1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 21-5-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 148 SENTENZA 7 - 16 maggio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero e apolide - Permesso di soggiorno - Rinnovo - Condanna, a seguito di patteggiamento, per reati inerenti gli stupefacenti - Causa ostativa - Mancata previsione della subordinazione del divieto del rinnovo alla verifica in concreto della pericolosita' del condannato - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza, di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione, nonche' asserita lesione dei diritti fondamentali della persona e del diritto di difesa - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, artt. 4, comma 3, e 5, comma 5, nel testo risultante a seguito delle modifiche di cui alla legge 30 luglio 2002, n. 189. - Costituzione, artt. 2, 3, 24 e 97. (008C0377) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 21-5-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: FrancoBILE; Giudici: Giovanni Maria
FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma 3, e
5, comma 5, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero), nel testo risultante a
seguito delle modifiche di cui alla legge 30 luglio 2002, n. 189,
promossi dal Tribunale amministrativo regionale della Lombardia,
terza sezione, sui ricorsi proposti da R. C. contro la Questura di
Milano ed altro e dal E. L. contro il Ministero dell'interno ed
altri, con due ordinanze del 28 maggio 2007, iscritte ai nn. 744 e
745 del registro ordinanze 2007 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 44, 1ª serie speciale, dell'anno 2007;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 2 aprile 2008 il giudice
relatore Francesco Amirante.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio avente ad oggetto l'annullamento di
un provvedimento del Questore di Milano, notificato il 5 maggio 2006,
con il quale era stato rifiutato il rinnovo del permesso di soggiorno
per motivi di lavoro di un cittadino marocchino, il Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia, terza sezione, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 24 e 97 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 4,
comma 3, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero), nel testo risultante a
seguito delle modifiche di cui alla legge 30 luglio 2002, n. 189,
applicato in correlazione con il successivo art. 5, comma 5.
Premette in fatto il remittente che il ricorrente aveva presentato
domanda per il rinnovo del permesso di soggiorno e che il Questore di
Milano, con il provvedimento impugnato, l'aveva respinta perchè a
carico dell'istante risultava una condanna (a mesi otto di reclusione
ed euro 2000 di multa) irrogata, con sentenza del 21 marzo 2004, a
seguito di patteggiamento e con sospensione condizionale della pena,
per il reato in materia di stupefacenti di cui all'art. 73, comma 5,
del d.P.R. n. 309 del 1990.
Con il ricorso l'interessato ha sostenuto l'illegittimità del
suddetto provvedimento, contestando l'automatismo applicato
dall'amministrazione nel ritenere sussistente la pericolosità
sociale senza una puntuale motivazione al riguardo, svolta sulla base
di una adeguata istruttoria riguardante la complessiva personalità
del soggetto.
Dopo il rigetto dell'istanza di sospensione del provvedimento
impugnato avanzata, in via cautelare, dal ricorrente, il collegio ha
sollevato d'ufficio la questione, dopo aver sottolineato che tale
provvedimento si fonda sul combinato disposto delle norme censurate
che impedisce allo straniero che risulti condannato, anche a seguito
di patteggiamento della pena, per una serie di reati, fra i quali
quelli inerenti agli stupefacenti, di ottenere il rilascio o il
rinnovo del permesso di soggiorno. L'interpretazione consolidata che
la giurisprudenza amministrativa ha fornito di queste norme è nel
senso di escludere che residui alcuno spazio all'autorità
amministrativa per la valutazione della pericolosità sociale dello
straniero che - si specifica in alcune decisioni - è presunta ex
lege, sicchè l'interessato può solo limitarsi a contestare
l'esistenza o la rilevanza della condanna, dal momento che il
successivo provvedimento amministrativo è di carattere vincolato.
In questa situazione il ricorso dovrebbe essere respinto, dovendo
escludersi che il suddetto diritto vivente consenta una
interpretazione adeguatrice, mentre potrebbe giungersi ad una diversa
soluzione solo ove le disposizioni censurate venissero dichiarate
costituzionalmente illegittime, nella parte in cui attribuiscono
automatica rilevanza anche alle condanne pronunciate a seguito di
applicazione della pena su richiesta ai sensi dell'art. 444 cod.
proc. pen.
Di qui la palese rilevanza della questione, sulla quale non
potrebbero avere alcuna influenza eventuali sopravvenienze normative,
in quanto, in base al principio tempus regit actum, la legittimità
del provvedimento impugnato deve essere valutata esclusivamente sulla
base della disciplina vigente all'epoca della sua adozione.
