1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 14-6-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 361 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 dicembre 1994
N. 361 Ordinanza emessa il 7 dicembre 1994 dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la regione Campania nel giudizio di responsabilita' nei confronti di Granese Alberto ed altri Impiego pubblico - Dipendenti degli enti locali - Previsione della validita' ed efficacia dei provvedimenti deliberativi riguardanti il trattamento del personale di detti enti, adottati prima del 31 agosto 1993, che abbiano previsto profili professionali od operato inquadramenti in modo difforme dal d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347, e successive modificazioni e integrazioni - Ingiustificato eguale trattamento dei dipendenti legittimamente inquadrati rispetto ai dipendenti che per effetto della sanatoria derivante dalla norma impugnata, vengono a ricoprire eguale posizione e qualifica pur senza averne avuto titolo - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Violazione del principio di copertura finanziaria per la mancata indicazione dei mezzi di copertura della maggior spesa o minor entrata conseguente alla sanatoria preclusiva dell'azione di responsabilita' per il risarcimento del danno. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 3, comma 6-bis, aggiunto dalla legge 28 ottobre 1994, n. 96; d.-l. 27 agosto 1994, n. 515). (Cost., artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 81, quarto comma, 97, primo comma, e 128). (095C0726) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 14-6-1995)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilità proposto dal vice procuratore generale presso la
sezione Campania nei confronti dei signori Alberto Granese, Antonio
Budetta, Corrado Zinna, Luigi Fereoli, Gerardo Greco e Antonio Di
Lascio;
Visto l'atto introduttivo del giudizio in data 14 maggio 1993
iscritto al n. 289/EL del registro di segreteria;
Visti gli atti ed i documenti tutti della causa;
Uditi nella camera di consiglio del 7 dicembre 1994, con
l'assistenza del segretario G. Rega, il relatore consigliere dott.
Arturo Martucci di Scarfizzi, il p.m. rappresentato in udienza dal
v.p.g. Filippo Esposito, l'avv. Nicola Abbondante per delega
dell'avv. Roberto Marrama per il convenuto Zinna.
RITENUTO IN FATTO
Il procuratore regionale per la Campania, con atto del 14 maggio
1993 ritualmente notificato, conveniva in giudizio i signori Granese,
Budetta, Zinna, Fereoli, Greco e Di Lascio - tutti amministratori del
comune di Montecorvino Rovella (Salerno) - per aver adottato
illegittime delibere di inquadramento (con conseguente attribuzione
del relativo trattamento economico) del vice segretario comunale,
dott. Merola, chiedendone altresì la condanna solidale al pagamento
di L. 114.866.414 (oltre rivalutazione monetaria e interessi) a
titolo di risarcimento del relativo danno arrecato alle finanze di
quel comune.
Alcuni dei convenuti si costituivano in giudizio con il patrocinio
degli avvocati Abbamonte (Granese, Greco e Fereoli) e Marrama (Zinna)
contestando la pretesa attrice sotto i profili dell'intervenuta
prescrizione del diritto azionato, della asserita legittimità degli
atti adottati e, comunque, della assenza di colpa.
Con atto depositato il 18 novembre 1994, il procuratore regionale
produceva una "nota integrativa" dell'originario atto di citazione
con la quale, mentre ribadiva la richiesta di condanna dei convenuti
nel riflesso della non applicabilità al caso in esame del comma 6-
bis dell'art. 3 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, approvato con
legge 28 ottobre 1994, n. 596, sollevava in via gradata - per
l'ipotesi fosse ritenuta applicabile tale norma - eccezione di
incostituzionalità del suddetto comma 6-bis ritenendo la relativa
questione rilevante e non manifestamente infondata per contrasto con
gli artt. 3, 24 e 97, primo comma, della Costituzione.
La dedotta questione di costituzionalità veniva motivata sotto
vari profili.
Il contrasto con l'art. 3 Cost. veniva argomentato sotto i diversi
aspetti della disparità di trattamento sia tra i comuni dissestati
con esubero (o meno) di personale, sia con riferimento ad altri
impiegati correttamente inquadrati o, per converso, non fruenti di
analoghi trattamenti, sia in relazione ad altri dipendenti statali,
parastatali o comunque non comunali.
Il contrasto con l'art. 24 Cost. veniva rinvenuto nella
impossibilità per gli amministratori di ripristinare la legalità
violata e di chiedere al giudice contabile una pronuncia di condanna.
Infine, la norma censurata confliggerebbe con l'art. 97 Cost.
violando il canone del buon andamento in quanto, risiedendo il limite
di discrezionalità del legislatore nella ragionevolezza,
l'attribuzione di livelli e qualifiche, senza alcuna relazione con le
mansioni svolte, non risponderebbe ad alcun criterio di razionalità.
La procura regionale ha depositato in data 2 dicembre 1994 la nota
n. 14749 - inviata in via fax in pari data - del comune di
Montecorvino Rovella con la quale viene precisato che il comune
stesso non ha dichiarato il dissesto finanziario e che non ha
superato il rapporto dipendenti-popolazione previsto dal comma 14
dell'art. 3 della legge n. 537/1993, così come modificato dal d.-l.
n. 515/1994 convertito nella legge n. 596/1994 in quanto risultano in
servizio n. 78 dipendenti a fronte di 10.825 abitanti.
Alla odierna udienza pubblica l'avv. Nicola Abbondante, su delega
dell'avv. Marrama (per il convenuto Zinna), si è riportato alla
memoria difensiva depositata agli atti di causa, mentre il pubblico
ministero ha insistito sulla richiesta di condanna e,
subordinatamente, per l'accoglimento della prospettata questione di
costituzionalità, non mancando di sottolineare che mai il comune di
Montecorvino Rovella ha superato il rapporto dipendenti-popolazione
previsto dalla normativa di settore.
Con decisione interlocutoria non definitiva n. 2/95 depositata in
pari data, la Sezione ha respinto l'istanza di sospensione del
giudizio ed ha dichiarato non prescritto il diritto al risarcimento
del danno azionato dal procuratore regionale respingendo le relative
eccezioni dei convenuti.
CONSIDERATO IN DIRITTO
In relazione alla eccezione di incostituzionalità dedotta dal
procuratore regionale con la "nota integrativa" esposta in fatto, il
collegio ritiene - ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87 - di dover preliminarmente vagliare la rilevanza
della prospettata eccezione ai fini della decisione del giudizio
testè incardinato presso la sezione giurisdizionale per la Campania.
La rilevanza ai fini del decidere va riguardata sotto tre profili.
Un primo profilo attiene alle eccezioni di prescrizione -
preliminari al merito - sollevate da entrambe le difese; se, infatti,
tali eccezioni fossero risultate fondate, nessun rilievo assumerebbe
la denuncia di illegittimità costituzionale dedotta dal procuratore
regionale poichè la norma sospettata di violazione della
Costituzione, riguardando il vero e proprio merito della causa, non
potrebbe comunque trovare applicazione in quanto il diritto al
risarcimento del danno risulterebbe prescritto.
Il collegio, quindi, esaminate le dedotte eccezioni di
prescrizione, le ha rigettate con la sentenza interlocutoria non
definitiva n. ??? che in pari data è stata depositata di guisa che,
sotto questo profilo, la questione proposta appare rilevante.
Sotto altro aspetto, il collegio ritiene che il giudizio sulla
rilevanza debba investire l'accertamento della circostanza, prevista
dal comma 6-bis in questione, riguardante il rapporto
dipendenti-popolazione del comune di Montecorvino Rovella poichè
l'applicabilità della suddetta norma è espressamente limitata "agli
enti locali, ancorchè dissestati, i cui organici, per effetto dei
provvedimenti di cui sopra, non superino i rapporti
dipendenti-popolazione previsti dal comma 14 del presente articolo
così come modificato dall'art. 2 del d.-l. 27 agosto 1994, n. 515".
Appare, infatti, evidente che se tale rapporto risultasse
superiore a quello previsto, la norma non troverebbe applicazione e
nessuna questione di costituzionalità potrebbe, quindi, trovare
ingresso.
Orbene, dalla nota n. 14749 del 2 dicembre 1994 del comune di
Montecorvino Rovella si evince che tale comune non ha superato il
suddetto rapporto poichè "attualmente risultano in servizio n. 78
dipendenti a fronte di 10.825 abitanti".
Infatti, ai sensi dell'art. 2 del d.-l. 27 agosto 1994, n. 515,
convertito in legge 28 ottobre 1994, n. 596, che ha modificato il
comma quattordicesimo dell'art. 3 della legge 24 dicembre 1993, n.
