1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 17-3-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 febbraio 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 febbraio 2010 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Energia - Norme della Regione Puglia - Energia nucleare - Preclusione, in assenza di intese, alla installazione nel territorio regionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di fabbricazione del combustibile nucleare, di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonche' di depositi di materiali e rifiuti radioattivi - Lamentato ostacolo alla realizzazione della strategia energetica nazionale, indebita previsione dell'intesa - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva nelle materie della tutela dell'ambiente, della sicurezza dello Stato, della tutela della concorrenza, dei principi di sussidiarieta', leale collaborazione e ragionevolezza, del principio di libera circolazione delle cose e delle persone fra le Regioni, o in subordine, della competenza legislativa statale nelle materie concorrenti della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, del governo del territorio. - Legge della Regione Puglia 4 dicembre 2009, n. 30, art. 1, comma 2. - Costituzione, artt. 41, 117, secondo comma, lett. d), e), h), s), e terzo, 118 e 120; decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 7; legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25. (010C0166) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 17-3-2010)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i
cui uffici domicilia per legge in Roma, alla via dei Portoghesi, 12
contro la Regione in persona del Presidente in carica per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge regionale
4 dicembre 2009, n. 30, recante «Disposizioni in materia di energia
nucleare», pubblicata nel B.U.R. n. 196 del 7 dicembre 2009, ed in
particolare dell'art. 1, comma 2.
La legge regionale in epigrafe costa di un unico articolo, il
quale, al comma 1, dispone che la Regione, tenuto conto degli
indirizzi della politica energetica regionale, nazionale e
dell'Unione europea, disciplina gli atti di programmazione e gli
interventi operativi della Regione e degli enti locali, in
conformità a quanto stabilito dall'art. 117, comma terzo, Cast., al
fine di promuovere lo sviluppo sostenibile del sistema energetico
regionale garantendo che vi sia una corrispondenza tra energia
prodotta, il suo uso razionale e la capacità di carico del
territorio e dell'ambiente.
Il comma 2 della disposizione in questione recita quanto segue:
«Nel pieno rispetto dei principi di sussidiarietà, ragionevolezza e
leale collaborazione e in assenza di intese con lo Stato in merito
alla loro localizzazione, il territorio della Regione Puglia è
precluso all'installazione di impianti di produzione di energia
nucleare, di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti
radioattivi, nonchè di depositi di materiali e rifiuti radioattivi».
Il comma 3 dell'articolo in questione aggiunge, infine, che la
Regione e gli enti locali, nell'esercizio delle funzioni di
rispettiva competenza, operano nel rispetto delle condizioni di
concorrenza sui mercati dell'energia, in conformità alle norme
comunitarie e nazionali e nell'assenza di vincoli e ostacoli alla
libera circolazione dell'energia.
Ritenendo che la legge in questione e, in particolare, l'art. 1,
comma 2 della stessa, violi gli artt. 41, 117, 118 e 120 della
Costituzione, nonchè i principi di sussidiarietà, leale
collaborazione e ragionevolezza, sotto diversi profili, il Consiglio
dei ministri, nella seduta del 4 febbraio 2010, ne ha deliberato
l'impugnazione dinanzi a codesta ecc.ma Corte. Impugnazione che viene
proposta con il presente ricorso per i seguenti

M o t i v i

I) Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. d), e), h), s),
nonchè dell'art. 120, primo comma, della Costituzione e dei principi
di sussidiarietà, leale collaborazione e ragionevolezza.
1. - L'art. 1, comma 2, della 1.r. Puglia n. 30/2009 vieta, in
linea generale e «in assenza di intese con lo Stato in merito alla
loro localizzazione», l'installazione nel territorio regionale:
a) di impianti di produzione di energia nucleare;
b) di impianti di stoccaggio del combustibile irraggiato e
dei rifiuti radioattivi;
c) di depositi di materiali e rifiuti radioattivi.
Come la giurisprudenza di codesta Corte ha precisato in varie
occasioni, con riguardo ai depositi di rifiuti e materiali
radioattivi, l'intervento del legislatore regionale volto a vietarne
o limitarne la presenza sul territorio regionale viola la competenza
esclusiva attribuita allo Stato in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema dall'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
nonchè il vincolo generale imposto alle Regioni dall'art. 120, primo
comma, Cost., che vieta ogni misura atta a ostacolare la libera
circolazione delle cose e delle persone fra le Regioni (sentt. 29
gennaio 2005, n. 62; 28 giugno 2006, n. 247, relativa anche allo
stoccaggio di materiali nucleari).
