Serie Generale n. 103 del 3-5-2008
DECRETI, DELIBERE E ORDINANZE MINISTERIALI
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
DECRETO 7 marzo 2008
Individuazione del gestore del sistema di interscambio della fatturazione elettronica nonche' delle relative attribuzioni e competenze. (GU Serie Generale n.103 del 03-05-2008)

IL MINISTRO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE

Vista la legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2008)», che all'art. 1, commi da 209 a 214, detta
disposizioni in materia di entrata con le quali, al fine di
semplificare il procedimento di fatturazione e registrazione delle
operazioni imponibili, introduce l'obbligo della emissione, della
trasmissione, della conservazione e della archiviazione
esclusivamente in forma elettronica delle fatture emesse nei rapporti
con le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e
con gli enti pubblici nazionali, alle modalità e termini ivi
stabiliti;
Visto il decreto legislativo 20 febbraio 2004, n. 52, di
«Attuazione della direttiva 2001/115/CE che semplifica ed armonizza
le modalità di fatturazione in materia di IVA»;
Visto il decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante «Codice
dell'amministrazione digitale»;
Visto il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze
23 gennaio 2004, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 27, del
3 febbraio 2004 recante «Modalità di assolvimento degli obblighi
fiscali relativi ai documenti informatici e alla loro riproduzione in
diversi tipi di supporto»;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
13 gennaio 2004, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 98, del
27 aprile 2004, recante le «Regole tecniche per la formazione, la
trasmissione, la conservazione, la duplicazione, la riproduzione e la
validazione, anche temporale, dei documenti informatici»;
Visto il provvedimento 9 dicembre 2004 del direttore dell'Agenzia
delle entrate, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 298, del
21 dicembre 2004, con il quale sono state disposte le «Modalità di
trasmissione e contenuti della comunicazione telematica ai sensi
dell'art. 21, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica
26 ottobre 1972, n. 633, ai fini dell'emissione delle fatture da
parte del cliente o del terzo residente in un Paese, con il quale non
esistono strumenti giuridici di reciproca assistenza in materia di
IVA»;
Visti, in particolare, i commi 211 e 212 del citato art. 1 della
legge 24 dicembre 2007, n. 244, nei quali è disposto che la
trasmissione delle fatture elettroniche avviene attraverso il sistema
di interscambio istituito dal Ministero dell'economia e delle finanze
e da questo gestito anche avvalendosi delle proprie strutture
societarie e che il gestore di detto sistema è individuato con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze con il quale sono
altresì definite le competenze ed attribuzioni;
Visto il decreto legislativo del 30 luglio 1999, n. 300, e
successive modificazioni, recante «Riforma dell'organizzazione del
governo, a norma dell'art. 11 delle legge 15 marzo 1997, n. 59» ed,
in particolare, gli articoli 57 e 62, con i quali è stata istituita
la Agenzia delle entrate alla quale sono state attribuite, tra le
altre, le funzioni concernenti le entrate tributarie erariali, che
non sono assegnate alla competenza di altre agenzie, amministrazioni
dello Stato ad ordinamento autonomo, enti od organi, con il compito
di perseguire il massimo livello di adempimento degli obblighi
fiscali sia attraverso l'assistenza ai contribuenti, sia attraverso i
controlli diretti a contrastare gli adempimenti e l'evasione fiscale;
Visto il decreto-legge 30 gennaio 1976, n. 8, convertito, con
modificazioni dalla legge 27 marzo 1976, n. 60, recante «Norme per
