1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 17-1-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 197 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 ottobre 2017
Ordinanza dell'11 ottobre 2017 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Dimitri Luigi contro Coni - Comitato Olimpico Nazionale Italiano, FIGC - Federazione Italiana Giuoco Calcio, Collegio di Garanzia dello Sport.. Giustizia amministrativa - Controversie aventi ad oggetto sanzioni disciplinari sportive incidenti su situazioni giuridicamente rilevanti per l'ordinamento statale. - Decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220 (Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva), convertito, con modificazioni, dalla legge 17 ottobre 2003, n. 280, art. 2, commi 1, lettera b), e 2. (17C00303) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 17-1-2018)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
REGIONALE PER IL LAZIO
Sezione Prima Ter

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 3514 del 2017, proposto da Luigi Dimitri,
rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluigi Pellegrino, con
domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso del Rinascimento
n. 11;
Contro
C.O.N.I. - Comitato Olimpico Nazionale Italiano, in persona del
legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato
Sergio Fidanzia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma,
via Giovanni Antonelli, n. 4;
F.I.G.C. - Federazione Italiana Giuoco Calcio, in persona del
legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati
Luigi Medugno, Letizia Mazzarelli, con domicilio eletto presso il
loro studio in Roma, via Panama, n. 58;
Collegio di Garanzia dello Sport, non costituito in giudizio;
Per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia:
del provvedimento n. 14, pubblicato in data 14 febbraio 2017,
di cui al prot. n. 00114/2017, con cui il Collegio di Garanzia dello
Sport in Sezioni Unite ha respinto il ricorso avverso la decisione
della Corte Federale d'Appello della F.I.G.C., pubblicata con C.U. n.
067/CFA del 5 ottobre 2016, che ha irrogato al ricorrente la sanzione
della inibizione per anni tre;
di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e/o
consequenziale; nonchè per il risarcimento dei danni patiti e
patendi dal ricorrente a causa dei suindicati provvedimenti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del C.O.N.I. -
Comitato Olimpico Nazionale Italiano e della F.I.G.C. - Federazione
Italiana Giuoco Calcio; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18
luglio 2017 la dott.ssa Francesca Romano e uditi per le parti i
difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue

Fatto

1. Il sig. Luigi Dimitri, dirigente sportivo tesserato della
F.I.G.C., ha adito questo Tribunale per ottenere l'annullamento del
provvedimento n. 14 del 14 febbraio 2017 con cui il Collegio di
Garanzia dello Sport ha confermato l'irrogazione nei suoi confronti
della sanzione disciplinare della inibizione per tre anni, disposta
dalla Corte Federale d'Appello con decisione del 5 ottobre 2016
nonchè il risarcimento dei danni in conseguenza patiti.
2. Avverso la decisione dell'organo di giustizia sportiva di
ultima istanza, il ricorrente deduce, quale unico motivo di
illegittimità, la manifesta violazione dell'art. 34-bis, codice
giustizia sportiva F.I.G.C. (di seguito c.g.s. FIGC).
Senza, dunque, entrare nel merito dei fatti che hanno originato
il procedimento disciplinare di cui in causa, le doglianze di parte
ricorrente si appuntano esclusivamente sulla violazione delle norme
procedurali dettate dal codice della giustizia sportiva FIGC per i
giudizi disciplinari. Il vizio di legittimità, più in particolare,
inficerebbe in modo radicale l'atto impugnato, perchè il Collegio di
Garanzia ha ritenuto di non dover dichiarare estinto il procedimento
disciplinare a carico del ricorrente, nonostante l'intervenuto
spirare del termine perentorio previsto dalla suddetta norma per la
pronuncia della decisione disciplinare di secondo grado.
Il sig. Dimitri espone, infatti:
di aver proposto appello avverso la decisione del Tribunale
Federale Nazionale del 20 luglio 2016, che aveva lui inflitto la
sanzione disciplinare dell'inibizione per 3 anni e 6 mesi e l'ammenda
di € 60.000, con atto di reclamo del 26 luglio 2016;
la Corte Federale d'Appello ha fissato l'udienza di
trattazione in data 21 settembre 2016, pur tuttavia senza rispettare
i termini fissati dall'art. 41, c.g.s. FIGC per l'avviso di
convocazione;
richiesti termini a difesa, l'udienza è stata differita al 5
ottobre 2016, data in cui è stata pronunciata la decisione con
pubblicazione del dispositivo, quando ormai risultava essere spirato
il termine perentorio fissato dall'art. 34-bis, c.g.s. FIGC, per la
pronuncia di secondo grado.