A tale riguardo, e più in generale, con riferimento al deposito
e allo stoccaggio di rifiuti pericolosi (v. anche sentt. 21 aprile
2005, n. 161; 23 gennaio 2009, n. 10), codesta Corte ha precisato che
«alle regioni è sempre interdetto adottare misure di ogni genere
capaci di ostacolare in qualsiasi modo la libera circolazione delle
persone e delle cose tra le regioni, e una normativa che precluda il
transito e la presenza, anche provvisoria, di materiali nucleari è
precisamente una misura fra quelle che alle Regioni sono vietate
dalla Costituzione. La comprensibile spinta, spesso presente a
livello locale, ad ostacolare insediamenti che gravino il rispettivo
territorio degli oneri connessi, non può tradursi in un impedimento
insormontabile alla realizzazione di impianti necessari per una
corretta gestione del territorio e degli insediamenti al servizio di
interessi di rilievo ultraregionale.». Occorre, infatti, «tener conto
della eventuale irregolare distribuzione nel territorio delle
attività che producono tali rifiuti, nonchè, nel caso dello
smaltimento di rifiuti radioattivi, della necessità di trovare siti
particolarmente idonei per conformazione del terreno e possibilità
di collocamento in sicurezza dei rifiuti medesimi» (sent. 62/2005,
cit.).
L'orientamento suddetto, inoltre, si fonda sulla constatazione
che la disciplina ambientale, investendo l'ambiente nel suo
complesso, viene a funzionare come un limite alla disciplina che le
Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro
competenza, per cui queste ultime non possono in alcun modo derogare
o peggiorare il livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato
(sent. 14 novembre 2007, n. 378) e interventi preclusivi come quello
in esame non possono giustificarsi nemmeno invocando la competenza
regionale concorrente in materia di salute pubblica, protezione
civile e tutela del territorio (v. ancora sent. 62/2005, cit.).
Dunque, con riferimento al deposito di materiali e rifiuti
radioattivi, la legge impugnata non fa che riprodurre una situazione
di illegittimità già censurata in passato da codesta Corte con
riguardo a leggi di altre Regioni che disciplinavano la medesima
fattispecie e tanto basterebbe a giustificare l'accoglimento del
ricorso sul punto.
Nè la legittimità della disposizione in esame potrebbe essere
affermata considerando che la preclusione in esame è condizionata
all'assenza di intese con lo Stato sulla localizzazione dei depositi.
In primo luogo perchè, nella giurisprudenza citata, codesta Corte ha
già espressamente precisato che i principi sopra richiamati operano
anche in caso di ostacolo anche temporaneo alla circolazione o al
deposito dei materiali e rifiuti in questione; in secondo luogo
perchè l'evidente esigenza unitaria sottostante alla tutela
ambientale, affermata nelle suddette pronunce, fonda in modo pieno ed
esclusivo la competenza statale in materia, senza che, per consentire
l'esercizio delle suddette attività, sia necessaria alcuna intesa
con la Regione interessata.
2. - La disposizione censurata, peraltro, subordina all'intesa
predetta anche l'installazione di impianti di produzione di energia
nucleare e di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti
radioattivi.
Sul punto la legge regionale pone un evidente ostacolo alla
realizzazione della strategia energetica nazionale, con particolare
riferimento alla scelta di riattivare nel Paese la produzione di
energia nucleare.
Al riguardo occorre ricordare che l'art. 7 del D.L. n. 112/2008,
convertito in legge n.133/2008 ha demandato al Governo la definizione
della strategia energetica nazionale, perseguendo, tra l'altro,
l'obiettivo della realizzazione sul territorio nazionale di impianti
di produzione di energia nucleare (comma 1, lettera d).
Inoltre con l'art. 25 della legge n. 99/2009 è stata conferita
al Governo la delega ad emanare, previa acquisizione del parere della
Conferenza unificata Stato Regioni ed autonomie locali, uno o più
decreti legislativi di riassetto normativo recanti la disciplina
della localizzazione nel territorio nazionale di impianti di
produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di
fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio
del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonchè dei
sistemi per il deposito definitivo dei materiali e rifiuti
radioattivi e per la definizione delle misure compensative da
corrispondere e da realizzare in favore delle popolazioni
interessate.
Il ritorno al nucleare assume una rilevanza strategica
particolare sotto tre profili: il cambiamento climatico, la sicurezza
dell'approvvigionamento e la competitività del sistema produttivo.
Si tratta, all'evidenza, di questioni che travalicano in modo
consistente i meri interessi territoriali e locali, e che traggono
origine anche da esigenze globali internazionali, che non possono che
trovare risposta in soluzioni complessivamente definite a livello
nazionale.
Attraverso la nuova politica energetica e ambientale, approvata
dal Consiglio europeo a marzo 2008, PRUE si è impegnata a mettere in
opera l'iniziativa «20-20-20»: ridurre di almeno il 20% le emissioni
di gas a effetto serra, aumentare la parte delle energie rinnovabili
al 20% e migliorare l'efficacia energetica del 20%, entro il 2020.
Inoltre, gli esperti del gruppo di lavoro intergovemativo delle
Nazioni Unite IPCC sono giunti alla conclusione che le emissioni di
CO2, in particolare quelle derivanti dalla produzione di energia
elettrica, che rappresentano la quota preponderante, devono essere
dimezzate per riportare ad un livello tollerabile le conseguenze del
cambiamento climatico di origine antropica. È stato stimato che, a
fronte dell'emissione totale di 10 miliardi di tonn/anno di CO2 dal
sistema mondiale di produzione di energia elettrica, l'energia
nucleare prodotta nel mondo evita l'emissione di circa 2 miliardi di
tonnlanno. L'energia nucleare si presenta, quindi, come l'unica fonte
capace di rispondere al requisito fondamentale di fornire
elettricità su vasta scala, permettendo al tempo stesso il rispetto
delle limitazioni delle emissioni di gas serra.
La sua adozione può quindi dirsi funzionale ad esigenze, non
soltanto di carattere ambientale, ma anche connesse ad obblighi dello
Stato in ambito comunitario ed internazionale.
Per quanto attiene alla sicurezza dell'approvvigionamento, che
incide sulla competitività delle imprese e sul benessere dei popoli,
è ormai chiaro, in base agli accadimenti, anche recenti, la maggiore
esposizione degli Stati e delle comunità nazionali alle instabilità
e ai rischi geopolitici dei mercati internazionali, che presentano
serie incognite sia dal punto di vista della continuità delle
forniture che da quello della volatilità delle quotazioni dei
combustibili fossili (una buona risposta in tal senso viene
dall'uranio, la cui origine prescinde dai Paesi al momento più
esposti a simili turbamenti politici ed il cui costo concorre solo
per il 5% circa al prezzo di produzione del Kwh). Peraltro occorre
ricordare che il Consiglio d'Europa, riunitosi il 15 e 16 ottobre
2008, ha indicato come priorità per I'UE la sicurezza
dell'approvvigionamento, chiedendo che si accelerino i lavori
relativi.
In materia di competitività occorre salvaguardare il sistema
produttivo nazionale, la cui capacità di difesa e di concorrere sui
mercati internazionali è minacciata da prezzi e tariffe dell'energia
generalmente più elevati nel confronto europeo e internazionale (i
prezzi dell'elettricità e del gas per le imprese in Italia sono
superiori di un terzo ai prezzi dei maggiori paesi dell'UE), senza
tener conto del fatto che la bolletta energetica italiana ha pesato,
nel 2008, per 55 miliardi di curo, e rende negativa la bilancia
commerciale dello Stato italiano.
Sul piano più strettamente giuridico, le assolute peculiarità e
le potenzialità tipiche dell'energia nucleare, tutte espressive di
interessi unitari e non frazionabili, chiamano in causa le competenze
legislative, anche esclusive, dello Stato sotto diversi profili, la
cui prevalenza rispetto alla materia concorrente della «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» ben può essere
presa in considerazione, secondo un'impostazione alla quale codesta
Corte ha acceduto anche di recente in altre fattispecie (sent. n. 88
del 2009).
Vengono, in primo luogo, in rilievo le indiscutibili implicazioni
connesse con la produzione di tale tipo di energia in termini di
ordine pubblico e di sicurezza (sulla quale si segnala la recente
sentenza n. 18/2009 di codesta Corte, con cui, riferendo la sicurezza
del traffico aereo all'ambito di competenza di cui all'art. 117,
secondo comma, lett. h), Cost., si è notevolmente allargato il
perimetro della materia in questione, rispetto all'impostazione
contenuta nella precedente giurisprudenza costituzionale).
Ancora, le norme dirette ad assicurare la c.d. «sicurezza
nucleare» sono riconducibili anche alla materia «sicurezza dello
Stato», riservata dalla lett. d) art. 117 Cost. alla legislazione
esclusiva statale.