l'attuazione del sistema informativo del Ministero delle finanze e
per il funzionamento dell'anagrafe tributaria» ed in particolare
l'art. 3;
Vista la legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007)», ed, in particolare, i commi 56, 57, 59 e 194,
dell'art. 1, per la parte relativa alla realizzazione del sistema
integrato delle banche dati in materia tributaria e finanziaria per
la condivisione, il costante scambio e la gestione coordinata dei
dati;
Vista la legge 30 dicembre 1991, n. 413, ed in particolare, l'art.
22, comma 4, in base al quale le attività di manutenzione,
conduzione e sviluppo del sistema informativo della fiscalità
possono essere affidate a società specializzate aventi esperienza
pluriennale nella realizzazione e conduzione tecnica dei sistemi
informativi complessi, con particolare riguardo al preminente
interesse dello Stato alla sicurezza e segretezza;
Visto il contratto di servizi quadro del 23 dicembre 2005 e quelli
precedentemente conclusi tra l'amministrazione finanziaria e SOGEI -
Società Generale d'Informatica S.p.A. aventi tutti ad oggetto
l'affidamento delle attività di manutenzione, sviluppo e la
conduzione dell'intero sistema informativo della fiscalità;
Considerato che le disposizioni in ordine all'obbligo della forma
elettronica per la emissione, la trasmissione, la conservazione e
l'archiviazione delle fatture, anche sotto forma di nota, conto,
parcella e simili, nei rapporti con le amministrazioni dello Stato,
anche ad ordinamento autonomo, e con gli enti pubblici nazionali,
sono dettate in materia di entrate e sono finalizzate alla
semplificazione del procedimento di fatturazione e di registrazione
delle operazioni imponibili;
Considerato che il sistema di interscambio, attraverso il quale
deve avvenire la trasmissione delle fatture elettroniche, si
inserisce nel quadro di evoluzione normativa in materia di
predisposizione e conservazione ai fini fiscali dei documenti
digitali, nell'ambito del quale opera l'Agenzia delle entrate alla
quale sono attribuite funzioni riguardanti le entrate tributarie
erariali, non assegnate alle competenze di altre agenzie e che
svolge, tra le altre, l'attività di informazione ed assistenza ai
contribuenti, anche tramite servizi telematici al fine di
semplificare il rapporto con gli stessi e di agevolare gli
adempimenti fiscali;
Considerato che SOGEI - Società Generale d'Informatica S.p.A.,
svolge, fin dal 1976, attività di sviluppo, conduzione e
manutenzione del sistema informativo della fiscalità, del quale il
sistema di interscambio deve considerarsi una integrazione, ed in
tale attività trentennale ha conseguito professionalità con
specifiche conoscenze, non solo nel campo tecnico-infomatico, ma
anche dei processi organizzativi dell'amministrazione e delle norme
tributarie e fiscali;
Rilevato l'interesse del Ministero dell'economia e delle finanze di
attribuire all'Agenzia delle entrate la responsabilità della
gestione del sistema di interscambio ed alla SOGEI - Società
Generale di Informatica S.p.A. la conduzione tecnica del sistema
medesimo, atteso che detti soggetti, per la rispettiva competenza,
sono in grado di supportare l'amministrazione finanziaria ed in
generale la pubblica amministrazione nella realizzazione,
manutenzione e gestione del sistema di interscambio della
fatturazione elettronica;
Ritenuto altresì che l'individuazione di detti soggetti, ciascun
per la rispettiva competenza, consente una integrazione progressiva
ed automatica con il processo di validazione della correttezza e
regolarità fiscale e contributiva, sia ai fini della partecipazione
degli operatori economici alle procedure di affidamento indette da
amministrazioni aggiudicatrici sia, soprattutto, ai fini della
liquidazione delle fatture da parte della pubblica amministrazione;
Decreta:

