1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 47 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 novembre 2005
Ordinanza emessa il 9 novembre 2005 dal G.I.P. del Tribunale di Asti nel procedimento penale a carico di Basso Miriam Ambiente - Regime dei rottami ferrosi - Esclusione dalla normativa dei rifiuti - Contrasto con la nozione di «rifiuto» della Direttiva CEE 91/1956 e della Corte di giustizia delle Comunita' europee - Inosservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario. - Legge 15 dicembre 2004, n. 308, art. 1, commi 25 e 29, limitatamente alla lett. a), aggiuntivo all'art. 6, comma 1, lett. q-bis) del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22. - Costituzione, artt. 11 e 117. (006C0147) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-2006)

IL TRIBUNALE

Letti gli atti del procedimento penale emarginato nei confronti
di Basso Miriam, nata a Canale l'11 agosto 1980 e residente a
Castagnole Lanze, via Vittoria, 8, per il reato di cui all'art. 51,
comma 1, d.lgs. 22 febbraio 1997, n. 22, accertato in Castigliole
d'Asti il 4 marzo 2003 iscritto nel registro delle notizie di reato
in data 7 aprile 2003.
Esaminata la richiesta di archiviazione presentata dal pubblico
ministero dott. Vincenzo Paone in data 14 gennaio 2005, ha
pronunciato la seguente ordinanza.
Rilevato che:
a) la Procura della Repubblica di Asti ha svolto indagini
preliminari nei confronti di Basso Miriam, quale amministratore unico
dall'8 ottobre 2002 della società Magifer S.r.l., con sede in
Costigliole d'Asti, strada Chiaberto 1;
b) questa società è autorizzata all'esercizio delle
operazioni di smaltimento rifiuti descritte nei punti D13 e D15
dell'allegato B) al d.lgs. 5 febbraio 1977, n. 22, (raggruppamento
preliminare e deposito preliminare dei rifiuti in luogo diverso da
quello di produzione) nonchè all'operazione di recupero indicata al
punto R13 dell'allegato C del predetto d.lgs. n. 22/1977 (messa in
riserva dei rifiuti); essa ha inoltre trasmesso alla provincia di
Asti la comunicazione di inizio dell'attività di recupero di rifiuti
non pericolosi soggetta alla procedura semplificata in conformità
agli artt. 31, secondo comma, 33 del d.lgs. n. 22/1977 relativamente
ai rifiuti di ferro, ai rifiuti 3.1, 3.2, 5.1 dell'allegato 1 -
suballegato 1 del d.m. 5 febbraio 1998, recante «Individuazione dei
rifiuti non pericolosi, sottoposti alle procedure semplificate di
recupero ai sensi degli artt. 31 e 33 del d.lgs. 5 febbraio 1977,
n. 22»;
c) nei sopralluoghi compiuti nel corso degli anni 2003 e 2004
i funzionari dell'ARPA (Agenzia regionale per la prevenzione
ambientale) Piemonte hanno accertato che:
c1) la società riceve materiali ferrosi (quali ad es.
fusti di lamiera e imballaggi in metallo classificati con il CER
150104) e non ferrosi provenienti da vari produttori; tali rottami
sono correttamente accompagnati da formulari di identificazione quali
rifiuti, trattandosi di scarti o residui di lavorazioni, dei quali i
produttori si sono disfatti non potendo utilizzarli altrimenti nel
proprio ciclo produttivo;
c2) su questi rifiuti la Magifer avolge operazioni di
cernita e di adeguamento volumetrico finalizzato a ottenere materiali
di dimensioni conformi alle c.d. specifiche CECA, richieste per
l'invio alle fonderie;
c3) stando alle stesse dichiarazioni del responsbile
tecnico della società, i materiali derivanti da queste operazioni
sono «recuperati» e vengono perciò considerati «materia prima
secondaria» pronta per la destinazione in acciaieria;
c4) secondo i responsabili della Magifer S.r.l., quindi,
una volta eseguite le operazioni di recupero su delineate, il rottame
perderebbe la natura di «rifiuto» ed infatti non viene più
movimentato nè dalla Magifer nè dalle acciaierie destinatarie, nel
rispetto delle norme del d.lgs. n. 22/1997, proprio sul presupposto
che il rifiuto verrebbe trasformato dalle operazioni di recupero in
«materia prima secondaria»;
d) questa impostazione non condivisa dal pubblico ministero,
il quale ritiene che la cessione alle acciaierie dei rottami e degli
sfridi ferrosi e non, derivanti dalla cernita, integri il reato di
gestione non autorizzata di rifiuti non pericolosi previsto dall'art.
51, primo comma, lett. a) del d.lgs. n. 22/1997;
e) il rappresentante della pubblica accusa reputa tuttavia
che essa trovi un fondamento normativo, oltre che nel d.m. 5 febbraio
1998, nella lettera q-bis) dell'art. 6 del d.lgs. 5 febbraio 1997,
n. 22, introdotta dall'art. 1, comma 29 della legge 15 dicembre 2004,
n. 308, recante «Deleghe per il riordino della legislazione in
materia ambientale», e nel disposto dei commi 25, 26, 27 e 28 del
medesimo art. 1 della legge n. 308/2004;
f) il pubblico ministero ha sollevato questione di
legittimità costituzionale di tutte le norme primarie sopra citate
per contrasto con gli artt. 11 e 117 della Costituzione, perchè esse
determinerebbero un'ingiustificata restrizione della sfera di
operatività della direttiva CEE, sottraendo alla disciplina del
«rifiuti» gli scarti di lavorazione o i residui dei cicli produttivi
consistenti in rottami ferrosi o non ferrosi e ha chiesto, in
subordine, qualora la questione sollevata fosse ritenuta
manifestamente infondata, l'archiviazione del procedimento:
Ritenuto che:
1) l'art. 6, lett. a) del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22,
definisce rifiuto «qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle
categorie riportate nell'allegato A) e di cui il detentore si disfi o
abbia deciso di disfarsi o abbia l'obbligo di disfarsi»; come si vede
si tratta di una definizione assai ampia in forza della quale tutte
le sostanze e gli oggetti inclusi nell'allegato A) costituiscono
rifiuti e sono, quindi, soggetti alla relativa disciplina, a meno che
essi non siano legalmente (ossia senza violare un obbligo giuridico
di disfarsene) utilizzati dal produttore nel suo ciclo produttivo;
essa riproduce fedelmente la definizione data dall'art. 1 lett. a)
della Direttiva del Consiglio della CEE n. 91/156 del 18 marzo 1991;
2) il d.m. 5 febbraio 1998 recante «Individuazione dei
rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di
recupero ai sensi degli artt. 31 e 33 del d.lgs. n. 22/1997» all'art.
3, comma 3, statuisce che «restano sottoposti al regime dei rifiuti i
prodotti, le materie prime e le materie prime secondarie ottenuti
dalle attività di recupero che non vengono destinati in modo
effettivo ed oggettivo all'utilizzo nei cicli di consumo o di
produzione»; ne consegue che a contrario, debbono ritenersi esclusi
dalla disciplina dei rifiuti quei residuui derivanti dalle operazioni
di recupero, che, come quelli trattati dalla Magifer, vengano
effettivamente utilizzati come materia prima in altri cicli
produttivi; tuttavia, come ricorda il p.m., l'art. 3, comma 3, del
predetto decreto ministeriale, trattandosi di norma secondaria
contrastante con quella priomaria dell'art. 6, lett. a)del d.lgs.
n. 22/1997 deve essere disapplicato dall'autorità giudiziaria;
3) l'art. 1, comma 29 della legge n. 308/2004 nell'introdurre
la lettera q-bis) dell'art. 6 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22,
recante «Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti,
91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui
rifiuti di imballaggio definitivo «materia prima secondaria per
attività siderurgiche e metallurgiche i rottami ferrosi e non
ferrosi derivanti da operazioni di recupero e rispndenti a specifiche
CECA, AISI, CAEF, UNI, EURO o ad altre specifiche nazionali e
internazionali, nonchè i rottami scarti di lavorazioni industriali o
artigianali o provenienti da cicli produttivi o di consumo, esclusa
la raccolta differenziata, che possiedono in origine le medesime
carattestiche riportate nelle speciffiche sopra menzionate»;
4) l'art. 1, comma 25 della legge n. 308/2004 statuisce che i
rottami derivati da scarti di lavorazione o prodotti da cicli
produttivi o di consumo, individuati dal comma 29 «sono definibili
come materie prime secondarie per le attivitià siderurgiche e
metallurgiche» e sono «sottoposti al regime delle materie prime e non
a quello dei rifiuti»;
5) l'art. 1, comma 26 della legge n. 208/2004, dopo aver
fatto salvo il disposto dell'art. 14 del d.l. 8 luglio 2002, n. 138,
conv. con modificazioni nella legge 8 agosto 2002, n. 178, stabilisce
che le materie prime secondarie come definite dal comma 29 non sono
sottoposte al regime dei rifiuti se di detti rottami «il detentore
non si disfi o non abbia deciso di disfarsi o non abbia l'obbligo di
disfarsi» e quindi non li conferisca a «sistemi di raccolta o
trasporto di rifiuti ai fini del recupero e dello smaltimento, ma
siano destinati in modo oggettivo ed effettivo all'impiego nei cicli
produttivi siderurgici o metallurgici»;
6) l'art. 1, comma 27 della legge predetta attribuisce ai
fornitori o produttori esteri di rottami la facoltà di certificarne
la natura di materie prime secondarie, a condizione che questi
soggetti si iscrivano all'albo nazionale delle imprese effettuanti la
gestione dei rifiuti ai sensi del successivo comma 28;
7) l'art. 1, comma 28 della legge n. 308/2004 prevede
l'istituzione di una sezione speciale dell'Albo nazionale delle
imprese esercenti la gestione dei rifiuti previsto dall'art. 30 del
d.lgs. n. 22/1997, precisando che tale sezione sia riservata alle
imprese straniere, anche exstraeuropee, che effettuino le operazioni
di recupero dei rottami elencate nell'allegato C) al d.lgs.
n. 22/1997, osservando le condizioni e le modalità tecniche
riportate nell'allegato 1 al d.m. 5 febbraio 1998;
8) l'art. 14 del d.l. 8 luglio 2002, n. 138, conv. con
modificazioni nella legge 8 agosto 2002, n. 178, detta
l'interpretazione autentica della definizione di rifiuto contenuta
nell'art. 6, lett. a) del d.lgs. n. 22/1997, articolandola in due
commi: nel primo definisce il significato delle formule «si disfi»,
«abbia deciso» e «abbia l'obbligo di disfarsi»; nel secondo esclude
che ricorra in capo al produttore la volontà o l'obbligo di disfarsi
del rifiuto limitatamente ai residui di produzione o consumo, a
condizione che tali residui siano riutilizzati in un qualunque ciclo
produttivo, anche diverso da quello che li ha prodotti, tal quali e
senza recare pregiudizio all'ambiente o dopo un trattamento che però
non comporti nessuna delle operazioni di recupero individuate
nell'allegato C) del d.lgs. n. 22/1997, di seguito elencate:
«R1. Utilizzazione principale come combustibile o come
altro mezzo per produrre energia;
R2. rigenerazione/recupero di solventi;
R3. riciclo/recupero delle sostanze organiche non
utilizzate come solventi (comprese le operazioni di compostaggio e
altre trasformazioni biologiche);
R4. riciclo/recupero dei metalli o dei composti metallici;
R5. riciclo/recupero di altre sostanze inorganiche;
R6. rigenerazione degli acidi o delle basi;
R7. recupero dei prodotti che servono a captare gli
inquinanti;
R8. recupero dei prodotti provenienti dai catalizzatori;
R9. rigenerazione o altri impieghi degli oli;
R10. spandimento sul suolo a beneficio dell'agricoltura o
dell'ecologia;
R.11. utilizzazione di rifiuti ottenuti da una delle
operazioni indicate da R1 a R10;
R12. scambio di rifiuti per sottoporli a una delle
operazioni indicate da R1 a R11;
R13. messa in riserva di rifiuti per sottoporli a una delle
operazioni indicate nei punti da R1 a R12 (escluso il deposito
temporaneo, prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti».
9) allorchè venga eccepita una questione di legittimità
costituzionale, l'autorità giudiziaria deve dapprima verificarne la
rilevanza e successivamente deliberare se sussista quanto meno il
dubbio circa la fondatezza della stessa;
10) la rilevanza implica che il giudizio non possa essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione ossia
che essa abbia natura pregiudiziale;
11) i commi 27 e 28 dell'art. 1 della legge 15 dicembre 2004,
n. 308, sono senz'altro irrilevanti, perchè l'indagato non è un
produttore estero di rottami, bensì un operatore nazionale;
12) parimenti irrilevante è l'art. 14, comma 2, del d.l. 8
luglio 2002, n. 138, conv. con modificazioni nella legge 8 agosto
2002, n. 178, che detta l'interpretazione autentica della definizione
di rifiuto contenuta nell'art. 6, lettera a) del d.lgs. n. 22/1997,
perchè se è vero che esso comporta una restrizione della categoria
dei rifiuti, tuttavia questa norma non si applica al caso in esame;
infatti i rottami trattati dalla Magifer S.r.l., secondo la stessa
prospettazione del rappresentante della pubblica accusa, non vengono
utilizzati tal quali dalle acciaierie, bensì dopo un trattamento che
comporta proprio una delle operazioni tipiche di «recupero», elencate
nell'allegato C) ossia quella sub R13; essi in ogni caso sono beni di
cui i produttori si sono disfatti oggettivamente, cedendoli alla
Magifer per il recupero e che quindi già hanno la qualità di
rifiuti, con la conseguenza che non occorre indagare sull'esistenza o
meno della volontà o dell'obbligo di disfarsi in capo ai produttori,
perchè già avendo acquisito la qualità di «rifiuti» non può
trovare applicazione la deroga prevista dal secondo commma; questa
deroga è, infatti, limitata a due dei tre presupposti del «rifiuto»
ossia la volontà o l'obbligo di disfarsi, che possono riguardare
soltanto il produttore del rifiuto e non già colui che lo gestisce,
perchè quando la sostanza giunge al gestore dei rifiuti ha già
acquisito la qualifica di «rifiuto», dalla quale non può più
giuridicamente liberarsi; in altre parole la norma dell'art. 14,
comma 2 della legge n. 178/2002 non può essere utilmente invocata
dalla Magifer per escludere la sussumibilità dei rottami dalla
stessa gestiti nella categoria dei «rifiuti»;
13) sono invece rilevanti l'art. 14, comma 1 della legge
n. 178/2002 e i commi 25 e 29 dell'art. 1 della legge 15 dicembre
2004, n. 308, perchè i rifiuti trattati dalla Magifer sono per
l'appunto i rottami ferrosi e non ferrosi derivanti da operazioni di
recupero e rispondenti a specifiche CECA, AISI, CAEF, UNI, EURO o
altre specifiche nazionali e internazionali, menzionati nei predetti
commi 25 e 29 dell'art. 1 della legge n. 308/2004 ed è evidente che
essi sono esclusi dalla disciplina dei rifiuti in forza del combinato
disposto di queste due norme, mentre ove esse fossero rimosse
dall'ordinamento giuridico anche la loro cessione alle acciaierie
verrebbe disciplinata dal d.lgs. n. 22/1997; è altresì evidente che
ad essi si applicherebbe anche l'interpretazione autentica
contemplata dall'art. 14, comma 1, della legge n. 178/2002, una volta
che, rimosse dall'ordinamento giuridico le due norme le quali
attribuiscono loro la natura giuridica di «materie prime secondarie»,
dovessero essere restituite alla disciplina giuridica dei «rifiuti»;
14) tuttavia, la questione è manifestamente infondata con
riferimento all'art. 14, comma 1, della legge n. 178/2002, perchè
questa norma nell'interpretare le parole «si disfi o abbia deciso o
abbia l'obbligo di disfarsi» non attribuisce ad esse un significato
diverso e più circoscritto di quello loro pertinente in base al
significato letterale delle parole usate e all'interpretazione logica
di esse;
15) la questione è invece non manifestamente infondata con
riferimento al combinato disposto dei commi 25 e 29 dell'art. 1 della
legge 308/2004, perchè esso esclude dalla disciplina dei rifiuti,
qualificandoli «materie prime secondarie per attività siderurgiche e
metallurgiche i rottami ferrosi e non ferrosi derivanti da operazioni
di recupero e rispondenti a specifiche CECA, AISI, CAEF, UNI, EURO o
ad altre specifiche nazionali e internazionali»;
16) è noto che la Direttiva del Consiglio n. 156 del 19
marzo 1991 ha modificato la precedente Direttiva 75/442/CEE e ha:
16a) posto a base delle modifiche «un livello elevato di
protezione dell'ambiente» (1° considerando);
16b) stabilito in via generale la necessità
dell'autorizzazione per tutte le imprese che «provvedono alla
smaltimento e al recupero dei rifiuti», nonchè per le imprese che a
qualsiasi titolo «si occupano di rifiuti, come gli operatori
intermedi addetti alla raccolta, al trasporto e alla mediazione»,
statuendo che tale autorizzazione debba essere conseguita da tutti
gli stabilimenti o imprese che svolgano operazioni di smaltimento o
di recupero (artt. 9 e 10), sul presupposto che tale scelta
legislativa sia indispensabile per il raggiungimento dell'obiettivo
della tutela dell'ambiente (8° e 10° considerando; artt. 9 e 10);
16c) consentito in via eccezionale la sostituzione
dell'autorizzazione con una iscrizione in favore degli stabilimenti
che «trattano i propri rifiuti o recuperano rifiuti», ma «a
determinate condizioni e purchè rispettino le esigenze di tutela
dell'ambiente» (9° considerando), statuendo che siano tenuti ad
osservare la formalità dell'iscrizione presso le competenti
autorità nazionali gli stabilimenti e le imprese che smaltiscono i
propri rifiuti nei luoghi di produzione e quelli che recuperano
rifiuti prodotti da terzi, purche':
16c.1) non si tratti di rifiuti tossici e nocivi;
16c.2) «le autorità competenti abbiano adottato per
ciascun tipo di attività norme generali che fissano i tipi e le
quantità di rifiuti e le condizioni alle quali l'attività può
essere dispensata dall'autorizzazione»;
16c.3) lo smaltimento e il recupero avvengano senza
pericolo per la salute dell'uomo e senza usare procedimenti o metodi
che potrebbero recare pregiudizio all'ambiente (aria, acqua, suolo,
fauna, flora, rumori, odori, danni al paesaggio e a siti di
particolare interesse) (art. 11);
16d) dato del «rifiuto» la definizione riprodotta
dall'art. 6, lett. a) del d.lgs. n. 22/1977 (art. 1, lett. a);
16e) fatto obbligo agli Stati membri, per quanto qui
interessa, di «promuovere il recupero dei rifiuti mediante riciclo,
reimpiego, riutilizzo o ogni altra azione intesa a ottenere materie
prime secondarie o l'uso di rifiuti come fonte di energia» (art. 3,
comma 1, lett. b);
17) come si vede la Direttiva CEE impone agli Stati membri di
sottoporre a controlli amministrativi tutte le operazioni di gestione
dei rifiuti e consente soltanto una graduazione di questi controlli,
ma esclude che una qualsivoglia attività di gestione dei rifiuti
possa essere liberamente svolta;
18) sul punto si è già pronunciata la Corte di Giustizia
delle Comunità europee, la quale nella sentenza 11 novembre 2004,
causa C-457/02, occupandosi in sede di interpretazione pregiudiziale
dell'art. 14, legge 178/2002, ha stabilito che la nozione di rifiuto
ai sensi dell'art. 1, lett. a), primo comma, della direttiva 75/442
non deve essere interpretata nel senso di escludervi i residui di
produzione o di consumo quand'anche possano essere o siano
effettivamente riutilizzati in un nuovo ciclo di produzione o di
consumo, con o senza trattamento preventivo;
19) da ultimo la Commissione dell'Unione europea in data 5
luglio 2005 ha contestato alla Repubblica italiana di essere venuta
meno agli obblighi derivanti dalla Direttiva 75/442 modificata dalla
Direttiva 91/156, «avendo adottato e mantenendo in vigore l'articolo
1, commi da 25 a 27 e comma 29 della n. 308 del l5 dicembre 2004, per
mezzo del quale alcune sostanze o oggetti, i quali ai sensi della
Direttiva 75/442 modificata sono da considerarsi rifiuti, vengono
invece sottratti all'ambito della legislazione italiana sui rifiuti»
(vedila in www.dirittoambiente.com);
20) alla luce di quanto precede non è manifestamente
infondato il dubbio che i commi 25 e 29 dell'art. 1 della legge
308/2004 si pongano in contrasto con la normativa di fonte
comunitaria, perchè sottraggono alla disciplina dei rifiuti,
nell'accezione dell'art. 1, lett. a) della Direttiva, i rottami ivi
descritti, così restringendo la sfera di operatività sul territorio
nazionale della Direttiva CEE;
21) a differenza dei Regolamenti CEE, la Direttiva non è
immediatamente efficace nell'ordinamento giuridico degli Stati
membri, per cui il giudice nazionale non è legittimato a
disapplicare o non applicare la legge nazionale con essa
contrastante;
22) le norme sopra citate devono quindi essere applicate con
la conseguenza che la richiesta di archiviazione del p.m. dovrebbe
essere accolta perchè il fatto non sussiste, giacchè sulla base
della normativa nazionale i rottami trattati dalla Magifer non
costituiscono «rifiuti» in senso giuridico;
23) va quindi sollevata la questione di legittimità
costituzionale: come argomentato dal p.m., i commi 25 e 29
dell'art. 1 della legge 308/2004 appaiono porsi in contrasto con gli
articoli 11 e 117 della Costituzione, perchè essi violano i precetti
costituzionali che fanno obbligo all'Italia di consentire alle
limitazioni di sovranità necessarie a un ordinamento che assicuri la
pace e la giustizia fra le nazioni (art. 11) e di rispettare i
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario nell'esercizio della
potestà legislativa (art. 117);
24) la questione sollevata è ammissibile, perchè con essa
non si chiede alla Corte costituzionale di invadere la sfera di
discrezionalità riservata al potere legislativo, creando nuove
fattispecie di reati, ma di verificare se una norma di legge
ordinaria contrasti o meno con la Costituzione e quindi se il
legislatore ordinario, nell'esercizio della propria discrezionalità,
abbia o meno violato un principio (quello della subordinazione al
diritto comunitario), recepito nella nostra Costituzione e, come tale
inderogabile stante il carattere rigido della nostra legge
fondamentale; ove la Corte costituzionale dovesse, infatti,
accogliere la questione proposta, verrebbe semplicemente ripristinata
la sfera di operatività della nozione di «rifiuto» come definito
dall'art. 1, lett. a) della Direttiva CEE 91/156, già recepito
dall'art. 6, lett. a) del d.lgs n. 22/1997, senza con ciò
intervenire sulla disciplina sanzionatoria, già stabilita dal
legislatore nazionale e da questo eventualmente liberamente
modificabile.
Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 25 e 29 della legge
15 dicembre 2004, n. 308, recante «Delega al Governo per il riordino,
il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia
ambientale e misure di diretta applicazione», il secondo
limitatamente alla lettera q-bis introdotta nell'art. 6, comma 1, del
d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, per violazione degli artt. 11 e 117
Cost.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il procedimento in corso nei confronti di
Basso Miriam.
Manda alla cancelleria di notificare la presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei ministri e di comunicarla ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento, nonchè di notificarla all'indagato
e comunicarla al p.m.
Asti, addì 8 novembre 2005
Il giudice: Tirone
06C0147