1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 25-5-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 124 SENTENZA 22 marzo - 19 maggio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Enti conseguenti ad accorpamenti - Commissario straordinario individuato al di fuori della dirigenza regionale - Compenso - Rinvio, mediante novella, al trattamento "economico", anziche' "tabellare", dei dirigenti di settore della Giunta regionale - Violazione del principio di copertura delle spese - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 17, art. 1. - Costituzione, artt. 81 e 117, terzo comma. (T-220124) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 25-5-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ,
Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 17, recante «Modifiche
alla legge regionale 16 maggio 2013, n. 24 (Riordino enti, aziende
regionali, fondazioni, agenzie regionali, società e consorzi
comunque denominati, con esclusione del settore sanita')», promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il
27 agosto-6 settembre 2021, depositato in cancelleria il 31 agosto
2021, iscritto al n. 48 del registro ricorsi 2021 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale,
dell'anno 2021.
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2022 il Giudice relatore
Giulio Prosperetti;
udito l'avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il
Presidente del Consiglio dei ministri, in collegamento da remoto, ai
sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 18
maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 22 marzo 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 27 agosto-6 settembre 2021 e
depositato il 31 agosto 2021 (reg. ric. n. 48 del 2021), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione
Calabria 7 luglio 2021, n. 17, recante «Modifiche alla legge
regionale 16 maggio 2013, n. 24 (Riordino enti, aziende regionali,
fondazioni, agenzie regionali, società e consorzi comunque
denominati, con esclusione del settore sanita')», in riferimento agli
artt. 81 e 117, terzo comma, della Costituzione, in relazione
all'art. 9 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni
urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei
servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale
delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni,
nella legge 7 agosto 2012, n. 135.
1.1.- Il comma 2 dell'art. 3 della legge della Regione Calabria
16 maggio 2013, n. 24 (Riordino enti, aziende regionali, fondazioni,
agenzie regionali, società e consorzi comunque denominati, con
esclusione del settore sanita') stabiliva: «[i]l commissario
straordinario è scelto tra i dirigenti della Regione Calabria senza
alcun onere aggiuntivo a carico del bilancio regionale; solo in casi
eccezionali e solo qualora, tra i dirigenti interni della Regione,
non vi sia il profilo professionale richiesto è consentito
l'utilizzo di commissari esterni. Il compenso del commissario non
può essere superiore al trattamento tabellare dei dirigenti di
settore della Giunta regionale e il relativo onere è posto a carico
del bilancio dell'ente conseguente all'accorpamento».
L'art. 1 della legge reg. Calabria n. 17 del 2021 sostituisce nel
predetto comma 2 dell'art. 3 della legge reg. Calabria n. 24 del 2013
il termine «tabellare» con «economico».
1.2.- Dopo avere premesso che il comma 1 dell'art. 3 della stessa
legge reg. n. 24 del 2013 prevede che il Presidente della Giunta
regionale possa nominare un commissario straordinario per ciascun
ente conseguente agli accorpamenti contemplati dalla stessa legge
regionale, il ricorrente rappresenta che la disposizione impugnata
stabilisce che il compenso del commissario straordinario individuato
al di fuori della dirigenza regionale non possa ora essere superiore
al trattamento «economico» dei dirigenti di settore della Giunta
regionale, anzichè al solo trattamento «tabellare», come innanzi
disposto dalla norma modificata.
In tal modo la disposizione impugnata determinerebbe maggiori
oneri a carico dei bilanci degli enti conseguenti agli accorpamenti,
in quanto il trattamento economico dirigenziale così introdotto è
superiore a quello tabellare, che si riferisce unicamente alla
relativa voce stipendiale.
Nel rilevare che la «struttura retributiva dirigenziale, così
come definita dall'articolo 53 del contratto collettivo nazionale di
lavoro relativo al personale dell'area delle funzioni locali
(triennio 2016- 2018), sottoscritto in data 17 dicembre 2020, è
composta da: l) stipendio tabellare; 2) retribuzione individuale di
anzianità, ove acquisita; 3) retribuzione di posizione; 4)
retribuzione di risultato, ove spettante», il ricorrente ritiene che
sia, pertanto, evidente la maggiore onerosità recata dalla
disposizione regionale impugnata.