Art. 1.

1. L'Agenzia delle entrate è individuata quale gestore del sistema
di interscambio di cui all'art. 1, commi 211 e 212, legge 24 dicembre
2007, n. 244; a tal fine l'Agenzia delle entrate si avvale della
SOGEI - Società Generale di Informatica S.p.A., quale apposita
struttura dedicata ai servizi strumentali ed alla conduzione tecnica
di detto sistema di interscambio.

Art. 2.

1. Nell'ambito della funzione attribuita alla Agenzia delle entrate
ai sensi dell'art. 1, alla stessa sono affidati i compiti di:
a) coordinamento del sistema di interscambio con il sistema
informatico della fiscalità;
b) controllo della gestione tecnica del sistema di interscambio;
c) gestione dei dati e delle informazioni che transitano
attraverso il sistema di interscambio ed elaborazione di flussi
informativi anche ai fini della loro integrazione nei sistemi di
monitoraggio della finanza pubblica.
2. L'Agenzia delle entrate, inoltre, svolgerà compiti di vigilanza
in ordine al trattamento dei dati e delle informazioni che transitano
attraverso il sistema di interscambio.
3. Con cadenza semestrale, l'Agenzia delle entrate riferisce al
Ministero dell'economia e delle finanze sull'andamento e l'evoluzione
del sistema di interscambio.

Art. 3.

1. Nell'ambito dei compiti affidati a SOGEI - Società Generale di
Informatica S.p.A. ai sensi dell'art. 1, la stessa svolge le
attività di:
a) sviluppo, conduzione e manutenzione tecnica ed operativa del
sistema di interscambio;
b) supporto e assistenza alle pubbliche amministrazioni
destinatarie delle fatture elettroniche;
c) studio, ricerche, elaborazioni e statistiche relative ai dati
che transitano attraverso il sistema di interscambio, senza
riferimenti nominativi e comunque privi di ogni riferimento che ne
permetta il collegamento con gli interessati e secondo modalità che
rendano questi ultimi non identificabili;
d) impulso e promozione, in favore delle pubbliche
amministrazioni delle azioni necessarie per l'adozione
dell'infrastruttura tecnologica utile per la ricezione e la gestione
delle fatture elettroniche;
e) supporto e assistenza alla Agenzia delle entrate per i compiti
a quest'ultima affidati ai sensi dell'art. 2;
f) relazione periodica all'Agenzia delle entrate sullo stato di
avanzamento delle attività svolte nell'ambito del sistema di
interscambio.

Art. 4.

1. Agenzia delle entrate e SOGEI - Società Generale di Informatica
S.p.A. sono tenute a fornire al Ministero dell'economia e delle
finanze, su richiesta, tutte le informazioni in qualsiasi modo
relative alle attività svolte in forza del presente decreto e,
comunque, tutti i dati trattati che transitano attraverso il sistema
di interscambio.

Art. 5.

1. Ai fini di quanto previsto nel presente decreto, le attività
svolte dalla SOGEI - Società Generale d'Informatica - S.p.A. sono
regolate dal contratto di servizi quadro concluso in data 23 dicembre
2005, di cui alle premesse, e, in particolare, dagli appositi
contratti esecutivi che verranno all'uopo conclusi con l'Agenzia
delle entrate nel rispetto dei limiti derivanti dagli ordinari
stanziamenti di bilancio.
Roma, 7 marzo 2008
Il Ministro: Padoa Schioppa
Registrato alla Corte dei conti l'11 aprile 2008
Ufficio controllo atti Ministeri economico-finanziari, registro n. 2
.br, Economia e finanze, foglio n. 53

