1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 12-3-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 59 SENTENZA 26 febbraio - 4 marzo 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Sicilia - Personale della catalogazione del patrimonio artistico siciliano e per la custodia e fruizione dei beni culturali e ambientali - Trasformazione automatica a tempo indeterminato dei contratti di lavoro a termine - Irrazionalita' di norme configuranti interventi di natura assistenziale in contrasto con il principio di imparzialita' e di buon andamento dell'amministrazione pubblica nonche' con quelli di eguaglianza e di parita' nell'accesso ai pubblici uffici - Violazione dei principi delle riforme economico-sociali della legislazione statale - Illegittimita' costituzionale. (Legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il 24 marzo 1996, artt. 1, 2 e 3). (096C0230) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 12-3-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata
dall'assemblea regionale siciliana il 24 marzo 1996 (Provvedimenti
per il personale della catalogazione del patrimonio artistico
siciliano e per la custodia e fruizione dei beni culturali ed
ambientali), promosso con ricorso del commissario dello Stato per la
regione siciliana notificato il 1 aprile 1996, depositato in
cancelleria il 10 successivo ed iscritto al n. 16 del registro
ricorsi 1996;
Visto l'atto di costituzione della regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 12 novembre 1996 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Uditi l'avvocato dello Stato Luigi Mazzella per il ricorrente, e
gli avvocati Giovanni Lo Bue e Laura Ingargiola per la regione
siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 1 aprile 1996 il commissario dello
Stato per la regione siciliana ha impugnato la legge approvata
dall'assemblea regionale siciliana nella seduta del 24 marzo 1996,
recante "Provvedimenti per il personale della catalogazione del
patrimonio artistico siciliano e per la custodia e fruizione dei beni
culturali ed ambientali" (disegno di legge n. 1181-1205-1209-1227),
per violazione degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione nonchè
degli artt. 2, comma 1, lettera r), della legge 23 ottobre 1992, n.
421 e 22, comma 6, della legge 23 dicembre 1994, n. 724.
Con l'art. 1 di tale provvedimento legislativo si dispone la
trasformazione automatica a tempo indeterminato dei contratti di
lavoro a termine, stipulati dall'amministrazione regionale con il
personale già utilizzato - ai sensi dell'art. 111 della legge
regionale 1 settembre 1993, n. 25, come modificato dall'art. 13 della
legge regionale 29 settembre 1994, n. 34 - per la catalogazione del
patrimonio culturale ed ambientale siciliano, con contratti di lavoro
subordinato di diritto privato di durata triennale.
2. - Dopo aver affermato che la regione siciliana non ha ancora
avviato le procedure di verifica dei carichi di lavoro dei propri
dipendenti, nè rideterminato la propria pianta organica, come
chiesto dalla legislazione statale, il commissario dello Stato
ricorrente osserva che i contratti a termine, che si intendono
trasformare ope legis a tempo indeterminato, sono stati stipulati
soltanto nel secondo semestre del 1994 e pertanto non si comprende la
necessità di una loro proroga legale, senza che la regione proceda
alla previa verifica dei risultati fino ad ora conseguiti. La misura
non sarebbe, inoltre, giustificata da esigenze funzionali della
pubblica amministrazione nè da idonea motivazione, dal momento che
verrebbero mantenuti i rapporti di lavoro di un rilevante numero di
soggetti (700 unita') per una finalità, la catalogazione, che per
sua natura è limitata nella materia e nel tempo. Unico scopo del
legislatore regionale (art. 1) sembrerebbe essere quello di
assicurare "stabilità occupazionale" a lavoratori che non hanno
sostenuto nessuna prova di idoneità professionale al momento della
stipula dei contratti e per i quali non si prevede alcuna selezione
nemmeno al momento della conversione, disposta dal provvedimento
legislativo impugnato, degli originari contratti a termine.
L'illegittimità sarebbe confermata dagli artt. 2 e 3 della
medesima legge regionale, perchè tali norme prevedono la
possibilità per la regione di stipulare nuovi contratti di lavoro
con il personale utilizzato per attività di catalogazione di altri
progetti (barocco siciliano e edifici ecclesiastici siciliani), prima
escluso dall'applicazione dell'art. 111 della legge regionale n. 25
del 1993 ed ora invece ricompresovi. Inoltre, la mancata fissazione
di un termine per il completamento delle operazioni di catalogazione
e di inventario sarebbe in contrasto con il principio dell'art. 97
Cost., perchè verrebbero deresponsabilizzati i funzionari preposti
alla verifica dei risultati conseguiti in relazione agli obiettivi
prefissati.
Le previsioni normative sarebbero, altresì, in contrasto con i
principi posti dal legislatore nazionale in tema di razionalizzazione
dell'impiego di risorse umane nelle pubbliche amministrazioni (leggi
nn. 421 del 1992, 724 del 1994 e 549 del 1995) con il minimo esborso
di danaro pubblico.
