1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 15-12-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 932 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 giugno 2004
Ordinanza emessa il 3 giugno 2004 dal giudice di pace di Milano nel procedimento civile vertente tra Fusari Alessandro contro Prefetto di Milano Circolazione stradale - Patente di guida - Patente a punti - Decurtazione del punteggio per violazioni del codice della strada - Applicazione a carico del proprietario del veicolo che non comunichi i dati dell'effettivo trasgressore - Violazione del principio di eguaglianza - Disparita' di trattamento tra proprietari (a seconda che siano persone fisiche o giuridiche, e che siano muniti o meno di patente) - Lesione del diritto di difesa, nonche' della «parita' delle armi» e del «giusto processo» - Violazione della presunzione di innocenza e del principio della responsabilita' personale (applicabili agli illeciti depenalizzati soggetti a sanzioni non meramente pecuniarie) - Compressione della tutela giurisdizionale contro gli atti della P.A. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 126-bis, paragrafo [recte: comma] 2, introdotto dall'art. 7 del d.lgs. 15 gennaio 2002, n. 9. - Costituzione, artt. 3, 24, 27 e 113. (004C1280) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 15-12-2004)

IL GIUDICE DI PACE

Nel ricorso ex art. 22 legge n. 689/1981 promossa da Alesandro
Fusari, con l'avv. Piero Alderighi, attore opponente;
Contro Prefetto di Milano, con il funzionario delegato,
resistente; ha emesso la seguente ordinanza ex art. 22 legge
n. 689/1981 depositato il 9 gennaio 2004, chiedeva l'annullamento del
verbale di contestazione, notificatogli dalla Polizia della Strada di
Milano, n. ATX0000220641, e con il quale gli veniva addebitata la
assenta violazione dell'art. 142, comma ottavo del codice della
strada.
Il ricorrente, a conforto del ricorso, sosteneva, fra l'altro,
che l'art. 126-bis n. 2 del codice della strada - ed in forza del
quale, in aggiunta alla sanzione pecuniaria, gli erano stati tolti
alcuni punti sulla patente - doveva ritenersi incostituzionale.
Allegava al riguardo il ricorrente di non essere stato alla guida del
proprio veicolo al momento dell'infrazione, accertata con autovelox e
non immediatamente contestata, e di aver, ciò malgrado, subito la
decurtazione dei punti sulla propria patente ai sensi del richiamato
par. 2 dell'art. 126-bis del c.d.s.
Si costituiva, sia pure fuori termine, il Prefetto di Milano
chiedendo il rigetto della opposizione e la conferma del verbale di
accertamento impugnato.
Essendo il thema decidendum del presente processo incentrato
sulla legittimità costituzionale, o meno, dellart. 126-bis c.d.s. in
ragione dei modi con cui detta norma sancisce la perdita dei punti
sulla patente, questo giudice, deve osservare al riguardo, quanto
segue.
L'eccepita incostituzionalità appare a questo giudice
profilabile con riferimento agli articoli della Carta costituzionale
qui di seguito indicati.
1. - Violazione dell'art. 3 che assicuri l'eguaglianza dei
soggetti di fronte alla legge.
A) Come è noto, l'articolo in esame detta una diversa disciplina
a seconda che il proprietario della vettura, il cui conducente
risulta aver commesso una infrazione tale da dover sottrarre punti
alla patente, sia una persona fisica oppure una persona giuridica.
Ed infatti, nel caso di persona fisica, l'art. 126-bis commina la
perdita dei punti al proprietario del veicolo ancorchè non fosse
affatto alla guida dello stesso al momento dell'accertata infrazione,
salvo che la stessa comunichi, entro un determinato termine,
all'organo di Polizia i dati personali e della patente del conducente
al momento della commessa violazione.
Nel caso invece che il proprietario risulti una persona
giuridica, la norma in esame dispone che, qualora nello stesso
termine di cui sopra, il legale rappresentante non fornisca alla
Polizia i medesimi dati, si applichi a suo carico la diversa sanzione
di cui all'art. 180, comma 8 c.d.s. (il quale infligge una sanzione
pecuniaria da Euro 343,35 ad Euro 1.376,55 a chiunque non ottemperi
all'invito, rivoltogli dall'autorità, di fornire i dati richiesti).
