1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 2-1-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 290 SENTENZA 20 novembre - 27 dicembre 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Norme della Regione Lazio - Piano delle aree naturali protette regionali - Approvazione ove il Consiglio regionale non si esprima sulla proposta di piano della Giunta regionale entro centoventi giorni dall'iscrizione all'ordine del giorno dell'Aula - Ricorso del Governo - Denunciata previsione di silenzio assenso in contrasto con la legge quadro sulle aree protette, violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nelle materie "ordinamento civile" e "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali", lesione del principio di buon andamento della PA - Non fondatezza delle questioni. Ambiente - Norme della Regione Lazio - Interventi nelle aree naturali protette regionali soggetti al nulla osta dell'ente di gestione - Individuazione - Ricorso del Governo - Denunciata genericita' e difformita' dalla normativa statale, violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nelle materie "ordinamento civile" e "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali" - Non fondatezza delle questioni. Ambiente - Norme della Regione Lazio - Sviluppo delle attivita' agricole nelle aree naturali protette regionali - Esclusione della necessita' del nulla osta dell'ente di gestione per le "ricorrenti pratiche di conduzione delle aziende agricole che non comportino modificazioni sostanziali del territorio" - Contrasto con la legge quadro statale e conseguente violazione della competenza legislativa dello Stato in materia di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale. Ambiente - Norme della Regione Lazio - Sviluppo delle attivita' agricole nelle aree naturali protette regionali - Possibilita' che il piano di utilizzazione aziendale in agricoltura disponga la necessita' di derogare alle previsioni del piano dell'area naturale protetta - Contrasto con la legge quadro statale e conseguente violazione della competenza legislativa dello Stato in materia di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lazio - Definizione di "edifici legittimi esistenti" - Inclusione, a limitati fini, degli edifici realizzati in assenza di titolo abilitativo prima dell'entrata in vigore della legge n. 765 del 1967 ovvero che siano stati oggetto di accertamento di conformita', da parte dei responsabili dell'abuso, ai sensi degli artt. 36 e 37 del d.P.R. n. 380 del 2001 - Violazione di principi fondamentali della legislazione statale in materia di governo del territorio - Illegittimita' costituzionale. Commercio - Norme della Regione Lazio - Presentazione e verifica formale della segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA) - Possibilita', per i soggetti interessati, di avvalersi della agenzia per le imprese - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con la disciplina statale di riferimento e violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nelle materie "ordinamento civile" e "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali" - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7, art. 5, comma 1, lettera g), numero 2), lettera h) e lettera i), numeri 5) e 7.2) (che, rispettivamente, hanno introdotto il comma 1-bis e il secondo periodo del comma 2-bis nell'art. 31 della legge della Regione Lazio 6 ottobre 1997, n. 29); art. 5, comma 6, lettera c) (che ha introdotto l'art. 57-ter nella legge della Regione Lazio 22 dicembre 1999, n. 38); art. 33, comma 1, lettera a); e art. 84, comma 1, lettera b). - Costituzione, artt. 97 e 117, commi secondo, lettere l), m) e s), e terzo. (T-190290) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 2-1-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Aldo CAROSI;
Giudici :Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO,
Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 5, comma
1, lettere g), numero 2), h) e i), numeri 5) e 7), e comma 6, lettera
c), 33, comma 1, lettera a), e 84, comma 1, lettera b), della legge
della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la
semplificazione e lo sviluppo regionale), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 24-28 dicembre
2018, depositato in cancelleria il 28 dicembre 2018, iscritto al n.
87 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lazio;
udito nell'udienza pubblica del 20 novembre 2019 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
udito l'avvocato dello Stato Francesca Morici per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Rodolfo Murra per la Regione
Lazio.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 24-28 dicembre 2018 e depositato il
28 dicembre 2018, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale di alcune
disposizioni della legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7
(Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo regionale) e, tra
queste, degli artt. 5, comma 1, lettere g), numero 2), h) e i),
numeri 5) e 7), e comma 6, lettera c), 33, comma 1, lettera a), e 84,
comma 1, lettera b), in riferimento agli artt. 97 e 117, commi
secondo, lettere l), m) e s), e terzo, della Costituzione.
1.1.- L'art. 5, comma 1, lettera g), numero 2), della legge reg.
Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione degli artt. 97 e 117,
secondo comma, lettere m) e s), Cost., in relazione all'art. 25,
comma 2, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree
protette).
L'art. 5, comma 1, lettera g), numero 2), ha modificato il comma
4 dell'art. 26 della legge della Regione Lazio 6 ottobre 1997, n. 29
(Norme in materia di aree naturali protette regionali), disciplinante
il procedimento di approvazione del piano dell'area naturale
protetta. A seguito delle modifiche, il suddetto piano, dopo essere
stato adottato dall'ente di gestione, è trasmesso alla Giunta
regionale, la quale apporta le eventuali modifiche e integrazioni, si
pronuncia sulle osservazioni pervenute e ne propone al Consiglio
regionale l'approvazione. Trascorsi tre mesi dall'assegnazione della
proposta di piano alla commissione consiliare competente, la proposta
stessa è iscritta all'ordine del giorno dell'aula. A questo punto il
Consiglio regionale si esprime su di essa entro i successivi
centoventi giorni, decorsi i quali il piano si intende approvato.
Il ricorrente censura quest'ultima previsione in quanto, «nel
porre una scansione temporale certa all'iter di approvazione» del
detto piano, consentirebbe al Consiglio regionale di svolgere le
«attività istruttorie per l'esame e valutazione dello stesso», ma
lascerebbe alla Giunta regionale «la possibilità - trascorsi i
termini - di pervenire all'approvazione». In sostanza, il legislatore
regionale avrebbe introdotto «un vero e proprio meccanismo
procedurale di silenzio assenso», che si porrebbe in contrasto con
l'art. 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991, il quale prevede che
«[i]l piano per il parco è adottato dall'organismo di gestione del
parco ed è approvato dalla regione [...]».
La norma impugnata disattenderebbe dunque la previsione
legislativa statale, che prevede un'approvazione formale del piano da
parte della Regione. Tale disposizione, contenuta nella disciplina
delle aree protette recata dalla legge n. 394 del 1991, sarebbe
riconducibile alla competenza esclusiva statale ex art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
Il ricorrente sottolinea altresì come l'istituto del silenzio
assenso sia ammesso «in relazione ad attività amministrative nelle
quali sia pressochè assente il profilo di discrezionalità, non
anche nei procedimenti ad elevata discrezionalita'», nel cui ambito
rientrerebbe il procedimento di adozione e approvazione del piano del
parco di cui all'art. 25 della legge n. 394 del 1991. Inoltre, il
ricorso all'istituto del silenzio assenso nella materia ambientale
sarebbe limitato dall'art. 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi).
Dunque, la previsione di un meccanismo di formazione tacita
dell'atto di assenso, per un verso, sarebbe «non rispettos[a] e
cautelativ[a] sotto il profilo del contemperamento degli interessi
ambientali in gioco», e per altro verso consentirebbe l'approvazione
di un provvedimento che prescinde da un ponderato e coerente apparato
motivazionale, con conseguente violazione del principio di buon
andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost.
Per le ragioni anzidette la norma impugnata si porrebbe in
contrasto anche con l'art. 117, secondo comma, lettere m) e s),
Cost., in quanto derogherebbe «ai livelli minimi uniformi previsti
dalla legislazione statale nell'esercizio della competenza esclusiva
dello Stato in materia di tutela dell'ambiente».
1.2.- L'art. 5, comma 1, lettera h), della legge reg. Lazio n. 7
del 2018 è impugnato per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere l) e m), Cost., in relazione all'art. 4, comma 6, del decreto
del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160 (Regolamento
per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo
sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell'articolo
38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133).
La norma regionale impugnata ha introdotto, dopo il comma 1
dell'art. 28 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, il comma 1-bis,
secondo cui «Nel rispetto di quanto previsto dal decreto legislativo
25 novembre 2016, n. 222 (Individuazione di procedimenti oggetto di
autorizzazione, segnalazione certificata di inizio di attività
(SCIA), silenzio assenso e comunicazione e di definizione dei regimi
amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti, ai
sensi dell'articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124), la
richiesta per la realizzazione degli interventi di cui all'articolo 6
del D.P.R. 380/2001 è presentata allo sportello unico di cui
all'articolo 5 del medesimo decreto. Per tali fattispecie, il nulla
osta di cui al comma 1 è reso entro sessanta giorni dal ricevimento
da parte dell'ente gestore della richiesta, decorsi inutilmente i
quali il titolo abilitativo si intende reso».
Il ricorrente sottolinea come la norma regionale impugnata sia
generica, «non specificando il tipo di intervento edilizio soggetto a
nulla osta come previsto dalla normativa statale», e precisa al
riguardo che il nulla osta all'intervento è previsto per le opere
ricadenti in un'area naturale protetta, «mentre non riguarda anche la
realizzazione di altri interventi non soggetti a titolo abilitativo».
La difesa erariale aggiunge che, ai sensi dell'art. 4, comma 6, del
d.P.R. n. 160 del 2010, «[s]alva diversa disposizione dei comuni
interessati e ferma restando l'unicità del canale di comunicazione
telematico con le imprese da parte del SUAP, sono attribuite al SUAP
le competenze dello sportello unico per l'edilizia produttiva».
La norma regionale impugnata, quindi, non distinguerebbe tra le
varie tipologie di opere edilizie ai fini del rilascio del nulla osta
e, in particolare, non prevederebbe espressamente le modalità di
rilascio del nulla osta per attività produttiva. D'altra parte,
l'art. 33, comma 1, lettera a), della stessa legge reg. Lazio n. 7
del 2018, richiamando la normativa statale di riferimento, prevede
che lo sportello unico per le attività produttive (SUAP) «è l'unico
punto di accesso in relazione a tutte le procedure amministrative
riguardanti la localizzazione, la realizzazione, l'avvio,
l'ampliamento, il trasferimento, la cessione, la concentrazione e
l'accorpamento nonchè la cessazione» delle attività produttive.
La norma impugnata si porrebbe, dunque, in contrasto con l'art.
4, comma 6, del d.P.R. n. 160 del 2010 e quindi con l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla legge statale la
competenza in materia di ordinamento civile, oltre che con l'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto la disciplina in
materia di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA)
rientrerebbe nei livelli essenziali delle prestazioni ai sensi
dell'art. 29, comma 2-ter, della legge n. 241 del 1990.
1.3.- L'art. 5, comma 1, lettera i), numero 5), della legge reg.
Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all'art. 13 della
legge n. 394 del 1991.
La norma regionale impugnata ha introdotto, dopo il comma 1
dell'art. 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, il comma 1-bis,
secondo cui «[s]ono consentiti e non rientrano negli obblighi di cui
all'articolo 28 le ricorrenti pratiche di conduzione delle aziende
agricole che non comportino modificazioni sostanziali del territorio
ed in particolare: a) la manutenzione ordinaria del sistema idraulico
agrario e del sistema infrastrutturale aziendale esistenti; b)
l'impianto o l'espianto delle colture arboree e le relative tecniche
utilizzate; c) l'utilizzo delle serre stagionali non stabilmente
infisse al suolo; d) il transito e la sosta di mezzi motorizzati
fuori dalle strade statali, provinciali, comunali, vicinali gravate
dai servizi di pubblico passaggio e private per i mezzi collegati
all'esercizio delle attività agricole di cui al presente articolo;
e) l'ordinamento produttivo ed i relativi piani colturali promossi e
gestiti dall'impresa agricola; f) la raccolta e il danneggiamento
della flora spontanea derivanti dall'esercizio delle attività
aziendali di cui all'articolo 2 della L.R. 14/2006».
La norma in esame è impugnata perchè escluderebbe dall'obbligo
del nulla osta, di cui all'art. 28 della stessa legge reg. Lazio n. 7
del 2018, «interventi e attività che possono arrecare impatti, anche
notevoli, sull'ambiente naturale, consentendone la
realizzazione/svolgimento in tutte le zone dell'area protetta»,
compresa la zona A di riserva integrale, senza prevedere alcuna
modalità di verifica e di controllo sugli interventi.
Siffatta previsione si porrebbe, quindi, in contrasto con l'art.
13 della legge n. 394 del 1991, secondo cui «[i]l rilascio di
concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed
opere all'interno del parco è sottoposto al preventivo nulla osta
dell'Ente parco. Il nulla osta verifica la conformità tra le
disposizioni del piano e del regolamento e l'intervento ed è reso
entro sessanta giorni dalla richiesta. Decorso inutilmente tale
termine il nulla osta si intende rilasciato. [...]». La previsione
del detto nulla osta sarebbe quindi volta a verificare la coerenza
degli interventi rispetto alla «disciplina di tutela» e agli
«strumenti di pianificazione e regolamentari» e la «loro
sostenibilità ambientale».
L'asserito contrasto con l'art. 13 della legge n. 394 del 1991
determinerebbe la violazione della competenza statale in materia di
«tutela dell'ambiente» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost.
La difesa statale conclude rilevando come, a differenza della
norma qui impugnata, l'art. 28 della legge reg. Lazio n. 7 del 2018
richiami espressamente proprio l'art. 13 della legge n. 394 del 1991.
1.4.- L'art. 5, comma 1, lettera i), numero 7), della legge reg.
Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 22, 23 e
25, comma 2, della legge n. 394 del 1991.
La norma regionale impugnata ha modificato il comma 2-bis
dell'art. 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, che risulta ora
del seguente tenore: «[p]er favorire lo svolgimento delle attività
di cui al presente articolo, i soggetti di cui all'articolo 57 e
57-bis della L.R. n. 38/1999 possono presentare il PUA [piano di
utilizzazione aziendale], redatto secondo le modalità ivi previste,
nel rispetto delle forme di tutela di cui alla presente legge. Il PUA
redatto secondo le modalità della L.R. 38/1999, previa indicazione
dei risultati che si intendono perseguire, può prevedere la
necessità di derogare alle previsioni del piano dell'area naturale
protetta redatto ai sensi dell'articolo 26, comma 1, lettera f) ad
esclusione delle normative definite per le zone di riserva
integrale».
Questa disposizione, consentendo che il PUA possa derogare alle
previsioni del piano dell'area naturale protetta, si porrebbe in
contrasto con l'art. 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991,
secondo cui «[i]l piano per il parco [...] ha valore anche di piano
paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i piani paesistici e
i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello». Il
contrasto non potrebbe ritenersi superato da quanto previsto al comma
2-ter del medesimo art. 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997,
ossia che, nella conferenza dei servizi ai fini dell'approvazione del
PUA, l'amministrazione procedente acquisisce il nulla osta dell'ente
di gestione del parco. Secondo il ricorrente quest'ultima previsione
non potrebbe ritenersi sostitutiva della complessa e partecipata
procedura prevista per l'approvazione del piano dell'area protetta
dalla legge n. 394 del 1991 e dall'art. 26, commi 2, 3 e 4, della
stessa legge reg. Lazio n. 7 del 2018.
Da quanto detto deriverebbe il contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., poichè la norma regionale impugnata
ridurrebbe in peius i livelli minimi uniformi di tutela previsti
dalla legislazione statale in materia di tutela dell'ambiente. In
proposito il ricorrente precisa che la legge n. 394 del 1991
costituisce esercizio della competenza esclusiva statale nella
materia anzidetta; pertanto, le Regioni possono solo assicurare
maggiori livelli di tutela delle aree protette. è richiamata al
riguardo la giurisprudenza costituzionale secondo cui «Il territorio
dei parchi, siano essi nazionali o regionali, ben può essere oggetto
di regolamentazione da parte della Regione, in materie riconducibili
ai commi terzo e quarto dell'art. 117 Cost., purchè in linea con il
nucleo minimo di salvaguardia del patrimonio naturale, da ritenere
vincolante per le Regioni» (sentenza n. 44 del 2011).
Lo «standard minimo uniforme di tutela nazionale» si
estrinsecherebbe nella predisposizione da parte degli enti gestori
delle aree protette di strumenti programmatici e gestionali per la
valutazione di rispondenza delle attività svolte alle esigenze
ambientali; siffatti strumenti sarebbero identificabili nel
regolamento (art. 11 della legge n. 394 del 1991), nel piano per il
parco (art. 12) e nelle misure di salvaguardia adottate nelle more
dell'istituzione dell'area protetta (artt. 6 e 8). Anche in relazione
alle aree protette regionali il legislatore statale avrebbe
predisposto un modello fondato sull'individuazione del loro soggetto
gestore ad opera della legge regionale istitutiva (art. 23),
sull'adozione di regolamenti di queste aree (art. 22, comma 1,
lettera d) e su un piano per il parco (art. 25).
La difesa statale afferma altresì che non vi è dubbio che il
legislatore statale abbia previsto, per le aree naturali protette
regionali, «un quadro normativo meno dettagliato di quello
predisposto per le aree naturali protette nazionali», con la
conseguenza che le Regioni hanno «un margine di discrezionalità
tanto in relazione alla disciplina delle stesse aree protette
regionali quanto sul contemperamento tra la protezione di queste
ultime e altri interessi meritevoli di tutela». Tuttavia, l'esistenza
di un regolamento e di un piano dell'area protetta, cui devono
conformarsi le attività svolte all'interno del parco, garantisce la
corrispondenza ai canoni inderogabili imposti dalla normativa
statale, i quali costituiscono standard minimi di tutela che possono
solo essere innalzati dalle Regioni.
1.5.- L'art. 5, comma 6, lettera c), della legge reg. Lazio n. 7
del 2018 è impugnato per violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., in relazione agli artt. 36 e 37 del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo
A)».
La norma regionale impugnata ha inserito l'art. 57-ter dopo
l'art. 57-bis della legge della Regione Lazio 22 dicembre 1999, n. 38
(Norme sul governo del territorio). L'art. 57-ter stabilisce: «1. Per
le finalità di cui agli articoli 57 e 57-bis per "edifici legittimi
esistenti" si intendono anche quelli realizzati in assenza di titolo
abilitativo in periodi antecedenti alla data di entrata in vigore
della legge 6 agosto 1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla
legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150) ovvero che siano stati
oggetto di accertamento di conformità, da parte dei responsabili
dell'abuso, ai sensi degli articoli 36 e 37 del D.P.R. 380/2001. 2.
Gli edifici di cui al comma 1 ubicati su terreni di proprietà di
enti pubblici, sono acquisiti al patrimonio dei medesimi enti previo
accertamento, da parte degli occupatori, dei requisiti previsti dal
medesimo comma 1».
La difesa statale sottolinea che, ai sensi dell'art. 2 del d.P.R.
n. 380 del 2001, «[l]e regioni esercitano la potestà legislativa
concorrente in materia edilizia nel rispetto dei principi
fondamentali della legislazione statale desumibili dalle disposizioni
contenute nel testo unico». Tra tali principi il ricorrente annovera:
la gradualità dei titoli abilitativi indicati nel testo unico, con
il conseguente divieto di introdurne altri; l'inderogabilità della
disciplina per l'attività edilizia in assenza di pianificazione
urbanistica (art. 9); la definizione delle categorie di interventi
edilizi (art. 3). A ciò si aggiunga che il decreto-legge 21 giugno
2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia),
convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, ha
introdotto l'art. 2-bis nel d.P.R. n. 380 del 2001 prevedendo che le
Regioni possono stabilire disposizioni derogatorie in materia di
limiti di distanza tra fabbricati.
Il ricorrente - dopo aver richiamato il contenuto degli artt. 36
e 37 del d.P.R. n. 380 del 2001, relativi, rispettivamente,
all'«[a]ccertamento di conformita'» e agli «[i]nterventi eseguiti in
assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio
attività e accertamento di conformita'» - lamenta che la norma
regionale impugnata, attribuendo la qualifica di "edificio legittimo
esistente" ai manufatti per i quali si sono verificate le condizioni
descritte nelle due norme statali richiamate, sia pure per le sole
finalità connesse ai piani di utilizzazione aziendale in agricoltura
e a quelli per le attività integrate e complementari, si porrebbe in
contrasto con i principi fondamentali della materia. Essa violerebbe
pertanto l'art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce alla
competenza concorrente di Stato e Regioni le materie del governo del
territorio e della protezione civile.