Non vanno, inoltre, dimenticate, le esigenze di tutela
dell'ambiente sottese alla disciplina della localizzazione di
impianti nucleari, nonchè, ovviamente, dei sistemi per lo stoccaggio
e il deposito dei rifiuti radioattivi. Ciò che evidenzia la
riconducibilità delle norme impugnate ad un'ulteriore materia di
competenza esclusiva statale, e cioè la «tutela dell'ambiente [e]
dell'ecosistema» di cui alla lett. s) del secondo comma dell'art. 117
Cost. Concorre, infine, con le materie di competenza legislativa
esclusiva statale sin qui indicate anche la materia della
concorrenza, quanto meno con riferimento all'allocazione di impianti
di produzione di energia nucleare ed agli impianti connessi alla
stessa, trattandosi di attività imprenditoriali esercitate in regime
di mercato, nelle quali il potere del legislatore statale di dettare
disposizioni in materia si giustifica anche in relazione alla
necessità di garantire in modo uniforme su tutto il territorio
nazionale, fermi restando i profili di sicurezza e ambientali sopra
richiamati, il reperimento delle risorse per l'esercizio della
predetta attività anche in termini di aree ove installare gli
impianti.
3. - In base alle considerazioni che precedono, la materia
concernente la localizzazione degli impianti di produzione di energia
nucleare, nonchè di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei
rifiuti radioattivi, nonchè quella relativa ai depositi di materiali
e rifiuti radioattivi nella misura in cui fanno parte del ciclo di
produzione dell'energia nucleare, rientra, evidentemente, a vario
titolo nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi
delle disposizioni costituzionali sopra richiamate.
Pertanto le disposizioni della legge regionale impugnata che
precludono l'installazione degli impianti in questione sono
illegittime per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere d),
e), h), s).
In base a considerazioni analoghe a quelle mosse dalla
giurisprudenza di codesta Corte richiamata in relazione al transito e
alla presenza di materiali nucleari provenienti da altri territori,
si profila, altresì, anche in relazione alla preclusione di tali
attività disposta dalla legge in questione, la violazione dell'art.
120, primo comma, Cost.
II) In subordine: violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
4. - In subordine, nella denegata ipotesi in cui si ritenesse che
la materia oggetto delle disposizioni impugnate rientrasse,
limitatamente all'installazione di impianti di produzione di energia
nucleare e alle attività connesse, nella materia di legislazione
concorrente afferente la produzione, il trasporto e la distribuzione
nazionale dell'energia, ovvero il governo del territorio (ma
quest'ultima materia è, a nostro avviso, fuori questione,
esorbitando dai suoi limiti l'inibizione sul territorio regionale di
una attività produttiva), la normativa impugnata, nel vietare le
attività suddette in assenza di intesa tra Stato e Regione, ovvero
nel subordinare il loro esercizio all'intesa in questione, dovrebbe
considerarsi illegittima per violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto la previsione dell'intesa, riguardando una scelta di
carattere generale, in ipotesi applicabile a tutte le regioni,
atterrebbe comunque alla potestà legislativa concorrente di
determinare i principi fondamentali della materia. Inoltre non può
ritenersi che la potestà legislativa concorrente della Regione possa
spingersi ad imporre un'intesa allo Stato, per di più vietando, in
mancanza della stessa, l'esercizio di un'attività produttiva così
importante.
Per inciso si noti che, con il ricordato art. 25 della legge n.
99/2009, il legislatore statale ha delegato il Governo ad emanare
disposizioni per la localizzazione nel territorio nazionale di
impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di
fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio
del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonchè dei
sistemi per il deposito definitivo dei materiali e rifiuti
radioattivi e per la definizione delle misure compensative da
corrispondere e da realizzare in favore delle popolazioni
interessate.
Secondo la ricostruzione ipotizzata nel presente motivo di
ricorso, la normativa statale in questione, ed la conseguente
legislazione delegata, dovrebbero considerarsi esercitate appunto ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Pertanto la normativa regionale impugnata dovrebbe considerarsi
illegittima, per un verso, anche per violazione dei principi
fondamentali già emanati dal legislatore; per un altro verso
perchè, esorbitando dai limiti del potere legislativo concorrente
della Regione, ha invaso la sfera di competenza del legislatore
statale, nella parte in cui la stessa non è stata esercitata.

III) In via ulteriormente subordinata - Violazione degli artt. 118 e
120 Cost., nonchè dei principi di sussidiarietà, leale
collaborazione e ragionevolezza.
5. - Per altro verso, sempre ove si ritenesse che la legge
regionale impugnata sia stata adottata in un ambito materiale
riservato alla legislazione concorrente, escluso che, come si è
detto, lo strumento dell'intesa possa essere invocato per
condizionare allo stesso l'esercizio di attività la cui disciplina
forma anche oggetto di principi fondamentali dettati dal legislatore
statale, occorre rilevare che lo stesso è stato preso in
considerazione dalla giurisprudenza di codesta Corte nell'ipotesi in
cui, in considerazione delle esigenze di disciplina unitaria della
materia, il legislatore statale abbia esercitato la «chiamata in
sussidiarieta'» delle funzioni amministrative connesse al settore
regolato con legge statale, in applicazione dell'art. 118 Cost., come
strumento idoneo a garantire quell'attività concertativa di livello
orizzontale, volta a salvaguardare la parità tra Stato e Regioni
nell'esercizio delle suddette funzioni (v. sent. 303 del 2003 e,
nello specifico settore dell'energia, sent. 383/2005).
In effetti dai principi della citata delega legislativa,
attualmente in esercizio da parte del Governo, può desumersi
l'attribuzione allo Stato di numerose funzioni amministrative
connesse alla localizzazione degli impianti nucleari, sia pure con la
partecipazione delle altre istituzioni territoriali e locali.
Ma anche ove tale scelta legislativa dovesse considerarsi, non
già espressione dell'esercizio della competenza legislativa
esclusiva del legislatore statale, bensì espressione di «chiamata in
sussidiarieta'» di dette funzioni, e anche ove si considerasse la
normativa regionale impugnata come volta a disciplinare attività
amministrative (il che è assai dubbio), è evidente che, anche sulla
base dei principi affermati dalla citata giurisprudenza della Corte,
l'intesa in questione dovrebbe essere disciplinata dal legislatore
statale, nel momento in cui attrae a sè quelle competenze e non
certo dal legislatore regionale.
Sotto tale profilo, pertanto, la normativa impugnata dovrebbe
considerarsi assunta in violazione dell'art. 118 Cost. e dei principi
affermati da codesta Corte in applicazione dello stesso.
Inoltre, come precisato sempre dalla giurisprudenza
costituzionale (v. sent. 383/2005 cit.), «L'esigenza che il
conseguimento di queste intese sia non solo ricercato in termini
effettivamente ispirati alla reciproca leale collaborazione, ma anche
agevolato per evitare situazioni di stallo, potrà certamente
ispirare l'opportuna individuazione, sul piano legislativo, di
procedure parzialmente innovative volte a favorire l'adozione
dell'atto finale nei casi in cui siano insorte difficoltà a
conseguire l'intesa».
Fermo restando che la Regione non avrebbe avuto in alcun caso il
potere di disciplinare l'intesa in questione, la norma che la prevede
risulta illegittima anche in quanto, invadendo la competenza
legislatore statale, inibisce a quest'ultimo la possibilità di
prevedere adeguati strumenti del tipo in discorso, anche di carattere
sostitutivo, e perciò viola ulteriormente l'art. 118, l'art. 120
Cost., nonchè i principi di sussidiarietà, leale collaborazione e
ragionevolezza.
IV) Violazione dell'art. 41 Cost.
La disposizione regionale impugnata, infine, nel vietare
immotivatamente la produzione di energia nucleare, la fabbricazione
del combustibile, il suo stoccaggio e quello dei rifiuti in un'intera
regione, incide sulla libertà di concorrenza degli operatori del
settore, sottraendo agli stessi la possibilità di allocare una
centrale e di produrre energia nel luogo ritenuto più idoneo, pur
nel rispetto di parametri stabiliti dalle norme e dalle autorità
pertinenti. Peraltro, la norma regionale limita la libertà
d'iniziativa economica per motivi, ossia la mancata intesa con lo
Stato, che non hanno niente a che vedere con i limiti di cui all'art.
41 Cost.
La stessa, pertanto, deve ritenersi assunta anche in violazione
di tale disposizione costituzionale.

P. Q. M.

Si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, codesta
ecc.ma Corte voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale delle
norme impugnate della legge regionale 4 dicembre 2009, n. 30, recante
«Disposizioni in materia di energia nucleare», pubblicata nel B.U.R.
n. 196 del 7 dicembre 2009, ed in particolare dell'art. 1, comma 2,
della stessa.
Roma, addì 5 febbraio 2010

L'Avvocato dello Stato: Danilo Del Gaizo