1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 42 SENTENZA 8 - 14 febbraio 1989
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Regioni - Regione Lombardia - Esercizio del c.d. "potere estero" - Attivita' di mero rilievo internazionale - Dichiarazione congiunta del presidente della giunta regionale e del presidente del Land Baden-Wurttemberg sottoscritta in Stoccarda il 30 maggio 1988 - Attribuzione della competenza alla regione Lombardia (089C0124) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri notificato il 13 settembre 1988, depositato in Cancelleria
il 23 settembre 1988 ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 1988
per conflitto di attribuzione sorto a seguito della "Dichiarazione
congiunta della Regione Lombardia e del Land di Baden - Wurttemberg"
sottoscritta il 30 maggio 1988 a Stoccarda;
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 1988 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avv. Valerio Onida per la Regione
Lombardia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 13 settembre 1988, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato, ha proposto conflitto di attribuzioni nei
confronti della Regione Lombardia, chiedendo la declaratoria della
spettanza allo Stato di "ogni attribuzione relativa alla
determinazione della politica estera (c.d. 'potere estero'), in essa
compresa la stipulazione di accordi comunque denominati con enti
territoriali di uno Stato estero", e, conseguentemente,
l'annullamento della "dichiarazione congiunta" sottoscritta il 30
maggio 1988 dal Presidente della Giunta regionale e dal Presidente
del Land Baden - Wurttemberg (B.R.D.), in quanto non assentita ed
invasiva di attribuzioni statali, in relazione a quanto disposto
dagli artt. 5, 80, 87, 115 e 117 Cost. ed all'art. 4 del d.P.R. 24
luglio 1977, n.616.
Pur se preceduta da un'intesa governativa per un incontro tra i
Presidenti dei due enti territoriali, avente lo scopo di "esaminare
possibili forme di collaborazione", la dichiarazione, ad avviso del
ricorrente, si è concretizzata in un "protocollo d'intenti" non
assentito, non circoscritto allo "scambio di informazioni utili"
ovvero allo "approfondimento di conoscenze in materie di comune
interesse" e concernente materie non attribuite alle Regioni (specie
se a statuto ordinario), quali la ricerca scientifica, il
trasferimento di tecnologie (che prevalentemente si ha nei settori
industriali), la promozione del "design", la cooperazione economica
transfrontaliera, etc.
La dichiarazione - lamenta inoltre il ricorrente - riserva alle
"autorità competenti a livello statale" un ruolo solo marginale
("...tenere informate...") e istituzionalizza la speciale relazione
tra i due enti regionali mediante la prevista costituzione di un
"gruppo di lavoro". Di qui l'esorbitanza dai limiti posti in materia
da questa Corte con le sentt. nn. 187 del 1985, 179 del 1987 e 737
del 1988.
2. - La Regione Lombardia, costituitasi col patrocinio degli
Avv.ti V. Onida e G. Rueca, sostiene innanzitutto che trattasi di
mera dichiarazione espressiva di auspici, di per sè non in grado di
impegnare nè la volontà della Regione, nè tanto meno la volontà
dello Stato in campo internazionale e con la quale non vengono posti
in essere atti o attività di rilievo internazionale.
Richiamando, poi, la corrispondenza intercorsa sull'argomento, la
Regione sostiene di aver tempestivamente informato il Governo
dell'incontro e del contenuto dell'attività che si proponeva di
compiere e che, una volta ottenutone l'assenso, non è sostenibile
che l'atto da compiere, scaturente da un'"attività di mero rilievo
internazionale" ed avente rilevanza giuridica esterna sia
assoggettato ad assenso preventivo, essendo invece esso sindacabile
nei modi ordinari ove esorbiti dai limiti di intervento delle Regioni
nel campo internazionale.
Nella specie, ad avviso della Regione, la dichiarazione impugnata
rientra perfettamente nell'ambito delineato dalla sentenza n.179 del
1987 per le attività di mero rilievo internazionale delle Regioni:
sia perchè essa, anche in riferimento alle attività specificamente
menzionate nel ricorso, si risolve in una mera dichiarazione di
intenti; sia perchè, anche se fosse oggetto di attività già
intraprese o almeno predisposte, concernerebbe attività "aventi per
oggetto finalità di studio o di informazione (in materie tecniche)"
o comunque "dirette ad agevolare il progresso culturale o economico
in ambito locale", rientranti nell'ambito segnato con la citata
sentenza.
La Regione sostiene, inoltre, che le materie oggetto della
dichiarazione ricadono nell'ambito delle materie di competenza
regionale o comunque di materie rispetto alle quali la Regione ha
poteri o facoltà di intervento o di promozione o di iniziativa; e
che, comunque, ai fini in discorso rileva solo il tipo di attività
svolta dalla Regione, e non anche, almeno direttamente, l'ambito
delle materie di competenza. Il vero limite, infatti, è che con le
attività di mero rilievo internazionale le Regioni non pongano in
essere veri accordi nè assumano diritti e obblighi tali da impegnare
la responsabilità internazionale dello Stato, e soprattutto che tali
attività non determinino il "pericolo di un pregiudizio agli
interessi del Paese" (sent. n. 737 cit.); e d'altra parte con la
sentenza n. 179 del 1987 si è ritenuta lecita una dichiarazione di
intenti concernente attività in parte non rientranti nell'ambito
delle competenze regionali.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene - con il
conflitto di attribuzioni proposto - che la "dichiarazione congiunta"
sottoscritta il 30 maggio 1988 dal Presidente della Giunta regionale
lombarda e dal Presidente del Land Baden-Wurttemberg (R.F.T.) debba
essere annullata in quanto non assentita ed "invasiva di attribuzioni
statali, in relazione a quanto disposto dagli artt. 5, 80, 87, 115 e
117 della Costituzione e dall'art. 4 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616".
Oltre alla mancanza del necessario assenso (che non sarebbe
neppure stato richiesto), il ricorrente lamenta che la dichiarazione
congiunta abbia sostanza di un vero e proprio accordo tra i due enti
regionali e che concerna "materie non attribuite alle Regioni (specie
se a statuto ordinario) quali la ricerca scientifica, il
trasferimento di tecnologie (che prevalentemente si ha nei settori
industriali) la promozione del 'design', la cooperazione economica
transfrontaliera, etc.". Censura, inoltre, che sia stata concordata
la costituzione di un "gruppo di lavoro" per coordinare le attività
bilaterali, e che in ordine a queste siano previste mere informative
alle competenti autorità statali.
2. - Il ricorso non è fondato.
La sentenza n. 179 del 1987 di questa Corte ha dato un assetto
organico alla materia dei rapporti delle Regioni con consimili enti
di altri Paesi. Pur ribadendo il principio della esclusiva
soggettività internazionale dello Stato, la Corte ha rilevato, tra
l'altro, che - oltre alle vere e proprie attività "promozionali" è
dato riscontrare nell'ambito della realtà internazionale "alcune
attività di vario contenuto congiuntamente compiute dalle Regioni e
da altri (di norma omologhi) organismi esteri aventi per oggetto
finalità di studio o di informazione (in materie tecniche) oppure la
previsione di partecipazione a manifestazioni dirette ad agevolare il
progresso culturale o economico in ambito locale, ovvero, infine,
l'enunciazione di propositi intesi ad armonizzare unilateralmente le
rispettive condotte" in vista di scopi di comune interesse "connessi
alle materie loro devolute", da realizzare "mediante atti propri o,
al più, mediante sollecitazione dei competenti organi nazionali". Si
tratta delle cosiddette "attività di mero rilievo internazionale"
che esulano dall'ambito dei rapporti internazionali riservati allo
Stato, in quanto con esse le Regioni "non pongono in essere veri
accordi nè assumono diritti ed obblighi tali da impegnare la
responsabilità internazionale dello Stato": sicchè esse vanno
ritenute costituzionalmente legittime, semprechè sia intervenuto il
previo assenso del Governo, in modo che lo Stato possa controllarne
la conformità agli indirizzi di politica internazionale e verificare
l'assenza di pregiudizio agli interessi del Paese.
3. - Alla stregua di tali principi, confermati dalla più recente
giurisprudenza della Corte (sentt. nn. 250 e 739 del 1988), non vi è
dubbio che la dichiarazione impugnata debba ritenersi legittima.
Non è esatta, in primo luogo, l'affermazione del ricorrente
secondo la quale l'attività posta in essere dal Presidente della
Regione Lombardia sarebbe stata priva dell'assenso da parte dello
Stato. Questo invero venne espresso, a seguito di precedente scambio
di messaggi, dal Ministro per gli affari regionali in data 24 maggio
1988, con la comunicazione dell'intesa governativa all'incontro del
Presidente della Regione Lombardia del 30 maggio con il Presidente
del Land Baden-Wurttemberg "avente scopo di esaminare possibili forme
di collaborazione", nonchè alle attività preparatorie del medesimo.
In secondo luogo, la dichiarazione impugnata non costituisce nè
formalmente nè sostanzialmente un accordo, non discendendo da essa
alcuna assunzione di obblighi per la Regione, nè tanto meno per lo
Stato: con la esclusione quindi di ogni responsabilità di
quest'ultimo. Essa, invero, specifica le "forme di collaborazione"
tra i due enti - alle quali il Governo ha dato il proprio assenso -
esprimendo il comune intento "di approfondire i rapporti già
esistenti", "di favorire l'opportunità di scambi di esperienze e di
collaborazione", "di intensificare le relazioni bilaterali", "di
favorire i contatti tra gli enti locali e le forze economiche,
sociali e culturali dei rispettivi ambiti territoriali".
Al di là di alcune generiche affermazioni preliminari, da
intendersi come mere proposizioni "di stile", la dichiarazione
congiunta si limita, quindi, ad enunciare propositi di cooperazione
intesi a realizzare scambi di informazioni e conoscenze e ad
agevolare il progresso economico e culturale delle rispettive
comunità, rientrando perciò tra le attività di mero rilievo
internazionale nel senso dianzi precisato.
Nè a diversa conclusione può pervenirsi rispetto a quegli
specifici oggetti di cooperazione ("trasferimento tecnologico",
"promozione del design" e della "ricerca") che il ricorrente censura
sostenendo che essi esorbiterebbero dalle materie di competenza
regionale. Tale assunto non può essere condiviso perchè siffatti
oggetti di per sè non costituiscono "materie" in senso proprio,
bensì metodologie di acquisizione di conoscenze tecniche. Nè dalla
dichiarazione congiunta risulta che tale scambio di conoscenze non
sia strumentale ai fini della realizzazione degli scopi connessi alla
sfera delle attribuzioni regionali. È poi ovvio che, una volta
concordato lo svolgimento di determinate attività bilaterali, sia
consentita la costituzione di "gruppi di lavoro" incaricati di
coordinarle. D'altra parte, l'impegno contenuto nella dichiarazione
di "tenere informate le autorità competenti a livello statale" non
può riguardare solo la comunicazione dell'esito dell'incontro - che
dovrebbe essere effettuata con adeguata tempestività - ma anche la
sollecitazione dei competenti organi nazionali là dove la
realizzazione degli intenti non possa avvenire con atti propri della
Regione (v. sentenza n. 179 del 1987, punto sette).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che rientra nelle attribuzioni della Regione Lombardia la
dichiarazione congiuntamente sottoscritta in Stoccarda dal Presidente
della Giunta regionale e dal Presidente del Land Baden-Wurttemberg
(Repubblica Federale Tedesca) il 30 maggio 1988.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 febbraio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 14 febbraio 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C0124