1.6.- L'art. 33, comma 1, lettera a), della legge reg. Lazio n. 7
del 2018 è impugnato per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere l) e m), Cost.
La norma regionale impugnata ha inserito l'art. 4-bis dopo l'art.
4 della legge della Regione Lazio 18 novembre 1999, n. 33 (Disciplina
relativa al settore commercio). L'art. 4-bis (rubricato «Sportello
unico per le attività produttive») al comma 3 prevedeva che «[a]i
fini della presentazione e verifica formale della segnalazione
certificata di inizio attività (SCIA), i soggetti interessati
possono avvalersi della agenzia per le imprese in conformità alle
disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 9 luglio
2010, n. 159 (Regolamento recante i requisiti e le modalità di
accreditamento delle agenzie per le imprese, a norma dell'articolo
38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133)».
Il ricorrente sottolinea che, ai sensi dell'art. 5, comma 4, del
d.P.R. n. 160 del 2010, la verifica formale della SCIA spetta
esclusivamente al SUAP, mentre all'agenzia per le imprese è
attribuita la funzione di rilascio di «una dichiarazione di
conformità, comprensiva della SCIA o della domanda presentata dal
soggetto interessato corredata dalle certificazioni ed attestazioni
richieste, che costituisce titolo autorizzatorio per l'esercizio
dell'attività e per l'avvio immediato dell'intervento dichiarato»
(art. 6, comma 2, del d.P.R. n. 160 del 2010).
La difesa statale evidenzia, altresì, che il d.P.R. n. 159 del
2010, citato nella disposizione impugnata, non contiene alcuna
menzione della verifica formale in capo alle agenzie per le imprese,
poichè concerne la sola disciplina dei requisiti per il loro
accreditamento.
Pertanto, l'art. 33, comma 1, lettera a), della legge reg. Lazio
n. 7 del 2018, nella parte in cui ha introdotto il comma 3 dell'art.
4-bis della legge reg. Lazio n. 33 del 1999, sarebbe in contrasto con
la normativa statale richiamata e quindi con l'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., che riserva alla legge statale la
competenza in tema di ordinamento civile, e con l'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., in quanto la disciplina in materia di
segnalazione certificata di attività attiene ai livelli essenziali
delle prestazioni.
1.7.- L'art. 84, comma 1, lettera b), della legge reg. Lazio n. 7
del 2018 è impugnato per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere l) e m), Cost.
La norma regionale impugnata ha inserito l'art. 4-bis dopo l'art.
4 della legge della Regione Lazio 16 luglio 1998, n. 30 (Disposizioni
in materia di trasporto pubblico locale). L'art. 4-bis (rubricato
«Servizi sussidiari, integrativi e complementari al trasporto
pubblico di linea») al comma 2 prevede che «[l]'inizio del servizio
è subordinato alla preventiva segnalazione certificata di inizio
attività (SCIA) di cui all'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n.
241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi) e successive
modifiche, presentata all'ente territoriale nel cui territorio il
servizio è svolto, secondo i criteri di cui agli articoli 3 e 10,
comma 2».
Preliminarmente il ricorrente sottolinea l'inconferenza del
rinvio, operato dalla norma impugnata, agli artt. 3 e 10, comma 2,
della legge reg. Lazio n. 30 del 1998, relativi, rispettivamente,
alla classificazione dei servizi di trasporto pubblico locale in
comunali, provinciali e regionali, e alle funzioni conferite al
riguardo ai Comuni. In particolare, la difesa statale rileva che,
quanto al citato art. 3, il Comune è l'ente territoriale di
competenza a cui deve essere presentata la SCIA, mentre, in merito
all'art. 10, comma 2, l'esercizio delle funzioni conferite al Comune,
relativamente ai servizi di linea comunali, attiene a regimi
amministrativi diversi dalla SCIA.
Pertanto, l'art. 84, comma 1, lettera b), della legge reg. Lazio
n. 7 del 2018, nella parte in cui ha introdotto il comma 2 dell'art.
4-bis della legge reg. Lazio n. 30 del 1998, sarebbe in contrasto con
la normativa statale richiamata e quindi con l'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., che riserva alla legge statale la
competenza in tema di ordinamento civile, e con l'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., in quanto la disciplina in materia di
segnalazione certificata di attività attiene ai livelli essenziali
delle prestazioni, ai sensi dell'art. 29, comma 2-ter, della legge n.
241 del 1990.
2.- La Regione Lazio si è costituita in giudizio chiedendo che
le questioni promosse siano dichiarate inammissibili e/o infondate.
2.1.- In relazione all'art. 5, comma 1, lettera g), numero 2),
della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, la difesa regionale rileva che
le modifiche operate all'art. 26, comma 4, della legge reg. Lazio n.
29 del 1997 rispondono a una esigenza di semplificazione del
procedimento di approvazione del piano delle aree naturali protette,
al fine di poter giungere alla sua approvazione in tempi ragionevoli.
Al riguardo, la resistente sottolinea come spesso i tempi di questo
procedimento si siano oltremodo dilatati, producendo, in alcuni casi,
contenziosi giudiziari che hanno portato dapprima a una diffida nei
confronti della Regione e poi alla nomina di un commissario ad acta.
A detta della Regione Lazio, tale esigenza acceleratoria sarebbe
in sintonia con quanto previsto dall'art. 29, comma 2-bis, della
legge n. 241 del 1990, secondo cui attengono ai livelli essenziali
delle prestazioni le disposizioni concernenti gli obblighi di
concludere il procedimento entro il termine prefissato. In secondo
luogo, la norma impugnata non si porrebbe in contrasto con la
necessaria approvazione del piano da parte della Regione, secondo
quanto previsto dall'art. 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991.
Infatti, quest'ultima disposizione sarebbe pienamente rispettata
anche qualora si considerasse come atto approvativo finale quello
deliberato dalla Giunta regionale; a sostegno di ciò la resistente
sottolinea come la norma statale non distingua tra gli organi
regionali, limitandosi a prevedere che il piano sia «approvato dalla
regione».
Sarebbe, inoltre, «errato ed inconferente» il richiamo (operato
dal ricorrente) della disciplina sul silenzio assenso. Innanzitutto,
sarebbe improprio il riferimento all'art. 20 della legge n. 241 del
1990, in quanto questa disposizione circoscrive espressamente il
proprio ambito di applicazione ai soli «procedimenti ad istanza di
parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi», ipotesi,
questa, che non ricorrerebbe nel caso del procedimento di
approvazione del piano delle aree protette. Semmai - aggiunge la
resistente - potrebbe venire in rilievo l'art. 17-bis della legge n.
241 del 1990, il quale regolamenta il silenzio assenso tra
amministrazioni pubbliche e tra queste e i gestori di beni o servizi
pubblici. In secondo luogo, le limitazioni al ricorso al silenzio
assenso in materia ambientale concernerebbero solo il citato art. 20
e non anche l'art. 17-bis, che, al comma 3, prevede una forma di
silenzio assenso.
In conclusione, la Regione Lazio osserva che l'individuazione
dell'organo regionale competente ad approvare il piano è rimessa
alla sua autonoma determinazione, nell'ambito della propria
organizzazione. Al riguardo, la difesa regionale sottolinea come in
altre Regioni questo compito sia stato affidato alla Giunta; è
citato l'art. 19, comma 2, della legge della Regione Lombardia 30
novembre 1983, n. 86 (Piano regionale delle aree regionali protette.
Norme per l'istituzione e la gestione delle riserve, dei parchi e dei
monumenti naturali nonchè delle aree di particolare rilevanza
naturale e ambientale), nel testo oggi vigente, secondo cui «[e]ntro
centoventi giorni dal ricevimento, la Giunta regionale verifica il
piano controdedotto e determina le modifiche necessarie rispetto ai
propri indirizzi, agli atti di programmazione e pianificazione
regionale e alle disposizioni di legge in materia; quindi procede
all'approvazione del piano territoriale di coordinamento o della
relativa variante con propria deliberazione soggetta a
pubblicazione».
La resistente ritiene, quindi, che sia consentito alla Regione
individuare nella Giunta l'organo competente ad approvare il piano e,
di conseguenza, che la soluzione di lasciare comunque al Consiglio la
possibilità di esprimersi, sia pure in tempi certi, non può
ritenersi viziata da illegittimità costituzionale, non essendo
sottratto all'organo elettivo il potere di approvazione.
2.2.- In merito all'impugnazione dell'art. 5, comma 1, lettera
h), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, la resistente sostiene che
le argomentazioni del ricorrente siano infondate stante il carattere
«assolutamente puntuale» della disciplina regionale. Gli interventi
oggetto della normativa censurata sarebbero infatti desumibili dal
rinvio all'art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001, consistendo in quelli
indicati da quest'ultima disposizione.
Sarebbe, inoltre, del tutto inconferente il richiamo alla
disciplina relativa all'edilizia produttiva e al SUAP, in quanto
estranea alla normativa relativa al rilascio del nulla osta
prescritto, ai sensi della legge n. 394 del 1991, dalla stessa legge
reg. Lazio n. 29 del 1997. Peraltro, l'attività del SUAP troverebbe
autonoma e separata normazione nell'art. 33, comma 1, lettera a),
della legge reg. Lazio n. 7 del 2018.
2.3.- Quanto all'art. 5, comma 1, lettera i), numero 5), della
legge reg. Lazio n. 7 del 2018, la resistente sottolinea come la
censurata esclusione del nulla osta per alcune «pratiche di
conduzione delle aziende agricole che non comportino modificazioni
sostanziali del territorio» non costituisca una novità introdotta
dal legislatore regionale del 2018, essendo già contemplata dal
testo previgente dell'art. 28 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997.
Pertanto, la modifica censurata si sarebbe limitata a «esplicitare
ulteriormente il contenuto delle previgenti disposizioni regionali,
per le quali era già escluso il rilascio del nulla osta».
Al riguardo la difesa regionale richiama il contenuto dell'art.
13 della legge n. 394 del 1991, in base al quale il preventivo
rilascio del nulla osta da parte dell'ente parco sarebbe richiesto
«non in assoluto, ma solo qualora sia contemporaneamente prescritto,
dalla normativa statale o regionale, "il rilascio di concessioni o
autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all'interno
del parco"».
Pertanto, nel caso di specie, il nulla osta non sarebbe
richiesto, in ragione del fatto che si tratta di pratiche di
conduzione delle aziende agricole «in larga parte» coincidenti con le
fattispecie enumerate dall'art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001
(rubricato «Attività edilizia libera») o «comunque teleologicamente
ad esse riconducibili», per le quali non è richiesto alcun titolo
abilitativo.
Non sarebbe, quindi, compromesso nè limitato l'esercizio della
competenza legislativa statale in materia di tutela dell'ambiente,
anche in ragione del fatto che la norma regionale impugnata si limita
a introdurre meccanismi di semplificazione procedimentale e
amministrativa.
2.4.- Anche in relazione all'art. 5, comma 1, lettera i), numero
7), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, la resistente sottolinea
come la norma impugnata non abbia alcuna portata innovativa della
disciplina previgente.
Il legislatore regionale si sarebbe limitato, infatti, «ad
operare una sorta di mero intervento di coordinamento» delle
disposizioni recate dagli artt. 8, comma 4, lettera d), 26, comma
1-bis, lettera b), e 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997,
«riproducendone i medesimi contenuti sostanziali». La difesa
regionale aggiunge che le disposizioni citate sono state introdotte
dalla legge della Regione Lazio 10 novembre 2014, n. 10 (Modifiche
alle leggi regionali relative al governo del territorio, alle aree
naturali protette regionali ed alle funzioni amministrative in
materia di paesaggio) e non sono mai state oggetto di rilievi di
legittimità costituzionale. Dirimente sarebbe il richiamo all'art.
11, comma 3, della legge n. 394 del 1991, operato dal novellato art.
8, comma 4, della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, con il quale il
legislatore regionale ha inteso subordinare gli interventi di cui
all'art. 31 di quest'ultima legge regionale alla clausola generale di
salvaguardia prevista dal citato art. 11, comma 3. Da quanto detto
conseguirebbe il rispetto dei livelli minimi di tutela dell'ambiente.
2.5.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 6, lettera c), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 sarebbe
infondata perchè il ricorrente avrebbe travisato la lettura della
normativa impugnata. La norma regionale, infatti, non definirebbe nè
introdurrebbe nuove categorie di «edifici legittimi» diverse da
quelle già previste dalla legislazione statale, limitandosi a
richiamare puntualmente gli artt. 36 e 37 del d.P.R. n. 380 del 2001,
al solo fine di individuare le fattispecie cui trova applicazione
l'art. 57 della legge reg. Lazio n. 38 del 1999.
2.6.- Quanto all'art. 33, comma 1, lettera a), della legge reg.
Lazio n. 7 del 2018, la resistente sostiene che l'interpretazione
seguita dal ricorrente non sia conforme «allo spirito» e «al lessico»
della legge regionale impugnata.
La norma in esame, infatti, non intenderebbe incidere, nè,
«sulla base di una lettura costituzionalmente orientata», potrebbe
farlo, sulle funzioni dell'agenzia per le imprese. Secondo la difesa
regionale, dalla formulazione letterale, «sia pure non pienamente
perspicua sotto il profilo tecnico», si deduce che la disposizione
regionale ribadisce la possibilità in via generale per i soggetti
interessati di avvalersi del supporto e dell'assistenza tecnica
dell'agenzia per le imprese ai fini della predisposizione, verifica e
presentazione della SCIA senza incidere sulle modalità della
presentazione stessa e sull'iter istruttorio successivo a questa.
In definitiva, l'intento del legislatore regionale sarebbe quello
di «fare riferimento alle funzioni generali di supporto e assistenza»
riconosciute all'agenzia per le imprese dalla normativa statale,
«senza alcuna volontà di modificare l'impianto normativo statale in
materia di SCIA».
2.7.- Le censure mosse all'art. 84, comma 1, lettera b), della
legge reg. Lazio n. 7 del 2018 sarebbero, invece, inammissibili «per
la genericità ed indeterminatezza con cui le stesse sono formulate».
Secondo la difesa regionale, infatti, il ricorrente si sarebbe
limitato a rilevare un presunto contrasto con la normativa statale
citata, omettendo di darne contezza.
3.- In prossimità della data fissata per l'udienza il Presidente
del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria nella quale,
dopo aver ribadito le argomentazioni sviluppate nell'atto
introduttivo del giudizio e aver replicato alle eccezioni formulate
da controparte, insiste nelle conclusioni già rassegnate nel
ricorso.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale di alcune disposizioni della legge della
Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la
semplificazione e lo sviluppo regionale) e, tra queste, degli artt.
5, comma 1, lettere g), numero 2), h) e i), numeri 5) e 7), e comma
6, lettera c), 33, comma 1, lettera a), e 84, comma 1, lettera b), in
riferimento agli artt. 97 e 117, commi secondo, lettere l), m) e s),
e terzo, della Costituzione.
2.- Resta riservata a separata pronuncia la decisione delle
ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse con il
ricorso indicato in epigrafe.
3.- L'art. 5, comma 1, lettera g), numero 2), della legge reg.
Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione degli artt. 97 e 117,
secondo comma, lettere m) e s), Cost., in relazione all'art. 25,
comma 2, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree
protette).
La disposizione regionale in esame si inserisce nel corpo della
legge della Regione Lazio 6 ottobre 1997, n. 29 (Norme in materia di
aree naturali protette regionali) e, in particolare, nella Sezione I
(«Aree naturali protette di interesse regionale») del Capo II
(«Organizzazione e gestione delle aree naturali protette»),
modificando il comma 4 dell'art. 26, disciplinante il procedimento di
approvazione del piano dell'area naturale protetta.
Tale piano, adottato dall'ente di gestione e trasmesso alla
Giunta regionale (art. 26, comma 2), «è depositato per quaranta
giorni presso le sedi degli enti locali interessati e della Regione.
L'ente di gestione provvede, con apposito avviso da pubblicare su un
quotidiano a diffusione regionale, a dare notizia dell'avvenuto
deposito e del relativo periodo. Durante questo periodo chiunque può
prenderne visione e presentare osservazioni scritte all'ente di
gestione, il quale esprime il proprio parere entro i successivi
trenta giorni e trasmette il parere e le osservazioni alla Giunta
regionale. Entro tre mesi dal ricevimento di tale parere la Giunta
regionale, previo esame, da effettuare entro il limite di tre anni,
della struttura regionale competente in materia di aree naturali
protette, apporta eventuali modifiche ed integrazioni, pronunciandosi
contestualmente sulle osservazioni pervenute, e ne propone al
Consiglio regionale l'approvazione. Trascorsi tre mesi
dall'assegnazione della proposta di piano alla commissione consiliare
competente, la proposta è iscritta all'ordine del giorno dell'Aula
ai sensi dell'articolo 63, comma 3, del regolamento dei lavori del
Consiglio regionale. Il Consiglio regionale si esprime sulla proposta
di piano entro i successivi centoventi giorni, decorsi i quali il
piano si intende approvato» (art. 26, comma 4, come riformulato).
3.1.- Preliminarmente, occorre delimitare l'ambito delle censure
mosse dal ricorrente. Infatti, ad essere impugnato non è l'intero
numero 2) della lettera g) del comma 1 dell'art. 5 della legge reg.
Lazio n. 7 del 2018 ma solo il periodo finale, da esso aggiunto al
comma 4 dell'art 26 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, là dove
si prevede che «Il Consiglio regionale si esprime sulla proposta di
piano entro i successivi centoventi giorni, decorsi i quali il piano
si intende approvato».
Questa previsione si porrebbe in contrasto con l'art. 25, comma
2, della legge n. 394 del 1991, il quale stabilisce che «[i]l piano
per il parco è adottato dall'organismo di gestione del parco ed è
approvato dalla regione [...]». La norma impugnata disattenderebbe
dunque la previsione legislativa statale che prevede un'approvazione
formale del piano da parte della Regione. A sua volta, la norma
statale che il ricorrente ritiene violata, contenuta nella disciplina
delle aree protette recata dalla legge n. 394 del 1991, sarebbe
riconducibile alla competenza esclusiva statale ex art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
Nel ricorso si contesta altresì la previsione di una forma di
silenzio assenso a conclusione dell'iter di approvazione del piano e
si sottolinea come questo istituto non possa essere ammesso «nei
procedimenti ad elevata discrezionalita'», nell'ambito dei quali
rientrerebbe anche quello di adozione e approvazione del piano del
parco di cui all'art. 25 della legge n. 394 del 1991. Inoltre, il
ricorso all'istituto del silenzio assenso nella materia ambientale
sarebbe limitato dall'art. 20, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n.
241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi).
Per queste ragioni la norma impugnata si porrebbe in contrasto
sia con il principio di buon andamento dell'amministrazione previsto
all'art. 97 Cost. sia con l'art. 117, secondo comma, lettere m) e s),
Cost., in quanto derogherebbe «ai livelli minimi uniformi previsti
dalla legislazione statale nell'esercizio della competenza esclusiva
dello Stato in materia di tutela dell'ambiente».
La Regione Lazio replica che la norma impugnata risponderebbe a
una esigenza di semplificazione del procedimento di approvazione del
piano delle aree naturali protette, diretta a consentire la sua
approvazione in tempi ragionevoli. La norma regionale, inoltre, non
si porrebbe in contrasto con l'art. 25, comma 2, della legge n. 394
del 1991, poichè quest'ultima non distingue tra gli organi
regionali, limitandosi a prevedere che il piano sia «approvato dalla
regione». Errato sarebbe ancora il richiamo della disciplina sul
silenzio assenso, in quanto il citato art. 20 della legge n. 241 del
1990 circoscrive espressamente il proprio ambito di applicazione ai
soli «procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di
provvedimenti amministrativi», ipotesi, questa, che non ricorrerebbe
nel caso del procedimento di approvazione del piano delle aree
protette.
3.2.- Le questioni promosse non sono fondate.
3.2.1.- Occorre innanzitutto sottolineare che la norma impugnata
(art. 5, comma 1, lettera g, numero 2, della legge reg. Lazio n. 7
del 2018) interviene - analogamente ad altre norme oggetto del
presente giudizio (art. 5, comma 1, lettere h e i, numeri 5 e 7) che
saranno esaminate più avanti - sul tessuto normativo della legge
della Regione Lazio n. 29 del 1997, modificandone l'art. 26, comma 4.
Sebbene si tratti di norme aventi contenuti diversi e, quindi, di
questioni dotate di una propria autonomia, è opportuno inquadrarle
unitariamente per poi prendere in esame partitamente le censure
prospettate.
La legge reg. Lazio n. 29 del 1997 si inserisce in un panorama
legislativo che, dopo l'entrata in vigore della legge n. 394 del
1991, ha visto le Regioni dotarsi ex novo di una disciplina in
materia o modificare leggi regionali preesistenti, al fine di
adeguare il proprio ordinamento al mutato quadro normativo statale.
L'intervento legislativo del 1991 traccia i caratteri di quello
che può essere definito l'"ordinamento giuridico" delle aree
protette, al cui interno sono previsti, tra l'altro: una
classificazione delle aree naturali protette (parchi nazionali,
parchi naturali regionali, riserve naturali statali e regionali: art.
2); una serie di strumenti di collaborazione tra Stato, Regioni ed
enti locali e comunque di forme di coinvolgimento di questi ultimi
(specialmente artt. 1-bis, 3, 6, 7 e 22); una compiuta disciplina
delle aree naturali protette nazionali (artt. da 8 a 21), imperniata
essenzialmente su due soggetti, l'ente parco (art. 9) e la comunità
del parco (art. 10), e su due strumenti di regolamentazione delle
attività, il regolamento del parco (art. 11) e il piano per il parco
(art. 12); la sottoposizione al preventivo nulla osta di tutte le
concessioni o autorizzazioni per interventi al loro interno (art.
13); un'ampia disciplina delle aree naturali protette regionali
(artt. da 22 a 28).
In particolare, l'art. 23 della legge n. 394 del 1991 prevede che
la legge regionale istitutiva del parco naturale regionale «definisce
la perimetrazione provvisoria e le misure di salvaguardia, individua
il soggetto per la gestione del parco e indica gli elementi del piano
per il parco di cui all'articolo 25, comma 1, nonchè i principi del
regolamento del parco». L'art. 25 stabilisce che strumenti di
attuazione delle finalità del parco naturale regionale sono il piano
per il parco e il piano pluriennale economico e sociale per la
promozione delle attività compatibili.
Il legislatore statale ha inteso dunque introdurre, per le aree
protette nazionali e per quelle regionali, due modelli normativi
caratterizzati da forti analogie, individuando nel piano per il parco
e nel regolamento gli strumenti fondamentali per la disciplina delle
attività consentite al loro interno. Più precisamente, quanto alle
aree protette regionali, il piano per il parco «è adottato
dall'organismo di gestione del parco ed è approvato dalla regione»;
inoltre, «[e]sso ha valore anche di piano paesistico e di piano
urbanistico e sostituisce i piani paesistici e i piani territoriali o
urbanistici di qualsiasi livello» (art. 25, comma 2).
Questa legge - intervenuta prima della riforma costituzionale del
Titolo V della Parte II della Costituzione - intersecava al momento
della sua entrata in vigore una serie di competenze regionali (fra
cui quelle di tipo concorrente in materia di urbanistica, di caccia,
di pesca, ma anche di acque minerali e termali, di cave e torbiere) e
non a caso, dunque, il suo art. 23 rimetteva, come continua a
rimettere, a una legge regionale l'istituzione del parco naturale
regionale, sia pure nel rispetto dei principi fondamentali
individuati nell'art. 22.
All'indomani della revisione costituzionale del 2001 questa Corte
ha individuato l'ambito principale di pertinenza della normativa in
materia di aree naturali protette nella «tutela dell'ambiente» (tra
le più recenti, sentenze n. 180 del 2019, n. 245, n. 206 e n. 121
del 2018, n. 36 del 2017, n. 212 del 2014, n. 171 del 2012), oltre
che nella materia del «governo del territorio», e ha ricondotto in
particolare la previsione di strumenti regolatori delle attività
esercitabili all'interno del parco alla competenza statale in tema di
standard minimi uniformi di tutela ambientale (tra le altre, sentenze
n. 180 del 2019, n. 245 e n. 121 del 2018, n. 74 del 2017).
3.2.2.- Nel caso in esame, l'impugnato art. 5, comma 1, lettera
g), numero 2), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 ha modificato il
procedimento di approvazione del piano dell'area naturale protetta
regionale prevedendo che essa avvenga all'esito di un complesso iter
che, dopo l'adozione del piano stesso da parte dell'ente di gestione,
vede protagonista la Giunta regionale, alla quale spetta il potere di
apportare eventuali modifiche e integrazioni al testo adottato
dall'ente di gestione, di pronunciarsi sulle osservazioni pervenute e
di formulare al Consiglio una proposta per l'approvazione. Al termine
di questa fase l'approvazione può conseguire, alternativamente, o a
una delibera espressa di approvazione da parte del Consiglio, o, in
caso di inerzia del Consiglio stesso, al riconoscimento del valore di
approvazione alla delibera di proposta della Giunta.
Il legislatore regionale del Lazio ha inteso dunque dare
attuazione alla previsione statale dell'art. 25, comma 2, della legge
n. 394 del 1991 (secondo cui il piano «è approvato dalla regione»),
facendo discendere l'approvazione del piano da parte della Regione,
dalla complessiva interazione fra Giunta e Consiglio e, per il caso
in cui il Consiglio sia rimasto inerte, non dalla sua mera inerzia,
ma da una già intervenuta determinazione della Giunta. Tale
complessa attività, che si configura come una sorta di
subprocedimento nell'ambito del procedimento di approvazione del
piano, trova dunque in ogni caso la sua manifestazione espressa -
ciò che necessariamente ne esclude il preteso carattere tacito -
alternativamente nella deliberazione del Consiglio regionale o, ove
questa non intervenga nel termine, nella deliberazione della Giunta
di approvazione della proposta.
Plurime ragioni, del resto, confermano l'impossibilità di
ricondurre il meccanismo di approvazione del piano disegnato dal
legislatore regionale del Lazio all'istituto del silenzio assenso, e
in particolare al modello legale del silenzio assenso previsto dalla
legge n. 241 del 1990.
Innanzitutto è inconferente, come giustamente osserva la difesa
della resistente, il richiamo all'art. 20 della legge n. 241 del
1990, che concerne la diversa ipotesi di «procedimenti ad istanza di
parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi». La norma che
riguarda il silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche - quali
sono nella specie l'ente di gestione che adotta il piano dell'area
naturale protetta regionale e l'organo regionale che tale piano
approva - sarebbe, semmai, l'art. 17-bis della stessa legge n. 241
del 1990. Ma nemmeno il riferimento a tale norma - che comunque il
ricorrente non opera - sarebbe stato decisivo, giacchè nel caso di
specie, come detto, la relazione che si instaura, nell'ambito del
procedimento di approvazione del piano, fra l'ente di gestione,
competente per l'adozione, e l'organo della Regione, cui compete
l'approvazione, vede concludersi ciascuna delle due fasi
procedimentali con un provvedimento espresso.
Nella sostanza si deve osservare inoltre che, se la ratio della
disposizione statale interposta (art. 25, comma 2, della legge n. 394
del 1991) risiede nell'esigenza di assicurare una formale ed espressa
assunzione di responsabilità da parte dell'organo chiamato ad
approvare il piano, non vi è dubbio che la determinazione della
Giunta regionale di proposta al Consiglio, come disciplinata dalla
norma regionale in esame, presenta tutti gli elementi necessari a
riconoscerle il valore di provvedimento espresso di approvazione nel
caso di inutile decorso del termine di intervento del Consiglio.
Approvare espressamente il piano per il parco equivale a introdurre
nell'arena pubblica regionale i contenuti del piano stesso, a
sottoporli a discussione e a contestazione e, infine, a chiamare le
parti in gioco a un'assunzione di responsabilità sulla sua
approvazione o, in ipotesi, sulla sua bocciatura. Ciò è quanto
avviene nel caso di specie nel quale la Giunta, come prevede la
disposizione contestata, prende atto del piano adottato dall'ente di
gestione, apporta eventuali modifiche e integrazioni e si pronuncia
«contestualmente sulle osservazioni pervenute» predisponendo così la
proposta al Consiglio, e ciò fa nella piena consapevolezza che tale
sua proposta è destinata a diventare definitiva e, come tale,
formale atto di approvazione del piano nel caso in cui il Consiglio
non provveda nel termine indicato.
Da ultimo, occorre precisare che la norma statale interposta non
preclude affatto che la legge regionale affidi alla Giunta regionale
il potere di approvare il piano. La legge statale ha rimesso infatti
al legislatore regionale il compito di individuare l'organo deputato
a siffatta approvazione, e le diverse leggi regionali in materia
hanno variamente modulato questa competenza, attribuendola ora al
Consiglio, ora alla Giunta e ora a entrambi.
Da quanto detto deriva che la norma impugnata non si pone in
contrasto con l'art. 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991. Si
deve, pertanto, escludere la fondatezza delle questioni promosse in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere m) e s), Cost., per
interposizione dell'anzidetta norma statale.
Per le stesse ragioni è infondata la questione promossa per
violazione dell'art. 97 Cost., in quanto anch'essa basata sul
presupposto che la norma impugnata preveda un meccanismo di
formazione tacita dell'atto di approvazione.
4.- L'art. 5, comma 1, lettera h), della legge reg. Lazio n. 7
del 2018 è impugnato per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere l) e m), Cost., in relazione all'art. 4, comma 6, del decreto
del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160 (Regolamento
per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo
sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell'articolo
38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133).
Il comma 1-bis, introdotto dalla norma impugnata nell'art. 28
della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, prevede che «[n]el rispetto di
quanto previsto dal decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222
(Individuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione,
segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), silenzio
assenso e comunicazione e di definizione dei regimi amministrativi
applicabili a determinate attività e procedimenti, ai sensi
dell'articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124), la richiesta per
la realizzazione degli interventi di cui all'articolo 6 del D.P.R.
380/2001 è presentata allo sportello unico di cui all'articolo 5 del
medesimo decreto. Per tali fattispecie, il nulla osta di cui al comma
1 è reso entro sessanta giorni dal ricevimento da parte dell'ente
gestore della richiesta, decorsi inutilmente i quali il titolo
abilitativo si intende reso».
4.1.- Il ricorrente si duole della genericità della norma
regionale, che sottoporrebbe a nulla osta un insieme indefinito di
interventi, compresi quelli di «[a]ttività edilizia libera» ai sensi
dell'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno
2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia (Testo A)». Tale previsione
risulterebbe in contraddizione con quanto previsto dal comma 1
dell'art. 28 della stessa legge reg. Lazio n. 29 del 1997 e
soprattutto dall'art. 13 della legge n. 394 del 1991, che
sottopongono a preventivo nulla osta da parte dell'ente di gestione
il solo «rilascio di concessioni o autorizzazioni, relative ad
interventi, impianti ed opere all'interno» del parco nazionale (art.
13, comma 1, della legge n. 394 del 1991) o dell'area protetta
regionale (art. 28, comma 1, della legge reg. Lazio n. 29 del 1997).
Di conseguenza, la previsione del nulla osta riguarderebbe i soli
interventi, impianti e opere per i quali è necessario il rilascio di
concessioni o autorizzazioni e tra questi non rientrerebbero gli
interventi di attività edilizia libera, che «sono eseguiti senza
alcun titolo abilitativo» (art. 6 d.P.R. n. 380 del 2001).
4.2.- Le questioni non sono fondate, nei termini di seguito
indicati.
Il ricorrente formula le censure per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettere l) e m), Cost., muovendo dal presupposto che
il carattere generale della norma impugnata comporti, per un verso,
che anche gli interventi non soggetti a titolo abilitativo siano
sottoposti al regime del nulla osta, e, per altro verso, che le
modalità di rilascio del nulla osta per attività produttiva non
siano determinate.
Tale presupposto interpretativo deve essere, però, escluso. Il
ricorrente fonda le sue argomentazioni sulla sostanziale
sovrapposizione (quanto a fattispecie regolate) del primo e del
secondo periodo del nuovo comma 1-bis dell'art. 28 della legge reg.
Lazio n. 29 del 1997, che invece hanno ad oggetto interventi diversi.
Il primo periodo si riferisce agli interventi di cui all'art. 6 del
d.P.R. n. 380 del 2001 al solo fine di prevedere che la richiesta per
la loro realizzazione deve essere presentata allo sportello unico. Il
secondo periodo si riferisce invece, con tutta evidenza, agli
interventi per i quali è necessario «il nulla osta di cui al comma
1» e prevede che se quest'ultimo non è reso entro sessanta giorni
dalla richiesta, il titolo abilitativo si intende reso, riproducendo,
per questo aspetto, il meccanismo già previsto dall'art. 13, comma
1, della legge n. 394 del 1991.
La disposizione impugnata non altera dunque il regime del nulla
osta, rispetto al quale resta valido quanto disposto dall'art. 28,
comma 1, della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, e cioè che esso è
richiesto per gli interventi soggetti a titolo abilitativo edilizio.
In conclusione, le censure prospettate si fondano su un erroneo
presupposto interpretativo, che determina la loro infondatezza nei
termini sopra indicati.
5.- L'art. 5, comma 1, lettera i), numero 5), della legge reg.
Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all'art. 13 della
legge n. 394 del 1991.
La norma regionale impugnata ha introdotto il comma 1-bis
nell'art. 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997. Tale comma 1-bis
prevede che «[s]ono consentiti e non rientrano negli obblighi di cui
all'articolo 28 le ricorrenti pratiche di conduzione delle aziende
agricole che non comportino modificazioni sostanziali del territorio
ed in particolare: a) la manutenzione ordinaria del sistema idraulico
agrario e del sistema infrastrutturale aziendale esistenti; b)
l'impianto o l'espianto delle colture arboree e le relative tecniche
utilizzate; c) l'utilizzo delle serre stagionali non stabilmente
infisse al suolo; d) il transito e la sosta di mezzi motorizzati
fuori dalle strade statali, provinciali, comunali, vicinali gravate
dai servizi di pubblico passaggio e private per i mezzi collegati
all'esercizio delle attività agricole di cui al presente articolo;
e) l'ordinamento produttivo ed i relativi piani colturali promossi e
gestiti dall'impresa agricola; f) la raccolta e il danneggiamento
della flora spontanea derivanti dall'esercizio delle attività
aziendali di cui all'articolo 2 della L.R. 14/2006».
5.1.- Secondo il ricorrente la norma in esame escluderebbe
dall'obbligo del nulla osta di cui all'art. 28 della stessa legge
reg. Lazio n. 7 del 2018 una serie di interventi potenzialmente
idonei a incidere, in maniera significativa, sull'ambiente naturale,
consentendone la realizzazione in tutte le zone dell'area protetta,
compresa la zona A di riserva integrale, senza prevedere alcuna
modalità di verifica e di controllo sugli interventi stessi.
La previsione si porrebbe, quindi, in contrasto con l'art. 13
della legge n. 394 del 1991, che subordina al preventivo nulla osta
dell'ente parco il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative
ad interventi, impianti ed opere all'interno del parco. Il contrasto
con l'art. 13 della legge n. 394 del 1991 determinerebbe la
violazione della competenza statale in materia di «tutela
dell'ambiente» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
La resistente si difende con due argomenti: il primo volto a
dimostrare l'inammissibilità della censura e il secondo a sostegno
della infondatezza.
5.2.- La questione promossa è ammissibile e fondata.
5.2.1.- Il primo argomento della difesa regionale riguarda la sua
ammissibilità e muove dalla considerazione che la norma impugnata
non costituirebbe una novità introdotta dal legislatore regionale
del 2018, essendo già contemplata dal testo previgente dell'art. 28
della legge reg. Lazio n. 29 del 1997. Pertanto, la modifica
censurata si sarebbe limitata a «esplicitare ulteriormente il
contenuto delle previgenti disposizioni regionali, per le quali era
già escluso il rilascio del nulla osta».
L'argomento non ha tuttavia alcun rilievo, essendo questa Corte
chiamata ad esaminare la conformità a Costituzione delle norme oggi
impugnate, a prescindere dal fatto che fattispecie simili a quelle
contestate fossero previste nella normativa preesistente. Secondo il
costante orientamento di questa Corte, infatti, non osta
all'ammissibilità della questione di legittimità costituzionale in
via principale l'integrale coincidenza della disposizione impugnata
con il testo di altra anteriore non impugnata, atteso che l'istituto
dell'acquiescenza non è applicabile ai giudizi in via principale e
che la norma impugnata ha comunque l'effetto di reiterare la lesione
da cui deriva l'interesse a ricorrere dello Stato (tra le più
recenti, sentenze n. 178 del 2019 e n. 171 del 2018). Peraltro nel
caso di specie non si è in presenza di un'ipotesi di questo tipo,
giacchè non è dato di rinvenire nell'ordinamento regionale alcuna
normativa del tutto sovrapponibile a quella oggi all'esame di questa
Corte.
5.2.2.- Il secondo argomento, utilizzato dalla Regione a sostegno
della non fondatezza della questione, fa leva sul fatto che le
«ricorrenti pratiche di conduzione delle aziende agricole», per le
quali la normativa impugnata esclude la necessità di acquisire il
nulla osta, sarebbero «in larga parte» coincidenti con le fattispecie
enumerate dall'art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001 (rubricato
«Attività edilizia libera») o «comunque teleologicamente ad esse
riconducibili», per le quali non è richiesto alcun titolo
abilitativo. Già dal tenore letterale della motivazione addotta (là
dove si parla di interventi «in larga parte» coincidenti) si deduce
l'esistenza di un margine di non coincidenza delle due elencazioni.
In altre parole, la generica formulazione della disposizione
regionale è tale da consentire di escludere dall'obbligo del nulla
osta un insieme, anche piccolo, di pratiche di conduzione delle
aziende agricole: la norma impugnata consente infatti la deroga agli
obblighi di cui all'art. 28 per le «ricorrenti pratiche di conduzione
delle aziende agricole che non comportino modificazioni sostanziali
del territorio», senza ulteriori specificazioni, e la successiva
elencazione non esaurisce il novero di queste «pratiche», essendo
preceduta dall'espressione «in particolare» che esclude il carattere
esaustivo degli interventi considerati.
Ne consegue la violazione dell'art. 13 della legge n. 394 del
1991, che, come già rilevato, prescrive che tutti gli interventi,
gli impianti e le opere per i quali sia necessario il rilascio di
concessioni o autorizzazioni siano sottoposti al preventivo nulla
osta dell'ente parco.
Il contrasto con l'art. 13 determina, di riflesso, la violazione
della competenza statale in materia di tutela dell'ambiente, ex art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., e quindi l'illegittimità
costituzionale della norma impugnata.
6.- L'art. 5, comma 1, lettera i), numero 7), della legge reg.
Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 22, 23 e
25, comma 2, della legge n. 394 del 1991.
La norma regionale impugnata ha modificato il comma 2-bis
dell'art. 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, il quale, nel
testo riformato, prevede che «Per favorire lo svolgimento delle
attività di cui al presente articolo, i soggetti di cui all'articolo
57 e 57-bis della L.R. n. 38/1999 possono presentare il PUA, redatto
secondo le modalità ivi previste, nel rispetto delle forme di tutela
di cui alla presente legge. Il PUA redatto secondo le modalità della
L.R. 38/1999, previa indicazione dei risultati che si intendono
perseguire, può prevedere la necessità di derogare alle previsioni
del piano dell'area naturale protetta redatto ai sensi dell'articolo
26, comma 1, lettera f) ad esclusione delle normative definite per le
zone di riserva integrale».