RELAZIONE ILLUSTRATIVA

Il presente decreto è emanato in attuazione e nel rispetto
dell'art. 1, commi 211 e 212, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 -
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)».
In particolare, in forza di quanto disposto dall'art. 1,
comma 212 della citata legge finanziaria 2008, il decreto deve
individuare il gestore del sistema di interscambio in materia di
fatturazione elettronica e definire, altresì, le competenze e le
attribuzioni tra le quali sono inclusi, per espressa previsione di
legge, (i) «il presidio del processo di ricezione e successivo
inoltro delle fatture elettroniche alle amministrazioni
destinatarie», nonchè (ii) «la gestione dei dati informa aggregata e
dei flussi informativi anche ai fini della loro integrazione nei
sistemi di monitoraggio della finanza pubblica».
Viene innanzitutto in rilievo che il decreto si inserisce nel
più ampio quadro di evoluzione normativa in materia di
predisposizione e conservazione di documenti digitali da parte delle
amministrazioni pubbliche.
In particolare, l'art. 1, comma 209, della legge 24 dicembre
2007, n. 244 statuisce che l'emissione, la trasmissione, la
conservazione e l'archiviazione delle fatture, emesse nei rapporti
con le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e
con gli enti pubblici nazionali, anche sotto forma di nota, conto,
parcella e simili, deve essere effettuata esclusivamente in forma
elettronica.
Ne consegue che l'introduzione dell'obbligo della fatturazione
elettronica introdotta nell'ambito del nostro ordinamento dal decreto
legislativo 20 febbraio 2004, n. 52 in materia di semplificazione e
armonizzazione delle modalità di fatturazione in materia di IVA -
consente la completa sostituzione dei titoli cartacei con documenti
informatici secondo standard comuni che permettono l'automatizzazione
del flusso di informazioni tra fornitori e amministrazione, nonchè
la semplificazione e la maggiore economicità dei processi di
fatturazione.
La legge 24 dicembre 2007, n. 244 al comma 211 dell'art. 1,
inoltre, precisa che la trasmissione delle fatture elettroniche può
avvenire esclusivamente tramite il sistema di interscambio istituito
dal Ministero dell'economia e delle finanze, il quale può avvalersi
per la gestione del medesimo anche di proprie strutture societarie.
Il sistema di interscambio è, quindi, l'unica interfaccia per i
fornitori essendo ad esso demandata la gestione del coordinamento e
l'indirizzamento del flusso informativo.
Tanto premesso, scopo del decreto è quello di individuare il
gestore del sistema di interscambio in materia di fatturazione
elettronica, nonchè le sue competenze ed attribuzioni.
Il decreto, infatti, all'art. 1, attribuisce all'Agenzia delle
entrate la titolarità della gestione del sistema di interscambio che
si avvale di SOGEI - Società Generale d'Informatica - S.p.A.,
società interamente partecipata dal Ministero dell'economia e delle
finanze, per la conduzione tecnica e lo svolgimento dei servizi
strumentali.
La ragione di dette attribuzioni è da rinvenire nella natura
delle attività svolte da tali organismi e segnatamente dall'Agenzia
delle entrate e dalla SOGEI - Società Generale d'Informatica -
S.p.A.
Infatti, l'Agenzia delle entrate, istituita con decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 300, svolge le funzioni inerenti alle
entrate tributarie erariali che non sono assegnate alla competenza di
altre amministrazioni con il compito, tra gli altri, di perseguire il
massimo livello di adempimento degli obblighi fiscali sia assistendo
i contribuenti sia contrastando l'evasione fiscale tramite controlli.
Invece, SOGEI - Società Generale d'Informatica S.p.A., ai sensi
dell'art. 22, comma 4, della legge 30 dicembre 1991, n. 413, e in
conformità a quanto convenuto nel contratto di servizi del
23 dicembre 2005 tra l'amministrazione finanziaria e detta società,
sviluppa, conduce e manutiene il sistema informativo della
fiscalità.
Ai sensi dell'art. 2, il decreto demanda all'Agenzia delle
entrate specifiche attribuzioni di indirizzo, di coordinamento e di
controllo del sistema di interscambio, gravando altresì sulla stessa
l'obbligo di riferire al Ministero dell'economia e delle finanze in
merito all'evoluzione del sistema di interscambio ogni sei mesi.
Con il successivo art. 3 sono demandate a SOGEI - Società
Generale d'Informatica S.p.A. le attività di sviluppo, di gestione e
di conduzione dell'infrastruttura tecnologica e dei servizi
informatici del sistema di interscambio; in detto articolo si
prevede, inoltre, a garanzia del maggior coordinamento possibile, che
SOGEI - Società Generale d'Informatica S.p.A. relazioni
periodicamente all'Agenzia delle entrate sullo stato di avanzamento
delle attività svolte nell'ambito del sistema di interscambio.
Inoltre, l'art. 4 del decreto dispone che sia l'Agenzia delle
entrate sia SOGEI - Società Generale d'Informatica S.p.A. sono
tenute a fornire al Ministero dell'economia e delle finanze tutte le
informazioni relative alle attività oggetto del decreto e ai dati
trattati che transitano nel sistema di interscambio.
L'art. 5, stabilisce che le attività svolte dalla SOGEI -
Società Generale d'Informatica S.p.A., sono regolate dal contratto
di servizi quadro concluso in data 23 dicembre 2005 ed efficace fino
alla fine del 2011, nonchè da appositi contratti esecutivi che
verranno conclusi con Agenzia delle entrate nei limiti degli ordinari
stanziamenti di bilancio.
Quadro di riferimento del progetto «fatturazione elettronica»
L'art. 1, comma 209 e seguenti della legge n. 244, del 2007
(finanziaria per il 2008), introduce l'obbligo della fatturazione
elettronica per la pubblica amministrazione e per tutti gli operatori
economici.
Tale intervento si colloca nell'ambito delle linee di azione
richieste dall'Unione europea relativamente alla digitalizzazione dei
processi amministrativi tra cui, in particolare, l'iniziativa «i2010»
che incoraggia gli Stati membri a dotarsi di un adeguato quadro
normativo, organizzativo e tecnologico per gestire in forma
elettronica l'intero ciclo degli acquisti.
Alcuni paesi europei, tra cui la Danimarca, Norvegia e Finlandia,
hanno avviato un programma di introduzione della fatturazione
elettronica nelle relazioni tra mercati di fornitura e pubblica
amministrazione. In particolare, l'esempio della Danimarca
costituisce oggi un modello di «best practice» a livello europeo: a
partire dal 1° febbraio 2005 tutto il settore pubblico Danese
(ministeri, strutture sanitarie, istituzioni scolastiche, etc...)
accetta, per obbligo legislativo, solo fatture in formato
elettronico. A seconda della propria capacità di investimento e dei
volumi di fatturazione verso la pubblica amministrazione, i fornitori
hanno la possibilità di scegliere la soluzione tecnologica più
adatta per inviare la fattura elettronica attraverso i diversi
canali: intermediari dedicati ai piccoli operatori, portale della
pubblica amministrazione, sistemi proprietari aderenti a specifici
standard. A livello complessivo, comunque, il servizio è assicurato
da un unico sistema che garantisce l'indirizzamento delle fatture
alle diverse amministrazioni per il tramite di un codice univoco
assegnato.
In Italia il contesto normativo per avviare la diffusione del
sistema della fatturazione elettronica è maturo e la legge
finanziaria per il 2008, in particolare, ha impresso una svolta
decisiva. L'introduzione dello strumento della fatturazione
elettronica consentirà, dunque, la completa sostituzione dei titoli
cartacei con documenti informatici organizzati secondo standard
comuni che determinano l'automatizzazione del flusso informativo tra
fornitore e amministrazione. Ciò, oltre a garantire una completa
trasparenza dei processi di fatturazione, consentirà vantaggi in
termini economici, logistici e di semplificazione dei processi.
Dal punto di vista del modello operativo, anche sulla base delle
esperienze sviluppate da altri paesi, si è scelto di adottare un
sistema che replica le migliori esperienze europee:
* autonomia di scelta per i fornitori delle modalità di
adeguamento al nuovo sistema a tutela della massima apertura di
mercato, limitando l'intervento centrale alla definizione delle
regole tecniche;
* promozione della diffusione di intermediari privati in grado
di supportare gli operatori con minor capacità di investimento in
tecnologie;
* costituzione di un sistema unificato di interscambio, come
unica interfaccia per i fornitori, che gestisce il coordinamento e
indirizzamento del flusso informativo a tutte le amministrazioni.
Il gestore del sistema di interscambio
L'art. l, comma 212 della legge finanziaria 2008 prevede che
entro il 31 marzo 2008 venga individuato, con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, il gestore del sistema di
interscambio, definendone in particolare le competenze.
Il sistema di interscambio garantirà la gestione unificata del
sistema di identificazione delle amministrazioni che i fornitori
utilizzeranno per indirizzare le fatture e monitorerà i flussi
informativi presidiando la distribuzione dei documenti digitali alle
amministrazioni.
Il modello operativo ipotizzato prevede che il gestore del
sistema di interscambio delle fatture valida e gestisce i flussi,
effettua le opportune verifiche dell'integrità e indirizza le
fatture sul sistema documentale, previa protocollazione. Inoltre,
quale possibile responsabile della conservazione, adempie agli
obblighi per la conservazione sostitutiva quale servizio per le
amministrazioni che in fase transitoria non siano autonome dal punto
di vista organizzativo e tecnologico.
Dal punto di vista dell'individuazione del gestore si ritiene che
l'amministrazione finanziaria per il tramite del proprio braccio
tecnologico e strumentale sia il candidato più idoneo in quanto:
* il progetto si inserisce e da attuazione al quadro di
evoluzione normativa in materia di fatturazione elettronica e
conservazione ai fini fiscali dei documenti digitali definito negli
anni dall'Agenzia delle entrate e rappresenta un passo fondamentale
nell'introduzione delle fatturazione elettronica come standard sul
mercato a supporto degli obiettivi di trasparenza e contrasto
all'evasione;
* dal punto di vista dell'integrazione del patrimonio
informativo sono evidenti le sinergie con l'anagrafe tributaria anche
solo in termini di identificazione univoca e validazione
dell'operatore economico (che non potrà avvenire che tramite il
codice fiscale/partita IVA);
* è evidente anche l'integrazione del processo di
fatturazione elettronica con processi contigui (in particolare
trasmissione del F24 on-line) che utilizzano un modello organizzativo
e tecnologico assolutamente omogeneo e testato nell'ambito dei
servizi telematici fiscali.
Si segnala, inoltre, che l'identificazione del gestore nell'alveo
dell'amministrazione finanziaria, potrebbe consentire
progressivamente l'integrazione automatica con il processo di
validazione della correntezza fiscale e contribuitiva ai fini della
liquidazione delle fatture dei fornitori della pubblica
amministrazione prevista dai recenti interventi normativi.
Primo piano operativo di massima
Dal punto di vista temporale la norma prevede alcuni passi
operativi che sono stati ipotizzati su un asse di riferimento
indicativo che è necessario porsi, in prima istanza, come obiettivo:

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La realizzazione di un sistema di fatturazione elettronica
prevede un percorso attuativo di tipo progressivo: l'approccio
proposto è di tipo incrementale e potrebbe prevedere di rendere
disponibile il sistema a sottoinsiemi di persone fisiche e società
suddivise per volumi di affari.
Si può ipotizzare l'avvio in fase sperimentale nel primo
semestre 2009 per le sole aziende più grandi e per un sottoinsieme
di amministrazioni (ipoteticamente la stessa amministrazioni
finanziaria), la successiva estensione dell'obbligo alle sole grandi
aziende su tutte le amministrazioni coinvolte e la progressiva
estensione alle aziende più piccole.
Questo garantirebbe non solo di consentire un adeguamento
tecnologico progressivo agli operatori economici ma anche, e
soprattutto, l'adeguamento da parte degli intermediari e delle stesse
amministrazioni che sono ad oggi assolutamente impreparate anche solo
alla gestione della conservazione sostitutiva.