537, il rapporto medio dipendenti-popolazione per i comuni con fascia
demografica da 10.000 a 59.000 abitanti (tra i quali va ricompreso
quello di Montecorvino Rovella) non deve superare 1/95, di guisa che
l'esistenza di n. 78 dipendenti su 10.825 abitanti è senz'altro al
di sotto della percentuale prevista dalla legge.
Poichè anche il p.m. d'udienza ha chiarito che il comune di
Montecorvino Rovella non ha mai superato tale rapporto, il collegio
ritiene che, sotto tale specifico profilo, ricorrono le condizioni di
applicabilità della norma sospettata di incostituzionalità ed è
quindi rilevante ai fini del decidere la dedotta questione.
Resta da esaminare l'ultimo dei profili di rilevanza che, a sua
volta, presenta due aspetti: un primo aspetto riguardante il quesito
se la norma in questione, così come formulata, possa prestarsi ad
una interpretazione di salvezza dei soli profili di legittimità
senza toccare la illeceità dei comportamenti posti a base degli atti
deliberativi poichè, in tale ultima eventualità, ne deriverebbe una
sostanziale irrilevanza ai fini di una pronuncia di condanna al
risarcimento del relativo danno; un secondo aspetto che attiene alla
portata retrattiva o meno della norma poichè, ove si propendesse per
una efficacia ex nunc della disposta salvezza, essa non potrebbe
riguardare i casi pregressi e comunque i giudizi in corso.
Partendo da quest'ultimo aspetto, ritiene il collegio che la
formulazione della norma: "i provvedimenti deliberativi. . . adottati
prima del 31 agosto 1993. . . . . sono validi ed afficaci" non lasci
dubbi sulla voluntas legis.
Innanzitutto, appare improprio parlare di "sanatoria" poichè con
quest'ultimo termine la dottrina individua un atto amministrativo che
interviene successivamente per integrare un elemento carente
dell'atto originario, così come neanche si tratta di una
"interpretazione autentica" del legislatore che si è solo limitato a
dichiarare validi ed efficaci atti che evidentemente non lo erano
perchè posti in essere "in modo difforme" dal d.P.R. n. 347/1983.
Ciò premesso, ritiene il collegio che il legislatore ha voluto
sancire una postuma intangibilità e inoppugnabilità di tali atti
illegittimi e che, essendosi fatto riferimento, oltre che alla
efficacia, anche alla "validita'" degli atti deliberativi ". . .
adottati prima del 31 agosto 1993. . .", si sia voluto sottolineare,
anche e soprattuto, il momento genetico degli atti stessi conferendo
loro una intangibilità ab initio, sia pure con evidente fictio
iuris; diversamente opinando, la norma in questione non avrebbe senso
in quanto rimarrebbe frustrato proprio lo scopo perseguito dal
legislatore.
Pertanto, poichè, in tesi, la norma denunciata è applicabile al
caso di specie, anche sotto questo aspetto la questione appare
rilevante.
Da ultimo, il collegio sofferma la propria attenzione sugli
effetti del comma 6-bis per valutarne la estensione o meno alla
responsabilità dei pubblici amministratori che adottarono le
delibere illegittime poichè, solo nella negativa, la proposta
questione diverrebbe rilevante.
Il procuratore regionale, sostenendo in via principale la non
estensione della norma alla responsabilità per danno dei singoli
amministratori, si è richiamato a precedenti giurisprudenziali della
Corte dei conti attinenti la interpretazione dell'art. 28 della legge
31 maggio 1990, n. 128, recante anch'esso una "salvezza" degli
inquadramenti stabiliti nei ruoli amministrativi regionali operati
dagli amministratori delle u.s.s.l. o degli enti ex ospedalieri.
Giova al riguardo ricordare che la giurisprudenza contabile citata
dal procuratore regionale (ss.rr. n. 757/A del 2 aprile 1992; sez. II
n. 316/91; sez. II n. 214/94) ha si escluso che la norma di cui
all'art. 28 citato possa considerarsi estesa anche alla
responsabilità, ma solo perchè la norma stessa, così come
formulata, era diretta ad impegnare il Governo e rivedere entro i
termini stabiliti le situazioni che avevano dato luogo a
contestazioni configurandosi così, più che come una sanatoria, alla
stregua di una "moratoria" (in tal senso, cfr. sez. I, n. 276/1991).
Può aggiungersi che proprio la giurisprudenza della Sezione
Giurisdizionale per la Campania ha chiarito al riguardo
dell'interpretazione dell'art. 28 in questione e dell'art. 116 del
d.P.R. n. 270/1987 che non si versa in ipotesi di sanatoria
legislativa della illegittimità dei provvedimenti di inquadramento e
delle connesse responsabilità, bensì solo di un impegno, di cui è
destinatario il Governo, ad intervenire per eliminare sperequazioni
(cfr. sez. Campania n. 16, 17 e 18, tutte del 1993).
È evidente, dunque, che la diversa formulazione del comma 6-bis
in questione - che non ha per destinatario il Governo e sana i
provvedimenti deliberativi adottati disponendone la validità ed
efficacia - non consente di giovarsi della cennata giurisprudenza
stante, appunto, il diverso contesto normativo.
Osserva ancora il collegio che altra norma, alquanto analoga al
comma 6-bis, fu introdotta nell'ordinamento con l'art. 2, comma
terzo, della legge 7 luglio 1980, n. 299, che ha convertito il d.-l.
7 maggio 1980, n. 153, recante la disposizione per cui "i
provvedimenti deliberativi riguardanti il trattamento del personale
che abbiano previsto". . . . profili professionali o operato
inquadramenti. . . . . in modo difforme da quanto stabilito dal
d.P.R. 1 giugno 1979, n. 91, sono validi ed efficaci fino all'entrata
in vigore dell'A.N.U.L. relativo al triennio 1 marzo 1979-28 febbraio
1982".
La giurisprudenza contabile che andò formandosi su tale norma non
fu unanime.
A fronte di una pronuncia che escludeva la estensione della
"sanatoria" alla responsabilità degli amministratori che avevano
adottato le delibere illegittime (cfr. Corte dei conti sez. I, 18
gennaio 1984, n. 15), si è invece ritenuto che il citato art. 2
d.-l. n. 153 avesse effetto di sanatoria che, in quanto espressamente
riferita non solo alle situazioni di fatto createsi ma agli stessi
provvedimenti ritenuti validi ed efficaci, non può non estendersi
anche ai comportamenti di coloro, che tali provvedimenti adottarono
(cfr. sul punto Corte dei conti sez. II, n. 92/85 del 9 maggio 1985).
A prescindere da tale diversità di indirizzo deve, comunque,
rilevarsi che anche nel su ricordato caso la dizione della
"sanatoria" operata con la legge n. 299/1980, benchè analoga a
quella di cui al comma 6-bis, è tuttavia formalmente e
sostanzialmente differente da quest'ultima, sia per i riferimenti
temporali contenuti nel citato art. 2 (. . . "validi ed efficaci fino
all'entrata in vigore dell'ANUL"), sia perchè veniva allora previsto
l'obbligo per gli enti locali di adeguare i provvedimenti adottati
operando i relativi conguagli a carico o a favore del personale
interessato; motivo, quest'ultimo, che aveva indotto la
giurisprudenza contabile ad escludere l'estensione della sanatoria
alla responsabilità degli amministratori.
Al contrario, la norma di cui al comma 6-bis, così come
formulata, non contiene alcun limite finale temporale degli effetti
sananti, nè individua destinatari di sorta (Governo e p.a. in
genere), nè autorizza conguagli di alcun tipo, bensì si limita a
sancire in modo netto la validità e l'efficacia degli atti
deliberativi adottati prima del 31 agosto 1993, di guisa che il suo
tenore letterale depone piuttosto per una esclusione anche della
responsabilità degli amministratori che tali delibere adottarono in
quanto trattasi di un effetto (la risarcibilità del danno)
strettamente connesso ed interdipendente con la legittimità o meno
degli atti adottati, pur se riferibile immediatamente ai
comportamenti personali degli autori degli atti stessi.
Consegue che se la norma in questione fosse ritenuta priva di ogni
sospetto di costituzionalità, essa troverebbe applicazione nel
giudizio de quo e quindi, anche sotto questo ultimo aspetto, la
proposta questione di legittimità costituzionale diviene rilevante
ai fini del decidere.
Il collegio, pertanto, vagliata la rilevanza e passando ad
esaminare i denunciati profili di illegittimità costituzionale,
ritiene non manifestamente infondati alcuni di quelli proposti dal
procuratore regionale - sia pure in una prospettazione diversa
relativamente alla subordinazione di taluni profili rispetto ad altri
- con riferimento agli artt. 97 e 3 della Costituzione, e ne solleva
ex officio altri con riferimento agli artt. 81, quarto comma, e 128
della Costituzione.
Ritiene innanzitutto il collegio che la norma di cui al comma 6-
bis sembra confliggere con l'art. 97 della Costituzione e in
particolare con il principio di buon andamento dell'amministrazione
(primo comma) e di corretta organizzazione degli uffici (secondo
comma), soprattutto se posto in relazione con il canone di
ragionevolezza.
Il giudice delle leggi ha insegnato con costante giurisprudenza
che il buon andamento e la corretta organizzazione degli uffici, in
quanto interessi costituzionalmente protetti, si estendono alla
disciplina del pubblico impiego poichè questa ultima è strumentale
rispetto alle finalità istituzionali assegnate agli uffici in cui si
articola la p.a. (cfr. Corte cost. 7 aprile 1981, n. 52 e Corte cost.
5 maggio 1980, n. 68), chiarendo altresì che l'art. 97, comma primo,
Cost. non si riferisce esclusivamente alla fase organizzativa
iniziale della p.a. ma ne investe il funzionamento nel suo complesso
(cfr. Corte cost. 10 marzo 1966, n. 22).
Più in particolare, la Corte costituzionale ha anche ritenuto che
il limite della discrezionalità nell'adottare, da parte del
legislatore, le procedure per la costituzione del rapporto d'impiego
pubblico e la progressione in carriera, risiede nel valutare
congruamente e razionalmente l'attività del dipendente si da trarne
utili elementi perchè egli possa ben svolgere le funzioni superiori
(cfr. Corte cost. 7 aprile 1983, n. 81), così come parimenti è
stato chiarito che proprio l'arbitrarietà e la irragionevolezza
della norma può comportare la violazione del principio del buon
andamento di cui all'art. 97, comma primo, Cost. (cfr. Corte cost. 30
gennaio 1980, n. 10 e Corte cost. 15 febbraio 1980, n. 16).
Nel senso, poi, che il principio del buon andamento di cui
all'art. 97, primo comma, Cost. si riferisce ai pubblici uffici e al
rapporto di pubblico impiego si è espressa anche la S.C. di
Cassazione (cfr. Cass. S.V. 21 ottobre 1983, n. 6179).
Questo insegnamento consolidato è ben presente al collegio che
ritiene i principi del buon andamento e di corretta organizzazione
degli uffici pubblici un cardine dello stato di diritto.
Non può non considerarsi al riguardo come il rispetto di tale
fondamentale principio postuli che gli uffici pubblici siano
organizzati secondo criteri di professionalità del personale che vi
è preposto, con la conseguenza che i dipendenti devono venire
inquadrati secondo i precisi parametri previsti dalla legge o dai
decreti presidenziali ricettivi degli accordi nazionali di settore,
recanti i relativi profili professioali e qualifiche funzionali,
essendo rimessa alla sola fonte legislativa la valutazione dei
requisiti e delle condizioni per il conseguimento, da parte del
dipendente pubblico, delle qualifiche spettanti di guisa che venga
garantito lo svolgimento dei servizi e delle funzioni pubbliche da
parte di idoneo personale.
Non par dubbio, quindi, che qualunque stravolgimento di tali
principi e criteri (inquadramenti contra legem) ha per effetto la
preposizione di personale inidoneo a funzioni che avrebbero dovute
essere svolte da altri agenti pubblici idonei, con evidenti riflessi
negativi sul servizio pubblico e sulla stessa utilitas pubblica di
cui tutti i cittadini hanno diritto di fruire; in una sola parola, si
realizza una scorretta organizzazione dei pubblici uffici con
conseguente cattivo andamento della pubblica amministrazione.
Ove, come nel caso in esame, il legislatore intervenga
normativamente per rendere intangibile tali atti illegittimi, appare
fondato il sospetto, ad avviso del collegio remittente, che una tale
norma (comma 6-bis,) così come formulata, vulneri profondamente il
principio di buon andamento poichè ha l'effetto di consolidare
quella cattiva organizzazione degli uffici pubblici di cui innanzi si
è detto.
Non si intravede, infatti, nel disposto di cui al comma 6-bis in
questione alcuna ragionevole giustificazione di tale "consolidamento"
se non quella - del tutto arbitraria - di voler rendere intangibili
gli atti deliberativi illegittimi privilegiando immotivatamente i
beneficiari degli inquadramenti con più alte e non consentite
qualifiche funzionali.
La norma di cui al comma 6-bis appare viappiù irragionevole ove
si pensi che confligge anche con gli stessi criteri ispiratari del
pubblico impiego: "l'efficienza", la "economicita'", la "speditezza",
la "rispondenza al pubblico interesse" (cfr. artt. 1, punto 1 a, e
art. 4 del d.P.R. n. 29 del 3 febbraio 1993) che sono elevati
addirittura a "principi fondamentali", ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione, dall'art. 1, punto 3, del d.P.R. n. 29/1993 e che sono
specificamente richiamati anche nell'art. 1 della legge n. 241/1990.
Sotto quest'ultimo particolare aspetto, viene in rilievo il
contrasto con il secondo comma dell'art. 97 della Costituzione
poichè il consolidamento degli effetti di illegittimi inquadramenti
stravolge quelle "sfere di competenza, attribuzioni e
responsabilita'" dei funzionari previste e tutelate proprio dal
secondo comma dell'art. 97.
Non può sfuggire inoltre un ulteriore aspetto di contrasto con
l'art. 97 suddetto posto in relazione con l'art. 128 della
Costituzione ove si consideri che l'art. 1, punto 3, della legge 8
giugno 1990, n. 142 dispone che "ai sensi dell'art. 128 della
Costituzione" le leggi della Repubblica non possono introdurre
deroghe ai principi della presente legge se non mediante espresse
modificazioni delle sue disposizioni" e che proprio la legge n.
142/1990, all'art. 51, eleva a canone guida dell'organizzazione degli
uffici e del personale i principi di "professionalita'" e di
"responsabilita'" e, per i dirigenti, quello di "correttezza
amministrativa" e di "efficienza della gestione" non risultando,
d'altro canto, che il comma 6-bis abbia inteso specificamente
derogare a questi principi.
Concludendo sul punto, opina il collegio che la norma di cui al
comma 6-bis, per il suo contenuto di immotivata e privilegiante
salvezza di atti illegittimi, vulneri profondamente il principio di
corretta organizzazione degli uffici pubblici secondo i criteri di
professionalità ed efficienza e impedisce il buon andamento della
pubblica amministrazione ponendosi in contrasto con l'art. 97, primo
e secondo comma, della Costituzione, posto anche in relazione con
l'art. 128 della Costituzione e con il generale principio di
ragionevolezza che incombe al legislatore.
Sotto diverso profilo, il comma 6-bis sembra confliggere con altro
fondamentale precetto costituzionale; tale norma contrasta, infatti,
anche con il disposto di cui all'art. 81, quarto comma, della
Costituzione a termine del quale "ogni altra legge che comporti nuove
o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte".
Rileva in proposito il collegio che la norma in questione, pur
conferendo legalità ad inquadramenti illegittimi, non prevede alcuna
copertura finanziaria per i maggiori oneri che inevitabilmente
derivano e deriveranno dai maggiori livelli retributivi connessi ai
più favorevoli profili professionali o inquadramenti
illegittimamente deliberati.
Infatti, nè la legge di conversione n. 596 del 28 ottobre 1994,
nè il d.-l. 27 agosto 1994, n. 515 recano norme di copertura
finanziaria del comma 6-bis poichè all'art. 9 del d.-l. n. 515/1994
si provvede alla previsione di copertura mediante riduzione degli
stanziamenti solo relativamente agli oneri per la attuazione degli
artt. 1, 4 e 7 dello stesso decreto-legge, mentre il comma 6-bis,
com'è noto, è stato introdotto con l'allegato previsto dall'art. 1,
punto 1, della stessa legge di conversione che integra l'art. 2 del
citato decreto-legge.
Viene anche in rilievo la circostanza che se per il passato tali
maggiori oneri (derivanti dagli illegittimi inquadramenti) - che
avevano trovato solo formale copertura nel ricorso all'indebitamento
pubblico - erano ancora sub indice in quanto potevano essere
accertate le connesse responsabilità, per il futuro la
illegittimità degli atti non potrà più essere accertata di guisa
che, ove dovesse ritenersi che anche la responsabilità di chi ha
adottato i provvedimenti non potesse essere perseguita, il
risarcimento del danno derivante alle finanze degli enti locali e, in
ultima analisi, al bilancio dello Stato non potrebbe più essere
conseguito, di guisa che, in assenza di altre forme di copertura
finanziaria, anche quest'ultima (il risarcimento del danno)
rimarrebbe preclusa.
A ben vedere infatti - in difetto della previsione di altre
entrate o di minori spese - solo il risarcimento del danno
rappresenterebbe la copertura finanziaria della disposta "sanatoria"
poichè per far fronte agli inevitabili oneri sugli esercizi
finanziari futuri soltanto il ristoro patrimoniale derivante da
pronunce di condanna dei responsabili potrebbe assolvere, anche se in
modo forse parziale, la fondamentale funzione di copertura delle
"maggiori spese" imposta dall'art. 81, quarto comma della
Costituzione, sopratutto ove si consideri che la responsabilità
degli amministratori degli enti locali, previsti dall'art. 58 della
legge n. 142/1990, è principio generale che non può essere derogato
ai sensi dell'art. 128 della Costituzione (v. art. 1, punto 3, della
legge n. 142/1990).
D'altronde, è insegnamento della Corte costituzionale che l'art.
81 della Costituzione riguarda anche gli esercizi successivi a quello
nel quale ha inizio una spesa che si protragga nel tempo di guisa che
l'obbligo della copertura deve essere osservato dal legislatore
ordinario anche nei confronti di spese nuove o maggiori che la legge
prevede siano inserite negli stati di previsione della spesa di
esercizi futuri (cfr. Corte costituzionale 10 gennaio 1966 n. 1 e
Corte costituzionale 17 aprile 1968, n. 22).
Ora, poichè non par dubbio che le maggiori spese derivanti dalle
più favorevoli posizioni di status derivanti dagli illegittimi
inquadramenti adottati si riflettono anche sugli esercizi futuri, ne
consegue che la norma di cui al comma 6-bis contrasta con l'art. 81,
quarto comma, della Costituzione in quanto non è prevista alcuna
nuova o maggiore entrata o minore spesa con la quale sopperire
all'onere finanziario che ne deriva per la finanza pubblica;
comunque, il comma 6-bis appare illegittimo quantomeno nella misura
in cui non prevede la risarcibilità del danno da parte degli
amministratori che hanno adottato gli atti deliberativi, a causa
dell'evidente ristoro patrimoniale che deriverebbe all'erario dalle
pronunce di condanna e che offrirebbe copertura alla relativa spesa.
Da ultimo, il comma 6-bis sembra confliggere anche con l'art. 3
della Costituzione.
Sotto un primo profilo, perchè numerosi dipendenti all'interno
della stessa amministrazione, con differenti requisiti professionali
e correttamente inquadrati, vedrebbero parificata la loro posizione
di status a quella di quanti, beneficiando degli effetti sananti
derivanti dal comma 6-bis, ricoprirebbero eguale posizione e
qualifica pur senza averne (avuto) i titoli; poi, perchè - ma tale
prospettazione è del tutto subordinata a tutti i profili sin qui ora
enunciati - non si intravede alcuna plausibile ragione per la quale
il comma 6-bis debba riguardare solo gli inquadramenti dei dipendenti
degli enti locali e non anche quelli dei dipendenti rientranti negli
altri comparti del pubblico impiego (Stato, Parastato, Enti pubblici,
Sanita').
Tutto ciò premesso, il collegio ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la esposta questione di costituzionalità
sotto i profili enunciati e nella prospettazione di cui in parte
motiva.

P. Q. M.
Visti gli articoli 134 della Costituzione, 1, della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, e 23 della legge costituzionale 11
marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale relativa al comma 6-bis dell'art. 3 della
legge 24 dicembre 1993, n. 537, introdotto ed approvato con legge 28
ottobre 1994 n. 596 recante conversione con modificazioni del d.-l.
27 agosto 1994 n. 515; con riferimento all'art. 97, primo e secondo
comma, e 128 della Costituzione; con riferimento all'art. 81, quarto
comma, della Costituzione, gradatamente anche per la parte in cui non
prevede la risarcibilità del danno da parte degli amministratori che
hanno adottato gli atti deliberativi; con riferimento all'art. 3
della Costituzione nella gradata prospettazione di cui in parte
motiva;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al procuratore generale della Corte
dei conti, al procuratore regionale presso questa sezione
giurisdizionale regionale, al Presidente del Consiglio dei Ministri e
sia inoltre comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei Deputati.
Così disposto in Napoli, nella camera di consiglio del 7
dicembre 1994
Il presidente: COVELLI
L'estensore: MARTUCCI DI SCARFIZZI
95C0726