6.1.- Il ricorrente impugna il secondo periodo di questa
disposizione (introdotto dal numero 7.2 dell'art. 5, comma 1, lettera
i, della legge reg. Lazio n. 7 del 2018) perchè, consentendo che il
PUA (piano di utilizzazione aziendale) possa derogare alle previsioni
del piano dell'area naturale protetta, si porrebbe in contrasto con
l'art. 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991, secondo cui «[i]l
piano per il parco [...] ha valore anche di piano paesistico e di
piano urbanistico e sostituisce i piani paesistici e i piani
territoriali o urbanistici di qualsiasi livello». Da questo
deriverebbe il contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., poichè la norma regionale impugnata ridurrebbe in peius i
livelli minimi uniformi di tutela previsti dalla legislazione statale
in materia di tutela dell'ambiente. Nel caso di specie lo «standard
minimo uniforme di tutela nazionale» si estrinsecherebbe nella
predisposizione da parte degli enti gestori delle aree protette di
strumenti programmatici e gestionali per la valutazione di
rispondenza delle attività svolte alle esigenze ambientali.
Secondo la resistente, la norma impugnata non avrebbe alcuna
portata innovativa della disciplina previgente. Il legislatore
regionale si sarebbe limitato, infatti, «ad operare una sorta di mero
intervento di coordinamento» delle disposizioni recate dagli artt. 8,
comma 4, lettera d), 26, comma 1-bis, lettera b), e 31 della legge
reg. Lazio n. 29 del 1997, «riproducendone i medesimi contenuti
sostanziali». La difesa regionale aggiunge che le disposizioni citate
sono state introdotte dalla legge della Regione Lazio 10 novembre
2014, n. 10 (Modifiche alle leggi regionali relative al governo del
territorio, alle aree naturali protette regionali ed alle funzioni
amministrative in materia di paesaggio) e non sono mai state oggetto
di censure di illegittimità costituzionale.
6.2.- La questione promossa è ammissibile e fondata.
Anche in questo caso la resistente si difende rilevando che la
norma impugnata non avrebbe «alcuna portata innovativa», in quanto il
legislatore regionale si sarebbe limitato «ad operare una sorta di
mero intervento di coordinamento» delle disposizioni recate dagli
artt. 8, comma 4, lettera d), 26, comma 1-bis, lettera b), e 31 della
legge reg. Lazio n. 29 del 1997, «riproducendone i medesimi contenuti
sostanziali».
Al riguardo è agevole rilevare che le ipotesi indicate nei
citati articoli della legge reg. Lazio n. 29 del 1997 non coincidono
affatto con quelle ricomprese nell'ampia e indeterminata formula
introdotta dalla disposizione impugnata, che consente al PUA di
disporre «la necessità di derogare alle previsioni del piano
dell'area naturale protetta».
Tale norma si pone in contrasto non solo con gli artt. 22 e 23
della legge n. 394 del 1991, che individuano nel piano del parco uno
degli strumenti di attuazione delle finalità del parco stesso, ma
soprattutto con l'art. 25, comma 2, della medesima legge, che
riconosce al piano per il parco il «valore anche di piano paesistico
e di piano urbanistico» e che configura il piano in questione come
strumento di pianificazione sostitutivo dei piani paesistici e di
quelli territoriali o urbanistici di qualsiasi livello.
Poichè le anzidette norme statali sono espressione della
competenza esclusiva in materia di tutela dell'ambiente - più volte
sottolineata da questa Corte nelle pronunce richiamate nel punto
3.2.1. - la norma impugnata viola l'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost.
Deve essere pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 1, lettera i), numero 7.2), della legge reg. Lazio
n. 7 del 2018, che, inserendo il secondo periodo del comma 2-bis
dell'art. 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, ha previsto che
«[i]l PUA redatto secondo le modalità della L.R. 38/1999, previa
indicazione dei risultati che si intendono perseguire, può prevedere
la necessità di derogare alle previsioni del piano dell'area
naturale protetta redatto ai sensi dell'articolo 26, comma 1, lettera
f) ad esclusione delle normative definite per le zone di riserva
integrale».
7.- L'art. 5, comma 6, lettera c), della legge reg. Lazio n. 7
del 2018 è impugnato per violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., in relazione agli artt. 36 e 37 del d.P.R. n. 380 del 2001.
La norma regionale impugnata ha introdotto l'art. 57-ter nella
legge della Regione Lazio 22 dicembre 1999, n. 38 (Norme sul governo
del territorio). La nuova disposizione, rubricata «Definizione di
edifici legittimi esistenti», prevede che «1. Per le finalità di cui
agli articoli 57 e 57-bis per "edifici legittimi esistenti" si
intendono anche quelli realizzati in assenza di titolo abilitativo in
periodi antecedenti alla data di entrata in vigore della legge 6
agosto 1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica
17 agosto 1942, n. 1150) ovvero che siano stati oggetto di
accertamento di conformità, da parte dei responsabili dell'abuso, ai
sensi degli articoli 36 e 37 del D.P.R. 380/2001. 2. Gli edifici di
cui al comma 1 ubicati su terreni di proprietà di enti pubblici,
sono acquisiti al patrimonio dei medesimi enti previo accertamento,
da parte degli occupatori, dei requisiti previsti dal medesimo comma
1».
7.1.- Il ricorrente - dopo aver richiamato il contenuto degli
artt. 36 e 37 del d.P.R. n. 380 del 2001, relativi, rispettivamente,
all'«[a]ccertamento di conformita'» e agli «[i]nterventi eseguiti in
assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio
attività e accertamento di conformita'» - afferma che la norma
regionale impugnata, attribuendo la qualifica di "edificio legittimo
esistente" ai manufatti per i quali si sono verificate le condizioni
descritte nelle due norme statali richiamate, sia pure per le sole
finalità connesse ai piani di utilizzazione aziendale in agricoltura
e a quelli per le attività integrate e complementari, si porrebbe in
contrasto con i principi fondamentali della materia «governo del
territorio» alla quale sarebbe riconducibile la norma impugnata.
Secondo la difesa regionale il ricorrente avrebbe travisato il
senso della disposizione impugnata, che si limiterebbe a richiamare
puntualmente gli artt. 36 e 37 del d.P.R. n. 380 del 2001, al solo
fine di individuare le fattispecie cui trova applicazione l'art. 57
della legge reg. Lazio n. 38 del 1999.
7.2.- La questione è fondata.
Preliminarmente, occorre precisare i termini della questione.
L'art. 57 della legge reg. Lazio n. 38 del 1999 disciplina i piani di
utilizzazione aziendale (PUA), mentre l'art. 57-bis disciplina i PUA
per le attività integrate e complementari. Sono tali quelle
attività integrate e complementari all'attività agricola
compatibili con la destinazione di zona agricola, e in particolare:
1) ricettività e turismo rurale; 2) trasformazione e vendita diretta
dei prodotti derivanti dall'esercizio delle attività agricole
tradizionali; 3) ristorazione e degustazione dei prodotti tipici
derivanti dall'esercizio delle attività agricole tradizionali; 4)
attività culturali, didattiche, sociali, ricreative e
terapeutico-riabilitative; 5) accoglienza ed assistenza degli
animali.
A loro volta, gli artt. 36 e 37 del d.P.R. n. 380 del 2001
riguardano, rispettivamente, l'accertamento di conformità e gli
interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione
certificata di inizio attività e accertamento di conformità. Nelle
due ipotesi sono consentiti il permesso in sanatoria e la sanatoria
dell'intervento a condizione che sussista la cosiddetta doppia
conformità, cioè «se l'intervento risulti conforme alla disciplina
urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione
dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda». I
citati artt. 36 e 37 recano quindi norme di principio nella materia
del governo del territorio (tra le più recenti, sentenze n. 2 del
2019, n. 68 del 2018, n. 232 e n. 107 del 2017, n. 101 del 2013).
Con la norma impugnata il legislatore regionale pretende di
attribuire la qualifica di «edifici legittimi esistenti» a
determinati edifici sia pure ai limitati fini dell'art. 57 e
dell'art. 57-bis della legge reg. Lazio n. 38 del 1999,
sostituendosi, per questo verso, al legislatore statale cui spetta,
nell'esercizio della competenza concorrente in materia di governo del
territorio, il compito di porre le norme di principio che consentano
di qualificare un immobile come edificio legittimo esistente.
La natura di normativa di principio della disciplina statale
concernente il regime della sanatoria degli interventi edilizi
abusivi rende illegittimo l'intervento regionale che, quand'anche
fosse meramente ripetitivo delle previsioni statali, non potrebbe
superare il test di costituzionalità.
Deve essere, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 6, lettera c), della legge reg. Lazio n. 7 del
2018, che ha introdotto l'art. 57-ter nella legge reg. Lazio n. 38
del 1999.
8.- L'art. 33, comma 1, lettera a), della legge reg. Lazio n. 7
del 2018 è impugnato per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere l) e m), Cost. La norma regionale impugnata ha introdotto,
nella legge della Regione Lazio 18 novembre 1999, n. 33 (Disciplina
relativa al settore commercio), l'art. 4-bis, rubricato «Sportello
unico per le attività produttive».
8.1.- Il ricorrente appunta le sue censure in particolare sul
comma 3 del citato art. 4-bis, alla cui stregua «[a]i fini della
presentazione e verifica formale della segnalazione certificata di
inizio attività (SCIA), i soggetti interessati possono avvalersi
della agenzia per le imprese in conformità alle disposizioni del
decreto del Presidente della Repubblica 9 luglio 2010, n. 159
(Regolamento recante i requisiti e le modalità di accreditamento
delle agenzie per le imprese, a norma dell'articolo 38, comma 4, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133)».
Più precisamente, la difesa erariale sottolinea che, ai sensi
dell'art. 5, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 7
settembre 2010, n. 160 (Regolamento per la semplificazione ed il
riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività
produttive, ai sensi dell'articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133), la verifica formale della SCIA spetta
esclusivamente allo sportello unico per le attività produttive
(SUAP), mentre all'agenzia per le imprese è attribuita la funzione
di rilascio di «una dichiarazione di conformità, comprensiva della
SCIA o della domanda presentata dal soggetto interessato corredata
dalle certificazioni ed attestazioni richieste, che costituisce
titolo autorizzatorio per l'esercizio dell'attività e per l'avvio
immediato dell'intervento dichiarato» (art. 6, comma 2, del d.P.R. n.
160 del 2010).
La difesa statale mette in evidenza, altresì, il fatto che il
d.P.R. n. 159 del 2010, citato nella disposizione impugnata, non
contiene alcuna menzione della verifica formale in capo alle agenzie
per le imprese, poichè concerne la sola disciplina dei requisiti per
l'accreditamento delle stesse.
Pertanto, l'art. 33, comma 1, lettera a), della legge reg. Lazio
n. 7 del 2018, nella parte in cui ha introdotto il comma 3 dell'art.
4-bis della legge reg. Lazio n. 33 del 1999, sarebbe in contrasto con
la normativa statale richiamata e quindi con l'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., che riserva alla legge statale la
disciplina dell'ordinamento civile, e con l'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., in quanto la disciplina in materia di SCIA attiene
ai livelli essenziali delle prestazioni.
La resistente sostiene che l'interpretazione proposta dal
ricorrente non è corretta e che la disposizione regionale ribadisce
la possibilità, in via generale, per i soggetti interessati di
avvalersi del supporto e dell'assistenza tecnica dell'agenzia per le
imprese, ai fini della predisposizione, della verifica e della
presentazione della SCIA, senza incidere sulle modalità della
presentazione stessa e sull'iter istruttorio successivo a questa.
8.2.- Nelle more del presente giudizio, il censurato art. 4-bis,
comma 3, della legge reg. Lazio n. 33 del 1999 è stato modificato
dall'art. 16, comma 6, della legge della Regione Lazio 20 maggio
2019, n. 8 (Disposizioni finanziarie di interesse regionale e misure
correttive di leggi regionali varie), con l'inserimento, tra l'altro,
della seguente precisazione: «in conformità a quanto previsto dalla
normativa statale vigente in materia».
Pertanto, il testo del comma 3 dell'art. 4-bis è risultato del
seguente tenore: «Ai fini della presentazione della segnalazione
certificata di inizio attività (SCIA), i soggetti interessati
possono avvalersi dell'agenzia per le imprese di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 9 luglio 2010, n. 159 (Regolamento
recante i requisiti e le modalità di accreditamento delle agenzie
per le imprese, a norma dell'articolo 38, comma 4, del decreto-legge
25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133), in conformità a quanto previsto dalla
normativa statale vigente in materia».
Successivamente, è intervenuta la legge della Regione Lazio 6
novembre 2019, n. 22 (Testo Unico del Commercio), la quale, nel
contesto del riordino della normativa regionale in materia di
commercio, ha disposto, a decorrere dall'8 novembre 2019: a) all'art.
107, comma 1, lettera mm), l'abrogazione del comma 6 dell'art. 16
della legge reg. Lazio n. 8 del 2019; b) all'art. 107, comma 1,
lettera d), l'abrogazione dell'intera legge reg. Lazio n. 33 del
1999; c) e all'art. 13, comma 3, la riproduzione di una disposizione
del tutto coincidente con quella recata, prima della sua abrogazione,
dall'art. 4-bis, comma 3, della legge reg. Lazio n. 33 del 1999, come
modificato dall'art. 16, comma 6, della legge reg. Lazio n. 8 del
2019.
Pertanto, a decorrere dall'8 novembre 2019, la legge reg. Lazio
n. 33 del 1999 è stata abrogata e il suo contenuto - ivi compreso
l'art. 4-bis, comma 3, nel testo modificato - è stato riversato
nella legge reg. Lazio n. 22 del 2019.
Dunque, la disposizione impugnata è stata in vigore, nel suo
testo originario, dal 24 ottobre 2018 al 22 maggio 2019. A partire da
quest'ultima data il testo è stato modificato con le aggiunte di cui
si è dato conto sopra e in questa versione è confluito nel testo
unico in materia di commercio (legge reg. Lazio n. 22 del 2019).
La modifica descritta, pur risultando satisfattiva delle
doglianze del ricorrente, non determina la cessazione della materia
del contendere. La disposizione impugnata è stata infatti in vigore,
nel suo testo originario, per un arco temporale di quasi sette mesi
(dal 24 ottobre 2018 al 22 maggio 2019) e la sua formulazione
letterale non consente di escludere che abbia avuto applicazione
medio tempore.
Le relative questioni di legittimità costituzionale devono
essere pertanto esaminate nel merito.
8.3.- Le questioni non sono tuttavia fondate, nei termini di
seguito indicati.
In proposito coglie nel segno la difesa regionale, la quale
contesta l'erroneità dell'interpretazione operata dal ricorrente.
Dal dato letterale non si evince, infatti, un'interferenza con le
attribuzioni dell'agenzia per le imprese. La disposizione in esame
deve essere, dunque, interpretata nel senso di escludere
l'attribuzione di nuovi compiti all'agenzia per le imprese, le cui
funzioni restano quelle indicate dalla normativa statale e in
particolare dall'art. 6, comma 2, del d.P.R. n. 160 del 2010.
Deve essere quindi dichiarata la non fondatezza delle questioni
in quanto basate su un erroneo presupposto interpretativo.
9.- L'art. 84, comma 1, lettera b), della legge reg. Lazio n. 7
del 2018 è impugnato per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere l) e m), Cost.
La norma regionale censurata ha introdotto l'art. 4-bis nella
legge della Regione Lazio 16 luglio 1998, n. 30 (Disposizioni in
materia di trasporto pubblico locale). Il nuovo art. 4-bis, rubricato
«Servizi sussidiari, integrativi e complementari al trasporto
pubblico di linea», prevede che «1. Ferma restando la disciplina dei
servizi di noleggio di autobus con conducente di cui alla legge 11
agosto 2003, n. 218 (Disciplina dell'attività di trasporto di
viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente) e
successive modifiche, al fine di contribuire al decongestionamento
del traffico mediante l'utilizzo di veicoli ad elevata capacità di
trasporto di persone e al contenimento dell'inquinamento, i servizi
di noleggio di autobus con conducente di cui alla L. 218/2003 possono
essere impiegati, sulla base di contratti con data certa della durata
non inferiore a trenta giorni, stipulati con soggetti pubblici o
privati, comunità, associazioni, in servizio integrativo del
trasporto pubblico, come servizi di trasporto pubblico non di linea,
in modo non continuativo o periodico su itinerari e secondo orari
stabiliti di volta in volta. 2. L'inizio del servizio è subordinato
alla preventiva segnalazione certificata di inizio attività (SCIA)
di cui all'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme
in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi) e successive modifiche, presentata all'ente
territoriale nel cui territorio il servizio è svolto, secondo i
criteri di cui agli articoli 3 e 10, comma 2».
9.1.- Secondo il ricorrente, il rinvio, operato dalla norma
impugnata, agli artt. 3 e 10, comma 2, della legge reg. Lazio n. 30
del 1998, relativi, rispettivamente, alla classificazione dei servizi
di trasporto pubblico locale in comunali, provinciali e regionali, e
alle funzioni conferite al riguardo ai Comuni, sarebbe inconferente.
Ne deriverebbe il contrasto con la normativa statale e quindi con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla legge
statale la disciplina dell'ordinamento civile, e con l'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., in quanto la disciplina in materia
di SCIA attiene ai livelli essenziali delle prestazioni, ai sensi
dell'art. 29, comma 2-ter, della legge n. 241 del 1990.
La resistente ritiene che le censure mosse siano generiche e
indeterminate, e quindi inammissibili. Il ricorrente si sarebbe
limitato infatti a rilevare un presunto contrasto con la normativa
statale citata, omettendo di darne contezza.
9.2.- Le questioni sono inammissibili.
Anche in questo caso deve essere condiviso l'assunto della difesa
regionale. Le censure mosse dal ricorrente si presentano del tutto
vaghe e prive di una adeguata motivazione. Non si comprende, tra
l'altro, sotto quale profilo rilevi l'asserita inconferenza del
rinvio, operato dalla norma impugnata, agli artt. 3 e 10, comma 2,
della legge reg. Lazio n. 30 del 1998. Nè tantomeno sono chiare le
ragioni per le quali l'aver subordinato l'inizio del servizio di
trasporto pubblico locale alla preventiva segnalazione certificata di
inizio attività costituisca causa di illegittimità costituzionale.
Mancano, dunque, gli elementi, anche minimi, per esaminare nel merito
le censure mosse dal ricorrente (ex plurimis, sentenze n. 198 del
2019 e n. 245 del 2018).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri indicato in epigrafe;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1,
lettera i), numero 5), della legge della Regione Lazio 22 ottobre
2018, n. 7 (Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo
regionale), che ha introdotto il comma 1-bis nell'art. 31 della legge
della Regione Lazio 6 ottobre 1997, n. 29 (Norme in materia di aree
naturali protette regionali);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1,
lettera i), numero 7.2), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, che ha
introdotto il secondo periodo del comma 2-bis dell'art. 31 della
legge reg. Lazio n. 29 del 1997;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 6,
lettera c), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, che ha introdotto
l'art. 57-ter nella legge della Regione Lazio 22 dicembre 1999, n. 38
(Norme sul governo del territorio);
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 1, lettera g), numero 2), della
legge reg. Lazio n. 7 del 2018, promosse dal Presidente del Consiglio
dei ministri, in riferimento agli artt. 97 e 117, secondo comma,
lettere m) e s), della Costituzione, con il ricorso indicato in
epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 1, lettera h), della legge reg.
Lazio n. 7 del 2018, promosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere l) e
m), Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 33, comma 1, lettera a), della legge reg.
Lazio n. 7 del 2018, promosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere l) e
m), Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 84, comma 1, lettera b), della legge reg.
Lazio n. 7 del 2018, promosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere l) e
m), Cost., con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2019.

F.to:
Aldo CAROSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 dicembre 2019.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE