1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 13-5-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 24 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 marzo 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 marzo 2009 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impresa e imprenditore - Norme della Regione Campania - Azioni di sostegno volte a favorire il rientro di risorse umane qualificate sul territorio regionale - Credito di imposta a favore di imprese che assumano persone gia' residenti nella Regione per almeno dieci anni, in possesso di diploma di laurea in discipline tecnico-scientifiche, attualmente residenti all'estero o nelle regioni italiane non comprese nell'obiettivo Convergenza dei fondi strutturali comunitari, nonche' di altri requisiti - Ricorso del Governo - Denunciata lesione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario per violazione del divieto di discriminazione in base alla nazionalita' e del principio di libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunita', nonche' delle disposizioni in materia di aiuti di Stato, lesione del principio di uguaglianza, del principio di libera circolazione nel territorio della Repubblica, lesione della potesta' legislativa esclusiva statale in materia di sistema tributario. - Legge della Regione Campania 16 gennaio 2009, n. 1, art. 12, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 117, commi primo e secondo, lett. e), e 120; trattato CE, artt. 12, 39, 87, par. 1, e 88, par. 3; regolamento del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612/68. Impresa e imprenditore - Norme della Regione Campania - Azioni di sostegno volte a favorire il rientro di risorse umane qualificate sul territorio regionale - Fondi stanziati per il credito d'imposta regionale per gli investimenti - Destinazione di una quota a favore di imprese il cui capitale sociale sia detenuto, a maggioranza, da persone con residenza storica da almeno dieci anni nella Regione Campania, in possesso di diploma di laurea in discipline tecnico-specialistiche nonche' di altri requisiti - Ricorso del Governo - Denunciata lesione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario per violazione delle disposizioni in materia di aiuti di Stato e della liberta' di stabilimento, lesione del principio di uguaglianza, del principio di libera circolazione nel territorio della Repubblica. - Legge della Regione Campania 16 gennaio 2009, n. 1, art. 12, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 117, primo comma, e 120; trattato CE, artt. 43, 87, par. 1, e 88, par. 3. Bilancio e contabilita' pubblica - Sanita' pubblica - Norme della Regione Campania - Piano di rientro dal disavanzo sanitario - Aziende sanitarie locali, aziende ospedaliere e universitarie, policlinici universitari, istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico, istituti zooprofilattici sperimentali e agenzie sanitarie regionali, che hanno stipulato l'accordo di cui all'art. 1, comma 180, della legge finanziaria 2005 per il perseguimento dell'equilibrio economico - Sottrazione dei beni dei predetti enti al regime dell'esecuzione forzata, per la durata dell'accordo - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile e norme processuali, violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione per incongruita' rispetto alla norma statale di riferimento. - Legge della Regione Campania 16 gennaio 2009, n. 1, art. 25, comma 2. - Costituzione, artt. 97 e 117, commi primo e secondo, lett. l). (009C0270) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 13-5-2009)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, nei cui uffici
domicilia in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Campania, in persona del Presidente in carica
per l'impugnazione della legge regionale della Campania n. 1 del 16
gennaio 2009, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione
Campania n. 5 del 26 gennaio 2009, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania
- legge finanziaria anno 2009», in relazione ai suoi articoli 12 e
25, comma 2.
La legge regionale della Campania n. 1 del 2009 reca le
disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione Campania (legge finanziaria - Anno 2009).
L'articolo 12 della legge regionale, rubricato «Azioni di
sostegno volte a favorire il rientro di risorse umane qualificate sul
territorio regionale», dispone:
«1. Al fine di favorire il rientro sul territorio di risorse
umane qualificate sono agevolabili, con lo strumento del credito di
imposta, le assunzioni di persone che abbiano avuto residenza
anagrafica in Regione Campania per almeno dieci anni, in possesso di
diploma di laurea in discipline tecnico-scientifiche e di almeno uno
dei seguenti requisiti:
a) essere residenti da almeno ventiquattro mesi all'estero o
nelle regioni italiane non comprese nell'obiettivo Convergenza dei
fondi strutturali comunitari, non occupati ovvero occupati con
contratto di lavoro non a tempo indeterminato presso unità
produttive ubicate all'estero o in regioni italiane non comprese
nell'obiettivo Convergenza;
b) essere occupati a tempo indeterminato da almeno ventiquattro
mesi presso unità produttive ubicate all'estero o in regioni
italiane non comprese nell'obiettivo Convergenza.
