1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 22-3-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 144 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 gennaio 1995
N. 144 Ordinanza emessa il 19 gennaio 1995 dal pretore di Gela nel procedimento penale a carico di Sammito Nunzio ed altra Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Ritenuta riconducibilita' di detto "istituto di clemenza" alla amnistia - Previsione con legge approvata a maggioranza semplice - Indebita rinuncia dello Stato alla pretesa punitiva senza la prescritta maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera come richiesto per la concessione dell'amnistia. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Previsione della sospensione di tutti i procedimenti penali relativi a costruzioni abusive ultimate o interrotte con il sequestro entro il 31 dicembre 1993 ed estinzione dei reati dopo l'avvenuto pagamento - Conseguente rinuncia alla pretesa punitiva dello Stato - Violazione dei principi di uguaglianza, di tutela del paesaggio, della salute. (Legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39; legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 38). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 32, primo comma, e 79). (095C0333) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 22-3-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza rg 301/1994, r.n.r.
2832/1992;
Visti gli atti del sopraccitato procedimento contro Sammito Nunzio
e Russotto Filippa, imputati dei reati:
a) reato e p. e p. dall'art. 20, lett. C), della legge 47/1985
per avere realizzato senza la prescritta concessione edilizia la
costruzione costituita da un fabbricato al primo piano con pilastri
in cemento armato, di circa 130 mq, in c.da Manfria fm 103, part. 31
sub b), zona soggetta a vincolo paesaggistico;
b) per avere realizzato la costruzione sopra indicata al capo
a) con opere in conglomerato cementizio armato senza progetto
esecutivo e la direzione di un tecnico abilitato ed avendo omesso di
denunciare tali opere all'ufficio del genio civile prima del loro
inizio;
c) p. e p. dagli artt. 17, 18 e 20 della legge n. 64/1974 per
avere realizzato la costruzione sopra indicata al capo a) in zona
sismica senza preavviso scritto al sindaco e all'ufficio del genio
civile e senza la preventiva autorizzazione scritta in quest'ultimo
ufficio.
In territorio di Gela fino al 25 agosto 1992;
Vista la legge 11 marzo 1953, n. 87, ed in particolare l'art. 23,
commi terzo, primo e secondo;
Preso atto dell'istanza del p.m. a che sia sollevata la questione
d'illegittimità costituzionale delle norme di cui all'art. 39 della
legge 23 dicembre 1994, n. 724, in cui è ravvisata la violazione
dell'art. 79 della Costituzione;
Ritenuto di dover sollevare anche d'ufficio questione di
legittimità costituzionale delle norme di cui all'art. 39 della
legge 23 dicembre 1994, n. 724, nonchè dell'art. 38 della legge 28
febbraio 1985, n. 47, nelle quali è ravvisata: a) la violazione
dell'art. 79 della Costituzione; b) la violazione dell'art. 3 della
Costituzione, sotto il duplice profilo della irragionevolezza di tali
norme e della disparità di trattamento che le stesse introducono,
nell'ordinamento, se poste in relazione agli artt. 9, secondo comma,
32, primo comma, della Costituzione;
Ritenuto che le prospettate questioni appaiono tutte rilevanti e
non manifestamente infondate per i seguenti motivi:
MOTIVI DI RILEVANZA
La difesa ha prodotto in giudizio la ricevuta comprovante
l'avvenuto versamento, entro il 31 dicembre 1994, da parte di Sammito
Nunzio della prima rata dell'oblazione prevista per giungere a
sanatoria dell'illecito edilizio che viene contestato agli imputati;
ha quindi fatto istanza di sospensione del processo; tale istanza
rende evidente, e processuale, la volontà di valersi dell'intera
procedura di sanatoria per ottenere il "condono edilizio".
Ne consegue che, come ha già stabilito la Corte costituzionale in
caso analogo (sentenza 23-31 marzo 1988, n. 369) divengono rilevanti
nella specie le questioni di costituzionalità relative alle norme di
legge sopra indicate, le quali disciplinano il meccanismo
procedimentale di sanatoria, fino a prevedere l'effetto estintitvo
degli illeciti penali urbanistici ed edilizi oggetto del presente
giudizio.
Non ogni processo per illeciti urbanistici o edilizi va peraltro
sospeso, ma soltanto quelli riguardanti immobili che, in quanto
rispondenti ai requisiti posti dalle norme contenute nell'art. 39
della legge n. 724/1994, sono suscettibili di sanatoria.
Alla luce di quelle norme, ad esempio, il giudice deve esaminare,
il tempus commissi delicti; e dunque le medesime assumono a maggior
ragione rilevanza nel presente processo.
La norma di cui all'art. 38 della legge n. 47/1985 rileva nel
presente processo poichè disciplina dell'effetto conclusivo, sotto
il profilo penalistico, del meccanismo del condono edilizio,
avviatosi con la sospensione del processo: l'estinzione cioè dei
reati urbanistici ed edilizi contestati nel presente giudizio agli
imputati.
MOTIVI DI NON MANIFESTA INFONDATEZZA
a) Violazione dell'art. 79.
Il "potere di clemenza" incontra dei limiti, anche procedurali,
nella Carta costituzionale; tra essi quello, recentemente posto dal
legislatore costituzionale con la revisione dell'art. 79 (legge
cotituzionale 6 marzo 1992, n. 1): prevede la norma che l'amnistia
sia concessa con legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei
componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione
finale.
Il "condono edilizio" si configura come istituto di clemenza
attraverso il quale viene meno, limitatamente a fatti tipici,
commessi in un circoscritto periodo di tempo, anteriore alla sua
operatività, la pretesa punitiva dello Stato.
Analizzandone il meccanismo operativo, la Corte costituzionale si
è espressa (con la sentenza n. 369/1988) nel senso che tale istituto
non possa essere ricondotto alla figura tipica dell'amnistia
condizionata, e introduca invece una causa atipica di estinzione del
reato.
Rimane tuttavia inesplorata dalla Corte costituzionale
l'argomentazione addotta dal p.m. circa la riconducibilità
dell'Istituto del condono a quello dell'amnistia sottoposta ad
obblighi.
Rileva a tal proposito il p.m., nella memoria depositata a
sostegno dell'eccezione, che "l'estinzione del reato di costruzione
abusiva e dei reati satelliti prevista da quelle norme ha tutte le
caratteristiche di un'amnistia sottoposta ad obblighi (art. 151,
quarto comma, del cod. pen.) in quanto non è ricollegata
all'oblazione a tempo indeterminato ma opera solo per i reati
commessi fino ad una certa data"; conclude dunque il rappresentante
della pubblica accusa che l'art. 39 della legge citata, siccome
notoriamente approvato a maggioranza semplice, viola apertamente
l'art. 79 della Costituzione.
L'assunto da cui muove questo pretore è che il condono, comunque
lo si etichetti, costituisce forma d'esercizio della generale
potestà di clemenza dello Stato, e deve perciò essere concesso con
le forme previste dall'art. 79 della Costituzione.
Ed invece la norma contenuta nell'art. 39 della legge n. 724/1994,
nonostante disponga (in buona sostanza) la riapertura dei termini del
condono edilizio contenuti nelle disposizioni di cui ai capi quarto e
quinto della legge n. 47/1985, fino ad estendere l'effetto estintivo
dei reati agli illeciti commessi a tutto il 31 dicembre 1993, è
stata notoriamente approvata a maggioranza semplice.
A giudizio di questo pretore il termine "amnistia", contenuto nel
citato art. 79, non va inteso in senso strettamente tecnico (dando
cioè rilievo preminente al peculiare meccanismo operativo
dell'istituto), ma ricondotto ad una nozione generale di misura di
clemenza, caratterizzata da elementi "sostanziali" tipici (effetto
estintivo del reato limitato a fatti determinati, commessi in un
circoscritto periodo di tempo, anteriore alla sua entrata in vigore)
comuni tanto alla tradizionale aministia quanto al condono.
E dal disposto dell'art. 79 della Costituzione emerge chiaramente
la volontà che l'emanazione di misure clemenziali generali,
comportanti l'estinzione del reato, sia riservata ad una maggioranza
parlamentare particolarmente qualificata, alla quale soltanto è
rimessa la potestà di limitare con tale estensione la pretesa
punitiva pubblica.
Ciò trova conferma anche nel carattere di eccezionalità che alla
stessa Carta costituzionale attribuisce (all'art. 75, secondo comma)
alle eggi che introducono tali misure.
Le due questioni testè prospettate appaiono entrambe non
manifestamente infondate: a ritenere che il Parlamento possa
deliberare una legge che concede una amnistia sottoposta ad obblighi
(come ritiene il p.m.), o comunque una misura generale di clemenza
distinta solo per fisionomia, e non anche per effetti giuridici,
dalla tradizionale amnistia, si giungerebbe ad una sostanziale
elusione del dettato costituzionale.
Violazione dell'art. 3, anche in relazione agli artt. 9, secondo
comma, 32, primo comma.
La rinunzia alla pretesa punitiva da parte dello Stato
relativamente a determinati reati, comporta un'inevitabile
pregiudizio al principio di uguaglianza; essa deve ispirarsi a
criteri di ragionevolezza sostanziale, trovare "giustificazione nel
quadro costituzionale che determina il fondamento ed i limiti
dell'intervento punitivo dello Stato" (Corte costituzionale sentenza
n. 369/1988), ed adeguato bilanciamento all'interno della gerarchia
dei valori e dei beni costituzionalmente tutelati. Ciò a pena
d'irragionevolezza e di ingiustificate disparità.
Con riguardo al condono edilizio del 1985 la Corte costituzionale
verificò che l'eccezionale introduzione di una causa atipica di "non
punibilita'" e "non procedibilita'" per condotte recanti pregiudizio
a fondamentali esigenze della collettività, trovava giustificazione
nell'intento di "chiudere un passato d'illegalità di massa" e di
"porre sicure basi normative per la repressione futura di fatti che
violano fondamentali esigenza" quali il governo del territorio, la
sicurezza dell'esercizio dell'iniziativa economica privata ed il suo
coordinamento a fini sociali; la funzione sociale della priorità; la
tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico.
È ritenuta non manifestamente infondata la questione di
costituzionalita'concernente l'irragionevolezza delle norme che oggi
reiterano, a distanza di quasi 10 anni, il meccanismo del condono
edilizio: non si può infatti parlare più di eccezionalità della
misura clemenziale, stante la sua riproposizione ciclica e l'ampiezza
del periodo di tempo nell'ambito del quale è destinata ad operare;
nè può nuovamente valere l'intento, già vanificato una volta, di
chiudere con un passato di diffusa illegalità.
Appaiono invece compromessi nella materia edilizia, in virtù di
tale riproposizione, gli aspetti di certezza, uguaglianza ed
obbligatorietà (dell'azione penale e della pena) che informano il
sistema costituzionale-penalistico).
Deve infine osservarsi che le norme incriminatrici su cui incide
il condono edilizio mirano a salvaguardare, direttamente o
indirettamente, beni fondamentali per la collettivita': a) il
paesaggio, e dunque sia il razionale sviluppo urbanistico del
territori che la tutela del pregio naturalistico; b) la salute psico-
fisica, intesa come diritto di vivere in un ambiente sano, diritto
che risulta particolarmente compromesso in zone dove l'enormità del
fenomeno dell'abusivismo edilizio comporta un grave degrado dei
centri abitati.
La questione di costituzionalità sollevata in riferimento all'art
3 della Costituzione appare perciò non manifestamente infondata
anche quando involge l'aspetto del corretto (o meno) bilanciamenteo
tra le ragioni del nuovo "condono" (inserito tra le "Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica") e le ragioni di tutela dei
beni sopra indicati.
Considerando la questione secondo la prospettiva del divieto di
irragionevoli disparità di trattamento per situazioni meritevoli di
pari tutela, si rileva che il nuovo (seppur limitato) sacrificio dei
beni costituzionali tutelati dagli articoli 9 e 32 della Carta non
pare trovare adeguata giustificazione, e dunque razionale
bilanciamento, all'interno del quadro costituzionale.
Ciò in quanto, a fronte della necessità di razionalizzare la
finanza pubblica, il legislatore ha ritenuto di dover nuovamente
intervenire non solo nella materia amministrativa (limitandosi a
favorire la riscossione di somme a titolo di oblazione e, a
consentire agli interessati di recuperare la piena disponibilità dei
fabbricati abusivi evitando di incorrere nella sanzione
amministrativa della demolizione), ma anche nella materia penale,
fino a stabilire l'estinzione dei reati urbanistici ed edilizi, e
dunque fino a non punire le offese arrecate a questi beni,
costituzionalmente protetti, sopra indicati. Con la conseguenza di
giungere ad indebolire ulteriormente, in quelle materie,
l'indispensabile efficacia preventiva dei precetti penali.
In proposito va evidenziato che la stessa Corte costituzionale ha
definito il paesaggio come "valore primario dell'ordinamento"
(sentenza 21 dicembre 1985, n. 359, e 27 giugno 1986, n. 151), ed ha
sottolineato come la tutela di tale valore sia collocata "tra i
principi fondamentali dell'ordinamento", e che il perseguimento di
tale tutela presuppone necessariamente la comparazione ed il
bilanciamento di interessi diversi, in particolare degli interessi
pubblici . . .. (sent. 1 aprile 1985, n. 94).

P. Q. M.
Sospende il presente procedimento e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza, letta in dibattimento, al presidente del Consiglio dei
ministri, al presidente del Senato della repubblica ed al Presidente
della Camera dei deputati.
Gela, addì 19 gennaio 1995
Il pretore: TOSO

95C0333