1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 8-4-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 209 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 luglio 1997- 12 marzo 1998
N. 209 Ordinanza emessa il 9 luglio 1997 (pervenuta alla Corte costituzionale il 12 marzo 1998) dal tribunale amministrativo regionale dell'Umbria sul ricorso proposto dalla Belvedere S.r.l. contro il Ministero dell'interno ed altri Servizi antincendi - Servizi di vigilanza a pagamento - Obbligatorio affidamento, per i locali di pubblico spettacolo, al Corpo nazionale dei vigili del fuoco - Incidenza sui principi di liberta' di iniziativa economica privata e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 90/1994 e 97/1996 di non fondatezza di questioni analoghe non condivise dal giudice rimettente. (Legge 26 luglio 1965, n. 966, art. 2, lett. B)). (Cost., art. 41 e 97). (098C0326) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 8-4-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 174/1997
proposto dalla Belvedere S.r.l., rappresentata e difesa dall'avv.
Mario Rampini, con lui elettivamente domiciliata, in Perugia, viale
Indipendenza n. 49; contro il Ministero dell'interno, in personale
del Ministro pro-tempore, la prefettura di Perugia in persona del
prefetto pro-tempore, la Commissione provinciale di vigilanza sui
locali di pubblico spettacolo, in persona del Presidente pro-tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato,
domiciliataria per legge nella sua sede, in Perugia, via degli Offici
n. 14, e il Comando provinciale dei vigili del fuoco di Perugia, in
persona del suo comandante pro-tempore, non costituito in giudizio;
per l'annullamento del verbale della Commissione di vigilanza sui
locali di pubblico spettacolo del 23 ottobre 1996, del precedente
verbale datato 22 ottobre 1996 e delle direttive ministeriali
richiamate;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
dell'interno;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita, alla pubblica udienza del 9 luglio 1997, la relazione del
cons. A. Migliozzi e uditi, altresì, l'avv. Rampini, per la società
ricorrente e l'avvocato dello Stato Morici, per la pubblica
amministrazione;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F a t t o
La società Belvedere S.r.l. gestisce da qualche anno la discoteca
"Formula uno" sita in comune di Città di Castello. Riferisce di
avere da tempo adeguato le sale del suddetto locale, destinate a
discoteca e a ballo liscio, alle prescrizioni normative emanate in
tema di prevenzione incendi, impiegando una serie di accorgimenti
tecnici che avrebbero fortemente limitato il rischio e la
propagazione degli incendi, inoltre utilizzerebbe regolarmente
squadre di operatori idonei, formate da dipendenti o soci in numero
non inferiore a tre, al fine di attendere alla vigilanza antincendio
all'interno del locale.
Il Ministero dell'interno con decreto n. 261 del 22 febbraio 1996,
emanato ai sensi dell'art. 4, comma 3, del d.-l. 28 agosto 1995, n.
361, ha adottato il regolamento recante norme sui servizi di
vigilanza antincendio da parte dei vigili del fuoco sui luoghi di
spettacolo e di trattenimento.
Avverso il citato regolamento la società Belvedere ha proposto
ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
In esecuzione del citato regolamento la Commissione di vigilanza
sui locali di pubblico spettacolo nella seduta del 23 ottobre 1996 ha
stabilito che nella discoteca Formula Uno con capienza di 2675
persone, la vigilanza antincendio deve essere effettuata da tre
unità dei vigili del fuoco.
Col ricorso all'esame la Belvedere S.r.l. ha impugnato tale
provvedimento, deducendone la illegittimità per i seguenti motivi:
1) violazione e/o errata e/o falsa applicazione della legge 25
luglio 1965, n. 966, del d.P.R. 29 luglio 1982 n. 577, dell'art. 4
del d.-l. 28 agosto 1995, n. 361, convertito, con modificazioni,
nella legge 29 luglio 1995, n. 437.
Violazione dei principi costituzionali di cui agli artt. 3, 24 e 41
della Costituzione - Eccesso di potere per difetto assoluto dei
presupposti, illogicità ed ingiustizia manifesta.
Il decreto ministeriale e la delibera della Commissione di
vigilanza nel prevedere l'obbligo degli esercenti pubblico spettacolo
di richiedere ai vigili del fuoco, a titolo oneroso, il servizio di
vigilanza sono illegittimi vuoi perchè esorbitano dai poteri
conferiti dalla legge all'Autorità amministrativa statale vuoi
perchè finiscono col recare prestazioni patrimoniali
autoritativamente imposti, incidenti, come tali, su poteri
costituzionalmente garantiti;
2) violazione di legge e specificatamente della legge 26 luglio
1965, n. 966 e del d.-l. 28 agosto 1995, n. 361 - Eccesso di potere
per arbitrarietà, illogicità manifesta e difetto assoluto dei
presupposti: il regolamento adottato dal Ministero nel prevedere
l'obbligo di garantire il servizio di vigilanza unicamente mediante
l'utilizzazione onerosa del personale del Corpo dei VV.FF. esclude la
possibilità di soluzioni alternative precludendo così alla
Commissione di vigilanza di decidere l'utilizzo di altre misure di
sicurezza alternative a quella inderogabilmente stabilita dal
regolamento stesso;
3) eccesso di potere per sviamento di potere, illogicità
manifesta e contraddittorietà - Violazione degli artt. 97 e 36 della
Costituzione nonchè violazione dei principi generali e della
normativa dettata in tema di orario di lavoro, in particolare, degli
artt. 9 del decreto del Presidente della Repubblica n. 13/1986 e del
decreto del Presidente della Repubblica n. 269/1987. Attraverso
l'impugnato regolamento l'Amministrazione ha inteso, in realtà,
perseguire una finalità estranea a quella della tutela
dell'incolumità pubblica nei locali, volendosi invero, ricercare i
proventi necessari ad alimentare un fondo per il personale dei VV.FF.
Inoltre, con l'imposizione del servizio in questione vengono
stabilite prestazioni lavorative aggiuntive e tanto incide in modo
sostanziale sull'istituto dell'orario di lavoro, con conseguente
elusione della normativa che disciplina la durata di tale orario;
4) violazione dell'art. 2 lett. p) della legge n. 966/1965 e
dell'art. 4, comma 3, del d.-l. 28 agosto 1995 n. 361, convertito
nella legge 27 ottobre 1995, n. 437 - incompetenza, eccesso di potere
per contraddittorietà, illogicità ed ingiustizia manifesta: la
determinazione circa l'entità dei servizi è stata demandata alla
competenza esclusiva della Commissione provinciale di Vigilanza
sicchè il Ministro nell'emanare il Regolamento avrebbe dovuto
omettere qualsiasi prescrizione in ordine alla consistenza del
servizio di che trattasi. Al contrario, con l'impugnato Regolamento,
il Ministero dell'interno ha stabilito tassativamente le unità
minime di vigili del fuoco per ciascun tipo di locale e tanto in
violazione della surrichiamata normativa;
5) violazione dell'art. 4 comma 2 del decreto ministeriale n.
261 del 22 febbraio 1996 nonchè eccesso di potere per arbitrarietà,
erroneità dei presupposti, difetto dei presupposti, difetto di
istruttoria, illogicità e ingiustizia manifesta sull'assunto che
nella specie mancherebbe la proposta del Comandante provinciale dei
vigili del fuoco prevista dalla normativa regolamentare;
6) violazione dell'art. 5 del regolamento - eccesso di potere per
difetto di istruttoria, contraddittorietà, omessa valutazione di
rilevanti presupposti, difetto assoluto dei motivi, arbitrarietà
posto che nella specie non v'è stata una preventiva valutazione
della Commissione provinciale di vigilanza in ordine alle
caratteristiche del locale, alla peculiarità delle manifestazioni
che in esso si svolgono, al livello di rischio ipotizzabile nonchè
ai sistemi di protezione attiva e passiva;
7) violazione dell'art. 5 del decreto ministeriale n. 261/1996 e
dell'art. 3 della legge n. 241/1990 nonchè eccesso di potere per
arbitrarietà, erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria,
difetto di motivazione, illogicità e ingiustizia manifesta dal
momento che le caratteristiche e le peculiarità della discoteca sono
state del tutto ignorate dalla Commissione;
8) violazione dell'art. 141 del Regolamento di pubblica sicurezza
e della circolare n. 16 del 15 dicembre 1951: nell'impugnato verbale
della Commissione di vigilanza non risulta la prescritta presenza del
sindaco.
Si è costituito in giudizio l'intimato Ministero dell'interno che
ha in via preliminare eccepito l'inammissibilità del ricorso,
contestando nel merito la fondatezza dei motivi di gravame di cui ha
chiesto la reiezione.
All'odierna udienza pubblica il ricorso è passato in decisione.
D i r i t t o
Va, in primo luogo esaminata l'eccezione di inammissibilità del
ricorso sollevata dalla difesa dell'Amministrazione resistente.
Essa è infondata.
Oggetto precipuo del gravame all'esame è il verbale della
Commissione di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo del 23
ottobre 1996 nel quale viene definita la consistenza delle unità da
adibire al servizio di vigilanza antincendi presso la discoteca
"Formula Uno" e in relazione a tale atto vengono dedotti oltre che
censure di illegittimità derivata, specifici, autonomi vizi di
legittimità del tutto indipendenti da quelli formulati avverso il
d.m. 22 febbraio 1996 n. 261 già impugnato con ricorso straordinario
al Capo dello Stato e tanto non può non rendere ammissibile il
ricorso n. 174/1997.
Passando all'esame del merito del ricorso, occorre individuare con
precisione il concreto oggetto della controversia introdotta con
l'atto all'esame, ancorandolo al fatto che parte ricorrente, titolare
di una licenza per trattenimenti danzanti in locali con capienza
superiore a 1500 persone, contesta la legittimità di disposizioni
amministrative che impongono alle aziende private di utilizzare il
servizio di vigilanza antincendio fornito, dietro relativo compenso,
da personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco.
Quelli che seguono sono, in particolare, i contorni normativi della
questione qui sollevata.
La legge 26 luglio 1965 n. 966, dal titolo "Disciplina delle
tariffe, delle modalità di pagamento e dei compensi al personale del
Corpo nazionale dei vigili del fuoco per i servizi a pagamento"
all'art. 1 stabilisce che: "i servizi di soccorso tecnico, quando
non vi sia pericolo imminente di danno a persone ed a cose e le
visite e i servizi
di vigilanza, ai fini della prevenzione incendi resi dal Corpo
nazionale dei vigili del fuoco ... sono effettuati a pagamento, in
conformità delle disposizioni della presente legge".
Al successivo art. 2 poi prevede che "gli enti ed i privati sono
tenuti a richiedere: ... b) i servizi di vigilanza a locali di
pubblico spettacolo, da effettuarsi nei limiti ed in conformità
delle prescrizioni stabilite dalle Commissioni permanenti provinciali
previste dall'art. 141 del regolamento di pubblica sicurezza 6
maggio 1940 n. 635".
Successivamente il Ministero dell'interno con decreto 22 febbraio
1996 n. 261 ha adottato il "Regolamento recante norme sui servizi di
vigilanza antincendio da parte dei vigili del fuoco sui luoghi di
spettacolo e trattenimento".
L'art. 2 di detto decreto ministeriale reca al comma 1 la
definizione di vigilanza antincendio stabilendo che per essa si
intende "il servizio di presidio fisico da epletarsi nelle attività
in cui fattori comportamentali o sequenze di eventi incontrollabili
possono assumere rilevanza tale da determinare condizioni di rischio
non preventivabili e quindi non affrontabili solo con misure tecniche
di prevenzione". Al comma 2 detto articolo precisa pure che "il
servizio di cui al comma precedente, è finalizzato al completamento
delle misure di sicurezza, peculiari dell'attività di prevenzione
incendi, a prevenire situazioni di rischio e ad assicurare
l'immediato intervento con persone e mezzi tecnici del Corpo
nazionale dei vigili del fuoco nel caso si verifichi l'evento
dannoso".
L'art. 3 del citato decreto fissa inoltre il campo di applicazione
di tali disposizioni stabilendo (comma 1) che ... "i servizi di
vigilanza antincendi che, a termini dell'art. 2 della legge 26 luglio
1965 n. 966, debbono essere obbligatoriamente richiesti da enti e
privati, sono resi nei locali in cui si svolgono attività di
pubblico spettacolo e trattenimento così come individuati al
successivo art. 4 ... ".
Quest'ultimo, invero, stabilisce al punto 1 che "i servizi di
vigilanza nei locali di pubblico spettacolo e trattenimento, a
termini dell'art. 2, comma primo, lett. b) della legge 26 luglio
1965 n. 966 sono resi a pagamento dal Corpo nazionale dei vigili del
fuoco in esecuzione delle apposite deliberazioni delle commissioni
provinciali di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo ... ". Al
successivo punto 3 poi precisa inequivocabilmente che "il servizio
di vigilanza deve essere obbligatoriamente chiesto da parte dei
titolari delle seguenti attività di pubblico spettacolo e
trattenimento; ... g) locali ove si svolgano trattenimenti danzanti
con capienza superiore a 1.500 persone".
Agli articoli successivi (5, 7 e 8) sono poi disciplinati
rispettivamente l'entità del servizio, le modalità di svolgimento
dello stesso e gli adempimenti di enti e privati.
Dal quadro normativo testè illustrato deriva un procedimento
dell'azione amministrativa per così dire a "cascata": a) la legge
(la n. 966/1995) fissa in generale l'obbligo per i privati di
richiedere il servizio a pagamento della vigilanza antincendio; b) la
normativa regolamentare di cui al citato decreto ministeriale n.
261/1996, in attuazione della disciplina legislativa, dà forma e
contenuto all'obbligo fissato dal legislatore stabilendo in
particolare le modalità di svolgimento del servizio, il suo campo di
applicazione e quant'altro necessario per definire il servizio in
parola e l'obbligo a questo connessa; c) infine, la Commissione di
vigilanza sui locali di pubblico spettacolo, in ulteriore esecuzione
della normativa di rango primario e secondario testè riportata, cura
di definire l'entità del servizio, assegnando le unità da assegnare
presso i singoli locali.
Ora un giudizio volto a stabilire la legittimità o meno degli atti
impugnati (il decreto ministeriale n. 261/1996 e il verbale della
Commissione di vigilanza sui pubblici spettacoli del 23 ottobre 1996)
involge necessariamente una valutazione della legittimità della
norma di rango legislativo agli stessi sottesa (l'art. 2, lett. b)
della legge 26 luglio 1965 n. 966) e si che il Collegio ritiene al
riguardo di nutrire qualche dubbio in ordine alla conformità
costituzionale di una norma di siffatto genere.
Ritiene allora questo Tribunale che soltanto in presenza di una
declaratoria di incostituzionalità del citato art. 2 della legge n.
966/1965 si possa procedere ad una conseguenziale dichiarazione di
illegittimità degli atti impugnati, stante, allo stato la perdurante
vigenza nell'ordinamento di una norma i cui effetti non potrebbero
essere superati da una sentenza di annullamento delle determinazioni
amministrative vuoi di tipo regolamentare vuoi di specifico dettaglio
assunte dall'Amministrazione che nella citata disposizione di legge
trovano sostegno e legittimità.
Ciò posto, il Collegio ritiene di sollevare d'ufficio questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 2, lett. b), della legge n.
966 del 26 luglio 1965 per contrasto con numerosi parametri
costituzionali e per eccesso di potere legislativo.
Tale questione oltrechè rilevante (come sopra evidenziato) appare
non manifestamente infondata per le ragioni che qui di seguito si
vanno ad illustrare.
Il Collegio non ignora le sentenze della Corte costituzionale del
7-15 marzo 1994 n. 90 e del 25 marzo-30 aprile 1996 con le quali è
stata affermata la legittimità costituzionale del regime di
"monopolio" sotto il quale in sostanza il Corpo nazionale dei vigili
del fuoco esercita il servizio di vigilanza in questione, ma in
questa sede i dubbi di costituzionalità dell'art. 2 citato vengono
in rilievo sotto altri, diversi profili.
Indubbiamente il servizio di vigilanza di che trattasi nell'ambito
delle misure di prevenzione degli incendi ha una sua precipua
rilevante importanza volto com'è ad assicurare la sicurezza e la
salvaguardia delle persone e ad evitare eventi dannosi all'ambiente,
ai beni e alle cose in generale, pur tuttavia la concreta fruibilità
di tale servizio come configurata dal legislatore pare confliggere
con i principi costituzionali sanciti dagli artt. 41 e 97 della legge
fondamentale dello Stato.
L'art. 2, lett. b), impone per i locali di pubblico servizio
l'obbligo di richiedere il servizio di che trattasi il cui
espletamento avviene però dietro relativo compenso (secondo le
tariffe previste dalla normativa regolamentare sicchè il titolare di
una licenza per trattenimenti danzanti (come la ricorrente) è
costretto nella gestione dell'attività economica per cui viene
autorizzato a far fronte ad onere alquanto dispendioso.
Ciò non può non incidere negativamente sul principio di libertà
di iniziativa economica pure riconosciuto dall'art. 41 della
Costituzione all'imprenditore già gravato in ordine all'esercizio
dell'attività commerciale in questione da altri oneri finanziari,
quali le tasse di concessione governativa, quelle comunali e i
diritti SIAE.
L'applicazione della norma de qua che pure è diretta ad assicurare
obbiettivi di pubblico interesse comporta un non irrilevante
sacrificio delle posizioni giuridiche soggettive dei privati
obliterando, in tal modo, di ponderare gli interessi di chi è
impegnato ad esercitare l'attività economica per cui è causa.
La disposizione legislativa in parola sembra altresì ledere il
principio di ragionevolezza organizzativa (art. 97 della
Costituzione) il quale impone di assicurare la economicità e la
speditezza dell'azione amministrativa, nonchè il contemperamento di
tutti gli interessi coinvolti nel procedimento amministrativo.
Invero, si vuole qui far rilevare come il servizio di vigilanza
antincendio possa essere diversamente configurato senza
necessariamente incidere sulla situazione finanziaria del privato
imprenditore.
In altri termini non è irragionevole ipotizzare che ad espletare
un servizio del genere possano essere chiamati dei soggetti non
appartenenti al Corpo dei vigili del fuoco, a ciò preposti dal
privato imprenditore e dotati di particolare perizia per lo
svolgimento di una siffatta attivita': in particolare, poi,
l'idoneità delle persone addette a tale servizio potrà essere
oggetto di controlli, anche a mezzo ispezioni da parte dei competenti
organi del Corpo dei vigili del fuoco cui istituzionalmente è
demandato il servizio di prevenzione incendi.
Sotto altro profilo, si rileva la irragionevolezza di una siffatta
norma ove si consideri che i compiti istituzionalmente conferiti ai
vigili del fuoco in materia di sicurezza della vita umana e
incolumità delle persone e tutela delle cose sono molteplici,
sicchè l'impiego di unità operative in un servizio, come quello
all'esame, che può essere assicurato con altre modalità può
significare sottrarre "forza lavoro" ad altri compiti cui far fronte
a seguito di evenienze altrettanto cogenti e drammatiche: tutto ciò
impinge quindi sull'ordinato e razionale assetto organizzativo
dell'attività professionale svolta dai vigili del fuoco.
E ciò tanto più ove si esamini il contenuto normativo del d.P.R.
29 luglio 1982 n. 577 che reca il regolamento concernente
l'espletamento dei servizi antincendi. Con tale atto vengono
minuziosamente elencate le attività di prevenzione incendi (art. 8)
e dettagliatamente specificate le procedure, le competenze e gli
adempimenti da porsi in essere per evitare, secondo le norme emanate
dagli organi competenti l'insorgenza di un incendio e/o limitarne le
conseguenze. Tra le disposizioni recate dal citato decreto del
Presidente della Repubblica non è specificatamente previsto il
servizio di vigilanza antincendio per cui è causa, cionondimeno la
disciplina di prevenzione incendi all'uopo dettata appare
particolarmente doviziosa e di per sè idonea, ove scrupolosamente
osservata, ad assicurare il servizio di pubblico interesse inteso a
conseguire gli obiettivi di sicurezza della vita umana, di
incolumità delle persone e di tutela dei beni e delle cose in
genere.
Le ragioni accennate sembrano sufficienti ad eccepire
l'incostituzionalità della norma ex art. 2, lett. b), della legge 26
luglio 1965 n. 966 sotto i profili testè illustrati e va pertanto
disposta, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo
1953 n. 87, la sospensione del giudizio instaurato col ricorso in
epigrafe e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
la risoluzione dell'incidente di costituzionalità di cui trattasi.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo dell'Umbria, ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell'art
2, lett. b) della legge 26 luglio 1965 n. 966 per contrasto con gli
artt. 41 e 97 della Costituzione, sospende il presente giudizio e
dispone la trasmissione degli atti, a cura della segreteria, alla
Corte costituzionale;
Ordina inoltre alla segreteria, a norma dell'ultimo comma dell'art.
23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, di notificare la presente
ordinanza alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri e di darne comunicazione al Presidente del Senato della
Repubblica e al Presidente della Camera dei deputati.
Così deciso in Perugia, nella camera di consiglio del 9 luglio
1997.
Il presidente: Balucani
Il consigliere, estensore: Migliozzi
98C0326