1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 25-6-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 213 SENTENZA 4 - 18 giugno 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Provincia di Bolzano - Adozione di minori - Adozione internazionale - Attivita' e competenze della Provincia - Prospettato esercizio della funzione legislativa in materie di esclusiva competenza statale o in contrasto con i limiti dettati dalla Costituzione - Carenza di una adeguata determinazione dei termini normativi della questione - Inammissibilita'. - Legge della Provincia di Bolzano 29 gennaio 2002, n. 2, intero testo e art. 2, comma 4, lettera a). - Costituzione, artt. 117, secondo comma, lettere a), i), l), e 18, primo e secondo comma. (003C0700) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 25-6-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:, Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della
Provincia di Bolzano 29 gennaio 2002, n. 2 recante «Provvedimenti per
l'adozione di minori in Provincia di Bolzano», promosso con ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 12 aprile
2002, depositato in cancelleria il 22 successivo ed iscritto al n. 33
del registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Provincia di Bolzano;
Udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 2003 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Uditi l'avvocato dello Stato Antonio Cingolo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Sergio Panunzio e Roland
Riz per la Provincia di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di
legittimità costituzionale della legge della Provincia di
Bolzano 29 gennaio 2002, n. 2 recante «Provvedimenti per l'adozione
di minori in Provincia di Bolzano», per violazione degli artt. 117,
secondo comma, lettere a), i) e l), e 118, primo e secondo comma,
della Costituzione.
Premette il ricorrente che la materia dell'adozione
internazionale, disciplinata dalla legge 4 maggio 1983, n. 184
(Diritto del minore ad una famiglia), come modificata dalla legge
31 dicembre 1998, n. 476 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione
per la tutela dei minori e la cooperazione in materia di adozione
internazionale, fatta a L'Aja il 29 maggio 1993. Modifiche alla legge
4 maggio 1983, n. 184, in tema di adozione di minori stranieri),
necessita per la sua attuazione del coordinamento degli interventi di
tutte le istituzioni, centrali e periferiche, che concorrono alla sua
piena attuazione.
A tal fine, l'art. 39-bis della legge n. 184 del 1983, che
prevede competenze in capo alle Regioni ed alle Province autonome di
Trento e di Bolzano, rimette alla potestà legislativa di detti enti
l'istituzione e la disciplina di «servizi per l'adozione
internazionale», che restano però soggetti all'autorizzazione, al
controllo ed alla vigilanza da parte della Commissione per le
adozioni internazionali, istituita presso la Presidenza del Consiglio
dei ministri.
Secondo il Presidente del Consiglio ricorrente, la Provincia di
Bolzano con la legge impugnata ha inteso fornire assistenza e
sostegno alle coppie di coniugi aventi stabile dimora in Alto Adige
ai fini dell'adozione internazionale ma, pur stabilendo che dette
funzioni devono essere esercitate nel rispetto dell'ordinamento
giuridico statale ed internazionale, ha previsto all'art. 2, comma 4,
che la Provincia, previa stipula di una convenzione con la
Commissione nazionale, possa compiere alcuni atti che l'art. 39 della
legge n. 184 del 1983 riserva al predetto ufficio statale, quali il
rilascio del certificato di conformità dell'adozione, di cui
all'art. 23 della Convenzione dell'Aia, e l'autorizzazione
all'ingresso ed al soggiorno permanente in Italia del minore adottato
o affidato a scopo di adozione.
In tal modo, secondo la Presidenza del Consiglio, si avrebbe il
superamento dei limiti posti alla competenza legislativa delle
Regioni e delle Province autonome, con conseguente violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettere a) e i) Cost., in quanto le
disposizioni della legge provinciale si porrebbero in contrasto con
le previsioni costituzionali che attribuiscono competenza esclusiva
allo Stato in materia di «condizione giuridica di cittadini di Stati
non appartenenti all'Unione europea», di «stato civile» e di
«ordinamento civile», competenza che potrebbe essere derogata solo di
volta in volta ed entro i confini stabiliti dalla legge statale
stessa.
