1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 25-5-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 87 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 maggio 2011
Ordinanza del 2 novembre 2010 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - Sez. staccata di Catania - sul ricorso proposto da Pignataro Maria Catena Rita contro Ufficio Centrale Circoscrizionale presso Tribunale di Catania ed altri. . Elezioni - Norme della Regione Siciliana - Elezione alla carica di componente e Presidente dell'Assemblea Regionale Siciliana - Esclusione dall'elettorato passivo dei cittadini non residenti nel territorio regionale - Incidenza su diritto fondamentale della persona - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione del diritto di elettorato passivo. - Legge della Regione Siciliana 20 marzo 1951, n. 29, artt. 1-quater, 14-bis, comma 13, lett. c), 15, comma 3, lett. d), 16-bis, comma 7, lett. a), e 17-ter, comma 4, lett. b) e c). - Costituzione, artt. 2, 3 e 51, primo comma. (011C0305) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 25-5-2011)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 676 del 2008, proposto da: Pignataro Maria Catena
Rita, rappresentato e difeso dagli avv. Agatino Cariola, Sebastiano
Papandrea, con domicilio eletto presso Agatino Cariola in Catania,
via E. A. Pantano, 118;
Contro Ufficio Centrale Circoscrizionale presso Tribunale di
Catania, Ufficio Centrale Regionale presso Corte Appello di Palermo,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata per
legge in Catania, via Vecchia Ognina, 149;
Per il risarcimento dei danni procurati dall'illegittima
esclusione della sig.ra Maria Catena Rita Pignataro, dalla lista n. 3
denominata «la sinistra l'arcobaleno Rita Borsellino» per l'elezione
del deputati all'assemblea regionale siciliana del 13-14 aprile 2008,
e presentata nella circoscrizione elettorale della provincia
regionale di Catania.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ufficio Centrale
Circoscrizionale presso Tribunale di Catania e di Ufficio, Centrale
Regionale Presso Corte Appello di Palermo;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2010 il
dott. Agnese Anna Barone e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. - La sig.ra Maria Catena Rita Pignataro è stata esclusa quale
candidata della lista per la circoscrizione elettorale di Catania per
l'elezione dell'Assemblea regionale siciliana e del Presidente della
Regione, fissate per i giorni 13 e 14 aprile 2008, in applicazione
dell'art. 15, comma 3, lett. d), l.r. n. 29 del 1951, «poichè
iscritta nelle liste elettorali del Comune di Casale sul Sile (TV),
ubicato fuori dal territorio della Regione Sicilia».
Con ricorso introduttivo e con successivo ricorso per motivi
aggiunti da valere come ricorso autonomo ai soli fini del
risarcimento del danno, la ricorrente ha dedotto l'illegittimità
della disciplina regionale posta a sostegno dell'esclusione dalla
lista per contrasto con la Costituzione (1, 2, 3, 4, 29, 48, 51, 116
e 120 Cost.; 10, 11 e 117 Cost., nonchè con gli artt. 3, 9 e 14
Statuto siciliano) e con il diritto comunitario (artt. 17 e 18,
giacchè non appare ammissibile una nozione di cittadinanza politica
riferita al territorio regionale e che si sovrappone e si sostituisce
a quella nazionale e a quella comunitaria). Con ordinanza n.
450/2008, la Sezione ha sollevato questione di pregiudizialità
comunitaria della norma in questione per l'eventuale contrasto con
gli «artt. 6 del Trattato UE, 3 del Protocollo addizionale n. 1 della
Convenzione sulla salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali che riconosce alcuni diritti e libertà oltre a quelli
che figurano nella Convenzione e nel Protocollo addizionale alla
convenzione e del Patto internazionale relativo ai diritti civili e
politici, nonchè degli artt. 17 CE e 78 CE». Con ordinanza 26 marzo
2009, n. 535, la Corte Giustizia CE, sez. VI, rilevato che «...la
situazione della ricorrente nella causa principale non presenta alcun
elemento di collegamento con una qualsiasi delle situazioni
considerate dalle disposizioni del Trattato, in particolare quelle
degli artt. 17 CE e 7 8 CE» ha ritenuto di non avere «competenza nei
confronti di una normativa che non si colloca nell'ambito del diritto
comunitario» con la conseguente dichiarazione di essere
«manifestamente incompetente a risolvere la prima questione sollevata
dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia».
Parte ricorrente ha quindi riassunto il ricorso, ai soli fini di
ottenere il risarcimento del danno per l'illegittima esclusione dalla
competizione elettorale in applicazione di una norma che ritiene
incostituzionale sotto diversi profili.
In particolare, parte ricorrente ritiene che il limite di ordine
territoriale al diritto di elettorato passivo dei candidati
all'Assemblea Regionale, sia gravemente lesivo del principio di
eguaglianza (artt. 3 e 51 Costituzione) e determini un'ingiustificata
disparità di accesso alle cariche elettive tra cittadini; rileva,
inoltre, che per l'art. 122 Cost., nel testo modificato dalla l.
cost. n. 1 del 1999, la disciplina delle ipotesi di eleggibilità e
d'incompatibilità dei consigli regionali è di competenza di ogni
singola Regione entro i limiti dei principi fissati da legge dello
Stato. Quest'ultima è intervenuta con la legge n. 165 del 2004, ma
in nessuna delle sue norme, particolarmente nell'art. 2, si
rinvengono limitazioni al diritto di elettorato passivo in ragione
della residenza territoriale. Peraltro, la predetta limitazione non
appare nemmeno coerente con il sistema elettorale dei consigli
comunali e dei consigli provinciali, le cui discipline di riferimento
attribuiscono l'elettorato passivo a tutti i cittadini italiani. In
questo contesto la limitazione «territoriale» dell'elettorato passivo
solo per l'elezione all'Assemblea Regionale Siciliana non troverebbe
alcuna giustificazione e integrerebbe un sistema elettorale
fortemente discriminatorio. Parte ricorrente ha, quindi, insistito ai
fini della questione di legittimità costituzionale degli art.
1-quater; art. 14-bis, comma 13, lett. c); art. 15, comma 3, lett.
d); art. 16-bis, comma 7, lett. a); art. 17-ter, comma 4, lett. b) e
c), l.r. n. 29 del 1951, per violazione degli artt. 1, 2, 3, 5, 48,
49, 51, 116, 117, 120, e dell'art. 3, r.d. n. 455 del 1946, conv. in
l. cost. n. 2 del 1948.
L'Avvocatura Distrettuale ha ribadito le difese già articolate
nella memoria di costituzione eccependo il difetto di giurisdizione
del giudice amministrativo relativo alla domanda risarcitoria,
l'infondatezza della domanda risarcitoria e la manifesta infondatezza
dell'eccezione d'incostituzionalità della normativa regionale, sulla
quale peraltro la Corte costituzionale si sarebbe già pronunziata
con la sentenza n. 20 del 1985.
2. - In via preliminare, va ribadita la sussistenza della
giurisdizione del giudice amministrativo già affermata
nell'ordinanza n. 676/2008, nella quale è stato rilevato che «... se
pure la signora Pignataro lamenta che con la propria esclusione è
stato leso il proprio diritto di elettorato passivo, Patto con il
quale la lesione è stata prodotta rientra nel novero delle
operazioni elettorali, in ordine alle quali la cognizione sulle liti
spetta al giudice amministrativo (Ad. Plen. 10/2005) anche sotto il
profilo risarcitorio».
3. -Il Collegio ritiene che la questione di costituzionalità
degli art. 1-quater; art. 14-bis, comma 13, lett. c); art. 15, comma
3, lett. d); art. 16-bis, comma 7, lett. a); art. 17-ter, comma 4,
lett. b) e c), l.r. n. 29 del 1951 per contrasto con gli artt. 2, 3 e
51, 1° comma della Costituzione sia rilevante ai fini della decisione
e non appare manifestamente infondata.
4. Per quanto attiene alla rilevanza della questione nel ricorso
in esame, che - come precisato in punto di fatto - è finalizzato
esclusivamente al risarcimento del danno conseguente all'esclusione
dalla competizione elettorale, solo dopo la verifica della
conformità alla Costituzione della normativa in base alla quale
l'esclusione è stata disposta (e segnatamente ai principi contenuti
negli artt. 2, 3 e 51) sarà possibile scrutinare la fondatezza della
pretesa risarcitoria, sicchè la questione è manifestamente
rilevante nel giudizio a quo.
5. - Le norme degli art. 1-quater; art. 14-bis, comma 13, lett.
c); art. 15, comma 3, lett. d); art. 16-bis, comma 7, lett. a); art.
17-ter, comma 4, lett. b) e c), l.r. n. 29 del 1951 sostanzialmente
escludono che cittadini non residenti in Sicilia possano partecipare
elle elezioni dell'Assemblea Regionale Siciliana e del Presidente
della Regione:esse, quindi, appaiono in contrasto con gli artt. 3 e
51 della Costituzione che riconoscono e garantiscono a ogni cittadino
il libero accesso alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza.
Invero, la limitazione dell'elettorato passivo basato esclusivamente
sul mero criterio territoriale della residenza e non motivato da
precise esigenze di tutela (così come avviene, ad esempio, nella
legge regionale Trentino-Alto Adige n. 7/1983 ai fini di tutela delle
minoranze linguistiche presenti nella regione) determina - in assenza
di un'espressa disposizione statutaria che consenta di derogare
all'art. 51 della Costituzione - una notevole compressione del
diritto di accedere alle cariche elettive.
Nel caso in esame, infatti, la limitazione territoriale sopra
precisata non appare giustificata da nessuna esigenza peculiare della
Regione Sicilia, idonea a limitare il diritto politico fondamentale
di elettorato passivo riconosciuto a ogni cittadino con i caratteri
dell'inviolabilità. e appare suscettibile di violare sia il
principio d'uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, sia il
diritto fondamentale di elettorato passivo sancito dall'art. 51
Costituzione. In proposito, va osservato che, lo Statuto siciliano
non contempla alcuna deroga alla legislazione di fonte statale e anzi
dispone espressamente che la legge elettorale per l'Assemblea
Regionale Siciliana sia «in armonia con la Costituzione e [con] i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica» (art. 3 Statuto
Sicilia), per cui l'esistenza della potestà normativa primaria della
Regione siciliana in materia elettorale implica che la legislazione
regionale deve essere strettamente conforme ai principi della
legislazione statale.
6. - La giurisprudenza costituzionale ha inoltre ripetutamente
affermato che:
il principio di cui all'art. 51 Costituzione svolge il ruolo
di garanzia generale di un diritto politico fondamentale riconosciuto
a ogni cittadino con i caratteri d'inviolabilità ex art. 2
Costituzione, e tale principio si pone come riserva di legge
rafforzata che obbliga il legislatore (statale o regionale) ad
assicurarne il godimento in condizioni di eguaglianza anche al fine
di e a rispettare il principio costituzionale di uguaglianza
sostanziale che esige l'uniforme garanzia per tutti i cittadini, in
ogni parte del territorio nazionale, del diritto di elettorato
(passivo e attivo). (cfr. sentenze n. 25 del 2008 e n. 288 del 2007);
il diritto di elettorato passivo va inquadrato nella sfera
dei diritti inviolabili tutelati dall'art. 2 della Costituzione, con
la conseguenza che restrizioni del contenuto di un diritto
inviolabile sono ammissibili solo nei limiti indispensabili alla
tutela di altri interessi di rango costituzionale, e ciò in base
alla regola della necessarietà e della ragionevole proporzionalità
di tale limitazione; e che la disposizione di cui all'art. 51, comma
primo, Cost., è regola di portata generale, comprendendo «non solo
l'elezione a membro dei due rami del Parlamento, ma anche l'elezione
agli organi elettivi regionali, provinciali e locali» (sent. n.
158/1985).
Inoltre, nella recente sentenza 23 aprile 2010 n. 143 (con la
quale è dichiarata l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione siciliana 20 marzo 1951, n. 29 e successive modifiche, nella
parte in cui non prevede l'incompatibilità tra l'ufficio di deputato
regionale e la sopravvenuta carica di sindaco e assessore di un
Comune, compreso nel territorio della Regione, con popolazione
superiore a ventimila abitanti), la Corte costituzionale ha
affrontato la tematica concernente i limiti della potestà
legislativa della Regione Siciliana in materia elettorale affermando
che «(...)benchè la Corte abbia ritenuto che la potestà legislativa
della Regione siciliana in tema di elezioni dell'Assemblea regionale
sia più ampia rispetto a quella relativa alle elezioni degli enti
locali (sentenze n. 162 e n. 20 del 1985; n. 108 del 1969),
anch'essa, tuttavia, incontra sicuramente un limite nell'esigenza di
garantire che sia rispettato il diritto di elettorato passivo in
condizioni di sostanziale uguaglianza su tutto il territorio
nazionale». Nella sentenza, è anche precisato che il riconoscimento
di alcuni limiti non vuoi dire disconoscere la potestà legislativa
primaria di cui è titolare la Regione Sicilia in materia elettorale,
piuttosto significa tutelare il fondamentale diritto di elettorato
passivo, trattandosi di un diritto che, «...essendo intangibile nel
suo contenuto di valore, può essere unicamente disciplinato da leggi
generali, che possono limitarlo soltanto al fine di realizzare. altri
interessi costituzionali altrettanto fondamentali e generali, renda
porre discriminazioni sostanziali tra cittadino e cittadino,
qualunque sia la Regione o il luogo di appartenenza»; mentre «(...)
discipline differenziate sono legittime sul piano costituzionale,
solo se trovano ragionevole fondamento in situazioni peculiari idonee
a giustificare il trattamento privilegiato riconosciuto dalle
disposizioni censurate».
Pertanto, nell'esercizio di una competenza legislativa, come
quella prevista dallo statuto siciliano, si possono anche
diversificare le cause di ineleggibilità, ma occorre che ciò
avvenga sulla base di condizioni peculiari locali che, quindi,
debbono essere congruamente e ragionevolmente apprezzate dal
legislatore siciliano.
7. - Premesso ciò, il Collegio ritiene che la limitazione
territoriale dell'elettorato passivo per l'elezione all'Assemblea
Regionale Siciliana basata esclusivamente sul criterio della
residenza del candidato non sia validamente motivata da alcuna
ragione idonea a giustificare il trattamento differenziato del
«cittadino siciliano», il quale, di conseguenza, sarebbe anche
penalizzato sotto l'aspetto della libertà di circolazione sul
territorio nazionale, poichè le disposizioni censurate, restringendo
il diritto di elettorato passivo ai soli residenti nella Regione
siciliana, limitano, di fatto, la libertà di circolazione dei
lavoratori siciliani, inducendoli a non trasferirsi altrove per non
perdere la possibilità di esercitare il diritto fondamentale di
partecipazione politica.
8. - In conclusione, le norme di cui agli artt. 1-quater; 14-bis,
comma 13, lett. c), 15, comma 3, lett. d), 16-bis, comma 7, lett. a),
17-ter, comma 4, lett. b) e c), della legge regionale n. 29 del 1951
contrastano, per le ragioni di cui in motivazione, con gli artt. 2, 3
e 51, 1° comma della Costituzione. Posta la loro rilevanza nel
presente giudizio, quest'ultimo deve essere sospeso, e deve essere
ordinata la trasmissione dei relativi atti alla Corte costituzionale
per la decisione della questione di costituzionalità.

P.Q.M.

Visti gli artt. 34 della Costituzione, 1 della legge Cost. n.
1/1948 e 23 della legge n. 87/1953:
1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli artt. 2, 3 e 51, 1° comma della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1-quater,
14-bis, comma 13, lett. c), 15, comma 3, lett. d), 16-bis, comma 7,
lett. a), 17-ter, comma 4, lett. b) e c), della legge regionale n. 29
del 1951, con riguardo ai profili specificati in motivazione;
2) dispone la sospensione del presente giudizio;
3) ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
4) ordina che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, sia
notificato al Presidente della Giunta della Regione siciliana e che
sia comunicato al Presidente dell'Assemblea Regionale Siciliana.
Così deciso in Catania nelle camere di consiglio del 25 febbraio
2010 e 27 maggio 2010.

Il Presidente: Schillaci


L'estensore: Barone