1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 7-7-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 198 SENTENZA 24 - 28 giugno 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regioni Toscana, Marche, Friuli-Venezia Giulia, Emilia-Romagna - Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario adottato dal legislatore statale - Statuizioni delle Regioni di non applicabilita' nel proprio territorio - Ricorso del Governo - Difetto di motivazione sui parametri invocati - Inammissibilita' delle relative censure. - Legge Regione Toscana 4 dicembre 2003, n. 55; legge Regione Friuli-Venezia Giulia 11 dicembre 2003, n. 22; legge Regione Marche 23 dicembre 2003, n. 29, art. 4; legge Regione Emilia-Romagna 16 gennaio 2004, n. 1. - Costituzione, artt. 51 e 134. Regione Toscana - Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario adottato dal legislatore statale - Statuizione della Regione di non applicabilita' nel proprio territorio - Ricorso del Governo - Pregiudizio dell'unita' nazionale, utilizzo improprio, escluso dal sistema costituzionale, del potere legislativo regionale per contrastare l'applicazione di norme dello Stato - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle altre censure. - Legge Regione Toscana 4 dicembre 2003, n. 55. - Costituzione, artt. 5 e 127 (3, 81, primo e quarto comma, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, 119 e 134). Regione Friuli-Venezia Giulia - Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario adottato dal legislatore statale - Statuizione della Regione di non applicabilita' nel proprio territorio - Ricorso del Governo - Pregiudizio dell'unita' nazionale, utilizzo improprio, escluso dal sistema costituzionale, del potere legislativo regionale per contrastare l'applicazione di norme dello Stato - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle altre censure. - Legge Regione Friuli-Venezia Giulia 11 dicembre 2003, n. 22. - Costituzione, artt. 5 e 127 (3, 81, primo e quarto comma, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, 119 e 134). Regione Marche - Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario adottato dal legislatore statale - Statuizione della Regione di non applicabilita' nel proprio territorio - Ricorso del Governo - Pregiudizio dell'unita' nazionale, utilizzo improprio, escluso dal sistema costituzionale, del potere legislativo regionale per contrastare l'applicazione di norme dello Stato - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle altre censure. - Legge Regione Marche 23 dicembre 2003, n. 29, art. 4. - Costituzione, artt. 5 e 127 (3, 81, primo e quarto comma, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, 119 e 134). Regione Emilia-Romagna - Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario adottato dal legislatore statale - Statuizione della Regione di non applicabilita' nel proprio territorio - Ricorso del Governo - Pregiudizio dell'unita' nazionale, utilizzo improprio, escluso dal sistema costituzionale, del potere legislativo regionale per contrastare l'applicazione di norme dello Stato - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle altre censure. - Legge Regione Emilia-Romagna 16 gennaio 2004, n. 1. - Costituzione, artt. 5 e 127 (3, 81, primo e quarto comma, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, 119 e 134). Ricorso del Governo - Istanze di sospensione delle leggi impugnate delle Regioni Toscana, Marche, Friuli-Venezia Giulia, Emilia-Romagna - Decisione del merito delle questioni - Non luogo a procedere sulle istanze. - Legge 5 giugno 2003, n. 131, art. 9, comma 4. (004C0803) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 7-7-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale della legge della Regione
Toscana 4 dicembre 2003, n. 55 (Accertamento di conformità delle
opere edilizie eseguite in assenza di titoli abilitativi, in totale o
parziale difformità o con variazioni essenziali, nel territorio
della regione Toscana), della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 11 dicembre 2003, n. 22 (Divieto di sanatoria eccezionale
delle opere abusive), dell'art. 4 della legge della Regione Marche
23 dicembre 2003, n. 29 (Norme concernenti la vigilanza
sull'attività edilizia nel territorio regionale) e della legge della
Regione Emilia-Romagna 16 gennaio 2004, n. 1 (Misure urgenti per la
salvaguardia del territorio dall'abusivismo urbanistico ed edilizio),
promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri,
rispettivamente notificati il 6 febbraio, il 20 febbraio, il
25 febbraio e il 15 marzo 2004, depositati in cancelleria il 16
febbraio, il 1° marzo, il 2 marzo e il 23 marzo successivi ed
iscritti ai nn. 20, 24, 27 e 41 del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione delle Regioni Toscana,
Friuli-Venezia Giulia, Marche ed Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2004 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni
per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon per le Regioni
Friuli-Venezia Giulia ed Emilia-Romagna e Stefano Grassi per la
Regione Marche.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso notificato il 6 febbraio 2004 e depositato il
16 febbraio 2004 (Reg. ricorsi n. 20 del 2004), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale avverso la legge della Regione Toscana 4 dicembre
2003, n. 55 (Accertamento di conformità delle opere edilizie
eseguite in assenza di titoli abilitativi, in totale o parziale
difformità o con variazioni essenziali, nel territorio della Regione
Toscana), pubblicata nel Bollettino ufficiale n. 44 del 10 dicembre
2003.
L'art. 1, comma 2, della legge impugnata dispone che i commi da
25 a 38 e da 40 a 45 dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre
2003, n. 269 (Misure per la riqualificazione urbanistica, ambientale
e paesaggistica, per l'incentivazione dell'attività di repressione
dell'abusivismo edilizio, nonchè per la definizione degli illeciti
edilizi e delle occupazioni delle aree demaniali), «non si applicano
nel territorio della Regione Toscana, ad eccezione delle disposizioni
di detti commi concernenti l'oblazione penale».
Il ricorrente osserva come la legge regionale in esame si basi
sul presupposto del «già avvenuto adeguamento della disciplina
regionale» ai principi posti d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia), menzionato dal comma 2 del citato art. 32. Tale comma,
tuttavia, si limiterebbe semplicemente ad individuare il «contesto
generale e d'insieme» in cui questa interviene.
Secondo il ricorrente, la legge impugnata violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, in quanto le norme in
materia di oblazione contenute nell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire
lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici),
costituirebbero esercizio della potestà legislativa nella materia
«ordinamento penale», riservata in via esclusiva allo Stato.
La sottrazione del territorio di una o più regioni alla
disciplina statale introdurrebbe significative disuguaglianze, in
violazione dell'art. 3 Cost., non legittimate dal riconoscimento
costituzionale delle autonomie regionali.
Inoltre, rileva l'Avvocatura, poichè gli introiti derivanti
dalle oblazioni sono stati inseriti nella legge finanziaria per
l'anno 2004, la disciplina impugnata, impedendo l'applicazione nel
territorio regionale dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003,
violerebbe l'art. 119 Cost. Essa, infatti, determinerebbe una
ingerenza nella formazione del bilancio annuale dello Stato e una
lesione della autonomia finanziaria che anche e soprattutto allo
Stato deve essere garantita, nonchè una compressione della sua
competenza in materia di «coordinamento della finanza pubblica e dei
sistemi tributari». Essa, inoltre, contrasterebbe con l'art. 81
Cost., in quanto comporterebbe la sottrazione di risorse destinate
alla copertura di spese pubbliche approvate dal Parlamento e la
rottura del c.d. «patto di stabilita» concordato a livello di Unione
europea.
La legge censurata violerebbe anche l'art. 117, terzo comma,
Cost., che riconosce allo Stato la competenza a dettare i principi
nella materia «governo del territorio» e a disciplinare i titoli
abilitativi edilizi.
Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, l'adozione di norme
regionali «meramente demolitorie» e «di reazione» alle norme statali,
che statuiscono la non applicazione nel territorio regionale di
disposizioni dello Stato, potrebbe pregiudicare l'unità giuridica
della Repubblica, in violazione dell'art. 5 Cost. Le norme della
legge regionale violerebbero, peraltro, anche l'art. 127, secondo
comma, Cost., per la parte in cui è riconosciuta alle regioni la
possibilità di impugnare avanti alla Corte costituzionale le leggi
statali ritenute illegittime, così escludendo che il potere
legislativo regionale possa essere utilizzato per contrastare
l'applicazione di norme dello Stato.
Da ultimo, si lamenta la violazione dell'art. 51 e dell'art. 134
Cost., senza tuttavia addurre alcuna motivazione a fondamento di tale
censura.
1.2. - Con atto depositato il 2 marzo 2004 - ma in tale data non
ancora notificato alla controparte - l'Avvocatura dello Stato ha
chiesto che, ai sensi dell'art. 9, comma 4, della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3),
sia sospesa la legge della Regione Toscana n. 55 del 2003, in quanto
essa arrecherebbe pregiudizio all'interesse dello Stato e degli enti
«a finanza derivata» al conseguimento degli introiti «da condono».
2.1. - Con ricorso notificato il 20 febbraio 2004 e depositato il
1° marzo 2004 (Reg. ricorsi n. 24 del 2004), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale avverso la legge della Regione Friuli-Venezia Giulia
11 dicembre 2003, n. 22 (Divieto di sanatoria eccezionale delle opere
abusive), pubblicata nel Bollettino ufficiale n. 52 del 24 dicembre
2003.
Preliminarmente, l'Avvocatura richiama l'art. 1 della legge
impugnata, il quale, al comma 1, esclude la sanatoria delle opere
edilizie «realizzate in assenza dei necessari titoli abilitativi
previsti, ovvero in difformità o con variazioni essenziali rispetto
a questi ultimi». Il comma 2, primo periodo, del medesimo articolo
stabilisce invece che, al fine di consentire l'oblazione penale degli
illeciti edilizi, la domanda di definizione di tali illeciti,
presentata dopo il 2 ottobre 2003 secondo le modalità stabilite da
disposizioni statali, non sospende il procedimento per le sanzioni
amministrative.
Secondo il ricorrente la legge censurata sarebbe contraddittoria,
in quanto da un lato non ammetterebbe la sanatoria, mentre dall'altro
predisporrebbe strumenti perchè possa operare una sanatoria diversa
da quella statale, e cioè quella prevista dall'art. 108 della legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia 19 novembre 1991, n. 52 (Norme
regionali in materia di pianificazione territoriale ed urbanistica).
La norma regionale contrasterebbe con l'art. 4 della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia), in quanto esso porrebbe alla competenza
legislativa «primaria» della Regione limiti «confrontabili» con
quelli previsti dal nuovo art. 117, terzo comma, Cost. per la
competenza legislativa concorrente delle regioni ordinarie. La
disciplina dei titoli abilitativi edilizi - secondo quanto precisato
da questa Corte - competerebbe allo Stato ed in essa dovrebbe
ricomprendersi, a giudizio dell'Avvocatura, anche quella dei «titoli
per sanatoria non «a regime», specie se tale previsione si salda con
(ed è integrata da) la prefigurazione di programmi di
riqualificazione urbanistico-edilizia».
Le disposizioni censurate sono ritenute inoltre in contrasto con
gli artt. 3, 5, 51, 81, 117, secondo comma, 119, 127, secondo comma,
e 134 Cost.
Nel merito, le argomentazioni proposte a sostegno di tali censure
sono sostanzialmente analoghe a quelle svolte in relazione alla
richiesta di declaratoria di incostituzionalità della legge n. 55
del 2003 della Regione Toscana.
2.2. - Il ricorrente, infine, chiede che, ai sensi dell'art. 9,
comma 4, della legge n. 131 del 2003, sia sospesa in via cautelare la
legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 22 del 2003, ponendo a
sostegno di tale richiesta argomentazioni sostanzialmente coincidenti
con quelle poste a fondamento dell'istanza di sospensione della legge
n. 55 del 2003 della Regione Toscana.
3.1. - Con ricorso notificato il 25 febbraio 2004 e depositato il
2 marzo 2004 (Reg. ricorsi n. 27 del 2004), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale avverso l'art. 4 della legge della Regione Marche
23 dicembre 2003, n. 29 (Norme concernenti la vigilanza
sull'attività edilizia nel territorio regionale), pubblicata nel
Bollettino Ufficiale n. 122 del 30 dicembre 2003.
L'art. 2 della legge regionale censurata ordina ai comuni di
sospendere ogni determinazione circa la conclusione dei procedimenti
relativi alla definizione degli illeciti edilizi regolati dal d.l.
n. 269 del 2003 fino all'entrata in vigore della legge regionale
indicata dall'art. 1 che dovrebbe disciplinare la materia. In tal
modo, secondo il ricorrente, il contenuto della legge impugnata si
concreterebbe nell'ordine ai comuni di disapplicare la legge statale
e di attendere i futuri precetti legislativi della regione, senza
peraltro ipotizzare alcun raccordo con le disposizioni statali in
tema di oblazione penale e di sospensione dei processi pendenti.
La disciplina censurata viene ritenuta contrastante con gli
artt. 3, 5, 51, 81, 117, secondo comma, lettera l), 117, terzo comma,
119, 127, secondo comma, e 134 Cost.
Nel merito, le argomentazioni proposte sono sostanzialmente
analoghe a quelle portate a fondamento della richiesta di
declaratoria di incostituzionalità delle leggi della Regione
Friuli-Venezia Giulia e della Regione Toscana.
3.2. - Anche in questo caso, con argomentazioni sostanzialmente
coincidenti a quelle proposte nei ricorsi n. 20 e n. 24 del 2004,
l'Avvocatura dello Stato chiede la sospensione - ai sensi
dell'art. 9, comma 4, della legge n. 131 del 2003 - della normativa
impugnata.
4.1. - Con ricorso notificato il 15 marzo 2004 e depositato il
23 marzo 2004 (Reg. ricorsi n. 41 del 2004), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale avverso la legge della Regione
Emilia-Romagna 16 gennaio 2004, n. 1 (Misure urgenti per la
salvaguardia del territorio dall'abusivismo urbanistico ed edilizio).
L'art. 2 di tale legge dispone che fino all'entrata in vigore
della legge regionale prevista dall'art. 1, contenente nuove norme in
materia di vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia,
responsabilità e sanzioni, «i comuni sospendono ogni determinazione
circa la conclusione dei procedimenti relativi alla definizione degli
illeciti edilizi, così come regolati dall'art. 32 del decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269». Inoltre è espressamente mantenuta ferma
la «possibilità della presentazione delle domande di sanatoria da
parte degli interessati, a tutela e garanzia delle loro posizioni
giuridiche».
I profili di doglianza esposti nel ricorso sono sostanzialmente
coincidenti con quelli dei ricorsi presentati avverso le leggi delle
Regioni, Toscana, Friuli-Venezia Giulia e Marche.
4.2. - Anche in questo caso l'Avvocatura dello Stato chiede la
sospensione - ai sensi dell'art. 9, comma 4, della legge n. 131 del
2003 - della normativa impugnata.
5. - Le Regioni Friuli-Venezia Giulia, Toscana, Marche ed
Emilia-Romagna si sono costituite in giudizio, concludendo per il
rigetto dei ricorsi presentati dallo Stato e delle connesse istanze
di sospensione.
6. - La Regione Toscana, con memoria depositata in prossimità
della camera di consiglio del 24 marzo 2004, fissata per la
trattazione delle istanze di sospensione, contesta le ragioni addotte
a fondamento della richiesta avanzata dallo Stato in relazione alla
legge regionale n. 55 del 2003, ed in particolare la circostanza
secondo la quale il mancato introito «da condono» costringerebbe lo
Stato a reperire altrove le risorse finanziarie perdute.
Innanzi tutto, secondo la resistente, la legge impugnata non
interferirebbe con le disposizioni concernenti l'estinzione dei reati
urbanistici ed edilizi conseguenti all'istanza di condono ed al
pagamento delle relative somme; in secondo luogo, sarebbe rilevante
il fatto che in Toscana è in vigore una compiuta disciplina edilizia
che consente anche la regolarizzazione di violazioni che non incidano
sostanzialmente sull'assetto del territorio: circostanza,
quest'ultima, che congiuntamente ad un efficace sistema di controlli
avrebbe consentito un «ordinato sviluppo edilizio».
Peraltro - osserva la regione - l'esistenza di tale normativa
regionale renderebbe inapplicabile, in virtù del comma 2
dell'art. 32 del decreto-legge impugnato, la disciplina statale sul
condono, esplicitamente dettata «nelle more» dell'attuazione, da
parte delle regioni, del d.P.R. n. 380 del 2001.
Inoltre, le motivazioni addotte dall'Avvocatura dello Stato a
fondamento della propria istanza cautelare confermerebbero «la totale
incostituzionalità del condono introdotto dal legislatore statale»,
dal momento che la finalità puramente «finanziaria» dell'intervento
- emergente proprio dalle argomentazioni dell'Avvocatura - si
porrebbe in netto contrasto con i principi della giurisprudenza
costituzionale in materia (sono richiamate, sul punto, le sentenze
n. 369 del 1988 e n. 416 del 1995), che ha ritenuto il condono uno
strumento eccezionale ed irripetibile, giustificato, nelle precedenti
circostanze, solo quale «punto di partenza di una nuova legalita»
dopo «decenni di abusivismo di massa».
La Regione Friuli-Venezia Giulia e la Regione Emilia-Romagna, a
loro volta, concludono chiedendo il rigetto delle istanze di
sospensione formulate dal ricorrente, argomentando soprattutto sulla
evidente mancanza dell'irreparabile pregiudizio che dovrebbe
derivare, nelle more del giudizio, dalla applicazione delle leggi
regionali impugnate.
Anche la Regione Marche, a sostegno della infondatezza della
istanza cautelare, sottolinea l'assenza di qualunque pregiudizio
irreparabile derivante allo Stato dalla legge impugnata e, al
contempo, l'assenza di una qualunque utilità concreta nell'eventuale
decisione di sospensione da parte di questa Corte.
7. - Nell'imminenza della camera di consiglio del 24 marzo 2004
per la trattazione delle istanze di sospensione presentate nei
confronti delle leggi delle Regioni Friuli-Venezia Giulia, Toscana e
Marche, l'Avvocatura dello Stato ha presentato atto di rinunzia alla
immediata decisione circa le istanze di sospensione presentate,
auspicando contestualmente la adesione delle regioni alla «richiesta
di differimento» dell'esame delle istanze cautelari concernenti
l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, dalle medesime regioni impugnato.
Preso atto di tale rinuncia, con le ordinanze n. 117, n. 118 e
n. 119 del 2004, questa Corte ha disposto il rinvio dell'esame di
tali istanze unitamente al merito.
8. - La Regione Friuli-Venezia Giulia, nelle sue difese, mira a
chiarire il contenuto ed il significato della propria legge n. 22 del
2003, evidenziando come essa farebbe esplicitamente salva l'oblazione
penale prevista dal legislatore statale e come anzi disciplinerebbe
esplicitamente il procedimento amministrativo volto a consentirla.
Quanto alla presunta violazione della competenza statale in
materia penale, la regione richiama la sentenza di questa Corte
n. 418 del 1995, sottolineando di non aver disposto la assoluta
inapplicabilità della normativa sul condono, ma di essersi limitata
a escludere la sanatoria edilizia ai soli fini amministrativi, nel
massimo rispetto delle scelte dello Stato nel campo penale.
L'eventuale effetto di «scoraggiamento» della presentazione di
domande di condono, derivante in concreto dalla normativa regionale
oggetto del giudizio, non costituirebbe un vizio di legittimità
costituzionale della legge regionale, poichè quest'ultima non
inciderebbe comunque sull'ambito giuridico della sanatoria penale ma
solo sulla sua applicazione pratica.
In relazione alla pretesa violazione dell'autonomia finanziaria
statale e della competenza in materia di «coordinamento della finanza
pubblica» invocata dal ricorrente, la resistente sottolinea che i
proventi dell'oblazione penale sono espressamente fatti salvi dalla
legge regionale impugnata, e che, in ogni caso, la circostanza
secondo la quale il loro ammontare potrebbe attestarsi su livelli
inferiori rispetto alle aspettative dello Stato non potrebbe
costituire autonomo vizio di legittimità costituzionale.
In definitiva, secondo la regione resistente, sarebbero del tutto
erronei i parametri invocati nel ricorso: il patto di stabilità,
perchè si tratterebbe di un vincolo complessivo che potrebbe essere
rispettato in molti modi; l'art. 81 Cost., in quanto gli incerti e
futuri proventi delle oblazioni pagate in relazione ad illeciti
verificatisi nel territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia non
potrebbero correttamente essere già destinati alla copertura di
spese pubbliche; la competenza in materia di coordinamento della
finanza pubblica, poichè le norme statali sulla sanatoria
amministrativa degli illeciti edilizi non potrebbero in alcun modo
qualificarsi come esercizio della medesima.
Infine, del tutto insussistente sarebbe da ritenere, secondo la
difesa regionale, la pretesa violazione del principio di unità della
Repubblica e correlativamente degli artt. 127 e 134 Cost.: ciò in
quanto la «reazione» alla legge statale o la modulazione dei suoi
effetti applicativi nel territorio regionale non comprometterebbero
affatto la giurisdizione costituzionale e comunque non potrebbero
costituire vizi in sè, ma solo in ragione dei loro specifici
contenuti scrutinati alla luce dei parametri costituzionali sulla
competenza.
9. - La difesa della Regione Marche muove dalla premessa di aver
esercitato, con la legge n. 29 del 2003, la propria competenza
legislativa in materia di edilizia e di governo del territorio, e
che, pertanto, proprio come previsto dal comma 2 dell'art. 32 del
d.l. n. 269 del 2003, avrebbe legittimamente chiarito
l'inapplicabilità della normativa statale sul condono amministrativo
degli illeciti edilizi, facendo invece salva la disciplina
dell'oblazione penale. Del tutto priva di fondamento sarebbe dunque
la pretesa violazione della competenza legislativa statale in materia
penale, anche in considerazione della giurisprudenza costituzionale
secondo cui «alle regioni non è precluso concorrere a precisare,
secundum legem, presupposti d'applicazione di norme penali statali»
(sentenza n. 487 del 1989).
Quanto alla presunta violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., tale censura sarebbe infondata, poichè sarebbe lo stesso
comma 2 dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 ad escludere la natura
di principi fondamentali delle disposizioni sul condono.
La Regione Marche ritiene altresì infondata la censura relativa
alla violazione degli artt. 81 e 119 Cost., osservando che, a suo
avviso, sarebbe lo Stato a non aver valutato adeguatamente le
conseguenze sui conti pubblici dell'adeguamento della legislazione
regionale ai principi previsti nel d.P.R. n. 380 del 2001; pertanto,
si sarebbe di fronte ad una illegittima interferenza dello Stato
sull'autonomia finanziaria della regione, e non, invece, ad una
compressione da parte di quest'ultima dell'autonomia finanziaria
dello Stato.
Dovrebbe poi essere ritenuta infondata la presunta violazione
della competenza statale concernente il coordinamento della finanza
pubblica e dei sistemi tributari: ciò in quanto lo Stato non avrebbe
rispettato quelle garanzie di partecipazione delle regioni ai
processi decisionali concernenti il riparto e la destinazione dei
fondi che questa Corte avrebbe richiesto come criterio di attuazione
dell'art. 119 Cost. nella sentenza n. 16 del 2004. Circa la censura
relativa alla violazione degli artt. 127 e 134 Cost., la Regione
Marche fa osservare che la legge impugnata non varrebbe a
disconoscere la giurisdizione costituzionale e quanto ad essa spetta
in via esclusiva; viceversa, si tratterebbe soltanto di un atto di
esercizio della potestà legislativa spettante alla regione secondo
il principio di competenza.
Infine, la censura relativa all'art. 51 Cost. sarebbe da
considerare inammissibile in quanto del tutto priva di una sia pur
minima definizione dei termini e dei profili della questione.
10. - Anche la Regione Toscana contesta la fondatezza del ricorso
statale avverso la propria legge n. 55 del 2003. In primo luogo,
rileva che già prima dell'emanazione del d.l. n. 269 del 2003, era
stata emanata una disciplina regionale in materia urbanistica ed
edilizia già compiuta, esplicitamente adeguata - grazie alla legge
della Regione Toscana 5 agosto 2003, n. 43 (Modifiche e integrazioni
alla legge regionale 14 ottobre 1999, n. 52, recante Norme sulle
concessioni, le autorizzazioni e le denunce d'inizio delle attività
edilizie - Disciplina dei controlli nelle zone soggette al rischio
sismico - Disciplina del contributo di concessione - Sanzioni e
vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia - Modifiche ed
integrazioni alla legge regionale 23 maggio 1994, n. 39 e modifica
della legge regionale 17 ottobre 1983, n. 69) - ai principi contenuti
nel testo unico dell'edilizia di cui al d.P.R. n. 380 del 2001, e
tale, tra l'altro, da consentire la regolarizzazione di violazioni
formali e di illeciti sostanzialmente non rilevanti. In secondo
luogo, si sostiene che la legge impugnata costituirebbe la
conseguenza obbligata di quanto disposto dallo stesso legislatore
statale che, con lo specifico richiamo contenuto nel comma 2
dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, avrebbe esplicitamente sancito
la piena legittimità di interventi volti a rendere inapplicabili gli
effetti amministrativi del condono edilizio nei territori di regioni
che già si siano adeguate alla disciplina del testo unico del 2001.
La difesa della regione resistente si sviluppa poi interamente
sul versante dei vizi (già denunciati nei ricorsi n. 82 del 2003 e
n. 10 del 2004) riscontrabili nella disciplina statale di cui al
predetto d.l. n. 269 del 2003 e alla relativa legge di conversione,
la cui illegittimità costituzionale renderebbe specularmente ragione
della piena legittimità della legge regionale n. 55 del 2003.
11. - La Regione Emilia-Romagna, nella sua memoria, propone
argomentazioni sostanzialmente analoghe a quelle delle altre regioni.
In particolare, sul primo motivo di censura (concernente la
presunta violazione della competenza statale in materia penale), la
difesa della regione osserva che la legge regionale n. 1 del 2004 si
limiterebbe a precludere temporaneamente la conclusione del
procedimento di definizione dell'illecito edilizio, senza impedire la
presentazione della domanda ed il connesso versamento dell'oblazione
da cui consegue l'estinzione del reato.
Quanto alla lamentata violazione dei principi fondamentali di cui
alla normativa sul condono edilizio, la regione osserva come
l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 non contenga la determinazione di
principi fondamentali della materia, tale non potendosi considerare
una norma del tutto eccezionale rispetto alla disciplina edilizia
ordinaria. Inoltre, la «attivazione del condono» sarebbe in
contraddizione con la tutela dei valori relativi alla tutela
dell'ambiente, in quanto la base del condono sarebbe «il puro scambio
tra la rinuncia alla salvaguardia di tali valori in cambio di una
somma di denaro».
Quanto agli altri motivi del ricorso, la difesa regionale ne
afferma l'infondatezza, riproponendo quasi letteralmente gli
argomenti svolti dalla Regione Friuli-Venezia Giulia.
12. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, in prossimità
dell'udienza, ha depositato una memoria, con la quale insiste per
l'accoglimento dei ricorsi.
La difesa erariale muove da una prima considerazione di fondo: le
leggi regionali impugnate ignorerebbero tutte «la, molto grave,
sanzione civile (attinente all'ordinamento civile) prevista
dall'art. 17 della legge n. 47 del 1985»; il che renderebbe ancora
più evidente la scarsissima efficacia (in relazione alla principale
finalità del condono edilizio, consistente nell'emersione degli
illeciti sommersi) che assumerebbe la sanatoria del solo illecito
penale che non fosse accompagnata dalla contestuale eliminazione
delle conseguenze amministrative e civili, dimostrando come i diversi
profili degli illeciti edilizi sarebbero in realtà inscindibili.
Secondo l'Avvocatura, la decisione di accoglimento dei ricorsi in
questione non potrebbe che essere consequenziale ad una pronuncia che
riconoscesse la competenza statale a produrre, in via straordinaria,
una disciplina di condono edilizio, che porterebbe necessariamente ad
escludere «una competenza legislativa delle regioni a produrre
disposizioni di segno opposto, le quali esorbitino dalla sfera delle
competenze regionali quanto meno [...] perchè non rispettano un
principio fondamentale legittimamente dato dal Parlamento».
In via subordinata, la difesa statale, pur riconoscendo come le
regioni possano produrre norme diverse da quelle prodotte dallo
Stato, ed anche esplicitamente statuire la inapplicabilità di queste
ultime, insiste sulla violazione dell'art. 127 Cost. da parte delle
leggi regionali impugnate; ciò in quanto, nei casi di specie, le
resistenti avrebbero utilizzato il potere legislativo «con sviamento
di potere», ossia per contrapporre una reputata propria competenza
alla competenza del Parlamento nazionale.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, con
distinti ricorsi, la legge della Regione Toscana 4 dicembre 2003,
n. 55 (Accertamento di conformità delle opere edilizie eseguite in
assenza di titoli abilitativi, in totale o parziale difformità o con
variazioni essenziali del territorio della Regione Toscana), l'art. 4
della legge della Regione Marche 23 dicembre 2003, n. 29 (Norme
concernenti la vigilanza sull'attività edilizia nel territorio
regionale), la legge della Regione Emilia-Romagna 16 gennaio 2004,
n. 1 (Misure urgenti per la salvaguardia del territorio
dall'abusivismo urbanistico ed edilizio), per violazione degli
artt. 3, 5, 81, primo e quarto comma, 117, secondo comma, lettera l),
e terzo comma, 119, 127 e 134 della Costituzione.
Ha inoltre proposto impugnazione avverso la legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 11 dicembre 2003, n. 22 (Divieto di sanatoria
eccezionale delle opere abusive), denunciando la violazione, oltre
che dei parametri costituzionali appena richiamati, anche dell'art. 4
della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia).
2. - Considerata l'identità delle doglianze formulate avverso le
leggi regionali impugnate, i relativi giudizi possono essere riuniti
per essere decisi con un'unica pronuncia.
3. - In via preliminare, devono essere dichiarate inammissibili
le censure sollevate nei ricorsi in riferimento sia all'art. 51 che
all'art. 134 della Costituzione, dal momento che non vengono addotte
motivazioni a loro sostegno.
4. - Quanto alle altre censure, occorre prendere preliminarmente
in esame le questioni sollevate dal ricorrente con riferimento agli
artt. 5 e 127 della Costituzione, in quanto concernenti la
possibilità per le regioni di disporre dell'efficacia di una legge
dello Stato nell'ambito del territorio regionale.
4.1. - Il ricorrente sostiene, a tale riguardo, che le leggi
regionali impugnate violerebbero l'art. 5 Cost., in quanto l'adozione
di norme regionali «meramente demolitorie» e «di reazione» alle norme
statali, che statuiscono la non applicazione nel territorio regionale
di disposizioni dello Stato, pregiudicherebbe l'unità giuridica
della Repubblica; inoltre, le leggi regionali violerebbero
l'art. 127, secondo comma, Cost., in quanto tale disposizione,
riconoscendo alle regioni la possibilità di impugnare di fronte a
questa Corte le norme statali ritenute illegittime, implicitamente
escluderebbe che il potere legislativo regionale possa essere
utilizzato per contrastare l'applicazione di norme dello Stato.
4.2. - La questione è fondata.
Il Titolo V della parte II della Costituzione, così come le
corrispondenti disposizioni degli statuti speciali, presuppongono che
l'esercizio delle competenze legislative da parte dello Stato e delle
regioni, secondo le regole costituzionali di riparto delle
competenze, contribuisca a produrre un unitario ordinamento
giuridico, nel quale certo non si esclude l'esistenza di una
possibile dialettica fra i diversi livelli legislativi, anche con la
eventualità di parziali sovrapposizioni fra le leggi statali e
regionali, che possono trovare soluzione mediante il promuovimento
della questione di legittimità costituzionale dinanzi a questa
Corte, secondo le scelte affidate alla discrezionalità degli organi
politici statali e regionali.
Ciò che è implicitamente escluso dal sistema costituzionale è
che il legislatore regionale (così come il legislatore statale
rispetto alle leggi regionali) utilizzi la potestà legislativa allo
scopo di rendere inapplicabile nel proprio territorio una legge dello
Stato che ritenga costituzionalmente illegittima, se non addirittura
solo dannosa o inopportuna, anzichè agire in giudizio dinnanzi a
questa Corte, ai sensi dell'art. 127 Cost. Dunque nè lo Stato nè le
regioni possono pretendere, al di fuori delle procedure previste da
disposizioni costituzionali, di risolvere direttamente gli eventuali
conflitti tra i rispettivi atti legislativi tramite proprie
disposizioni di legge.
4.3. - La legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 11 dicembre
2003, n. 22, significativamente intitolata «Divieto di sanatoria
eccezionale delle opere abusive», non si limita ad adottare una
legislazione più restrittiva della sanatoria edilizia, o
parzialmente diversa rispetto a quanto previsto dall'art. 32 del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici) quale risultante dalla conversione in legge ad opera della
legge 24 novembre 2003 n. 326 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, recante
disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), come è attualmente possibile
sulla base della sentenza n. 196 del 2004 di questa Corte, ma nega la
stessa possibilità di applicare la sanatoria edilizia statale di
tipo straordinario nel territorio regionale, escludendo altresì che
la presentazione della domanda di condono possa determinare la
sospensione del procedimento finalizzato alla irrogazione delle
sanzioni amministrative.
Come chiarito nella sentenza appena richiamata, le regioni a
statuto speciale che dispongono di potestà legislativa di tipo
primario nel settore dell'urbanistica, tra le quali è da annoverare
la Regione Friuli-Venezia Giulia in base all'art. 4, numero 12, del
suo statuto - diversamente da quanto sembra sostenere la Avvocatura -
devono rispettare la disciplina statale concernente la misura
dell'oblazione, i relativi termini di versamento, ed in genere le
relative articolazioni procedimentali ed organizzative, mentre
possono disciplinare diversamente la sanatoria amministrativa degli
abusi edilizi commessi nel proprio territorio (al pari delle regioni
ad autonomia ordinaria) ed eventualmente subordinarla anche al
rispetto dei vincoli previsti da proprie specifiche normative
(secondo quanto questa Corte aveva già affermato nella sentenza
n. 418 del 1995, relativa alla Provincia autonoma di Trento).
4.4. - L'art. 1, comma 2, della legge della Regione Toscana n. 55
del 2003 e l'art. 4, comma 6, della legge della Regione Marche n. 29
del 2003 esplicitamente dichiarano inapplicabili nei rispettivi
territori regionali numerosi commi dell'art. 32 del d.l. n. 269 del
2003.
Entrambe queste leggi muovono dal presupposto che il comma 2
dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 disponga l'applicazione del
condono straordinario solo in caso di mancato adeguamento da parte
delle regioni ai principi fondamentali in materia edilizia di cui al
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia) e che quindi regioni
come la Toscana e le Marche, già adeguatesi alla nuova normativa,
ben potrebbero disporre diversamente.
Anche a prescindere dalla considerazione che, comunque, una tale
previsione non giustificherebbe l'unilaterale dichiarazione di
inapplicabilità nei territori regionali di parte di un testo
legislativo statale esplicitamente riferito all'intero territorio
nazionale, questa Corte, nella sentenza n. 196 del 2004 (che pure
riconosce nella materia in questione un significativo potere
legislativo anche alle regioni ad autonomia ordinaria), ha chiarito
che il solo significato del comma 2 dell'art. 32 del d.l. n. 269 del
2003 compatibile con la vigente disciplina costituzionale è
l'individuazione del contesto normativo entro il quale il condono è
stato adottato.
4.5. - Anche la legge della Regione Emilia-Romagna n. 1 del 2004,
all'art. 1, comma 3, lettera d), stabilisce la «generale non
sanabilità delle violazioni in contrasto con la strumentazione
urbanistica vigente» e, all'art. 2, prescrive che i comuni sospendano
«ogni determinazione circa la conclusione dei procedimenti relativi
alla definizione degli illeciti edilizi, così come regolati
dall'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269». In tal
modo, la legge regionale dell'Emilia-Romagna sostanzialmente esclude
anch'essa la possibilità di applicazione della disciplina della
sanatoria edilizia dettata dall'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003.
5. - Per le ragioni assorbenti sopra indicate (cfr. il precedente
punto 4.2.), la legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 22 del
2003, la legge della Regione Toscana n. 55 del 2003, l'art. 4 della
legge della Regione Marche n. 29 del 2003 e la legge della Regione
Emilia-Romagna n. 1 del 2004, devono quindi essere dichiarate
costituzionalmente illegittime.
6. - La dichiarazione di illegittimità costituzionale delle
norme impugnate esime dall'analisi delle ulteriori censure proposte.
7. - Non vi è luogo a provvedere sulle istanze di sospensione
formulate dallo Stato avverso la legge della Regione Toscana n. 55
del 2003, la legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 22 del
2003, l'art. 4 della legge della Regione Marche n. 29 del 2003 e la
legge della Regione Emilia-Romagna n. 1 del 2004.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
1) Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Toscana 4 dicembre 2003, n. 55 (Accertamento di conformità
delle opere edilizie eseguite in assenza di titoli abilitativi, in
totale o parziale difformità o con variazioni essenziali, nel
territorio della Regione Toscana);
2) Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 11 dicembre 2003, n. 22 (Divieto di
sanatoria eccezionale delle opere abusive);
3) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4 della
legge della Regione Marche 23 dicembre 2003, n. 29 (Norme concernenti
la vigilanza sull'attività edilizia nel territorio regionale);
4) Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Emilia-Romagna 16 gennaio 2004, n. 1 (Misure urgenti per la
salvaguardia del territorio dall'abusivismo urbanistico ed edilizio).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 giugno 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 28 giugno 2004.
Il cancelliere: Fruscella
04C0803