Ciò posto, il remittente passa all'esame della non manifesta
infondatezza della questione, osservando che le due suddette
disposizioni, applicate in combinato disposto, appaiono, anzitutto,
in conflitto con l'art. 3 Cost. per l'intrinseca irragionevolezza
della scelta legislativa di fare derivare automaticamente, per
effetto di una condanna per fatti ascrivibili all'art. 73, comma 5,
del d.P.R. n. 309 del 1990 - ontologicamente caratterizzati dalla
«lieve entita» (come si desume dalla stessa norma incriminatrice) -
emessa ai sensi dell'art. 444 cod. proc. pen. e, quindi, in mancanza
di un accertamento pieno sulla sussistenza della responsabilità
penale, la gravissima conseguenza del diniego di rinnovo del permesso
di soggiorno, senza imporre alcuna valutazione in concreto della
pericolosità sociale dell'interessato.
Il medesimo parametro è anche violato - secondo il giudice a quo
- dall'irragionevole equiparazione, sotto il profilo degli effetti
scaturenti sul piano amministrativo, di fattispecie criminose tra
loro assai eterogenee in termini di gravità della condotta commessa,
come accade, per quel che si riferisce ai reati inerenti agli
stupefacenti, con la previsione del medesimo trattamento per condanne
penali irrogate per ipotesi di reato legate alla partecipazione ad
associazioni criminose dedite al traffico internazionale di
stupefacenti e per condanne, riguardanti sempre la medesima categoria
di reati, ma riferite ad ipotesi attenuate dalla lieve entità,
ovvero dall'assenza di continuazione o concorso con altri reati e per
le quali siano concessi tutti i benefici di legge.
Risulterebbe inoltre violato l'art. 24 Cost. in quanto
l'inclusione, tra le ipotesi ostative, anche delle condanne emesse ai
sensi dell'art. 444 cod. proc. pen. comporta la trasformazione di
quello che, per la generalità dei consociati, è un rito premiale
(nel quale non vi è l'accertamento pieno della responsabilità
penale dell'istante) in una procedura pregiudizievole per lo
straniero.
Infine, il fatto che ad una unica e isolata condanna, anche per
reati di lieve o lievissima entità, si attribuisca, automaticamente,
il ruolo di elemento ostativo al rinnovo del permesso di soggiorno
(con obbligo dell'eventuale relativa revoca), senza attribuire alcun
rilievo all'esame in concreto della pericolosità sociale dello
straniero, si porrebbe in contrasto con gli artt. 2, 3, 24 e 97 Cost.
Pur essendo pacifico, infatti, che la disciplina della permanenza
degli stranieri è affidata alla discrezionalità del legislatore,
cui spetta il bilanciamento di vari interessi fra loro anche in
contrasto, è altresì vero che tale discrezionalità incontra il
limite della ragionevolezza, come riconosciuto da questa Corte in
numerose pronunce (sentenze n. 104 del 1969, n. 144 del 1970 e n. 62
del 1994). Nel caso in esame tale limite sarebbe stato superato in
quanto viene assoggettato al medesimo trattamento sia lo straniero
che per la prima volta chieda di fare ingresso in Italia, sia chi vi
soggiorni già da lungo tempo ed essendo, quindi, stabilmente
radicato nel territorio nazionale, abbia maturato la ragionevole
aspettativa di fermarvisi.
Del resto, sullo sfondo, assumono rilievo, sotto tale profilo, il
decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3 (di attuazione della
direttiva CE del Consiglio 25 novembre 2003, n. 2003/109/CE, relativa
allo status dei cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo
periodo) - il cui art. 1, nel sostituire l'art. 9 del d.lgs. n. 286
del 1998, prevede che, anche per i soggiornanti di lungo periodo, il
permesso di soggiorno non deve essere concesso in presenza di
condanne penali per determinate categorie di reati, ma richiede
espressamente che vengano prese in considerazione anche la durata del
soggiorno e i legami instaurati con il paese di soggiorno - nonchè
il decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 (di attuazione della
direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e
dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel
territorio degli Stati membri). In particolare, l'art. 20 di tale
ultimo decreto, nel disciplinare le limitazioni al diritto di
ingresso e di soggiorno dei cittadini dell'Unione per motivi di
ordine pubblico, stabilisce che debba essere rispettato il principio
di proporzionalità, che si debba tenere conto di comportamenti che
«rappresentino una minaccia concreta e attuale, tale da pregiudicare
l'ordine e la sicurezza pubblica» e che l'esistenza di condanne
penali non possa giustificare automaticamente l'adozione dei
provvedimenti limitativi.
