1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 11-4-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 marzo 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1° marzo 2012 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Commercio - Norme della Regione Veneto - Orari di apertura e chiusura al pubblico delle attivita' di commercio al dettaglio - Disciplina - Ricorso del Governo - Denunciata introduzione di una serie di vincoli e restrizioni in termini di orari di apertura e di giornate di chiusura degli esercizi commerciali in contrasto con la disciplina nazionale di liberalizzazione - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale nella materia della tutela della concorrenza. - Legge della Regione Veneto 27 dicembre 2011, n. 30, art. 3. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. e); decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214 , art. 31, comma 1. Commercio - Norme della Regione Veneto - Disposizioni transitorie in materia di autorizzazioni commerciali per grandi strutture di vendita e parchi commerciali - Sospensione dei procedimenti amministrativi per il rilascio delle autorizzazioni nelle more dell'approvazione della nuova normativa regionale in materia di commercio al dettaglio su area privata - Ricorso del Governo - Denunciata sospensione della liberta' di accesso al mercato determinante una ingiustificata restrizione della concorrenza - Contrasto con gli obiettivi e le previsioni della direttiva 2006/123/CE (c.d. direttiva Servizi), recepita dall'ordinamento interno, avendo introdotto una limitazione all'accesso ad una attivita' di servizio non giustificata da motivi imperativi di intesse generale - Inosservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario - Violazione della potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza. - Legge della Regione Veneto 27 dicembre 2011, n. 30, art. 4. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. e); direttiva 123/2006/CE del 12 dicembre 2006; d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59, art. 14. (012C0092) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 11-4-2012)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i
cui uffici ex lege domicilia in Roma via dei Portoghesi, n. 12;
Contro la Regione Veneto in persona del Presidente pro tempore
per la declaratoria dell'illegittimità costituzionale in parte qua
della legge della Regione Veneto 27 dicembre 2011, n. 30, pubblicata
nel B.U.R. n. 99 del 30 dicembre 2011 supplemento n. 1 recante
«Disposizioni urgenti in materia di orari di apertura e chiusura
delle attività di commercio al dettaglio e disposizioni transitorie
in materia di autorizzazioni commerciali relative a grandi strutture
di vendita e parchi commerciali» in relazione agli articoli 3 e 4.
La proposizione del presente ricorso è stata deliberata dal
Consiglio dei Ministri nella seduta del 24 febbraio 2012 e si
depositano a tal fine estratto conforme del verbale e relazione del
Ministro proponente.
La legge regionale n. 30/2011, consta di 6 articoli e reca
disposizioni, relative ai servizi nel mercato interno, norme urgenti
in materia di orari di apertura e chiusura delle attività di
commercio al dettaglio e disposizioni transitorie in materia di
autorizzazioni commerciali relative a grandi strutture di vendita e
parchi commerciali.
Premesso che la disciplina degli orari degli esercizi commerciali
rientra nella materia del commercio, attribuita alla competenza
regionale, residuale si ricorda che la Corte costituzionale, con
consolidata giurisprudenza, ha affermato (sentt. nn. 430/2007 e
150/2011) che, nell'esercizio di siffatta potestà le Regioni possono
dettare una disciplina che determini anche effetti
pro-concorrenziali, mentre è, al, contrario, illegittima una
normativa che, se pure in astratto riconducibile al suddetto titolo
di competenza, produca, in concreto, effetti che ostacolino la
concorrenza, attraverso l'introduzione di nuovi o ulteriori limiti o
barriere all'accesso al mercato ed alla libera esplicazione della
capacità imprenditoriale.
La legge in esame impone agli esercizi commerciali vincoli che
contrastano con tali principi, ed e pertanto illegittima negli
articoli 3 e 4; per i seguenti

