1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 febbraio 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 12 febbraio 2013 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Professioni - Norme della Regione Toscana - Esercizio dell'attivita' di tassidermia e imbalsamazione - Subordinazione alla presentazione di una segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA), anziche' alla denuncia di inizio attivita' prevista in precedenza - Obbligo di frequenza di apposito corso di formazione professionale, salvo per chi e' autorizzato all'esercizio dell'attivita' stessa in altre regioni, in luogo della preesistente abilitazione tramite esami - Previsione che i contenuti del corso di formazione obbligatoria sono definiti con atto del dirigente della competente struttura regionale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa concorrente statale in materia di professioni, riguardo all'individuazione delle figure professionali e dei titoli abilitativi. - Legge della Regione Toscana 3 dicembre 2012, n. 69, artt. 1, 2 e 3. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Acque e acquedotti - Acque minerali e termali - Norme della regione Toscana - Inizio dell'attivita' di utilizzazione di acqua minerale naturale e di sorgente - Subordinazione ad una segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA), presentata allo sportello unico per le attivita' produttive (SUAP), attestante il possesso dei requisiti previsti dall'art. 42 del Regolamento CE 852/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile 2004 - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza statale in materia di tutela della salute, nonche' degli obblighi internazionali derivanti da diritto comunitario. - Legge della Regione Toscana 3 dicembre 2012, n. 69, art. 17. - Costituzione, art. 117, commi primo e terzo. Edilizia - Energia - Norme della Regione Toscana - Interventi di cui ai commi 3 e 4 della legge regionale n. 39/2005 - Previsione dell'assoggettamento a SCIA ai fini degli adempimenti in materia di edilizia e di energia - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza statale in materia di governo del territorio e di protezione civile. - Legge della Regione Toscana 3 dicembre 2012, n. 69, art. 35. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Energia - Norme della Regione Toscana - Impianti di produzione di energia elettrica e termica alimentata da fonti rinnovabili - Regime abilitativo - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza statale in materia di produzione, trasferimento e distribuzione nazionale dell'energia. - Legge della Regione Toscana 3 dicembre 2012, n. 69, art. 37. - Costituzione, art. 117, comma terzo. (13C00072) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-2013)

Ricorso della Presidenza del Consiglio dei ministri (C.F.
80188230587), rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello
Stato (C.F. 80224030587) fax: 0696514000 PEC:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui uffici domicilia ex
lege in Roma alla Via dei Portoghesi n. 12 domicilia;
Contro Regione Toscana, in persona del Presidente della Giunta
Regionale p.t. per la declaratoria di incostituzionalità della legge
Regione Toscana 3 dicembre 2012, n. 69 pubblicata sul B.U.R. n. 67
del 7 dicembre 2012.
Con la legge indicata in epigrafe la Regione Toscana ha dettato
disposizioni tese all'attuazione del principio di semplificazione dei
rapporti fra cittadini, imprese e istituzioni. Pur nella assoluta
condivisibilità dell'obiettivo perseguito, ritiene peraltro la
Presidenza del Consiglio dei ministri che talune disposizioni
presentino profili di incostituzionalità.
1) Gli articoli 1, 2 e 3 apportano modifiche alla previdente
normativa in materia di esercizio dell'attività di tassidermia e
imbalsamazione. In particolare, con l'articolo l viene modificato
l'articolo 2 della 1.r. n.3/1995 («Norme sull'attività di
tassidermia ed imbalsamazione»), mentre con gli articoli 2 e 3
vengono abrogati gli articoli 3 e 4 della citata legge regionale n.
3/1995, che prevedevano, ai sensi della legge n. 157/1992 («Norme per
la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio»), che l'accesso all'attività di tassidermia fosse
soggetto ad una apposita autorizzazione regionale attraverso una
specifica abilitazione rilasciata dalla regione, a seguito di
superamento di un esame presso una commissione regionale nonchè di
una dichiarazione di inizio di attività. Con le disposizioni
censurate la Regione, oltre a prevedere la SCIA in luogo della
preesistente DIA, abroga le disposizioni relative all'abilitazione
tramite esame, ai sensi dell'abrogato articolo 3 della 1.r. n. 3/95,
e prevede, in sostituzione, l'obbligo di frequenza di un corso di
formazione professionale obbligatoria, i cui contenuti sono da
definirsi a cura della regione sulla base delle proprie disposizioni
in materia di formazione professionale entro 120 giorni dall'entrata
in vigore della legge regionale. Tale previsione contrasta con il
costante orientamento di codesta Ecc.ma Corte Costituzionale, (cfr.
sentt. Nn. 300/2010; 57/2007; 424/2006; 153/2006) secondo il quale
«la potestà legislativa regionale nella materia concorrente delle
professioni deve rispettare il principio secondo cui l'individuazione
delle figure professionali, con i relativi profili e titoli
abilitanti, è riservata, per il suo carattere necessariamente
unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle regioni la
disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico
collegamento con la realtà regionale. Tale principio al di là della
particolare attuazione ad opera dei singoli precetti normativi, si
configura infatti quale limite di ordine generale, invalicabile dalla
legge regionale.» Le disposizioni in esame, pertanto, per le
argomentazioni sopra esposte, violano i principi fondamentali in
materia di professioni di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
2) L'articolo 17 della legge regionale sostituisce l'articolo 41
della legge regionale n. 38/2004, relativo alla disciplina dell'avvio
dell'attività di utilizzazione dell'acqua minerale naturale e di
sorgente e prevede al comma l che «l'avvio di un'attività di
utilizzazione dell'acqua minerale naturale e di sorgente è
assoggettato ad una segnalazione certificata di inizio attività
(SCIA), ai sensi dell'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241
presentata allo sportello unico per le attività produttive (SUAP),
attestante il possesso dei requisiti previsti dall'articolo 42 e dal
regolamento (CE) 852/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio del
29 aprile 2004 sull'igiene dei prodotti alimentari [...]». I commi 3
e 4 dell'articolo riformulato prevedono, poi, che «il comune esercita
una verifica del rispetto delle disposizioni di legge e di
regolamento, entro sessanta giorni dalla data di presentazione della
SCIA» e che «l'azienda USL può effettuare, entro trenta giorni dal
ricevimento della SCIA di cui al comma 1, un sopralluogo di verifica
presso la sede dell'attività di utilizzazione dell'acqua minerale
naturale e di sorgente [...]».
Si osserva, al riguardo, che la suddetta disciplina regionale
contrasta con la normativa nazionale di riferimento, rappresentata
dagli articoli 6 e 22 del d.lgs. n. 176/2011 (di attuazione della
direttiva europea 2009/54/CE, sull'utilizzazione e la
commercializzazione delle acque minerali naturali), secondo i quali
l'utilizzazione di un'acqua minerale naturale e di un'acqua di
sorgente è subordinata ad autorizzazione regionale (art. 6, comma
1), e che tale autorizzazione è rilasciata «previo accertamento che
gli impianti destinati all'utilizzazione siano realizzati in modo da
escludere ogni pericolo di inquinamento e da conservare all'acqua le
proprietà, corrispondenti alla sua qualificazione, esistenti alla
sorgente». Gli articoli 7 e 23 della medesima normativa nazionale,
relativi alle condizioni per il rilascio dell'autorizzazione,
stabiliscono gli accertamenti che devono essere effettuati dagli
organi regionali ai fini del rilascio dell'autorizzazione medesima.
La disposizione regionale in esame, pertanto, prevedendo, in
luogo dell'autorizzazione (forma di controllo preventivo) la SCIA
(che implica invece dei controlli successivi), espone i cittadini al
rischio di danni per la salute, tanto più in considerazione che la
medesima norma regionale prevede i sopralluoghi da parte delle
Autorità Sanitarie come meramente facoltativi («l'azienda USL può
effettuare, entro trenta giorni dal ricevimento della SCIA di cui al
comma 1, un sopralluogo di verifica ...)».
Codesta Corte, con sentenza n. 244/2012, a seguito di ricorso
promosso dalla medesima regione Toscana avverso i citati articoli 6,
7 comma 1, 22 e 23 del d.lgs. n. 176/2011 ha ritenuto non fondate le
questioni sollevate dalla regione, rilevando in primo luogo che
l'istituto dell'autorizzazione è previsto direttamente dalla
normativa comunitaria e che non può essere derogato dalla Regione,
precisando che «il legislatore comunitario, nell'esercizio della
propria discrezionalità normativa, ha ritenuto prevalente, rispetto
a quella della semplificazione amministrativa dei procedimenti, la
finalità dì assicurare la tutela della salute dei consumatori di
acque minerali.
Nell'ordinamento nazionale analoga finalità costituisce un
interesse generale, costituzionalmente rilevante, in quanto species
del più ampio genus della salute del singolo individuo e della
collettività di cui all'art. 32 Cost. e, nel caso di specie, anche
pienamente conforme alla regola introdotta dal legislatore
comunitario».
Infine, la Corte ha affermato che la disciplina di cui al d.lgs.
n. 176 del 2011, «proprio perchè in larga misura pedissequamente
riproduttiva delle previsioni comunitarie - sintetiche per
definizione quanto ai loro enunciati - contenute nella direttiva
2009/54/CE, detta nella specie una disciplina di principio della
materia, comunque non modificabile dalla fonte regionale, pena la
mancata o incompleta attuazione dell'atto comunitario. Poichè tale
normativa si pone quale disciplina di principio [...] essa non appare
in contrasto nè con l'art. 117, terzo comma, nè con l'art. 118
Cost». Pertanto, la disposizione regionale in esame, contrastando con
gli articoli 6 e 22 del d.lgs. n. 176/2011, recanti norme di
principio in materia di tutela della salute, viola l'articolo 117,
terzo comma della Costituzione. Essa, inoltre, disattendendo quanto
previsto dalla normativa comunitaria (si veda l'allegato II,
paragrafo 1, della direttiva europea 2009/54/CE, ai sensi del quale
«l'utilizzazione di una sorgente d'acqua minerale naturale è
subordinata all'autorizzazione dell'autorità responsabile del paese
in cui l'acqua è stata estratta, previo accertamento della sua
conformità ai criteri di cui all'allegato I, parte I), viola
altresì l'articolo 117, comma 1 della Costituzione, ai sensi del
quale la potestà legislativa regionale, come quella statale, deve
essere in ogni caso esercitata nel rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario.
3) L'articolo 35 sostituisce l'articolo 16 della L.R. 39/2005 ove
al comma 1 viene previsto che: «Gli interventi di cui ai commi 3 e 4
sono soggetti a SCIA, ai fini degli adempimenti in materia edilizia e
di energia, nel rispetto delle disposizioni di cui al titolo VI della
LR. n. 1/2005, delle disposizioni di cui ai commi 2, 5 e 6, del
presente articolo, nonchè nel rispetto degli articoli 3, 3-bis,
3-ter, 8, 10, 18, 20, 21, 26, 39 e 42, della presente legge.»
Al riguardo, si ritiene che la predetta disposizione presenti
profili di incostituzionalità in materia di governo del territorio e
protezione civile di cui all'art. 117, comma 3, Cost., laddove fa
riferimento alla necessità del rispetto delle disposizioni di cui
all'articolo 10 della medesima LR. N. 39/2005 (in materia sismica),
per le quali, nella seduta del 3 agosto 2012, il Consiglio dei
Ministri aveva deliberato l'impugnativa con riferimento alle
modifiche apportate a tale LR n. 39/2005 ad opera della L.R. n.
29/2012, che avevano escluso talune opere dal rilascio delle
autorizzazioni per l'inizio dei lavori nelle zone sismiche da parte
del competente ufficio tecnico della regione.
Si rammenta che, ai sensi dell'articolo 19, comma 1, della legge
n. 241/1990, le disposizioni in materia di SCIA non si applicano, tra
l'altro, ai casi previsti dalla normativa per le costruzioni in zone
sismiche.
Si fa rilevare, poi, che il fatto che le succitate disposizioni
regionali violino principi fondamentali contenuti nella normativa
statale di riferimento nella suddetta materia, che, come noto,
impongono specifici obblighi in capo agli Enti regionali, è anche
dimostrata dall'abrogazione del comma 5 dell'articolo 12 della LR n.
39/2005, per effetto dell'articolo 32, comma 2, nonchè
dall'abrogazione della lettera k) del comma 2 dell'articolo 39 della
L.R. n. 39/2005, disposta dall'articolo 47, comma 5 della legge in
esame.
Infatti, la prima delle predette disposizioni prevedeva che la
Regione potesse intervenire nel procedimento e nella conferenza di
servizi di cui al comma 2 (conferenza di servizi per il rilascio
dell'autorizzazione unica), al fine di assicurare il coordinamento
interregionale ed infraregionale. La seconda, che il regolamento
regionale di attuazione della suddetta LR n. 39/2005 disciplinasse le
modalità e le forme di redazione e di presentazione degli elaborati
progettuali e della documentazione di cui all'articolo 10, commi 5 e
6, da presentare ai competenti uffici regionali ai fini di
prevenzione del rischio sismico.
4) L'art. 37, che sostituisce l'art. 17 della 1.r. 39/2005, ai
commi 2, lett. a) b) f), 3 lett. a), 5 lett. a) b) c), e 11 individua
una serie di interventi inerenti l'installazione di impianti a fonti
rinnovabili che producono energia elettrica e termica che «non
necessitano di titolo abilitativo».
Tali disposizioni disciplinano in modo diverso il regime
abilitativo per gli interventi sopra previsti in difformità con la
normativa statale di cui agli articoli 6, comma 11, e 7, commi 1, 2 e
5 del d.lgs. n. 28/2011 e con le disposizioni di cui alle linee guida
nazionali approvate con d.m. 10 settembre 2010, e pertanto si pongono
in contrasto con essa in relazione alla natura di principio
fondamentale della materia dei regimi di abilitazione alla
costruzione ed esercizio degli impianti di produzione di energia
elettrica e termica da fonti rinnovabili, eccedendo dalla competenza
legislativa concorrente di cui all'articolo 117, comma 3 della
Costituzione.
In particolare, l'articolo 6, comma 11, del d.lgs. 28/2011,
tramite rinvio alle linee guida nazionali, individua gli interventi
da assoggettare a mera comunicazione, precisando che «Le Regioni e le
Province autonome possono estendere il regime della comunicazione di
cui al precedente periodo ai progetti di impianti alimentati da fonti
rinnovabili con potenza nominale fino a 50 kW, nonchè agli impianti
fotovoltaici di qualsivoglia potenza da realizzare sugli edifici,
fatta salva la disciplina in materia di valutazione di impatto
ambientale e di tutela delle risorse idriche». Lo stesso va affermato
per quanto riguarda il regime di abilitazione per gli impianti di
produzione di energia termica da fonti rinnovabili come disciplinato
dall'art. 7 del d.lgs. 28/2011.
L'articolo 7 del d.lgs. 28/2011, commi 1, 2 e 5, prevede, in base
alla tipologia di impianto e in presenza di determinate condizioni,
l'applicazione di due differenti regimi della comunicazione (quella
di cui al decreto legislativo 30 maggio 2008, n. 115 e quella di cui
ai d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380).
Dal raffronto delle disposizioni regionali indicate con le
evocate disposizioni nazionali, i profili di contrasto possono essere
così sintetizzati:
a) la norma statale (art. 7, commi 1 e 2) consente la
comunicazione di inizio lavori secondo il regime speciale di cui al
d.P.R. 380/2001 ovvero al d.lgs. 115/2008, qualora ricorrano talune
specifiche condizioni; la disposizione regionale (nuovo art. 17,
comma 2, lett. a) e b)) prevede per gli stessi interventi il regime
della comunicazione, senza tuttavia specificare a quale dei due tipi
di comunicazione ci si debba riferire (quella di cui al d.P.R.
380/2001 ovvero quella di cui al d.lgs. 115/2008) e senza recepire le
condizioni indicate nella norma statale per l'applicazione di tale
regime semplificato.
B) la norma statale (art. 6, comma 11) consente alle Regioni
di prevedere la Comunicazione per gli impianti a fonte rinnovabile,
indipendentemente dalla fonte rinnovabile di alimentazione e dal tipo
di energia che producono (elettrica o termica), a condizione che tali
impianti abbiano una potenza non superiore a 50 KW; la norma
regionale (comma 2, lett. f), prevede illegittimamente l'applicazione
della comunicazione agli impianti alimentati da biomassa fino a 0,5
MW termici e quindi di potenza superiore alla soglia dei 50 KW di cui
alla norma statale;
c) dal combinato disposto dell'art. 6, coma 11, del d.lgs.
28/2011 e del paragrafo 12.5, lett. a) delle linee guida nazionali,
il regime della comunicazione è applicabile ai singoli generatori
eolici, a condizione che siano collocati su edifici esistenti e che
abbiano una potenza nominale massima di 50 KW; la disposizione
regionale (comma 3, lett. a) non fissa il limite di potenza di 50 KW,
ed estende l'applicazione del predetto regime anche agli impianti non
collocati su edifici (ad es., a terra).
D) la norma regionale (comma 5, lett. a) contrasta con la
norma statale (art. 6, comma 11, d.lgs. 28/2011), nella parte in cui
ricomprende tra gli impianti assoggettati a comunicazione anche gli
impianti di produzione di energia elettrica e termica alimentati da
fonti rinnovabili non fissando per questi ultimi il limite di potenza
fino a 50 KW come indicato dalla norma statale;
e) la norma regionale (comma 5, lett. b), assoggetta a
comunicazione di inizio lavori gli impianti che producono energia
elettrica aventi una capacità di generazione compatibile con il
regime di scambio sul posto (che sono quelli con capacità di
generazione fino a 200 KW, e in alcuni casi anche superiore a 200
KW), mentre la norma statale (art. 6, comma 11) per l'applicazione
della comunicazione fissa il limite di potenza fino a 50 KW.
F) la norma regionale (comma 5, lett. c) contrasta con le
norme statali (art. 7, commi 1 e 2. del d.lgs. 28/2011), nella parte
in cui assoggetta a comunicazione gli impianti solari termici senza
richiamare le condizioni previste dalla predetta norma statale.
Inoltre, non viene specificato a quale tipo di comunicazione occorre
riferirsi (quella di cui al d.P.R. 380/2001 ovvero quella di cui al
d.lgs. 115 /2008); la medesima norma contrasta, inoltre, con l'art.
7, comma 5, in quanto consente la collocazione degli impianti in siti
diversi da quelli contemplati dalla norma statale che sono gli
edifici e gli spazi liberi privati annessi.
Altri profili di incostituzionalità si rilevano nell'articolo
17, comma 11, della legge regionale 39/2005, come sostituito
dall'art. 37 della legge in esame.
Tale disposizione stabilisce che non necessitano di titolo
abilitativo le modifiche e manutenzioni degli impianti di cui agli
articoli 11, 13, 15, 16. comma 3, e 16 bis, comma 4, esistenti o in
corso di realizzazione; l'articolo 13 reca disposizioni relative
all'autorizzazione unica e al relativo procedimento di rilascio per
la realizzazione e l'esercizio degli impianti di produzione di
energia elettrica da fonti rinnovabili.
Il predetto articolo 17, comma 11, contrasta con quanto previsto
dalla normativa nazionale all'art. 5, comma 3, del d.lgs. 28/2011,
secondo cui «Con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di
concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare, previa intesa con la Conferenza unificata, di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono
individuati per ciascuna tipologia di impianto e di fonte, gli
interventi di modifica sostanziale degli impianti da assoggettare ad
autorizzazione unica, fermo restando il rinnovo dell'autorizzazione
unica in caso di modifiche qualificate come sostanziali ai sensi del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. Fino all'emanazione del
decreto di cui al periodo precedente non sono considerati sostanziali
e sono sottoposti alla disciplina di cui all'articolo 6 (cioè alla
procedura abilitativa semplificata PAS) gli interventi da realizzare
sugli impianti fotovoltaici, idroelettrici ed eolici esistenti, a
prescindere dalla potenza nominale, che non comportano variazioni
delle dimensioni fisiche degli apparecchi, della volumetria delle
strutture e dell'area destinata ad ospitare gli impianti stessi, nè
delle opere connesse. Restano ferme, laddove previste, le procedure
di verifica di assoggettabilità e valutazione di impatto ambientale
di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152....».
La previsione nazionale rinvia ad un apposito decreto statale la
definizione degli interventi di modifica sostanziale degli impianti a
fonti rinnovabili che sono da assoggettare ad autorizzazione,
dettando i criteri valevoli in via transitoria per individuare le
modifiche non sostanziali degli impianti esistenti da assoggettare
alla procedura abilitativa semplificata (PAS) nelle more
dell'emanazione di detto decreto.
Al riguardo, va ribadito anche che la individuazione del regime
abilitativo delle modifiche, in quanto principio fondamentale della
materia, spetta al legislatore statale. Ciò sia perchè il regime
non può che essere lo stesso su tutto il territorio nazionale, pena
l'ingiustiticata discriminazione tra le iniziative economiche nelle
diverse Regioni del Paese, sia perchè tale uniformità del regime
abilitativo garantisce la sussistenza di un equilibrio tra la
competenza esclusiva statale in materia di ambiente e paesaggio e
quella concorrente in materia di energia, garantendo, in tal modo,
una preventiva ponderazione concertata tra le esigenze connesse alla
produzione di energia e gli interessi ambientali, anche attraverso la
prevista intesa della Conferenza unificata in ossequio al principio
di leale cooperazione in ragione delle diverse materie interessate
(tutela del territorio, tutela dell'ambiente, produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia).
La norma regionale in quanto assoggetta tout court le modifiche
impiantistiche (senza specificarne la natura sostanziale o non) al
regime della libera attività, prevedendo quindi la mera
comunicazione, contrasta con l'art. 5, comma 3, del d.lgs. 28/2011,
che in via transitoria assoggetta a PAS (quindi ad un regime che
sebbene semplificato è tuttavia più stringente e rigoroso della
mera comunicazione) le sole modifiche non sostanziali e per i soli
impianti esistenti.
Per quanto riguarda le modifiche sostanziali degli impianti, va
osservato che, in attesa dell'emanazione del predetto decreto
interministeriale, il legislatore nazionale ha implicitamente fatto
salvo il principio, corollario del generale principio di legalità,
della identità di forma (contrarius actus) tra il provvedimento
abilitativo originario e la sua variante. Le disposizioni regionali
indicate contrastano quindi con l'art. 117, comma 3, della Cost., in
materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia».

P. Q. M.

Propone impugnativa della legge regionale in epigrafe chiedendo
dichiararsi la incostituzionalità delle disposizioni richiamate. Con
ogni conseguente statuizione.
Roma, 4 febbraio 2013

L'avvocato dello Stato: Nunziata