1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1001 del 27-12-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 551 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 marzo 2002
Ordinanza emessa il 28 marzo 2002 (pervenuta alla Corte costituzionale il 27 novembre 2002) dal tribunale di Messina nel procedimento esecutivo promosso da A.T.I. ing. Nino Ferrari - Impresa Costruzioni Generali S.r.l. ed altro contro comune di Messina ed altro Enti locali - Esecuzione forzata nei confronti degli enti locali - Limiti - Impignorabilita' delle somme di pertinenza dei medesimi enti destinate a specifiche finalita' - Condizioni - Necessaria quantificazione preventiva, con deliberazione semestrale dell'organo esecutivo, degli importi delle somme destinate - Mancata previsione che l'impignorabilita' non opera qualora, dopo la deliberazione, siano emessi mandati di pagamento a titoli diversi da quelli vincolati, senza seguire l'ordine cronologico delle fatture e degli impegni di spesa - Disparita' di trattamento fra creditori degli enti locali e delle unita' sanitarie locali - Violazione dei principi di uguaglianza e ragionevolezza - Compressione del diritto di agire in giudizio - Contrasto con i principi di imparzialita' e buon andamento dell'amministrazione - Richiamo alla sentenza n. 69/1998 della Corte costituzionale. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, art. 159, commi 2 e 3. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, comma secondo, e 97, primo comma. (002C1171) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1001 del 27-12-2002)

IL TRIBUNALE

1. - Letti gli atti, scioglie la riserva ed osserva quanto segue.
Con atto di pignoramento notificato il 5 marzo 2002, l'A.T.I.
costituita tra le imprese "ing. Nino Ferrari - Impresa Costruzioni
Generali S.r.l." e "Puglisi Antonino Giovanni", in persona del legale
rappresentante pro tempore, in forza di lodo arbitrale definitivo del
1 settembre 2001, reso esecutivo il 10 ottobre 2001 ed in tale forma
notificato al comune di Messina, parte soccombente, il 29 ottobre
2001, nel rispetto dei termini dilatori di cui all'art. 14 del d.l.
n. 669/1996 convertito con legge n. 30/1997 e modificato
dall'art. 147 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, iniziava la
presente procedura esecutiva ai sensi degli articoli 543 e ss.
c.p.c., sottoponendo a vincolo somme giacenti presso il Banco di
Sicilia S.p.a. - Tesoriere del comune esecutato - fino alla
concorrenza di Euro 6.000.000,00.
II terzo pignorato rendeva dichiarazione ex art. 547 c.p.c.
sostanzialmente positiva, dando atto di un saldo attivo di Euro
12.192.660,10, di cui Euro 5.003.834,67 impegnati per precedenti
pignoramenti (escluso il presente). Al contempo opponeva
l'impignorabilità delle somme per effetto della delibera comunale
n. 875 del 13 dicembre 2001 relativa al primo semestre 2002.
Il comune di Messina si costituiva a verbale e proponeva
opposizione all'esecuzione, deducendo l'impignorabilità delle somme
staggite. Produceva copia della menzionata delibera di
impignorabilità.
2. - La normativa di riferimento va individuata nell'art. 159,
secondo terzo e quarto comma, del decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) -
certamente applicabile al caso di specie per l'espressa indicazione
di cui all'art. 2 del medesimo decreto legislativo - che testualmente
dispone: "Non sono soggette ad esecuzione forzata, a pena di nullità
rilevabile anche d'ufficio dal giudice, le somme di competenza degli
enti locali destinate a:
a) pagamento delle retribuzioni al personale dipendente e dei
conseguenti oneri previdenziali per i tre mesi successivi;
b) pagamento delle rate di mutui e di prestiti obbligazionari
scadenti nel semestre in corso;
c) espletamento dei servizi locali indispensabili.
Per l'operatività dei limiti all'esecuzione forzata di cui al
comma 2 occorre che l'organo esecutivo, con deliberazione da
adottarsi per ogni semestre e notificata al tesoriere, quantifichi
preventivamente gli importi delle somme destinate alle suddette
finalità.
Le procedure esecutive eventualmente intraprese in violazione del
comma 2 non determinano vincoli sulle somme nè limitazioni
all'attività del tesoriere".
La citata disposizione riproduce, pressochè testualmente,
l'art. 113, commi secondo e terzo, del decreto legislativo 25
febbraio 1995, n. 77, come modificato dal d.lgs. n. 336 del 1996
(Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali), abrogato
dall'art. 274 del d.lgs n. 267 del 2000. In sostanza, l'attuale
disciplina si discosta da quella previgente solo per la previsione
che l'impignorabilità è ora rilevabile dal giudice anche d'ufficio.
3. - Quest'ultima precisazione consente di superare agevolmente
le difese articolate dalla società creditrice in ordine alla
tardività dell'opposizione ed al difetto di valido conferimento del
mandato difensivo da parte dell'Ente opponente. Entrambe le
questioni, infatti, risultano superate dalla circostanza che il
giudice è chiamato, anche d'ufficio, a dichiarare la nullità della
procedura esecutiva.
Parimenti inconducenti risultano anche le altre tesi difensive
prospettate dalla società creditrice. Non vi è dubbio, infatti, che
la delibera di impignorabilità prodotta in atti si riferisce
esattamente al semestre nel corso del quale è stato notificato
l'atto di pignoramento. Inoltre, non assume alcun rilievo la
circostanza che l'adozione della stessa è successiva alla notifica
del lodo arbitrale spedito in forma esecutiva.
4. - Sgombrato il campo dalle questioni preliminari, va tuttavia
posto in evidenza che l'art. 113 d.lgs. n. 77/1995 - di cui il
vigente art. 159 d.lgs. n. 267/00 ripropone il medesimo contenuto -
era stato dichiarato costituzionalmente illegittimo "nella parte in
cui non prevede che l'impignorabilità delle somme destinate ai fini
ivi indicati non opera qualora, dopo l'adozione da parte dell'organo
esecutivo della delibera semestrale di quantificazione preventiva
degli importi delle somme stesse, siano emessi mandati a titoli
diversi da quelli vincolati, senza seguire l'ordine cronologico delle
fatture così come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta
fattura, delle deliberazioni di impegno da parte dell'ente" (Corte
costituzionale, 20 marzo 1998, n. 69).
5. - In quella sede la Corte costituzionale ha posto a confronto
la normativa denunciata con la disciplina valevole per le unità
sanitarie locali (art. 1, comma quinto, del decreto-legge 18 gennaio
1993, n. 9, convertito, con modificazioni, nella legge 18 marzo 1993,
n. 67).
Quest'ultima disposizione, a sua volta, nell'originaria
formulazione risultava sostanzialmente diversa da quella coeva
applicabile agli enti locali, per i quali l'art. 11, comma primo, del
decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8 (convertito, con modificazioni,
nella legge 19 marzo 1993, n. 68), poneva quale condizione
dell'impignorabilità delle somme destinate ai fini indicati dal
legislatore, oltre la deliberazione trimestrale di quantificazione
degli importi delle somme di cui sopra, la mancata emissione, dalla
data di adozione della predetta delibera, di mandati a titoli diversi
da quelli vincolati, se non seguendo l'ordine cronologico delle
fatture così come pervenute per il pagamento o, se si trattava di
somme non soggette a fattura, della data di deliberazione di impegno
da parte dell'ente.
La Corte costituzionale, con sentenza n. 285 del 1995 - premesso
che le due posizioni giuridiche (delle unità sanitarie locali e
degli enti locali) messe a confronto erano omogenee e che, pertanto,
la diversità di disciplina delle stesse risultava lesiva del
principio di eguaglianza e di ragionevolezza - ha fatto giustizia
della disparità di trattamento, dichiarando l'illegittimità
costituzionale del citato art. 1, comma quinto, del d.l. n. 9 del
1993 (conv. legge n. 67 del 1993), nella parte in cui, per l'effetto
della inassoggettabilità ad esecuzione forzata delle somme destinate
ai fini ivi indicati, non prevede la condizione che l'organo di
amministrazione dell'unità sanitaria locale, con deliberazione da
adottare per ogni trimestre, quantifichi preventivamente gli importi
delle somme innanzi destinate e che dall'adozione della predetta
delibera non siano emessi mandati a titoli diversi da quelli
vincolati, se non seguendo l'ordine cronologico delle fatture così
come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura,
della data di deliberazione di impegno da parte dell'ente.
Pertanto, venuta meno in seguito l'identità di disciplina tra
unità sanitarie locali ed enti locali per via della diversa
previsione contenuta nell'art. 113 del d.lgs. n. 77 del 1995 (che
subordinava l'operatività dei limiti all'esecuzione forzata alla
sola condizione della preventiva adozione della delibera di
impignorabilita), anche quest'altra disposizione è stata infine
dichiarata costituzionalmente illegittima, nella parte in cui non
prevedeva che l'impignorabilità delle somme destinate ai fini ivi
indicati non operasse qualora, dopo l'adozione da parte dell'organo
esecutivo della delibera semestrale di quantificazione preventiva
degli importi delle somme stesse, fossero stati emessi mandati a
titoli diversi da quelli vincolati, senza seguire l'ordine
cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento o, se
non era prescritta fattura, delle deliberazioni di impegno da parte
dell'ente.
In particolare, con la citata sentenza n. 69 del 1998, la Corte
costituzionale - richiamando le considerazioni già svolte nella
citata sentenza n. 285 del 1995 riguardo sia all'omogeneità delle
due giuridiche (delle unità sanitarie locali e degli enti locali)
poste in confronto sia all'irragionevole disparità di trattamento in
cui si traduce la diversità di disciplina di tali categorie di enti
(e dei rispettivi creditori) - concludeva rilevando che la norma che
accordava ai soli enti locali la possibilità di opporre
l'impignorabilità di somme di denaro indipendentemente
dall'osservanza di un determinato ordine cronologico nell'emissione
di mandati a titoli diversi da quelli vincolati risultava
immotivatamente diversa da quella in vigore per le unità sanitarie
locali ed in quanto tale lesiva del principio costituzionale di
eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione.
Veniva, inoltre, disattesa l'obiezione posta dall'Avvocatura
dello Stato, secondo cui la sentenza n. 285 del 1995 avrebbe
disposto, per le unità sanitarie locali, un rinvio non ricettizio
alla disciplina degli enti locali, sicchè l'intervenuta
modificazione di quest'ultima si sarebbe comunicata automaticamente
anche alla normativa posta in comparazione, con conseguente
eliminazione in radice della possibilità di una qualsiasi diversità
tra le due discipline. L'erroneità della tesi era rinvenuta dalla
Corte nella circostanza che il preteso rinvio non ricettizio non
trova al conforto nella lettera e nel contenuto della sentenza n. 285
del 1995.
6. - Tutto ciò premesso, occorre dunque concludere che
l'art. 159, secondo terzo e quarto comma, del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, reintroduce nell'ordinamento una disposizione
già dichiarata costituzionalmente illegittima, con sentenza della
Corte costituzionale del 20 marzo 1998, n. 69, aggravandone peraltro
la portata con la previsione della rilevabilità d'ufficio della
nullità della procedura esecutiva posta in essere nei confronti
dell'ente pubblico.
Pertanto, gli stessi dubbi di legittimità costituzionale
prospettati in riferimento all'art. 113, commi secondo e terzo, del
d.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, devono essere ora riproposti.
La questione di legittimità costituzionale - già positivamente
decisa dal giudice delle leggi in riferimento alla previgente
disciplina - non ha perso attualità.
Difatti, è tutt'ora vigente il tertium comparationis vale a dire
la disciplina valevole per le aziende sanitarie locali di cui
all'art. 1, comma quinto, del d.l. n. 9 del 1993, convertito con
legge n. 67 del 1993, quale risulta a seguito della sentenza della
Corte costituzionale n. 285 del 1995.
Consegue che il creditore che abbia proceduto al pignoramento di
somme di pertinenza di un ente locale delega ex art. 287 c.p.c. del 2
aprile 2002 verrebbe a trovarsi, per effetto della disciplina
denunciata, in una situazione deteriore rispetto al creditore di una
unità sanitaria locale: mentre al primo l'ente esecutato potrebbe
limitarsi ad opporre, agli effetti dell'impignorabilità, la delibera
semestrale di quantificazione delle somme, per il secondo
l'impignorabilità sarebbe condizionata anche all'osservanza da parte
dell'ente esecutato, nell'emissione dei mandati di pagamento a titoli
diversi da quelli vincolati, dell'ordine cronologico delle fatture e
degli impegni di spesa.
Tale situazione determina, ad avviso di questo giudice, la
violazione dei principi di uguaglianza e ragionevolezza di cui
all'art. 3, primo comma, della Costituzione ed un'insopportabile
compressione del diritto di agire in giudizio a difesa dei propri
diritti garantito dall'art. 24, secondo comma, della Costituzione.
I medesimi principi costituzionali appaiono altresì vulnerati
dal momento che - premessa la rilevabilità ex officio della sanzione
di nullità del processo esecutivo prevista dall'art. 159 del d.lgs.
n. 267 del 2000 - le pretese del creditore di un ente locale
potrebbero essere frustrate anche in mancanza di opposizione da parte
del debitore, diversamente da quanto avviene per il creditore di
un'unità sanitaria locale.
Inoltre, la disciplina in commento, solleva dubbi di legittimità
costituzionale anche in relazione all'art. 97 della Carta
Fondamentale. Infatti, la mancata riproposizione della clausola
condizionante il regime di impignorabilità che venne aggiunta
all'art. 113 del d.lgs. n. 77 del 1995 dalla Corte costituzionale con
la sentenza n. 69 del 1998, si presta, quantomeno in astratto, ad
agevolare condotte della pubblica amministrazione poste in essere in
violazione dei principi di imparzialità e buon andamento
dell'amministrazione, in relazione alle diverse conseguenze che la
inosservanza dell'ordine cronologico nell'emissione dei mandati di
pagamento comporterebbe per i creditori variamente soddisfatti.
In sostanza art. 113 del d.lgs. n. 77 del 1995 (come modificato
dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 69 del 1998), imponendo
la dimostrazione del rispetto del rigido ordine cronologico
nell'emissione dei mandati di pagamento per titoli vincolati,
sottraeva all'ente la possibilità di opporre ai creditori in
executivis l'impignorabilità delle proprie dotazioni economiche
qualora non fosse stata fornita la prova che tali somme, in concreto,
venivano destinate a quei fini superiori che soli giustificano una
deroga al principio generale di cui all'art. 2740 c.c. ed a quello,
d'ordine pubblico, della par condicio creditorum.
7. - Per quanto osservato in precedenza, non residua alcun dubbio
sulla rilevanza della questione ai fini della presente decisione,
posto che - superate tutte le difese preliminari approntate dalla
società creditrice - in alternativa alla proposizione della denunzia
di sospetta illegittimità costituzionale non residuerebbe
alternativa che non sia quella di dichiarare - dapprima in via
sospensiva ex art. 624 c.p.c. e quindi nel merito, con sentenza, ai
sensi dell'art. 616 c.p.c. - la nullità della procedura esecutiva in
oggetto.

P. Q. M.
Visti gli articoli 134 Cost. e 23 legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante ai fini della decisione e non manifestamente
infondata, ai sensi di cui in motivazione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 159, secondo terzo e quarto
comma, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), in relazione
all'art. 3, primo comma, art. 24, secondo comma, e art. 97 primo
comma, della Costituzione, nella parte in cui non prevede, quale
condizione ulteriore per l'impignorabilità delle somme di pertinenza
degli enti locali, che l'impignorabilità delle somme destinate ai
fini ivi indicati non opera qualora, dopo l'adozione da parte
dell'organo esecutivo della delibera semestrale di quantificazione
preventiva degli importi delle somme stesse, siano emessi mandati a
titoli diversi da quelli vincolati, senza seguire l'ordine
cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento o, se
non è prescritta fattura, delle deliberazioni di impegno da parte
dell'ente.
Sospende il presente processo esecutivo ed ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Manda, alla Cancelleria per la notifica della presente ordinanza
al Presidente del Consiglio dei ministri e per la comunicazione al
Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera
dei deputati.
Messina, addì 28 marzo 2002.
Il giudice: D'Arrigo
02C1171