1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 5-6-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 232 SENTENZA 22 - 30 maggio 1991
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e provincia autonoma. Istruzione pubblica - Provincia autonoma di Bolzano - Calendario scolastico per il conservatorio di musica "C. Monteverdi"- Fissazione - Necessita' di preventiva intesa con la provincia - Non spettanza allo Stato- Annullamento parziale del decreto dal Ministro della pubblica istruzione 29 settembre 1990 (D.M. 29 settembre 1990- Ministro Pubblica Istruzione) (D.P.R. 670/1972, artt. 8, n.4 e 16). (091C0714) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 5-6-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano
notificato il 22 dicembre 1990, depositato in Cancelleria il 28
dicembre successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito
del decreto del Ministro della pubblica istruzione del 29 settembre
1990, concernente il calendario scolastico per il Conservatorio di
musica "C. Monteverdi" di Bolzano per gli anni scolastici 1990-91,
1991-92 e 1992-93 ed iscritto al n. 38 del registro conflitti 1990.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1991 il Giudice relatore
Francesco Paolo Casavola;
Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia
autonoma di Bolzano e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 22 dicembre 1990, la Provincia autonoma di Bolzano ha
proposto ricorso per conflitto di attribuzione in relazione al
decreto del Ministro della pubblica istruzione del 29 settembre 1990,
concernente il calendario scolastico per il triennio 1990-91, 1991-92
e 1992-93, nella parte (art. 6) in cui esso stabilisce che le norme
ivi contenute si applicano anche alle Accademie e ai Conservatori
funzionanti nelle regioni a statuto speciale e nelle Province
autonome di Trento e Bolzano. Tale applicabilità è, ad avviso della
Provincia ricorrente, lesiva delle sue attribuzioni costituzionali,
invadendo la potestà legislativa e amministrativa esclusiva,
conferita dagli artt. 8, n. 4, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), in materia di usi e
costumi locali ed istituzioni culturali (biblioteche, accademie,
istituti, musei) aventi carattere provinciale.
Lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, ricorda la
Provincia ricorrente, le attribuisce (artt. 9, numero 2, 16 e 19
dello Statuto) la potestà legislativa e amministrativa concorrente
in materia di istruzione elementare e secondaria, come è confermato
nella normativa di attuazione (d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 116 - poi
ricompreso nel successivo d.P.R. 10 febbraio 1983, n. 89, recante il
testo unificato dei decreti presidenziali n. 116/1973 e 761/1/981,
concernenti norme di attuazione dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento scolastico in Provincia
di Bolzano - e d.P.R. 1 novembre 1973, n. 691). In particolare,
l'art. 9, numero 2, del d.P.R. n. 670 del 1972 precisa che la
competenza provinciale in materia scolastica ricomprende anche
l'istruzione artistica e l'art. 1 del d.P.R. n. 89 del 1983 conferma
che le attribuzioni statali in materia di istruzione secondaria
artistica espletate "dagli organi centrali e periferici dello Stato
(.. .. ..) sono esercitate, nell'ambito del proprio territorio, dalla
Provincia di Bolzano", ferma restando (comma secondo) la competenza
statale "in materia di stato giuridico ed economico del personale
insegnante - ispettivo, direttivo e docente - di ruolo e non di
ruolo".
La legge provinciale 17 agosto 1979, n. 13 (modificata con legge
provinciale 27 novembre 1986, n. 30) nel disciplinare il calendario
scolastico, ha precisato, al n. 7 dell'art. 1, che, "nella
determinazione del calendario scolastico per il Conservatorio di
musica, la Giunta provinciale tiene conto delle particolari esigenze
di detto tipo di scuola"; al n. 5 dello stesso articolo si
attribuisce alla Giunta provinciale il compito di determinare il
calendario scolastico, sentito il parere del Consiglio scolastico
provinciale.
In base alla ricordata normativa, la Giunta provinciale di Bolzano
(con deliberazione del 25 giugno 1990, n. 3831, poi comunicata anche
al Ministero della pubblica istruzione con nota del competente
assessore provinciale n. III/23/SM/314 del 4 luglio 1990), ha
approvato il calendario scolastico per il Conservatorio di musica "C.
Monteverdi" di Bolzano per il triennio 1990-91, 1991-92 e 1992-93.
Successivamente è stato emanato il decreto ministeriale 29
settembre 1990 ora impugnato, il quale, nel preambolo, richiama
l'art. 11 della legge 4 agosto 1977, n. 517 (come modificato
dall'art. 1 della legge 9 agosto 1986, n. 467), che ai commi terzo e
settimo stabilisce che il Ministro della pubblica istruzione dovrà
determinare con suo decreto il calendario scolastico per i vari
ordini di scuole e che "per i conservatori di musica (.. .. ..) le
norme relative all'anno scolastico e alle prove di esame per i corsi
a carattere post-secondario saranno stabilite con decreto del
Ministro per la pubblica istruzione". Peraltro - si osserva nel
ricorso - l'applicabilità di tale disposizione per ogni ordine di
scuola nel territorio della Provincia ricorrente è esclusa (oltre
che dall'art. 9, numero 2, del d.P.R. n. 670 del 1972) dall'art. 1
del d.P.R. n. 89 del 1983, che riserva allo Stato la sola competenza
in materia di stato giuridico ed economico dei docenti (cfr. pure
sentenze di questa Corte n. 279 del 1984, nn. 630 e 1133 del 1988 e
n. 343 del 1990), stabilendo che le altre attribuzioni dello Stato in
materia d'istruzione primaria e secondaria "sono esercitate,
nell'ambito del proprio territorio, dalla Provincia di Bolzano".
2. - Intervenuta in rappresentanza del Presidente del Consiglio
dei ministri, l'Avvocatura dello Stato rileva anzitutto che il
ricorso è inammissibile perchè il D.M. 29 settembre 1990 è
puntuale applicazione di norme di legge statali - avverso le quali la
Provincia non ha proposto impugnazione - quali l'articolo unico della
legge 9 agosto 1986, n. 467, che, al primo comma parla di "istituti e
scuole di istruzione secondaria superiore, ivi compresi i licei
artistici e gli istituti d'arte": da ciò risulta chiaro che dalla
nozione di istruzione secondaria artistica vanno esclusi i
conservatori e le accademie, come del resto risulterebbe anche dalle
normative anteriori, come le leggi 6 luglio 1912, n. 734 e 2 marzo
1963, n. 262.
Il ricorso è poi, secondo l'Avvocatura, infondato anzitutto
perchè la materia del calendario scolastico attiene sia
all'organizzazione dell'attività didattica sia alle cadenze di
scrutini ed esami sia all'ordinamento del personale che è
sincronizzato (art. 13 della legge 4 agosto 1977, n. 517) con detto
calendario. Si tratta, per l'Avvocatura, di submaterie di competenza
statale poichè i titoli di studio rilasciati in provincia di Bolzano
hanno validità per l'intero territorio dello Stato e il personale
direttivo e docente è statale a tutti gli effetti (art. 1 del d.P.R.
10 febbraio 1983, n. 89).
Altro motivo d'infondatezza del ricorso sarebbe costituito
dall'esclusione del Conservatorio "C. Monteverdi" di Bolzano
dall'ambito dell'istruzione secondaria per il quale la Provincia ha
competenza secondaria e competenza amministrativa. Il titolo su cui
la Provincia ricorrente basa la sua competenza (e su cui si fonda la
delibera della Giunta provinciale 25 giugno 1990, n. 3831) è il
settimo comma della legge provinciale 27 novembre 1986, n. 30. Ma
tale legge non è rilevante, secondo l'Avvocatura, ai fini di questo
giudizio, che, avendo ad oggetto l'"attribuzione", va deciso secondo
parametri costituzionali e statutari.
In realtà, secondo l'Avvocatura, da tutta la legislazione
emergerebbe che, mentre i licei artistici e gli istituti d'arte sono
assimilati agli istituti di istruzione secondaria superiore, per le
accademie ed i conservatori sono previste norme particolari e
specifiche. In altri termini, la locuzione "istruzione artistica"
sarebbe usata nella legislazione scolastica come integrativa
dell'espressione "istruzione secondaria" con riferimento ai licei
artistici e agli istituti d'arte che, diversamente dalle accademie e
dai conservatori, si integrano nel settore dell'istruzione
secondaria.
Pertanto l'art. 1 del testo unificato delle norme di attuazione
dello Statuto del Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento
scolastico nella Provincia di Bolzano (d.P.R. n. 89 del 1983), con
formulazioni che riprendono quasi testualmente il dettato dello
Statuto, avrebbe trasferito alla Provincia le attribuzioni statali in
materia di istruzione elementare e secondaria esercitate dagli organi
centrali e periferici dello Stato. Nell'elencazione parentetica il
riferimento all'istruzione artistica riguarderebbe unicamente i licei
artistici e gli istituti d'arte che sono i soli a poter essere
assimilati all'istruzione secondaria. Il riferimento al Conservatorio
di musica di Bolzano è contenuto invece nell'art. 10 del testo
legislativo in questione che prevede solo la possibilità di
istituire, presso detto Conservatorio, "nuovi corsi di insegnamento
consoni alle tradizioni delle popolazioni locali, per il
conseguimento di diplomi diversi da quelli stabiliti dall'ordinamento
in vigore".
3. - In una memoria presentata in prossimità dell'udienza, la
difesa della Provincia ricorda che l'art. 118 del d.P.R. n. 417 del
1974 estende l'applicazione delle disposizioni contenute nel decreto
medesimo al "personale ispettivo, direttivo e docente di ruolo degli
istituti e scuole statali di ogni ordine e grado", escluse le
Università e l'art. 126 stabilisce l'applicabilità delle norme
stesse anche al personale direttivo e docente dei conservatori e
delle accademie. Analogamente l'art. 37 del d.P.R. n. 420 del 1974
prescrive l'applicabilità delle norme ivi contenute anche al
personale non insegnante dei conservatori di musica.
Ad avviso della Provincia ricorrente, anche la sentenza di questa
Corte n. 343 del 1990 (punto 6 della motivazione) confermerebbe che
anche i conservatori di musica possono ricomprendersi fra gli
istituti d'istruzione secondaria artistica.
L'art. 10 del d.P.R. n. 89 del 1983 andrebbe quindi ricondotto
alla "competenza", legislativa ed amministrativa, primaria di cui la
Provincia è dotata, ai sensi dell'art. 8, numero 4, del d.P.R. n.
670 del 1972, per la disciplina di usi e costumi locali (aventi
carattere provinciale) che possono consistere anche in manifestazioni
ed attività artistiche. Tale competenza va distinta da quella
concorrente di cui la Provincia autonoma di Bolzano è pure fornita,
in forza dell'art. 9, numero 2, del d.P.R. n. 670, in materia di
"istruzione (.. .. ..) secondaria (.. .. ..) artistica". Ma la
competenza in materia di istruzione, costituzionalmente garantita
alla Provincia di Bolzano, non può essere ridotta a quella relativa
agli usi e costumi locali. Trattasi invece, secondo la ricorrente, di
competenze distinte, e la definizione del calendario scolastico deve
ricomprendersi nell'ambito dell'attribuzione provinciale in materia
di istruzione.
Contrariamente a quanto sostiene l'Avvocatura, il richiamo
dell'art. 1, numero 7, della legge provinciale n. 30 del 1986 e della
delibera della Giunta provinciale n. 3831, del 25 giugno 1990 non
significa che tale normativa sia il fondamento della competenza in
materia scolastica: fermo restando che la Provincia autonoma di
Bolzano è titolare delle attribuzioni, costituzionalmente garantite
in forza delle disposizioni di rango costituzionale contenute nello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (art. 9, numero 2, d.P.R.
n. 670 del 1972) e della relativa normativa di attuazione (d.P.R. n.
89 del 1983), la normativa provinciale è richiamata non come
fondamento delle proprie competenze in materia scolastica, ma
piuttosto come testimonianza del concreto e finora incontestato
esercizio da parte della Provincia, della competenza in questione.
4. - In una memoria presentata nell'imminenza dell'udienza
l'Avvocatura dello Stato ribadisce le argomentazioni già svolte nel
primo intervento.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato al
Presidente del Consiglio dei ministri il 22 dicembre 1990, solleva
conflitto di attribuzione in relazione al decreto del Ministro della
pubblica istruzione del 29 settembre 1990, concernente il calendario
scolastico per il triennio 1990-91, 1991-92 e 1992-93, nella parte
(art. 6) in cui esso stabilisce che le norme ivi contenute si
applicano anche alle accademie e conservatori funzionanti nelle
regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e
Bolzano.
1.1 - La ricorrente assume lesione della propria competenza
concorrente, di cui all'art. 9, numero 2, del d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), in
materia di istruzione elementare e secondaria, ivi compresa
l'istruzione artistica, nella quale si inscriverebbe il Conservatorio
musicale "Claudio Monteverdi" in Bolzano.
