1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 3-4-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 87 SENTENZA 25 - 28 marzo 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale Regione - Regione Toscana - Enti locali - Relazione previsionale e programmatica - Approvazione - Procedura - Delega al Governo il riordino dell'ordinamento finanziario e contabile delle amministrazioni provinciali e dei comuni, dei loro consorzi e delle comunita' montane - Coinvolgimento delle regioni nell'approvazione dello schema di relazione - Omessa previsione - Illegittimita' costituzionale - Non fondatezza. (D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, art. 114, primo comma, lett. c); d.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, artt. 16 e 123, primo comma, lett. h)). (Cost., artt. 76, 115, 117 e 128). (096C0466) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 3-4-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 16, 114,
primo comma, lettera c), e 123, primo comma, lettera h), del decreto
legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 (Ordinamento finanziario e
contabile degli enti locali), promosso con ricorso della Regione
Toscana, notificato il 18 aprile 1995, depositato in cancelleria il
27 aprile 1995 ed iscritto al n. 34 del registro ricorsi 1995;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 gennaio 1996 il giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi l'avvocato Mario Loria per la Regione Toscana e l'Avvocato
dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 18 aprile 1995, la Regione Toscana
ha sollevato, in riferimento agli artt. 76, 115, 117 e 128 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt.
16, 114, primo comma, lettera c), e 123, primo comma, lettera h), del
decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 (Ordinamento finanziario
e contabile degli enti locali).
Rammenta la ricorrente che il decreto legislativo in cui sono
ricomprese le disposizioni denunciate è stato emanato sulla base
della delega conferita al Governo dalla legge 23 ottobre 1992, n.
421, che, all'art. 4, secondo comma, lettere a) e b), ha fissato,
quale criterio direttivo, l'applicazione dei principi contenuti nella
legge 8 giugno 1990, n. 142. Tra questi principi si colloca quello
della posizione di centralità della Regione nel sistema delle
autonomie locali, delineato dall'art. 3 della legge medesima, ed in
particolare, per quanto attiene alla materia della programmazione,
dai commi 4, 7 e 8, di tale articolo; come pure dall'art. 54, comma
tredicesimo, della stessa legge.
I principi della delega non sarebbero stati rispettati dal decreto
legislativo impugnato nel disciplinare la procedura di approvazione
della relazione previsionale e programmatica, che rappresenta il
fondamentale atto di programmazione degli enti locali. L'art. 16 non
prevede, infatti, nella relativa procedura di approvazione,
l'intervento della Regione, contrariamente a quanto era stabilito
dalla precedente disciplina contenuta nell'art. 1-quater del
decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55, convertito, con modificazioni,
nella legge 26 aprile 1983, n. 131. Analoga censura, di violazione
dell'art. 76 della Costituzione, sotto il profilo dell'eccesso di
delega, viene rivolta all'art. 123, primo comma, lettera h), del
decreto legislativo impugnato, che abroga espressamente la procedura
disciplinata dall'art. 1-quater del decreto-legge n. 55 del 1983, e
all'art. 114, primo comma, lettera c), il quale contempla
l'approvazione dello schema relativo alla relazione previsionale e
programmatica con regolamento da emanare ai sensi dell'art. 17 della
legge n. 400 del 1988.
Ne risulta, tra l'altro, vanificata la normativa emanata dalla
Regione Toscana in attuazione dell'art. 3, comma settimo, della legge
n. 142 del 1990, che prevede l'approvazione da parte del Consiglio
regionale dello schema tipo e dei criteri di compilazione della
relazione previsionale e programmatica (art. 14, quarto comma, della
legge regionale n. 26 del 1992).
L'eccesso di delega avrebbe per conseguenza anche la violazione
delle norme costituzionali che garantiscono l'autonomia delle Regioni
e degli enti locali, norme delle quali la legge n. 142 del 1990
costituisce attuazione diretta (quanto all'art. 128) o mediata
(quanto agli artt. 115 e 117). Tra l'altro, le norme impugnate
introducono deroghe ai principi della legge n. 142 del 1990, senza
rispettare la procedura prevista dall'art. 1 della legge medesima,
secondo il quale sono possibili deroghe ai principi stessi solo
mediante modificazione espressa.
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata.
La censura relativa alla violazione dell'art. 76 della Costituzione
sarebbe inammissibile in quanto estranea "alla materia tipica ed
esclusiva del sindacato di legittimità costituzionale della legge
promosso con ricorso diretto da una Regione", nè sarebbe sufficiente
a salvare l'impugnazione nel suo complesso il riferimento, formulato
in termini generici, agli artt. 115, 117 e 128 della Costituzione.
Nel merito, il richiamo ai commi quarto, settimo e ottavo dell'art.
3 della legge n. 142 del 1990 sarebbe inconferente, in quanto tali
disposizioni non hanno una diretta e specifica attinenza alla materia
della finanza e contabilità comunale, regolata dalle disposizioni
del Capo XIV della medesima legge: a queste fa riferimento il
criterio di delega e nulla induce a ritenere, nè è stato dedotto,
che le norme impugnate contrastino con tali principi. La censura si
risolverebbe, in definitiva, nel lamentare la soppressione degli
schemi procedurali introdotti dal decreto-legge n. 55 del 1983.
Inammissibile, e comunque infondata, sarebbe anche la censura
relativa alla previsione di una disciplina regolamentare, in quanto
l'impiego di tale fonte non è in contrasto con i principi di tutela
dell'autonomia regionale, dal momento che non si tratta di dettare,
attraverso essa, principi vincolanti per la legislazione regionale.
3. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato ha
depositato una memoria, nella quale si ribadisce che il decreto
legislativo impugnato non ha violato alcun criterio della delega, nè
ha inciso negativamente sulle attribuzioni regionali.
Si sostiene che il legislatore statale, con le norme censurate, non
ha inteso limitare, bensì potenziare l'autonomia regionale,
ritenendo opportuno non interferire con proprie disposizioni nella
materia della programmazione, riservata all'autonomia regionale, ai
sensi dell'art. 3, commi sesto, settimo e ottavo, della legge n. 142
del 1990. Pertanto, il silenzio del legislatore nazionale in materia
(artt. 16 e 114 del decreto legislativo n. 77 del 1995) e
l'abrogazione dei commi sesto e settimo dell'art. 1-quater del
decreto-legge n. 55 del 1983, mirano non tanto a far venir meno
l'obbligo, per gli enti locali, di comunicare alla Regione la
relazione previsionale e programmatica, quanto a rafforzare la
richiamata riserva di legge regionale, restando affidata alla Regione
la valutazione della opportunità di mantenere tale obbligo e di
disciplinare le relative procedure.
D'altronde, l'approvazione dello schema di relazione previsionale e
programmatica mediante regolamento statale, prevista dall'art. 114
del decreto legislativo n. 77 del 1995, non preclude la facoltà di
ciascuna Regione di stabilire, con propria legge, i contenuti e la
struttura necessari ai fini del coordinamento con la programmazione
regionale, in quanto il regolamento statale mira solo ad individuare
ed omogeneizzare i contenuti minimi essenziali, senza con ciò
limitare l'autonomia regionale in materia.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso in epigrafe, la Regione Toscana ha sollevato
questione di legittimità costituzionale di varie disposizioni del
decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 (Ordinamento finanziario
e contabile degli enti locali), che riguardano la relazione
previsionale e programmatica degli enti locali.
Vengono denunciati:
l'art. 16, in quanto non contempla una procedura che salvaguardi
l'intervento regionale nella fase di approvazione di detta relazione;
l'art. 123, primo comma, lettera h), nella parte in cui abroga il
sesto ed il settimo comma dell'art. 1-quater del decreto-legge n. 55
del 1983, che garantivano tale intervento;
l'art. 114, primo comma, lettera c), in quanto dispone
l'approvazione con regolamento governativo dello schema relativo alla
relazione medesima.
Secondo la Regione ricorrente le disposizioni censurate
contrasterebbero con:
l'art. 76 della Costituzione, avendo disatteso i principi dettati
dalla legge di delega, la quale stabiliva che il Governo avrebbe
dovuto procedere al riordino finanziario e contabile degli enti
locali applicando i principi posti dalla legge n. 142 del 1990;
gli articoli della Costituzione dei quali la legge n. 142 del 1990
costituisce disciplina attuativa, in via diretta (art. 128) ovvero in
via mediata (artt. 115 e 117), tanto più che non sarebbe stata
rispettata la procedura dettata dall'art. 1, terzo comma, di tale
legge, secondo il quale sono consentite deroghe ai suoi principi solo
con una modificazione espressa delle disposizioni in essa contenute.
2. - Va disattesa, anzitutto, l'eccezione sollevata dall'Avvocatura
dello Stato, secondo la quale il ricorso sarebbe inammissibile, in
quanto la questione relativa alla violazione dell'art. 76 della
Costituzione sarebbe estranea alla "materia tipica ed esclusiva" del
sindacato di legittimità costituzionale promosso in via principale
da una Regione.
Osserva la Corte che la ricorrente, pur denunciando il vizio di
eccesso di delega, lamenta, in verità, la lesione, a causa del
medesimo, delle competenze ad essa spettanti in virtù degli artt.
115 e 117 della Costituzione. Sussistono, perciò, i presupposti per
l'ammissibilità della questione di costituzionalità, alla luce del
costante orientamento della giurisprudenza costituzionale, secondo il
quale non è impedito alla Regione dedurre censure attinenti alla
lesione dell'art. 76 della Costituzione, quando i principi o i
criteri che si assumono violati siano volti a salvaguardare le sue
competenze (sentenze nn. 272 del 1988 e 183 del 1987).
3. - Nel merito, la questione avente ad oggetto l'art. 114, primo
comma, lettera c), del decreto legislativo n. 77 del 1995 è fondata.
L'art. 4, secondo comma, della legge 23 ottobre 1992, n. 421, nel
conferire al Governo la delega ad emanare "uno o più decreti
legislativi diretti al riordino dell'ordinamento finanziario e
contabile delle amministrazioni provinciali, dei comuni, dei loro
consorzi e delle comunità montane", indica, fra i principi e criteri
direttivi, da un canto (lettera a), "l'armonizzazione con i principi
della contabilità generale dello Stato, per la parte applicativa dei
principi contenuti nella legge 8 giugno 1990, n. 142, tenuto conto
delle esigenze del consolidamento dei conti pubblici e
dell'informatizzazione" e, dall'altro (lettera b), "l'applicazione
dei principi contenuti nella legge 8 giugno 1990, n. 142, con
l'introduzione in forma graduale e progressiva della contabilità
economica a decorrere dal 1995 fino ad interessare tutti gli enti,
con facoltà di applicazione anticipata".
La delega, nel suo insistito richiamo alla legge n. 142 del 1990,
muove evidentemente dalla considerazione delle innovazioni che, in
materia di assetto dei poteri locali, sono state apportate da detta
legge, la quale, nell'avviare il processo di riforma autonomistica,
introduce un insieme di regole tra le quali assumono fondamentale
importanza quelle che, oltre a consentire la verifica della
legittimità e del buon andamento dell'attività delle
amministrazioni locali, forniscono gli strumenti per operare scelte e
per programmare i modi e i tempi di realizzazione degli obiettivi.
Tratto caratterizzante del nuovo ordinamento diviene, perciò,
anche la disciplina finanziaria e contabile, che prevede il passaggio
ad un sistema nel quale le attività gestionali rilevano non solo
come procedimenti regolati dalle norme di contabilità, ma anche e
soprattutto per i risultati che sono atte a conseguire; risultati da
evidenziare attraverso i modelli della contabilità economica.
Come pure tratto caratterizzante della riforma appare il ruolo
conferito alla Regione dall'art. 3 della legge n. 142 del 1990, il
cui contenuto è stato già evidenziato dalla giurisprudenza della
Corte che, con la sentenza n. 343 del 1991, ha individuato per
l'appunto nella Regione il centro propulsore e di coordinamento
dell'intero sistema delle autonomie locali, in quella prospettiva di
maggiore aderenza all'art. 5 della Costituzione, che la predetta
legge ha inteso realizzare. In tale disegno, la programmazione
concertata tra Regione ed enti locali come metodo di raccordo dei
vari livelli di governo, nonchè degli interessi e delle competenze
che in essi si esprimono, contribuisce alla piena realizzazione del
sistema delle autonomie, in attuazione proprio di quei principi
costituzionali che vengono invocati dalla Regione Toscana a sostegno
del ricorso; in particolare quello che mette in luce la natura
costituzionale dell'autonomia regionale (art. 115) e quello che
indica le materie attribuite alla competenza delle Regioni stesse
(art. 117).
Appare, perciò, appropriato il richiamo che la ricorrente,
nell'invocare i principi che il legislatore delegato avrebbe dovuto
rispettare, opera al disposto dell'art. 3 della legge n. 142 del
1990, dal quale emerge, in modo particolare, la qualificata posizione
assunta dalle Regioni rispetto agli enti territoriali minori. Detto
articolo, infatti, dopo aver previsto, al quarto comma, che la
Regione determina gli obiettivi generali della programmazione
economico-sociale e territoriale e che, su questa base, la stessa
ripartisce le risorse destinate al finanziamento del programma di
investimenti degli enti locali, dispone, al comma 7, che la legge
regionale fissa i criteri e le procedure per la formazione e
attuazione degli atti e degli strumenti della programmazione
socio-economica e della pianificazione territoriale dei comuni e
delle Province rilevanti ai fini dell'attuazione dei programmi
regionali. Strumenti tra i quali rientra sicuramente la relazione
previsionale e programmatica, quale atto di enunciazione e
giustificazione delle scelte operate annualmente dal comune e dalla
Provincia.
Per contro, nell'indubbio nesso fra programmazione e gestione
finanziario-contabile, è eccessivamente riduttiva l'interpretazione
che la difesa del resistente tende a dare della legge delega, al fine
di restringere l'ambito dei principi e criteri direttivi ai quali il
Governo doveva ispirarsi unicamente a quelli desumibili dal Capo XIV
della legge n. 142 del 1990, dedicato alla finanza e contabilità.
4. - La ricostruzione del sistema finanziario-contabile che la
legge n. 142 del 1990 ha voluto delineare porta a ritenere che la
legge statale - alla quale è riservato, ai sensi dell'art. 55 della
medesima legge n. 142 del 1990, l'ordinamento della materia, nel
rispetto, peraltro, del modello della legge generale di principi
indicato dall'art. 128 della Costituzione - non possa trascurare gli
ambiti delle competenze regionali, sia in considerazione di quei
rapporti finanziari ai quali le Regioni sono direttamente interessate
(che si desumono dall'art. 54, quarto comma, lettera e), e commi 12 e
13, della legge n. 142 del 1990) sia delle funzioni programmatorie ad
esse attribuite dall'art. 3 della medesima legge.
5. - La puntuale e corretta interpretazione della delega che il
legislatore ha inteso conferire al Governo con l'art. 4 della legge
n. 421 del 1992, conduce, perciò, a ritenere illegittimo l'art.
114, primo comma, lettera c), del decreto legislativo n. 77 del 1995,
che prevede l'approvazione dello schema relativo alla relazione
previsionale e programmatica tramite regolamento da emanare a norma
dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, senza contemplare
alcuna forma di intervento da parte delle Regioni, in una procedura
alla quale queste sono interessate in virtù delle loro competenze.
È vero che, come osserva la difesa del resistente, il regolamento
statale mira ad individuare ed omogeneizzare i contenuti minimi
essenziali della relazione in questione. Ciò trova conferma anche
nell'art. 12, comma 8, del decreto legislativo censurato che, per
l'appunto, precisa che lo schema di relazione valido per tutti gli
enti, da
approvarsi con il regolamento di cui all'art. 114, contiene "le
indicazioni minime necessarie ai fini del consolidamento dei conti
pubblici". È il caso, anzi, di soggiungere che il perseguimento di
tale finalità rende non irragionevole la ricerca da parte del
legislatore statale di uno strumento che tenga conto dell'esigenza di
coordinamento della finanza pubblica, la cui realizzazione l'art. 119
della Costituzione affida alle leggi della Repubblica, oltre che,
beninteso, degli stessi principi contenuti nella delega conferita
dalla legge n. 421 del 1992, che menziona del pari (art. 4, secondo
comma, lettera a) le "esigenze del consolidamento dei conti
pubblici". Non per questo può essere, tuttavia, ignorato l'interesse
della Regione a venir coinvolta nella fase di approvazione dello
schema di relazione previsionale e programmatica; approvazione che
l'art. 114, rimette, invece, ad un atto normativo secondario statale,
il cui procedimento di emanazione non contempla alcuna partecipazione
della Regione medesima.
In conclusione, il vizio della disposizione denunciata risiede
proprio nel non avere previsto il coinvolgimento delle Regioni
nell'approvazione dello schema di relazione, secondo modalità la cui
scelta non spetta comunque alla Corte indicare.
L'accoglimento della questione nei termini di cui sopra assorbe
ogni altro profilo.
6. - Non fondate sono, invece, le questioni relative agli artt. 16
e 123, primo comma, lettera h), del decreto legislativo n. 77 del
1995.
Infatti, nè l'una nè l'altra norma possono ritenersi lesive delle
attribuzioni delle Regioni, limitandosi la prima disposizione a
disciplinare il procedimento di presentazione della relazione
previsionale e programmatica al Consiglio comunale e la seconda ad
abrogare la disciplina in materia già contenuta nell'art. 1-quater
del decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55, convertito, con
modificazioni, della legge 26 aprile 1983, n. 131, il quale prevedeva
che detta relazione venisse comunicata alla Regione, che poteva
formulare proprie osservazioni, in relazione agli obiettivi
programmatici di sviluppo risultanti dal programma regionale.
Si può convenire, infatti, con la difesa del resistente, nel senso
che le dette disposizioni non sono preclusive degli ambiti di
competenza regionale. Esse, anzi, consentono a ciascuna Regione di
valutare autonomamente l'opportunità di mantenere l'obbligo per gli
enti locali di trasmettere la relazione previsionale e programmatica,
disciplinando, nei limiti delle proprie competenze, le relative
modalità, ovvero anche di individuare altre forme di coordinamento.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 114, primo
comma, lettera c), del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77
(Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali);
Dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni
di legittimità costituzionale degli artt. 16 e 123, primo comma,
lettera h), del medesimo decreto legislativo n. 77 del 1995,
sollevate, in riferimento agli artt. 76, 115, 117 e 128 della
Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 marzo 1996.
Il presidente: Ferri
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in Cancelleria il 28 marzo 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C0466