1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 26-10-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 973 SENTENZA 11 - 19 ottobre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Veneto - Attribuzione al personale dei gruppi consiliari di norme di favore in sede di inquadramento e di rivalutazione economica delle anzianita' pregresse - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Veneto, approvata il 28 febbraio 1986 e riapprovata il 19 dicembre 1986, art. 3). (Cost., art. 97). Impiego pubblico - Regione Veneto - Conservazione di specifica indennita' di direzione attribuita contrattualmente al personale dell'ottavo livello alle dipendenze dei gruppi consiliari Presunta deroga ai principi contenuti nella legge regionale n. 30/1984 - Infondatezza. (Legge regione Veneto, approvata il 28 febbraio 1986 e riapprovata il 19 dicembre 1986, art. 2). (Cost., artt. 97 e 117) (088C1580) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 26-10-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 3 della
legge della Regione Veneto approvata il 28 febbraio 1986 e
riapprovata il 19 dicembre 1986, avente per oggetto: "Modifiche agli
artt. 2, 7 e 11 della legge regionale 27 novembre 1984, n. 56 e
all'art. 14 delle legge regionale 3 luglio 1984, n. 30 (disegno di
legge n. 38/86)", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio
dei ministri, notificato il 7 gennaio 1987, depositato in Cancelleria
il 17 gennaio successivo ed iscritto al n. 3 del registro ricorsi
1987;
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1988 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il ricorrente, e
l'avv. Guido Viola per la Regione;
Ritenuto in fatto
Con la legge 3 luglio 1984 n. 30 la Regione Veneto ha recepito le
"norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo del 29
aprile 1983 concernente il personale delle regioni" (pubblicate nella
Gazzetta Ufficiiale n. 207 del 29 luglio 1983), - terzo accordo
nazionale - prevedendo in particolare (artt. 14 e 30 lett. d) per i
dipendenti inquadrati nell'ottava qualifica e preposti alla direzione
di un ufficio la corresponsione di "una indennità annua fissa per
dodici mensilità di L. 1.500.000" in conformità alle disposizioni
dell'accordo (punto 10.2 lett. d).
Con la successiva legge 27 novembre 1984 n. 56, recante norme per
il funzionamento dei gruppi consiliari, la Regione ha disposto (art.
7) che alla dotazione del personale alle dipendenze dei citati gruppi
si provvede con impiegati appartenenti al ruolo regionale o comandati
dallo Stato o da altri enti pubblici; che (art. 8) detti impiegati
sono assegnati ai gruppi previo il loro assenso, conservando il
proprio stato giuridico ed economico, ed infine che (art. 11) gli
stessi sono inquadrati nelle qualifiche funzionali del ruolo unico
regionale con norme di favore (concorso riservato). La legge
regionale, oggetto del ricorso in via principale, ora all'esame della
Corte, reca alcune modifiche alle discipline regionali sopra
ricordate, coordinando tra di loro le diverse disposizioni e colmando
lacune che si erano determinate proprio per il personale addetto ai
gruppi consiliari e nominato in ruolo in virtù di norma transitoria.
La predetta legge regionale è stata approvata una prima volta il
28 febbraio 1986, ma il Governo la rinviò al Consiglio regionale ai
sensi dell'art. 127, terzo comma, Cost., per il duplice motivo: 1)
che l'art. 2 (additivo di un quarto comma all'art. 7 della legge
regionale 27 novembre 1984 n. 56), col disciplinare la costituzione
delle strutture operative dei gruppi consiliari (prevedendo una
duplicazione di uffici per i gruppi consiliari con più di 20
consiglieri) e con conseguente attribuzione della indennità
contrattuale stabilita per i dipendenti dell'ottava qualifica, si
poneva in contrasto con il principio di buon andamento
dell'Amministrazione fissato nell'art. 97 Cost.; 2) che l'art. 3
(integrativo dell'art. 11 della citata legge regionale n. 56 del
1984) contrastava con il principio della certezza del diritto e
dell'imparzialità dell'Amministrazione, in quanto, prevedendo a
favore del medesimo personale il riconoscimento del servizio prestato
prima dell'inquadramento in ruolo, configurava una retrodatazione
dell'inquadramento medesimo, con conseguente estensione dei benefici
previsti dagli accordi contrattuali esclusivamente per il personale
di ruolo alla data della loro entrata in vigore.
Esaminata nuovamente dal Consiglio regionale il 23 ottobre 1986,
la legge è stata approvata una seconda volta, sostituendosi il
secondo comma dell'art. 2 con altra disposizione, volta a mantenere
in favore dei funzionari assegnati ai gruppi consiliari la indennità
prevista dall'art. 30 della legge regionale 3 luglio 1984, n. 30 e
riconfermandosi, invece, integralmente l'art. 3.
Il Governo, però, l'ha rinviata ancora a nuovo esame in quanto:
a) l'art. 2, disponendo la conservazione indiscriminata della
speciale indennità - prevista dalle norme contrattuali solo per il
personale dell'ottavo livello preposto alla direzione di strutture -
contrasta, oltre che con le predette norme contrattuali recepite
dalla legge regionale n. 30 del 1984, anche con il principio della
imparzialità e del buon andamento dell'Amministrazione fissato
nell'art. 97 Cost.; b) l'art. 3, attribuendo al personale dei gruppi
consiliari la quota derivante dal riequilibrio delle anzianità
pregresse e valutando il servizio precedente all'inquadramento in
ruolo come prestato ab origine alle dipendenze della Regione,
elargisce benefici previsti solo per il personale regionale già di
ruolo nella vigenza degli accordi contrattuali precedenti a quello
considerato al momento dell'inquadramento, contrastando così "con
principio costituzionale et buona amministrazione".
A seguito di tale secondo rinvio, nella seduta del 19 dicembre
1986, la legge regionale è stata riapprovata, senza modifiche, dal
Consiglio regionale avendo tale organo ritenuto che "nella
fattispecie ricorrano le condizioni che giustificano l'esercizio del
potere normativo di adattamento e di integrazione della disciplina"
introdotta dalle leggi regionali 27 novembre 1984, n. 56 e 3 luglio
1984, n. 30.
Con il ricorso notificato il 7 gennaio 1987, il Presidente del
Consiglio dei ministri chiede ora, ai sensi dell'art. 127, quarto
comma, Cost., che di detta legge regionale sia dichiarata la
illegittimità costituzionale per contrasto con gli artt. 117 e 97
Cost., riproponendo in sostanza le stesse censure che avevano
provocato il rinvio a nuovo esame della legge stessa.
Si è costituita nel presente giudizio la Regione Veneto eccependo
la inammissibilità del ricorso sotto il profilo che il disegno di
legge regionale, approvato il 28 febbraio 1986, con provvedimento
governativo comunicato il 1 aprile 1986 veniva rinviato a nuovo
esame limitatamente alle disposizioni contenute negli artt. 2 e 3;
che il Consiglio regionale, nella seduta del 23 ottobre 1986,
provvedeva alla approvazione dell'art. 2 in un nuovo testo e
dell'art. 3 nel testo originario; che, quanto meno per il citato art.
3, era intervenuta la decadenza per il Governo di proporre la
relativa questione di legittimità costituzionale in via principale;
che, comunque, con il secondo rinvio (non ammesso), anche per quanto
concerne l'art. 2 della legge regionale riapprovata, il Governo ha
violato la tassatività dei termini e delle modalità del controllo
sulle leggi regionali previsto dall'art. 127 Cost.
Sotto altro profilo, la Regione Veneto eccepisce la
inammissibilità del ricorso nel suo complesso, in quanto le
questioni proposte attengono al merito delle disposizioni regionali,
con le quali si è data attuazione al quadro normativo sul
trattamento economico del personale regionale, coordinando con esso
la specifica regolamentazione del rapporto dei dipendenti dei gruppi
consiliari, che non rientrano tra le categorie espressamente
disciplinate dalla fonte contrattuale recepita dalla Regione.
La Regione costituita conclude, comunque, per la infondatezza di
tutti i motivi di ricorso.
In prossimità dell'udienza di discussione del ricorso, la Regione
Veneto ha presentato una memoria nella quale pone in evidenza: 1) per
quanto concerne l'art. 2 della legge regionale impugnata, la
previsione normativa - secondo la quale i funzionari assegnati ai
gruppi consiliari "conservano" l'indennità prevista dall'art. 30
della l. reg. 3 luglio 1984, n. 30 - si adegua in sostanza ai rilievi
del Governo e consente una più ampia facoltà di scelta tra
funzionari da chiamare ad espletare compiti all'interno dei gruppi
consiliari, tra di essi ricomprendendo anche i funzionari preposti ad
uffici e già in possesso della predetta indennità, per i quali deve
essere garantita la conservazione del trattamento acquisito; 2) per
quanto concerne l'art. 3, questo è stato riapprovato per ben due
volte a seguito di due rinvii motivati in modo diverso: nel primo
rinvio il Governo ha rilevato che la norma comportava una
retrodatazione dell'inquadramento in violazione del principio della
certezza del diritto e della imparzialità dell'Amministrazione; nel
secondo ha obiettato che la disposizione contrastava con l'accordo
collettivo già recepito dalla Regione e quindi con il buon andamento
dell'Amministrazione.
Nel merito, contrariamente a quanto sostenuto dal Governo, la
norma non si risolve in un privilegio per pochi, bensì è diretta ad
evitare discriminazioni a danno del personale dei gruppi consiliari,
una volta entrato a pieno titolo nei ruoli amministrativi regionali.
La disposizione, in sostanza, prevedendo il riequilibrio delle
anzianità pregresse agli effetti del trattamento economico,
valorizza gli anni di effettivo servizio prestato a favore dei
gruppi, così parificando la posizione di questo personale al
restante personale già ab origine regionale.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso in via principale, il Presidente del Consiglio
dei ministri ha impugnato gli artt. 2 e 3 della legge della Regione
Veneto approvata il 28 febbraio 1986 e riapprovata definitivamente
con modifiche il 19 dicembre 1986, per contrasto con gli artt. 117 e
97 Cost.
L'art. 2 di detta legge, dispone che i funzionari assegnati ai
Gruppi consiliari conservino l'indennità prevista dall'art. 30 della
legge regionale 3 luglio 1984, n. 30, che aveva attribuito tale
indennità al personale inquadrato nella ottava qualifica con
direzione di un ufficio.
L'art. 3, cioè l'altra norma impugnata, prevede il riconoscimento
come servizio alle dipendenze della Regione, di quello
complessivamente prestato presso i Gruppi consiliari antecedentemente
alla nomina in ruolo, e attribuisce allo stesso personale assegnato
ai Gruppi consiliari, in aggiunta allo stipendio corrispondente alla
qualifica funzionale conferita, una quota derivante dal riequilibrio
dell'anzianità maturata, valutata nel modo di cui sopra.
Il contrasto con le norme costituzionali invocate viene ravvisato,
relativamente all'art. 2 della legge impugnata, nel rilievo che
l'indennità aggiuntiva prevista dall' art. 30 della legge regionale
n. 30 del 1984, secondo anche quanto stabilito dall'accordo nazionale
che con tale legge era stato recepito, spetti solo in ragione delle
particolari responsabilità ed impegno connessi con i compiti dei
preposti alla direzione di un ufficio, il che non può riguardare i
funzionari assegnati ai Gruppi consiliari che non ricoprano tale
qualifica.
Quanto all'art. 3 della legge impugnata, se ne assume il contrasto
con l'art. 97 Cost., nonchè con i principi dell'accordo nazionale
recepiti dalla Regione Veneto con la legge regionale n. 30 del 1984,
perchè esso oltre ad equiparare per i dipendenti dei Gruppi
consiliari il servizio da essi prestato - anteriormente al loro
inquadramento in ruolo, in un rapporto non di pubblico impiego - al
servizio prestato alle dipendenze della Regione, attribuisce allo
stesso personale l'ulteriore beneficio, derivante dal riequilibrio
delle anzianità pregresse, che l'accordo contrattuale e la legge
regionale richiamati riservano al personale già di ruolo alla data
di entrata in vigore degli accordi precedenti a quello del 29 aprile
1983.
2. - Vanno preliminarmente disattese le eccezioni di
inammissibilità sollevate dalla Regione Veneto.
Al riguardo va rilevato che il disegno di legge regionale,
approvato il 28 febbraio 1986, era stato rinviato con provvedimento
governativo comunicato il 1 aprile 1986 - limitatamente agli artt. 2
e 3 - e che il Consiglio regionale nella seduta del 23 ottobre 1986,
aveva approvato l'art. 2 in un testo completamente diverso da quello
precedente, mentre l'art. 3 veniva riapprovato nel medesimo testo;
che a seguito di un secondo rinvio governativo l'intera legge
regionale (ed in particolare gli artt. 2 e 3 nel testo approvato
nella seduta del 23 ottobre 1986) veniva definitivamente approvata il
19 dicembre 1986.
Ciò premesso, osserva la Corte che, per quel che riguarda l'art.
2, non sembra sussistere alcuna decadenza o preclusione perchè nella
seconda approvazione (23 ottobre 1986) il suo contenuto era stato
completamente modificato, onde da un canto appare legittimo,
relativamente ad esso, un nuovo rinvio, fondato ovviamente su altri
motivi rispetto a quello precedente che era stato formulato in
riferimento ad un diverso contenuto. Inoltre non può condividersi
l'assunto, sia pure appena adombrato dalla Regione ricorrente,
secondo cui un secondo rinvio sarebbe stato comunque ingiustificato,
perchè concerneva una medesima legge, dovendosi escludere che,
rispetto ad una singola disposizione di questa, scindibile
dall'intero contesto, possa parlarsi di secondo rinvio quando il
contenuto di tale singola disposizione risulti completamente nuovo,
ancorchè formulato in sede di riapprovazione dell'intera legge
conseguente al primo rinvio.
Per quel che concerne invece l'art. 3, risponde al vero che esso
era stato riapprovato, dopo il primo rinvio, nel medesimo contenuto,
onde nei confronti di questa disposizione l'organo governativo
avrebbe dovuto proporre ricorso a questa Corte, anzichè reiterare il
rinvio. Tuttavia è stato già affermato (sentenza n. 158 del 1988)
che, in presenza di una illegittima reiterazione del rinvio
governativo, la Regione può far valere la menomazione della propria
competenza legislativa solo elevando conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato. Invece se, come nella specie, riapprovi
nuovamente la legge, finisce per "sanare i vizi relativi al secondo
rinvio" con la conseguenza di consentire all'organo governativo di
proporre ricorso alla Corte costituzionale avverso la legge così
riapprovata.
Parimenti da disattendere è l'eccezione di inammissibilità
sollevata nell'assunto che le questioni proposte atterrebbero al
merito delle disposizioni contenute nella legge regionale, il che al
più avrebbe potuto legittimare lo Stato ad investire il Parlamento.
L'assunto non può essere condiviso in quanto le censure, per come
sono state formulate e per come si presentano nella loro consistenza
e nella loro portata, investono profili di legittimità
costituzionale in quanto riferite a precisi parametri normativi; il
che rende ammissibile l'impugnativa proposta.
3. - Nel merito, il ricorso non è fondato per quel che concerne
l'art. 2 della legge impugnata.
In proposito, esattamente la Regione resistente osserva che la
previsione della conservazione da parte dei funzionari con direzione
di uffici, poi trasferiti ai Gruppi consiliari, di una indennità di
direzione, qualora questa sia già goduta, non si pone in contrasto
con i parametri costituzionali invocati, nè costituisce deroga al
principio contenuto nella legge regionale del 1984, n. 30, istitutiva
di detta indennità - prevista per coloro che abbiano la direzione di
uffici - perchè anzi tale previsione si pone nella logica
dell'accordo nazionale che, con tale legge regionale, era stato
recepito. Difatti coloro che già percepiscano detta indennità, in
quanto preposti nell'amministrazione regionale alla direzione di un
ufficio, se dovessero esserne privati a seguito dell'assegnazione ai
Gruppi consiliari, sarebbero certamente scoraggiati dal chiedere o
accettare detta assegnazione, ancorchè rispondente al buon andamento
degli uffici, mentre il passaggio di funzionari ad uffici diversi non
può avere come conseguenza il deterioramento della loro condizione
economica, specie se ciò possa riflettersi negativamente
sull'efficienza.
4. - Fondato è invece il ricorso proposto nei confronti dell'art.
3 della legge impugnata. Difatti, dovendosi tener conto dei principi
già affermati da questa Corte nella sentenza n. 233 del 1988,
l'estensione di benefici - previsti per il personale regionale già
di ruolo - a coloro che erano, precedentemente al loro inquadramento,
legati con l'Amministrazione regionale da un rapporto di diritto
privato nonchè l'equiparazione a tutti gli effetti del servizio
prestato in tale veste a quello prestato nell'ambito di un rapporto
di pubblico impiego, appaiono di tutta evidenza in contrasto con i
canoni desumibili dalle invocate norme costituzionali, risolvendosi
in un ingiustificato privilegio.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, secondo
comma, della legge della Regione Veneto, approvata il 28 febbraio
1986 e riapprovata il 19 dicembre 1986 ("Modifiche agli artt. 2, 7 e
11 della legge regionale 27 novembre 1984, n. 56 e all'art. 14 della
legge regionale 3 luglio 1984, n. 30");
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2 della legge della Regione Veneto, approvata il 28
febbraio 1986 e riapprovata il 19 dicembre 1986 ("Modifiche agli
artt. 2, 7 e 11 della legge regionale 27 novembre 1984, n. 56 e
all'art. 14 della legge regionale 3 luglio 1984, n. 30"), sollevata
con riferimento agli artt. 97 e 117 Cost.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 ottobre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 19 ottobre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1580