Sempre ad avviso del ricorrente, l'irrinunciabile esigenza di
assicurare da un lato l'uniformità della valutazione delle
situazioni soggettive dei minori provenienti a scopo adottivo da
altri paesi, dall'altro di permettere un adeguato controllo sugli
enti autorizzati allo svolgimento di attività di intermediazione,
sarebbe di ostacolo alla possibilità di consentire qualsiasi forma
di decentramento di tali funzioni; ed ancora, il fatto che la legge
censurata preveda lo svolgimento di tali attività solo a seguito di
una convenzione da stipularsi con la Commissione per le adozioni
internazionali non avrebbe alcun valore, trattandosi di materia
indisponibile da parte della stessa Commissione nazionale.
Nel ricorso si sostiene, in subordine, che la legge provinciale
violerebbe l'art. 117, secondo comma, Cost., dal momento che agli
enti locali, nella materia in esame, sarebbe riservata la
possibilità di concorrere alle scelte politiche in tema di adozione
internazionale operate a livello centrale, mediante la creazione di
servizi pubblici regionali o provinciali che coprano aree geografiche
e bisogni dei cittadini che potrebbero restare esclusi dai circuiti
di solidarietà, senza però che sia mai possibile derogare alla
evidente esigenza di garantire uniformità di disciplina per quanto
attiene ai delicati compiti di controllo, vigilanza e verifica
dell'uniformità delle procedure attuate e dei risultati conseguiti e
ciò in un settore nel quale la parità di trattamento appare
necessaria ed indefettibile. In tal modo, anche volendo ipotizzare
una potestà legislativa concorrente della Provincia di Bolzano, essa
non potrebbe riguardare le competenze di cui all'art. 2, comma 4,
della legge censurata.
In ulteriore subordine il Presidente del Consiglio, nell'ipotesi
in cui le previsioni della legge denunciata vengano interpretate come
attività di carattere amministrativo, rileva che in ogni caso vi
sarebbe violazione dell'art. 118, primo e secondo comma, Cost.,
trattandosi di attività inderogabilmente riservata alla Commissione
per le adozioni internazionali, ad essa attribuite dalla legge
statale e in ogni caso attribuite allo Stato per assicurarne
«l'esercizio unitario».
2. - Si è costituita nel presente giudizio la Provincia autonoma
di Bolzano, chiedendo alla Corte di voler respingere il ricorso,
dichiarandolo inammissibile o, in subordine, infondato.
La difesa della Provincia autonoma ha eccepito preliminarmente
l'inammissibilità, almeno parziale, del ricorso, in particolare per
le censure che si riferiscono a disposizioni diverse dall'art. 2,
comma 4, lettera a) della legge provinciale, mancando, per tutte le
altre norme, la necessaria puntuale indicazione dei motivi del
ricorso e dello stesso interesse ad impugnare. Più in generale, la
Provincia di Bolzano osserva che il ricorso è inammissibile per
l'omessa indicazione di un parametro costituzionale appropriato, dal
momento che l'art. 117 Cost., come novellato dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001, non sarebbe opponibile alla Provincia
autonoma.
Il ricorso prenderebbe le mosse da un'inesatta ricostruzione dei
rapporti fra la potestà legislativa statale e quella della Provincia
di Bolzano, quali risultano dal testo novellato del Titolo V della
parte seconda della Costituzione e dallo statuto della Regione
Trentino-Alto Adige; la riforma non avrebbe infatti fatto venir meno
il carattere di specialità delle Regioni e delle Province autonome,
e quindi non avrebbe abrogato la disciplina dei loro statuti che
deroga a quella generale della Costituzione, come ribadito
dall'art. 116 Cost. novellato e dall'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001. Nella definizione delle materie
attribuite alla competenza legislativa della Provincia prevarrebbe
quindi sempre il criterio della specialità, restando fermo quanto
stabilito nei rispettivi statuti, salve le modifiche in melius
apportate dalla novella.
In particolare, secondo la Provincia resistente, ad essa continua
a spettare la competenza esclusiva in materia di «assistenza ...
pubblica» di cui all'art. 8, numero 25, dello statuto speciale, con
la conseguente improprietà del parametro costituzionale individuato
dalla Presidenza del Consiglio. In proposito la difesa della
Provincia autonoma di Bolzano rileva che, in forza del combinato
disposto dell'art. 8, numero 25, dello statuto e dell'art. 117, primo
comma, Cost., l'unico limite alla propria legislazione in materia
sarebbe costituito «dai vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dalle norme costituzionali», non essendo al contrario
più opponibile in materia il limite delle «norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica», originariamente previsto
dal combinato disposto degli artt. 4 ed 8 dello statuto.
Sempre secondo la resistente, la legge impugnata troverebbe
fondamento nella materia dei rapporti internazionali e con l'Unione
europea delle regioni, che non è espressamente contemplata dallo
statuto ma è prevista, come competenza concorrente, dal terzo comma
dell'art. 117 Cost., applicabile al caso in esame in forza del già
citato art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
Quanto al limite dei principi fondamentali di cui all'art. 117,
terzo comma, Cost., secondo la Provincia questi potranno essere
stabiliti con legge dello Stato ma non possono essere desunti dalla
legislazione previgente, stante il diverso assetto generale delle
fonti introdotto dalla novella costituzionale.
La Provincia di Bolzano ritiene poi che il ricorso sia in ogni
caso infondato nel merito: innanzitutto perchè la stessa legge dello
Stato ha riconosciuto, all'art. 39-bis, che numerose attività
concernenti l'adozione internazionale rientrano nelle competenze
della stessa Provincia. Si tratterebbe infatti di attività
amministrative, che non incidono nè sulla condizione giuridica di
stranieri non appartenenti all'Unione europea, nè sullo stato
civile, nè sull'ordinamento civile; inoltre, in presenza di un ente
pubblico provinciale che svolge il servizio di adozione, lo
svolgimento delle relative attività da parte della Provincia appare,
oltre che legittimo, opportuno, mentre la necessità di una previa
convenzione tra la Provincia e la Commissione nazionale costituisce
garanzia quanto al rispetto delle esigenze di uniformità dei
criteri. Alla Provincia di Bolzano spetterebbe quindi una potestà
legislativa di organizzazione, così come di spesa e di attuazione,
anche in base al combinato disposto dell'art. 12 del d.P.R.
19 novembre 1987, n. 526 e dell'art. 7 del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616.
In ordine al secondo motivo esposto nel ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri, la difesa della Provincia autonoma rileva
che, sia che si tratti di una competenza legislativa provinciale
esclusiva nella materia della assistenza pubblica, sia che si tratti
invece di una competenza concorrente nel campo dei rapporti
internazionali, queste attività sarebbero già state oggetto di
delega da parte dello Stato, e verranno esercitate solo una volta che
sia stabilita la convenzione con la Commissione nazionale per le
adozioni.
Inoltre dovrebbe dubitarsi del fatto che la competenza sia oggi
vincolata al rispetto delle disposizioni della legge n. 184 del 1983,
poichè il diverso ruolo ora assunto dalla legge statale nel sistema
costituzionale delle fonti non consente di desumere i principi
fondamentali nelle materie a competenza ripartita da leggi
preesistenti, ma solo da leggi approvate ex novo, con la speciale
procedura di cui all'art. 11 della legge cost. n. 3 del 2001 cit.
Eccepisce infine la resistente l'inammissibilità delle censure
svolte col terzo motivo del ricorso, per l'erronea indicazione, quale
parametro, dell'art. 118 Cost., disposizione che non regola il
riparto delle competenze fra lo Stato e le Province autonome di
Trento e Bolzano, tuttora disciplinato sull'art. 16 dello statuto
della regione; in ogni caso il motivo sarebbe infondato, spettando
alla Provincia le funzioni amministrative corrispondenti alle
funzioni legislative di sua competenza.
3. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
difesa della Presidenza del Consiglio ha contestato che possa
parlarsi di inammissibilità della questione per genericità della
stessa, in quanto il riferimento all'intera legge della Provincia di
Bolzano n. 2 del 2002 sarebbe da ascrivere alla necessità di
riprodurre in ricorso quanto deliberato dal Consiglio dei ministri in
data 11 aprile 2002, essendo però state indicate specifiche ragioni
a sostegno della impugnazione, in particolare, dell'art. 2, comma 4,
della legge cit.
In riferimento al parametro invocato, la difesa della parte
ricorrente rileva come il principio di specialità della disciplina
della Provincia di Bolzano, e la sua persistenza anche dopo la
riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione, non
possa significare che sia inconferente il richiamo dell'art. 117
Cost. novellato, non avendo al contrario alcuna attinenza alla
materia di cui si discute l'art. 8, numero 25, dello statuto della
Regione Trentino-Alto Adige, che si riferisce alla «assistenza
pubblica». Non avrebbe quindi alcun pregio il riferimento, fatto
dalla difesa della Provincia resistente, al venir meno dei limiti
posti dalle «norme fondamentali delle riforme economico-sociali» e
dai «principi fondamentali», anche perchè ragionando diversamente
dovrebbe dedursi che, non essendovi più principi generali da
rispettare, ciascuna autonomia potrebbe legiferare
indiscriminatamente.
