1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 17-4-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 64 SENTENZA 8 - 12 aprile 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Veneto - Interventi edilizi nelle zone classificate sismiche - "Progetti e opere di modesta complessita' strutturale", privi di rilevanza per la pubblica incolumita', individuati dalla Giunta regionale - Mancata previsione del previo rilascio delle autorizzazioni del competente ufficio tecnico regionale - Contrasto con la normativa statale che prevede, in relazione alle zone sismiche, che non si possa cominciare alcun lavoro senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della Regione - Violazione di un principio fondamentale in materia di governo del territorio e di protezione civile - Lesione della competenza legislativa statale in materie di competenza concorrente - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Veneto 24 febbraio 2012, n. 9, art. 1, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 94. (T-130064) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 17-4-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1
e 2, della legge della Regione Veneto 24 febbraio 2012, n. 9
(Modifiche alla legge regionale 7 novembre 2003, n. 27 «Disposizioni
generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per
le costruzioni in zone classificate sismiche» e successive
modificazioni), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso notificato il 27 aprile-4 maggio 2012, depositato in
cancelleria il 3 maggio 2012 ed iscritto al n. 72 del registro
ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 2013 il Giudice
relatore Sergio Mattarella;
uditi l'avvocato dello Stato Francesco Sclafani per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Luigi Manzi e Daniela
Palumbo per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notifica il 27 aprile 2012 e
depositato nella cancelleria di questa Corte il 3 maggio 2012, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento
all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 1 e 2, della legge
della Regione Veneto 24 febbraio 2012, n. 9 (Modifiche alla legge
regionale 7 novembre 2003, n. 27 «Disposizioni generali in materia di
lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone
classificate sismiche» e successive modificazioni).
Il testo della disposizione impugnata è il seguente:
«1. Dopo il comma 6 dell'articolo 66 della legge regionale 7
novembre 2003, n. 27, sono inseriti i seguenti commi:
6-bis. Agli interventi nei territori regionali interessati da
opere di consolidamento degli abitati ai sensi della legge regionale
12 aprile 1999, n. 17, si applicano le disposizioni di cui
all'articolo 61 del decreto del Presidente dalla Repubblica 6 giugno
2001, n. 380, "Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia", fermo restando le funzioni
esercitate dai comuni ai sensi dell'articolo 87 della legge regionale
13 aprile 2001, n. 11 e successive modificazioni.
6-ter. Le autorizzazioni previste dalle disposizioni di cui ai
commi 6 e 6-bis non si applicano ai progetti e alle opere di modesta
complessità strutturale, privi di rilevanza per la pubblica
incolumità, individuati dalla Giunta regionale, previo parere della
Commissione sismica regionale di cui all'articolo 67.
2. Le disposizioni di cui al comma 1 si applicano anche ai
procedimenti in corso alla data di pubblicazione del provvedimento
della Giunta regionale ivi previsto nel Bollettino Ufficiale della
Regione del Veneto da adottarsi entro sessanta giorni dall'entrata in
vigore della presente legge».
2.- Rileva la parte ricorrente che, per effetto della richiamata
disposizione - e, specificamente, del comma 6-ter - è esclusa la
necessità del previo rilascio delle autorizzazioni del competente
ufficio tecnico regionale per i «progetti» e le «opere di modesta
complessità strutturale» individuati dalla Giunta regionale, in base
ad una procedura nella quale è prevista l'obbligatoria assunzione di
un semplice parere da parte della Commissione sismica regionale.
Tali disposizioni sarebbero in contrasto con i principi
fondamentali contenuti negli artt. 61 e 94 del d.P.R. 6 giugno 2001,
n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia); l'art. 61, infatti, prevede che, nei territori
comunali nei quali lo Stato o la regione abbia disposto interventi di
consolidamento, l'esecuzione di opere e lavori diversi da quelli di
ordinaria manutenzione è subordinata al rilascio della preventiva
autorizzazione del competente ufficio tecnico regionale; l'art. 94,
poi, specifica, in relazione alle zone sismiche, che non si può
avviare alcun lavoro «senza preventiva autorizzazione scritta del
competente ufficio tecnico della regione».
Ne consegue pertanto, secondo la parte ricorrente, che la norma
della Regione Veneto oggetto di impugnazione si pone in contrasto con
i principi fondamentali della legislazione statale in tema di governo
del territorio e di protezione civile. Ciò sarebbe confermato anche
dalla sentenza n. 182 del 2006 della Corte costituzionale, con la
quale è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
105, comma 3, della legge della Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1
(Norme per il governo del territorio), nella parte in cui disponeva
che si potessero cominciare lavori senza la preventiva autorizzazione
scritta del competente ufficio tecnico della regione; in
quell'occasione, fra l'altro, la Corte ha rilevato che la
legislazione statale è animata da un intento unificatore, ossia
quello di un'assidua vigilanza sui rischi sismici delle costruzioni.
3.- Si è costituita in giudizio la Regione Veneto, chiedendo che
la prospettata questione venga dichiarata inammissibile o, comunque,
infondata.
Rileva la Regione, in via preliminare, che la questione sarebbe
inammissibile per l'evidente genericità delle censure di cui al
ricorso. L'Avvocatura dello Stato, infatti, si limita a «denunciare
apoditticamente» la violazione delle competenze in tema di governo
del territorio e protezione civile, «omettendo qualsiasi sviluppo
argomentativo a sostegno delle proprie censure»; in tal modo il
ricorso - secondo la Regione Veneto - non risponde ai requisiti
indicati dalla giurisprudenza costituzionale, secondo la quale l'atto
di promovimento della questione in via principale non può limitarsi
all'individuazione delle norme, ma deve anche contenere una sia pure
sintetica argomentazione a sostegno delle proprie tesi.
A tale genericità si accompagnerebbe, inoltre, una «non sempre
nitida stesura», come risulta dal fatto che il ricorso introduttivo
contiene anche alcuni erronei riferimenti alla legge della Regione
Veneto n. 22 del 1973, laddove la disposizione censurata è andata a
modificare il contenuto della legge della Regione Veneto n. 27 del
2003.
Nel merito, comunque, le censure sarebbero tutte prive di
fondamento.
La legge oggetto di impugnazione, infatti, dispone che non
debbano applicarsi le autorizzazioni di cui ai commi 6 e 6-bis
dell'art. 66 della legge regionale n. 27 del 2003 ai progetti ed alle
opere di modesta complessità strutturale, privi di rilevanza per la
pubblica incolumità; la normativa statale richiamata nel ricorso -
e, in particolare, l'art. 94 del d.P.R. n. 380 del 2001 - contiene
una serie di riferimenti tecnici, ma non ci sono nella legge statale
i criteri necessari per individuare le tipologie di opere oggetto di
deroga, soprattutto in relazione alle «opere di modesta complessità
strutturale». Nelle zone sismiche, lo Stato si è riservato la
competenza a delineare i criteri in base ai quali le Regioni devono
individuare le zone a bassa sismicità; tuttavia la genericità della
normativa statale rende di fatto indispensabile un intervento di
dettaglio delle singole legislazioni regionali, nello spirito
dell'esercizio di una potestà normativa concorrente.
Non si vede, pertanto, per quale ragione la disposizione
censurata possa ledere principi fondamentali statali in tema di
governo del territorio o anche di protezione civile. Il richiamo alla
sentenza n. 182 del 2006 di questa Corte sarebbe, secondo la difesa
regionale, del tutto improprio, perchè in quella pronuncia si era in
presenza di una normativa regionale assai diversa; e la prova
indiretta di tale diversità si deduce dal fatto che la legge reg.
Toscana n. 1 del 2005 contiene, nell'art. 95, comma 2, una norma di
contenuto molto simile a quella oggetto dell'odierno ricorso, a suo
tempo non impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri nel
giudizio sfociato nella sentenza sopra citata.
Nel caso odierno, invece, l'atto al quale la censurata
disposizione rimette la definizione dei casi di esclusione dalle
autorizzazioni «è provvedimento connotato da evidente carattere
tecnico, come tale scevro da valutazioni di carattere meramente
discrezionale», ed è un provvedimento redatto dalle competenti
strutture della Regione e sottoposto al preventivo parere della
Commissione sismica.
La Regione Veneto, quindi, si sofferma a sostenere l'infondatezza
della prospettata questione anche in relazione al comma 2 della norma
in esame, il quale contiene una disposizione transitoria che - al
fine di eliminare possibili incertezze e disparità di trattamento -
dispone l'immediata applicazione della nuova previsione anche ai
procedimenti in corso; si tratta, secondo la Regione, di una chiara
applicazione del principio tempus regit actum, secondo il quale i
procedimenti amministrativi pendenti vengono regolati dalla norma
vigente «seppure sopravvenuta durante l'iter procedurale, consentendo
il realizzarsi di effetti sostanziali tempestivi in ordine a
dinamiche non ancora esaurite».
4.- In prossimità della data dell'udienza di discussione, la
Regione ha presentato una memoria, insistendo per l'accoglimento
delle già rassegnate conclusioni.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita, in
riferimento all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, della
legittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 1 e 2, della legge
della Regione Veneto 24 febbraio 2012, n. 9 (Modifiche alla legge
regionale 7 novembre 2003, n. 27 «Disposizioni generali in materia di
lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone
classificate sismiche» e successive modificazioni).
Per effetto della richiamata disposizione - la quale ha inserito,
dopo il comma 6 dell'articolo 66 della legge della Regione Veneto 7
novembre 2003, n. 27, i commi 6-bis e 6-ter - nell'ambito degli
interventi edilizi nelle zone classificate sismiche è esclusa la
necessità del previo rilascio delle autorizzazioni del competente
ufficio tecnico regionale per i «progetti» e le «opere di modesta
complessità strutturale», privi di rilevanza per la pubblica
incolumità, individuati dalla Giunta regionale in base ad una
procedura nella quale è prevista l'obbligatoria assunzione di un
semplice parere da parte della Commissione sismica regionale. Ne
deriverebbe, in tal modo, la violazione dei principi fondamentali
della legislazione statale in tema di governo del territorio e di
protezione civile e, specificamente, dell'art. 94 del d.P.R. 6 giugno
2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia), il quale prevede, in relazione
alle zone sismiche, che non si può cominciare alcun lavoro «senza
preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico
della regione».
2.- La Regione Veneto, costituendosi in giudizio, ha eccepito
preliminarmente l'inammissibilità della questione, rilevando la
genericità delle censure e l'inidoneità del ricorso, nel suo
complesso, a dare conto delle argomentazioni sulle quali si fondano
le censure di illegittimità costituzionale.
L'eccezione non è fondata.
Questa Corte ha in più occasioni riconosciuto che il ricorso in
via principale, oltre a identificare la questione nei suoi esatti
termini normativi, deve anche rispondere ai necessari requisiti di
chiarezza e di completezza, ossia deve contenere, a pena di
inammissibilità, un'indicazione, anche se sintetica, delle
argomentazioni di merito poste a fondamento della richiesta pronuncia
di illegittimità costituzionale (tra le altre, sentenze n. 450 del
2005, n. 139 del 2006, nonchè ordinanza n. 123 del 2012).
Nel caso in esame il ricorso - benchè sia caratterizzato da
un'indubbia stringatezza e contenga anche un'evidente imprecisione
consistente nel richiamo alla legge della Regione Veneto «n. 22 del
1973», mentre si tratta, senza dubbio, della menzionata legge reg. n.
27 del 2003 - tuttavia consente di comprendere con sufficiente
chiarezza quali siano i termini della questione, sicchè questa Corte
è posta nelle condizioni necessarie per poter svolgere il proprio
sindacato. Ciò in virtù del richiamo ai menzionati articoli 61 e 94
del d.P.R. n. 380 del 2001, invocati come portatori di un principio
fondamentale alla luce della sentenza costituzionale n. 182 del 2006.
3.- Nel merito, la questione è fondata.
Il comma 1 della censurata disposizione aggiunge nel testo
dell'art. 66 della legge reg. Veneto n. 27 del 2003, che regola le
«procedure per la realizzazione degli interventi» nelle zone
sismiche, i commi 6-bis e 6-ter; il comma 6-bis richiama, per le
opere di consolidamento degli abitati, l'art. 61 del d.P.R. n. 380
del 2001, mentre il comma 6-ter esclude le autorizzazioni dei commi 6
e 6-bis per i progetti e le opere di modesta complessità
strutturale. Il comma 2 della disposizione stabilisce
l'applicabilità immediata delle disposizioni del comma 1 anche ai
procedimenti in corso alla data di pubblicazione del provvedimento
della Giunta regionale ivi previsto.
È opportuna, al riguardo, una breve premessa di carattere
normativo.
La legislazione in materia di costruzioni nelle zone sismiche è,
nel nostro Paese, alquanto risalente. L'articolo 2 della legge 2
febbraio 1974, n. 64 (Provvedimenti per le costruzioni con
particolari prescrizioni per le zone sismiche), regolava già gli
interventi di consolidamento, stabilendo l'obbligatoria preventiva
autorizzazione dell'ufficio tecnico della Regione per tutte le
attività che non fossero di manutenzione ordinaria o di rifinitura;
il successivo articolo 17 della medesima legge prevedeva che nelle
zone sismiche «chiunque intende procedere a costruzioni, riparazioni
e sopraelevazioni, è tenuto a darne preavviso scritto [...] al
sindaco ed all'ufficio tecnico della regione o all'ufficio del genio
civile secondo le competenze vigenti», allegando il relativo progetto
firmato da ingegnere, architetto o geometra iscritto all'albo (art.
17, primo e secondo comma); mentre l'articolo 18 stabiliva che nelle
località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità, «non
si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta
dell'ufficio tecnico della regione o dell'ufficio del genio civile
secondo le competenze vigenti».
È vero che l'art. 20 della legge 10 dicembre 1981, n. 741
(Ulteriori norme per l'accelerazione delle procedure per l'esecuzione
di opere pubbliche) - non a caso richiamato dall'art. 66, comma 6,
della legge reg. Veneto n. 27 del 2003 - consentiva alle Regioni di
definire, con proprie leggi, uno snellimento delle procedure, con
l'introduzione di controlli successivi e con possibilità di
escludere l'autorizzazione preventiva di cui all'art. 18 della legge
n. 64 del 1974 per l'inizio dei lavori.
È altrettanto vero, però, che l'intera materia è stata oggetto
di una più recente completa regolazione, che si è tradotta nelle
vigenti disposizioni di cui al d.P.R. n. 380 del 2001. L'art. 61 di
tale provvedimento si occupa delle opere di consolidamento degli
abitati, disponendo che nei territori interessati da simili
interventi «nessuna opera e nessun lavoro, salvo quelli di
manutenzione ordinaria o di rifinitura, possono essere eseguiti senza
la preventiva autorizzazione del competente ufficio tecnico della
regione»; l'art. 94 del d.P.R. n. 380 del 2001, inserito nel capo IV
(intitolato «Provvedimenti per le costruzioni con particolari
prescrizioni per le zone sismiche»), stabilisce che nelle località
sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità, «non si possono
iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del
competente ufficio tecnico della regione». Come si vede, quindi, il
principio presente nell'art. 18 della legge n. 64 del 1974 è
transitato, senza significative innovazioni, nel testo del citato
art. 94, attualmente vigente, il quale ha fatto venire meno - anche
in mancanza di formale abrogazione - le possibilità di deroga di cui
all'art. 20 della legge n. 741 del 1981, come questa Corte ha già
riconosciuto nella sentenza n. 182 del 2006.
4.- Nella pronuncia ora indicata si è affermato che il principio
della previa autorizzazione scritta di cui all'art. 94 del d.P.R. n.
380 del 2001 trae il proprio fondamento dall'intento unificatore del
legislatore statale, il quale «è palesemente orientato ad esigere
una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico,
attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche l'ambito
della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela
dell'incolumità pubblica che fanno capo alla materia della
protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la
determinazione dei principi fondamentali».
La giurisprudenza successiva - nel confermare l'intento
unificatore della disciplina statale in tale ambito (sentenza n. 254
del 2010) - ha anche ribadito la natura di principio fondamentale in
relazione al menzionato art. 94 (sentenza n. 312 del 2010),
sottolineando che gli interventi edilizi nelle zone sismiche e la
relativa vigilanza fanno parte della materia della protezione civile,
oggetto di competenza legislativa concorrente ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, della Costituzione (sentenza n. 201 del 2012).
È da rammentare, poi, che l'art. 3, comma 6, del recente
decreto-legge 6 giugno 2012, n. 74 (Interventi urgenti in favore
delle popolazioni colpite dagli eventi sismici che hanno interessato
il territorio delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova,
Reggio Emilia e Rovigo, il 20 e il 29 maggio 2012), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 1° agosto 2012, n.
122, ha consentito - in relazione alle ricostruzioni e riparazioni
delle abitazioni private - una deroga esplicita ad una serie di
disposizioni, fra le quali l'art. 94 del d.P.R. n. 380 del 2001; ma
tanto ha stabilito, non senza significato, proprio con disposizione
statale, a conferma della necessità di quell'intervento unificatore
più volte richiamato dalla giurisprudenza di questa Corte.
5.- A fronte di un simile quadro legislativo e giurisprudenziale,
la norma impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri si
presenta in modo chiaramente dissonante, poichè consente di derogare
all'intero sistema di autorizzazioni di cui ai commi 6 e 6-bis
dell'art. 66 della legge reg. Veneto n. 27 del 2003, sia pure in
relazione, come si è detto, ai progetti ed alle opere «di modesta
complessità strutturale», privi di rilevanza per la pubblica
incolumità. La modestia delle costruzioni interessate dalla deroga -
la cui valutazione, inoltre, è rimessa all'individuazione da parte
della Giunta regionale - non muta in modo significativo i termini del
problema, perchè ne risulta ugualmente la lesione del principio
fondamentale della previa autorizzazione scritta per l'inizio dei
lavori, di cui al menzionato art. 94 del d.P.R. n. 380 del 2001.
Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
1, comma 1, della legge reg. Veneto n. 9 del 2012, per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., nonchè l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 2, che prevede l'applicazione delle
disposizioni di cui al comma 1 ai procedimenti in corso.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 1
e 2, della legge della Regione Veneto 24 febbraio 2012, n. 9
(Modifiche alla legge regionale 7 novembre 2003, n. 27 «Disposizioni
generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per
le costruzioni in zone classificate sismiche» e successive
modificazioni).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 aprile 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Sergio MATTARELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI