1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 16-7-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 222 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 - 28 marzo 2008
Ordinanza del 28 marzo 2008 emessa dal Tribunale di Siena nel procedimento civile promosso da Costantino Alberto contro I.N.A.I.L. Previdenza - Somme finalizzate alla corresponsione di compensi professionali dovuti al personale dell'avvocatura interna delle amministrazioni pubbliche sulla base di specifiche disposizioni contrattuali - Previsione che le stesse siano comprensive degli oneri riflessi a carico del datore di lavoro - Incidenza sull'autonomia negoziale collettiva mediante sostanziale modificazione in peius del trattamento retributivo del pubblico dipendente - Violazione dei principi di solidarieta' sociale e di uguaglianza. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 208. - Costituzione, artt. 2, 3 e 39. (008C0540) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 16-7-2008)

IL TRIBUNALE
In funzione di giudice del lavoro, pronunciandosi nel giudizio
n. 491/2007 rgl, discusso all'udienza 28 marzo 2008, rileva ed
osserva:
a mezzo del ricorso depositato il 21 settembre 2007, Alberto
Costantino esercitava contro l'INAIL azione di condanna al pagamento
di differenze retributive.
Avvocato, dipendente dell'Istituto, presso l'Avvocatura regionale
Toscana, sede di Siena, il lavoratore ricorrente ha contestato
l'applicazione operata dal proprio datore di lavoro dell'art. 1,
comma 208, legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Finanziaria 2006):
«(Pubblica Amministrazione: avvocatura interna) Le somme
finalizzate alla corresponsione di compensi professionali comunque
dovuti al personale dell'avvocatura interna delle amministrazioni
pubbliche sulla base di specifiche disposizioni contrattuali sono da
considerarsi comprensive degli oneri riflessi a carico del datore di
lavoro».
In particolare, l'Istituto, nella doglianza dell'avvocato
Costantino, dal primo quadrimestre dell'anno 2006 (I, II e III
quadrimestre), avrebbe illegittimamente operato una trattenuta,
commisurata all'aliquota del 31,113% (composta per il 22,020% da
contributi INPS, per lo 0,093% per contributi ENPDEDP, per lo 0,5% da
contributi INAIL, per l'8,5% dall'IRAP), del 31,613% dal 2007
(comprensivo del IV quadrimestre 2006)(ricorso pp. 8, 13).
Applicata, inoltre, secondo il metodo dello «scorporo», cioè
sulla base imponibile della somma già ridotta, la trattenuta
comporta una ritenuta aggiuntiva effettiva del 23,72% (24,01% dal 1°
gennaio 2007) sull'ammontare lordo dei compensi professionali
(ricorso pp. 8, 14) e addirittura superiore, per effetto del
meccanismo adottato, all'effettivo ammontare degli stessi oneri
riflessi (v. più ampiamente ricorso pp. 30-31), determinando una
«decurtazione sostanziale» del «complessivo trattamento retributivo».
Secondo i calcoli sviluppati nelle p. 14 ss., 28 del ricorso,
l'avvocato Costantino avrebbe perduto dal I al III quadrimestre 2006,
rispettivamente € 2.093,64 + 2.546,14 + 3.015,56 = 7.655,34 (per
la trattenuta contributiva), oltre, rispettivamente, € 571,72 +
694,70 + 2.126,48 = 3.392,90 (per la trattenuta Irap), quale
conseguenza solo immediata, senza considerare gli ulteriori effetti
pregiudizievoli su altri istituti, destinati altresì ad aggravarsi
nel corso del tempo.
Per mezzo di questa trattenuta, denuncia l'avvocato Costantino, è
stata attuata una decurtazione del «trattamento retributivo»,
composto dallo stipendio tabellare e da «quote di retribuzione»
(onorari legali e compensi professionali degli avvocati), incidendo
direttamente su questa seconda voce, parte integrante della
retribuzione.
La composizione della voce in discorso è stata disciplinata,
secondo l'analitica descrizione offerta dal ricorrente nelle p. 3 ss.
dell'atto introduttivo del giudizio, anzitutto dall'art. 26, comma 4,
legge 1975/n. 70.
Quindi dagli accordi sindacali, cui la norma rinvia, a mezzo
dell'art. 30, comma 2, d.P.R. 1976/n. 411.
Successivamente dal d.lgs. 1993/n. 29 e infine dal d.lgs. 2001/n.
165.
Coerentemente alla previsione dell'art. 69, comma 1, TUPI, la
materia ha trovato regolamentazione dapprima a mezzo del C.C.N.L. 6
luglio 1996, relativo al periodo 1994/1997, quindi per il periodo
1998/2001 nel C.C.N.L. 16 febbraio 1999, art. 33, ancora nel C.C.N.L.
dell'8 gennaio 2003, art. 6.
Con deliberazione 25/9/03, l'Inail ha approvato conformemente il
proprio «Regolamento per la corresponsione dei compensi professionali
degli avvocati».
Per effetto del descritto quadro normativo gli avvocati dell'Ente
hanno diritto sia ai compensi professionali posti a carico delle
controparti e riscossi dall'Ente (art. 3) sia ai compensi
professionali a carico dell'Ente in caso di transazione dopo sentenza
favorevole e/o compensazione delle spese in caso di soccombenza (art.
4), previa confluenza in apposito fondo (art. 2), e secondo
determinate modalità di riparto (art. 5).
Indiscutibile la natura retributiva delle quote in questione,
sulla quale concorda lo stesso Istituto, costituitosi in giudizio, e
cfr. del resto Cons. Stato, sez. 6, sent. 2002/n. 3219 («l'art.30 del
Regolamento per il trattamento di previdenza del personale
dell'INAIL, approvato con d.m. 30 maggio 1969 stabilisce che ove, con
provvedimenti di carattere generale, siano apportate variazioni nelle
retribuzioni pensionabili del personale di servizio le pensioni a
carico del Fondo in corso di godimento sono riliquidate, assumendo
come base la nuova retribuzione prevista per la qualifica e la
posizione in cui l'impiegato si trovava nell'atto della cessazione
dal servizio, è applicabile anche alla quota onorari del personale
del ruolo legale dell'I.N.A.I.L. collocato a riposo, costituendo
parte integrante della retribuzione»; cfr. Cons. Stato, sez. 6, sent.
1999, n. 1246).
Non controverso anche tra le parti, sul piano della rilevanza
della questione che veniamo sollevando, che il prelievo retributivo
contestato dall'avv. Costantino proceda espressamente ex art. 1,
comma 208, legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Finanziaria 2006).
Secondo la lettura che più linearmente si profila della norma, il
legislatore - per una fondamentale esigenza di contenimento della
spesa pubblica, da nessuno ignorata - ha introdotto una deroga
all'art. 2115 c.c., che prevede per l'imprenditore e il prestatore di
lavoro la contribuzione in parti eguali alle istituzioni di
previdenza e di assistenza.
Si tratta di un principio in altro senso già derogato dal d.l.
1946/n. 142, che addossava integralmente al datore di lavoro l'onere
contributivo, rettificato quindi dalla successiva legislazione
speciale con lo spostamento in quota minoritaria al lavoratore del
relativo onere.
La norma afferma, in ogni caso, un principio di ripartizione
contributiva, certamente modulabile («salvo diverse disposizioni di
legge», apre la lettera dell'art. 2115 c.c.), ma non totalmente
annullabile, con imposizione soggettivamente rovesciata, tra datore
di lavoro e lavoratore, secondo l'intenzione dell'art. 1, comma 208,
legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Finanziaria 2006), pena la violazione
di un principio di solidarietà sotteso alla norma civilistica e
valorizzato dalla Costituzione, nell'art. 2, che si pone pertanto
come prima norma violata.
Ma è soprattutto l'art. 3 della Costituzione a risultarne
ignorato.
Infatti, la denunciata deroga colpisce una ristretta categoria di
lavoratori, una ristretta cerchia di pubblici dipendenti, «il
personale dell'avvocatura interna delle amministrazioni pubbliche».
Viene pertanto ad essere posta in discussione la stessa
ragionevolezza di simile intervento di contenimento della spesa
pubblica, che si atteggia piuttosto come penalizzazione di una
piccola categoria di pubblici dipendenti sproporzionata rispetto al
fine legislativo prefisso, con un profilo ulteriore di diseguaglianza
nei confronti del personale della medesima amministrazione percettore
di trattamenti retributivi pari se non più elevati, nei cui
confronti non viene attuato analogo prelievo patrimoniale, analoga
diminuzione retributiva sensibile.
Dubbi di ragionevolezza dell'operazione normativa discendono anche
dalla sottoposizione alla medesima imposizione di compensi dalla
diversa struttura e funzione, quali i compensi professionali posti a
carico delle controparti e riscossi dall'Ente (art. 3, del
Regolamento) e i compensi professionali a carico dell'Ente in caso di
transazione dopo sentenza favorevole e/o compensazione delle spese in
caso di soccombenza (art. 4).
Nè la disparità, contrastante con una razionale istanza di
omogeneizzazione della disciplina contributiva, è circoscritta ad un
regime transitorio da superarsi in tempo ragionevole (cfr. Corte
costituzionale sent. 1994/n. 378, ord. 2000/n. 252).
Toccando altro profilo, l'intervento legislativo qui denunciato
incide su materia, quale il trattamento economico del pubblico
dipendente, regolamentata dalla contrattazione collettiva, che l'art.
2, d.lgs. 2001/n. 165, Testo Unico del Pubblico impiego, colloca nel
disegno riformatore in posizione di preminenza; pur nei limiti delle
disponibilità in base ai vincoli di bilancio ex art. 48.
Nel caso concreto, il «Regolamento per la corresponsione dei
compensi professionali degli avvocati», approvato con deliberazione
25 marzo 2003 dell'Inail, procede coerentemente dalla previsione
dell'art. 69, comma 1 TUPI, dapprima a mezzo del c.c.n.l. 6 luglio
1996, relativo al periodo 1994/1997, quindi per il periodo 1998/2001
nel c.c.n.l. 16 febbraio 1999, art. 33, ancora nel c.c.i. dell'8
gennaio 2003, art. 6.
Non casualmente l'art. 1, comma 208, legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (Finanziaria 2006) si pone in contrasto con «specifiche
previsioni contrattuali».
L'alterazione del sistema delle fonti in materia, la compressione
della sfera riservata alla contrattazione collettiva, «naturale
proiezione della capacità contrattuale in forza della quale le
pubbliche amministrazioni costituiscono, regolano ed estinguono i
rapporti individuali di lavoro», si atteggia quale violazione
dell'art. 39 Cost., nel quale trova fondamento la generale autonomia
collettiva, altresì in un assetto ordinamentale di delegificazione
della materia e secondo caratteristiche di specialità della
contrattazione collettiva nel lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni, cui la legge riserva, anche sul piano processuale,
il trattamento tipico degli atti normativi.
Possiamo compiere riferimento in materia alla sent. 2007/n. 189
della Corte costituzionale che ha dichiarato «costituzionalmente
illegittimo l'art. 16, comma 2, della legge della Regione Sicilia 17
marzo 2000, n. 8, nella parte in cui prevede che la qualifica ed il
trattamento contrattuale di capo servizio si applica anche ai
componenti degli uffici stampa degli enti locali. La norma censurata
- osserva la Corte costituzionale - si pone in contrasto con il
generale principio secondo il quale il trattamento economico dei
dipendenti pubblici il cui rapporto di lavoro è stato «privatizzato»
deve essere disciplinato dalla contrattazione collettiva, dato che
detto principio di diritto privato - fondato sull'esigenza, connessa
al precetto costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformità
nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che
disciplinano i rapporti fra privati - si pone quale limite anche
della potestà legislativa esclusiva che l'art. 14, lettera o) ,
dello statuto di autonomia speciale attribuisce alla Regione
Siciliana in materia di «regime degli enti locali"».
Sull'esigenza di uniformità in materia cfr. le sentenze 2007,
n. 95, 2005/n. 106, 2004/n. 282.
Il principio della regolazione mediante contratti collettivi del
trattamento economico dei dipendenti pubblici privatizzati si impone
anche alle Regioni a statuto speciale, cfr. le sentenze 2006/n. 308,
2003/n. 314.
Con sentenza 2007/n. 40 la Corte costituzionale, «circa i rapporti
tra la legge e l'autonomia collettiva garantita dall'art. 39 Cost.»,
ha ricordato che «questa Corte ha più volte affermato che detta
autonomia può essere legittimamente compressa o annullata nei suoi
esiti concreti dal legislatore solamente quando essa introduca un
trattamento deteriore rispetto a quanto previsto dalla legge ovvero
quando sussista l'esigenza di salvaguardia di superiori interessi
generali (sentenze n. 393 del 2000, n. 143 del 1998, n. 124 del
1991). Nella presente fattispecie, tuttavia, le norme impugnate dal
Commissario dello Stato non contengono nè compressione, nè
tantomeno annullamento degli esiti della contrattazione collettiva
riferiti al rapporto di lavoro del personale del Corpo forestale
della Regione siciliana».
Ben diversamente, nel caso oggetto di esame, è necessitato
pervenire alla conclusione che l'attività legislativa statuale
espressa dall'art. 1, comma 208, legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Finanziaria 2006), abbia compresso indebitamente l'autonomia
negoziale collettiva, introducendo una modificazione sostanziale del
trattamento retributivo del pubblico dipendente.
Nel caso concreto, anche per le ulteriori considerazioni
precedentemente esposte, non riteniamo la violazione sorretta da
razionale giustificazione, in. particolare dall'esigenza di
salvaguardia di superiori interessi generali.
Già nella sentenza 2000/n. 393 della Corte costituzionale, si
ribadiva che «l'autonomia collettiva non esclude la configurabilità
di limiti legali, potendo essa venire compressa o, addirittura,
annullata nei suoi esiti concreti, non solo quando introduca un
trattamento deteriore rispetto a quanto previsto dalla legge, ma
anche quando sussista l'esigenza di salvaguardia di superiori
interessi generali (sentenze n. 143 del 1998, n. 124 del 1991 e n. 34
del 1985). E ciò tanto più se la cura e la regolamentazione di tali
interessi costituiscano attuazione di precetti costituzionali
(sentenze n. 697 del 1988 e n. 120 del 1963) (...) talchè, una volta
riconosciuto come, del resto, non manca di ammettere lo stesso
giudice a quo che la norma denunciata si pone come espressione della
tendenza, ormai radicata nell'ordinamento, ad assegnare alla
previdenza integrativa il compito di concorrere, in collegamento con
quella obbligatoria, alla realizzazione degli scopi enunciati
dall'art. 38, secondo comma, della Costituzione, non possono non
trovare giustificazione i limiti ed i vincoli addotti all'autonomia
collettiva, per quanto attiene, segnatamente, alla disciplina
dell'accesso ai relativi trattamenti (...) in contrasto con la
assolutezza del postulato dal quale sembra muovere il giudice a quo
il recupero della piena competenza sulla materia da parte
dell'autonomia collettiva in momenti in cui si pone l'esigenza della
concreta ponderazione degli effetti complessivi, non ultimi quelli
finanziari (...)».
Nella diversa materia sottoposta all'attenzione del giudicante,
nella peculiarità della struttura, funzione e disciplina della
contrattazione collettiva nel pubblico impiego, questi non può che
limitarsi a sollevare il dubbio, non manifestamente infondato, di
legittimità della norma anche sotto lo specifico profilo da ultimo
toccato.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 23, legge 1953/n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 208, legge 23 dicembre
2005, n. 266 (Finanziaria 2006) per contrasto con gli artt. 2, 3, 39
della Costituzione;
Sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza, letta in udienza, sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata al
Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato
della Repubblica a cura della cancelleria.
Siena, addì 28 marzo 2008
Il giudice: Cammarosano