Quanto al merito, rileva la difesa della parte ricorrente che la
disposizione impugnata si risolve in una espropriazione di compiti
rimessi dalla legge statale alla Commissione nazionale per le
adozioni e non delegati a nessuna altra autorità.
4. - Anche la Provincia autonoma di Bolzano ha depositato una
memoria in prossimità dell'udienza, insistendo nelle proprie difese
e richiamando, quanto ai profili di inammissibilità della questione,
le sentenze della Corte n. 384 del 1999 e n. 533 del 2002, per
dedurne l'inapplicabilità, quale parametro nel caso di specie,
dell'art. 117 Cost. novellato.
Nel merito, la Provincia ribadisce l'inopponibilità alla stessa
delle disposizioni indicate dall'Avvocatura e, in particolare, delle
riserve statali relative allo «stato civile», alla «condizione
giuridica di stranieri non appartenenti all'Unione europea» ed allo
«ordinamento civile» di cui all'art. 117 cit., non invadendo la
disciplina della legge provinciale impugnata tali competenze dello
Stato. La disciplina provinciale si limiterebbe, riassuntivamente, a
disciplinare l'emanazione di provvedimenti amministrativi ad essa
spettanti, senza andare a toccare, in particolare, i principi
fondamentali dell'ordinamento civile, che dovrebbero essere
rettamente intesi come i soli elementi del diritto civile che
delineano l'unità del sistema.

Considerato in diritto

1. - La Presidenza del Consiglio dei ministri, col proprio
ricorso, ha impugnato l'intero testo della legge della Provincia di
Bolzano 29 gennaio 2002, n. 2 recante «Provvedimenti per l'adozione
di minori in provincia di Bolzano», indicando, a fondamento della
ritenuta illegittimità costituzionale, diversi parametri, e
precisamente: l'art. 117, secondo comma, lettere a), i) ed l), della
Costituzione, in quanto la legge assegnerebbe alla Provincia stessa
competenze, e segnatamente il rilascio del certificato di conformità
dell'adozione internazionale alle disposizioni della Convenzione
dell'Aia del 29 maggio 1993, e l'autorizzazione all'ingresso ed al
soggiorno permanente nello Stato del minore adottato all'estero, che
dovrebbero essere più esattamente ricondotte alle materie,
attribuite alla esclusiva competenza statale, relative alla
condizione giuridica di cittadini di Stati non appartenenti
all'Unione europea, allo stato civile ed all'ordinamento civile; in
subordine, secondo il ricorso, la legge provinciale violerebbe
l'art. 117, secondo comma, Cost., in quanto, anche volendo ipotizzare
che vi sia, in questa materia, una potestà legislativa concorrente
della Provincia di Bolzano, essa non potrebbe riguardare le attività
previste dall'art. 2, comma 4, della legge impugnata, se non
ponendosi in contrasto con i limiti previsti dalla Costituzione; in
ulteriore subordine, la legge provinciale impugnata violerebbe
l'art. 118, primo e secondo comma, Cost., perchè, qualora le
attività ivi previste dovessero essere qualificate come meramente
amministrative, esse sarebbero in ogni caso riservate alla
Commissione per le adozioni internazionali in quanto alla stessa
attribuite dalla legge statale al fine di assicurarne l'esercizio
unitario su tutto il territorio nazionale.
2. - La questione, nei termini in cui è stata sollevata col
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, è inammissibile.
3. - Questa Corte ha più volte affermato che non solo il ricorso
deve identificare esattamente la questione nei suoi termini
normativi, «deve cioè indicare dove siano poste o da dove si possano
o si debbano ricavare le norme costituzionali e ordinarie, la
definizione del cui rapporto di compatibilità o incompatibilità
costituisce l'oggetto della questione di costituzionalita», ma deve
«altresì contenere una seppur sintetica argomentazione di merito, a
sostegno della richiesta declaratoria d'incostituzionalità della
legge» (da ultimo, sentenza n. 384 del 1999; cfr. anche, ex plurimis,
sentenze n. 85 del 1990 e n. 261 del 1995).
La determinazione dell'oggetto del giudizio di legittimità
costituzionale deve quindi essere resa possibile mediante la
proposizione di una questione «definita nei suoi precisi termini» e
che deve essere «adeguatamente motivata» (sentenza n. 261 del 1995).
Questi requisiti minimi dell'atto introduttivo del giudizio in
via principale non risultano, nel caso di specie, soddisfatti dal
ricorso della Presidenza del Consiglio dei ministri.
4. - Quanto all'indicazione specifica dei parametri di
legittimità costituzionale, la Presidenza del Consiglio ha fatto
esclusivo riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettere a), i) e
l), e 118, primo e secondo comma, della Costituzione, nel testo
modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, senza peraltro
considerare che, trattandosi in questo caso dell'impugnazione di una
legge della Provincia autonoma di Bolzano, occorreva far riferimento
innanzitutto allo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, le cui
disposizioni sono pienamente in vigore, argomentando l'eventuale
applicazione degli artt. 117 e 118 Cost. sulla base dell'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001: ciò che nella specie manca.
5. - Sotto il profilo dell'esatta individuazione delle norme
oggetto delle censure del Governo, va anzitutto osservato che, mentre
la deliberazione assunta dal Consiglio dei ministri in data 11 aprile
2002 ha approvato la proposta del Ministro per gli affari regionali
di impugnare l'intera legge della Provincia di Bolzano n. 2 del 2002,
la relazione del Ministro aveva richiesto l'impugnazione dell'art. 2,
comma 4, lettere a), b) e c), ed ancora l'atto introduttivo del
presente giudizio di legittimità costituzionale chiede espressamente
che venga dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'intero
testo della legge della Provincia di Bolzano n. 2 del 2002, pur
contenendo censure di legittimità che si appuntano specificamente
sul solo art. 2, comma 4, lettera a), della legge provinciale cit.
Quest'ultima disposizione, a sua volta, presenta un contenuto
complesso, dal momento che essa disciplina attività e competenze
della Provincia autonoma fra loro diverse ed eterogenee, e
precisamente: il rilascio del certificato di conformità della
adozione internazionale alla Convenzione dell'Aja, ai sensi
dell'art. 39, comma 1, lettera i) della legge statale n. 184 del 1983
e della autorizzazione all'ingresso del minore in Italia ai sensi del
medesimo art. 39, comma 1, lettera h); la custodia degli atti e delle
informazioni ai sensi dell'art. 39, comma 1, lettera e), nonchè le
informazioni ai genitori adottivi in merito allo stato di salute del
bambino; la verifica dei requisiti ed il controllo sulla attività
dei centri di intermediazione privati; l'informazione della
popolazione, la formazione e l'aggiornamento del personale del
settore sanitario e dei servizi sociali che opera nel settore; la
raccolta e la valutazione dei dati statistici su base provinciale.
Di fronte al contenuto di una tale disposizione - che riguarda
competenze ed attività fra loro estremamente differenziate, che
comprendono (unitamente ad attività che toccano profili di tipo
meramente organizzativo degli uffici della Provincia), atti aventi
rilevanza esterna, quali il rilascio di certificati ed autorizzazioni
amministrative, ed altri che concernono la programmazione
dell'intervento pubblico in materia di adozione internazionale e del
sostegno alle famiglie ed agli operatori - anche il riferimento al
solo art. 2, comma 4, della legge risulta essere del tutto generico e
non consente a questa Corte di esaminare quali norme, e per quali
specifiche violazioni della Costituzione, siano oggetto di censura da
parte del Presidente del Consiglio dei ministri ricorrente.
6. - Da ciò consegue che, come esattamente rileva la difesa
della Provincia di Bolzano, il ricorso non delimita rigorosamente i
termini del conflitto e non consente in tal modo una valida
instaurazione del contraddittorio, sia a causa della genericità
delle censure mosse alla legge impugnata, sia della stessa incerta
individuazione delle norme oggetto di impugnazione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale della legge della Provincia di Bolzano 29 gennaio
2002, n. 2 recante «Provvedimenti per l'adozione di minori in
Provincia di Bolzano», sollevata dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 giugno 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Contri
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 giugno 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C0700