1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 4-3-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 aprile 2014
Ordinanza del 28 aprile 2014 del Tribunale - Sezione specializzata in materia di impresa di Milano nel procedimento civile promosso da Milana Marco ed altri contro Banca d'Italia e Ministero dell'economia e delle finanze.. Moneta - Conversione in euro delle lire fuori corso legale - Previsione, introdotta dal decreto-legge n. 201 del 2011, che le banconote, i biglietti e le monete in lire ancora in circolazione si prescrivono a favore dell'Erario con decorrenza immediata e che il relativo controvalore e' versato all'entrata del bilancio dello Stato e riassegnato al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato - Conseguente anticipazione al 6 dicembre 2011 (data di pubblicazione e di entrata in vigore del suddetto decreto-legge) del termine di prescrizione del 28 febbraio 2012, fissato dalla legge n. 289 del 2002 - Denunciata estinzione immediata del diritto dei possessori di lire fuori corso a convertirle in euro, riconosciuto dalle leggi precedenti - Violazione del principio di affidamento e di certezza del diritto - Irragionevolezza - Ingiustificato privilegio per una categoria di creditori dello Stato (possessori di titoli del debito pubblico) a discapito di un'altra (possessori di lire) - Espropriazione a beneficio dello Stato (e dei possessori di titoli di Stato) di un "bene" appartenente ai privati, costituito dal controvalore delle lire ancora in circolazione - Contrasto con il diritto al rispetto dei propri beni, sancito dal Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo (CEDU), come interpretato dalla Corte di Strasburgo. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 26. - Costituzione, artt. 3, 42, comma terzo, 97 e 117, primo comma, in relazione all'art. 1 del primo Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo (CEDU) [ratificata e resa esecutiva in Italia dalla legge 4 agosto 1955, n. 848]. (15C00037) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 4-3-2015)

IL TRIBUNALE DI MILANO


Sezione specializzata in materia di impresa

Nella persona del giudice Guido Vannicelli ha pronunciato la
seguente ordinanza nella causa civile di I° grado iscritta al n.
18936/2012 R.g. promossa da Marco Milana (c.f.MLNMRC76A05F205B),
Nunzio Antonio Mentino (c.f. MNTNZNC54C09I293K), Daniela Baldan (C.F.
BLDDNL57L57L41L736), Maria Scipioni (C.F. SCPMRA55M60H501W), Domenico
Canale (C.F. CNLDNC45S11B403N) e Giuseppe Viterale (C.F.
VTRGPP61M11H485D), elettivamente domiciliati in Milano, via della
Commenda 35, presso il procuratore e difensore avv. Marcello Pistilli
attori;
contro Banca d'Italia (C.F. 00997670583), rappresentata e difesa
dagli avv.ti Marco Mancini, Adriana Pavesi e Giovanni Lupi ed
elettivamente domiciliata presso la sede dell'Istituto in Milano, via
Cordusio 5 convenuta;
e nei confronti di Ministero dell'economia e delle finanze (C.F.
80207790587), rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
Distrettuale di Stato di Milano, via Freguglia 1 terzo chiamato
1. Marco Milana, Nunzio Antonio Mentino, Daniela Baldan, Maria
Scipioni, Domenico Canale, Giuseppe Viterale hanno convenuto in
giudizio la Banca d'Italia per sentirla condannare al pagamento di €
27.543,67, quale controvalore delle banconote in lire presentate per
la conversione in euro entro il termine del 28 febbraio 2012.
A sostegno della propria domanda gli attori hanno allegato di
essersi recati presso varie filiali della Banca d'Italia, obbligate
ai sensi dell'art. 87 L. 289/2002 ad effettuare la conversione da
lire in euro di tutte le banconote fuori corso legale presentate
entro il termine del 28 febbraio 2012 ma di avere ottenuto un
diniego, giustificato in base all'art. 26 del D.L. 6 dicembre 2011 n.
121, pubblicato nella G.U. del 6 dicembre 2011 e convertito nella L.
22 dicembre 2011, n. 201, a tenore del quale "in deroga alle
disposizioni di cui all'articolo 3, commi 1 ed 1 bis, della legge 7
aprile 1997, n. 96, e all'articolo 52-ter, commi 1 ed 1 bis, del
decreto legislativo 24 giugno 1998, n. 213, le banconote, i biglietti
e le monete in lire ancora in circolazione si prescrivono a favore
dell'Erario con decorrenza immediata ed il relativo controvalore è
versato all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnato
al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato".
1).1 Gli attori hanno preliminarmente lamentato l'illegittimità
costituzionale del citato art. 26 del. D.L. 201/2011, sostenendo che
tale disposizione viola il principio del legittimo affidamento e il
principio di certezza giuridica desumibili dagli artt. 3 e 24 Cost.,
laddove introduce - in contrasto con essi e sostituendo il termine
prescrizionale del 28 febbraio 2012 originariamente previsto
dall'art. 87 della L. 289/2002 (1) - l'immediata estinzione del
diritto dei detentori di banconote e monete in Lire di convertire
presso le filiali della Banca d'Italia la valuta ormai fuori corso.
1).2 In tesi attorea, Part. 26 del D.L. 201/2011 violerebbe anche
gli artt. 2, 24 e 117, comma 1 Cost., con riferimento agli artt. 17,
36, 38 e 54, nonchè l'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, così come.
interpretato dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti
dell'Uomo.
In particolare, l'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU
contempla un equo contemperamento fra le esigenze di tutela
dell'interesse pubblico e le istanze di protezione dei diritti
individuali fondamentali; tale per cui, a parere della Corte EDU,
ciascuno Stato aderente gode sì di un certo margine di
discrezionalità nella scelta degli strumenti di attuazione dei
provvedimenti ma l'interesse pubblico, che costituisce lo scopo
ultimo del legislatore, non può essere perseguito in base a scelte
prive di ragionevole fondamento.
1).3 Da ultimo - secondo gli attori - si ravviserebbe anche la
violazione degli artt. 3 e 97 Cost. nella parte in cui non è stato
previsto alcun termine di vacatio legis, ma la decorrenza
dell'effetto legale estintivo del diritto alla conversione è stata
immediata ed istantanea.
In via principale, parte attrice ha lamentato l'inadempimento
dell'obbligazione ex lege da parte di Banca d'Italia che si era
rifiutata di convertire le monete e le banconote in Lire, nonostante
le richieste degli attori fossero intervenute entro il 28 febbraio
2012, termine previsto dall'art. 87 della L. 289/2002.
Sulla base di tale inadempimento ha chiesto il risarcimento del
danno patrimoniale e non patrimoniale, oltre alla condanna della
convenuta al pagamento di € 27.543,67 quale controvalore della valuta
presentata per la conversione.
2. Ai fini della miglior comprensione dei termini della
controversia e della rilevanza, per la sua risoluzione, del sindacato
che si richiede a codesta Alta Corte in ordine alla legittimità
costituzionale dell'art. 26 del D.L. 6 dicembre 2011 n. 121, si
procede di seguito a ritrascrivere parzialmente la motivazione e -
interamente - il dispositivo della sentenza emessa da questo
Tribunale in data odierna:
" (...) Gli attori hanno quindi lamentato, in via principale,
l'inadempimento da parte della Banca d'Italia dell'obbligazione su di
essa incombente ex lege di convertire in euro correnti le monete e le
banconote in Lire ancora in circolazione, nonostante le richieste
degli attori fossero intervenute entro il termine a tal fine previsto
dall'art. 87 della L. 289/2002.
Hanno perciò chiesto la condanna dell'Istituto di emissione sia
al pagamento di € 27.543,67 quale controvalore della valuta
presentata per la conversione, sia al risarcimento del danno -
patrimoniale e non - arrecato loro da tale inadempimento.
B. La Banca d'Italia ha eccepito in via pregiudiziale:
a) la carenza di giurisdizione del giudice ordinario a favore
della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;
b) il proprio difetto di legittimazione passiva, dovendosi
ritenere per contro legittimato il Ministero dell'economia e delle
finanze.
In subordine, ha contestato nel merito la fondatezza delle
domande di parte attrice per essersi essa limitata ad adempiere ad
obblighi impostile ex lege; onde ha concluso per il loro rigetto e
chiesto la chiamata in causa del terzo Ministero dell'economia e
delle finanze per essere da esso manlevato in caso di condanna.
C. Il terzo chiamato s'è costituito associandosi all'eccezione
pregiudiziale di difetto di giurisdizione del giudice ordinario; e
contestando nel merito la fondatezza sia delle domande attoree che
della domanda di manleva svolta nei suoi confronti dalla convenuta.
D. All'esito delle memorie ex art. 183 comma 6° c.p.c. il giudice
istruttore ha ritenuto la causa matura per la decisione.
All'udienza dei 28 febbraio 2014 le parti hanno precisato le
conclusioni richiamando quelle articolate negli atti introduttivi e
la causa, spirati il 22 aprile 2014 i termini ex art. 190 c.p.c., è
passata in decisione.
E. La convenuta ha eccepito il difetto di giurisdizione a favore
della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in base al
combinato disposto degli artt. 133, lett. v) C.P.A. e 81 del D.P.R.
n. 398/2003, in quanto i biglietti e le monete fuori corso legale non
più convertibili - integrando un credito al portatore assimilabile
al credito portato dai titoli del debito pubblico prescritti -
rientrerebbero "tra le controversie sul debito pubblico".
Ritiene in proposito il Tribunale di dover invece condividere la
diversa qualificazione della fattispecie offerta dagli attori,
allorchè hanno sottolineato come il "debito pubblico" sia costituito
dalle passività delle amministrazioni pubbliche riconducibili
(secondo la definizione rinvenibile nel SEC 95) a "biglietti, monete
e depositi, titoli a breve termine nonchè altri crediti a medio e
lungo termine"; mentre i biglietti e le monete fuori corso legale non
costituiscono debito pubblico, in quanto inserite nel bilancio
d'esercizio dell'anno 2003 della Banca d'Italia sotto la voce "altre
passivita'" (2) .
Ne consegue, coerentemente, l'esclusione dalle controversie in
materia di "debito pubblico" devolute alla giurisdizione esclusiva
del Giudice amministrativo della fattispecie per cui è causa.
F. La Banca d'Italia ha altresì eccepito il proprio difetto di
legittimazione passiva in quanto i fondi corrispondenti alle lire non
convertite, stante l'anticipazione della prescrizione, sono confluiti
nel Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato senza in alcun modo
tramutarsi per esso in utili.
Premesso che gli attori, richiamando tal quali le domande
contenute in citazione, non hanno inteso estenderle
all'amministrazione dello Stato terza chiamata, rileva il Tribunale
che l'art. 87 L. 289/2002 ha conferito alla Banca d'Italia un vero e
proprio mandato ex lege.
Ciò ha comportato per la stessa, quale mandataria del Ministero
dell'economia e delle finanze, la titolarità sotto il lato passivo
di un autonomo obbligo di effettuare la conversione in euro delle
vecchie lire e trasferire ai terzi l'importo convertito; a nulla
rilevando nel rapporto con i presentatori dei biglietti di banca
fuori corso legale il fatto che il beneficiario delle Somme derivanti
dalle monete non convertite fosse il M.E.F., atteso anche che il
corrispondente valore nominale è stato definitivamente collocato a
garanzia del Fondo ammortamento dei titoli di Stato.
G. Ciò precisato in via pregiudiziale, Ritiene questo Giudice
che il merito della domanda non possa essere affrontato senza
preliminarmente risolvere la questione di costituzionalità sollevata
dagli attori in relazione all'art. 26 del D.L. 6 dicembre 2011 n.
121, pubblicato nella G. U. del 6 dicembre 2011 è convertito nella
L. 22 dicembre 2011, n. 201.
Trattandosi, come si andrà ad esporre in separata ordinanza, di
dubbio di legittimità costituzionale non manifestamente infondato,
il Tribunale non può esimersi dal sollevare la questione innanzi
alla Corte Costituzionale, organo deputato in via esclusiva al
sindacato di costituzionalità delle leggi; sospendendo il giudizio
in attesa del responso del Giudice delle Leggi.

(1) Secondo cui, peraltro, «ove l'andamento delle conversioni
eccedesse quello stimato, la Banca procederà al regolamento del
relativo importo con addebito nei confronti dell'erario.»

(2) Doc. 10 parte attrice.

P. Q. M.

Il Tribunale, non definitivamente pronunciando sulla domanda
proposta da Marco Milana, Nunzio Antonio Mentino, Daniela Baldan,
Maria Scipioni, Domenico Canale e Giuseppe Viterale nei confronti
della Banca d'Italia con citazione notificata il 12 marzo 2012,
nonchè sulla domanda proposta dall'istituto convenuto con atto di
chiamata notificato al Ministero dell'economia e delle finanze in
data 21 novembre 2012, così dispone:
1. rigetta l'eccezione di carenza di giurisdizione del
giudice ordinario proposta dalla Banca d'Italia e dal Ministero
dell'Economia e delle Finanze;
2. rigetta altresì l'eccezione di carenza di legittimazione
passiva sollevata dalla Banca d'Italia;
3. dispone con separata ordinanza la trasmissione degli atti
alla cancelleria della Corte costituzionale e la sospensione del
giudizio (...)".
3. L'art. 26 del D.L. 6 dicembre 2011 n. 121, pubblicato in G.U.
il 6 dicembre 2011 e convertito nella L. 22 dicembre 2011, n. 201,
prescrive che "in deroga alle disposizioni di cui all'articolo 3,
commi 1 ed 1 bis, della legge 7 aprile 1997, n. 96, e all'articolo
52-ter, commi 1 ed 1 bis, del decreto legislativo 24 giugno 1998, n.
213, le banconote, i biglietti e le monete in lire ancora in
circolazione si prescrivono a favore dell'Erario con decorrenza
immediata ed il relativo controvalore è versato all'entrata del
bilancio dello Stato per essere riassegnato al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato".
Tale norma ha quindi disposto, innovando in peius rispetto al
termine prescrizionale decennale del 28 febbraio 2012 fissato con la
L. 289/2002, non tanto un diverso termine prescrizionale "breve"
quanto la vera e propria estinzione "con decorrenza immediata" del
diritto di convertire in moneta corrente le banconote, i biglietti e
le monete in lire in euro già riconosciuto ai loro possessori.
L'applicazione di tale disposizione normativa di fonte primaria
è quindi il necessario presupposto per raccoglimento o il rigetto
della domanda formulata dagli attori, che hanno pacificamente
presentato per la conversione la quantità di vecchie lire oggetto di
domanda antecedentemente allo spirare del termine di prescrizione a
tale fine originariamente previsto, ma successivamente all'entrata in
vigore dell'art. 26 del decreto legge n. 121/2011; circostanza
documentata dalle raccomandate a mano prodotte da parte attrice e dal
verbale del Comando Carabinieri del Nucleo Banca d'Italia versati in
atti dagli attori.
Qualora la norma qui impugnata non fosse ritenuta
incostituzionale la domanda di adempimento svolta dagli attori
dovrebbe infatti essere rigettata, in quanto il rifiuto della
convenuta sarebbe da ritenere legittimo; e per quanto riguarda la
condanna risarcitoria contestualmente richiesta, dovrebbe ritenersi
efficacemente offerta dall'Istituto di emissione la prova liberatoria
richiesta dall'art. 1218 cod. civ.
4. Tanto premesso in punto rilevanza, questo giudice ritiene di
dover formulare la questione di legittimità costituzionale nei
termini che seguono.
A. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost.: principio di affidamento
e di certezza del diritto.
La norma in parola così come formulata crea un vulnus al
legittimo affidamento maturato in capo ai possessori di lire che,
circa due mesi prima della scadenza decennale del termine
prescrizionale fissato ad hoc dal legislatore hanno visto frustrato
il proprio diritto di credito nei confronti della Banca d'Italia.
La stessa giurisprudenza della Corte Costituzionale, ancorando il
principio del legittimo affidamento all'art. 3 della Carta, ha
affermato che il principio in parola, quale elemento essenziale dello
Stato di diritto, deve essere ricondotto al principio di eguaglianza
dinanzi alla legge, sub specie del rispetto del canone della
ragionevolezza, di cui all'art. 3, comma primo, Cost.
La Corte costituzionale ha, peraltro, affermato il principio
secondo cui "l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica
che, quale essenziale elemento dello Stato di diritto, non può
essere leso da disposizioni retroattive, le quali trasmodino in un
regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi
precedenti" (3) .
Il medesimo principio può applicarsi mutatis mutandis anche al
caso di specie, pur se la norma in questione non ha effetto
retroattivo, ma incide sulle situazioni sostanziali basate su leggi
precedenti "con effetto immediato".
Ancora, la stessa Corte costituzionale ha affermato che "il
legislatore, in materia di fissazione del termine prescrizionale gode
di ampia discrezionalità, con l'unico limite dell'eventuale
irragionevolezza qualora esso venga determinato in modo da non
rendere effettiva la possibilità di esercizio del diritto ci cui si
riferisce, e di conseguenza, inoperante la tutela voluta accordare al
cittadino leso" (4) .
Pare al Tribunale che nel caso di specie, la discrezionalità di
cui gode il legislatore sia stata esercitata in modo irragionevole e
arbitrario.
L'irragionevolezza si evidenzia particolarmente laddove la norma
dispone che "il relativo controvalore è versato all'entrata del
bilancio dello Stato per essere riassegnato al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato".
In tal modo il legislatore ha inteso garantire i possessori di
titoli di Stato consolidando il relativo Fondo Ammortamento, a
discapito dei possessori di lire, operando una scelta priva di
fondamento logico e ragionevole.
Il privilegio di una categoria di creditori dello Stato rispetto
ad un'altra non trova alcun tipo di giustificazione.
Il vaglio della Corte Costituzionale, come essa stessa ha
insegnato, può e deve spingersi a valutare le scelte legislative
nella misura in cui la discrezionalità di cui gode il legislatore
trova il limite invalicabile della non manifesta irragionevolezza;
atteso che "uno scrutinio che direttamente investa il merito delle
scelte del legislatore, è possibile soltanto ove l'opzione normativa
contrasti in modo manifesto con il canone della ragionevolezza, vale
a dire si appalesi, in concreto, come espressione di un uso distorto
della discrezionalità, che raggiunga una soglia di evidenza tale da
atteggiarsi alla stregua di una figura, per così dire, sintomatica
di eccesso di potere e, dunque, di sviamento rispetto alle
attribuzioni che l'ordinamento assegna alla funzione legislativa" (5)
.
B. Violazione degli artt. 42, comma 3, Cost. e 117, comma 1 Cost.
in relazione all'art. 1 Protocollo Addizionale CEDU.
Ma anche ove si volesse reputare che la discrezionalità
legislativa sia stata nella specie utilizzata in non modo non
manifestamente irragionevole, essendosi voluto previlegiare una
categoria di creditori dello Stato rispetto ad un'altra ovvero
possessori di titoli di Stato rispetto a possessori di lire, non può
mancare di rilevarsi come la scelta legislativa abbia violato altri
ed ulteriori precetti costituzionali.
L'intervento legislativo qui oggetto di censura ha nei fatti
realizzato una sorta di "espropriazione" in quanto la mancata
conversione non determina la perdita tout court del controvalore, ma
semplicemente la conseguenza giuridica che di tale controvalore non
possano più beneficiare i possessori delle banconote di vecchio
conio.
Ne beneficia, invece ed infatti, in primis lo Stato che, tramite
il trasferimento del controvalore al Fondo Ammortamento dei Titoli di
Stato, vede rafforzata la propria solvibilità rispetto al credito
vantato alla scadenza dai possessori dei titoli del debito pubblico.
Ma ne beneficiano in ultima analisi anche i possessori dei titoli
di Stato, che di contro vedono rafforzarsi la garanzia del proprio
credito.
Tali benefici, lo si ripete, vengono ottenuti tramite
un'operazione che costituisce una vera e propria espropriazione di un
bene con conseguente violazione dell'art. 42, comma 3, Cost., 117,
primo comma, Cost. in relazione all'art. I Protocollo addizionale
CEDU.
Ai fini dell'applicazione dell'art. 1 del Protocollo addizionale,
secondo cui "ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto
dei suoi beni" e "nessuno può essere privato della sua proprietà se
non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla
legge e dai principi generali del diritto internazionale", è
considerato "bene" pure "[...] un profitto futuro... se il guadagno
è stato acquisito o è stato oggetto d'un credito esigibile [...]"
(6) .
Ne consegue che l'eventuale interesse generale sotteso alla
scelta legislativa non è sufficiente ad operare l'espropriazione di
un bene, secondo una definizione convenzionalmente orientata, che
appartiene ai privati.

P .T. M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87,
Ritenutane la rilevanza e non manifesta infondatezza,
1) rimette alla Corte costituzionale la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 26 del D.L. 6 dicembre 2011 n. 121,
pubblicato nella G.U. del 6 dicembre 2011 e convertito nella L. 22
dicembre 2011, n. 201, a norma del quale: "In deroga alle
disposizioni di cui all'articolo 3, commi 1 ed 1 bis, della legge 7
aprile 1997, n. 96, e all'articolo 52-ter, commi 1 ed 1 bis, del
decreto legislativo 24 giugno 1998, n. 213, le banconote, i biglietti
e le monete in lire ancora in circolazione si prescrivono a favore
dell'Erario con decorrenza immediata ed il relativo controvalore è
versato all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnato
al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato", per violazione
degli artt. 3, 97, 42, comma 3, Cost. e 117, comma 1, Cost. in
relazione all'art. 1 Protocollo Addizionale CEDU;
2) sospende il giudizio a quo sino alla decisione della questione
di cui al capo 1);
3) dispone l'immediata trasmissione degli atti alla cancelleria
della Corte Costituzionale;
4) ordina che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza
sia notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri
e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento,
Milano, 28 aprile 2014

Il giudice: Vannicelli


(3) Così, in particolare, Corte Cost. sent. n. 416/99

(4) Cfr. Corte Cost. ord. n. 16/2006

(5) Così Corte Cost. sent. n. 313/1995

(6) Così la Cote EDU nella sentenza «Saggio contro Italia», sez. II,
del 25 ottobre 2011, in ricorso n. 41879/1998