiglio dei
Ministri, al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente
della Camera dei deputati.
Gela, addì 12 dicembre 1994
Il pretore: TOSO

95C0243