Motivi

1) Violazione dell'art. 117, comma 2, lett. e) della Costituzione con
riferimento all'art. 3, l.r. Veneto 27 dicembre 2011, n. 30.
L'articolo 3, dopo aver previsto che «gli orari di apertura e di
chiusura al pubblico delle attività di commercio al dettaglio sono
rimessi alla libera determinazione degli esercenti nel rispetto delle
disposizioni di cui al presente articolo e dei criteri emanati dai
comuni» (...), detta poi ai successivi commi una serie di rilevanti
limitazioni e restrizioni.
In particolare, il comma 2 prevede che «Le attività di commercio
al dettaglio possono restare aperte al pubblico in tutti i giorni
della settimana dalle ore sette alle ore ventidue e osservano la
chiusura domenicale e festiva. Nel rispetto di tali limiti,
l'esercente può liberamente determinare l'orario di apertura e di
chiusura del proprio esercizio».
Il comma 4 dispone che «Le attività di commercio al dettaglio
derogano all'obbligo di chiusura settimanale e festiva di cui al
comma 2 nel mese di dicembre, nonchè, in via sperimentale, in
ulteriori sedici giornate nel corso dell'anno, scelte dai comuni
interessati entro il 30 novembre dell'anno precedente, sentite le
organizzazioni di cui al comma 1 e favorendo la promozione di
iniziative di marketing territoriale concertate con la piccola, media
e grande distribuzione, finalizzate alla valorizzazione del tessuto
commerciale urbano».
Ulteriori norme vincolistiche (comma 6) sono poi dettate con
riferimento ai comuni a prevalente economia turistica e alle città
d'arte per i quali si prevede che «gli esercenti determinano
liberamente gli orari di apertura e di chiusura e possono derogare
all'obbligo di chiusura domenicale e festiva. I comuni possono
individuare le zone del territorio e i periodi di maggiore afflusso
turistico, nei quali gli esercenti possono esercitare la facoltà di
cui al presente comma, secondo le modalità definite dalla medesima
legge regionale 28 dicembre 1999, n. 62».
È stabilito altresì che «Fatta eccezione per le zone del
territorio e il periodi di maggiore afflusso turistico dei comuni a
prevalente economia turistica e delle città d'arte, individuati ai
sensi della legge regionale 28 dicembre 1999, n. 62, è prevista la
chiusura obbligatoria degli esercizi di vendita al dettaglio nelle
seguenti festivita': 1° gennaio, Pasqua, 25 aprile, 1° maggio, 2
giugno, 25 dicembre» (comma 7).
Le descritte norme regionali si pongono in contrasto con il
quadro normativo vigente, risultante dall'art. 31, comma 1, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 recante «Disposizioni urgenti
per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici»,
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma L. 22
dicembre 2011, n. 214.
Tale norma, intervenendo sull'articolo 3, comma 1, del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come convertito dalla legge 4
agosto 2006, n. 248, ha stabilito che le attività commerciali e di
somministrazione di alimenti e bevande sono svolte senza il limite
del rispetto degli orari di apertura e di chiusura, l'obbligo della
chiusura domenicale e festiva, nonchè quello della mezza giornata di
chiusura infrasettimanale dell'esercizio.
La previsione introdotta dal decreto n. 201/2011, che si
qualifica come norma di liberalizzazione, è direttamente vincolante
anche nei confronti dei legislatori regionali.
Come affermato da consolidata giurisprudenza costituzionale, la
«tutela della concorrenza» riservata dall'art. 117, comma 2, lett.
e), della Costituzione alla potestà legislativa esclusiva dello
Stato comprende anche le misure legislative promozionali «che mirano
ad aprire un mercato o a consolidarne l'apertura, eliminando barriere
all'entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi
della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese
(cfr. cent. n. 401/2007).
La norma regionale in esame, dunque, introducendo una serie di
vincoli e restrizioni in termini di orari di apertura e di giornate
di chiusure degli esercizi commerciali, lungi dal produrre effetti
pro-concorrenziali, si pone in aperto contrasto con la disciplina
nazionale di liberalizzazione, e quindi viola l'art. 117, comma 2,
lett. e) dalla Costituzione.
2) Violazione dell'art. 111, I comma Cost. e dell'art. 117, II comma,
lettera e) Cost. in relazione all'art. 4 l.r. Veneto 27 dicembre
2011, n. 30.
L'articolo 4 della legge della Regione Veneto n. 30/2011, ha
disposto sospensione, nelle more dell'approvazione della nuova
normativa regionale in materia di commercio al dettaglio su area
privata comunque entro e non oltre il termine dì un anno dalla
entrata in vigore; della presente legge, di tutti i procedimenti
amministrativi per il rilascio di autorizzazioni commerciali relative
a grandi strutture di vendita e parchi commerciali, compresi quelli
pendenti alla data di entrata in vigore della legge».
La norma regionale determina una ingiustificata restrizione della
concorrenza, posto che la sospensione del rilascio di nuovi
provvedimenti autorizzatori ha il chiaro effetto di cristallizzare il
mercato nel suo assetto esistente e si traduce nella sospensione per
un anno della libertà, costituzionalmente garantita, di accesso al
mercato. L'illegittimità della norma discende dal contrasto con gli
obiettivi e le previsioni della direttiva 123/2006/CE (c.d. direttiva
Servizi), la quale proprio al fine di garantire un mercato interno
dei servizi realmente integrato e funzionante ha sottoposto a
condizioni assai stringenti la possibilità per i legislatori di
subordinare l'accesso ad un'attività di servizio e il suo esercizio
ad un regime di autorizzazione. In particolare; l'art. 9, par. 1,
della direttiva 2006/123/CE dispone che: «gli Stati membri possono
subordinare l'accesso ad una attività di servizio e il suo esercizio
ad un regime di autorizzazione soltanto se la necessità un regime di
autorizzazione è giustificata da un motivo imperativo di interesse
generale e se l'obiettivo perseguito non può essere conseguito
tramite una misura meno restrittiva».
Ne consegue che la normativa regionale in questione viola le
disposizioni della citata direttiva, recepita nell'ordinamento
italiano con decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, in quanto
introduce una limitazione all'accesso ad un'attività di servizio che
non si fonda sui motivi, imperativi di interesse generale, cosi come
disposto dall'art. 14 del suddetto decreto legislativo e, in ogni
caso, non appare rispettosa del principio di proporzionalità.
La norma in esame, frapponendo un ostacolo alla libera
esplicazione delle forze economiche nel mercato dei servizi, si pone
in contrasto con gli obiettivi e le previsioni della direttiva
2006/123/CE, e viola, conseguentemente, l'art. 117, primo comma,
della Costituzione che impone anche alle Regioni l'osservanza dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, oltre ad interferire
con la potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di
concorrenza riconosciuta dall'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione.

P.Q.M.

Si confida che codesta Corte vorrà dichiarare, l'illegittimità
delle disposizioni sopra indicate della legge regionale Veneto n.
30/2011.
Si allega:
1. estratto conforme del verbale della seduta del Consiglio
dei Ministri del 24 febbraio 2012;
2. relazione del Ministro proponente.

Roma, 27 febbraio 2012

L'Avvocato dello Stato: Stigliano Messuti