1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 7-3-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 gennaio 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 gennaio 2012 (della Regione Toscana). Bilancio e contabilita' pubblica - Disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni del regolamento CE n. 1272/2009, relativo alla classificazione, all'etichettatura e all'imballaggio di sostanze e miscele - Previsione che i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie previste per la violazione del d.lgs. impugnato, sono versati all'entrata del bilancio dello Stato, per essere successivamente riassegnati, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, allo stato di previsione del Ministero della salute, allo scopo di incrementare eventualmente le attivita' ispettive, nonche' di predisporre un piano di iniziative atte a soddisfare esigenze formative ed informative sulle tematiche dei pericoli connessi agli aspetti chimico-fisici, tossicologici ed eco tossicologici delle sostanze per la salute umana e ambientale - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della sfera di competenza concorrente regionale in materia di tutela della salute - Denunciata lesione dei principi di sussidiarieta' ed adeguatezza - Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria della Regione. - Decreto legislativo 27 ottobre 2011, n. 186, art. 13, comma 3. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, 118 e 119. (012C0040) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 7-3-2012)

Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 3
del 09 gennaio 2012, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dall' Avv. Lucia Bora, domiciliato presso lo studio
dell'Avv. Marcello Cecchetti, in Roma, Via A. Mordini 14;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma
3, del decreto legislativo 27 ottobre 2011, n. 186, per violazione
dell'art. 117, comma 3, 118 e 119 Cost.
Nella G.U. 15 novembre 2011, n. 266 è stato pubblicato il d.lgs.
27 ottobre 2011 n. 186 recante «Disciplina sanzionatoria per la
violazione delle disposizioni del regolamento (CE) n. 1272/2008
relativo alla classificazione, all'etichettatura e all'imballaggio di
sostanze e miscele, che modifica ed abroga le direttive 67/548/CEE e
1999/45/CE e che modifica il regolamento (CE) n. 1907/2006».
Il d.lgs. n. 186/2011 in esame disciplina il sistema
sanzionatorio relativo alla violazione delle norme comunitarie aventi
ad oggetto i criteri di classificazione ed etichettatura delle
sostanze e delle miscele pericolose e finalizzate ad assicurare un
grado elevato di protezione della salute umana oltre che
dell'ambiente, prevedendo espressamente anche competenze regionali
(cfr. in tal senso sia l'art. 2, comma 2, che l'art. 14, comma 3, del
decreto in esame).
L'art. 13, comma 3, del d.lgs. n. 186/2011, tuttavia, prevede che
«I proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie previste per le
violazioni del presente decreto, sono versati all'entrata del
bilancio dello Stato, per essere successivamente riassegnati, con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, allo stato di
previsione del Ministero della salute, allo scopo di incrementare
eventualmente le attività ispettive nonchè di predisporre
eventualmente un piano di iniziative atte a soddisfare esigenze
formative ed informative primarie del sistema pubblico sulle
tematiche della valutazione del pericolo connessi agli aspetti
chimico-fisici, tossicologici ed eco tossicologici delle sostanze in
quanto tali o in quanto componenti di miscele per la salute umana e
ambientale, anche attraverso convenzioni stipulate con l'università
ed enti di ricerca».
L'impugnata disposizione è lesiva delle competenze regionali, in
particolare in materia di tutela della salute, per i seguenti motivi
di

Diritto

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 3, nella parte
in cui prevede che i proventi delle sanzioni amministrative
pecuniarie disciplinate dal decreto, anche quelli di competenza
regionale, siano devoluti a capitoli del bilancio statale, per
violazione degli artt. 117, comma 3, 118 e 119 Cost.
1.a) Il Regolamento comunitario, cui si riferisce il sistema
sanzionatorio disciplinato dal decreto legislativo in esame, ha ad
oggetto i criteri di classificazione ed etichettatura delle sostanze
e delle miscele pericolose, al dichiarato scopo di assicurare in
primo luogo un grado elevato di protezione della salute umana oltre
che dell'ambiente.
In materia di sanzioni amministrative, la Corte costituzionale ha
avuto più volte modo di sottolineare come «la competenza
sanzionatoria amministrativa non è in grado di autonomizzarsi come
materia in sè, ma accede alle materie sostanziali» (cfr. sentenze,
tra le tante, n. 361 del 2003; n. 28 del 1996; n. 85 del 1996; n. 187
del 1996; n. 115 del 1995; n. 60 del 1993).
In particolare è principio ripetutamente affermato dalla Corte
costituzionale che la regolamentazione delle sanzioni spetta al
soggetto nella cui sfera di competenza rientra la disciplina della
materia, la cui inosservanza costituisce l'atto sanzionabile (oltre
alle sentenze n. 60 del 1993, n. 28 del 1996, n. 361 del 2003 già
citate, si vedano anche le sentenze n. 12 del 2004 e 384 del 2005).
La regolamentazione delle sanzioni - precisa ancora la Corte - è
finalizzata al rispetto di una normativa dalla quale, ai fini del
riparto di competenza legislativa, riceve la propria connotazione.
Ed infine, la Corte costituzionale, con la già citata sentenza
n. 384 del 2005, ha specificato che «le ispezioni sono una modalità
di esercizio della vigilanza e [se] questa è connotata dal suo
oggetto», pertanto è necessario verificare se l'attività di
vigilanza in oggetto verta su materia di competenza statale e/o
regionale.
Ebbene, nella fattispecie in esame, non può negarsi che,
involgendo la disciplina di cui si tratta (secondo il c.d. criterio
della prevalenza) profili di tutela sanitaria di competenza
concorrente ex art. 117, comma 3, Cost., sia ravvisabile la
competenza (anche) delle Regioni.
Ciò peraltro è confermato dallo stesso decreto legislativo in
esame che all'art. 2, comma 2, dispone che «Nelle more delle
designazioni dell'autorità competente o delle autorità competenti
di cui all'articolo 43 del regolamento, si intende "Autorità
competente nazionale" il Ministero della salute - Direzione generale
della prevenzione sanitaria e si intendono "Autorità competente
locali" quelle che le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano, hanno individuato, nell'ambito della propria legislazione e
organizzazione, in applicazione a quanto previsto all'allegato A,
punto 3.3, dell'Accordo Stato-regioni del 29 ottobre 2009».
Ed ancora, l'art. 14, comma 3, prevede che «Le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano provvedono, nell'ambito
delle proprie competenze, alla irrogazione delle relative sanzioni,
dandone comunicazione al Ministero della salute».
D'altro canto, la competenza regionale sul controllo ufficiale in
materia di classificazione etichettatura e imballaggio delle sostanze
pericolose trova conferma ulteriore nella disciplina di cui al d.lgs.
n. 52/1997, richiamato dallo stesso d.lgs. n. 186/2011 in esame, che
all'art. 28 stabilisce «1. Al fine dell'accertamento dell'osservanza
delle norme del presente decreto, l'immissione sul mercato e la
commercializzazione delle sostanze pericolose sono soggette alla
vigilanza degli uffici competenti, in base alle vigenti disposizioni,
delle amministrazioni dello Stato, delle regioni e degli enti locali;
a tal fine il relativo personale può procedere in qualunque momento
ad ispezioni presso luoghi di produzione, deposito e vendita,
richiedere dati, informazioni e documenti, prelevare campioni in
numero massimo di tre a titolo gratuito, sigillati all'atto del
prelievo, e ciascuno in quantità sufficiente per una analisi
completa .
2. Nei casi di constatata infrazione alle norme del presente
decreto, il Ministero della sanità, in ambito nazionale, e i
competenti uffici delle regioni e degli enti locali, nell'ambito del
territorio di rispettiva competenza, dispongono il divieto di
commercializzazione ed il sequestro in via amministrativa delle merci
a cura e comunque a spese del trasgressore, adottando le necessarie
prescrizioni per il loro ritiro e la loro custodia, garantendo la
sicurezza degli operatori, della popolazione e dell'ambiente. I
provvedimenti adottati dalle regioni e dagli enti locali sono portati
tempestivamente a conoscenza del Ministero della sanità, che procede
ai necessari accertamenti ai fini dell'eventuale estensione delle
misure all'intero territorio nazionale.
3. In caso di immediato o grave pericolo per la salute o la
sicurezza, le autorità di cui al comma 2 possono immediatamente
adottare le misure provvisorie necessarie, ivi incluso il divieto di
commercializzazione e il ritiro dal mercato.
4. Le misure di cui ai comma 2 e 3 si applicano anche nel caso in
cui l'interessato non consenta agli uffici di cui al comma 1 la
tempestiva acquisizione dei campioni e dei documenti di cui allo
stesso comma.
5. Su richiesta della ditta interessata, il Ministero della
sanità può consentire l'adeguamento del prodotto alle disposizioni
del presente decreto ai fini del successivo dissequestro.