È chiaro - secondo lo stesso remittente - che tali disposizioni
si riferiscono a categorie di persone ben individuate e non sono,
quindi, invocabili dai cittadini extracomunitari privi dei necessari
requisiti soggettivi, nè possono costituire un valido tertium
comparationis nel giudizio di costituzionalità, ma esse sono
espressione di principi di portata generale - che, nel nostro
ordinamento, sono sanciti dai parametri invocati - in base ai quali
le conseguenze, sul piano amministrativo, devono correlarsi
necessariamente ai comportamenti specifici tenuti dal destinatario
del provvedimento, secondo il principio di proporzionalità.
Osserva, infine, il remittente che il ricorrente, essendo celibe e
privo di familiari con i quali sia possibile attuare il
ricongiungimento, non può giovarsi del nuovo regime di particolare
tutela introdotto dall'art. 2, primo comma, lettera b), del decreto
legislativo 8 gennaio 2007, n. 5.
2. - La stessa questione è stata sollevata, con analoghe
motivazioni, dal medesimo remittente nel corso di un giudizio avente
ad oggetto l'annullamento di un provvedimento del Questore di Varese,
notificato il 19 giugno 2006, con il quale era stato rifiutato il
rinnovo del permesso di soggiorno, per motivi di lavoro, ad un
cittadino albanese, sulla base di una sentenza di condanna (ad un
anno di reclusione ed euro ottomila di multa) emessa dal Tribunale di
Varese il 13 maggio 2005 ai sensi dell'art. 444 cod. proc. pen.,
sempre per il reato di cui all'art. 73, comma 5, del d.P.R. n. 309
del 1990.
Nel corso del giudizio è stata accolta dal giudice di primo grado
la domanda di sospensione, in via cautelare, del provvedimento
impugnato, sullo specifico rilievo secondo cui, a fronte di una
condanna per un reato ritenuto dal legislatore di particolare
tenuità, si imponeva una valutazione in concreto della pericolosità
sociale del ricorrente ai fini della pronuncia di rigetto del rinnovo
del permesso di soggiorno. Tuttavia il Consiglio di Stato, in sede di
appello, ha riformato l'ordinanza cautelare, ritenendo che una
condanna comunque rientrante nel novero di quelle contemplate
dall'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998, intervenuta dopo
l'entrata in vigore della legge n. 189 del 2002, è da ritenere
automaticamente ostativa rispetto all'accoglimento della domanda di
rinnovo del permesso di soggiorno.
3. - In entrambi i giudizi è intervenuto, con atti di uguale
contenuto, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione venga dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, terza
sezione, con due ordinanze di analogo contenuto, solleva, in
riferimento agli articoli 2, 3, 24 e 97 della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale «dell'art. 4, comma 3, del d.lgs.
n. 286 del 1998, come sostituito dalla legge n. 189 del 2002,
applicato in correlazione con il successivo art. 5, comma 5, nei
sensi di cui in motivazione».
Il remittente espone che sono stati impugnati provvedimenti dei
Questori di Milano (ordinanza n. 744 del 2007) e di Varese (ordinanza
n. 745 del 2007) di rigetto delle istanze di rinnovo del permesso di
soggiorno, nei confronti rispettivamente di un cittadino marocchino e
di un cittadino albanese, per essere stati costoro condannati, con
sentenze emesse ai sensi dell'art. 444 del codice di procedura
penale, il primo a otto mesi di reclusione e euro duemila di multa,
con i benefici di legge, il secondo a un anno di reclusione ed euro
ottomila di multa, per il reato di cui all'art. 73, comma 5, del
d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, per cessione di sostanze stupefacenti.
Il giudice a quo, premesso che per il rinnovo del permesso di
soggiorno sono stabiliti gli stessi requisiti indicati per l'ingresso
dello straniero nel territorio dello Stato, censura la normativa in
oggetto per aver incluso tra questi il fatto di non essere stato
condannato, anche se con «patteggiamento» della pena, fra gli altri,
per reati inerenti agli stupefacenti, ancorchè per ipotesi di lieve
entità.
Le due suddette disposizioni, applicate in combinato disposto,
appaiono al remittente illegittime anzitutto per intrinseca
irragionevolezza, consistente nell'aver disposto il rifiuto del
rinnovo del permesso di soggiorno in conseguenza della condanna per
qualsiasi reato inerente agli stupefacenti, senza alcuna valutazione
in concreto della pericolosità sociale del condannato ed ancorchè
si tratti di condanna inflitta a seguito di cosiddetto patteggiamento
- quindi, in mancanza del pieno accertamento della responsabilità
penale - per la quale sia stato, eventualmente, concesso il beneficio
della sospensione condizionale della pena (come accade nella
fattispecie di cui al giudizio contro il decreto del Questore di
Milano).
In secondo luogo, e sotto altro profilo, viene denunciato il
contrasto della normativa censurata con l'art. 3 Cost. per la
previsione del medesimo trattamento per ipotesi diverse, con
irragionevole equiparazione di condanne per reati gravi a condanne
inflitte per ipotesi criminose di modesta entità.
Secondo il remittente, la normativa è illegittima anche perchè
incide su diritti della personalità e, in considerazione
dell'automatismo applicativo della misura, lede il diritto di difesa
e il principio di proporzionalità rispetto allo specifico
comportamento dell'interessato.
Con l'ordinanza emessa nel giudizio d'impugnazione del decreto del
Questore di Milano si assume anche l'illegittimità delle
disposizioni stesse per non aver tenuto conto del radicamento dello
straniero nel territorio dello Stato.
2. - I giudizi devono essere riuniti perchè concernono le stesse
disposizioni e pongono questioni analoghe.
3. - Nessuno dei profili di censura è fondato.
Si premette che la principale norma concernente la condizione
giuridica dello straniero - attualmente, extracomunitario - è quella
dell'art. 10, comma secondo, Cost., la quale stabilisce che essa «è
regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati
internazionali».
Da tale disposizione si può desumere, da un lato, che, per quanto
concerne l'ingresso e la circolazione nel territorio nazionale (art.
16 Cost.), la situazione dello straniero non è uguale a quella dei
cittadini, dall'altro, che il legislatore, nelle sue scelte, incontra
anzitutto i limiti derivanti dalle norme di diritto internazionale
generalmente riconosciute ed eventualmente dei trattati
internazionali applicabili ai singoli casi.
Occorre, inoltre, rilevare che lo straniero è anche titolare di
tutti i diritti fondamentali che la Costituzione riconosce spettanti
alla persona (si vedano, per tutte, le sentenze n. 203 del 1997,
n. 252 del 2001, n. 432 del 2005 e n. 324 del 2006).
In particolare, per quanto qui interessa, ciò comporta il
rispetto, da parte del legislatore, del canone della ragionevolezza,
espressione del principio di eguaglianza, che, in linea generale,
informa il godimento di tutte le posizioni soggettive.
Peraltro, come questa Corte ha più volte affermato, «la
regolamentazione dell'ingresso e del soggiorno dello straniero nel
territorio nazionale è collegata alla ponderazione di svariati
interessi pubblici, quali, ad esempio, la sicurezza e la sanità
pubblica, l'ordine pubblico, i vincoli di carattere internazionale e
la politica nazionale in tema di immigrazione e tale ponderazione
spetta in via primaria al legislatore ordinario, il quale possiede in
materia un'ampia discrezionalità, limitata, sotto il profilo della
conformità a Costituzione, soltanto dal vincolo che le sue scelte
non risultino manifestamente irragionevoli» (si vedano, per tutte, la
sentenza n. 206 del 2006 e, da ultimo, l'ordinanza n. 361 del 2007).
4. - Tutto ciò premesso, occorre stabilire se la normativa
censurata sia, o meno, in contrasto con i principi enunciati.
A tal proposito può, in primo luogo, ritenersi che non sia
manifestamente irragionevole condizionare l'ingresso e la permanenza
dello straniero nel territorio nazionale alla circostanza della
mancata commissione di reati di non scarso rilievo. In tale ordine di
idee, la condanna per un delitto punito con la pena detentiva, la cui
configurazione è diretta a tutelare beni giuridici di rilevante
valore sociale - quali sono le fattispecie incriminatrici prese in
considerazione dalla normativa censurata - non può, di per sè,
essere considerata circostanza ininfluente ai fini di cui trattasi,
al punto di far ritenere manifestamente irragionevole la disciplina
legislativa che siffatta condanna assume come circostanza ostativa
all'accettazione dello straniero nel territorio dello Stato.
Si deve, inoltre, osservare che il rifiuto del rilascio o rinnovo
del permesso di soggiorno, previsto dalle disposizioni in oggetto,
non costituisce sanzione penale, sicchè il legislatore ben può
stabilirlo per fatti che, sotto il profilo penale, hanno una diversa
gravità, valutandolo misura idonea alla realizzazione dell'interesse
pubblico alla sicurezza e tranquillità, anche se ai fini penali i
fatti stessi hanno ricevuto una diversa valutazione. Sotto questo
aspetto neppure può essere considerata manifestamente irragionevole
la scelta legislativa di non aver dato rilievo alla sussistenza delle
condizioni per la concessione del beneficio della sospensione della
pena, a differenza di quanto avviene per l'espulsione dal territorio
nazionale come misura di sicurezza (sentenza n. 58 del 1995). Invero,
il fatto che la prognosi favorevole in merito all'astensione del
condannato, nel tempo stabilito dalla legge, dalla commissione di
ulteriori reati sia condotta, ai fini della non esecuzione della
pena, con criteri diversi da quelli che presiedono al giudizio di
indesiderabilità dello straniero nel territorio italiano, non può
considerarsi, di per sè, in contrasto con il principio di
razionalita-equità, attesa la non coincidenza delle due suddette
valutazioni.
D'altronde, l'inclusione di condanne per qualsiasi reato inerente
agli stupefacenti tra le cause ostative all'ingresso e alla
permanenza dello straniero in Italia non appare manifestamente
irragionevole qualora si consideri che si tratta di ipotesi
delittuose spesso implicanti contatti, a diversi livelli, con
appartenenti ad organizzazioni criminali o che, comunque, sono
dirette ad alimentare il cosiddetto mercato della droga, il quale
rappresenta una delle maggiori fonti di reddito della criminalità
organizzata (sentenza n. 333 del 1991).
Del pari infondato è il profilo di censura concernente il tipo di
procedimento seguito per giungere alla condanna penale e la natura
della sentenza con la quale questa è stata pronunciata. Infatti, da
un lato, la sentenza di applicazione della pena su richiesta, salve
diverse disposizioni di legge, «è equiparata a una pronuncia di
condanna» (art. 445, comma 1, cod. proc. pen) e, d'altra parte, per
le fattispecie - quali quelle oggetto dei giudizi a quibus -
interamente verificatesi dopo l'entrata in vigore della legge n. 189
del 2002, il fatto che la condanna sia intervenuta in sede di
patteggiamento non appare significativo, in quanto «nell'opzione del
rito alternativo, l'imputato è posto ex ante nella piena condizione
di conoscere tutte le conseguenze scaturenti dalla scelta processuale
operata» (ordinanza n. 456 del 2007).
5. - Le disposizioni impugnate sono censurate anche perchè non
prevedono uno specifico giudizio di pericolosità sociale dei singoli
soggetti.
A tal proposito si deve ribadire che il cosiddetto automatismo
espulsivo «altro non è che un riflesso del principio di stretta
legalità che permea l'intera disciplina dell'immigrazione e che
costituisce, anche per gli stranieri, presidio ineliminabile dei loro
diritti, consentendo di scongiurare possibili arbitri da parte
dell'autorità amministrativa» (ordinanza n. 146 del 2002).
Si rileva, inoltre, che, con i decreti legislativi n. 3 e n. 5
dell'8 gennaio 2007 - rispettivamente, di attuazione delle direttive
2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi
soggiornanti di lungo periodo e 2003/86/CE relativa al
ricongiungimento familiare - il legislatore ha dato rilievo, in via
generale, a ragioni umanitarie e solidaristiche idonee a giustificare
il superamento di cause ostative al rilascio o al rinnovo dei titoli
autorizzativi dell'ingresso o della permanenza nel territorio
nazionale da parte degli stranieri.
6. - Si osserva, infine, che gli artt. 24 e 97 Cost. non sono
stati invocati sulla base di autonome motivazioni, bensì in
connessione con gli artt. 2 e 3 Cost., alla stregua dei quali lo
scrutinio è stato condotto con le considerazioni che precedono.
In conclusione, la sollevata questione deve essere dichiarata non
fondata sotto tutti i profili.

per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
del combinato disposto dell'art. 4, comma 3, e dell'art. 5, comma 5,
del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), nel testo risultante a seguito
delle modifiche di cui alla legge 30 luglio 2002, n. 189, sollevata,
in riferimento agli articoli 2, 3, 24 e 97 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, terza sezione,
con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Amirante
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 16 maggio 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola