1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 19-9-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 660 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 febbraio 2001
Ordinanza emessa il 19 febbraio 2001 dalla Commissione tributaria provinciale di Piacenza sul ricorso proposto da Ferrari Bruno contro Consorzio Bacini Piacentini di Levante Consorzi - Consorzi di bonifica - Controversie relative ai contributi consortili - Devoluzione al tribunale, anziche' alle commissioni tributarie - Irragionevolezza - Contrasto con i principia della legge di delega (art. 30, lett. a, legge n. 413/1991) che attribuiscono le controversie sui tributi locali alla giurisdizione delle commissioni tributarie - Incidenza sul diritto di difesa, attese le maggiori spese, lungaggini e tecnicismi procedurali del processo dinanzi al giudice ordinario rispetto al processo tributario - Incidenza sul principio di tutela giurisdizionale. - D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 2; legge 30 dicembre 1991, n. 413, art. 30, comma 1, lett. a). - Costituzione, artt. 3, 24, 76, 77, 111 e 113. (001C0880) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 19-9-2001)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE

Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 421/00 depositato
il 16 ottobre 2000:
avverso avviso di pagamento n. 08520000012164608, contro
Consorzio Bacini Piacentini di Levante, difeso da avv. Giocosi
Brunella, avv. Nascetti Gian Paolo;
avverso avviso di pagamento n. 08520000012164608, contro
Consorzio Bacini Piacentini di Levante, difeso da avv. Giocosi
Brunella, avv. Nascetti Gian Paolo;
proposto da: Ferrari Bruno, residente a Ferriere (PC) in largo
Risorgimento n. 15, difeso da Silva dott. Paolo, residente a
Piacenza, in via Beverora n. 18/B.

Svolgimento del processo

Con ricorso notificato il 9 ottobre 2000 Ferrari Bruno impugnava
n. 3 ruoli esattoriali e relativi avvisi di pagamento recanti
rispettivamente i numeri 08520000012164608, 08520000012164406 e
08520000013394531 con i quali il Consorzio Bacini Piacentini di
Levante tramite il servizio riscossione tributi della provincia di
Piacenza (Padana riscossioni) intimava il pagamento della somma
complessiva di L. 522.030 per "Consorzio Bonifica e Miglioramento
Fondiario" per l'anno 2000.
Le parti si costituivano ritualmente in giudizio e il consorzio
convenuto si opponeva all'accoglimento del ricorso eccependo il
difetto di giurisdizione di questa commissione tributaria,
l'inammissibilità del ricorso in quanto proposto avverso avvisi di
pagamento, non rientranti nell'elenco tassativo di cui all'art. 19
del d.lgs. n. 546/1992 e l'infondatezza del ricorso medesimo.
All'udienza del 16 novembre 2000 questa Commissione respingeva la
richiesta di sospensione dell'esecutività degli atti impugnati per
insussistenza del "periculum in mora".
In data 18 dicembre 2000 il consorzio resistente depositava nella
segreteria di questa commissione copia del ricorso per regolamento di
giurisdizione alle sezioni unite della Corte di cassazione notificato
al Ferrari ed istanza di trasmissione del fascicolo d'ufficio alla
Corte di cassazione ex art. 369 c.p.c.
Con successiva memoria del 16 gennaio 2001 il consorzio chiedeva
che la Commissione disponesse la sospensione del giudizio in attesa
della decisione della Corte di cassazione in punto all'eccepito
difetto di giurisdizione.
La controversia veniva trattata all'udienza in Camera di
Consiglio del lo febbraio 2001 e la Commissione si riservava la
decisione.

Motivi della decisione

1. - Preliminarmente la Commissione rileva che gli "avvisi di
pagamento" impugnati devono ritenersi atti impugnabili ai sensi
dell'art. 19 del d.lgs. n. 546/1992 in quanto rientranti nella
categoria di cui al punto 1, lettera a) dello stesso articolo (avviso
di accertamento del tributo);
2. - Ciò premesso si evidenzia che questo giudice deve
provvedere, a mente dell'art. 367 comma 1 c.p.c. (applicabile al
processo tributario a norma dell'art. 3 d.lgs. n. 546/1992), sulla
sospensione o meno del giudizio in corso in dipendenza della
intervenuta proposizione dell'istanza di regolamento di giurisdizione
ad opera del Consorzio convenuto.
Il comma 1 dell'art. 367 dispone che, dopo il deposito presso la
cancelleria del giudice - davanti al quale pende la causa - della
copia del ricorso per regolamento di giurisdizione (recante
certificazione delle eseguite notificazioni alle altre parti), questi
"sospende il processo se non ritiene l'istanza manifestamente
inammissibile o la contestazione della giurisdizione manifestamente
infondata".
Per stabilire se sospendere o meno il giudizio (comma 1, art. 367
c.p.c.), questa Commissione tributaria deve verificare se la
contestazione della giurisdizione sollevata con il regolamento di
giurisdizione del Consorzio sia o meno "manifestamente infondata".
Rispetto a tale verifica - indispensabile ai fini della pronuncia
della sospensione ha carattere assolutamente pregiudiziale la
questione di costituzionalità (che questo giudice può sollevare
anche d'ufficio) dell'art. 2, d.lgs. n. 546/1992 (e 30, comma 1,
lett. a), legge n. 413/1991) nella parte in cui non contempla i
contributi di bonifica tra i tributi devoluti alla giurisdizione
delle commissioni tributarie (v. infra): la questione di
costituzionalità si appunta sulla stessa norma (art. 2, d.lgs.
n. 546/1992) su cui è chiamata a decidere la Cassazione a sezioni
unite a seguito del regolamento di giurisdizione; l'eventuale
pronuncia di accoglimento della Corte costituzionale, di annullamento
(di tipo "manipolativo") con efficacia erga omnes renderebbe la
contestazione della giurisdizione avanzata con il regolamento dal
Consorzio "manifestamente infondata".
La questione di costituzionalità dell'art. 2 decreto legislativo
n. 546/1992 appare "rilevante". Soltanto all'esito del giudizio di
costituzionalità questa Commissione potrà verificare se la
contestazione della giurisdizione sia o meno "manifestamente
infondata" e quindi ronunciarsi sulla sospensione del processo ex
comma 1, art. 367 c.p.c. Nel frattempo ogni decisione in proposito
deve essere sospesa (v. art. 23, legge n.87/1953).
3. - Oltre che rilevante la questione di costituzionalità
sollevata appare anche "non manifestamente in fondata".
La mancata inclusione dei contributi di bonifica, di cui non è
controversa fra le parti la natura tributaria, fra i tributi
menzionati all'art. 2, d.lgs. n. 546/1992 appare costituzionalmente
illegittima per più ragioni concorrenti.
Giova rilevare che a mente dell'art. 30, comma 1, lett. a) legge
30 dicembre 1991, n. 413 (delega al Governo per la riforma del
contenzioso tributario), il Governo era stato delegato ad emanare
decreti legislativi per la riforma del contenzioso tributario,
nell'osservanza, fra gli altri, del seguente criterio: "competenza
del giudice tributario a conoscere controversie indicate nel secondo
e terzo comma dell'art. 1, d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636; quella in
materia di imposte e tributi locali e quella in materia di
sovraimposte e addizionali alle predette imposte".
L'art. 2 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 (recante "oggetto della
giurisdizione tributaria") ha dato attuazione alla delega di cui
all'art. 30, legge n. 413/1991. Testualmente recita: "1. Sono
soggette alla giurisdizione delle commissioni tributarie concernenti:
a) le imposte sui redditi; b) le imposte sul valore aggiunto, tranne
i casi di cui all'art. 70 del decreto Presidenziale della Repubbilca
26 ottobre 1992, n. 633, ed i casi in cui l'imposta è riscossa
unitamente all'imposta sugli spettacoli; c) l'imposta comunale
sull'incremento di valore degli immobili; d) l'imposta di registro;
e) l'imposta sulle successioni e donazioni; f) le imposte ipotecarie
e catastali; g) l'imposta sulle assicurazioni; g-bis) il tributo
speciale per il deposito di discarica dei rifiuti solidi (4/a); h) i
tributi comunali e locali; i) ogni altro tributo attribuito dalla
legge alla competenza giurisdizionale delle commissioni tributarie.
2. Sono inoltre soggette alla giurisdizione tributaria controversie
concernenti le sovraimposte e le imposte addizionali nonchè le
sanzioni amministrative, gli interessi nelle materie di cui al comma
1. 3. Appartengono altresì alla giurisdizione tributaria le
controversie promosse dai singoli possessori concernenti
l'intestazione, la delimitazione, la figura, l'estensione, il
classamento dei terreni e la ripartizione dell'estimo fra i
compossessori a titolo di promiscuità di una stessa particella
nonchè le controversie concernenti la consistenza, il classamento
delle singole unità immobiliari urbane e l'attribuzione della
rendita".
3.1. - Dal loro raffronto emerge che il decreto delegato non ha
rispettato i criteri direttivi fissati dalla legge di delega (in
violazione degli artt. 76 e 77 Cost.).
Come rilevato, la legge n. 413, all'art. 30, comma 1, lett. a),
aveva attribuito al Governo il potere di fissare le materie da
devolvere al giudice tributario secondo criteri che abbisognavano di
specificazione e modulazione.
Correttamente il legislatore delegato ha inteso la delega come
non impositiva di precetti ma di criteri (secondo quanto dispone
l'art. 76 Cost., laddove subordina la funzione legislativa delegata
alla previa determinazione di "principi e criteri direttivi"). Questo
è inequivocabilmente dimostrato dalla circostanza che, pur in
mancanza di qualsiasi indicazione in proposito contenuta nella legge
di delega, il d.lgs. ha riservato alle commissioni tributarie anche
le controversie concernenti le sanzioni amministrative e gli
interessi nelle materie di cui al comma 1. Ed invero, al comma 2
dell'art. 2 d.lgs. n. 546/1992 è stabilito che appartengono alla
giurisdizione tributaria le controversie afferenti alle sovraimposte
ed alle imposte addizionali "nonchè le sanzioni amministrative (e)
gli interessi nelle materie di cui al comma 1". Gli è che se quelle
indicate in delega fossero state ritenute delle previsioni che
introducevano piuttosto che dei criteri dei precetti tassativi, il
legislatore delegato non avrebbe certo potuto devolvere al giudice
tributario materie, come quella delle sanzioni amministrative e degli
interessi, non individuate al comma 1, lett. a), art. 30 legge
n. 431.
Ora, se quelli recati dalla legge delega sono stati correttamente
ritenuti a questo fine dei criteri direttivi e non dei precetti, allo
stesso modo avrebbero dovuto essere considerate tutte le previsioni
contemplate dalla lettera a), comma 1, art. 30 legge n. 431. La
menzione dei "tributi locali" avrebbe dovuto essere
consequenzialmente intesa come introduttiva di un criterio direttivo
da specificare con la indicazione di tutti quei tributi che, per
caratteristiche comuni, sono da reputarsi tali. Questo era lo scopo
perseguito dal legislatore delegante, come testimonia il carattere
deliberatamente generico ed ellittico della formula utilizzata
(tributi locali). E non vi è dubbio che i contributi consortili, in
quanto tributi riscossi da persone giuridiche pubbliche operanti in
ambito locale (v., diffusamente, postea), avrebbero dovuto essere
attribuiti alla giurisdizione del giudice tributario perchè
ontologicamente tributi locali.
Relativamente ai "tributi locali", il legislatore delegato
(all'art. 2 d.lgs. n. 546) ha violato la legge di delega (lett. a),
comma 1, art. 30 legge n. 413/1991), e con essa l'art. 76 Cost.,
perchè ha inteso quello che era un criterio direttivo (tributi
locali) come un precetto tassativo. Il legislatore delegato ha agito
anche in maniera irragionevole (art. 3 Cost.) laddove ha trattato le
previsioni della legge delega in maniera ingiustificatamente
difforme, ora dalla stregua di criteri direttivi (le sanzioni e gli
interessi di cui al comma 2, art. 2 d.lgs. n. 546) ora come precetti
tassativi.
3.1.1. - Tutto lascia capire che quelli menzionati dalla legge
di delega fossero dei criteri direttivi; che tale fosse da intendere
anche il riferimento ai "tributi locali". Se in questo sintagma fosse
da ravvisare, invece, un precetto tassativo che il legislatore
delegato avrebbe dovuto semplicemente recepire, dovrebbe denunziarsi
- come denunzia - la incostituzionalità del comma 1, lett. a),
art. 30 legge n. 413/1991, nella parte in cui a differenza dei
tributi locali, delle controversie ed imposte catastali e delle
imposte sull'incremento di valore degli immobili - non devolve al
giudice tributario le controversie in tema di contributi di bonifica
(v.n.seg.).
3.2. - Ciò posto si denunzia l'incostituzionalità degli artt. 2
d.lgs. n. 546/1992 e 30, comma 1 lett. a), legge n. 413/1991 - in
rapporto ai commi 1 (lettere c), f), h)) e 3 del medesimo art. 2 cit.
e lett. a) cit - nella parte in cui non contemplano i contributi di
bonifica fra i tributi devoluti alla giurisdizione delle commissioni
tributarie (per la ulteriore e distinta violazione dell'art. 3
Cost.):
a) la denunziata previsione legislativa, in quanto sottopone
ad un trattamento ingiustificatamente diversificato prestazioni
ontologicamente identiche si appalesa illegittima per contrasto con
l'art. 3 Cost.
La lettera h) dell'art. 2 d.lgs. n. 546/1992 e la lett. a)
legge n. 413/1991 contemplano i tributi e le imposte locali tra
quelli devoluti alla giurisdizione del giudice tributario. Tali sono
i tributi diversi da quali erariali dovuti ad enti pubblici la cui
azione è circoscritta ad una parte soltanto del territorio
nazionale, alla cura dei cui interessi è finalizzata la loro azione.
I contributi consortili, a pari titolo di quelli locali,
avrebbero dovuto essere devoluti alla giurisdizione del giudice
tributario. La loro natura tributarie è incontroversa. I consorzi di
bonifica, a tenore dell'art. 59 r.d. 19 febbraio 1933, n. 215, sono
persone giuridiche pubbliche. La loro azione è rigorosamente
circoscritta ad un ambito limitato del territorio nazionale, al
miglioramento fondiario del quale attendono istituzionalmente.
Soggiacciono ad un penetrante controllo delle regioni.
Non solo.
La lett. c) dell'art. 2 d.lgs. riserva alla giurisdizione
delle commissioni tributarie le imposte comunali sull'incremento di
valore degli immobili. Se le controversie ad esse relative sono
devolute alla cognizione del giudice tributario allo stesso modo
avrebbero dovuto essergli attribuite quelle in tema di contributi di
bonifica. Ed invero la corresponsione dei contributi di bonifica è
subordinata alla esistenza di un incremento di valore dell'immobile
soggetto a tassazione, in dipendenza diretta delle opere consortili:
quanto al presupposto del tributo, infatti, le sezioni unite della
Cassazione (S.U., 14 ottobre 1996, n. 8960) hanno affermato che "non
rileva il beneficio complessivo che deriva dall'esecuzione di tutte
le spese di bonifica destinate a fini di interesse generale; non
rileva il miglioramento complessivo dell'igiene e della salubrità
dell'aria; occorre invece un incremento di valore dell'immobile
soggetto a contributo, in rapporto causale con le opere di bonifica.
Il beneficio deve essere diretto e specifico e tradursi in una
"qualità del fondo". Per le stesse ragioni, così come sono state
devolute alle Commissioni tributarie le controversie catastali (comma
3 e comma 1, lett. f) dell'art. 2 d.lgs. n. 546) avrebbero dovuto
essergli riservate pure quelle afferenti ai contributi di bonifica.
b) La mancata inclusione delle controversie relative ai
contributi di bonifica fra quelle di spettanze delle commissioni
tributarie è altresì illegittima per contrasto con gli artt. 3, 24,
111 e 113, secondo comma, Cost.: tali controversie, in quanto
riguardanti prestazioni di natura tributaria, avrebbero dovuto
appartenere alla giurisdizione delle commissioni tributarie, in modo
da evitare che il cittadino, con riguardo a contributi di importo
generalmente non rilevante, possa tutelarsi senza dover sostenere
spese processuali e di difesa generalmente di importo superiore al
tributo contestato senza subire le maggiori lungaggini e i maggiori
tecnicismi procedurali discendenti dalla eventuale tutela dinanzi
alla autorità giudiziaria ordinaria. Basti dire, a volo d'uccello,
che nel processo tributario, in un'ottica di semplificazione è
espressamente sancita la inapplicabilità delle norme in tema di
regolamento di competenza (art. 5, comma 4, d.lgs. n. 546; il comma 3
esclude a sua volta anche solo la configurabilità di un conflitto
virtuale negativo fra giudici prodromico al regolamento ex officio).
È in facoltà della parte di conferire, anche con scrittura privata
non autentica, procura speciale al coniuge (o ai parenti ed affini
entro il quarto grado: art. 11, comma 1, d.lgs. n. 546) perchè
partecipi in sua vece alla udienza pubblica. L'art. 12. d.lgs.
n. 546, nello stabilire che le parti siano assistite da un difensore
abilitato, non solo prevede che l'incarico possa essere i conferito
oralmente alla udienza pubblica (comma 3), ma attribuisce
un'abilitazione generale oltrechè agli avvocati anche ai dottori
commercialisti, ai ragionieri ed ai periti commerciali (comma 2, 1a
parte) ed una abilitazione specifica, in relazione a determinate
materie, a numerosi professionisti iscritti in albi o in ruoli od in
elenchi speciali (comma 2, 2a parte, che si riferisce, ad es., ai
consulenti del lavoro, agli ingegneri, architetti, geometri, periti
edili, ecc.). L'obbligo di difesa tecnica incontra poi significative
deroghe, la più importante delle quali riguarda le controversie di
valore inferiore ai 5 milioni di lire, nelle quali le parti possono
stare in giudizio personalmente (senza cioè, il ministero di un
difensore: comma 5, art. 12 cit.). È prevista una modalità di
notificazione "semplificata", direttamente a mezzo del servizio
postale, prescindendo cioè dalla collaborazione dell'ufficiale
giudiziario (art. 16, comma 3, d.lgs. n. 546, anche in congiunzione
con l'art. 20). Assai semplificate sono pure le modalità di
costituzione dell'attore (cfr., ad es., il comma 3 dell'art. 22 a
proposito della attestazione del ricorrente e del suo difensore della
conformità della copia prodotta rispetto all'originale). Al fine di
conseguire una più sollecita trattazione dei procedimenti, la nuova
disciplina del contenzioso tributario pone come regola il rito
camerale (art. 33, che fa salva l'opzione delle parti per la udienza
pubblica di cui all'art. 34). Immediata è la deliberazione del
collegio giudicante (comma 1, art. 35, stando al quale subito dopo la
discussione in pubblica udienza, se richiesta o dopo la discussione
del relatore, negli altri casi, il collegio pronuncia la decisione):
onde evitare complicate "ramificazioni" del processo è fatto
espresso divieto di pronunciare sentenze non definitive su questioni
o parziali su domande (comma 3 art. 35).
Con il passaggio in giudicato della sentenza alla parte
interessata, oltre alla esecuzione forzata nei modi ordinari
(art. 483 ss. c.p.c.), è offerto anche il rimedio del giudizio di
ottemperanza (art. 70).

P. Q. M.
Si solleva incidente di costituzionalità relativamente:
all'art. 2 d.lgs. n. 546/1992 perchè in irragionevole
contrasto con la legge di delega (lett. a, art. 30, legge
n. 413/1991), in violazione degli artt. 3, 76 e 77 Cost.;
agli artt. 2 d.lgs. n. 546/1992 e 30 lett a), legge
n. 413/1991 - anche in rapporto alle lettere c), f), h), del comma 1
e del comma 3 dell'art. 2 d.lgs. n. 546 e a) art. 30, legge n. 431 -
nella parte in cui non contemplano - diversamente dai tributi locali,
dalle imposte comunali sull'incremento del valore degli immobili e
delle controversie catastali e concernenti l'imposta catastale -
contributi di bonifica tra quelli devoluti alla giurisdizione del
giudice tributario, per contrasto con gli artt. 3, 24, 111 e 113
Cost.
Si dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del giudizio in corso (compresa la
questione della richiesta sospensione del processo a norma
dell'art. 367, comma 1, c.p.c.).
Si ordina che questa ordinanza sia notificata, a cura della
segreteria, alle parti in causa nonchè al Presidente del Consiglio
dei ministri.
L'ordinanza medesima sarà comunicata ai Presidenti delle Camere
del Parlamento.
Così deciso in Piacenza il 19 febbraio 2001
Il Presidente relatore della sezione III: Bongiorni
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