1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 6-5-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 69 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 ottobre 2014
Ordinanza del 9 ottobre 2014 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da GSE - Gestore dei servizi energetici S.p.a. contro Briziarelli Angelo e Ministero dello Sviluppo economico.. Energia - Attuazione della Direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili - Previsione che quando sia accertato che i lavori di installazione dell'impianto fotovoltaico non sono stati conclusi entro il 31 dicembre 2010, a seguito dell'esame della richiesta di incentivi, il GSE rigetta la richiesta e dispone l'esclusione dagli incentivi degli impianti che utilizzano anche in altri siti le componenti dell'impianto non ammesso all'incentivazione - Previsione che il GSE dispone la esclusione dalla concessione degli incentivi per la produzione di energia elettrica di sua competenza per un periodo di dieci anni dei soggetti che avevano presentato la richiesta di incentivi - Lesione del principio di uguaglianza per irragionevolezza - Violazione del principio di irretroattivita' delle sanzioni amministrative - Eccesso di delega - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU e dal diritto comunitario. - Decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, art. 43. - Costituzione, artt. 3, 25, comma secondo, 76 e 117, primo comma; legge 4 giugno 2010, n. 96, art. 2, comma 1, lett. c); Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, artt. 6 e 7. (15C00122) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 6-5-2015)

IL CONSIGLIO DI STATO
In Sede Giurisdizionale (Sezione Sesta)

Ha pronunciato la presente Ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 6385 del 2013, proposto da:
Gse - Gestore dei servizi energetici S.p.a. in persona del
legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli
avvocati Stefano Crisci e Andrea Panzarola, con domicilio eletto
presso Sergio Fidanzia in Roma, viale Bruno Buozzi n. 109;

Contro

Angelo Briziarelli;

Nei confronti di

Ministero dello Sviluppo economico;
Per la riforma della sentenza del T.A.R. Lazio - Roma: Sezione
III TER n. 3312/2013, resa tra le parti, concernente decadenza dal
diritto alle tariffe incentivanti per impianto fotovoltaico;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2014 il
consigliere Roberta Vigotti e udito per l'appellante l'avvocato
Crisci;
Il Gestore dei servizi energetici (d'ora in poi: Gse, o Gestore)
chiede la riforma della sentenza, in epigrafe indicata, con la quale
il Tribunale amministrativo del Lazio ha accolto il ricorso
presentato dall'ingegner Angelo Briziarelli, legale rappresentante
della società Cirio Agricola S.r.l., avverso l'esclusione decennale,
ai sensi dell'art. 43, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28
(Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso
dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva
abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), dalla
concessione degli incentivi per la realizzazione di impianti
fotovoltaici, in dipendenza della non veridicità delle dichiarazioni
di fine lavori per gli impianti denominati "Cirio impianto FV su
parcheggi" e "Cirio impianto su fienili".
La società Cirio Agricola ha inviato al Gestore due
comunicazioni di fine lavori relative agli impianti sopra indicati,
delle quali il Gestore stesso ha contestato la veridicità,
applicando la sanzione interdittiva decennale ai sensi dell'art. 43
anche al ricorrente in primo grado, nella sua qualità di legale
rappresentante della società richiedente.
Con la sentenza impugnata il Tribunale amministrativo ha ritenuto
che le sanzioni previste dalla norma appena citata possano trovare
applicazione solo se è stata presentata la richiesta di accesso agli
incentivi, non essendo sufficiente la mera dichiarazione di fine
lavori e, in ragione della mancata presentazione di tale domanda da
parte della Cirio Agricola, ha accolto il ricorso.
I) Le questioni poste all'esame della Sezione attengono a vicende
relative a procedimenti di concessione di incentivi economici nel
settore degli impianti di produzione di energia elettrica prodotta da
fonti energetiche rinnovabili.
In via preliminare è necessario ricostruire il quadro normativa
rilevante.
L'art. 7, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387
(Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita') ha demandato al Ministro delle
attività produttive, di concerto con il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio, d'intesa con la Conferenza unificata, di
adottare decreti volti a definire, tra l'altro, i criteri per
l'incentivazione della produzione di energia elettrica mediante
conversione fotovoltaica dalla fonte solare. In particolare, devono
essere stabilite le modalità per la determinazione dell'entità
dell'incentivazione, costituita da una specifica tariffa, di importo
decrescente e di durata tale da garantire una equa remunerazione dei
costi di investimento e di esercizio.