3. - Si è costituita in giudizio la regione siciliana per chiedere
il rigetto di tutte le questioni.
In primo luogo le norme impugnate non sarebbero nè arbitrarie nè
irragionevoli anche alla luce di precedenti, analoghi interventi
regionali in specifici settori (legge regionale 6 luglio 1990, n.
11, modificata dalla legge regionale 12 gennaio 1993, n. 9, e legge
regionale 18 aprile 1981, n. 66, che hanno riguardato assunzioni a
tempo indeterminato, rispettivamente, di personale tecnico del genio
civile e di lavoratori forestali).
Viene, poi, contestata l'affermazione che il legislatore regionale
avrebbe così assicurato "stabilità occupazionale" ai soggetti in
questione, poichè invece si è inteso dare applicazione alla
normativa statale (legge 18 aprile 1962, n. 230), applicabile anche
alle pubbliche amministrazioni, la quale impone per l'assunzione di
lavoratori il contratto di lavoro a tempo indeterminato, salve talune
eccezioni, ivi indicate, tra le quali non rientrano le categorie di
personale regionale interessato dalle nuove normative.
Sostiene la regione che il rapporto di lavoro "a contratto", ai
sensi della citata legge n. 230, "non perde i connotati di
precarietà che lo distinguono, sol perchè stipulato senza la
fissazione di un termine; perchè il limite apposto al tempo del
contratto attiene alla durata (preventivamente non determinabile) del
rapporto di lavoro e non alla sua stabilita'"; ... tale stabilità
sarebbe esclusa "dal fatto che l'assunzione avviene fuori ruolo
(fuori dei posti della pianta organica), cioè in una posizione di
avventiziato che, per sua stessa natura e funzione, è destinata a
cessare con la cessazione del bisogno di personale che l'ha
determinata".
Il rapporto di lavoro dei catalogatori regionali non avrebbe quindi
natura di pubblico impiego, bensì di impiego privato disciplinato
dal contratto collettivo nazionale dei lavoratori dell'industria
privata - settore metalmeccanici.
Quanto alla pretesa violazione dell'art. 3 della Costituzione, e
degli artt. 2, comma 1, lettera r), della legge n. 421 del 1992 e 22,
comma 6, della legge n. 724 del 1994, la regione osserva che le
assunzioni, operate dai precedenti enti o società di provenienza con
rapporti di lavoro privato, avvennero sulla base di bandi pubblicati
sui maggiori quotidiani, di selezione per titoli, di tests
attitudinali e di esame-colloquio, nonchè nel rispetto delle norme
sul collocamento.
Non sarebbe violato il principio di uguaglianza nemmeno nei
confronti dei dipendenti dell'Assessorato regionale dei beni
culturali ed ambientali, in relazione a eventuali limitazioni di
carriera per gli stessi, poichè le assunzioni disposte dalle norme
impugnate avverrebbero "fuori ruolo", in una condizione di
avventiziato che non può interferire con quella degli impiegati
regionali.
Le disposizioni statali, richiamate dal commissario dello Stato per
avvalorare le censure, non sarebbero poi conferenti perchè esse si
riferiscono a rapporti di pubblico impiego nei ruoli delle pubbliche
amministrazioni, e tali non sono i rapporti di lavoro cui fanno
riferimento le norme regionali denunciate.
In via del tutto subordinata, la regione - dopo aver ricordato che
nei propri confronti costituiscono norme fondamentali di riforma
economico-sociale soltanto i principi desumibili dall'art. 2 della
legge di delega n. 421 del 1992 (sentenza n. 383 del 1994) - precisa
che non risponde al vero quanto sostenuto nel ricorso e cioè che "la
regione siciliana non ha ancora avviato le procedure di verifica dei
carichi di lavoro dei propri dipendenti, nè tantomeno rideterminato
la dotazione organica degli uffici", perchè al contrario la pianta
organica è stata rideterminata con delibera n. 6364 del 12 maggio
1995 e da essa si evince la carenza di 1578 figure professionali, su
un totale di 3850 previste in organico. E la scelta di ricorrere a
personale avventizio e a rapporti di lavoro privato, in attesa di
meglio organizzare gli uffici regionali (e, specificatamente, quelli
del catalogo), è mirata ad evitare assunzioni di personale non
rispondente ad effettive necessità operative della pubblica
amministrazione e consente alla regione di avvalersi intanto di
soggetti dotati di esperienze e professionalità acquisite nel tempo,
la cui dispersione non risponderebbe ad alcun principio di
ragionevolezza e di buon andamento.
Infine la stessa Regione, dopo aver ricordato che il personale in
questione è quello già utilizzato con oneri posti a carico dello
Stato (art. 15 della legge 28 febbraio 1986, n. 41 sui c.d.
giacimenti culturali) e poi dalla regione (leggi regionali nn. 25 del
1993 e 34 del 1994), precisa, quanto alle censure rivolte all'art. 2
del disegno di legge, che detta norma intende porre rimedio a una
dimenticanza nella quale è incorso il legislatore regionale in
occasione dell'approvazione dell'art. 13 della legge n. 34 del 1994;
difatti, in quella sede, per errore, il progetto del "barocco
siciliano" non fu incluso insieme agli altri due omologhi,
espressamente previsti (progetti relativi ai musei archeologici di
Lipari e di Palermo), tutti derivati dalla legge n. 449 del 1987 sui
giacimenti culturali.
4. - In prossimità dell'udienza la regione siciliana ha depositato
una memoria, nella quale illustra l'importanza che riveste
l'attività di catalogazione del patrimonio culturale ed ambientale,
secondo la normativa comunitaria (art. 36 del Trattato di Maastricht;
direttiva del Consiglio 93/7/CEE del 15 marzo 1993) e quella
nazionale (art. 15 della legge 28 febbraio 1986, n. 41, sui c.d.
"giacimenti culturali") che ha introdotto l'informatizzazione delle
schede di catalogo anche attraverso l'intermediazione del settore
privato e ha previsto un piano triennale 1997-1999 per la revisione
critica dei progetti da attuare; accanto a queste normative, la
legislazione regionale (legge regionale n. 80 del 1977) ha provveduto
all'affidamento dei compiti prima direttamente alle Soprintendenze e
poi anche al settore privato, così come in passato è avvenuto
quando il Ministero dei beni culturali si è avvalso di catalogatori
esterni all'amministrazione pubblica, proprio per l'attività
informatica affidata a quattro consorzi (Agorà, Lexon, Quilici e
Pinacos), una volta disposto dalla legge n. 41 del 1986 il
finanziamento di quattro progetti da attuare in Sicilia.
L'utilizzazione di tali soggetti ha consentito di formare,
nell'arco di tempo di tre anni, un personale altamente qualificato e
specializzato nell'uso delle nuove tecnologie, anche se si sono
dovuti riscontrare taluni aspetti negativi a cagione della non
uniformità dei sistemi operativi e della disomogenea localizzazione
degli interventi sul territorio, oltrechè della onerosità
finanziaria dei progetti e della mancanza di un mercato del lavoro,
tipico per la valorizzazione dei beni culturali.
Nel frattempo, da parte delle Soprintendenze è proseguita, sempre
con personale estraneo all'amministrazione, l'attività di
catalogazione cartacea non collegata con quella informatizzata che
intanto si stava avviando.
In seguito, con la legge 20 maggio 1988, n. 160 si sarebbe
aggravata la situazione della Sicilia, perchè è stata affidata
dallo stesso Ministero dei beni culturali a un soggetto privato
concessionario la realizzazione di un progetto di catalogazione del
patrimonio storico artistico degli edifici ecclesiastici siciliani,
con 100 unità di personale attualmente in attività con i contratti
a termine di cui all'art. 3 del disegno di legge regionale ora
impugnato dal commissario dello Stato; ciò con palese
sovrapposizione al piano regionale triennale di cui all'art. 111
della legge regionale n. 25 del 1993.
Allo scopo, quindi, di superare le riscontrate difficoltà, la
legge regionale impugnata si propone interventi mirati ed omogenei
utilizzando le professionalità, già formate con i giacimenti
culturali in Sicilia, attraverso la gestione diretta di quel
personale, in un primo momento (art. 13 legge regionale n. 34 del
1994) con la stipula di contratti di lavoro di diritto privato
triennale, ed ora con la trasformazione di quei rapporti in contratti
di diritto privato a tempo indeterminato; tutto ciò per conseguire
la necessaria economicità e l'efficienza dell'azione amministrativa.
Quanto alle censure formulate dal commissario dello Stato, la
regione ne rileva la genericità e comunque l'infondatezza.
In particolare, a suo avviso non potrebbe sostenersi la violazione
dell'art. 3 della Costituzione, perchè, con bando pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della regione siciliana del 15 ottobre 1994, era
stata data comunicazione a tutti gli interessati che, chiunque si
fosse trovato in possesso di determinati requisiti, avrebbero potuto
stipulare i contratti di lavoro di diritto privato a tempo
determinato che ora si vogliono trasformare in contratti a tempo
indeterminato, senza però mutarne la natura privatistica.
Nemmeno potrebbe dirsi violato il principio di eguaglianza con
riferimento alle assunzioni originariamente effettuate dai consorzi
privati, concessionari prima del Ministero dei beni culturali e poi
della regione stessa, perchè anche in quella sede furono seguiti per
la selezione del personale criteri di pubblicità ed obiettività
(circolare 21 maggio 1987 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
regione siciliana del 1 agosto 1987).
Inconferente sarebbe poi il richiamo agli artt. 51 e 97 della
Costituzione, i cui principi possono riguardare soltanto i rapporti
di pubblico impiego e non invece quelli di natura privatistica.
Considerato in diritto
1.1. - Il commissario dello Stato per la regione siciliana ricorre
contro la legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 24
marzo 1996, recante "Provvedimenti per il personale della
catalogazione del patrimonio artistico siciliano e per la custodia e
fruizione dei beni culturali ed ambientali" (disegno di legge n.
1181-1205-1209-1227), per violazione degli artt. 3, 51, e 97 della
Costituzione, nonchè degli artt. 2, comma 1, lettera r), della legge
n. 421 del 1992 e 22, comma 6, della legge n. 724 del 1994.
La legge regionale è impugnata relativamente all'art. 1 e agli
artt. 2 e 3, rispetto ai quali ultimi vengono fatte valere le
medesime ragioni d'incostituzionalità prospettate in relazione al
primo.
L'art. 1, nell'autorizzare l'amministrazione ad avvalersi senza
soluzione di continuità del personale di cui all'art. 111 della
legge regionale 1 settembre 1993, n. 25 (modificato dall'art. 13
della legge regionale 29 settembre 1994, n. 34), "Al fine di
consentire l'attuazione immediata di un programma regionale di
inventariazione e catalogazione computerizzata dei beni culturali,
archeologici, monumentali, storici, artistici, archivistici, librari,
etnoantropologici, naturali e naturalistici esistenti in Sicilia",
"consentendo altresì la massima conoscenza e fruibilità dell'intero
patrimonio culturale ed ambientale siciliano" (comma 1), prevede la
trasformazione a tempo indeterminato dei contratti già stipulati tra
l'amministrazione regionale e tale personale (comma 2).
Gli artt. 2 e 3 estendono il predetto art. 111 della legge
regionale 1 settembre 1993, n. 25 (a) al personale utilizzato
nell'ambito del progetto denominato "rilevazione per il recupero del
barocco siciliano", di cui all'art. 1, lettera e), del d.-l. 7
settembre 1987, n. 371, convertito con modificazioni nella legge 29
ottobre 1987, n. 449; (b) al personale utilizzato per il progetto
denominato "patrimonio storico-artistico negli edifici ecclesiastici
siciliani", di cui alla legge 20 maggio 1988, n. 160, nonchè (c) al
personale utilizzato per le catalogazioni esterne delle
sovrintendenze siciliane con regolari contratti, che abbia consegnato
i lavori, oggetto dei singoli incarichi, entro il 31 dicembre 1995.
Con tale personale, l'amministrazione regionale viene autorizzata a
stipulare contratti di lavoro a tempo determinato.
1.2. - Le disposizioni impugnate sono inserite in una vicenda
risalente negli anni.
La legge regionale impugnata si riferisce al personale previsto
dall'art. 111 della legge regionale n. 25 del 1993 (Interventi
straordinari per l'occupazione produttiva in Sicilia), modificato in
senso estensivo dall'art. 13 della legge regionale n. 34 del 1994, al
quale gli artt. 2 e 3 della medesima legge operano un'ulteriore
aggiunta di personale, già impiegato in attività di rilevamento, ma
non preso in considerazione dall'art. 111.
"Al fine di pervenire alla costruzione e alla gestione del catalogo
regionale dei beni culturali e ambientali, previsto dalla lettera b),
dell'art. 9 della legge regionale 7 novembre 1980, n. 116", tale
disposizione autorizzava l'assessore regionale per i beni culturali e
ambientali e per la pubblica istruzione ad approvare un piano
triennale di interventi contenente, tra il resto, la previsione della
"stipula da parte di tutti gli uffici periferici dell'assessore
regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica
istruzione di convenzioni triennali con contratto di diritto privato,
ai sensi dell'art. 12, ultimo comma, della legge regionale 7 novembre
1980, n. 116 (il quale, a sua volta, prevede la stipula di
convenzioni e contratti di collaborazione con istituti universitari
ed esperti in materia di beni culturali), con il personale già
utilizzato nelle campagne di catalogazione del patrimonio culturale
siciliano effettuate in Sicilia oltre che con i fondi del proprio
bilancio .... anche in attuazione dell'art. 15 della legge 28
febbraio 1986, n. 41, e della legge regionale 9 agosto 1988, n. 26".
E con l'art. 13 lettera f) della legge 29 settembre 1994, n. 34, la
disposizione anzidetta veniva modificata e ampliata, prevedendosi
"contratti di lavoro subordinato di diritto privato di durata
triennale non rinnovabile, sulla base degli schemi formulati
dall'Assessorato stesso" a favore del "personale già utilizzato
nelle campagne di catalogazione del patrimonio culturale siciliano
effettuate in Sicilia oltre che con i fondi del proprio bilancio
... anche in attuazione dell'art. 15 della legge 28 febbraio 1986,
n. 41, dell'art. 1, lettera e) del d.-l. 7 settembre 1987, n. 371,
convertito, con modificazioni, dalla legge 29 ottobre 1987, n. 449
(Progetto di adeguamento tecnologico dei musei archeologici regionali
di Lipari e di Palermo) e della legge regionale 9 agosto 1988, n. 26
e che, per quanto attiene i collaboratori esterni delle
Soprintendenze, alla data del 21 settembre 1993 abbia consegnato i
lavori oggetto dei singoli incarichi".
Si stabiliva inoltre che il rapporto di lavoro così costituito
sarebbe stato "regolato dalle norme del contratto collettivo
nazionale dei lavoratori dell'industria privata - settore
metalmeccanici - anche per quanto attiene ai criteri di inquadramento
ed in quanto compatibili" e che il medesimo contratto sarebbe stato
"incompatibile con qualsiasi rapporto di lavoro subordinato privato o
pubblico e con l'esercizio di arti e professioni". L'Assessorato,
sentite le organizzazioni sindacali, avrebbe disposto "l'assegnazione
dei lavoratori assunti ai sensi del presente articolo sulla base
delle necessità manifestate dagli uffici periferici o in
considerazione delle esigenze di una equilibrata attuazione delle
predette linee operative e tecniche".
1.3. - Per la messa in opera della normativa regionale ora
richiamata, in vista del "reclutamento degli aventi diritto
nell'ambito della catalogazione dei beni culturali e ambientali",
l'Assessorato dei beni culturali ed ambientali e della pubblica
istruzione ha provveduto all'emanazione di un "bando di assunzione"
(G.U.R.S. 15 ottobre 1994) nel quale si stabilivano i requisiti delle
domande (l'indicazione del titolo di studio e di eventuali
specializzazioni, della mansione espletata e della prestazione
effettuata in precedenza, dell'eventuale qualifica di riferimento,
dell'ambito tipologico, del precedente soggetto utilizzatore,
dell'eventuale data di consegna dei lavori e della durata della
prestazione, dei titoli di precedenza quali medaglie al valore,
mutilazioni e invalidità, ecc.) e, in mancanza di prove selettive e
in assenza di regole di valutazione, si stabiliva che, a parità di
titoli, la preferenza fosse determinata dallo stato di coniugato con
riguardo al numero dei figli, dall'aver prestato lodevole servizio
nella amministrazione dello Stato, dall'età. Sulla base di ciò, il
decreto assessorile del 27 settembre 1996 (G.U.R.S. 12 ottobre 1996)
approvava una graduatoria di "aventi diritto", inclusi in una
graduatoria comprendente 552 nominativi.
I suddetti "aventi diritto" provengono da una selezione già
operata per dare attuazione ai precedenti provvedimenti, statali e
regionali, oggetto di richiamo da parte dell'art. 111 citato.
In particolare, la legge 28 febbraio 1986, n. 41 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 1986)), all'art. 15, autorizzava una spesa "da destinarsi
alla realizzazione di iniziative volte alla valorizzazione di beni
culturali, anche collegate al loro recupero ... e alla creazione di
occupazione aggiuntiva di giovani disoccupati da lungo periodo". A
tal fine, si prevedeva l'elaborazione di "progetti finalizzati" da
parte del Ministero per i beni culturali e ambientali, indicanti, tra
il resto, "il numero e la qualificazione professionale di addetti
specificamente assunti per l'attuazione dell'iniziativa" (art. 15,
secondo comma, lettera c). Con l'approvazione dei progetti, il CIPE
indicava altresì i "soggetti concessionari" cui ne veniva affidata
la realizzazione. Gli atti di concessione, approvati con decreto del
Ministro per i beni culturali e ambientali, dovevano indicare "il
numero nonchè la qualificazione professionale degli addetti che
(sarebbero stati) specificamente assunti con contratto a termine e
con chiamata nominativa tra soggetti di età non superiore a 29 anni
che (risultassero) inseriti nelle liste di collocamento da oltre 12
mesi o che comunque non (avessero) avuto alcuna occupazione da oltre
12 mesi secondo quanto attestato dal libretto di lavoro". Era
altresì "fatta salva la possibilità di assumere, con le medesime
modalità, tecnici o laureati i quali, ancorchè (avessero) superato
il ventinovesimo anno di età, (avessero) già svolto, con contratto
a tempo, attività di intervento sui beni culturali presso le
sovrintendenze" (art. 15, commi 4, 5 e 6, lettera b).
Per la selezione del personale suddetto da assumere con contratto a
termine e da impiegare in attuazione di progetti relativi alla
Sicilia assegnati a "imprese concessionarie" siciliane, la circolare
21 maggio 1987, n. 69 dell'Assessorato del lavoro, della previdenza
sociale, della formazione professionale e dell'emigrazione della
regione Sicilia (G.U.R.S. 1 agosto 1987), premesso che la normativa
in questione afferiva "precipuamente alla adozione di interventi
intesi a incrementare i livelli di occupazione giovanile", stabiliva
che sarebbe stata "cura delle imprese concessionarie trasmettere a
questo Assessorato copia della documentazione concernente lo
svolgimento delle procedure di selezione del personale (bandi, tests,
graduatorie, etc.), che (avrebbero dovuto), comunque, rispondere a
criteri di pubblicità ed obiettività, oltre ad assicurare,
ovviamente, l'accertamento dei requisiti di professionalità
richiesti in rapporto alle mansioni da svolgere".
Questo, nell'essenziale, è lo sviluppo normativo e applicativo al
quale la legge impugnata apporta ora un nuovo tassello: dal contratto
a termine con le imprese private concessionarie, nel 1987, al
contratto a termine con l'amministrazione regionale dei beni
culturali e ambientali nel 1994, per approdare infine al contratto a
tempo indeterminato con la medesima amministrazione, disposto dalla
normativa del 1996, qui impugnata.
1.4. - In sintesi, ad avviso del ricorrente, le norme impugnate, di
per sè e nella ricordata sequenza temporale dei provvedimenti
legislativi e attuativi di cui sono parte, si configurano come misure
di assunzione aventi natura assistenziale, contrastanti con
l'imparzialità e il buon andamento dell'amministrazione pubblica
nonchè con i principi di uguaglianza e di parità nell'accesso agli
uffici pubblici (artt. 97, 3 e 51 della Costituzione) e
costituiscono, altresì, violazione dei principi delle riforme
economico-sociali della legislazione statale, dettati per
razionalizzare la disciplina delle assunzioni di personale nella
pubblica amministrazione e per contenere la spesa relativa (artt. 2,
comma 1, lettera r), della legge n. 421 del 1992 e 22, comma 6, della
legge n. 724 del 1994).
2. - Il ricorso è fondato.
3.1. - In generale, nelle scelte relative alla creazione e
all'organizzazione dei pubblici uffici spetta al legislatore, sia
statale che regionale, un vasto ambito di discrezionalità che non si
sottrae, tuttavia, al sindacato sotto il profilo del buon andamento e
dell'imparzialità proclamati dall'art. 97, primo comma, della
Costituzione, secondo i canoni della non arbitrarietà e della
ragionevolezza (tra le molte, sentenze nn. 1 del 1989, 10 del 1980 e
123 del 1968).
L'art. 97, inoltre, è applicabile anche alla disciplina dei
rapporti d'impiego in tutti i loro momenti, dalla costituzione
all'estinzione, in quanto idonei a condizionare il funzionamento
dell'amministrazione pubblica (ad es., sentenza n. 52 del 1981).
Infine, quanto al necessario rispetto dei principi posti dallo
stesso art. 97, nessun rilievo può assumere nè la natura (di
diritto pubblico o privato: distinzione, del resto, oggi recessiva di
fronte alla disciplina in parte assimilatrice, contenuta nella
legislazione più recente) nè la stabilità di tale rapporto
d'impiego (a tempo determinato, indeterminato o di ruolo) tra
l'amministrazione e i suoi dipendenti. L'applicabilità di tali
principi - pena l'elusione della norma della Costituzione - dipende
infatti dalla natura pubblica del soggetto cui il rapporto di impiego
fa capo e non dalle caratteristiche dello strumento giuridico
utilizzato per allacciarlo.
3.2. - In particolare, poi, dai suddetti principi posti dall'art.
97 della Costituzione, e specialmente da quello di buon andamento,
deriva che l'espansione dell'impiego presso le amministrazioni
pubbliche - fuori dei casi in cui si tratti della protezione, in base
a previsioni normative, di situazioni giuridiche acquisite, le quali
giustifichino la creazione di posti in soprannumero - non può
rendersi indipendente dalla preventiva e condizionante valutazione
dell'oggettiva necessità di personale per l'esercizio di pubbliche
funzioni (sentenza n. 205 del 1996): una valutazione che, nel
rispetto del principio di legalità (sentenza n. 728 del 1988), si
esprime di norma, in relazione alle esigenze permanenti, connesse
alle funzioni istituzionali dell'ente, attraverso le procedure
previste per la definizione dell'organico e l'eventuale
determinazione di nuovi posti da coprire con dipendenti di ruolo. Ma
tale valutazione non può mancare neppure al di fuori di tali
esigenze, quando si tratti di compiti di natura temporanea (di durata
definita o non definita), per lo svolgimento dei quali il personale
di ruolo debba essere affiancato da altro personale, reclutato
attraverso diverse, meno stabili e più flessibili forme di
assunzione.
La carenza di una previa valutazione delle esigenze funzionali,
infatti, finirebbe per incrementare inutilmente e quindi
irragionevolmente il numero dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni e per subordinare l'interesse pubblico a quello del
personale, con ciò venendosi a determinare quell'inversione di
priorità che questa Corte, in diverse circostanze, ha già ritenuta
lesiva dell'art. 97 della Costituzione (ad es., sentenze nn. 205 del
1996, 484 del 1991, 1 del 1989 e 123 del 1968, nonchè, a contrario
477 del 1995 e 250 del 1993), anche indipendentemente dalla recente
legislazione statale di principio sull'impiego pubblico, la quale dei
sopra indicati principi costituzionali costituisce una
puntualizzazione (da ultimo, gli artt. 2, comma 1, lettera r), e
comma 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 e 22, commi 6 e 8, della
legge 23 dicembre 1994, n. 724, invocati dal ricorrente, in quanto
norme fondamentali di riforma economico-sociale, vincolanti anche la
legislazione delle regioni ad autonomia speciale).
Queste proposizioni, tratte dall'art. 97 della Costituzione, non
negano che l'impiego presso le pubbliche amministrazioni, come del
resto qualsiasi rapporto d'impiego, possa essere finalizzato a
interessi pubblici ulteriori, rispetto a quelli propri delle
amministrazioni stesse (principalmente, l'interesse all'occupazione)
e possa per questo essere oggetto di speciali normative incentivanti
(sentenza n. 63 del 1995). Tuttavia, per non confliggere con l'art.
97 della Costituzione, tali eventuali interessi possono essere
soltanto aggiuntivi e non sostitutivi, rispetto a quelli che
qualificano principalmente l'impiego presso l'amministrazione
pubblica. Il loro riconoscimento legislativo non può pertanto
prescindere dal rispetto dei principi costituzionali di buon
andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione.
4.1. - Con questo quadro di vincoli costituzionali le norme
impugnate - indipendentemente dal loro carattere provvedimentale e
personale, non dedotto nel presente giudizio - non risultano
compatibili.
L'esposizione che precede, relativa alla sequenza normativa e
applicativa in cui esse si inseriscono, mostra innanzitutto con
chiarezza che le norme denunciate operano per l'appunto
quell'inversione d'ordine di priorità, che l'art. 97 della
Costituzione non consente, tra l'interesse del personale all'impiego
e le esigenze dell'amministrazione pubblica.
Come più sopra riferito, tanto secondo la legge n. 41 del 1986
quanto secondo la legge regionale n. 25 del 1993, i contratti di
lavoro stipulati dai soggetti beneficiari delle norme denunciate,
prima con i soggetti concessionari previsti dall'art. 15, comma 5,
della legge n. 41 e poi con l'amministrazione regionale, a norma
dell'art. 111 della legge regionale n. 25, erano contratti a termine.
Si trattava infatti di realizzare programmi finalizzati, aventi una
durata prestabilita. Coerentemente, a ciò seguiva, nei contratti
stipulati a quello scopo, la fissazione di una durata corrispondente.
Con la normativa ora impugnata, invece, si rompe tale rapporto di
congruenza tra la temporaneità dei compiti e la temporaneità del
rapporto d'impiego. Il fine del legislatore è ancora la
realizzazione di un programma per sua natura destinato a esaurirsi
con la sua realizzazione - secondo l'art. 1: un programma di
inventariazione e catalogazione del patrimonio artistico siciliano -
ma, contraddittoriamente, il personale chiamato a realizzarlo viene a
fruire di un contratto a tempo indeterminato.
4.2. - La difesa della regione, nella memoria del 28 ottobre 1996
menzionata nella narrativa del fatto, si sofferma ad argomentare,
oltre che l'importanza, alla stregua della normativa regionale,
statale e comunitaria sulla protezione dei beni culturali,
dell'attività di catalogazione che è oggetto della legge in
questione, anche il carattere permanente di tale attività,
rientrante nei compiti istituzionali della regione. Ciò non vale
tuttavia a superare il rilievo che la normativa impugnata ha di mira
un programma straordinario - al quale non si potrebbe far fronte per
mezzo delle strutture amministrative ordinarie - per la prima
inventariazione e catalogazione dei beni culturali, distinta
dall'ordinaria gestione successiva. Le considerazioni della difesa
della regione cadono fuori della portata della normativa impugnata.
Esse, se possono valere a giustificare la necessità per
l'amministrazione regionale di disporre di personale, legato da uno
stabile rapporto d'impiego (e quindi, in linea di principio, un
personale di ruolo), per l'espletamento delle normali attività
connesse alla gestione del catalogo, successive alla sua
predisposizione, non valgono certo a dimostrare il carattere
permanente delle funzioni dei catalogatori, così come previste dalla
normativa impugnata.
Tutto ciò costituisce sintomo insuperabile dell'irragionevolezza
delle determinazioni del legislatore regionale che, deviando
dall'intento dichiarato, ha posto una disciplina di stabilizzazione
nell'impiego irrazionale ed eccedente rispetto alla natura dei
compiti assunti dall'amministrazione regionale e assegnati per la
loro realizzazione al personale originariamente assunto con contratto
a tempo determinato: una disciplina che, per la parte concernente la
trasformazione dell'originario rapporto a tempo determinato in
rapporto a tempo indeterminato, può spiegarsi - ma non giustificarsi
- soltanto come strumento di garanzia occupazionale.
Questa constatazione non è certo contrastabile col riferimento che
la difesa regionale fa, come argomento di giustificazione della
normativa impugnata, alla legge 18 aprile 1962, n. 230 (Disciplina
del contratto di lavoro a tempo determinato) e, in particolare, alla
"conversione" del contratto a tempo determinato in contratto a tempo
indeterminato disposta a tutela del lavoratore dall'art. 2, comma 2,
nel caso di rapporto che continua dopo la scadenza del termine. Tale
disciplina statale di "conversione", che la giurisprudenza considera
applicabile anche ai rapporti d'impiego con le pubbliche
amministrazioni, riguarda la tutela concreta dei singoli lavoratori e
non ha nulla a che fare con le ragioni giustificative di un
provvedimento legislativo che non può non essere dettato da motivi
connessi all'interesse dell'amministrazione e che deve rispettare le
regole che la Costituzione prevede in proposito. I piani dunque non
si incontrano. Ma il richiamo alla legge n. 230 del 1962 è comunque
significativo della prospettiva costituzionalmente impropria in cui
la normativa regionale viene a collocarsi: la protezione di interessi
degli impiegati, piuttosto che il soddisfacimento di un pubblico
interesse dell'amministrazione.
La conclusione circa l'illegittimità costituzionale della
normativa impugnata viene rafforzata dalla constatazione
dell'inesistenza di qualsiasi valutazione di congruità tra le
dimensioni del programma stesso e le conseguenti attuali necessità
di personale. La legge si riferisce a tutto il personale già assunto
con contratto a termine (termine tuttora in corso) per la
realizzazione di anteriori progetti nello stesso campo e, rispetto a
questo ambito di "aventi diritto" così individuati, dispone in
blocco la "conversione" del contratto. Il che, insieme all'assenza
di qualunque verifica circa lo stato di avanzamento dell'esecuzione
di tali progetti, per la parte già messa in opera, conferma
ulteriormente il difetto della disciplina denunciata, rispetto al
fine del buon andamento della pubblica amministrazione.
4.3. - Non varrebbe osservare, con la difesa della regione, che al
rapporto è estraneo il carattere della stabilità, ciò che, per le
pubbliche amministrazioni, si realizza propriamente solo nell'ambito
dell'assunzione in ruolo. L'assunzione anche con contratto a tempo
determinato, sotto questo punto di vista, darebbe origine a una forma
di "avventiziato", destinato a cessare, per la sua stessa natura e la
sua funzione, con l'esaurirsi delle necessità che l'abbiano
giustificato.
Questa considerazione che, se esatta, varrebbe a ristabilire il
rapporto di congruenza tra durata temporanea del compito di
catalogazione e natura dei rapporti di lavoro costituiti a tal fine,
trascura di considerare che nulla la normativa impugnata dispone
circa l'eventuale cessazione di rapporti di lavoro, trasformati a
tempo indeterminato, in connessione con l'esaurimento dei compiti per
i quali sono stati stipulati. La circostanza che tale silenzio sia
mantenuto anche rispetto alla verificazione sullo stato di attuazione
del programma e sul suo eventuale esaurimento induce a ritenere che
le norme impugnate perseguano per l'appunto un fine di
stabilizzazione: un fine che, eludendo le forme del pubblico impiego,
si mira a raggiungere sotto lo schermo di formule privatistiche,
aggirando tuttavia i principi dell'art. 97 della Costituzione. Il che
non è consentito in quanto essi valgono a protezione di esigenze
proprie della pubblica amministrazione, indipendentemente dalle forme
prescelte dal legislatore per stringere rapporti d'impiego che
facciano capo a essa.
4.4. - In analoghe censure di incostituzionalità incorrono,
infine, gli artt. 2 e 3 della legge impugnata. L'autorizzazione alla
stipula di contratti di lavoro a tempo determinato con il personale
ivi indicato, già impegnato in precedenti programmi di
catalogazione, prescinde totalmente - sia per la mancanza di un
termine, sia per l'indeterminatezza temporale dei programmi medesimi
- da qualunque valutazione di congruenza tra la durata del rapporto e
la natura dei compiti da svolgere. Tale carenza costituisce di per
sè lesione dell'art. 97 della Costituzione.
5. - L'accertata violazione dell'art. 97 della Costituzione, con
riguardo al principio del buon andamento della pubblica
amministrazione, assorbe ogni altro profilo di illegittimità
prospettato dal ricorrente.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della
legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 24 marzo 1996
(Provvedimenti per il personale della catalogazione del patrimonio
artistico siciliano e per la custodia e fruizione dei beni culturali
ed ambientali).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 febbraio 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 marzo 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C0230