L'art. 34-bis «Termini di estinzione del giudizio disciplinare e
termini di durata degli altri giudizi», cit., statuisce, infatti, al
comma 2, che «il termine per la pronuncia della decisione di secondo
grado è di sessanta giorni dalla data di proposizione del reclamo.»
Il successivo comma 5 stabilisce, poi, che «il corso dei termini
di estinzione è sospeso nelle ipotesi previste dal Codice della
Giustizia Sportiva del CONI, fatta salva la facoltà del Collegio
giudicante di disporre la prosecuzione del procedimento
disciplinare.»
Le ipotesi di sospensione espressamente previste dal richiamato
art. 38, comma 5, c.g.s. CONI, sono, dunque, le seguenti:
«a) se per lo stesso fatto è stata esercitata l'azione
penale, ovvero l'incolpato è stato fermato o si trova in stato di
custodia cautelare, riprendendo a decorrere dalla data in cui non è
più soggetta ad impugnazione la sentenza di non luogo a procedere
ovvero sono divenuti irrevocabili la sentenza o il decreto penale di
condanna, fermo che l'azione disciplinare è promossa e proseguita
indipendentemente dall'azione penale relativa al medesimo fatto;
b) se si procede ad accertamenti che richiedono
indispensabilmente la collaborazione dell'incolpato, e per tutto il
tempo necessario;
c) se il procedimento disciplinare è rinviato a richiesta
dell'incolpato o del suo difensore o per impedimento dell'incolpato o
del suo difensore;
d) in caso di gravi impedimenti soggettivi dei componenti del
collegio «giudicante, per il termine strettamente necessario alla
sostituzione».
Nella specie, secondo prospettazione di parte ricorrente, non
essendosi verificata alcuna delle quattro tassative ipotesi di
sospensione su citate, il procedimento disciplinare nei confronti del
sig. Dimitri avrebbe dovuto essere dichiarato estinto, stante il
decorso del termine di giorni sessanta dalla data di proposizione del
reclamo.
Il Collegio di Garanzia, nella decisione gravata, ha ritenuto
all'opposto di non dover dichiarare l'estinzione del giudizio in
quanto, sebbene la Corte Federale d'Appello avesse fissato l'udienza
di trattazione prima dello spirare del termine perentorio, in data 21
settembre 2016, pur tuttavia la stessa udienza è stata differita al
5 ottobre 2016 su richiesta dell'incolpato, dovendosi dunque ritenere
il termine sospeso ai sensi dell'art. 38, comma 5, lettera c), c.g.s
CONI, secondo cui «Il corso dei termini è sospeso: (...) c) se il
procedimento disciplinare è rinviato a richiesta dell'incolpato o
del suo difensore o per impedimento dell'incolpato o del suo
difensore».
Il Collegio ha ritenuto, infatti, che «il mancato rispetto del
termine di comparizione, previsto dall'art. 41, comma 1, c.g.s. FIGC,
può essere oggetto di specifica eccezione, ben potendo la parte
processuale, interessata alla spedita celebrazione del giudizio,
rinunciarvi, in tutto o in parte, anche implicitamente (e cioè non
sollevando la relativa eccezione), senza che ciò si ripercuota sulla
legittimità del giudizio.»
Per cui, secondo la prospettazione del giudice sportivo di ultima
istanza, non avendo l'incolpato rinunciato al termine a difesa
connesso alla mancanza dei termini di preavviso, ciò avrebbe reso
legittima da parte della Corte d'appello l'applicazione delle pur
tassative ipotesi di sospensione del termine e di proroga dello
stesso di cui all'art. 34-bis c.g.s. FIGC e 38 CGS Coni, con ciò
dovendosi negare l'avvenuta estinzione del procedimento disciplinare.
Secondo parte ricorrente, invece, l'ipotesi di sospensione del
termine di cui all'art. 38, comma 5, lettera c), richiamato
erroneamente dal Collegio a fondamento della propria decisione,
riguarderebbe la diversa ipotesi in cui l'incolpato chieda un mero
rinvio o a ragione di un proprio impedimento o del proprio difensore,
non anche il caso, come quello in specie, dove il rinvio sarebbe
imposto da insopprimibili esigenze difensive originate dall'avvenuto
mancato rispetto del termine di avviso di fissazione dell'udienza.
Nel caso di specie, inoltre, non potrebbe neanche invocarsi
l'ipotesi di sospensione concernente la pendenza del giudizio penale,
di cui all'art. 38, comma 5, lettera a, cit., perchè gli organi di
giustizia sportiva hanno comunque deciso di avviare il procedimento
disciplinare nei confronti del sig. Dimitri, senza reputare
necessario attendere l'esito del procedimento penale.
3. Tutto ciò esposto, parte ricorrente domanda a questo giudice
l'annullamento della decisione dell'organo di giustizia sportiva di
ultima istanza, previo incidente di costituzionalità della norma di
legge che preclude tale accertamento.
L'art. 2, legge n. 280/2003 riserva, infatti, al giudice sportivo
la disciplina delle questioni inerenti:
«a) l'osservanza e l'applicazione delle norme regolamentari,
organizzative e statutarie dell'ordinamento sportivo nazionale e
delle sue articolazioni al fine di garantire il corretto svolgimento
delle attività sportive;
b) i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e
l'irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari
sportive».
Il legislatore del 2003 ha ritenuto di poter considerare
irrilevanti, per l'ordinamento giuridico nazionale e, quindi, non
conoscibili dagli organi giurisdizionali, le controversie relative
alle sanzioni disciplinari.
Sulla legittimità della norma de qua, come noto, è intervenuta
la Corte costituzionale che, con sentenza n. 49 del 2011, ha fatto
salva la norma sulla base di una interpretazione costituzionalmente
orientata della normativa del 2003 tale per cui, nelle controversie
aventi ad oggetto le sanzioni disciplinari, ad essere preclusa,
innanzi al giudice statale, sarebbe la sola tutela annullatoria, ma
non anche quella risarcitoria.
Il ricorrente ritiene che l'intervento del giudice costituzionale
sia stato sostanzialmente manipolativo, e come tale, inammissibile,
perchè contrario all'intento del legislatore di riservare
integralmente al giudice sportivo la cognizione sui provvedimenti
disciplinari.
Per cui, se si ritiene, come il giudice delle leggi ha fatto, che
le sanzioni disciplinari sportive sono atte ad incidere su posizioni
giuridicamente rilevanti per l'ordinamento statale la norma de qua
dovrebbe essere dichiarata costituzionalmente illegittima non
rispondendo, in alcun modo, al chiaro intento del legislatore, la
diversa opzione di ammettere l'esperibilità dinanzi al giudice
statale della sola tutela risarcitoria con esclusione di quella
annullatoria.
In conclusione, parte ricorrente chiede che sia rimessa alla
Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, lettera b), decreto-legge n. 220/2003, per
contrasto con l'art. 24 cost., ai fini della cognizione della domanda
di annullamento del provvedimento disciplinare di cui in causa da
parte dell'adito giudice statale.
4. Si è costituita in giudizio la F.I.G.C. eccependo, in via
preliminare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo
stante la perdurante efficacia dei principi affermati dalla sentenza
n. 49 del 2011.
La Federazione ha, quindi, eccepito il proprio difetto di
legittimazione passiva venendo in questione la decisione del Collegio
di Garanzia, organo estraneo alla compagine federale, ed ha
contestato, comunque, nel merito la fondatezza del gravame.
5. Si è costituito in giudizio il C.O.N.I. eccependo anch'esso,
in via preliminare, il difetto assoluto di giurisdizione del giudice
statale rispetto alla domanda annullatoria, nonchè il proprio
difetto di legittimazione passiva.
In via subordinata ha contestato, infine, la fondatezza del
gravame nel merito.
6. Alla Camera di consiglio del 23 maggio 2017, sull'accordo
delle parti, l'esame dell'istanza cautelare è stato abbinato al
merito.
7. All'esito della pubblica udienza del 18 luglio 2017, con
ordinanza cautelare n. 3759/2017, ravvisati nella fattispecie in
esame sia ilfumus boni juris sia il periculum in mora, è stata
accolta la domanda cautelare proposta fino alla decisione da parte
della Corte costituzionale della questione di legittimità
costituzionale che l'adito giudice ha, in fine, deciso di rimettere
con separata ordinanza.

Diritto

1. Questo collegio, dunque, ritiene pregiudiziale rispetto alla
decisione sul merito del gravame rimettere alla Corte costituzionale
la questione della legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettera b), decreto-legge n. 220/2003, sollevata da parte ricorrente
nei propri motivi di ricorso, ricorrendone entrambi i presupposti
della rilevanza e della non manifesta infondatezza.
2. Come esposto in narrativa il sig. Dimitri, dirigente sportivo
tesserato della F.I.G.C., impugna la sanzione dell'inibizione per tre
anni disposta in via definitiva dal Collegio di Garanzia con la
decisione n. 14 del 14 febbraio 2017, chiedendone l'annullamento
nonchè il risarcimento di tutti i danni patiti.
Sulla base di quanto statuito dalla Corte costituzionale nella
decisione n. 49 del 2011, tanto la Federazione quanto il Comitato
Olimpico hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice
amministrativo sulla domanda caducatoria avente ad oggetto la
cognizione della sanzione disciplinare sportiva, residuando, in capo
all'adito giudice la sola cognizione sulla connessa domanda
risarcitoria, unitamente spiegata da parte ricorrente.
3. Nell'affrontare l'esame dell'eccezione del difetto di
giurisdizione sollevata dagli enti resistenti, il collegio non può
che prendere le mosse dal quadro normativo di riferimento così come
interpretato costantemente dalla giurisprudenza amministrativa, alla
luce dei principi affermati dal giudice delle leggi nel 2011.
L'art. 1, decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220, come convertito
in legge n. 17 ottobre 2003, n. 280, pone innanzitutto due principi
di ordine generale: il principio dell'autonomia dell'ordinamento
sportivo nazionale (art. 1, comma 1) e l'eccezione al suddetto
principio nei «casi di rilevanti per l'ordinamento giuridico della
Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con
l'ordinamento sportivo» (art. 1, comma 2).
Statuisce, quindi, l'art. 2, comma 1, che «è riservata
all'ordinamento sportivo la disciplina delle questioni aventi ad
oggetto:
a) l'osservanza e l'applicazione delle norme regolamentari,
organizzative e statutarie dell'ordinamento sportivo nazionale e
delle sue articolazioni al fine di garantire il corretto svolgimento
delle attività sportive;
b) i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e
l'irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari
sportive».
Al successivo comma 2, viene precisato che in siffatte materie i
soggetti dell'ordinamento sportivo hanno l'onere di adire, ove
vogliano censurare la applicazione delle predette sanzioni, «gli
organi di giustizia dell'ordinamento sportivo», secondo le previsioni
dell'ordinamento settoriale di appartenenza.
L'art. 3, del decreto-legge n. 220/2003 completa, dunque, il
quadro normativo di riferimento, individuando una triplice forma di
tutela giustiziale.
Una prima forma, limitata ai rapporti di carattere patrimoniale
tra società sportive, associazioni sportive, atleti (e tesserati),
è demandata alla cognizione del giudice ordinario.
Una seconda, relativa alle questioni aventi oggetto le materie di
cui all'art. 2, comma 1, decreto-legge cit., nella quale, in linea di
principio, la tutela, stante l'irrilevanza per l'ordinamento generale
delle situazioni in ipotesi violate e dei rapporti che da esse
possano sorgere, non è apprestata da organi dello Stato ma da
organismi interni all'ordinamento sportivo, secondo uno schema
proprio della cosiddetta «giustizia associativa».
Infine, una terza forma di tutela, di carattere residuale,
rimessa alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
concernente «ogni altra controversia avente ad oggetto atti del
Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive non
riservata agli organi di giustizia dell'ordinamento sportivo ai sensi
dell'art. 2».
La Corte costituzionale come è noto, nella decisione n. 49/2011,
è stata chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale
della riserva al giudice sportivo della competenza a decidere le
controversie aventi ad oggetto sanzioni disciplinari, diverse da
quelle tecniche, inflitte ad atleti, tesserati, associazioni e
società sportive.
Questione identica, dunque, a quella oggetto della fattispecie
che giunge oggi all'esame dell'adito giudice, in cui si discute della
legittimità costituzionale della norma di cui all'art. 2, comma 1,
lett. b), decreto-legge n. 220 cit.
Non si contestava allora nè questo collegio ritiene contestabile
ora, giova precisare:
nè la previsione della cd. pregiudiziale sportiva, posta
legittimamente a presidio dell'autonomia dell'ordinamento sportivo,
dalla norma dell'art. 3, comma 1, decreto-legge n. 220 cit.;
nè la riserva al giudice sportivo, nella diversa ipotesi di
cui all'art. 2, comma 1, lettera a), decreto-legge n. 220 cit., delle
controversie concernenti la violazione delle norme cd. tecniche,
appartenendo le sanzioni da essa derivanti «all'irrilevante
giuridico», per il quale la giustiziabilità non può che essere
riservata agli organi della giustizia sportiva.
I dubbi sui rapporti tra ordinamento sportivo (e giustizia
sportiva) e ordinamento della Repubblica (e giustizia statale)
involgono, quindi, unicamente le controversie aventi ad oggetto
sanzioni disciplinari sportive.
Ebbene, la Corte costituzionale, con la decisione n. 49 del 2011,
ha rigettato la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 1, lettera b), cit., propugnandone un'interpretazione
costituzionalmente orientata, sulla base dell'affermazione dei
seguenti principi:
sebbene la tutela avverso gli atti con cui sono irrogate
sanzioni disciplinari sia rimessa agli organi della giustizia
sportiva, pur tuttavia, «laddove il provvedimento adottato dalle
Federazioni sportive o dal C.O.N.I. abbia incidenza anche su
situazioni giuridiche soggettive rilevanti per l'ordinamento
giuridico statale», può essere proposta dinanzi al giudice
amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva, la domanda volta
ad ottenere non la caducazione dell'atto, ma solo il conseguente
risarcimento del danno, «non operando alcuna riserva a favore della
giustizia sportiva, innanzi alla quale la pretesa risarcitoria
nemmeno può essere fatta valere»;
«il Giudice amministrativo può, quindi, conoscere,
nonostante la riserva a favore della «giustizia sportiva», delle
sanzioni disciplinari inflitte a società, associazioni ed atleti, in
via incidentale e indiretta, al fine di pronunciarsi sulla domanda
risarcitoria proposta dal destinatario della sanzione»;
nelle fattispecie in cui la situazione soggettiva abbia la
consistenza di diritto soggettivo o di interesse legittimo «deve,
quindi, ritenersi che la esplicita esclusione della diretta
giurisdizione sugli atti attraverso i quali sono state irrogate le
sanzioni disciplinari - posta a tutela dell'autonomia
dell'ordinamento sportivo - non consente che sia altresì esclusa la
possibilità, per chi lamenti la lesione di una situazione soggettiva
giuridicamente rilevante, di agire in giudizio per ottenere il
conseguente risarcimento del danno.»;
«È sicuramente una forma di tutela, per equivalente, diversa
rispetto a quella in via generale attribuita al giudice
amministrativo (ed infatti si verte in materia di giurisdizione
esclusiva), ma non può certo affermarsi che la mancanza di un
giudizio di annullamento (che, oltretutto, difficilmente potrebbe
produrre effetti ripristinatori, dato che in ogni caso interverrebbe
dopo che sono stati esperiti tutti i rimedi interni alla giustizia
sportiva, e che costituirebbe comunque, in questi casi meno gravi,
una forma di intromissione non armonica rispetto all'affermato
intendimento di tutelare l'ordinamento sportivo) venga a violare
quanto previsto dall'art. 24 Cost. Nell'ambito di quella forma di
tutela che può essere definita come residuale viene, quindi,
individuata, sulla base di una argomentata interpretazione della
normativa che disciplina la materia, una diversificata modalità di
tutela giurisdizionale.» (Corte Cost., 11 febbraio 2011, n. 49).
L'odierno giudice a quo, ad una più attenta e rimeditata
disamina rispetto ai conformi orientamenti espressi fino ad oggi
nelle proprie pronunce, non ritiene di poter condividere
l'interpretazione dell'art. 2, comma 1, lettera b), decreto-legge n.
220/2003, come dal giudice costituzionale avallata nella suddetta
decisione.
Ben consapevole che le sentenze interpretative di rigetto non
determinano, in linea generale, un vincolo generale per i giudici
comuni, spiegando effetti limitati al caso deciso, deve però
ritenersi, seguendo i dettami della prevalente dottrina
costituzionalistica, che da esse nasca tuttavia l'obbligo per tutti i
giudici di non fare applicazione delle disposizioni che ne erano
oggetto interpretandole in senso diverso, senza prima averne
sollevato questione di legittimità costituzionale.
4. L'interpretazione della norma dell'art. 2, comma 1, lettera
b), decreto-legge n. 220/2003, come enunciata dalla Corte
costituzionale nella decisione n. 49 del 2011, presenta,
innanzitutto, profili di illegittimità costituzionale di indubbia
rilevanza per la decisione del caso in esame.
La norma de qua, così come interpretata dal giudice delle leggi,
infatti, precluderebbe all'odierno ricorrente di ottenere
l'annullamento della sanzione disciplinare lui irrogata, sulla base
dei motivi di illegittimità in fatto esposti, che solo consentirebbe
l'immediato ripristino della situazione giuridica soggettiva,
asseritamente lesa.
La sanzione disciplinare definitivamente irrogata dal Collegio di
Garanzia, nella misura di anni tre di inibizione, deve, infatti,
ancora essere interamente scontata, ragion per cui, ravvisandone i
presupposti e riservandosi con separata ordinanza di rimettere la
questione di legittimità costituzionale al giudice delle leggi, la
sanzione è stata da questo collegio sospesa in sede cautelare fino
alla decisione del giudice costituzionale.
5. La questione della legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 1, lettera b, cit., poi, interpretato nel senso di limitare,
nel caso di sanzioni disciplinari sportive incidenti su posizioni
giuridicamente rilevanti per l'ordinamento statale, la cognizione
diretta del giudice statale alla sola domanda risarcitoria, non
appare manifestamente infondata, nei termini che saranno di seguito
precisati.
5.1. L'interpretazione costituzionalmente offerta della norma de
qua, presenta, per il giudice remittente, innanzitutto profili di
contrasto con gli artt. 103 e 113 Cost.
Tali profili, già sollevati con l'ordinanza collegiale di
rimessionc n. 241/2010, sono stati dal giudice costituzionale del
2011 ritenuti «assorbiti» nella censura concernente la violazione
dell'art. 24 Cost., ovvero entro l'unico profilo con cui si
contestava il diniego, tout court, di tutela dinanzi al giudice
statale, e come tali non compiutamente esaminati.
Le sanzioni disciplinari sportive, come riconosciuto dallo stesso
giudice delle leggi, sono idonee ad incidere su posizioni giuridiche
soggettivamente rilevanti, sia di interesse legittimo che di diritto
soggettivo, come tali destinate a riverberare i loro effetti nella
sfera giuridica del soggetto nell'ambito dell'ordinamento statale.
A fronte di una sanzione disciplinare, diretta a modificare in
modo non sempre reversibile lo status del tesserato, infatti, emerge
innanzitutto, la possibile compromissione della sua sfera individuale
con lesione di diritti patrimoniali, in primis, ma anche morali, che
possono indubbiamente trovare ristoro nel risarcimento per
equivalente.
Ciò che, tuttavia, preme di sottolineare, e che non è stato
oggetto della pronuncia del giudice costituzionale del 2011, è che
indubbiamente l'irrogazione di sanzioni disciplinari è idonea a
ledere anche posizioni di interesse legittimo.
I provvedimenti disciplinari federali costituiscono esplicazione
di attività amministrativa, così come le decisioni rese dal
Collegio di Garanzia, organo di giustizia di ultimo grado, istituito
presso il CONI in posizione di autonomia, ma pur sempre partecipe
della natura pubblicistica dell'ente entro cui è istituito.
Le decisioni della giustizia federale e del Collegio di Garanzia
presso il CONI sono, dunque, provvedimenti amministrativi.
Come, infatti, affermato dalla giurisprudenza, già con
riferimento alla disciplina previgente, e, in particolare, ai giudizi
della Camera di Conciliazione e arbitrato per lo sport, agli arti
conclusivi di tali giudizi deve essere ascritta natura
amministrativa, e ciò in ragione, essenzialmente, della natura di
interesse legittimo della posizione giuridica azionata e della
incompromettibilità in arbitri di tali posizioni giuridiche
soggettive (in tal senso Cons. Stato, sez. VI, n. 5025/2004, n.
527/2006).
La qualificazione della posizione azionata in termini di
interesse legittimo è costante nella giurisprudenza, che ha
rimarcato che le Federazioni Nazionali Sportive sono soggetti
giuridici non soltanto privati, ma altresì, pubblici, in virtù
della natura dei poteri ad esse attribuiti, quale il potere di
controllo sulle società sportive affiliate e sulla loro attività
gestionale, secondo modalità approvate dal CONI nell'esercizio di
una potestà amministrativa attribuita da una norma di legge statale
e tendente alla realizzazione di interessi fondamentali cd
istituzionali dell'attività sportiva.
Di conseguenza, gli atti posti in essere dalle Federazioni in
qualità di organi del C.O.N.I., e da quest'ultimo ente, sono
esplicazioni di poteri pubblici, partecipano alla natura pubblica
dello stesso C.O.N.I., ed hanno natura di atti amministrativi (cosi,
da ultimo, Tribunale amministrativo regionale Lazio, I-ter, 10
novembre 2016, n. 1146; 23 gennaio 2017, n. 1163).
La natura amministrativa delle decisioni degli organi di
giustizia sportiva è stata, d'altra parte, già affermata da questo
stesso Tribunale, che ha sottolineato che «le decisioni degli organi
di giustizia sportiva... sono l'epilogo di procedimenti
amministrativi (seppure in forma giustiziale), e non già
giurisdizionali sì che non possono ritenersi presidiate dalle
garanzie del processo.» (così, Tribunale amministrativo regionale
Lazio, III-ter, 14 aprile 2016, n. 4391); per giungere da ultimo a
ritenere che «le decisioni degli organi di giustizia sportiva,
dunque, devono considerarsi alla stregua di provvedimenti
amministrativi ogniqualvolta, seppur in materia disciplinare
riservata, ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettera b), decreto-legge
n. 220 cit., all'ordinamento sportivo, vengano ad incidere su
posizioni giuridiche soggettive rilevanti per l'ordinamento statale,
che come tali, non possono sfuggire alla tutela giurisdizionale
statale pena la lesione del fondamentale diritto di difesa,
espressamente qualificato come inviolabile dall'art. 24 cost. (così,
ancora Tribunale amministrativo regionale Lazio, I-ter, 23 gennaio
2017, n. 1163).
A fronte dell'esercizio del potere pubblicistico degli organi
giustiziali federali e del C.O.N.I., in conclusione, sta la posizione
giuridica soggettiva di interesse legittimo del soggetto al quale non
può essere negata l'impugnazione di atti e provvedimenti
amministrativi dinanzi agli organi di giustizia amministrativa, pena
la violazione degli artt. 103 e 113 Cost.
5.2. Permangono, inoltre, a giudizio di questo collegio, rispetto
all'esclusione della tutela caducatoria innanzi al giudice statale,
profili di contrasto con l'art. 24 Cost. letto in combinato disposto
con gli stessi artt. 103 e 113 Cost.
La preclusione della tutela annullatoria dinanzi al giudice
amministrativo giunge, infatti, a ledere, comunque, il diritto di
difesa e il principio di effettività della tutela giurisdizionale.
Al di fuori di un'espressa scelta legislativa (quale, a titolo
meramente esemplificativo, la scelta in sede di riforma societaria
della sostituzione della tutela reale a quella risarcitoria per i
soci di minoranza in ipotesi di invalidità delle delibere
assembleari) infatti, non può ricavarsi sulla base dei principi
generali dell'ordinamento alcuna equipollenza tra forme di tutela
reale e forme di tutela risarcitoria.
La distinzione tra regole di invalidità e regole risarcitorie
resta marcata e non può considerarsi superata dalle eccezioni
(espresse) rinvenibili nel nostro sistema.
Di fronte all'invalidità di atti amministrativi sta,
innanzitutto, il rimedio caducatorio che, attraverso la rimozione
dell'atto viziato, consente la restaurazione dell'interesse violato.
Le misure sostitutive di carattere risarcitorio, la cui
azionabilità è consentita dal nostro ordinamento anche in via
autonoma, alla luce del superamento della cd. pregiudiziale
amministrativa, non possono in alcun modo essere considerate
equipollenti.
La non equipollenza tra tutela reale e tutela risarcitoria emerge
in tutta evidenza solo considerando che:
con la tutela reale il soggetto leso dal provvedimento
legittimo può ottenere il rispristino della situazione giuridica
soggettiva compromessa, allorchè, come nel caso delle sanzioni
disciplinari in corso di applicazione, ciò sia ancora possibile;
la tutela risarcitoria importa, per il soggetto che la vuole
azionare, un penetrante onere probatorio, ovvero l'onere di provare
il danno ingiusto nonchè tutti gli altri elementi, costituenti
l'illecito civile, mentre la tutela reale viene accordata a
prescindere sia dall'esistenza di un danno risarcibile sia,
soprattutto, dall'indagine sull'elemento soggettivo dell'illecito;
lo strumento risarcitorio, sia per equivalente che in forma
specifica, si caratterizza pur sempre per la soddisfazione
dell'interesse del creditore tramite una prestazione diversa da
quella originaria, allorquando il rimedio ripristinatorio consente di
ottenere esattamente il soddisfacimento del bene della vita
originariamente leso.
L'interpretazione della norma dell'art. 2, comma 1, lettera b),
decreto-legge n. 220/2003, nel senso di ritenere azionabile dinanzi
al giudice amministrativo, avverso provvedimenti sanzionatori in
materia disciplinare che ledano posizioni giuridiche soggettive
rilevanti per l'ordinamento statale, il solo rimedio risarcitorio,
anche ove il rimedio ripristinatorio sia ancora oggettivamente
esperibile, si risolve, in ultima analisi in una chiara
compromissione del diritto di difesa nonchè del principio di
effettività della tutela giurisdizionale, con violazione dei
principi costituzionali posti dagli artt. 24, 103 e 113 Cost.
6. Per le ragioni sopra esposte il Collegio solleva, ritenendola
rilevante e non manifestamente infondata, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma, lettera b), e,
in parte qua, secondo comma, decreto-legge 19 agosto 2003 n. 220,
convertito dalla legge 17 ottobre 2003 n. 280, così come
interpretati dalla Corte costituzionale nella sentenza 11 febbraio
2011, n. 49, «nel senso che laddove il provvedimento adottato dalle
Federazioni sportive o dal C.O.N.I. abbia incidenza anche su
situazioni giuridiche soggettive rilevanti per l'ordinamento
giuridico statale, la domanda volta ad ottenere non la caducazione
dell'atto, ma il conseguente risarcimento del danno, debba essere
proposta innanzi al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione
esclusiva», per contrasto con gli artt. 24, 103 e 113 Cost., laddove,
nelle controversie aventi ad oggetto sanzioni disciplinari sportive
incidenti su situazioni giuridicamente rilevanti per l'ordinamento
statale, risulta essere così sottratta al giudice amministrativo la
cognizione della domanda caducatoria, con palese incidenza sui
principi di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale.
7. Il giudizio deve pertanto essere sospeso, e gli atti trasmessi
alla Corte costituzionale.
8. Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle
spese resta riservata alla decisione definitiva.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Prima
Ter), pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, visti
l'art. 134 Cost., gli artt. 1 della legge 9 febbraio 1948 n. 1, e 23
della legge 11 marzo 1953 n. 87 solleva, ritenendola rilevante e non
manifestamente infondata in relazione agli artt. 24, 103 e 113 Cost.,
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma,
lettera b) e, in parte qua, secondo comma, decreto-legge 19 agosto
2003 n. 220, convertito dalla legge 17 ottobre 2003 n. 280, così
come interpretato dalla Corte costituzionale nelle sentenza, 11
febbraio 2011, n. 49, nel senso secondo cui è sottratta al sindacato
del giudice amministrativo la tutela annullatoria nelle controversie
aventi ad oggetto sanzioni disciplinari sportive incidenti su
situazioni giuridicamente rilevanti per l'ordinamento statale.
Dispone la sospensione del presente giudizio.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale. Ordina che a cura della segreteria della Sezione la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente
del Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle
Camere dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, in merito e in ordine alle spese.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 18
luglio 2017.
Con l'intervento dei magistrati:
Germana Panzironi, Presidente;
Alessandro Tomassetti, consigliere;
Francesca Romano, Referendario, estensore.

Il Presidente: Panzironi


L'estensore: Romano