1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 2-7-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 386 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 febbraio 2003
Ordinanza emessa il 19 febbraio 2003 dal tribunale di Termini Imerese nel procedimento civile vertente tra Peroverde Vincenzo e comune di Termini Imerese Elezioni - Regione Sicilia - Assessori comunali collocati in aspettativa non retribuita per il periodo di esercizio del mandato - Indennita' di carica - Previsto raddoppio solo per i comuni con popolazione inferiore a diecimila o superiore a cinquantamila abitanti - Conseguente esclusione del raddoppio per gli assessori di comuni tra i diecimila e cinquantamila abitanti - Irragionevolezza - Incidenza sul diritto all'elettorato passivo. - Legge della Regione Siciliana 12 novembre 1996 n. 41, art. 3; legge della Regione Siciliana 20 giugno 1997, n. 19, art. 12. - Costituzione, artt. 3 e 51. (003C0637) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 2-7-2003)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile in primo
grado al n. 202/2000 R.G.A.C. vertente tra Peroverde Vincenzo,
elettivamente domiciliato in Termini Imerese, corso Umberto e
Margherita n. 61 presso lo studio dell'avv. Paolo Sorce,
rappresentato e difeso dall'avv. Alessandro Duca per mandato a
margine dell'atto di citazione, attore e comune di Termini Imerese,
in persona del sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato presso
l'ufficio legale comunale in Termini Imerese, piazza Duomo,
rappresentato e difeso dall'avv. Cruciano Valvo per mandato a margine
della comparsa di risposta, convenuto.

Premesso che

Con atto di citazione regolarmente notificato Peroverde Vincenzo
conveniva in giudizio il comune di Termini Imerese e l'INPS esponendo
in fatto:
di essere stato nominato assessore alle politiche sociali del
comune di Termini Imerese, comune con popolazione residente di circa
28.000 abitanti, in data 31 maggio 1995;
di avere chiesto ed ottenuto, essendo dipendente della Fiat,
di essere collocato fin dall'inizio dell'incarico in aspettativa non
retribuita per tutto il periodo del mandato considerato che
l'amministrazione comunale gli aveva prospettato la possibilità di
godere del raddoppio dell'indennità prevista dall'art. 5 della legge
n. 816/1985;
di avere posto in essere in qualità di assessore una serie
di attività nel settore delle politiche sociali;
di avere goduto del raddoppio dell'indennità dal luglio 1995
al luglio 1997, momento in cui il dirigente responsabile gli aveva
comunicato che erano insorte difficoltà in ordine al diritto a
percepire il raddoppio dell'indennità;
di avere percepito per i mesi di agosto e settembre 1997 solo
l'indennità semplice e di avere ricevuto in data 4 novembre 1997 una
lettera del comune con cui gli veniva comunicato che l'ufficio doveva
procedere al recupero delle somme indebitamente pagate per un
ammontare di lire 29.669.588 e che per tale ragione veniva sospeso il
pagamento delle future indennità fino alla concorrenza dell'importo
dovuto, pertanto, dall'ottobre 1997 fino alla conclusione del mandato
quale assessore, in data 28 giugno 1999, non gli veniva corrisposta
alcuna indennità;
che il comune aveva recuperato la complessiva somma di
lire 28.032.635 e non aveva provveduto al pagamento dei contributi
previdenziali per il periodo gennaio-agosto 1997, e chiedeva ancora
la restituzione della somma di lire 9.821.005.
Esponeva altresì l'attore che, ai sensi dell'art. 5 della legge
n. 816/1985, come recepita con modifiche dalla legge regionale
n. 31/1986, il raddoppio dell'indennità per gli assessori comunali
collocati in aspettativa non retribuita era prevista esclusivamente
per i comuni con popolazione superiore a 50.000 abitanti,
successivamente l'art. 3 della legge regionale n. 41/1996 aveva
esteso il raddoppio dell'indennità di carica prevista per il sindaco
anche agli amministratori locali dei comuni con popolazione inferiore
ai 10.000 abitanti, e l'art. 12 della legge regionale n. 19/1997
aveva esteso ulteriormente il raddoppio di detta indennità agli
assessori collocati in aspettativa non retribuita dei comuni con
popolazione inferiore a 5.000 abitanti; infine, la legge regionale
n. 4/1999 aveva esteso il detto raddoppio a tutti i comuni con
popolazione superiore ai 5.000 abitanti.
Deduceva l'attore a sostegno della domanda, preliminarmente la
illegittimità costituzionale del penultimo comma dell'art. 5 della
legge n. 816/1985 per violazione degli artt. 3 e 51 della
costituzione, nella parte in cui non prevede il raddoppio
dell'indennità di carica agli assessori dei comuni con popolazione
non superiore a 50.000 abitanti e ciò in quanto mentre appare
giustificata una differenziazione dell'ammontare dell'indennità in
relazione alle dimensioni del comune in ragione della diversa
gravosità delle funzioni svolte, non sembra giustificata la
previsione del raddoppio dell'indennità per i soli comuni con
popolazione superiore ai 50.000 abitanti.
Chiedeva quindi che venisse riconosciuto il suo diritto a
percepire il raddoppio dell'indennità anche sulla base della legge
regionale n. 41/1997 che doveva interpretarsi estensivamente
ricomprendendovi anche gli assessori dei comuni con popolazione
superiore ai 10.000 abitanti.
In ogni caso chiedeva che fosse riconosciuta efficacia
retroattiva all'art. 6 della legge regionale n. 4/1999 a far data
dall'entrata in vigore della legge regionale n. 41/1996, e in
subordine venisse riconosciuta la illegittimità costituzionale
dell'art. 3 della legge regionale n. 41/1996 per violazione degli
artt. 3 e 51 della costituzione nella parte in cui non prevede
l'estensione dei benefici di cui alla legge n. 816/1985 anche agli
assessori dei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti e
fino a 50.000 abitanti.
Premesso quanto sopra il Peroverde chiedeva:
in via principale che, rilevata la non manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale sollevata in relazione
al penultimo comma dell'art. 5 della legge n. 816/1985, gli atti
fossero rimessi alla Corte costituzionale e all'esito, dichiarare il
diritto dell'attore al raddoppio dell'indennità di carica per il
periodo dal luglio 1995 al settembre 1997 e quindi al pagamento per
il detto periodo della somma complessiva netta di lire 31.162.970;
condannare quindi il comune di Termini Imerese a pagare in favore
dell'attore la somma complessiva netta di lire 29.526.017, oltre agli
interessi legali dalle scadenze al saldo;
in subordine che, rilevata la non manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale sollevata in relazione
all'art. 3 della legge n. 41/1996, gli atti fossero rimessi alla
Corte costituzionale e all'esito, dichiarare il diritto dell'attore
al raddoppio dell'indennità di carica per il periodo dal gennaio al
settembre 1997 e quindi al pagamento per il detto periodo della somma
complessiva di lire 12.777.600; condannare quindi il comune di
Termini Imerese a pagare in favore dell'attore la somma complessiva
di cui sopra, oltre agli interessi legali dalle scadenze al saldo;
In merito alle sollevate questioni di costituzionalità il comune
convenuto deduceva l'infondatezza delle stesse trattandosi di scelte
legislative non sindacabili e, per quanto riguarda la legge del 1985,
giustificate dalle diverse dimensioni dei comuni.
Rilevato che con sentenza non definitiva e relativa ordinanza di
rimessione della causa sul ruolo questo giudice dichiarava la propria
giurisdizione, rigettava l'istanza di rimessione alla Corte
costituzionale sulla questione di legittimità dell'art. 5 della
legge statale n. 816/1985 e rigettava altresì la domanda diretta ad
ottenere una interpretazione estensiva dell'art. 3 della legge
regionale siciliana n. 41/1996 o in alternativa una applicazione
retroattiva dell'art. 6 della legge regionale siciliana n. 4/1999.

Considerato che

Appare rilevante ai fini della decisione e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionaie dell'art. 3
della legge regionale siciliana n. 41/1996 sollevata dall'attore per
i motivi di seguito esposti.
Il Peroverde evidenzia l'illegittimità della legge regionale
siciliana del 1996 che, estendendo il beneficio del raddoppio
dell'indennità di carica - già previsto dalla legge statale
n. 816/1985 per gli assessori dei comuni con popolazione superiore ai
50.000 abitanti che non siano lavoratori dipendenti ovvero siano
stati collocati in aspettativa non retribuita - agli amministratori
dei comuni con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti, non
riconosce tale vantaggio agli amministratori dei comuni da 10.000 a
50.000 abitanti, con la conseguenza che all'attore sarebbe precluso
di percepire la predetta indennità avendo svolto funzioni di
amministratore in comune con circa 28.000 abitanti.
Sussiste, quindi, nesso di pregiudizialità tra la soluzione
della questione di legittimità costituzionale sollevata in relazione
all'art. 3 della legge regionale del 1996 e la decisione del presente
giudizio che non può essere definito indipendentemente dalla
decisione sulla questione di costituzionalità, avendo l'attore
prospettato l'applicabilità di tale norma al caso di specie e
potendo pervenirsi all'applicazione della norma oggi contestata solo
all'esito del giudizio incidentale.
La questione appare poi non manifestamente infondata in quanto la
norma è venuta a creare una situazione di disparità tra gli eletti
presso i comuni con più di 10.000 abitanti, ma meno di 50.000, e
quelli con popolazione inferiore a 10.000 abitanti, equiparati quindi
ai comuni con più di 50.000 abitanti, disparità che non appare
giustificata da scelte logiche e razionali. Ed invero, lo stesso
legislatore regionale con due successivi interventi - uno
assolutamente irrilevante posto in essere con la legge n. 19/1997,
che ha esteso il beneficio ai comuni con popolazione inferiore a
5.000 abitanti, (comuni in realtà già ricompresi nella legge
regionale n. 41/1996 che aveva previsto l'estensione per i comuni con
meno di 10.000 abitanti) e il successivo con la legge n. 4/1999, che
ha esteso il beneficio ai comuni con più di 5.000 abitanti - ha
equiparato tutti gli assessori comunali senza porre alcuna
distinzione in relazione al numero degli abitanti.
È evidente che la questione prospettata nei termini suesposti
non può ricondursi ai vizi classici della violazione di legge e
della incompetenza, ma vada inquadrata nell'ambito del cosiddetto
eccesso di potere legislativo.
Non sfugge a questo giudice il principio fondamentale contenuto
nell'art. 28 della legge Costituzionale n. 87/1953 secondo cui alla
Corte è precluso ogni giudizio sul merito delle leggi essendo
rimesso al potere discrezionale del legislatore ogni valutazione di
natura politica e ogni scelta circa l'opportunità ed equità di una
legge, principio ribadito dalla stessa Corte costituzionale (cfr.
sentenza n. 119/1980).
Tuttavia, la stessa Corte ha più volte affermato che la
discrezionalità del legislatore trova un limite nella ragionevolezza
delle statuizioni volte a giustificare la disparità di trattamento
tra i cittadini e solo in questi limiti la questione sollevata può
essere rimessa all'esame di codesta Corte.
Deve rilevarsi in proposito che la normativa regionale appare a
questo giudice sotto vari aspetti così poco ragionevole da far
sorgere dubbi sulla legittimità costituzionale della stessa.
Ed invero, con l'estensione del beneficio il legislatore
regionale privilegia gli assessori dei comuni con meno di
10.000 abitanti e, dunque, i comuni più piccoli, a discapito di
quelli di maggiori dimensioni senza tener conto che verosimilmente in
questi ultimi comuni l'assessore eletto è gravato da maggiori
impegni.
Tanto è vero che il legislatore statale del 1985 aveva
riconosciuto agli assessori eletti nei comuni di maggiori dimensioni
il diritto di percepire il raddoppio dell'indennità di carica
nell'ipotesi di messa in aspettativa non retribuita, criterio che
presenta una sua logicità e coerenza e risponde ai principi
costituzionali in quanto solo attraverso tale maggiorazione può
consentirsi all'assessore di dedicare maggiore tempo allo svolgimento
della carica elettiva secondo quanto disciplinato dall'art. 51 della
Costituzione.
Diversamente, con riguardo ai comuni di minori dimensioni, il
legislatore statale ha ritenuto che gli impegni richiesti
all'assessore siano tali da non giustificare la necessità di
collocamento in aspettativa non retribuita e, conseguentemente, di
usufruire di una maggiorazione dell'indennità di carica per far
fronte alle proprie spese.
Dal raffronto con la disciplina statale emerge quindi una
disparità di trattamento tra gli assessori dei comuni con più di
50.000 e quelli con meno di 10.000 di abitanti (ai primi equiparati
dal legislatore regionale) rispetto agli assessori dei comuni con
più di 10.000 abitanti, ma meno di 50.000, disparità consistente
nel fatto che, gli assessori eletti nei comuni con meno di 10.000
abitanti vengono equiparati a quelli con più di 50.000 abitanti e
possono usufruire del raddoppio dell'indennità di carica, se siano
lavoratori non dipendenti ovvero siano stati collocati in aspettativa
non retribuita, mentre, tale diritto non viene riconosciuto ai soli
assessori eletti nei comuni con popolazione compresa tra i 10.000 e i
50.000 abitanti.
L'esclusione del beneficio per gli assessori da ultimo citati non
sembra però fondarsi su una scelta razionale del legislatore
regionale con la conseguenza che, dubitandosi circa la ragionevolezza
della scelta operata da quest'ultimo, la disparità di trattamento,
introdotta dall'art. 3 della legge regionale n. 41/1996, tra le
situazioni sopra evidenziate non troverebbe più alcuna
giustificazione contrastando, peraltro, con gli artt. 3 e 51 della
Costituzione posto che la possibilità di usufruire dell'aspettativa
non retribuita per ricoprire cariche elettive, potendo contare su una
maggiorazione della indennità di carica, costituisce una garanzia di
accesso alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza, in
applicazione dei principi espressi dall'art. 51 della Costituzione,
così da consentire anche ai meno abbienti il diritto all'elettorato
passivo.
Per di più, se l'intento del legislatore regionale fosse stato
solo quello di adeguare la legislazione statale alle diverse
condizioni geografiche della Regione Sicilia (è evidente che in
applicazione della legge n. 816/1985 solo alcuni comuni tra i più
grandi avrebbero potuto usufruire del beneficio del raddoppio
dell'indennità di carica), avrebbe dovuto limitarsi ad abbassare la
soglia del limite della popolazione ad esempio ai comuni con più di
10.000 abitanti consentendo agli stessi di usufruire del detto
beneficio.
Non si comprende, dunque, quale ragione giustificatrice abbia
guidato il legislatore regionale del 1996 (e ancor di più quello del
1997 secondo quanto già esposto) nel creare una situazione di
privilegio per gli amministratori locali dei comuni di piccole
dimensioni, considerato, peraltro, che dall'esame dei lavori
preparatori alle leggi regionali richiamate, acquisiti da questo
giudice in data 3 febbraio 2003, non si rinviene alcun accenno alle
problematiche affrontate tale da consentire di evidenziare eventuali
diverse esigenze che avrebbero indotto il legislatore regionale a
disciplinare in tal modo la materia.
Per tutti i suesposti motivi, ritenendo questo giudice rilevante
e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione Sicilia
n. 41/1996, e conseguentemente per i motivi sopra esposti,
dell'art. 12 della legge della Regione Sicilia n. 19/1997, va
disposta la sospensione del presente giudizio e gli atti vanno
trasmessi alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge n. 1/1948 e 23 della legge
n. 87/1953;
Dichiara rilevante ai fini del giudizio e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 3
della legge della Regione Sicilia n. 41 del 12 novembre 1996 e 12
della legge della Regione Sicilia n. 19 del 20 giugno 1997 per
contrasto con gli artt. 3 e 51 della Costituzione, secondo le ragioni
esposte in parte motiva;
Sospende il giudizio in corso ed ordina la immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che copia della presente ordinanza venga notificata al
presidente della assemblea regionale siciliana, al presidente della
regione Sicilia e all'assessorato regionale degli enti locali.
Termini Imerese, addì 19 febbraio 2003
Il giudice: Cipolla
03C0637