1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 28-1-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 gennaio 1998
N. 5 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 gennaio 1998 (del Commissario dello Stato per la regione siciliana) Beni culturali - Regione siciliana - Assessorato ai beni culturali - Personale assunto con contratti stipulati ex art. 111, legge regionale n. 25 del 1993, per la catalogazione del patrimonio culturale regionale - Proroga dei contratti in corso per un periodo di diciotto mesi, a decorrere del 1 gennaio 1998 - Irragionevolezza - Lesione del principio di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del principio di eguaglianza in relazione alle garanzie poste per l'accesso agli uffici pubblici - Contrasto con il giudicato di cui alla sentenza della Corte costituzionale n. 59/1997. Finanza regionale - Regione siciliana - Contributi erogati per attivita' culturali su capitoli gia' rendicontati degli esercizi finanziari 1991 e 1990 - Prevista utilizzazione da parte degli enti beneficiari purche' effettivamente spesi per l'attuazione del programma di attivita' presentato o comunque per fini istituzionali degli enti medesimi - Irragionevolezza - Incidenza sul principio di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 94 del 1995. (Legge regione Sicilia 23 dicembre 1997, artt. 1 e 3). (Cost., artt. 3, 51, 97 e 136). (098C0022) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 28-1-1998)

L'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 23 dicembre 1997
ha approvato il disegno di legge n. 587 dal titolo: "Ulteriori
interventi per la catalogazione del patrimonio culturale siciliano e
disposizione per la rendicontazione di spese sostenute da enti aventi
finalità culturale ed artistico", pervenuto a questo Commissariato
dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello statuto
speciale, il successivo 27 dicembre 1997.
Il provvedimento legislativo testè approvato, in pendenza del
giudizio instaurato con il ricorso presentato l'8 novembre 1997
avverso il disegno di legge n. 542/560 ed iscritto al n. 71 del
registro di codesta, ecc.ma Corte, pur avendo una portata più
limitata rispetto a quest'ultimo appare sostanzialmente ispirato
dalla medesima filosofia.
Esso, infatti, dispone la proroga di 18 mesi dei contratti di
lavoro stipulati ai sensi dell'art. 111 legge regionale n. 25/93 e
successive modifiche ed integrazioni con il personale già utilizzato
nelle campagne di catalogazione del patrimonio culturale siciliano
effettuate in Sicilia in attuazione dell'art. 15 legge n. 41/86 e
della legge regionale n. 26/1988.
Comprensibilmente, il legislatore regionale, nell'approssimarsi
della scadenza del termine dei suddetti contratti, intende garantire
i livelli occupazionali dei lavoratori interessati, in un contesto
economico caratterizzato da una ormai quasi endemica contrazione
della domanda di lavoro e che, determina il dilagare della
disoccupazione, anche nelle fasce più elevate.
In proposito, codesta ecc.ma Corte con sentenza n. 59/91, seppure
abbia ammesso che l'impiego presso le pubbliche amministrazioni possa
essere finalizzato a interessi pubblici ulteriori rispetto a quelli
propri dell'amministrazione stessa e specificatamente quello
dell'occupazione, tuttavia ne ha subordinato il perseguimento al
rispetto dell'art. 97 della Costituzione, in quanto "tali eventuali
interessi possono essere soltanto aggiuntivi e non sostitutivi
rispetto a quelli che qualificano principalmente l'impiego presso
l'amministrazione pubblica".
Secondo ormai consolidata giurisprudenza costituzionale (sentenze
C.C. nn. 205/1996, 59, 153 e 191 del 1997) affinchè non si determini
quell'inversione di priorità tra pubblico e privato ritenuta in
contrasto con le esigenze di buon andamento reclamato dall'art. 97
della Costituzione, "occorre che il rapporto d'impiego previsto dalla
legge la sua durata nel tempo siano legati da un nesso di congruità
controllabile in giudizio sulla ragionevolezza delle scelte
legislative con riferimento a tale presupposta valutazione in ordine
alle necessità funzionali della pubblica amministrazione" (C.C. n.
153/1997).
Nella medesima decisione, inoltre, viene precisato che seppure
spetti al legislatore regionale un vasto ambito di discrezionalità,
il relativo potere di apprezzamento non si sottrae al sindacato di
costituzionalità sotto il profilo della non arbitrarietà e della
ragionevolezza delle scelte; "sindacato tanto più rigoroso quanto
più marcata sia la natura provvedimentale dell'atto legislativo
sottoposto a controllo".
Elemento del giudizio di ragionevolezza deve pertanto essere la
preventiva e condizionante valutazione delle oggettive esigenze di
personale per l'esercizio di pubbliche funzioni; "valutazione questa
necessaria anche quando si tratti di compiti di natura temporanea i
quali perciò non giustificano la modificazione della dotazione dei
posti in organico, nè quindi assunzioni stabili, ma soltanto la
creazione di posti precari a termine".
Si soggiunge che il suddetto reclutamento a termine non può avere
quale presupposto una mera affermazione delle necessità contingenti
che si intendono soddisfare ma deve trovare giustificazione in una
"ricognizione in termini quantitativi e qualitativi, in modo che le
misure conseguenti possano risultare non arbitrarie anch'esse sotto
il profilo quantitativo e qualitativo" (C.C. sentenza n. 153/1997).
Queste, nella fattispecie in esame, dovrebbero consistere nella
valutazione dello stato di avanzamento dei singoli progetti di
catalogazione e del relativo mantenimento di determinate unità di
personale, previa verifica dell'idoneità allo scopo del personale
stesso.
Orbene, così enucleati i requisiti richiesti ai fini della
conformità al principio di cui all'art. 97 della Costituzione,
quest'ufficio non può esimersi dal proporre nuovamente al vaglio di
codesta ecc.ma Corte il provvedimento legislativo testè adottato.
Il legislatore regionale, infatti, dando per presupposta
un'ipotetica insufficienza di personale, proroga "tout court" tutti i
contratti di lavoro stipulati ex art. 111 legge regionale n. 25/1993
per la durata di ulteriori diciotto mesi e contestualmente demanda ad
una successiva fase amministrativa, di competenza dell'Assessore
preposto al ramo e degli uffici periferici, la definizione della
nuova attività di catalogazione, schedatura e documentazione in
relazione a quelle già svolte ai fini della determinazione di un
organico piano di utilizzazione delle risorse umane e materiali.
Dal tenore letterale della norma di cui all'art. 1 appare evidente
che ci si trovi nuovamente in presenza di quel ribaltamento di
priorità tra interesse pubblico e privato giacchè la determinazione
delle attività da compiersi verrebbe giustificata ex post da un
emanando piano organico di utilizzazione delle risorse umane e
materiali esistenti.
In proposito questo Commissariato ai fini di un più ponderato
esame sulla costituzionalità della norma ha chiesto di conoscere
(all. n. 1) su quali elementi di fatto la competente V Commissione
permanente dell'ARS in sede di elaborazione del disegno di legge,
abbia fondato la determinazione di prorogare i contratti in
questione.
Dall'esame dei verbali trasmessi (all. n. 2) tuttavia si evince che
la suddetta determinazione non è scaturita dalla puntuale
ricognizione in termini quantitativi e qualitativi delle necessità
esistenti nè dalla valutazione preventiva dei risultati sinora
conseguiti, atteso che la prosecuzione delle attività viene disposta
in vista della definizione di un organico piano di utilizzazione del
personale mantenuto in servizio.
Appare, inoltre, che unica premura del legislatore sia quella di
affermare, anche con l'ausilio di accorgimenti lessicali, la
necessità di non disperdere le professionalità acquisite in assenza
di un'idonea istruttoria sulle risultanze dell'attività sinora
svolta e sull'identificazione puntuale degli obiettivi da conseguire,
elementi questi tanto più indispensabili in relazione alla natura
provvedimentale dell'adottanda delibera legislativa.
Nè tantomeno durante il dibattito in aula è stata posta
l'attenzione su tali elementi di valutazione, essendosi limitati gli
interventi ad apportare modifiche di natura ancora lessicale alla
disposizione da approvare (all. 3).
Altro elemento determinante ai fini della proposizione del presente
gravame, è la considerazione che il rispetto del principio di buon
andamento di cui all'art. 97 della Costituzione impone che
l'espansione dell'impiego presso la pubblica amministrazione non può
rendersi indipendente dalla preventiva e condizionata valutazione
dell'oggettiva necessità di personale per l'esercizio di pubbliche
funzioni (C.C. sentenza n. 205/1996); valutazione che non può
mancare anche quando si tratta di compiti di natura temporanea (C.C.
sentenza n. 59/1997).
"La carenza di una previa valutazione delle esigenze funzionali,
infatti, finirebbe per incrementare inutilmente e quindi
irragionevolmente il numero dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni e per subordinare l'interesse pubblico a quello del
personale" (C.C. sentenze nn. 484/1991, 1/1989, 123/1968).
Al riguardo questo Commissariato ai sensi dell'art. 3 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 488/1969, ha richiesto (all. 4) ai
competenti uffici regionali se fosse stata completata, e con quale
esito, l'attivita di ricognizione del personale in servizio già
avviata in ossequio alla delibera n. 322 del 7 agosto 1997 della
Giunta di Governo regionale.
Con nota n. 2236 del 30 dicembre 1997 (all. 5) la Presidenza della
regione ha comunicato che i risultati dell'attività di rilevazione
in questione a tutt'oggi non sono pervenuti alla Direzione del
personale ai fini della successiva predisposizione del piano di
redistribuzione del personale.
Anche dall'esame degli ulteriori chiarimenti forniti
dall'Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali, con nota
n. 3063 del 30 dicembre 1997 non possono desumersi elementi tali da
far ritenere superati i rilievi di costituzionalità sinora esposti
avverso l'iniziativa legislativa in questione (all. n. 6).
Dai numerosi allegati alla suddetta nota emerge, invero, che
neanche gli uffici periferici, seppure apoditticamente affermino la
necessità di proseguire nell'attività catalografica, hanno
predisposto un piano organico di catalogazione da cui possa
desumersi, secondo criteri obiettivi e dati certi la necessità e la
durata della proroga.
Il predetto Assessorato ha, altresì, inviato copia dei prospetti
riepilogativi dell'attività catalografica svolta, di impossibile
raffronto, per questo ufficio con l'originario progetto finanziato
dalla legge regionale n. 25/1993 ed avviato nell'anno successivo.
I due prospetti riepilogativi, peraltro privi di alcuna relazione
illustrativa o di una apposita "legenda" per le sigle riportate, non
consentono inoltre di esprimere una qualsivoglia valutazione sulla
esigenza funzionale della amministrazione e di verificare la
sussistenza del nesso di congruità per il mantenimento dei precari
rapporti di lavoro e la loro durata nel tempo.
La documentazione fornita, corredata dai numerosi riferimenti alla
preesistente corrispondenza tra Soprintendenze e uffici centrali
dell'Assessorato, non pervenuta a questo Commissariato, avrebbe
dovuto piuttosto essere posta a disposizione della Commissione
permanente dell'Assemblea per consentire il necessario
approfondimento in sede istruttoria del disegno di legge e supportare
così con elementi di fatto le determinazioni da assumere.
Da quanto sin qui esposto, può pertanto concludersi che
l'iniziativa legislativa si configura come l'ennesimo tentativo di
superare gli obblighi derivanti dall'applicazione della normativa
nazionale in materia di razionalizzazione del pubblico impiego,
eludendo al contempo il chiaro dispositivo della decisione di codesta
ecc.ma Corte n. 59/1997, con conseguente violazione dell'art. 136
della Costituzione.
L'art. 3 che di seguito si trascrive costituisce la sostanziale
riproduzione dell'art. 2 del disegno di legge n. 395 dal titolo
"Interventi in favore dell'editoria libraria siciliana. Modifiche ed
integrazioni alla legge regionale 15 settembre 1997, n. 35", che ha
costituito oggetto di impugnativa il 5 novembre 1997, iscritta al n.
69 del registro dei ricorsi presso codesta Corte, le cui motivazioni
integralmente si richiamano: "Art. 3. - E 'consentita, da parte degli
enti beneficiari, l'utilizzazione dei contributi erogati per
attività culturali sul capitolo 38054 dell'esercizio finanziario
1991 e sul corrispondente capitolo dell'esercizio finanziario 1990
già rendicontati, purchè effettivamente spesi per l'attuazione del
programma di attività presentato o comunque per i fini istituzionali
degli enti medesimi".
Dal tenore letterale della norma traspare la manifesta illogicità
della disposizione laddove si consente ex post l'utilizzazione per
fini diversi di contributi rendicontati e quindi già impiegati.
Il legislatore, al fine di superare i motivi di censura proposti da
questo Commissariato avverso la precedente disposizione, in realtà
introduce una norma ancora più contraddittoria atteso che non
risulta logicamente comprensibile come possa essere ammissibile
l'utilizzazione di somme spese e rendicontate in esercizi remoti
(1990 e 1991).
È di tutta evidenza da quanto si evince dai chiarimenti forniti
dall'Amministrazione regionale ai sensi dell'art. 3 decreto del
Presidente della Repubblica n. 488/1969 (all. 7) che si sia tentato,
con accorgimenti lessicali, di trovare soluzione al medesimo
problema, id est di sanare situazioni di illegittimità per diverse
centinaia di milioni erogati in assenza di interessi pubblici
legislativamente rilevanti, di preminente importanza generale, che
unici potrebbero in ipotesi rendere costituzionalmente legittima una
legge di sanatoria (C.C. sentenza n. 94/1995).

P. Q. M.
E con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto dott. Gianfranco Romagnoli - Commissario dello
Stato per la regione siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello statuto
speciale, con il presente atto impugna i sottoelencati articoli del
disegno di legge n. 587 dal titolo: "Ulteriori interventi per la
catalogazione del patrimonio culturale siciliano e disposizione per
la rendicontazione di spese sostenute da enti aventi finalità
culturale ed artistico" approvato dall'Assemblea regionale siciliana
nella seduta del 23 dicembre 1997:
art. 1 per violazione degli artt. 3, 51, 97 e 136 della
Costituzione;
art. 3 per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Palermo, addì 31 dicembre 1997
Il Commissario dello Stato per la regione siciliana: prefetto
Gianfranco Romagnoli
98C0022