1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 30-7-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 259 SENTENZA 18 - 23 luglio 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Regione Emilia-Romagna - Mutamenti di destinazione d'uso di immobili - Norme di legge regionale successivamente modificate ma tuttora applicabili nella vertenza oggetto del giudizio a quo - Obbligo dei comuni di disciplinare i suddetti mutamenti, anche se non connessi a trasformazioni edilizie, in sede di pianificazione urbanistica, per il loro intero territorio anziche', come richiesto dalla (anch'essa poi modificata ma allora vigente) normativa statale di principio, solo per determinati ambiti di esso - Previsione, inoltre, per le variazioni d'uso in questione, della possibile prescrizione da parte dei comuni, e in certi casi addirittura della necessita', di un provvedimento di concessione, anziche', come la richiamata normativa statale anche richiede, della sola autorizzazione - Violazione dei limiti della potesta' legislativa regionale - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Emilia-Romagna 8 novembre 1988, n. 46, art. 2, comma 1). (Cost., art. 117, in relazione alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 25). (097C0900) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 30-7-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
della legge regionale dell'Emilia-Romagna 8 novembre 1988, n. 46
(Disposizioni integrative in materia di controllo delle
trasformazioni edilizie ed urbanistiche), promosso con ordinanza
emessa il 3 novembre 1995 dal Tribunale amministrativo regionale per
l'Emilia-Romagna, sul ricorso proposto da Mezzetti Antonio contro il
comune di San Lazzaro di Savena, iscritta al n. 1178 del registro
ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 44, prima serie speciale, dell'anno 1996;
Visto l'atto di costituzione di Mezzetti Antonio nonchè l'atto di
intervento della Regione Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica del 20 maggio 1997 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi l'avvocato Francesco Paolucci per Mezzetti Antonio e gli
avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Regione
Emilia-Romagna.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso per l'annullamento di
un'ordinanza del Sindaco di un comune, che ingiungeva al ricorrente
il ripristino dell'originario uso abitativo di un immobile di sua
proprietà, adibito ad ufficio, senza realizzazione di opere, in
assenza di concessione edilizia, il Tribunale amministrativo
regionale per l'Emilia-Romagna, con ordinanza emessa il 3 novembre
1995, pervenuta a questa Corte il 19 settembre 1996, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale, per contrasto con l'art.
117 della Costituzione, in relazione all'art. 25 della legge statale
28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
edilizie), dell'art. 2, comma 1, della legge regionale
dell'Emilia-Romagna 8 novembre 1988, n. 46 (Disposizioni integrative
in materia di controllo delle trasformazioni edilizie ed
urbanistiche) - nel testo anteriore alle modifiche ad esso apportate
dall'art. 16, comma 2, della legge regionale 30 gennaio 1995, n. 6
(Norme in materia di programmazione e pianificazione territoriale, in
attuazione della legge 8 giugno 1990, n. 142, e modifiche e
integrazioni alla legislazione urbanistica ed edilizia) - "nella
parte in cui impone ai comuni l'individuazione, in sede di
pianificazione urbanistica, dei mutamenti di destinazione d'uso da
assoggettare a concessione nonchè l'obbligatorietà della
concessione per taluni casi, anche se non connessi ad interventi
edilizi, laddove la norma statale prevede come facoltativi gli
interventi pianificatori dei comuni, li consente con riferimento ad
ambiti determinati e non con portata generale e, soprattutto,
attribuisce ai comuni la potestà di assoggettare tali variazioni
solamente ad autorizzazione".
La norma statale indicata come parametro interposto, vale a dire
l'art. 25 della legge n. 47 del 1985, nel testo, oggi sostituito, cui
fa riferimento il remittente, demanda alla legge regionale di
stabilire "criteri e modalità cui dovranno attenersi i comuni,
all'atto della predisposizione di strumenti urbanistici, per
l'eventuale regolamentazione, in ambiti determinati del proprio
territorio, delle destinazioni d'uso degli immobili nonchè dei casi
in cui per la variazione di essa sia richiesta la preventiva
autorizzazione del Sindaco"; e dispone che "la mancanza di tale
autorizzazione comporta l'applicazione delle sanzioni di cui all'art.
10" - relativo alle norme sanzionatorie per i casi di opere eseguite
senza autorizzazione - "ed il conguaglio del contributo di
costruzione se dovuto".
La disposizione regionale impugnata prevede che "in sede di
predisposizione degli strumenti urbanistici i comuni sono tenuti ad
individuare le destinazioni d'uso degli immobili i cui mutamenti,
anche non connessi a trasformazioni fisiche, sono subordinati a
concessione fermo restando che la concessione è dovuta qualora il
mutamento comporti il passaggio dall'uno all'altro" dei cinque
raggruppamenti di categorie di funzioni indicati dalla stessa norma.
Tali ultimi mutamenti di destinazione sono compresi dall'art. 1,
comma 1, lettera a) della stessa legge regionale - non impugnato in
questa sede - tra le "variazioni essenziali rispetto alla concessione
per gli effetti di cui alla legge 28 febbraio 1985, n. 47"; a sua
volta l'art. 6, comma 3, della legge, pure non impugnato, prevede che
"ai fini sanzionatori di cui al capo I della legge 28 febbraio 1985,
n. 47, nel caso di mutamenti dell'uso non connessi a trasformazioni
fisiche, la demolizione e ripristino deve intendersi esclusivamente
come rimozione dell'uso abusivamente posto in essere e ripristino
dell'uso precedente, ovvero dell'uso stabilito od ammesso".
2. - Il TAR remittente premette che la medesima questione era stata
sollevata con ordinanza del 21 dicembre 1993 della stessa autorità
(r.o. n. 458 del 1994), a seguito della quale questa Corte dispose,
con l'ordinanza n. 182 del 1995, la restituzione degli atti al
giudice a quo. Successivamente alla ordinanza di rimessione del 1993,
erano infatti intervenuti, da un lato, la legge regionale
dell'Emilia-Romagna 30 gennaio 1995, n. 6, che all'art. 16, comma 2,
aveva sostituito l'impugnato art. 2 della legge regionale n. 46 del
1988, dall'altro lato il decreto-legge 27 marzo 1995, n. 88, che,
all'art. 8, comma 12, aveva sostituito l'ultimo comma dell'art. 25
della legge statale n. 47 del 1985, indicata come norma interposta ai
fini del giudizio di costituzionalita': onde si ritenne necessaria
una nuova valutazione della rilevanza da parte del giudice a quo alla
luce dello jus superveniens.
Secondo il remittente, poichè il provvedimento impugnato venne
emanato nel vigore del primitivo testo della legge regionale n. 46
del 1988, alla cui stregua va valutata la sua legittimità, e poichè
nè la legge regionale n. 6 del 1995, modificativa della norma
denunciata, nè le modifiche apportate alla legge statale n. 47 del
1985 dai decreti-egge n. 88, n. 193, n. 310 e n. 400 del 1995, non
convertiti in legge, operano retroattivamente, la questione a suo
tempo sollevata deve ritenersi ancora rilevante.
Confermate le valutazioni di non manifesta infondatezza esposte
nella precedente ordinanza (r.o. n. 458 del 1994), il giudice a quo
ha disposto pertanto nuovamente la rimessione degli atti a questa
Corte.
3. - Nel precedente atto introduttivo, che più ampiamente
argomentava le censure di incostituzionalità sinteticamente riprese
nell'ordinanza di rimessione in esame, si rilevava che, imponendo ai
comuni di individuare, in sede di pianificazione urbanistica, i
mutamenti di destinazione d'uso da assoggettare a concessione anche
se non connessi ad interventi edilizi comportanti trasformazioni
fisiche dell'ambiente, si veniva a concretare una triplice violazione
della norma statale di principio: in quanto quest'ultima prevedeva
come facoltativi, e non obbligatori, gli interventi pianificatori del
comune in materia; in quanto li consentiva limitatamente ad ambiti
determinati del territorio comunale, e non con portata generale; e,
soprattutto, in quanto attribuiva al comune la potestà di
assoggettare le variazioni di destinazione d'uso, in casi
determinati, ad autorizzazione e non già a concessione. Inoltre
sarebbe stata in contrasto con la legge statale anche la previsione
diretta di fattispecie per le quali si imponeva la necessità di
concessione, così comportando sostituzione e superamento di
qualsivoglia valutazione del comune.
4. - Si è costituito il Presidente della Giunta regionale
dell'Emilia-Romagna, chiedendo sia dichiarata la inammissibilità per
irrilevanza e l'infondatezza della questione.
In una memoria successivamente depositata la difesa della Regione
eccepisce in primo luogo la inammissibilità della questione sotto il
profilo della rilevanza, in ordine alla quale il remittente avrebbe
motivato in modo sbrigativo e lacunoso. Secondo l'interveniente, la
nuova legge regionale n. 6 del 1995, che ha mutato la denominazione
dell'atto permissivo del comune in quella di "autorizzazione" e ha
reso più esplicita la responsabilità del comune
nell'individuazione, in sede di pianificazione, delle zone soggette a
vincolo specifico quanto ai mutamenti di destinazione d'uso, varrebbe
come elemento interpretativo della legge impugnata.
In ogni caso, poichè il giudizio a quo verte sulla legittimità di
un ordine di ripristino dell'uso originario dell'immobile, a suo
tempo ineseguito, e suscettibile di operare solo prescrivendo un
futuro comportamento, dopo l'abrogazione della disposizione di legge
regionale che prevedeva tale comportamento dovrebbe ritenersi
inoperante anche il provvedimento che in essa trovava il suo
presupposto legale: onde la questione di costituzionalità dovrebbe
ritenersi ormai irrilevante nel giudizio a quo.
In secondo luogo, il nuovo testo dell'art. 25 della legge n. 47 del
1985, ora sostituito stabilmente dall'art. 2, comma 60, ultima parte,
della legge n. 662 del 1996, e che lascia al legislatore regionale la
più ampia autonomia nella disciplina dei mutamenti delle
destinazioni d'uso, sopprimendo i limiti precedentemente posti, non
consentirebbe più di pervenire ad una dichiarazione di
illegittimità della legge regionale per una presunta "precedente
incostituzionalita'". Il vincolo derivante dalla legge statale a
carico di quella regionale non attiene infatti, secondo
l'interveniente, ai diritti costituzionali dei cittadini, ma solo
alla necessaria prevalenza dell'indirizzo politico statale rispetto a
quello regionale, onde il mutamento del primo, nel senso "fatto in
anticipo proprio" dalla legge regionale, avrebbe sanato
definitivamente ogni presunto vizio della legge regionale medesima.
5. - In subordine l'interveniente ripropone gli argomenti già
svolti in relazione alla precedente ordinanza di rimessione, che
dimostrerebbero l'infondatezza della questione.
La "concessione" di cui era parola nella legge regionale abrogata
non si identificherebbe con la concessione edilizia prevista dalla
legislazione statale, ma indicherebbe semplicemente il provvedimento
comunale permissivo richiesto, e in relazione alla cui mancanza il
cambiamento di destinazione d'uso senza opere era sanzionato solo con
l'ordine di rimozione dell'uso abusivo, al di fuori di qualsiasi
sanzionabilità in sede penale, che sarebbe riservata ai casi di
esecuzione di lavori. Sotto questo profilo dunque la legge regionale
impugnata non sarebbe stata in contrasto con i principi fondamentali
della legislazione statale.
Per quanto riguarda il carattere doveroso e non meramente
facoltativo della disciplina comunale del mutamento di destinazione,
postulato dalla legge impugnata, l'interveniente argomenta che la
legge statale consentiva alla Regione di fissare i criteri in base ai
quali tale disciplina dovesse ritenersi o meno necessaria.
In ordine poi all'estensione della disciplina imposta dalla legge
regionale all'intero territorio del comune, l'interveniente sostiene
che essa non può dirsi arbitraria, in relazione alla situazione di
una Regione dal territorio fittamente urbanizzato, e che comunque la
legge regionale lasciava i comuni totalmente liberi quanto alla
sostanza della normativa.
L'interveniente sviluppa infine alcune considerazioni sulla
insufficienza e l'incongruità della disciplina recata dal testo
originario dell'art. 25 della legge statale n. 47 del 1985, che non
distingueva fra mutamento della destinazione determinata dalla
concessione - il quale richiederebbe comunque un atto ricognitivo
dell'amministrazione - e uso di fatto difforme da quello ufficiale,
che può essere a seconda dei casi lecito o illecito. Il nuovo uso
lecito porrebbe da un lato un problema di ordine economico, apparendo
incongruo che esso, se diviene stabile, non comporti il conguaglio,
ove dovuto, dei contributi corrisposti in sede di rilascio della
concessione; dall'altro lato, problemi di carattere conoscitivo,
dovendosi consentire all'amministrazione di conoscere gli usi di
fatto difformi da quelli ufficiali. Sul terreno sanzionatorio, mentre
la legge statale si riferiva incongruamente alle sanzioni di cui
all'art. 10 della stessa legge, concepite essenzialmente per
l'esecuzione di opere, la legge regionale avrebbe invece
legittimamente prescelto la sanzione della rimozione dell'uso
difforme, che costituisce il solo modo di dare efficace tutela al
bene protetto.
Anche per queste considerazioni, secondo l'interveniente, non si
poteva ridurre il problema della disciplina amministrativa delle
destinazioni d'uso ad una semplice "applicazione" del vecchio testo
dell'art. 25 della legge statale n. 47 del 1985.
6. - Si è costituito il ricorrente nel giudizio principale,
chiedendo la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art.
2 della legge regionale n. 46 del 1988, "in relazione all'articolo 1
della stessa legge", per contrasto con l'art. 117 della Costituzione
in relazione all'art. 25 della legge n. 47 del 1985.
Dopo aver ricordato le deduzioni svolte davanti al giudice a quo la
parte richiama le argomentazioni esposte nel precedente giudizio
davanti alla Corte. In particolare rileva che il provvedimento
impugnato davanti al TAR ha fatto applicazione della legge regionale
n. 46 del 1988, onde solo rimuovendo la norma applicata si può
giungere ad una pronunzia di annullamento del provvedimento medesimo;
e che le ragioni che militano a sostegno della illegittimità
costituzionale della legge regionale sono le stesse che condussero la
Corte a dichiarare costituzionalmente illegittima la legge regionale
del Veneto n. 61 del 1985, con la sentenza n. 73 del 1991.
La parte privata critica poi le tesi sostenute dalla regione
nell'atto di intervento avanti alla Corte nel giudizio concluso con
l'ordinanza n. 182 del 1995 (e riprese dalla difesa della regione
medesima nella memoria sopra richiamata al punto 5). In particolare
nega che la "concessione" di cui parla l'art. 2 della legge regionale
n. 46 del 1988 (nel testo originario) sia qualcosa di diverso dalla
concessione edilizia vera e propria, come confermerebbe del resto il
collegamento fra detto art. 2 e l'art. 1 della stessa legge, che
considera "variante essenziale" la modifica di destinazione d'uso
senza trasformazioni fisiche, quando si realizzi un passaggio
dall'uno all'altro dei raggruppamenti di categorie fissati dallo
stesso art. 2, comma 1. Nè potrebbe deporre in senso contrario la
previsione, nell'art. 6, comma 3, della legge regionale, della sola
sanzione dell'ordine di ripristino dell'uso originario dell'immobile,
trattandosi dell'unica sanzione ipotizzabile, in mancanza di opere
edilizie. Poichè nel caso di specie si è ritenuto illegittimo il
cambiamento di destinazione d'uso in assenza di concessione, e si è
fatta applicazione dell'art. 7 della legge n. 47 del 1985, inteso a
reprimere appunto gli abusi posti in essere in assenza di
concessione, tanto basterebbe per giungere ad una declaratoria di
illegittimità costituzionale della legge regionale.
Deduce la difesa della parte che, discostandosi da quanto previsto
dall'art. 25 della legge statale n. 47 del 1985, il legislatore
regionale, con la norma impugnata, ha dato prescrizioni dirette ed
immediatamente operative in alcune ipotesi, sottoponendo ad
autorizzazione o a concessione il cambio d'uso senza necessità del
filtro dello strumento urbanistico. Si sarebbe fatto ricorso ad un
meccanismo in forza del quale si determina un obbligo generale di
ottenere una autorizzazione o una concessione per potere operare un
cambio d'uso senza trasformazioni fisiche, imponendo una valutazione
indifferenziata dell'intero territorio comunale, e non di singoli
ambiti territoriali. La norma statale interposta circoscriverebbe ad
un ristretto quadro i limiti apponibili alla libertà di fruizione
degli immobili, in conformità all'art. 42 della Costituzione.
La difesa del Mezzetti si sofferma quindi sulle modifiche recate
alla legge impugnata dalla nuova normativa dettata dalla regione con
la legge 30 gennaio 1995, n. 6, che, in particolare, ha sostituito
integralmente l'art. 2, eliminando ogni riferimento alle concessioni
edilizie, ed ha evitato di porre delle prescrizioni dirette, facendo
invece rinvio alle previsioni urbanistiche dei comuni, divenuti unici
soggetti destinatari della legge.
La nuova legge, prosegue, non ha tuttavia regolato le situazioni
pregresse, rivolgendosi solo al futuro, sicchè la rilevanza della
questione resta immutata: solo con la caducazione della norma,
infatti, si può giungere all'annullamento dell'ordine di ripristino
dell'uso abitativo (vengono richiamate, in proposito, l'ordinanza n.
583 del 1988 e la sentenza n. 260 del 1986, relative ad ipotesi di
ius superveniens che ha tuttavia lasciato nei termini originari la
situazione del rapporto all'esame del giudice a quo).
Considerato in diritto
1. - La censura di illegittimità costituzionale, riproposta dal
giudice remittente a cui gli atti erano stati restituiti con
l'ordinanza n. 182 del 1995 di questa Corte, ha per oggetto il testo
originario dell'art. 2, comma 1, della legge regionale
dell'Emilia-Romagna 8 novembre 1988, n. 46, per contrasto con i
principi espressi nel testo a sua volta originario dell'art. 25 della
legge statale 28 febbraio 1985, n. 47, e conseguentemente con l'art.
117 della Costituzione.
Sia la disposizione impugnata, sia la norma statale indicata come
parametro interposto, non sono oggi più in vigore. In particolare,
l'art. 2 della legge regionale n. 46 del 1988 è stato sostituito
dall'art. 16, comma 2, della legge regionale 30 gennaio 1995, n. 6;
e l'art. 25, ultimo comma, della legge statale n. 47 del 1985, già
sostituito - con testi non uniformi - da una serie di decreti-legge
reiterati, a partire dal decreto-legge n. 88 del 1995 e fino al
decreto-legge n. 495 del 1996, tutti decaduti per mancata conversione
in legge, è stato infine sostituito - con un testo ancora diverso -
dall'art. 2, comma 60, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure
di razionalizzazione della finanza pubblica), contenente una nuova
formulazione dell'art. 4 del d.-l. 5 ottobre 1993, n. 398,
convertito con modificazioni dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493: il
comma 20 di tale ultimo articolo reca un nuovo testo di detto art.
25, ultimo comma, della legge n. 47 del 1985. In quest'ultima
formulazione si demanda interamente alla legge regionale la
possibilità di stabilire quali mutamenti di destinazione d'uso,
connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, siano subordinati a
concessione, e quali ad autorizzazione: così rimuovendo i vincoli
alla legislazione regionale che discendevano, in materia, dal
precedente testo, e rispetto ai quali si è posto il problema della
conformità o meno della legge regionale impugnata. Il comma 61 del
citato art. 2 della legge n. 662 del 1996, a sua volta, ha disposto
la salvezza degli effetti di tutti i decreti-legge precedentemente
succedutisi, e sopra ricordati.
2. - L'eccezione sollevata dalla Regione intervenuta, secondo cui
la questione dovrebbe ritenersi irrilevante per l'avvenuta
abrogazione e sostituzione della disposizione impugnata ad opera
della legge regionale n. 6 del 1995, non può essere accolta.
Tale sopravvenienza normativa è stata infatti valutata dal giudice
a quo a cui questa Corte aveva all'uopo restituito gli atti con
l'ordinanza n. 182 del 1995: ed esso ha ritenuto tuttora sussistente
la rilevanza della questione, con motivazione non implausibile,
riferita alla necessità di valutare la legittimità dell'atto
amministrativo impugnato alla luce della disciplina regionale in
vigore all'epoca della sua emanazione, ancorchè poi (non
retroattivamente) modificata.
3. - Del pari non può accogliersi l'ulteriore prospettazione della
regione intervenuta, secondo cui l'avvenuta sostituzione della norma
statale di principio - invocata come parametro interposto ai fini
della valutazione di legittimità costituzionale della disposizione
regionale impugnata - con una norma che ha fatto venir meno i vincoli
preesistenti, che si sostiene fossero violati dalla medesima
disposizione impugnata, ne precluderebbe la dichiarazione di
illegittimità costituzionale.
A tal fine non è necessario risolvere il delicato problema degli
effetti che produrrebbe, in ordine alla validità e all'efficacia
della legge regionale preesistente, in ipotesi contrastante con un
principio fondamentale della legislazione statale, ad essa anteriore,
la sopravvenienza di una legge statale recante nuovi principi, con i
quali la legge regionale risulti invece compatibile.
Nella specie è decisivo il rilievo che la norma statale di
principio, con la quale si sostiene contrastasse la disposizione di
legge regionale impugnata, è rimasta in vigore per l'intero arco
temporale di vigenza di quest'ultima. Quando è sopravvenuta la nuova
norma statale (la prima volta con l'art. 8, comma 4, del d.-l. 27
marzo 1995, n. 88, a voler tenere conto della "catena" di
decreti-legge reiterati e non convertiti, e della clausola di
sanatoria dei loro effetti successivamente inclusa nell'art. 2, comma
61, della legge n. 662 del 1996), la disposizione regionale impugnata
era già stata abrogata e sostituita dall'art. 16 della legge
regionale 30 gennaio 1995, n. 6. Onde la norma regionale che il
giudice a quo afferma di dover applicare è sempre rimasta, per
l'intero arco della sua vigenza, nei medesimi rapporti con la
normativa statale di principio, rispetto alla quale il remittente
rileva un contrasto tale da determinarne l'illegittimità.
Una volta dunque presupposto - come motivatamente assume il giudice
a quo - di dover fare applicazione di quella norma regionale, in
quanto atta, in ragione del tempo, a qualificare la fattispecie, non
si può sfuggire all'esigenza di risolvere la questione di
costituzionalità che con riguardo ad essa si pone, per contrasto con
i principi della legislazione statale vigenti all'epoca in cui essa
era in vigore.
È evidente poi che la soluzione della questione, riferendosi ad
una situazione normativa ormai superata, non è suscettibile di avere
alcun riflesso sui rapporti fra successiva legislazione regionale in
materia e legislazione statale a sua volta sopravvenuta.
4. - Nel merito, la questione è fondata nei limiti di seguito
precisati.
Il giudice a quo indica quattro ragioni di contrasto della norma
regionale con i principi di quella statale: il carattere obbligatorio
e non facoltativo della disciplina comunale dei mutamenti di
destinazione d'uso senza opere; la diretta statuizione di casi in cui
tali mutamenti sono sottoposti a concessione, senza il "filtro" delle
scelte urbanistiche del comune; l'estensione di tale disciplina
all'intero territorio e non solo ad ambiti determinati del comune;
infine, la previsione della concessione e non dell'autorizzazione
come strumento di controllo di tali mutamenti.
Di queste ragioni di contrasto, la prima non sussiste: il rinvio ad
una regolamentazione "eventuale" delle destinazioni d'uso, contenuto
nella norma statale, non significa che la legge regionale, cui veniva
demandata la statuizione dei criteri per la disciplina della materia,
non potesse disporre che tale regolamentazione fosse obbligatoria per
i comuni.
Anche la seconda ragione di asserito contrasto è superabile: la
statuizione regionale, secondo cui in ogni caso determinate
variazioni erano soggette a concessione, può intendersi nel senso
che comunque si richiedeva il preventivo intervento dello strumento
urbanistico comunale. Nè il vincolo così creato a carico dei comuni
è in contrasto con la norma statale, che demandava alla legge
regionale il compito di stabilire "criteri e modalita'" cui i comuni,
all'atto della predisposizione degli strumenti urbanistici, "dovranno
attenersi".
Al contrario, la norma regionale è irrimediabilmente in contrasto
con quella statale là dove estende la necessaria regolamentazione
all'intero territorio del comune, e non solo ad "ambiti determinati"
di esso (cfr. sentenza n. 73 del 1991): nè l'opportunità, fatta
valere dalla Regione, di tener conto di un territorio fittamente
urbanizzato può valere a consentire il superamento di un vincolo
recato da una norma di principio statale.
Parimenti in contrasto con la norma statale è la previsione della
sottoposizione dei mutamenti di destinazione senza opere a
concessione comunale, anzichè a semplice autorizzazione.
In primo luogo, non può ritenersi che la "concessione" comunale, a
cui la norma regionale assoggettava determinati mutamenti di
destinazione d'uso senza opere, sia qualcosa di diverso dalla
concessione edilizia alla quale si riferisce la legge statale n. 47
del 1985, e ancor prima l'art. 1 della legge 28 gennaio 1977, n. 10.
La distinzione fra concessione e autorizzazione, infatti, è netta
nella legislazione statale, anche ai fini delle sanzioni applicabili
nei casi di mancanza dell'una e dell'altra (cfr. gli artt. 7 e 20, e,
rispettivamente, l'art. 10 della legge n. 47 del 1985), nè si può
ritenere che la legge regionale, successiva a quella statale, l'abbia
ignorata. D'altra parte, che la norma impugnata intendesse riferirsi
proprio alla concessione edilizia, è confermato anche dal fatto che
l'art. 1, comma 1, lettera a) della legge regionale n. 46 del 1988
ricomprendeva i mutamenti di destinazione d'uso, anche non connessi a
trasformazioni fisiche, che comportassero il passaggio dall'uno
all'altro dei raggruppamenti di categorie indicati nell'impugnato
art. 2, comma 1, fra le "variazioni essenziali rispetto alla
concessione per gli effetti di cui alla legge 28 febbraio 1985, n.
47". Inoltre l'art. 6, comma 3, della stessa legge regionale, nel
dettare la disciplina sanzionatoria per i casi di mutamenti dell'uso
non connessi a trasformazioni fisiche, faceva riferimento non già
all'art. 10 della legge n. 47 del 1985, ma genericamente ai "fini
sanzionatori di cui al capo I della legge" medesima, nonchè alla
"demolizione" e al "ripristino", che la legge statale menziona,
nell'art. 7, a proposito delle opere eseguite senza concessione (pur
stabilendo, la norma regionale, che demolizione e ripristino debbono
"intendersi esclusivamente" come rimozione dell'uso abusivo e
ripristino dell'uso precedente o di quello stabilito o ammesso).
5. - Il contrasto, per le parti indicate, con la norma statale
comporta necessariamente la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della norma regionale denunciata: infatti la norma
statale invocata nella specie, essendo rivolta proprio ai legislatori
regionali, per demandare loro una determinata disciplina, ma anche
per vincolarne le scelte, esprime principi che limitano, ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione, l'autonomia di quei legislatori
nell'esercizio della loro competenza "concorrente".

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
della legge regionale dell'Emilia-Romagna 8 novembre 1988, n. 46
(Disposizioni integrative in materia di controllo delle
trasformazioni edilizie ed urbanistiche), nel testo anteriore alle
modifiche ad esso recate dall'art. 16 della legge regionale 30
gennaio 1995, n. 6 (Norme in materia di programmazione e
pianificazione territoriale, in attuazione della legge 8 giugno 1990,
n. 142, e modifiche e integrazioni alla legislazione urbanistica ed
edilizia).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 luglio 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 luglio 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
97C0900