In proposito, la circostanza che l'art. 2 della legge reg.
Calabria n. 17 del 2021 preveda una clausola di invarianza
finanziaria, a norma della quale «[d]all'attuazione della presente
legge non derivano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio
regionale», non sarebbe rilevante, poichè tale enunciazione
costituirebbe, secondo il ricorrente, «una mera auto-qualificazione
di carattere formale», dalla quale non sarebbe possibile desumere,
secondo la giurisprudenza costituzionale, che le attività previste
dalla legge istitutiva non comportino alcuna spesa.
Sul punto, l'Avvocatura generale dello Stato evidenzia che «[l]a
mancanza o l'esistenza di un onere può desumersi, infatti,
esclusivamente "dall'oggetto della legge e dal contenuto di essa"
(sentenza n. 163 del 2020), e non anche da mere clausole di stile
quali quelle di invarianza finanziaria, la cui presenza impone di
procedere ad un'attenta valutazione sull'effettiva possibilità di
attuare le nuove disposizioni a risorse invariate, al fine di evitare
che in sede di previsione annuale di bilancio intervengano richieste
per l'appostamento di risorse ulteriori (in tal senso, cfr. sentenza
n. 307 del 2013, in cui [questa] Corte ha dichiarato illegittima una
norma che, pur in presenza di clausola di invarianza finanziaria, è
stata giudicata tale da comportare maggiori oneri finanziari, seppur
in via potenziale o ipotetica)».
Sulla scorta di tali considerazioni, il ricorrente deduce che «la
disposizione censurata comporta una potenziale maggiorazione degli
oneri finanziari gravanti, ai sensi dell'articolo 3, comma 2, della
legge regionale 16 maggio 2013, n. 24, sui bilanci degli enti
accorpati, facenti parte del "perimetro di consolidamento regionale"
e finanziati, tra l'altro, da "contributi ordinari della Regione",
così come disposto dal successivo articolo 17, comma 3», e che, a
fronte di tale maggiore onerosità, la medesima disposizione non
contempla alcuna quantificazione degli oneri di spesa derivanti dal
mutamento del trattamento economico del commissario straordinario e,
conseguentemente, non prevede alcuna copertura finanziaria.
1.3.- Per tali ragioni la disposizione impugnata si porrebbe,
innanzitutto, in contrasto con il principio posto dall'art. 81 Cost.,
che stabilisce che ogni disposizione legislativa che importi nuovi o
maggiori oneri deve indicare i mezzi per farvi fronte.
L'Avvocatura richiama la giurisprudenza costituzionale secondo
cui «il principio in esame, in quanto presidio degli equilibri di
finanza pubblica, "opera direttamente, a prescindere dall'esistenza
di norme interposte, sostanziandosi in una vera e propria clausola
generale in grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di
effetti perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile.
Pertanto, il sindacato di costituzionalità sulle modalità di
copertura finanziaria delle spese coinvolge direttamente il precetto
costituzionale, a prescindere dalle varie declinazioni dello stesso,
nel volgere del tempo" (sentenza n. 244 del 2020)».
Al riguardo, il ricorrente rappresenta che vi sono disposizioni
puntualmente attuative del predetto precetto costituzionale: in primo
luogo, l'«art. 19 della l. 196 del 2009, a norma del quale "[l]e
leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche sotto forma di
minori entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche
devono contenere la previsione dell'onere stesso e l'indicazione
della copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e
pluriennali"».
La predetta disposizione, «specificativa, in particolare, del
precetto di cui all'art. 81, terzo comma, della Costituzione,
prescrive, anche nei confronti delle Regioni, la previa
quantificazione della spesa o dell'onere quale presupposto della
copertura finanziaria, "per l'evidente ragione che non può essere
assoggettata a copertura un'entità indefinita" (v., ex plurimis,
sentenze n. 235 del 2020, 147 del 2018, 181 del 2013)».
L'Avvocatura generale dello Stato rileva, altresì, che, come
chiarito dalla giurisprudenza costituzionale, tale quantificazione
deve rispettare la fondamentale esigenza di chiarezza e solidità di
bilancio cui l'art. 81 Cost. si ispira e a cui il legislatore
regionale non può sottrarsi, «ragion per cui la copertura di nuove
spese deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria
o irrazionale e in equilibrato rapporto con la spesa che si intende
effettuare in esercizi futuri».
1.4.- In secondo luogo, il ricorrente assume che il potenziale
aumento di spesa conseguente all'applicazione della disposizione
impugnata «confligge, peraltro, anche con gli obiettivi di
contenimento della spesa pubblica perseguiti dal legislatore statale
mediante l'art. 9 del decreto legge n. 95 del 2012, le cui previsioni
rivestono la natura di principi fondamentali nella materia del
"coordinamento della finanza pubblica", trattandosi di norme che, in
linea con le disposizioni in materia di riduzione del costo della
pubblica amministrazione (c.d. spending review), pongono misure volte
alla previsione e al contenimento delle spese».
Al riguardo, la difesa statale rappresenta che la legge reg.
Calabria n. 24 del 2013 - incisa dalla disposizione impugnata -
costituisce attuazione della predetta normativa statale, in quanto:
l'art. 1, comma 3, stabilisce che l'intervento normativo è
finalizzato alla «riduzione degli oneri finanziari a carico del
bilancio regionale [...] in coerenza a quanto disposto dall'articolo
9 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini, nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito con modificazioni dalla legge 7
agosto 2012, n. 135 [...], mediante, tra l'altro, l'accorpamento, la
fusione, la liquidazione o il riordino delle aziende, le fondazioni e
gli enti regionali di cui al successivo art. 2, comma 2»; e, a sua
volta, il successivo art. 24 afferma che dalla sua attuazione
«derivano risparmi di spesa che concorrono al raggiungimento degli
obiettivi fissati dal decreto-legge 95/2012, convertito con
modificazioni dalla legge 135/2012».
Pertanto, il ricorrente ritiene che la modifica, da parte della
norma impugnata, del trattamento economico riservato al commissario
straordinario determina «l'evidente frustrazione di tali obiettivi di
contenimento della spesa, comportando, come detto, maggiori oneri a
carico dei bilanci degli enti conseguenti agli accorpamenti, in
violazione dell'art. 9 del citato decreto legge 95 del 2012».
2.- La Regione Calabria non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 48 del
2021), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione
Calabria 7 luglio 2021, n. 17, recante «Modifiche alla legge
regionale 16 maggio 2013, n. 24 (Riordino enti, aziende regionali,
fondazioni, agenzie regionali, società e consorzi comunque
denominati, con esclusione del settore sanita')», in riferimento agli
artt. 81 e 117, terzo comma, della Costituzione, in relazione al
parametro interposto costituito dall'art. 9 del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario),
convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135.
La disposizione impugnata modifica il comma 2 dell'art. 3 della
legge della Regione Calabria 16 maggio 2013, n. 24 (Riordino enti,
aziende regionali, fondazioni, agenzie regionali, società e consorzi
comunque denominati, con esclusione del settore sanita') che, nella
versione originaria, stabiliva: «[i]l commissario straordinario è
scelto tra i dirigenti della Regione Calabria senza alcun onere
aggiuntivo a carico del bilancio regionale; solo in casi eccezionali
e solo qualora, tra i dirigenti interni della Regione, non vi sia il
profilo professionale richiesto è consentito l'utilizzo di
commissari esterni. Il compenso del commissario non può essere
superiore al trattamento tabellare dei dirigenti di settore della
Giunta regionale e il relativo onere è posto a carico del bilancio
dell'ente conseguente all'accorpamento».
La modifica consiste nella sostituzione del termine «tabellare»
con «economico».
Il ricorrente afferma che tale modifica comporterebbe maggiori
oneri a carico dei bilanci degli enti conseguenti agli accorpamenti
perchè consente di attribuire al commissario straordinario un
compenso di importo massimo pari al complessivo trattamento economico
dei dirigenti regionali di settore, che è più elevato di quello
avente a riferimento la voce stipendiale costituita dal solo
trattamento tabellare.
In tal modo, la disposizione impugnata violerebbe, innanzitutto,
l'art. 81 Cost., poichè non quantifica gli oneri derivanti dalla
maggiore entità del compenso attribuibile al commissario
straordinario, nè prevede per essi alcuna copertura finanziaria.
In secondo luogo, sarebbe violato l'art. 117, terzo comma, Cost.,
in relazione all'art. 9 del d.l. n. 95 del 2012, come convertito,
poichè il potenziale incremento del compenso così attribuibile al
commissario straordinario individuato al di fuori della dirigenza
regionale contrasta con gli obiettivi di contenimento delle spese
della pubblica amministrazione perseguiti dalla predetta disposizione
statale, che costituisce principio fondamentale nella materia del
coordinamento della finanza pubblica; obiettivi perseguiti nel
contesto regionale dalla citata legge reg. Calabria n. 24 del 2013,
il cui art. 3, comma 2, è modificato dalla disposizione impugnata.
1.1.- La Regione Calabria non si è costituita in giudizio.
2.- La questione sollevata in riferimento all'art. 81 Cost. è
fondata.
2.1.- La disposizione regionale impugnata è il primo dei tre
articoli che compongono la legge reg. Calabria n. 17 del 2021,
recante «[m]odifiche» alla legge reg. Calabria n. 24 del 2013.
In realtà, l'unica modifica è quella apportata dalla
disposizione impugnata all'art. 3, comma 2, laddove l'art. 2 prevede
la clausola di invarianza finanziaria secondo cui «[d]all'attuazione
della presente legge non derivano nuovi o maggiori oneri a carico del
bilancio regionale» mentre l'art. 3 stabilisce la data di entrata in
vigore.
2.2.- La legge reg. Calabria n. 24 del 2013, oggetto della
novella, dispone un intervento articolato volto a riordinare e
semplificare il sistema degli enti e organismi pubblici della Regione
Calabria, diversi da quelli afferenti il settore sanitario,
finalizzato, tra l'altro, a ridurre gli oneri finanziari a carico del
bilancio regionale (art. 1, comma 3), destinando i risparmi di spesa
al raggiungimento degli obiettivi fissati dal d.l. n. 95 del 2012,
come convertito (art. 24).
Il comma 2 dell'art. 3, nel testo originario, stabiliva che al
commissario straordinario (non individuato tra dirigenti interni
della Regione Calabria), nominato per l'ente risultante
dall'accorpamento, spettasse un compenso che non poteva essere
superiore al «trattamento tabellare» dei dirigenti di settore della
Giunta regionale; la norma impugnata di cui all'art. 1 della legge
reg. Calabria n. 17 del 2021 ha novellato il suddetto comma
sostituendo il termine «tabellare» con il termine «economico».
La relazione illustrativa della legge regionale impugnata afferma
che la disciplina proposta «si rende necessaria al fine di uniformare
il trattamento economico dei Commissari straordinari al compenso dei
dirigenti di settore della Giunta regionale della Calabria». Ne
consegue che la nuova formula «trattamento economico», utilizzata
dalla disposizione impugnata, è chiaramente riferita al complessivo
trattamento retributivo previsto per i predetti dirigenti regionali.
La composizione di tale trattamento è definita dall'art. 53 del
contratto collettivo nazionale di lavoro del personale dell'area
delle funzioni locali, stipulato il 17 dicembre 2020 per il triennio
2016-2018 - tuttora vigente in attesa del rinnovo contrattuale per il
triennio successivo - che stabilisce come la retribuzione della
dirigenza si componga delle seguenti voci: 1) stipendio tabellare; 2)
retribuzione individuale di anzianità ove acquisita; 3) retribuzione
di posizione; 4) retribuzione di risultato, ove spettante.
3.- Risulta palese che la disposizione impugnata comporta la
possibilità di incrementare notevolmente il compenso attribuibile al
commissario straordinario, individuato al di fuori della dirigenza
regionale, in quanto riferito al complessivo «trattamento economico»
del dirigente di settore della Giunta regionale, al quale concorrono
le voci retributive ulteriori rispetto al solo stipendio tabellare.
La disposizione dell'art. 3, comma 2, della legge reg. Calabria
n. 24 del 2013, come novellata dalla norma in questione, anche se
individua solo il limite massimo al trattamento attribuibile, rende
possibile il superamento dell'originario parametro costituito dal
trattamento tabellare, così da determinare un incremento della
relativa spesa posta a carico dell'ente conseguente all'accorpamento.
Pertanto, risulta priva di fondamento l'affermazione del
legislatore regionale, nel senso della neutralità finanziaria della
disposizione impugnata, così come la relazione tecnico-finanziaria,
secondo cui la proposta di legge «ha natura ordinamentale ed è
neutrale dal punto di vista finanziario».
Questa Corte ha costantemente ribadito (ex plurimis, sentenze n.
163 del 2020 e n. 227 del 2019), che la previsione, da parte di una
legge regionale, della clausola di neutralità finanziaria non
esclude ex se la violazione del parametro costituzionale evocato.
4.- Emerge, quindi, con chiarezza il contrasto della disposizione
impugnata con il precetto posto dall'art. 81 Cost., in riferimento al
disposto del terzo comma, concernente l'obbligo per ogni legge
comportante maggiori oneri di provvedere ai mezzi finanziari per
farvi fronte.
4.1.- L'art. 38, comma 1, del decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42), concernente le leggi regionali di spesa e la
relativa copertura finanziaria, impone al legislatore regionale, con
riferimento alle spese obbligatorie e a carattere continuativo, di
quantificare «l'onere annuale previsto per ciascuno degli esercizi
compresi nel bilancio di previsione» e di indicare l'onere a regime.
A sua volta, l'art. 19 della legge 31 dicembre 2009, n. 196
(Legge di contabilità e finanza pubblica) stabilisce che, ai sensi
dell'art. 81, terzo comma, Cost., le Regioni e le Province autonome
«sono tenute a indicare la copertura finanziaria alle leggi che
prevedono nuovi o maggiori oneri a carico della loro finanza e della
finanza di altre amministrazioni pubbliche» e che a tal fine
utilizzano le metodologie di copertura previste dall'art. 17 della
medesima legge, riconducibili alle risorse già considerate nel
bilancio, ovvero al reperimento di risorse aggiuntive.
La norma regionale impugnata viola, inoltre, l'obbligo previsto
dal medesimo art. 17 della legge n. 196 del 2009, secondo cui il
legislatore regionale è tenuto, al pari di quello statale, per ogni
proposta di legge comportante implicazioni finanziarie, a redigere
una relazione tecnica contenente gli elementi informativi richiesti
dalla legge in ordine agli oneri recati da ciascuna disposizione e
alle relative coperture (ex plurimis, sentenza n. 224 del 2014), che
costituiscono «elementi essenziali della previsione di copertura in
quanto consentono di valutare l'effettività e la congruità di
quest'ultima e, quindi, il rispetto dell'art. 81, terzo comma, della
Costituzione» (sentenza n. 25 del 2021)».
La giurisprudenza di questa Corte ha peraltro precisato che le
menzionate disposizioni statali sono meramente specificative del
principio dell'equilibrio di bilancio, sicchè questo opera
direttamente, a prescindere da norme interposte (sentenze n. 244 del
2020 e n. 26 del 2013).
Le ricordate statuizioni di questa Corte in materia sono state
poi costantemente richiamate e applicate dalla giurisprudenza
contabile in sede di verifica della copertura finanziaria degli oneri
recati da leggi regionali di spesa (in tal senso, Corte dei conti,
sezione delle autonomie, deliberazione 27 maggio 2021, n. 8, recante
«Linee di orientamento per le relazioni annuali sulla tipologia delle
coperture finanziarie e sulle tecniche di quantificazione degli oneri
nelle leggi regionali»).
4.2.- Stante la stretta correlazione delle disposizioni recate
dagli artt. 2 e 3 della legge reg. Calabria n. 17 del 2021, la
declaratoria di illegittimità costituzionale della disposizione
impugnata fa venir meno la stessa ragion d'essere dell'intera legge
regionale.
5.- L'accoglimento della questione per violazione dell'art. 81
Cost. comporta l'assorbimento dell'ulteriore censura promossa in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione alla
competenza statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 17, recante «Modifiche alla
legge regionale 16 maggio 2013, n. 24 (Riordino enti, aziende
regionali, fondazioni, agenzie regionali, società e consorzi
comunque denominati, con esclusione del settore sanita')».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 marzo 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 19 maggio 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA