1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 24-10-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 117 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 agosto 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 agosto 2012 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Personale della dirigenza sanitaria selezionato in base all'esito delle procedure di cui all'art. 3, comma 40, della legge regionale n. 40 del 2007 (caducato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 42 del 2011) - Previsione che le proroghe dei contratti di lavoro a tempo determinato del suddetto personale non sono assoggettate ad autorizzazione della Giunta regionale - Ricorso del Governo - Denunciata conferma della possibilita', censurata dal Governo con altro ricorso [n. 105/12], che aziende ed enti del servizio sanitario regionale si avvalgano a tempo determinato del suddetto personale, senza oneri aggiuntivi di spesa rispetto al 2011 - Violazione di principi di coordinamento della finanza pubblica - Inosservanza del blocco del turn-over del personale del SSR - Compromissione degli obiettivi del Piano di rientro dal disavanzo sanitario - Violazione, in via subordinata, del principio dell'accesso al pubblico impiego mediante concorso - Contrasto con il principio di ragionevolezza. - Legge della Regione Puglia 3 luglio 2012, n. 18, art. 5, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, comma terzo; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. b); legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 80 e 95. (012C0338) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 24-10-2012)

Ricorso della Presidenza del Consiglio dei Ministri (cf
80188230587), in persona del Presidente P. T., rappresentato e difeso
ex lege dalla Avvocatura Generale dello Stato (cf 80224030587),
presso i cui uffici domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
Contro la regione Puglia, in persona del Presidente P. T. (cf
80017210727) perchè sia dichiarata l'incostituzionalità dell'art.
5, comma 3. Legge della regione Puglia n. 18 del 3 luglio 2012
pubblicata sul BUR n. 99 del 6 luglio 2012 recante: «Assestamento e
prima variazione al bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2012».

In fatto

1. - Si premette che la regione Puglia, a causa del mancato
rispetto del Patto di stabilità interno per gli anni 2006 e 2008, è
stata dichiarata inadempiente dal Tavolo Politico istituito a seguito
dell'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005 e conseguentemente alla
Regione non è stato consentito l'accesso al finanziamento
integrativo del Servizio Sanitario Nazionale a carico dello Stato per
quegli stessi anni.
2. - Alla Regione è stata tuttavia data la possibilità di
recuperare le suddette somme (pari a circa 500 milioni di euro) con
l'invio di una proposta di Piano di rientro, da sottoscriversi con
accordo ai sensi dell'art. 1, comma 180 della legge 311/2004, secondo
quanto disposto dalla legge finanziaria 2008 (legge 244/2007, art. 2,
comma 49).
Tale legge infatti prevede la possibilità per le regioni che non
hanno rispettato il Patto di stabilità interno in uno degli anni
precedenti il 2007 di recuperare la quota premiale con la
Sottoscrizione di un Accordo su un Piano di rientro dai disavanzi
sanitari.
3. - La regione Puglia ha pertanto stipulato il 29 novembre 2010,
nei termini previsti dall'art. 2, comma 2, del d.l. n. 125 del 2010,
convertito nella l. n. 163 del 2010, l'Accordo con il Ministro della
salute e il Ministro dell'economia e delle finanze comprensivo del
Piano di rientro dal disavanzo sanitario («Piano di rientro e di
riqualificazione del sistema sanitario regionale 2010-2012») che
individua gli interventi necessari per il perseguimento
dell'equilibrio economico nel rispetto dei livelli essenziali di
assistenza, ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge n. 311 del
2004 (legge finanziaria 2005).
Detto accordo (con l'allegato Piano di rientro dal disavanzo
sanitario) è stato successivamente approvato dalla regione Puglia
con la l. r. n. 2 del 2011.
4. - Il Piano di rientro della regione Puglia, di cui all'Accordo
del 29 novembre 2010, prevede in particolare il blocco totale del
turn-over del personale degli enti del Servizio sanitario regionale
nel triennio 2010-2012 (si veda paragrafo B3 del capitolo 1.5 del
Piano).
4.1. - La regione Puglia ha dato attuazione al suddetto impegno
approvando la legge regionale 24 settembre 2010, n. 12 (recante
«Piano di rientro 2010-2012. Adempimenti»), che all'art. 2, rubricato
«blocco turn-over», dispone quanto segue: «Per gli anni 2010, 2011 e
2012 è fatto divieto ai direttori generali delle Aziende sanitarie
locali e degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico
pubblici di procedere alla copertura, mediante incarichi a tempo
indeterminato e a tempo determinato, dei posti resisi vacanti a
partire dalla data di entrata in vigore della presente legge».
5. - Va altresì premesso che la regione Puglia, con l'art. 1,
comma 2, della legge regionale n. 11/2012, ha previsto che gli enti
del SSR, nelle more del completamento delle procedure per la
copertura dei posti vacanti, «si avvalgono a tempo determinato» del
personale della dirigenza sanitaria (medico veterinaria, sanitaria,
professionale, tecnica e amministrativa) selezionato in base
all'esito delle procedure indicate dall'art. 3, comma 40, della legge
regionale n. 40 del 2007 (quest'ultimo già dichiarato
incostituzionale da codesta Ecc.ma Corte con la sentenza n. 42 del
2011 emessa all'esito di un giudizio incidentale di
costituzionalita') «senza oneri aggiuntivi sul livello di spesa
sostenuto per la medesima voce di costo nell'esercizio 2011 e nel
rispetto dei limiti di spesa consentiti dalle norme nazionali vigenti
in materia di contenimento della spesa delle amministrazioni
pubbliche».
5.1. - Il citato art. 1, comma 2 della l.r. 11/2012 è stato già
oggetto di impugnativa, deliberata dal Consiglio dei Ministri nella
seduta del 5 luglio 2012, per contrasto con i principi fondamentali
in materia di coordinamento della finanza pubblica e conseguente
violazione dell'art. 117, comma 3 della Costituzione.
In particolare tale disposizione è stata impugnata in quanto,
tra gli altri motivi, contrasta, ad avviso della Presidenza del
Consiglio dei Ministri, con il Piano di rientro della regione Puglia,
di cui all'Accordo del 29 novembre 2010, che prevede il blocco totale
del turn-over del personale degli enti del Servizio sanitario
regionale nel triennio 2010-2012 (si veda paragrafo B3 del capitolo
1.5 del Piano).
L'art. 1, comma 2 della l.r. n. 11/2012 è stato ritenuto
pertanto lesivo dell'art. 2, commi 80 e 95 della legge n. 191/2009,
secondo cui «gli interventi individuati dal piano di rientro sono
vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro».
Inoltre, il medesimo art. 1, comma 2 della l.r. n. 11/2012 è
stato ritenuto, nel predetto ricorso della esponente Presidenza,
contrastante anche con vincolo di contenimento della spesa
complessiva di personale previsto dall'art. 2, comma 71, della legge
n. 191/2009, secondo il quale gli enti del Servizio sanitario
nazionale concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica adottando, anche nel triennio 2010-2012, misure necessarie a
garantire che le spese del personale non superino per ciascuno degli
anni 2010, 2011 e 2012 il corrispondente ammontare dell'anno 2004
diminuito dell'1,4 per cento.
6. - La legge, oggetto del presente ricorso, aggiunge al predetto
art. 1, della l.r. 11/12 i commi 2-bis, 2-ter e 2-quater con i quali
viene, rispettivamente, disposto che:
per l'anno 2012 i limiti di cui all'art. 9, comma 28, del d.l.
78/2010 sono determinati su base aggregata regionale con riferimento
alla spesa sostenuta nel 2009;
gli Enti del SSR provvedono a comunicare i dati relativi alla
spesa storica del 2009 e a quella determinata da convenzioni o
contratti già perfezionati nel 2012 per le medesime tipologie
contrattuali;
la Giunta quantifica la spesa regionale consentita nel 2012, nel
rispetto dei limiti previsti dalle vigenti disposizioni e provvede
all'assegnazione delle quote della spesa residua consentita nel 2012
(al netto di quella già sostenuta), al fine esclusivo di consentire
agli Enti ed Aziende del SSR di attuare quanto disposto dal comma 2
del citato art. 1 della l.r. 11/2012 (assunzioni a tempo
determinato).
Il successivo comma 3 della legge in esame dispone che «All'esito
di quanto previsto dai commi 2-ter e 2-quater dell'art. 1 della l.r.
n. 11/2012, come aggiunti dal comma 1 del presente articolo, fermi
restando i vincoli di contabilità pubblica e il rispetto dei limiti
finanziari invalicabili e assegnati dalla Giunta regionale agli Enti
ed Aziende del SSR di cui alla lettera b) del predetto comma
2-quater, non sono assoggettate alla preventiva autorizzazione di cui
al comma 2 del presente articolo (ovvero della Giunta regionale), le
proroghe dei contratti di lavoro a tempo determinato del personale di
cui al comma 2 dell'art. 1 della l.r. n. 11/2012».
Ad avviso della Presidenza ricorrente, anche l'art. 5, comma 3
della l. 18/12 va dichiarato incostituzionale per i seguenti

Motivi:

1. Violazione dell'art. 117, comma 3, Cost. in relazione all'art.
1, comma 796 lett. b) della l. 296 del 2006 nonchè all'art. 2, cc.
80 e 95, della l. 191 del 2009.
Va ricordato che, proprio in attuazione del predetto Piano di
rientro sanitario ed ai sensi dell'art. 2 della l.r. n. 12/2010, per
il triennio 2010-2012, opera, nell'ambito del servizio sanitario
della regione Puglia, il blocco del turn aver.
Per quanto riguarda il personale con rapporto di lavoro
flessibile vige, altresì, la disposizione di cui all'art. 9, comma
28, del d.l. 78/2010, secondo la quale le pubbliche amministrazioni,
ivi comprese le regioni, possono avvalersi di personale a tempo
determinato nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le
stesse finalità nell'anno 2009.
Quanto sopra fermo restando il vincolo di contenimento della
spesa complessiva di personale previsto dall'art. 2, comma 71, della
legge n. 191/2009, secondo il quale gli enti del Servizio sanitario
nazionale concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica adottando, anche nel triennio 2010-2012, misure necessarie a
garantire che le spese del personale non superino per ciascuno degli
anni 2010, 2011 e 2012 il corrispondente ammontare dell'anno 2004
diminuito dell'1,4 per cento.
Anche per l'art. 5, comma 3 della legge regionale n. 18/2012
valgono perciò i medesimi motivi di censura sollevati con riguardo
all'art. 1, comma 2, della legge regionale n. 11/2012 in quanto, nel
ribadire la possibilità per la regione di stipulare i suddetti
contratti (peraltro senza necessità di autorizzazione della Giunta
regionale) pregiudica il conseguimento degli obiettivi di risparmio
previsti dal Piano di rientro ponendosi in contrasto con le
disposizioni di cui all'art. 2, commi 80 e 95, della legge n.
191/2009 e, conseguentemente, con l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, che riserva allo Stato i principi in materia di
coordinamento di finanza pubblica.
Al riguardo codesta ecc.ma Corte costituzionale, con le sentenze
n. 91 del 2011 e n. 100 e n. 141 del 2010 (di recente v. anche la
decisione n. 91 del 2012), ha ripetutamente affermato che
«l'autonomia legislativa concorrente delle Regioni nel settore della
tutela della salute ed in particolare nell'ambito della gestione del
servizio sanitario può incontrare limiti alla luce degli obiettivi
della finanza pubblica e del contenimento della spesa», peraltro in
un «quadro di esplicita condivisione da parte delle Regioni della
assoluta necessità di contenere i disavanzi del settore sanitario»
(così già la sentenza n. 193 del 2007). Pertanto, il legislatore
statale può «legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa
corrente per assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica
complessiva, in connessione con il perseguimento di obbiettivi
nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenza n.
163 del 2011 e n. 52 del 2010).
Su queste premesse, codesta ecc.ma Corte ha anche più volte
ribadito che la norma di cui all'art. 1, comma 796, lettera b), della
legge n. 296 del 2006, «può essere qualificata come espressione di
un principio fondamentale diretto al contenimento della spesa
pubblica sanitaria e, dunque, espressione di un correlato principio
di coordinamento della finanza pubblica» (sentenze n. 163 del 2011;
n. 123 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010). Tale norma, infatti,
sempre secondo codesta Corte, ha reso vincolanti - al pari dell'art.
2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009 - per le Regioni che li
abbiano sottoscritti, gli interventi individuati negli accordi di cui
all'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2005), finalizzati a realizzare il
contenimento della spesa sanitaria ed a ripianare i debiti anche
mediante la previsione di speciali contributi finanziari dello Stato.
La disposizione regionale in esame integra e ribadisce quanto
prevede l'art. 1 comma 2 della l.r. 11/12, secondo la quale gli enti
del SSR, nelle more del completamento delle procedure per la
copertura dei posti vacanti, sono autorizzati, al fine di assicurare
i livelli essenziali di tutela assistenziale, ad avvalersi a tempo
determinato del personale selezionato all'esito delle procedure di
cui all'art. 3, comma 40, della l.r. n. 40/2007 «senza oneri
aggiuntivi sul livello di spesa sostenuto per la medesima voce di
costo nell'esercizio 2011».
Ciò posto, la norma regionale in esame contrasta con le norme e
i principi di coordinamento della finanza pubblica sopra indicati, in
quanto viola l'obbligo del blocco del turn-over e prevede la
possibilità di reclutamento di personale con riferimento alla
medesima voce di costo del 2011 (v. Corte cost. 182/11).
La disposizione impugnata con il presente ricorso, in quanto dà
esecuzione alla disposizione sopra richiamata (art. 1 c. 2 l.r.
11/12), è suscettibile di pregiudicare il conseguimento degli
obiettivi di risparmio previsti dal medesimo Piano e, quindi, di
porsi in contrasto con le disposizioni di cui all'art. 2, commi 80 e
95, della legge n. 191/2009 che si configurano quali norme di
coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
2. Violazione degli art. 3 e 97 Cost.
2.1. La disposizione regionale censurata, in quanto presuppone il
riferimento, operato dal precedente art. 1 c. 2 della l. 11/12 alle
procedure di cui dall'art. 3, comma 40, della legge regionale n. 40
del 2007, richiama una disposizione, come sopra detto, che è stata
dichiarata incostituzionale con la citata sentenza n. 42 del 2011 di
codesta Corte.
Con la predetta sentenza, resa nel giudizio incidentale di
costituzionalità promosso dal TAR di Lecce, codesta ecc.ma Corte ha
ritenuto illegittima la disposizione dell'art. 3 c. 40 della l.r.
40/07 in quanto costituente una deroga non giustificata al principio
del pubblico concorso. «Questa Corte ha da tempo precisato i limiti
entro i quali può consentirsi al legislatore di disporre procedure
di stabilizzazione di personale precario che derogano al principio
del concorso, superabile quando sussistano "particolari ragioni
giustificatrici, ricollegabili alla peculiarità delle funzioni che
il personale da reclutare è chiamato a svolgere, in particolare
relativamente all'esigenza di consolidare specifiche esperienze
professionali maturate all'interno dell'amministrazione e non
acquisibili all'esterno, le quali facciano ritenere che la deroga al
principio del concorso pubblico sia essa stessa funzionale alle
esigenze di buon andamento dell'amministrazione".
La disposizione impugnata, pertanto, nella parte in cui conferma
il meccanismo di reclutamento previsto dall'art. 3 comma 40 della
l.r. 40/07, viola il principio costituzionale dell'accesso al
pubblico impiego mediante concorso e per tale ragione, in via
subordinata rispetto al motivo precedente, se ne chiede
l'annullamento.
2.2. Infine, la disposizione impugnata con il presente ricorso si
pone in contrasto anche con il principio di ragionevolezza delle
leggi (art. 3 Cost.), in quanto, facendo riferimento per la sua
applicazione ad una disposizione che è stata già dichiarata
incostituzionale da codesta ecc.ma Corte (art. 3, comma 40 l.r.
40/07) e che quindi non è più in vigore, si presenta monca ed
insuscettibile di ricevere applicazione.
Ed invero, la caducazione del rinvio alle procedure selettive di
cui alla l.r. 40/07 operata in virtù della dichiarazione di
incostituzionalità di tali procedure ad opera di codesta ecc.ma
Corte, comporta, allo stato, la necessità che il reclutamento delle
figure professionali previste dall'art. 5, comma 3 della l.r. 18/12
avvenga mediante pubblico concorso e quindi mediante un meccanismo di
reclutamento che è in contrasto con la finalità della disposizione
censurata, con la quale si intende sopperire, proprio nelle more
dello svolgimento dei pubblici concorsi, alla copertura dei posti
vacanti mediante un meccanismo di stabilizzazione.

P. Q. M.

Si confida che la disposizione regionale in epigrafe venga
dichiarata costituzionalmente illegittima.
Si depositano:
1. deliberazione del Consiglio dei Ministri del 10 agosto 2012;
2. l.r. 18 del 2012;
3. BUR 149 del 2010 (l.r. 12/10);
4. stralcio del Piano di rientro 2010-2012
Roma, 23 agosto 2012

L'Avvocato dello Stato: Grumetto