1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 31-10-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 348 SENTENZA 22 - 24 ottobre 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Trattati e convenzioni internazionali - Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU) - Intervenuta pronuncia della Corte europea dei diritti dell'uomo di accertamento della violazione, da parte dello Stato italiano, delle disposizioni della Convenzione in tema di criteri di determinazione dell'indennita' di espropriazione - Insussistenza del dovere del giudice nazionale di disapplicare le norme interne contrastanti con la CEDU - Diversita' delle norme della CEDU rispetto a quelle comunitarie ai fini della diretta applicabilita' nell'ordinamento interno - Reiezione dell'eccezione di inammissibilita' basata su assunto contrario. - D.L. 11 luglio 1992, n. 333, (convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359), art. 5-bis. - Costituzione, art. 11. Trattati e convenzioni internazionali - Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU) - Riconducibilita' all'ambito di operativita' dell'art. 10, primo comma, Cost. - Esclusione. - Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848; Costituzione, art. 10, primo comma. Costituzione e leggi costituzionali - Potesta' legislativa - Limite del rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117, primo comma, Cost.) - Obblighi derivanti dalla Convenzione europea per i diritti dell'uomo (CEDU) - Eventuale contrasto di norma interna con la norma internazionale - Disapplicazione della norma interna da parte del giudice comune - Esclusione - Proposizione di questione di legittimita' costituzionale - Necessita'. - Costituzione, art. 117, primo comma. Costituzione e leggi costituzionali - Potesta' legislativa - Limite del rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117, primo comma, Cost.) - Operativita' del limite nel solo ambito dei rapporti tra Stato e Regioni - Esclusione. - Costituzione, art. 117, primo comma. Costituzione e leggi costituzionali - Potesta' legislativa - Limite del rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117, primo comma, Cost.) - Obblighi internazionali derivanti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU) - Obbligo di adeguamento dell'ordinamento interno alle norme della Convenzione nella interpretazione ad essa data dalla Corte europea per i diritti dell'uomo - Sussistenza - Limite dell'accertamento della conformita' a Costituzione delle norme pattizie integrative del parametro costituzionale - Fondamento. - Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848, art. 32, paragrafo 1; Costituzione, art. 117, primo comma. Espropriazione per pubblica utilita' - Espropriazione di aree edificabili - Criteri di determinazione dell'indennizzo in misura ridotta rispetto al valore venale degli immobili - Intervenuta pronuncia della Corte europea dei diritti dell'uomo di accertamento della violazione dell'art. 1 del primo protocollo CEDU - Violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU, non incompatibili con l'ordinamento costituzionale - Cessazione del carattere di transitorieta' della disposizione censurata - Determinazione dell'indennita' di espropriazione in assenza di un ragionevole legame con il valore venale del bene - Illegittimita' costituzionale. - D.L. 11 luglio 1992, n. 333 (convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359), art. 5-bis, commi 1 e 2. - Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848; Primo Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952; Costituzione, art. 117, primo comma. Espropriazione per pubblica utilita' - Espropriazione di aree edificabili - Illegittimita' costituzionale del criterio di determinazione dell'indennizzo di cui all'art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992 - Conseguente necessita' per il legislatore di commisurare l'indennita' di espropriazione al valore venale del bene - Esclusione. - D.L. 11 luglio 1992, n. 333 (convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359), art. 5-bis, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 117, primo comma. Espropriazione per pubblica utilita' - Espropriazione di aree edificabili - Criterio di determinazione dell'indennizzo di cui all'art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992 - Applicazione ai giudizi in corso al momento della sua entrata in vigore - Denunciato contrasto con i principi del giusto processo - Superfluita' della relativa valutazione a seguito della intervenuta dichiarazione di illegittimita' costituzionale della norma censurata. - D.L. 11 luglio 1992, n. 333 (convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359), art. 5-bis, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 111; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 30. Espropriazione per pubblica utilita' - Espropriazione di aree edificabili - Illegittimita' costituzionale del criterio di determinazione dell'indennizzo di cui all'art. 5-bis, commi 1 e 2, del d.l. n. 333 del 1992 - Illegittimita' costituzionale, in via consequenziale, delle identiche norme contenute nel testo unico di cui al d.P.R. n. 327 del 2001. - D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 37, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 117, primo comma; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. (007C1244) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 31-10-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5-bis del
decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il
risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni,
dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, promossi con ordinanze del
29 maggio e del 19 ottobre 2006 (nn. 2 ordd.) dalla Corte di
cassazione, rispettivamente iscritte ai nn. 402 e 681 del registro
ordinanze 2006 ed al n. 2 del registro ordinanze 2007 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, 1ª serie speciale,
dell'anno 2006 e nn. 6 e 7, 1ª serie speciale, dell'anno 2007.
Visti gli atti di costituzione di R.A., di A.C., di M.T.G.,
nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 luglio 2007 il giudice relatore
Gaetano Silvestri;
Uditi gli avvocati Felice Cacace e Francesco Manzo per R.A.,
Nicolò Paoletti per A.C., Nicolò Paoletti e Alessandra Mari per
M.T.G. e l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza depositata il 29 maggio 2006 (r.o. n. 402 del
2006), la Corte di cassazione ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5-bis del decreto-legge 11 luglio 1992,
n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, per
violazione dell'art. 111, primo e secondo comma, della Costituzione,
in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) firmata a Roma
il 4 novembre 1950, cui è stata data esecuzione con la legge
4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del Protocollo addizionale alla
Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952), nonchè
dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione al citato art. 6 CEDU
ed all'art. 1 del primo Protocollo della Convenzione stessa, firmato
a Parigi il 20 marzo 1952, cui è stata data esecuzione con la
medesima legge n. 848 del 1955.
La norma è oggetto di censura nella parte in cui, ai fini della
determinazione dell'indennità di espropriazione dei suoli
edificabili, prevede il criterio di calcolo fondato sulla media tra
il valore dei beni e il reddito dominicale rivalutato, disponendone
altresì l'applicazione ai giudizi in corso alla data dell'entrata in
vigore della legge n. 359 del 1992.
1.1. - La Corte rimettente riferisce che nel giudizio principale
la parte privata R.A., già proprietaria di suoli espropriati per
l'attuazione di un programma di edilizia economica e popolare nel
Comune di Torre Annunziata, e firmataria di un atto di cessione
volontaria in data 2 aprile 1982, ha proposto ricorso avverso la
sentenza della Corte di appello di Napoli del 6 dicembre 2001 per
censurare la liquidazione dell'indennità ivi effettuata, in quanto
non adeguata al valore dei beni, anche con riferimento alla mancata
rivalutazione della somma liquidata.
Nel giudizio di legittimità si sono costituiti il Comune di
Torre Annunziata, il quale ha proposto ricorso incidentale, e
l'Istituto autonomo case popolari della Provincia di Napoli.
Con memoria illustrativa la ricorrente R.A. ha eccepito
l'illegittimità costituzionale dell'art. 5-bis del decreto-legge
n. 333 del 1992, norma applicata ai fini della quantificazione
dell'indennità, per contrasto con gli artt. 42, terzo comma, 24 e
102 Cost., in quanto il criterio ivi previsto non garantirebbe un
serio ristoro ai proprietari dei suoli espropriati e la sua
applicazione ai giudizi in corso costituirebbe una «indebita
ingerenza del potere legislativo sull'esito del processo». A questo
proposito si ricorda come la Corte europea dei diritti dell'uomo
abbia costantemente rilevato il contrasto del menzionato art. 5-bis
con l'art. 1 del primo Protocollo della Convenzione europea.
La censura della parte ricorrente è estesa all'art. 37 del
d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica
utilita), in quanto si tratta della disposizione, oggi vigente, che
ha perpetuato il criterio di calcolo censurato.
1.2. - Il rimettente esclude la rilevanza della questione avente
ad oggetto la norma citata da ultimo, in quanto applicabile solo ai
procedimenti espropriativi iniziati a partire dal 1° luglio 2003,
secondo la previsione contenuta nell'art. 57 del medesimo d.P.R.
n. 327 del 2001. Nel caso di specie, invece, il giudizio è iniziato
nel 1988.
Al contempo, la Corte di cassazione ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
della norma di cui all'art. 5-bis del decreto-legge n. 333 del 1992,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992.
1.3 - In merito alla rilevanza della questione sollevata, il
rimettente sottolinea come nella specie si tratti «indiscutibilmente»
di suoli edificabili, ai quali è applicabile il citato art. 5-bis,
commi 1 e 2. In particolare, si evidenzia come l'oggetto del
contendere sia costituito dal «prezzo della cessione volontaria»,
rectius, «dal conguaglio dovuto rispetto a quanto a suo tempo
convenuto, in applicazione della legge n. 385 del 1980». Il giudice a
quo ricorda, in proposito, che il prezzo della cessione volontaria
deve essere commisurato alla misura dell'indennità di
espropriazione; da ciò consegue che nel giudizio principale è
ancora in contestazione la determinazione dell'indennizzo
espropriativo e che l'eventuale ius superveniens, costituito da un
nuovo criterio di determinazione dell'indennità di espropriazione
dei suoli edificabili, troverebbe senz'altro applicazione.
1.4. - Quanto alla non manifesta infondatezza, la Corte di
cassazione ritiene di dover riformulare i termini della questione
prospettata dalla parte privata ricorrente, individuando i parametri
costituzionali di riferimento negli artt. 111 e 117 Cost. Il
ragionamento è condotto alla luce dell'esame parallelo della
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo e di quella
costituzionale in materia di indennizzo espropriativo.
In relazione alla prima, sono richiamate in particolare le
sentenze del 29 luglio 2004 e del 29 marzo 2006, entrambe emesse
nella causa Scordino contro Italia, con le quali lo Stato italiano è
stato condannato per violazione delle norme della Convenzione europea
dei diritti dell'uomo. Nella pronunzia del 2004, la Corte europea ha
censurato l'applicazione, operata dai giudici nazionali,
dell'art. 5-bis ai giudizi in corso, stigmatizzando la portata
retroattiva della norma in parola, come tale lesiva della certezza e
della trasparenza nella sistemazione normativa degli istituti
ablatori, oltre che del diritto della persona al rispetto dei propri
beni. Infatti, l'applicazione di tale criterio ai giudizi in corso ha
violato l'affidamento dei soggetti espropriati, i quali avevano agito
in giudizio per essere indennizzati secondo il criterio del valore
venale dei beni, previsto dall'art. 39 della legge 25 giugno 1865,
n. 2359 (Espropriazioni per pubblica utilita), ripristinato a seguito
della dichiarazione di incostituzionalità delle norme che
commisuravano in generale l'indennizzo al valore agricolo dei terreni
(sentenze n. 5 del 1980 e n. 223 del 1983).
Con la sentenza del 2006, invece, la Corte di Strasburgo ha
rilevato la strutturale e sistematica violazione, da parte del
legislatore italiano, dell'art. 1 del primo Protocollo della
Convenzione europea, osservando che la quantificazione
dell'indennità in modo irragionevole rispetto al valore del bene ha
determinato, appunto, una situazione strutturale di violazione dei
diritti dell'uomo. Nell'occasione la Corte di Strasburgo ha
sottolineato come, ai sensi dell'art. 46 della Convenzione, lo Stato
italiano abbia il dovere di porre fine a siffatti problemi
strutturali attraverso l'adozione di appropriate misure legali,
amministrative e finanziarie.
Sul fronte interno, il giudice rimettente evidenzia come la norma
oggetto di censura sia stata più volte scrutinata dalla Corte
costituzionale, che l'ha ritenuta conforme all'art. 42, terzo comma,
Cost., perchè introduttiva di un criterio mediato che assicura un
ristoro «non irrisorio» ai soggetti espropriati, nel rispetto della
funzione sociale della proprietà (sentenze n. 283, n. 414 e n. 442
del 1993). Anche sotto il profilo dell'applicazione ai giudizi in
corso, la Corte costituzionale ha respinto le censure affermando, in
particolare nella sentenza n. 283 del 1993, che l'irretroattività
delle leggi, pur costituendo un principio generale dell'ordinamento,
non è elevato - fuori dalla materia penale - al rango di norma
costituzionale. Nel caso di specie, attesa la situazione di carenza
normativa che caratterizzava al tempo la materia (dopo gli interventi
caducatori della stessa Corte, con le sentenze n. 5 del 1980 e n. 223
del 1983) e la conseguente applicazione in via suppletiva del
criterio del valore venale, la retroattività dell'intervento
legislativo non poteva dirsi confliggente con il canone della
ragionevolezza.
In esito alla disamina risulterebbe evidente, a parere del
giudice a quo, che la questione debba essere posta oggi in
riferimento ai diversi parametri individuati negli artt. 111 e 117
Cost., secondo una prospettiva inedita che è quella del sopravvenuto
contrasto della norma censurata con i principi del giusto processo e
del rispetto degli obblighi internazionali assunti dallo Stato,
attraverso il richiamo delle norme convenzionali contenute
nell'art. 6 CEDU e nell'art. 1 del primo Protocollo, in funzione di
parametri interposti.
1.5. - La Corte di cassazione svolge poi una serie di
considerazioni per giustificare il ricorso all'incidente di
costituzionalità, sottolineando come spetti al legislatore la
predisposizione dei mezzi necessari per evitare la violazione
strutturale e sistematica dei diritti dell'uomo, denunciata dalla
Corte europea nella sentenza Scordino del 29 marzo 2006, richiamata
poco sopra.
In particolare, la stessa Corte rimettente esclude che il giudice
nazionale possa disapplicare l'art. 5-bis, sostituendolo con un
criterio frutto del proprio apprezzamento o facendo rivivere la
disciplina previgente.
L'impossibilità di disapplicare la norma interna in contrasto
con quella della Convenzione deriverebbe, a dire della Corte, anche
da altre considerazioni. In primo luogo, va escluso che, in
riferimento alle norme CEDU, sia ravvisabile un meccanismo idoneo a
stabilire la sottordinazione della fonte del diritto nazionale
rispetto a quella internazionale, assimilabile alle limitazioni di
sovranità consentite dall'art. 11 Cost., derivanti dalle fonti
normative dell'ordinamento comunitario. Non sembra infatti
sostenibile la tesi dell'avvenuta «comunitarizzazione» della CEDU, ai
sensi del par. 2 dell'art. 6 del Trattato di Maastricht del
7 febbraio 1992, in quanto il rispetto dei diritti fondamentali,
riconosciuti dalla Convenzione, costituisce una direttiva per le
istituzioni comunitarie e «non una norma comunitaria rivolta agli
Stati membri». A conferma di tale ricostruzione, il rimettente
richiama il parere negativo espresso dalla Corte di giustizia
allorchè fu prospettata l'adesione della Comunità europea alla CEDU
(parere 28 marzo 1996, n. 2/94). Il parere era fondato sul rilievo
che l'adesione avrebbe comportato l'inserimento della Comunità in un
sistema istituzionale distinto, nonchè l'integrazione del complesso
delle disposizioni della CEDU nell'ordinamento comunitario. Nella
stessa direzione, la Corte del Lussemburgo ha dichiarato la propria
incompetenza a fornire elementi interpretativi per la valutazione da
parte del giudice nazionale della conformità della normativa interna
ai diritti fondamentali, quali risultano dalla CEDU, e ciò «in
quanto tale normativa riguarda una situazione che non rientra nel
campo di applicazione del diritto comunitario» (Corte giustizia,
29 maggio 1998, causa C-299/95).
Il giudice a quo richiama altresì il principio della soggezione
dei giudici alla legge, sancito dall'art. 101 Cost., che impedirebbe
di ritenere ammissibile un potere (a fortiori, un obbligo) di
disapplicazione della normativa interna, atteso che ciò
significherebbe attribuire al potere giudiziario una funzione di
revisione legislativa del tutto estranea al nostro sistema
costituzionale, nel quale l'abrogazione della legge statale rimane
«legata alle ipotesi contemplate dagli artt. 15 disp. prel. cod. civ.
e 136 Cost.», mentre il mancato rispetto della regola di
conformazione si traduce nel vizio di violazione di legge,
denunziabile dinanzi alla Corte di cassazione (è richiamata Cass.,
26 gennaio 2004, n. 1340), anche se non mancano opinioni che
attenuano ulteriormente l'efficacia vincolante delle pronunce della
Corte europea dei diritti dell'uomo (Cass., 26 aprile 2005, n. 8600,
e 15 settembre 2005, n. 18249).
A tutto concedere, secondo la Corte rimettente, un vincolo
all'interpretazione del giudice nazionale sarebbe ravvisabile ove la
norma interna costituisca, come nella disciplina dell'equa
riparazione per irragionevole durata del processo, la riproduzione di
norme convenzionali, per le quali i precedenti della Corte di
Strasburgo costituiscono riferimento obbligato, ovvero quando la
norma convenzionale sia immediatamente precettiva, e comunque di
chiara interpretazione, e non emerga un conflitto interpretativo tra
il giudice nazionale e quello europeo (è richiamata Cass., 19 luglio
2002, n. 10542). Diversamente, in caso di disapplicazione
dell'art. 5-bis, si porrebbe il problema della sostituzione del
criterio ivi indicato con quello previsto dalla normativa previgente,
ovvero con un criterio rimesso all'apprezzamento del giudice.
Al riguardo, il giudice a quo esprime perplessità circa
l'incidenza, in ipotesi di disapplicazione dell'art. 5-bis, della
norma suppletiva costituita dall'art. 39 della legge n. 2359 del
1865, che fa riferimento al valore venale dei beni e che è
richiamata dalla sentenza 29 luglio 2004 della Corte di Strasburgo
come criterio sul quale poggiava l'affidamento delle parti ricorrenti
al momento dell'instaurazione del giudizio. Detta norma, infatti, non
costituisce «regola tendenziale dell'ordinamento», in quanto non
essenziale per la funzione sociale riconosciuta alla proprietà dalla
Carta fondamentale, secondo l'affermazione costante della
giurisprudenza costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 61 del
1957, n. 231 del 1984, n. 173 del 1991, n. 138 del 1993 e n. 283 del
1993), mentre l'art. 5-bis, come già evidenziato, è stato ritenuto
conforme a Costituzione anche sotto il profilo della efficacia
retroattiva. In definitiva, in caso di disapplicazione della norma
censurata, il giudice sarebbe chiamato ad individuare un criterio di
determinazione dell'indennizzo che, pur non essendo coincidente con
il valore di mercato dei beni ablati, attesa la funzionalizzazione
del diritto dominicale alla pubblica utilità, sia comunque idoneo ad
assicurare un quid pluris rispetto al criterio contenuto
nell'art. 5-bis, così compiendo un'operazione «palesemente ammantata
da margini di discrezionalità che competono solo al legislatore»,
anche per la necessità di reperire i mezzi finanziari per farvi
fronte.
Il rimettente evidenzia come la stessa giurisprudenza CEDU non
sia univoca con riferimento alla identificazione del valore venale
dei beni quale unico criterio indennitario ammissibile alla luce
dell'art. 1 del primo Protocollo. Infatti, mentre nella citata
pronuncia del 29 marzo 2006 la Corte europea ha affermato che solo un
indennizzo pari al valore del bene può essere ragionevolmente
rapportato al sacrificio imposto, fatti salvi i casi riconducibili a
situazioni eccezionali di mutamento del sistema costituzionale (è
richiamata la sentenza 28 novembre 2002, ex re di Grecia e altro
contro Grecia), la stessa Corte «di solito ha ammesso che il giusto
equilibrio tra le esigenze di carattere generale e gli imperativi di
salvaguardia dei diritti dell'individuo non comporta che l'indennizzo
debba corrispondere al valore di mercato del bene espropriato» (sono
richiamate le pronunce rese in causa James e altri contro Regno
Unito, del 21 febbraio 1986; Les saint monasteres contro Grecia, del
9 dicembre 1994; la già citata sentenza Scordino del 29 luglio
2004).
Quanto rilevato con riferimento all'art. 11 Cost., per negare la
«comunitarizzazione» della CEDU e, quindi, la praticabilità della
disapplicazione della norma interna, varrebbe altresì ad escludere
l'utilizzo del predetto parametro ai fini dello scrutinio.
Secondo il rimettente, il recupero del dictum della Corte europea
non potrebbe avvenire neppure attraverso il richiamo all'obbligo di
conformazione del diritto interno alle norme internazionali che, ai
sensi dell'art. 10 Cost., impegna l'intero ordinamento; infatti, per
un verso il parametro citato non ha per oggetto il diritto pattizio
e, per altro verso, la commisurazione dell'indennizzo espropriativo
al valore di mercato del bene non costituisce principio generalmente
riconosciuto dagli Stati.
L'intervento giudiziale, infine, secondo la Corte rimettente, non
potrebbe trovare giustificazione nella finalità di supplire
all'inerzia del legislatore, giacchè quest'ultimo ha di recente
reiterato il regime indennitario introdotto con l'art. 5-bis,
avendolo trasfuso nell'attuale art. 37 del d.P.R. n. 327 del 2001. A
questo proposito, il giudice a quo rammenta come, già nel 1993, la
Corte costituzionale (con la sentenza n. 283) avesse invitato il
legislatore ad elaborare una legge atta ad assicurare un serio
ristoro, ritenendo l'art. 5-bis compatibile con la Costituzione in
ragione del suo carattere urgente e provvisorio, desumibile anche
dall'incipit della disposizione che recita: «fino all'emanazione di
un'organica disciplina per tutte le espropriazioni».
Dunque, l'«inadeguatezza in abstracto» del criterio indennitario
contenuto nell'art. 5-bis a compensare la perdita della proprietà
dei suoli edificabili per motivi di interesse pubblico,
definitivamente sancita dalla giurisprudenza della Corte europea dei
diritti dell'uomo, unitamente alla acquisita definitività della
disciplina, riproposta dal legislatore nel 2001, all'art. 37 del
d.P.R. n. 327, renderebbe necessario un nuovo scrutinio di
costituzionalità.
Le argomentazioni che dimostrano l'impercorribilità della strada
della disapplicazione da parte del giudice nazionale varrebbero, al
tempo stesso, ad escludere che il contrasto possa essere composto in
via interpretativa.
1.6. - Su questa premessa, il giudice a quo passa ad illustrare i
motivi di contrasto della norma impugnata rispetto ai parametri
costituzionali evocati. In particolare, richiamate ancora le pronunce
della Corte costituzionale sul menzionato art. 5-bis, precisa che,
per un verso, quest'ultimo non è stato scrutinato rispetto al
parametro di cui all'art. 111 Cost., nel testo modificato dalla legge
costituzionale 23 novembre 1999, n. 2 (Inserimento dei principi del
giusto processo nell'art. 111 della Costituzione), e che, per altro
verso, i contenuti della disposizione costituzionale in esame, avuto
riguardo agli aspetti programmatici (primo e secondo comma),
sarebbero in gran parte ancora da esplorare, così come sarebbe da
chiarire il rapporto «di discendenza della nuova formulazione della
norma costituzionale dalla Convenzione europea dei diritti
dell'uomo».
Seppure, come è noto, l'originario intento di
«costituzionalizzare» l'art. 6 della Convenzione abbia subito
modifiche nel corso dei lavori parlamentari, non di meno, a parere
della Corte rimettente, andrebbe avallata la tesi secondo cui la
ricostruzione dei nuovi precetti costituzionali debba essere condotta
proprio alla luce della giurisprudenza della Corte europea. Pertanto,
nel ricercare il significato precettivo del riformulato art. 111
Cost. si potrebbe utilmente fare ricorso all'interpretazione resa
dalla Corte di Strasburgo dell'analoga disposizione contenuta
nell'art. 6 della Convenzione. A questo proposito, le pronunce rese
nella causa Scordino contro Italia, in materia di indennizzo
espropriativo, hanno affermato che il principio della parità delle
parti dinanzi al giudice implica l'impossibilità per il potere
legislativo di intromettersi nell'amministrazione della giustizia,
allo scopo di influire sulla risoluzione della singola causa o di una
circoscritta e determinata categoria di controversie.
Il giudice a quo evidenzia come la vicenda giudiziaria che ha
dato luogo alle citate sentenze della Corte europea e quella che ha
originato la presente questione di legittimità costituzionale
risultino del tutto assimilabili: in entrambi i casi, infatti, i
soggetti espropriati hanno agito in giudizio sul presupposto che,
espunti dall'ordinamento (per effetto delle pronunce della Corte
costituzionale n. 5 del 1980 e n. 223 del 1983) i penalizzanti
criteri di quantificazione dell'indennizzo previsti dalla legge
29 luglio 1980, n. 385 (Norme provvisorie sulla indennità di
espropriazione di aree edificabili nonchè modificazioni di termini
previsti dalle leggi 28 gennaio 1977, n. 10, 5 agosto 1978, n. 457, e
15 febbraio 1980, n. 25), si fosse determinata la reviviscenza del
criterio del valore venale, con la conseguente nullità dell'atto di
cessione volontaria per indeterminatezza dell'oggetto e con
l'insorgenza del diritto all'indennità commisurata al predetto
valore.
Il giudice di merito, invece, dovendo stabilire il «prezzo della
cessione» da commisurare all'indennità di esproprio, ha dovuto fare
applicazione del sopravvenuto art. 5-bis del decreto-legge n. 333 del
1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992, ed
ha di conseguenza condannato il Comune espropriante al pagamento
della differenza, a titolo di conguaglio della somma in precedenza
corrisposta.
Il risultato è stato che le proprietarie espropriate, «a
giudizio iniziato», si sono viste ridurre del 50 per cento la somma
per il conseguimento della quale si erano determinate ad agire.
Per le ragioni suesposte la Corte di cassazione ritiene che la
norma censurata sia in contrasto con l'art. 111, primo e secondo
comma, Cost., anche alla luce dell'art. 6 CEDU, nella parte in cui,
disponendo l'applicabilità ai giudizi in corso delle regole di
determinazione dell'indennità di espropriazione in esso contenute,
viola i principi del giusto processo, in particolare le condizioni di
parità delle parti davanti al giudice.
1.7. - La Corte rimettente assume che il censurato art. 5-bis si
ponga in contrasto anche con l'art. 117, primo comma, Cost., alla
luce delle norme della Convenzione europea, come interpretate dalla
Corte di Strasburgo.
Infatti la nuova formulazione della norma costituzionale,
introdotta dalla legge di riforma del titolo V della parte seconda
della Costituzione, avrebbe colmato «una lacuna dell'ordinamento». In
tal senso, a detta della rimettente, la sedes materiae non
risulterebbe decisiva per «ridimensionare» l'effetto innovativo
dell'art. 117, primo comma, Cost., circoscrivendolo al solo riparto
di competenze legislative tra Stato e Regioni. Al contrario, nella
norma in esame «sembra doversi ravvisare il criterio ispiratore di
tutta la funzione legislativa, anche di quella contemplata dal
secondo comma, riguardante le competenze esclusive dello Stato, cui
è riconducibile la normativa in tema di indennità di
espropriazione».
Dunque, secondo il giudice a quo, le norme della Convenzione
europea, e specialmente l'art. 6 CEDU e l'art. 1 del primo
Protocollo, diverrebbero, «attraverso l'autorevole interpretazione
che ne ha reso la Corte di Strasburgo», norme interposte nel presente
giudizio di costituzionalità. In particolare, la sopravvenuta
incompatibilità dell'art. 5-bis con le norme CEDU e quindi con
l'art. 117, primo comma, Cost., riguarderebbe i profili evidenziati
dalla Corte europea, ovvero la «contrarietà ai principi del giusto
processo» e l'«incongruità della misura indennitaria, nel rispetto
che è dovuto al diritto di proprieta».
2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale
siano dichiarate infondate.
2.1. - La difesa erariale individua il thema decidendum nei
seguenti punti: a) «se, in caso di contrasto tra la giurisprudenza
europea e la legge nazionale, prevalga la prima, e dunque quale sia
il destino della seconda»; b) «se, in caso di risposta affermativa al
primo quesito, la soluzione valga anche con riguardo alle norme
costituzionali».
Prima di rispondere ai quesiti indicati, a parere dell'Avvocatura
generale, occorre stabilire se davvero la giurisprudenza della Corte
europea possa, in via interpretativa, imporre agli Stati aderenti di
considerare ridotte o espanse le norme convenzionali «in una sorta di
diritto di esclusiva che farebbe premio sia sui procedimenti di
formazione dei patti internazionali sia sulla diretta interpretazione
del giudice nazionale, il quale pur si trova ad applicare le stesse
norme [CEDU] in quanto recepite dalla legge nazionale 4 agosto 1955
n. 848».
La difesa erariale contesta che tale potere, per quanto
rivendicato dalla Corte europea, sia previsto da norme convenzionali.
L'art. 32 del Protocollo n. 11 della Convenzione EDU, reso esecutivo
in Italia con la legge 28 agosto 1997, n. 296 (Ratifica ed esecuzione
del protocollo n. 11 alla convenzione di salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, recante ristrutturazione del
meccanismo di controllo stabilito dalla convenzione, fatto a
Strasburgo l'11 maggio 1994), circoscrive la competenza della
predetta Corte «a tutte le questioni concernenti l'interpretazione e
l'applicazione della Convenzione e dei suoi protocolli». Ad avviso
dell'Avvocatura generale, si tratterebbe di una norma posta a
garanzia dell'indipendenza dei giudici di Strasburgo, che «non può
trasformarsi in una fonte di produzione normativa vincolante oltre il
processo e, addirittura, limitativa dei poteri istituzionali dei
Parlamenti nazionali o della nostra Corte di cassazione o perfino
della Corte costituzionale».
La pretesa della Corte di Strasburgo di produrre norme
convenzionali vincolanti non sarebbe compatibile con l'ordinamento
internazionale generale e ancor più con il sistema della Convenzione
di Vienna, cui è stata data esecuzione con la legge 12 febbraio
1974, n. 112 (Ratifica ed esecuzione della convenzione sul diritto
dei trattati, con annesso, adottata a Vienna il 23 maggio 1969),
secondo cui l'interpretazione di qualunque trattato deve essere
testuale ed oggettiva.
Pertanto, la difesa dello Stato evidenzia come le questioni
odierne abbiano ragione d'essere soltanto se si riconosce alle norme
di origine giurisprudenziale della Corte europea il valore di
parametro interposto. Diversamente, non vi sarebbe motivo di dubitare
che, ai sensi degli artt. 25 e 42 Cost., il legislatore nazionale
possa introdurre norme di carattere retroattivo, operanti anche nei
processi in corso, e conformare sistemi indennitari che contemperino
il diritto dei singoli con le esigenze della collettività, così
evitando che gli indennizzi degli espropri coincidano con il prezzo
di mercato degli immobili.
2.2. - La difesa dello Stato contesta l'impostazione del
ragionamento della Corte rimettente anche con riferimento ai
parametri evocati.
Secondo l'Avvocatura generale, l'art. 111 Cost., una volta
depurato «da ogni suggestione di prevalenza degli "insegnamenti" CEDU
sulla legislazione ordinaria e costituzionale o sulla giurisprudenza
della Corte di cassazione e della stessa Corte costituzionale», non
stabilisce affatto quello che il giudice a quo crede di leggervi. Il
«giusto processo» non riguarda le prerogative del legislatore, in
particolare non gli impedisce di intervenire sulla disciplina
sostanziale con norme di carattere retroattivo, che il giudice è
tenuto ad applicare in ossequio al disposto dell'art. 101 Cost. Del
resto, osserva la difesa erariale, neppure l'art. 6 CEDU, che ha
ispirato la novella dell'art. 111 Cost., contiene riferimenti al
divieto di leggi retroattive in materia extrapenale; tale divieto
esiste, quindi, soltanto nella giurisprudenza della Corte europea, la
quale, peraltro, secondo gli argomenti già esposti, sarebbe priva di
potere creativo di norme convenzionali.
Discorso parzialmente analogo varrebbe per l'art. 117, primo
comma, Cost., il quale impone il rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, là
dove, per l'appunto, le predette norme configurino limitazioni
all'esercizio della potestà legislativa.
La difesa erariale richiama in proposito l'art. 1 della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), il
quale stabilisce che costituiscono vincoli alla potestà legislativa
dello Stato e delle Regioni «quelli derivanti [...] da accordi di
reciproca limitazione della sovranità, di cui all'art. 11 della
Costituzione, dall'ordinamento comunitario e dai trattati
internazionali». Nulla di tutto ciò, secondo l'Avvocatura generale,
è presente nella CEDU, sia con riferimento alla previsione di leggi
retroattive di immediata applicazione ai processi in corso, e per le
quali opera quindi la sola disciplina delle fonti di produzione
nazionali, sia con riguardo ai diritti del proprietario espropriato.
A tale proposito, l'interveniente rileva che l'art. 1 del primo
Protocollo, diversamente da quanto ritenuto dalla Corte di
Strasburgo, si limita ad affermare il principio per cui il sacrificio
della proprietà privata è ammissibile solo per cause di pubblica
utilità e alle condizioni previste dalla legge e dai principi
generali del diritto internazionale. La norma convenzionale
richiamata non imporrebbe in alcun modo, quindi, che l'indennizzo
dovuto al proprietario espropriato debba corrispondere al valore
venale del bene.
2.3. - In conclusione, la difesa erariale evidenzia come il
valore venale del terreno urbano non esista in rerum natura, ma sia
direttamente collegato agli strumenti urbanistici e perciò
determinato in funzione della utilizzabilità dell'area, con la
conseguenza che un sistema indennitario che imponga una drastica
riduzione del valore del bene non è così distante dalla realtà
degli scambi economici.
3. - Si è costituita in giudizio R.A., ricorrente in via
principale nel giudizio a quo, richiamando genericamente tutte le
censure, eccezioni e deduzioni svolte nei diversi gradi del
procedimento, ed in particolare l'eccezione di illegittimità
costituzionale formulata nel giudizio di cassazione, con riserva di
depositare successive memorie.
4. - In data 19 giugno 2007 la stessa parte privata ha depositato
una memoria illustrativa con la quale insiste affinchè la questione
sia dichiarata fondata.
4.1. - In particolare, dopo aver riassunto l'intera vicenda
giudiziaria dalla quale è originato il giudizio a quo, la difesa
della parte rileva che la misura dell'indennizzo espropriativo
prevista nella norma censurata, non presentando le caratteristiche
del «serio ristoro», sarebbe tutt'ora censurabile sotto il profilo
del contrasto con l'art. 42, terzo comma, Cost., nonostante l'esito
dei precedenti scrutini (sentenze n. 283 e n. 442 del 1993). Infatti,
nelle pronunzie richiamate, la Corte costituzionale aveva fatto salva
la norma censurata solo perchè caratterizzata da «provvisorietà ed
eccezionalita».
4.2. - Con riferimento al profilo afferente l'applicazione della
norma censurata ai giudizi in corso, la parte privata ritiene violati
gli artt. 24 e 102 Cost. L'avvenuta modifica della norma sostanziale
in corso di causa e la conseguente variazione della «dimensione
qualitativa e quantitativa» del diritto azionato costituirebbero
un'indebita ingerenza del potere legislativo sull'esito del processo,
in violazione della riserva contenuta nell'art. 102 Cost. Non si
tratterebbe, nel caso di specie, di mera retroattività, ma di vera e
propria interferenza nell'esercizio della funzione giudiziaria da
parte del legislatore, «allo scopo dichiarato di limitare l'onere
(legittimo) a carico della pubblica amministrazione».
Inoltre, la censura prospettata in riferimento all'art. 42, terzo
comma, Cost. andrebbe estesa all'art. 37 del d.P.R. n. 327 del 2001,
nel quale è contenuto un criterio di calcolo dell'indennizzo
espropriativo che conduce ad una riduzione di circa il 50 per cento
rispetto al valore reale del bene. Tale norma, peraltro, non presenta
i caratteri di provvisorietà e urgenza che avevano connotato
l'art. 5-bis, trattandosi, con ogni evidenza, di disciplina
definitiva.
Da ultimo, sul rilievo che gli argomenti svolti dal giudice a quo
per escludere la violazione degli ulteriori parametri indicati
nell'eccezione di parte non assumono valore preclusivo, la parte
auspica che la Corte costituzionale estenda il proprio scrutinio
anche a tali parametri.
5. - Con ordinanza depositata il 19 ottobre 2006 (r.o. n. 681 del
2006), la Corte di cassazione ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5-bis del decreto-legge n. 333 del 1992,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992, per
violazione dell'art. 111, primo e secondo comma, Cost., in relazione
all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali ed all'art. 1 del primo
Protocollo della Convenzione stessa, nonchè dell'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione al citato art. 1 del primo Protocollo.
La norma è oggetto di censura nella parte in cui, ai fini della
determinazione dell'indennità di espropriazione dei suoli
edificabili, prevede il criterio di calcolo fondato sulla media tra
il valore dei beni e il reddito dominicale rivalutato, disponendone
altresì l'applicazione ai giudizi in corso alla data dell'entrata in
vigore della legge n. 359 del 1992.
5.1. - La Corte rimettente riferisce che nel giudizio principale
il Comune di Montello ha proposto ricorso avverso la sentenza della
Corte di appello di Brescia, la quale - dopo aver accertato che
l'area di proprietà di A.C., occupata sin dal 21 maggio 1991 ed
espropriata in data 8 maggio 1996, doveva considerarsi terreno
edificabile da privati - aveva liquidato l'indennità di
espropriazione ai sensi dell'art. 5-bis del decreto-legge n. 333 del
1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992.
Il Comune ricorrente lamenta l'erronea qualificazione dell'area
espropriata come edificabile, e in subordine, la mancata applicazione
della riduzione del 40 per cento, nonchè l'insufficiente motivazione
a sostegno del computo del valore dei manufatti preesistenti. La
parte privata si è costituita ed ha proposto, a sua volta, ricorso
incidentale nel quale censura la quantificazione dell'indennità di
esproprio, nonchè il mancato riconoscimento della rivalutazione
monetaria degli importi liquidati; chiede altresì la disapplicazione
dell'art. 5-bis, in quanto contrastante con l'art. 1 del primo
Protocollo (che sarebbe stato «comunitarizzato» dall'art. 6 del
Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992), ed invoca un mutamento
dell'orientamento giurisprudenziale in virtù del quale «l'indennità
viene corrisposta come debito pecuniario di valuta, con la
conseguenza che nulla compete per la rivalutazione all'espropriato».
Con successiva memoria, la ricorrente incidentale ha formulato,
subordinatamente al mancato accoglimento della richiesta di
disapplicazione, eccezione di illegittimità costituzionale
dell'art. 5-bis, per violazione degli artt. 2, 10, 11, 42, 97, 111 e
117 Cost., in relazione all'art. 1 del primo Protocollo ed all'art. 6
CEDU.
5.2. - Preliminarmente, la Corte di cassazione richiama le
argomentazioni sviluppate riguardo all'analoga questione di
legittimità costituzionale avente ad oggetto il menzionato
art. 5-bis, sollevata dalla medesima Corte con ordinanza del
29 maggio 2006 (r.o. n. 402 del 2006), riservandosi soltanto di
integrarne il contenuto «in rapporto al contrasto della norma interna
con le citate norme della Convenzione europea».
Il giudice a quo procede, quindi, all'esame della giurisprudenza
della Corte di Strasburgo, citata anche dalla parte ricorrente a
sostegno sia della richiesta di disapplicazione della norme interna,
sia dell'eccezione di illegittimità costituzionale. L'esame è
condotto a partire dal contenuto della pronuncia resa il 28 luglio
2004, in causa Scordino contro Italia, alla quale è seguita, nella
medesima controversia, la pronuncia definitiva resa dalla Grande
chambre il 29 marzo 2006, sul ricorso proposto dal Governo italiano.
Tanto premesso, la rimettente evidenzia l'analogia intercorrente
tra la fattispecie oggetto del giudizio principale e quella che ha
dato luogo alla richiamata pronuncia della Grande chambre: anche nel
presente giudizio, infatti, il profilo della utilità pubblica
risulterebbe di modesta rilevanza, essendo le aree espropriate
destinate alla costruzione di un parcheggio e alla realizzazione di
«verde attrezzato».
5.3. - La Corte di cassazione procede, di seguito, a valutare il
profilo riguardante la disapplicazione dell'art. 5-bis, espressamente
richiesta dalla ricorrente incidentale, essendo tale delibazione
presupposto di ammissibilità della presente questione di
legittimità costituzionale.
Il giudice a quo dà atto che la stessa Corte di cassazione, con
la già citata ordinanza n. 12810 del 2006 (r.o. n. 402 del 2006) e
con l'ordinanza del 20 maggio 2006, n. 11887 (r.o. n. 401 del 2006),
che ha rimesso analoga questione per la parte riguardante l'entità
del risarcimento danni da occupazione acquisitiva illecita
(art. 5-bis, comma 7-bis), ha negato che, in mancanza di una
disciplina specifica e precettiva in sede sopranazionale dei criteri
di liquidazione, il giudice nazionale possa disapplicare la legge
interna.
Tale conclusione è condivisa dall'attuale rimettente, la quale
rammenta che la sentenza della Corte europea del 29 marzo 2006, in
causa Scordino contro Italia, ha rimesso allo Stato italiano
l'adozione delle misure «legislative, amministrative e finanziarie»
necessarie all'adeguamento del sistema interno alle norme
sopranazionali (par. 237), così implicitamente chiarendo che la
propria pronuncia non ha «effetti abrogativi».
Quanto al carattere precettivo delle norme contenute nella
Convenzione, il giudice a quo ritiene debbano essere distinti i
diritti da essa protetti, «riconosciuti» dagli Stati contraenti come
«fondamentali» anche nel diritto interno (art. 1), dai mezzi e dalle
modalità di tutela di tali diritti, rimessi ai singoli Stati
aderenti. In caso di violazione, anche da parte di soggetti che
agiscono nell'esercizio di funzioni pubbliche, l'art. 13 della
Convenzione prevede il ricorso alla magistratura interna di ciascuno
Stato, salvo l'intervento sussidiario della Corte di Strasburgo sui
ricorsi individuali ai sensi dell'art. 34 della stessa Convenzione, e
la conseguente condanna dello Stato inadempiente all'equa riparazione
di cui all'art. 41. Nello stesso senso deporrebbe la previsione
contenuta nell'art. 46 della Convenzione, a mente del quale «le Alte
Parti contraenti s'impegnano a conformarsi alle sentenze definitive
della Corte nelle controversie nelle quali sono parti», escludendosi
così ogni effetto immediatamente abrogativo di norme interne.
La Corte rimettente evidenzia, inoltre, che la legge 9 gennaio
2006, n. 12 (Disposizioni in materia di esecuzione delle pronunce
della Corte europea dei diritti dell'uomo), ha individuato nel
Governo e nel Parlamento gli organi ai quali devono essere trasmesse
le sentenze della Corte europea, in quanto unici legittimati a dare
esecuzione agli obblighi che da esse discendono. Sottolinea, infine,
che il disposto dell'art. 56 della Convenzione ammette la
possibilità che l'applicazione della stessa possa non essere
uniforme in tutto il territorio degli Stati aderenti, a fronte di
«necessità locali», con la conseguenza che nel sistema della
Convenzione, pur essendo precettivo il riconoscimento dei diritti
garantiti nell'accordo per tutti gli Stati aderenti, le modalità di
tutela e di applicazione di quei principi nei territori dei singoli
Stati sono rimesse alla legislazione interna di ciascuno.
Risulterebbe chiara, pertanto, l'esclusione del potere di
disapplicazione in capo ai singoli giudici; tanto più che nelle
fattispecie riguardanti l'indennizzo espropriativo si porrebbe
l'esigenza di assicurare copertura finanziaria alla modifica di
sistema, conseguente alla scelta di un diverso criterio indennitario,
stante la previsione dell'art. 81 Cost.
Il giudice a quo ribadisce, riprendendo le precedenti ordinanze
della stessa Corte di cassazione, la ritenuta impossibilità di
assimilare le norme della Convenzione EDU ai regolamenti comunitari
ai fini di applicazione immediata nell'ordinamento interno
(sull'argomento è richiamata Cass. 19 luglio 2002, n. 10542). È
condiviso anche l'assunto che il richiamo contenuto nell'art. 6, par.
2, del Trattato di Maastricht, al rispetto dei «diritti fondamentali
quali sono garantiti dalla Convenzione europea [...] e quali
risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri,
in quanto principi generali del diritto comunitario», non esclude la
diversità tra l'organo giurisdizionale preposto alla tutela di tali
diritti (Corte di Strasburgo) e quello cui è invece demandata
l'interpretazione delle norme comunitarie, cioè la Corte di
giustizia del Lussemburgo, che ha negato la propria competenza in
materia di diritti fondamentali (Corte di Giustizia, 29 maggio 1997,
C. 199-95, Kremzow).
Del resto, aggiunge il rimettente, la stessa Corte
costituzionale, prima delle modifiche degli artt. 46 e 56 della CEDU,
apportate con il Protocollo n. 11, reso esecutivo in Italia con la
legge n. 296 del 1997, sembrava aver assunto orientamenti non
incompatibili con la diretta applicabilità delle norme della
Convenzione (sono richiamate le sentenze n. 373 del 1992 e n. 235 del
1993). Solo successivamente, anche a seguito della novella degli
artt. 111 e 117 Cost., il giudice delle leggi si sarebbe orientato «a
dare rilievo indiretto alle norme convenzionali, come fonti di
obblighi cui l'Italia è da tali norme vincolata» (sono richiamate la
sentenza n. 445 del 2002 e l'ordinanza n. 139 del 2005).
In definitiva, il riconoscimento con carattere precettivo dei
diritti tutelati dall'accordo sopranazionale non rileverebbe ai fini
dell'abrogazione di norme interne contrastanti, fino a quando il
legislatore interno non abbia specificato i rimedi a garanzia di
detti diritti (è richiamata Cass. 12 gennaio 1999, n. 254).
Nondimeno, prosegue il giudice a quo, i diritti tutelati dalla
Convenzione EDU esistono sin dal momento della ratifica, o anche
prima, se già garantiti dal diritto interno, sicchè i successori
degli originari titolari potranno chiederne la tutela al giudice
nazionale una volta che sia stata modificata la disciplina interna.
La Corte rimettente osserva infine che, se pure il giudice
italiano disapplicasse l'art. 5-bis, non potrebbe imporre come giusto
indennizzo quello corrispondente al valore venale del bene
espropriato, e questo perchè, mentre in sede sopranazionale tale
criterio è stato più volte considerato «l'unico di regola
applicabile», nell'ambito interno la Corte costituzionale ha ritenuto
che la nozione di «serio ristoro» sia compatibile con una riduzione
del prezzo pieno del bene ablato, come sacrificio individuale dovuto
alla pubblica utilità.
5.4. - Esclusa la possibilità di disapplicare l'art. 5-bis, la
Corte di cassazione procede alla delibazione delle questioni
preliminari riguardanti la qualificazione delle aree espropriate come
edificabili, discendendo da tale qualificazione la rilevanza della
norma censurata per la fattispecie in esame.
Riaffermata l'edificabilità delle aree espropriate, il giudice a
quo ritiene «certamente rilevante» la questione di legittimità
sollevata, dato che, nella espropriazione oggetto di causa,
l'indennità è stata liquidata con i criteri di determinazione di
cui all'art. 5-bis.
La Corte di cassazione evidenzia come la parte privata si dolga
del fatto che, pure in assenza della riduzione del 40 per cento,
l'indennità riconosciutale in base alla norma censurata non
costituisce un serio ristoro della perdita subita. All'opposto, il
ricorrente Comune di Montello lamenta che la Corte di merito ha
computato il valore del soprassuolo ai fini della determinazione
dell'indennità. Ciò dimostra, ad avviso della rimettente, che il
giudizio principale non può essere definito prescindendo
dall'applicazione dell'art. 5-bis.
5.5. - Con riferimento alla non manifesta infondatezza della
questione, il giudice a quo procede all'esame delle pronunce con le
quali la Corte costituzionale ha definito i giudizi aventi ad oggetto
il menzionato art. 5-bis del decreto-legge n. 333 del 1992,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992. Sono
richiamate, in particolare, le sentenze n. 283 e n. 442 del 1993,
nelle quali è stata esclusa l'illegittimità dei criteri di
determinazione dell'indennità di esproprio dei suoli edificabili,
sulla base del loro «carattere dichiaratamente temporaneo, in attesa
di un'organica disciplina dell'espropriazione per pubblica utilita» e
giustificandoli per «la particolare urgenza e valenza degli "scopi"
che [...] il legislatore si propone di perseguire» nella congiuntura
economica in cui versava il Paese (sentenza n. 283 del 1993). Come
noto, il contenuto della norma è stato trasposto nell'art. 37 del
d.P.R. n. 327 del 2001, che ha reso «definitivi» quei criteri di
liquidazione dell'indennizzo, sicchè la «provvisorieta» degli
stessi, che aveva sorretto il giudizio di non fondatezza, può dirsi
venuta meno.
Nella citata pronuncia n. 283 del 1993, la Corte costituzionale
ha riconosciuto, a differenza della Corte europea, il carattere di
principi e norme fondamentali di riforma economico-sociale alla
disciplina dettata dal legislatore con l'art. 5-bis, e difatti ha
ritenuto illegittima la norma in esame, per contrasto con gli artt. 3
e 42 Cost., soltanto nella parte in cui, per i procedimenti in corso,
non prevedeva una «nuova offerta di indennita», la cui accettazione
da parte dell'espropriato escludesse l'applicazione della riduzione
del 40 per cento. Quanto alla applicazione retroattiva
dell'art. 5-bis, il Giudice delle leggi ha affermato che il principio
dell'irretroattività delle leggi, contenuto nell'art. 11 disp. prel.
cod. civ., non è recepito nella Costituzione, escludendo nel
contempo il contrasto della norma censurata con l'art. 3 Cost.
Diversamente oggi, a parere della rimettente, il principio del giusto
processo, sancito dal novellato art. 111 Cost., garantirebbe anche la
condizione di parità tra le parti, sicchè appare necessario
sottoporre la norma, anche per tale aspetto, ad un nuovo scrutinio di
costituzionalità.
Assume il giudice a quo che la norma censurata, incidendo sulla
liquidazione delle indennità nei procedimenti in corso,
«anteriormente alla futura opposizione alla stima ancora non
proponibile per ragioni imputabili all'espropriante» (è richiamata
la sentenza n. 67 del 1990 della Corte costituzionale), ha
determinato una ingerenza del legislatore nel processo a sfavore
dell'espropriato. Questi, infatti, in assenza della predetta norma,
avrebbe potuto pretendere e ottenere una maggiore somma, se i
procedimenti amministrativi o giurisdizionali in corso fossero stati
conclusi prima della relativa entrata in vigore.
Il rimettente richiama, in proposito, l'affermazione contenuta
nella sentenza Scordino del 29 marzo 2006, secondo cui l'ingerenza
del legislatore nei procedimenti in corso viola l'art. 6 della
Convenzione, in rapporto all'art. 1 del primo Protocollo, poichè la
previsione della perdita di una parte dell'indennità con efficacia
retroattiva non risulta giustificata da una rilevante causa di
pubblica utilità.
Quanto al merito del criterio di calcolo dell'indennità,
contenuto nella norma censurata, il rimettente osserva come la Corte
europea abbia ormai definitivamente affermato, con numerose pronunce,
il contrasto con l'art. 1 del primo Protocollo dei ristori
indennitari e risarcitori previsti per le acquisizioni lecite e
illecite connesse a procedimenti espropriativi, con o senza causa di
pubblica utilità. Ritiene la Corte rimettente, quindi, che la norma
censurata debba essere nuovamente scrutinata alla luce del testo
vigente del primo comma dell'art. 117 Cost., sul rilievo che l'intera
normativa ordinaria, e dunque anche le norme previgenti alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), possa essere esaminata ed
eventualmente dichiarata incostituzionale per contrasto
«sopravvenuto» con i nuovi principi inseriti nella Carta fondamentale
(è richiamata la sentenza n. 425 del 2004).
6. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha concluso per la non fondatezza delle questioni,
svolgendo considerazioni del tutto coincidenti con quelle sviluppate
nel giudizio promosso con l'ordinanza del 29 maggio 2006 della Corte
di cassazione (r.o. n. 402 del 2006). Pertanto, si richiama
integralmente quanto sopra riportato al punto 2.
7. - Si è costituita in giudizio A.C., controricorrente e
ricorrente in via incidentale nel giudizio a quo, la quale ha
concluso per la declaratoria di inammissibilità delle questioni -
dovendosi ritenere che spetti ai giudici nazionali disapplicare le
norme interne in contrasto con quelle della Convenzione europea - ed
in subordine per l'accoglimento delle questioni medesime.
7.1. - La parte privata ritiene che il contrasto tra norma
interna e norma CEDU debba esser risolto con la disapplicazione della
prima. In proposito è richiamato il Protocollo n. 11 della
Convenzione, il quale ha riformulato il meccanismo di controllo
istituito dalla stessa, stabilendo che i singoli cittadini degli
Stati contraenti possano adire direttamente la Corte europea (art. 34
della Convenzione, come modificato dal Protocollo n. 11) e che «1. Le
Alte Parti contraenti si impegnano a conformarsi alle sentenze
definitive della Corte nelle controversie nelle quali sono parti. 2.
La sentenza definitiva della Corte è trasmessa al Comitato dei
ministri che ne sorveglia l'esecuzione» (art. 46 della Convenzione,
come modificato dal Protocollo n. 11).
La medesima parte privata ricorda come l'intero meccanismo di
controllo si fondi sul principio di sussidiarietà, in virtù del
quale la Corte europea «non può essere adita se non dopo
l'esaurimento delle vie del ricorso interne» (art. 35 della
Convenzione). Pertanto, i giudici nazionali sono tenuti ad applicare
il diritto interno in modo conforme alla Convenzione, «spettando alla
Corte europea, invece, in via sussidiaria e a seguito
dell'esaurimento dei rimedi interni, verificare se il modo in cui il
diritto interno è interpretato ed applicato produce effetti conformi
ai principi della Convenzione».
A questo proposito, la parte privata sottolinea come la
Risoluzione 1226 (2000) dell'Assemblea parlamentare del Consiglio
d'Europa abbia affermato che gli Stati contraenti sono tenuti ad
assicurare, tra l'altro, «l'applicazione diretta, da parte dei
giudici nazionali, della Convenzione e delle sentenze della Corte
europea che la interpretano e la applicano». Nella stessa direzione
si muovono anche la Risoluzione Res(2004)3 del 12 maggio 2004 del
Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa, relativa alle sentenze
che accertano un problema strutturale sottostante alla violazione, la
Raccomandazione Rec (2004)5, di pari data, del Comitato dei ministri
del Consiglio d'Europa, relativa alla verifica di conformità dei
progetti di legge, delle leggi vigenti e della prassi amministrativa
agli standard stabiliti dalla Convenzione, nonchè la Raccomandazione
Rec(2004)6, di pari data, con cui il Comitato dei ministri ha
ribadito che gli Stati contraenti, a seguito delle sentenze della
Corte che individuano carenze di carattere strutturale o generale
dell'ordinamento normativo o delle prassi nazionali applicative, sono
tenuti a rivedere l'efficacia dei rimedi interni esistenti e, se
necessario, ad instaurare validi rimedi, al fine di evitare che la
Corte venga adita per casi ripetitivi.
La parte privata richiama, inoltre, il contenuto della sentenza
29 marzo 2006 della Corte di Strasburgo in causa Scordino contro
Italia, in riferimento sia alla inadeguatezza del criterio generale
di cui all'art. 5-bis, applicato indipendentemente dalla tipologia
dell'opera che deve essere realizzata, sia all'effetto di
interferenza del potere legislativo sul potere giudiziario, che si è
determinato con l'applicazione della predetta norma ai giudizi in
corso. Secondo la Corte europea tale effetto non può trovare
giustificazione nelle ragioni di natura finanziaria che il Governo
italiano ha prospettato nel ricorso alla Grande chambre. È inoltre
richiamato il passaggio della menzionata pronunzia, ove sono citate
le sentenze n. 223 del 1983, n. 283 e n. 442 del 1993, con le quali
la Corte costituzionale ha invitato il legislatore ad adottare una
disciplina normativa che assicuri «un serio ristoro» al privato, ed
ha escluso l'esistenza di un contrasto tra l'art. 5-bis e la
Costituzione «in considerazione della sua natura urgente e
temporanea». Peraltro, osserva l'interveniente, poichè il criterio
contenuto nella norma citata è stato trasfuso nel testo unico in
materia di espropriazioni (d.P.R. n. 327 del 2001), la Corte di
Strasburgo non ha mancato di rilevare come sia agevolmente
prefigurabile la proposizione di numerosi e fondati ricorsi.
Tutto ciò premesso, se la conformità dell'ordinamento ai
principi affermati nella sentenza citata deve essere assicurata dai
giudici nazionali, come rilevato dal Comitato dei ministri del
Consiglio d'Europa nella richiamata Raccomandazione Rec(2004)5, e se
la Corte europea ha accertato, con sentenza che costituisce «cosa
giudicata interpretata», ai sensi dell'art. 46 della Convenzione, che
la norma interna rilevante è causa di violazione strutturale di una
o più norme della Convenzione medesima, allora tale norma, a parere
della parte privata, deve essere «disapplicata» dal giudice
nazionale. La disapplicazione della norma interna contrastante
sarebbe conseguenza diretta ed immediata del principio di
sussidiarietà dell'art. 46 della stessa Convenzione, sicchè, in
definitiva, con riferimento al sistema CEDU si deve giungere
all'affermazione di principi analoghi a quelli che la Corte
costituzionale ha enucleato in relazione al diritto comunitario nella
sentenza n. 170 del 1984.
La diversa conclusione cui è giunta la Corte rimettente
contrasterebbe, tra l'altro, con l'assunto, affermato dalla medesima
Corte, della vincolatività delle norme della Convenzione e della
giurisprudenza della Corte europea.
Sulla base delle considerazioni sopra svolte, la difesa di A.C.
conclude sollecitando una dichiarazione di inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale.
7.2. - In via subordinata, la parte privata insiste per la
declaratoria di incostituzionalità della norma censurata per
contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., sviluppando
argomentazioni analoghe a quelle contenute nell'ordinanza di
rimessione.
8. - In data 20 giugno 2007 la parte privata A.C. ha depositato
una memoria illustrativa con la quale insiste nelle conclusioni già
formulate nell'atto di costituzione.
8.1. - In particolare, nella memoria si evidenzia come la
posizione assunta dalla Presidenza del Consiglio dei ministri nel
presente giudizio si ponga in contrasto con il «preciso obbligo dello
Stato italiano di eseguire la sentenza Scordino [del 29 marzo 2006]
adottando misure di carattere generale suscettibili di eliminare la
violazione strutturale accertata dalla Corte europea, nonchè, più
in generale, con il solenne obbligo internazionale a suo tempo
assunto dallo Stato italiano di cooperare efficacemente e lealmente
con il Consiglio d'Europa per assicurare il funzionamento del
meccanismo di tutela dei diritti umani che fa perno sulla Convenzione
europea dei diritti dell'uomo e sulla Corte europea dei diritti
dell'uomo».
Al riguardo, la parte privata sottolinea come l'art. 1 della
legge n. 12 del 2006, introducendo la lettera a-bis), nel comma 3
dell'art. 5 della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina
dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei ministri), abbia individuato proprio nella Presidenza
del Consiglio dei ministri l'organo deputato non solo a promuovere
«gli adempimenti di competenza governativa conseguenti alle pronunce
della Corte europea dei diritti dell'uomo emanate nei confronti dello
Stato italiano», ma anche a comunicare «tempestivamente alle Camere
le medesime pronunce ai fini dell'esame da parte delle competenti
Commissioni parlamentari permanenti» ed a presentare «annualmente al
Parlamento una relazione sullo stato di esecuzione delle suddette
pronunce».
Per le ragioni anzidette la parte privata reputa necessaria una
pronunzia di illegittimità costituzionale dell'art. 5-bis, «che
consenta all'Italia di assolvere i propri obblighi internazionali, di
non uscire dalla legalità internazionale e di far recuperare unità
all'ordinamento».
8.2. - In merito all'esistenza di un presunto contrasto tra la
giurisprudenza della Corte europea e quella della Corte
costituzionale, la difesa privata ritiene che si tratti di una
divergenza soltanto apparente, determinata dalla diversità dei
parametri di giudizio finora adottati dalle due Corti. Si
tratterebbe, pertanto, di «interpretare (ed applicare) le norme
rilevanti nel presente giudizio di costituzionalità con lo stesso
parametro di tutela dei diritti umani utilizzato dalla Corte
europea»; infatti - osserva la parte costituita - se il giudizio è
condotto sulla base del parametro sopra indicato, l'esito non può
non essere identico.
Peraltro, le divergenze interpretative tra le Corti
costituzionali degli Stati membri e la Corte di Strasburgo «non sono
affatto inusuali, ma sono piuttosto connaturate allo stesso
meccanismo di tutela dei diritti umani previsto dalla Convenzione ed
ai principi di sussidiarietà e solidarietà sul quale è basata».
8.3. - La difesa della parte privata passa, poi, in rassegna la
più recente giurisprudenza della Corte europea in tema di
«violazioni strutturali», evidenziando le condizioni in presenza
delle quali ricorre un «problema strutturale» e non una mera
violazione «episodica» della Convenzione europea.
In particolare, si rileva come finora siano state «per lo più
proprio le Corti costituzionali degli Stati contraenti - in
applicazione dei principi di sussidiarietà e solidarietà - a
rimediare ai problemi strutturali evidenziati nelle sentenze della
Corte europea». A questo proposito, sono richiamate numerose
pronunzie della Corte europea, cui hanno fatto seguito svariate
decisioni delle Corti costituzionali degli Stati contraenti, tendenti
a far fronte ai problemi strutturali evidenziati dai giudici di
Strasburgo.
In alcuni casi, poi, l'accertamento dell'esistenza di una
violazione strutturale della CEDU ha spinto lo Stato interessato a
modificare la propria Carta costituzionale.
Con specifico riferimento all'Italia, sono richiamati il caso
Sejdovic (sentenza della Grande chambre del 1° marzo 2006), a seguito
del quale si è resa necessaria la modifica dell'art. 175 del codice
di procedura penale a seguito dell'accertamento di violazione
strutturale ai sensi dell'art. 46 CEDU, la modifica dell'art. 111
Cost., attuata in relazione alle sentenze della Corte europea che
avevano rilevato violazioni delle garanzie dell'equo processo, e
infine le sentenze n. 152 e n. 371 del 1996 della Corte
costituzionale, che hanno fatto seguito, rispettivamente, alle
sentenze CEDU Cantafio contro Italia del 20 novembre 1995 e
Ferrantelli/Santangelo contro Italia del 7 agosto 1996.
8.4. - In merito all'odierna questione, la difesa della parte
privata osserva che la tutela del diritto di proprietà prevista
nell'art. 1 del primo Protocollo non differisce nel contenuto dalla
tutela apprestata dall'art. 42 Cost., posto che entrambe le norme
richiedono un giusto bilanciamento tra interessi del singolo e
interesse della comunità.
Secondo la parte costituita, la necessità di un «giusto
equilibrio» porta alla conclusione per cui «ogni volta che venga
sacrificato il diritto e l'interesse di un singolo per la
realizzazione di una singola opera pubblica e/o di pubblica utilità,
l'indennizzo deve essere pari al valore venale integrale del bene,
mentre è soltanto nei casi eccezionali, in cui la privazione della
proprietà riguardi una serie indeterminata di soggetti e sia volta
ad attuare fondamentali riforme politiche, economiche e/o sociali,
che l'indennizzo potrebbe, se del caso, essere inferiore
all'integrale valore venale del bene, fermo restando che, anche in
questi casi, l'indennizzo deve sempre e comunque essere in
ragionevole collegamento con detto valore».
Dunque, a parere della parte privata, l'integrale compensazione
della perdita subita dal proprietario sarebbe perfettamente
compatibile con il principio contenuto nell'art. 42 Cost., come
dimostrerebbe la circostanza che il criterio seguito fino al 1992 è
stato quello previsto dall'art. 39 della legge n. 2359 del 1865, che
fa riferimento al valore di mercato, con l'unica eccezione costituita
dalla legge 15 gennaio 1885, n. 2892 (Risanamento della città di
Napoli). Peraltro, si sarebbe trattato di un'eccezione solo
apparente, poichè la legge n. 2892 del 1885 riguardava
essenzialmente l'espropriazione di edifici, sicchè l'indennità era
determinata «sulla media del valore venale e dei fitti coacervati
dell'ultimo decennio, purchè essi abbiano data certa corrispondente
al rispettivo anno di locazione», ed era assistita da una logica
legata alla contingente situazione della città di Napoli (fabbricati
di scarso valore perchè degradati, che però producevano un reddito
alto per la condizione di sovraffollamento e di canoni elevati). Il
criterio ivi previsto non conduceva, pertanto, a risultati
penalizzanti per gli espropriati, i quali, se si fosse applicato il
criterio generale del valore venale, avrebbero percepito
un'indennità minore.
Il criterio previsto nel censurato art. 5-bis, invece, non
attuerebbe «il necessario ed imprescindibile giusto equilibrio tra il
diritto umano del singolo e l'interesse della collettivita»,
assumendo, pertanto, un «carattere sostanzialmente "punitivo"».
9. - Con ordinanza depositata il 19 ottobre 2006 (r.o. n. 2 del
2007), la Corte di cassazione ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5-bis del decreto-legge n. 333 del 1992,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992, per
violazione dell'art. 111, primo e secondo comma, Cost., in relazione
all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali ed all'art. 1 del primo
Protocollo della Convenzione stessa, nonchè dell'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione al citato art. 1 del primo Protocollo.
La norma è oggetto di censura nella parte in cui, ai fini della
determinazione dell'indennità di espropriazione dei suoli
edificabili, prevede il criterio di calcolo fondato sulla media tra
il valore dei beni e il reddito dominicale rivalutato, disponendone
altresì l'applicazione ai giudizi in corso alla data dell'entrata in
vigore della legge n. 359 del 1992.
9.1. - Nel giudizio a quo, la parte privata M.T.G., già
proprietaria di terreni siti nel Comune di Ceprano, occupati nel 1980
ed espropriati nel 1984, ha proposto ricorso avverso la sentenza
definitiva della Corte di appello di Roma del 22 novembre-18 dicembre
2000, censurando la quantificazione dell'indennità di
espropriazione, determinata ai sensi dell'art. 5-bis, nonchè il
rigetto della domanda di liquidazione degli interessi legali e della
rivalutazione monetaria. La ricorrente chiede la disapplicazione del
citato art. 5-bis, per contrasto con gli artt. 1 del primo Protocollo
e 6 CEDU, oltre ad invocare il mutamento dell'orientamento
giurisprudenziale nel senso della qualificazione dell'indennità di
espropriazione come credito di valore anzichè di valuta. Avverso la
medesima sentenza ha proposto ricorso incidentale il Comune di
Ceprano, il quale lamenta, in via principale ed assorbente, che la
Corte di merito ha rideterminato l'indennità di espropriazione, in
senso favorevole alla parte ricorrente, dopo che la stessa Corte, con
la sentenza non definitiva del 28 gennaio 1991, aveva respinto la
domanda di risarcimento danni per l'occupazione dei suoli e su tale
rigetto si era formato il giudicato. Il ricorrente incidentale
censura altresì la mancata applicazione dell'art. 16 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli
enti territoriali, a norma dell'articolo 4 della legge 23 ottobre
1992, n. 421), in luogo dell'art. 5-bis, ai fini della determinazione
dell'indennità di espropriazione.
Con successiva memoria, la parte ricorrente in via principale ha
formulato, subordinatamente al mancato accoglimento della richiesta
di disapplicazione, eccezione di illegittimità costituzionale
dell'art. 5-bis, per violazione degli artt. 2, 10, 11, 42, 97, 111 e
117 Cost., in relazione all'art. 1 del primo Protocollo e all'art. 6
CEDU.
9.2. - Il giudice a quo procede preliminarmente alla delibazione
del motivo del ricorso incidentale relativo all'inammissibilità
della opposizione alla indennità, e ciò in quanto l'eventuale suo
accoglimento comporterebbe l'inapplicabilità dell'art. 5-bis nel
giudizio in corso. Superato il profilo preliminare, nel senso della
infondatezza del motivo di impugnazione, è esaminata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5-bis, come eccepita dalla
parte ricorrente.
Il percorso argomentativo, in esito al quale la Cassazione
solleva la questione nei termini indicati in premessa, è peraltro in
tutto identico a quello sviluppato nell'ordinanza r.o. n. 681 del
2006, e dunque può rinviarsi a quanto esposto nel paragrafo 5.
9.3. - Avuto riguardo alla rilevanza della questione, il giudice
a quo precisa che, essendo incontestata la natura edificabile delle
aree espropriate, nel giudizio principale trova applicazione, ratione
temporis, la norma contenuta nell'art. 5-bis, e non l'art. 37 del
d.P.R. n. 327 del 2001, pure richiamato dalla parte ricorrente, il
quale risulta applicabile ai soli giudizi iniziati dopo il 1° luglio
2003. Il giudizio di opposizione alla stima è stato introdotto nel
1987, in esito al procedimento espropriativo iniziato nel 1980. Il
riferimento temporale risulta decisivo, a parere della Corte
rimettente, ai fini della rilevanza del denunciato contrasto
dell'art. 5-bis con l'art. 111 Cost, in relazione all'art. 6 CEDU.
L'applicazione retroattiva del relativo criterio di determinazione
dell'indennità avrebbe comportato, nel caso di specie, l'alterazione
della condizione di parità delle parti nel processo, a favore
dell'espropriante, e dunque la lesione dell'affidamento della parte
privata, la quale si era risolta a proporre il giudizio confidando
nell'applicazione delle più favorevoli regole allora vigenti.
10. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha concluso per la non fondatezza delle questioni,
svolgendo considerazioni del tutto coincidenti con quelle sviluppate
nei giudizi promossi con le ordinanze del 29 maggio 2006 (r.o. n. 402
del 2006) e del 19 ottobre 2006 (r.o. n. 681 del 2006) della Corte di
cassazione. Si rinvia, pertanto, a quanto esposto nel paragrafo 2.
11. - Con memoria depositata il 25 gennaio 2007 si è costituita
M.T.G., ricorrente principale nel giudizio a quo, la quale ha
concluso per la declaratoria di inammissibilità delle questioni ed
in subordine per l'accoglimento delle stesse, con conseguente
declaratoria di illegittimità costituzionale della norma censurata.
La memoria della parte privata è in tutto coincidente con quella
depositata nel giudizio di cui al r.o. n. 681 del 2006, e pertanto si
rinvia a quanto esposto nel paragrafo 7.
12. - In data 20 giugno 2007 la stessa M.T.G. ha depositato una
memoria integrativa, con allegata documentazione.
Nella memoria si contestano il contenuto dell'atto di
costituzione della Presidenza del Consiglio dei ministri e le
conclusioni ivi raggiunte, nel senso della infondatezza delle
questioni poste dalla Corte rimettente, e sono svolti ulteriori
argomenti a sostegno delle conclusioni già rassegnate nel proprio
atto di costituzione.
La memoria propone, in maniera pressochè identica, le
argomentazioni svolte nell'omologo atto depositato dalla parte
privata A.C. nel giudizio di cui al r.o. n. 681 del 2006, e pertanto
si rinvia a quanto esposto nel paragrafo 8.
Viene segnalata, inoltre, la sproporzione ancor più grave che si
produrrebbe, a carico dei proprietari espropriati, per effetto
dell'applicazione nel caso di specie del criterio indennitario
contenuto nell'art. 5-bis, trattandosi di suoli espropriati per
essere destinati a fini di edilizia residenziale pubblica. In virtù
della legge 17 febbraio 1992, n. 179 (Norme per l'edilizia
residenziale pubblica), antecedente all'introduzione dell'art. 5-bis,
gli assegnatari di alloggi di edilizia residenziale pubblica possono
liberamente cedere tali alloggi a terzi, a qualunque prezzo, dopo che
siano trascorsi cinque anni dall'assegnazione. Ciò fa sì che il
depauperamento subito dal proprietario del suolo oggetto di
espropriazione vada a beneficio di altri privati, rientrando gli
immobili ivi edificati nel mercato delle libere contrattazioni dopo
cinque anni dall'assegnazione, con la conseguenza di rendere ancor
più inaccettabile, perchè ingiustificato, il criterio indennitario
previsto dalla norma censurata.

Considerato in diritto

1. - Con tre distinte ordinanze la Corte di cassazione ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 5-bis
del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il
risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni,
dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, per violazione dell'art. 111,
primo e secondo comma, della Costituzione, in relazione all'art. 6
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, cui
è stata data esecuzione con la legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica
ed esecuzione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre
1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a
Parigi il 20 marzo 1952), ed all'art. 1 del primo Protocollo della
Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, nonchè
dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione ai citati artt. 6
CEDU e 1 del primo Protocollo.
La norma è oggetto di censura nella parte in cui, ai fini della
determinazione dell'indennità di espropriazione dei suoli
edificabili, prevede il criterio di calcolo fondato sulla media tra
il valore dei beni e il reddito dominicale rivalutato, disponendone
altresì l'applicazione ai giudizi in corso alla data dell'entrata in
vigore della legge n. 359 del 1992.
2. - I giudizi, per l'identità dell'oggetto e dei parametri
costituzionali evocati, possono essere riuniti e decisi con la
medesima sentenza.
3. - Preliminarmente, occorre valutare la ricostruzione,
prospettata dalla parte privata A.C., dei rapporti tra sistema CEDU,
obblighi derivanti dalle asserite violazioni strutturali accertate
con sentenze definitive della Corte europea e giudici nazionali.
3.1. - Secondo la suddetta parte privata, il contrasto, ove
accertato, tra norme interne e sistema CEDU dovrebbe essere risolto
con la disapplicazione delle prime da parte del giudice comune. Viene
richiamato, in proposito, il Protocollo n. 11 della Convenzione EDU,
reso esecutivo in Italia con la legge 28 agosto 1997, n. 296
(Ratifica ed esecuzione del protocollo n. 11 alla Convenzione di
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
recante ristrutturazione del meccanismo di controllo stabilito dalla
Convenzione, fatto a Strasburgo l'11 maggio 1994). L'art. 34 di tale
Protocollo prevede la possibilità di ricorsi individuali diretti
alla Corte europea da parte dei cittadini degli Stati contraenti,
mentre, con l'art. 46, gli stessi Stati si impegnano a conformarsi
alle sentenze definitive della Corte nelle controversie delle quali
sono parti.
Sono parimenti invocate la Risoluzione 1226 (2000) dell'Assemblea
parlamentare del Consiglio d'Europa, con la quale le Alte Parti
contraenti sono invitate ad adottare le misure necessarie per dare
esecuzione alle sentenze definitive della Corte di Strasburgo, la
Risoluzione Res(2004)3 del 12 maggio 2004 del Comitato dei ministri
del Consiglio d'Europa, relativa alle sentenze che accertano un
problema strutturale sottostante alla violazione, la Raccomandazione
Rec(2004)5, di pari data, del Comitato dei ministri del Consiglio
d'Europa, relativa alla verifica di conformità dei progetti di
legge, delle leggi vigenti e della prassi amministrativa agli
standard stabiliti dalla Convenzione, nonchè la Raccomandazione
Rec(2004)6, di pari data, con cui il Comitato dei ministri ha
ribadito che gli Stati contraenti, a seguito delle sentenze della
Corte che individuano carenze di carattere strutturale o generale
dell'ordinamento normativo o delle prassi nazionali applicative, sono
tenuti a rivedere l'efficacia dei rimedi interni esistenti e, se
necessario, ad instaurare validi rimedi, al fine di evitare che la
Corte venga adita per casi ripetitivi.
3.2. - La prospettata ricostruzione funge da premessa alla
richiesta, avanzata dalla predetta parte privata, che la questione
sia dichiarata inammissibile, posto che i giudici comuni avrebbero il
dovere di disapplicare le norme interne che la Corte europea abbia
ritenuto essere causa di violazione strutturale della Convenzione.
3.3. - L'eccezione di inammissibilità non può essere accolta.
Questa Corte ha chiarito come le norme comunitarie «debbano avere
piena efficacia obbligatoria e diretta applicazione in tutti gli
Stati membri, senza la necessità di leggi di ricezione e
adattamento, come atti aventi forza e valore di legge in ogni Paese
della Comunità, sì da entrare ovunque contemporaneamente in vigore
e conseguire applicazione eguale ed uniforme nei confronti di tutti i
destinatari» (sentenze n. 183 del 1973 e n. 170 del 1984). Il
fondamento costituzionale di tale efficacia diretta è stato
individuato nell'art. 11 Cost., nella parte in cui consente le
limitazioni della sovranità nazionale necessarie per promuovere e
favorire le organizzazioni internazionali rivolte ad assicurare la
pace e la giustizia fra le Nazioni.
Il riferito indirizzo giurisprudenziale non riguarda le norme
CEDU, giacchè questa Corte aveva escluso, già prima di sancire la
diretta applicabilità delle norme comunitarie nell'ordinamento
interno, che potesse venire in considerazione, a proposito delle
prime, l'art. 11 Cost. «non essendo individuabile, con riferimento
alle specifiche norme pattizie in esame, alcuna limitazione della
sovranità nazionale» (sentenza n. 188 del 1980). La distinzione tra
le norme CEDU e le norme comunitarie deve essere ribadita nel
presente procedimento nei termini stabiliti dalla pregressa
giurisprudenza di questa Corte, nel senso che le prime, pur
rivestendo grande rilevanza, in quanto tutelano e valorizzano i
diritti e le libertà fondamentali delle persone, sono pur sempre
norme internazionali pattizie, che vincolano lo Stato, ma non
producono effetti diretti nell'ordinamento interno, tali da affermare
la competenza dei giudici nazionali a darvi applicazione nelle
controversie ad essi sottoposte, non applicando nello stesso tempo le
norme interne in eventuale contrasto.
L'art. 117, primo comma, Cost., nel testo introdotto nel 2001 con
la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, ha
confermato il precitato orientamento giurisprudenziale di questa
Corte. La disposizione costituzionale ora richiamata distingue
infatti, in modo significativo, i vincoli derivanti dall'«ordinamento
comunitario» da quelli riconducibili agli «obblighi internazionali».
Si tratta di una differenza non soltanto terminologica, ma anche
sostanziale.
Con l'adesione ai Trattati comunitari, l'Italia è entrata a far
parte di un «ordinamento» più ampio, di natura sopranazionale,
cedendo parte della sua sovranità, anche in riferimento al potere
legislativo, nelle materie oggetto dei Trattati medesimi, con il solo
limite dell'intangibilità dei principi e dei diritti fondamentali
garantiti dalla Costituzione.
La Convenzione EDU, invece, non crea un ordinamento giuridico
sopranazionale e non produce quindi norme direttamente applicabili
negli Stati contraenti. Essa è configurabile come un trattato
internazionale multilaterale - pur con le caratteristiche peculiari
che saranno esaminate più avanti - da cui derivano «obblighi» per
gli Stati contraenti, ma non l'incorporazione dell'ordinamento
giuridico italiano in un sistema più vasto, dai cui organi
deliberativi possano promanare norme vincolanti, omisso medio, per
tutte le autorità interne degli Stati membri.
Correttamente il giudice a quo ha escluso di poter risolvere il
dedotto contrasto della norma censurata con una norma CEDU, come
interpretata dalla Corte di Strasburgo, procedendo egli stesso a
disapplicare la norma interna asseritamente non compatibile con la
seconda. Le Risoluzioni e Raccomandazioni citate dalla parte
interveniente si indirizzano agli Stati contraenti e non possono nè
vincolare questa Corte, nè dare fondamento alla tesi della diretta
applicabilità delle norme CEDU ai rapporti giuridici interni.
3.4. - Si condivide anche l'esclusione - argomentata nelle
ordinanze di rimessione - delle norme CEDU, in quanto norme pattizie,
dall'ambito di operatività dell'art. 10, primo comma, Cost., in
conformità alla costante giurisprudenza di questa Corte sul punto.
La citata disposizione costituzionale, con l'espressione «norme del
diritto internazionale generalmente riconosciute», si riferisce
soltanto alle norme consuetudinarie e dispone l'adattamento
automatico, rispetto alle stesse, dell'ordinamento giuridico
italiano. Le norme pattizie, ancorchè generali, contenute in
trattati internazionali bilaterali o multilaterali, esulano pertanto
dalla portata normativa del suddetto art. 10. Di questa categoria fa
parte la CEDU, con la conseguente «impossibilità di assumere le
relative norme quali parametri del giudizio di legittimità
costituzionale, di per sè sole (sentenza n. 188 del 1980), ovvero
come norme interposte ex art. 10 della Costituzione» (ordinanza
n. 143 del 1993; conformi, ex plurimis, sentenze n. 153 del 1987,
n. 168 del 1994, n. 288 del 1997, n. 32 del 1999, ed ordinanza n. 464
del 2005).
4. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 5-bis
del decreto-legge n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 359 del 1992, sollevata in riferimento all'art. 117,
primo comma, Cost., è fondata.
4.1. - La questione, così come proposta dal giudice rimettente,
si incentra sul presunto contrasto tra la norma censurata e l'art. 1
del primo Protocollo della CEDU, quale interpretato dalla Corte
europea per i diritti dell'uomo, in quanto i criteri di calcolo per
determinare l'indennizzo dovuto ai proprietari di aree edificabili
espropriate per motivi di pubblico interesse condurrebbero alla
corresponsione di somme non congruamente proporzionate al valore dei
beni oggetto di ablazione.
Il parametro evocato negli atti introduttivi del presente
giudizio è l'art. 117, primo comma, Cost., nel testo introdotto
dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione). Il giudice rimettente
ricorda infatti che la stessa norma ora censurata è già stata
oggetto di scrutinio di costituzionalità da parte di questa Corte,
che ha rigettato la questione di legittimità costituzionale, allora
proposta in relazione agli artt. 3, 24, 42, 53, 71, 72, 113 e 117
Cost. (sentenza n. 283 del 1993). La sentenza citata è stata
successivamente confermata da altre pronunce di questa Corte del
medesimo tenore. Il rimettente non chiede oggi alla Corte
costituzionale di modificare la propria consolidata giurisprudenza
nella materia de qua, ma mette in rilievo che il testo riformato
dell'art. 117, primo comma, Cost., renderebbe necessaria una nuova
valutazione della norma censurata in relazione a questo parametro,
non esistente nel periodo in cui la pregressa giurisprudenza
costituzionale si è formata.
4.2. - Impostata in tal modo la questione da parte del
rimettente, è in primo luogo necessario riconsiderare la posizione e
il ruolo delle norme della CEDU, allo scopo di verificare, alla luce
della nuova disposizione costituzionale, la loro incidenza
sull'ordinamento giuridico italiano.
L'art. 117, primo comma, Cost. condiziona l'esercizio della
potestà legislativa dello Stato e delle Regioni al rispetto degli
obblighi internazionali, tra i quali indubbiamente rientrano quelli
derivanti dalla Convenzione europea per i diritti dell'uomo. Prima
della sua introduzione, l'inserimento delle norme internazionali
pattizie nel sistema delle fonti del diritto italiano era
tradizionalmente affidato, dalla dottrina prevalente e dalla stessa
Corte costituzionale, alla legge di adattamento, avente normalmente
rango di legge ordinaria e quindi potenzialmente modificabile da
altre leggi ordinarie successive. Da tale collocazione derivava, come
naturale corollario, che le stesse norme non potevano essere assunte
quali parametri del giudizio di legittimità costituzionale (ex
plurimis, sentenze n. 188 del 1980, n. 315 del 1990, n. 388 del
1999).
4.3. - Rimanevano notevoli margini di incertezza, dovuti alla
difficile individuazione del rango delle norme CEDU, che da una parte
si muovevano nell'ambito della tutela dei diritti fondamentali delle
persone, e quindi integravano l'attuazione di valori e principi
fondamentali protetti dalla stessa Costituzione italiana, ma
dall'altra mantenevano la veste formale di semplici fonti di grado
primario. Anche a voler escludere che il legislatore potesse
modificarle o abrogarle a piacimento, in quanto fonti atipiche
(secondo quanto affermato nella sentenza n. 10 del 1993 di questa
Corte, non seguita tuttavia da altre pronunce dello stesso tenore),
restava il problema degli effetti giuridici di una possibile
disparità di contenuto tra le stesse ed una norma legislativa
posteriore.
Tale situazione di incertezza ha spinto alcuni giudici comuni a
disapplicare direttamente le norme legislative in contrasto con
quelle CEDU, quali interpretate dalla Corte di Strasburgo. S'è fatta
strada in talune pronunce dei giudici di merito, ma anche in parte
della giurisprudenza di legittimità (Cass., sez. I, sentenza n. 6672
del 1998; Cass., sezioni unite, sentenza n. 28507 del 2005), l'idea
che la specifica antinomia possa essere eliminata con i normali
criteri di composizione in sistema delle fonti del diritto. In altre
parole, si è creduto di poter trarre da un asserito carattere
sovraordinato della fonte CEDU la conseguenza che la norma interna
successiva, modificativa o abrogativa di una norma prodotta da tale
fonte, fosse inefficace, per la maggior forza passiva della stessa
fonte CEDU, e che tale inefficacia potesse essere la base
giustificativa della sua non applicazione da parte del giudice
comune.
Oggi questa Corte è chiamata a fare chiarezza su tale
problematica normativa e istituzionale, avente rilevanti risvolti
pratici nella prassi quotidiana degli operatori del diritto. Oltre
alle considerazioni che sono state svolte nel paragrafo 3.3 (per più
ampi svolgimenti si rinvia alla sentenza n. 349 del 2007), si deve
aggiungere che il nuovo testo dell'art. 117, primo comma, Cost, se da
una parte rende inconfutabile la maggior forza di resistenza delle
norme CEDU rispetto a leggi ordinarie successive, dall'altra attrae
le stesse nella sfera di competenza di questa Corte, poichè gli
eventuali contrasti non generano problemi di successione delle leggi
nel tempo o valutazioni sulla rispettiva collocazione gerarchica
delle norme in contrasto, ma questioni di legittimità
costituzionale. Il giudice comune non ha, dunque, il potere di
disapplicare la norma legislativa ordinaria ritenuta in contrasto con
una norma CEDU, poichè l'asserita incompatibilità tra le due si
presenta come una questione di legittimità costituzionale, per
eventuale violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., di esclusiva
competenza del Giudice delle leggi.
Ogni argomentazione atta ad introdurre nella pratica, anche in
modo indiretto, una sorta di «adattamento automatico», sul modello
dell'art. 10, primo comma, Cost., si pone comunque in contrasto con
il sistema delineato dalla Costituzione italiana - di cui s'è detto
al paragrafo 3.4 - e più volte ribadito da questa Corte, secondo cui
l'effetto previsto nella citata norma costituzionale non riguarda le
norme pattizie (ex plurimis, sentenze n. 32 del 1960, n. 323 del
1989, n. 15 del 1996).
4.4. - Escluso che l'art. 117, primo comma, Cost., nel nuovo
testo, possa essere ritenuto una mera riproduzione in altra forma di
norme costituzionali preesistenti (in particolare gli artt. 10 e 11),
si deve pure escludere che lo stesso sia da considerarsi operante
soltanto nell'ambito dei rapporti tra lo Stato e le Regioni.
L'utilizzazione del criterio interpretativo sistematico, isolato
dagli altri e soprattutto in contrasto con lo stesso enunciato
normativo, non è sufficiente a circoscrivere l'effetto condizionante
degli obblighi internazionali, rispetto alla legislazione statale,
soltanto al sistema dei rapporti con la potestà legislativa
regionale. Il dovere di rispettare gli obblighi internazionali incide
globalmente e univocamente sul contenuto della legge statale; la
validità di quest'ultima non può mutare a seconda che la si
consideri ai fini della delimitazione delle sfere di competenza
legislativa di Stato e Regioni o che invece la si prenda in esame
nella sua potenzialità normativa generale. La legge - e le norme in
essa contenute - è sempre la stessa e deve ricevere
un'interpretazione uniforme, nei limiti in cui gli strumenti
istituzionali predisposti per l'applicazione del diritto consentono
di raggiungere tale obiettivo.
Del resto, anche se si restringesse la portata normativa
dell'art. 117, primo comma, Cost. esclusivamente all'interno del
sistema dei rapporti tra potestà legislativa statale e regionale
configurato dal titolo V della parte seconda della Costituzione, non
si potrebbe negare che esso vale comunque a vincolare la potestà
legislativa dello Stato sia nelle materie indicate dal secondo comma
del medesimo articolo, di competenza esclusiva statale, sia in quelle
indicate dal terzo comma, di competenza concorrente. Poichè, dopo la
riforma del titolo V, lo Stato possiede competenza legislativa
esclusiva o concorrente soltanto nelle materie elencate dal secondo e
dal terzo comma, rimanendo ricomprese tutte le altre nella competenza
residuale delle Regioni, l'operatività del primo comma
dell'art. 117, anche se considerata solo all'interno del titolo V, si
estenderebbe ad ogni tipo di potestà legislativa, statale o
regionale che sia, indipendentemente dalla sua collocazione.
4.5. - La struttura della norma costituzionale, rispetto alla
quale è stata sollevata la presente questione, si presenta simile a
quella di altre norme costituzionali, che sviluppano la loro concreta
operatività solo se poste in stretto collegamento con altre norme,
di rango sub-costituzionale, destinate a dare contenuti ad un
parametro che si limita ad enunciare in via generale una qualità che
le leggi in esso richiamate devono possedere. Le norme necessarie a
tale scopo sono di rango subordinato alla Costituzione, ma intermedio
tra questa e la legge ordinaria. A prescindere dall'utilizzazione,
per indicare tale tipo di norme, dell'espressione «fonti interposte»,
ricorrente in dottrina ed in una nutrita serie di pronunce di questa
Corte (ex plurimis, sentenze n. 101 del 1989, n. 85 del 1990, n. 4
del 2000, n. 533 del 2002, n. 108 del 2005, n. 12 del 2006, n. 269
del 2007), ma di cui viene talvolta contestata l'idoneità a
designare una categoria unitaria, si deve riconoscere che il
parametro costituito dall'art. 117, primo comma, Cost. diventa
concretamente operativo solo se vengono determinati quali siano gli
«obblighi internazionali» che vincolano la potestà legislativa dello
Stato e delle Regioni. Nel caso specifico sottoposto alla valutazione
di questa Corte, il parametro viene integrato e reso operativo dalle
norme della CEDU, la cui funzione è quindi di concretizzare nella
fattispecie la consistenza degli obblighi internazionali dello Stato.
4.6. - La CEDU presenta, rispetto agli altri trattati
internazionali, la caratteristica peculiare di aver previsto la
competenza di un organo giurisdizionale, la Corte europea per i
diritti dell'uomo, cui è affidata la funzione di interpretare le
norme della Convenzione stessa. Difatti l'art. 32, paragrafo 1,
stabilisce: «La competenza della Corte si estende a tutte le
questioni concernenti l'interpretazione e l'applicazione della
Convenzione e dei suoi protocolli che siano sottoposte ad essa alle
condizioni previste negli articoli 33, 34 e 47».
Poichè le norme giuridiche vivono nell'interpretazione che ne
danno gli operatori del diritto, i giudici in primo luogo, la
naturale conseguenza che deriva dall'art. 32, paragrafo 1, della
Convenzione è che tra gli obblighi internazionali assunti
dall'Italia con la sottoscrizione e la ratifica della CEDU vi è
quello di adeguare la propria legislazione alle norme di tale
trattato, nel significato attribuito dalla Corte specificamente
istituita per dare ad esse interpretazione ed applicazione. Non si
può parlare quindi di una competenza giurisdizionale che si
sovrappone a quella degli organi giudiziari dello Stato italiano, ma
di una funzione interpretativa eminente che gli Stati contraenti
hanno riconosciuto alla Corte europea, contribuendo con ciò a
precisare i loro obblighi internazionali nella specifica materia.
4.7. - Quanto detto sinora non significa che le norme della CEDU,
quali interpretate dalla Corte di Strasburgo, acquistano la forza
delle norme costituzionali e sono perciò immuni dal controllo di
legittimità costituzionale di questa Corte. Proprio perchè si
tratta di norme che integrano il parametro costituzionale, ma
rimangono pur sempre ad un livello sub-costituzionale, è necessario
che esse siano conformi a Costituzione. La particolare natura delle
stesse norme, diverse sia da quelle comunitarie sia da quelle
concordatarie, fa sì che lo scrutinio di costituzionalità non possa
limitarsi alla possibile lesione dei principi e dei diritti
fondamentali (ex plurimis,sentenze n. 183 del 1973, n. 170 del 1984,
n. 168 del 1991, n. 73 del 2001, n. 454 del 2006) o dei principi
supremi (ex plurimis, sentenze n. 30 e n. 31 del 1971, n. 12 e n. 195
del 1972, n. 175 del 1973, n. 1 del 1977, n. 16 del 1978, n. 16 e
n. 18 del 1982, n. 203 del 1989), ma debba estendersi ad ogni profilo
di contrasto tra le «norme interposte» e quelle costituzionali.
L'esigenza che le norme che integrano il parametro di
costituzionalità siano esse stesse conformi alla Costituzione è
assoluta e inderogabile, per evitare il paradosso che una norma
legislativa venga dichiarata incostituzionale in base ad un'altra
norma sub-costituzionale, a sua volta in contrasto con la
Costituzione. In occasione di ogni questione nascente da pretesi
contrasti tra norme interposte e norme legislative interne, occorre
verificare congiuntamente la conformità a Costituzione di entrambe e
precisamente la compatibilità della norma interposta con la
Costituzione e la legittimità della norma censurata rispetto alla
stessa norma interposta.
Nell'ipotesi di una norma interposta che risulti in contrasto con
una norma costituzionale, questa Corte ha il dovere di dichiarare
l'inidoneità della stessa ad integrare il parametro, provvedendo,
nei modi rituali, ad espungerla dall'ordinamento giuridico italiano.
Poichè, come chiarito sopra, le norme della CEDU vivono
nell'interpretazione che delle stesse viene data dalla Corte europea,
la verifica di compatibilità costituzionale deve riguardare la norma
come prodotto dell'interpretazione, non la disposizione in sè e per
sè considerata. Si deve peraltro escludere che le pronunce della
Corte di Strasburgo siano incondizionatamente vincolanti ai fini del
controllo di costituzionalità delle leggi nazionali. Tale controllo
deve sempre ispirarsi al ragionevole bilanciamento tra il vincolo
derivante dagli obblighi internazionali, quale imposto dall'art. 117,
primo comma, Cost., e la tutela degli interessi costituzionalmente
protetti contenuta in altri articoli della Costituzione.
In sintesi, la completa operatività delle norme interposte deve
superare il vaglio della loro compatibilità con l'ordinamento
costituzionale italiano, che non può essere modificato da fonti
esterne, specie se queste non derivano da organizzazioni
internazionali rispetto alle quali siano state accettate limitazioni
di sovranità come quelle previste dall'art. 11 della Costituzione.
5. - Alla luce dei principi metodologici illustrati sino a questo
punto, lo scrutinio di legittimità costituzionale chiesto dalla
Corte rimettente deve essere condotto in modo da verificare: a) se
effettivamente vi sia contrasto non risolvibile in via interpretativa
tra la norma censurata e le norme della CEDU, come interpretate dalla
Corte europea ed assunte come fonti integratrici del parametro di
costituzionalità di cui all'art. 117, primo comma, Cost; b) se le
norme della CEDU invocate come integrazione del parametro,
nell'interpretazione ad esse data dalla medesima Corte, siano
compatibili con l'ordinamento costituzionale italiano.
5.1. - L'art. 5-bis del decreto-legge n. 333 del 1992,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992,
prescrive, al primo comma, i criteri di calcolo dell'indennità di
espropriazione per pubblica utilità delle aree edificabili, che
consistono nell'applicazione dell'art. 13, terzo comma, della legge
15 gennaio 1885, n. 2892 (Risanamento della città di Napoli),
«sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il
reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del
testo unico delle imposte sui redditi, approvato con d.P.R.
22 dicembre 1986, n. 917». L'importo così determinato è ridotto del
40 per cento. Il secondo comma aggiunge che, in caso di cessione
volontaria del bene da parte dell'espropriato, non si applica la
riduzione di cui sopra.
La norma censurata è stata oggetto di questione di legittimità
costituzionale, definita con la sentenza n. 283 del 1993.
Nel dichiarare non fondata la questione, questa Corte ha
richiamato la sua pregressa giurisprudenza, consolidatasi negli anni,
sul concetto di «serio ristoro», particolarmente illustrato nella
sentenza n. 5 del 1980. Quest'ultima pronuncia ha stabilito che
«l'indennizzo assicurato all'espropriato dall'art. 42, comma terzo,
Cost., se non deve costituire una integrale riparazione della perdita
subita - in quanto occorre coordinare il diritto del privato con
l'interesse generale che l'espropriazione mira a realizzare - non
può essere, tuttavia, fissato in una misura irrisoria o meramente
simbolica ma deve rappresentare un serio ristoro. Perchè ciò possa
realizzarsi, occorre far riferimento, per la determinazione
dell'indennizzo, al valore del bene in relazione alle sue
caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale
utilizzazione economica di esso, secondo legge. Solo in tal modo può
assicurarsi la congruità del ristoro spettante all'espropriato ed
evitare che esso sia meramente apparente o irrisorio rispetto al
valore del bene».
Il principio del serio ristoro è violato, secondo tale
pronuncia, quando, «per la determinazione dell'indennità, non si
considerino le caratteristiche del bene da espropriare ma si adotti
un diverso criterio che prescinda dal valore di esso».
5.2. - L'effetto della sentenza da ultimo richiamata (e della
successiva n. 223 del 1983) è stato quello di rendere nuovamente
applicabile il criterio del valore venale, quale previsto
dall'art. 39 della legge 25 giugno 1865, n. 2359 (Espropriazioni per
causa di utilità pubblica) sino all'introduzione, nel 1992, della
norma censurata.
A proposito di quest'ultima, la Corte, con la già ricordata
sentenza n. 283 del 1993, ha confermato il principio del serio
ristoro, precisando che, da una parte, l'art. 42 Cost. «non
garantisce all'espropriato il diritto ad un'indennità esattamente
commisurata al valore venale del bene e, dall'altra, l'indennità
stessa non può essere (in negativo) meramente simbolica od
irrisoria, ma deve essere (in positivo) congrua, seria, adeguata».
Posto che, in conformità all'ormai consolidato orientamento
giurisprudenziale, deve essere esclusa «una valutazione del tutto
astratta in quanto sganciata dalle caratteristiche essenziali del
bene ablato», questa Corte ha ritenuto ammissibili criteri «mediati»,
lasciando alla discrezionalità del legislatore l'individuazione dei
parametri concorrenti con quello del valore venale. La Corte stessa
ha tenuto a precisare che la «mediazione tra l'interesse generale
sotteso all'espropriazione e l'interesse privato, espresso dalla
proprietà privata, non può fissarsi in un indefettibile e rigido
criterio quantitativo, ma risente sia del contesto complessivo in cui
storicamente si colloca, sia dello specifico che connota il
procedimento espropriativo, non essendo il legislatore vincolato ad
individuare un unico criterio di determinazione dell'indennità,
valido in ogni fattispecie espropriativa».
Come emerge chiaramente dalla citata pronuncia, questa Corte,
accanto al criterio del serio ristoro - che esclude la pura e
semplice identificazione dell'indennità espropriativa con il valore
venale del bene - ha pure riconosciuto la relatività sincronica e
diacronica dei criteri di determinazione adottabili dal legislatore.
In altri termini, l'adeguatezza dei criteri di calcolo deve essere
valutata nel contesto storico, istituzionale e giuridico esistente al
momento del giudizio. Nè il criterio del valore venale (pur rimasto
in vigore dal 1983 al 1992), nè alcuno dei criteri «mediati»
prescelti dal legislatore possono avere i caratteri dell'assolutezza
e della definitività. La loro collocazione nel sistema e la loro
compatibilità con i parametri costituzionali subiscono variazioni
legate al decorso del tempo o al mutamento del contesto istituzionale
e normativo, che non possono restare senza conseguenze nello
scrutinio di costituzionalità della norma che li contiene.
La Corte ha concluso affermando: «anche un contesto complessivo
che risulti caratterizzato da una sfavorevole congiuntura economica -
che il legislatore mira a contrastare con un'ampia manovra
economico-finanziaria - può conferire un diverso peso ai
confliggenti interessi oggetto del bilanciamento legislativo. Questa
essenziale relatività dei valori in giuoco impone una verifica
settoriale e legata al contesto di riferimento nel momento in cui si
pone il raffronto tra il risultato del bilanciamento operato dal
legislatore con la scelta di un determinato criterio "mediato" ed il
canone di adeguatezza dell'indennità ex art. 42, comma 3, della
Costituzione».
5.3. - La Corte rimettente ha posto in evidenza proprio la
relatività delle valutazioni, che richiede di verificare nel tempo e
nello spazio normativo il punto di equilibrio tra i contrastanti
interessi costituzionalmente protetti. Si impongono pertanto due
distinti approfondimenti: a) l'incidenza del mutato quadro normativo
sulla compatibilità della norma censurata con la tutela del diritto
di proprietà; b) il legame tra la contingente situazione storica
(economica e finanziaria) esistente al momento della sentenza n. 283
del 1993 e l'esito del giudizio di legittimità costituzionale sulla
stessa norma.
5.4. - Sul primo punto, si deve rilevare che l'art. 1 del primo
Protocollo della CEDU è stato oggetto di una progressiva
focalizzazione interpretativa da parte della Corte di Strasburgo, che
ha attribuito alla disposizione un contenuto ed una portata ritenuti
dalla stessa Corte incompatibili con la disciplina italiana
dell'indennità di espropriazione.
In esito ad una lunga evoluzione giurisprudenziale, la Grande
Chambre, con la decisione del 29 marzo 2006, nella causa Scordino
contro Italia, ha fissato alcuni principi generali: a) un atto della
autorità pubblica, che incide sul diritto di proprietà, deve
realizzare un giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse
generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali
degli individui (punto 93); b) nel controllare il rispetto di questo
equilibrio, la Corte riconosce allo Stato «un ampio margine di
apprezzamento», tanto per scegliere le modalità di attuazione,
quanto per giudicare se le loro conseguenze trovano legittimazione,
nell'interesse generale, dalla necessità di raggiungere l'obiettivo
della legge che sta alla base dell'espropriazione (punto 94); c)
l'indennizzo non è legittimo, se non consiste in una somma che si
ponga «in rapporto ragionevole con il valore del bene»; se da una
parte la mancanza totale di indennizzo è giustificabile solo in
circostanze eccezionali, dall'altra non è sempre garantita dalla
CEDU una riparazione integrale (punto 95); d) in caso di
«espropriazione isolata», pur se a fini di pubblica utilità, solo
una riparazione integrale può essere considerata in rapporto
ragionevole con il valore del bene (punto 96); e) «obiettivi
legittimi di utilità pubblica, come quelli perseguiti da misure di
riforma economica o di giustizia sociale possono giustificare un
indennizzo inferiore al valore di mercato effettivo» (punto 97).
Poichè i criteri di calcolo dell'indennità di espropriazione
previsti dalla legge italiana porterebbero alla corresponsione, in
tutti i casi, di una somma largamente inferiore al valore di mercato
(o venale), la Corte europea ha dichiarato che l'Italia ha il dovere
di porre fine ad una violazione sistematica e strutturale dell'art. 1
del primo Protocollo della CEDU, anche allo scopo di evitare
ulteriori condanne dello Stato italiano in un numero rilevante di
controversie seriali pendenti davanti alla Corte medesima.
5.5. - Per stabilire se e in quale misura la suddetta pronuncia
della Corte europea incide nell'ordinamento giuridico italiano,
occorre esaminare analiticamente il criterio di calcolo
dell'indennità di espropriazione previsto dalla norma censurata.
L'indennità dovuta al proprietario espropriato, secondo la
citata norma, è pari alla media del valore venale del bene e del
reddito dominicale rivalutato riferito all'ultimo decennio, con
un'ulteriore sottrazione del 40 per cento dalla cifra così ottenuta.
Si deve, in primo luogo, osservare che è stato modificato
l'originario criterio previsto dalla legge n. 2892 del 1885, che,
essendo mirata al risanamento di una grande città, prevedeva
coerentemente il ricorso, ai fini della media, alla somma risultante
dai «fitti coacervati» dell'ultimo decennio. C'era l'evidente e
dichiarata finalità di indennizzare i proprietari di fabbricati
ricadenti nell'area urbana, tenendo conto che gli stessi erano per lo
più degradati, ma densamente abitati da inquilini che pagavano alti
canoni di locazione. Si intendeva, in tal modo, indennizzare i
proprietari per il venir meno di un reddito concreto costituito dai
fitti che gli stessi percepivano. L'indennizzo così calcolato poteva
essere anche più alto del valore venale del bene in sè e per sè
considerato.
La sostituzione dei fitti coacervati con il reddito dominicale ha
spostato verso il basso l'indennità rispetto a quella prevista dalla
legge per il risanamento di Napoli, con il risultato pratico che,
nella generalità dei casi, la somma ottenuta in base alla media
prevista dalla legge è di circa il 50 per cento del valore venale
del bene. A ciò si aggiunge l'ulteriore decurtazione del 40 per
cento, evitabile solo con la cessione volontaria del bene.
5.6. - Sia la giurisprudenza della Corte costituzionale italiana
sia quella della Corte europea concordano nel ritenere che il punto
di riferimento per determinare l'indennità di espropriazione deve
essere il valore di mercato (o venale) del bene ablato. V'è pure
concordanza di principio - al di là delle diverse espressioni
linguistiche impiegate - sulla non coincidenza necessaria tra valore
di mercato e indennità espropriativa, alla luce del sacrificio che
può essere imposto ai proprietari di aree edificabili in vista del
raggiungimento di fini di pubblica utilità.
Rispetto alla pregressa giurisprudenza di questa Corte, si deve
rilevare un apparente contrasto tra le sentenze di rigetto
(principalmente la n. 283 del 1993) sulle questioni riguardanti la
norma oggi nuovamente censurata e la netta presa di posizione della
Corte di Strasburgo circa l'incompatibilità dei criteri di computo
previsti in tale norma e l'art. 1 del primo Protocollo della CEDU.
In realtà, come rilevato, questa Corte - nel dichiarare non
fondata la questione relativa all'art. 5-bis del decreto-legge n. 333
del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992
- ha posto in rilievo il carattere transitorio di tale disciplina,
giustificata dalla grave congiuntura economica che il Paese stava
attraversando ed ha precisato - come s'è ricordato al paragrafo 5.2
- che la valutazione sull'adeguatezza dell'indennità deve essere
condotta in termini relativi, avendo riguardo al quadro
storico-economico ed al contesto istituzionale.
Sotto il primo profilo, si deve notare che il criterio
dichiaratamente provvisorio previsto dalla norma censurata è
divenuto oggi definitivo, ad opera dell'art. 37 del d.P.R. 8
giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita) -
non censurato ratione temporis dal giudice rimettente -, che contiene
una norma identica, conformemente, del resto, alla sua natura di atto
normativo compilativo. È venuta meno, in tal modo, una delle
condizioni che avevano indotto questa Corte a ritenere la norma
censurata non incompatibile con la Costituzione. Nè si può ritenere
che una «sfavorevole congiuntura economica» possa andare avanti
all'infinito, conferendo sine die alla legislazione una condizione di
eccezionalità che, se troppo prolungata nel tempo, perde tale natura
ed entra in contraddizione con la sua stessa premessa. Se problemi
rilevanti di equilibrio della finanza pubblica permangono anche al
giorno d'oggi - e non si prevede che potranno essere definitivamente
risolti nel breve periodo - essi non hanno il carattere straordinario
ed acuto della situazione dei conti pubblici verificatasi nel 1992,
che indusse Parlamento e Governo ad adottare misure di salvataggio
drastiche e successivamente non replicate.
Un'indennità «congrua, seria ed adeguata» (come precisato dalla
sentenza n. 283 del 1993) non può adottare il valore di mercato del
bene come mero punto di partenza per calcoli successivi che si
avvalgono di elementi del tutto sganciati da tale dato, concepiti in
modo tale da lasciare alle spalle la valutazione iniziale, per
attingere risultati marcatamente lontani da essa. Mentre il reddito
dominicale mantiene un sia pur flebile legame con il valore di
mercato (con il risultato pratico però di dimezzare, il più delle
volte, l'indennita), l'ulteriore detrazione del 40 per cento è priva
di qualsiasi riferimento, non puramente aritmetico, al valore del
bene. D'altronde tale decurtazione viene esclusa in caso di cessione
volontaria e quindi risulta essere non un criterio, per quanto
«mediato», di valutazione del bene, ma l'effetto di un comportamento
dell'espropriato.
5.7. - Da quanto sinora detto si deve trarre la conclusione che
la norma censurata - la quale prevede un'indennità oscillante, nella
pratica, tra il 50 ed il 30 per cento del valore di mercato del bene
- non supera il controllo di costituzionalità in rapporto al
«ragionevole legame» con il valore venale, prescritto dalla
giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con
il «serio ristoro» richiesto dalla giurisprudenza consolidata di
questa Corte. La suddetta indennità è inferiore alla soglia minima
accettabile di riparazione dovuta ai proprietari espropriati, anche
in considerazione del fatto che la pur ridotta somma spettante ai
proprietari viene ulteriormente falcidiata dall'imposizione fiscale,
la quale - come rileva il rimettente - si attesta su valori di circa
il 20 per cento. Il legittimo sacrificio che può essere imposto in
nome dell'interesse pubblico non può giungere sino alla pratica
vanificazione dell'oggetto del diritto di proprietà.
Non emergono, sulla base delle considerazioni fin qui svolte,
profili di incompatibilità tra l'art. 1 del primo Protocollo della
CEDU, quale interpretato dalla Corte di Strasburgo, e l'ordinamento
costituzionale italiano, con particolare riferimento all'art. 42
Cost.
Si deve tuttavia riaffermare che il legislatore non ha il dovere
di commisurare integralmente l'indennità di espropriazione al valore
di mercato del bene ablato. L'art. 42 Cost. prescrive alla legge di
riconoscere e garantire il diritto di proprietà, ma ne mette in
risalto la «funzione sociale». Quest'ultima deve essere posta dal
legislatore e dagli interpreti in stretta relazione all'art. 2 Cost.,
che richiede a tutti i cittadini l'adempimento dei doveri
inderogabili di solidarietà economica e sociale. Livelli troppo
elevati di spesa per l'espropriazione di aree edificabili destinate
ad essere utilizzate per fini di pubblico interesse potrebbero
pregiudicare la tutela effettiva di diritti fondamentali previsti
dalla Costituzione (salute, istruzione, casa, tra gli altri) e
potrebbero essere di freno eccessivo alla realizzazione delle
infrastrutture necessarie per un più efficiente esercizio
dell'iniziativa economica privata.
Valuterà il legislatore se l'equilibrio tra l'interesse
individuale dei proprietari e la funzione sociale della proprietà
debba essere fisso e uniforme, oppure, in conformità
all'orientamento della Corte europea, debba essere realizzato in modo
differenziato, in rapporto alla qualità dei fini di utilità
pubblica perseguiti. Certamente non sono assimilabili singoli
espropri per finalità limitate a piani di esproprio volti a rendere
possibili interventi programmati di riforma economica o migliori
condizioni di giustizia sociale. Infatti, l'eccessivo livello della
spesa per espropriazioni renderebbe impossibili o troppo onerose
iniziative di questo tipo; tale effetto non deriverebbe invece da una
riparazione, ancorchè più consistente, per gli «espropri isolati»,
di cui parla la Corte di Strasburgo.
Esiste la possibilità di arrivare ad un giusto mezzo, che possa
rientrare in quel «margine di apprezzamento», all'interno del quale
è legittimo, secondo la costante giurisprudenza della Corte di
Strasburgo, che il singolo Stato si discosti dagli standard previsti
in via generale dalle norme CEDU, così come interpretate dalle
decisioni della stessa Corte. Ciò è conforme peraltro a quella
«relatività dei valori» affermata, come ricordato sopra, dalla Corte
costituzionale italiana. Criteri di calcolo fissi e indifferenziati
rischiano di trattare allo stesso modo situazioni diverse, rispetto
alle quali il bilanciamento deve essere operato dal legislatore avuto
riguardo alla portata sociale delle finalità pubbliche che si
vogliono perseguire, pur sempre definite e classificate dalla legge
in via generale.
È inoltre evidente che i criteri per la determinazione
dell'indennità di espropriazione riguardante aree edificabili devono
fondarsi sulla base di calcolo rappresentata dal valore del bene,
quale emerge dal suo potenziale sfruttamento non in astratto, ma
secondo le norme ed i vincoli degli strumenti urbanistici vigenti nei
diversi territori.
6. - La dichiarazione di illegittimità costituzionale della
norma censurata in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost.,
rende superflua ogni valutazione sul dedotto contrasto con l'art. 111
Cost., in rapporto all'applicabilità della stessa norma ai giudizi
in corso al momento della sua entrata in vigore, poichè, ai sensi
dell'art. 30, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, essa non
potrà avere più applicazione dal giorno successivo alla
pubblicazione delle presente sentenza.
7. - Ai sensi dell'art. 27 della legge n. 87 del 1953, deve
essere dichiarata l'illegittimità costituzionale, in via
consequenziale, dei commi 1 e 2 dell'art. 37 del d.P.R. n. 327 del
2001, che contengono norme identiche a quelle dichiarate in contrasto
con la Costituzione dalla presente sentenza.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5-bis, commi 1
e 2, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il
risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni,
dalla legge 8 agosto 1992, n. 359;
Dichiara, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
l'illegittimità costituzionale, in via consequenziale, dell'art. 37,
commi 1 e 2, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione
per pubblica utilita).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 ottobre 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Silvestri
Il cancelliere: Melatti
Depositata in cancelleria il 24 ottobre 2007.
Il cancelliere: Melatti
07C1244