1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 6-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 32 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 agosto 1996
N. 32 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 agosto 1996 (della regione Lombardia) Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Prevista pubblicazione, da parte dell'AIMA, entro il 31 marzo 1996, di appositi bollettini di aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo 1995-96 - Attribuzione a tali bollettini, integralmente sostitutivi di quelli precedenti, della efficacia di accertamento definitivo delle posizioni individuali, con effetto vincolante anche nei confronti degli acquirenti, ai fini della trattenuta e del versamento supplementare eventualmente dovuto - Contestata retroattivita' della normativa, che impedisce agli imprenditori del settore di adeguare la produzione alle quote ad essi assegnate, in contrasto, fra l'altro, con i criteri di programmazione, per il futuro, delle campagne lattiere fissati dal regolamento CEE n. 804/1968 - Inidoneita' del previsto parere, da rendersi all'AIMA, per tramite del Ministro per le risorse agricole, alimentari e forestali, dal Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali, ad assicurare la partecipazione delle regioni nel procedimento di riduzione delle quote individuali, nell'esercizio della loro competenza e delle funzioni da tempo ad esse trasferite in materia di agricoltura, con lesione, fra l'altro, del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni - Violazione del principio che impone il controllo e l'indirizzo della produzione privata a fini sociali - Penalizzazione delle regioni che, come la Lombardia, a differenza di altre, non hanno avviato piani di incremento della produzione lattiero-casearia - Reiterazione di norme dei non convertiti decreti-legge nn. 124 e 260 del 1996 - Mancanza totale dei presupposti costituzionali della decretazione di urgenza - Richiamo a sentenze nn. 29/1995, 32/1960, 64 e 183 del 1987, 272 e 302 del 1988, 87/1996, 520/1995 e all'ordinanza n. 165/1995. Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Possibilita', per gli interessati, di agire avverso le determinazioni dei bollettini predisposti dall'AIMA riguardo ai produttori titolari di quota e ai quantitativi ad essi spettanti nel periodo 1995-96, innanzi all'autorita' giurisdizionale competente, previa, pero', opposizione, con ricorso documentato, alla stessa AIMA, entro quindici giorni dalla pubblicazione del bollettino, ricorso da intendersi peraltro respinto, in applicazione del silenzio-rigetto, in mancanza di comunicazione entro i successivi trenta giorni, della decisione dell'organo adito - Sospensione della facolta' dei produttori, gia' prevista dall'art. 2 del decreto-legge n. 274/1994 (convertito, con modificazioni, in legge n. 46/1995) di autocertificare, in caso di contenzioso, le produzioni - Incertezze ed estrema onerosita' di tale sistema di impugnazioni, non conciliabile, oltretutto, con i principi costituzionali del processo amministrativo - Reiterazione di norme dei non convertiti decreti-legge nn. 124 e 260 del 1996 - Mancanza totale dei presupposti costituzionali della decretazione di urgenza. Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Criteri previsti per la compensazione fra le maggiori e minori quantita' di prodotto consegnate - Conferma di un doppio livello di compensazione in quanto quello da operarsi in ambito nazionale si affianca a quello gestito su base provinciale dalle Associazioni di produttori - Conseguente possibilita' che identici comportamenti produttivi degli operatori e identici comportamenti amministrativi delle regioni (all'atto di approvazione di piani in aumento) siano trattati diversamente in modo casuale - Penalizzazione per i produttori lombardi - Lesione dei principi del diritto comunitario e della sfera di competenze legislative e amministrative regionali - Irragionevolezza aggravata per di piu' dalla retroattivita' della disciplina in quanto operante per una gia' conclusa campagna lattiera. Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Prevista adozione, da parte dell'AIMA, in attuazione del regolamento CEE n. 3950/92, di un programma volontario di abbandono totale o parziale della produzione lattiera, da parte dei singoli produttori, previa corresponsione di un'indennita' - Riassegnazione delle quote cedute, con provvedimenti della stessa AIMA, ai produttori che ne facciano richiesta, in base a criteri di priorita' per giovani agricoltori, produttori con azienda ubicata in zone montane, ecc. - Ulteriore aggravio della gia' esistente ingiustificata disparita' di trattamento tra regioni e singoli produttori - Penalizzazione per i produttori lombardi - Incidenza sulla sfera delle competenze legislative e amministrative regionali. (D.-L. 8 luglio 1996, n. 353, artt. 2, commi 1, 2, 3 e 4; 3, commi 1, 2, 3, 4 e 5). (Cost., artt. 3, 5, 11, 24, 41, 47, 77, 97, 113, 117 e 118). (096C1318) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 6-11-1996)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del Presidente
pro-tempore della Giunta regionale, on. dott. Roberto Formigoni,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
ed in virtù di deliberazione di G.R. n. VI/16865 del 26 luglio 1996
di autorizzazione a stare in giudizio, dagli avv. proff. Giuseppe
Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente domiciliata presso
lo studio del secondo, in Roma, Lungotevere delle Navi n. 30, contro
il Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale del d.-l. 8 luglio 1996, n. 353,
pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 158 dell'8
luglio 1996, "Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo
biologico della pesca per il 1996" (All. 1), quanto all'art. 2, commi
primo e quattro, nella parte in cui si prescrive che i bollettini di
aggiornamento degli elenchi dei produttori da pubblicarsi dall'AIMA
entro il 31 marzo 1996, senza adeguata partecipazione regionale,
costituiscono accertamento definitivo delle posizioni individuali,
sostituiscono ad ogni effetti i bollettini precedentemente pubblicati
e vincolano gli acquirenti ai fini della trattenuta e del versamento
del prelievo supplementare; all'art. 2, comma secondo, nella parte
in cui tale disposizione sospende fino al 31 marzo 1997 l'efficacia
dell'art. 2-bis del d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, convertito con
modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n. 46; all'art. 2, comma
terzo, nella parte in cui tale disposizione introduce un sistema di
ricorsi estremamente oneroso per gli operatori; quanto all'art. 3
commi primo, secondo e terzo, nella parte in cui i meccanismi di
compensazione ivi previsti penalizzano irragionevolmente e
retroattivamente la regione ricorrente e quanto infine all'art. 3,
commi quattro e cinque nella parte in cui il programma volontario
della produzione e la correlata redistribuzione di quote aggravano la
predetta penalizzazione.
1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al contenimento
della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo, è stato
introdotto in Italia, dopo lungo contenzioso circa l'effettiva
entità della produzione interna e la irrogazione delle relative
sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato, all'art. 2, comma
secondo, la redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e
la loro pubblicazione in appositi bollettini all'Azienda di Stato per
gli interventi nel mercato agricolo (AIMA), all'art. 2, comma
secondo, limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla
UNALAT, dispone la articolazione della quota in due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989; l'altra (B) rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poichè peraltro il regolamento CEE del Consiglio n. 804/68, del 27
giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi 6-8 dello stesso art. 2
assegnavano alle regioni il compito di vigilare sulla effettiva
produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA per
l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, e al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantità attribuite ai produttori alla stregua dei
commi 2 e 3 rispetto alle quote nazionali individuate in sede
comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali per
il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso comma ottavo imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantità di produzione lattiera".
2. - Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, poi convertito con
modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n. 46 ha poi operato la
riduzione delle quote B per singolo produttore, con l'esclusione
degli operatori delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla
direttiva del Consiglio CEE 75/268 del 28 aprile 1975, da effettuarsi
entro il 31 marzo 1995 con operatività dalla campagna 1995-1996.
La legge di conversione n. 46/1995 ha innovato il decreto come
segue:
a) ha previsto (art. 2, comma primo, lett. 0.a)) la riduzione
della quota A non in produzione, almeno qualora essa ecceda il 50%
della quota A attribuita;
b) dopo avere confermato la riduzione della quota B (lett. a)),
ha escluso (lett. b)) da entrambe le riduzioni i produttori non solo
titolari di stalle ubicate in zone di montagna, ma anche quelli
operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse equiparate nonchè nelle
isole";
c) ha consentito (art. 2, comma 2-bis) che i produttori che
abbiano ottenuto, anteriormente all'entrata in vigore della legge n.
468/1992, l'approvazione di un piano di sviluppo o di miglioramento
zootecnico da parte della Regione e che lo abbiano realizzato,
possano chiedere la assegnazione di una quota corrispondente
all'obiettivo di produzione indicato nel piano medesimo, in
sostituzione delle quote A e B.
Più in generale il decreto-legge n. 727/1994 e la legge n. 46/l995
hanno soppresso la previa consultazione della Conferenza tra Stato e
Regioni, rimettendo la istruttoria e la predisposizione del piano di
rientro esclusivamente all'istanza ministeriale.
Inoltre, la normativa ha introdotto un meccanismo di
autocertificazione delle produzioni, in base al quale gli acquirenti
sono autorizzati a considerare i quantitativi autocertificati dai
produttori.
3. - La legge n. 46/1995 insieme con il decreto-legge convertito
veniva impugnata dalla regione Lombardia con ricorso rubricato
22/1995 (all. 2), con allegazione di numerosi profili di
incostituzionalità. Codesta ecc.ma Corte, a seguito di discussione
nella pubblica udienza del 23 novembre 1995, con decisione n. 520 del
28 dicembre 1995 accoglieva il predetto ricorso, in una con quello
presentato dalla Regione del Veneto e rubricato con n.r.g. 23/1995,
sotto il profilo della incostituzionalità dell'art. 2, comma primo,
della legge, nella parte in cui non vi si contemplava il parere delle
Regioni interessate nel procedimento di riduzione delle quote
individuali spettanti ai produttori di latte bovino.
4. - Il Governo è poi intervenuto nuovamente con la decretazione
di urgenza nel delicato settore de quo, adottando prima il d.-l. 15
marzo 1996 n. 124 e poi, reiterando il primo, adottando il d.-l. 16
maggio 1996 n. 260, impugnati con ricorsi n.r.g. 18 e 27/1996,
pendenti avanti la ecc.ma Corte per la decisione, e infine con il
decreto-legge impugnato con il presente ricorso. Esso, in specie:
a) demanda all'AIMA, entro il 31 marzo 1996, questa volta
"Acquisito da parte del Ministro delle risorse agricole, alimentari e
forestali il parere del Comitato permanente delle politiche
agroalimentari e forestali", la pubblicazione di un bollettino di
aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei
quantitativi loro spettanti delle quote latte 1995-1996 (art. 2,
comma primo);
b) stabilisce che, ai fini della trattenuta e del versamento del
prelievo supplementare per il 1995-1996, gli acquirenti siano tenuti
all'osservanza delle risultanze del predetto bollettino di
aggiornamento (art. 2, comma quattro);
c) sospende sino al 31 marzo 1997 l'efficacia dell'art. 2-bis del
decreto-legge n. 727/1994 convertito con modificazioni in legge n.
46/1995 (art. 2, comma secondo);
d) detta disposizioni sulla tutela in via amministrativa dei
produttori avverso le determinazioni del predetto bollettino di
aggiornamento (art. 2, comma terzo).
5. - La disciplina di cui all'art. 2 della legge n. 46/1995,
dichiarata incostituzionale dalla Corte nella citata decisione
520/1995, e ora richiamata ex novo, in quanto l'art. 2, comma primo,
non detta nuove e diverse modalità di confezionamento del
bollettino, pur questa volta in presenza della previsione di un
parere ex post del Comitato permanente delle politiche agricole,
alimentari e forestali. Il parere di tale Comitato, istituito nel
seno della Conferenza Stato-Regioni ai sensi dell'art. 2, comma
sesto, della legge n. 491/1993, non appare sufficiente ad integrare
l'intervento della Conferenza in sede consultiva, dalla Corte a suo
tempo dichiarato indispensabile.