2. Annualmente una quota dei fondi destinati al finanziamento
del credito di imposta regionale per gli investimenti è destinata ai
soggetti di cui all'articolo 2 del reg. 28 novembre 2007, n. 5, di
attuazione del credito di imposta per nuovi investimenti in Regione
Campania, il cui capitale sociale sia detenuto a maggioranza da
soggetti con residenza storica di almeno dieci anni in Regione
Campania ed in possesso di diploma di laurea in discipline
tecnico-scientifiche che abbiano almeno uno dei seguenti requisiti:
a) essere residenti da almeno ventiquattro mesi all'estero o
nelle regioni italiane non comprese nell'obiettivo Convergenza e che
risultino non occupati ovvero occupati con contratto di lavoro non a
tempo indeterminato presso unità produttive;
b) essere occupati a tempo indeterminato da almeno ventiquattro
mesi presso unità produttive ubicate all'estero o in regioni
italiane non comprese nell'obiettivo Convergenza».
L'articolo 25, intitolato «Misure di contenimento della spesa
sanitaria», al comma 2, stabilisce:
«Le aziende sanitarie locali, le aziende ospedaliere,
comprese le aziende ospedaliero-universitarie di cui all'articolo 2
del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, i policlinici
universitari a gestione diretta, gli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico di diritto pubblico, gli istituti
zooprofilattici sperimentali e le agenzie sanitarie regionali che
hanno stipulato l'accordo previsto dall'articolo 1, comma 180 della
legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria 2005),
limitatamente alla durata dell'accordo, non possono essere sottoposti
a pignoramenti».
Si tratta di disposizioni illegittime, per i seguenti
M o t i v i
1) In relazione all'articolo 117, primo comma, della Costituzione,
violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
L'articolo 12, comma 1, della legge regionale, il cui testo si è
qui riportato in narrativa, viola molteplici principi del Trattato
CE, primo fra tutti quello contenuto nell'articolo 12, secondo il
quale è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla
nazionalità.
È parimenti violato l'articolo 39 del Trattato, che garantisce
la libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità,
escludendo qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità.
Ed è violato il regolamento del Consiglio n. 1612/68, relativo,
appunto, alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della
Comunità, il quale, in applicazione delle citate disposizioni del
Trattato, dispone l'abolizione di qualsiasi forma di discriminazione
fra i lavoratori degli Stati membri, per quanto concerne tutte le
condizioni riguardanti l'impiego e il diritto di spostarsi
liberamente per esercitare un'attività subordinata.
Secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia delle
Comunità europee, l'articolo 39 del Trattato CE e l'articolo 7 del
regolamento n. 1612/68, in materia di parità di trattamento, vietano
non soltanto le discriminazioni palesi, basate, cioè, espressamente
sulla cittadinanza, ma anche qualsiasi discriminazione dissimulata
che, pur fondandosi su altri criteri di riferimento, perviene al
medesimo risultato (cfr., fra le tante, Corte di giustizia delle
Comunità europee, sentenza 2 1 febbraio 2008, causa C-507/06,
Klöpel, punti 17 e 18; sentenza 18 gennaio 2007, causa C-332/05,
Celozzi, punti 23 e 24; sentenza 8 giugno 1999, causa C-337/97,
Meeusen, punti 27 e 28; sentenza 12 giugno 1997, causa C-266/95,
Merino Garcia, punto 33).
Ciò vale, in particolare, nel caso di una condizione relativa
alla residenza, che più facilmente è soddisfatta da lavoratori
nazionali o, addirittura, come nel caso di specie, da lavoratori
originari di una particolare regione (cfr. Corte di giustizia delle
Comunità europee, sentenza 18 luglio 2007, causa C-212/05, Hartmann,
punti 30 e 31; sentenza 14 febbraio 1995, causa C-279/93, Schumacker,
punto 28; sentenza 7 maggio 1998, Clean Car Autoservice, punto 29).
La norma qui denunciata, pertanto, nel momento in cui agevola
l'accesso al lavoro delle persone che abbiano risieduto per ameno
dieci anni nella Regione Campania, attribuendo un incentivo a datori
di lavoro che le assumono, viola manifestamente le suddette norme di
diritto comunitario primario e derivato.
2) Violazione degli articoli 3 e 120 della Costituzione.
Il medesimo articolo 12, comma, 1 della legge regionale, nello
stabilire condizioni agevolate per l'acceso al lavoro dei cittadini
già residenti, per oltre dieci anni, nella Regione Campania, viola
il principio di uguaglianza, perchè, favorendone l'accesso
all'impiego, introduce un regime privilegiato per una particolare
categoria di cittadini, il quale, sul piano della ragionevolezza, non
appare giustificato da ragioni di tutela di interessi di rilievo
costituzionale.
Infatti, la dichiarata finalità della disposizione - quella di
favorire il rientro sul territorio regionale di risorse umane
qualificate - non trova copertura in alcun valore costituzionalmente
riconosciuto, ma anzi si pone in contrasto con il disposto
dell'articolo 120 Cost. - norma, pertanto, parimenti violata dalla
norma regionale in esame - che fa espressamente divieto al
legislatore regionale di adottare provvedimenti che ostacolino in
qualsiasi la libera circolazione delle persone tra le regioni o
limitino l'esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del
territorio nazionale.
3) In relazione all'art. 117, primo comma, e secondo comma, lettera
e) della Costituzione, violazione della potestà legislativa
esclusiva dello Stato.
L'articolo 12, comma 1, della legge regionale non circoscrive
espressamente l'operatività delle misure di agevolazione da esso
previste entro l'ambito dei soli tributi regionali, finendo quindi
per estendere la prevista misura del credito d'imposta anche ai
tributi erariali.
Tale estensione è preclusa al legislatore regionale in relazione
ai tributi statali, posto che - come chiarito la Corte, ad esempio,
nella sentenza n. 37 del 2004 - la determinazione di essi compete
esclusivamente allo Stato (che deve provvedervi con legge: cfr. sent.
n. 303 del 2003), almeno fino a quando non saranno introdotti i
principi di coordinamento del sistema tributario ai sensi dell'art.
119 della Costituzione.
Ne consegue che la disposizione in esame viola anche l'articolo
117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, in materia di
sistema tributario e, quindi, eccede la competenza regionale.
4) In relazione all'articolo 117, primo comma, della Costituzione,
violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
Violazione degli articoli 3 e 120 della Costituzione.
Si è visto che l'articolo 12, comma 2, della legge regionale
destina una quota dei fondi stanziati per il credito d'imposta
regionale per gli investimenti ad imprese il cui capitale sociale sia
detenuto, a maggioranza, da persone con residenza storica da almeno
dieci anni nella Regione Campania, in possesso di diploma di laurea
in discipline tecnico-specialistiche nonchè di altri requisiti.
La norma, pertanto, non si propone di incentivare la costituzione
o la permanenza nella regione di imprese con particolari
caratteristiche, ma si rivolge a quelle sole imprese che siano di
proprietà di soggetti che abbiano per lungo tempo riseduto in
Campania.
Ne consegue che, per ragioni analoghe a quelle esaminate nel
primo motivo di censura, la norma si pone in manifesto contrasto con
la libertà di stabilimento garantita dall'articolo 43 del Trattato
CE, che - nell'assicurare l'accesso alle attività non salariate ed
al loro esercizio, la costituzione e la gestione di imprese e, in
particolare, di società - si oppone a qualsiasi misura che, se pure
non fondata sulla nazionalità, comporti, anche di fatto o in via
indiretta, una discriminazione a danno dei cittadini degli altri
Stati membri (v., per tutte, Corte di giustizia delle Comunità
europee, sentenza 17 novembre 1992, causa C-279/89, Commissione/Regno
Unito, punto 42).
Tale è appunto il caso di una norma, come quella denunciata, che
lega la concessione di un incentivo ad un requisito - quello della
residenza dei soci o dei titolari dell'impresa - che può essere più
facilmente soddisfatto da un cittadino italiano, ed in particolare
campano, che da un cittadino di un altro Stato membro o di un'altra
regione.
Anche sul piano interno, pertanto, la norma censurata si traduce
nell'imposizione di una barriera «protezionistica» di natura
territoriale, che integra un ostacolo nella libera circolazione delle
persone e delle cose tra le regioni, oltre che alla libera iniziativa
economica.
Ne consegue che la disposizione regionale viola anche gli
articoli 3 e 120 della Costituzione, dai quali discende il divieto,
per i legislatori regionali, di frapporre ostacoli di carattere
protezionistico alla prestazione, nel proprio ambito territoriale, di
servizi di carattere imprenditoriale da parte di soggetti ubicati in
qualsiasi parte del territorio nazionale (nonchè, in base ai
principi comunitari sulla libera prestazione dei servizi, in
qualsiasi Paese dell'Unione europea) (cfr. sentt. n. 391 del 2008, n.
64 del 2007 e n. 440 del 2006).
5) In relazione all'articolo 117, primo comma, della Costituzione,
violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
L'articolo 12, nel suo complesso, viola anche le disposizioni
comunitarie in materia di aiuti di Stato, ed in particolare gli
articoli 87, par. 1 e 88, par. 3, del Trattato, stante la mancanza
della previsione della previa notifica alla Commissione delle
agevolazioni previste o, in alternativa, dell'indicazione che le
stesse sono concesse nei limiti indicati dal regolamento CE n.
1998/2006 sugli aiuti c.d. de minimis ovvero nel contesto di altro
regolamento di esenzione.
La misura introdotta dal legislatore regionale, infatti,
attribuisce, attraverso risorse pubbliche e in maniera selettiva, un
beneficio economico ad imprese, potenzialmente idoneo ad incidere
sugli scambi tra gli Stati membri dell'Unione europea.
6) In relazione all'art. 117, primo comma, e secondo comma, lettera
l) della Costituzione, violazione della potestà legislativa
esclusiva dello Stato. Violazione dell'art. 97 della Costituzione.
Come visto, l'articolo 25, comma 2, della legge regionale
stabilisce che le aziende sanitarie locali, le aziende ospedaliere,
comprese le aziende ospedaliero-universitarie di cui all'articolo 2
del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, i policlinici
universitari a gestione dirette, gli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico di diritto pubblico, gli istituti
zooprofilattici sperimentali e le agenzie sanitarie regionali che
hanno stipulato l'accordo previsto dall'articolo 1, comma 180 della
legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria 2005),
limitatamente alla durata dell'accordo, non possono essere sottoposti
a pignoramenti.
Tale disposizione, nel sottrarre al regime dell'esecuzione
forzata i beni degli enti sopra elencati, introduce una deroga al
regime della responsabilità patrimoniale del debitore (art. 2740
cod. civ.), intervenendo in una materia che attiene all'ordinamento
civile e alle norme processuali.
Così disponendo, quindi, il legislatore regionale legifera in
una materia riservata alla potestà legislativa esclusiva dello
Stato, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lett. l) della
Costituzione.
La norma, peraltro, è anche inapplicabile perchè il soggetto
che ha stipulato l'accordo ai sensi dell'articolo 1, comma 180, della
legge n. 311 del 2004 L'Accordo è pubblicato sul Bollettino
ufficiale della Regione Campania n. 17 del 26 marzo 2007., è la
regione e non anche le aziende sanitarie locali, le aziende
ospedaliere, le aziende ospedaliero-universitarie, i policlinici
universitari a gestione dirette, gli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico di diritto pubblico, gli istituti
zooprofilattici sperimentali o le agenzie sanitarie regionali.
La disposizione regionale, pertanto, è dettata non solo in
patente difetto di potestà legislativa, ma risulta anche
irragionevole, perchè priva di un concreto aggancio alla normativa
statale di riferimento, alla quale viene fatto erroneo riferimento.
Di qui anche la violazione del principio di buon andamento della
pubblica amministrazione.
(1) L'Accordo è pubblicato sul Bollettino ufficiale della Regione
Campania n. 17 del 26 marzo 2007.

P .Q. M.
Alla stregua di quanto precede si confida che codesta ecc.ma
Corte vorrà dichiarare l'illegittimità dell'articolo 12 e
dell'articolo 25, comma 2, della legge regionale della Campania n. 1
del 16 gennaio 2009.
Roma, addì 21 marzo 2009
L'avvocato dello Stato: Sergio Fiorentino