1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 28-12-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 444 SENTENZA 12 - 23 dicembre 1994
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Edilizia e urbanistica - Regione Sicilia - Approvazione del progetto di ripartizione dell'immobile sede dell' ex ufficio del genio civile di Ragusa - Presunta violazione di competenza legislativa esclusiva della regione in materia - Procedura in contrasto con il principio di leale cooperazione cui deve ispirarsi il sistema complessivo dei rapporti tra Stato e regione - Non spettanza allo Stato - Annullamento del decreto del Ministro delle finanze, di concerto con quello dei lavori pubblici, n. 43205 del 5 novembre 1992 (094C1363) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 28-12-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sicilia notificato il
24 novembre 1993, depositato in Cancelleria il 27 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro
per le finanze di concerto con il Ministro dei lavori pubblici, n.
43205 del 5 novembre 1992, trasmesso alla Presidenza della Regione
Sicilia con nota dell'Intendenza di finanza di Ragusa n. 15044 del 22
settembre 1993, pervenuta il 25 settembre 1993, nella parte relativa
all'approvazione del progetto di ripartizione dell'immobile sede
dell'ex ufficio del Genio civile di Ragusa, ed iscritto al n. 39 del
registro conflitto 1993;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1994 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Uditi l'avv. Francesco Torre per la Regione Sicilia e l'Avvocato
dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Sicilia, con ricorso notificato il 24 novembre
1993, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in ordine al decreto del Ministro per le finanze di concerto
con quello dei lavori pubblici, n. 43205 del 5 novembre 1992,
trasmesso alla Presidenza della stessa Regione con nota
dell'Intendenza di finanza di Ragusa n. 15044 del 22 settembre 1993,
pervenuta il 25 settembre 1993, nella parte relativa all'approvazione
del progetto di ripartizione dell'immobile sede dell'ex ufficio del
Genio civile di Ragusa.
La ricorrente ha premesso che con il d.P.R. 30 luglio 1950, n.
878, modificato con d.P.R. 1 luglio 1977, n. 683, recante norme di
attuazione dell'art. 14, lett. f), g), i), s), dello statuto
siciliano, sono state trasferite a quella Regione tutte le
attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato in
materia di urbanistica e lavori pubblici - eccettuate le grandi opere
pubbliche di interesse prevalentemente nazionale - ed in materia di
acque pubbliche in quanto non riconnesse ad opere pubbliche di
interesse nazionale e, di conseguenza, anche gli uffici relativi, ivi
compresi quelli del Genio civile con esclusione delle sezioni che
esercitano le funzioni rimaste di competenza statale. Peraltro,
l'art. 2 del citato d.P.R. n. 878 del 1950 e successive modificazioni
non reca disposizioni sulle modalità del trasferimento alla Regione
degli immobili sede di detti uffici, limitandosi a prevedere, al
secondo comma, la redazione di verbali da parte di funzionari
delegati dal ministero dei lavori pubblici e dalla Regione,
relativamente alla consistenza degli arredi, delle macchine e delle
attrezzature.
Il ministero delle finanze, con nota del 17 gennaio 1983 diretta
al Provveditorato alle opere pubbliche per la Sicilia, aveva
sostenuto l'applicabilità dell'art. 5 del d.P.R. 1 dicembre 1961, n.
1825, recante le norme di attuazione dello statuto siciliano in
materia di demanio e patrimonio, secondo cui i beni oggetto del
trasferimento dallo Stato alla Regione sono individuati con appositi
elenchi da compilarsi dal ministero delle finanze di intesa con il
ministero del tesoro, con gli altri ministeri interessati e con
l'amministrazione regionale. Il Provveditorato alle opere pubbliche,
osserva la ricorrente, aveva, nell'arco di poco più di un anno,
trasmesso al predetto ministero delle finanze gli elaborati necessari
all'individuazione degli immobili, ma poi, nonostante un sollecito
della Regione, la procedura non aveva avuto luogo.
Dopo oltre cinque anni, si legge nel ricorso, il ministero delle
finanze incaricava il Provveditorato alle opere pubbliche di
approntare dei piani di ripartizione degli immobili in questione tra
lo Stato e la Regione, piani che, in molti casi modificati in peius
dallo stesso ministero, quanto alla quota dei locali di spettanza
regionale, venivano trasmessi per l'accettazione alla Presidenza
della Regione. In particolare, per quanto riguarda la sede del Genio
civile di Ragusa, la locale intendenza di finanza, dietro istruzioni
del ministero, con nota del 20 luglio 1991, assegnava un termine
perentorio alla Regione per la restituzione col visto di accettazione
del progetto di ripartizione, con l'avvertenza che in caso di
inottemperanza si sarebbe ugualmente provveduto alla emanazione del
decreto di trasferimento. La Regione offriva, invece, di cedere, per
il riattamento ad ufficio, l'appartamento per alloggio dell'ex
ingegnere capo, ritenuto sufficiente per la attività dei due o tre
impiegati addetti al disimpegno delle residue funzioni statali. Ma il
ministero emanava ugualmente l'annunciato decreto, in ordine al quale
la Regione Sicilia solleva oggi conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in quanto l'approvazione del piano di riparto
dei locali del Genio civile di Ragusa si tradurrebbe in una
menomazione delle competenze regionali in subiecta materia, dato il
nesso di strumentalità che lega i primi alle seconde.
La ricorrente chiede l'annullamento del decreto impugnato, che
ritiene illegittimo per violazione dell'art. 14, lett. f), g), i),
s), dello statuto siciliano e del d.P.R. n. 878 del 1950, modificato
con d.P.R. n. 683 del 1977. Osserva, al riguardo, che ai sensi
dell'art. 2, secondo comma, del detto d.P.R. n. 878, il trasferimento
degli uffici che esercitano funzioni nelle materie attribuite alla
Regione comporta la successione allo Stato nei diritti ed obblighi
inerenti agli immobili sede degli uffici stessi. Ma, anche a voler
ammettere il potere ministeriale di ripartizione di tali immobili, la
quota dei locali sottratti alla Regione sarebbe sproporzionata
rispetto alle esigenze del personale addetto alle residue funzioni
statali. Il piano di ripartizione destina, infatti, alla sezione
statale una quota di uffici pari a quella prevista per le sezioni
regionali.
In linea subordinata, il decreto in esame viene impugnato per
violazione dell'art. 43 dello statuto siciliano e dell'art. 5 del
d.P.R. 1 dicembre 1961, n. 1825, osservandosi che la eventuale
lacunosità riscontrata nelle norme di attuazione dello statuto
quanto al passaggio degli uffici dallo Stato alla Regione non
potrebbe che essere risolta con norme integrative emanate col
procedimento previsto dall'art. 43 dello stesso statuto - che
attribuisce il potere di determinare le norme transitorie in materia
ad una commissione paritetica di quattro membri nominati dall'Alto
commissario della Sicilia e dal Governo dello Stato - ovvero mediante
applicazione analogica di disposizioni contenute in altre norme
d'attuazione, e mai con un atto unilaterale. Del resto, il
procedimento seguito sarebbe in contraddizione con il precedente
orientamento del ministero delle finanze di seguire la via
dell'intesa di cui all'art. 5 del d.P.R. n. 1825 del 1961, alla quale
la Regione sarebbe stata pronta ad aderire.
La ricorrente denuncia, infine, la violazione dell'art. 97 Cost.,
rilevando che l'esclusione dal trasferimento alla Regione della metà
dell'immobile in questione costringerà nell'altra metà la maggior
parte dell'ufficio del Genio civile, costituita da circa ottanta
dipendenti, con conseguenze negative nell'esercizio di una delicata
attività tecnica ed in contrasto, quindi, con il principio di buon
andamento della amministrazione.
2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, ed
ha presentato successivamente ampia memoria, che, quanto al primo
motivo del ricorso, ne ha eccepito la inammissibilità, trattandosi,
in sostanza, di una reivindicatio, nonchè la infondatezza, in quanto
non può asserirsi che l'immobile in questione sia stato trasferito
ope legis alla Regione, occorrendo all'uopo un atto di individuazione
dei beni da trasferire.
Inammissibile sarebbe poi, il secondo profilo del primo motivo di
ricorso, come anche il terzo motivo, attinenti al merito
amministrativo.
Quanto al secondo motivo, l'Avvocatura ritiene non necessaria nè
opportuna la produzione di una norma di attuazione ad hoc, ossia di
un provvedimento legislativo recante un elenco di beni da trasferire,
e rileva che generalmente l'individuazione di tali beni è stata
operata con atti amministrativi statali. Riguardo, poi, alla mancata
intesa si osserva che la ricorrente non ha concretamente collaborato
alla compilazione dell'elenco relativo al bene in questione e che
tale inerzia, trattandosi di intesa della specie "debole", non può
che determinare l'ulteriore corso del procedimento.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione trae origine dall'impugnativa,
da parte della Regione Sicilia, del decreto del Ministro delle
finanze di concerto con quello dei lavori pubblici n. 43205 del 5
novembre 1992, con il quale è stato approvato il progetto di
ripartizione tra lo Stato e la stessa Regione dell'immobile sede
dell'ex ufficio del genio civile di Ragusa, per l'esercizio,
rispettivamente, delle funzioni residuate alla competenza statale e
di quelle trasferite alla competenza regionale nella materia delle
opere pubbliche.
La ricorrente si duole in via principale che l'atto in questione
violi la competenza legislativa esclusiva ad essa attribuita nella
materia dall'art. 14, lett. f), g), i), s), dello statuto siciliano e
relative norme di attuazione, contenute nell'art. 2 del d.P.R. n. 878
del 1950, modificato dal d.P.R. n. 683 del 1977, rilevando che tale
disposizione prevede, per la parte che qui interessa, il passaggio
alle dipendenze di quella regione degli uffici del genio civile a
competenza generale, con esclusione delle sezioni che esercitano
funzioni rimaste di competenza statale (primo comma), e che tale
trasferimento comporta la successione allo Stato nei diritti ed
obblighi inerenti agli immobili sede degli uffici stessi (secondo
comma). Non residuerebbe, pertanto, spazio per un ulteriore atto di
trasferimento, sub specie di "piano di ripartizione". Ma, pur ammessa
che sia una siffatta possibilità, il decreto impugnato incorrerebbe
in una ulteriore violazione del citato d.P.R. n. 878 del 1950,
sottraendo alla Regione una quota dei locali già sede dell'ufficio
del genio civile di Ragusa "macroscopicamente sproporzionata"
rispetto alle esigenze del personale addetto all'esercizio delle res-
idue funzioni statali.
In linea subordinata rispetto al primo dei due profili del ricorso
sopra evidenziati, la ricorrente deduce la violazione dell'art. 43
dello statuto siciliano, che prevede una procedura ad hoc per la
emanazione delle norme di attuazione dello statuto stesso e delle
norme transitorie relative al passaggio degli uffici e del personale
dallo Stato alla Regione. Procedura non adottata nella specie, così
come inattuate sarebbero rimaste le disposizioni contenute in altra
normativa e che pure si sarebbero potute applicare. In particolare,
la ricorrente si richiama all'art. 5 del d.P.R. 1 dicembre 1961, n.
1825, recante le norme di attuazione dello statuto siciliano in
materia di demanio e patrimonio, secondo il quale i beni oggetto del
trasferimento dallo Stato alla Regione sono individuati con appositi
elenchi da compilarsi dal ministero delle finanze di intesa con
quello del tesoro, con gli altri ministeri interessati e con
l'amministrazione regionale.
Il decreto impugnato, infine, a giudizio della Regione Sicilia, si
porrebbe in contrasto con il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione, riducendo alla sola metà dello stabile
sede dell'ex ufficio del genio civile di Ragusa lo spazio riservato
al personale regionale per l'espletamento della delicata attività
tecnica in questione.
2. - Così precisati i termini del conflitto, in via pregiudiziale
occorre esaminare la eccezione di inammissibilità dello stesso,
sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato con riferimento, in
particolare, al primo motivo del ricorso, che non atterrebbe ad una
vindicatio potestatis, cioè ad una asserita lesione di competenze
regionali, bensì ad una rivendicazione della proprietà.
L'eccezione non è fondata. Non tanto e non solo perchè non può
disconoscersi il nesso di strumentalità evidenziato dalla
ricorrente, che collega, anche ai fini della sua identificazione, il
bene in questione - e cioè, l'immobile destinato ad ufficio del
genio civile di Ragusa - all'esercizio delle funzioni in materia di
opere pubbliche, di competenza regionale (v. sent. n. 351 del 1991).
La ragione di fondo della non configurabilità del conflitto in
esame come mera vindicatio rei risiede nel fatto che oggetto
sostanziale del contendere è proprio l'asserita lesione di
competenze regionali e non, invece, una questione attinente alla
titolarità del diritto di proprietà sul bene.
Se si esamina il ricorso nel suo complesso, e non nelle singole
articolazioni, e collegando i vari motivi di impugnazione, appare
certo un dato, e cioè che la Regione Sicilia non si limita a
chiedere l'accertamento dell'appartenenza di determinati beni che as-
sume devoluti al proprio patrimonio indisponibile e indebitamente
trattenuti dallo Stato. La ricorrente muove, invece, dal presupposto
che il trasferimento degli immobili sede degli uffici ad essa
devoluti per l'esercizio delle attribuzioni spettantile in materia di
opere pubbliche è avvenuto ope legis in attuazione dello statuto
siciliano, con il d.P.R. n. 878 del 1950.
Tale presupposto risulta esatto. Il trasferimento alla Regione
siciliana, in connessione con l'attribuzione ad essa delle funzioni
nella materia, degli uffici del genio civile a competenza generale,
con esclusione delle sezioni che esercitano le funzioni rimaste di
competenza statale (quelle, cioè, relative alle grandi opere
pubbliche di interesse prevalentemente nazionale), comporta, ai sensi
del secondo comma dell'art. 1 del d.P.R. n. 878 del 1950, modificato
dall'art. 2 del d.P.R. n. 683 del 1977, anche la devoluzione degli
immobili sede degli uffici stessi e del relativo arredamento. Il
trasferimento dell'edificio e delle connesse pertinenze è, pertanto,
avvenuto ope legis, in base alle norme di attuazione dello statuto.
Tale devoluzione con effetto traslativo automatico è seguita dalla
redazione degli elenchi dei beni assegnati alla Regione stessa, cui
fa riferimento l'art. 5 del d.P.R. 1 dicembre 1961, n. 1825.
L'inclusione in tali elenchi presuppone il trasferimento esplicando
un effetto meramente ricognitivo.
Posta questa premessa, appare evidente, dal raccordo tra i motivi
del ricorso, che la impugnativa della Regione Sicilia non è intesa
ad una rivendicazione del titolo di proprietario del bene ma attiene
alla richiesta di una declaratoria di non esclusiva spettanza in capo
allo Stato di una particolare attribuzione, quella relativa alla
potestà di individuazione delle sedi degli uffici per l'espletamento
delle funzioni residuate allo Stato nelle materie di competenza
regionale.
E certamente la controversia intorno alla spettanza di tale
potere, direttamente connesso all'attuazione dello statuto siciliano,
è idonea a produrre un conflitto attuale di attribuzione tra Stato e
Regione.
Ancora e più precisamente, la ricorrente lamenta che lo Stato,
nell'espletamento dell'attività di cui si tratta, a cagione
dell'esercizio illegittimo di essa, e cioè per non avere consentito
alla Regione stessa di partecipare al procedimento di individuazione
dei beni ad esso residuati, abbia menomato le competenze regionali.
Ora, secondo il consolidato orientamento di questa Corte, il
conflitto di attribuzione può essere proposto non solo per
rivendicare la titolarità di attribuzioni costituzionalmente
conferite, ma anche per la difesa di proprie competenze di natura
costituzionale che si suppongono lese dall'esercizio illegittimo di
poteri altrui (v., da ultimo, sentt. nn. 211 e 126 del 1994, con i
precedenti ivi richiamati).
3.1. - Nel merito la Corte osserva che in base all'art. 14 dello
statuto speciale per la Sicilia (R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455)
lett. f), g), i), s), è attribuita alla Regione in via esclusiva la
potestà legislativa, tra le altre, nelle materie rispettivamente
dell'urbanistica, dei lavori pubblici, eccettuate le grandi opere
pubbliche di interesse prevalentemente nazionale, delle acque
pubbliche, in quanto non siano oggetto di opere pubbliche di
interesse nazionale, e della espropriazione per pubblica utilità;
alla stregua dell'art. 20 sono demandate al Presidente ed alla giunta
le funzioni esecutive ed amministrative concernenti le materie
anzidette.
L'art. 43 attribuiva ad una commissione paritetica di quattro
membri, nominati dall'alto commissario della Sicilia e dal governo
dello Stato, la determinazione delle norme transitorie relative al
passaggio degli uffici e del personale dello Stato alla Regione,
nonchè le norme per l'attuazione dello statuto. Tali norme, nella
materia delle opere pubbliche, sono state dettate dal d.P.R. 30
luglio 1950, n. 878, che, all'art. 2, primo comma, modificato
dall'art. 1 del d.P.R. 1 luglio 1977, n. 683, stabilisce che per
l'esercizio delle attribuzioni spettanti alla regione nelle materie
sopra elencate passano alle dipendenze di questa, per quanto qui
interessa, "gli uffici del genio civile, a competenza generale, con
esclusione delle sezioni, anche se autonome, che esercitano le
funzioni rimaste di competenze statale". Il secondo comma dello
stesso articolo precisa che il trasferimento alla Regione dei
predetti uffici comporta "la successione allo Stato nei diritti ed
obblighi inerenti agli immobili sede degli uffici stessi e del
relativo arredamento".
Il citato testo legislativo, peraltro, non contiene specificazioni
in ordine alle modalità del trasferimento dei predetti immobili.
Sicchè lo stesso ministero delle finanze, in una nota del 17 gennaio
1983, diretta al provveditorato alle opere pubbliche per la Sicilia,
aveva ritenuto applicabile, per l'individuazione delle sedi degli
uffici in questione, l'art. 5 del d.P.R. 1 dicembre 1961, n. 1825,
recante le norme di attuazione dello statuto in materia di demanio e
patrimonio. La disposizione ricordata prevede che l'individuazione
dei beni demaniali e patrimoniali disponibili e indisponibili - della
cui ultima categoria fanno parte, ai sensi dell'art. 33, secondo
comma, dello statuto, gli edifici destinati a sede di uffici pubblici
- sia effettuata con appositi elenchi da compilarsi dal ministero
delle finanze di intesa con quello del tesoro, con gli altri
ministeri interessati e con l'amministrazione regionale. Tale
procedimento non è stato, poi, di fatto, seguito, e lo Stato ha
provveduto unilateralmente, con il decreto impugnato - adottando uno
schema che, se mai, si accosta a quello previsto dall'art. 11, quinto
comma, della legge 16 maggio 1970, n. 281, per la individuazione dei
beni da trasferire alle Regioni a statuto ordinario - a ripartire
l'immobile sede dell'ex ufficio del genio civile di Ragusa in due
parti, una delle quali da trasferire alla Regione siciliana, l'altra
destinata all'espletamento dei residui compiti dello Stato in materia
di opere pubbliche.
3.2. - Siffatta procedura appare in contrasto con il principio di
leale cooperazione cui deve ispirarsi il sistema complessivo dei
rapporti tra Stato e Regione, ed al quale è connaturato l'istituto
dell'intesa, invocato in modo appropriato dalla ricorrente quale
strumento di necessaria codeterminazione dell'atto in questione, alla
stregua del citato art. 5 del d.P.R. n. 1825 del 1961.
Nè può l'obbligo di collaborazione a carico dello Stato
ritenersi adempiuto, con la conseguenza di legittimare una sua
decisione unilaterale, per il rilievo che si sia soddisfatto un mero
onere di informazione, come nel caso concreto è avvenuto.
L'intendenza di finanza di Ragusa, su istruzioni impartite dal
ministero, ha, infatti, con nota del 20 luglio 1991, trasmesso alla
Regione Sicilia il progetto di ripartizione dell'immobile in
questione, per la restituzione con il visto, con l'avvertenza che, in
caso di mancata restituzione entro il termine del 15 settembre 1991,
si sarebbe ugualmente provveduto alla emissione del decreto di
trasferimento.
L'intesa, come più volte ha chiarito la Corte, è una tipica
forma di coordinamento paritario, in quanto comporta che i soggetti
partecipanti siano posti sullo stesso piano in relazione alla
decisione da adottare, nel senso che quest'ultima deve risultare come
il prodotto di un accordo e, quindi, di una negoziazione diretta tra
il soggetto cui la decisione è giuridicamente imputata e quello la
cui volontà deve concorrere alla decisione stessa (v. sentt. nn. 116
del 1994, 21 del 1991, 220 del 1990).
Ora, per quanto, nella fattispecie, l'intesa prevista possa
considerarsi del tipo "debole", come sostiene l'Avvocatura, nel senso
che il mancato raggiungimento di essa non possa essere di ostacolo
insuperabile alla conclusione del procedimento - attesa la preminenza
dell'interesse generale ad una tempestiva individuazione dei locali
di cui è questione -, occorre, però, almeno che l'autorità statale
si attivi per promuovere la necessaria collaborazione dell'ente
regionale, attraverso una richiesta, e, quindi, una fase di contatto
che, come già evidenziato dalla Corte (sentt. nn. 482 e 21 del
1991), superi il rigido schema della sequenza non coordinata di atti
unilaterali da parte dell'uno e dell'altro ente.
Tema, questo delle intese tra le amministrazioni pubbliche,
specificamente affrontato anche dalla legge n. 241 del 1990 sul
procedimento amministrativo.
È pacifico che nella fattispecie manca una siffatta richiesta di
partecipazione della Regione al procedimento di formazione dell'atto
nè risulta una effettiva volontà da parte dello Stato di addivenire
ad una definizione concordata del contenuto dell'atto stesso.
Restano, così, assorbiti gli altri motivi del ricorso.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato approvare il progetto di
ripartizione dell'immobile sede dell'ex ufficio del genio civile di
Ragusa senza la partecipazione della Regione Sicilia al relativo
procedimento; conseguentemente, annulla il decreto del ministro per
le finanze, di concerto con quello dei lavori pubblici, n. 43205 del
5 novembre 1992.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 23 dicembre 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C1363