6. I soggetti che, ai sensi del comma 1, effettuano ispezioni e
prelievi di campioni nell'esercizio delle funzioni loro demandate,
sono tenuti agli obblighi di riservatezza relativamente alle
informazioni acquisite, in conformità alle norme vigenti.
6-bis. In base alle vigenti disposizioni, resta in capo agli
uffici competenti delle amministrazioni dello Stato, delle regioni e
degli enti locali, l'attività di vigilanza sull'immissione sul
mercato e sulla commercializzazione delle sostanze pericolose. [
...]»
Alla luce di tutto quanto sopra detto si rileva l'illegittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 3, del d.lgs. n. 186/2011 nella
parte in cui prevede che «I proventi delle sanzioni amministrative
pecuniarie previste per le violazioni del presente decreto, sono
versati all'entrata del bilancio dello Stato, per essere
successivamente riassegnati, con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze, allo stato di previsione del Ministero della salute,
allo scopo di incrementare eventualmente le attività ispettive
nonchè di predisporre eventualmente un piano di iniziative atte a
soddisfare esigenze formative ed informative primarie del sistema
pubblico sulle tematiche della valutazione del pericolo connessi agli
aspetti chimico-fisici, tossicologici ed eco tossicologici delle
sostanze in quanto tali o in quanto componenti di miscele per la
salute umana e ambientale, anche attraverso convenzioni stipulate con
l'università ed enti di ricerca», per violazione dell'art. 117,
comma 3, 118 e 119 Cost.
La regolamentazione della destinazione del gettito delle sanzioni
di cui si tratta prevista dalla norma in esame appare, infatti, in
contrasto con le prerogative costituzionalmente garantite alle
Regioni con riferimento alle sanzioni amministrative riconosciute
dallo stesso decreto legislativo n. 186 di competenza regionale (cfr.
i già citati art. 2, comma 2, e art. 14, comma 3 del d.lgs. stesso):
non può infatti condividersi l'impostazione dettata dalla norma
secondo cui tutti i proventi delle accertate violazioni di cui al
d.lgs. n. 186/2011 (e quindi anche di quelle accertate ed irrogate
dalle Regioni in quanto di competenza regionale) siano devolute a
capitoli del bilancio statale.
Si ripete, si tratta - per quanto qui interessa - di sanzioni di
competenza regionale, in guanto afferenti la materia di tutela
sanitaria soggetta alla potestà concorrente ex art. 117, comma 3,
Cost., relative a violazioni accertate dalle Regioni, comminate da
Uffici regionali e/o dai soggetti dalle stesse Regioni individuati.
Sotto tale profilo è pertanto evidente il contrasto tra l'art.
13, comma 3, del decreto legislativo in oggetto e gli artt. 117,
comma 3: poichè sussiste la competenza concorrente regionale in
materia di tutela della salute e, quindi, anche nella correlata
potestà sanzionatoria amministrativa, allora gli introiti delle
sanzioni amministrative applicate dalle Regioni non possono che
essere devoluti alle Regioni medesime.
L'art. 13, comma 3, in esame contrasta, in tal senso,
ulteriormente con il principio di cui al combinato disposto degli
art. 17, comma 3, e 29, comma 2, della legge n. 689/1981 (legge
richiamata espressamente dal comma 4 dell'art. 14, del d.lgs. n. 186
in esame, proprio ai fini dell'accertamento e dell'irrogazione delle
sanzioni in oggetto), secondo il quale i proventi delle sanzioni
relative a materie di competenza delle regioni ovvero relative alle
funzioni amministrative ad esse delegate, spettano alle Regioni.
1.b) La norma impugnata è illegittima anche ai sensi dell'art.
118 Cost.
Infatti lo Stato potrebbe introitare tutti i proventi in
questione se, per i motivi di sussidiarietà ed adeguatezza di cui
all'art. 118 Cost., previa intesa con le Regioni titolari di potestà
concorrente in materia di tutela della salute, avocasse a sè tutte
le funzioni di sanzionamento amministrativo correlate agli illeciti
previsti dalle disposizioni del decreto in esame.
Così però non è disposto dalla norma impugnata ed anzi il
decreto in oggetto fa espressamente salve le competenze sanzionatorie
regionali in materia (artt. 2 comma 2 e art. 14 comma 3 sopra
richiamati), salvo però disporre che lo Stato incameri i proventi di
tutte le sanzioni.
Di qui la violazione anche dell'art. 118 Cost.
1.c) Prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 186/2011 in
esame, quindi sotto la vigenza del d.lgs. n. 52/1997, i proventi
delle sanzioni in materia di violazione delle disposizioni relative
alla classificazione, all'etichettatura e all'imballaggio di sostanze
pericolose, di competenza regionale, venivano devoluti ai rispettivi
bilanci regionali.
Il diverso regime oggi previsto dal d.lgs. n. 186, peraltro,
produce un rilevante aggravio per il bilancio regionale; infatti, gli
Uffici regionali si trovano a gestire tutto l'iter procedurale di
irrogazione della sanzione, in quanto di propria competenza, ivi
compresa l'eventuale fase contenziosa, senza poter disporre dei
relativi proventi; ciò che determina una situazione non conforme
anche a quanto statuito dal comma 1 dello stesso art. 13, secondo cui
dall'attuazione del decreto di cui si tratta non dovrebbero derivare
nuovi o maggiori oneri alla finanza pubblica, con conseguente
violazione dell'art. 119 Cost.

P.Q.M.

Si conclude affinchè piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 3, del
decreto legislativo 27 ottobre 2011 n. 186, per violazione dell'art.
117, comma 3, dell'art. 118, nonchè dell' art. 119 Cost.

Firenze - Roma, addì 12 gennaio 2012

Avv. Bora