1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 10-7-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 64 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 giugno 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 giugno 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Criminalita' organizzata - Norme della Regione Puglia - Disposizioni in materia di legalita', regolarita' amministrativa e sicurezza - Principi e finalita' - Promozione del metodo della concertazione come strumento strategico per la programmazione e l'attuazione degli interventi - Piano regionale integrato per il rafforzamento e la diffusione della cultura della legalita' e della responsabilita' - Promozione, da parte della Regione, della costituzione della "Fondazione antimafia sociale - Stefano Fumarulo" - Osservatorio legalita' - Interventi per la promozione di politiche locali per la legalita' e il contrasto al crimine organizzato e mafioso - Interventi per la valorizzazione di beni immobili e aziende confiscati alla criminalita' organizzata e mafiosa - Individuazione dei beneficiari di misure di sostegno psicologico e/o psichiatrico e altre prestazioni sanitarie - Interventi per la prevenzione e il contrasto dei reati ambientali e di tutela della salute - Promozione regionale della stipula di "Protocolli di legalita'" - Affidamento alle Aziende per la casa e per l'abitare di funzioni inerenti beni immobili sequestrati o confiscati sulla base di un protocollo di intesa da stipulare con l'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita'. - Legge della Regione Puglia 28 marzo 2019, n. 14 (Testo unico in materia di legalita', regolarita' amministrativa e sicurezza), artt. 1, comma 2; 2, comma 1; 4; 5; 6, commi 1 e 2, lettere h) e k); 7; 9, commi 1 e 2, lettere d) ed e); 10, commi 1 e 2; 13, comma 1 [e 2]; 16, commi 1 e 3; 17, comma 2; 20, commi 2 e 3. (19C00177) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 10-7-2019)

Ricorso ex art. 127 Cost. nell'interesse del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato (codice fiscale 80224030587), presso i cui
uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, è ope legis domiciliato
(numero fax 06.96.51.40.00, indirizzo PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) nei confronti della Regione
Puglia, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore,
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli articoli
1, comma 2; 2, comma 1; 4; 5; 6, commi 1 e 2 lettera k); 7; 9, commi
1 e 2 lettera d) ed e); 10, comma 2; 13, comma 1; 16, commi 1 e 3;
17, comma 2; 20, commi 2 e 3; della legge regionale Puglia 28 marzo
2019, n. 14, recante il «Testo unico in materia di legalità,
regolarità amministrativa e sicurezza», pubblicata sul B.U.R. Puglia
n. 36 del 1° aprile 2019 in virtù della deliberazione del Consiglio
dei ministri in data 20 maggio 2019.
La legge regionale Puglia n. 14/2019 presenta diversi e
concorrenti profili di contrasto con la Costituzione e con il riparto
di competenze tra Stato e regioni ivi delineato, nei termini
specificati nei motivi che seguono.
Premessa.
A titolo di premessa il Presidente del Consiglio ribadisce che,
come chiarito da codesta Corte costituzionale nella sentenza n.
35/2012, «La promozione della legalità, in quanto tesa alla
diffusione dei valori di civiltà e pacifica convivenza su cui si
regge la Repubblica, non è attribuzione monopolistica, nè può
divenire oggetto di contesa tra i distinti livelli di legislazione e
di Governo: è tuttavia necessario che misure predisposte a tale
scopo nell'esercizio di una competenza propria della Regione, per
esempio nell'ambito dell'organizzazione degli uffici regionali, non
costituiscano strumenti di politica criminale, nè, in ogni caso,
generino interferenze, anche potenziali, con la disciplina statale di
prevenzione e repressione dei reati (sentenza n. 55 del 2001; da
ultimo, sentenza n. 325 del 2011)».
Anche nel presente ricorso non è in discussione la possibilità
per le regioni di promuovere la cultura della legalità. Sono in
discussione la natura e la portata applicativa dei mezzi giuridici e
amministrativi predisposti dalla legge regionale impugnata. Tali
mezzi, appunto per la loro natura e portata, in più punti si pongono
infatti come strumenti diretti di politica criminale e generano
interferenze, anche potenziali, con la disciplina statale della
prevenzione e repressione dei reati, invadendo tale competenza e
rendendo impossibile l'ulteriore, e fondamentale, competenza statale
esclusiva attribuita dall'art. 118, comma 3 Cost. riguardo al
coordinamento fra Stato e regioni in materia di ordine e sicurezza
pubblica.
A questo riguardo è ancora opportuno ribadire in premessa che,
sempre alla stregua della sentenza n. 35/2012, «l'ordine pubblico e
la sicurezza, ai fini del riparto della competenza legislativa, hanno
per oggetto le «misure inerenti alla prevenzione dei reati o al
mantenimento dell'ordine pubblico» (sentenza n. 407 del 2002; in
seguito, ex plurimis, sentenze n. 35 del 2011, n. 226 del 2010, n. 50
del 2008, n. 222 del 2006, n. 428 del 2004).».
Ne consegue che rientra certamente nella competenza regionale la
disciplina di misure e attività che «in ragione delle loro rilevate
caratteristiche e della loro complessiva finalità, non sono
suscettibili di una teorica collocazione nell'ambito della nozione di
«sicurezza pubblica», quale è delineata dalla giurisprudenza di
questa Corte (v. sentenze n. 313 del 2003 e n. 407 del 2002) e
rispetto a cui, già prima della riforma del titolo V della parte II
della Costituzione, «la riserva allo Stato riguarda le funzioni
primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali
l'integrità fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei
possessi ed ogni altro bene che assume prioritaria importanza per
l'esistenza stessa dell'ordinamento» (v. sentenza n. 290 del 2001).
Al di là, cioè, dell'ampiezza della nozione di sicurezza e ordine
pubblico - quale settore di competenza riservata allo Stato, in
contrapposizione ai compiti di polizia amministrativa regionale e
locale - è la stessa natura dell'attività conoscitiva, in sè
estranea a tale orizzonte di competenza, ad escludere la possibilità
che la normativa oggetto di censura incida sull'assetto della
competenza statale.» (così la sentenza n. 105/2006).
In sostanza, quindi, rientreranno nella competenza legislativa
regionale solo le attività e le misure (a) strettamente riferibili
alla materia «polizia amministrativa regionale e locale»; e, (b) con
riferimento alla materia delle «misure inerenti alla prevenzione dei
reati o al mantenimento dell'ordine pubblico», essenzialmente le
attività e misure di carattere conoscitivo e di studio.
Debbono invece escludersi dalla competenza legislativa regionale
le attività e le misure che, anche potenzialmente, siano idonee a
produrre un impatto con le attività e misure regolatorie,
organizzative, operative attuate dallo Stato e in base alla legge
statale, nella materia della prevenzione e repressione dei reati di
qualsiasi natura e del mantenimento dell'ordine pubblico. Impatto
che, essenzialmente, potrà consistere nella (anche potenziale)
sovrapposizione o interferenza delle attività e misure previste
dalla legge regionale con le attività e misure contemplate dalla
legge statale; come appunto avviene per effetto della legge regionale
impugnata, secondo quanto si illustrerà nei motivi che seguono.
A proposito del raccordo tra le competenze statali e quelle
regionali nella materia della prevenzione e repressione dei reati, va
poi tenuto presente il quadro delineato dal decreto-legge n. 14/2017,
convertito in legge n. 48/2017, che «disciplina, anche in attuazione
dell'art. 118, terzo comma, della Costituzione, modalità e strumenti
di coordinamento tra Stato, regioni e province autonome di Trento e
Bolzano ed enti locali in materia di politiche pubbliche per la
promozione della sicurezza integrata.» (art. l, comma 1); sicurezza
integrata che l'art. 1, comma 2, definisce come «l'insieme degli
interventi assicurati dallo Stato, dalle regioni, dalle province
autonome di Trento e Bolzano e dagli enti locali, nonchè da altri
soggetti istituzionali, al fine di concorrere, ciascuno nell'ambito
delle proprie competenze e responsabilità, alla promozione e
all'attuazione di un sistema unitario e integrato di sicurezza per il
benessere delle comunità territoriali.».
Come si vede, anche l'attuazione dell'art. 118, comma 3 Cost. fa
salvi i limiti reciproci delle competenze statali e regionali in
materia di sicurezza.
In tale ambito, che è quello nel quale intende muoversi la legge
regionale impugnata (tuttavia incorrendo nelle illegittimità qui
denunciate), ai necessari interventi per garantire la tutela
dell'ordine e della sicurezza pubblica riservati in via esclusiva
allo Stato, si affiancano misure che puntano al miglioramento della
vivibilità del territorio e, più in generale, al benessere delle
comunità locali, che coinvolgono anche le regioni nel rispetto delle
attribuzioni tra i diversi livelli di Governo, così come ripartite
dalla Costituzione.
Segnatamente, nel più ampio genus delle politiche di sicurezza
che si coordinano ai sensi dell'art. 118, comma 3 Cost., occorre
distinguere le cosiddette «politiche criminali», orientate alla
prevenzione e repressione dei reati, e la cui disciplina è riservata
in via esclusiva alla legislazione statale; dagli interventi di
carattere social-preventivo che, muovendo dall'analisi dei fenomeni
di devianza e di degrado che emergono nel tessuto socio-economico,
mirano al contenimento dei fattori criminogeni in contesti di
illegalità diffusa, e che possono essere regolamentati anche dalla
legislazione regionale.
Sulla base di queste premesse generali, che investono tutte le
disposizioni regionali qui impugnate e vanno integrate nelle censure
specificamente dedotte in merito a ciascuna disposizione impugnata,
si svolgono quindi i seguenti

Motivi

1. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, e dell'art. 2,
comma 1, della legge regionale per violazione dell'art. 117, comma 2,
lettera h, della Costituzione.
Gli articoli 1, comma 2, e 2, comma 1, della legge regionale in
esame violano la competenza legislativa dello Stato in materia di
ordine pubblico e sicurezza (ex articolo 117, comma secondo, lettera
h, della Costituzione) nella parte in cui ricomprendono tra i
principi e le finalità della legge ogni «intervento necessario per
contrastare qualsiasi fenomeno di infiltrazione del crimine
organizzato» e l'insieme di «azioni volte alla prevenzione ed al
contrasto non repressivo della criminalità organizzata».
Si tratta, invero, di principi e finalità indicati in modo
eccessivamente generico ed ampio, che riguardano di conseguenza anche
attività da ricondurre nell'alveo della politica criminale,
sottratta come tale alla cognizione del legislatore regionale nei
sensi illustrati in premessa.
Segnatamente, per quanto riguarda i principi indicati all'art. 1,
la legge regionale solo al comma 1 recita che la Regione Puglia «in
armonia con i principi costituzionali, nel rispetto delle competenze
dello Stato e in conformità con l'ordinamento comunitario, concorre
allo sviluppo dell'ordinata e civile convivenza della comunità
regionale pugliese e alla crescita della coscienza democratica
attraverso un sistema integrato ...», mentre al comma 2 non è
altrettanto rispettosa della competenza statale laddove prevede che
la Regione medesima «promuove e sostiene ogni intervento necessario
per contrastare qualsiasi fenomeno di infiltrazione del crimine
organizzato nel tessuto sociale ed economico regionale e rimuoverne
le cause», atteso che tali interventi non sono limitati a quelli
rientranti nella competenza regionale prevedendosi la possibilità
per la Regione di intervenire mediante l'adozione di «ogni
intervento» per prevenire «qualsiasi fenomeno» di infiltrazione del
crimine organizzato, e quindi anche quelli rientranti nell'attività
di tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza rimessi allo Stato.
In relazione all'art. 2, inoltre, laddove, al comma 1, indica
quale finalità dell legge quella di disciplinare «l'insieme delle
azioni volte alla prevenzione e al contrasto non repressivo alla
criminalità organizzata», utilizzando il riferimento allo «insieme»
delle «azioni volte alla prevenzione» e «contrasto non repressivo»,
indica in modo eccessivamente ampio le competenze regionali poichè,
come detto, la tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica
riservati allo Stato non comportano un'attività esclusivamente
repressiva, riguardando anche l'attività di prevenzione dei reati
rientrante nella cosiddetta «politica criminale», con la conseguenza
che la norma invade la competenza statale per difetto di una puntuale
definizione delle finalità demandate all'ambito regionale e, nella
misura in cui esclude dagli interventi regionali solo quelli
repressivi, implica una chiara rivendicazione della competenza a
disciplinare e attuare interventi preventivi; che invece, come detto,
e come è pacifico, fanno parte integrante della materia riservata
alla legislazione statale esclusiva.
Nè questa genericità degli articoli 1 e 2 è elisa dalla
definizione degli interventi prevista all'art. 3, perchè tale
enumerazione non è tassativa, e le stesse definizioni di prevenzione
primaria, secondaria e terziaria ivi contenute, sono suscettibili,
per la loro aspecificità, di essere lette in senso eccessivamente
ampio per effetto della mancanza di una puntuale definizione dei
principi e delle finalità di cui agli articoli 2 e 3.
2. Illegittimità costituzionale degli articoli 4 e 5 della legge
regionale per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera h, della
Costituzione.
I vizi recati dalla disciplina di cui agli articoli 1 e 2
censurati ridondano anche sugli articoli 4 e 5, che prevedono gli
strumenti regionali della «concertazione» e del «piano regionale
integrato» per l'attuazione delle finalità connesse alla legge in
oggetto.
In particolare l'art. 4, prevede, che la Regione favorisce il
metodo della concertazione quale strumento strategico per la
«programmazione e l'attuazione degli interventi di cui alla presente
legge»; l'art. 5 prevede, inoltre, l'adozione di un piano regionale
integrato volto al contrasto della criminalità organizzata per
programmare gli interventi per la «attuazione delle finalità della
presente legge».
Si tratta di strumenti, connotati anche dalla democrazia
partecipativa, che la disciplina regionale prevede in via generale
per tracciare le linee degli interventi per il contrasto alla
criminalità organizzata e mafiosa sul territorio regionale, al fine
di dare «attuazione» ai principi e alle finalità della legge
riguardanti, come censurato, ogni «intervento necessario per
contrastare qualsiasi fenomeno di infiltrazione del crimine
organizzato» (art. 1) e l'insieme di «azioni volte alla prevenzione
ed al contrasto non repressivo della criminalità organizzata» (art.
2).
Ne consegue, in via derivata, una invasione della competenza
statale anche sotto tali aspetti attuativi per la esposta eccessiva
genericità ed ampiezza che caratterizza l'ambito di azione di questi
strumenti regionali di contrasto alla criminalità, che sono peraltro
all'evidenza inefficaci per l'assolvimento dei compiti prettamente
statali di tutela della sicurezza e dell'ordine pubblico, e
potrebbero tradursi fattori di interferenza con il pieno esercizio
delle funzioni amministrative statali in materia.
3. Illegittimità costituzionale dell'art. 6, commi 1 e 2 lettera k)
della legge della Regione Puglia n. 14/2019 per violazione dell'art
117, comma 2, lettera h) e lettera 1) della Costituzione.
L'art. 6 della legge Regione Puglia n. 14/2019 istituisce la
Fondazione antimafia sociale - Stefano Fumarulo e dispone.
«1. La Regione, per promuovere e coordinare le iniziative di cui
alla presente legge, promuove la costituzione della «Fondazione
antimafia sociale - Stefano Fumarulo», per il contrasto non
repressivo alla criminalità organizzata e per contrastare i
tentativi di infiltrazione mafiosa nel tessuto sociale ed economico.
2. La Fondazione antimafia sociale:
a) raccoglie e valorizza la produzione scientifica elaborata
da Stefano Fumarulo in relazione allo studio del fenomeno mafioso,
delle sue interrelazioni con i sistemi economici, politici, culturali
e la azioni dell'antimafia sociale;
b) cura la raccolta e l'analisi delle norme in vigore, la
documentazione sulla presenza della criminalità organizzata e
mafiosa presente nel territorio regionale, con l'obiettivo specifico
di analizzare e studiare evoluzione, modalità e strumenti operativi,
al fine di rendere efficaci gli interventi di contrasto della
criminalità mafiosa e corruttiva che hanno una ricaduta
sull'economia del tessuto regionale;
c) promuove relazioni con organismi analoghi attivi sul
territorio nazionale e negli Stati aderenti all'Unione europea al
fine di raccogliere informazioni, dati, documentazione,
pubblicazioni, studi e ricerche scientifiche relative alle diverse
esperienze sul tema;
d) partecipa, in accordo con le altre strutture regionali
connesse alle tematiche trattate, alla redazione della proposta di
Piano regionale integrato di cui all'art. 5;
e) cura la raccolta di informazioni sull'analisi predittiva
in materia di sicurezza urbana per il miglioramento delle politiche
di prevenzione in materia di sicurezza, protezione del cittadino e
fenomeni di disordine urbano, in virtù delle richieste di maggiore
sicurezza provenienti dalla cittadinanza;
f) assicura la valorizzazione e il costante monitoraggio
dell'attuazione, coerente e coordinata, delle iniziative di cui alla
presente legge e la condivisione sistematica dei risultati e delle
attività, di concerto con le competenti commissioni regionali;
g) cura la raccolta, la conservazione e la diffusione delle
storie di vita delle vittime innocenti del terrorismo e delle mafie,
tra le nuove generazioni al fine di rafforzare l'identità collettiva
che si alimenta attraverso il ricordo come impegno civico contro le
forme di omertà;
h) propone azioni idonee a rafforzare gli interventi di
prevenzione e contrasto, con particolare attenzione alle misure per
la trasparenza nell'azione amministrativa e nel settore dei servizi,
lavori e forniture e nel settore edile e delle costruzioni a
committenza sia pubblica sia privata, attraverso l'attività
dell'Osservatorio legalità che monitora il fenomeno del crimine
mafioso e organizzato nel territorio regionale, di cui all'art. 7;
i) predispone una relazione annuale sulla propria attività,
propone interventi volti a favorire la conoscibilità, anche
attraverso la rete internet, dei presidi di trasparenza e legalità,
adottati nei settori economici e amministrativi ritenuti
particolarmente esposti alle infiltrazioni criminali. In particolare,
la Fondazione antimafia sociale, svolge attività di impulso per
l'attuazione della normativa regionale attivando strumenti di analisi
e proponendo soluzioni;
j) collabora alla costruzione di percorsi di ricerca storica,
antropologica, sociologica, pedagogica, economica, giuridica e
statistica per l'evoluzione, e le azioni di prevenzione e contrasto
adottate dalla Repubblica, le modalità di azione delle
organizzazioni criminali. Incoraggia interventi a favore delle scuole
di ogni ordine e grado e delle università, per rendere i giovani
consapevoli dei danni che la corruzione e le mafie procurano
all'economia legale;
k) predispone, d'intesa con l'Agenzia dei beni confiscati, la
banca dati dei beni confiscati alla criminalità organizzata
esistenti sul territorio regionale, accessibile a tutti; nella banca
dati devono essere individuati, attraverso la georeferenziazione,
tutti i beni ed videnziate, oltre alle generalità del soggetto
destinatario della confisca, anche la natura, l'estensione, il
valore, la destinazione d'uso dei singoli beni. In caso di
concessione del bene a terzi, indipendentemente dalla finalità
perseguita, nella banca dati devono essere inseriti anche i dati
identificativi del terzo concessionario, la descrizione della
tipologia dell'attività svolta sul bene, gli estremi dell'atto di
concessione, la durata e la data di scadenza;
l) formula, nelle materie di propria competenza e anche su
propria iniziativa, osservazioni e pareri su progetti di legge.
3. La Giunta Regionale emana gli atti amministrativi al fine di
formalizzare e rendere operativa la istituzione della Fondazione, e
disciplina le modalità organizzative e individua le strutture della
Regione chiamate a collaborare all'esercizio delle funzioni
attribuite alla Fondazione antimafia sociale.
4. La Fondazione antimafia sociale, nel rispetto della normativa
vigente in materia di riservatezza, rende disponibili i dati e le
informazioni relativi alla propria attività attraverso la loro
pubblicazione su un portale dedicato.».
La disposizione in esame, in termini generali, viola il riparto
di competenze legislative tra Stato e regioni in materia di ordine
pubblico e sicurezza in primo luogo laddove promuove la costituzione
della fondazione «per il contrasto non repressivo alla criminalità
organizzata e per contrastare i tentativi di infiltrazione mafiosa
nel tessuto sociale ed economico».
Tali attività sono da ricomprendere nell'ambito della politica
criminale sottratta alla competenza del legislatore regionale.
Si è visto nella premessa che esulano dalla competenza regionale
le attività e le misure che presentino un impatto, anche potenziale,
sulle attività e misure di carattere regolatorio, organizzativo,
operativo dettate dalla legge statale nel campo della prevenzione e
repressione dei reati. Tali attività e misure rientrano
integralmente nella competenza esclusiva statale ex art. 117, comma
2, lettera h) Cost.
Non vi è dubbio che costituire un ente (tra l'altro, di natura
incerta, non essendo chiaro, in particolare in base a quanto dispone
il comma 3 dell' art. 6, se la costituenda «Fondazione antimafia
sociale Stefano Fumarulo» sia un ente pubblico o una persona
giuridica privata) preposto alle «iniziative ... per il contrasto non
repressivo alla criminalità organizzata e per contrastare i
tentativi di infiltrazione mafiosa nel tessuto sociale ed economico»
(cosi l'art. 6, comma 1), sia una misura di carattere concretamente
organizzativo e operativo nel campo della prevenzione e della
repressione della criminalità.
Il fatto che le funzioni dell'ente siano enunciate nel comma 1 in
termini cosi ampi e generici non evita, e anzi essenzialmente
determina, il vizio di illegittimità costituzionale qui denunciato.
Uno spettro così ampio di attività, potenzialmente estese a
qualsiasi forma di prevenzione della criminalità, posto che le sole
forme di contrasto escluse sono quelle «non repressive», implica la
rivendicazione della competenza regionale ad intervenire attivamente,
appunto, nel campo della prevenzione della criminalità; il che, come
si è visto in premessa, certamente esula dalla competenza regionale
e fa part integrante della materia riservata in esclusiva allo Stato.
Questa considerazione è confermata dalla specificazione delle
funzioni attribuite all'ente, che si trova nel comma 2. Tali
funzioni, al di là dell'apparente analiticità con cui sono
descritte, presentano un oggetto particolarmente ampio, per lo meno
in potenza.
È il caso, in particolare, della previsione del comma 2, lettera
h), che attribuisce all'ente un potere di proposta (non si specifica
diretta a chi, e quindi potenzialmente anche ad organi dello Stato),
di «azioni idonee a rafforzare gli interventi di prevenzione e di
contrasto» della criminalità organizzata, con riferimento
particolare alla trasparenza dell'azione amministrativa e ai settori
edile e delle commesse pubbliche; e precisa che ciò avverrà
attraverso l'Osservatorio legalità di cui all'art. 7, del pari qui
impugnato con il motivo che segue.
Non vi è dubbio che la proposta di azioni, cioè di
provvedimenti concreti, idonee al rafforzamento della prevenzione del
crimine organizzato invada in modo immediato il perimetro delle
attività operative di prevenzione di tale crimine; attività
indiscutibilmente riservate allo Stato.
La previsione dell'art. 6, comma 2, lettera h), è quindi viziata
dalla medesima illegittimità che colpisce l'art. 7, con cui sta in
connessione inscindibile. Sicchè essa andrà dichiarata illegittima
in via conseguenziale.
Del pari viziata è, poi, la previsione di cui all'art. 6, comma
2, lettera k), secondo cui la costituenda fondazione predispone,
d'intesa con l'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata (ANBSC), una banca dati dei beni confiscati alla
criminalità organizzata esistenti sul territorio regionale,
accessibile a tutti.
Al riguardo va osservato che la violazione dell'art. 117, comma 2
lettera h è di particolare rilievo in quanto è pacifico che la
prevenzione della criminalità organizzata compete allo Stato ex art.
117, comma 2, lettera h), ed è stata disciplinata, essenzialmente,
dal codice antimafia (decreto legislativo n. 159/2011).
La predisposizione di una banca dati dei beni confiscati alla
criminalità organizzata nel territorio pugliese si sovrappone
all'analoga struttura operante presso l'ANBSC in base a precise
disposizioni di legge.
Invero, la normativa di cui al decreto legislativo n. 159/2011
(Codice antimafia), con apposita sezione dedicata al funzionamento
dell'ANBSC, e con precise disposizioni che regolamentano i rapporti
dell'Agenzia con l'Autorità giudiziaria, ha imposto l'adozione di un
sistema informativo funzionale al necessario raccordo tra i soggetti
a vario titolo interessati al processo di gestione e destinazione di
beni sottoposti a misura ablatoria.
L'entrata in vigore del decreto del Presidente della Republica n.
233/2011, emanato in attuazione delle disposizioni di cui all'art.
113, comma 1, lettera c) del Codice antimafia, ha regolamentato la
disciplina dei flussi informativi necessari per l'esercizio dei
compiti attribuiti all'Agenzia, da effettuarsi per via telematica a
cura dell'Autorità giudiziaria.
Per ottemperare alle prescrizioni normative ora richiamate, nel
2013 l'ANBSC si è dotata della banca dati ReGIO, connessa tramite
cooperazione applicativa, concertata con il Ministero della
giustizia, con i sistemi informativi del Ministero della giustizia.
La cooperazione applicativa nasce al fine dell'instaurazione di un
passaggio diretto di dati tale da consentire la conoscenza da parte
dell'ANBSC dell'insieme dei beni confiscati nell'ambito di ogni
singolo procedimento giudiziario (penale o prevenzione) che possa
consentire all'ANBSC di svolgere la propria azione di competenza
nelle fasi che la vedono responsabile della gestione e della
destinazione dei beni.
L'ANBSC ha ideato e rilasciato la piattaforma telematica
«OpenReGIO» ai fini della riorganizzazione ed innovazione dei
processi operativi di competenza dell'ANBSC, anche mediante la
creazione di un rapporto diretto e basato sul web con i coadiutori,
le prefetture, l'Agenzia del demanio, gli enti territoriali, il mondo
delle associazioni.
L'accesso ai dati, secondo i vari livelli di sicurezza
predisposti in relazione alle caratteristiche dell'utente è
regolamentato da apposito disciplinare di funzionamento sottoposto
all'attenzione dell'AGID e del Garante per la protezione dei dati
personali.
La piattaforma è stata implementata con dati analitici e
documentali. Ciò ha permesso di re-inventariare ex novo tutti i
procedimenti giudiziari in carico all'Agenzia ed i beni confiscati
ancora in gestione.
Inoltre, l'ANBSC intende rafforzare e pubblicare in chiave «open
data» (dati aperti) tutto il proprio patrimonio informativo
ostensibile, negli anni accumulato dai diversi attori che nel corso
delle diverse vigenze legislative detenevano la responsabilità della
gestione e/o destinazione dei beni confiscati (amministratori
giudiziari, Demanio, prefetture, Agenzia del demanio, ANBSC).
Il principio dei dati aperti rilasciati dalle pubbliche
amministrazioni in forme disaggregate, tali da poter essere correlati
con altri archivi di dati e liberi da ogni vincolo al riutilizzo, fa
parte del più ampio principio dell'amministrazione aperta o open
government; vale a dire un modello di amministrazione che cerca di
rendere procedimenti e decisioni più trasparenti e aperti alla
partecipazione dei cittadini.
Coerentemente quindi con i principi dell'open government ed in
coerenza anche con le iniziative governative in materia, tra cui, da
ultimo, l'Agenda digitale ed il piano di crescita digitale, l'ANBSC
sta operando per creare tutte le precondizioni necessarie alla
pubblicazione, in formato open, di tutte le informazioni relative ai
beni confiscati, alla loro destinazione ed alloro riutilizzo.
L'iniziativa, che nella fase iniziale ha riguardato le sole
aziende sequestrate e confiscate perverrà, alla sua conclusione
(programmata per il corrente anno 2019), alla pubblicazione in
formato open di ogni altra informazione riguardante le altre
tipologie di beni, quali beni mobili registrati, beni finanziari,
beni immobili (fabbricati e terreni), beni mobili di pregio.
L'evidente sovrapposizione della ipotizzata banca dati regionale
a quanto le norme statali e l'azione amministrativa dell'ANSBC
prevedono e attuano, rende palese l'incompetenza della Regione in
materia. Incompetenza che, comunque, sussisterebbe anche senza la
illustrata sovrapposizione, poichè la banca dati dei beni confiscati
costituisce uno strumento indispensabile per l'efficiente e, in
particolare, unitario svolgimento dei compiti dell'ANSBC e degli
altri soggetti istituzionali (autorità giudiziaria, prefetture, enti
locali) preposti ad applicare il codice antimafia, specificamente
nella parte relativa alle misure di prevenzione patrimoniale. La
banca dati in questione non può, quindi, essere gestita che
dall'Agenzia nazionale e avere estensione nazionale. Ogni
frammentazione territoriale interferirebbe con l'azione di
prevenzione dei fenomeni mafiosi, notoriamente non limitati a
determinate aree del paese.
Sotto altro aspetto, il comma 2, lettera k) dell'art. 6 è
illegittimo perchè il codice antimafia all'art. 112, comma 4,
lettera m), dispone che ANBSC, previo parere motivato del Comitato
consultivo di indirizzo, possa sottoscrivere convenzioni o protocolli
con le pubbliche amministrazioni, regioni, enti locali, ordini
professionali, enti ed associazioni per le finalità indicate dal
codice stesso. Ma, da un lato, ciò implica che l'iniziativa di tali
convenzioni debba provenire dall'ANSBC, e che comunque l'oggetto
delle convenzioni sia l'azione di competenza dell'Agenzia stessa;
laddove la disposizione in esame prevede che l'iniziativa dell'intesa
provenga dalla ipotizzata Fondazione regionale e, soprattutto, che
l'oggetto dell'intesa siano le funzioni della Fondazione stessa, e
non dell'Agenzia.
È palese come la norma, in questa parte, venga a condizionare
l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia, prevedendo che
questa operi a supporto di un ente esterno assumendo vincoli
convenzionali finalizzati ad agevolare l'azione di quest'ultimo e non
le finalità istituzionali dell'Agenzia.
Dall'altro lato, dal contenuto del citato art. 6, come già
avvertito, non si evince la natura della Fondazione in esame. In
particolare, il comma 3 dell'art. 6 non prevede che l'attività della
Fondazione sia finanziata dal bilancio regionale, nè quali siano e
come siano composti gli organi della Fondazione, che non sono
indicati dalla legge regionale e dovranno essere individuati, senza
alcun criterio preventivamente fissato dalla legge, da generici «atti
amministrativi» della Giunta regionale.
Ciò non consente di qualificare la Fondazione come ente pubblico
regionale, e, anzi, depone per la sua natura di soggetto di diritto
privato. Il che ulteriormente interferisce con le funzioni pubbliche
dell'Agenzia, che sotto il decisivo aspetto della individuazione e
catalogazione dei beni confiscati non possono, evidentemente, essere
condivise con privati. Ciò che è confermato dalla qualità
prevalentemente pubblica dei soggetti con i quali, ai sensi del
citato 112, comma 4, lettera m) del codice antimafia, l'Agenzia può
stipulare convenzioni.
La violazione del riparto di competenze in materia di ordine
pubblico e sicurezza è infine di tutta evidenza nella prevista
menzione nella ipotizzata banca dati delle «generalità del soggetto
destinatario della confisca».
Tale disposizione si sovrappone agli obblighi di pubblicazione
specificamente previsti dall'art. 48, comma 3, lettera c), del Codice
antimafia ai sensi del quale «gli enti territoriali provvedono a
formare un apposito elenco dei beni confiscati ad essi trasferiti,
che viene aggiornato con cadenza mensile. L'elenco, reso pubblico nel
sito internet istituzionale dell'ente, deve contenere i dati
concernenti la consistenza, la destinazione e l'utilizzazione dei
beni nonchè, in caso di assegnazione a terzi, i dati identificativi
del concessionario e gli estremi, l'oggetto e la durata dell'atto di
concessione.».
Oltre alla violazione dell'art. 117, comma 2, lettera h), sotto
il profilo della sovrapposizione alle funzioni degli enti locali ora
ricordate, in questa parte la disposizione confligge anche con l'art.
117, comma 2, lettera l) Cost., nella parte in cui, attribuendo alla
legislazione statale esclusiva la disciplina dell'ordinamento civile,
attribuisce a tale competenza esclusiva la disciplina sulla tutela
dei dati personali. La pubblicazione accessibile a tutti, nella
ipotizzata banca dati regionale, delle generalità del soggetto
destinatario della confisca, incide infatti, palesemente, sulla
tutela di dati personali (per giunta, di natura «sensibile»), dei
quali viene prevista la indiscriminata divulgazione.
Nella parte in cui prevede, invece, la divulgazione dei dati
identificativi dei concessionari dei beni confiscati, la norma
regionale si sovrappone alla previsione statale appena riportata, che
assegna tale competenza ai comuni.
4. Illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge della
Regione Puglia n. 1412019 per violazione dell'art. 117, comma 2,
lettera h della Costituzione.
L'art. 7 dispone l'istituzione, in seno alla Fondazione di cui
all'art. 6 ora esaminato, dell'Osservatorio legalità.
Secondo l'art. 7,
1. La Fondazione di cui all'art. 6 istituisce, quale struttura
interna, l'Osservatorio legalità.
2. L 'Osservatorio è composto da sette componenti:
a) cinque componenti, di cui due in rappresentanza delle
minoranze consiliari, nominati dal Consiglio regionale;
b) un componente designato dal direttore dell'Ufficio
scolastico regionale, in rappresentanza delle istituzioni
scolastiche;
c) un componente designato dall'assessore regionale
competente, in rappresentanza del mondo delle associazioni che
svolgono attività di educazione alla legalità e contrasto alla
criminalità.
3. I componenti dell'Osservatorio devono essere soggetti di
riconosciuta esperienza nel campo del contrasto dei fenomeni di
stampo mafioso e della criminalità organizzata sul territorio
pugliese nonchè della promozione della legalità e della trasparenza
e assicurare indipendenza di giudizio e azione rispetto alla pubblica
amministrazione e alle organizzazioni politiche. Non possono far
parte dell'Osservatorio e, se già nominati decadono, coloro i quali
siano stati condannati, anche con sentenza non definitiva, per i
reati previsti nei titoli II e III del libro secondo del codice
penale.
4. L'Osservatorio è organismo consultivo in materia di contrasto
e di prevenzione dei fenomeni di criminalità organizzata e di stampo
mafioso, nonchè di promozione della cultura della legalità, a
supporto della Giunta regionale, della commissione consiliare
competente, nonchè degli altri organismi consiliari.
5. L'Osservatorio redige una relazione annuale sull'attività
svolta da inviare al Presidente della Regione e al Presidente del
Consiglio regionale. L'Osservatorio inoltre predispone
documentazione, aperta alla fruizione dei cittadini, sui fenomeni
connessi al crimine organizzato e mafioso, con specifico riguardo al
territorio regionale, al fine di favorire iniziative di carattere
culturale, per la raccolta di materiali e per la diffusione di
conoscenze in materia mediante apposita pubblicazione sui siti
internet della Regione e del Consiglio regionale.
6. L'incarico di componente dell'Osservatorio è svolto a titolo
gratuito».
La disposizione viola l'art. 117, comma 2, lettera g) e lettera
h) Cost.
Nel prevedere l'instaurazione in seno alla Fondazione di un
osservatorio di legalità, definito genericamente come organismo
consultivo in materia di contrasto e di prevenzione dei fenomeni di
criminalità organizzata e di stampo mafioso la norma regionale
genera sovrapposizioni e interferenze con gli organismi statali
deputati ad intervenire sulle materie di ordine e sicurezza pubblica.
Al riguardo codesta Corte costituzionale ha sancito il principio
secondo cui «le forme di collaborazione e di coordinamento che
coinvolgono compiti e attribuzioni di organi dello Stato non possono
essere disciplinate unilateralmente e autoritativamente dalle
Regioni; nemmeno l'esercizio della loro potestà legislativa: esse
debbono trovare il loro fondamento e il loro presupposto in leggi
statali che le prevedono o le consentano, in accordi tra gli enti
interessati» (sent. n. 134/2004).
Sotto questo profilo, nella parte in cui prevede la
partecipazione all'Osservatorio di un componente designato dal
direttore dell'Ufficio scolastico regionale (comma 2, lettera b)), la
disposizione in esame viola, quindi, l'art. 117, comma 2, lettera g)
Cost., che riserva alla competenza statale esclusiva l'organizzazione
degli organi dello Stato. Infatti, con tale disposizione la legge
regionale unilateralmente impone un obbligo di partecipazione ad un
organismo regionale ad un organo statale quale l'Ufficio scolastico
regionale.
Ma più in generale, nella parte in cui configura l'Osservatorio
come uno strumento preposto a supportare la Giunta e il Consiglio
regionali nell'attività di «contrasto e di prevenzione dei fenomeni
di criminalità organizzata e di stampo mafioso» (comma 4), la
disposizione invade la competenza statale esclusiva in materia di
ordine e sicurezza pubblica (art. 117, comma 2, lettera h)).
La previsione di strutture attivamente operanti nel campo del
contrasto e prevenzione suddetti interferisce infatti in modo diretto
con la competenza statale esclusiva a disciplinare tali attività.
Nè potrebbe obiettarsi che il comma 4 limita l'azione
dell'Osservatorio a funzioni consultive della Giunta e del Consiglio
regionali. La consulenza alla Giunta e al Consiglio in relazione
all'azione di prevenzione e contrasto della criminalità organizzata
presuppone, infatti, la rivendicazione da parte del legislatore
regionale della competenza degli organi regionali ad intervenire
direttamente in tale campo (l'azione di contrasto e di prevenzione),
che invece esula dalle competenze della Regione.
La genericità del riferimento ad ogni possibile azione di
contrasto e di prevenzione dimostra il carattere invasivo della
previsione qui impugnata, che potrebbe essere ricondotta a
legittimità costituzionale solo se specificasse in modo chiaro e
tassativo (il che non fa) gli ambiti in cui la Giunta e il Consiglio,
e i loro eventuali organi di consulenza, possono intervenire riguardo
ai fenomeni di criminalità organizzata; e lo facesse precisando che
si tratta di ambiti che escludono del tutto qualsiasi azione diretta
di contrasto e di prevenzione.
5. Illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 1 e comma 2,
lettera d) ed e) della legge della Regione Puglia n. 14/2019 per
violazione dell'art. 117, comma 2, lettera h della Costituzione.
L'art. 9 della legge regionale n. 14/2019 dispone «Interventi per
la promozione di politiche locali per la legalità e il contrasto al
crimine organizzato e mafioso».
Esso prevede:
«1. La Regione Puglia valorizza il ruolo degli enti locali nel
perseguimento degli obiettivi della presente legge e adotta
specifiche iniziative per valorizzare e diffondere le migliori
politiche locali per la trasparenza, la legalità e il contrasto al
crimine organizzato e mafioso.
2. La Regione istituisce, con apposito regolamento da emanare
entro il termine di novanta giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge, un rating di buone prassi degli enti locali in
materia di antimafia sociale, finalizzato a riconoscere e valorizzare
le migliori iniziative attuate dagli enti locali per il perseguimento
degli obiettivi della presente legge, con particolare riferimento a:
a) pubblicazione dell'anagrafe degli eletti e di altre
informazioni tese a garantire la piena trasparenza patrimoniale degli
amministratori;
b) attuazione, a livello locale, del rating di legalità per
le imprese, previsto dal decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27
(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita');
c) la migliore attuazione delle disposizioni di legge in
materia di trasparenza e anticorruzione;
d) promozione della conoscenza e del riuso sociale dei beni
confiscati alla criminalità organizzata;
e) attuazione di iniziative di contrasto al gioco d'azzardo e
alla proliferazione delle sale da gioco in aree sensibili delle
città.
3. La Regione Puglia promuove specifiche azioni formative rivolte
ad amministratori, dirigenti e funzionari degli enti locali sui temi
della prevenzione e del contrasto civile alle infiltrazioni della
criminalità organizzata e mafiosa, del riuso sociale dei beni
confiscati, della diffusione della cultura della legalità e della
responsabilità. In particolare, la Regione Puglia promuove azioni
formative rivolte agli agenti di polizia locale per diffondere e
implementare competenze specialistiche di lettura e monitoraggio
delle dinamiche presenti sul territorio, al fine di accrescere la
capacità di prevenzione e contrasto dei fenomeni criminali, volte a
diffondere la cultura dell'etica pubblica e a prevenire la corruzione
e gli altri reati contro la pubblica amministrazione nell'ambito
della programmazione dell'offerta formativa rivolta al personale.
La disposizione quanto al comma 1 viola l'art. 117, comma 2,
lettera h) Cost., ancora una volta perchè prevede l'interferenza
diretta della Regione nelle «politiche locali» finalizzate al
«contrasto al crimine organizzato e mafioso». La previsione che la
Regione adotti «specifiche iniziative» volte ad attuare politiche
locali di contrasto al crimine organizzato e mafioso implica infatti,
per il suo carattere aperto e indeterminato, per lo meno la
possibilità (si è visto in premessa che è sufficiente una
interferenza anche meramente potenziale con le competenze statali)
che la Regione adotti misure di carattere immediatamente
organizzativo o operativo tese ad attuare il suddetto contrasto. Il
che, con ogni evidenza, impinge nella competenza statale esclusiva in
materia, e crea il pericolo, nella delicata materia, di interferenze
e contrasti tra Stato e Regione.
Ancora una volta va rilevato che la genericità del riferimento
ad ogni possibile iniziativa di politica locale di contrasto e di
prevenzione dimostra il carattere invasivo della previsione qui
impugnata, che potrebbe essere ricondotta a legittimità
costituzionale solo se specificasse in modo chiaro e tassativo (il
che non fa) gli ambiti in cui tali iniziative sono previste; e lo
facesse precisando che si tratta di ambiti che escludono del tutto
qualsiasi azione diretta di contrasto e di prevenzione.
Quanto al comma 2, lettera e), l'art. 9 invade la competenza
statale in materia di ordine e sicurezza pubblica nella parte in cui
prevede azioni della Regione nel campo del «riuso sociale dei beni
confiscati alla criminalità organizzata».
Invero, il codice antimafia contiene una disciplina esaustiva
dell'impiego e destinazione dei beni confiscati alla criminalità
organizzata. Tale fase, successiva all'adozione ed esecuzione della
misura di prevenzione, non è meno essenziale di tali fasi
preliminari. La fase dell'impiego e destinazione dei beni confiscati
assicura, infatti, la definitiva fuoriuscita dei beni confiscati dal
circuito dell'economia illecita, e il loro reinserimento
nell'economia lecita (si pensi alle aziende confiscate) o in
attività e progetti socialmente utili (si pensi all'impiego sociale
o culturale degli immobili confiscati). In tal modo, la fase della
destinazione finale dei beni confiscati concorre in modo essenziale
al conseguimento dell'obiettivo proprio delle misure di prevenzione
patrimoniale, che è appunto la riconduzione dei profitti criminali
all'economia lecita o all'utilità sociale.
Anche la disciplina di tale fase costituisce, quindi, parte
integrante della competenza statale esclusiva in materia di
prevenzione e repressione del crimine organizzato, nella sua
particolare attuazione attraverso le misure di prevenzione
patrimoniale.
Ed infatti il codice antimafia, all'art. 47 comma 1, attribuisce
in esclusiva all'ANBSC ogni decisione sulla destinazione dei beni
immobili e dei beni aziendali confiscati. E all'art. 48, comma 3,
specifica in modo analitico le destinazioni che l'Agenzia può
assegnare a tali beni. In particolare, la lettera c) prevede che i
beni in questione possano essere «c) trasferiti per finalità
istituzionali o sociali ovvero economiche, con vincolo di reimpiego
dei proventi per finalità sociali, in via prioritaria, al patrimonio
indisponibile del comune ove l'immobile è sito, ovvero al patrimonio
indisponibile della provincia, della città metropolitana o della
regione. Gli enti territoriali provvedono a formare un apposito
elenco dei beni confiscati ad essi trasferiti, che viene
periodicamente aggiornato con cadenza mensile.». E che «Gli enti
territoriali, anche consorziandosi o attraverso associazioni, possono
amministrare direttamente il bene o, sulla base di apposita
convenzione, assegnarlo in concessione, a titolo gratuito e nel
rispetto dei principi di trasparenza, adeguata pubblicità e parità
di trattamento, a comunità, anche giovanili, ad enti, ad
associazioni maggiormente rappresentative degli enti locali, ad
organizzazioni di volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n.
266, a cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381,
o a comunità terapeutiche e centri di recupero e cura di
tossicodipendenti di cui al testo unico delle leggi in materia di
disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,
cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui
al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309,
nonchè alle associazioni di protezione ambientale riconosciute ai
sensi dell'art. 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349, e successive
modificazioni, ad altre tipologie di cooperative purchè a mutualità
prevalente, fermo restando il requisito della mancanza dello scopo di
lucro, e agli operatori dell'agricoltura sociale riconosciuti ai
sensi delle disposizioni vigenti nonchè agli enti parco nazionali e
regionali. La convenzione disciplina la durata, l'uso del bene, le
modalità di controllo sulla sua utilizzazione, le cause di
risoluzione del rapporto e le modalità del rinnovo. I beni non
assegnati a seguito di procedure di evidenza pubblica possono essere
utilizzati dagli enti territoriali per finalità di lucro e i
relativi proventi devono essere reimpiegati esclusivamente per
finalità sociali. Se entro due anni l'ente territoriale non ha
provveduto all'assegnazione o all'utilizzazione del bene, l'Agenzia
dispone la revoca del trasferimento ovvero la nomina di un
commissario con poteri sostitutivi.».
La lettera d) del comma 3 dell'art. 48 prevede, poi, che i beni
confiscati possano essere «d) trasferiti prioritariamente al
patrimonio indisponibile dell'ente locale o della regione ove
l'immobile è sito, se confiscati per il reato di cui all'art. 74 del
citato testo unico approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, qualora richiesti per le finalità
di cui all'art. 129 dello stesso decreto del Presidente della
Repubblica. Se entro due anni l'ente territoriale destinatario non ha
provveduto alla destinazione del bene, l'Agenzia dispone la revoca
del trasferimento ovvero la nomina di un commissario con poteri
sostitutivi».
Come si vede, la legge statale, anche con finalità di
coordinamento ex art. 118, comma 3 Cost., disciplina in modo
particolarmente analitico tutte le forme di destinazione o riuso
sociale dei beni confiscati, e incentra tale disciplina, in
particolare, sul ruolo degli enti territoriali.
A fronte di ciò, è evidente come manchi qualsiasi spazio per un
intervento legislativo e amministrativo regionale che tenda, a sua
volta, come intende fare il comma 2, lettera d), qui in esame, a
disciplinare il riuso sociale dei beni in questione da parte degli
enti locali.
Quanto alla lettera e) del comma 2 dell'art. 9 della legge
regionale impugnata, nella parte in cui prevede che la Regione
determini le buone prassi in materia di iniziative degli enti locali
nel contrasto al gioco d'azzardo e alla proliferazione delle sale da
gioco, invade a sua volta un campo interamente e analiticamente
disciplinato dalla legge statale, sempre in attuazione della
competenza esclusiva ex art. 117, comma 2, lettera h), attesa la
stretta correlazione intercorrente tra la disciplina del gioco
d'azzardo e la prevenzione e repressione della criminalità
organizzata.
Invero, le disposizioni del testo unico del 1931 in materia di
pubblica sicurezza sono state più volte aggiornate nel corso degli
anni: ad esempio la legge n. 266 del 2005 (legge finanziaria per il
2006, art. 1, commi 525 ss), al fine di contrastare i fenomeni di
illegalità connessi alla distribuzione on line dei giochi con
vincite in denaro, attribuisce in particolare all'Azienda autonoma
Monopoli di Stato la puntuale regolamentazione del settore (vedi ad
esempio il decreto 27 luglio 2011) e l'inibizione dei siti web privi
delle autorizzazioni previste, o che svolgono attività in contrasto
con la disciplina vigente. Il decreto-legge n. 98 del 2011
(convertito nella legge n. 111 del 2011), nel ribadire il divieto di
partecipazione ai giochi pubblici con vincita in denaro ai minori di
18 anni, inasprisce le sanzioni, di natura pecuniaria ovvero di
sospensione dell'esercizio o di revoca in caso di commissione di tre
violazioni nell'arco di tre anni (I controlli, stando a quanto
riferito dal Governo in sede di interrogazione parlamentare, sono
stati circa 38.000 nel 2013 e oltre 20.000 nel 2014). Lo stesso
provvedimento detta anche norme più severe sui requisiti dei
concessionari di giochi pubblici e disposizioni per contrastare
l'evasione, l'elusione fiscale e il riciclaggio (commi 20 ss.).
La legge n. 88 del 2009, art. 24, commi 12 ss (legge comunitaria
per il 2008), oltre a nuovi requisiti dei soggetti che richiedono la
concessione ed un inasprimento delle sanzioni, prevede l'adozione di
strumenti ed accorgimenti per l'esclusione dall'accesso al gioco on
line da parte di minori, nonchè l'esposizione del relativo divieto
in modo visibile negli ambienti virtuali di gioco gestiti dal
concessionario (comma 17, lettera e). Con il c.d. «conto di gioco» di
cui al comma 19 (per la cui apertura occorre fornire il codice
fiscale) si crea una sorta di autolimitazione obbligatoria per il
giocatore, che stabilisce i propri limiti di spesa settimanale o
mensile, con conseguente inibizione dell'accesso al sistema in caso
di raggiungimento della soglia predefinita. Per i giocatori è
prevista anche la facoltà di auto-esclusione dal sito del
concessionario, con conseguente impedimento ad un nuovo accesso.
L'anagrafe dei conti di gioco consente anche il monitoraggio
dell'attività di ciascun giocatore. Con la legge n. 220 del 2010
(art. 1, commi 78 ss) viene rivisto lo schema di convenzione tipo per
le concessioni per l'esercizio e la raccolta dei giochi pubblici,
anche al fine di contrastare la diffusione del gioco irregolare o
illegale in Italia e le infiltrazioni della criminalità organizzata
nel settore, di tutelare la sicurezza, l'ordine pubblico ed i
consumatori, specie minori d'età (sulla legittimità di tali
restrizioni all'attività di organizzazione e gestione dei giochi
pubblici affidati in concessione, si veda anche la sentenza di
codesta Corte costituzionale n. 56 del 2015).
Un intervento più organico in materia è stato effettuato con il
decreto-legge n. 158 del 2012 (il c.d. decreto Balduzzi convertito
nella legge n. 189 del 2012) che affronta diverse tematiche.
Con riguardo ai profili sanitari, si prevede l'aggiornamento dei
livelli essenziali di assistenza (LEA) con riferimento alle
prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle
persone affette da ludopatia (art. 5, comma 2). In attuazione di tale
disposizione, è stato approvato il Piano d'azione nazionale.
Per contenere i messaggi pubblicitari, si vieta l'inserimento di
messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro nelle
trasmissioni televisive e radiofoniche nonchè durante le
rappresentazioni teatrali o cinematografiche non vietate ai minori.
Sono anche proibiti i messaggi pubblicitari di giochi con vincite in
denaro su giornali, riviste, pubblicazioni, durante trasmissioni
televisive e radiofoniche, rappresentazioni cinematografiche e
teatrali, nonchè via internet, che incitano al gioco ovvero ne
esaltano la sua pratica, ovvero che hanno al loro interno dei minori,
o che non avvertono del rischio di dipendenza dalla pratica del
gioco. La pubblicità deve riportare in modo chiaramente visibile la
percentuale di probabilità di vincita che il soggetto ha nel singolo
gioco. Per i trasgressori (sia il committente del messaggio
pubblicitario sia il proprietario del mezzo di comunicazione
interessato) vi è una sanzione amministrativa da 100.000 a 500.000
euro (art. 7, commi 4 e 4-bis).
Avvertimenti sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi
con vincite in denaro e sulle relative probabilità di vincita devono
essere riportati su schedine e tagliandi dei giochi; su apparecchi di
gioco (c.d. AWP - Amusement with prizes), cioè quegli apparecchi che
si attivano con l'introduzione di monete o con strumenti di pagamento
elettronico; nelle sale con videoterminali (c.d. VLT . Video lottery
terminal); nei punti di vendita di scommesse su eventi sportivi e
non; nei siti internet destinati all'offerta di giochi con vincite in
denaro. In caso di inosservanza di tali disposizioni è prevista la
sanzione amministrativa di 50.000 euro (art. 7, commi 5 e 6).
Il Ministero dell'istruzione segnala l'importanza del gioco del
responsabile agli istituti primari e secondari ai fini
dell'organizzazione di campagne informative ed educative sul tema
(art. 7, comma 5-bis).
Viene ribadito il divieto di ingresso ai minori di anni 18 nelle
aree destinate al gioco con vincite in denaro interne alle sale
Bingo, nelle aree ovvero nelle sale in cui sono installati apparecchi
VLT e nei punti vendita in cui si esercita - quale attività
principale - quella di scommesse. Il titolare dell'esercizio è
tenuto ad identificare i minori di età mediante richiesta di
esibizione di un documento di identità, tranne nei casi in cui la
maggiore età sia manifesta (art. 7, comma 8) (come già detto, per
la violazione del divieto di partecipazione a giochi d'azzardo da
parte dei minori il decreto-legge n. 98 del 2011, art. 24, commi
20-22, ha previsto l'applicazione di sanzioni pecuniarie e della
chiusura dell'esercizio commerciale da 10 a 30 giorni).
È prevista l'intensificazione dei controlli sul rispetto della
normativa (art. 7, comma 9) ed una «progressiva ricollocazione» dei
punti della rete fisica di raccolta dei punti gioco per tener conto
della presenza nel territorio di scuole, strutture sanitarie e
ospedaliere, luoghi di culto, centri socio-ricreativi e sportivi
(art. 7, comma 10), regolamenti in materia, dando luogo anche ad un
forte contenzioso.
In base al decreto Balduzzi è stato istituito infine un
osservatorio per valutare le misure più efficaci per contrastare la
diffusione del gioco d'azzardo e il fenomeno della dipendenza grave.
Tale Osservatorio, inizialmente istituito presso l'Agenzia delle
dogane e dei monopoli è stato successivamente trasferito al
Ministero della salute ai sensi della legge n. 190 del 2014 (legge
finanziaria per il 2015), che ne modifica anche la composizione, per
assicurare la presenza di esperti e di rappresentanti delle regioni,
degli enti locali e delle associazioni operanti in materia.
La legge di stabilità per il 2016 (legge n. 208 del 2015) ha poi
introdotto norme per sanzionare l'impiego dei c.d. totem (apparecchi
che permettono di collegarsi con piattaforme per il gioco on line) ed
avviare un processo di contenimento del numero delle slot machine.
Sono state poi approvate anche disposizioni limitative della
pubblicità, con riferimento sia agli orari in cui sono vietati i
messaggi pubblicitari nelle tv generaliste (in pratica i canali
presenti dai numeri 1 a 9 del telecomando: vedi a tale riguardo il
decreto ministeriale pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell'8
agosto 2016) sia ai contenuti dei messaggi stessi. È stato infine
attribuito alla Conferenza unificata Stato autonomie locali il
compito di dettare Linee guida sulle caratteristiche dei punti di
vendita ove si svolge il gioco pubblico e la loro ricollocazione
territoriale; tale Intesa è stata raggiunta nella riunione del 7
settembre 2017.
È quindi evidente come la materia del gioco d'azzardo, dal punto
di vista della sua connessione con l'ordine e la sicurezza pubblica,
sia interamente disciplinata a livello statale, e come le forme di
coordinamento gli enti territoriali si debbano concordare nella
Conferenza unificata Stato-autonomie locali.
Ciò esclude ogni spazio per una legislazione regionale che, come
quella qui in esame, intenda unilateralmente prescrivere agli enti
locali prassi amministrative nel campo del contrasto al gioco
d'azzardo e alla proliferazione delle sale da gioco.
Va sottolineato, in proposito, che codesta Corte costituzionale
ha sempre ammesso interventi legislativi (concorrenti) delle Regioni
in materia di gioco d'azzardo soltanto sulla base della competenza
legislativa regionale in materia sanitaria; e quindi nel circoscritto
ambito della prevenzione e cura delle ludopatie, intese
esclusivamente come fenomeni patologici. Si veda, da ultimo, in
questo senso la sentenza di codesta Corte n. 108/2017, relativa alla
legge regionale pugliese n. 43/2013.
In particolare, secondo questa sentenza, gli interventi attuati
dalla Regione con quella legge non comportavano alcuna invasione
della competenza esclusiva dello Stato in materia di «ordine pubblico
e sicurezza». Essi, infatti, non avevano la finalità di «contrastare
il gioco illegale, nè per disciplinare direttamente le modalità di
installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco leciti e
nemmeno per individuare i giochi leciti», ma trovavano invece il loro
fondamento nella materia della «tutela della salute», nella quale le
regioni possono legiferare nel rispetto dei principi dettati dalla
legislazione statale «per evitare la prossimità delle sale e degli
apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti
ritenuti psicologicamente più esposti all'illusione di conseguire
vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime
della «dipendenza da gioco d'azzardo»: fenomeno da tempo riconosciuto
come vero e proprio disturbo del comportamento, assimilabile, per
certi versi, alla tossicodipendenza e all'alcoolismo».
È quindi evidente l'illegittimità costituzionale di
disposizioni, come quella qui in esame, che intendano intervenire
nella materia con finalità di ordine e sicurezza pubblica, e non con
finalità strettamente sanitaria.
6. Illegittimità costituzionale dell'art. 10, commi 1 e 2 della
legge della Regione Puglia n. 14/2019 per violazione dell'art. 117,
comma 2, lettera h) della Costituzione.
Infine, per le ragioni già analiticamente esposte nel motivo che
precede a proposito dell'art. 9, comma 2, lettera d) della legge
regionale impugnata, viola l'art. 117, comma 2, lettera h) Cost.
anche l'art. 10 della legge stessa, in particolare nei commi 1 e 2.
L'art. 10 della legge regionale n. 14/2019 dispone «Interventi
per la valorizzazione di beni immobili e aziende confiscati alla
criminalità organizzata e mafiosa», e nei commi 1 e 2 prevede:
«1. La Regione Puglia promuove interventi per la valorizzazione e
il riuso dei beni immobili e delle aziende confiscate alla
criminalità organizzata e mafiosa allo scopo di trasformare i mezzi
e i proventi dell'economia criminale in risorse per la coesione
sociale della comunità, per la creazione di occupazione e per lo
sviluppo sostenibile del territorio, attraverso:
a) attività di assistenza tecnica agli enti locali
assegnatari di tali beni e sostegno a progetti per il recupero e il
riuso sociale dei beni e delle aziende confiscate;
b) iniziative per la raccolta, la catalogazione e la
diffusione delle informazioni relative ai beni confiscati
immediatamente disponibili per progetti di riuso sociale;
c) azioni di sensibilizzazione degli enti locali territoriali
per incentivare il riuso sociale dei beni confiscati iscritti nel
loro patrimonio anche attraverso la concessione a organizzazioni del
terzo settore con bando di evidenza pubblica; promozione di
interventi formativi sul tema del riuso sociale dei beni confiscati,
destinati ad amministratori e dipendenti pubblici, operatori e
aspiranti imprenditori sociali;
d) promozione di eventi e iniziative per il coordinamento e
la messa in rete di enti locali, associazioni, imprese sociali e
altri attori protagonisti di esperienze di riuso sociale di beni
confiscati;
e) sostegno a progetti per il recupero, la
rifunzionalizzazione e il riuso sociale dei beni confiscati capaci di
generare occasioni di crescita economica e sociale in una prospettiva
di auto sostenibilità nel tempo, anche attraverso specifiche
premialità nei bandi e nelle iniziative regionali a supporto delle
organizzazioni del terzo settore;
f) erogazione di contributi per la rimozione di ostacoli che
impediscano il riutilizzo a fini sociali dei beni confiscati;
g) azioni di coinvolgimento della comunità locale, delle
organizzazioni di categoria e degli attori sociali pubblici e privati
in azioni di accompagnamento e tutoraggio dei progetti di riuso.
2. La Regione può riconoscere una premialità a quei progetti le
cui attività prevedono il riutilizzo sociale dei beni immobili e il
miglior riutilizzo delle aziende confiscate, in particolare di quelle
agricole, confiscati alla criminalità organizzata e mafiosa. A tale
scopo, nel rispetto della normativa vigente, la Regione promuove la
stipula di intese e accordi di collaborazione con gli organi dello
Stato, altri enti pubblici e privati, nonchè associazioni e soggetti
che gestiscono i beni confiscati, allo scopo di coordinare e
promuovere il migliore utilizzo di beni e aziende confiscate alla
criminalità.
È palese la totale sovrapposizione di queste previsioni con
quelle recate dall'art. 48 del codice antimafia illustrato nel motivo
che precede.
Si richiamano, quindi, come parte integrante del presente motivo,
quelle previsioni e il relativo commento.
In definitiva, la legge statale, anche con finalità di
coordinamento ex art. 118, comma 3 Cost., disciplina in modo
particolarmente analitico tutte le forme di destinazione o riuso
sociale dei beni confiscati, e incentra tale disciplina, in
particolare, sul ruolo degli enti territoriali.
A fronte di ciò, è evidente come manchi qualsiasi spazio per un
intervento legislativo e amministrativo regionale che tenda, a sua
volta, come intende fare l'art. 10, commi 1 e 2 qui in esame, a
disciplinare il riuso sociale dei beni in questione da parte degli
enti locali.
Il comma 1 si sofferma, in particolare, sull'assistenza tecnica
agli enti locali e sulla sensibilizzazione di questi in relazione al
riuso dei beni confiscati (lettere a), b), c)); e sul sostegno, anche
finanziario, ai progetti di riuso adottati dai vari attori sociali
pubblici e privati coinvolti (lettere d), e), f) g)). Il comma 2,
invece, prevede che la Regione promuova intese e convenzioni con
organi pubblici, anche statali, e con altri soggetti pubblici e
privati, per «promuovere il migliore utilizzo di beni e aziende
confiscate alla criminalita'».
Queste previsioni chiaramente interferiscono, duplicandole o
condizionandone l'attuazione, con quelle del già riportato art. 48,
comma 3, lettera c) e d) del codice antimafia. In particolare, ci si
riferisce alla parte del comma 3, lettera c) in cui la legge statale
prevede che «Gli enti territoriali, anche consorziandosi o attraverso
associazioni, possono amministrare direttamente il bene o, sulla base
di apposita convenzione, assegnarlo in concessione, a titolo gratuito
e nel rispetto dei principi di trasparenza, adeguata pubblicità e
parità di trattamento, a comunità, anche giovanili, ad enti, ad
associazioni maggiormente rappresentative degli enti locali, ad
organizzazioni di volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n.
266, a cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381,
o a comunità terapeutiche e centri di recupero e cura di
tossicodipendenti di cui al testo unico delle leggi in materia di
disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,
cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui
al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309,
nonchè alle associazioni di protezione ambientale riconosciute ai
sensi dell'art. 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349, e successive
modificazioni, ad altre tipologie di cooperative purchè a mutualità
prevalente, fermo restando il requisito della mancanza dello scopo di
lucro, e agli operatori dell'agricoltura sociale riconosciuti ai
sensi delle disposizioni vigenti nonchè agli enti parco nazionali e
regionali. La convenzione disciplina la durata, l'uso del bene, le
modalità di controllo sulla sua utilizzazione, le cause di
risoluzione del rapporto e le modalità del rinnovo. I beni non
assegnati a seguito di procedure di evidenza pubblica possono essere
utilizzati dagli enti territoriali per finalità di lucro e i
relativi proventi devono essere reimpiegati esclusivamente per
finalità sociali.».
L'ampiezza degli interventi di sostegno, e con ciò, di
orientamento, dei progetti di riuso dei beni confiscati, nonchè di
promozione della stipula di convenzioni per il riuso, che l'art. 10,
commi 1 e 2 della legge regionale prefigura, chiaramente rende
possibile, se non certo, che gli interventi regionali possano
interferire, o sostituirsi integralmente, agli interventi previsti in
modo analitico dalla legge statale. E, in questo modo, rende
possibile che tali interventi regionali si traducano nella
vanificazione pratica della competenza statale in materia; laddove è
essenziale, per la già illustrata connessione organica tra il riuso
dei beni confiscati e le finalità proprie delle misure di
prevenzione patrimoniale, che i poteri di destinazione, di indirizzo
e di controllo degli organi dello Stato, e in particolare dell'ANBSC,
in materia di riuso, conservino la propria completa estensione.
7. Illegittimità costituzionale dell'art. 13 della legge regionale
Puglia n. 14/2019 - Contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost.
7.1 L'art. 13 della legge regionale Puglia n. 14/2019 è
rubricato «Sostegno psicologico e/o psichiatrico e diritto alla
salute», e dispone quanto segue:
«1. Agli invalidi vittime della mafia, della criminalità
organizzata, del terrorismo, del dovere, individuati nei modi di cui
alla legge n. 302/1990 e ai loro familiari conviventi è riconosciuto
il diritto all'assistenza psicologia e/o psichiatrica a carico della
Regione Puglia, da esercitarsi presso le strutture sanitarie
pubbliche o convenzionate.
2. Gli invalidi vittime della mafia, della criminalità
organizzata, del terrorismo e del dovere, individuati nei modi di cui
alla legge n. 302/1990 e i familiari, inclusi i familiari dei
deceduti, limitatamente al coniuge e ai figli e, in mancanza dei
predetti, ai genitori, sono esenti dalla partecipazione alla spesa
per ogni tipo di prestazione sanitaria fruita presso le strutture del
Servizio sanitario nazionale o le strutture private accreditate e
farmaceutica nonchè dall'obbligo di pagare la differenza tra il
prezzo di rimborso dei medicinali generici e il prezzo delle
specialità medicinali, coperte da brevetto».
7.2 Tale previsione assegna, in sostanza, i benefici ivi
previsti, a soggetti non ricompresi tra i beneficiari dalla normativa
statale cui fa diretto riferimento, ponendo a carico del Servizio
sanitario regionale (e tramite esso di quello nazionale) prestazioni
che non sono ricomprese tra le cure mediche che costituiscono i
livelli essenziali di assistenza (L.E.A.) stabiliti dalla normativa
statale (da ultimo il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri del 12 gennaio 2017, recante «Definizione e aggiornamento
dei livelli essenziali di assistenza, di cui all 'art. 1, comma 7,
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502»), in violazione del
principio del contenimento della spesa pubblica sanitaria, quale
principio generale di coordinamento della finanza pubblica ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Ed infatti il decreto del Presidente della Repubblica n. 243/2006
(recante il «Regolamento concernente termini e modalità di
corresponsione delle provvidenze alle vittime del dovere ed ai
soggetti equiparati, ai fini della progressiva estensione dei
benefici già previsti in favore delle vittime della criminalità e
del terrorismo, a norma dell'art. 1, comma 565, della legge 23
dicembre 2005, n. 266»), pur ai fini della progressiva estensione
alle vittime del dovere dei benefici già previsti in favore delle
vittime della criminalità e del terrorismo, riconosce il diritto
all'esenzione dal pagamento del ticket per ogni tipo di prestazione
sanitaria e il diritto all'assistenza psicologica a carico dello
Stato solamente alle vittime stesse e ai loro familiari superstiti
(art. 4, comma 1, lettera a), n. 2, e lettera c), n. 2).
Dal tenore letterale della surrichiamata disposizione
regolamentare statale si evince pertanto con chiarezza che il diritto
all'esenzione dal ticket sanitario e all'assistenza psicologica è
limitato ai «familiari superstiti», nozione che, per definizione,
implica il decesso della vittima della criminalità e del terrorismo.
Tanto è vero che la citata disposizione del decreto del Presidente
della Repubblica n. 243/2006 rinvia, per il diritto all'esenzione,
direttamente all'art. 15 della legge n. 302/1990, e non all'art. 9
della legge n. 206/2004, il quale include (solo questo) tra gli
aventi diritto a tale beneficio anche i «familiari» degli invalidi
vittime degli atti di terrorismo che non siano deceduti.
Pertanto, a tenore delle vigenti disposizioni statali, nel caso
in cui l'assistito (cui sia stato riconosciuto lo status di vittima
della criminalità e del terrorismo) non sia deceduto, il diritto
all'esenzione dalla partecipazione alla spesa sanitaria e il diritto
all'assistenza psicologica non potrebbero essere estesi al relativo
coniuge o ai relativi figli.
7.3 Orbene, l'intervento normativo della Regione Puglia,
includendo tra i destinatari dei benefici de quibus anche
genericamente i «familiari conviventi» dell'assistito, e non solo
quelli superstiti, configura i medesimi quale livello ulteriore di
assistenza (c.d. «extra-L.E.A.»).
È parimenti configurabile come livello ulteriore di assistenza
il riconoscimento a tutte le categorie di invalidi di cui sopra del
diritto all'esenzione dall'obbligo di pagare la differenza tra il
prezzo di rimborso dei medicinali generici e il prezzo delle
specialità medicinali coperte da brevetto.
Si ricorda, infatti, che l'art. 15 della legge n. 302/1990,
prevedendo che i cittadini italiani che abbiano subito ferite o
lesioni in conseguenza dello svolgersi nel territorio dello Stato di
atti di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico siano
esentati dal pagamento del ticket sanitario per le prestazioni
sanitarie, fa riferimento ad un istituto (quello appunto del ticket
sanitario) che non è assimilabile alla differenza tra il prezzo dei
medicinali generici e il prezzo delle specialità medicinali coperte
da brevetto.
Per tali ragioni si ritiene che l'art. 13 della legge regionale
Puglia n. 14/2019, laddove pone a carico del Servizio sanitario
pubblico prestazioni non previste dal decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 12 gennaio 2017, e dunque dal decreto
legislativo n. 502/1992, violi il principio del contenimento della
spesa pubblica sanitaria, quale principio generale di coordinamento
della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Giova d'altronde rimarcare che la Regione Puglia è impegnata nel
Piano di rientro dal disavanzo sanitario, e non può dunque garantire
livelli di assistenza ulteriori rispetto a quelli previsti dalla
normativa statale di riferimento, oggi fissati dal richiamato decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri del 12 gennaio 2017,
vigendo il divieto di effettuare spese non obbligatorie, ai sensi
dell'art. 1, comma 174, della legge n. 311/2004.
Al riguardo, è appena il caso di richiamare il principio,
reiteratamente affermato da codesta Corte costituzionale, per cui
«l'autonomia legislativa concorrente delle Regioni nel settore della
tutela della salute ed in particolare nell'ambito della gestione del
servizio sanitario può incontrare limiti alla luce degli obiettivi
della finanza pubblica e del contenimento della spesa», viepiù «in
un quadro di esplicita condivisione da parte delle regioni della
assoluta necessità di contenere i disavanzi del settore sanitario»
(cfr. sentenze n. 104 del 2013, n. 91 del 2012 e n. 193 del 2007).
Anche sotto tale profilo emerge indiscutibile il contrasto con i
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, in
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
8. Illegittimità costituzionale dell'art. 16, commi 1 e 3, della
legge regionale Puglia n. 14/2019 - Contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera h) Cost.
8.1 Lo sconfinamento delle competenze legislative regionali in
quelle connesse alla potestà punitiva dello Stato, emerge altresì
dalla lettura dell'art. 16 della legge regionale Puglia n. 14/2019,
ove, al comma 1, si prevede che «nell'attuazione delle politiche di
prevenzione e contrasto dei fenomeni di illegalità in materia di
tutela dell'ambiente, connessi o derivanti da attività criminose di
tipo organizzato e mafioso, la Regione promuove la conclusione di
accordi e la stipula di convenzioni con le autorità statali operanti
sul territorio regionale nel settore ambientale (...)».
Anche a voler prescindere dalla evidente vaghezza ed
indeterminatezza delle modalità attuatine di siffatta norma, e
financo delle finalità connesse alla stipula dei predetti accordi o
convenzioni, i cui contenuti, se non debitamente delineati,
potrebbero comportare possibili sconfinamenti nelle scelte
legislative statali (ed unicamente statali) in ordine al contrasto al
crimine organizzato, ed incidere sull'attività delle Forze di
Polizia, ne risulta evidente l'interferenza con l'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost. che assegna alla competenza legislativa
statale esclusiva la materia dell'ordine pubblico e della sicurezza.
Occorre al riguardo ricordare che il perseguimento della tutela
dell'ordine pubblico e della sicurezza «è affidato dalla
Costituzione, con l'art. 117, secondo comma, lettera h), in via
esclusiva allo Stato, mentre le regioni possono cooperare a tal fine
solo mediante misure ricomprese nelle proprie attribuzioni» (cfr.
sentenza n. 63 del 2016 e sentenza n. 35 del 2012): e la previsione
regionale de qua risulta incidere indebitamente in tale settore,
viepiù allorchè richiama l'attuazione delle politiche di
prevenzione e contrasto dei fenomeni di illegalità in materia di
tutela dell'ambiente», che eccedono manifestamente dall'ambito della
propria competenza legislativa, appartenendo oltre tutto la tutela
dell'ambiente alla competenza statale esclusiva ex art. 117, comma 2,
lettera s).
8.2 Analoga censura va rivolta alla previsione del comma 3 del
medesimo art. 16 della legge regionale Puglia n. 14/2019, il quale
prevede che la Regione adotti «entro novanta giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge un atto di indirizzo per
rafforzare la prevenzione e il contrasto della corruzione e degli
altri fenomeni di illegalità nel settore sanitario».
Anche in questo settore, infatti, si rientra indiscutibilmente
nell'ambito della competenza esclusiva statale in materia di ordine
pubblico e sicurezza, sicchè nessuna competenza la Regione può
legittimamente auto-ascriversi in termini anche solo di «indirizzo»,
atteso che le linee programmatiche in subiecta materia sono per
l'appunto di esclusiva competenza del legislatore statale.
Pertanto, anche il comma 3 dell'art. 16 si pone in patente
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
9. Illegittimità costituzionale dell'art. 17, comma 2, della legge
regionale Puglia n. 14/2019 - Contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost.
Anche l'art. 17, comma 2, della legge regionale Puglia n.
14/2019, presenta profili di illegittimità costituzionale consimili
a quelli di cui al precedente motivo di ricorso, allorchè disciplina
il ricorso allo strumento dei «protocolli di legalita'».
La menzionata disposizione regionale prevede invero che la
Regione Puglia possa promuovere la stipula dei «protocolli di
legalità tra prefetture e amministrazioni aggiudicatrici, per
potenziare gli strumenti di prevenzione e contrasto dei fenomeni
corruttivi e delle infiltrazioni mafiose, nella realizzazione di
opere e prestazione di servizi, in materia urbanistica e di edilizia
privata, (...) al fine di:
a) garantire la regolarità dei cantieri e il rispetto della
normativa in materia di lavoro e sicurezza dei lavoratori;
b) dare piena e concreta attuazione ai piani di prevenzione
della corruzione ai sensi della legge 6 novembre 2012, n. 190
(Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e
dell'illegalità nella pubblica amministrazione);
c) confrontare e condividere valutazioni e proposte tra
istituzioni, associazioni e cittadini;
d) diffondere tra la cittadinanza la conoscenza
dell'esistenza di misure di sostegno nazionali e regionali in favore
delle vittime del reato di usura o di estorsione».
Giova in proposito specificare come l'utilizzazione dei predetti
strumenti (i «protocolli di legalita'»), così come previsti
dall'art. 1, comma 17, della legge n. 190/2012, sia rimessa alla mera
discrezionalità della singola stazione appaltante, che può
inserirli all'interno dei propri bandi di gara, avvisi o lettere
d'invito: ed infatti la anzidetta previsione statale dispone con
estrema chiarezza che «le stazioni appaltanti possono prevedere negli
avvisi, bandi di gara o lettere di invito che il mancato rispetto
delle clausole contenute nei protocolli di legalità o nei patti di
integrità costituisce causa di esclusione dalla gara».
Pertanto, la configurazione di una potestà legislativa regionale
di tal segno, in realtà incidente sugli autonomi rapporti tra
prefetture ed amministrazioni aggiudicatrici, risulta lesiva del
riparto delle competenze legislative tra Stato e regioni, così come
delineato dall'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., atteso che
la normativa in materia di «anticorruzione» presenta evidenti
connessioni con la materia dell'ordine pubblico e della sicurezza,
riservata in via esclusiva al legislatore statale.
10. Illegittimità costituzionale dell'art. 20, commi 2 e 3, della
legge regionale Puglia n. 14/2019 - Contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera Cost.
10.1 L'art. 20, commi 2 e 3, della legge regionale Puglia n.
14/2019, prevede quanto segue:
«2. La Regione e i comuni affidano alle aziende per la casa e per
l'abitare le funzioni di classificazione, ripristino, assegnazione e
manutenzione ordinaria e straordinaria del patrimonio immobiliare
utilizzabile o riconvertibile a uso abitativo nell'ambito di beni
immobili sequestrati o confiscati ai sensi del vigente codice
antimafia.
3. Per le finalità e l'attuazione di quanto previsto al comma 2
la Regione Puglia promuove la stipula di un protocollo d'intesa con
l'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalita'».
Anche tali previsioni si pongono in contrasto con la competenza
esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza, di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., segnatamente nel
settore del contrasto alla criminalità organizzata, per come
delineata nel c.d. «Codice antimafia» (decreto legislativo n.
159/2011), dalla norma pure espressamente richiamato.
Come noto, infatti, l'anzidetto Codice statale disciplina
dettagliatamente la gestione dei beni sequestrati e confiscati
(articoli 40 e ss.), attribuendo le relative competenze all'autorità
giudiziaria, la quale può avvalersi di amministratori giudiziari e
dell'attività di ausilio e supporto dell'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalità organizzata (di cui agli articoli 110 e ss. del
medesimo decreto legislativo n. 159/2011). È appena il caso di
ricordare che, tra i compiti istituzionali dell'Agenzia nazionale
appena menzionata, rientrano i seguenti (comma 2 dell'art. 110):
«b) ausilio dell'autorità giudiziaria nell'amministrazione e
custodia dei beni sequestrati nel corso del procedimento di
prevenzione di cui al libro I, titolo III; ausilio finalizzato a
rendere possibile, sin dalla fase del sequestro, l'assegnazione
provvisoria dei beni immobili e delle aziende per fini istituzionali
o sociali agli enti, alle associazioni e alle cooperative di cui
all'art. 48, comma 3, ferma restando la valutazione del giudice
delegato sulla modalità dell'assegnazione;
c) ausilio dell'autorità giudiziaria nell'amministrazione e
custodia dei beni sequestrati nel corso dei procedimenti penali per i
delitti di cui agli articoli 51, comma 3-bis, del codice di procedura
penale e 12-sexies del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, e
successive modificazioni; ausilio svolto al fine di rendere
possibile, sin dalla fase del sequestro, l'assegnazione provvisoria
dei beni immobili e delle aziende per fini istituzionali o sociali
agli enti, alle associazioni e alle cooperative di cui all'art. 48,
comma 3, del presente decreto, ferma restando la valutazione del
giudice delegato sulla modalità dell'assegnazione;
d) amministrazione e destinazione, ai sensi dell'art. 38, dei
beni confiscati, dal provvedimento di confisca emesso dalla corte di
appello, in esito del procedimento di prevenzione di cui al libro I,
titolo III;
e) amministrazione, dal provvedimento di confisca emesso
dalla corte di appello nonchè di sequestro o confisca emesso dal
giudice dell'esecuzione, e destinazione dei beni confiscati, per i
delitti di cui agli articoli 51, comma 3-bis, del codice di procedura
penale e 12-sexies del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, e
successive modificazioni, nonchè dei beni definitivamente confiscati
dal giudice dell'esecuzione;
f) adozione di iniziative e di provvedimenti necessari per la
tempestiva assegnazione e destinazione dei beni confiscati, anche
attraverso la nomina, ove necessario, di commissari ad acta».
10.2 La previsione regionale qui in discorso, prevede in sostanza
l'assegnazione di funzioni e compiti in subiecta materia alle aziende
regionali ivi indicate, proprio in relazione a beni sequestrati e
confiscati a norma del ripetuto decreto legislativo n. 159/2011:
aziende regionali che - merita precisare - sono le strutture
regionali deputate alla edilizia pubblica e sociale, derivanti dalla
trasformazione dei precedenti istituti autonomi per le case popolari,
trasformazione operata dalla legge regionale Puglia n. 22/2014, e le
quali - giusta l'art. 6 di tale legge regionale - «svolgono le
funzioni tecnico-amministrative relative all'edilizia residenziale
pubblica e sociale e subentrano nei rapporti giuridici attivi e
passivi già facenti capo agli ex IACP».
Appare dunque indiscutibile, anche alla luce delle pregresse
esperienze di normativa regionale intervenuta in materia di beni
sequestrati e confiscati nella giurisprudenza costituzionale (cfr.
sentenza n. 34 del 2012), che le disposizioni regionali qui in
commento si pongano in frontale contrasto con la competenza
legislativa statale esclusiva nel settore dell'ordine pubblico e
della sicurezza (art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.).

P. Q. M.

Per tutto quanto sopra dedotto e considerato il Presidente del
Consiglio dei ministri, come in epigrafe rappresentato, difeso e
domiciliato, ricorre alla Ecc.ma Corte costituzionale affinchè la
stessa voglia dichiarare - in accoglimento delle suesposte deduzioni
- la illegittimità costituzionale degli articoli 1, comma 2; 2,
comma 1; 4; 5; 6, commi 1 e 2 lettere h) e k); 7; 9, commi 1 e 2
lettere d) ed e); 10, commi 1 e 2; 13, comma 1; 16, commi 1 e 3; 17,
comma 2; 20, commi 2 e 3; della legge regionale Puglia 28 marzo 2019,
n. 14, recante il «Testo unico in materia di legalità, regolarità
amministrativa e sicurezza».
Si deposita la seguente documentazione:
1) copia autentica dell'estratto del verbale relativo alla
deliberazione del Consiglio dei ministri del 20 maggio 2019, con
l'allegata relazione;
2) copia della legge regionale Puglia 28 marzo 2019, n. 14,
recante il «Testo unico in materia di legalità, regolarità
amministrativa e sicurezza», pubblicata sul B.U.R. Puglia n. 36 del
1° aprile 2019.

Roma, 30 maggio 2019

Avvocati dello Stato: Aiello - Venturini - Caselli