A prescindere da tale vizio procedurale, la disciplina in questione
è da sè sola sufficiente, almeno in termini previsionali, a
determinare il virtuale azzeramento della quota B nelle aziende di
pianura, e in specie in quelle della Regione ricorrente - ad un primo
calcolo la quota B subirebbe infatti un brutale taglio del 74% circa
- e una rilevante diminuzione della quota A.
In altre parole, il bollettino di cui all'art. 2, commi primo e
quarto, del decreto-legge impugnato sostituisce quelli preveduti dal
regime normativo precedente, introduce un tardivo parere ex post,
fuori termine e - come detto - insufficiente, del Comitato istituito
nel seno della conferenza Stato-Regioni, e in più assume una natura
o almeno una forza particolare, in quanto esso ha valore di
"accertamento definitivo" delle posizioni individuali dei produttori
(art. 2, comma primo: v. supra, punto 4.a)) e del pari di vincolo
esclusivo nei confronti degli acquirenti (e per conseguenza delle
aspettative patrimoniali dei produttori: art. 2, comma quarto, e
supra, punto 4.b)).
Inoltre esso interviene a regolamentare con la predetta peculiare
forza i rapporti produttivi nel settore con efficacia retroattiva, a
campagna 1995/1996 conclusa, con disastrosi effetti su interi
patrimoni aziendali e, non di mero riflesso, sulle attribuzioni
regionali, dato che l'automatismo degli effetti comporta la virtuale
spoliazione dei poteri regionali di indirizzo, programmazione e
controllo del settore lattiero-caseario.
Nella sostanza della disciplina applicata, poi, va ribadito che la
Regione ricorrente, a differenza di altre Regioni, non ha mai
approvato - come ci si riserva di documentare in vista della pubblica
udienza - piani di sviluppo e miglioramento comportanti aumenti di
produzione del latte e dunque, a far data dal 12 marzo 1985, non
annovera operatori in grado di avvalersi della sostituzione delle
quote A e B con i più favorevoli obbiettivi dei piani di sviluppo e
miglioramento.
Per sovrammercato, la introduzione in via di urgenza di una
disciplina sfavorevole nella sostanza e con efficacia retroattiva si
accompagna alla individuazione (art. 2, comma terzo e supra, punto
4.d)) di un regime di autotutela da ricorso estremamente penalizzante
per gli operatori.
Di nuova formulazione è poi l'art. 3, i cui primi tre commi
introducono irragionevoli e retroattivi meccanismi di compensazione,
estremamente penalizzanti degli interessi della Regione ricorrente.
In particolare, il comma terzo, prescrivendo, limitamente al
periodo 1995-1996, il versamento del prelievo supplementare dovuto
"sulla base di appositi elenchi redatti dall'A.I.M.A. a seguito della
compensazione nazionale", conferma la pluralità dei livelli di
compensazione: il livello provinciale, gestito dalle APL, coesiste
infatti con quello nazionale.
La conseguenza è la grave riduzione della possibilità di
procedere a compensazioni relative alla quota B per quelle Regioni,
che, come la ricorrente, non hanno correttamente adottato,
successivamente all'entrata in vigore del Regolamento CEE 797/1985 e
a quello successivo 2328/1991, alcun piano contenente previsioni di
incremento della produzione lattiero-casearia, a tutto vantaggio di
quelle Regioni che si sono già rese responsabili di illecito
comunitario nella approvazione di piani in aumento.
L'art. 3 contempla poi un programma volontario di abbandono totale
o parziale della produzione lattiera, previa corresponsione di una
indennità (cfr. comma quarto), nonchè la successiva redistribuzione
delle quote stesse ai produttori che ne facciano richiesta, secondo
specifici criteri di priorità, la cui applicazione deve in ogni caso
assicurare che almeno il 50 per cento dei quantitativi sia attribuito
nella regione o nella provincia autonoma di provenienza" (cfr. comma
quinto).
In specie, vengono individuate le seguenti categorie:
a) giovani agricoltori di cui all'art. 4, comma secondo, del
decreto ministeriale n. 762 del 27 dicembre 1994;
b) produttori con azienda ubicata nelle zone montane, di cui alla
direttiva n. 75/268/CEE del Consiglio del 28 aprile 1975;
c) produttori a cui è stata ridotta la quota B ai sensi
dell'art. 2 della legge n. 46 del 1995, nei limiti della quota
ridotta.
Con il risultato di aggravare ulteriormente la già esistente
irragionevole disparità di trattamento tra Regioni e tra singoli
produttori.
Le disposizioni di cui in epigrafe sono dunque illegittime per i
seguenti
M o t i v i
1. - Occorre in limine rilevare che con il presente ricorso viene
impugnato un decreto-legge, epperciò un atto provvisorio con forza
di legge ai sensi dell'art. 77 della Costituzione. Non è dato, allo
stato, divinare il futuro delle previsioni normative in esso
contenute: non si può - cioè - sapere se l'atto verrà convertito
in legge, se in mancanza di conversione vi sarà sanatoria degli
effetti comunque prodotti medio tempore, oppure se il decreto
decadrà senza alcun ulteriore intervento.
È dunque necessario sin d'ora richiedere che, nell'eventualità
della sanatoria del decreto non convertito, le questioni di
costituzionalità sollevate con il presente ricorso vengano
trasferite, conformemente al principio fissato dalla sent. 84/1996,
sulla legge di sanatoria. Analogo trasferimento si richiede,
peraltro, nell'eventualità che il decreto venga semplicemente
reiterato. Come la cit. sent. 84 ha affermato, infatti, ciò che
conta, nel giudizio di costituzionalità, sono le norme impugnate,
non già le disposizioni che le "veicolano".
Come prospetta la stessa ordinanza n. 130 del 1996, ed ora
confermano implicitamente la successiva ordinanza n. 197 ed
esplicitamente la sentenza n. 270, il principio posto alla base del
trasferimento sulla legge di sanatoria deve essere alla base, a
fortiori, del trasferimento sull'eventuale decreto "reiterante",
attesa l'indubbia continuità di contenuto normativo che - per
definizione - lega l'atto reiterante all'atto reiterato. Così stando
le cose, anzi, si può rilevare come il decreto-legge in epigrafe
venga ora impugnato per mero tuziorismo (atteso che sarebbe
sufficiente il trasferimento delle questioni già sollevate in
riferimento ai decreto-legge 124/1996 e 260/1996 - qui reiterati -
per definire la controversia di che trattasi), e comunque nella
misura in cui si ritenesse che le innovazioni alla disciplina dei
precedenti decreti siano sostanziali.
2. - Nel merito, si deve, in primo luogo, lamentare:
2.1. - Violazione degli artt. 77, 117 e 118 della Costituzione.
Nella parte che qui interessa, l'impugnato decreto risulta privo
dei requisiti essenziali della straordinarietà, necessità e urgenza
che, ai sensi dell'art. 77 della Costituzione, condizionano la
legittimità dell'adozione di decreti legge da parte del Governo.
Nessuna delle previsioni del decreto in materia di produzione
lattiera, invero, appare - almeno legittimamente (v. quanto si dirà,
sul punto, al n. 3.1. del presente ricorso) finalizzata allo scopo di
fronteggiare situazioni così chiaramente segnate dall'urgenza, da
richiedere l'intervento di un atto adottato ai sensi dell'art. 77
della Costituzione, e non il ricorso al normale iter legislativo di
cui agli artt. 70 e seguenti. Si tratta infatti di aggiustamenti (per
giunta illegittimi) o di peggioramenti delle previsioni dettate dalla
legge 26 novembre 1992, n. 468 e dalla legge 24 febbraio 1995 n. 46,
dei quali non è dato rinvenire, in alcun modo, l'urgenza.
Il Governo, oltre tutto, ha agito in modo addirittura
contraddittorio, stabilendo la sospensione dell'efficacia di una
parte del decreto-legge 23 dicembre 1991 n. 727 sino al 31 marzo
1997. È infatti veramente difficile comprendere quale sia l'urgenza
della sospensione (per circa un anno|) dell'efficacia di un atto che
esso pure dovrebbe essere urgente (tanto necessariamente urgente, che
solo nella misura in cui effettivamente è tale può dirsi
legittimo). In realtà, ci troviamo qui di fronte all'ennesimo
episodio di illegittimo esercizio di un potere che la Costituzione ha
concepito come eccezionale ("straordinario"), e che invece viene
sempre più frequentemente impiegato come strumento "ordinario" di
produzione normativa primaria.
Mancano perciò del tutto quei presupposti costituzionali della
decretazione d'urgenza la cui carenza è, dalla più recente
giurisprudenza costituzionale, ritenuta censurabile (sentenza n.
29/1995), specie quando sia evidente e conclamata (sent. 165/1995),
come nella specie è.
Va qui precisato che la Regione ricorrente non lamenta la pura e
semplice violazione dell'art. 77 della Costituzione, bensì anche e
soprattutto la lesione delle competenze costituzionali che ad essa
sono riconosciute. È infatti anche attraverso la violazione
dell'art. 77 della Costituzione, da parte del decreto-legge
impugnato che tale lesione si è consumata, poichè il Governo,
illegittimamente esercitando le facoltà di cui all'art. 77 della
Costituzione, ha finito - come appresso si dimostrerà - per
sottrarre alla Regione il potere di regolare un settore come quello
della produzione lattiera, che la Costituzione, in una con la
normativa ordinaria di trasferimento delle funzioni, sine dubio le
affida nell'ambito della materia "agricoltura". Di qui,
l'ammissibilità della relativa censura (cfr. sentenze nn. 32/1960;
64 e 183/1987; 272 e 302/1988; 87/1996).
Va infine sottolineato che il decreto impugnato si occupa del
profilo del rapporto Stato-Regione nel procedimento di riduzione
delle quote individuali spettanti ai produttori di latte bovino solo
per anteporre al comma primo dell'art. 2 l'espressione "acquisito da
parte del Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali il
parere del Comitato permanente delle politiche agroalimentari e
forestali".
Tale espressione non è che una addizione meramente formale al dato
del precedente art. 1 del decreto-legge n. 260/1996, per il resto
immutato.
Delle due l'una: o gli atti di cui all'art. 2, comma primo (e cioè
i bollettini) sono atti di indirizzo generale, e allora per essi è
necessario l'intervento della Conferenza Stato-Regioni nel suo plenum
(e non già nella versione dimidiata del Comitato); ovvero, essi sono
"provvedimenti specifici" (secondo la formula della sentenza n.
520/1995), e allora occorre il parere delle singole Regioni
interessate.
In entrambi i casi, dunque, lo strumento consultivo introdotto dal
decreto-legge, oltre che tardivo, è insufficiente ed illegittimo.
Poichè comunque nel frattempo il noto e temuto bollettino è stato
pubblicato, non si vede il senso della previsione in questione.
2.2. - Va altresì lamentata la violazione degli artt. 3, 11, 41,
117 e 118 della Costituzione.
In estrema sintesi, il provvedimento legislativo qui impugnato,
nella parte che interessa, è ispirato alla ratio di individuare,
quale strumento attuativo delle contestate scelte di merito contenute
nell'art. 2 della legge n. 46/1995, un bollettino assolutamente unico
nel suo genere e munito di caratteri del tutto speciali: la
retroattività rispetto alla campagna ormai conclusa (art. 2, comma
primo), la definitività rispetto ai produttori (ibidem) e agli
acquirenti (comma quarto), la non definitività nel senso
amministrativo del termine (per impugnarlo giurisdizionalmente
occorre infatti avere previamente esperito il rimedio amministrativo
in opposizione avanti l'AIMA: comma terzo), la non sostituibilità
con strumenti autocertificativi precedentemente introdotti dal
Governo sempre in via di urgenza (comma secondo), la capacità di
precludere persino le compensazioni dovute in base alla disciplina
comunitaria se l'operatore lo abbia attaccato con impugnazioni, per
tutta la durata di tempo necessaria per definirle.
Per tutto questo, le previsioni del decreto impugnato che
riguardano la produzione latte appaiono complessivamente e nella loro
integrità costituzionalmente illegittime per i vizi sopra esposti.
3.1. - Specificamente viziati da illegittimità costituzionale, per
violazione degli artt. 11, 47, 117 e 118 della Costituzione, sono poi
i commi primo e quarto dell'art. 2 del decreto-legge n. 353/1996. Il
comma primo prescrive che l'AIMA deve pubblicare appositi bollettini
"di aggiornamento" degli elenchi dei produttori titolari di quota
nonchè delle quote di loro spettanza per il periodo 1995-1996 "entro
il 31 marzo 1996". Tali bollettini costituiscono accertamento
definitivo delle posizioni individuali, e sostituiscono "ad ogni
effetto" i bollettini che l'AIMA ha precedentemente pubblicato per il
periodo di riferimento. A sua volta, il comma quattro dispone che gli
acquirenti del latte prodotto, ai fini della trattenuta e del
versamento del prelievo supplementare, devono considerare
esclusivamente le quote individuali risultanti dai bollettini di cui
al comma primo.
Come si evince già da una prima lettura, tali disposizioni
introducono nel nostro ordinamento, ancorchè ad hoc e per la sola
campagna 1995-1996, una categoria del tutto speciale di bollettini, i
cui effetti sul settore lattiero-caseario e sul governo dello stesso
da parte delle Regioni sono devastanti. I bollettini di cui trattasi
sono infatti la sola fonte di individuazione delle posizioni dei
singoli produttori per la campagna 1995-1996, e posseggono valore
definitivo, nonchè sostitutivo di qualunque altra precedente
determinazione.
Tali bollettini, però, riguardano - illogicamente - una campagna
che si è già conclusa al momento in cui le disposizioni impugnate
sono divenute operative. Conseguentemente, i loro effetti sono da
considerarsi retroattivi. La campagna di produzione del latte non
coincide infatti con l'anno solare, ma va dal 1 aprile al 31 marzo.
Sin dall'inizio, dunque, sin dal primo decreto della catena della
reiterazione, i bollettini di cui all'art. 2, commi primo e quattro,
erano concepiti come atti destinati a produrre effetti pro praeterito
tempore (e cioè per la campagna 1995-1996 ormai conclusa), ed anzi
era addirittura (non semplicemente prevedibile ma) scontato che la
loro pubblicazione non avrebbe potuto praticamente intervenire nel
brevissimo spatium temporis intercorrente fra l'entrata in vigore del
primo decreto impugnato n. 124/1996 (17 marzo) e il successivo 31
marzo, data di conclusione della campagna 1995-1996.
A più forte ragione tale lagnanza vale avverso il decreto-legge n.
353, entrato in vigore l'8 luglio.
In realtà, il nuovo strumento introdotto dal decreto ("nuovo"
perchè, nonostante il nomen iuris di "bollettino", produce effetti
assolutamente inediti) era dall'origine - appunto - destinato ad
operare solo per il passato, senza alcuna possibilità di
utilizzazione per il futuro.
In questo modo si determina una pluralità di violazioni delle
menzionate previsioni costituzionali. Anzitutto, viene violato, in
una con gli artt. 117 e 118 della Costituzione (che definiscono
l'ambito di attribuzioni delle Regioni) e con l'art. 41 (che impone
il controllo e l'indirizzo della produzione privata a fini sociali),
l'art. 11 della Costituzione, atteso che la ricordata scansione
temporale delle campagne di produzione del latte è fissata dal
Regolamento CEE n. 804/68. Disciplinare retroattivamente, a campagna
da tempo conclusa, le posizioni individuali dei singoli produttori
significa violare la lettera e lo spirito della normativa
comunitaria. Questa, infatti, prevedendo una certa periodizzazione
delle campagne di produzione del latte, intende far sì che si
realizzi una gestione corretta e programmata della produzione
lattiera medesima, che deve essere calibrata proprio su detta
periodizzazione. Sconvolgimenti a posteriori della disciplina di
settore come quello determinato dalle disposizioni impugnate sono
dunque radicalmente contrari alla normativa comunitaria (e
conseguentemente all'ordine costituzionale dei rapporti fra Stato e
Regioni, che quella normativa contribuisce a definire).
È proprio allo scopo di assicurare quella corretta e programmata
gestione, del resto, che l'art. 4, comma secondo, della legge n.
468/1992 aveva previsto in via generale che i bollettini fossero
pubblicati entro il 31 gennaio di ciascun anno: che senso avrebbe
avuto una pubblicazione successiva alla conclusione della campagna,
quando i produttori hanno già determinato i loro obiettivi, ovvero
li hanno già raggiunti? Coerentemente, invero, la stessa
disposizione normativa prevedeva (e prevede) che i bollettini da
pubblicarsi "entro il 31 gennaio di ciascun anno" contenessero gli
"elenchi aggiornati dei produttori titolari di quota e dei
quantitativi ad essi spettanti nel periodo avente inizio il 1 aprile
successivo". Il bollettino aveva dunque (ed ha) la (ovvia) funzione
di determinare le quote spettanti per il futuro, non certo quella di
riferirsi a quantitativi relativi al passato. Le disposizioni
impugnate determinano dunque una vera e propria deroga alla
previsione generale della legge n. 468/1992, ma senza alcuna
giustificazione razionale e in spregio della stessa normativa
comunitaria. Violati, parallelamente, sono, di nuovo, in una con
l'art. 41 della Costituzione, gli artt. 117 e 118. Le Regioni, alle
quali la stessa sentenza n. 520/1995 riconosce un ruolo preminente
nel governo del settore lattiero-caseario, sono totalmente
spossessate delle loro attribuzioni programmatorie dagli effetti
retroattivi dei nuovi bollettini, che determinano conseguenze del
tutto incontrollabili sia per i produttori che per l'Ente
territoriale preposto - come detto - al governo del settore. Il
paradosso di uno strumento concepito quale mezzo di programmazione
(il bollettino) che si trasfigura in mezzo di registrazione di
realtà pregresse (il nuovo bollettino creato dai commi primo e
quattro dell'art. 2) è evidente. Ed è un paradosso che determina
una palese illegittimità costituzionale, nella misura in cui da esso
consegue la sottrazione alle Regioni di qualunque facoltà di governo
e programmazione della produzione lattiera, che viene assunta come un
dato, riferito al passato, e non come un obettivo proiettato (come
dovrebbe essere) nel futuro. Così stando le cose, si potrebbe anche
osservare che, ove all'impugna to decreto fosse stata davvero
sottesa un'urgenza, questa non avrebbe potuto che stare
nell'intenzione di determinare effetti retroattivi su di una campagna
di produzione lattiera già da tempo conclusa: proprio questa, e non
altra, è infatti la conseguenza della previsione normativa qui
censurata. Ciò, però, in aperta violazione della Costituzione e
delle norme interposte che ne integrano le previsioni (in
particolare, del menzionato Regolamento CEE n. 804/68 e della legge
n. 468/1992), perchè - come si è rilevato - la disciplina
retroattiva della campagna 1995-1996 ha leso le attribuzioni
regionali e violato i precetti comunitari. Se urgenza davvero vi era,
dunque, era un'urgenza incostituzionale, epperciò non assumibile
quale legittimo fondamento dell'uso di un potere di decretazione
d'urgenza. Tanto, ad ulteriore conferma delle censure già formulate,
in riferimento agli artt. 77, 117 e 118, al punto n. 2.1. del
presente ricorso.
3.2. - Violazione degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione.
L'art. 2, comma terzo, del decreto-legge impugnato definisce un
discutibile - sotto tutti i profili - regime di ricorsi.
Le sue lacune e più ancora i suoi sviamenti di potere legislativo
sono molteplici e gravissimi, proprio per i loro effetti sulle
prerogative regionali.
Si considerino infatti le seguenti anomalie:
il dies a quo dei ricorsi amministrativi in oposizione da
proporre all'AIMA è incerto, non essendo chiaro se la pubblicazione
menzionata nel comma terzo dell'art. 2 sia la diffusione del
bollettino a cura della Regione (la conoscenza degli operatori non
può certo avere luogo nello stesso giorno) o la riproduzione di esso
in Bollettino ufficiale della Regione;
il termine assegnato è brevissimo, ben più di quanto non
contempli la revisione dei rimedi amministrativi operata con d.P.R.
n. 1199/l971;
il ricorso giurisdizionale sembra essere possibile, sia in caso
di silenzio-rigetto da parte dell'AIMA che di reiezione esplicita,
solo dopo la pronuncia sul ricorso amministrativo in opposizione, con
il risultato che si tenta di operare una restrizione neppure troppo
occulta della tutela giurisdizionale, in spregio non solo alle
disposizioni costituzionali citate in epigrafe, ma altresì ai
principi della riforma del processo amministrativo operata con legge
n. 1024/1971. È chiaro trattarsi di misura sostanzialmente
ritorsiva a seguito delle massicce soccombenze giudiziali subite sin
qui da AIMA, EIMA e MIRAAF avanti i giudici amministrativi di primo
grado come di appello, sia in sede cautelare che di merito. In altri
termini, sembra reintrodotto il superato principio della
definitività dell'atto amministrativo quale presupposto
dell'impugnazione giurisdizionale;
la sospensione per circa un anno della autocertificazione
prevista dall'art. 2-bis della legge n. 46/1995 (comma secondo
dell'art. 2) esclude che la proposizione del ricorso in opposizione
possa consentire pur provvisoriamente la percezione da parte dei
produttori del compenso corrisposto dagli acquirenti pur con
riferimento - si badi - alla campagna già conclusa, sicchè chi
vanta crediti per consegne operate legittimamente in tempi in cui la
disciplina retroattiva sfavorevole non era vigente non ha alcuna
speranza di riscuoterli, nonostante la proposizione del rimedio
amministrativo;
infine, poichè gli accertamenti da effettuare a seguito dei
ricorsi in opposizione e dei ricorsi giurisdizionali amministrativi
richiederanno tempi medio-lunghi, le compensazioni previste dall'art.
3 dello stesso decreto impugnato non potranno essere effettuate nei
tempi stabiliti dal comma secondo. Gli operatori si troveranno dunque
nell'alternativa, distruttiva dei loro diritti di difesa, di non
impugnare per incassare le compensazioni, anche in presenza di errori
o abusi, o di impugnare, correndo il rischio di restare privi di
incassi per mesi o per anni, pur con riferimento a consegne già
eseguite nella campagna conclusa. Le gravi disfunzioni processuali
sopra sommariamente descritte non potranno non trasformarsi in
elementi di ulteriore lesività per le Regioni della disciplina
contestata; queste ultime, già private ancora una volta di qualunque
potere di intervento, pur solo consultivo, sui tagli da operare,
dovranno così subire anche l'onta della impossibilità virtuale di
governare sul piano programmatorio un comparto della politica agraria
che non potrà non venire percorso da un contenzioso capillare,
diffuso e squassante.
4.1. - Violazione degli artt. 11, 5, 117 e 118 della Costituzione
sotto il profilo della contrarietà a norme comunitarie e della
invasione della sfera di competenza legislativa e amministrativa
regionale. Il decreto impugnato, non introducendo alcun nuovo
criterio per il riparto dei tagli alla sovrapproduzione nazionale di
latte, non può non sottendere il richiamo alla disciplina contenuta
nell'art. 2 della legge n. 46/1995, pur calandola in uno strumento
amministrativo (il "nuovo" bollettino) dotato - come si è detto - di
una forza assolutamente peculiare. Ne deriva che devono essere
riproposte (come già si è fatto in occasione dell'impugnazione del
decerto-legge n. 124/1996 e del decreto-legge n. 260/1996) in questa
nuova ottica censure a suo tempo formulate contro l'art. 2 della
legge n. 46/1995, e ora rilegittimate e dotate di nuovo vigore,
nonostante la decisione 520/1995, anche alla luce della
retroattività contestata sub 2.
La Regione ricorrente non ha adottato, dopo il 12 marzo 1995, data
di entrata in vigore del Regolamento CEE 797/1985, che insieme al
successivo 2328/1991 disciplina i piani disviluppo e di
miglioramento, alcun piano contenente previsioni di incremento della
produzione lattiero-casearia. Tale correttezza di comportamento viene
così penalizzata, e al contrario l'illecito comunitario commesso da
altre Regioni viene premiato, anzichè sanzionato.
Si violano così l'art. 11 della Costituzione, e gli artt. 5, 117 e
118, sotto il profilo della competenza legislativa e amministrativa
regionale, a suo tempo correttamente esercitata nel rispetto degli
obblighi comunitari e ora penalizzata sia per il futuro che
retroattivamente per il passato dal premio accordato ad altre
Regioni, già responsabili di illecito comunitario nella approvazione
di piani in aumento. Si intende documentare specificamente che il
Ministero dell'ricoltura a suo tempo richiamò espressamente le
Regioni, e in specie la ricorrente, al rispetto del divieto di
approvazione di piani in aumento. Sicchè ora il comportamento
dell'Esecutivo non si limita a tenere conto di uno stato di fatto, ma
legalizza con un nuovo illecito comunitario un precedente illecito,
dandogli dignità di presupposto fattuale da cui trarre le mosse. Nè
l'aspettativa della Regione ricorrente e dei suoi produttori al
rispetto della legalità da parte di tutti i soggetti coinvolti nella
disciplina di settore può venire prospettata come generico
affidamento travolgibile, per giunta in via di urgenza e in forma
retroattiva.
4.2. - Violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione, in
riferimento agli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione.
L'illegittimità costituzionale prospettata sub 4.1. può
configurarsi anche come violazione degli artt. 3 e 41 per la
discriminatoria quanto ingiustificata penalizzazione degli operatori
agricoli del settore lattiero-caseario della Regione ricorrente, non
fondata su alcun ragionevole parametro classificatorio, ed anzi
imperniata su di un parametro espressamente vietato e configurato
come un disvalore dalla normativa comunitaria. La compressione o
peggio la soppressione della attività produttiva pregiudica non solo
gli stessi operatori colpiti, ma anche, e non di riflesso, la
effettività della funzione legislativa e amministrativa regionale,
vanificata nella sua sostanza.
4.3. - Violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione,
anche con riferimento all'art. 2, comma settimo, della legge n.
468/1992. Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato
e Regioni. Nella decisione 520/1995, più volte citata, codesta
ecc.ma Corte ha ritenuto non incostituzionale la mancata previsione
nella legge n. 46/1995 del necessario coinvolgimento della Conferenza
Stato-Regioni, atteso che essa va coinvolta soltanto per la
determinazione degli indirizzi generali della legislazione da
adottare. La Corte ha però dichiarato incostituzionale la mancata
previsione "di qualsivoglia partecipazione regionale al procedimento
di riduzione delle quote individuali", anche alla luce della
precedente diretta preposizione delle Regioni stesse, ad opera
dell'art. 2, comma secondo, della legge n. 468/1992, alla procedura
di riduzione. In altre parole, la Corte ha ritenuto che la presenza
regionale dovesse essere garantita non tanto "a monte"
dell'intervento legislativo, giacchè la consultazione è prescritta
solo sui lineamenti generali e non sui singoli testi di legge, quanto
piuttosto - e imprescindibilmente - "a valle" dell'intervento
legislativo, una volta che debba darglisi attuazione mediante la
adozione del bollettino che poi le regioni sono tenute a divulgare.
Orbene, la statuizione della Corte ha bensì avuto l'effetto di
introdurre additivamente nell'art. 2 della legge n. 46/1995 il parere
regionale non originariamente inclusovi dal legislatore statale, Ma
tale inserimento valeva per il procedimento ordinario di produzione
del bollettino. Nel caso di specie, invece, il decreto n. 124/1996 e
poi il decreto n. 260 ed oggi il decreto-legge n. 353/1996, hanno
previsto la adozione di un bollettino unico nel suo genere, dotato -
come si è detto - di una forza speciale (essendo conclusivo per i
produttori e definitivo per gli acquirenti) e addirittura
assoggettato ad una tutela rafforzata contro impugnative dei soggetti
da esso pregiudicati. Come già rilevato, rispetto a tale specie di
bollettino, ridisciplina to nel procedimento, nella forza, negli
effetti, nella tutela, il legislatore governativo avrebbe dunque
dovuto prevedere, secondo il facilmente comprensibile precetto della
Corte, l'intervento partecipativo regionale in vista dell'adozione
del bollettino, cioè appunto a valle del decreto-legge, ma per
effetto delle previsioni da contenersi in esso, in vista del riparto
dei tagli da praticare.
Viceversa, il legislatore, ricadendo nel suo comportamento di
sempre, non ha previsto alcun individualizzato intervento regionale
in tale fase. Già in riferimento ai decreti-legge n. 124/1996 e n.
260/1996, precedentemente impugnati, a tale titolo non valeva la
seduta del Comitato permanente per le politiche agricole, alimentari
e forestali del 15 febbraio 1995, in cui il Ministro ha semplicemente
preannunciato il ricorso ad un nuovo decreto-legge, il cui testo era
predisposto in versione diversa da quella poi emanata, senza fornire
alcuna indicazione sulle operazioni da porre concretamente in essere.
Con ciò il Ministro non solo non ha adempiuto all'onere di
informazione della Conferenza Stato-Regioni circa i lineamenti
generali della politica legislativa, ma comunque non ha soddisfatto
le prescrizioni della Corte quanto al procedimento di riduzione.
Il che è fattualmente confermato dalla avvenuta predisposizione di
un bollettino, durante la elaborazione del quale le Regione, e in
specie la ricorrente e le altre interessate dai tagli, non sono state
consultate ad alcun titolo. Nè - si ribadisce - tale parere
indivuale avrebbe potuto essere surrogato da sedi di consultazione
collegiale quali il Comitato permanente (v. a tal proposito il
verbale della seduta del 25 gennaio 1995 dal quale si evince che il
parere è stato reso, con l'astensione oltretutto dell'Assessore
della Regione Lombardia, più con riferimento al decreto-legge da
adottarsi (ancorchè poi adottato in ben diversa stesura), che non ai
criteri per la riduzione delle quote. In riferimento al decreto-legge
n. 260/1996, il Governo non ha proceduto neppure all'adozione del
menzionato - e censurato - procedimento. Ora, nel decreto-legge n.
353/l996, la previsione la cui assenza era a suo tempo lamentata nei
primi ricorsi avverso il decreto-legge n. 124/l996 e il decreto-legge
n. 260/1996, è comparsa, tardivamente quanto inefficacemente, nel
decreto-legge ora impugnato. Tardivamente, perchè il termine per il
bollettino è scaduto ed esso, pur in ritardo ulteriore, è stato
effettivamente pubblicato, senza che il parere prescritto ora per
allora sia stato esperito; inefficacemente perchè non si vede che
effetto la previsione possa produrre, data la tardività di essa
rispetto al bollettino. Salvo che il legislatore governativo non
abbia l'ingenuità (o la cattiva coscienza) di ritenere che il parere
possa essere espresso ora per allora in funzione di sanatoria, che a
livello di procedimenti costituzionalmente disciplinati non dovrebbe
essere ammissibile.
5. - Violazione degli artt. 3, 97, 11, 41, 117 e 118 della
Costituzione. Quanto all'art. 3, il decreto-legge n. 353/1996
contempla, al terzo comma, limitatamente alla stagione 1995-1996 già
conclusa, il versamento del prelievo supplementare dovuto, sulla base
di elenchi redatti dall'AIMA a seguito della compensazione nazionale.
Si conferma cioè un doppio livello di compensazione, in quanto a
quello sulla base provinciale gestito dalle APL si affianca, o
piuttosto si sovrappone, quello nazionale. In tal modo, i guasti
prodotti dalle quote e dai loro meccanismi attuativi, a seguito della
legge n. 46/1995, vengono aggravati. I produttori lombardi, infatti,
già penalizzati dal legislatore nazionale per le modalità di
riparto dei tagli della produzione giudicate proceduralmente
scorrette da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 520/1995, si
ritroveranno in una condizione di molto minore (se non inesistente)
probabilità, rispetto a quelli di altre Regioni avvantaggiate o meno
penalizzate, di operare una pur limitata compensazione relativa alla
quota B (ridotta a seguito della legge n. 46/1995), a vantaggio di
altre Regioni in cui, pur avendo i relativi produttori superato,
spesso di gran lunga, la somma delle quote A e B senza subire
peraltro alcuna riduzione per effetto della legge n. 46/1995, i
margini di compensazione sono molto più elevati. Col risultato che
la irragionevole disparità di trattamento tra Regioni e tra singoli
produttori si aggrava: la casuale appartenenza alla associazione di
una zona produttiva ha effetti sulla compensazione, a prescindere da
ogni ragionevole correlazione con l'effettiva differenza, su base
individuale e/o regionale, tra quota assegnata in base alle norme
comunitarie e eccedenza prodotta. Con il che, identici comportamenti
produttivi degli operatori e comportamenti amministrativi delle
Regioni (all'atto della approvazione di piani in aumento) sono
trattati diversamente in modo casuale o addirittura penalizzante. Di
qui, oltre che la violazione degli artt. 3 e 97, la lesione dei
principi del diritto comunitario e della sfera di competenze
legislative e amministrative regionali.
Si aggiunga che, anche sotto questo profilo, la retroattività di
una disciplina che interviene ad anno di riferimento concluso ha
effetti abnormi e aggrava la già patente irragionevolezza. L'art.
3, comma quinto, sempre nella stessa ottica e incorrendo nelle stesse
illegittimità, introduce infine una redistribuzione di quote, a
titolo oneroso, secondo priorità penalizzanti per la Lombardia e per
i suoi produttori. Con il risultato dell'ulteriore aggravamento degli
squilibri descritti.

P. Q. M.
Si chiede che la ecc.ma Corte voglia, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale del decreto-legge
8 luglio 1996, n. 353, "Interventi urgenti nei settori agricoli e
fermo biologico della pesca per il 1996", con riguardo ai commi
primo, secondo, terzo e quarto dell'art. 2 e ai commi primo, secondo,
terzo, quarto e quinto dell'art. 3.
Milano-Roma, addì 29 luglio 1996
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - Avv. prof. Massimo Luciani
96C1318