Sotto questo primo profilo è evidente la discriminazione che la
norma sancisce, fra le persone fisiche e le persone giuridiche, a
fronte del medesimo comportamento (e cioè la omessa indicazione
della persona e della patente di colui che era alla guida del
veicolo).
B) Il principio dell'uguaglianza di fronte alla legge appare
inoltre violato sotto altro profilo.
L'art. 126-bis par. 2 infatti discrimina i proprietari di veicoli
dotati di patente da quelli che ne sono invece privi, ogni qualvolta
l'infrazione sia compiuta da un soggetto diverso da loro.
Ed invero detta norma sancisce automaticamente la sottrazione dei
punti in danno dei proprietari muniti di patente, ancorchè non
conducenti, salvo che costoro forniscano i dati sulla persona e sulla
patente del conducente effettivo. Da tale sanzione sono peraltro
sicuramente indenni coloro i quali, pur essendo proprietari di un
veicolo, non sono muniti di patente. Ipotesi quest'ultima per nulla
intrequente in quanto è ben noto che molte persone acquistano la
vettura, pur essendo prive di patente, disponendo che la stessa sia
guidata da propri congiunti o da un autista all'uopo assunto.
È quindi del tutto evidente che, nel caso di infrazione al
codice della strada che comporti la perdita di punti sulla patente e
che venga accertata in capo a soggetto non individuato, colui il
quale è titolare di una patente risulta colpito da una sanzione
afflittiva (quella della sottrazione dei punti) che viceversa risulta
totalmente inapplicabile a colui il quale, pur essendo proprietario
di un veicolo, è privo di patente.
2. - Violazione dell'art. 24 che assicura il diritto inviolabile
di difesa in ogni fase del procedimento.
Ad avviso di questo giudice la violazione di tale norma è
ravvisabile sotto molteplici profili che qui vengono separatamente
esposti ed illustrati.
A) Innanzitutto l'art. 126-bis par. 2, così come formulato,
viola sicuramente il diritto di difesa del proprietario non alla
guida del veicolo perchè lo costringe ad indicare il responsabile
dell'infrazione, nonchè gli estremi della di lui patente, quale
unica via per evitare la sanzione afflittiva della perdita dei punti.
In tal modo il diritto di difesa è sicuramente pregiudicato, e
comunque limitato in quanto chiunque sia incolpato di un infrazione
deve essere posto nella condizione di dimostrare, con ogni mezzo, di
non aver violato la legge senza dover subire, a tal fine, l'unico
mezzo che l'art. 126-bis individua nella indicazione del vero
responsabile.
B) L'art. 126-bis inoltre viola il principio della «parità delle
armi» e del «giusto processo», chiaramente affermati nella
Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo. Tali principi la dottrina
prevalente ritiene «costituzionalizzati», sia in base all'art. 10
della Costituzione medesima, sia in base alla più pregnante
interpretazione del diritto di difesa che essi imprimono all'art. 24.
Al riguardo vi è da domandarsi quale «parità delle armi» e
quale «giusto processo» possa ravvisarsi nella situazione delineata
dal vigente testo dell'art. 126-bis par. 2 c.d.s. atteso che con esso
la pubblica amministrazione nega la pienezza di difesa tanto da
attribuire al proprietario di un veicolo, quale unico mezzo a tal
fine, quello di comunicare il nome e gli estremi della patente
dell'effettivo autore della trasgressione (e ciò, si badi bene,
anche allorquando il proprietario non fosse presente al momento della
commessa infrazione).
C) Come noto, la maggior parte delle contravvenzioni concernenti
la trasgressione del limite di velocità viene inflitta senza la
contestazione immediata in quanto il meccanismo di accertamento è
affidato all'autovelox (e non invece alla contestazione materialmente
rilevata e subito comunicata dall'agente di polizia al
contravventore). Tale meccanismo di accertamento è sì ammesso dalla
legge, ma soltanto in via di eccezione al principio generale, che
presidia le infrazioni al codice della strada, e secondo cui
l'accertamento, da effettuarsi a cura dell'agente di polizia, deve
essere immediatamente contestato al presunto trasgressore.
È quindi evidente che il meccanismo accertato con autovelox, per
sua natura, comprime il diritto di difesa. Tale compressione
peraltro, se appare ammissibile in ordine alle pene pecuniarie, non
appare invece consentito per le sanzioni di diversa natura,
soprattutto se limitative della sfera di azione del soggetto, tanto
che lo stesso codice della strada (art. 196, comma 1, ed art. 210
n. 4) prevede la solidarietà passiva del conducente del proprietario
del veicolo solo per le sanzioni pecuniarie, e non invece per le
altre.
Non appare quindi conforme al principio costituzionale
dell'inviolabilità della difesa una norma che disponga la
solidarietà passiva anche del proprietario, per pene non pecuniarie,
tutte le volte in cui quest'ultimo non sia stato individuato come
trasgressore. Ed infatti se la sanzione pecuniaria, in ragione della
sua indole, può colpire, anche secondo il diritto penale, i soggetti
non autori del comportamento illecito, le sanzioni di diversa natura
non possono dar luogo ad una solidarietà passiva in capo a soggetti
non individuati come responsabili, così come invece si verifica in
danno del proprietario del veicolo in forza del ricordato art.
126-bis par. 2 del c.d.s.
D) Come sopra ricordato, l'art. 126-bis impone l'obbligo di
autodenuncia in tutti i casi nei quali il conducente sia anche il
proprietario.
Tale obbligo viene sanzionato nel senso che, in mancanza di
autodenuncia, il proprietario subisce sia la sanzione della
decurtazione dei punti, sia la sanzione pecuniaria.
Tale normativa appare incompatibile con il diritto di difesa in
quanto il meccanismo dell'art. 126-bis in luogo di prevedere che sia
l'autorità amministrativa a provare la asserita violazione della
legge, dispone che sia il supposto colpevole a dimostrare che
l'infrazione è stata commessa da altri: situazione quest'ultima
chiaramente incompatibile con il sistema accusatorio in quanto
palesemente riplasma il sistema inquisitorio, vigente prima
dell'Illuminismo, e secondo cui era l'imputato a dover dimostrare la
propria innocenza.
E) L'art. 126-bis in esame appare incompatibile con la
inviolabilità del diritto di difesa anche in quanto impone, onde
evitare la duplice sanzione - pecuniaria e della sottrazione dei
punti - una attività obiettivamente impossibile.
Detta norma impone infatti al proprietario di comunicare i dati
personali e quelli della patente del conducente. È tuttavia evidente
che il proprietario non può materialmente, a distanza di tempo dalla
presunta infrazione, ricordare, e quindi comunicare, la persona del
trasgressore. Si pensi al riguardo, a tutti i casi, tutt'altro che
infrequenti, di vetture aziendali che appartengono ad una impresa
individuale od ad una persona giuridica e nella quale coloro i quali
si servono di dette vetture sono moltissimi dipendenti o
collaboratori. In proposito si osservi che il proprietario, per lo
stesso meccanismo che disciplina la comunicazione delle sanzioni
accertate con autovelox, riceve notizia della asserita infrazione
soltanto molti giorni dopo, con conseguente impossibilità, anche per
tale ragione, di poter concretamente ricostruire la persona del
conducente.
Infine, ed a riprova della oggettiva impossibilità imposta dalla
norma in esame, si consideri il caso del soggetto che dia in comodato
la propria vettura a quattro amici, tutti dotati di patente, per una
gita e che, in occasione di quest'ultima, risulti accertato, con
autovelox, la trasgressione del limite di velocità. È evidente che
il proprietario non è nella materiale possibilità di conoscere, non
avendo partecipato alla gita, chi fosse al volante al momento
dell'infrazione, mentre, neppure gioverebbe all'accertamento del
responsabile, la comunicazione da lui fatta alla Polizia di tutti i
nomi degli amici ai quali diede la vettura in comodato.
In altri termini, mentre qualsiasi soggetto, ancorchè imputato
del più grave delitto, conserva il diritto di provare in ogni modo
la propria innocenza, e quindi anche offrendo un attendibile «alibi»,
il proprietario di un veicolo, che non fosse alla guida dello stesso
al momento dell'accertata infrazione, non potrebbe, alla stregua
dell'art. 126-bis c.d.s., liberarsi dalla sanzione, a lui oltretutto
inflitta senza prove, provando in modo plausibile, e quindi anche con
un «alibi», il non compimento dell'illecito, in quanto detta norma
gli consente, a tal fine, unicamente di indicare i dati personali
dell'effettivo responsabile, anche se da lui non conoscibili.
Lungi quindi dal consentire il diritto di difesa, così come
delineato dalla Carta costituzionale, l'art. 126-bis impone una
attività sicuramente incompatibile con la Costituzione, oltre che
tendenzialmente impossibile.
3. - Violazione dell'art. 27 che istituisce la presunzione di
innocenza e la personale responsabilità dell'imputato.
Ritiene questo giudice di evocare, anche nella presente
fattispecie, i principi costituzionali di cui all'art. 27, in quanto
i fatti ora sanzionati in via amministrativa, ed ai quali si
riferisce l'art. 126-bis, erano stati previsti e qualificati come
reati, ancorchè contravvenzionali. Per tali fatti tuttavia sono
conservate sanzioni afflittive, non pecuniarie, le quali risultano
incisive della sfera di libertà della persona.
Ciò chiaramente risulta dallo stesso codice della strada il
quale tuttavia, agli artt. 196 e 210 n. 4, ribadisce il principio
secondo cui la responsabilità solidale vale solo per le sanzioni
pecuniarie e non per tutte le altre, fra le quali è certamente
compresa quella della sottrazione dei punti alla patente. Risulta
così confermato che, proprio in ragione del carattere afflittivo e
ad personam, le sanzioni non pecuniarie non possono in alcun modo
gravare su soggetti diversi dall'autore del comportamento illecito.
Una ulteriore conferma della conservata matrice penalistica
dell'intero impianto sanzionatorio ora qualificato come illecito
amministrativo, emerge dal penultimo comma dell'art. 23 della legge
n. 689/1981 il quale, disponendo che «il giudice accoglie
l'opposizione quando non vi sono prove sufficienti della
responsabilità dell'opponente», ribadisce il principio
costituzionalmente garantito, della presunzione di innocenza.
Le considerazioni che precedono, valutate nel loro complesso,
portano a ritenere che i principi costituzionali ispiratori del
diritto penale, e racchiusi nel ricordato art. 27 della Costituzione,
debbano applicarsi anche a quegli illeciti, già di indole penale ed
ora depenalizzati, e che, tuttavia, prevedono sanzioni non pecuniarie
e comunque limitative della sfera di libertà delle persone.
Premessi tali rilievi l'art 126-bis c.d.s. par. 2 viola, ad
avviso di questo giudice, i principi della presunzione di innocenza e
della responsabilità personale sotto i seguenti profili.
a) il dovere imposto dall'art. 126-bis c.d.s. al proprietario
del veicolo di segnalare alla Polizia il nome del conducente e gli
estremi della di lui patente, pena la sanzione in esso indicata,
viola il principio della presunzione di innocenza soprattutto perchè
risulta imposto al proprietario ogni qualvolta l'autorità
amministrativa non sia stata in grado di identificare la persona del
conducente (e quindi del vero responsabile).
Ed invero, mentre secondo il principio della presunzione di
innocenza e della responsabilità personale, deve essere colui che
sostiene l'accusa ad offrire la prova della colpevolezza di una
persona, il dettato dell'art 126-bis ribalta tale principio e
sanziona, senza prove, la responsabilità del proprietario disponendo
che questi viene liberato dalla sanzione soltanto effettuando una
segnalazione, che più spesso è impossibile, e che comunque postula,
per il suo contenuto, che sia il supposto colpevole a dover
dimostrare di non essere tale.
b) la norma in esame introduce inoltre il principio della
responsabilità oggettiva. Essa infatti afferma, sulla base di un
postulato privo di fondamento, che il proprietario, in quanto tale e
quindi ancorchè sia privo di patente, debba indicare, se intende
evitare la sanzione inflittagli, la persona che effettivamente era
alla guida del veicolo. L'introduzione, così effettuata, del
principio di una responsabilità oggettiva, viola il principio della
responsabilità personale, vigente nel nostro ordinamento in forza
del dettato costituzionale, oltre che del diritto penale (che non
contempla reati se non commessi almeno per colpa).
c) come dianzi ricordato, lo stesso sistema sanzionatorio,
nel quale si colloca l'art. 126-bis c.d.s., prevede, in ossequio ai
principi costituzionali dianzi evocati, che la solidarietà passiva
valga soltanto per le sanzioni pecuniarie. Per contro la sanzione
comportante la perdita dei punti tale non è tale e quindi non può
essere consentito che la stessa possa venire applicata, in modo
automatico e senza prove, in danno del proprietario del veicolo.
Al riguardo è appena il caso di ricordare che il titolo di
proprietà non è affatto una prova di colpevolezza, ma, a tutto
concedere, un indizio estremamente vago, mentre la sanzione della
perdita dei punti è sicuramente dotata di un carattere invasivo e
limitativo della sfera di libertà del soggetto: quest'ultimo infatti
può venir privato, con la perdita dei punti, della libertà di
circolare alla guida del proprio veicolo e risultare così impedito
dall'usare un mezzo indispensabile per la propria vita lavorativa e
di relazione.
4) - Violazione dell'art. 113 che disciplina i rapporti tra il
cittadino e la pubblica amministrazione.
Come è noto, detta norma riconosce la piena tutela
giurisdizionale dei diritti dei cittadini nei confronti della
pubblica amministrazione ed inibisce che tale tutela possa essere
esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per
determinate categorie di atti.
Ritiene questo giudice che entrambi tali principi risultino
violati dal paragrafo 2 dell'art. 126-bis c.d.s.
Ed infatti della norma sancisce, sia la responsabilità del
proprietario, ancorchè assente al momento dell'illecito accertato,
sia la necessità della di lui comunicazione dei dati personali e
della patente del conducente, quale unico mezzo per elidere le
sanzioni inflitte. In tal modo detta norma limita vistosamente il
diritto del proprietario, quantomeno per quella particolare categoria
di atti costituita da determinate infrazioni al c.d.s. Ed invero
l'obbligo di comunicare i dati anzidetti oltre a costituire un limite
non costituzionalmente consentito, si profila inoltre, e per le
ragioni dianzi ricordate, come una attività che, il più spesso,
risulta impossibile.
Osserva infine questo giudice che il presente giudizio proprio
perchè incentrato sulla eccepita illegittimità incostituzionale
delle disposizioni di cui al paragrafo 2 dell'art. 126-bis c.d.s. non
può essere definito indipendentemente dall'anzidetta questione di
costituzionalità.
Detta questione inoltre non appare a questo giudice
manifestamente infondata in ragione delle considerazioni esposte più
sopra.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata ai sensi
dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, la questione di
legittimità Costituzionale dell'art. 126-bis, paragrafo 2, del
codice della strada introdotto con l'art. 7, del decreto legislativo
15 gennaio 2002, n. 9, per contrasto con gli artt. 3, 24, 27 e 113
della Costituzione;
Ordina che gli atti del processo siano trasmessi alla Corte
costituzionale e sospende il processo medesimo a mente dell'art. 23
legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata a cura della
cancelleria alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti delle camere.
Milano, addì 1° giugno 2004
Il giudice di pace: Polastri Menni
04C1280