L'unica materia sottratta alla potestà legislativa e
amministrativa della Provincia, in base all'art. 1 del d.P.R. 10
febbraio 1983, n. 89 (Approvazione del testo unificato dei decreti
del Presidente della Repubblica 20 gennaio 1973, n. 116 e 4 dicembre
1981, n. 761, concernenti norme di attuazione dello statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento scolastico in
provincia di Bolzano), riguarda lo stato giuridico ed economico del
personale insegnante - ispettivo, direttivo e docente - di ruolo e
non di ruolo, per il quale resta ferma la competenza dello Stato.
2. - Il thema decidendum è se nell'ordine dell'istruzione
artistica siano pacificamente ricompresi i conservatori di musica.
Trattandosi di attribuzioni trasferite dallo Stato alla provincia,
la estensione della espressione "istruzione artistica" nella
legislazione scolastica statale deve riprodursi senza variazioni
nell'ambito della provincia.
Non v'è dubbio che la legislazione italiana in materia, ancora
agli inizi di questo secolo, riveli lo sforzo di dare disciplina
omogenea a istituti, scuole, licei, accademie, stabilimenti,
conservatori, la cui varia denominazione ed organizzazione riflette
eredità di iniziative e di esperienze locali, private o municipali o
di stati pre-unitari.
Il regio decreto 8 agosto 1895, n. 649, approva lo statuto ed il
ruolo organico per il Conservatorio di musica di Parma; il regio
decreto 25 settembre 1898, n. CCCXXIV, approva lo statuto per il R.
Conservatorio di musica di Milano; il regio decreto 30 marzo 1890, n.
7243, approva lo statuto ed il ruolo normale del personale del
Conservatorio di musica di Napoli; il regio decreto 31 maggio 1896,
n. 337, annette al Conservatorio di musica di Napoli una Scuola
corale e ne approva il regolamento; il regio decreto 25 febbraio
1894, n. 203, approva lo statuto del Conservatorio di musica di
Palermo e ne modifica il ruolo organico; il regio decreto 12 marzo
1892, n. 110, approva lo statuto e il ruolo del personale per il
Liceo musicale Rossini di Pesaro; il regio decreto 24 gennaio 1886,
n. 3720, approva lo statuto e il ruolo organico del Liceo musicale
fondato in Roma dalla R. Accademia di S. Cecilia; il regio decreto 24
gennaio 1897, n. 123, approva lo statuto per la R. Accademia musicale
di S. Cecilia; il regio decreto 10 dicembre 1891, n. 758 approva lo
statuto ed il ruolo organico per il R. Istituto musicale di Firenze.
Nel 1912, la legge n. 734 tenta di racchiudere nell'endiadi
"Istituti di belle arti e di Musica", che compare nella
intitolazione, la nomenclatura eterogenea elencata nell'art. 1.
Nel 1923, il regio decreto n. 3123, intitolato "Ordinamento
dell'istruzione artistica", recita all'art. 2 che "L'istruzione
artistica si impartisce: nelle scuole ed istituti d'arte e negli
istituti superiori per le industrie artistiche; nei licei artistici,
nelle accademie di belle arti e nelle scuole superiori di
architettura; nei conservatori di musica e nella scuola di
recitazione".
È palese che ad una fase di riconoscimento-approvazione di
statuti di singole istituzioni musicali nel secolo scorso, sia
seguito agli inizi del nostro un tentativo di loro organizzazione
unitaria entro l'ordine della istruzione artistica. Tale disegno non
ha avuto completamento tanto che la legge 2 marzo 1963, n. 262 torna
a stabilire uno speciale "ordinamento amministrativo e didattico dei
Conservatori di musica, delle Accademie di belle arti e annessi Licei
artistici e delle Accademie nazionali d'arte drammatica e di danza e
carriere del rispettivo personale non insegnante.". Norme particolari
inoltre sono previste per il personale direttivo docente e non
docente dei conservatori e delle accademie nel d.P.R. 31 maggio 1974,
n. 417 e d.P.R. 31 maggio 1974, n. 420, malgrado l'intitolazione di
tali leggi delegate menzioni "scuole materne, elementari, secondarie
ed artistiche".
Quanto al calendario scolastico, la legge 4 agosto 1977, n. 517,
art. 11, settimo comma, statuisce: "Per i conservatori di musica, per
le accademie di belle arti, per l'accademia nazionale di danza, per
l'accademia di arte drammatica, le norme relative all'anno scolastico
e alle prove di esame per i corsi a carattere post-secondario,
saranno stabilite con decreto del Ministro per la pubblica
istruzione, sentito il Consiglio nazionale della pubblica istruzione,
tenendo conto delle disposizioni relative agli ordinamenti scolastici
e alle particolari esigenze di detti istituti".
La legge 9 agosto 1986, n. 467 (Norme sul calendario scolastico)
all'art. 1 menziona la "scuola materna, elementare, media e gli
istituti e scuole di istruzione secondaria superiore, ivi compresi i
licei artistici e gli istituti d'arte", significativamente tacendo di
conservatori ed accademie, dei quali viene così confermata la non
compiuta assimilabilità nell'ordine artistico della scuola
secondaria superiore.
Ulteriore dato ermeneutico è fornito dalla rubrica del titolo II
della legge 20 maggio 1982, n. 270, sulla revisione della disciplina
del reclutamento del personale docente, che in luogo di istruzione
secondaria artistica usa la locuzione più specifica "dei licei
artistici e degli istituti d'arte".
3. - Se quanto precede conduce a non ritenere ricompreso nelle
competenze scolastiche trasferite dallo Stato alla Provincia
ricorrente il Conservatorio di musica di Bolzano, è tuttavia da
tenere in debita considerazione il d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 116
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige in materia di ordinamento scolastico in provincia di Bolzano),
che all'art. 10 prevede l'istituzione nel Conservatorio di musica di
Bolzano di nuovi corsi di insegnamento, consoni alle tradizioni delle
popolazioni locali, e dunque in materia di competenza primaria della
provincia. Nel secondo comma di detto articolo è prevista l'intesa
con il Ministro della pubblica istruzione, agli effetti dell'art. 4
dello stesso d.P.R. n. 116, vale a dire ai fini degli oneri per il
personale a carico dello Stato.
Questa Corte non può non richiamare in argomento "il principio di
leale cooperazione, che informa la normativa relativamente al
raccordo fra competenze regionali e competenze statali" (sentenza n.
153 del 1986) e che va dall'adempimento di un "dovere di mutua
informazione" (sentenza n. 359 del 1985) alla realizzazione di una
"previa intesa".
Nella specie del Conservatorio di musica di Bolzano convivono la
competenza generale didattica ed amministrativa dello Stato, non
trasferita alla Provincia, e la competenza primaria della Provincia
per la materia dei corsi di cui al citato art. 10 del d.P.R. n. 116
del 1973, attuativo dello Statuto speciale in materia scolastica per
la Provincia autonoma. Soltanto nel descritto ambito della detta
competenza primaria deve quindi leggersi l'art. 1, numero 7 della
legge provinciale di Bolzano 27 novembre 1986, n. 30, che, nel
modificare la precedente legge 17 agosto 1979, n. 13 in tema di
ordinamento scolastico, recita: "Nella determinazione del calendario
scolastico per il Conservatorio di musica, la Giunta provinciale
tiene conto delle particolari esigenze di detto tipo di scuola".
È conforme ad osservazione di senso comune rilevare che la
fissazione del calendario scolastico coinvolge l'intero andamento
didattico ed amministrativo del Conservatorio, sia per la parte che
tocca la competenza dello Stato sia per quella che rientra nella
competenza della provincia.
È pertanto da ritenersi che il principio di leale collaborazione
tra le due parti valga a imporre allo Stato, in ragione della
maggiore estensione ed intensità della sua competenza, non
trasferita alla Provincia, quello stesso dovere di previa intesa che
è imposto alla Provincia nel secondo comma del ridetto art. 10.
Dovere che anche se non menzionato non è affatto contraddetto dal
tenore dell'art. 1, numero 7 della legge provinciale sopra richiamata
che anzi, in ragione del suo logico collegamento con la normativa
d'attuazione, non esclude ma implica in materia l'operatività del
citato strumento di raccordo istituzionale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato, se non previa intesa con la
Provincia di Bolzano, fissare il calendario scolastico per il
Conservatorio di musica "C. Monteverdi" in Bolzano, e in conseguenza
annulla il decreto del Ministro della pubblica istruzione 29
settembre 1990, nella parte in cui si applica al Conservatorio di
musica "C. Monteverdi" in Bolzano.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 maggio 1991.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: CASAVOLA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 30 maggio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0714