1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 30-1-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 novembre 2012
Ordinanza dell'8 novembre 2012 emessa dal Tribunale regionale giustizia amministrativa di Trento sul ricorso proposto da Baldassino Nadia ed altri contro Universita' degli studi di Trento ed altri. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di compatibilita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Previsione, per i dipendenti pubblici non contrattualizzati, che i meccanismi di adeguamento retributivo non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 e che non danno luogo a recuperi - Previsione, altresi', che gli anni 2011, 2012 e 2013 non siano utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio e che le progressioni hanno effetto per i predetti anni soltanto a fini giuridici - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 21. - Costituzione, artt. 3, 36 e 97. (13C00013) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 30-1-2013)

IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 47 del 2012, proposto da:
Nadia Baldassino, Marco Ballerini, Enrico Bertolazzi, Roberto
Sennen Brusa, Maria Micaela Coppola, Marco Dallari, Claudio Della
Volpe, Michela Denti, Rosa Di Maggio, Luca Fiori, Patrizia Maria
Margherita Ghislandi, Luigi Gratton, Michele Largher, Domenico
Luminati, Bruno Majone, Roberto Pignatelli, Alessandro Provenzani,
Leonardo Ricci, Massimilano Tarozzi, rappresentati e difesi dagli
avv. Vittorio Angiolini, Luca Formilan, Stefano Giampietro e Marco
Cuniberti, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Stefano
Giampietro in Trento, via Vannetti 41;
Contro Università degli Studi di Trento, in persona del Rettore
pro tempore, Ministero dell'Istruzione dell'Università e della
Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, Ministero dell'Economia
e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, Presidenza del
Consiglio dei ministri, in persona del Presidente pro tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato,
domiciliata per legge in Trento, largo Porta Nuova n. 9;
Per l'accertamento del diritto dei ricorrenti al trattamento
retributivo spettante per il triennio 2011-2013, senza tener conto
del blocco degli adeguamenti e degli aumenti, disposto dal comma 21
dell'art. 9 del d.l. 31 marzo 2010, n. 78, come convertito in legge
30 luglio 2010 n. 122.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni
intimate;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 ottobre 2012 il
cons. Lorenzo Stevanato e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. I ricorrenti in epigrafe sono tutti docenti universitari di
ruolo (ordinari, associati, ricercatori) in servizio presso
l'Università degli Studi di Trento.
In quanto destinatari delle disposizioni di cui all'art. 9, comma
21, del d.l. 31 marzo 2010 n. 78, come convertito in legge 30 luglio
2010 n. 122, eccepiscono l'illegittimità costituzionale di tale
norma, recante il blocco delle dinamiche stipendiali per il triennio
2011-2013, per le seguenti ragioni:
1) Contrasto con gli artt. 3, 36 e 97 Cost.
Il sistema delle classi e degli scatti degli stipendi dei docenti
universitari è destinato ad essere innovato a seguito dell'entrata
in vigore della legge 30 dicembre 2010, n. 240 recante «norme in
materia di organizzazione delle università, di personale accademico
e reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare la qualità
e l'efficienza del sistema universitario». Il combinato disposto
degli artt. 6, comma 14 e 8, comma 1, della legge n. 240/2010 citata
stabilisce, infatti, che a decorrere dall'entrata in vigore dei
regolamenti attuativi della legge, l'attuale meccanismo di
progressione automatica basato su classi e scatti biennali di
stipendio venga sostituito da un diverso meccanismo, caratterizzato
da aumenti triennali e, soprattutto, non più automatici, in quanto
legati all'esito di una valutazione, demandata ai singoli atenei,
sull'attività svolta dal docente nel triennio.
Perciò, si rivelerebbe irrazionale il blocco per il periodo
2011-2013 di un meccanismo che è destinato a scomparire, per
volontà dello stesso legislatore, prima che il periodo stesso abbia
termine.
Ove, poi, si volesse ritenere che il nuovo regime
dell'ordinamento della docenza universitaria entrerà in vigore
durante il periodo di blocco, si determinerebbe comunque una
sperequazione tra coloro che si vedranno bloccato l'aumento biennale
automatico secondo il vecchio ordinamento, altrimenti già maturato,
e quelli per cui, invece, il termine per la maturazione della classe
o scatto come configurato a seguito dell'entrata in vigore del nuovo
regime, venga a maturazione dopo il periodo di blocco.
2) Contrasto con gli artt. 3, 36, 53 e 97 Cost.
Il blocco degli adeguamenti e degli scatti previsto dal citato
comma 21 sarebbe incostituzionale perchè colpisce una categoria di
lavoratori (c.d. «non contrattualizzati») lasciando immuni altre
categorie e, all'interno della categoria stessa, penalizzerebbe
maggiormente i docenti con minore anzianità. Inoltre, la durata del
sacrificio economico non sarebbe circoscritta ad un periodo breve ma
si prolungherebbe per ben tre anni e comunque violerebbe il principio
di capacità contributiva;
3) Contrasto con gli artt. 3, 36 e 97 Cost.
L'esclusione di successivi recuperi rispetto ai meccanismi di
adeguamento retributivo comporterebbe effetti non transitori, ma
permanenti ed irreversibili sulle dinamiche retributive dei docenti
universitari;
4) Contrasto con gli artt. 3, 36 e 97 Cost.
Il citato comma 21 stabilisce che le progressioni di carriera
comunque denominate nel triennio 2011-2013 hanno effetto ai fini
esclusivamente giuridici, restando «sterilizzato» ogni effetto
economico.
Al riguardo si sostiene che per alcuni dei ricorrenti (quelli in
attesa di «conferma») tale disposizione non avrebbe senso, in quanto
i docenti universitari non fruiscono di alcuna progressione di
carriera poichè l'accesso ai ruoli di ricercatore, di professore
associato e di professore ordinario avviene a seguito di concorso.
Neppure l'istituto della «conferma» nei ruoli di ricercatore, di
professore associato e di professore ordinario si configurerebbe come
progressione di carriera.
Nell'ipotesi della «conferma nel ruolo», i ricercatori ed i
professori di seconda fascia la conseguono, dopo un triennio di
servizio, all'esito della valutazione espressa da una commissione
apposita sull'attività scientifica e didattica svolta nel triennio,
ovvero al passaggio dalla qualifica di professore «straordinario» a
quella di «professore ordinario», che presenta le stesse
caratteristiche e i medesimi effetti del giudizio di «conferma».
Tali casi non sarebbero riconducibili alle «progressioni di
carriera, comunque denominate» trattandosi, nel caso dei passaggio da
un ruolo all'altro (di ricercatore, associato ed ordinario) di vere e
proprie assunzioni a seguito di concorso, mentre nel caso della
conferma in ruolo si tratta della stabilizzazione di uno status già
acquisito che, quindi, non rappresenta una «progressione di carriera»
nè l'espressione di alcun automatismo, in quanto consegue ad una
valutazione del docente.
Pertanto, qualora la norma dovesse interpretarsi come riferita
anche alle conferme in ruolo, se ne eccepisce l'illegittimità
costituzionale per violazione degli artt. 3, 36 e 97 Cost.
I ricorrenti chiedono dunque che, previa rimessione alla Corte
Costituzionale delle anzidette questioni di costituzionalità, sia
accertato il loro diritto alla percezione della retribuzione
integrale.
2. Si è costituita l'Avvocatura distrettuale dello Stato,
eccependo il difetto di legittimazione passiva dei Ministeri
dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca, dell'Economia e
delle Finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Ha inoltre eccepito l'inammissibilità del quarto motivo di
ricorso in quanto si risolverebbe in una censura meramente ipotetica.
Nel merito, ha controdedotto chiedendo la reiezione del gravame.
Alla pubblica udienza dell'11.10.2012 la causa è stata
trattenuta in decisione.
3. Ciò premesso, ritiene il Collegio che - dovendo sollevare
l'incidente di costituzionalità della controversa disposizione di
legge per le ragioni che seguono - possa, allo stato, prescindersi
dalla preliminare decisione sull'eccezione di difetto di
legittimazione passiva dei Ministeri intimati e della Presidenza del
Consiglio, in quanto tale decisione comunque non inciderebbe
sull'ammissibilità del ricorso e la sua mancata pronuncia assicura,
allo stato, un pieno contraddittorio sulle questioni di
costituzionalità, cui le amministrazioni indicate sono certamente
interessate.
Anche relativamente all'eccezione di inammissibilità del quarto
mezzo di gravame, si può rinviare ogni decisione all'esito del
giudizio di costituzionalità, in quanto nemmeno essa influisce
sull'ammissibilità del ricorso.
4. Sussiste la rilevanza delle questioni di costituzionalità
sollevate nel presente giudizio - salvo quella relativa al quarto
motivo in quanto non risulta che l'Università degli studi di Trento
abbia applicato ad alcuno dei ricorrenti la «sterilizzazione»
economica alla «conferma in ruolo» - poiche':
a) i ricorrenti sono tutti colpiti dalla censurata norma di
legge, con una incidenza significativamente negativa sul trattamento
retributivo;
b) la riportata norma del d.l. n. 78 è stata fatta oggetto
di plurimi motivi di ricorso, con i quali sono state prospettate
molteplici lesioni di vari e concorrenti precetti costituzionali;
c) il presente giudizio ha un proprio, specifico petitum,
separato e distinto dalla questione di costituzionalità, sul quale
questo giudice remittente è legittimamente chiamato a decidere, in
ragione della propria giurisdizione esclusiva e competenza
territoriale (cfr.: Corte Cost., sentt. n. 4 del 2000 e n. 38 del
2009);
d) il petitum del presente giudizio consiste nel
riconoscimento del diritto dei ricorrenti a conservare la propria
retribuzione, senza le decurtazioni disposte dal citato comma 21
dell'art. 9 del d.l. n. 78 e, trattandosi di disposizione di diretta
ed immediata applicazione, sarebbe impossibile pervenire al
riconoscimento di tale diritto, se non attraverso la necessaria
rimozione della norma negativa del diritto fatto valere, cui si
potrebbe pervenire unicamente attraverso la sua declaratoria di
illegittimità costituzionale.
Se il Collegio, infatti, non dubitasse della compatibilità
costituzionale della norma in esame rispetto ai precetti e principi
della Carta fondamentale, la pretesa dei ricorrenti dovrebbe
senz'altro essere dichiarata infondata e respingersi, in quanto le
decurtazioni stipendiali qui censurate sono fissate direttamente ed
inderogabilmente dalle vincolanti ed inequivoche disposizioni di
legge applicate doverosamente dall'amministrazione universitaria
datrice di lavoro, senza alcuna possibilità di applicazioni od
interpretazioni alternative.
Le questioni di legittimità costituzionale sono dunque
rilevanti.
Ritiene inoltre il Collegio che esse, come prospettate dai
ricorrenti o comunque rilevabili d'ufficio, siano non manifestamente
infondate sotto plurimi e concorrenti aspetti, come si dirà.
5. A tal riguardo, va premesso che il decreto legge n. 78 del
2010 è stato adottato, come recita il suo preambolo, in
considerazione della «straordinaria necessità ed urgenza di emanare
disposizioni per il contenimento della spesa pubblica e per il
contrasto all'evasione fiscale ai fini della stabilizzazione
finanziaria, nonchè per il rilancio della competitività economica».
Nel quadro di una serie di previsioni finalizzate al contenimento
ed alla riduzione della spesa pubblica si colloca, appunto, l'art. 9,
relativo al «contenimento delle spese in materia di pubblico
impiego».
Con riferimento specificamente al personale c.d. «non
contrattualizzato» di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, il controverso comma 21 dell'art. 9 stabilisce:
1) che i relativi «meccanismi di adeguamento retributivo»,
come previsti dall'articolo 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448,
«non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 ancorchè a titolo
di acconto, e non danno comunque luogo a successivi recuperi»;
2) che per le medesime categorie di personale «che fruiscono
di un meccanismo di progressione automatica degli stipendi, gli anni
2011, 2012 e 2013 non sono utili ai fini della maturazione delle
classi e degli scatti di stipendio previsti dai rispettivi
ordinamenti».
Quanto al sistema dell'adeguamento stipendiale del personale non
contrattualizzato giova, al riguardo, rammentare, che l'art. 24 della
legge n. 448 del 1998 prevede che «a decorrere dal 1° gennaio 1998
gli stipendi, l'indennità integrativa speciale e gli assegni fissi e
continuativi dei docenti e dei ricercatori universitari... sono
adeguati di diritto annualmente in ragione degli incrementi medi,
calcolati dall'ISTAT, conseguiti nell'anno precedente dalle categorie
di pubblici dipendenti contrattualizzati sulle voci retributive, ivi
compresa l'indennità integrativa speciale, utilizzate dal medesimo
Istituto per l'elaborazione degli indici delle retribuzioni
contrattuali» (comma 1).
Ai sensi del comma 2 della stessa disposizione, «la percentuale
dell'adeguamento annuale prevista dal comma 1 è determinata entro il
30 aprile di ciascun anno con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, su proposta dei Ministri per la funzione pubblica e del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica»; sempre il
comma 2 stabilisce che «a tal fine, entro il mese di marzo, l'ISTAT
comunica la variazione percentuale di cui al comma 1», e che «qualora
i dati necessari non siano disponibili entro i termini previsti,
l'adeguamento è effettuato nella stessa misura percentuale dell'anno
precedente, salvo successivo conguaglio».
Il sistema di adeguamento, dunque, è un criterio di
determinazione stipendiale indiretto e per relationem, con
riferimento, ad evidenti fini perequativi a favore di categorie non
contrattualizzate, all'andamento delle dinamiche retributive degli
altri settori del pubblico impiego, di cui il meccanismo
dell'adeguamento rappresenta l'indice rilevatore di variazioni già
intervenute e di cui si deve tener conto per assicurare che lo
stipendio erogato risponda ai principi fissati nell'art. 36 della
Costituzione (relativamente a tale istituto, inizialmente introdotto
per i magistrati, la Corte costituzionale si è già pronunciata con
le sentenze n. 1 del 1978, n. 238 del 1990 e n. 42 del 1993).
Per quanto concerne, invece, gli automatismi stipendiali legati
all'anzianità di servizio, il vigente sistema (a partire dall'art.
36 del d.p.r. n. 382 del 1980, recante «Riordinamento della docenza
universitaria», e con le modifiche e gli aggiustamenti susseguitisi
negli anni) prevede che la progressione economica dei docenti di
ruolo delle università si sviluppa in una serie di «classi» e
«scatti» biennali di stipendio, analogamente a quanto avviene per le
altre categorie di impiegati pubblici non privatizzate.
In applicazione del citato comma 21 dell'art. 9, pertanto, per
l'intero triennio 2011-2013 le retribuzioni dei docenti universitari
sono escluse sia dai meccanismi di adeguamento di cui all'art. 24
della legge n. 448 del 1998, sia dall'applicazione degli aumenti
retributivi per «scatti» e «classi» di stipendio, collegati
all'anzianità di ruolo: adeguamenti ed aumenti ricominceranno a
decorrere a partire dal 2014, con espressa esclusione, però, di ogni
possibilità di «recupero» degli adeguamenti nonchè delle classi e
degli scatti che sarebbero spettati per il triennio 2011-2013.
È anzitutto da rimarcare come tali misure non sono le prime ad
incidere negativamente sulle retribuzioni dei docenti universitari,
in quanto esse, anche negli anni scorsi, sono state oggetto di taluni
interventi sempre orientati ad esigenze di contenimento della spesa
pubblica: già per l'anno 2007, infatti, in applicazione dell'art. 1,
comma 576, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (finanziaria 2007),
l'adeguamento retributivo previsto dall'art. 24 della legge n. 448
del 1998 è stato corrisposto solo nella misura del 70%.
Successivamente, l'art. 69 d.l. n. 112 del 25 giugno 2008 come
convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133 ha previsto, per il c.d.
personale «non contrattualizzato», il differimento di 12 mesi della
maturazione dell'aumento biennale o della classe di stipendio, nel
limite del 2,5%.
Questi interventi a catena, ripetuti nel tempo senza,
sostanzialmente, soluzione di continuità, hanno determinato e
determineranno in futuro un'inesorabile erosione del potere
d'acquisto di tale categoria di dipendenti, a differenza di quanto
accaduto, ad esempio, per la dirigenza privata anche del settore
pubblico allargato e per i titolari di cariche ed incarichi politici,
con conseguente lesione degli artt. 36 e 3 Cost..
6. Non va sottaciuto, sul punto, che recentemente la Corte
costituzionale, con riferimento all'analoga posizione del personale
di magistratura di cui alla legge n. 27 del 1981, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 22, del d.l. n. 78
del 2010, nella parte in cui dispone(va) che, per tale personale, non
fossero erogati, senza possibilità di recupero, gli acconti degli
anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012 e che
per tale personale, per il triennio 2013-2015, l'acconto spettante
per l'anno 2014 fosse pari alla misura già prevista per l'anno 2010
e il conguaglio per l'anno 2015 venisse determinato con riferimento
agli anni 2009, 2010 e 2014; nonchè nella parte in cui non
esclude(va) che a detto personale fosse applicato il primo periodo
del comma 21 (sentenza n. 223/2012 dell'11 ottobre 2012).
In tale decisione la Corte ha, tra l'altro, osservato che «in
occasione di pregresse manovre economiche, recanti deroghe temporanee
a tali meccanismi rivalutativi di adeguamento, disposte, in
particolare, in occasione della grave congiuntura economica del 1992,
questa Corte ha già indicato i limiti entro i quali un tale
intervento può ritenersi rispettoso dei principi sopra sintetizzati»
osservando che «norme di tale natura possono ritenersi non lesive del
principio di cui all'art. 3 della Costituzione (sotto il duplice
aspetto della non contrarietà sia al principio di uguaglianza
sostanziale, sia a quello della non irragionevolezza), a condizione
che i suddetti sacrifici siano eccezionali, transeunti, non arbitrari
e consentanei allo scopo prefisso».
Nel caso portato all'esame della Corte il sacrificio era limitato
ad un anno.
Nel caso disciplinato del comma 22 (ma il periodo triennale è lo
stesso del comma 21) la Corte ha però ritenuto che «i ricordati
limiti tracciati dalla giurisprudenza di questa Corte risultano
irragionevolmente oltrepassati». «In primo luogo, la disciplina
censurata... ha comportato una vera e propria irragionevole riduzione
di quanto già riconosciuto sulla base delle norme che disciplinano
l'adeguamento. In secondo luogo... è stato impedito qualsiasi
recupero di tale progressione... escludendo pertanto il triennio
2011-2013 e con un effetto irreversibile»... «Inoltre, l'intervento
normativo in questione non solo copre potenzialmente un arco di tempo
superiore alle individuate esigenze di bilancio, ma soltanto
apparentemente è limitato nel tempo, se si considerano le analoghe
misure pregresse che hanno interessato i meccanismi di adeguamento,
in particolare, con riferimento all'art. 1, comma 576, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), che
riduceva la corresponsione dell'adeguamento maturato»... «In
definitiva, la disciplina censurata eccede i limiti del
raffreddamento delle dinamiche retributive, in danno di una sola
categoria di pubblici dipendenti».
In sintesi, dall'insegnamento della Corte può ricavarsi il
principio della non conformità a Costituzione di tutti quegli
interventi legislativi che, sotto l'ombrello di un'emergenza
finanziaria continua e non adeguatamente governata con efficaci ed
eque misure strutturali, non solo di spesa ma anche di entrata
(leggi: lotta vera ed efficace all'evasione fiscale), colpiscono a
ripetizione e con effetti duri e duraturi le retribuzioni di
categorie sempre uguali.
Peraltro, a ulteriore conferma del carattere non «eccezionale» e
non «transeunte» della disciplina, si consideri come di recente il
d.l. n. 98 del 2011, convertito nella legge n. 111 del 2011, all'art.
16, comma 1, lett. b), preveda la «proroga fino al 31 dicembre 2014
delle vigenti disposizioni che limitano la crescita dei trattamenti
economici anche accessori del personale delle pubbliche
amministrazioni previste dalle disposizioni medesime».
Ora, in presenza della reiterazione di misure
discriminatoriamente afflittive, la pretesa e dichiarata natura
eccezionale e transitoria delle relative disposizioni non può più
essere credibilmente predicata come compatibile con l'art. 3 della
Costituzione, poichè, altrimenti, il Legislatore finirebbe per
violare il principio della generalità e della ragionevolezza delle
norme giuridiche.
In conclusione sul punto, la durata eccessiva e destinata ad
ulteriori proroghe del blocco, sia dei meccanismi di adeguamento di
cui all'art. 24 della legge n. 448 del 1998, sia dell'applicazione
degli aumenti retributivi per «scatti» e «classi» di stipendio, con
effetti irreversibili stante l'espressa esclusione di ogni
possibilità di «recupero», è sospettabile di incostituzionalità
per violazione del principio di eguaglianza e ragionevolezza, ex art.
3 Cost., come appunto è stato recentemente rilevato dalla Corte
costituzionale con riferimento all'analoga norma contenuta nel comma
22, relativamente al blocco del meccanismo di adeguamento automatico
delle retribuzioni dei magistrati.
7. Non manifestamente infondata si rivela pure l'eccezione di
illegittimità costituzionale del comma 21 dello stesso art. 9 del
d.l. n. 78 del 2010. in relazione all'art. 6, comma 14, e all'art. 8,
comma 1, della legge n. 240 del 2010, per violazione del principio di
eguaglianza e ragionevolezza (art. 3 cost.) e del principio di
imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa (art. 97
cost.), anche con riferimento al diritto ad una retribuzione
proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestato (art. 36
cost.).
Invero, il meccanismo delle «classi» e degli «scatti» dei docenti
universitari è stato radicalmente innovato, a seguito dell'entrata
in vigore della citata legge 30 dicembre 2010, n. 240, il cui art. 8
prevede che, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
legge, il Governo adotti regolamenti «per la revisione della
disciplina del trattamento economico dei professori e dei ricercatori
universitari», introducendo, tra l'altro, la «trasformazione della
progressione biennale per classi e scatti di stipendio in
progressione triennale».
Il suddetto regolamento è stato emanato con D.P.R. n. 232 del 15
dicembre 2011 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 9 febbraio 2012,
n. 33) nel quale però viene espressamente fatta salva la norma di
blocco del controverso comma 21, ragion per cui l'efficacia del
regolamento resta di fatto sospesa, per l'interferenza della norma
emergenziale del d.l. n. 78/2010. Di qui emerge già un evidente
profilo di lesione del principio di buon andamento e ragionevolezza,
in quanto si rinvia di almeno un anno la cantierizzazione di una
riforma ritenuta qualificante e perciò fortemente voluta dallo
stesso Governo che ha varato le norme qui in contestazione.
A sua volta, l'art. 6, comma 14, della stessa legge di riforma
universitaria stabilisce che i nuovi aumenti triennali non saranno
più automatici, ma saranno attribuiti, previa richiesta
dell'interessato accompagnata da una «relazione triennale sul
complesso delle attività didattiche, di ricerca e gestionali
svolte», a seguito di una valutazione, demandata alle singole
università, sull'insieme delle attività svolte dal docente nel
triennio, con la previsione che, in caso di valutazione negativa, non
si attribuisce alcuno scatto stipendiale e che «la richiesta di
attribuzione dello scatto può essere reiterata dopo che sia
trascorso almeno un anno accademico».
Dunque, classi e scatti biennali ed «automatismi» su cui incide
l'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010, sono destinati a
scomparire, per essere sostituiti da un meccanismo del tutto diverso,
non solo e non tanto perchè presenta cadenza triennale anzichè
biennale, ma soprattutto perchè non ha più alcun carattere di
«automatismo».
Il nuovo regime degli aumenti triennali per i docenti
universitari di cui all'art. 6, comma 4, e all'art. 8 della legge n.
240/2011, nonchè all'art. 2 del D.P.R. n. 232/2011, resta, dunque
soggetto alla sospensione di cui all'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78
e pertanto avrà applicazione solo a decorrere dal 1° gennaio 2014.
Ebbene, appare allora illogico applicare tale blocco, riferito
alle (sole) progressioni «automatiche», anche a forme di progressione
stipendiale di carattere meritocratico, che come tali non hanno (o
almeno in una pubblica amministrazione efficiente, non dovrebbero
avere) nulla di meccanicistico sul piano stipendiale.
Risulta, poi, violato l'art. 97 Cost., essendosi prodotto - come
già accennato in precedenza - uno slittamento in avanti di tre anni
(a dopo il 2014) degli effetti di una riforma che, superando il
sistema degli automatismi stipendiali a favore di una progressione
economica legata alla valutazione dell'effettiva attività didattica
e di ricerca svolta dal docente negli anni precedenti, è volta ad
introdurre meccanismi di premialità fondati sul merito, e quindi ad
assicurare, come prevede appunto l'art. 97 Cost., il «buon andamento»
e l'efficienza dell'amministrazione.
Appare violato, infine e sotto ulteriore profilo, anche l'art. 36
Cost., in quanto il meccanismo degli scatti, specie se legato ad una
valutazione dell'attività effettivamente svolta, come previsto dalla
riforma, è collegato al principio di proporzionalità tra la
retribuzione percepita e la qualità e la quantità del lavoro
effettivamente svolto dal docente.
8. Appare condivisibile anche il rilievo che l'applicazione del
blocco determina sperequazioni all'interno della stessa categoria dei
docenti, perchè viene applicata una misura indistinta a misure
differenziate di stipendi.
In particolare:
- per i professori, ordinari o associati, la progressione
economica si sviluppa in sei classi biennali di stipendio pari
ciascuna all'8 per cento della classe attribuita ai medesimi all'atto
della nomina ad ordinario ovvero del giudizio di conferma ed in
successivi scatti biennali del 2,50 per cento calcolati sulla classe
di stipendio finale (art. 36 D.P.R. 11 luglio 1980, n. 382);
- per i ricercatori confermati, la progressione economica si
sviluppa in sette classi biennali di stipendio pari ciascuna all'8
per cento del parametro iniziale 330 ed in successivi scatti biennali
del 2,50 per cento (art. 38 D.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, cit.).
È quindi palese che, a seguito del blocco di classi e scatti,
l'effetto sulle retribuzioni è più incisivo sugli stipendi dei
docenti con minore anzianità, che non hanno ancora maturato tutte le
classi dell'8%, rispetto a quelli con oltre 16 anni di anzianità
che, per tale condizione, hanno già maturato tutte le classi e
ricevono ormai soltanto scatti del 2,50%, il cui congelamento pesa
dunque in maniera assai minore sulla retribuzione percepita.
Per tali ragioni, l'art. 9 del d.l. n. 78 del 2010 è quindi
sospettabile di illegittimità costituzionale per violazione degli
artt. 3 e 36 Cost.
9. Oltre a quanto sin qui osservato, deve aggiungersi che il
meccanismo introdotto con l'art. 9, comma 21, comporta l'esclusione
di qualsiasi recupero successivo degli scatti, rispetto ai
«meccanismi di adeguamento retributivo», di cui all'articolo 24 della
legge 23 dicembre 1998, n. 448.
Ogni possibilità di recupero è poi esclusa anche per quanto
attiene alla «maturazione delle classi e degli scatti di stipendio»,
per cui l'anzianità di servizio riprenderà a decorrere, a partire
dal 2014, come se il triennio 2011-2013 non fosse mai esistito ed il
dipendente avesse reso prestazioni fantasma.
Ne deriva che non solo per il triennio in esame ciascun docente
non gode nè dei meccanismi di adeguamento retributivo nè degli
aumenti automatici legati all'anzianità, ma, a partire dal 2014, i
meccanismi di adeguamento e gli scatti riprenderanno a decorrere,
saltando del tutto lo stesso triennio, i cui effetti sull'anzianità
di carriera e sui correlati istituti saranno perduti definitivamente,
come se il dipendente non avesse - a tali fini - mai lavorato.
Si genera così un'alterazione del meccanismo di adeguamento
delle retribuzioni di cui all'art. 24 della legge n. 448 del 1998,
finalizzato a salvaguardarne il valore reale rispetto all'aumento del
costo della vita.
Ne consegue la violazione, per irragionevolezza ed illogicità,
degli artt. 3, 36 e 97.
Oltretutto, quando in passato si è ritenuto di dover intervenire
sul meccanismo di «adeguamento retributivo» di cui all'art. 24 della
legge n. 448 del 1998 per ridimensionarne temporaneamente la portata
(in misura e con effetti, peraltro, nettamente più modesti di quanto
accade oggi), è stato previsto espressamente che, pur rimanendo
esclusa la corresponsione di arretrati, l'adeguamento riprendesse a
decorrere al cessare della misura temporanea, senza cancellare gli
effetti del tempo decorso (cfr. l'art. 1, comma 576, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 - finanziaria 2007; l'art. 69 del d.l. n. 112
del 2008).
L'irragionevolezza della preclusione si apprezza maggiormente con
la comparazione delle posizioni dei dipendenti «contrattualizzati»,
per i quali non opera un analogo effetto.
10 . È invece manifestamente infondata la q.l.c. riferita al
principio di capacità contributiva ex art. 53 Cost., poichè alla
disposizione normativa in esame non va riconosciuta natura
tributaria.
Il blocco degli automatismi, delle classi e degli scatti non
costituisce «ablazione di somme trattenute da parte del datore di
lavoro e da costui successivamente versate nelle casse dell'erario»,
in quanto esso determina, non una riduzione della retribuzione, ma
soltanto un non aumento, cioè un congelamento del trattamento
economico in atto.
Tra gli elementi essenziali della fattispecie tributaria manca,
dunque, quello della (definitiva) decurtazione patrimoniale tramite
prelievo coattivo a carico del soggetto passivo.
11. Ciò premesso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenendola rilevante e non
manifestamente infondata, il TRGA solleva questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 21, del di 31 marzo 2010 n. 78,
come convertito in legge 30 luglio 2010 n. 122, per contrasto con gli
artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, secondo i profili e per le
ragioni sopra indicate, con sospensione del giudizio fino alla
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana
della decisione della Corte Costituzionale sulle questioni indicate,
ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 79 ed 80 del c.p.a. ed
all'art. 295 c.p.c..
Riserva al definitivo ogni ulteriore decisione in rito, nel
merito e sulle spese.

P.Q.M.

Dichiara rilevante per la decisione del ricorso e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 21, del d.l. 31 maggio 2010 n. 78 convertito, con
modificazioni, in legge 30 luglio 2010 n. 122 in relazione agli artt.
3, 36, 42 e 97 Cost..
Sospende il giudizio in corso e rinvia ogni definitiva
statuizione in rito, nel merito e sulle spese di lite all'esito del
promosso giudizio incidentale di costituzionalità, ai sensi degli
artt. 79 ed 80 del cpa.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria, a tutte le parti in causa ed al Presidente del Consiglio
dei Ministri e che sia comunicata al Presidente del Senato della
Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati.
Dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria, alla Corte costituzionale.

Così deciso in Trento nella Camera di consiglio del giorno
11 ottobre 2012.

Il Presidente: Pozzi


L'estensore: Stevanato