1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1001 del 27-12-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 546 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 ottobre 2002
Ordinanza emessa l'11 ottobre 2002 dal tribunale di Genova nel procedimento civile vertente tra Hilole Ahmed Moallim e Filippini Marco Locazione di immobili urbani - Canone - Differenza tra canone pattizio e canone legale (equo) - Diritto del locatario alla ripetizione - Mancata limitazione ai soli casi di risoluzione del contratto di locazione per morosita' conseguente a impotenza finanziaria dovuta a pregresso pagamento della suddetta differenza - Lesione dei diritti inviolabili dell'uomo, ai quali deve ritenersi riconducibile la liberta' contrattuale - Contrasto con il principio di uguaglianza e con la tutela della proprieta'. - Legge 27 luglio 1978, n. 392, artt. 79, commi primo e secondo, e 12, primo comma. - Costituzione, artt. 2, 3 e 42. Locazione di immobili urbani - Canone - Differenza tra canone pattizio e canone legale (equo) - Mancata imposizione del relativo onere a carico dell'erario - Compressione dei diritti dei locatori - Assoggettamento di questi ultimi ad una limitazione patrimoniale in numerario che, in base al dovere di solidarieta', dovrebbe far carico all'intera collettivita'. - Legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 79, commi primo e secondo, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24 e 25. - Costituzione, artt. 2, 3 e 53. (02C01166) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1001 del 27-12-2002)

IL GIUDICE DI PACE

Vista l'ordinanza della Corte costituzionale in data 19 giugno
2002, depositata in data 26 giugno 2002, con la quale è stata
dichiarata l'inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale sollevata da questo giudice con ordinanza in data 26
aprile 2001;
Ritenuto che la menzionata ordinanza della Corte costituzionale
non ha sciolto i dubbi di legittimità costituzionale espressi col
citato provvedimento del 26 aprile 2001: dal momento che la Corte si
è limitata a pronunziarsi sulla motivazione relativa alla rilevanza
dell'eccezione;
che la persistenza di tale obbligo impone di rimettere
nuovamente gli atti di questa causa al Giudice delle leggi: onde
ottenere una pronunzia, resa in quella competenza che è il doveroso
ufficio del giudice medesimo; e, segnatamente, una pronunzia che,
sciogliendo il dubbio di cui trattasi, consenta la prosecuzione di
questo giudizio;
che, in realtà, la motivazione sulla rilevanza della
questione di legittimità costituzionale era svolta nel punto 12)
della ridetta ordinanza in data 26 aprile 2001;
che appare quindi opportuno, ai fini di questa nuova
rimessione, meglio esporre i termini della rilevanza della questione
di legittimità di cui trattasi; e, in particolare esporre questi
termini il più succintamente possibile: onde evitare le
macchinosità e le lacune che potrebbero discendere da un'esposizione
troppo elaborata e/o da una lettura troppo affrettata (macchinosità
e lacune ben possibili in uffici giudiziari chiamati a smaltire una
mole di lavoro spesso ai limiti delle loro forze);
che, per le stesse ragioni, appare anche opportuno riesporre,
con la maggiore schematicità e semplicità possibili, le motivazioni
attinenti al merito dell'eccezione di legittimità costituzionale in
questione; rifacendosi all'articolato dell'ordinanza in data 26
aprile 2001, in modo da rendere evidenti il suo ordine e la sua
logica anche a una lettura fatta per sommi capi;
che, conseguentemente, si osserva:
A) Sulla rilevanza dell'eccezione.
Nel presente giudizio, il locatario di un immobile chiede la
differenza tra il canone contrattuale da lui pagato e quanto sarebbe
stato dovuto, secondo l'"equo canone" di cui alla legge n. 392/1978.
Il contratto di locazione è cessato, per morosità del locatario che
si era allontanato dall'Italia per un certo tempo: morosità
manifestatasi durante tale allontanamento (mentre prima il contratto
sarebbe stato regolarmente adempiuto).
Il locatario agisce quindi ai sensi dell'art. 79 della citata
legge n. 392/1978: articolo che deve essere perciò applicato in
questo giudizio.
I canoni, per i quali si richiede la restituzione limitatamente
alla differenza rispetto all'equo canone, si riferiscono in parte al
periodo anteriore all'11 luglio 1992; e in parte al periodo
posteriore.
I dubbi di legittimità costituzionale del citato art. 19
riguardano fattispecie, relativamente alle quali il locatario non
evidenzi e comunque non dimostri una situazione di impotenza
finanziaria, quanto al pagamento del canone pattizio; e sono
diversamente articolati, ma comunque sempre sussistenti [come esposto
al seguente punto ad B)], se il conduttore agisca per competenze
anteriori oppure posteriori all'11 luglio 1992.
Nel caso di cui trattasi, appare che il locatario si sia reso
inadempiente, perchè assente dall'Italia (e quindi per ragioni
diverse dall'impotenza finanziaria relativamente al canone pattizio);
e i canoni, sui quali viene richiesta la restituzione ai sensi
dell'art. 79 della legge n. 392/1978, si riferiscono sia a competenze
anteriori all'11 luglio 1992, che a competenze posteriori.
Di qui la rilevanza dell'eccezione di legittimità costituzionale
del citato art. 79.
B) Sui motivi dell'eccezione (di seguito elencati, secondo la
numerazione dei paragrafi in cui si articola l'ordinanza del 26
aprile 2001).
I) Sospetta violazione degli artt. 2, 3 e 42 cost.; relativamente
all'art. 79, primo comma, e, per quanto conseguente, agli art. 79,
secondo comma, e 12, primo comma, della legge n. 392/1978 (punto 11),
I) dell'ordinanza in data 26 aprile 2001).
alfa) L'imposizione per legge di un prezzo, relativamente a un
contratto costituente estrinsecazione del diritto di proprietà
(ossia della facoltà del proprietario di godere un immobile
abitativo), di per sè contrasta:
con i diritti inviolabili dell'uomo (ai quali deve ritenersi
riconducibile la libertà, e segnatamente quella contrattuale);
col principio di uguaglianza dei cittadini (violato mercè
l'imposizione di un canone parametrato su rigidi criteri predefiniti,
che non tengono quindi conto del diverso valore effettivo di ciascuna
proprietà immobiliare); e,
con la tutela della proprietà privata (compressa nella
facoltà di godere del bene attraverso la sua locazione).
beta) L'imposizione di cui trattasi può quindi
costituzionalmente giustificarsi, solo se finatizzata alla tutela di
diritti a loro volta rivestiti di dignità costituzionale. Nella
specie, il diritto all'abitazione: riconducibile anch'esso alla sfera
dei diritti inviolabili dell'uomo (di cui all'art. 2 Cost.); e
astrattamente attribuibile, dal lato passivo, ai proprietari,
nell'adempimento dei doveri di solidarietà di cui agli artt. 3 e 42
Cost. L'"equo canone" di locazione, imposto dalla legge n. 392/1978,
poteva così giustificarsi: in quanto finalizzato a garantire
un'abitazione in una situazione di mercato caratterizzata dalla
carenza di offerta di alloggi e dalla conseguente debolezza
contrattuale dei conduttori. Una situazione tanto eccezionale, da far
ragionevolmente ritenere che il diritto in questione non potesse
trovare adeguata rispondenza nel libero mercato (altrimenti
costituente il suo naturale sbocco). Così, per es., Corte cost. nn.
132/1994 e 1028/1988; e anche Cass., III, 3650/1985.
La tutela del diritto all'abitazione, ora delineata, può essere
perseguita:
A) con norme rivolte direttamente alla protezione di ciascun
locatario, quale parte di ogni singolo contratto di locazione;
B) con norme rivolte alla protezione dei locatari,
genericamente considerati come una delle due parti del mercato
locatizio.
ad A) La prima forma di tutela (specifica) può dare
legittimazione costituzionale alle imposizioni di cui alla legge
n. 392/1978, solo in presenza di un inquilino che manifesti impotenza
finanziaria nel pagamento del canone. Questo caso non sembra
ricorrere nel presente giudizio: nel quale il locatario non ha
mostrato segni di debolezza finanziaria, e non si è reso quindi
meritevole di una protezione tanto spinta da giustificare la
compressione di diritti del locatore costituzionalmente rilevanti.
ad B) La seconda forma di tutela (generica) dà legittimazione
costituzionale all'imposizione dell'equo canone, in quanto sia intesa
alla creazione e alla preservazione di un mercato calmierato. In
quest'ottica, le norme cogenti della legge n. 392/1978 si
giustificano costituzionalmente, perchè intese a dissuadere i
locatori dal presentarsi e dal ricercare sul mercato condizioni
diverse (ossia più alte) rispetto a quelle di legge. Questo intento
dissuasorio, proprio per la sua genericità, può dirsi sussistente
anche in presenza di singoli locatari finanziariamente non impotenti:
che possono quindi profittare delle reazioni stabilite dalla legge
per il caso di violazione delle norme sull'equo canone (e, in
particolare, profittare dell'art. 79 della legge n. 392/1978. E cfr.,
sull'idoneità degli scopi dissuasori a giustificare la legittimità
costituzionale di norme della legge n. 392/1978, nella specie
l'art. 59, Corte cost., n. 1028/1988; principio ribadito anche dalla
successiva n. 132/1994).
L'intento dissuasorio in questione, segnatamente, sussiste e si
giustifica, come tale, in relazione allo svolgimento futuro del
contratto al quale sia predicabile; e in relazione a tutti i futuri
contratti di locazione che fossero stipulati. Venendo meno l'esigenza
di calmierare il mercato locatizio, e quindi l'esigenza di incidere
sul futuro svolgimento dei contratti di locazione, cesserebbe quindi
anche la ragione giustificatrice delle norme dissuasorie di cui
trattasi: le quali si troverebbero perciò senza legittimazione
costituzionale, a fronte delle lesioni a diritti costituzionalmente
garantiti, discendenti dall'imposizione dell'equo canone.
Ora, la necessità di calmierare il mercato locatizio è
transitoria: in quanto soluzione tecnica di saldatura tra
legislazione vincolistica e nuova legge organica sulle locazioni,
destinata a fungere da ponte tra i due contrapposti sistemi
(vincolistico e libero); attesa l'esigenza di regolare gradualmente
il passaggio della grande massa dei contratti in corso nell'ambito
delle nuove regole ordinarie (così Corte cost. nn. 32/1980, 281/1981
e 1028/1988).
Di fatto, lo stesso legislatore aveva cominciato a abbandonare
l'equo canone già con effetto dall'11 luglio 1992, in seguito
all'art. 11 del decreto-legge n. 333/1992, convertito con legge
n. 359/1992: un primo passo, nella formulazione di queste "nuove
regole ordinarie".
In quel momento (quando il contratto di locazione dedotto nel
presente giudizio era ancora in corso) le norme dissuasorie contenute
dalla legge sull'equo canone potrebbero avere cessato di avere
legittimazione costituzionale.
Il sospetto di illegittimità costituzionale di cui trattasi
riguarda quindi l'art. 79 della legge n. 392/1978, relativamente alle
differenze tra canoni equi e pattizi, aventi competenza dall'11
luglio 1992; o aventi competenza da quel diverso momento in cui il
Giudice delle leggi ritenesse di collocare la cessazione
dell'esigenza di calmierare il mercato locatizio.
Lo stesso sospetto di illegittimità potrebbe estendersi anche ai
canoni, aventi competenza anteriore alla data o al momento sopra
indicati: perchè gli obblighi restitutori, discendenti dal precitato
art. 79, dovrebbero comunque essere adempiuti adesso. Solo ora,
quindi, si perfezionerebbe il perseguimento di un intento
dissuasorio, che ha ormai da tempo perso la sua ragione
giustificatrice. In particolare: le ragioni, sulle quali si fondava
l'anti-giuridicità dei pagamenti a suo tempo eseguiti oltre l'equo
canone, sono ora cessate: la nullità di quei pagamenti in qualunque
momento eseguiti, non può più oggi predicarsi a alcuna attuale
esigenza di ordine pubblico di protezione. Il che priva di
giustificazione, "ora e per allora", la sanzione di nullità in
questione: in quanto questa era appunto basata sulla tutela del
"futuro" svolgimento del mercato locatizio, con riguardo ai "futuri"
comportamenti contrattuali del locatore.
La nullità medesima, in seguito all'eventuale declaratoria di
illegittimità costituzionale dell'art. 79, legge n. 392/1978 e delle
norme collegate, potrebbe quindi ricollegarsi alla fattispecie
prevista dall'art. 2034 del codice civile: perchè adempimento di
obbligazione naturale il pagamento di un debito eventualmente nullo,
ma tuttavia discendente da una libera pattuizione del pagatore non
ormai più illecita (essendo in ipotesi venute meno, ora o per
allora, le cogenti ragioni di ordine pubblico dalle quali dipendeva
quell'illiceita).
L'eventuale non debenza dei rimborsi stabiliti dall'art. 79,
legge n. 392/1978, se dichiarato incostituzionale, potrebbe quindi
estendersi anche ai canoni aventi competenza anteriore all'11 luglio
1992: come potrà meglio escutersi nel prosieguo del giudizio, in
essere dinanzi a questo giudice rimettente. Di qui la rilevanza
dell'eccezione di legittimità costituzionale, anche con riferimento
a questi canoni: come meglio esposto al punto 12), ad B),
dell'ordinanza del 26 aprile 2001.
II) Sospetta violazione dell'art. 3 cost., con riguardo all'art.
53 Cost., e con riferimento all'art. 2 Cost.; relativamente agli
artt. 79, primo e secondo comma, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20,
21, 22, 23, 24 e 25 della legge n. 392/1978.
La compressione dei diritti dei locatori costituzionalmente
rilevanti, attinenti alla libertà contrattuale, alle diseguaglianze
create dall'imposizione di condizioni rigidamente predeterminate e
alla pienezza del diritto dominicale, potrebbe giustificarsi col
richiamo al principio di solidarietà.
Il dovere di solidarietà, però, grava anzi tutto sulla
collettività (cfr. art. 53 Cost.). Farlo gravare su singole
categorie di persone contraddirebbe quindi all'art. 3 Cost.; a meno
che queste categorie non siano inscindibilmente collegate
all'adempimento dei doveri medesimi.
Questo collegamento inscindibile potrebbe ravvisarsi in capo ai
proprietari immobiliari, se il dovere di solidarietà dovesse essere
adempiuto in natura: ossia con la dazione del bene (nella specie,
casa), che ne fosse oggetto. Il che poteva accadere nella vigenza
delle leggi sul blocco delle locazioni: leggi, sulla base delle quali
ai proprietari veniva imposto di (continuare a) dare "la casa" ai
locatari.
Con l'equo canone, invece, si impone ai locatori una limitazione
patrimoniale in numerario: rispetto alle maggiori prestazioni che
avrebbero potuto spuntare, in situazione di libero mercato.
Limitazione patrimoniale in numerario che, come tale, potrebbe, e
perciò dovrebbe, far carico all'intera collettività.

P. Q. M.
Il giudice onorario aggregato ordina la trasmissione del presente
fascicolo alla Corte costituzionale: perchè la Corte stessa si
pronunzi sui dubbi di legittimità costituzionale, sopra esposti e
già esposti a punto 11) della precedente ordinanza in data 26 aprile
2001. E, in particolare, attesa la rilevanza alla causa delle
eccezioni di legittimità costituzionale di cui qui di seguito, per i
motivi esposti al precedente punto A), in esplicazione e
semplificazione della motivazione già svolta al punto 12)
dell'ordinanza 26 aprile 2001, voglia decidere sull'eventuale
fondatezza relativa alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 79, secondo comma, legge n. 392/1978, e, conseguentemente,
dei precedenti art. 79, primo comma e 12, primo comma, in relazione
agli artt. 2, 3 e 42 Cost., secondo quanto esposto al precedente
punto B), motivo I): là dove il citato art. 79, secondo comma, non
limiti il diritto del locatario di ripetere la differenza tra canone
equo e canone pattizio (regolarmente corrisposto) ai soli casi in cui
il locatario stesso dimostri che il contratto di locazione si sia
risolto per morosità, conseguente a impotenza finanziaria dovuta al
pregresso pagamento di tale differenza; e voglia decidere
sull'eventuale fondatezza relativa alla questione di legittimità
costituzionale degli artt. 79, primo e secondo comma, 12, 13, 14, 15,
16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24 e 25 della legge n. 392/1978, in
relazione agli artt. 2, 3 e 53 Cost., secondo quanto esposto al
precedente punto B), motivo II): là dove i citati articoli della
legge n. 392/1978 non prevedano che la differenza tra il canone equo
e quello pattizio sia a carico dell'erario.
Genova, addì 11 ottobre 2002.
Il giudice onorario: Morello
02C01166