1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 30-10-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 469 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 luglio 2002
Ordinanza emessa il 5 luglio 2002 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Arthur Andersen S.p.A. contro Consob ed altra Borsa - Disposizioni in materia di intermediazione finanziaria - Preclusione assoluta dell'accesso a notizie, informazioni e dati in possesso della CONSOB, in ragione della sua attivita' di vigilanza - Deteriore trattamento dei soggetti sottoposti ai poteri di vigilanza e controllo della CONSOB, rispetto ai pubblici dipendenti e ai professionisti, in relazione all'accesso al fascicolo processuale - Violazione del principio di diritto comunitario della trasparenza del processo decisionale, del diritto di difesa, dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Eccesso di delega - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 460/2000. - D.Lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, art. 4, comma 10. - Costituzione, artt. 3, 24, 76 e 97. (002C0964) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 30-10-2002)

Il Consiglio di Stato ha pronunciao la seguente ordinanza sul
ricorso sul ricorso n. 680/2002 proposto dall'Arthur Andersen S.p.A.,
in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e
difesa dall'avv. Massimo Confortini ed elettivamente domiciliata in
Roma, via XX Settembre n. 1 presso lo studio dell'avv. Francesco
Marotta;
Contro la Commissione nazionale per la Società e la Borsa
(CONSOB), in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato presso la
quale è legalmente domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
E nei confronti della RCS Libri S.p.A., in persona del legale
rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
Per l'annullamento della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, sezione I, 26 settembre 2001, n. 7799;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 5 marzo 2002 relatore il Consigliere
Francesco Caringella;
Uditi l'avv. Confortini e l'avv. dello Stato Giacomo Arena;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F a t t o

Con il ricorso di primo grado la società Arthur Andersen
esponeva: di avere certificato i bilanci della società Gruppo
editoriale Fabbri S.p.A. relativi agli esercizi dal 1989 al 1992
nonchè il bilancio relativo all'esercizio 1993 della società RCS
Libri; che la CONSOB aveva avviato, in data 9 maggio 1995, un
procedimento a suo carico per l'accertamento di eventuali violazioni
in ordine all'attività di revisione e di certificazione svolta sui
bilanci di RCS Libri S.p.A; che tale procedimento si era concluso con
l'archiviazione in data 2 dicembre 1997; che con atto di citazione
del 17 dicembre 1998 la RCS Libri S.p.A. aveva convenuto in giudizio
l'Arthur Andersen per presunte responsabilità in cui essa sarebbe
incorsa nell'esercizio delle sue attività di revisione e
certificazione dei bilanci degli esercizi dal 1989 al 1993,
imputandole, in particolare, di non essersi attenuta alla necessaria
diligenza in relazione alla verifica di alcune poste di dette
scritture per l'importo di lire 403 miliardi; che l'Arthur Anderesen,
a seguito di tanto, aveva richiesto alla CONSOB, il 19 aprile 1999,
copia del menzionato provvedimento di archiviazione del 2 dicembre
1997, riservandosi di richiedere successivamente l'accesso all'intero
fascicolo del procedimento; che avverso il diniego di accesso opposto
dalla CONSOB la richiedente aveva adito il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, che, con sentenza n. 2877/1999, aveva accolto il
ricorso.
Tanto premesso l'Arthur Andersen soggiungeva di avere proposto
un'ulteriore richiesta di accesso, in data 24 aprile 2001, avente ad
oggetto tutti gli atti e documenti contenuti nel fascicolo del
procedimento citato, affermando la necessità di acquisirne
conoscenza ai fini dell'esercizio del proprio diritto di difesa nel
giudizio civile nel quale era stata convenuta ed invocando
l'applicazione dei principi espressi dalla Corte costituzionale nella
sentenza 3 novembre 2000, n. 460. Con provvedimento 22 maggio 2001 la
CONSOB respingeva l'istanza facendo leva sulla considerazione che il
principio espresso dalla Corte delle leggi, secondo cui
un'interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 54, comma
10, del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, non osta alla
accessibilità, ai fini della difesa nella procedura disciplinare,
del dossier riguardante l'operato di soggetto operante nel settore
retto dall'Autorità, non sarebbe applicabile alla fattispecie
concreta, nella quale si è al cospetto della richiesta di accesso di
società sottoposta a procedimento concluso con provvedimento di
archiviazione.
Il giudice di primi grado ha respinto il ricorso proposto dalla
società.
L'Arthur Andersen S.p.A. appella contestando le argomentazioni
poste a fondamento del decisum di prime cure.
Resiste la CONSOB, che affida al deposito di memoria
l'illustrazione delle tesi difensive.
All'udienza del 5 marzo 2002 la causa è stata trattenuta per la
decisione.

D i r i t t o

1. - La presente controversia trae origine dal diniego opposto
dalla CONSOB a fronte dell'istanza proposta dalla Arthur Andersen
S.p.A ai fini dell'accesso alla documentazione relativa ad un
procedimento iniziato a suo carico, su segnalazione di una società
sottoposta ad attività di certificazione dei bilanci da parte della
medesima Arthur Andersen, e poi concluso con provvedimento di
archiviazione. È in particolare oggetto di gravame la sentenza con
la quale i Primi Giudici hanno respinto il ricorso proposto dalla
società istante avverso l'alto di diniego.
2. - Non meritano positiva valutazione le eccezioni di
inammissibilità articolate dalla difesa della CONSOB.
Quanto alla prima eccezione, con la quale si lamenta l'identità
dell'oggetto del presente appello rispetto all'oggetto dell'appello
proposto dalla società avverso la citata sentenza della I Sezione
del Tribunale amministrativo regionale del Lazio n. 7773/2001, è
sufficiente rilevare che la presente controversia trae origine dalla
presentazione di un'istanza di accesso diversa rispetto a quella
oggetto di esame da parte del giudice di prime cure nella sentenza da
ultimo menzionata; dalla documentazione in atti si ricava, infatti,
che con la prima istanza di accesso la società aveva chiesto di
accedere in modo espresso al solo atto di archiviazione, mentre con
la seconda istanza, che ha originato il presente contenzioso, la
società ha chiesto l'ostensione in via esplicita anche della
documentazione relativa alla procedura culminata con l'atto di
archiviazione. Ne deriva la diversità delle determinazioni impugnate
e, quindi, la non coincidenza dell'oggetto dei due giudizi, non
essendo sufficiente l'omogeneità del bene della vita a mettere in
risalto l'identità dei giudizi ai finì dell'inammissibilità del
secondo gravame.
L'ormai pacifica elaborazione giurisprudenziale in punto di
autonomia del bene della vita a tutela del quale è posto il
riconoscimento del diritto di accesso rispetto alla posizione
sostanziale di base legittimante la presentazione dell'istanza
ostensiva a mente dell'art. 22 della legge 7 agosto 1990, n. 241,
impedisce poi una favorevole considerazione dell'eccezione con la
quale si deduce il corollario dell'inammissibilità del ricorso dalla
premessa dell'asserita preclusione processuale alla utilizzazione
della documentazione nel giudizio civile di cui si è detto in sede
di narrativa.
3. - Si può ora passare al merito della vicenda sottoposta
all'esame del Collegio.
3.1. L'art. 4, comma 10, del decreto legislativo 24 febbraio
1958, n. 58 (testo unico delle disposizioni in materia di
intermediazione finanziaria) dispone che "Tutte le notizie, le
informazioni ed i dati in possesso della CONSOB in ragione della sua
attività di vigilanza sono coperti dal segreto d'ufficio anche nei
confronti della pubblica amministrazione.". Questa norma integra una
delle ipotesi cui fa rinvio il dettato dell'art. 24, comma 1, della
legge n. 241/1990, disposizione la quale a sua volta sottrae
l'accesso tutti i documenti la cui segretezza sia disposta
dall'ordinamento ("Il diritto di accesso è escluso per i documenti
coperti dal segreto di Stato ..., nonchè nei casi di segreto o di
divieto di divulgazione altrimenti previsti dall'ordinamento").
3.2. Osserva il Collegio che la norma citata del t.u. si rivela
con chiarezza ostativa alla positiva valutazione dell'istanza di
accesso presentata dalla società appellante alla CONSOB ai fini
dell'ostensione del complesso degli atti e dei documenti relativi al
procedimento avviato a suo carico per poi essere archiviato in data
2 gennaio 1997.
3.2.1. Si deve rammentare che, nella vigenza della normativa
anteriore al decreto legislativo n. 58/1998, la giurisprudenza
amministrativa aveva tentato la via dell'interpretazione restrittiva
dei limiti posti dal dato positivo (art. 1, comma 11, della legge
7 giugno 1974, n. 216) all'accessibilità dei documenti nella
disponibilità della CONSOB onde attenuare l'impatto di un divieto
rigido e non saldamente ancorato ad effettive esigenze di tutela di
interessi pubblici o privati suscettibili di incisione per effetto
dell'accoglimento delle istanze ostensive.
Giova in particolare ricordare che la giurisprudenza
amministrativa, vigente il regime anteriore alla normativa del 1998,
ha avuto modo di pronunciarsi su due fattispecie riguardanti
rispettivamente:
a) la richiesta ostensiva, sostanzialmente omogenea alla
fattispecie oggetto del presente contenzioso, avanzata da un'impresa
nei cui confronti era stato avviato un procedimento sanzionatorio e
relativa, pertanto, ai documenti risultanti da un'ispezione
effettuata presso la stessa impresa (Cons. Stato, sezione IV,
30 settembre 1994, n. 1467);
b) la domanda di accesso presentata da un'investitrice la
quale, appreso sui giornali del coinvolgimento in uno scandalo
finanziario della sede romana della società di intermediazione
finanziaria cui aveva in passato affidato i propri risparmi, aveva
adito in giudizio la società stessa con l'intento di recuperare le
somme assegnate alla sua gestione e, a fronte della chiamata in
giudizio operata dalla società convenuta nei confronti dell'agente
di cambio cui i risparmi in questione erano stati affidati, si era
rivolta alla CONSOB per accedere alle relazioni di eventuali
ispezioni effettuate dall'organismo di vigilanza nei confronti degli
intermediari finanziari coinvolti (Tribunale amministrativo regionale
Lazio, sez. I, 4 novembre 1996, n. 2105).
In entrambe le decisioni, il giudice amministrativo si era
mostrato di contrario avviso rispetto all'indirizzo seguito
dall'organismo di vigilanza, che aveva respinto le istanze di accesso
sulla base di un'interpretazione di tipo letterale della disciplina
speciale dettata, con riguardo al regime di conoscibilità degli atti
acquisiti dalla CONSOB nell'esercizio delle sue attribuzioni,
dall'art. 1, comma 11, legge 7 giugno 1974, n. 216.
Alla stregua del dettato del citato art. 1, comma 11, della legge
istitutiva dell'organismo, infatti, "i dati, le notizie e le
informazioni acquisiti dalla CONSOB nell'esercizio delle sue
attribuzioni sono tutelati dal segreto d'ufficio anche nei riguardi
delle pubbliche amministrazioni ad eccezione del Ministro del
tesoro".
La giurisprudenza amministrativa ha, nelle occasioni in esame,
acceduto ad un'interpretazione non letterale del dato positivo ora
citato impegnandosi in uno sforzo ermeneutico di tipo sistematico
volto a desumere dal collegamento della disposizione citata con
quella di cui al comma precedente dello stesso articolo, a norma del
quale "la Commissione ha diritto di richiedere notizie, informazioni
e collaborazione a tutte le pubbliche amministrazioni", una
perimetrazione dell'ambito di operatività del segreto d'ufficio:
l'interpretazione combinata delle due disposizioni indicate ha,
infatti, convinto della necessità di ridimensionare in modo
consistente la sfera di efficacia del segreto che riguarderebbe,
pertanto, i soli documenti ricevuti dalle pubbliche amministrazioni,
non anche tutte le altre notizie ed informazioni acquisite dalla
CONSOB per altra via, nell'esercizio delle sue attribuzioni.
3.2.2. La predetta opzione esegetica non è ulteriormente
sostenibile a fronte della chiara lettera del citato art. 4,
comma 10, del decreto legislativo n. 58/1998 sopra citato, a tenore
del quale "tutte le notizie, le informazioni e i dati in possesso
della CONSOB in ragione della sua attività di vigilanza sono coperti
dal segreto d'ufficio anche nei confronti delle pubbliche
amministrazioni, ad eccezione del Ministro del tesoro, del bilancio e
della programmazione".
Da un lato, infatti, la norma sul segreto non è più posta
immediatamente dopo la previsione della facoltà della Commissione di
richiedere informazioni e collaborazione alle pubbliche
amministrazioni, sì che viene meno quel collegamento normativo che
aveva consentito al giudice amministrativo, vigenti le precedenti
formulazioni normative, di giungere al risultato ermeneutico sopra
illustrato.
Dall'altro, la disposizione rende più intenso, anche sotto il
profilo lessicale, il regime del segreto, atteso che la nuova
formulazione prevede che le informazioni e i dati in possesso della
CONSOB sono "coperti" e non semplicemente "tutelati" dal segreto
d'ufficio.
3.3. Ciò chiarito, non appare convincente neanche il tentativo,
sviluppato in sede di appello, di trarre linfa, a favore della
possibilità di accesso nella fattispecie presente, dalla sentenza
della Corte costituzionale, n. 460 pubblicata il 3 novembre del 2000
(e poi confermata dalla successiva sentenza 30 marzo 2001, n. 93).
Si deve osservare, infatti, che nella parte motiva della
pronuncia de qua, la Corte delle Leggi esplicitamente nega portata
generale al suo decisum nella parte in cui premette che "dal thema
decidendum esula la questione più generale se l'ampia configurazione
del segreto d'ufficio che ispira la disciplina contenuta nel decreto
legislativo n. 58 del 1998 trovi un'appagante ragione giustificativa
nell'esigenza di salvaguardia della stabilità e del buon
funzionamento del sistema finanziario, o se, invece, ne risulti
compromessa, oltre i limiti costituzionalmente consentiti, l'istanza
di trasparenza dell'azione amministrativa". La Corte, infatti,
"malgrado la vastità di prospettive che l'ordinanza di rimessione
sembra aprire (dalla sovranità popolare alla libertà di
informazione, dal principio democratico allo sviluppo della persona
umana), non è chiamata, in questo caso, ad un nuovo bilanciamento di
tutti gli interessi e di tutti i beni costituzionali coinvolti in
quella disciplina. Come risulta chiaramente dal dispositivo
dell'ordinanza, la questione è assai più circoscritta ed investe
l'art. 4, comma 10, non in toto ma "nella parte in cui preclude
indistintamente l'accesso a qualsiasi notizia, informazione e dato
venuti in possesso della CONSOB in connessione con la sua attività
di vigilanza, pur quando questi dati, notizie ed informazioni siano
evocati a fondamento dell'avvio di un procedimento disciplinare
contro un soggetto operante nel settore "retto dalla predetta
Commissione".
Tale essendo l'effettiva consistenza della questione, la Consulta
ha posto a fondamento del decisum interpretativo considerazioni
calibrate sulla specificità della fattispecie relativa a soggetto
operante nel settore retto dall'Autorità sottoposto a procedimento
disciplinare e necessitante, ai fini di una computa esplicazione del
diritto di difesa in seno al medesimo procedimento, dei documenti
posti a fondamento dell'addebito disciplinare; trattasi allora di
considerazioni non direttamente applicabili alla diversa ipotesi, che
viene in rilievo nel presente giudizio, dell'impresa sottoposta a
procedimento sanzionatorio archiviato che invochi la documentazione
funzionale non già alla difesa procedimentale avanti alla CONSOB ma
in relazione a giudizio civile valente su fatti omogenei a quelli
considerati in sede procedimentale a fini potenzialmente
sanzionatori.
È utile, al fine di sottolineare la specificità della
fattispecie e al contempo, la funzionalità delle argomentazioni
svolte dalla Corte delle Leggi rispetto alla medesima, riportare la
parte conclusiva della motivazione posta a fondamento della sentenza
interpretativa di rigetto.
"L'art 4, comma 10, del decreto legislativo n. 58 del 24 febbraio
1998, interpretato alla lettera e avulso da ogni altra disposizione o
principio legislativo e dagli stessi principi costituzionali appena
ricordati, sembrerebbe in effetti deporre nel senso che le notizie,
le informazioni e i dati che la CONSOB possiede in ragione della sua
attività di vigilanza, siano coperti dal segreto d'ufficio non solo
nei confronti delle pubbliche amministrazioni diverse dal Ministro
del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, ma anche,
indistintamente, nei confronti dei terzi, compresi i soggetti
operanti nel settore sottoposto a vigilanza, pur quando siano
coinvolti in un procedimento disciplinare instaurato dalla medesima
CONSOB.
La conclusione a cui si perviene è però già diversa se la
disposizione censurata, senza ancora chiamare in causa principi
costituzionali, viene letta congiuntamente alle altre disposizioni
che con essa formano sistema, a partire dall'art. 196 del medesimo
decreto legislativo. In esso si dispone, al secondo comma, che le
sanzioni disciplinari a carico dei promotori finanziari siano
applicate dalla CONSOB con provvedimento motivato, previa
contestazione degli addebiti e valutate le deduzioni degli
interessati. Questa previsione fa sorgere più di un dubbio sulla
correttezza della soluzione interpretativa secondo cui, in forza
dell'art. 4, comma 10, sarebbero coperti da segreto, opponibile allo
stesso interessato, anche gli atti e i documenti che hanno dato luogo
a procedimento disciplinare. È difficile, infatti, immaginare che,
nel motivare un provvedimento sanzionatorio, sia possibile una
valutazione non fittizia delle deduzioni del destinatario quando a
questo sia stato negato l'accesso ai documenti posti a fondamento
dell'addebito.
I dubbi su quell'interpretazione divengono ancor più consistenti
alla luce del terzo comma del richiamato art. 196, a mente del quale
alle sanzioni in questione si applicano le disposizioni contenute
nella legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale),
con la sola eccezione dell'art. 16, concernente il pagamento in
misura ridotta che qui non viene in considerazione. Tra le
disposizioni applicabili rileva particolarmente l'art. 23, secondo
comma, il quale prescrive che, nel giudizio di opposizione,
all'autorità che ha emesso il provvedimento impugnato viene ordinato
dal giudice di depositare in cancelleria, entro un termine
prestabilito, "copia del rapporto con gli atti relativi
all'accertamento .
Se ne desume che la sfera di applicazione del censurato art. 4,
comma 10, quale che ne sia l'effettiva estensione, con certezza non
comprende gli atti, le notizie e i dati in possesso della Commissione
in relazione alla sua attività di vigilanza, posti a fondamento di
un procedimento disciplinare, sicchè questi, nei confronti
dell'interessato, non sono affatto segreti e sono invece pienamente
accessibili: non soltanto nel giudizio di opposizione alla sanzione
disciplinare, ma anche nello speciale procedimento di accesso
regolato dall'art. 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme
in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi), strumento esperibile anche dall'incolpato
nei procedimenti disciplinari, per orientare preventivamente l'azione
amministrativa onde impedirne eventuali deviazioni.
Ogni residuo dubbio è comunque destinato a dissolversi se agli
argomenti interpretativi fin qui desunti dalla legislazione ordinaria
si aggiungono quelli derivanti dai principi costituzionali.
Soccorrono in primo luogo, sia pure con diversa intensità, il
diritto di difesa ed i principi di imparzialità e trasparenza
dell'attività amministrativa. Di fronte alla distinzione tra
procedimenti disciplinari giurisdizionali e procedimenti disciplinari
amministrativi, questa Corte ha già ricordato che la proclamazione
contenuta nell'art. 24 Cost., se indubbiamente si dispiega nella
pienezza del suo valore prescrittivo solo con riferimento ai primi,
non manca tuttavia di riflettersi, seppure in maniera più attenuata,
sui secondi, in relazione ai quali, in compenso, si impongono al più
alto grado di cogenza le garanzie di imparzialità e di trasparenza
che circondano l'agire della pubblica amministrazione. V'è, insomma,
un sensibile accostamento tra i due diversi tipi di procedimento
disciplinare, che trova ragione "nella natura sanzionatoria delle
pene disciplinari, che sono destinate ad incidere sullo stato della
persona nell'impiego o nella professione (sentenza n. 71 del 1995).
L'approdo del procedimento, in caso e nell'altro, può toccare invero
la sfera lavorativa e, con essa, le condizioni di vita della persona
e postula perciò, anche in relazione ai procedimenti non aventi
carattere giurisdizionale, talune garanzie che non possono mancare,
quali la contestazione degli addebiti e la conoscenza, da parte
dell'interessato, dei fatti e dei documenti sui quali si fondano
(sentenza n. 505 del 1995).
L'art. 3 della Costituzione impone a sua volta di non
interpretare il censurato art. 4, comma 10, in modo che i promotori
finanziari ne risultino oltretutto discriminati rispetto agli
appartenenti ad altra professione, ai quali è consentito nei
procedimenti disciplinari accedere ai documenti posti a base
dell'addebito e controdedurre in ordine ad essi. Una simile
disparità di trattamento non potrebbe essere giustificata neppure in
vista della esigenza di realizzare un interesse di livello
costituzionale, quale è, a giudizio di questa Corte, la stabilità
dei mercati finanziari, potenzialmente riconducibile all'ambito
tematico dell'art. 47 della Costituzione. Nessun principio, anche se
attinge i gradi più elevati della tutela giuridica, può infatti
giungere a legittimare la sostanziale segretezza, nei confronti dello
stesso interessato, dei documenti che fondano il procedimento
disciplinare a suo carico".
4. - Tale essendo la portata della pronuncia interpretativa della
Corte delle Leggi, si deve concludere che il principio ermeneutico
sancito dalla Consulta, che pone l'accento sulla necessità di una
lettura del dato positivo che non impedisca la possibilità, per il
soggetto interessato da una procedura disciplinare pendente, di
articolare le deduzioni difensive - in esplicazione di un diritto di
difesa disciplinare prevalente su pretese esigenze di segreto - onde
orientare preventivamente l'azione amministrativa ed impedirne
eventuali deviazioni, non è estensibile alla presente fattispecie in
cui l'accesso non è invocato al fine di positivamente orientare
un'azione amministrativa che nella specie è esaurita con esito
favorevole per la società con l'archiviazione del procedimento
sanzionatorio, ma ai diversi fini dell'esplicazione delle facoltà
difensive in una sede giudiziaria deputata alla cognizione di fatti
omogenei. Si deve allora reputare che l'art. 4, comma 10, del decreto
del 1998, la cui chiara portata preclusiva in termini generali non
sembra avallare, alla stregua degli argomenti sopra esposti,
un'opzione interpretativa intesa a restringerne la portata, osta a
che la società sottoposta a procedimento sanzionatorio culminato con
l'atto di archiviazione, possa avere conoscenza, ai sensi della legge
7 agosto 1990, n. 241, della documentazione relativa all'istruttoria
svolta al fine di potere acquisire elementi utili in sede difensiva
nel corso di giudizio pendente avanti al giudice civile sui medesimi
fatti.
5. - Ad avviso del Collegio il dettato legislativo, nella misura
in cui impone, in via aprioristica e non interpretativamente
ovviabile, un regime di impermeabilità della documentazione in
possesso della CONSOB in ragione dell'attività di vigilanza,
documentazione in ipotesi (come nella specie non contestabile attesa
l'identità dei fatti interessati dal giudizio civile) necessaria
anche a fini difensivi, si espone a dubbi sul versante della
legittimità costituzionale in relazione a parametri già indicati
nelle precedenti ordinanze di rimessione di questa Sezione 12 aprile
2000, n. 2190 e 22 aprile 1999, n. 523.
Osserva in termini generali il Collegio che la norma si espone a
censura in relazione al canone della ragionevolezza di cui all'art. 3
della Carta Fondamentale, nella misura in cui dà la stura ad un
regime di automatica inostensibilità degli atti acquisiti dalla
Commissione, ivi compresi quelli di cui la CONSOB è in possesso "in
ragione della sua attività di vigilanza", in modo alieno dalla
concreta valutazione del carattere riservato delle notizie e della
incisione dalla relativa divulgazione sortita nei confronti
dell'interesse protetto, segnatamente con riguardo all'interesse alla
stabilità dei mercati finanziari riconducibile all'ambito tematico
di cui all'art. 47 della Carta Fondamentale oltre che alla sfera di
riservatezza delle imprese sottoposte a verifica ovvero ad altri
interessi meritevoli di tutela. Non sembra in altri termini
ragionevole, in relazione alla necessità di una sintesi efficace
degli interessi in rilievo di rango costituzionale, l'adesione ad una
nozione di segreto rigorosamente personale, che fa derivare dal dato
neutro della qualità del soggetto pubblico e dal suo campo di azione
astrattamente delineato, una preclusione all'accesso anche di notizie
la cui divulgazione sia ad un tempo utile per la tutela della sfera
dell'accedente e non lesiva di interessi pubblici e privati
antagonisti, senza valutare, in omaggio ad una nozione di segreto
"reale" o comunque attenta alla specificità delle situazioni
concretamente in rilievo, se, alla luce della natura e qualità delle
informazioni, la divulgazione degli atti richiesti o di parte di essi
sia suscettibile di vulnerare interessi ritenuti abbisognevoli di
protezione; e tanto sulla base di una verifica rimessa al soggetto
istituzionalmente preposto che selezioni gli atti e le notizie da
tenere riservate alla luce delle finalità che il legislatore ha
inteso perseguire con l'introduzione del regime del segreto.
L'irragionevolezza della scelta legislativa e, con essa, la
discriminazione, sul piano dell'eguaglianza, a danno dei soggetti che
aspirino all'acquisizione di documenti in possesso della CONSOB per
essere stati sottoposti a controllo da parte di detto ente rispetto
alla posizione degli aspiranti alla conoscenza di documenti nella
disponibilità di altre amministrazioni non colpite da un regime
soggettivo ed astratto di segreto, appaiono di particolare pregnanza
ed evidenza con riguardo alla fattispecie in esame. Non è, infatti,
chi non veda come la preclusione all'accesso del soggetto vigilato ai
documenti relativi all'attività di vigilanza posta in essere nei
suoi riguardi, non risulti, almeno in astratto ed in ogni caso nella
presente fattispecie concreta, sorretta da alcuna ragione
giustificativa sul piano della lesione dell'interesse alla stabilità
dei mercati finanziari oltre che della sfera di riservatezza di
singoli operatori, trattandosi all'evidenza di documenti relativi
alla sfera di azione dello stesso soggetto in relazione alla sua
attività di certificazione e non idonei alla diffusione di notizie
riservate relative al mercato nel suo complesso e, segnatamente,
all'operato di imprese terze. Emerge, in definitiva, il dubbio sulla
ragionevolezza della discriminazione innescata dalla norma in esame,
quanto meno nella parte in cui comporta l'opposizione astratta del
segreto allo stesso soggetto interessato dall'attività di vigilanza,
determinando un irrigidimento non dissimile rispetto a quello colto
dalla Corte con riguardo alla pur diversa fattispecie del soggetto
sottoposto a procedimento disciplinare. Costituisce, infatti, un
principio generale dell'ordinamento giuridico, nella specie
irragionevolmente inciso, quello alla stregua del quale al
richiedente vanno rilasciati tutti gli atti che riguardano
direttamente la sua sfera giuridica, anche quando si tratti di
attività di vigilanza e di controllo (Cons. Stato, sezione VI, ord.
n. 2190/2000 cit.; Ad. Plen., decisione n. 6/1999; sezione IV, 20
maggio 1996, n. 665).
In via conseguenziale la sospetta incostituzionalità della norma
in esame, nella misura in cui preclude in via astratta l'accesso
senza apprezzamento in concreto degli interessi in rilievo, o quanto
meno nella parte in cui osta alla conoscenza dei documenti del
soggetto sottoposto ad attività di vigilanza (nella specie definita
con atto di archiviazione), può esser apprezzata con riguardo ai
parametri di cui agli articoli 24 e 97 della Costituzione:
a) quanto al vulnus al principio di effettività della tutela
giurisdizionale scolpito dall'art. 24 della Costituzione, è
sufficiente osservare che la preclusione dell'accesso è in grado di
incidere negativamente, in modo irragionevole e non necessario, sulle
scelte processuali dei soggetti interessati, i quali non sono posti
in condizione di acquisire elementi potenzialmente utili per la
difesa in giudizi aventi ad oggetto fatti in tutto o in parte
coincidenti o collegati a quelli oggetto dell'attività di vigilanza
spiegata dalla CONSOB;
b) in ordine, per converso, al contrasto con il dettato
dell'art. 97 Cost., e segnatamente con i principi di imparzialità e
buon andamento, deve ritenersi non conforme a tali canoni una scelta
legislativa che, senza la ricorrenza di ragioni concrete sul versante
del pubblico interesse, precludano la conoscenza di atti che, come
nella specie, riguardano direttamente il soggetto accedente,
frustrando la tutela del bene della vita considerato dalla normativa
di cui alla legge n. 241/1990 in modo autonomo rispetto alla
posizione sostanziale di base in ipotesi non più o altrimenti
tutelabile.
Si deve infine rimettere all'attenzione della Corte la
valutazione della compatibilità della norma denunciata anche con
riguardo all'art. 76 della Costituzione, in tema di conformità del
decreto legislativo ai principi fissati in sede di delega, stante
l'incompatibilità del regine di segreto introdotto dal legislatore
delegato rispetto al dettato dell'art. 1 della legge delega 6
febbraio 1996, n. 52 - sulla base della quale. è stato emanato il
decreto delegato del 1998 in relazione alla direttiva CEE n. 2 del
1993 - ove si prevede che qualora "occorrano deleghe al Governo per
l'emanazione di decreti legislativi recanti le norme per dare
attuazione alle direttive comunitarie, tra i principi e i criteri
generali dovranno sempre essere previsti quelli della piena
trasparenza e della imparzialità dell'azione amministrativa, al fine
di garantire il diritto di accesso alla documentazione e ad una
corretta informazione dei cittadini, nonchè, nei modi opportuni, i
diritti dei consumatori e degli utenti".
6. Per le ragioni fin qui esposte il Collegio ritiene di dovere
sollevare davanti alla Corte costituzionale la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 10, del decreto
legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, che appare rilevante e non
manifestamente infondata in relazione ai rammentati parametri di cui
agli articoli 3, 24, 76 e 97 della Carta Fondamentale.
Il giudizio è sospeso a termini di legge mentre la statuizione
sulle spese è rimessa alla definizione del giudizio.

P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione VI, visti
gli articoli 1 legge Cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 legge Cost. 11
marzo 1953, n. 87,
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per le
ragioni in motivazione esposte, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 10, del decreto legislativo 24
febbraio 1998, n. 58, nella parte in cui preclude in modo assoluto ed
astratto l'accessibilità di notizie, informazioni e dati in possesso
della CONSOB in ragione della sua attività di vigilanza, in
relazione ai parametri di cui agli articoli 3, 24, 76 e 97 della
Costituzione;
Dispone la sospensione del giudizio sul ricorso per accesso
in epigrafe e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che a cura della Segreteria della sezione, la
presente ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento
nonchè alle parti del giudizio.
Spese al definitivo.
Così deciso in Roma, il 5 marzo 2002.
Il Presidente: Giovannini
Il consigliere estensore: Caringella
02C0964