In attuazione di quanto disposto dalla riportata disposizione
sono stati adottati i decreti ministeriali 28 luglio 2006, 19
febbraio 2007, 6 agosto 2010 e 5 maggio 2011 (che hanno introdotto,
rispettivamente, i cosiddetti primo, secondo, terzo e quarto conto
energia).
In particolare, gli articoli 5 e 6 del decreto ministeriale 19
febbraio 2007 hanno previsto che i soggetti che hanno realizzato
impianti fotovoltaici, entrati in esercizio entro il 31 dicembre
2008, hanno diritto a una tariffa incentivante avente un valore
parametrato alla potenza nominale e alla tipologia dell'impianto.
Detti soggetti, a questo fine, devono inoltrare al «gestore di rete»
il progetto preliminare dell'impianto, chiedere la connessione alla
rete ed «entro sessanta giorni dalla data di entrata in esercizio
dell'impianto» fare pervenire «al soggetto attuatore» la «richiesta
di concessione della pertinente tariffa incentivante». L'art. 11
dello stesso decreto prevede che l'eventuale falsa dichiarazione
comporta la decadenza dal diritto alla tariffa «sull'intera
produzione e per l'intero periodo di diritto alla stessa tariffa».
L'art, 2-sexies del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 3 (Misure
urgenti per garantire la sicurezza di approvvigionamento di energia
elettrica nelle isole maggiori), inserito dalla legge di conversione
22 marzo 2010, n. 41, in vigore dal 19 agosto 2010, modificando
parzialmente le modalità procedimentali, ha disposto, al primo
comma, che le tariffe incentivanti di cui al decreto ministeriale 19
febbraio 2007 «sono riconosciute a tutti i soggetti che, nel rispetto
di quanto previsto dall'art. 5 del medesimo decreto ministeriale,
abbiano concluso, entro il 31 dicembre 2010, l'installazione
dell'impianto fotovoltaico, abbiano comunicato all'amministrazione
competente al rilascio dell'autorizzazione, al gestore di rete e al
Gestore dei servizi elettrici-GSE S.p.a., entro la medesima data, la
fine lavori ed entrino in esercizio entro il 30 giugno 2011» (tale
comma è stato così sostituito dall'art. 1-septies, comma 1, del
decreto-legge 8 luglio 2010, n. 105, convertito, con modificazioni,
dalla legge 13 agosto 2010, n. 129, che ha sostituito l'originario
comma 1 con gli attuali commi 1 e 1-bis).
Il comma 1-bis dello stesso articolo, aggiunto dal citato art.
1-septies, comma 1, del d.l. n. 105 del 2010, ha stabilito che «da
comunicazione di cui al comma 1 è accompagnata da asseverazione,
redatta da tecnico abilitato di effettiva conclusione dei lavori di
cui al comma 1 e di esecuzione degli stessi nel rispetto delle
pertinenti normative. Il gestore di rete e il GSE S.p.a., ciascuno
nell'ambito delle proprie competenze, possono effettuare controlli a
campione per la verifica delle comunicazioni di cui al presente
comma, ferma restando la medesima facoltà per le amministrazioni
competenti al rilascio dell'autorizzazione».
Il GSE, al fine di chiarire le modalità di presentazione delle
domande, ha dettato le linee guida relative alla «procedura operativa
per la gestione delle comunicazioni al GSE di fine lavori degli
impianti fotovoltaici».
In particolare, le linee guida distinguono due fasi:
Nella prima fase, relativa all'«inserimento richiesta incentivi
al GSE», il soggetto responsabile deve allegare, tra l'altro: I) «la
richiesta di accesso ai benefici previsti dalla legge n. 129 del 13
agosto 2010» (recte: art. 1-speties, comma 1, del decreto-legge n.
105 del 2010, che ha modificato l'art. 2-sexies del decreto-legge n.
3 del 2010); II) «l'asseverazione, redatta e sottoscritta in
originale da un tecnico abilitato, di effettiva conclusione dei
lavori»; III) «la copia della richiesta di connessione elettrica al
gestore di rete territorialmente competente»;
Nella seconda fase, relativa al «completamento richiesta di
incentivi al GSE», il «soggetto responsabile potrà inviare, nel
rispetto della tempistica dei sessanta giorni dalla data di entrata
in esercizio, la richiesta di incentivo secondo regole del decreto
ministeriale 19 febbraio 2007».
La legge 4 giugno 2010, n. 96 (Disposizioni per l'adempimento di
obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità
europee - Legge comunitaria 2009) ha:
I) con gli artt. 2 e 3 delegato il Governo ad introdurre una
disciplina sanzionatoria «di violazione di disposizioni comunitarie»;
II) con l'art. 17 stabilito principi e criteri direttivi per
l'attuazione, tra l'altro, della direttiva 2009/28/CE.
Il decreto legislativo n. 28 del 2011 ha attuato la predetta
delega, definendo «gli strumenti, i meccanismi, gli incentivi e il
quadro istituzionale, finanziario e giuridico, necessari per il
raggiungimento degli obiettivi fino al 2020 in materia di quota
complessiva di energia da fonti rinnovabili sul consumo finale lordo
di energia e di quota di energia da fonti rinnovabili nei trasporti».
Il Titolo V del predetto decreto ha previsto, tra l'altro, agli
articoli 23 e seguenti, i nuovi «Regimi di sostegno», per la
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili. In particolare,
l'art. 24 ha disposto che la produzione di energia elettrica da fonti
rinnovabili entrate in esercizio dopo il 31 dicembre 2012 è
incentivata sulla base di nuovi criteri specificamente previsti.
Il Titolo V, Capo II, dello stesso decreto ha previsto il sistema
di «Controlli e sanzioni», stabilendo, all'art. 42, comma 1, che:
l'erogazione di incentivi nel settore elettrico e termico, di
competenza del GSE, è subordinata alla verifica dei dati forniti dai
soggetti responsabili che presentano istanza;
la verifica, che può essere affidata anche agli enti
controllati dal GSE, è effettuata attraverso il controllo della
documentazione trasmessa, nonchè con controlli a campione sugli
impianti;
i controlli sugli impianti, per i quali i soggetti preposti dal
GSE rivestono la qualifica di pubblico ufficiale, sono svolti anche
senza preavviso ed hanno ad oggetto la documentazione relativa
all'impianto, la sua configurazione impiantistica e le modalità di
connessione alla rete elettrica.
L'art. 42, comma 2, ha disposto che, «restano ferme le competenze
in tema di controlli e verifiche spettanti alle amministrazioni
statali, regionali, agli enti locali nonchè ai gestori di rete».
L'art. 42, comma 3, ha previsto che, «nel caso in cui le
violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1 e
2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il GSE
dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi,
nonchè il recupero delle somme già erogate, e trasmette
all'Autorità l'esito degli accertamenti effettuati per
l'applicazione delle sanzioni di cui all'art. 2, comma 20, lettera
c), della legge 14 novembre 1995, n. 481».
Sul punto, deve aggiungersi che l'art. 23, comma 3, ha previsto,
pur nell'ambito del diverso Titolo V, che non hanno diritto «a
percepire gli incentivi per la produzione di energia da fonti
rinnovabili, da qualsiasi fonte normativa previsti, i soggetti per i
quali le autorità e gli enti competenti abbiano accertato che, in
relazione alla richiesta di: qualifica degli impianti o di erogazione
degli incentivi, hanno fornito dati o documenti non veritieri, ovvero
hanno reso dichiarazioni false o mendaci». La stessa norma ha
aggiunto che, «fermo restando il recupero delle somme indebitamente
percepite, la condizione ostativa alla percezione degli incentivi ha
durata di dieci anni dalla data dell'accertamento e si applica alla
persona fisica o giuridica che ha presentato la richiesta», nonchè
ai soggetti, specificamente indicati, che rivestono ruoli di
responsabilità nell'ambito della società.
L'art. 43 dello stesso decreto, che rileva in questa sede, ha
stabilito, con norma applicabile al vecchio regime, che: «Fatte salve
le norme penali, qualora sia stato accertato che i lavori di
installazione dell'impianto fotovoltaico non sono stati conclusi
entro il 31 dicembre 2010, a seguito dell'esame della richiesta di
incentivazione ai sensi del comma 1, dell'art. 2-sexies del
decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 3 (...), il GSE rigetta l'istanza
di incentivo e dispone contestualmente l'esclusione dagli incentivi
degli impianti che utilizzano anche in altri siti le componenti
dell'impianto non ammesso all'incentivazione». La medesima norma ha
previsto che, «con lo stesso provvedimento, il GSE dispone
l'esclusione dalla concessione di incentivi per la produzione di
energia elettrica di sua competenza, per un periodo di dieci anni
dalla data dell'accertamento, della persona fisica o giuridica che ha
presentato la richiesta», nonchè dei soggetti responsabili
specificamente indicati. Il secondo comma ha disposto che «fatte
salve più gravi ipotesi di reato, il proprietario dell'impianto di
produzione e il soggetto responsabile dell'impianto che con dolo
impiegano pannelli fotovoltaici le cui matricole sono alterate o
contraffatte sono puniti con la reclusione da due a tre anni e con
l'esclusione da qualsiasi incentivazione, sovvenzione o agevolazione
pubblica per le fonti rinnovabili».
2) Chiarito ciò, ai fini della risoluzione della controversia in
esame (alla risoluzione della quale il Gestore mantiene interesse,
essendo stato respinto all'odierna camera di consiglio l'appello
incidentale proposto dalla Cirio Agricola relativamente all'impianto
"su fienili", relativo ad altro appello del Gestore), è
pregiudiziale sollevare questione di legittimità costituzionale
dell'art. 43, del decreto legislativo n. 28 del 2011.
3) Il giudizio di rilevanza impone di interpretare la suddetta
disposizione anche al fine di valutare la possibilità di fornirne
una interpretazione di essa costituzionalmente orientata (da ultimo,
Corte cost. n. 21 e n. 10 del 2013).
Il Tribunale amministrativo regionale, con la sentenza impugnata,
ha ritenuto che tale disposizione debba essere intesa nel senso che
la stessa contempli un fatto illecito che si perfeziona all'esito del
completamento di due fasi temporalmente separate: la prima,
costituita dalla comunicazione di fine lavori, deve concludersi entro
il 31 dicembre 2010; la seconda fase, successiva all'entrata in
esercizio che deve avvenire entro il 30 giugno 2011, costituita dalla
richiesta di incentivi da presentare al GSE entro il successivo
termine di sessanta giorni. Si sarebbe, pertanto, in presenza di un
fatto illecito a formazione progressiva.
Questa Sezione ritiene, invece, che il fatto illecito si
perfeziona in un unico contesto temporale nel momento in cui
l'impresa presenta la comunicazione di fine lavori (incompleta o
falsa) unitamente alla richiesta di incentivi.
Tale esito interpretativo è l'unico possibile per le seguenti
ragioni.
In primo luogo, dall'esame complessivo della normativa rilevante
e, in particolare, dalle linee guida predisposte dal GSE, risulta che
sussistono due richieste di incentivi: la prima da presentare
unitamente alla comunicazione di fine lavori; la seconda da
presentare successivamente all'entrata in esercizio dell'impianto.
L'art, 43, codificando tale prassi operativa, prevede che debbano
essere presenti, per il perfezionamento del fatto illecito, i
requisiti costituiti dalla comunicazione di fine lavori e dalla
richiesta di incentivi. Tale richiesta, genericamente indicata, è,
anche in ragione di quanto si dirà oltre, quella che deve essere
presentata, entro il 31 dicembre 2010, unitamente alla comunicazione
fine lavori. Nelle fattispecie oggetto del presente giudizio risulta
dagli atti che la società Cirio Agricola ha depositato nel
procedimento, unitamente all'attestazione di fine lavori, anche la
suddetta richiesta nel termine sopra indicato.
In secondo luogo, il significato assegnato alla disposizione è
l'unico coerente con il potere di controllo dell'amministrazione. Il
legislatore, infatti, ha previsto che tale potere è esercitabile
alla scadenza del predetto termine del 31 dicembre 2010. Se il
perfezionamento del fatto illecito fosse ricollegabile alla richiesta
di incentivi successiva all'entrata in esercizio dell'impianto
sarebbe stato questo il momento che avrebbe consentito l'esercizio
della funzione di verifica da parte del GSE. La stretta correlazione
tra fatto illecito, potere di controllo e potere interdittivo induce,
pertanto, a ritenere che il comportamento che giustifica
l'applicazione della misura in esame sia posto in essere entro il
suddetto termine del 31 dicembre 2010, Si tenga conto, inoltre, che
l'esito negativo dei controlli per l'impresa determina di fatto un
arresto del procedimento con conseguente normale mancata
presentazione della seconda richiesta. Ne consegue che
l'interpretazione seguita dal TAR condurrebbe di fatto ad una
sostanziale inapplicabilità della norma.
Infine, il sistema a regime, contemplato dal riportato art. 23,
del decreto legislativo n. 28 del 2011, prevede, quale unico
presupposto per l'applicazione della suddetta misura, l'avere fornito
ai soggetti competenti dati o documenti non veritieri, ovvero avere
reso dichiarazioni false. Non sarebbe, pertanto, conforme al canone
della ragionevolezza diversificare i requisiti a seconda che il
rimedio trovi applicazione a fattispecie soggette alla pregressa o
alla nuova forma di regolazione. L'interpretazione fornita, che
conduce, per le ragioni indicate nel successivo punto, a ritenere la
norma contraria a Costituzione, non è superabile attraverso la
ricerca di un diverso significato conforme a Costituzione. La
scissione temporale del comportamento sanzionato porta, infatti, ad
esiti anch'essi contrari a Costituzione. Se, infatti, si ritiene che
il completamento della fattispecie illecita si realizza nel momento
della presentazione della seconda richiesta di incentivi successiva
all'entrata in esercizio dell'impianto si verrebbe a determinare una
irragionevole discriminazione, consentita dalla norma, tra operatori
economici a seconda che la funzione di controllo sia esercitata prima
o dopo la scadenza del predetto termine. Solo nel primo caso,
infatti, l'impresa sarebbe indotta a non presentare l'istanza proprio
allo scopo di non subire il divieto decennale di percezione degli
incentivi.
Alla luce di quanto sin qui esposto, l'amministrazione,
contrariamente da quanto affermato dal TAR, ha fatto una corretta
applicazione alla fattispecie concreta di quanto stabilito dall'art.
43, inibendo, sostanzialmente, per un periodo decennale, l'attività
ai soggetti che avevano presentato una incompleta o falsa
comunicazione di fine lavori con contestuale richiesta di incentivi.
L'appello dovrebbe, pertanto, trovare accoglimento qualora non
venga dichiarata costituzionalmente illegittima la predetta
disposizione.
In definitiva, il Collegio ritiene che non sia possibile dare
alla norma in esame una interpretazione costituzionale e che l'unica
interpretazione possibile, rendendo tale norma applicabile alle
fattispecie oggetto del presente giudizio, assegna rilevanza, ai fini
della risoluzione della presente controversia, alla questione di
costituzionalità.
4) Il giudizio di non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale risulta dal ritenuto contrasto dell'art.
43 del decreto legislativo n. 28 del 2011 con gli articoli 3, 25,
secondo comma, 76 e 117, primo comma, della Costituzione.
5) In via preliminare, deve accertarsi se il rimedio in esame
possa essere inquadrato nell'ambito della categoria dei provvedimenti
sanzionatoti, individuandone natura, tipologia ed effetti.
Le sanzioni, irrogate dalla pubblica amministrazione
nell'esercizio di funzioni amministrative, rappresentano la reazione
dell'ordinamento alla violazione di un precetto.
La dottrina, valorizzando il profilo funzionale, distingue le
sanzioni in senso lato e le sanzioni in senso stretto: le prime hanno
una finalità ripristinatoria, in forma specifica o per equivalente,
dell'interesse pubblico leso dal comportamento antigiuridico; le
seconde hanno una finalità afflittiva, essendo indirizzate a punire
il responsabile dell'illecito allo scopo di assicurare obiettivi di
prevenzione generale e speciale.
Le principali tipologie di sanzioni in senso stretto sono
pecuniarie, quando consistono nel pagamento di una somma di denaro,
ovvero interdittive, quando impediscono l'esercizio di diritti o
facoltà da parte del soggetto inadempiente.
La disciplina generale delle sanzioni pecuniarie, modellata alla
luce dei principi di matrice penalistica, è contenuta nella legge 24
novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale).
La disciplina delle altre sanzioni è contenuta nelle singole
discipline di settore, cui si applicano, ove compatibili, i principi
generali sanciti dalla predetta legge.
Il decreto legislativo n. 28 del 2001 ha previsto uno specifico
sistema sanzionatorio nel settore delle fonti di energia rinnovabili.
L'art. 43 dello stesso decreto contempla una sanzione afflittiva,
non pecuniaria, di tipo interdittivo, con effetti retroattivi.
La natura afflittiva è conseguenza del fatto che l'effetto di
ripristinazione dell'interesse pubblico leso è assicurato dal
divieto di concessione di incentivi in relazione a quello specifico
impianto cui si riferisce la comunicazione di fine lavori, nonchè
agli impianti che utilizzano in altri siti le componenti
dell'impianto non ammesso all'incentivazione. L'estensione del
divieto anche in relazione ad incentivi previsti da fonti regolatrici
diverse per una durata di dieci anni non può che perseguire uno
scopo di punizione del soggetto che ha violato il precetto (cfr.
Cons. Stato, sez. VI, 16 gennaio 2014, n. 148).
L'appartenenza al tipo di sanzioni interdittive risulta
chiaramente dalla descrizione normativa della fattispecie: il
rimedio, infatti, vietando la concessione di benefici economici per
un periodo di dieci anni, si risolve in un sostanziale impedimento
allo svolgimento dell'attività di impresa.
La produzione retroattiva degli effetti è desumibile dalla
circostanza che la sanzione è applicabile per illeciti commessi
prima della sua entrata in vigore, in quanto, come sottolineato, la
disciplina di legge vigente al momento della avvenuta comunicazione
di fine di lavori e richiesta di incentivi non contemplava tale
misura. Gli operatori economici del settore non sapevano, pertanto,
che l'eventuale accertata incompletezza o falsità della
comunicazione di fine lavori avrebbe determinato l'applicazione di
una sanzione consistente nel divieto di concessione di incentivi per
un così lungo periodo temporale. La norma, pertanto, incide
negativamente sulle prevedibilità delle conseguenze derivanti da
azioni o omissioni di coloro che esercitano liberamente la propria
iniziativa economica.
6) L'art. 76 Cost. prevede che la delega al Governo della
funzione legislativa non può avvenire «se non con determinazione dei
principi e criteri direttivi e soltanto per un tempo limitato e per
oggetto definiti».
La giurisprudenza costituzionale è costante nel ritenere che il
sindacato di legittimità costituzionale sulla delega legislativa si
esplichi attraverso un confronto tra gli esiti di due processi,
ermeneutici paralleli. Il primo riguarda le disposizioni che
determinano l'oggetto, i principi e i criteri direttivi indicati
dalla legge di delegazione, tenuto conto del contesto normativo in
cui si collocano e si individuano le ragioni e le finalità relative.
Il secondo riguarda le disposizioni stabilite dal legislatore
delegato, da interpretarsi nel significato compatibile con i principi
e i criteri direttivi della delega (da ultimo, sentenza n. 50 del
2014).
Nella fattispecie in esame la legge n. 96 del 2010 ha, agli artt.
2 e 3, delegato il Governo ad adottare disposizioni recanti sanzioni
penali o amministrative per violazione di obblighi contenuti nella
normativa europea da attuare. In particolare, l'art. 2, comma 1,
lettera c), prevede, quali principi e criteri direttivi per le
sanzioni amministrative, che esse: I) devono consistere nel
«pagamento di una somma non inferiore a 150 euro e non superiore a
150.000 euro»; II) nell'ambito di detti limiti devono essere
determinate nella loro entità «tenendo conto della diversa
potenzialità lesiva dell'interesse protetto che ciascuna infrazione
presenta in astratto, di specifiche qualità personali del colpevole,
comprese quelle che impongono particolari doveri di prevenzione,
controllo o vigilanza, nonchè del vantaggio patrimoniale che
l'infrazione può recare al colpevole ovvero alla persona o all'ente
nel cui interesse egli agisce».
L'art. 43, del decreto legislativo n. 23 del 2011, nella parte in
cui ha introdotto una sanzione interdittiva e non pecuniaria senza,
peraltro, graduarne l'applicazione nel rispetto delle modalità
predeterminate dalla suddetta legge, ha disciplinato un oggetto privo
di copertura da parte della legge di delegazione e comunque in
contrasto con i principi e criteri stabiliti dalla legge delega, con
conseguente violazione dell'art. 76 Cost.
7) L'art. 25, secondo comma, Cost. dispone che «nessuno può
essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore
prima del fatto commesso».
La Corte costituzionale ha più volte affermato, su un piano
generale, che la legge può introdurre norme che modifichino in senso
sfavorevole per gli interessati la disciplina di determinati
rapporti, anche quando l'oggetto di questi sia costituito da diritti
soggettivi perfetti, purchè tali disposizioni non trasmodino in un
regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni
sostanziali fondate su leggi precedenti, l'affidamento dei cittadini
nella «certezza dell'ordinamento giuridico», da intendersi quale
elemento fondamentale dello Stato di diritto» (sentenze n. 69 del
2014, n. 310 e n. 83 del 2013, n. 166 del 2012, n. 202 del 2010, n.
206 del 2009).
Sul piano specifico delle sanzioni, la Corte costituzionale ha
ritenuto che l'art. 25, secondo comma, Cost. ponga un divieto
assoluto di retroattività nella materia penale (da ultimo sentenza
n. 5 del 2014).
La stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 196 del 2010,
ha innovativamente ritenuto che il citato art. 25, secondo comma, in
ragione dell'ampiezza della sua formulazione, ricompre nel suo ambito
di applicazione anche le sanzioni amministrative, con la conseguenza
che «ogni intervento sanzionatorio, il quale non abbia
prevalentemente la funzione di prevenzione criminale (...) è
applicabile soltanto se la legge che lo prevede risulti già vigente
al momento della commissione del fatto sanzionato» (si vedano anche
sentenze n. 447 del 1988 e n. 78 del 1967, che hanno ritenuto le
sanzioni amministrative soggette al rispetto del principio di
tassativita').
In questa prospettiva l'art. 1, della legge n. 689 del 1981 -
nella parte in cui dispone che «nessuno può essere assoggettato a
sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata
in vigore prima della commissione della violazione» - costituisce
espressione di regole costituzionali.
In definitiva, per le sanzioni amministrative di tipo afflittivo
opera il principio di legalità nella connotazione che esso ha nel
settore penale, con conseguente necessità di rispettare i principi
di riserva di legge, tassatività e irretroattività.
L'art. 43, del decreto legislativo n. 28 del 2011, prevedendo una
misure afflittiva finalizzata a sanzionare comportamenti posti in
essere prima della entrata in vigore del decreto stesso, si pone,
pertanto, in contrasto con l'rt. 25, secondo comma, Cost.
8) L'art. 117, primo comma, Cost., stabilisce che la potestà
legislativa deve essere esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel
rispetto «degli obblighi internazionali».
La giurisprudenza costituzionale ritiene che la CEDU contenga
norme interposte, oggetto di bilanciamento, nel giudizio di
costituzionalità al fine di assicurare la integrazione delle tutele
(da ultimo, sentenza n. 264 del 2012).
L'art. 6 della CEDU stabilisce quali sono le condizioni che
devono essere rispettate perchè si abbia un «equo processo».
L'art. 7 della stessa CEDU prevede che «non può essere inflitta
una pena più grave di quella che sarebbe stata applicata al tempo in
cui il reato è stato consumato».
La Corte di Strasburgo ha elaborato propri e autonomi criteri al
fine di stabilire la natura penale o meno di un illecito e della
relativa sanzione.
In particolare, sono stati individuati tre criteri, costituiti:
I) dalla qualificazione giuridica dell'illecito nel diritto
nazionale, con la puntualizzazione che la stessa non è vincolante
quando si accerta la valenza "intrinsecamente penale" della misura;
II) dalla natura dell'illecito, desunta dall'ambito di
applicazione della norma che lo prevede e dallo scopo perseguito;
III) dal grado di severità della sanzione (sentenze 4 marzo
2014, r. n. 18640/10, resa nella causa Grande Stevens e altri c.
Italia; 10 febbraio 2009, ric. n. 1439/03, resa nella causa
Zolotoukhine c. Russia; si v. anche Corte di giustizia UE, grande
sezione, 5 giugno 2012, n. 489, nella causa C-489/10).
L'assegnazione alla "materia penale" di un significato ampio
conduce a ritenere che anche il potere amministrativo sanzionatorio
deve essere esercitato nel rispetto, non solo delle garanzie
dell'equo processo, ma anche dai principi sanciti dal citato art. 7.
L'art. 43, del decreto legislativo n. 28 del 2011, nella parte in
cui introduce una sanzione afflittiva con effetti retroattivi, si
pone, pertanto, in contrasto non soltanto con l'art. 25, secondo
comma Cost., ma anche con la suddetta norma convenzionale e,
conseguentemente, con l'art. 117, primo Cost.
9) L'art. 3, della Cost., nell'applicazione che di esso ha fatto
la giurisprudenza costituzionale, pone il vincolo del rispetto del
principio di ragionevolezza nell'esercizio della discrezionalità
legislativa.
Nello specifico settore delle sanzioni amministrative deve essere
osservato, nella fase applicativa, il principio di proporzionalità,
il quale impone che la misura sia idonea, necessaria e proporzionata
in senso stretto rispetto allo scopo perseguito.
Il rispetto di tale principio, nelle sue declinazioni, impone, in
concreto, l'attribuzione all'autorità amministrativa di un potere
discrezionale in grado di individualizzare la sanzione modulandone
l'entità alla luce della tipologia e gravità della violazione,
nonchè della intensità dell'elemento soggettivo (si veda Corte
cost. n. 299 del 1992, con riferimento all'entità delle sanzioni
penali; si veda anche art. 11, della legge n. 689 del 1981, con
riferimento all'esigenza di una commisurazione discrezionale della
sanzione amministrativa pecuniaria), elemento, quest'ultimo, che
assume particolare rilevanza laddove, come nella fattispecie in
esame, ad essere colpito è il legale rappresentante della società
sanzionata.
La proiezione di tale principio a livello costituzionale ne
comporta la sua collocazione nell'ambito della regola della
ragionevolezza. Non è, infatti, conforme a tale regola una misura
sanzionatoria che, risolvendosi in una applicazione generalizzata non
aderente alla specificità delle singole condotte, determina una
ingiustificata discriminazione tra operatori economici.
L'art. 43, del decreto legislativo n. 28 del 2011, contemplando
un sistema sanzionatoria rigido applicabile indistintamente a tutte
le fattispecie senza che l'autorità amministrativa competente possa
modulare l'irrogazione della sanzione a seconda della valenza degli
elementi oggettivi e soggettivi della fattispecie stessa, si pone,
pertanto, in contrasto con l'indicato parametro costituzionale.
10) L'art. 117, primo comma, Cost., stabilisce che la potestà
legislativa deve essere esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel
rispetto «dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario». La
Corte di giustizia dell'Unione europea ritiene che le autorità
preposte all'irrogazione delle sanzioni, in materie di rilevanza
europea, quale quella in esame, debbano rispettare il principio di
proporzionalità (si veda Corte di giustizia UE, sez. I, 9 febbraio
2012, n. 210, in causa C-210/10; cfr. anche Corte cost. n. 313 del
1990).
L'art. 43, del decreto legislativo n. 23 del 2011, non
assicurando il rispetto del principio di proporzionalità, si pone,
pertanto, in contrasto anche con il parametro costituzionale sopra
indicato.
11) Il giudizio di rilevanza e di non manifesta infondatezza
della questione di costituzionalità dell'art. 43, del decreto
legislativo n. 23 del 2011 impone la sospensione del presente
giudizio in attesa della definizione del giudizio di
costituzionalità.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta),
non definitivamente pronunciando:
a) Solleva questione di legittimità costituzionale dell'art.
43 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della
direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), in riferimento agli articoli 3,
25, 76 e 117, primo comma (in relazione, quest'ultimo, anche all'art.
7 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo) della
Costituzione;
b) Sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale;
c) Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza
sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio di
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Spese al definitivo.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 8
aprile 2014 con l'intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo, Presidente;
Gabriella De Michele, Consigliere;
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere;
Roberta Vigotti, Consigliere, Estensore;
Bernhard Lageder, Consigliere.

Il Presidente: Barra Caracciolo


L'estensore: Vigotti