1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 29-5-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 474 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 febbraio 1996
N. 474 Ordinanza emessa il 2 febbraio 1996 dal pretore di Udine, sezione distaccata di Palmanova nel procedimento penale a carico di Tonon Leo Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Rifiuti (nella specie: residui ferrosi) - Esclusione dalla categoria in caso di possibilita' di riutilizzo o se quotati in borse merci o in listini mercuriali istituiti presso le locali camere di commercio - Conseguente inapplicabilita' della disciplina penale in tema di rifiuti a seguito di scelta amministrativa - Disparita' di trattamento a seconda che il materiale sia o meno incluso nei listiti ufficiali della Camera di commercio nelle diverse regioni - Lesione del principio di tutela del paesaggio in senso ampio, della salubrita' dell'ambiente, nonche' di adeguamento dell'ordinamento giuridico italiano alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute e, in particolare, con le direttive CEE - Lamentata eccessiva reiterazione dei decreti-legge con conseguente esautoramento dei poteri delle assemblee parlamentari in materia penale. (D.-L. 8 gennaio 1996, n. 8, artt. 3, quarto e quinto comma, e 12, quarto comma). (Cost., artt. 9, 10, 25, 32 e 77). (096C0679) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 29-5-1996)

IL PRETORE
O s s e r v a
A seguito dell'esaurimento dell'istruttoria dibattimentale, si è
appurato che la società di cui l'imputato è presidente del
consiglio di amministrazione, svolgeva attività di acquisto e
vendita di semilavorati di rottami di metallo destinati alla fusione.
Si trattava, in tale ultimo caso, degli scarti di lavorazione delle
industrie che producevano il prodotto finito, nonchè di rottami
ferrosi acquistati da soggetti che svolgono attività di
commercializzazione sul territorio nazionale (teste Galasi introdotto
dalla difesa).
Sulla base di tali risultanze, la difesa di Tonon ha sostenuto, in
sede di memoria, che l'attività commerciale svolta dall'impresa non
solo esula dal campo di applicazione del d.P.R. n. 915/1982, ma che,
trattandosi di attività tesa all'acquisto e alla raccolta della
materia prima destinata alla fusione, risultava parimenti
inapplicabile la causa di non punibilità di cui al decreto-legge n.
463/1995 oggi art. 12, quarto comma, decreto-legge n. 8/1996.
Cosicchè potevasi giungere ad una assoluzione del prevenuto senza
affrontare la questione di costituzionalità del decreto-legge in
materia di rifiuti.
Non condivide tale impostazione il giudicante.
Il punto di partenza dell'indagine è indubbiamente la sentenza 23
marzo 1990 Corte C.E.E. in causa n. 369/1988 - Zanetti - ove si
definisce il rifiuto come sostanza od oggetto di cui il detentore si
disfi "in qualsiasi maniera detta operazione sia compiuta e qualsiasi
sia l'intenzione che presiede ad un'operazione del genere".
Pertanto si è ritenuto, nell'impossibilità di individuare una
differenza ontologica tra ciò che è rifiuto e ciò che non lo è,
di statuire che tutti i residui sono rifiuti soggetti o al recupero o
allo smaltimento. Cosicchè anche i rifiuti destinati alla
riutilizzazione restano soggeti alla disciplina del d.P.R. n. 915 a
cui potranno sottrarsi a determinate condizioni.
La direttiva C.E.E. n. 91/156 parrebbe individuare una categoria di
rifiuto, tipizzandola e astraendola dalla volontà del produttore.
Si fà infatti riferimento a qualsiasi sostanza che rientri
nell'allegato 1. In realtà si aggiunge "di cui il detentore si
disfi, abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi" così introducendo
nuovamente la destinazione più o meno obbligata impressa dall'uomo.
Ma a ben vedere, l'allegato 1 si chiude con una enunciazione che
rappresenta una clasuola aperta "qualunque sostanza, materia o
prodotto che non rientri nelle categorie sopra elencate".
Pertanto nuovamente si è nella necessità di distinguere dal
concetto onnicomprensivo di rifiuto ciò che rifiuto non è e come
tale non può essere assoggettato alla relativa disciplina.
L'art. 2 d.P.R. n. 915/1982, disciplina positiva non in contrasto
con la normativa comunitaria, definisce il rifiuto come sostanza o
oggetto derivante da attività umana o da cicli naturali. Si
tralascia in questa sede l'approfondimento sulla seconda parte del
comma ove si pone l'accento sulla destinazione del rifiuto, che apre
le problematiche relative all'introduzione del criterio soggettivo
della volontà di disfarsi piuttosto che quello oggettivo della
destinazione naturale della res all'abbandono ovvero più
correttamente della necessaria compresenza dei due requisiti (Cass.
pen. sez. III, 16 aprile 1994 n. 4431).
È evidente che tornando alla fattispecie concreta, i rottami
ferrosi null'altro sono che le sostanze che derivano e residuano
dall'attività umana di produzione non rimanendo impiegati nel
prodotto finito.
Il produttore non li riutilizza, ma li cede ad altri dietro
pagamento del corrispettivo.
In primis abbiamo quindi delle sostanze residuali rispetto al
prodotto, che il detentore cede (concetto di rifiuto), non
trattenendole per una autonoma utilizzazione nel proprio ciclo
produttivo.
Seguendo l'impostazione dei vari decreti-legge che si sono
succeduti nel tempo e da ultimo il decreto-legge n. 8/1996 devesi
verificare se tali sostanze rientrano in quelle riutilizzate in un
ciclo di produzione e pertanto la loro utilizzazione a determinate
condizioni risulta disciplinata da causa di non punibilità, ovvero
se trattasi di sostanze che comunque per le loro caratteristiche non
sono soggette al campo di applicazione del decreto in quanto non sono
residui-rifiuti.
Tale è l'ipotesi dei materiali quotati in borsa o in listini e
mercuriali (art. 3, terzo comma, decreto-legge citato).
Premesso pertanto che gli scarti ferrosi o rottami ferrosi
astrattamente potrebbero classificarsi come rifiuti (ai sensi e per
gli effetti dell'art. 2 d.P.R. n. 915/1982) devesi rilevare che non
pare si possa farli rientrare nei residui destinati al riutilizzo
nello stesso ciclo di produzione.
Ciò indubbiamente per quei rottami acquistati da imprese che ne
svolgono commercio sul territorio nazionale - mancando l'unicità del
ciclo di produzione - ma anche per quelli acquistati dalla imprese
che realizzano il prodotto finito e che li cedono all'impresa di cui
il prevenuto è presidente.
Tali scarti a seguito di fusione verranno poi indirizzati
nuovamente alle imprese produttrici. Ciò astrattamente potrebbe far
ritenere che tutte queste fasi facciano parte di un medesimo ciclo.
In realtà, così non è, in quanto l'unicità del ciclo di
produzione devesi ritenere interrotta laddove lo scarto viene
commercializzato a soggetti terzi. La commercializzazione come
cessione a titolo oneroso ad altri soggetti è attività diversa
dalla produzione e comporta una destinazione diversa rispetto al
riutilizzo. Trattasi infatti di cessione dietro corrispettivo. Il
soggetto ricevente poi, stante l'omegenietà dei materiali ottenuti,
potrebbe, a seguito di fusione, utilizzare il prodotto ottenuto per
inviarlo ad altra impresa che impieghi nel proprio sistema lo stesso
tipo di lavorati; come a dire che con l'originaria cessione di quello
scarto, esso non è destinato ad essere reimpiegato nello stesso
processo produttivo, sia perchè si è operata una cesura logica
attraverso la commercializzazione, sia perchè il semilavorato
ottenuto a seguito di fusione rappresentata un componente della
produzione non destinato necessariamente alla stessa impresa
produttrice.
Più correttamente, ad avviso dello scrivente, i materiali
rappresentano quelle merci che ai sensi dell'art. 3, terzo comma,
decreto-legge n. 8/1996 sono esclusi dal campo di applicazione del
decreto. Infatti sono quotati negli estimi delle camere di commercio
e hanno le caratteristiche di lunghezza, larghezza, composizione,
etc. tali da consentire la quotazione.
L'esclusione operata dall'art. 3 citato comporta che tali sostanze
non possano essere considerati rifiuti o residui destinati al
riutilizzo. Il valore economico delle stesse parrebbe assoggettarle
a merce di scambio.
Infatti, dall'ambito di applicazione della normativa di cui il
decreto-legge n. 8/1996 sono esclusi "i materiali quotati con precise
specifiche merceologiche in borse merci o in listini e mercuriali
ufficiali istituiti presso le C.C.I.A.A. sotto la vigilanza del
Ministero dell'industria, del commercio, dell'artigianato individuati
nell'elenco di cui all'allegato 1 al d.m. 5 settembre 1994...".
Una disposizione analoga a quella sopra indicata si rinviene nel
decreto del Ministero dell'ambiente 26 gennaio 1990 dove, all'art.
1, quarto comma, già si prevedeva l'esclusione delle merci dalla
sfera di applicazione della normativa sui rifiuti.
Con tale decreto si è provveduto a seguito di ricognizione fra le
amministrazioni concertanti, alla formazione di un elenco nazionale
dei materiali quotati presso le camere di commercio dei capoluoghi di
regione che continueranno ad essere esclusi dal campo di applicazione
del decreto-legge nonchè di quelli ai quali l'esclusione non si
applica.
In effetti l'allegato 1 del d.m. 5 settembre 1994 prevede i rottami
ferrosi. L'articolo in questione prevede poi che con decreto
ministeriale possano essere apportate modifiche ed integrazioni a
tale allegato previa comunicazione da parte delle C.C.I.A.A. entro
ogni 31 dicembre di nuovi materiali quotati.
Il problema non può certo dirsi risolto con l'emanazione del
predetto decreto che non provvede ad altro se non ad una nuova ed
arbitraria classificazione dei materiali già "identificati" dalle
camere di commercio e, poichè non risulta specificato alcun criterio
di selezione che i ministeri competenti devono rispettare nella
formazione degli elenchi, potrà verificarsi l'ipotesi che la stessa
sostanza per un periodo circoli come "merce", senza i controlli
previsti per i residui, in quanto quotata in borsa od inserita in
listini e mercuriali (e non soggetta ad alcuna normativa) e poi, a
seguito di ricognizione ministeriale, qualora come residuo e, perchè
no, magari tossico e nocivo e pertanto, improvvisamente, sottoposta
alla prescritta normativa amministrativa e penale.
La classificazione a "strati successivi" dei vari prodotti previsa
dal meccanismo sopra indicato si appalesa in evidente contrasto con
il principio di riserva di legge in quanto l'applicazione della norma
penale dipende dalle eventuali modifiche di atti amministrativi in
particolare dalle variazioni di cui è successibile, in qualunque
momento, il decreto ministeriale in relazione all'attività delle
Camere di commercio nonchè dalle discrezionali determinazioni di
questi enti in ordine all'inserimento delle merci nelle quotazioni in
borsa o in listini e mercuriali.
L'art. 12, quarto comma, del decreto-legge n. 8/1996 prevede una
causa di estinzione dei reati commessi in passato in materia di
rifiuti e precisamente nell'esercizio di attività qualificate come
operazioni di raccolta, trasporto, stoccaggio, trattamento, recupero
o riutilizzo dei residui qualora i soggetti interessati si siano
uniformati alle disposizioni del d.m. 26 gennaio 1990 ovvero alle
norme regionali.
Ora con il decreto-legge in esame si "rivitalizza" un provvedimento
ministeriale ritenuto costantemente inapplicabile nella parte in cui
non era già stato caducato in sede di pronuncia
d'incostituzionalità.
Nel caso di specie trova applicazione la già richiamata esclusione
dell'ambito della disciplina dei residui/rifiuti dei materiali in
borsa-merci o listini prevista dall'art. 1, quarto comma, del d.m.
del 1990, con la conseguenza di eliminare la rilevanza penale di
condotte omissive degli obblighi sanciti dalla normativa sui rifiuti
in presenza di un atto amministrativo che inserisca il bene fra le
"merci".
La Corte costituzionale ha annullato gli artt. 4, primo comma, 6,
primo comma, del decreto del Ministero dell'ambiente 26 gennaio 1990
"Individuazione delle materie prime secondarie e determinazione delle
norme tecniche generali relative alle attività di stoccaggio,
trasporto, trattamento e riutilizzo delle materie prime secondarie",
limitatamente alle disposizioni relative alle procedure autorizzative
ivi considerate (artt. 8, 9, 10, 11, 12 e 13) sotto un duplice
profilo: sia in quanto impongono statuizioni che esorbitano dai
limiti propri del potere ministeriale di adottare le norme tecniche
generali, sia in quanto impongono adempimenti in materie che la
Costituzione sottopone a riserva di legge o al principio di legalità
sostanziale (cfr. C. cost., 30 ottobre 1990, n. 512).
Pertanto l'emanazione mediante decreto ministeriale della anzidetta
normativa è illegittima in quanto adottata, conclude la Corte,
"senza la dovuta copertura legale e con un atto (decreto
ministeriale) inidoneo a validamente porre norme diverse da quelle
tecniche generali" (cfr. sent. cit.).
Le disposizioni del decreto-legge in oggetto fanno addirittura
dipendere l'obbligatorietà dell'adempimento di determinate attività
imposte agli operatori del settore e penalmente sanzionate nonchè
l'operatività della causa di estinzione del reato da atti
amministrativi delle Camere di commercio e del ministero competente.
Pertanto, nel caso di specie, sono illegittimi per violazione del
principio di riserva di legge penale, sia l'art. 3, quarto e quinto
comma, e 12, quarto comma, del decreto-legge in quanto rimettono al
potere discrezionale delle Camere di commercio e/o del Ministero
dell'ambiente la facoltà di togliere rilevanza penale a certi
comportamenti mediante l'inserimento in borse merci o in listini e
mercuriali di determinati prodotti nonchè mediante la formazione
degli elenchi dei materiali da escludere dall'applicazione del
decreto e di quelli ai quali l'esclusione stessa non si applica, sia
agli artt. 1 e 2 del d.m. 5 settembre 1994 in quanto costituiscono
l'esercizio del potere illegittimo anzidetto.
Il legislatore, con la decretazione d'urgenza, ha inteso sottrarre
dall'ambito della discliplina prevista per le materie prime
secondarie e per i rifiuti una serie non ben definita di materiali e
ciò in contrasto con quanto previsto dall'art. 2 lett. A) e )K) del
Regolamento C.E.E. n. 259/1993, entrato in vigore il 10 maggio 1994 e
direttamente applicabile nel territorio nazionale, che richiama le
nozioni di rifiuto destinato al recupero di cui all'art. 1 lett. A)
ed )F) di cui alla direttiva n. 75/442/C.E.E. così come modificata
dalla successiva n. 91/156/C.E.E. e che non contempla sostanze, come
quella indicate nel decreto ministeriale, escluse dalla sua
applicazione.
Anzi, nell'allegato II al citato regolamento (lista verde di
rifiuti) i rottami ferrosi di cui al presente procedimento sono
qualificati espressamente come "rifiuti" e che quindi ricompresi
nella relativa disciplina.
Il decreto-legge in esame deve quindi ritenersi emanato in
violazione dell'art. 10 della Costituzione, per mancata conformazione
alle citate norme del diritto internazionale.
La giurisprudenza italiana ha costantemente affermato che le
"materie prime secondarie, proprio perchè si tratta pur sempre di
sostanze di cui il detentore si disfa o ha l'intenzione di disfarsi,
lungi dal rappresentare una categoria autonoma ed altenativa dei
rifiuti veri e propri, ne costituiscono solo una specie, sia pure
particolare, attesa la loro provenienza e la loro attitudine ad
essere utilizzate come materie prime in altri processi produttivi"
(cfr. Cass. Sez. Un.; 27 maggio 1992, imp. Viezzoli).
Le notizie di rifiuto deve riferirsi quindi a qualunque "sostanza
od oggetto ormai inservibile alla sua funzione originaria, dismesso o
destinato ad essere dismesso da colui che lo detiene, anche mediante
un negozio giuridico (cfr. Cass., Sez. III, 26 febbraio 1991, imp.
Lunardi).
Appare palese il contrasto delle sopra richiamate definizioni,
conformi alla normativa comunitaria ed alla giurisprudenza della
Corte europea di giustizia, con la previsione di sottrarre alla
normativa sui rifiuti dei materiali solo perchè inseriti nelle
quotazioni delle borse merci o in listini e mercuriali e/o dopo la
"ricognizione positiva" del Ministero dell'ambiente.
Si ritiene ancora che l'ormai indeterminabile reiterazione dei
decreti-legge (il primo risale al 9 novembre 1993), che ha comportato
di fatto l'esautoramento delle Assemblee parlamentali della propria
ed esclusiva competenza a disporre in materia penale, si ponga
anch'essa in conflitto con il principio di riserva di legge penale
con il dettato dell'art. 77 della Costituzione.
In proposito la "rituale" mancata conversione dei decreti ha
determinato l'estromissione del Parlamento, al quale la Costituzione
riserva il potere esclusivo in tema di politica criminale, dalle
scelte di politica legislativa nella materia dell'inquinamento con la
conseguenza che il sistema sanzionatorio è il risultato della mera
volontà del potere esecutivo e ciò in contrasto con i principi
della Carta costituzionale.
Pertanto il modus operandis anzidetto risulta in contraddizione con
l'art. 25 della Costituzione e con i principi di cui all'art. 77
della Costituzione.
Come sopra esposto il sistema creato dà luogo ad una situazione di
effettiva incertezza del diritto con conseguente difficoltà, o
meglio impossibilità, di applicazione della tutela penale con
l'inevitabile conseguenza di favorire l'inquinamento ed il degrado
dell'ambiente naturale in senso lato.
Sotto questo aspetto si può ravvisare la violazione degli artt.
9, secondo comma, e 32 della Costituzione.
Infatti l'esclusione di qualsiasi tipo di controllo per determinati
materiali comporta il pericolo che gli stessi vengano smaltiti con
sistemi non idonei se non addirittura abbandonati nell'ambiente con
conseguente grave pregiudizio per la tutela del paesaggio, da
intendersi non solo nel suo aspetto estetico-panoramico ma
comprensivo della valorizzazione delle peculiarità naturali del
territorio e del mantenimento degli ecosistemi.
Di conseguenza essendo la tutela del paesaggio funzionalmente
collegata alla tutela del diritto alla salute inteso come diritto
alla salubrità dell'ambiente in cui l'uomo abita o lavora, la
normativa in esame, contemplando una vera e propria depenalizzazione
rispetto a condotte volte a pregiudicare la preservazione
dell'integrità delle condizioni oggettive del suolo, dell'aria e
dell'acqua a fronte dell'inquinamento, si pone in palese
contraddizione rispetto all'art. 32 della Costituzione (cfr. Corte
costituzionale 31 dicembre 1987 n. 641; Corte costituzionale 16 marzo
1990 n. 127; Cass. Sez. Un. 6 ottobre 1979 n. 517; Cass. Sez. Un. 3
luglio 1991 n. 7318).
La questione di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 12 del
decreto-legge n. 8/1986 appare pertanto non manifestamente infondata
in relazione agli artt. 9, 10, 25 e 32 della Costituzione e rilevante
ai fini della decisione del giudizio perchè dall'applicazione delle
anzidette regole, come sopra esposto, dipende l'immediato
proscioglimento dell'imputato.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge n. 1/1948 e 23 della legge n. 1/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 3, quarto e quinto comma, e
12, quarto comma, del d.-l. 8 gennaio 1996, n. 8 recante
"Disposizioni in materia di riutilizzo dei residui derivanti da cicli
di produzione o di consumo in un processo produttivo o in un processo
di combustione, nonchè in materia di smaltimento dei rifiuti" in
relazione agli artt. 9, 10, 25, 32 e 77 della Costituzione;
Sospende il presente giudizio e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei Ministri e la comunicazione ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Palmanova, addì 2 febbraio 1996
Il presidente: Barresi
96C0679