1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 22-7-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 515 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 gennaio 1998
N. 515 Ordinanza emessa il 29 gennaio 1998 dal tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da Zago Elio contro il Ministero dell'interno ed altra Circolazione stradale - Soggetto gia' sottoposto a misura di sicurezza personale, poi revocata, nei cui confronti non siano intervenuti provvedimenti riabilitativi - Prevista revoca della patente di giuda - Lesione del principio di eguaglianza, in relazione a soggetti sottoposti, in atto, a tali misure - Violazione del diritto al lavoro. (C.S.N. art. 120, comma 1, sostituito dal d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575, art. 5). (Cost., artt. 3 e 4). (098C0794) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 22-7-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 4274 del 1997
proposto da Zago Elio, rappresentato e difeso dall'avv. Maurizio Bono
e dall'avv. Antonio Toffoletto ed elettivamente domiciliato presso lo
studio di quest'ultimo in Milano, via Marcona n. 26;
Contro il Ministero dell'interno, in persona del Ministro in
carica, e la prefettura di Milano, in persona del prefetto
pro-tempore, costituitosi in giudizio, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Milano, presso i cui
uffici sono domiciliati in via Freguglia n. 1;
Per l'annullamento, previa sospensione, del provvedimento di revoca
della patente di guida prot. n. 4159/1996 U.P. emesso dal prefetto di
Milano in data 25 giugno 1997 nei confronti del ricorrente;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 29 gennaio 1998 il relatore dott.
Carlo Testori;
Uditi, altresì, i procuratori delle parti;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue;
F a t t o
Con sentenza della Corte d'appello di Milano del 24 febbraio 1969
il sig. Elio Zago, condannato per reati connessi alla prostituzione,
fu sottoposto alla misura di sicurezza della assegnazione a casa di
lavoro per anni uno; detta misura fu revocata con decreto del giudice
di sorveglianza di Venezia in data 8 gennaio 1974.
Con atto n. 4159/1996 U.P. del 25 giugno 1997 il prefetto della
provincia di Milano, facendo riferimento all'intervenuta
sottoposizione del sig. Zago alla citata misura ed alla circostanza
che non era intervenuto provvedimento di riabilitazione, ha disposto,
ai sensi dell'art. 120 del codice della strada approvato con d.lgs.
30 aprile 1992 n. 285, la revoca della patente di guida rilasciata al
ricorrente nel 1981 ed in seguito regolarmente rinnovata. Avverso
tale determinazione il sig. Zago ha proposto il ricorso in epigrafe,
deducendo:
1) incompetenza assoluta per straripamento di potere (la revoca
della patente prevista dall'art. 120 C.d.S. si configura quale
sanzione amministrativa interdittiva e come tale è soggetta ai
principi di cui alla legge n. 689/1981 e, in particolare, al
principio di irretroattività delle norme sanzionatorie; poichè la
sanzione della revoca della patente anche nei confronti di chi sia
stato sottoposto a misura di sicurezza già eseguita è stata
introdotta dal nuovo codice della strada, mentre il precedente la
prevedeva solo in relazione a misure in corso di esecuzione, essa non
può operare in relazione ad una misura revocata ben prima
dell'entrata in vigore della disposizione che la prevede);
2) violazione di legge (la legge n. 241/1990 è stata disattesa
sotto molteplici profili: perchè il provvedimento impugnato difetta
di adeguata motivazione in ordine alle ragioni della revoca, perchè
non è stato individuato il responsabile del procedimento e, quindi,
non ne è stato comunicato il nominativo al ricorrente, perchè sono
stati omessi gli adempimenti finalizzati alla partecipazione
dell'interessato al procedimento; sono stati violati, altresì, il
principio di buona amministrazione, ex art. 97 della Costituzione ed
il principio dell'affidamento in buona fede, atteso che non sono
stati adeguatamente comparati gli interessi in gioco nè si è tenuto
conto che il ricorrente ha fruito della patente dal 1981 in poi);
3) eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica (il
ricorrente lavora come autista ed ha quindi necessità della patente;
la revoca impugnata pregiudica tale attività, incidendo
negativamente, e senza il supporto di una ponderata valutazione, sul
diritto al lavoro del predetto, costituzionalmente garantito; in tal
modo la revoca assume un carattere persecutorio);
4) eccesso di potere per contraddittorietà (in relazione ai
precedenti rinnovi della patente, l'ultimo dei quali risalente al 1
aprile 1996).
Si è costituita l'amministrazione intimata, insistendo per il
rigetto del ricorso.
Nella camera di consiglio del 16 ottobre 1997 questa sezione ha
accolto, con ordinanza n. 3476, la domanda incidentale di sospensione
del provvedimento impugnato.
In vista dell'udienza del 29 gennaio 1998 entrambe le parti hanno
depositato memorie; in particolare, la difesa del ricorrente ha
provveduto a ciò quando era ormai scaduto il termine perentorio di
cui all'art. 23 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034; in udienza,
peraltro, la difesa erariale ha dichiarato a verbale di non opporsi
all'acquisizione di tale memoria agli atti del giudizio. La causa è
quindi passata in decisione.
D i r i t t o
1. - L'art. 82 del codice della strada approvato con d.P.R. 15
giugno 1959, n. 393, nel definire i requisiti morali necessari per
ottenere la patente di guida, stabiliva al primo comma che non
potevano essere ammessi al relativo esame "... i delinquenti
abituali, professionali o per tendenza e coloro che sono sottoposti a
misure amministrative di sicurezza personali o alle misure di
prevenzione previste dall'art. 3 della legge 27 dicembre 1956, n.
1423". Il successivo art. 91, prevedeva al tredicesimo comma, che la
patente era revocata dal prefetto (tra le altre ipotesi) quando il
titolare non era più in possesso dei requisiti morali indicati
all'art. 82 primo comma. In sostanza il previgente codice della
strada, per la parte che qui interessa, escludeva che potesse
ottenere la patente chi fosse sottoposto, in atto, ad una misura di
sicurezza personale; ed in caso di patente già rilasciata ne
prescriveva la revoca, ove ricorresse il medesimo presupposto.
La materia è stata sensibilmente modificata, in senso rigorista,
dal nuovo codice della strada, approvato con d.lgs. 30 aprile 1992,
n. 285, ed in particolare dall'art. 120, primo comma, come
successivamente sostituito dall'art. 5 del d.P.R. 19 aprile 1994, n.
575. Tale disposizione stabilisce:
"La patente di guida è revocata dal prefetto ai delinquenti
abituali, professionali o per tendenza e a coloro che sono o sono
stati sottoposti a misure di sicurezza personali o alle misure di
prevenzione previste dalla legge 27 dicembre 1956, n. 1423, come
sostituita dalla legge 3 agosto 1988, n. 327 e dalla legge 31 maggio
1965 n. 575, così come successivamente modificata e integrata, fatti
salvi gli effetti di provvedimenti riabilitativi, nonchè alle
persone condannate a pena detentiva, non inferiore a tre anni, quando
l'utilizzazione del documento di guida possa agevolare la commissione
di reati della stessa natura".
Per ciò che riguarda il presente giudizio va immediatamente
sottolineato che il nuovo codice della strada dispone la revoca della
patente non più solo a carico di chi sia sottoposto a misura di
sicurezza personale (la cui esecuzione, cioè, non si sia ancora
esaurita), come era previsto dal C.d.S. del 1959, ma anche nei
confronti di chi sia stato sottoposto in passato ad una misura di tal
genere, ormai cessata, sempre che non siano intervenuti provvedimenti
riabilitativi. Quest'ultimo è, appunto, il caso di cui si discute,
atteso che il ricorrente è stato sottoposto a misura di sicurezza
disposta nel 1969, revocata nel 1974 ed in relazione alla quale non
è intervenuta riabilitazione.
Il tenore delle citate disposizioni in materia di revoca della
patente, contenute sia nel previgente, sia nel nuovo codice della
strada, induce ad affermare che il provvedimento prefettizio in
questione, laddove trovi il suo fondamento nella sottoposizione del
titolare ad una misura di sicurezza, è espressivo di attività
vincolata: il prefetto, in altre parole, era ed è tenuto in detta
ipotesi a procedere alla revoca della patente al solo verificarsi del
presupposto normativamente indicato, senza poter esprimere alcuna
valutazione discrezionale sull'an del provvedimento (in senso
conforme t.a.r. Napoli III sez. 7 agosto 1996, n. 635 e 8 luglio
1996, n. 580; t.a.r. Reggio Calabria 13 febbraio 1995, n. 281;
t.a.r. Milano I sez. 1 aprile 1993, n. 259). Depone in tal senso, in
primo luogo, la formulazione letterale delle disposizioni in parola
(sia il previgente art. 91, comma tredicesimo, sia l'attuale art. 120
statuiscono: "... la patente è revocata..."); in più nella
disciplina vigente in tema di revoca si distingue tra le ipotesi in
cui la revoca dipende esclusivamente dal verificarsi di date
circostanze obiettive (tra le quali figura, appunto, la
sottoposizione a misura di sicurezza) e quella in cui la revoca
consegue non solo al verificarsi di una data circostanza di fatto
(condanna a pena detentiva non inferiore a tre anni), ma anche ad una
ulteriore fase valutativa (circa la strumentalità della patente ai
fini della commissione di reati della stessa natura).
2. - Chiarito il significato e la portata della norma che ha
trovato applicazione nel caso di specie, occorre soffermarsi sulla
natura del provvedimento di revoca della patente di guida, quale
configurato dall'art. 120, comma 1, del nuovo C.d.S. La questione
assume particolare rilievo nel presente giudizio in relazione alla
prima censura proposta nel ricorso. Il sig. Zago sostiene, infatti,
che l'atto impugnato è viziato da incompetenza assoluta, non avendo
il prefetto di Milano il potere di adottarlo; ciò in quanto la
revoca, disposta ex art. 120 nei confronti di un soggetto in passato
sottoposto a misura di sicurezza, si configurerebbe come tipica
sanzione amministrativa interdittiva e sarebbe quindi soggetta ai
principi enunciati dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, in
particolare al principio di irretroattività di cui all'art. 1;
pertanto non poteva essere disposta nei confronti del ricorrente in
relazione ad una misura revocata ben prima che entrasse in vigore la
disposizione citata, che ha innovato la previgente disciplina proprio
per il profilo che qui interessa.
Il collegio ritiene infondata la censura, in quanto appare più
convincente la qualificazione della revoca della patente disciplinata
dall'art. 120 citato non come sanzione amministrativa, bensì come
misura cautelare. Se si parte, infatti, dal presupposto che la
sanzione amministrativa presenta, in generale, carattere
eminentemente e tipicamente afflittivo e consegue, in via immediata e
diretta, ad un comportamento costituente violazione di una norma o di
un provvedimento amministrativo, risulta difficile ravvisare tali
elementi caratterizzanti nel provvedimento revocatorio di cui si
discute; da un lato appare assai sfumato il collegamento con
comportamenti antigiuridici i cui effetti immediati e diretti sono
altri (la dichiarazione di abitualità, professionalità e tendenza a
delinquere, ovvero l'applicazione di misure di sicurezza o di
prevenzione) e rispetto ai quali la revoca della patente assume,
semmai, la veste di conseguenza ulteriore; dall'altro, e
correlativamente, il carattere afflittivo appare di gran lunga meno
rilevante (se non addirittura del tutto estraneo alle finalità della
misura) rispetto al palese intento preventivo, a tutela della
sicurezza pubblica. È chiaro, infatti, che a fondamento della
revoca ex art. 120 sta una valutazione operata in via generale, circa
la pericolosità di determinate categorie di soggetti, che il
legislatore ha ritenuto sufficiente a giustificare l'imposizione di
una misura cautelare limitativa della libertà di circolazione, priva
di valenza sanzionatoria. A conforto di tale conclusione si può
richiamare anche il dato testuale dell'art. 219, del vigente codice
della strada che, riferendosi distintamente ai casi in cui la revoca
costituisce sanzione amministrativa accessoria ed a quelli previsti
dall'art. 120, sembra voler implicitamente riconoscere a questi
ultimi una natura non sanzionatoria.
Nè rileva, in senso contrario, la disposizione, richiamata dal
ricorrente, di cui all'art. 237, comma secondo, C.d.S.; tale norma è
infatti inserita tra quelle transitorie relative al titolo V, mentre
l'art. 120, rientra nel titolo IV e riguarda espressamente
"violazioni", tra le quali risulta difficile inserire concettualmente
le situazioni costituenti presupposto per la revoca di cui si
discute.
3. - Neppure le ulteriori censure prospettate nell'atto
introduttivo del presente giudizio meritano accoglimento. In
particolare non sussiste il denunciato vizio di difetto di
motivazione, nè l'asserita violazione del legittimo affidamento del
ricorrente, e neppure i pretesi vizi di sviamento e di
contraddittorietà, tenuto conto che il provvedimento impugnato ha
natura vincolata e che il prefetto di Milano, in osservanza del
dettato normativo, era obbligato a disporre la revoca della patente
del ricorrente, una volta riscontrata la sussistenza nel caso
concreto, peraltro indiscussa, dei presupposti di legge.
Anche le censure relative ad asserite violazioni della legge n.
241/1990, in tema di individuazione del responsabile del procedimento
e di partecipazione allo stesso, risultano infondate; da un lato
perchè secondo un condivisibile orientamento giurisprudenziale (cfr.
da ultimo Cons. Stato, V sez., 11 ottobre 1996, n. 1223) i principi
partecipativi di cui sopra hanno un senso solo in caso di
procedimenti che implichino il compimento di valutazioni
discrezionali o almeno l'accertamento di circostanze di fatto
suscettibili di vario apprezzamento; dall'altro perchè il ricorrente
si limita a denunciare la violazione formale della legge citata,
senza evidenziare quali concreti effetti pregiudizievoli gliene siano
derivati.
4.1. - Sulla base delle considerazioni che precedono il ricorso
dovrebbe essere respinto. Il collegio ritiene tuttavia di dover
sottoporre alla Corte costituzionale, perchè rilevante e non
manifestamente infondata, la questione della legittimità
costituzionale dell'art. 120, comma 1, del d.lgs. 30 aprile 1992, n.
285, come successivamente sostituito dall'art. 5, del d.P.R. 19
aprile 1994, n. 575, nella parte in cui prevede la revoca della
patente anche nei confronti di coloro che sono stati sottoposti a
misure di sicurezza personali, senza che siano intervenuti
provvedimenti riabilitativi...
La questione è rilevante perchè nella specie la revoca impugnata
è stata disposta nei confronti del ricorrente; appunto perchè
sottoposto in passato a misura di sicurezza personale in seguito
revocata, senza che peraltro sia poi intervenuta la riabilitazione.
Essa non appare, d'altro canto, manifestamente infondata sotto i
profili di seguito illustrati.
4.2. - In primo luogo appare dubbia la legittimità costituzionale
della norma citata in relazione ai principi di cui all'art. 3 della
Costituzione, perchè la disposizione relativa a coloro che sono
stati sottoposti a misure di sicurezza personali determina una
equiparazione che sembra ingiustificata ed irragionevole tra chi, in
passato, è stato assoggettato a tali misure, poi revocate, e chi
invece vi è in atto sottoposto.
È noto che le misure di sicurezza personali possono essere
applicate, ex art. 202 c.p., soltanto alle persone riconosciute
socialmente pericolose, cioè a chi ha commesso taluno dei fatti
indicati dal citato art. 202 ed è probabile che commetta nuovi reati
(art. 203). Esse hanno finalità essenzialmente preventive e,
pertanto, una durata non predeterminata, se non nel minimo; decorso
tale periodo minimo il giudice rivaluta il profilo della
pericolosità sociale del soggetto (art. 208): nel caso questi
risulti ancora pericoloso si provvede a successivi accertamenti;
perchè la misura di sicurezza possa essere revocata è necessario
che la persona sottoposta abbia cessato di essere socialmente
pericolosa (art. 207), cioè si possa prevedere che non commetterà
nuovi reati.
Risulta quindi chiaro che, se la cessazione della misura di
sicurezza, mediante la revoca della stessa, presuppone l'accertato
venir meno della pericolosità sociale del soggetto che vi era
sottoposto, la differenza tra chi è in atto assoggettato a misura di
sicurezza personale e chi non lo è più sta nel fatto che solo il
primo, e non più il secondo, è ancora ritenuto socialmente
pericoloso.
Non si comprende allora il perchè della censurata scelta
legislativa espressa nell'art. 120, comma 1, del vigente codice della
strada; se la revoca della patente ha, come già detto, finalità
eminentemente cautelare, volta ad evitare il pericolo che detto
documento sia strumentalmente utilizzato per delinquere, non appare
ragionevole porre a tal fine sul medesimo piano, cioè assoggettare
al medesimo trattamento, chi sia tuttora giudicato socialmente
pericoloso (in quanto è probabile che commetta nuovi reati) e chi
non sia più considerato tale. In altri termini, rispetto al fine
perseguito la disposizione della cui legittimità costituzionale si
dubita appare sproporzionata, perchè estende l'applicazione della
misura cautelare a tutti coloro che siano o siano stati sottoposti a
misure di sicurezza personali, senza differenziare in base
all'attuale pericolosità dei soggetti interessati; ed anche a
ritenere legittima la scelta legislativa di prescindere, nel disporre
la revoca della patente, dalla valutazione della pericolosità
sociale operata ai sensi degli artt. 199 ss. del codice penale,
appare comunque irragionevole e sproporzionata un'applicazione del
provvedimento in questione estesa anche a chi in passato sia stato
sottoposto a misure di sicurezza, sulla base di una generalizzata
presunzione di pericolosità, non verificata in concreto.
L'irragionevolezza della scelta legislativa di cui si discute
emerge anche dal confronto tra il trattamento riservato, ai fini
della revoca della patente, a coloro che sono stati sottoposti a
misure di sicurezza personali e quello previsto nell'ultima parte del
primo comma dell'art. 120 C.d.S. nei confronti delle persone
condannate a pena detentiva non inferiore a tre anni; in tale ultimo
caso la revoca è disposta dal prefetto "... quando l'utilizzazione
del documento di guida possa agevolare la commissione di reati della
stessa natura". Nell'ipotesi considerata l'adozione del provvedimento
in questione è quindi subordinata ad una valutazione, in concreto,
della attuale sussistenza di un rapporto tra titolarità della
patente e pericolosità del soggetto, intesa quantomeno come
possibilità che lo stesso, in relazione alla specifica natura dei
reati già commessi, si avvalga del documento di guida per delinquere
nuovamente. L'attribuzione al prefetto di tale potere valutativo va
collegata alla circostanza che il soggetto, benchè già condannato a
pena di non lieve entità, non è per ciò solo qualificabile come
socialmente pericoloso e pertanto, ai fini dell'eventuale
applicazione di una misura che incide in modo non irrilevante sulla
sfera di libertà dell'interessato, occorre che la pericolosità
dello stesso sia accertata in concreto. Premesso che le evidenti
differenze esistenti tra le situazioni di chi è stato condannato a
pena detentiva e di chi è stato sottoposto a misura di sicurezza
impediscono di ravvisare profili di irragionevolezza dell'art. 120,
comma 1, per avere diversamente disciplinato le ipotesi considerate,
il raffronto tra le scelte operate in proposito dal legislatore
appare comunque utile. Esso consente infatti di rilevare che
l'applicazione del provvedimento di revoca della patente è correlata
in generale (e trova la sua giustificazione) alla riconosciuta
possibilità che il documento di guida sia strumento per la
commissione di reati, possibilità che a sua volta si riconnette ad
una valutazione di pericolosità del titolare della patente; tale
valutazione è espressa dall'autorità giudiziaria (attraverso
determinati provvedimenti di più ampia portata, la cui adozione si
riflette anche ai fini che qui interessano), oppure dall'autorità
amministrativa (nell'ambito dello stesso procedimento finalizzato
alla revoca); in ogni caso non manca una previa fase di accertamento
e riconoscimento della pericolosità del soggetto interessato. Alla
regola generale fa eccezione (ad avviso del collegio
ingiustificatamente ed irragionevolmente) il caso di coloro che sono
stati sottoposti a misura di sicurezza, cioè a misura la cui
esecuzione è cessata per revoca. A carico di costoro la revoca viene
infatti disposta obbligatoriamente dal prefetto benchè sia cessata
la pericolosità sociale che aveva giustificato l'adozione della
misura di sicurezza e senza che sia stato in seguito svolto nei loro
confronti alcun ulteriore accertamento al riguardo e sia stata
espressa una successiva valutazione di pericolosità. Ciò induce a
ritenere che nel quadro complessivo delineato dall'art. 120, comma
1, il richiamo a "coloro che... sono stati sottoposti a misure di
sicurezza personali" costituisce un elemento non omogeneo ed anzi
disorganico.
4.3. - La legittimità costituzionale della norma di cui si discute
appare dubbia anche in relazione all'art. 4 della Costituzione, che
contiene il riconoscimento del diritto al lavoro in favore di tutti i
cittadini e vincola l'ordinamento a promuovere le condizioni che
rendano effettivo tale diritto.
È superfluo sottolineare quanto sia importante in una società
complessa la disponibilità di un automezzo e, quindi, del relativo
permesso di guida.
Anche ai fini dell'attività lavorativa essa è spesso essenziale.
La revoca della patente nei confronti di chi in passato è stato
sottoposto ad una misura di sicurezza personale, poi revocata per la
riconosciuta cessazione della pericolosità sociale del soggetto,
appare confliggente con i richiamati principi ex art. 4 Cost.,
perchè può pregiudicare ogni possibilità di effettivo e definitivo
recupero, attraverso una regolare attività lavorativa, di chi in
atto non è più ritenuto pericoloso per la compagine sociale. Non è
dunque ravvisabile in tale ipotesi alcuna ragione idonea a
giustificare l'imposizione attraverso la revoca della patente, di una
limitazione della sfera di libertà dell'individuo che può rivelarsi
estremamente grave, come è nel caso dell'odierno ricorrente, che
opera come autista alle dipendenze di una società di trasporti. In
un caso del genere la revoca della patente può compromettere
qualsiasi sforzo di recupero individuale, senza che il sacrificio
imposto risulti giustificato con l'esigenza, verificata in concreto,
di tutelare interessi preminenti.
5. - Ciò premesso, attesa la rilevanza delle questioni prospettate
e ritenuta la loro non manifesta infondatezza, si dispone l'immediata
trasmissione alla Corte costituzionale degli atti del giudizio, di
cui si ordina, nelle more, la sospensione.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle
prospettate questioni di legittimità costituzionale, in relazione
agli artt. 3 e 4 della Costituzione, dell'art. 120, comma 1, del
d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, come sostituito dall'art. 5, del
d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575, nella parte in cui prevede la revoca
della patente anche nei confronti di coloro che sono stati sottoposti
a misure di sicurezza personali, senza che siano intervenuti
provvedimenti riabilitativi, sospende il giudizio sul ricorso n. 4274
del 1997 e ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 29 gennaio
1998.
Il presidente: Mariuzzo
Il primo referendario est.: Testori
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