1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 17-3-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 91 SENTENZA 8 - 12 marzo 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Interpretazione della norma censurata - Conformazione ad un consolidato «diritto vivente» ovvero ricerca di una interpretazione conforme a Costituzione - Facolta' del rimettente - Eccezione di inammissibilita' - Rigetto. Impiego pubblico - Previdenza e assistenza - Dipendenti dell'istituto postelegrafonici - Indennita' di buonuscita - Calcolo dell'indennita' integrativa speciale nella percentuale del 48 per cento anziche' in quella del 60 per cento - Assunto contrasto con il principio di proporzionalita' e adeguatezza della retribuzione - Non fondatezza della questione. - Legge 29 gennaio 1994, n. 87, art. 1, comma 1, lettera b). - Costituzione, artt. 36 e 38. (004C0343) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 17-3-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera b), della legge 29 gennaio 1994, n. 87 (Norme relative al
computo dell'indennità integrativa speciale nella determinazione
della buonuscita dei pubblici dipendenti), promosso con due ordinanze
dell'8 gennaio 2003 dalla Corte d'appello di Bologna nei procedimenti
civili vertenti tra l'Istituto Postelegrafonici e Zucchini Edi e tra
il medesimo Istituto e Fiorini Paolo iscritte ai nn. 340 e 441 del
registro ordinanze 2003 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 24 e 28, 1ª serie speciale, dell'anno 2003.
Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio dell'11 febbraio 2004 il giudice
relatore Francesco Amirante.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di due controversie previdenziali promosse nei
confronti dell'Istituto Postelegrafonici (IPOST) al fine di ottenere
il ricalcolo dell'indennità di buonuscita, la Corte d'appello di
Bologna, in funzione di giudice del lavoro, con due ordinanze di
identico contenuto ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 36 e 38 della Costituzione,
dell'art. 1, comma 1, della legge 29 gennaio 1994, n. 87 (Norme
relative al computo dell'indennità integrativa speciale nella
determinazione della buonuscita dei pubblici dipendenti).
Premette il giudice a quo che entrambi i ricorrenti, già
dipendenti dell'Ente Poste italiane poi trasformato in società per
azioni, collocati in quiescenza rispettivamente in data 30 dicembre
1994 e 25 settembre 1995, avevano chiesto che l'indennità di
buonuscita loro erogata fosse ricalcolata inserendo l'indennità
integrativa speciale nella misura del 60 per cento anzichè in quella
del 48 per cento effettivamente conteggiata. Radicatosi il
contraddittorio con l'IPOST, il Tribunale di Bologna aveva accolto le
domande dei ricorrenti rilevando che, in base a quanto stabilito
dalla sentenza n. 243 del 1993 di questa Corte, la quota di
indennità integrativa speciale del 60 per cento prevista dall'art. 1
della legge n. 87 del 1994 doveva essere aggiunta direttamente alla
base contributiva di cui al d.P.R. n. 1032 del 1973 senza alcuna
ulteriore decurtazione.
Entrambe le sentenze erano state gravate d'appello.
Ciò posto, la Corte di Bologna osserva che, com'è stato
rilevato dall'IPOST negli atti di appello, per giurisprudenza
costante della Corte di cassazione, da assumere in termini di diritto
vivente, il computo dell'indennità integrativa speciale
nell'indennità di buonuscita avviene mediante inserimento
dell'aliquota del 60 per cento di cui alla norma impugnata nella base
di calcolo poi utilizzata per la determinazione dell'effettiva base
contributiva; e poichè su quest'ultima si opera la riduzione all'80
per cento prevista dall'art. 38 del d.P.R. n. 1032 del 1973, in
effetti è soltanto il 48 per cento dell'indennità integrativa
speciale ad essere conteggiato nel calcolo della buonuscita.
In tale riduzione rispetto alla quota del 60 per cento il giudice
a quo ravvisa una violazione dei richiamati parametri costituzionali.
Come risulta dalla sentenza di questa Corte n. 243 del 1993, infatti,
l'indennità integrativa speciale ha carattere retributivo, sicchè
le riduzioni delle percentuali di calcolo della medesima ai fini
della determinazione della buonuscita non debbono pregiudicare il
principio della sufficienza della retribuzione. La norma impugnata,
invece, interpretata secondo il diritto vivente, risulterebbe in
contrasto con il principio di adeguatezza e proporzionalità della
retribuzione di cui all'art. 36 Cost., poichè determina un computo
dell'indennità integrativa in misura inferiore al 50 per cento,
palesemente insufficiente in considerazione del citato carattere
retributivo dell'indennità stessa; d'altra parte la riduzione della
quota effettiva andrebbe a vulnerare anche l'art. 38 Cost., stante la
natura di retribuzione differita con funzione previdenziale
dell'indennità di buonuscita, la quale è finalizzata a concorrere
ad assicurare nel corso della vecchiaia quei mezzi adeguati alle
esigenze di vita cui fa riferimento il menzionato parametro
costituzionale.
Da tanto consegue, secondo la Corte remittente, la necessità di
un intervento di questa Corte che dichiari l'illegittimità
costituzionale della norma impugnata quale risultante
dall'interpretazione giurisprudenziale sopra riportata; e la
rilevanza della questione risulta dal fatto che, in caso di suo
accoglimento, entrambi i ricorrenti avrebbero diritto a percepire
un'indennità di buonuscita maggiore di quella effettivamente loro
erogata.
2. - In entrambi i giudizi davanti a questa Corte è intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo, con memorie di
diverso contenuto, che la questione venga dichiarata inammissibile o
comunque infondata.
Nell'atto di intervento relativo al giudizio di cui all'ordinanza
iscritta al n. 340 del registro 2003 la difesa erariale ha osservato
che il giudice a quo ha prospettato i propri dubbi di legittimità
costituzionale in relazione ad una possibile interpretazione della
norma, lasciando intendere che quest'ultima sarebbe conforme a
Costituzione ove diversamente interpretata; ne consegue, in virtù
del criterio fondamentale secondo cui il giudice deve privilegiare,
tra più interpretazioni, quella conforme al dettato costituzionale,
che la questione è inammissibile, ben potendo la Corte d'appello
decidere la controversia secondo la diversa interpretazione ritenuta
non in contrasto con la Carta costituzionale.
Nel merito, l'Avvocatura dello Stato ha sostenuto che la
questione è da ritenere non fondata; la legge n. 87 del 1994,
infatti, non è che una risposta del legislatore alla sentenza n. 243
del 1993 di questa Corte. E questa stessa Corte, chiamata a decidere
numerose questioni di legittimità costituzionale, con la successiva
sentenza n. 103 del 1995 ha già chiarito che detta legge è da
valutare come del tutto conforme a Costituzione, rappresentando un
intervento adeguato e tempestivo conseguente alla precedente
declaratoria di illegittimità costituzionale.
Nell'atto di intervento relativo al giudizio di cui all'ordinanza
iscritta n. 441 del registro 2003 la difesa erariale ha osservato
innanzitutto che la legge n. 87 del 1994 rappresenta un tentativo del
legislatore di contemperare quanto deciso dalla sentenza di questa
Corte n. 243 del 1993 con le esigenze di bilancio. In periodi di
crisi economica e di forte disavanzo pubblico il legislatore deve
necessariamente coordinare la fruizione dei diritti economici dei
cittadini con le disponibilità finanziarie esistenti, come più
volte questa Corte ha riconosciuto; e, d'altra parte, la stessa
sentenza in ultimo citata aveva riconosciuto rientrare nella
discrezionalità del legislatore il potere di disporre in merito alla
base retributiva da computare per i trattamenti di fine rapporto.
La difesa erariale ha quindi rilevato che le doglianze del
giudice remittente si traducono, in effetti, in una richiesta di
sindacato della discrezionalità legislativa, con conseguente
inammissibilità della questione. D'altra parte, l'illegittimità
costituzionale non deriverebbe - secondo il ragionamento fatto dalla
Corte d'appello di Bologna - dall'inserimento dell'indennità
integrativa speciale, nella misura del 60 per cento, nella base di
calcolo dell'indennità di buonuscita, scelta che non viene
criticata; quanto, piuttosto, dall'ulteriore riduzione disposta
dall'art. 38 del d.P.R. n. 1032 del 1973, il che si traduce in
un'intrinseca contraddittorietà della questione, finalizzata a
contestare una scelta legislativa discrezionale, peraltro in sè già
ritenuta congrua.
3. - Nel giudizio relativo all'ordinanza n. 340 del 2003 il
Presidente del Consiglio dei ministri, in prossimità della camera di
consiglio, ha depositato una memoria nella quale ha aggiunto
ulteriori argomenti a sostegno delle richieste avanzate nell'atto di
intervento, ponendo principalmente l'accento sul fatto che il diritto
vivente di cui attualmente si discute è del tutto conforme alla
finalità primaria dell'art. 1 della legge n. 87 del 1994. Infatti la
statuizione, in esso contenuta, secondo cui il computo
dell'indennità integrativa speciale nell'indennità di buonuscita (e
negli analoghi trattamenti di fine rapporto) deve essere effettuato
in percentuale e l'individuazione di percentuali diverse
rispettivamente per i dipendenti compresi nella lettera a) e nella
lettera b) della disposizione sono principalmente finalizzate alla
realizzazione di una soddisfacente equità ed omogeneità del
risultato finale del calcolo del trattamento di fine rapporto tra i
vari comparti del settore pubblico, da un lato, e tra questi e il
settore privato, dall'altro, onde contenere gli effetti della
diversità delle rispettive discipline, secondo le indicazioni
fornite nella sentenza di questa Corte n. 243 del 1993.
L'orientamento giurisprudenziale di cui si tratta ha valorizzato tale
obiettivo, mentre la diversa interpretazione auspicata dalla Corte
remittente darebbe luogo ad una sensibile sperequazione tra i vari
settori a favore di quello pubblico.

Considerato in diritto

1. - La Corte di appello di Bologna dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1 - recte: art. 1, comma 1,
lettera b) - della legge 29 gennaio 1994, n. 87 (Norme relative al
computo dell'indennità integrativa speciale nella determinazione
della buonuscita dei pubblici dipendenti), nella parte in cui -
secondo la costante interpretazione giurisprudenziale costituente
diritto vivente - dispone che per i pubblici dipendenti ivi
contemplati (e, in particolare, per i lavoratori iscritti
all'Istituto postelegrafonici) l'inserimento della prescritta
percentuale dell'indennità integrativa speciale (60 per cento) nella
base di calcolo dell'indennità di buonuscita (e degli analoghi
trattamenti di fine rapporto) debba avvenire attraverso
l'applicazione anche a tale percentuale della decurtazione (del 20
per cento) stabilita, dall'art. 38 del d.P.R. 29 dicembre 1973,
n. 1032, per tutti gli altri emolumenti che concorrono a formare la
base contributiva da prendere in considerazione per la liquidazione
dell'indennità di buonuscita.
Il giudice remittente ritiene che la norma censurata, in base
alla quale la percentuale di indennità integrativa speciale presa in
considerazione ai suddetti fini viene ad essere in concreto
determinata nella misura del 48 per cento, sia in contrasto con gli
artt. 36 e 38 Cost. in quanto l'incisiva riduzione della misura utile
dell'indennità integrativa speciale che essa comporta, da un lato,
si traduce in una quantificazione di tale indennità palesemente
inadeguata alla sua natura retributiva e, dall'altro, dà luogo ad
una quantificazione dell'indennità di buonuscita tale da non
consentire al suddetto trattamento, nella sua natura di retribuzione
differita, di svolgere la funzione di concorrere ad assicurare mezzi
adeguati alle esigenze di vita dei lavoratori nel corso della
vecchiaia.
2. - La questione viene sollevata con due ordinanze di contenuto
identico, pertanto i relativi giudizi possono essere riuniti per
essere definiti con unica pronuncia.
3. - Deve, in primo luogo, essere respinta l'eccezione di
inammissibilità presentata dall'Avvocatura dello Stato sul rilievo
che il remittente avrebbe dovuto egli stesso attribuire alla norma
impugnata il significato ritenuto più idoneo a superare i
prospettati dubbi di legittimità costituzionale. Si deve, infatti,
osservare che, in presenza di un orientamento giurisprudenziale
consolidato che abbia acquisito i caratteri del «diritto vivente», la
valutazione se uniformarsi o meno a tale orientamento è una mera
facoltà del giudice remittente.
4. - Nel merito la questione non è fondata.
Secondo l'orientamento di questa Corte la disciplina dettata
dalla legge n. 87 del 1994 deve considerarsi il frutto di una
ragionevole scelta effettuata dal legislatore, nell'ambito della
discrezionalità che gli compete in materia di introduzione di
benefici di carattere retributivo e previdenziale, per perseguire in
modo adeguato l'obiettivo considerato ineludibile dalla sentenza
n. 243 del 1993, consistente nella previsione di meccanismi di
computo dell'indennità integrativa speciale nell'ambito dei
trattamenti di fine rapporto dei pubblici dipendenti (v., per tutte,
sentenze n. 103 del 1995 e n. 175 del 1997).
La ragione che indusse la Corte a considerare necessaria - al
fine di ricondurre la relativa normativa «a piena conformità ai
principi costituzionali» - la previsione del suddetto computo e a
ritenere, nel contempo, indispensabile, a tal fine, un intervento del
legislatore, è stata quella di riuscire a realizzare un sistema
idoneo ad assicurare «una effettiva e ragionevole equivalenza» del
calcolo complessivo dei diversi trattamenti di fine rapporto - non
solo nell'ambito del settore pubblico ma anche nei confronti del
lavoro privato - modellato in modo da attribuire adeguata
considerazione, oltre che ai principi di proporzionalità e
sufficienza, alle persistenti diversità di regolamentazione, onde
evitare l'eventuale creazione di forme di squilibrio ulteriori - e,
in ipotesi, di segno opposto - rispetto a quelle all'epoca esaminate.
In base a quanto espressamente affermato dall'art. 1 della citata
legge n. 87 del 1994 la determinazione dei suddetti trattamenti, con
l'inclusione della prescritta percentuale di indennità integrativa
speciale, deve avvenire «in applicazione delle norme già vigenti con
riferimento allo stipendio e agli altri elementi retributivi
considerati utili». La disposizione in oggetto, per la sua
connessione sistematica con l'art. 38 del d.P.R. n. 1032 del 1973, è
stata quindi costantemente interpretata nel senso che anche
l'indennità integrativa speciale, nell'indicata misura del 60 per
cento, rientra nella base di calcolo della buonuscita e subisce
l'ulteriore decurtazione del 20 per cento. L'attribuzione del
suddetto contenuto precettivo alla norma impugnata non ne determina
il contrasto con gli invocati parametri costituzionali.
L'indirizzo consolidato di questa Corte, infatti, è nel senso
che la valutazione della congruità della retribuzione ai fini
dell'art. 36 Cost. deve essere effettuata con riguardo alla
globalità della stessa e non alle sue singole componenti (v., da
ultimo, sentenza n. 115 del 2003); pertanto essa non può essere
limitata all'indennità integrativa speciale isolatamente
considerata, ancorchè alla medesima sia da riconoscere natura
retributiva, ma va riferita al complessivo trattamento di fine
rapporto nel quale la suddetta indennità viene inclusa.
D'altra parte, l'indennità di buonuscita e gli altri trattamenti
analoghi, avendo anche funzione previdenziale, devono essere
disciplinati secondo i criteri della solidarietà sociale e del
pubblico interesse a che sia garantita, per far fronte agli eventi
indicati nell'art. 38, secondo comma, Cost., la corresponsione di un
minimum la cui determinazione è riservata alla competenza del
legislatore, il quale nell'operare le sue scelte discrezionali deve
tenere conto anche delle esigenze della finanza pubblica (v., da
ultimo, sentenze n. 506 del 2002 e n. 87 del 2003). Nel caso di
specie il giudizio di conformità ai suddetti principi dell'adozione
del criterio della computabilità dell'indennità integrativa
speciale nell'ambito dei trattamenti di fine rapporto soltanto in una
misura percentuale e non integralmente, già espresso più volte da
questa Corte, deve essere confermato anche con riguardo alla
riduzione della suddetta percentuale derivante dall'interpretazione
giurisprudenziale contestata dall'attuale remittente. Tale
diminuzione, infatti, comporta un contenimento delle risorse
finanziarie necessarie per dare attuazione alla legge n. 87 del 1994
senza incidere sulla «garanzia delle esigenze minime di protezione
della persona» che deve essere comunque salvaguardata (v. sentenza
n. 434 del 2002 e ordinanza n. 342 del 2002) ed è, altresì,
adeguata all'esigenza, sottolineata da questa Corte nella sentenza
n. 243 del 1993, di omogeneizzare i risultati finali del calcolo dei
diversi trattamenti di fine rapporto.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, lettera b), della legge 29 gennaio 1994, n. 87
(Norme relative al computo dell'indennità integrativa speciale nella
determinazione della buonuscita dei pubblici dipendenti), sollevata,
in riferimento agli artt. 36 e 38 della Costituzione, dalla Corte
d'appello di Bologna con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 marzo 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 12 marzo 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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