1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 17-10-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 111 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 agosto 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 agosto 2012 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Porti e aeroporti - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Disciplina della portualita' di competenza regionale - Previsione che l'amministrazione regionale possa stipulare convenzioni che, utilizzando lo strumento della concessione demaniale marittima di cui agli artt. 36 e ss. del codice della navigazione, attuino modelli di partenariato pubblico/privato o di finanza di progetto al fine di consentire la realizzazione di opere e/o infrastrutture non altrimenti conseguibile - Previsione, altresi', che tali convenzioni individuano le modalita' di esercizio della concessione, anche in deroga alla disciplina in materia di uso di beni pubblici - Ricorso del Governo - Denunciata generalita' della prevista possibilita' di deroga alle norme in materia di uso dei beni pubblici da parte delle convenzioni in contrasto con i principi costituzionali di legalita', tipicita' e delimitazione della discrezionalita' - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e di ordinamento civile. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 maggio 2012, n. 12, art. 13, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 70, 76, 77, 97 e 117, comma secondo, lett. l) e s); Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4 e 6. (012C0329) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 17-10-2012)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (C.F.
80188230587), rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato (C.F. 80224030587) fax 0696514000 - PEC:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - presso i cui uffici è
legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del suo
Presidente, per la dichiarazione della illegittimità costituzionale
dell'art. 13, comma 1, della legge regionale 31 maggio 2012, n. 12,
recante: «Disciplina della portualità di competenza regionale» (B.U.
R. n. 23 del 27 luglio 2012) in relazione all'art. 117, comma 2
lettere l) e s) Cost.; all'art. 3, 70, 76, 77, 97 Cost.; agli artt. 4
e 6 dello Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, approvato con
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1.
L'art. 13 della legge della Regione Autonoma Friuli-Venezia
Giulia n. 12 del 31 maggio 2012 - recante «Disciplina della
portualità di competenza regionale - prevede che "l'Amministrazione
regionale può stipulare convenzioni che, utilizzando lo strumento
della concessione demaniale marittima di cui agli articoli 36 e
seguenti del codice della navigazione, attuino modelli di
partenariato pubblico/privato o di finanza di progetto al fine di
consentire la realizzazione di opere e/o infrastrutture non
altrimenti conseguibile. Tali convenzioni, ai sensi dell'art. 17
della legge regionale 20 marzo 2000, n. 7 (Testo unico delle norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso), e
dell'articolo 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, individuano le
modalità di esercizio della concessione, anche in deroga alla
disciplina in materia d'uso dei beni pubblici"».
Al fine di regolare le modalità di esercizio della concessione
la disposizione in parola attribuisce, dunque, alle convenzioni
stipulate tra l'Amministrazione e i privati il potere di derogare
alla disciplina in materia d'uso dei beni pubblici.
L'art. 4 dello Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia,
approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, attribuisce
alla Regione una potestà legislativa molto ampia, anche in materie
che, talvolta trasversalmente, attengono o possono attenere alla
disciplina dell'uso dei beni pubblici. Questa, difatti, non
costituisce una «materia» in senso proprio, non essendo inclusa nè
nell'art. 117 della Costituzione, nè nello Statuto regionale.
In particolare, possono essere ricondotte alla «disciplina
dell'uso dei beni pubblici» disposizioni riconducibili alle materie
di competenza esclusiva regionale di «agricoltura e foreste,
bonifiche, ordinamento delle minime unità culturali e ricomposizione
fondiaria, irrigazione, opere di miglioramento agrario e fondiario
(...)» (art. 4, n. 2, legge cost. 1/1963); «usi civici» (art. 4, n.
4, legge cost. 1/1963); «viabilità, acquedotti e lavori pubblici di
interesse locale e regionale» (art. 4, n. 7, legge cost. 1/1963);
«urbanistica» (art. 4, n. 12 legge cost. 1/1963), «acque minerali e
termali» (art. 4, n. 13, legge cost. 1/1963).
Analogamente, possono attenere alla disciplina dell'uso dei beni
pubblici disposizioni riconducibili ad alcune delle materie che
l'art. 5 dello Statuto friulano attribuisce alla potestà legislativa
concorrente di Stato e Regioni (quali, ad esempio, miniere, cave e
torbiere (n. 10); utilizzazione delle acque pubbliche, escluse le
grandi derivazioni; opere idrauliche di 4ª e 5ª categoria (n. 14);
edilizia popolare (n. 18); toponomastica (n. 19).
Ciò nonostante, è evidente che la potestà legislativa
regionale in queste materie deve svolgersi «in armonia con la
Costituzione, con i principi generali dell'ordinamento giuridico
della Repubblica, con le norme fondamentali delle riforme
economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello Stato,
nonchè nel rispetto degli interessi nazionali e di quelli delle
altre Regioni» (così lo stesso comma 1 dell'art. 4, legge cost.
1/1963).
Il fatto che lo Statuto del Friuli-Venezia Giulia attribuisca
alla Regione la potestà legislativa esclusiva o concorrente in
relazione a materie che possono riguardare l'uso dei beni pubblici
non implica, pertanto, che la Regione, legiferando negli ambiti di
sua competenza, possa consentire ai privati e all'amministrazione di
derogare a disposizioni di legge tramite convenzioni stipulate ai
sensi dell'art. 17 della legge regionale 20 marzo 2000, n. 7 (Testo
unico delle norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso), e dell'art. 11 della legge 7 agosto 1990, n.
241. Il principio di legalità, infatti, implica primato della legge,
tanto rispetto ad atti e provvedimenti amministrativi, quanto
rispetto ad accordi o a convenzioni sostitutivi o integrativi del
contenuto del provvedimento.
E la possibilità di derogare alla legge tramite atti
amministrativi è ammessa nell'ordinamento giuridico solo in casi
tassativi - come nel caso delle ordinanze contingibili e urgenti - e
purchè (come codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha più volte
chiarito) ne siano definiti presupposti, condizioni e limiti.
La disposizione censurata, non definendo l'ambito applicativo
della deroga, che peraltro non appare rispondere ad un interesse
specifico meritevole di tutela (sul quale si basa, invece, la
disciplina delle ordinanze contingibili e urgenti) si pone in grave
contrasto con i principi generali dell'ordinamento giuridico della
Repubblica.
Proprio il carattere generalissimo della deroga fa sì che la
disposizione in parola si ponga in aperto contrasto con la
Costituzione e, in particolare, con i principi costituzionali di
legalità, tipicità e delimitazione della discrezionalità (artt.
70, 76, 77, 97, 117).
Le convenzioni adottate a norma dell'art. 13 della l.r. 12/2012
verrebbero ad essere sostanzialmente equiparate alla legge, essendo
libere di derogare ad un insieme non ben definito di disposizioni
normative, statali o regionali. Ciò appare in evidente contrasto con
il principio di legalità.
Inoltre, sempre in considerazione della sua estensione, la
facoltà di derogare a disposizioni dl legge tramite lo strumento
convenzionale è potenzialmente lesiva dei principi fondamentali
dettati dallo Stato in materie di sua competenza esclusiva o
concorrente.
In particolare, la disposizione in parola è invasiva della
potestà legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento
civile prevista all'art. 117, comma 2, lett. l), della Costituzione.
Al riguardo occorre rilevare che l'art. 11 della legge n.
241/1990, cui l'art. 13, comma 1, l.r. 12/2012 espressamente rinvia,
richiama le disposizioni in materia di contratti contenute nel codice
civile, secondo cui le parti di un contratto non possono violare o
disapplicare norme imperative (l'art. 1322, comma 1, c.c. prevede che
«Le parti possono liberamente determinare il contenuto del contratto
nei limiti imposti dalla legge», l'art. 1344 dispone che «La causa è
illecita quando è contraria a norme imperative, all'ordine pubblico
o al buon costume», l'art. 1346 prevede che «L'oggetto dei contratto
deve essere possibile, lecito, determinato o determinabile»), ma solo
disporre dei diritti disponibili di cui siano titolari.
L'art. 13, comma 1 della l.r. 12/2012, inoltre, lede il principio
di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, dal momento che
consente all'Amministrazione regionale di derogare a disposizioni di
legge nell'ambito di accordi stipulati ai sensi dell'art. 11 della
legge n. 241/1990, facendo venir meno l'eguaglianza dei cittadini di
fronte alla legge. Coloro che stipulano convenzioni o accordi con
l'Amministrazione, infatti, sarebbero facoltizzati a derogare alla
disciplina in materia di uso dei beni pubblici, che resterebbe invece
inderogabile qualora l'Amministrazione provveda unilateralmente.
Infine, in considerazione del fatto che nella «disciplina in
materia d'uso dei beni pubblici» possono rientrare anche le
disposizioni funzionali a garantire la tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e del paesaggio, la norma regionale censurata appare
invasiva anche della potestà legislativa esclusiva statale prevista
all'art. 117, comma 2, lett. s) della Costituzione, e non rispettosa
di quanto previsto all'art. 6, comma 1, n. 3 dello Statuto di
autonomia.
L'art. 6 dello Statuto, infatti, attribuisce alla Regione la
facoltà di adeguare alle sue particolari esigenze le disposizioni
delle leggi della Repubblica, emanando norme di integrazione e di
attuazione anche relativamente ad «antichità e belle arti tutela del
paesaggio, della flora e della fauna». La disposizione censurata,
consentendo potenziali deroghe alla normativa statale in materia dl
tutela dell'ambiente, del paesaggio e dei beni culturali, eccede
quindi l'ambito di autonomia attribuito dalla disposizione statutaria
richiamata, che è limitato alla «integrazione» e alla «attuazione»
delle norme statali, e non consente dunque alla Regione di derogare
alle stesse. Con riferimento al medesimo parametro, la disposizione
è illegittima anche nella parte in cui non esclude dall'ambito di
applicazione della deroga le disposizioni inerenti ai beni di
proprietà statale. L'art. 112 del d.lgs. n. 42/2004, infatti,
prevede che «la legislazione regionale disciplina le funzioni e le
attività di valorizzazione del beni presenti negli istituti e nei
luoghi della cultura non appartenenti alto Stato o dei quali lo Stato
abbia trasferito la disponibilità sulla base della normativa
vigente». Ne consegue che alla Regione non è consentito prevedere
deroghe alle norme relative alla valorizzazione dei beni di
proprietà statale. Questo costituisce un principio fondamentale
della materia della valorizzazione dei beni culturali, vincolante per
il legislatore regionale.

P.Q.M.
Si conclude perchè la disposizione regionale impugnata sia
dichiarata costituzionalmente illegittima.
Si producono:
estratto della delibera del Consiglio dei ministri in data 27
luglio 2012;
relazione, allegata alla medesima delibera, del ministro per
i rapporti con le regioni.
Roma, 30 luglio 2012

L'Avvocato dello Stato: D'Avanzo