1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 12-3-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 39 SENTENZA 26 febbraio - 6 marzo 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Finanza pubblica - Controllo sulla gestione finanziaria delle Regioni - Strumenti per la revisione della spesa presso gli enti locali - Attribuzioni della Corte dei conti. - Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio del 2012), convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, artt. 1, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 16, 3, comma 1, lettera e), 6, commi 1, 2 e 3, e 11-bis. - (T-140039) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 12-3-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi
1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 16, 3, comma 1, lettera e),
6, commi 1, 2 e 3, e 11-bis del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174
(Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio del 2012), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n. 213, promossi
dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, dalla Provincia
autonoma di Trento e dalla Regione autonoma Sardegna con ricorsi
notificati il 5 febbraio 2013, depositati in cancelleria l'8, il 12 e
il 15 febbraio 2013 e rispettivamente iscritti ai nn. 17, 18 e 20 del
registro ricorsi 2013.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 3 dicembre 2013 il Giudice
relatore Sergio Mattarella;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia e per la Provincia autonoma di Trento, Tiziana
Ledda per la Regione autonoma Sardegna e l'avvocato dello Stato Maria
Gabriella Mangia per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 5 febbraio 2013 e depositato nella
cancelleria di questa Corte il successivo 8 febbraio (reg. ric. n. 17
del 2013), la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha promosso
questioni di legittimità costituzionale relative a diverse
disposizioni del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni
urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti
territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore delle zone
terremotate nel maggio del 2012), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n. 213.
1.1.- Tra le norme impugnate rientrano gli artt. 1, commi da 1 a
7 e da 9 a 12 e 16, 3, comma 1, lettera e), 6, commi 1, 2 e 3, e
11-bis, censurati dalla Regione ricorrente per violazione degli artt.
3, 24, 113, 116, 117, 118, 119, 127 e 134 della Costituzione, degli
artt. 4, numeri 1) e 1-bis), 12, 13, 16, 18, 21, da 48 a 57, 41, 63 e
65 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia), degli artt. 33 e 36 del decreto
del Presidente della Repubblica 25 novembre 1975, n. 902 (Adeguamento
ed integrazione delle norme di attuazione dello statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia) e degli artt. 3, 4, 6 e 9 del
decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia in materia di
ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni),
nonchè per contrasto con l'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42
(Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione) e con l'art. 1, commi 154 e
155, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilità 2011).
Premette la Regione ricorrente che specifiche norme statutarie e
di attuazione dello statuto le attribuiscono autonomia organizzativa
(art. 4, numero 1, dello statuto di autonomia) e competenza in
materia di enti locali e di finanza locale (art. 4, numero 1-bis,
dello statuto di autonomia e art. 9 del d.lgs. n. 9 del 1997),
nonchè di controlli sull'amministrazione regionale (Titolo V dello
statuto) e di rapporti tra Stato e Regione (Titolo VII dello
statuto). Ne conseguirebbe che, essendo la materia dei controlli
statali sulle amministrazioni regionali e locali riconducibile ai
suddetti titoli competenziali statutari, la disciplina dei suddetti
controlli non può che rientrare nella competenza delle norme di
attuazione dello statuto, con particolare riferimento all'art. 33 del
d.P.R. n. 902 del 1975, come modificato dal decreto legislativo 15
maggio 2003, n. 125 (Norme di attuazione dello statuto speciale della
regione Friuli-Venezia Giulia recanti modifiche ed integrazioni al
decreto del Presidente della Repubblica 25 novembre 1975, n. 902, in
materia di funzioni di controllo della sezione regionale della Corte
dei conti).
Osserva la difesa regionale che l'impugnato d.l. n. 174 del 2012
detta disposizioni «in materia di finanza e funzionamento degli enti
territoriali», con riguardo al rafforzamento della partecipazione
della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle
Regioni, già disciplinato, in via generale, dall'art. 3, comma 5,
della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), che limita il
controllo della gestione nei confronti delle amministrazioni
regionali alla verifica del «perseguimento degli obiettivi stabiliti
dalle leggi di principio e di programma», e dall'art. 7, comma 7,
della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3), che consente alle Regioni a statuto speciale,
nell'esercizio delle loro competenze, di adottare particolari
discipline in materia, nel rispetto delle finalità di coordinamento
della finanza pubblica e degli equilibri di bilancio e ferma restando
la disciplina sui controlli sulla gestione delle sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia illustra quindi la
disciplina dettata dalle norme impugnate, soffermandosi sulla
relazione semestrale della Corte dei conti sulla tipologia delle
coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali (art. 1, comma
2), sul controllo delle sezioni regionali della Corte dei conti sui
bilanci preventivi e sui rendiconti consuntivi delle Regioni e degli
enti che compongono il Servizio sanitario nazionale, ampliato anche
alle partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata
la gestione di servizi pubblici per la collettività regionale e di
servizi strumentali alla Regione (art. 1, commi 3 e 4), sul giudizio
di parificazione del rendiconto generale della Regione (art. 1, comma
5), sulla relazione sulla regolarità della gestione e sull'efficacia
e sull'adeguatezza del sistema dei controlli interni adottato sulla
base delle linee guida deliberate dalla sezione delle autonomie della
Corte dei conti (art. 1, comma 6), sugli effetti dei controlli
introdotti (art. 1, comma 7), sui controlli sui gruppi dei consigli
regionali (art. 1, commi 9 e da 10 a 12), sulla specifica clausola di
salvaguardia riferita alle disposizioni dell'art. 1 del d.l. n. 174
del 2012 (art. 1, comma 16), sulla rinnovata disciplina sui controlli
esterni sugli enti locali (art. 3, comma 1, lettera e),
sull'estensione degli strumenti di controllo della gestione, nonchè
di analisi e revisione della spesa pubblica degli enti locali (art.
6), nonchè sulla clausola di salvaguardia "generale" dell'art.
11-bis, il quale stabilisce che «le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano attuano le disposizioni di
cui al presente decreto nelle forme stabilite dai rispettivi statuti
di autonomia e dalle relative norme di attuazione».
1.2.- Osserva la difesa regionale che dalla legislazione in
materia di controlli sugli enti locali - richiamando esplicitamente
l'art. 13 del decreto-legge 22 dicembre 1981, n. 786 (Disposizioni in
materia di finanza locale), convertito, con modificazioni,
dall'articolo unico della legge 26 febbraio 1982, n. 51, e l'art. 3,
comma 4, della legge n. 20 del 1994 - conseguirebbe che il controllo
di gestione della Corte dei conti sarebbe articolabile in controllo
sulla gestione finanziaria e controllo sulla gestione amministrativa,
essendo però le Regioni soggette soltanto al secondo, ed essendo la
materia, per gli enti dotati di autonomia particolare, riservata agli
statuti speciali e alle relative norme di attuazione.
1.2.1. - Al riguardo, la ricorrente richiama la sentenza n. 29
del 1995, con la quale la Corte costituzionale ha ritenuto
costituzionalmente legittime le norme che estendono il controllo di
gestione della Corte dei conti anche alle Regioni a statuto speciale
e alle Province autonome di Trento e di Bolzano, qualificando la
Corte dei conti come «organo posto al servizio dello
Stato-comunita'», dovendosi interpretare il controllo di gestione
come «compito essenzialmente collaborativo posto al servizio di
esigenze pubbliche costituzionalmente tutelate» (punto 9.2. del
Considerato in diritto) che dovrebbe svolgersi esclusivamente sulla
base delle leggi regionali.
Rileva inoltre la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia che
l'art. 7, comma 7, della legge n. 131 del 2003 ha allargato il
controllo di gestione sulle Regioni a statuto ordinario alla verifica
del «rispetto degli equilibri di bilancio», escludendo comunque, sia
in virtù del riferimento espresso alle Regioni a statuto speciale
(che, nell'esercizio della loro competenza, possono adottare
particolari discipline inerenti a tale tipologia di controlli), sia
in virtù di quanto disposto dall'art. 11, comma 1, della medesima
legge n. 131 del 2003 (secondo cui: «Per le Regioni a statuto
speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano resta fermo
quanto previsto dai rispettivi statuti speciali e dalle relative
norme di attuazione, nonchè dall'articolo 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3»), che la disposizione
richiamata possa applicarsi agli enti dotati di autonomia particolare
(sentenza di questa Corte n. 236 del 2004). Ad avviso della
ricorrente, la materia dei controlli della Corte dei conti sulle
Regioni a statuto speciale e sulle Province autonome sarebbe quindi
espressamente riservata alle norme di attuazione degli statuti
speciali, secondo quanto, tra l'altro, desumibile dall'apposita
clausola di salvaguardia prevista dall'art. 20 della legge 24
dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio
del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma,
della Costituzione): sul punto, è richiamata anche la sentenza di
questa Corte n. 267 del 2006, e, in senso contrario, la sentenza n.
179 del 2007.
1.2.2.- La ricorrente Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
illustra quindi la disciplina statutaria e delle norme di attuazione
in merito ai controlli della Corte dei conti, rilevando che: a) il
Titolo V dello statuto di autonomia regola i controlli
sull'amministrazione regionale, prevedendo che «il controllo di
legittimità sugli atti amministrativi della Regione è esercitato,
in conformità delle leggi dello Stato che disciplinano le
attribuzioni della Corte dei conti, da una delegazione della Corte
stessa, avente sede nel capoluogo della Regione»; b) il Titolo VII
dello stesso statuto disciplina i rapporti tra Stato e Regione, senza
prevedere ulteriori controlli; c) l'art. 33 del d.P.R. n. 902 del
1975, come sostituito dall'art. 3 del d.lgs. n. 125 del 2003, avrebbe
dettato un'organica disciplina dei controlli che la sezione regionale
della Corte dei conti può svolgere nei confronti della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, introducendo, accanto al giudizio di
parificazione del rendiconto (affiancato dalla presentazione al
Consiglio di una «dichiarazione in cui attesta l'affidabilità del
conto e la legittimità e la regolarità delle relative operazioni»),
il controllo di gestione, avente carattere collaborativo, in quanto i
programmi annuali di controllo vengono deliberati anche sulla base
delle richieste della Regione.
1.3.- Tanto premesso circa la disciplina dei controlli della
Corte dei conti sulla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, la
difesa regionale deduce l'illegittimità dei commi da 2 a 9 e da 10 a
12 (con l'eccezione del comma 8) dell'impugnato art. 1 del d.l. n.
174 del 2012.
Osserva, anzitutto, la ricorrente che le norme impugnate,
dichiaratamente rivolte, al fine di rafforzare il coordinamento della
finanza pubblica e di garantire il rispetto dei vincoli finanziari
derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea, ad
adeguare, ai sensi degli artt. 28, 81, 97, 100 e 119 Cost., il
controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria delle
Regioni (art. 1, comma 1), verrebbero ad integrare l'art. 7, comma 7,
della legge n. 131 del 2003, la cui inapplicabilità alle Regioni a
statuto speciale sarebbe invece sempre stata pacifica.
In effetti, le clausole di salvaguardia previste dagli artt. 1,
comma 16, e 11-bis del d.l. n. 174 del 2012, pur evitando la diretta
applicazione delle disposizioni dell'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012
agli enti ad autonomia differenziata, presupporrebbero comunque
l'adeguamento dei loro ordinamenti a dette disposizioni, così
vincolando in modo illegittimo o la potestà legislativa regionale
(laddove l'adeguamento possa avvenire con legge regionale) o il
contenuto delle norme di attuazione. Per tale ragione, la ricorrente
ritiene di contestare anche le singole disposizioni dell'art. 1 del
d.l. n. 174 del 2012 «per il loro contenuto». Tali disposizioni
sarebbero naturalmente a fortiori illegittime qualora si dovesse
ritenere che le citate clausole di salvaguardia siano inidonee ad
evitare la diretta applicazione di dette disposizioni alla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia.
1.3.1.- Viene anzitutto dedotta l'illegittimità costituzionale
del comma 2, che, prevedendo che le sezioni regionali di controllo
della Corte dei conti trasmettono ogni sei mesi ai Consigli regionali
una relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate
nelle leggi regionali approvate nel semestre precedente e sulle
tecniche di quantificazione degli oneri, si porrebbe in contrasto con
l'art. 33 del d.P.R. n. 902 del 1975 - al quale è riservata la
disciplina dei controlli della Corte dei conti sulla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia - che invece prevede che la sezione regionale
proceda alla valutazione degli effetti finanziari delle norme
legislative che comportino spese riferendone con una o più relazioni
al Consiglio stesso soltanto su richiesta dell'assemblea legislativa,
violando, in tal modo, anche l'art. 116 Cost., che attribuisce alla
Regione una speciale autonomia, l'autonomia finanziaria regionale,
prevista dal Titolo IV dello statuto, e l'art. 65 dello stesso
statuto, nella misura in cui l'adeguamento a detto comma 2 sia
ritenuto obbligatorio ai sensi del comma 16 dell'art. 1, o,
addirittura, direttamente applicabile alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia.
1.3.2.- Con un secondo ordine di censure, la difesa regionale
deduce l'illegittimità dei commi 3, 4 e 7 dell'art. 1, che
disciplinano il controllo sulla gestione finanziaria delle Regioni,
avente ad oggetto i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi
delle Regioni e degli enti che compongono il Servizio sanitario
nazionale, tenendo conto anche delle partecipazioni in società
controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici
per la collettività regionale, e rivolto a verificare «il rispetto
degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno»,
l'«osservanza del vincolo posto in materia di indebitamento dall'art.
119, sesto comma, della Costituzione», la «sostenibilità
dell'indebitamento» e l'«assenza di irregolarità suscettibili di
pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri
economico-finanziari degli enti» (commi 3 e 4), imponendo anche, in
caso di «squilibri economico-finanziari», «mancata copertura delle
spese» o mancato rispetto delle «norme finalizzate a garantire la
regolarità della gestione finanziaria» o «degli obiettivi posti con
il patto di stabilità interno», l'adozione di misure correttive
idonee a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di
bilancio, sino a disporre la preclusione dell'attuazione dei
programmi di spesa per i quali è stata accertata «la mancata
copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità
finanziaria» (comma 7). Il controllo disciplinato dalle norme
impugnate non avrebbe infatti carattere collaborativo (sono
richiamate le sentenze di questa Corte n. 267 del 2006 e n. 179 del
2007), bensì coercitivo, in quanto ben potrebbe tradursi in obblighi
di regolarizzazione e in sanzioni specifiche, ponendosi in tal modo
in contrasto con l'art. 33 del d.P.R. n. 902 del 1975 in materia
riservata alle norme di attuazione, e violando così anche la
specialità della Regione (art. 116 Cost.), l'autonomia finanziaria
regionale (Titolo IV dello statuto di autonomia) e l'art. 65 dello
statuto, nella misura in cui l'adeguamento ai commi 3, 4 e 7 sia
ritenuto obbligatorio ai sensi del comma 16 dell'art. 1, o,
addirittura, gli stessi commi siano ritenuti direttamente applicabili
alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
1.3.3.- Con un terzo ordine di censure, la ricorrente deduce che
gli stessi commi 3, 4 e 7 del d.l. n. 174 del 2012 violano gli
articoli 127 e 134 Cost. Ciò in quanto, essendo il bilancio
regionale approvato con legge, le norme impugnate finirebbero per
prevedere un «anomalo» controllo della Corte dei conti su una legge
regionale il quale, in alcuni casi, sarebbe di costituzionalità,
avendo quali parametri il principio della copertura finanziaria di
cui all'art. 81, quarto comma, Cost., l'art. 119, sesto comma, Cost.,
o i vincoli posti dal patto di stabilità interno, e finirebbe,
perciò, col sovrapporsi alle competenze della Corte costituzionale
(oltre che al controllo svolto dalla Corte dei conti in sede di
giudizio di parificazione, ai sensi degli articoli 33 e 36 del d.P.R.
n. 902 del 1975). Tale violazione ridonderebbe in una lesione delle
prerogative della Regione, atteso che detto «anomalo» controllo di
costituzionalità, ad opera di un organo non giurisdizionale, ha ad
oggetto la legge regionale con la quale la Regione approva il proprio
bilancio.
1.3.4.- Con un ulteriore motivo di doglianza, la ricorrente
deduce l'illegittimità del comma 4 dell'art. 1, perchè esso,
regolando la struttura del rendiconto della Regione, lederebbe la
competenza legislativa spettante alla stessa nella materia
«ordinamento degli Uffici» ai sensi dell'art. 4, numero 1), dello
statuto di autonomia, o l'art. 117, quarto comma, Cost., «se ritenuto
più favorevole» ai sensi dell'art. 10 della legge costituzionale n.
3 del 2001, tenuto conto che la contabilità regionale deve ritenersi
compresa nel suddetto ambito materiale (è richiamata la sentenza di
questa Corte n. 107 del 1970), preservato anche da apposite clausole
di salvaguardia per le Regioni a statuto speciale e per le Province
autonome ai sensi degli artt. 9, comma 6, e 20 della legge n. 243 del
2012, ed avendo la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia esercitato
tale competenza con la legge reg. 8 agosto 2007, n. 21 (Norme in
materia di programmazione finanziaria e di contabilità regionale).
1.3.5.- Un quarto ordine di censure sono rivolte avverso il comma
7 dell'art. 1, ritenuto gravemente lesivo dell'autonomia legislativa
e finanziaria della Regione, in quanto si tradurrebbe nella paralisi
dei programmi di spesa approvati con legge regionale, incidendo sul
regime di efficacia delle leggi regionali di settore, fissato da
norme costituzionali e indisponibile da parte del legislatore
ordinario; nonchè degli articoli 24 e 113 Cost., la cui violazione
ridonderebbe in una lesione dell'autonomia legislativa e finanziaria
della Regione, in quanto la norma impugnata priverebbe proprio tale
ente di strumenti di tutela giurisdizionale contro provvedimenti di
controllo del proprio bilancio.
1.3.6.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia deduce altresì
l'illegittimità del comma 5 dell'impugnato art. 1, che disciplina il
giudizio di parifica del rendiconto generale della Regione,
prevedendo che alla decisione di parifica sia allegata una relazione
nella quale la Corte dei conti formula le sue osservazioni in merito
alla legittimità e alla regolarità della gestione e propone le
misure di correzione e gli interventi di riforma che ritiene
necessari al fine di assicurare l'equilibrio di bilancio. Secondo la
ricorrente, detto comma 5, dettando una disciplina diversa da quella
prevista dall'art. 33, terzo comma, del d.P.R. n. 902 del 1975 -
cioè dalla normativa di attuazione alla quale è riservata la
materia dei controlli della Corte dei conti sulla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia - violerebbe, oltre a tale disposizione, la
specialità della Regione (art. 116 Cost.), l'autonomia finanziaria
regionale (Titolo IV dello statuto di autonomia) e l'art. 65 dello
statuto, nella misura in cui l'adeguamento ad esso sia ritenuto
obbligatorio ai sensi del comma 16 dell'art. 1, o, addirittura, esso
sia ritenuto direttamente applicabile alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia.
1.3.7.- La stessa Regione censura anche il comma 6, il quale
dispone, tra l'altro, che il Presidente della Regione trasmette ogni
dodici mesi alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti
una relazione sulla regolarità della gestione e sull'efficacia e
sull'adeguatezza del sistema dei controlli interni adottato sulla
base delle linee guida deliberate dalla sezione delle autonomie della
Corte dei conti. Secondo la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
le menzionate «linee guida» dovrebbero riguardare non già il sistema
dei controlli interni ma la relazione annuale, sicchè è possibile
che il legislatore statale sia incorso in un lapsus calami (in luogo
di «adottato» dovrebbe leggersi «adottata»); ciò dovrebbe condurre
ad una interpretazione "correttiva" della disposizione impugnata, nel
senso, appunto, di riferire le «linee guida» non già al sistema dei
controlli interni, ma alla suddetta relazione. In caso contrario, ad
avviso della ricorrente, la disposizione in parola sarebbe
palesemente illegittima, in quanto riconducibile alla materia
dell'organizzazione regionale e quindi violativa dell'art. 4, numero
1), dello statuto di autonomia o dell'art. 117, quarto comma, Cost.,
«se ritenuto più favorevole» ai sensi dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001).
Lo stesso comma 6 è censurato - sempre per il caso in cui fosse
ritenuto obbligatorio o direttamente applicabile - anche per
violazione dell'autonomia organizzativa regionale, nonchè dell'art.
33, primo comma, del d.P.R. n. 902 del 1975, atteso che esso
introdurrebbe un controllo della Corte dei conti «sull'efficacia e
sull'adeguatezza del sistema dei controlli interni», mentre la
richiamata norma di attuazione prevede che la sezione regionale della
Corte dei conti esamini i risultati dei controlli interni
eventualmente effettuati nell'ambito del controllo di gestione, in
conformità a quanto affermato nella sentenza di questa Corte n. 29
del 1995.
1.3.8.- Sono impugnati anche i commi 9, 10, 11 e 12 dell'art. 1
del d.l. n. 174 del 2012, che disciplinano il controllo della Corte
dei conti sul «rendiconto di esercizio annuale» dei gruppi consiliari
dei consigli regionali. Osserva la ricorrente che: a) il comma 9
dispone che ciascun gruppo consiliare approvi un rendiconto di
esercizio annuale secondo linee guida deliberate dalla Conferenza
Stato-Regioni, e recepite con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, per assicurare, tra l'altro, la corretta rilevazione
dei fatti di gestione, la regolare tenuta della contabilità, le
risorse trasferite ai gruppi dal consiglio regionale e la
tracciabilità dei pagamenti effettuati; b) il comma 10 disciplina le
modalità di approvazione e trasmissione di detto rendiconto alla
competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti ai
fini della pronuncia di regolarità; c) il comma 11 disciplina la
suddetta verifica di conformità dei rendiconti di esercizio dei
gruppi consiliari alla normativa introdotta, prevedendo anche, in
caso di mancata regolarizzazione a quanto stabilito nella
comunicazione della Corte dei conti che abbia riscontrato la
difformità del rendiconto e della documentazione trasmessa a corredo
dello stesso rispetto a detta normativa, la decadenza dal diritto
all'erogazione delle risorse da parte del consiglio regionale; d) il
comma 12 stabilisce che la suddetta decadenza e il relativo obbligo
di restituzione conseguono alla mancata trasmissione del rendiconto
entro i termini previsti, o alla delibera di non regolarità del
rendiconto da parte della sezione regionale di controllo della Corte
dei conti.
1.3.8.1.- Deduce quindi la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
che le norme richiamate prevedono l'approvazione del rendiconto da
parte dei gruppi consiliari, ne regolano in parte direttamente il
contenuto e affidano in parte il compito di disciplinare lo stesso a
un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri e stabiliscono
un controllo della Corte dei conti su di esso che non ha natura
collaborativa, ma che potrebbe avere effetti coercitivi ed implicare
pesanti sanzioni, le quali possono impedire l'attività di organismi
essenziali per il funzionamento del Consiglio. In tal modo, detti
commi violerebbero l'autonomia dell'assemblea regionale, risultante
dagli artt. 16, 18 e 21 dello statuto di autonomia, e, in
particolare, l'autonomia contabile (è richiamata la sentenza di
questa Corte n. 143 del 1968) e regolamentare, atteso che il
Consiglio ha un proprio regolamento interno (previsto dall'articolo
21 dello statuto), al quale spetta di disciplinare i gruppi
consiliari e il bilancio, essendo, tra l'altro, i gruppi previsti dal
regolamento, e non già dallo statuto. Al riguardo, sono richiamati
anche: l'art. 5 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia 18 giugno 2007, n. 17 (Determinazione della forma di governo
della Regione Friuli-Venezia Giulia e del sistema elettorale
regionale, ai sensi dell'articolo 12 dello Statuto di autonomia) -
cui è attribuita una competenza riservata nella quale non può
intervenire il legislatore statale - che riconosce al Consiglio
regionale autonomia di bilancio, contabile, funzionale e
organizzativa; nonchè l'art. 15 della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia 28 ottobre 1980, n. 52 (Norme per il
funzionamento dei gruppi consiliari), come modificato dall'art. 2,
comma 1 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 29
ottobre 2012, n. 21 (Norme urgenti in materia di riduzione delle
spese di funzionamento dei Gruppi consiliari. Modifiche all'articolo
3 della legge regionale n. 54/1973 e alla legge regionale n.
52/1980), e dall'art. 15, comma 1, della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia 9 agosto 2013, n. 10 (Disposizioni in materia
di trattamento economico e di pubblicità della situazione
patrimoniale dei consiglieri e degli assessori regionali, nonchè di
funzionamento dei gruppi consiliari. Modifiche alla L.R. n. 2/1964,
alla L.R. n. 52/1980, alla L.R. n. 21/1981, alla L.R. n. 41/1983,
alla L.R. n. 38/1995, alla L.R. n. 13/2003), che disciplina le
modalità di rendicontazione e controllo dei fondi impiegati dai
gruppi consiliari.
1.3.8.2.- In via subordinata, anche qualora fosse riconosciuta la
competenza dello Stato a disciplinare il bilancio dei gruppi
consiliari, la ricorrente Regione censura il comma 9 per violazione
dell'articolo 117, sesto comma, della Cost., atteso che esso,
anzichè provvedere con legge, attribuirebbe un potere
sostanzialmente normativo alla Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano (alla quale, tra l'altro, i consigli regionali sono
totalmente estranei) e al Presidente del Consiglio dei ministri ai
fini della deliberazione delle «linee guida» per la redazione del
rendiconto di esercizio annuale dei gruppi consiliari.
1.3.8.3.- La ricorrente impugna poi specificamente i commi 10 e
11, poichè definirebbero anche le funzioni dei singoli organi
regionali (Presidente del Consiglio e Presidente della Giunta), così
violando l'art. 12 dello statuto di autonomia, il quale attribuirebbe
la disciplina dei rapporti tra gli organi politici della Regione in
via esclusiva alla "legge statutaria".
1.3.8.4.- I commi 11 e 12 sono infine censurati dalla Regione
ricorrente qualora vengano interpretati nel senso che non sia
prevista tutela giurisdizionale contro l'accertamento di
irregolarità (comma 11) e la delibera di irregolarità (comma 12),
per violazione degli artt. 24 e 113 Cost., la quale si tradurrebbe in
una lesione dell'autonomia del Consiglio regionale, in particolare,
dei gruppi consiliari.
1.3.9.- La ricorrente Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
censura anche il comma 16 dell'impugnato art. 1 del d.l. n. 174 del
2012, il quale dispone che «Le regioni a statuto speciale e le
province autonome [...] adeguano il proprio ordinamento alle
disposizioni del presente articolo entro un anno dalla data di
entrata in vigore del presente decreto», in quanto la disposizione in
parola prevedrebbe un obbligo di adeguamento ad una forma di
controllo repressivo non prevista nè dallo statuto nè dalle norme
di attuazione, in particolare, a un controllo di regolarità
finanziaria di natura vincolante (potendo discendere, da esso,
obblighi di regolarizzazione e sanzioni) diverso da quello di
gestione in senso stretto e di natura collaborativa previsto dalle
dette norme, limitando, in tal modo, «le prerogative costituzionali »
della Regione.
1.3.9.1.- In via subordinata, il comma 16 è censurato anche in
quanto - ove pure l'adeguamento dell'ordinamento regionale alla
sopravvenuta disciplina dei controlli fosse dovuto - non dispone che
tale adeguamento avvenga con le modalità prescritte dallo statuto
speciale, vale a dire tramite le norme di attuazione (o seguendo le
procedure prescritte per le modifiche dello stesso statuto) - sono
richiamate le sentenze di questa Corte n. 341 del 2009, n. 51 del
2006, n. 341 del 2001, n. 237 del 1983, n. 180 del 1980 -, unica
fonte idonea a integrare la disciplina dei controlli della Corte dei
conti sulla gestione della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
dettata dal d.lgs. n. 125 del 2003.
1.3.9.2.- In via ulteriormente subordinata, viene dedotta
l'illegittimità costituzionale del comma in parola, in quanto esso,
«se pure rinviasse alle norme di attuazione», sarebbe «rivolto a
vincolarle sia in termini di contenuto sostanziale [...], sia in
quanto pone [...] un termine che risulterebbe illegittimo, dato che
le procedure di concertazione che portano alle norme di attuazione
non possono essere sottoposte ad un termine dal legislatore
ordinario».
1.3.9.3.- Conclude la ricorrente Regione autonoma Friuli-Venezia
che sarebbe da escludersi che l'ambito di intervento del legislatore
statale possa essere ricondotto ad un concetto ampio di coordinamento
della finanza pubblica, atteso che tale coordinamento in relazione
alle autonomie speciali si configura come «compito statale da
attivare nelle materie di competenza regionale attraverso i
meccanismi interni del riparto di competenza in tali materie» e non
già come «un separato ambito materiale di competenza attribuito allo
Stato», dovendo quindi svolgersi nelle forme previste dallo statuto e
dalle norme di attuazione presidiati dal principio dell'accordo,
quanto ai rapporti finanziari tra Stato e Regioni (sono richiamate le
sentenze di questa Corte n. 133 del 2010, n. 82 del 2007, n. 353 del
2004, n. 98 del 2000, n. 39 del 1984; nonchè, con specifico
riferimento alle norme di attuazione richiamate dall'art. 27, commi 1
e 3, della legge n. 42 del 2009, le sentenze n. 193 e n. 118 del
2012).
In via subordinata, anche qualora si ritenesse che le
disposizioni dell'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012 attengono non alla
«materia dei rapporti Stato-Regione e, in particolare, [alla] materia
dei controlli», ma a quella del coordinamento della finanza pubblica,
l'art. 1, comma 16, violerebbe anzitutto il principio - che risulta
dal Titolo IV e dall'art. 65, comma 5, dello statuto speciale della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, nonchè dall'art. 27 della
legge n. 42 del 2009 - secondo cui la disciplina dei rapporti
finanziari tra lo Stato e le Regioni o le Province ad autonomia
differenziata spetta allo statuto speciale, oppure alle norme di
attuazione statutaria o, comunque, all'accordo tra lo Stato e detti
enti ad autonomia differenziata.
Il comma 16 dell'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012 sarebbe infine
illegittimo perchè, anche a volere escludere che la disciplina dei
controlli introdotti dall'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012 rientri
nella competenza delle norme di attuazione statutaria ma debba,
invece, essere ricondotta alla materia «coordinamento della finanza
pubblica», non potrebbe ammettersi un vincolo della Regione ad
adeguare il proprio ordinamento alle «disposizioni» dettate dall'art.
1 del decreto-legge n. 174 del 2012 ma solo ai principi dallo stesso
risultanti.
1.4.- La ricorrente Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia deduce
inoltre l'illegittimità costituzionale dell'articolo 3, comma 1,
lettera e), del d.l. n. 174 del 2012, nella parte in cui, sostituendo
l'art. 148 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), introduce il
nuovo comma 2 di detto articolo, secondo cui: «Il Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato può attivare verifiche sulla regolarità della
gestione amministrativo-contabile, ai sensi dell'articolo 14, comma
1, lettera d), della legge 31 dicembre 2009, n. 196, oltre che negli
altri casi previsti dalla legge, qualora un ente evidenzi, anche
attraverso le rilevazioni SIOPE, situazioni di squilibrio finanziario
riferibili ai seguenti indicatori: a) ripetuto utilizzo
dell'anticipazione di tesoreria; b) disequilibrio consolidato della
parte corrente del bilancio; c) anomale modalità di gestione dei
servizi per conto di terzi; d) aumento non giustificato di spesa
degli organi politici istituzionali». Tale disposizione inciderebbe,
secondo la ricorrente, nella materia «ordinamento degli enti locali»,
violando, conseguentemente, l'art. 4, numero 1-bis), dello statuto
friulano, che riserva la suddetta materia alla competenza legislativa
primaria della Regione, nonchè gli artt. 3, 4, 6 e 9 del d.lgs. n. 9
del 1997, i quali attribuiscono al legislatore regionale,
rispettivamente, tutte le attribuzioni amministrative concernenti gli
enti locali (art. 3), la natura e la disciplina dei controlli nei
confronti degli stessi (art. 6), la finanza locale, l'ordinamento
finanziario e contabile, l'amministrazione del patrimonio e i
contratti di detti enti (art. 9), riservando agli organi dello Stato
soltanto le funzioni in materia di tutela della concorrenza e
dell'ordine pubblico, lotta alla criminalità organizzata, protezione
civile, nonchè stato civile, anagrafe e servizio elettorale e
servizi di statistica, limitatamente alle funzioni proprie
dell'Istituto nazionale di statistica.
1.5.- La Regione ricorrente deduce altresì l'illegittimità
costituzionale dell'art. 6, commi 1, 2 e 3, del d.l. n. 174 del 2012,
che intervengono in materia di analisi e revisione della spesa
pubblica effettuata dagli enti locali, prevedendo il ricorso ai
Servizi ispettivi di Finanza pubblica della Ragioneria generale dello
Stato (comma 1), sulla base di modelli di accertamento concordati da
detta Ragioneria generale con il Commissario per la revisione della
spesa previsto dall'art. 2 del decreto-legge 7 maggio 2012, n. 52
(Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6
luglio 2012, n. 94, anche mediante verifiche sulla regolarità della
gestione amministrativo-contabile ai sensi del citato art. 14, comma
1, lettera d), della legge n. 196 del 2009 (comma 2), e attribuendo
alla Sezione delle autonomie della Corte dei conti il compito di
definire, sentite le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, le metodologie necessarie per lo svolgimento dei controlli
da parte delle sezioni regionali sulla verifica dell'attuazione delle
misure dirette alla razionalizzazione della spesa pubblica degli enti
territoriali, anche sulle eventuali misure correttive che questi
ultimi sono tenuti ad adottare in caso di avvenuto riscontro di
criticità della gestione (comma 3).
Osserva la difesa regionale che, da un lato, i richiamati commi 1
e 2 non sarebbero applicabili alle Regioni, stante la loro
collocazione nel Titolo II, dedicato a Province e comuni, e stando al
tenore letterale dell'art. 14, comma 1, lettera d), della legge n.
196 del 2009, che prevede le richiamate verifiche sulla regolarità
della gestione amministrativo-contabile delle amministrazioni
pubbliche, «ad eccezione delle regioni e delle province autonome di
Trento e Bolzano», nonchè in virtù della clausola di salvaguardia
di cui all'art. 11-bis del d.l. n. 174 del 2012.
Ciò premesso, la ricorrente asserisce che le norme richiamate,
qualora la locuzione del comma 3 - «sentite le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano» - non venisse interpretata come
inciso volto ad indicare il parere della Conferenza Stato-Regioni,
bensì quale norma volta ad estendere i controlli della Corte dei
conti anche agli enti locali della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, violerebbero gli artt. 4, numero 1-bis), e 60 dello statuto e
l'art. 9 del d.lgs. n. 9 del 1997, che riservano la disciplina
dell'ordinamento e dei controlli sugli enti locali alla Regione,
nonchè l'art. 33, comma 1, del d.P.R. n. 902 del 1975, il quale
prevede che la Corte dei conti eserciti sugli enti locali soltanto il
controllo di gestione in senso stretto, ponendosi in contrasto anche
con l'art. 1, commi 154 e 155, della legge n. 220 del 2010, che, tra
l'altro, riservano alla Regione il compito di concordare con lo Stato
gli obiettivi di finanza pubblica del «sistema regionale integrato»,
composto dalla Regione autonoma, dagli enti locali del territorio,
dalle aziende sanitarie e dagli altri enti e organismi il cui
funzionamento è finanziato dalla Regione medesima. Ne conseguirebbe
l'illegittimità costituzionale delle norme impugnate perchè, in
contrasto con gli statuti speciali e con le norme di attuazione degli
stessi, istituiscono un sistema di controllo sugli enti locali della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia «parallelo e concorrente
rispetto a quello che è espressamente attribuito» alla Regione,
nonchè non collaborativo ma espressivo di «un potere statale di
supremazia sugli enti locali».
La Regione, «per quanto riguarda specificamente il controllo
attribuito ai Servizi ispettivi di Finanza pubblica della Ragioneria
generale dello Stato», asserisce che i commi impugnati violerebbero
anche gli artt. 3, 4, 6 e 9 del d.lgs. n. 9 del 1997, «per gli stessi
motivi» indicati con riguardo all'impugnazione, da parte della stessa
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, dell'art. 3, comma 1, lettera
e), del d.l. n. 174 del 2012, nella parte in cui, sostituendo l'art.
148 del d.lgs. n. 267 del 2000, introduce il nuovo comma 2 di detto
articolo.
In via subordinata, qualora il comma 3 fosse inteso nel senso che
- esso riferisce i controlli indicati anche alle Regioni (sia
ordinarie che speciali) come potrebbe indurre a ritenere il fatto che
lo stesso comma indica come destinatari di detti controlli gli «enti
territoriali» - e che «conseguenzialmente, i commi 1 e 2 siano
rivolti anche alle regioni speciali», la ricorrente deduce altresì
l'illegittimità costituzionale dei commi 1 e 2, i quali
violerebbero, in tale caso, i parametri invocati dalla Regione
ricorrente con riguardo all'impugnazione dell'art. 1, commi da 1 a 7
e 16, del d.l. n. 174 del 2012. Detti commi violerebbero altresì
l'art. 4, numero 1), dello statuto speciale, che attribuisce alla
Regione la potestà legislativa nella materia «ordinamento degli
Uffici e degli Enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed
economico del personale ad essi addetto», o l'art. 117, quarto comma,
Cost., «se ritenuto più favorevole», perchè tale potestà
legislativa «comprende la potestà di regolare il bilancio regionale
e le verifiche contabili», nonchè l'art. 3 Cost., sotto il profilo
della «irragionevolezza per contraddittorieta'», perchè
applicherebbero alle Regioni e alle Province autonome di Trento e di
Bolzano delle verifiche sulla regolarità amministrativo-contabile
«ai sensi dell'art. 14, comma 1, lettera d), della legge 31 dicembre
2009, n. 196», cioè di una disposizione che prevede che tali
verifiche vengono effettuate «ad eccezione [che nei confronti] delle
regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano».
Deduce infine la ricorrente che il comma 3, sempre se
interpretato nel senso che esso riferisce i controlli indicati anche
alle Regioni, violerebbe «lo Statuto e [il] dPR n. 902 del 1975, che
regolano in modo completo i controlli statali sulla Regione», nonchè
la «speciale autonomia finanziaria della Regione, quale configurata
dal Titolo IV e dall'art. 63, co. 5, dello Statuto, dall'art. 27 l.
42/2009 e dal principio dell'accordo che regola i rapporti finanziari
tra Stato e Regioni speciali» sulla scorta degli stessi argomenti
svolti con riguardo all'impugnazione dell'art. 1, commi da 1 a 7 e
16, del d.l. n. 174 del 2012.
1.6.- La ricorrente Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia deduce
infine l'illegittimità costituzionale dell'art. 11-bis
dell'impugnato d.l. n. 174 del 2012, il quale prevede che «Le regioni
a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano attuano
le disposizioni di cui al presente decreto nelle forme stabilite dai
rispettivi statuti di autonomia e dalle relative norme di
attuazione».
Osserva la difesa regionale che la clausola di salvaguardia
avrebbe dovuto essere formulata riferendosi ai «principi» e non già
alle «disposizioni» del decreto-legge ed includendo altresì il
richiamo ai «limiti» che gli statuti pongono all'attuazione dei
principi introdotti, atteso che rinviare genericamente a tutte le
disposizioni del decreto-legge senza neppure riferirsi ai limiti che
la loro applicazione agli enti dotati di autonomia speciale incontra
significherebbe porre in dubbio la differenziazione degli ambiti di
autonomia, in violazione dell'art. 116, primo comma, Cost., nonchè
dei seguenti parametri statutari: art. 4, numeri 1) e numero 1-bis)
(in relazione alla potestà legislativa primaria in materia di
ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti della Regione,
nonchè di ordinamento degli enti locali), art. 12 (sulla forma di
governo regionale e sulla fonte competente a determinarla), art. 13
(sul numero dei consiglieri regionali), art. 19 (sulle indennità di
carica dei componenti del Consiglio), art. 41 (sulle indennità del
Presidente della Regione e dei componenti della Giunta), Titolo VI
(in relazione all'autonomia finanziaria), art. 65 (sulla speciale
procedura di attuazione dello statuto).
2.- Con atto depositato nella cancelleria il 15 marzo 2013, si è
costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale promosse
dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia siano dichiarate non
fondate.
Osserva l'Avvocatura dello Stato che l'intervento del legislatore
statale è dichiaratamente rivolto al rafforzamento del
«coordinamento della finanza pubblica, in particolare tra i livelli
di governo statale e regionale», con particolare riguardo al
«rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea».
2.1.- In relazione agli impugnati commi 3, 4 e 7 dell'art. 1 del
d.l. n. 174 del 2012, quanto all'asserita violazione dell'art. 127
Cost., afferma il Presidente del Consiglio dei ministri che le
disposizioni impugnate, volte a salvaguardare i conti pubblici e
l'equilibrio di bilancio, non introdurrebbero un nuovo tipo di
controllo sulla legge regionale di approvazione del bilancio,
limitandosi piuttosto a prevedere una verifica di carattere tecnico
ed imparziale sui bilanci regionali, salvaguardando peraltro la
possibilità di un autonomo intervento delle amministrazioni
competenti laddove dovessero emergere irregolarità.
2.2.- Quanto alle censure rivolte alle norme relative al sistema
dei controlli, l'Avvocatura dello Stato richiama il consolidato
orientamento della giurisprudenza della Corte secondo cui il
legislatore statale è libero di assegnare alla Corte dei conti
qualsiasi forma di controllo, purchè vi sia un fondamento
costituzionale, rilevando a tal riguardo, nel caso in esame, l'art.
100, secondo comma, Cost. - che attribuisce alla Corte dei conti il
controllo successivo sulla gestione del bilancio, riferito non solo
al bilancio dello Stato, ma a quello di tutti gli enti pubblici che
costituiscono, nel loro insieme, il bilancio della finanza pubblica
allargata (sono richiamate le sentenze n. 179 del 2007, n. 267 del
2006 e n. 29 del 1995) - nonchè gli artt. 97 Cost. (buon andamento
della pubblica amministrazione), 28 Cost. (responsabilità dei
pubblici funzionari), 81 Cost. (equilibrio di bilancio) e 119 Cost.
(coordinamento della finanza regionale con quella statale,
provinciale e comunale).
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, le norme
impugnate introdurrebbero pertanto un tipo di controllo finalizzato
ad assicurare, in vista dell'unità economica della Repubblica e del
coordinamento della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria
degli enti locali, nonchè il rispetto del patto di stabilità
interno e del vincolo in materia di indebitamento posto dall'ultimo
comma dell'art. 119 Cost. mediante un riesame di legalità e
regolarità finalizzato all'adozione di effettive misure correttive
da parte degli stessi enti interessati.
Tale controllo - sostiene il resistente - rientrerebbe nella
competenza legislativa statale di dettare principi nella materia
«armonizzazione dei bilanci e coordinamento della finanza pubblica» e
sarebbe esercitato dalla Corte dei conti in un'ottica
"collaborativa", nel senso che l'organo di controllo si limiterebbe a
segnalare all'ente controllato le eventuali disfunzioni rimettendo
all'ente stesso l'adozione delle necessarie misure correttive
(sentenza n. 179 del 2007).
2.3.- Osserva l'Avvocatura dello Stato che quanto detto varrebbe
anche in relazione alle norme che disciplinano il controllo
sull'operato dei gruppi consiliari (art. 1, commi 9-12), atteso che,
in caso di riscontrate irregolarità, il rendiconto viene restituito
al Presidente della Regione affinchè avvii l'iter per la sua
regolarizzazione da parte del gruppo consiliare nel pieno rispetto
della sua autonomia. L'eventuale decadenza dal diritto all'erogazione
di risorse da parte del Consiglio regionale, nel caso in cui il
gruppo consiliare non provveda tempestivamente alla regolarizzazione,
rientrerebbe invece, ad avviso del resistente, nell'indispensabile
funzione di vigilanza funzionale ad assicurare l'effettività del
controllo (è richiamata ancora la sentenza n. 179 del 2007).
Ne consegue che - ad avviso del Presidente del Consiglio dei
ministri - non vi sarebbe alcun vulnus all'autonomia della forma di
governo regionale, in quanto le disposizioni in esame, lungi
dall'incidere sui meccanismi di funzionamento dei gruppi consiliari,
si limiterebbero a prevedere un controllo sulla gestione della loro
contabilità per esigenze di coordinamento della finanza pubblica.
2.4.- In relazione alla questione promossa in relazione al comma
16 dell'impugnato art. 1 del d.l. n. 174 del 2012, osserva
l'Avvocatura dello Stato che la norma, nel prevedere che le Regioni a
statuto speciale e le Province autonome adeguino il proprio
ordinamento alle disposizioni introdotte dal medesimo d.l. n. 174 del
2012, appare pienamente rispettoso delle autonomie speciali, che
tuttavia, essendo parte integrante del settore pubblico allargato,
non possono essere sottratte ai controlli sulla gestione finanziaria
da parte della Corte dei conti (è richiamata la sentenza n. 267 del
2006).
2.5.- Quanto alle censure avverso il comma 2 del suddetto art. 1,
che ha introdotto le relazioni semestrali sulla legislazione di spesa
regionale, osserva il Presidente del Consiglio dei ministri che le
norme impugnate, ben lungi dal pregiudicare le prerogative
statutarie, hanno la funzione di arricchire il patrimonio di
conoscenza dei consigli regionali sui profili relativi alla copertura
finanziaria delle leggi e di offrire al legislatore regionale utili
elementi sulle possibili criticità della legislazione di spesa,
nell'ambito della funzione di controllo collaborativo svolta dalla
Corte dei conti.
2.6.- In riferimento alle censure rivolte al comma 5 del medesimo
art. 1, che ha introdotto la parifica del rendiconto generale delle
Regioni, l'Avvocatura dello Stato osserva che le norme impugnate non
violerebbero l'autonomia finanziaria regionale, in quanto orientate a
garantire una coerente e compiuta definizione del quadro normativo
dei controlli esterni sulle autonomie territoriali, colmando una
asimmetria rispetto a quanto previsto per lo Stato.
2.7.- In relazione alla questione riguardante gli artt. 1, comma
1, lettera e), e 6 del d.l. n. 174 del 2012, rileva il Presidente del
Consiglio dei ministri che gli introdotti controlli sulla
contabilità degli enti locali, effettuati anche mediante le
verifiche del Ministero dell'economia e delle finanze sulla
regolarità della gestione amministrativo-contabile, nonchè il
ricorso ai Servizi ispettivi di finanza pubblica della Ragioneria
generale dello Stato, ai fini dello svolgimento di analisi sulla
spesa pubblica degli enti locali, sarebbero riconducibili a forme di
controllo di tipo collaborativo da parte della Corte dei conti e
sfuggirebbero pertanto alle censure della Regione ricorrente, in
quanto tra l'altro finalizzate ad acquisire elementi conoscitivi ai
fini del coordinamento della finanza pubblica e dei successivi
eventuali interventi nel rispetto delle prerogative statutarie
regionali (è richiamata la sentenza n. 267 del 2006).
2.8.- Quanto, infine, alla questione promossa in relazione
all'art. 11-bis del d.l. n. 174 del 2012, asserisce il resistente che
la disposizione impugnata sarebbe idonea a salvaguardare l'autonomia
della Regione Friuli-Venezia Giulia, atteso che, anche alla luce di
quanto affermato nella sentenza n. 241 del 2012, «l'attuazione del
decreto deve essere intesa non già nella ristretta accezione di
adozione di norme attuative secondarie diretta a regolamentare nel
dettaglio quanto stabilito dal decreto, bensì nel significato più
ampio di applicazione diretta delle norme in questione».
3.- Con ricorso notificato il 5 febbraio 2013 e depositato nella
cancelleria il successivo 12 febbraio (reg. ric. n. 18 del 2013), la
Provincia autonoma di Trento ha promosso questioni di legittimità
costituzionale relative a diverse disposizioni del decreto-legge n.
174 del 2012.
3.1.- Tra le norme impugnate rientrano gli artt. 1, comma 16, e
6, commi 1, 2 e 3, censurati dalla Provincia autonoma ricorrente per
violazione degli artt. 54, numero 5), da 69 a 86, 103, 104, 107, 108
e 109 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n.
670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonchè
degli artt. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo
1975, n. 473 (Norme di attuazione dello Statuto per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di finanza locale), 2 e 4 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la
potestà statale di indirizzo e coordinamento), 16 e 17 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale), 2 e 6 del decreto del Presidente della Repubblica 15
luglio 1988, n. 305 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
la regione Trentino-Alto Adige per l'istituzione delle sezioni di
controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il
personale ad esse addetto), come modificato dal decreto legislativo
14 settembre 2011, n. 166 (Norme di attuazione dello Statuto speciale
per la Regione Trentino-Alto Adige recanti modifiche ed integrazioni
al decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 305, in
materia di controllo della Corte dei conti).
Premette la Provincia autonoma ricorrente che specifiche norme
statutarie e di attuazione statutaria le attribuiscono autonomia
finanziaria (articoli da 69 a 86 del d.P.R. n. 670 del 1972, con
particolare riguardo alle modalità, previste dall'art. 79, mediante
le quali la Provincia autonoma concorre al conseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica), alla competenza legislativa
concorrente in materia di finanza locale (artt. 80 e 81), nonchè ai
rapporti tra Stato, Regione e Provincia (Titolo VII). Ne
conseguirebbe che, essendo la materia dei controlli statali sulle
amministrazioni regionali e locali riconducibile agli evocati titoli
competenziali statutari, la disciplina dei suddetti controlli non
può che rientrare nella competenza delle norme di attuazione, con
particolare riferimento agli artt. 2 e 6 del d.P.R. n. 305 del 1988,
come modificato dal d.lgs. n. 166 del 2011.
Osserva la Provincia autonoma ricorrente che le disposizioni
relative al rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti
al controllo sulla gestione finanziaria delle Regioni (art. 1, commi
da 1 a 9 e da 10 a 12) non sono direttamente riferite alle Provincie
autonome e, anche in virtù dell'apposita clausola di salvaguardia
introdotta dall'art. 11-bis del d.l. n. 174 del 2012, non sono
pertanto applicabili nella Provincia di Trento.
3.2.- È invece censurato dalla ricorrente il comma 16 dell'art.
1, in quanto, dal quadro delle norme di attuazione statutaria (artt.
2, comma 1, e 6, commi 1, 2, 3, 3-bis e 3-ter, del d.P.R. n. 305 del
1988) conseguirebbe che queste ultime consentono soltanto il
controllo statale sulla gestione in senso stretto in relazione alla
Provincia autonoma di Trento, dettando, le stesse norme, una
disciplina completa dei controlli della Corte dei conti sulle
Province autonome, che potrebbe essere integrata soltanto con
ulteriori norme di attuazione, essendo queste ultime dotate di
competenza separata e riservata rispetto alle altre fonti primarie
statali (sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 341 del 2009,
n. 51 del 2006, n. 341 del 2001, n. 237 del 1983, n. 180 del 1980).
Osserva quindi la ricorrente che il comma 16 prevedrebbe,
anzitutto, un obbligo di adeguamento ad una forma di controllo
repressivo non prevista nè dallo statuto nè dalle norme di
attuazione, introducendo la norma impugnata un controllo di
regolarità finanziaria diverso da quello di gestione in senso
stretto previsto dalle norme di attuazione, e di natura non
collaborativa, discendendone obblighi di regolarizzazione e sanzioni,
limitando, in tal modo, l'autonomia costituzionale della Regione.
In via subordinata, la norma impugnata è censurata anche in
quanto - ove pure l'adeguamento alla sopravvenuta disciplina dei
controlli fosse dovuto - non dispone che tale adeguamento avvenga con
le modalità prescritte dallo statuto speciale, vale a dire tramite
le norme di attuazione o con le modalità prescritte per le modifiche
dello statuto di autonomia.
In via ulteriormente subordinata, viene dedotta l'illegittimità
costituzionale del comma in parola in quanto esso, «se pure rinviasse
alle norme di attuazione», sarebbe «rivolto a vincolarle sia in
termini di contenuto sostanziale [...], sia in quanto pone [...] un
termine che risulterebbe illegittimo, dato che le procedure di
concertazione che portano alle norme di attuazione non possono essere
sottoposte ad un termine dal legislatore ordinario».
Conclude la ricorrente Provincia autonoma di Trento che sarebbe
da escludersi che l'ambito di intervento del legislatore statale
possa essere ricondotto ad un concetto ampio di coordinamento della
finanza pubblica, atteso che tale coordinamento in relazione alle
autonomie speciali si configura come «compito statale da attivare
nelle materie di competenza regionale attraverso i meccanismi interni
del riparto di competenza in tali materie» e non già come «un
separato ambito materiale di competenza attribuito allo Stato»,
dovendo quindi svolgersi nelle forme previste dallo statuto e dalle
norme di attuazione regolati dal principio dell'accordo, quanto ai
rapporti finanziari tra Stato e Regioni (sono richiamate le sentenze
di questa Corte n. 133 del 2010, n. 82 del 2007, n. 353 del 2004, n.
98 del 2000, n. 39 del 1984; nonchè, con specifico riferimento alle
norme di attuazione richiamate dall'art. 27, commi 1 e 3, della legge
n. 42 del 2009, le sentenze n. 193 e n. 118 del 2012).
In via subordinata, anche qualora si ritenesse che le
disposizioni dell'art. 1 del decreto-legge n. 174 del 2012 attengano
non alla «materia dei rapporti Stato-Regione e, in particolare,
[alla] materia dei controlli», ma a quella del «coordinamento della
finanza pubblica», l'art. 1, comma 16, violerebbe anzitutto il
principio ? che risulta dal Titolo IV e dall'art. 65, comma 5, dello
statuto speciale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
nonchè dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009 - secondo cui la
disciplina dei rapporti finanziari tra lo Stato e le Regioni o le
Province ad autonomia differenziata spetta allo statuto speciale,
oppure alle norme di attuazione statutaria o, comunque, all'accordo
tra lo Stato e detti enti ad autonomia differenziata.
Il comma 16 dell'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012 sarebbe infine
illegittimo perchè, anche a volere escludere che la disciplina dei
controlli introdotti dall'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012 rientri
nella competenza delle norme di attuazione statutarie ma debba,
invece, essere ricondotta alla materia «coordinamento della finanza
pubblica», non potrebbe ammettersi un vincolo della Regione ad
adeguare il proprio ordinamento alle «disposizioni» dettate dall'art.
1 del d.l. n. 174 del 2012 ma solo ai principi dallo stesso
risultanti.
3.3.- La Provincia autonoma di Trento deduce poi che l'art. 6,
commi 1, 2 e 3, del d.l. n. 174 del 2012, nel caso in cui la
locuzione del comma 3 - «sentite le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano» - non venisse interpretata come inciso volto ad
indicare il parere della Conferenza Stato-Regioni, bensì quale norma
volta ad estendere i controlli della Corte dei conti anche agli enti
locali della stessa Provincia autonoma, violerebbe gli art. 79, comma
3, dello statuto, che, tra l'altro, riserva alle Province autonome i
compiti di: stabilire gli obblighi del patto di stabilità interno;
provvedere alle funzioni di coordinamento con riferimento agli enti
locali; vigilare sul raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica da parte degli enti locali, delle aziende sanitarie e degli
organismi della Provincia. Ne conseguirebbe la violazione anche
dell'art. 6, comma 3-bis, del d.P.R. n. 305 del 1988, che riserva
alla Provincia i controlli sul raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica e i controlli successivi sulla sana gestione
relativi agli enti locali, e dell'art. 17 del d.lgs. n. 268 del 1992,
che riserva le attribuzioni dell'amministrazione dello Stato in
materia di finanza locale alla Provincia autonoma, nonchè dell'art.
4 del d.lgs. n. 266 del 1992, il quale esclude che, nella materie di
competenza della Provincia autonoma, la legge statale possa
attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo
lo statuto speciale e le relative norme di attuazione.
In via subordinata, qualora la disciplina dei controlli
introdotta dall'art. 6, comma 3, del d.l. n. 174 del 2012, venisse
riferita non già agli "enti locali", come si desume dal tenore
letterale del comma 1, bensì anche alle Province autonome, stante la
locuzione «enti territoriali» utilizzata dal legislatore, la
ricorrente deduce altresì l'illegittimità costituzionale dei commi
1 e 2 di detto articolo per violazione dei parametri da essa stessa
invocati con riguardo all'impugnazione dell'art. 1, comma 16, del
d.l. n. 174 del 2012. Infatti detti commi, introducendo un controllo
della Corte dei conti sulla Provincia autonoma di Trento ulteriore
rispetto a quanto previsto dal suo statuto speciale e dalle norme di
attuazione dello stesso, contrasterebbe con i suddetti parametri
sulla scorta degli argomenti spesi dalla stessa Provincia con
riguardo all'impugnazione dell'art. 1, comma 16, «con l'aggravante»
che detto controllo è svolto da organi ministeriali e non da un
organo imparziale quale la Corte dei conti. Sarebbe inoltre violata
«la potestà legislativa della provincia in materia di organizzazione
interna» in quanto tale competenza comprenderebbe la potestà di
regolare il bilancio provinciale e le verifiche contabili. I commi 1
e 2 dell'art. 6 del d.l. n. 174 del 2012 violerebbero, infine, l'art.
3 Cost., sotto il profilo della «irragionevolezza per
contraddittorieta'», perchè applicherebbero alle Regioni e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano delle verifiche sulla
regolarità amministrativo-contabile «ai sensi dell'art. 14, comma 1,
lettera d), della legge 31 dicembre 2009, n. 196», cioè di una
disposizione che prevede che tali verifiche vengono effettuate «ad
eccezione [che nei confronti] delle regioni e delle province autonome
di Trento e di Bolzano».
Deduce infine la ricorrente che il comma 3, sempre se
interpretato nel senso che esso riferisce i controlli indicati anche
alle Province autonome, violerebbe «lo Statuto e [il] dPR 305/1988,
che regolano in modo completo i controlli statali sulla Provincia»,
nonchè la «speciale autonomia finanziaria della Provincia, quale
configurata dall'art. 79 e dall'art. 104 dello Statuto, dal d.lgs.
268/1992, dall'art. 27 l. 42/2009 e dal principio dell'accordo che
regola i rapporti finanziari tra Stato e Regioni speciali», perchè,
introducendo un controllo della Corte dei conti sulla Provincia
autonoma di Trento ulteriore e non avente carattere meramente
collaborativo, contrasterebbe con gli invocati parametri sulla scorta
degli argomenti spesi dalla stessa Provincia con riguardo
all'impugnazione dell'art. 1, comma 16, del d.l. n. 174 del 2012.
4.- Con atto depositato nella cancelleria il 15 marzo 2013, si è
costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale promosse
dalla Provincia autonoma di Trento siano dichiarate inammissibili o
non fondate.
L'Avvocatura dello Stato deduce anzitutto l'inammissibilità
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 16,
del d.l. n. 174 del 2012, atteso che la ricorrente avrebbe dovuto
impugnare anche le altre disposizioni contenute nell'art. 1 (vale a
dire quelle a cui la Provincia autonoma è chiamata ad adeguarsi),
derivando il lamentato pregiudizio alle sue prerogative
costituzionali non già dalla sola clausola di salvaguardia (di per
sè favorevole alla Provincia autonoma), bensì dal combinato
disposto della medesima con le norme a cui essa si riferisce, ed
essendo queste ultime - secondo la ricorrente - lesive delle
competenze statutarie.
Nel merito, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri la
censura sarebbe comunque infondata, in quanto la disposizione
impugnata, nel prevedere che le Regioni a statuto speciale e le
Province autonome adeguino il proprio ordinamento alle introdotte
disposizioni, appare pienamente rispettosa delle autonomie speciali,
che, essendo parte integrante del settore pubblico allargato, non
possono essere sottratte ai controlli sulla gestione finanziaria da
parte della Corte dei conti (è richiamata la sentenza n. 267 del
2006).
4.1.- Quanto alla questione promossa in relazione all'art. 6,
commi 1, 2 e 3, del d.l. n. 174 del 2012, rileva il Presidente del
Consiglio dei ministri che gli introdotti controlli sulla
contabilità degli enti locali, effettuati anche mediante le
verifiche del Ministero dell'economia e delle finanze sulla
regolarità della gestione amministrativo-contabile, nonchè il
ricorso ai Servizi ispettivi di finanza pubblica della Ragioneria
generale dello Stato, ai fini dello svolgimento di analisi sulla
spesa pubblica degli enti locali, sarebbero riconducibili a forme di
controllo di tipo collaborativo da parte della Corte dei conti e
sfuggirebbero pertanto alle censure della Regione ricorrente
(sentenza n. 267 del 2006).
5.- Con ricorso notificato il 5 febbraio 2013 e depositato nella
cancelleria il successivo 15 febbraio (reg. ric. n. 20 del 2013), la
Regione autonoma Sardegna ha promosso questioni di legittimità
costituzionale relative a diverse disposizioni del d.l. n. 174 del
2012.
5.1.- Tra le norme impugnate rientrano: l'art. 1, commi da 1 a 9,
da 10 a 12 e 16, l'art. 3, comma 1, lettera e), l'art. 6 e l'art.
11-bis, censurati dalla Regione ricorrente per violazione degli
articoli 3, 116, 117, 118, 119 e 127 Cost., degli artt. 3, 4, 5, 6,
7, 8, 15, 16, 19, 23, 24, 26, 33, 34, 35, 37, 46, 50, 54 e 56 della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), nonchè degli articoli 1, 4, 5, 10 del decreto del
Presidente della Repubblica 16 gennaio 1978, n. 21 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna concernente il
controllo sugli atti della Regione).
5.2.- Premessa una ricostruzione del contenuto normativo
dell'art. 1, commi da 1 a 8, del d.l. n. 174 del 2012, asserisce la
Regione ricorrente che le disposizioni impugnate impingono in
profondità nell'autonomia regionale, reintroducendo il sistema dei
controlli preventivi di legittimità e attribuendo particolari
competenze sia alla Corte dei conti, sia all'amministrazione statale,
che in parte illegittimamente comprimerebbero e in parte
usurperebbero le attribuzioni costituzionali e statutarie della
Regione.
Afferma la ricorrente che le disposizioni impugnate violerebbero
anzitutto: a) gli artt. 7 e 8 dello statuto di autonomia e l'art. 119
Cost., i quali riconoscono l'autonomia finanziaria della Regione di
cui costituisce «elemento cardine» l'autonoma redazione e
approvazione del bilancio regionale, perchè istituiscono un nuovo
controllo preventivo e successivo di legittimità su detto bilancio
regionale, suscettibile di portare anche a «gravi conseguenze di
contenuto sostanzialmente sanzionatorio», che è tale da escludere
l'effettiva autonomia delle scelte di bilancio; b) l'art. 117, terzo
comma, Cost., in relazione alla competenza legislativa nella materia
«coordinamento della finanza pubblica», perchè la lesione
dell'autonomia finanziaria della Regione Sardegna indicata sub a) si
traduce anche nella compressione della potestà legislativa regionale
in materia di «coordinamento della finanza pubblica» atteso che tale
competenza è la «logica conseguenza» dell'autonomia finanziaria
regionale; c) gli artt. 3, 4 e 5 dello statuto speciale per la
Sardegna, che enumerano le competenze legislative, rispettivamente,
esclusiva, concorrente e integrativa/attuativa della Regione; d)
l'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., che, «in ragione della
clausola di cui all'art. 10 della l. cost. n. 3 del 2001»,
conferiscono alla Regione ulteriori competenze legislative in via
concorrente o residuale; e) l'art. 6 dello stesso statuto speciale,
che stabilisce che la Regione esercita le funzioni amministrative
nelle materie nelle quali ha potestà legislativa; f) l'art. 118
Cost., anch'esso «in riferimento all'art. 10 della l. cost. n. 3 del
2001», perchè la preclusione dell'«attuazione dei programmi di spesa
[per i quali è stata accertata la mancata copertura o
l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria]», prevista
come sanzione per il caso di inottemperanza agli obblighi introdotti
a carico della Regione, «si traduce nell'impossibilità di svolgere
le funzioni pubbliche attribuite alla Regione dallo Statuto e dalla
Costituzione ai sensi delle disposizioni [...] invocate».
Sarebbero altresì violati l'art. 33 dello statuto speciale, che
prevedrebbe, quale unica forma di controllo preventivo delle leggi
della Regione autonoma Sardegna, la comunicazione della legge
approvata dal Consiglio regionale al Governo della Repubblica prima
della sua promulgazione e l'art. 127 Cost., che, «in forza dell'art.
10 della l. cost. n. 3 del 2011», ha «ormai superato» detto controllo
preventivo, sicchè «anche e soprattutto tale parametro [...] è
violato», perchè, prevedendo un controllo ulteriore sulla legge
regionale di approvazione del bilancio, le norme impugnate alterano
il «regime della legge regionale» definito dalle invocate norme di
rango costituzionale il quale «non può essere modificato da una
fonte legislativa ordinaria».
In particolare, gli impugnati commi 4 e 5 dell'art. 1,
pretendendo di disciplinare il contenuto del rendiconto generale e il
relativo giudizio di parificazione da parte della sezione regionale
della Corte dei conti «sostituendosi alle norme di attuazione»,
violerebbero anche gli articoli 54 e 56 dello statuto (il primo, che
riserva alla legge costituzionale le modificazioni dello statuto e,
il secondo, che stabilisce il procedimento per l'adozione delle norme
di attuazione, le quali costituirebbero la «forma minima di
definizione del regime dei controlli sulla Regione Sardegna»), in
combinato disposto con l'art. 10 del d.P.R. n. 21 del 1978 - il quale
disciplina il giudizio di "verificazione" sul rendiconto generale
della Regione da parte della sezione regionale della Corte dei conti,
su cui si pronunciano le sezioni unite dell'organo di controllo ai
sensi dell'art. 40 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214
(Approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti) che
coinciderebbe pertanto con il giudizio di "parificazione" introdotto
dall'impugnato art. 1, comma 5, del d.l. n. 174 del 2012 (al
riguardo, è richiamata anche la pronuncia della Corte dei conti
Regione Sardegna, sezione di controllo, 2 giugno 1992, n. 89) -
nonchè l'art. 116 Cost., che prevede la particolare autonomia della
Regione Sardegna «cui è preordinato lo stesso meccanismo di adozione
delle norme di attuazione dello Statuto» e con «i parametri sopra
invocati». Ciò in quanto i controlli sul bilancio regionale
potrebbero essere disposti soltanto con norme costituzionali,
statutarie o di attuazione dello statuto. Sul punto, è richiamato
l'orientamento della Corte costituzionale, la quale ha affermato che
«le norme di attuazione degli statuti speciali possiedono un sicuro
ruolo interpretativo ed integrativo delle stesse espressioni
statutarie che delimitano le sfere di competenza delle Regioni ad
autonomia speciale e non possono essere modificate che mediante atti
adottati con il procedimento appositamente previsto negli statuti»
(sentenze n. 341 del 2001; n. 213 e n. 137 del 1998; sono richiamate
anche le sentenze n. 23 del 2011 e n. 262 del 2009, circa la
necessità di preservare la complessiva architettura istituzionale,
ispirata ai principi della divisione dei poteri e del loro
equilibrio, riferita alle guarentigie dei componenti degli organi
costituzionali, che varrebbero - secondo la ricorrente - anche quanto
alle garanzie di autonomia delle Regioni speciali).
5.3.- La Regione autonoma Sardegna deduce poi l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, commi da 1 a 8, del d.l. n. 174 del 2012,
in riferimento agli artt. 7 e 8 dello statuto speciale e all'art. 119
Cost., i quali «assicurano alla Regione autonomia finanziaria
qualificata»; all'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione alla
materia «coordinamento della finanza pubblica»; all'art. 116 Cost.;
agli artt. 54 e 56 dello statuto speciale e 10 del d.P.R. n. 21 del
1978, «che prevedono la maggiore autonomia economico-finanziaria
della Regione Sardegna (almeno) attraverso la previsione dello
speciale procedimento di attuazione statutaria»; nonchè agli artt.
3, 4, 5 e 6 dello statuto speciale della Regione autonoma Sardegna e
117 Cost., «che affidano alla Regione funzioni pubbliche», con
riguardo anche alla giurisprudenza costituzionale la quale ha
chiarito che la previsione di una forma di controllo ulteriore della
Corte dei conti non può che configurare quest'ultimo in modo
collaborativo, rimettendolo in via esclusiva al giudice contabile,
quale organo terzo ed imparziale, al servizio dello Stato-comunità,
in maniera tale da limitarlo alla segnalazione di eventuali
disfunzioni all'ente controllato, riservando così all'ente stesso
l'adozione delle misure correttive necessarie (sono richiamate le
sentenze n. 179 del 2007, resa in riferimento ad una Regione a
statuto speciale, n. 267 del 2006 e n. 29 del 1995). Le norme
impugnate introdurrebbero invece controlli preordinati al verificarsi
di conseguenze sanzionatorie e repressive, quali la trasmissione
degli atti alla Presidenza del Consiglio dei ministri e al Ministero
dell'economia e delle finanze «per le determinazioni di competenza»
prevista dal comma 8 e il blocco indifferenziato dell'attuazione dei
programmi di spesa «per i quali è stata accertata la mancata
copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità
finanziaria» previsto dal comma 7 - quest'ultimo particolarmente
lesivo per la Regione Sardegna, che finanzia senza apporti dello
Stato e solo con entrate da compartecipazioni servizi pubblici
essenziali come i trasporti e la sanità - nonchè, nel caso di cui
al comma 8, esercitati da soggetti non terzi ma appartenenti
«all'apparato burocratico-ministeriale dello Stato».
5.4.- La Regione autonoma Sardegna deduce altresì
l'illegittimità costituzionale dei commi 9, 10, 11 e 12
dell'impugnato art. 1, che disciplinano i controlli sulla gestione
economico-finanziaria dei fondi assegnati ai gruppi consiliari.
5.4.1.- Le norme impugnate violerebbero infatti gli artt. 7 e 8
dello statuto speciale e l'art. 119 Cost., che tutelano e
garantiscono l'autonomia finanziaria della Regione, della quale
l'autonomia di gestione delle risorse da parte dei gruppi consiliari
presso il Consiglio regionale è una forma particolare di
svolgimento, nonchè l'art. 15 dello statuto, che riserva alla legge
regionale, con il solo limite dell'«armonia con la Costituzione e i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica» la
determinazione della «forma di governo della Regione», rientrando -
secondo la difesa regionale - la disciplina dell'attività dei gruppi
consiliari e dei contributi loro corrisposti nella forma di governo
regionale.
5.4.2.- Ad avviso della ricorrente, il comma 10 violerebbe poi
gli artt. 15 e 35 dello statuto, i quali disciplinano il rapporto tra
il Presidente della Regione autonoma Sardegna e il Consiglio
regionale della stessa Regione, perchè, col prevedere una competenza
alla verifica dei rendiconti dei gruppi consiliari, seppure al solo
fine di raccolta e trasmissione degli atti, del Presidente della
Regione, così inserendolo tra i soggetti attivi del procedimento di
controllo dell'attività del Consiglio regionale, «ribalta» il
rapporto tra il Presidente della Regione autonoma Sardegna e il
Consiglio regionale della stessa Regione come disciplinato dagli
invocati parametri statutari.
5.4.3.- I commi 9, 10, 11 e 12 dell'impugnato art. 1 violerebbero
- oltre all'art. 15 dello statuto, che, come visto, riserva alla
legge regionale la determinazione della «forma di governo della
Regione», in quanto, dettando una disciplina dell'attività dei
gruppi consiliari e dei contributi ad essi corrisposti che concerne
la forma di governo della Regione, modifica quest'ultima, così
violando la riserva di competenza prevista in materia in capo alla
Regione autonoma Sardegna dal parametro invocato - altresi': l'art.
26 dello statuto, che riserva alla legge regionale la fissazione
dell'indennità dei consiglieri regionali, in quanto le norme
impugnate impingerebbero in questa sfera di assoluta autonomia della
Regione, dal momento che le erogazioni a favore del gruppo regionale,
così come le indennità dei singoli consiglieri, garantirebbero
l'indipendenza politica del gruppo che ne beneficia, in ossequio al
principio del libero mandato rappresentativo tutelato dagli artt. 23
e 24 dello statuto; l'art. 19 dello statuto, che riserva al Consiglio
regionale l'adozione del proprio «regolamento interno, che esso
adotta a maggioranza assoluta dei suoi componenti», essendo il
parametro in parola preordinato a garantire al Consiglio regionale la
particolare autonomia che si attaglia all'organo regionale
massimamente rappresentativo e dovendosi, perciò, demandare a detta
fonte la materia dei controlli sui gruppi consiliari.
5.4.4.- La ricorrente Regione autonoma Sardegna lamenta quindi
che i commi 9 e da 10 a 12 dell'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012
ledono i parametri statutari e costituzionali già invocati con
riguardo alle censure formulate avverso i commi da 1 a 8 dello stesso
art. 1.
Anche in relazione a tali commi osserva la ricorrente che manca
quella forma collaborativa, richiesta dalla giurisprudenza
costituzionale, del controllo esercitato dalla Corte dei conti sugli
enti autonomi, essendo invece quello introdotto preordinato al
verificarsi di conseguenze sanzionatorie e repressive.
5.4.5.- La ricorrente Regione autonoma Sardegna censura infine
anche il comma 16 dell'art. 1, in quanto l'adeguamento
dell'ordinamento regionale alle disposizioni dell'art. 1
comporterebbe a suo dire necessariamente, se non la revisione dello
statuto, quantomeno la revisione delle norme di attuazione
statutaria, vale a dire del d.P.R. n. 21 del 1978. Ne conseguirebbe,
non avendo la Regione nella sua esclusiva disponibilità la
modificazione delle norme di attuazione, la violazione, oltre che
dell'art. 54 dello statuto, dell'art. 56 dello stesso e dell'art. 116
Cost., che tutela la maggiore autonomia delle Regioni a statuto
speciale proprio attraverso il riconoscimento della particolare
posizione dello statuto speciale (e, dunque, delle relative norme di
attuazione) nel sistema delle fonti (al riguardo, è richiamata la
sentenza di questa Corte n. 198 del 2012).
Sarebbero «indirettamente» violati dal comma 16 dell'art. 1 anche
gli artt. 7, 8, 15, 19, 26, 33 e 35 dello statuto speciale e gli
artt. 117 e 119 Cost., atteso che detto comma costringe la Regione
autonoma Sardegna a subire le lesioni delle proprie attribuzioni
costituzionali e statutarie garantite da detti parametri e già messe
in luce nelle censure promosse avverso le altre disposizioni
dell'art. 1 dello stesso d.l. n. 174 del 2012 alle quali
l'ordinamento regionale deve essere adeguato.
5.5.- La ricorrente Regione autonoma Sardegna deduce poi
l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera e), del
d.l. n. 174 del 2012, che ha integralmente sostituito l'art. 148 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali) e aggiunto l'art. 148-bis,
prevedendo ulteriori poteri di controllo della Corte dei conti sulla
gestione degli enti locali, anche mediante il ricorso a verifiche del
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato sulla regolarità
della gestione amministrativo-contabile, ai sensi dell'art. 14, comma
1, lettera d), della legge n. 196 del 2009, incidendo, in tal modo,
nella materia «ordinamento degli enti locali», riservata alla
competenza legislativa esclusiva della Regione ai sensi dell'art. 3,
comma 1, lettera b), del suo statuto, che includerebbe anche la
disciplina dei controlli sugli enti locali, «compresi quelli sulla
finanza» (sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 275 del 2007
e n. 415 del 1994).
Con un secondo motivo di censura, la ricorrente asserisce che la
norma impugnata violerebbe anche l'art. 46 dello statuto, che riserva
il controllo sugli atti degli enti locali ad organi della Regione,
nei modi e nei limiti stabiliti con legge regionale, nonchè l'art. 6
dello statuto che regola l'esercizio delle funzioni amministrative
della Regione in ossequio al cosiddetto principio del parallelismo
delle funzioni in base al quale l'esercizio delle funzioni
amministrative è attribuito allo stesso soggetto istituzionale
dotato di competenza legislativa (è richiamata la sentenza di questa
Corte n. 51 del 2006).
Con un ulteriore motivo di censura, la Regione autonoma Sardegna
deduce anche la violazione degli artt. 3, comma 1, lettera b), 6 e 46
dello statuto, nonchè dell'art. 116 Cost., «anche in relazione agli
artt. 54 e 56 dello Statuto», atteso che, incidendo la disciplina dei
controlli sugli enti locali sulla competenza legislativa esclusiva
della Regione ai sensi degli evocati artt. 3, comma 1, lettera b) e
46 dello statuto, nonchè sulle attribuzioni di funzioni
amministrative ai sensi dell'evocato art. 6 dello statuto, la materia
avrebbe potuto essere legittimamente regolata soltanto mediante
revisione delle norme statutarie o delle relative norme di
attuazione.
5.6.- La ricorrente deduce altresì l'illegittimità
costituzionale dell'art. 6 del d.l. n. 174 del 2012, che attribuisce
all'amministrazione ministeriale e alla Corte dei conti ulteriori
poteri di controllo sull'attività degli enti locali, per violazione
dell'art. 3, comma 1, lettera b), dello statuto, il quale riserva
alla competenza legislativa esclusiva della Regione la materia
«ordinamento degli enti locali», comprensiva dell'ambito relativo
alla «finanza locale» (è richiamata la sentenza di questa Corte n.
275 del 2007), nonchè degli artt. 46 dello statuto (che riserva ad
organi della Regione il controllo sugli atti degli enti locali) e 6
del medesimo, in quanto la norma impugnata affida a soggetti non
riconducibili all'ordinamento regionale le funzioni amministrative
disciplinate.
Con ulteriore motivo di censura, la ricorrente deduce la
violazione degli artt. 3, comma 1, lettera b), 6 e 46, dello statuto,
in combinato disposto con l'art. 56 dello statuto, nonchè con l'art.
116 Cost. e con l'art. 1 del d.P.R. n. 21 del 1978, atteso che «il
comma 4 dell'art. 6 del d.l. n. 174 del 2012, attribuendo alla
Sezione delle autonomie della Corte dei conti la possibilità di
adottare una "delibera di orientamento" per il controllo sugli enti
locali, di fatto affida la normazione sul controllo sugli enti locali
della Regione ad un'articolazione della medesima Corte», ponendosi in
tal modo in contrasto anche con l'art. 54 dello statuto che riserva
alla legge costituzionale (o alla speciale fonte di cui al comma 5)
la revisione dello statuto stesso.
L'art. 6 violerebbe anche gli artt. 3, comma 1, lettera b), 6 e
46 dello statuto speciale per la Sardegna, «anche in relazione»
all'art. 56 dello stesso statuto e agli artt. 1, 4 e 5 del d.P.R. n.
21 del 1978, «nella misura in cui l'intera disciplina dei controlli
di cui all'art. 6 del d.l. n. 174 del 2012 è stata introdotta non
attraverso le "norme di attuazione dello Statuto", bensì da un atto
avente forza di legge adottato dallo Stato senza alcuna
partecipazione della Regione», «come già osservato a proposito
dell'art. 3, comma 1, lett. e) del d. l. n. 174 del 2012».
5.7.- La Regione autonoma Sardegna deduce infine l'illegittimità
costituzionale dell'art. 11-bis del d.l. n. 174 del 2012, atteso che
la formulazione dell'impugnata clausola di salvaguardia omette di
«direttamente limitare il raggio applicativo delle disposizioni che
[il legislatore statale] andava dettando, espressamente prevedendo
che gli ambiti di competenza delle Regioni a statuto speciale si
intendevano comunque fatti salvi dall'applicazione del d.l. n. 174
del 2012», così consentendo che tale decreto «si applichi anche in
violazione» dei parametri invocati nelle censure avanzate avverso le
altre disposizioni dello stesso. Al riguardo, è richiamata la
sentenza di questa Corte n. 241 del 2012 (punto 4.2. del Considerato
in diritto), a proposito della formulazione dell'art. 19-bis del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011,
n. 148 - secondo cui: «L'attuazione delle disposizioni del presente
decreto nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di
Trento e di Bolzano avviene nel rispetto dei loro statuti e delle
relative norme di attuazione e secondo quanto previsto dall'articolo
27 della legge 5 maggio 2009, n. 42» -, ritenuta effettivamente
idonea a garantire le autonomie speciali al contrario della più
restrittiva disposizione impugnata.
6.- Con atto depositato nella cancelleria il 15 marzo 2013, si è
costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale promosse
dalla Regione autonoma Sardegna siano dichiarate non fondate.
Osserva l'Avvocatura dello Stato che l'intervento del legislatore
statale è dichiaratamente rivolto al rafforzamento del
«coordinamento della finanza pubblica, in particolare tra i livelli
di governo statale e regionale», con particolare riguardo al
«rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea».
6.1.- In relazione agli impugnati commi 3, 4 e 7 dell'art. 1 del
d.l. n. 174 del 2012, quanto all'asserita violazione dell'art. 127
Cost., osserva il Presidente del Consiglio dei ministri che le
disposizioni impugnate, volte a salvaguardare i conti pubblici e
l'equilibrio di bilancio, non introdurrebbero un nuovo tipo di
controllo sulla legge regionale di approvazione del bilancio,
limitandosi piuttosto a prevedere una verifica di carattere tecnico
ed imparziale sui bilanci regionali, salvaguardando peraltro la
possibilità di un autonomo intervento delle amministrazioni
competenti laddove dovessero emergere irregolarità.
6.2.- Quanto alle censure rivolte alle norme relative al sistema
dei controlli, l'Avvocatura dello Stato richiama il consolidato
orientamento della giurisprudenza della Corte costituzionale secondo
cui il legislatore statale è libero di assegnare alla Corte dei
conti qualsiasi forma di controllo, purchè vi sia un fondamento
costituzionale, rilevando a tal riguardo, nel caso in esame, l'art.
100, secondo comma, Cost. - che attribuisce alla Corte dei conti il
controllo successivo sulla gestione del bilancio, riferito non solo
al bilancio dello Stato, ma a quello di tutti gli enti pubblici che
costituiscono, nel loro insieme, il bilancio della finanza pubblica
allargata (sono richiamate le sentenze n. 179 del 2007, n. 267 del
2006 e n. 29 del 1995) - nonchè gli artt. 97 Cost. (buon andamento
della pubblica amministrazione), 28 Cost. (responsabilità dei
pubblici funzionari), 81 Cost. (equilibrio di bilancio) e 119 Cost.
(coordinamento della finanza regionale con quella statale,
provinciale e comunale).
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, le norme
impugnate introdurrebbero pertanto un tipo di controllo finalizzato
ad assicurare, in vista dell'unità economica della Repubblica e del
coordinamento della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria
degli enti locali, nonchè il rispetto del patto di stabilità
interno e del vincolo in materia di indebitamento posto dall'ultimo
comma dell'art. 119 Cost. mediante un riesame di legalità e
regolarità finalizzato all'adozione di effettive misure correttive
da parte degli stessi enti interessati.
Tale controllo - sostiene il resistente - rientrerebbe nella
competenza legislativa statale di dettare principi nella materia
«armonizzazione dei bilanci e coordinamento della finanza pubblica» e
sarebbe esercitato dalla Corte dei conti in un'ottica
"collaborativa", nel senso che l'organo di controllo si limiterebbe a
segnalare all'ente controllato le eventuali disfunzioni rimettendo
all'ente stesso l'adozione delle necessarie misure correttive
(sentenza n. 179 del 2007).
6.3.- Osserva l'Avvocatura dello Stato che quanto detto varrebbe
anche in relazione alle norme che disciplinano il controllo
sull'operato dei gruppi consiliari (art. 1, commi 9 e da 10 a 12).
Ne consegue che - ad avviso del Presidente del Consiglio dei
ministri - non vi sarebbe alcun vulnus all'autonomia della forma di
governo regionale, in quanto le disposizioni in esame, lungi
dall'incidere sui meccanismi di funzionamento dei gruppi consiliari,
si limiterebbero a prevedere un controllo sulla gestione della loro
contabilità per esigenze di coordinamento della finanza pubblica.
6.4.- Quanto alla censura, mossa avverso il comma 16, con cui la
Regione autonoma Sardegna deduce che la materia in esame non potrebbe
essere disciplinata con legge ordinaria in quanto già compiutamente
regolata dalle norme di attuazione statutaria concernenti il
controllo sugli atti della Regione (d.P.R. n. 21 del 1978),
l'Avvocatura dello Stato osserva che la norma impugnata, nel
prevedere che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome
adeguino il proprio ordinamento alle disposizioni introdotte
dall'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012, appare pienamente rispettosa
delle autonomie speciali, che, essendo parte integrante del settore
pubblico allargato, non possono essere sottratte ai controlli sulla
gestione finanziaria da parte della Corte dei conti (è richiamata la
sentenza n. 267 del 2006).
6.5.- Quanto alle censure avverso il comma 2 dell'art. 1, che ha
introdotto le relazioni semestrali sulla legislazione di spesa
regionale, osserva il Presidente del Consiglio dei ministri che le
norme impugnate, ben lungi dal pregiudicare le prerogative
statutarie, hanno la funzione di arricchire il patrimonio di
conoscenza dei consigli regionali sui profili relativi alla copertura
finanziaria delle leggi e di offrire al legislatore regionale utili
elementi sulle possibili criticità della legislazione di spesa,
nell'ambito della funzione di controllo collaborativo svolta dalla
Corte dei conti.
6.6.- In relazione alla questione promossa in riferimento al
comma 5 dell'art. 1, che ha introdotto la parifica del rendiconto
generale delle Regioni, l'Avvocatura dello Stato osserva che le norme
impugnate non violerebbero l'autonomia finanziaria regionale, in
quanto orientate a garantire una coerente e compiuta definizione del
quadro normativo dei controlli esterni sulle autonomie territoriali,
colmando una asimmetria rispetto a quanto previsto per lo Stato.
6.7.- Quanto alle censure rivolte agli artt. 3, comma 1, lettera
e), e 6 del d.l. n. 174 del 2012, rileva il Presidente del Consiglio
dei ministri che gli introdotti controlli sulla contabilità degli
enti locali, effettuati anche mediante le verifiche del Ministero
dell'economia e delle finanze sulla regolarità della gestione
amministrativo-contabile, nonchè il ricorso ai Servizi ispettivi di
finanza pubblica della Ragioneria generale dello Stato, ai fini dello
svolgimento di analisi sulla spesa pubblica degli enti locali,
sarebbero riconducibili a forme di controllo di tipo collaborativo e
sfuggirebbero pertanto alle censure della Regione ricorrente.
6.8.- Quanto alla questione promossa in relazione all'art. 11-bis
del d.l. n. 174 del 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri
sostiene che la disposizione impugnata, ancorchè differisca da
quella introdotta dall'art. 19-bis del d.l. n. 138 del 2011 (in cui,
come osservato dalla ricorrente, è espressamente previsto il
rispetto degli statuti speciali), sarebbe idonea a salvaguardare
l'autonomia della Regione Sardegna, trattandosi di una differenza
puramente terminologica che non inciderebbe sul significato della
disposizione in esame e, quindi, sulla portata ed efficacia della
clausola di salvaguardia.
7. - Con memoria depositata in data 8 novembre 2013, la
ricorrente Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha svolto alcune
osservazioni in replica all'atto di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri.
7.1. - Quanto ai commi da 2 a 7 dell'art. 1 del d.l. n. 174 del
2012, deduce anzitutto la ricorrente che: il comma 3 è stato attuato
con delibera della Corte dei conti, sezione delle autonomie, 22
febbraio 2013, n. 6 (Linee guida per le relazioni dei revisori dei
conti delle regioni sui bilanci di previsione per il 2013 e sui
rendiconti per il 2012, secondo le procedure di cui all'articolo 1,
comma 166 e seguenti, legge 23 dicembre 2005, n. 266, richiamato
dall'articolo 1, comma 3, decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213),
la quale, in relazione alle Regioni a statuto speciale e alle
Province autonome, ha disposto che le stesse "Linee guida"
costituiscono «supporto operativo» anche per gli enti territoriali
dotati di autonomia particolare, «nel rispetto degli specifici regimi
di disciplina», riconoscendo, in tal modo, l'esistenza di un regime
differenziato nell'applicazione delle norme impugnate; il comma 6 è
stato attuato con delibera della Corte dei conti, sezione delle
autonomie, 11 febbraio 2013, n. 5 (Linee guida per la relazione
annuale del Presidente della regione sulla regolarità della
gestione, sull'efficacia e adeguatezza del sistema dei controlli
interni, ai sensi dell'articolo 1, comma 6, del decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
213/2012), ritenendo, quindi, che lo stesso impugnato comma 6 si
debba interpretare nel senso che le "Linee guida" non riguardano il
sistema dei controlli interni, ma la relazione annuale del Presidente
della Regione.
Quanto alla censura mossa in riferimento all'art. 127 Cost., la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia osserva che il resistente si
limiterebbe ad affermare che non sarebbe introdotto un nuovo tipo di
controllo sulla legge regionale di approvazione del bilancio, bensì
una mera «verifica di carattere tecnico ed imparziale», senza però
spiegare perchè detta verifica non dovrebbe essere considerata una
forma di controllo.
Richiamando, poi, la giurisprudenza della Corte costituzionale
che ha costantemente affermato che il legislatore statale è libero
di assegnare alla Corte dei conti qualsiasi forma di controllo,
purchè vi sia un fondamento costituzionale, in considerazione del
suo carattere collaborativo, secondo la ricorrente, l'Avvocatura
dello Stato non avrebbe replicato alle censure motivate in ragione
dell'asserito carattere coercitivo e sanzionatorio dei controlli
introdotti dalle norme impugnate.
7.2. - Quanto, invece, alle repliche dell'Avvocatura dello Stato
in relazione alle censure avverso i commi 9, 10, 11 e 12 dell'art. 1
del d.l. n. 174 del 2012, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
ribadisce che il controllo introdotto sui gruppi consiliari con le
norme impugnate non può ricondursi ai controlli di natura
collaborativa.
7.3. - Quanto alle repliche alle censure avverso il comma 16
dell'art. 1, la Regione ribadisce quanto dedotto nel ricorso, atteso
che la clausola di salvaguardia "speciale", riferita, cioè,
all'applicazione delle disposizioni dell'art. 1 del d.l. n. 174 del
2012, non garantirebbe gli enti dotati di autonomia particolare,
consentendo al legislatore statale di intervenire in ambiti di
competenza riservati invece alle "speciali" fonti di autonomia.
7.4. - In relazione alla sollevata questione di legittimità
dell'art. 3, comma 1, lettera e), del medesimo d.l. n. 174 del 2012
stante la mancanza di repliche dell'Avvocatura dello Stato circa
l'evocato contrasto delle disposizioni impugnate con il d.lgs. n. 9
del 1997, attuativo dell'art. 4, numero 1-bis) dello statuto, la
ricorrente ribadisce che potrebbe darsi un'interpretazione
adeguatrice della norma impugnata, nel senso che essa non si applichi
alle autonomie speciali, tenendo conto di quanto disposto dall'art.
1, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000 (modificato dalle norme
impugnate), secondo cui: «Le disposizioni del presente testo unico
non si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province
autonome di Trento e di Bolzano se incompatibili con le attribuzioni
previste dagli statuti e dalle relative norme di attuazione».
7.5. - In relazione alle censure avverso l'art. 6, commi 1, 2 e
3, ad avviso della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, la
sentenza della Corte costituzionale n. 219 del 2013 confermerebbe la
fondatezza della questione sollevata in via subordinata, avendo la
Corte accolto censure avverso norme analoghe, dichiarando
costituzionalmente illegittimo l'art. 5 del d.lgs. 6 settembre 2011,
n. 149 (Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni,
province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5
maggio 2009, n. 42), nel testo introdotto dall'art. 1-bis, comma 4,
del d.l. n. 174 del 2012, in quanto esso attribuiva «non al giudice
contabile, ma direttamente al Governo un potere di verifica
sull'intero spettro delle attività amministrative e finanziarie
della Regione, nel caso di squilibrio finanziario, per mezzo dei
propri servizi ispettivi».
7.6. - Quanto, infine, alla replica alla censura avverso l'art.
11-bis, relativo alla clausola di salvaguardia "generale", circa le
modalità di applicazione dell'impugnato d.l. n. 174 del 2012 alle
autonomie speciali, la ricorrente deduce che i riferimenti
dell'Avvocatura dello Stato alle modalità di attuazione delle
disposizioni impugnate - la quale dovrà avvenire nel rispetto degli
statuti speciali e delle norme di attuazione - sembrerebbero
scongiurare il paventato rischio di un'applicazione diretta del
decreto-legge. Cionondimeno, il richiamo alla sentenza di questa
Corte n. 241 del 2012 non si rivelerebbe del tutto pertinente, atteso
che la clausola di salvaguardia esaminata in quell'occasione (art.
19-bis del d.l. n. 138 del 2011) era formulata in modo diverso,
confermando, quindi, che vanno ribadite le censure avverso la norma
impugnata nella parte in cui menziona soltanto il rispetto delle
"forme" e non anche dei "limiti" posti dagli statuti e dalle norme di
attuazione, nonchè le "disposizioni" anzichè i "principi" posti dal
d.l. n. 174 del 2012.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha quindi ribadito le
conclusioni già precedentemente rassegnate, chiedendo che il ricorso
venga accolto.
8.- Con memoria depositata il 12 novembre 2013, la ricorrente
Provincia autonoma di Trento ha svolto alcune osservazioni in replica
all'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri.
8.1.- Quanto alle repliche alle censure avverso il comma 16
dell'art. 1, la Provincia autonoma ribadisce quanto dedotto nel
ricorso, atteso che la clausola di salvaguardia "speciale", riferita,
cioè, all'applicazione delle disposizioni dell'art. 1 del d.l. n.
174 del 2012, non garantirebbe gli enti dotati di autonomia
particolare, consentendo al legislatore statale di intervenire in
ambiti competenziali riservati invece alle "speciali" fonti di
autonomia.
8.2.- Replicando successivamente ai rilievi dell'Avvocatura dello
Stato sulle impugnate disposizioni dell'art. 1, afferma la Provincia
autonoma che, pur richiamando l'orientamento della Corte
costituzionale sul carattere "collaborativo" dei controlli, il
Presidente del Consiglio non avrebbe replicato alle censure motivate
in ragione dell'asserito carattere coercitivo e sanzionatorio dei
controlli introdotti dalle norme impugnate, nè a quelle motivate in
ragione della lesione della competenza separata e riservata spettante
in materia alle norme di attuazione (nonostante l'interpretazione
"svalutativa" di queste ultime che sarebbe stata avvalorata dalla
richiamata sentenza n. 219 del 2013).
8.3.- Quanto, invece, alle deduzioni dell'Avvocatura dello Stato
in relazione alle censure avverso i commi 9, 10, 11 e 12 dell'art. 1,
la Provincia autonoma di Trento afferma che il controllo introdotto
sui gruppi consiliari con le norme impugnate non può ricondursi ai
controlli di natura collaborativa.
8.4. - In relazione alle censure avverso l'art. 6, commi 1, 2 e
3, ad avviso della ricorrente la citata sentenza di questa Corte n.
219 del 2013 confermerebbe la fondatezza della questione sollevata in
via subordinata, avendo la Corte accolto censure avverso norme
analoghe, dichiarando costituzionalmente illegittimo l'art. 5 del
d.lgs. n. 149 del 2011, nel testo introdotto dall'art. 1-bis, comma
4, del d.l. n. 174 del 2012, in quanto esso attribuiva «non al
giudice contabile, ma direttamente al Governo un potere di verifica
sull'intero spettro delle attività amministrative e finanziarie
della Regione, nel caso di squilibrio finanziario, per mezzo dei
propri servizi ispettivi».
La Provincia autonoma di Trento ha infine ribadito le conclusioni
già precedentemente rassegnate, chiedendo che il ricorso venga
accolto.
9.- Con memoria depositata il 12 novembre 2013, la ricorrente
Regione autonoma Sardegna ha svolto alcune osservazioni in replica
all'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri.
9.1.- Quanto alla censura avverso l'art. 11-bis, contenente la
clausola di salvaguardia "generale", che disciplina le modalità di
applicazione dell'impugnato d.l. n. 174 del 2012 alle autonomie
speciali, la ricorrente ribadisce quanto dedotto circa l'inidoneità
della disposizione censurata a salvaguardare la competenza riservata
alle norme statutarie e di attuazione.
9.2.- In via subordinata, qualora la Corte costituzionale non
ritenesse di confermare il richiamato orientamento, la Regione
autonoma Sardegna ribadisce quanto dedotto circa l'illegittimità
costituzionale anzitutto dell'art. 1, commi da 1 a 6, dell'impugnato
d.l. n. 174 del 2012, che istituiscono nuovi controlli della Corte
dei conti sull'attività regionale, nonchè dell'art. 1, comma 16,
dello stesso decreto, che impone l'adeguamento degli ordinamenti
delle autonomie speciali entro un anno dalla data di entrata in
vigore del medesimo decreto-legge.
Replicando ai rilievi dell'Avvocatura dello Stato, osserva la
ricorrente che le norme impugnate non istituirebbero controlli di
natura collaborativa, ponendosi, in tal modo, in contrasto con il
consolidato orientamento della Corte costituzionale (sentenze n. 179
del 2007, n. 417 e n. 64 del 2005, n. 29 del 1995; sono richiamate
anche le sentenze n. 267 del 2006, n. 181 del 1999, n. 29 del 1995,
n. 961 del 1988, nonchè, quanto alla giurisprudenza della Corte che
negherebbe che la Corte dei conti possa svolgere un «generalizzato e
diffuso potere di controllo», le sentenze n. 370 e n. 128 del 2010,
n. 190 del 2008, n. 240 e n. 169 del 2007, n. 36 del 2004, n. 421 del
1998, n. 359 del 1993, n. 279 del 1992, n. 95 del 1981).
Ne consegue - secondo la ricorrente - che la fonte idonea a
coniugare le esigenze di coordinamento della finanza pubblica con
quelle dell'autonomia finanziaria sarebbe ravvisabile, in via
esclusiva, nelle norme di attuazione dello statuto di autonomia,
peraltro avendo già il d.P.R. n. 21 del 1978 disciplinato «il
controllo di legittimità sugli atti amministrativi della Regione,
esclusa ogni valutazione di merito» (art. 5) e il giudizio di
parificazione del bilancio (art. 10).
9.3.- Analoghi rilievi circa l'assoluta carenza del carattere
collaborativo dei controlli sono svolti con riguardo alle censure
rivolte nei confronti degli impugnati commi 9 e da 10 a 12 dell'art.
1, che prevedono, tra l'altro, l'automatica decadenza dei gruppi
consiliari dal diritto all'erogazione delle risorse in caso di
mancato adeguamento alle indicazioni del giudice contabile (comma
11).
In relazione alle richiamate norme impugnate, la Regione autonoma
Sardegna deduce anche la violazione degli artt. 122, quarto comma,
Cost., e 25 dello statuto di autonomia, in ragione del quale «i
consiglieri regionali non possono essere perseguiti per le opinioni
espresse e i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni». Al
riguardo, è richiamata la giurisprudenza costituzionale che avrebbe
ricondotto anche la spendita dei contributi economici destinati ai
gruppi consiliari all'ambito materiale disciplinato dalla legge 6
dicembre 1973, n. 853 (Autonomia contabile e funzionale dei consigli
regionali delle regioni a statuto ordinario), per il quale varrebbe
l'insindacabilità dei consiglieri regionali, atteso che l'utilizzo
di detti emolumenti sarebbe legato da un evidente "nesso funzionale"
con l'attività politico-istituzionale dei consiglieri stessi (sono
citate le sentenze di questa Corte n. 289 del 1997 e n. 81 del 1975).
Secondo la ricorrente, in maniera simmetrica a quanto disposto, per
le Regioni a statuto ordinario, dalla richiamata legge n. 853 del
1973 rispetto all'art. 122, quarto comma, Cost., la legge della
Regione autonoma Sardegna 7 aprile 1966, n. 2 (Provvedimenti relativi
al Consiglio Regionale della Sardegna) avrebbe fornito analoga
attuazione dell'art. 25 dello statuto, riservando in via esclusiva
all'Ufficio di Presidenza i controlli circa l'utilizzazione dei
contributi erogati ai gruppi consiliari (art. 1, comma 4).
9.4.- Quanto al comma 16 dell'art. 1, la ricorrente ribadisce le
censure rivolte alla norma che imporrebbe il necessario e unilaterale
adeguamento dell'ordinamento regionale alle disposizioni dell'art. 1
del d.l. n. 174 del 2012, nonchè il relativo termine temporale.
9.5.- Quanto, invece, alle repliche dell'Avvocatura dello Stato
in relazione alle censure avverso gli artt. 3, comma 1, lettera e), e
6 del d.l. n. 174 del 2012, la Regione autonoma Sardegna ribadisce
quanto dedotto nel ricorso, osservando che le forme dei controlli
esterni sulla finanza locale non possono essere disciplinate dallo
Stato, se non ledendo le attribuzioni statutarie.
La Regione autonoma Sardegna ha infine ribadito le conclusioni
già precedentemente rassegnate, chiedendo che il ricorso venga
accolto.

Considerato in diritto

1.- Con tre ricorsi (rispettivamente registrati ai nn. 17, 20 e
18 del 2013), le Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna e
la Provincia autonoma di Trento hanno promosso questioni di
legittimità costituzionale relative a diverse disposizioni del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in
materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonchè
ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio
2012), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 7 dicembre 2012, n. 213.
Tra le norme impugnate rientrano: l'art. 1, commi da 1 a 8
(aventi ad oggetto il rafforzamento della partecipazione della Corte
dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle Regioni), 9 e
da 10 a 12 (aventi ad oggetto i controlli sui gruppi consiliari dei
consigli regionali), e 16 (riguardante le modalità di adeguamento
degli ordinamenti delle Regioni a statuto speciale e delle Province
autonome alle disposizioni introdotte dall'art. 1); l'art. 3, comma
1, lettera e) (avente ad oggetto i controlli esterni sugli enti
locali); l'art. 6 (avente ad oggetto controlli sulla gestione
economico-finanziaria finalizzati all'applicazione della revisione
della spesa pubblica degli enti locali); l'art. 11-bis (relativo alla
clausola di salvaguardia per le Regioni a statuto speciale e le
Province autonome).
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia si duole della lesione
degli artt. 3, 24, 113, 116, 117, 118, 119, 127 e 134 della
Costituzione, degli artt. 4, numeri 1) e 1-bis), 12, 13, 16, 18, 21,
da 48 a 57, 41, 63 e 65 della legge costituzionale 31 gennaio 1963,
n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), degli
artt. 33 e 36 del decreto del Presidente della Repubblica 25 novembre
1975, n. 902 (Adeguamento ed integrazione delle norme di attuazione
dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) e degli
artt. 3, 4, 6 e 9 del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme
di attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia
Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni), nonchè per contrasto con l'art. 27 della legge 5
maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione) e con
l'art. 1, commi 154 e 155, della legge 13 dicembre 2010, n. 220
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2011).
La Provincia autonoma di Trento lamenta la violazione degli artt.
54, numero 5), da 69 a 86, 103, 104, 107, 108 e 109 del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), nonchè degli artt. 2 del
decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 473 (Norme
di attuazione dello Statuto per la regione Trentino-Alto Adige in
materia di finanza locale), 2 e 4 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento), 16 e 17 del decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale), 2
e 6 del decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n.
305 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige per l'istituzione delle sezioni di controllo
della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il personale ad
esse addetto), come modificato dal decreto legislativo 14 settembre
2011, n. 166 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la
Regione Trentino-Alto Adige recanti modifiche ed integrazioni al
decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 305, in
materia di controllo della Corte dei conti).
La Regione Sardegna lamenta la lesione degli articoli 3, 116,
117, 118, 119 e 127 Cost., degli artt. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 15, 16, 19,
23, 24, 26, 33, 34, 35, 37, 46, 50, 54 e 56 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), nonchè degli articoli 1, 4, 5, 10 del decreto del
Presidente della Repubblica 16 gennaio 1978, n. 21 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna concernente il
controllo sugli atti della Regione).
Il presente giudizio ha ad oggetto unicamente l'impugnazione
delle disposizioni del d.l. n. 174 del 2012 ora indicate, mentre la
trattazione delle questioni promosse dalle stesse ricorrenti nei
confronti di ulteriori disposizioni dello stesso d.l. n. 174 del 2012
è riservata ad altre pronunce.
Stante l'evidente connessione esistente tra i tre ricorsi, aventi
ad oggetto la stessa materia ed affidati a motivi identici, i
relativi giudizi, come sopra delimitati, vanno riuniti per essere
decisi con un'unica pronuncia.
2.- La risoluzione delle questioni come sopra individuate
presuppone che, in via preliminare, si identifichi la materia nella
quale le impugnate disposizioni si collocano. Secondo la costante
giurisprudenza costituzionale, le norme censurate sono ascrivibili
all'ambito materiale dell'«armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica» (art. 117, terzo comma, Cost.),
nel quale spetta al legislatore statale porre i principi fondamentali
di riferimento (ex plurimis, sentenze n. 60 del 2013, n. 229 del
2011, n. 179 del 2007, n. 267 del 2006 e n. 29 del 1995).
Questa Corte ha infatti più volte affermato che la disciplina
posta dal legislatore statale in materia di controlli sugli enti
territoriali ha assunto maggior rilievo a seguito dei vincoli
derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea, tra cui,
in particolare, l'obbligo imposto agli Stati membri di rispettare un
determinato equilibrio complessivo del bilancio nazionale. A tali
vincoli, si riconnette essenzialmente la normativa nazionale sul
"patto di stabilità interno", il quale coinvolge Regioni ed enti
locali nella realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica
scaturenti, appunto, dai richiamati vincoli europei, diversamente
modulati negli anni in forza di disposizioni legislative,
costantemente qualificate come «principi fondamentali del
coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117,
terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione» (sentenza n.
267 del 2006).
Ai fini della risoluzione di una parte delle questioni
prospettate dalle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna e
dalla Provincia autonoma di Trento, occorre premettere alcune
considerazioni sui rapporti tra le modalità del rispetto degli
obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea e
del patto di stabilità interno, in relazione al quale si pongono in
connessione di strumentalità alcune delle norme contenute nel
decreto-legge n. 174 del 2012.
Il rispetto dei vincoli europei discende direttamente, oltre che
dai principi di coordinamento della finanza pubblica, dall'art. 117,
primo comma, Cost. e dall'art. 2, comma 1, della legge costituzionale
20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale), che, nel comma premesso
all'art. 97 Cost., richiama il complesso delle pubbliche
amministrazioni, ad assicurare in coerenza con l'ordinamento
dell'Unione europea, l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del
debito pubblico (sentenza n. 60 del 2013). Da ciò consegue la
differenza tra i controlli di regolarità e legittimità contabile,
attribuiti alla Corte dei conti al fine di prevenire squilibri di
bilancio, e i controlli istituiti dalle autonomie speciali sulla
contabilità degli enti insistenti sul loro territorio e, più in
generale, sulla finanza pubblica di interesse regionale. Mentre
questi ultimi sono resi nell'interesse della Regione stessa e delle
Province autonome, quelli affidati alla Corte dei conti sono
strumentali al rispetto degli obblighi che lo Stato ha assunto nei
confronti dell'Unione europea in ordine alle politiche di bilancio.
In questa prospettiva, funzionale ai principi di coordinamento e di
armonizzazione dei conti pubblici, essi possono essere accompagnati
anche da misure atte a prevenire pratiche contrarie ai principi della
previa copertura e dell'equilibrio di bilancio (sentenze n. 266 e n.
60 del 2013), che ben si giustificano in ragione dei caratteri di
neutralità e indipendenza del controllo di legittimità della Corte
dei conti (sentenza n. 226 del 1976). Detti controlli si risolvono in
un esito alternativo, nel senso che devono decidere se i bilanci
preventivi e successivi degli enti territoriali siano o meno
rispettosi del patto di stabilità e del principio di equilibrio
(sentenze n. 60 del 2013 e n. 179 del 2007). Cionondimeno, essi non
impingono nella discrezionalità propria della particolare autonomia
di cui sono dotati gli enti territoriali destinatari, ma sono mirati
unicamente a garantire la sana gestione finanziaria, prevenendo o
contrastando pratiche non conformi ai richiamati principi
costituzionali.
In questo quadro, occorre anzitutto stabilire se le norme statali
impugnate esprimano principi fondamentali idonei a vincolare il
legislatore regionale e provinciale, anche se trattasi di enti ad
autonomia speciale. Al riguardo, va richiamata la costante
giurisprudenza di questa Corte, la quale ha chiarito che i principi
fondamentali fissati dalla legislazione statale in materia di
«coordinamento della finanza pubblica» - funzionali anche ad
assicurare il rispetto del parametro dell'unità economica della
Repubblica (sentenze n. 104, n. 79, n. 51, n. 28 del 2013, n. 78 del
2011) e a prevenire squilibri di bilancio (sentenza n. 60 del 2013) -
sono applicabili anche alle Regioni a statuto speciale ed alle
Province autonome (ex plurimis, sentenze n. 229 del 2011; n. 120 del
2008, n. 169 del 2007). Ciò in riferimento alla necessità di
preservare l'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche in riferimento a parametri costituzionali
(artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.):
equilibrio e vincoli oggi ancor più pregnanti - da cui consegue la
conferma dell'estensione alle autonomie speciali dei principi di
coordinamento della finanza pubblica - nel quadro delineato dall'art.
2, comma 1, della legge costituzionale n. 1 del 2012, che nel comma
premesso all'art. 97 Cost., richiama, come già osservato, il
complesso delle pubbliche amministrazioni ad assicurare, in coerenza
con l'ordinamento dell'Unione europea, l'equilibrio dei bilanci e la
sostenibilità del debito pubblico (sentenza n. 60 del 2013).
Dinanzi ad un intervento legislativo statale di coordinamento
della finanza pubblica riferito alle Regioni, e cioè nell'ambito di
una materia di tipo concorrente, è naturale che da esso derivi una,
per quanto parziale, compressione degli spazi entro cui possano
esercitarsi le competenze legislative ed amministrative di Regioni e
Province autonome, nonchè della stessa autonomia di spesa loro
spettante (fra le molte, sentenze n. 159 del 2008, n. 169 e n. 162
del 2007, n. 353 e n. 36 del 2004).
In base alla richiamata giurisprudenza di questa Corte, vanno
preliminarmente accolti i rilievi dell'Avvocatura generale dello
Stato circa la qualificazione delle disposizioni impugnate quali
norme di «coordinamento della finanza pubblica, in particolare tra i
livelli di governo statale e regionale», specie con riguardo al
«rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea».
3.- Ai fini della presente decisione, è inoltre opportuno
osservare che le censure delle ricorrenti muovono da due presupposti
fondamentali:
1) i controlli disciplinati dalle norme degli statuti speciali e
dalle relative norme di attuazione esaurirebbero la tipologia dei
controlli attribuiti alla Corte dei conti negli ordinamenti delle
autonomie speciali;
2) tutte le tipologie dei controlli sugli enti territoriali
disciplinati dal legislatore statale devono avere comunque natura
collaborativa, ancorchè quest'ultimo sia libero di assegnare alla
Corte dei conti qualsiasi altra forma di controllo, purchè tale
controllo abbia un suo fondamento costituzionale (ex plurimis,
sentenze n. 29 del 1995; nonchè n. 179 del 2007, n. 267 del 2006).
Il primo assunto da cui muovono le ricorrenti deve ritenersi
errato. Questa Corte ha infatti precisato che controlli attribuiti
alla Corte dei conti, disciplinati da norme statali analoghe a quelle
denunciate, non si sovrappongono alle funzioni e ai compiti riservati
alle autonomie speciali dalle norme statutarie e di attuazione
evocate a parametro, atteso che le prime - come del resto quelle
impugnate nell'odierno giudizio - disciplinano controlli,
dichiaratamente finalizzati ad assicurare la sana gestione
finanziaria degli enti territoriali, a prevenire squilibri di
bilancio e a garantire il rispetto del patto di stabilità interno e
del vincolo in materia di indebitamento posto dall'ultimo comma
dell'art. 119 Cost. (tra le tante, sentenze n. 60 del 2013 e n. 179
del 2007), anche in vista della tutela dell'unità economica della
Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica.
Il secondo assunto da cui muovono le ricorrenti deve ritenersi,
in linea di massima, condivisibile, con la precisazione - secondo
quanto già affermato da questa Corte, anche in espresso riferimento
a taluni dei controlli attribuiti alla Corte dei conti dalle norme
impugnate - che la natura dei controlli sugli enti locali e sulle
aziende sanitarie non produce, in sè, l'interferenza dei suddetti
controlli con il piano dei controlli riservati alle amministrazioni
degli enti dotati di autonomia speciale, atteso che «l'art. 1, commi
da 166 a 172, della legge n. 266 del 2005 e l'art. 148-bis del d.lgs.
n. 267 del 2000, introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera e), del
d.l. n. 174 del 2012, hanno istituito ulteriori tipologie di
controllo, estese alla generalità degli enti locali e degli enti del
Servizio sanitario nazionale, piuttosto ascrivibili a controlli di
natura preventiva finalizzati ad evitare danni irreparabili
all'equilibrio di bilancio, che si collocano pertanto su un piano
distinto rispetto al controllo sulla gestione amministrativa, almeno
per quel che riguarda gli esiti del controllo spettante alla Corte
dei conti sulla legittimità e la regolarità dei conti» (sentenza n.
60 del 2013). E ciò in forza del diverso interesse alla legalità
costituzionale-finanziaria e alla tutela dell'unità economica della
Repubblica perseguito dai suddetti controlli - non soltanto in
riferimento all'art. 100 Cost., ma anche agli artt. 81, 119 e 120
Cost. - rispetto a quelli spettanti alle autonomie speciali. Da
questi ultimi infatti si differenziano, quanto a parametro e
finalità perseguite, i controlli della Corte dei conti, attribuiti
ad un organo di garanzia terzo e indipendente, a fini di tutela degli
obiettivi di coordinamento della finanza pubblica (sentenza n. 29 del
1995; nonchè sentenze n. 60 del 2013; n. 179 del 2007; n. 267 del
2006).
4.- È pertanto alla stregua dei richiamati orientamenti della
giurisprudenza di questa Corte che occorre procedere allo scrutinio
di costituzionalità delle norme impugnate.
4.1.- Devono essere in primo luogo esaminate, in ordine logico,
le censure - prospettate dalle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia
e Sardegna - aventi ad oggetto l'art. 11-bis del decreto-legge n. 174
del 2012. Tale articolo, infatti, stabilendo che «Le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano
attuano le disposizioni di cui al presente decreto nelle forme
stabilite dai rispettivi statuti di autonomia e dalle relative norme
di attuazione», prevede una clausola di salvaguardia degli enti ad
autonomia speciale che disciplina, in via generale, il rapporto tra
tali enti e il d.l. in esame.
4.2.- Le ricorrenti lamentano, in particolare, che l'impugnato
art. 11-bis, omettendo di richiamare, oltre alle «forme», i limiti
che gli statuti speciali e le relative norme di attuazione pongono
all'attuazione delle disposizioni del decreto-legge da parte degli
enti ad autonomia differenziata, nonchè prevedendo che questi ultimi
attuino le «disposizioni» anzichè i principi del medesimo decreto
(Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia), o di prevedere
«espressamente [...] che gli ambiti di competenza delle Regioni a
statuto speciale si intendevano comunque fatti salvi
dall'applicazione del d.l. n. 174 del 2012» (Regione autonoma
Sardegna), disporrebbe che l'attuazione delle disposizioni del
decreto-legge deve avvenire anche nel caso in cui le stesse
contrastino con gli statuti delle Regioni ricorrenti o con le
relative norme di attuazione. Da ciò l'inidoneità dell'impugnata
clausola a salvaguardare effettivamente la particolare autonomia
delle due Regioni ricorrenti e la conseguente violazione dell'art.
116, primo comma, Cost., che detta autonomia riconosce (Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia), nonchè dei parametri costituzionali
e statutari che sarebbero lesi dall'attuazione delle disposizioni del
decreto-legge nelle due Regioni (rispettivamente, per la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, gli artt. 4, numeri 1 e 1-bis, 12,
13, 19, 41, del Titolo IV, e 65 della legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1, recante «Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia», e, per la Regione autonoma Sardegna, gli artt. 3, 4, 5, 6,
7, 8, 15, 16, 19, 33, 34, 35, 46, 50 e 54 della legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 3, recante «Statuto speciale per la Sardegna»,
gli artt. 3, 117, 118 e 119 Cost. e il principio di ragionevolezza).
4.3.- Le questioni non sono fondate.
Questa Corte ha infatti recentemente chiarito, con la sentenza n.
219 del 2013 - con la quale si è pronunciata sulla legittimità di
altre disposizioni dello stesso decreto-legge, che erano state
impugnate dalle tre odierne ricorrenti (oltre che dalla Regione
autonoma Valle d'Aosta) con i medesimi ricorsi registrati ai nn. 17,
18 e 20 del 2013 - che l'impugnato art. 11-bis stabilisce
l'inapplicabilità delle disposizioni del citato decreto-legge agli
enti ad autonomia speciale, fatta eccezione per i soli casi in cui
singole disposizioni dello stesso decreto statuiscano espressamente
in senso contrario. Tale interpretazione, col sancire la piena
idoneità dell'art. 11-bis in esame a tutelare le prerogative degli
enti ad autonomia differenziata, esclude che esso imponga alle
ricorrenti Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna di
attuare disposizioni dello stesso decreto che contrastino con i loro
rispettivi statuti speciali o con le relative norme di attuazione e
comporta l'infondatezza delle questioni proposte dalle stesse
ricorrenti sulla base dell'opposto erroneo presupposto
interpretativo.
5.- Di conseguenza, l'esame delle questioni aventi ad oggetto le
altre disposizioni del d.l. in esame impugnate va condotto
verificando, in via preliminare, se tale generale clausola di
salvaguardia operi effettivamente con riguardo a dette disposizioni -
ciò che imporrebbe il rigetto, in limine, delle questioni proposte
in quanto le norme impugnate sarebbero inapplicabili ai ricorrenti
enti ad autonomia differenziata - oppure se siano previste, rispetto
alla suddetta clausola, delle deroghe che stabiliscano espressamente
che le stesse disposizioni sono invece applicabili alle Regioni e
alle Province ad autonomia speciale. Siffatte deroghe sono, in
effetti, previste con riguardo a tutte le altre disposizioni
impugnate dalle ricorrenti.
6.- Le Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna e la
Provincia autonoma di Trento hanno impugnato, anzitutto, diversi
commi dell'art. 1 del decreto-legge in esame che - come indicato
dalla rubrica di tale articolo - ha rafforzato i controlli della
Corte dei conti sulla gestione finanziaria delle Regioni. Le
ricorrenti hanno censurato, in particolare: a) la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, i commi da 2 a 7, 9, 10, 11, 12 e 16; b) la
Regione autonoma Sardegna, i commi da 1 a 8, 9, 10, 11, 12 e 16; c)
la Provincia autonoma di Trento, il solo comma 16.
6.1.- Tale comma 16 - secondo cui: «Le regioni a statuto speciale
e le province autonome di Trento e di Bolzano adeguano il proprio
ordinamento alle disposizioni del presente articolo entro un anno
dalla data di entrata in vigore del presente decreto» - disciplina il
rapporto tra gli enti ad autonomia differenziata e le disposizioni
dell'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012 in modo specifico rispetto alla
generale clausola di salvaguardia dell'art. 11-bis dello stesso
decreto.
Tale comma, infatti, prevedendo l'obbligo delle Regioni a statuto
speciale e delle Province autonome di adeguare il proprio ordinamento
alle disposizioni dell'art. 1 in esame (entro un anno dall'entrata in
vigore dello stesso), presuppone logicamente che tali disposizioni -
contrariamente a quanto previsto in linea generale dall'art. 11-bis
dello stesso decreto-legge - si applichino agli enti ricorrenti.
Va inoltre precisato, sempre a tale proposito, che l'adeguamento
previsto nel comma 16 («adeguano») consiste nella predisposizione -
da parte, evidentemente, degli enti destinatari dell'obbligo di
adeguarsi - delle fonti legislative o regolamentari, regionali o
provinciali, che siano eventualmente necessarie per l'attuazione
delle disposizioni dell'art. 1 del decreto-legge (siano esse conformi
o no agli statuti speciali e alle relative norme di attuazione) negli
enti ad autonomia speciale.
Da quanto esposto discende che la generale clausola di
salvaguardia dell'art. 11-bis del d.l. n. 174 del 2012 non opera con
riguardo alle disposizioni dell'art. 1 dello stesso decreto.
Va infine chiarito che l'obbligo di adeguamento alle disposizioni
dell'art. 1 in esame sorge, evidentemente, solo quando l'ordinamento
dell'ente ad autonomia differenziata non debba ritenersi già
pienamente conforme ad esse, ciò che avverrebbe, precisamente, nel
caso in cui controlli, in tutto equipollenti a quelli introdotti da
detto articolo, fossero già previsti dallo statuto dell'ente o dalla
relativa normativa di attuazione. In tali casi non nascerebbe alcun
obbligo di adeguamento, atteso che i controlli si svolgerebbero già
(e potrebbero continuare a svolgersi) in applicazione delle
disposizioni previste da dette fonti di autonomia.
6.2.- Tutte e tre le ricorrenti hanno, come si è detto,
impugnato il comma 16 dell'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e la Provincia autonoma
di Trento lamentano che tale disposizione sarebbe «lesiva delle
[rispettive] prerogative costituzionali». Anzitutto perchè impone
loro di adeguare il proprio ordinamento a disposizioni statali che
non possono costituire l'oggetto di un tale obbligo, atteso che esse
istituiscono un controllo di natura vincolante - come risulta dalla
previsione degli obblighi di regolarizzazione e delle «sanzioni»
indicati ai commi 7, 11 e 12 dell'art. 1 - sulla gestione finanziaria
della Regione e della Provincia che non è previsto dai rispettivi
statuti speciali nè dalle norme di attuazione degli stessi. In via
subordinata, perchè, anche ad ammettere che i propri ordinamenti
debbano essere adeguati a disposizioni che prevedono forme di
controllo come quelle introdotte dall'art. 1 del decreto-legge in
esame, il comma 16 impugnato non dispone che detto adeguamento debba
avvenire tramite l'adozione di norme di attuazione dello statuto (o
con le procedure previste per la modificazione dello stesso), unica
fonte idonea a integrare la disciplina dei controlli della Corte dei
conti sulla gestione della Regione e della Provincia, dettata,
rispettivamente, dal decreto legislativo 15 maggio 2003, n. 125
(Norme di attuazione dello statuto speciale della regione
Friuli-Venezia Giulia recanti modifiche ed integrazioni al decreto
del Presidente della Repubblica 25 novembre 1975, n. 902, in materia
di funzioni di controllo della sezione regionale della Corte dei
conti) e dal d.P.R 15 luglio 1988, n. 305 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige per l'istituzione
delle sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e di
Bolzano e per il personale ad esse addetto). Inoltre, «se pure
rinviasse alle norme di attuazione», sarebbe «rivolto a vincolarle
sia in termini di contenuto sostanziale [...], sia in quanto pone
[...] un termine che risulterebbe illegittimo, dato che le procedure
di concertazione che portano alle norme di attuazione non possono
essere sottoposte ad un termine dal legislatore ordinario». Le stesse
ricorrenti deducono, in secondo luogo, che, anche qualora si
reputasse che le disposizioni dell'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012
attengono non alla «materia dei rapporti Stato-Regione [o
Stato-Province] e, in particolare, [alla] materia dei controlli» -
come da esse ritenuto - ma a quella del «coordinamento della finanza
pubblica», l'impugnato comma 16 violerebbe, comunque, anzitutto il
principio - che risulta, per la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, dal Titolo IV e dall'art. 65, comma 5, del suo statuto
speciale, e, per la Provincia autonoma di Trento, dal Titolo VI e
dagli artt. 79 e 104 del suo statuto speciale e dal decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale), nonchè, per entrambe, dall'art. 27 della legge 5
maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione) -
secondo cui la disciplina dei rapporti finanziari tra lo Stato e le
Regioni o le Province ad autonomia differenziata spetta allo statuto
speciale, oppure alle norme di attuazione statutaria o, comunque,
all'accordo tra lo Stato e detti enti ad autonomia differenziata.
Violerebbe, inoltre, non precisati parametri perchè, anche a volere
escludere che la disciplina dei controlli introdotti dall'art. 1 del
decreto-legge in esame rientri nella competenza delle norme di
attuazione, non potrebbe ammettersi un vincolo della Regione e della
Provincia ad adeguare il proprio ordinamento alle «disposizioni»
dettate da detto articolo ma solo ai principi dallo stesso
risultanti.
Secondo la Regione autonoma Sardegna, l'impugnato comma 16 si
pone in contrasto con gli artt. 54 e 56 dello proprio statuto
speciale: con il primo, perchè questo riserva alla legge
costituzionale le modificazioni dello statuto (o, quando si tratti
del Titolo III dello stesso, alla legge ordinaria «su proposta del
Governo o della Regione, in ogni caso sentita la Regione»), e, con il
secondo, perchè questo stabilisce un particolare procedimento per
l'adozione delle norme di attuazione dello stesso. La ricorrente
deduce anche il contrasto con l'art. 116 Cost., perchè, considerato
che il previsto adeguamento dell'ordinamento della Regione alle
disposizioni dell'art. 1 del d.l. in esame comporterebbe
necessariamente, se non la revisione dello statuto speciale per la
Regione, quantomeno la revisione delle norme di attuazione dello
stesso e, in particolare, del d.P.R. 16 gennaio 1978, n. 21 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Sardegna concernente il
controllo sugli atti della Regione), e, quindi, imporrebbe limiti e
condizioni a tale fonte di attuazione statutaria. La norma denunciata
violerebbe poi, «indirettamente», gli artt. 7, 8, 15, 19, 26, 33 e 35
dello statuto speciale per la Sardegna e gli artt. 117 e 119 Cost.,
in quanto costringerebbe la Regione a subire le lesioni delle proprie
attribuzioni costituzionali e statutarie garantite da detti parametri
messe in luce nelle censure promosse avverso le altre disposizioni
dell'art. 1 dello stesso d.l. n. 174 del 2012 alle quali
l'ordinamento regionale deve essere adeguato.
6.2.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito
l'inammissibilità delle questioni promosse dalla Provincia autonoma
di Trento nei confronti dell'art. 1, comma 16, del decreto-legge in
esame, «perchè la ricorrente avrebbe dovuto impugnare anche le altre
disposizioni contenute nell'art. 1 (ovvero quelle a cui la provincia
è chiamata ad adeguarsi) in quanto il lamentato pregiudizio alle sue
prerogative costituzionali non deriva [...] dalla sola clausola di
salvaguardia bensì dal combinato disposto della medesima con le
norme a cui essa si riferisce, [...] essendo tali disposizioni - e
non la clausola di salvaguardia che nella sua neutralità è
favorevole alla Provincia - ad invadere le competenze statutarie,
secondo la prospettazione della [stessa] ricorrente».
L'eccezione è fondata.
Infatti, una norma che, come l'impugnato comma 16 dell'art. 1 del
decreto-legge in esame, impone a un ente di adeguare il proprio
ordinamento ad altre disposizioni può essere lesiva delle
attribuzioni di quell'ente non di per sè, ma soltanto in quanto lo
siano le altre disposizioni alle quali esso si deve adeguare. Ciò
trova conferma - come osservato dalla difesa dello Stato - nello
stesso ricorso della Provincia autonoma di Trento, che, dopo avere
dichiarato, con riguardo alle disposizioni alle quali il comma 16
dell'art. 1 le impone di adeguare il proprio ordinamento, che «non ne
fa oggetto di impugnazione», motiva poi le censure nei confronti di
tale comma proprio in relazione al contenuto delle disposizioni alle
quali lo stesso le impone di adeguarsi. Ne consegue che la Provincia
autonoma di Trento non poteva limitarsi a impugnare il solo comma 16
dell'art. 1, ma avrebbe dovuto impugnarlo unitamente agli altri commi
dello stesso articolo ai quali il comma 16 le imponeva di adeguarsi.
Da ciò l'inammissibilità delle questioni promosse dalla Provincia
autonoma di Trento nei confronti dell'art. 1, comma 16, in esame.
6.2.2.- Diversamente dalla Provincia autonoma di Trento, le
Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna hanno impugnato non
solo il citato comma 16 dell'art. 1, ma anche numerose disposizioni
dello stesso articolo alle quali tale comma imponeva di adeguare i
loro ordinamenti. Da ciò l'ammissibilità delle questioni promosse
da tali Regioni autonome nei confronti del suddetto comma 16.
Anche tali Regioni autonome (come la Provincia autonoma di
Trento) hanno dedotto l'illegittimità dell'obbligo di adeguamento
imposto loro dall'impugnato comma 16 non in sè, ma in relazione al
contenuto delle disposizioni degli altri commi dell'art. 1 in esame
da esse impugnati alle quali il comma 16 le obbliga ad adeguarsi. Del
resto, come visto al punto 6.2.1., una violazione delle attribuzioni
regionali potrebbe derivare non dalla mera previsione di un obbligo
di adeguamento a determinate norme, in sè neutro, ma soltanto in
funzione del contenuto di queste. Pertanto, dette questioni vanno
scrutinate solo dopo aver esaminato quelle aventi ad oggetto gli
altri commi di tale articolo.
6.3.- Tanto chiarito, si deve passare a esaminare le questioni
promosse dalle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna nei
confronti dei commi da 2 a 7, 9, 10, 11 e 12 (Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia) e da 1 a 8, 9, 10, 11 e 12 (Regione autonoma
Sardegna) dell'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012.
6.3.1.- In via preliminare, deve essere verificata, d'ufficio,
l'ammissibilità delle questioni promosse dalla Regione autonoma
Sardegna nei confronti dei commi da 1 a 8 dell'art. 1 del
decreto-legge sotto il profilo che tali censure investono in modo
indifferenziato tutti gli otto commi suddetti - cioè disposizioni
che prevedono controlli della Corte dei conti sulla gestione
finanziaria delle Regioni, eterogenei quanto all'oggetto, al
parametro e all'esito - senza specificare i termini nei quali
ciascuno di essi avrebbe singolarmente violato i parametri invocati
(nel senso dell'inammissibilità di questioni prospettate con
riguardo a norme di contenuto eterogeneo in carenza di ogni
collegamento fra le argomentazioni svolte nel ricorso e le singole
disposizioni impugnate, ex plurimis, sentenza n. 249 del 2009).
6.3.1.1.- Con la prima di tali questioni, la Regione autonoma
Sardegna ha lamentato che i commi da 1 a 8 dell'art. 1 del citato
decreto-legge violano gli artt. 7 e 8 del proprio statuto speciale e
l'art. 119 Cost., perchè, istituendo «un nuovo controllo preventivo
e successivo di legittimità sul bilancio», suscettibile di portare a
«gravi conseguenze di contenuto sostanzialmente sanzionatorio»,
escludono l'effettiva autonomia delle scelte di bilancio, che
costituisce un «elemento cardine» dell'autonomia finanziaria
riconosciuta alla Regione dagli invocati parametri.
La questione è inammissibile. La ricorrente ha infatti
genericamente censurato i commi da 1 a 8 dell'art. 1 del d.l. in
esame senza specificare nè quali di essi abbiano istituito i
contestati controlli preventivi e successivi di legittimità sul
bilancio cui possono conseguire le lamentate «gravi conseguenze di
contenuto sostanzialmente sanzionatorio», nè come ciascuno dei tali
commi impugnati contrasti con i parametri statutari e costituzionali
invocati.
6.3.1.2.- Con la seconda di tali questioni, la Regione autonoma
Sardegna ha dedotto che la lesione dell'autonomia finanziaria
lamentata con la prima questione si traduce anche nella compressione
della competenza legislativa spettante alla Regione, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., nella materia «coordinamento della
finanza pubblica», in quanto tale competenza è la «logica
conseguenza» del riconoscimento di detta autonomia finanziaria.
Anche tale questione - con la quale la ricorrente si limita ad
affermare che il vulnus denunciato con la prima questione comporta la
violazione anche di un altro parametro costituzionale - è
inammissibile per genericità, per le stesse ragioni indicate con
riguardo all'inammissibilità della prima questione.
6.3.1.3.- Con la terza delle questioni promosse avverso i commi
da 1 a 8 dell'art. 1 del medesimo decreto-legge, la Regione autonoma
Sardegna deduce che essi violano: gli artt. 3, 4 e 5 del proprio
statuto speciale, che enumerano le competenze legislative,
rispettivamente, esclusiva, concorrente e integrativa/attuativa della
Regione; l'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., commi che, «in
ragione della clausola di cui all'art. 10 della l. cost. n. 3 del
2001», conferiscono alla Regione ulteriori competenze legislative in
via concorrente o residuale; nonchè l'art. 6 dello stesso statuto
speciale, che stabilisce che la Regione esercita le funzioni
amministrative nelle materie nelle quali ha potestà legislativa, e
l'art. 118 Cost., anch'esso «in riferimento all'art. 10 della l.
cost. n. 3 del 2001», in quanto «l'impedimento alla "attuazione dei
programmi di spesa"», previsto come sanzione per il caso di
inottemperanza agli obblighi introdotti a carico della Regione, «si
traduce nell'impossibilità di svolgere le funzioni pubbliche
attribuite alla Regione dallo Statuto e dalla Costituzione ai sensi
delle disposizioni [...] invocate».
Dalla lettura di tale censura, emerge che la stessa, pur se
dichiaratamente diretta a tutti i commi da 1 a 8 dell'art. 1 del d.l.
n. 174 del 2012, si riferisce, in realtà, al solo comma 7 di tale
articolo. A tale conclusione induce, inequivocabilmente, l'espresso
riferimento della doglianza della ricorrente all'impedimento
dell'attuazione dei programmi di spesa, preclusione che è prevista,
appunto, da detto comma 7. Così delimitata nell'oggetto, la
questione deve ritenersi ammissibile.
6.3.1.4.- Con la quarta delle questioni in considerazione, la
Regione autonoma Sardegna ha dedotto che i commi impugnati,
prevedendo un controllo ulteriore sulla legge regionale di
approvazione del bilancio, alterano il «regime della legge regionale»
definito dall'art. 33 del proprio statuto speciale - che prevede,
quale unica forma di controllo preventivo delle leggi della Regione
autonoma Sardegna, la comunicazione della legge approvata dal
Consiglio regionale al Governo della Repubblica prima della sua
promulgazione - e l'art. 127 Cost., che, «in forza dell'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001», ha «ormai superato» detto controllo
preventivo, con la conseguenza che «anche e soprattutto tale
parametro [...] è violato».
Anche per tale questione, risulta evidente, dalla lettura della
stessa, che l'impugnazione della ricorrente si riferisce non a tutti
i commi da 1 a 8 dell'art. 1 del d.l. in esame - come pure affermato
- ma, di fatto, esclusivamente ai commi 3, 4 e 7 di tale articolo,
cioè alle disposizioni che introducono il denunciato controllo sulla
legge regionale di approvazione del bilancio e ne disciplinano gli
esiti (limitatamente, peraltro, alla parte di tali disposizioni che
si riferisce al controllo sui documenti di bilancio della Regione,
non essendo le censure della ricorrente riferite ai controlli, pure
introdotti da detti commi 3, 4 e 7, sui documenti di bilancio degli
enti che compongono il Servizio sanitario nazionale). Anche la
presente questione, così circoscritta nell'oggetto, deve ritenersi
ammissibile.
6.3.1.5.- Con la quinta delle questioni promosse avverso i commi
da 1 a 8 dell'art. 1 del d.l. in esame, la Regione autonoma Sardegna
ha dedotto che le disposizioni impugnate, prevedendo forme di
controllo sulla gestione finanziaria della Regione e, in particolare,
sul bilancio regionale, ulteriori e diverse rispetto a quelle
stabilite dalle norme del proprio statuto e dalle relative norme di
attuazione, senza ricorrere alle procedure nè di modificazione dello
statuto nè di adozione delle norme di attuazione dello stesso, cioè
alle uniche fonti con le quali detti controlli potrebbero essere
disciplinati, violano gli artt. 54 e 56 del proprio statuto speciale
- il primo, che riserva alla legge costituzionale le modificazioni
dello statuto, e il secondo, che stabilisce il procedimento per
l'adozione delle norme di attuazione dello stesso - in combinato
disposto con l'art. 10 del d.P.R. n. 21 del 1978, che contiene le
norme di attuazione dello statuto sardo che disciplinano il controllo
della Corte dei conti sul bilancio regionale, nonchè con l'art. 116
Cost.
Tale censura - affermando l'impossibilità per lo Stato di
introdurre unilateralmente, senza ricorrere alle procedure di
modificazione dello statuto o di adozione delle norme di attuazione
dello stesso, un qualsiasi controllo sulla gestione finanziaria della
Regione che sia ulteriore e diverso rispetto a quelli previsti dal
proprio statuto e dalle relative norme di attuazione - è indirizzata
indifferentemente a tutte le forme di controllo introdotte dai commi
da 1 a 8 dell'art. 1 del suddetto decreto-legge. Essa va, quindi,
esaminata nel merito.
6.3.1.6.- Infine, con la sesta delle questioni all'esame, la
Regione autonoma Sardegna deduce che gli impugnati commi da 1 a 8
dell'art. 1 del decreto-legge n. 174 del 2012, stabilendo, con norme
di dettaglio, un controllo di natura non collaborativa ma
suscettibile di determinare conseguenze «sanzionatorie e repressive»
- quali la trasmissione delle relazioni delle sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti da essi previste alla Presidenza del
Consiglio dei ministri e al Ministero dell'economia e delle finanze
«per le determinazioni di competenza» e la preclusione
dell'attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata
la mancata copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità
finanziaria (per di più esercitato, nel primo dei due casi citati,
da soggetti non terzi ma appartenenti «all'apparato
burocratico-ministeriale dello Stato», e in grado, nel secondo di
tali casi, di compromettere le funzioni pubbliche affidate alla
Regione), - violerebbero: a) gli artt. 7 e 8 del proprio statuto
speciale e l'art. 119 Cost., i quali «assicurano alla Regione
un'autonomia finanziaria qualificata»; b) l'art. 117, terzo comma,
Cost., in relazione alla materia «coordinamento della finanza
pubblica», atteso che «la fonte statale va ben al di là della
fissazione dei principi fondamentali di tale coordinamento, per
abbandonarsi all'introduzione di [...] norme di dettaglio)»; c)
l'art. 116 Cost., gli artt. 54 e 56 del proprio statuto speciale e
l'art. 10 del d.P.R. n. 21 del 1978, «che prevedono la maggiore
autonomia economico-finanziaria della Regione Sardegna (almeno)
attraverso la previsione dello speciale procedimento di attuazione
statutaria»; d) gli artt. 3, 4, 5 e 6 del proprio statuto speciale e
l'art. 117 Cost., «che affidano alla Regione funzioni pubbliche che
sarebbero compromesse dal blocco dei programmi di spesa».
Quanto a tale questione, risulta evidente che l'impugnazione
della ricorrente si riferisce, nella realtà, esclusivamente ai commi
7 e 8 dell'art. 1 del d.l. in esame, cioè alle disposizioni che
prevedono le lamentate conseguenze «sanzionatorie e repressive» della
trasmissione delle relazioni delle sezioni regionali di controllo
della Corte dei conti alla Presidenza del Consiglio dei ministri e al
Ministero dell'economia e delle finanze «per le determinazioni di
competenza» (comma 8) e della preclusione dell'attuazione dei
programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata
copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria
(comma 7, ultimo periodo). Anche tale questione, così delimitata
nell'oggetto, deve ritenersi ammissibile.
6.3.2.- Venendo al merito delle questioni riguardanti le
disposizioni dell'art. 1 del decreto-legge in esame alle quali le
Regioni autonome ricorrenti debbono, a norma del comma 16 dello
stesso articolo, adeguare il proprio ordinamento, va scrutinata, in
primo luogo, la censura con la quale la Regione autonoma Sardegna ha
dedotto (come visto al punto 6.3.1.5.) che i commi da 1 a 8 dell'art.
1 del medesimo decreto-legge violano gli artt. 54 e 56 del proprio
statuto speciale, in combinato disposto con l'art. 10 del d.P.R. n.
21 del 1978 e con l'art. 116 Cost., perchè prevedono forme di
controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria della
Regione che, essendo «ulteriori e diverse» rispetto a quelle
disciplinate dallo statuto e dalle relative norme di attuazione,
potrebbero essere stabilite soltanto mediante una modificazione
statutaria o con la normativa di attuazione dello statuto, entrambe
da porre in essere secondo le procedure rispettivamente definite
dagli invocati artt. 54 e 56 della legge cost. n. 3 del 1948.
La questione non è fondata.
Con gli impugnati commi da 2 a 8 dell'art. 1 del decreto-legge in
esame (oltre che con i commi 9, 10, 11 e 12 dello stesso articolo),
il legislatore statale ha adeguato il controllo della Corte dei conti
sulla gestione finanziaria delle Regioni previsto dagli artt. 3,
comma 5, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia
di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), e 7, comma 7,
della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3), al duplice fine - indicato dal comma 1 dell'art.
1 - del rafforzamento del coordinamento della finanza pubblica e
della garanzia del rispetto dei vincoli finanziari derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea. Come si è visto al
punto 2., le previsioni di siffatti controlli esterni sulla gestione
finanziaria delle Regioni si collocano nell'ambito materiale di
legislazione concorrente della «armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica» (art. 117, terzo comma, Cost.),
nel quale spetta allo Stato dettare i principi fondamentali, e
questi, come più volte sottolineato da questa Corte, «sono [...]
opponibili» anche agli enti ad autonomia differenziata, in quanto
anche la finanza di tali enti è parte della finanza pubblica
allargata (sentenza n. 60 del 2013; nello stesso senso, sentenze n.
219 del 2013, n. 198 del 2012, n. 179 del 2007). Le attribuzioni
della Corte dei conti in tema di controllo sulla gestione finanziaria
delle amministrazioni pubbliche, del resto, trovano fondamento - come
si è rammentato al punto 3. e come indicato dallo stesso comma 1
dell'art. 1 del d.l. in esame - oltre che nell'art. 100, secondo
comma, Cost. (il cui riferimento al controllo della Corte dei conti
«sulla gestione del bilancio dello Stato» deve oggi intendersi esteso
al controllo sui bilanci di tutti gli enti che costituiscono, nel
loro insieme, la finanza pubblica allargata), nella tutela dei
principi del buon andamento dell'amministrazione (art. 97, primo
comma, Cost.), della responsabilità dei funzionari pubblici (art. 28
Cost.), del tendenziale equilibrio di bilancio (art. 81 Cost.) e del
coordinamento della finanza delle Regioni con quella dello Stato,
delle Province e dei Comuni (art. 119 Cost.), cioè di principi che
sono anch'essi riferiti a tutti gli enti che fanno parte della
finanza pubblica allargata. Ciò conferma che dette attribuzioni
della Corte dei conti debbono imporsi, in modo uniforme - nei
termini, naturalmente, che sono propri di una normativa di principio
- nell'intero territorio nazionale, senza che esse «possano
incontrare i limiti peculiari dell'autonomia speciale» (sentenza n.
219 del 2013; sul punto, si veda anche la sentenza n. 198 del 2012).
Deve quindi concludersi che lo Stato, nell'esercizio della propria
competenza a dettare i principi fondamentali nella materia
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica», ben può prevedere forme di controllo della Corte dei
conti ulteriori rispetto a quelle disciplinate dagli statuti speciali
e dalle relative norme di attuazione. Peraltro, nella specie, non si
ravvisa alcun contrasto con la normativa statutaria o di attuazione
degli statuti. Da ciò l'infondatezza della questione promossa dalla
Regione autonoma Sardegna.
6.3.3.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia impugna anche
il comma 2 dell'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012, che introduce la
relazione semestrale della sezione regionale della Corte dei conti ai
consigli regionali sulla tipologia delle coperture finanziarie
adottate nelle leggi regionali e sulle tecniche di quantificazione
degli oneri. La ricorrente lamenta la violazione dell'autonomia
finanziaria - tutelata dall'art. 116 Cost. e dal Titolo IV dello
proprio statuto - nonchè dell'art. 65 dello stesso statuto (che
stabilisce il procedimento per l'adozione delle norme di attuazione
statutarie) e delle relative norme di attuazione (in particolare,
dell'art. 33, comma 4, del d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902 -
Adeguamento ed integrazione delle norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), atteso che queste
ultime esaurirebbero la tipologia dei controlli attribuiti alla Corte
dei conti nell'ordinamento della Regione autonoma, consentendo i
suddetti controlli soltanto «a richiesta del consiglio regionale».
La questione non è fondata.
Il controllo introdotto trova fondamento costituzionale e riveste
natura collaborativa. Questa Corte ha espressamente affermato - anche
in relazione agli enti territoriali dotati di autonomia speciale -
che il legislatore è libero di assegnare alla Corte dei conti
qualsiasi altra forma di controllo con queste caratteristiche (ex
plurimis, sentenze n. 29 del 1995; nonchè n. 179 del 2007, n. 267
del 2006), stante la posizione di indipendenza e neutralità del
giudice contabile al servizio dello Stato-ordinamento, quale garante
imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico
nel suo complesso e della corretta gestione delle risorse (sentenza
n. 60 del 2013).
Alla luce della richiamata giurisprudenza della Corte, l'istituto
disciplinato dalla norma impugnata, risulta funzionale da un lato ad
ampliare il quadro degli strumenti informativi a disposizione del
Consiglio, per consentire - come osserva l'Avvocatura dello Stato -
la formulazione di meglio calibrate valutazioni politiche del massimo
organo rappresentativo della Regione, anche nella prospettiva
dell'attivazione di processi di "autocorrezione" nell'esercizio delle
funzioni legislative e amministrative (sentenza n. 29 del 1995;
nonchè sentenza n. 179 del 2007), e, dall'altro, a prevenire
squilibri di bilancio (tra le tante, sentenze n. 250 del 2013; n. 70
del 2012). La relazione semestrale ai consigli regionali sulla
tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali
e sulle tecniche di quantificazione degli oneri, ancorchè
obbligatoriamente prevista, si mantiene pertanto nell'alveo dei
controlli di natura collaborativa e di quelli comunque funzionali a
prevenire squilibri di bilancio e non può conseguentemente ritenersi
lesiva dei parametri invocati, posta la collocazione su piani
distinti, seppur concorrenti nella valutazione degli effetti
finanziari delle leggi regionali, delle funzioni intestate alla
sezione regionale della Corte dei conti rispettivamente dall'art. 33,
comma 4, del d.P.R. n. 902 del 1975, da un lato, e dall'impugnato
art. 1, comma 2, del d.l. in esame, dall'altro. Da ciò segue la non
fondatezza della questione.
6.3.4.- Le Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna
hanno impugnato i commi 3, 4 e 7 dell'art. 1 del d.l. n. 174 del
2012.
Il comma 3 introduce una verifica delle sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti sui bilanci preventivi (annuali e
pluriennali) e sui rendiconti consuntivi delle Regioni e degli enti
che compongono il Servizio sanitario nazionale. Tale controllo
consiste in un esame di detti bilanci e rendiconti - che sono
trasmessi alle competenti sezioni regionali dai presidenti delle
Regioni con una propria relazione - diretto alla «verifica del
rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità
interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di
indebitamento dall'articolo 119, sesto comma, della Costituzione,
della sostenibilità dell'indebitamento e dell'assenza di
irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli
equilibri economico-finanziari degli enti». La disposizione impugnata
fa rinvio - ai soli fini, peraltro, delle «modalità e [...]
procedure» dell'esame - ai commi 166 e seguenti dell'art. 1 della
legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006),
i quali hanno introdotto l'obbligo degli organi di revisione
economico-finanziaria degli enti locali di trasmettere alle sezioni
regionali della Corte dei conti, ai fini della tutela dell'unità
economica della Repubblica e del coordinamento della finanza
pubblica, una relazione sul bilancio di previsione e sul rendiconto
dell'esercizio di competenza.
Il comma 4 stabilisce che le sezioni regionali di controllo della
Corte dei conti, ai fini della verifica prevista dal comma 3,
accertino altresì che detti rendiconti tengano conto anche delle
partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata la
gestione di servizi pubblici per la collettività regionale e di
servizi strumentali alla Regione, nonchè dei risultati definitivi
della gestione degli enti del Servizio sanitario nazionale. Il comma
mantiene ferma la disciplina in tema di controlli sugli enti del
settore sanitario prevista dall'art. 2, comma 2-sexies, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre
1992, n. 421), dall'art. 2, comma 12, della legge 28 dicembre 1995,
n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) e
dall'art. 32 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la
stabilizzazione della finanza pubblica).
Il comma 7 disciplina l'esito dei controlli previsti dai commi 3
e 4, stabilendo che, qualora la sezione regionale competente accerti
squilibri economico-finanziari, mancata copertura di spese,
violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della
gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con
il patto di stabilità interno, dalla pronuncia di accertamento da
essa emessa discende l'«obbligo», per le amministrazioni interessate,
di adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione del deposito
di tale pronuncia, «i provvedimenti idonei a rimuovere le
irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio». Stabilisce
altresì che, qualora la Regione (rectius: l'amministrazione
interessata, potendosi trattare anche degli enti del Servizio
sanitario nazionale) non provveda alla trasmissione dei suddetti
provvedimenti o la verifica degli stessi da parte della sezione
regionale di controllo dia esito negativo, «è preclusa l'attuazione
dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata
copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità
finanziaria».
Va osservato che i controlli introdotti dagli impugnati commi 3,
4 e 7 hanno carattere successivo, essendo effettuati su documenti di
bilancio già approvati. Depongono, univocamente, in tale senso i
seguenti argomenti: la locuzione «bilanci preventivi e [...]
rendiconti consuntivi» (comma 3) deve ritenersi riferita, in assenza
di ulteriori specificazioni, a bilanci e a rendiconti approvati; la
preclusione dell'attuazione dei programmi di spesa (prevista dal
comma 7) non può che riferirsi a programmi attuabili, condizione
possibile solo in base a documenti di bilancio approvati; il
riferimento, sempre al comma 7, ai «provvedimenti» idonei a rimuovere
le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio,
presuppone, ancora una volta, l'esistenza di bilanci e rendiconti
approvati (infatti, se la norma avesse riguardato bilanci e
rendiconti in corso di approvazione, il legislatore avrebbe fatto
riferimento ad "interventi" e non a "provvedimenti correttivi" degli
stessi). Nel senso del carattere successivo dei controlli de quibus
si sono, in effetti, espresse varie sezioni regionali di controllo
della Corte dei conti (si veda, per esempio, sezione regionale di
controllo per il Lazio, deliberazione n. 243/2013/FRG del 21
ottobre-5 novembre 2013).
Secondo la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, i commi
impugnati, dettando una disciplina difforme da quella dell'art. 33
del d.P.R. n. 902 del 1975, cioè dalla normativa di attuazione dello
statuto alla quale è riservata la materia dei controlli della Corte
dei conti sulla Regione, e, in particolare, prevedendo un controllo
di natura non collaborativa ma «coercitiva» - in quanto può fare
insorgere gli «obblighi di regolarizzazione e [le] sanzioni
specifiche» previsti dal comma 7 - «che non è ammesso nè dallo
Statuto e dalle sue norme di attuazione, nè dallo stesso Titolo V
della Parte seconda della Costituzione, che ha soppresso i controlli
ad effetto giuridico preclusivo prima esistenti», viola, oltre al
suddetto art. 33 del d.P.R. n. 902 del 1975, l'art. 116 Cost.,
l'autonomia finanziaria spettante alla Regione ai sensi del Titolo IV
del suo statuto speciale e l'art. 65 dello stesso statuto che
stabilisce il procedimento per l'adozione della normativa di
attuazione statutaria.
Le due ricorrenti deducono poi che gli stessi commi, prevedendo
un controllo della Corte dei conti sulla legge regionale, con la
quale è approvato il bilancio regionale - controllo che, secondo la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, sarebbe in alcuni casi di
costituzionalità in quanto avrebbe come parametri «l'art. 81, l'art.
119, co. 6, i vincoli del patto di stabilita'» - che «si sovrappone
alle competenze della Corte costituzionale (artt. 127 e 134 Cost.)»,
oltre che a quelle della stessa Corte dei conti in materia di
parificazione del rendiconto regionale (Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia) o che «determina l'alterazione del regime
della legge regionale [...] che è definito da norme di rango
costituzionale e non può essere modificato da una fonte legislativa
ordinaria» (Regione autonoma Sardegna; si veda anche il punto
6.3.1.4.), violerebbero, secondo la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, gli artt. 127 e 134 Cost. e gli artt. 33 e 36 del d.P.R. n.
902 del 1975; secondo la Regione autonoma Sardegna, l'art. 33 del
proprio statuto speciale e l'art. 127 Cost. (la stessa Regione
autonoma Sardegna, peraltro, pur richiamando anche l'art. 33 del
proprio statuto, correttamente afferma che ad essa si applica,
piuttosto - ai sensi dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 -
l'art. 127 Cost., in quanto tale disposizione, stabilendo che il
sindacato sulla legittimità costituzionale delle leggi regionali sia
esercitato in via successiva, prevede, per tale parte, una forma di
autonomia più ampia rispetto a quella già attribuita alla Regione
da detto art. 33 dello statuto, che dispone che tale sindacato sia
esercitato, invece, in via preventiva).
Le ricorrenti censurano poi specificamente il comma 7 dell'art. 1
del citato decreto-legge.
Secondo la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, tale comma 7
viola l'«autonomia legislativa e finanziaria regionale», perchè, col
prevedere la sanzione della preclusione dell'attuazione dei programmi
di spesa approvati con legge regionale, «incide sul regime di
efficacia delle leggi regionali di settore, che è fissato da norme
costituzionali e non è disponibile da parte del legislatore
ordinario».
Ad avviso della Regione autonoma Sardegna, l'impugnato comma 7
violerebbe, come già esposto ai punti, rispettivamente, 6.3.1.3. e
6.3.1.6.: a) gli artt. 3, 4 e 5 del suo statuto speciale (i quali
enumerano le competenze legislative, rispettivamente, esclusiva,
concorrente e integrativa/attuativa della Regione), l'art. 117, terzo
e quarto comma, Cost. (che, «in ragione della clausola di cui
all'art. 10 della l. cost. n. 3 del 2001», conferisce alla Regione
ulteriori competenze legislative in via concorrente o residuale),
nonchè l'art. 6 dello stesso statuto speciale (che stabilisce che la
Regione esercita le funzioni amministrative nelle materie nelle quali
ha potestà legislativa) e l'art. 118 Cost., anch'esso «in
riferimento all'art. 10 della l. cost. n. 3 del 2001», perchè la
preclusione dell'attuazione dei programmi di spesa da esso prevista
«si traduce nell'impossibilità di svolgere le funzioni pubbliche
attribuite alla Regione» dalle invocate disposizioni statutarie e
costituzionali; b) gli artt. 7 e 8 dello statuto speciale sardo e
l'art. 119 Cost. (i quali «assicurano alla Regione autonomia
finanziaria qualificata»), l'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione alla materia «coordinamento della finanza pubblica», l'art.
116 Cost., gli artt. 54 e 56 dello statuto speciale e l'art. 10 del
d.P.R. n. 21 del 1978 («che prevedono la maggiore autonomia
economico-finanziaria della Regione Sardegna [almeno] attraverso la
previsione dello speciale procedimento di attuazione statutaria»),
gli artt. 3, 4, 5 e 6 dello statuto speciale per la Sardegna e l'art.
117 Cost. («che affidano alla Regione funzioni pubbliche che
sarebbero compromesse dal blocco dei programmi di spesa»), perchè
stabilisce, con norme di dettaglio, un controllo di natura non
collaborativa, suscettibile di conseguenze «sanzionatorie e
repressive» come la citata preclusione dell'attuazione dei programmi
di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o
l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria.
Infine, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia deduce che il
comma 7 dell'art. 1 del decreto-legge n. 174 del 2012, ove inteso nel
senso dell'assenza di strumenti di tutela giurisdizionale avverso le
pronunce della Corte dei conti di accertamento delle irregolarità e
di verifica negativa dei provvedimenti regionali diretti a rimuovere
le stesse e a ripristinare gli equilibri di bilancio, viola gli artt.
24 e 113 Cost.
6.3.4.1.- Le censure promosse nei confronti di tutti e tre i
commi 3, 4 e 7 dell'art. 1 del decreto-legge in esame devono essere
esaminate separatamente con riguardo, da un lato, ai commi 3 e 4,
dall'altro, al comma 7. Infatti, tali disposizioni, disciplinando,
rispettivamente, le parti, l'oggetto e il parametro del giudizio di
controllo (commi 3 e 4) e gli interventi che gli enti controllati
sono tenuti a porre in essere in seguito alla pronuncia di tale
giudizio nonchè le conseguenze della mancata adozione degli stessi
(comma 7), presentano contenuti precettivi tra loro autonomi,
suscettibili di essere diversamente valutati, anche sul piano della
loro legittimità costituzionale.
6.3.4.2.- Dette censure, per la parte in cui si riferiscono ai
commi 3 e 4, non sono fondate.
6.3.4.2.1.- Vanno, anzitutto, rigettate le doglianze, prospettate
dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, secondo cui i commi
impugnati avrebbero: a) invaso un ambito riservato alla normativa di
attuazione dello statuto speciale; b) previsto un controllo di
carattere «non [...] collaborativo ma coercitivo».
Infatti, quanto al primo aspetto, si è già visto, al punto
6.3.2., che lo Stato può prevedere, nell'esercizio della potestà
legislativa concorrente a esso spettante nella materia
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica» e al fine di realizzare interessi costituzionalmente
protetti, forme di controllo della Corte dei conti ulteriori rispetto
a quelle disciplinate dagli statuti speciali e dalle relative norme
di attuazione, salvo il limite che esse non contrastino, in modo
puntuale, con tale normativa statutaria o di attuazione degli
statuti. Nè tale limite è stato, nella specie, superato, atteso che
il controllo successivo sulla gestione finanziaria regionale previsto
dalle disposizioni impugnate si colloca su un piano palesemente
distinto rispetto sia al controllo sulla gestione in senso stretto
(sentenza n. 179 del 2007) sia al giudizio di parificazione del
rendiconto generale della Regione - il quale, analogamente alla
verifica del rendiconto generale dello Stato, alla cui disciplina
rinvia l'art. 33, comma 3, del d.P.R. n. 902 del 1975, ha natura di
controllo preventivo sugli atti (che si conclude con la decisione di
parificazione) e non successivo sulla gestione finanziaria - previsti
dagli invocati artt. 33 e 36 del d.P.R. n. 902 del 1975.
Sotto l'aspetto, poi, del lamentato carattere non collaborativo
del controllo previsto, è sufficiente osservare che il controllo sui
bilanci e sui rendiconti delle Regioni e degli enti del Servizio
sanitario nazionale di cui agli impugnati commi 3 e 4, considerato in
sè - cioè a prescindere da quanto previsto (esclusivamente) dal
comma 7 circa gli obblighi discendenti dalla pronuncia del giudizio
di controllo e le conseguenze del mancato rispetto degli stessi -
consiste nel mero esame di tali bilanci e rendiconti da parte delle
competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti per
la finalità indicata dal comma 3 (cioè «per la verifica del
rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità
interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di
indebitamento dall'articolo 119, sesto comma, della Costituzione,
della sostenibilità dell'indebitamento e dell'assenza di
irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli
equilibri economico-finanziari degli enti»); esame che è idoneo a
evidenziare le disfunzioni eventualmente rilevate ma che non implica,
di per sè, alcuna coercizione dell'attività dell'ente sottoposto al
controllo (sentenza n. 179 del 2007).
6.3.4.2.2.- Sono ugualmente non fondate, sempre per la parte in
cui si riferiscono ai commi 3 e 4 dell'art. 1 del medesimo
decreto-legge, le censure con le quali le ricorrenti Regioni autonome
hanno lamentato che dette disposizioni prevedono un controllo della
Corte dei conti che, là dove ha come oggetto i bilanci preventivi e
i rendiconti consuntivi delle Regioni - approvati entrambi, come
noto, con legge regionale - invaderebbe la competenza di questa Corte
quale unico organo al quale gli artt. 127 e 134 Cost. attribuiscono
il sindacato di costituzionalità delle leggi regionali (Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia) e altererebbe il sistema del
controllo della legittimità costituzionale delle stesse leggi
stabilito dall'art. 127 Cost. (Regione autonoma Sardegna). Va
osservato, in proposito, che un dubbio in ordine alla sussistenza di
tali violazioni potrebbe insorgere solo laddove il sindacato sulle
leggi regionali di approvazione dei bilanci preventivi e dei
rendiconti consuntivi delle Regioni assegnato alla Corte dei conti
dagli impugnati commi 3 e 4 fosse suscettibile di produrre effetti
giuridici impeditivi dell'efficacia di tali leggi, così come è
proprio (art. 136 Cost.) del controllo di costituzionalità delle
leggi regionali introdotto dal ricorso del Governo e affidato a
questa Corte a norma degli invocati artt. 127 e 134 Cost. Come si è
visto al punto 6.3.4.2.1., gli impugnati commi 3 e 4, in sè
considerati, prevedono un esame dei bilanci preventivi e dei
rendiconti consuntivi delle Regioni che, avendo come esito la mera
segnalazione delle disfunzioni, eventualmente rilevate dalle sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti, è invece
insuscettibile di incidere sull'efficacia delle leggi regionali con
le quali detti bilanci e rendiconti sono approvati. Tale rilievo
basta a escludere che gli impugnati commi 3 e 4 abbiano introdotto,
in quanto tali, un sindacato di legittimità delle leggi di
approvazione dei bilanci regionali idoneo ad incidere sul regime del
controllo di costituzionalità delle leggi regionali definito dagli
artt. 127 e 134 Cost. e sulle competenze di questa Corte.
6.3.4.3.- Le censure aventi a oggetto il comma 7 dell'art. 1 del
medesimo decreto-legge, vanno scrutinate separatamente per la parte
di tale comma che si riferisce al controllo dei bilanci preventivi e
dei rendiconti consuntivi, rispettivamente delle Regioni e degli enti
che compongono il Servizio sanitario nazionale. Infatti, la
circostanza che i bilanci preventivi e i rendiconti delle Regioni
siano approvati, come si è detto, a differenza di quelli degli enti
del Servizio sanitario nazionale, con legge (regionale), implica che
i controlli sugli stessi si traducano in controlli su una legge, il
che pone problemi peculiari in punto di legittimità costituzionale
degli stessi.
6.3.4.3.1.- Muovendo dalle censure aventi ad oggetto l'impugnato
comma 7, per la parte di esso che si riferisce al controllo dei
bilanci preventivi e dei rendiconti consuntivi delle Regioni, devono,
anzitutto, essere scrutinate quelle - che è utile trattare in un
unico contesto - con le quali le ricorrenti hanno dedotto la lesione:
dell'«autonomia legislativa [...] regionale» (Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia) e della competenza legislativa garantita dagli
artt. 3, 4 e 5 del proprio statuto speciale e dall'art. 117, terzo e
quarto comma, Cost. (Regione autonoma Sardegna) nonchè degli artt.
127 e 134 Cost., in quanto il comma impugnato avrebbe introdotto un
sindacato di legittimità costituzionale sulle leggi di approvazione
dei bilanci e dei rendiconti regionali che «si sovrappone» a quello
spettante a questa Corte (Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia) e
del (solo) art. 127 Cost. per avere lo stesso comma modificato il
sistema del controllo della legittimità costituzionale delle leggi
regionali previsto da tale disposizione costituzionale (Regione
autonoma Sardegna).
Tali questioni sono fondate nei termini di seguito precisati.
Il comma 7 dell'art. 1 del decreto-legge n. 174 del 2012
disciplina, come si è detto, gli interventi che gli enti controllati
e, tra questi, le Regioni, sono tenuti a porre in essere in seguito
alla pronuncia del giudizio di controllo operato dalla Corte dei
conti ai sensi dei commi 3 e 4 nonchè le conseguenze della mancata
adozione degli stessi. In particolare, in base a tale disposizione,
dalla pronuncia di accertamento adottata dalla competente sezione
regionale di controllo della Corte dei conti può conseguire
l'«obbligo di adottare [...] i provvedimenti idonei a rimuovere le
irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio», cioè,
nella specie, l'obbligo di modificare la legge di approvazione del
bilancio o del rendiconto mediante i provvedimenti, anch'essi
legislativi, necessari per la rimozione delle irregolarità e il
ripristino degli equilibri di bilancio. Dall'omissione della
trasmissione di detti provvedimenti o dalla verifica negativa della
sezione regionale di controllo della Corte dei conti in ordine agli
stessi, deriva la preclusione («è preclusa») dell'attuazione dei
programmi di spesa per i quali fosse accertata la mancata copertura o
l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria, ciò che
equivale, nella sostanza, all'attribuzione, a tali omissioni e
verifica negativa, di un vero e proprio effetto impeditivo
dell'efficacia della legge regionale in base alla quale dovevano
essere realizzati i programmi di spesa la cui attuazione è
interdetta.
La disposizione impugnata attribuisce, dunque, alle pronunce di
accertamento e di verifica delle sezioni regionali di controllo della
Corte dei conti l'effetto, da un canto, di vincolare il contenuto
della produzione legislativa delle Regioni, obbligate a modificare le
proprie leggi di bilancio, dall'altro, di inibire l'efficacia di tali
leggi in caso di inosservanza del suddetto obbligo (per la mancata
trasmissione dei provvedimenti modificativi o per la inadeguatezza
degli stessi). Tali effetti non possono essere fatti discendere da
una pronuncia della Corte dei conti, le cui funzioni di controllo non
possono essere spinte sino a vincolare il contenuto degli atti
legislativi o a privarli dei loro effetti. Le funzioni di controllo
della Corte dei conti trovano infatti un limite nella potestà
legislativa dei Consigli regionali che, in base all'assetto dei
poteri stabilito dalla Costituzione, la esercitano in piena autonomia
politica, senza che organi a essi estranei possano nè vincolarla nè
incidere sull'efficacia degli atti che ne sono espressione (salvo,
beninteso, il sindacato di costituzionalità delle leggi regionali
spettante alla Corte costituzionale). La Corte dei conti, d'altro
canto, è organo che - come, in generale, la giurisdizione e
l'amministrazione - è sottoposto alla legge (statale e regionale);
la previsione che una pronuncia delle sezioni regionali di controllo
di detta Corte possa avere l'effetto di inibire l'efficacia di una
legge si configura, perciò, come palesemente estranea al nostro
ordinamento costituzionale e lesiva della potestà legislativa
regionale.
L'impugnato comma 7 dell'art. 1 del decreto-legge n. 174 del
2012, nella parte in cui si riferisce al controllo dei bilanci
preventivi e dei rendiconti consuntivi delle Regioni, contrasta
pertanto, anzitutto, con gli invocati parametri costituzionali e
statutari che garantiscono alle Regioni la potestà legislativa nelle
materie di loro competenza.
Quanto alle censure di violazione degli artt. 127 e 134 Cost., va
rammentato che il controllo, da parte delle competenti sezioni
regionali della Corte dei conti, sulle leggi regionali con le quali
sono approvati i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi delle
Regioni è diretto - in base alla norma in esame - alla «verifica del
rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità
interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di
indebitamento dall'articolo 119, sesto comma, della Costituzione,
della sostenibilità dell'indebitamento e dell'assenza di
irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli
equilibri economico-finanziari degli enti» (art. 1, comma 3, del
decreto-legge suddetto). Tale controllo ha, dunque, come parametro,
almeno in parte, norme costituzionali; in particolare, oltre all'art.
119, sesto comma, Cost., espressamente indicato, l'art. 81 Cost., che
dei menzionati «equilibri economico-finanziari», anche delle Regioni,
costituisce la garanzia costituzionale. Il giudizio di controllo
svolto dalle competenti sezioni regionali della Corte dei conti si
configura quindi, almeno per la parte in cui si svolge alla stregua
di norme costituzionali, come un sindacato di legittimità
costituzionale delle leggi regionali di approvazione dei bilanci e
dei rendiconti, al quale l'impugnato comma 7 riconnette, come si è
ricordato, la possibile inibizione dell'efficacia di dette leggi. In
tale modo, la disposizione impugnata ha introdotto una nuova forma di
controllo di legittimità costituzionale delle leggi che
illegittimamente si aggiunge a quello effettuato dalla Corte
costituzionale, alla quale l'art. 134 Cost. affida in via esclusiva
il compito di garantire la legittimità costituzionale della
legislazione (anche regionale) attraverso pronunce idonee a
determinare la cessazione dell'efficacia giuridica delle leggi
dichiarate illegittime (sul principio dell'unicità della
giurisdizione costituzionale, «che non tollera deroghe o attenuazioni
di alcun genere», sentenza n. 31 del 1961, nonchè sentenze n. 6 del
1970, n. 21 del 1959, n. 38 del 1957, sulla giurisdizione dell'Alta
Corte per la Regione siciliana). Da ciò la lesione anche dell'art.
134 Cost., la quale determina una compromissione delle attribuzioni
costituzionali delle Regioni, atteso che il controllo di legittimità
costituzionale che la norma impugnata attribuisce alle sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti in violazione di detta
disposizione della Costituzione ha a oggetto, specificamente, le
leggi con le quali le Regioni approvano i propri bilanci e
rendiconti.
L'art. 1, comma 7, del decreto-legge in esame, deve, quindi,
essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, limitatamente alla
parte in cui si riferisce al controllo dei bilanci preventivi e dei
rendiconti consuntivi delle Regioni. Va precisato che tale
dichiarazione, essendo fondata anche sulla violazione di disposizioni
della Costituzione, ha efficacia, con riguardo all'applicazione di
detta norma, per tutte le Regioni, a statuto ordinario e a statuto
speciale, nonchè per le Province autonome di Trento e di Bolzano.
Le ulteriori questioni promosse dalle ricorrenti nei confronti di
tale disposizione, per la parte in cui si riferisce al controllo dei
bilanci preventivi e dei rendiconti consuntivi delle Regioni, sono
assorbite.
6.3.4.3.2.- Passando all'esame delle censure che hanno a oggetto
il comma 7 dell'art. 1 del medesimo decreto-legge per la parte che si
riferisce al controllo dei bilanci preventivi e dei rendiconti
consuntivi degli enti del Servizio sanitario nazionale, vanno
anzitutto esaminate quelle con le quali le ricorrenti hanno
denunciato detto comma in riferimento: a) all'art. 33 del d.P.R. n.
902 del 1975, all'art. 116 Cost., all'autonomia finanziaria
riconosciuta alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia dal Titolo
IV del suo statuto speciale e all'art 65 dello stesso statuto,
perchè, senza seguire la procedura stabilita dallo statuto speciale
per l'adozione della normativa di attuazione statutaria (art. 65),
prevede un controllo diverso da quello definito dalla vigente
normativa di attuazione (art. 33 del d.P.R. n. 902 del 1975) e di
natura non collaborativa, ma «coercitiva» (Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia); b) alle competenze legislativa e
amministrativa garantite alla Regione autonoma Sardegna,
rispettivamente, dagli artt. 3, 4 e 5 del proprio statuto speciale e
dall'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., nonchè dall'art. 6 dello
stesso statuto speciale e dall'art. 118 Cost., perchè la preclusione
dell'attuazione dei programmi di spesa da esso prevista «si traduce
nell'impossibilità di svolgere le funzioni pubbliche attribuite alla
Regione» da tali disposizioni statutarie e costituzionali (Regione
autonoma Sardegna); c) agli artt. 7 e 8 dello statuto speciale per la
Sardegna e all'art. 119 Cost. (i quali «assicurano alla Regione
autonomia finanziaria qualificata»), all'art. 117, terzo comma,
Cost., in relazione alla materia «coordinamento della finanza
pubblica», all'art. 116 Cost., agli artt. 54 e 56 dello stesso
statuto speciale sardo e all'art. 10 del d.P.R. n. 21 del 1978 («che
prevedono la maggiore autonomia economico-finanziaria della Regione
Sardegna [almeno] attraverso la previsione dello speciale
procedimento di attuazione statutaria»), agli artt. 3, 4, 5 e 6 dello
statuto speciale per la Sardegna e all'art. 117 Cost. («che affidano
alla Regione funzioni pubbliche che sarebbero compromesse dal blocco
dei programmi di spesa»), perchè stabilisce, con norme di dettaglio
(nella materia «coordinamento della finanza pubblica»), un controllo
di natura non collaborativa suscettibile di conseguenze
«sanzionatorie e repressive».
Le questioni non sono fondate.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia deduce, anzitutto, che
lo Stato non potrebbe, senza seguire la procedura stabilita dallo
statuto speciale per l'adozione della normativa di attuazione
statutaria, prevedere controlli diversi da quelli definiti dalla
vigente normativa di attuazione.
Tale doglianza non è fondata per le ragioni ampiamente esposte
ai punti 3., 6.3.2., e 6.3.4.2.1. Si è visto, infatti, in quelle
sedi, che lo Stato, nell'esercizio della propria competenza a dettare
i principi fondamentali nella materia «armonizzazione dei bilanci
pubblici e coordinamento della finanza pubblica» e, al fine di
realizzare interessi costituzionalmente protetti, ben può prevedere
forme di controllo della Corte dei conti ulteriori rispetto a quelle
disciplinate dagli statuti speciali e dalla relative norme di
attuazione, salvo che esse contrastino, in modo puntuale, con tale
normativa statutaria o di attuazione degli statuti. Tale contrasto -
in particolare, con l'art. 33 del d.P.R. n. 902 del 1975 - come visto
al punto 6.3.4.2.1. è, nella specie, insussistente.
Le ricorrenti Regioni autonome lamentano poi che, in violazione
degli invocati parametri, gli esiti del controllo operato dalle
competenti sezioni regionali della Corte dei conti previsti dal comma
7 dell'art. 1 del decreto-legge in esame avrebbero natura non
collaborativa, ma «coercitiva» (Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia) e consisterebbero in «conseguenze sanzionatorie e repressive»
(Regione autonoma Sardegna). La Regione autonoma Sardegna aggiunge
che detti esiti potrebbero comportare «l'impossibilità di svolgere
le funzioni pubbliche attribuite alla Regione».
Tali doglianze non sono fondate.
Come questa Corte ha ripetutamente affermato (sentenze n. 60 del
2013, n. 198 del 2012, n. 179 del 2007), il controllo finanziario
attribuito alla Corte dei conti e, in particolare, quello che questa
è chiamata a svolgere sui bilanci preventivi e sui rendiconti
consuntivi degli enti locali e degli enti del Servizio sanitario
nazionale, va ascritto alla categoria del sindacato di legalità e di
regolarità - da intendere come verifica della conformità delle
(complessive) gestioni di detti enti alle regole contabili e
finanziarie - e ha lo scopo, in una prospettiva non più statica
(com'era il tradizionale controllo di legalita-regolarita'), ma
dinamica, di finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro
normativo all'adozione di effettive misure correttive, funzionali a
garantire l'equilibrio del bilancio e il rispetto delle regole
contabili e finanziarie.
Per l'effettivo conseguimento di tale scopo, l'impugnato comma 7
ha stabilito - come già visto al punto 6.3.4.3.1., con riguardo alla
parte di tale comma che si riferisce agli esiti del controllo sui
bilanci delle Regioni - che l'accertamento, da parte delle sezioni
regionali della Corte dei conti, delle carenze di maggiore gravità
elencate dal comma stesso, fa sorgere l'obbligo, in capo all'ente
controllato, di adottare i provvedimenti di modificazione del
bilancio o del rendiconto necessari per la rimozione delle
irregolarità e il ripristino degli equilibri di bilancio. Lo stesso
comma 7 prevede poi - come pure si è visto al punto 6.3.4.3.1. - che
l'inosservanza di detto obbligo, per la mancata trasmissione dei
provvedimenti correttivi o per la inadeguatezza degli stessi, ha
l'effetto di precludere l'attuazione dei programmi di spesa per i
quali è stata accertata la mancata copertura o l'insussistenza della
relativa sostenibilità finanziaria. Si tratta, dunque, di effetti -
attribuiti dalla disposizione impugnata alle pronunce di accertamento
della Corte dei conti - chiaramente cogenti nei riguardi degli enti
del Servizio sanitario nazionale e, nel caso di inosservanza degli
obblighi a questi imposti, inibitori, pro parte, dell'efficacia dei
bilanci da essi approvati.
Siffatti esiti del controllo sulla legittimità e sulla
regolarità dei conti degli enti del Servizio sanitario nazionale
sono volti a evitare danni irreparabili agli equilibri di bilancio di
tali enti. Essi comportano, in tutta evidenza, una limitazione
dell'autonomia degli enti del Servizio sanitario nazionale, che,
tuttavia - come questa Corte ha già incidentalmente rilevato nella
sentenza n. 60 del 2013 - si giustifica «in forza del diverso
interesse alla legalità costituzionale-finanziaria e alla tutela
dell'unità economica della Repubblica perseguito [...] in
riferimento agli artt. 81, 119 e 120 Cost.», anche in considerazione
delle esigenze di rispetto dei vincoli posti dal diritto dell'Unione
europea. La ragionevolezza, in funzione della tutela dell'indicato
interesse alla legalità costituzionale-finanziaria e dell'unità
economica della Repubblica, degli esiti del controllo finanziario
della Corte dei conti sui bilanci degli enti del Servizio sanitario
nazionale previsti dall'impugnato comma 7 - i quali consentono di
garantire il rispetto dei menzionati interessi costituzionali anche
quando l'ente controllato non vi provveda spontaneamente - comporta
l'infondatezza delle doglianze avanzate dalle ricorrenti in ordine al
carattere «coercitivo» e «sanzionatorio e repressivo» degli stessi.
Tale conclusione, del resto, è ancor più valida a seguito
dell'imposizione a tutte le pubbliche amministrazioni, ad opera della
legge cost. n. 1 del 2012, della fondamentale regola dell'equilibrio
dei bilanci (art. 97, primo comma, Cost., nel testo modificato dalla
citata legge costituzionale), del cui rispetto la copertura e la
sostenibilità finanziaria della spesa costituiscono essenziali
presidi.
La Regione autonoma Sardegna lamenta, infine, che l'impugnato
comma 7 eccederebbe dai limiti propri di un principio fondamentale
della materia «coordinamento della finanza pubblica» in quanto
avrebbe natura di norma di dettaglio.
Neanche tale doglianza è fondata.
Questa Corte ha costantemente affermato la possibilità per il
legislatore statale di prevedere, nell'esercizio della propria
competenza legislativa a determinare i principi fondamentali della
materia «coordinamento della finanza pubblica», forme di controllo
finanziario della Corte dei conti sugli enti territoriali e sugli
enti del Servizio sanitario nazionale, le quali trovino fondamento,
come nella specie (punto 6.3.2.), negli artt. 28, 81, 97, primo
comma, 100, secondo comma, e 119 Cost. (sentenze n. 219 e n. 60 del
2013, n. 198 del 2012, n. 179 del 2007, n. 267 del 2006, n. 29 del
1995). Tale competenza legislativa dello Stato comprende anche la
determinazione degli esiti dei predetti controlli e, in particolare,
la disciplina degli effetti delle pronunce adottate dalla Corte dei
conti a conclusione del giudizio di controllo, in quanto parte
integrante del medesimo. La Corte dei conti, del resto, è un
Istituto che, ancorchè posto al servizio dello Stato-ordinamento e
non già soltanto dello Stato-apparato (sentenze n. 60 del 2013, n.
198 del 2012, n. 267 del 2006, n. 29 del 1995), appartiene pur sempre
all'ordinamento statale (sentenza n. 224 del 1999): ciò esclude che
il contenuto e gli effetti delle sue pronunce possano essere
disciplinati dal legislatore regionale. L'impugnato comma 7,
pertanto, stabilendo, come visto, gli esiti del controllo della Corte
dei conti sui bilanci preventivi e sui rendiconti consuntivi degli
enti del Servizio sanitario nazionale, costituisce un principio
fondamentale della materia «coordinamento della finanza pubblica».
6.3.4.3.3.- Sempre in ordine all'impugnazione del comma 7
dell'art. 1 del decreto-legge in esame per la parte che si riferisce
al controllo dei bilanci preventivi e dei rendiconti consuntivi degli
enti del Servizio sanitario nazionale, va, in ultimo, esaminata la
censura con la quale la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
lamenta che tale disposizione, ove intesa nel senso dell'assenza di
strumenti di tutela giurisdizionale avverso le pronunce della Corte
dei conti di accertamento delle irregolarità e di verifica negativa
dei provvedimenti regionali, violerebbe gli artt. 24 e 113 Cost.
Come visto al punto 6.3.4.3.2., il comma impugnato, allo scopo di
assicurare l'effettività dei controlli finanziari della Corte dei
conti, ha attribuito alle pronunce di accertamento delle sezioni
regionali di controllo della stessa Corte, da esso previste, effetti
non meramente collaborativi - come quelli che rimettono agli stessi
enti controllati l'adozione delle misure necessarie a rimuovere le
irregolarità o le disfunzioni segnalate - ma imperativi nei riguardi
degli enti del Servizio sanitario nazionale e, nel caso di
inosservanza degli obblighi imposti, inibitori dell'azione
amministrativa degli stessi enti. Tali pronunce delle sezioni
regionali della Corte dei conti possono, perciò, ledere le
situazioni giuridiche soggettive degli enti del Servizio sanitario
nazionale. Ne discende che - contrariamente a quanto dedotto dalla
ricorrente Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - nei confronti
delle stesse situazioni giuridiche soggettive non può essere esclusa
la garanzia della tutela dinnanzi al giudice assicurata dal
fondamentale principio dell'art. 24 Cost. (sentenza n. 470 del 1997).
Resta, perciò, in discussione, non già l'an, ma soltanto il quomodo
di tale tutela. L'identificazione di tale tutela costituisce,
tuttavia, un problema interpretativo della normativa vigente la cui
risoluzione esula, ovviamente, dall'oggetto del presente giudizio. La
questione promossa dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia è,
quindi, infondata, non comportando la disposizione impugnata alcun
vulnus al diritto di agire in giudizio, da ritenere, invece,
garantito.
6.3.5.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia impugna anche
il comma 4 dell'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012.
Secondo la ricorrente, la norma impugnata, regolando «la
struttura del rendiconto della Regione», violerebbe l'art. 4, numero
1), dello statuto speciale di autonomia - che attribuisce alla
Regione la potestà legislativa primaria nella materia «ordinamento
degli Uffici», che «comprende la contabilità regionale» - o l'art.
117, quarto comma, Cost., «se ritenuto più favorevole».
La questione non è fondata.
Come si è esposto al punto 2., le disposizioni dell'art. 1 del
d.l. in esame costituiscono norme di principio in materia di
«armonizzazione dei bilanci e coordinamento della finanza pubblica»,
opponibili anche al legislatore dotato di autonomia particolare. Ne
consegue che il legislatore statale ben può, legittimamente, dettare
norme di principio le quali prevedono che le introdotte verifiche sui
rendiconti includano anche le partecipazioni in società controllate,
alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la
collettività regionale e di servizi strumentali alla Regione,
nonchè i risultati della gestione degli enti del Servizio sanitario
nazionale, senza con ciò invadere l'ambito di competenza riservato
alla potestà legislativa primaria della Regione. Ciò risponde
anzitutto all'esigenza, può volte ribadita da questa Corte, di porre
quei principi funzionali a garantire l'armonizzazione dei bilanci e
dei conti degli enti territoriali che trovano espresso radicamento
nel titolo competenziale individuato dall'art. 117, terzo comma,
Cost., e sono pertanto opponibili anche al legislatore dotato di
autonomia particolare. Pertanto quest'ultimo non risulta, al di là
di detti principi, vincolato nelle modalità di redazione del
rendiconto stesso, nè leso in ambiti di competenza riservati alla
sua potestà legislativa primaria. Detta armonizzazione, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, risulta altresì funzionale a
garantire il raffronto tra i bilanci pubblici degli enti
territoriali, specie per prevenire squilibri di bilancio in
riferimento agli artt. 81 e 119 Cost. e garantire il rispetto degli
obiettivi di finanza pubblica cui partecipano anche le autonomie
speciali (ex plurimis, sentenze n. 60 del 2013 e n. 425 del 2004).
Non sussiste pertanto il censurato contrasto.
6.3.6.- È impugnato anche il comma 5 dell'art. 1 del citato
decreto-legge, il quale prevede che il rendiconto generale della
Regione sia parificato dalla sezione regionale di controllo della
Corte dei conti ai sensi degli artt. 39 e 41 del testo unico
approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 (Approvazione
del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti). Sono
rispettivamente invocati, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia l'art. 116 Cost., il Titolo IV dello statuto di autonomia e
l'art. 33, comma 3, del d.P.R. n. 902 del 1975, che, tra l'altro,
attribuisce alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti
le decisioni in materia di parificazione del rendiconto generale
della Regione ai sensi degli artt. 39 e 41 del citato regio decreto
n. 1214 del 1934; e, dalla Regione autonoma Sardegna, gli artt. 7 e 8
dello statuto di autonomia (che disciplinano l'autonomia finanziaria
della Regione) e l'art. 119 Cost. (anche in relazione all'art. 10 del
d.P.R. n. 21 del 1978, che disciplina il "giudizio di verificazione"
sul rendiconto generale della Regione da parte della sezione
regionale della Corte dei conti).
La questione non è fondata.
Nel caso in esame, la norma impugnata non è lesiva
dell'autonomia regionale e degli invocati parametri costituzionali e
statutari, dal momento che le Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia
e Sardegna hanno già a suo tempo introdotto discipline
sostanzialmente analoghe al giudizio di parificazione del rendiconto
generale della Regione, previsto dagli artt. 39 e 41 del richiamato
testo unico approvato con il regio decreto n. 1214 del 1934, secondo
un modulo procedimentale sostanzialmente analogo a quello introdotto
dalla norma in esame. Da ciò segue che, nei confronti delle Regioni
ricorrenti, non sussiste alcun obbligo di adeguamento, in conseguenza
del comma 16 dell'art. 1 del decreto-legge n. 174 del 2012,
all'impugnato comma 5 dello stesso articolo.
6.3.7.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia censura anche
il comma 6 dell'art. 1 del suddetto decreto-legge, il quale dispone
che «il Presidente della regione trasmette ogni dodici mesi alla
sezione regionale di controllo della Corte dei conti una relazione
sulla regolarità della gestione e sull'efficacia e sull'adeguatezza
del sistema dei controlli interni adottato sulla base delle linee
guida deliberate dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti
entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto. La relazione è, altresì, inviata
al presidente del consiglio regionale».
La ricorrente si duole della lesione dell'art. 4, numero 1), del
proprio statuto di autonomia, che attribuisce alla Regione la
potestà legislativa primaria nella materia «ordinamento degli Uffici
e degli enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico
del personale ad essi addetto», dell'art. 33, comma 1, del d.P.R. n.
902 del 1975 (che disciplina i controlli della Corte dei conti nella
Regione Friuli-Venezia Giulia), nonchè della lesione dell'«autonomia
organizzativa regionale».
Osserva la Regione ricorrente che le menzionate "Linee guida"
sembrerebbero riguardare non già la relazione annuale, ma il sistema
dei controlli interni, sicchè è possibile che il legislatore
statale sia incorso in un lapsus calami (in luogo di «adottato»
dovrebbe leggersi «adottata»); in caso contrario, ad avviso della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, la disposizione in parola,
essendo riconducibile all'ambito materiale dell'organizzazione
regionale, violerebbe l'art. 4, numero 1), del proprio statuto di
autonomia o l'art. 117, quarto comma, Cost., «se ritenuto più
favorevole» ai sensi dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
La questione non è fondata.
Come osservato dalla ricorrente nella memoria depositata l'8
novembre 2013, l'impugnato comma 6 è stato attuato con la delibera
della Corte dei conti, sezione delle autonomie, 11 febbraio 2013, n.
5, recante «Linee guida per la relazione annuale del Presidente della
regione sulla regolarità della gestione, sull'efficacia e
adeguatezza del sistema dei controlli interni, ai sensi dell'articolo
1, comma 6, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 213 del 2012». La disposizione
censurata deve, pertanto, essere interpretata nel senso che le "Linee
guida" non riguardano il sistema dei controlli interni, ma la
relazione annuale del Presidente della Regione, in conformità, del
resto, ai lavori preparatori. Ne consegue che la norma impugnata
sfugge alla censura della ricorrente.
La questione promossa, in via subordinata, in riferimento
all'art. 33, comma 1, del d.P.R. n. 902 del 1975, non è fondata.
La suddetta relazione del Presidente della Regione alla sezione
regionale di controllo della Corte dei conti sulla regolarità della
gestione e sull'efficacia e sull'adeguatezza del sistema dei
controlli interni, ben lungi dal sovrapporsi all'ambito competenziale
preservato dal parametro invocato, costituisce istituto funzionale a
garantire quel raccordo tra controlli interni ed esterni, finalizzati
a garantire il rispetto dei parametri costituzionali e di quelli
posti dal diritto dell'Unione europea (ex plurimis, sentenze n. 267
del 2006, n. 181 del 1999, n. 470 del 1997, n. 29 del 1995),
estensibili anche alle autonomie speciali (sentenze n. 60 del 2013 e
n. 179 del 2007).
6.3.8.- La Regione autonoma Sardegna censura anche il comma 8
dell'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012, il quale prevede che le
relazioni redatte dalle sezioni regionali di controllo della Corte
dei conti siano «trasmesse alla Presidenza del Consiglio dei ministri
e al Ministero dell'economia e delle finanze per le determinazioni di
competenza», lamentando la lesione degli artt. 7 e 8 del proprio
statuto di autonomia e dell'art. 119 Cost. (che assicurano «autonomia
finanziaria qualificata» alla Regione), dell'art. 117, terzo comma,
Cost. (che disciplina la potestà legislativa regionale in materia di
«coordinamento della finanza pubblica»), degli artt. 3, 4, 5 e 6
dello statuto e dell'art. 117 Cost. (che attribuiscono alla Regione
funzioni legislative e amministrative), in quanto la norma impugnata
prevedrebbe un controllo di natura non collaborativa e suscettibile
di determinare conseguenze «sanzionatorie e repressive» quali la
trasmissione delle relazioni delle sezioni regionali di controllo
della Corte dei conti alla Presidenza del Consiglio dei ministri e al
Ministero dell'economia e delle finanze «per le determinazioni di
competenza».
La questione è inammissibile.
La censura, rivolta invero al comma 8, unitamente all'impugnato
comma 7, si connota per la genericità dei motivi, non sorretti da
adeguate argomentazioni, atteso che la ricorrente Regione autonoma
Sardegna non spiega in alcun modo quali sarebbero le «determinazioni
di competenza» della Presidenza del Consiglio dei ministri e del
Ministero dell'economia e delle finanze di cui si duole e le asserite
conseguenze «sanzionatorie e repressive» che sarebbero lesive
dell'autonomia regionale.
È principio consolidato nella giurisprudenza di questa Corte che
il ricorso in via principale non solo «deve identificare esattamente
la questione nei suoi termini normativi», indicando «le norme
costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di
compatibilità o incompatibilità costituisce l'oggetto della
questione di costituzionalita'», ma deve, altresì, «contenere una
seppur sintetica argomentazione di merito a sostegno della richiesta
declaratoria di incostituzionalità della legge» (ex plurimis,
sentenze n. 40 del 2007, n. 139 del 2006; nonchè ordinanza n. 123
del 2012), ponendosi la esigenza di una adeguata motivazione a
supporto della impugnativa «in termini perfino più pregnanti nei
giudizi diretti che in quelli incidentali» (tra le tante, sentenze n.
139 del 2006 e n. 450 del 2005; nonchè ordinanza n. 123 del 2012).
Da ciò segue l'inammissibilità della questione (tra le tante,
sentenze n. 41 del 2013; n. 114 del 2011; n. 310 del 2010).
6.3.9.- Le ricorrenti Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e
Sardegna impugnano anche l'art. 1, commi 9, 10, 11 e 12, del
decreto-legge in esame, che disciplinano procedimenti di controllo
sui gruppi consiliari dei consigli regionali.
Occorre anzitutto ribadire, come detto al punto 6.3.2., che, con
i commi impugnati, il legislatore statale ha adeguato il controllo
della Corte dei conti sulla gestione finanziaria delle Regioni,
previsto dagli artt. 3, comma 5, della legge n. 20 del 1994 e 7,
comma 7, della legge n. 131 del 2003, al duplice fine - indicato dal
comma 1 dell'art. 1 del suddetto decreto-legge - del rafforzamento
del coordinamento della finanza pubblica e della garanzia del
rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall'appartenenza del
nostro Paese all'Unione europea. Da ciò segue la non fondatezza
delle censure mosse dalle ricorrenti in riferimento a tutti i
parametri costituzionali (art. 116 Cost.), statutari e delle relative
norme di attuazione evocati (artt. 54 e 56 dello statuto speciale per
la Sardegna), le quali muovono dal presupposto errato che si tratti
delle uniche fonti con le quali i controlli in parola possano essere
disciplinati.
Quanto agli altri parametri evocati dalle ricorrenti, al fine di
meglio inquadrare le questioni sottoposte all'esame della Corte,
occorre osservare che le censure mosse dalle Regioni autonome
Friuli-Venezia Giulia e Sardegna si basano sul presupposto che
sussista un loro titolo di competenza esclusivo per la disciplina dei
gruppi consiliari del consiglio regionale (e dei relativi controlli),
desumibile dagli invocati parametri relativi all'autonomia
legislativa e amministrativa della Regione (art. 117 Cost. e artt. 3,
4, 5 e 6 dello statuto speciale per la Sardegna), dall'autonomia
finanziaria della Regione (art. 119 Cost. e artt. 7 e 8 dello statuto
speciale per la Sardegna, di cui l'autonomia contabile del consiglio
regionale sarebbe diretto riflesso), dalla fonte statutaria e dalla
riserva da esso posta in favore della legge statutaria, di cui la
disciplina dettata dal regolamento consiliare in materia di gruppi
sarebbe diretto svolgimento (artt. 16, 17 e 18 dello statuto speciale
del Friuli-Venezia Giulia e art. 5 della legge statutaria n. 17 del
2007 del Friuli-Venezia Giulia; art. 15 dello statuto speciale per la
Sardegna, che riserva alla legge regionale la determinazione della
forma di governo, a cui sarebbe riconducibile l'attività dei gruppi
consiliari e la disciplina dei contributi loro corrisposti; art. 26
dello statuto speciale per la Sardegna, che riserva alla legge
regionale la fissazione dell'indennità di carica dei singoli
consiglieri, ambito a cui sarebbe riconducibile anche la materia
dell'erogazione dei contributi e dei controlli sui gruppi consiliari,
onde assicurare l'indipendenza dei consiglieri ai sensi degli artt.
23 e 24 dello statuto), dall'ambito materiale riservato alle norme di
attuazione che esaurirebbe il novero dei controlli costituzionalmente
legittimi sui gruppi consiliari (art. 33 dello statuto per la
Sardegna e art. 127 Cost.; art. 56, in combinato disposto con l'art.
7, dello statuto per la Sardegna; art. 116 Cost. e artt. 4 e 5 del
d.P.R. n. 21 del 1978).
6.3.9.1.- I presupposti da cui muovono le ricorrenti non possono
essere condivisi. Quanto ai caratteri dell'autonomia organizzativa e
contabile dei consigli regionali, questa Corte ha infatti
costantemente affermato la diversità di posizione e funzioni degli
organi del Parlamento nazionale rispetto a quelli delle altre
assemblee elettive (tra le tante, sentenze n. 306 e n. 106 del 2002).
Tale orientamento è stato espressamente sviluppato sotto molteplici
profili, inerenti alla posizione delle assemblee legislative nel
sistema costituzionale e alla loro organizzazione, nonchè al piano
dei controlli e dei giudizi attribuiti alla Corte dei conti. Al
riguardo, è stato ad esempio affermato che «non è possibile [...]
considerare estesa ai consigli regionali la deroga, rispetto alla
generale sottoposizione alla giurisdizione contabile, che si è
ritenuto operare, per ragioni storiche e di salvaguardia della piena
autonomia costituzionale degli organi supremi, nei confronti delle
Camere parlamentari, della Presidenza della Repubblica e della Corte
costituzionale» (sentenza n. 292 del 2001, con richiami anche alle
sentenze n. 110 del 1970 e n. 129 del 1981).
Ne consegue che, stando alla giurisprudenza di questa Corte, le
assemblee elettive delle Regioni si differenziano, anche sul piano
dell'autonomia organizzativa e contabile, dalle assemblee
parlamentari, atteso che i consigli regionali godono bensì, in base
a norme costituzionali, di talune prerogative analoghe a quelle
tradizionalmente riconosciute al Parlamento, ma, al di fuori di
queste espresse previsioni, non possono essere assimilati ad esso,
quanto meno ai fini della estensione di una disciplina che si
presenta essa stessa come eccezionale e derogatoria (sentenze n. 292
del 2001 e n. 81 del 1975). Anche la sentenza n. 143 del 1968,
richiamata dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, pur
affermando l'indipendenza dell'assemblea regionale, nega la suddetta
assimilazione.
Alla luce della richiamata giurisprudenza di questa Corte,
occorre ora procedere allo scrutinio delle norme impugnate,
distinguendo le censure rivolte ai singoli commi censurati (9, 10, 11
e 12 dell'art. 1).
6.3.9.2.- Il comma 9 dell'art. 1 del citato decreto-legge,
disciplina il rendiconto di esercizio annuale dei gruppi consiliari e
la relativa articolazione, prevedendo che ciascun gruppo consiliare
approvi un rendiconto di esercizio annuale, strutturato secondo le
linee-guida deliberate in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano e recepite con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 21 dicembre 2012 (Recepimento delle linee guida sul
rendiconto di esercizio annuale approvato dai gruppi consiliari dei
consigli regionali, ai sensi dell'articolo 1, comma 9, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213); ciò al fine di assicurare la
corretta rilevazione dei fatti di gestione e la regolare tenuta della
contabilità (con l'indicazione delle risorse trasferite e dei titoli
in base ai quali sono effettuati i trasferimenti).
Le questioni relative al comma 9 dell'art. 1 del citato
decreto-legge non sono fondate.
La disposizione censurata non risulta lesiva, alla luce della
richiamata giurisprudenza della Corte, dei parametri costituzionali e
statutari invocati dalle ricorrenti, posti a presidio dell'autonomia
regionale, di cui il consiglio costituisce la principale espressione
rappresentativa.
Al riguardo, occorre premettere che il rendiconto delle spese dei
gruppi consiliari costituisce parte necessaria del rendiconto
regionale, nella misura in cui le somme da tali gruppi acquisite e
quelle restituite devono essere conciliate con le risultanze del
bilancio regionale. A tal fine, il legislatore ha predisposto questa
analisi obbligatoria di tipo documentale che, pur non scendendo nel
merito dell'utilizzazione delle somme stesse, ne verifica la prova
dell'effettivo impiego, senza ledere l'autonomia politica dei gruppi
interessati al controllo. Il sindacato della Corte dei conti assume
infatti, come parametro, la conformità del rendiconto al modello
predisposto in sede di Conferenza, e deve pertanto ritenersi
documentale, non potendo addentrarsi nel merito delle scelte
discrezionali rimesse all'autonomia politica dei gruppi, nei limiti
del mandato istituzionale.
I parametri evocati dalle ricorrenti preservano un ambito
competenziale rimesso a fonti di autonomia che non risulta in alcun
modo leso dall'introdotta tipologia di controlli che sono meramente
"esterni" e di natura documentale. Da ciò segue l'infondatezza delle
questioni.
6.3.9.3.- Passando ora all'esame delle specifiche censure, la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia impugna l'art. 1, comma 9, del
d.l. n. 174 del 2012, anche in riferimento all'art. 117, sesto comma,
Cost., che, riservando allo Stato la potestà regolamentare nelle
sole materie di legislazione esclusiva, determinerebbe «il divieto di
fonti secondarie statali nella materie regionali», atteso che la
disposizione impugnata, prevedendo che la struttura del rendiconto
dei gruppi consiliari sia stabilita dalle "Linee guida", deliberate
dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e
le Province autonome di Trento e di Bolzano e recepite con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, demanderebbe a detti
organi l'esercizio di un potere «sostanzialmente normativo» anzichè
ricorrere alla legge.
La questione non è fondata.
La norma impugnata ha avuto attuazione con il citato d.P.C.m. 21
dicembre 2012. Quest'ultimo risulta, invero, privo di contenuto
normativo, limitandosi ad indicare i criteri e le regole tecniche
volte a soddisfare quelle esigenze di omogeneità nella redazione dei
rendiconti annuali di esercizio dei gruppi consiliari.
Al riguardo, questa Corte ha ripetutamente affermato che dette
esigenze di armonizzazione nella redazione dei documenti contabili
sono strumentali a consentire la corretta raffrontabilità dei conti
(tra le tante, sentenza n. 138 del 2013); ciò in quanto «la
codificazione di parametri standardizzati» è funzionale a
consolidare, sotto il profilo contabile, «le risultanze di tutti i
conti regionali in modo uniforme e trasparente così da assicurare
non solo dati finanziari complessivi e comparativi attendibili,
bensì anche strumenti conoscitivi per un efficace coordinamento
della finanza pubblica», inscindibilmente connessa alla «disciplina
delle regole di natura contabile che nell'ambito della finanza
pubblica allargata sono serventi alla funzione statale di
monitoraggio e vigilanza sul rispetto dei complessivi obiettivi» (ex
plurimis, sentenze n. 309 e n. 176 del 2012; n. 52 del 2010).
Non sussiste, pertanto, il censurato contrasto.
6.3.9.4.- Le Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna
impugnano specificamente i commi 10 e 11 dell'art. 1 del
decreto-legge sopra indicato, nella parte in cui attribuiscono
competenze al Presidente della Giunta regionale circa la trasmissione
dei rendiconti dei gruppi consiliari alla competente sezione
regionale di controllo della Corte dei conti, deducendo,
rispettivamente, la violazione dell'art. 12 dello statuto del
Friuli-Venezia Giulia, che rimette alla legge statutaria la
disciplina dei rapporti tra gli organi della Regione, e degli artt.
15 e 35 dello statuto per la Regione Sardegna - sia pure
limitatamente all'impugnato comma 10 - che disciplinano il rapporto
tra il Presidente della Regione Sardegna e il Consiglio regionale, in
quanto sarebbe "ribaltato" il rapporto intercorrente tra i due
organi.
La questione è fondata nei termini di seguito precisati.
Le norme censurate individuano nel Presidente della Giunta
l'organo della Regione titolare di determinate funzioni, violando
conseguentemente i parametri statutari evocati dalle ricorrenti.
Questa Corte ha infatti costantemente affermato che il legislatore
statale non può individuare l'organo della Regione titolare di
determinate funzioni, ancorchè, nel caso in esame, al solo fine di
raccolta e trasmissione degli atti in parola (ex plurimis, sentenze
n. 22 del 2012, punto 6. del Considerato in diritto, nonchè n. 201
del 2008 e n. 387 del 2007).
Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale:
- del comma 10, primo periodo, nella parte in cui prevede il
coinvolgimento del Presidente della Giunta nella procedura relativa
alla trasmissione dei rendiconti dei gruppi consiliari alla
competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti,
limitatamente alle parole «che lo trasmette al presidente della
Regione»;
- del comma 10, secondo periodo, nella parte in cui prevede il
coinvolgimento del Presidente della Giunta nella procedura relativa
alla trasmissione delle delibere sugli effettuati controlli della
sezione regionale della Corte dei conti ai gruppi consiliari,
limitatamente alle parole «al presidente della regione per il
successivo inoltro» (conformemente, tra le tante, sentenze n. 50 del
2013; n. 52 del 2012; n. 217 del 2011; n. 269 del 2007; n. 85 del
1990).
6.3.9.5.- Quanto alle censure rivolte al comma 11, primo periodo,
nella parte in cui individua nel Presidente della Giunta il
destinatario degli eventuali rilievi formulati dalla competente
sezione regionale di controllo della Corte dei conti in esito ai
riscontri sui rendiconti dei gruppi consiliari, occorre rilevare che
le fonti di autonomia e gli evocati parametri statutari, nonchè le
norme dei regolamenti consiliari, espressamente richiamati dalle
ricorrenti, individuano nel Presidente del Consiglio regionale
l'unico organo legittimato alla rappresentanza dell'assemblea
elettiva, tra l'altro quale garante dell'autonomia consiliare.
La questione è fondata nei termini di seguito precisati.
Questa Corte ha costantemente affermato il nesso di ausiliarietà
della Corte dei conti - specie nell'esercizio delle funzioni di
"controllo referto" - nei confronti delle assemblee elettive, anche
in specifico riferimento alle autonomie speciali (tra le tante,
sentenza n. 267 del 2006).
Ne consegue che, stando alla richiamata giurisprudenza di questa
Corte, il legislatore statale ben può legittimamente individuare il
Presidente del Consiglio regionale quale organo titolare di funzioni
inerenti alla trasmissione del rendiconto di ciascun gruppo alla
competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti.
Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale del comma
11, primo periodo, nella parte in cui individua il "presidente della
regione", anzichè il "presidente del consiglio regionale", quale
destinatario della comunicazione affinchè, in caso di riscontrate
irregolarità, si provveda alla regolarizzazione del rendiconto di
esercizio del gruppo consiliare precedentemente trasmesso.
6.3.9.6.- Le Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna
impugnano i commi 11 e 12 dell'art. 1 del decreto-legge citato,
lamentando la lesione degli ulteriori parametri richiamati al punto
6.3.9.
Al fine di procedere allo scrutinio delle norme impugnate,
occorre distinguere le censure rivolte nei confronti dei diversi
periodi in cui si articolano i commi censurati.
La questione relativa al comma 11, primo e secondo periodo, non
è fondata.
Le disposizioni impugnate, nella parte in cui disciplinano le
modalità di svolgimento dei controlli della sezione regionale sui
rendiconti di esercizio dei gruppi consiliari - salvo quanto deciso
supra, ai punti 6.3.9.4. e 6.3.9.5. - rimangono nell'alveo tracciato
dalla più volte richiamata giurisprudenza di questa Corte circa il
necessario carattere dei suddetti controlli, a cui è riconducibile
anche il controllo meramente documentale sui rendiconti dei gruppi
consiliari.
Anche il comma 11, ultimo periodo, nella parte in cui introduce
l'obbligo di restituzione delle somme ricevute, in caso di accertate
irregolarità in esito ai controlli sui rendiconti, sfugge alle
censure delle Regioni ricorrenti.
Contrariamente alla sanzione della decadenza dal diritto
all'erogazione delle risorse per il successivo esercizio annuale,
l'obbligo di restituzione può infatti ritenersi anzitutto principio
generale delle norme di contabilità pubblica. Esso risulta
strettamente correlato al dovere di dare conto delle modalità di
impiego del denaro pubblico in conformità alle regole di gestione
dei fondi e alla loro attinenza alle funzioni istituzionali svolte
dai gruppi consiliari.
Detto obbligo è circoscritto dalla norma impugnata a somme di
denaro ricevute a carico del bilancio del consiglio regionale, che
vanno quindi restituite, in caso di omessa rendicontazione, atteso
che si tratta di risorse della cui gestione non è stato
correttamente dato conto secondo le regole di redazione del
rendiconto. Ne consegue che l'obbligo di restituzione discende
causalmente dalle riscontrate irregolarità nella rendicontazione.
Conseguentemente - sulla base del suddetto nesso di causalità -
l'obbligo di restituzione risulta riconducibile alla richiamata
procedura di controllo legittimamente istituita dal legislatore. Da
ciò segue che, per gli stessi motivi esposti al punto 6.3.9.2., non
sussistono i censurati contrasti.
6.3.9.7.- Occorre ora procedere allo scrutinio del comma 11
dell'impugnato art. 1 del decreto-legge in esame, limitatamente al
terzo periodo, il quale prevede che, in caso di riscontrate
irregolarità da parte della sezione regionale di controllo della
Corte dei conti, il gruppo consiliare che non provveda alla
regolarizzazione del rendiconto entro il termine fissato decada, per
l'anno in corso (quindi per l'esercizio successivo a quello
rendicontato), dal diritto all'erogazione di risorse da parte del
consiglio regionale.
L'Avvocatura generale dello Stato rileva che l'eventuale
decadenza dal diritto all'erogazione di risorse da parte del
Consiglio regionale, nel caso in cui il gruppo consiliare non
provveda tempestivamente alla regolarizzazione, rientrerebbe
nell'indispensabile funzione di vigilanza funzionale ad assicurare
l'effettività del controllo (è richiamata ancora la sentenza n. 179
del 2007). Tale rilievo non può essere accolto.
La questione è fondata.
L'impugnato comma 11 introduce una misura repressiva di
indiscutibile carattere sanzionatorio che consegue ex lege, senza
neppure consentire che la Corte dei conti possa graduare la sanzione
stessa in ragione del vizio riscontrato nel rendiconto, nè che gli
organi controllati possano adottare misure correttive. Ciò non
consente di preservare quella necessaria separazione tra funzione di
controllo e attività amministrativa degli enti sottoposti al
controllo stesso che la giurisprudenza di questa Corte ha posto a
fondamento della conformità a Costituzione delle norme istitutive
dei controlli attribuiti alla Corte dei conti (tra le tante, sentenza
n. 179 del 2007).
I gruppi consiliari sono stati qualificati dalla giurisprudenza
di questa Corte come organi del consiglio e proiezioni dei partiti
politici in assemblea regionale (sentenze n. 187 del 1990 e n. 1130
del 1988), ovvero come uffici comunque necessari e strumentali alla
formazione degli organi interni del consiglio (sentenza n. 1130 del
1988). Introducendo una sanzione che, precludendo qualsiasi
finanziamento, rischia potenzialmente di compromettere le funzioni
pubbliche affidate ai gruppi consiliari, la norma impugnata rischia
di pregiudicare il fisiologico funzionamento dell'assemblea regionale
stessa, anche in ragione di marginali irregolarità contabili, pur in
assenza di un utilizzo scorretto dei contributi assegnati. Ne
consegue la lesione degli evocati parametri costituzionali posti a
presidio dell'autonomia legislativa e finanziaria delle Regioni
ricorrenti (artt. 117 e 119 Cost.).
Vanno pertanto dichiarati costituzionalmente illegittimi:
- l'art. 1, comma 11, terzo periodo, del decreto-legge in esame;
- l'art. 1, comma 11, quarto periodo, del citato decreto-legge,
nella parte in cui prevede che l'obbligo di restituire le somme
ricevute a carico del bilancio del consiglio regionale e non
rendicontate consegue alla «decadenza di cui al presente comma»,
anzichè all'omessa regolarizzazione di cui allo stesso comma 11;
- l'art. 1, comma 12, del medesimo decreto-legge, là dove
prevede che «La decadenza e l'obbligo di restituzione di cui al comma
11 conseguono» anzichè prevedere che «L'obbligo di restituzione di
cui al comma 11 consegue» (conformemente, tra le tante, sentenze n.
222 e n. 93 del 2013).
Va precisato che tale dichiarazione, essendo fondata sulla
violazione di disposizioni della Costituzione, ha efficacia con
riguardo all'applicazione di detta norma a tutte le Regioni, a
statuto ordinario e a statuto speciale, nonchè alle Province
autonome di Trento e di Bolzano.
Le ulteriori questioni promosse dalla Regione autonoma Sardegna
nei confronti dei commi 11 e 12 dell'art. 1 del suddetto
decreto-legge sono assorbite.
6.3.9.8.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia impugna i
commi 11 e 12 dell'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012 anche in specifico
riferimento agli artt. 24 e 113 Cost., atteso che le norme impugnate
non garantirebbero idonei strumenti di tutela giurisdizionale contro
la comunicazione di irregolarità (comma 11) e la delibera di non
regolarità (comma 12), e la conseguente decadenza dal diritto
all'erogazione del contributo, che ridonderebbero in una lesione
dell'autonomia del consiglio regionale e dei gruppi consiliari.
La questione non è fondata.
Anche a prescindere dalla natura giuridica dei gruppi consiliari,
l'eventuale pregiudizio immediato e diretto arrecato alle posizioni
giuridiche soggettive non può che determinare - nel silenzio della
norma - la facoltà dei soggetti controllati di ricorrere agli
ordinari strumenti di tutela giurisdizionale previsti
dall'ordinamento in base alle fondamentali garanzie costituzionali
previste dagli artt. 24 e 113 Cost., espressamente qualificate da
questa Corte come principi supremi dell'ordinamento (ex plurimis,
sentenze n. 26 del 1999, punto 3.1. del Considerato in diritto;
nonchè n. 526 del 2000; n. 266 del 2009; n. 10 del 1993; n. 232 del
1989; n. 18 del 1982; n. 98 del 1965).
Ne discende che - contrariamente a quanto dedotto dalla
ricorrente Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - nei confronti
delle norme impugnate non può essere esclusa, per i gruppi
consiliari, la garanzia della tutela dinnanzi al giudice assicurata
dal fondamentale principio degli artt. 24 e 113 Cost. (sentenza n.
470 del 1997). Resta, perciò, in discussione, non già l'an, ma
soltanto il quomodo di tale tutela, problema interpretativo della
normativa vigente la cui definizione esula, ovviamente, dall'oggetto
del presente giudizio. La questione promossa dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia è, quindi, infondata, non comportando la
disposizione impugnata alcun vulnus al diritto di agire in giudizio,
da ritenere, invece, garantito.
6.3.10.- Venendo alle questioni promosse nei confronti dell'art.
1, comma 16, del decreto-legge in esame, dalle Regioni autonome
Friuli-Venezia Giulia e Sardegna, le ricorrenti deducono - come più
diffusamente si è visto al punto 6.2. - l'illegittimità di tale
comma in quanto esso le obbliga ad adeguare i propri ordinamenti a
disposizioni di legge statale che, in considerazione dei controlli da
queste introdotti, non previsti dai rispettivi statuti speciali nè
dalle relative norme di attuazione: a) richiederebbero, ai fini di
tale adeguamento, l'adozione di una normativa di attuazione
statutaria (se non la revisione degli statuti speciali), da
determinare in modo paritetico e non unilateralmente da parte dello
Stato e senza imposizione di termini (entrambe le ricorrenti), o,
comunque, di una normativa concordata tra lo Stato e ciascuna Regione
(Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia); b) potrebbero imporsi agli
enti ad autonomia speciale solo limitatamente ai principi da esse
ricavabili (Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia); c)
comporterebbero le lesioni delle attribuzioni costituzionali e
statutarie, derivanti dall'adeguamento alle stesse, già denunciate
in sede di impugnazione di ciascuna di esse (Regione autonoma
Sardegna).
I primi due profili di doglianza non sono fondati. Infatti, come
ampiamente evidenziato ai punti 2., 3., 6.3.2., 6.3.4.3.2., le
disposizioni alle quali l'impugnato comma 16 impone alle Regioni a
statuto speciale di adeguare i propri ordinamenti: a) costituiscono
esercizio della competenza dello Stato a dettare i principi
fondamentali nelle materie «armonizzazione dei bilanci pubblici» e
«coordinamento della finanza pubblica»; b) sono opponibili anche agli
enti ad autonomia differenziata, perchè anche la finanza di tali
enti è parte della finanza pubblica allargata.
Con il terzo profilo di doglianza, la Regione autonoma Sardegna
lamenta - come già rilevato al punto 6.2.2. - l'incostituzionalità
del comma 16 dell'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012 in quanto le
imporrebbe di adeguare il proprio ordinamento a disposizioni dello
stesso art. 1 (in particolare, i commi da 1 a 8, 9, 10, 11 e 12) che
sono, a loro volta, incostituzionali e che essa ha, per tale ragione,
impugnato in via autonoma. Considerati tali termini della questione,
essa deve ritenersi fondata o no a seconda che siano state,
rispettivamente, accolte o rigettate le questioni promosse dalla
stessa Regione autonoma Sardegna nei confronti degli altri commi
dell'art. 1 in esame, da essa impugnati. In proposito, sono state
accolte, come visto, le questioni promosse dalla Regione ricorrente
nei confronti: a) del comma 7, limitatamente alla parte in cui si
riferisce al controllo dei bilanci preventivi e dei rendiconti
consuntivi delle Regioni; b) del comma 10, primo periodo,
limitatamente alle parole «che lo trasmette al presidente della
regione»; c) del comma 10, secondo periodo, limitatamente alle parole
«al presidente della regione per il successivo inoltro»; d) del comma
11, terzo periodo; e) del comma 11, quarto periodo, nella parte in
cui prevede che l'obbligo di restituire le somme ricevute a carico
del bilancio del consiglio regionale e non rendicontate consegue alla
«decadenza di cui al presente comma», anzichè all'omessa
regolarizzazione di cui allo stesso comma 11; f) del comma 12, là
dove prevede che «La decadenza e l'obbligo di restituzione di cui al
comma 11 conseguono» anzichè prevedere che «L'obbligo di
restituzione di cui al comma 11 consegue».
Pertanto, il comma 16 dell'art. 1 del decreto-legge in esame,
impugnato dalla Regione autonoma Sardegna, deve essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui impone alle Regioni
a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano di
adeguare il proprio ordinamento a tali disposizioni. La questione
promossa dalla Regione autonoma Sardegna nei confronti del medesimo
comma 16 dell'art. 1 del d.l. in esame deve, invece, essere rigettata
con riguardo alla parte di tale comma che impone agli enti ad
autonomia differenziata di adeguare il proprio ordinamento alle
disposizioni dello stesso art. 1, disposizioni oggetto di questioni,
promosse dalla stessa Regione, che sono state rigettate e, quindi,
nella parte in cui impone a detti enti l'adeguamento del proprio
ordinamento ai commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, quest'ultimo limitatamente
alla parte in cui si riferisce al controllo dei bilanci preventivi e
dei rendiconti consuntivi degli enti del Servizio sanitario
nazionale, dell'art. 1 del decreto-legge in esame.

7. - Le Regioni autonome Sardegna e Friuli-Venezia Giulia
impugnano l'art. 3, comma 1, lettera e), del sopra menzionato
decreto-legge, che sostituisce l'art. 148 del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali) con gli artt. 148 e 148-bis, i quali prevedono che:
- le sezioni regionali della Corte dei conti verifichino
periodicamente la legittimità e la regolarità delle gestioni,
nonchè il funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto
delle regole contabili e dell'equilibrio di bilancio di ciascun ente
locale mediante una procedura che vede il coinvolgimento del sindaco
e del presidente della provincia e, ove previsto, del direttore
generale, o del segretario negli enti in cui non è prevista la
figura del direttore generale, sulla base delle "linee guida"
deliberate dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti, e che
prevede l'invio dei referti altresì al presidente del consiglio
comunale o provinciale (art. 148, comma 1, come modificato dall'art
3, comma 1, lettera e), del d.l. n. 174 del 2012);
- il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato possa attivare verifiche sulla
regolarità della gestione amministrativo-contabile, ai sensi
dell'art. 14, comma 1, lettera d), della legge 31 dicembre 2009, n.
196 (Legge di contabilità e finanza pubblica), oltre che negli altri
casi previsti dalla legge, qualora un ente evidenzi, anche attraverso
le rilevazioni SIOPE (Sistema informativo sulle operazioni degli enti
pubblici), situazioni di squilibrio finanziario riferibili a
determinati indicatori (art. 148, comma 2, come modificato dall'art.
3, comma 1, lettera e), del d.l. in esame);
- siano previste sanzioni nei confronti degli amministratori in
caso di mancata applicazione degli strumenti e delle metodologie di
controllo introdotte per gli enti locali (art. 148, comma 4, del
TUEL, come modificato dall'art. 3, comma 1, lettera e), del d.l. in
esame);
- le sezioni regionali della Corte dei conti procedano all'esame
dei bilanci preventivi e dei rendiconti consuntivi degli enti locali,
ai fini della verifica di specifici elementi suscettibili di
pregiudicare gli squilibri economico-finanziari degli enti, tenendo
conto anche delle partecipazioni societarie dell'ente locale il cui
fatturato prevalentemente derivi da attività strumentali all'ente o
dallo svolgimento di servizi pubblici, nonchè, in caso di mancata
adozione dei provvedimenti idonei a rimuovere le riscontrate
irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio, la
preclusione dell'attuazione dei programmi di spesa per i quali è
stata accertata la mancata copertura o l'insussistenza della relativa
sostenibilità finanziaria (art. 148-bis, del d.lgs. n. 267 del 2000,
come modificato dall'art 3, comma 1, lettera e), del d.l. in esame).
7.1. - La Regione autonoma Sardegna rivolge le medesime censure a
tutte le norme impugnate, lamentando la violazione: dell'art. 3,
comma 1, lettera b), in combinato disposto con l'art. 46 del proprio
statuto di autonomia (i quali riservano il controllo sugli atti degli
enti locali agli organi della Regione nei modi e nei limiti stabiliti
con legge regionale in armonia coi principi delle leggi dello Stato e
riconducono l'organizzazione degli enti locali alla potestà
legislativa della Regione) e dell'art. 6 del medesimo statuto (che
riserva alla Regione l'esercizio delle funzioni amministrative nelle
materie nelle quali ha potestà legislativa), atteso che le
disposizioni censurate affiderebbero a soggetti esterni
all'ordinamento regionale l'esercizio di funzioni amministrative
concernenti la diretta attuazione di norme che ricadono nell'ambito
materiale della competenza legislativa della Regione autonoma
Sardegna.
7.2. - La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia impugna il comma
2 dell'art. 148 del d.lgs. n. 267 del 2000, come modificato dall'art.
3, comma 1, lettera e), del d.l. n. 174 del 2012, che attribuisce al
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato l'attivazione delle richiamate
verifiche, deducendo la violazione dell'art. 4, numero 1-bis, del
proprio statuto di autonomia (che attribuisce alla Regione potestà
legislativa primaria in materia di «ordinamento degli enti locali») e
degli artt. 3, 4, 6 e 9 del d.lgs. 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia
Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni), atteso che la norma impugnata affiderebbe allo Stato
funzioni di controllo amministrativo sugli enti locali (nel settore
dell'ordinamento finanziario e contabile), invadendo in tal modo la
materia statutaria «ordinamento degli enti locali».
7.3. - Al riguardo, non possono essere accolti i rilievi
formulati dall'Avvocatura generale dello Stato che asserisce la
natura meramente collaborativa dei controlli introdotti dalle
disposizioni impugnate, affermando altresì che queste ultime
costituirebbero norme di coordinamento della finanza pubblica.
La questione relativa al comma 2 dell'art. 148 del d.lgs. n. 267
del 2000, come modificato dall'art. 3, comma 1, lettera e),
dell'indicato decreto-legge, è fondata, nei termini di seguito
precisati.
Questa Corte ha ripetutamente riconosciuto la legittimità di
interventi del legislatore statale volti ad acquisire dagli enti
territoriali dati e informazioni utili, soprattutto a fini di
coordinamento della finanza pubblica (tra le tante, sentenze n. 35
del 2005; n. 36 del 2004; n. 376 del 2003), anche in relazione agli
enti territoriali dotati di autonomia particolare (sentenza n. 425
del 2004).
Cionondimeno, nel caso in esame, la disposizione impugnata eccede
i limiti del legittimo intervento del legislatore statale,
circoscritto da questa Corte alla facoltà di disciplinare obblighi
di trasmissione da parte degli uffici regionali delle notizie
ritenute sensibili, in quanto attribuisce non già ad un organo
magistratuale terzo quale la Corte dei conti, bensì direttamente al
Governo un potere di verifica sull'intero spettro delle attività
amministrative e finanziarie degli enti locali, sottraendolo, in tal
modo, illegittimamente all'ambito riservato alla potestà normativa
di rango primario delle ricorrenti Regioni autonome Friuli-Venezia
Giulia e Sardegna, in violazione degli invocati parametri statutari e
delle relative norme di attuazione.
Con la sentenza n. 219 del 2013 (punto 16.5. del Considerato in
diritto), questa Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 5 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149
(Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e
comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009,
n. 42), nel testo introdotto dall'art. 1-bis, comma 4, del d.l. n.
174 del 2012, che attribuiva al Ministero dell'economia e delle
finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato poteri
di verifica sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile
degli enti territoriali analoghi a quelli previsti dalla norma
impugnata nel presente giudizio. Anche quest'ultima eccede i limiti
consentiti dalla richiamata giurisprudenza di questa Corte. Alla
stessa stregua della norma scrutinata nel precedente richiamato
(sentenza n. 219 del 2013), la disposizione impugnata attribuisce ad
apparati ispettivi dell'amministrazione centrale poteri di verifica
sul complesso delle attività amministrative e finanziarie degli enti
locali, violando conseguentemente i parametri statutari e le relative
norme di attuazione evocati dalle ricorrenti Regioni autonome
Friuli-Venezia Giulia e Sardegna.
Nè vale in senso contrario porre in rilievo che la disposizione
impugnata, se interpretata in relazione al successivo comma 3
dell'art. 148 del d.lgs. n. 267 del 2000, è finalizzata a rafforzare
l'intervento della Corte dei conti, atteso che le sezioni regionali
di controllo possono ricorrere soltanto indirettamente alle procedure
ispettive disciplinate dal censurato comma 2, che rimangono, quindi,
nella piena disponibilità dell'amministrazione centrale dello Stato.
Va dunque dichiarata l'illegittimità costituzionale del comma 2
dell'art. 148 del d.lgs. n. 267 del 2000, come modificato dall'art.
3, comma 1, lettera e), del decreto-legge in esame, in riferimento
all'art. 4, numero 1-bis), dello statuto speciale del Friuli-Venezia
Giulia, anche in relazione agli artt. 3, 4, 6 e 9 del d.lgs. n. 9 del
1997, e in riferimento all'art. 3, comma 1, lettera b), in combinato
disposto con l'art. 46 dello statuto speciale per la Sardegna. Gli
ulteriori profili di censura rimangono assorbiti.
7.4. - Va conseguentemente dichiarata, per gli stessi motivi,
l'illegittimità costituzionale del comma 3 dell'art. 148 del d.lgs.
n. 267 del 2000, come modificato dall'art 3, comma 1, lettera e), del
citato decreto-legge - impugnato dalla sola Regione autonoma Sardegna
- il quale prevede che le sezioni regionali di controllo della Corte
dei conti possono attivare le procedure previste dal comma 2.
Va precisato che la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dei commi 2 e 3 dell'art. 148 del d.lgs. n. 267 del
2000, come modificato dall'art. 3, comma 1, lettera e), del medesimo
decreto-legge, essendo fondata sugli evocati parametri statutari e
sulle relative norme di attuazione, ha efficacia, con riguardo
all'applicazione di dette norme, limitatamente alle Regioni autonome
Friuli-Venezia Giulia e Sardegna.
7.5. - La Regione autonoma Sardegna impugna anche gli artt. 148,
commi 1 e 4, e 148-bis del d.lgs. n. 267 del 2000, come modificato
dall'art 3, comma 1, lettera e), del menzionato decreto-legge.
La censura rivolta al comma 4 dell'art. 148 è inammissibile per
genericità dei motivi non sostenuti da adeguate argomentazioni,
limitandosi il ricorso ad affermare, senza ulteriori specificazioni,
la lesività della disposizione in esame rispetto ai parametri
statutari invocati in relazione agli altri commi degli impugnati
artt. 148 e 148-bis, come modificati dall'art 3, comma 1, lettera e),
del d.l. n. 174 del 2012, senza illustrare sufficientemente le
ragioni che determinerebbero le dedotte lesioni (ex plurimis,
sentenze n. 41 del 2013; 114 del 2011; n. 310 del 2010; nonchè
ordinanza n. 123 del 2012).
7.5.1. - La questione promossa in relazione al comma 1 dell'art.
148 del d.lgs. n. 267 del 2000, come modificato dall'art. 3, comma 1,
lettera e), del d.l. n. 174 del 2012, non è fondata.
La disposizione censurata si limita infatti a disciplinare
procedure di raccordo tra i controlli esterni di natura collaborativa
intestati alle sezioni regionali della Corte dei conti, ai quali
questa Corte ha già ricondotto verifiche periodiche sulla
legittimità e la regolarità della gestione economico-finanziaria,
anche in espresso riferimento alle autonomie speciali (ex plurimis,
sentenza n. 179 del 2007), e i controlli interni funzionali a
garantire il rispetto delle regole contabili e dell'equilibrio di
bilancio di ciascun ente locale. Ciò al fine di garantire quel
fondamentale raccordo tra controlli esterni e controlli interni,
volti a garantire il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, i
parametri costituzionali sugli equilibri di bilancio e i vincoli
posti dal diritto dell'Unione europea (ex plurimis, sentenze n. 267
del 2006, n. 181 del 1999, n. 470 del 1997, n. 29 del 1995),
estensibili anche alle autonomie speciali (sentenze n. 60 del 2013 e
n. 179 del 2007).
I controlli disciplinati dalla norma impugnata si pongono
pertanto su un piano distinto rispetto a quello disciplinato dagli
invocati parametri statutari e dalle relative norme di attuazione
(sentenza n. 60 del 2013): i primi sono infatti svolti in riferimento
a parametri costituzionali (artt. 81 e 119 Cost.), anche in relazione
al rispetto degli obblighi derivanti dalla partecipazione dell'Italia
all'Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.), distinti dai
parametri in riferimento ai quali si svolgono i controlli
disciplinati nell'ambito competenziale riservato alle norme di
attuazione statutaria (sentenza n. 60 del 2013).
Interpretata in questi termini, la norma impugnata sfugge alle
censure della ricorrente Regione autonoma Sardegna, in quanto non è
lesiva nè degli evocati parametri statutari, inidonei a delimitare
l'ambito dei controlli legittimamente attribuibili dal legislatore
statale alla Corte dei conti (art. 3, comma 1, lettera b, in
combinato disposto con l'art. 46 dello statuto), nè dell'art. 6
dello statuto (che riserva alla Regione l'esercizio delle funzioni
amministrative nelle materie nelle quali ha potestà legislativa),
atteso che ben si giustifica l'attribuzione dei suddetti controlli ad
un organo terzo ed imparziale - quale si configura la Corte dei conti
per costante giurisprudenza di questa Corte - che rappresenta lo
Stato-ordinamento.
7.5.2. - La questione relativa all'art. 148-bis del d.lgs. n. 267
del 2000, come modificato dall'art. 3, comma 1, lettera e), del d.l.
n. 174 del 2012, non è fondata.
La ricorrente Regione autonoma Sardegna lamenta la violazione dei
medesimi parametri invocati in riferimento alle censurate
disposizioni dell'art. 148 del d.lgs. n. 267 del 2000, come
modificato dall'art. 3, comma 1, lettera e), del citato
decreto-legge.
Quanto alle censure rivolte al comma 2 dell'art. 148-bis, che
amplia le introdotte verifiche sui rendiconti degli enti locali anche
alle partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata
la gestione di servizi pubblici per la collettività locale e di
servizi strumentali all'ente, occorre osservare che detta estensione
è funzionale, da un lato, a garantire l'armonizzazione dei bilanci
pubblici e, dall'altro, a prevenire squilibri di bilancio.
Quanto alle censure rivolte ai commi 1 e 3 dell'art. 148-bis,
questa Corte, pronunciandosi dapprima sulle norme che hanno istituito
i controlli finanziari (art. 1, commi da 166 a 172, della legge n.
266 del 2005) - espressamente richiamati dalle norme impugnate - e
successivamente sul censurato art. 148-bis, ha già affermato che il
suddetto controllo è finalizzato ad assicurare, in vista della
tutela dell'unità economica della Repubblica e del coordinamento
della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria del complesso
degli enti territoriali (inclusi quelli dotati di autonomia
speciale), ponendosi conseguentemente su un piano distinto rispetto
ai controlli disciplinati dalle fonti "speciali" di autonomia (ex
plurimis, sentenze n. 60 del 2013; n. 179 del 2007; n. 267 del 2006).
Nel pronunciarsi sulla conformità a Costituzione delle norme che
disciplinano tale tipologia di controllo, in relazione agli enti
locali e agli enti del Servizio sanitario nazionale (art. 1, commi da
166 a 172, della legge n. 266 del 2005), questa Corte ha altresì
affermato che esso «è ascrivibile alla categoria del sindacato di
legalità e di regolarità, di tipo complementare al controllo sulla
gestione amministrativa» (sentenza n. 179 del 2007).
Sviluppando questi consolidati orientamenti, questa Corte, con la
sentenza n. 60 del 2013, ha affermato che «l'art. 1, commi da 166 a
172, della legge n. 266 del 2005 e l'art. 148-bis del d.lgs. n. 267
del 2000, introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera e), del d. l. n.
174 del 2012, hanno istituito ulteriori tipologie di controllo,
estese alla generalità degli enti locali e degli enti del Servizio
sanitario nazionale, piuttosto ascrivibili a controlli di natura
preventiva finalizzati ad evitare danni irreparabili all'equilibrio
di bilancio». Detti controlli pertanto non sono lesivi dell'ambito
riservato alle norme di attuazione in quanto si collocano su un piano
distinto rispetto ai controlli disciplinati dalle fonti "speciali" di
autonomia, «almeno per quel che riguarda gli esiti del controllo
spettante alla Corte dei conti sulla legittimità e la regolarità
dei conti» (sentenza n. 60 del 2013), a cui sono riconducibili tutte
le norme impugnate dalla ricorrente Regione autonoma Sardegna.
Non sussiste pertanto il censurato contrasto.
8. - Le Regioni autonome Sardegna e Friuli-Venezia Giulia e la
Provincia autonoma di Trento (queste ultime limitatamente ai commi 1,
2 e 3) impugnano anche l'art. 6 del d.l. n. 174 del 2012, che:
- disciplina il rafforzamento degli strumenti utilizzabili per
l'analisi della spesa pubblica presso gli enti territoriali affidati
al Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa
pubblica per acquisti di beni e servizi, istituito dall'art. 2 del
decreto-legge 7 maggio 2012, n. 52 (Disposizioni urgenti per la
razionalizzazione della spesa pubblica), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1 della legge 6 luglio 2012, n. 94,
anche mediante i Servizi ispettivi di finanza pubblica della
Ragioneria generale dello Stato;
- affida a detti Servizi ispettivi lo svolgimento di analisi su
campione relative all'efficienza dell'organizzazione e alla
sostenibilità dei bilanci, sulla base di specifici indicatori di
squilibrio finanziario e secondo modelli di accertamento concordati
dalla Ragioneria generale dello Stato con il Commissario stesso (art.
6, commi 1 e 2, del d.l. n. 174 del 2012), funzionali ai controlli e
alle verifiche svolte dalle sezioni regionali della Corte dei conti;
- affida alla Sezione autonomie della Corte dei conti il compito
di: definire, sentite le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano, le metodologie necessarie per lo svolgimento dei
controlli per la verifica dell'attuazione delle misure dirette alla
razionalizzazione della spesa pubblica degli enti territoriali;
emanare la delibera di orientamento alla quale le sezioni regionali
si conformano in presenza di interpretazioni discordanti delle norme
rilevanti per l'attività di controllo o consultiva (art. 6, commi 3
e 4, del d.l. n. 174 del 2012).
8.1. - Le censure mosse dalla Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia possono essere suddivise in due gruppi.
Quanto all'asserita esclusiva riserva dell'amministrazione
regionale in materia di controlli sugli enti locali, con particolare
riferimento alla finanza locale, la ricorrente deduce la violazione:
dell'art. 4, numero 1-bis), dello statuto di autonomia e dell'art. 9
del d.lgs. n. 9 del 1997, che attribuiscono alla Regione la
competenza legislativa in materia, rispettivamente, di «ordinamento
degli enti locali» e di «finanza locale»; dell'art. 60 dello statuto
di autonomia (che riserva il controllo sugli atti degli enti locali
ad organi della Regione); dell'art. 33, comma 1, del d.P.R. n. 902
del 1975, il quale prevede che la Corte dei conti eserciti sugli enti
locali solo il controllo di gestione in senso stretto; del Titolo IV
e dell'art. 63, comma 5, dello statuto di autonomia, che regolano la
speciale autonomia finanziaria della Regione; dell'art. 27 della
legge n. 42 del 2009 e del principio dell'accordo che regola i
rapporti finanziari tra Stato e Regioni speciali; dell'art. 1, commi
154 e 155, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilità 2011), adottato a seguito dell'accordo tra lo Stato e la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in ossequio al principio
secondo cui i rapporti finanziari tra Stato ed enti ad autonomia
differenziata sono regolati sulla base di accordi; nonchè degli
artt. 3, 4, 6 e 9 del già richiamato d.lgs. n. 9 del 1997, che
riserverebbero in via esclusiva alla Regione i controlli sugli enti
locali.
8.2. - Con un secondo gruppo di censure, la ricorrente deduce la
lesione del proprio ambito di competenza relativo all'organizzazione
amministrativa regionale, intendendo i commi 1, 2 e 3 dell'art. 6 del
decreto-legge sopra indicato nel senso che il comma 3 riferisca i
controlli in esso indicati anche alle Regioni (sia ordinarie che
speciali) e che «conseguenzialmente, i commi 1 e 2 siano rivolti
anche alle regioni speciali». Ne conseguirebbe - ad avviso della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - la violazione dell'art. 4,
numero 1), dello statuto di autonomia, che le attribuisce la potestà
legislativa nella materia «ordinamento degli Uffici e degli Enti
dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico del personale
ad essi addetto», o dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione,
«se ritenuto più favorevole».
8.3. - Anche le censure mosse dalla Provincia autonoma di Trento
avverso le norme impugnate possono essere suddivise in due gruppi.
Quanto alla lamentata lesione dell'ambito competenziale relativo ai
controlli sugli enti locali e alla finanza locale, asseritamente
riservato alla Provincia autonoma, la ricorrente evoca i seguenti
parametri: l'art. 79, comma 3, dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige; la «speciale autonomia finanziaria della
Provincia, quale configurata dall'art. 79 e dall'art. 104 dello
Statuto, dal d.lgs. n. 268 del 1992, dall'art. 27 della legge n. 42
del 2009 e dal principio dell'accordo che regola i rapporti
finanziari tra Stato e Regioni speciali»; l'art. 6, comma 3-bis, del
d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige per l'istituzione delle
sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e
per il personale ad esse addetto), che esaurirebbero in quelli
intestati alla Provincia autonoma i controlli sulla gestione
economico-finanziaria degli enti locali; gli artt. 80 e 81 dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige - che, rispettivamente,
riservano alla Provincia competenza legislativa nella materia
«finanza locale» (art. 80) e prevedono che la stessa Provincia
corrisponda «ai comuni [...] idonei mezzi finanziari» (art. 81);
l'art. 17 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale), che disciplina il potere
di vigilanza della Provincia di Trento sugli enti locali, inibendo
altri controlli intestati alla Corte dei conti; l'art. 4, comma 1,
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il
rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento), il quale prevede che il legislatore statale non può
attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di
violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione, atteso
che il comma 2 dell'art. 6 del d.l. n. 174 del 2012 attribuirebbe ai
Servizi ispettivi di finanza pubblica della Ragioneria generale dello
Stato funzioni amministrative nella materia, di competenza della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige o della Provincia autonoma di
Trento, «coordinamento della finanza pubblica e [...] finanza
locale».
8.4. - Con un secondo gruppo di censure, la stessa ricorrente
deduce la lesione dell'ambito di competenza relativo
all'organizzazione amministrativa provinciale, intendendo i commi 1,
2 e 3 dell'art. 6 del citato decreto-legge nel senso che l'impugnato
comma 3 riferisca i controlli in esso indicati anche alle Regioni
(sia ordinarie che speciali) e che «conseguenzialmente, i commi 1 e 2
siano rivolti anche alle regioni speciali». Ne conseguirebbe - ad
avviso della ricorrente - la lesione del titolo di competenza in
materia di organizzazione interna, riservato alla potestà
legislativa della Provincia autonoma, atteso che tale potestà
legislativa comprenderebbe la potestà di regolare il bilancio
regionale [e provinciale] e le verifiche contabili, nonchè dell'art.
3 Cost., sotto il profilo della «irragionevolezza per
contraddittorieta'», in quanto applicherebbe alle Regioni e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano verifiche sulla regolarità
amministrativo-contabile «ai sensi dell'art. 14, comma 1, lettera d),
della legge 31 dicembre 2009, n. 196», cioè di una disposizione che
prevede che tali verifiche vengano effettuate «ad eccezione [che nei
confronti] delle regioni e delle province autonome di Trento e di
Bolzano» (violazione che inciderebbe sull'autonomia regionale
considerato anche che i commi impugnati attengono «all'organizzazione
regionale o, comunque, ai rapporti Stato-Regione o al coordinamento
della finanza pubblica»).
8.5. - La Regione autonoma Sardegna lamenta la lesione dei
seguenti parametri: art. 3, comma 1, lettera b), dello statuto
speciale per la Sardegna, che attribuisce alla Regione potestà
legislativa nella materia «ordinamento degli enti locali»,
comprensiva delle forme dei controlli esterni sulla finanza locale;
art. 46 dello statuto, che riserva il controllo sugli atti degli enti
locali ad organi della Regione; art. 6 dello statuto, che attribuisce
alla Regione l'esercizio delle funzioni amministrative nelle materie
in cui ha potestà legislativa, atteso che affida «a soggetti non
riconducibili all'ordinamento regionale le funzioni amministrative
così disciplinate»; artt. 3, comma 1, lettera b), 6 e 46 dello
statuto di autonomia, in combinato disposto con gli artt. 54 e 56
dello stesso statuto, che stabiliscono il procedimento,
rispettivamente, per la modificazione dello statuto e per l'adozione
delle norme di attuazione dello stesso; art. 116 Cost., che riconosce
alla Regione Sardegna una speciale autonomia «garantita anche dalle
Norme di attuazione dello Statuto»; art. 1 del d.P.R. n. 21 del 1978,
atteso che il comma 4 dell'art. 6 del d. l. n. 174 del 2012,
attribuendo alla Sezione delle autonomie della Corte dei conti la
possibilità di adottare una "delibera di orientamento" per il
controllo sugli enti locali, di fatto affiderebbe la normazione sul
controllo degli enti locali della Regione ad un'articolazione della
medesima Corte.
8.6. - Occorre anzitutto rilevare che l'art. 2 del d.l. n. 52 del
2012, espressamente richiamato dalle disposizioni impugnate, è stato
abrogato dall'art. 49-bis, comma 9, del decreto-legge 21 giugno 2013,
n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9
agosto 2013, n. 98.
La norma istitutiva del Commissario per la revisione della spesa
pubblica, a cui sono attribuite le funzioni disciplinate dagli
impugnati commi 1 e 2 dell'art. 6 del d.l. in esame, è stata quindi
espressamente abrogata, senza che le disposizioni impugnate abbiano
trovato presumibilmente applicazione nel limitato periodo di vigenza
intercorso tra l'entrata in vigore del d.l. n. 52 del 2012,
istitutivo del Commissario (11 ottobre 2012) e l'entrata in vigore
del d.l. n. 69 del 2013 (22 giugno 2013), in quanto i "modelli di
accertamento" indispensabili ai fini dello svolgimento delle analisi
sulla spesa pubblica previsti dai commi 1 e 2, che avrebbero dovuto
essere deliberati dalla Sezione delle autonomie della Corte dei
conti, previo accordo tra il Commissario stesso e la Ragioneria
generale dello Stato, non sono stati emanati. Nè le parti hanno
fornito alcuna indicazione al riguardo.
Cionondimeno, l'art. 49-bis del richiamato d.l. n. 69 del 2013,
pur abrogando, al comma 9, l'art. 2 del d.l. n. 52 del 2012,
istitutivo del Commissario per la revisione della spesa, ai commi da
2 a 7, ha disciplinato le funzioni dell'organo in parola nei seguenti
termini: «2. Ai fini della razionalizzazione della spesa e del
coordinamento della finanza pubblica, il Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze,
può nominare con proprio decreto un Commissario straordinario, con
il compito di formulare indirizzi e proposte, anche di carattere
normativo, nelle materie e per i soggetti di cui al comma 1, terzo
periodo (in materia di razionalizzazione e revisione della spesa
delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, della
legge 31 dicembre 2009, n. 196, degli enti pubblici, nonchè delle
società controllate direttamente o indirettamente da amministrazioni
pubbliche che non emettono strumenti finanziari quotati in mercati
regolamentati, con particolare riferimento alla revisione dei
programmi di spesa e della disciplina dei trasferimenti alle imprese,
alla razionalizzazione delle attività e dei servizi offerti, al
ridimensionamento delle strutture, alla riduzione delle spese per
acquisto di beni e servizi, all'ottimizzazione dell'uso degli
immobili e alle altre materie individuate dalla direttiva del
Presidente del Consiglio dei ministri del 3 maggio 2012). 3. Il
Commissario straordinario opera in piena autonomia e con indipendenza
di giudizio e di valutazione ed è scelto tra persone, anche estranee
alla pubblica amministrazione, dotate di comprovata esperienza e
capacità in materia economica e di organizzazione amministrativa. 4.
Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma
2 stabilisce: a) la durata dell'incarico, che non può comunque
eccedere i tre anni; b) l'indennità del Commissario straordinario,
nei limiti di quanto previsto dall'articolo 23-ter del decreto-legge
6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge
22 dicembre 2011, n. 214; c) le risorse umane e strumentali del
Ministero dell'economia e delle finanze delle quali il Commissario
straordinario può avvalersi nell'esercizio delle sue funzioni, senza
nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. 5. Il
Commissario straordinario ha diritto di corrispondere con tutti i
soggetti di cui al comma 1, terzo periodo, e di chiedere ad essi,
oltre a informazioni e documenti, la collaborazione per l'adempimento
delle sue funzioni. In particolare, il Commissario straordinario ha
il potere di chiedere alle amministrazioni pubbliche di cui
all'articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
l'accesso a tutte le banche di dati da esse costituite o alimentate.
Nell'esercizio delle sue funzioni, il Commissario straordinario può
disporre lo svolgimento di ispezioni e verifiche a cura
dell'Ispettorato per la funzione pubblica e del Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato e richiedere, previe intese ai sensi
dell'articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 19 marzo 2001, n.
68, la collaborazione della Guardia di finanza. 6. Entro venti giorni
dalla nomina, il Commissario straordinario presenta al Comitato
interministeriale di cui al comma 1 un programma di lavoro recante
gli obiettivi e gli indirizzi metodologici dell'attività di
revisione della spesa pubblica. Nel corso dell'incarico il
Commissario straordinario, anche su richiesta del Comitato
interministeriale, può presentare aggiornamenti e integrazioni del
programma ai fini della loro approvazione da parte del medesimo
Comitato. Il programma e gli eventuali aggiornamenti e integrazioni
sono trasmessi alle Camere. 7. Il Commissario straordinario, se
richiesto, svolge audizioni presso le competenti Commissioni
parlamentari».
Pertanto, alla luce della testè richiamata disciplina vigente
relativa al Commissario straordinario per la revisione della spesa
pubblica, stante la non alterazione della «sostanza normativa» (ex
plurimis, sentenze n. 193 del 2012 e n. 147 del 2012) rispetto a
quanto previsto dalla disposizione abrogata (art. 2 del d.l. n. 52
del 2012), che disciplinava funzioni dell'organo analoghe a quelle
previste dai sopra riportati commi dell'art. 49-bis del d.l. n. 69
del 2013, essendo le modificazioni successivamente apportate dal
legislatore alla disciplina relativa al Commissario per la revisione
della spesa pubblica riferibili alle disposizioni impugnate, le
censure mosse dalle ricorrenti avverso i commi 1 e 2 dell'art. 6 del
d.l. in esame vanno riferite alla richiamata disciplina vigente
relativa allo stesso organo in quanto titolare di funzioni del tutto
assimilabili a quelle previste dall'abrogato art. 2 del d.l. n. 52
del 2012 richiamato dalle norme impugnate.
Si deve poi osservare che gli impugnati commi 1 e 2 attribuiscono
le richiamate funzioni di analisi della spesa pubblica degli enti
locali al Commissario per la revisione della spesa pubblica. Dette
analisi sono svolte, anche avvalendosi dei Servizi ispettivi di
finanza pubblica della Ragioneria generale dello Stato, sia pure
limitatamente ad analisi «su campione» relative alla
razionalizzazione, efficienza ed economicità dell'organizzazione e
della sostenibilità dei bilanci, sulla base di modelli di
accertamento concordati dalla Ragioneria stessa con il Commissario,
in caso di "indicatori" di squilibrio finanziario, ai sensi dell'art.
14, comma 1, lettera d), della legge n. 196 del 2009 (ripetuto
utilizzo dell'anticipazione di tesoreria; disequilibrio consolidato
della parte corrente del bilancio; anomale modalità di gestione del
servizio per conto di terzi; aumento non giustificato di spesa degli
organi politici istituzionali), al fine di comunicare gli esiti
dell'attività ispettiva alle sezioni regionali di controllo della
Corte dei conti e alla sezione delle autonomie.
Il successivo comma 3, attribuisce alla sezione delle autonomie
della Corte dei conti il compito di definire, sentite le Regioni e le
Province autonome, le metodologie necessarie per lo svolgimento dei
controlli degli enti territoriali. Ne consegue che le disposizioni
impugnate sono applicabili, per espressa deroga del legislatore alla
clausola di salvaguardia costituita dall'art. 11-bis, del d.l. in
esame, anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province
autonome.
Occorre pertanto procedere allo scrutinio di costituzionalità
dei commi 1, 2 e 3 dell'art. 6 del d.l. n. 174 del 2012, impugnati
dalle ricorrenti Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna e
dalla Provincia autonomia di Trento.
La questione dell'art. 6, commi 1 e 2, del d.l. n. 174 del 2012,
non è fondata.
I commi 1 e 2 si limitano a disciplinare le suddette funzioni di
analisi della spesa pubblica degli enti locali, ai sensi dell'art.
14, comma 1, lettera d), della legge n. 196 del 2009, in presenza dei
suddetti "indicatori" di squilibrio finanziario, stabilendo che venga
fornita comunicazione dei dati acquisiti al Commissario per la
revisione della spesa, alla sezione regionale di controllo della
Corte dei conti competente per territorio e alla Sezione autonomie al
fine di consentire l'elaborazione e una più proficua applicazione
delle metodologie necessarie per lo svolgimento dei controlli per la
verifica dell'attuazione delle misure dirette alla razionalizzazione
della spesa pubblica degli enti territoriali.
8.7. - Il primo gruppo di censure rispettivamente mosse dalla
Regione autonoma Friuli - Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma
di Trento e le censure mosse dalla Regione autonoma Sardegna, in
riferimento ai numerosi parametri costituzionali e statutari
invocati, lamentano la lesione dell'ambito di competenza relativo ai
controlli sugli enti locali e alla finanza locale, asseritamente
riservato alle autonomie speciali.
Le ricorrenti muovono dal presupposto che l'applicazione delle
norme impugnate agli enti locali delle Regioni autonome e della
Provincia autonoma sarebbe illegittima sia in quanto non si
tratterebbe di controlli collaborativi, ma di controlli che
esprimerebbero un potere statale di supremazia sugli enti
territoriali, non previsto nè ammesso dallo statuto e dalle norme di
attuazione, sia in quanto, in contraddizione con lo statuto e le
norme di attuazione invocate a parametro (o con l'art. 117, quarto
comma, Cost., «se ritenuto più favorevole»), istituirebbero un
potere di controllo sugli enti locali parallelo e concorrente
rispetto a quello che è espressamente attribuito alle Regioni e alla
Provincia autonoma.
Tale presupposto deve ritenersi errato e non può pertanto essere
condiviso da questa Corte.
Quanto, infatti, all'asserito carattere non collaborativo, le
norme censurate non risultano lesive dell'autonomia regionale e
provinciale, in quanto non determinano misure repressive e
sanzionatorie sugli enti controllati, rimettendo alle amministrazioni
controllate l'adozione delle misure correttive in esito alle
eventuali situazioni critiche della gestione rilevate dalle sezioni
regionali della Corte dei conti (art. 6, comma 3, del d.l. n. 174 del
2012).
Ne consegue che la disciplina posta dalle disposizioni impugnate
rimane nell'alveo dei controlli di natura collaborativa, in quanto
limitati all'applicazione di metodologie di controllo della spesa
pubblica degli enti territoriali - peraltro di carattere episodico -
funzionali ad assicurare, in vista della tutela dell'unità economica
della Repubblica e del coordinamento della "finanza pubblica
allargata", inclusiva delle autonomie speciali (sentenza n. 425 del
2004), la sana gestione finanziaria del complesso degli enti
territoriali, nonchè il rispetto del patto di stabilità interno e
degli obiettivi di governo dei conti pubblici concordati in sede
europea (ex plurimis, sentenze n. 219 del 2013, con la quale la Corte
ha ritenuto non innovativi simili controlli; n. 60 del 2013; n. 179
del 2007; n. 267 del 2006).
Nè, quanto al primo gruppo di censure rispettivamente mosse
dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia
autonoma di Trento circa l'asserita esclusività dei controlli sugli
enti locali attribuiti a Regioni e Province autonome, vale evocare la
lesione dell'art. 60 dello statuto della Regione Friuli-Venezia
Giulia e dell'art. 33 del d.P.R. n. 902 del 1975, da un lato, e
dell'art. 79, terzo comma, dello statuto del Trentino-Alto Adige e
dell'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, dall'altro.
Al riguardo, si è già chiarito, giudicando non fondate le
questioni dell'art. 1, commi 2, 3, 4, 5, 6 e 8, del d.l. n. 174 del
2012 (punti da 6.3.3. a 6.3.8.), a cui espressamente rinvia la parte
motiva dei ricorsi, nella parte in cui le ricorrenti censurano anche
i commi 1, 2 e 3 dell'art. 6, che i parametri evocati dalle
ricorrenti non valgono ad esaurire l'ambito dei controlli e delle
verifiche che il legislatore statale può legittimamente attribuire
alla Corte dei conti (o comunque strumentali allo svolgimento delle
funzioni dell'organo di controllo).
Quanto invece alla lamentata lesione della «speciale autonomia
finanziaria» della Provincia autonoma di Trento e della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia - configurata dagli artt. 79 e 104
dello statuto trentino e dalle invocate norme di attuazione, nonchè
dal Titolo IV e dall'art. 63, comma 5, dello statuto del
Friuli-Venezia Giulia, dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009 e dal
principio dell'accordo che regola i rapporti finanziari tra lo Stato
e le autonomie speciali, tradottosi, per quest'ultima Regione,
nell'art. 1, commi 154 e 155, della legge n. 220 del 2010 - questa
Corte ha affermato tra l'altro, nelle sentenze richiamate dalle
ricorrenti, che «l'accordo è lo strumento [...] per conciliare e
regolare in modo negoziato [...] il concorso alla manovra di finanza
pubblica delle Regioni a Statuto speciale» (sentenze n. 60 del 2013;
n. 118 del 2012 e n. 82 del 2007), alla cui attuazione i parametri
statutari e le relative norme di attuazione invocati nel presente
giudizio sono dichiaratamente rivolti.
Ne consegue che le modalità positivamente determinate mediante
le quali la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e la Provincia
autonoma di Trento concordano con il Ministro dell'economia e delle
finanze gli obiettivi di finanza pubblica ed esercitano le relative
funzioni di coordinamento e di vigilanza sulla finanza degli enti
locali, non attribuiscono alla Regione ad autonomia differenziata e
alla Provincia autonoma alcun titolo di esclusività nello
svolgimento delle pertinenti funzioni di controllo e vigilanza
(sentenza n. 60 del 2013).
Come già affermato da questa Corte in relazione a norme
analoghe, i controlli e le verifiche disciplinati dalle norme
impugnate si pongono su un piano distinto da quello ascrivibile alle
funzioni di controllo e vigilanza sulla gestione amministrativa
spettanti alle Regioni ricorrenti e alla Provincia autonoma di
Trento, non potendosi desumere dalle norme statutarie e dalle
relative norme di attuazione invocate a parametro nel presente
giudizio alcun titolo esclusivo nello svolgimento delle funzioni di
controllo e di vigilanza sugli obiettivi di finanza pubblica, a cui
le procedure di analisi sulla spesa pubblica disciplinate dalle norme
impugnate sono dichiaratamente rivolte.
Occorre inoltre osservare che il metodo delle analisi «su
campione», che le norme impugnate affidano ai Servizi ispettivi di
finanza pubblica della Ragioneria generale dello Stato (comunque
funzionali ai controlli delle sezioni regionali della Corte dei
conti), pur di carattere non sistematico, rientra tra le metodologie
necessarie che questa Corte, sia pure in esclusivo riferimento alla
Corte dei conti, ha affermato caratterizzare il controllo sulla
gestione in senso stretto, mediante il quale non possono estendersi
verifiche sulla generalità delle pubbliche amministrazioni, bensì
«controlli "a campione" mirando [l'esame] alle materie, ai settori e
alle gestioni ritenuti cruciali» (sentenza n. 29 del 1995).
8.8. - Con il secondo gruppo di censure rispettivamente mosse
dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia
autonoma di Trento e con la censura mossa dalla Regione autonoma
Sardegna - nella parte in cui quest'ultima lamenta la lesione
dell'art. 3, comma 1, lettera b), dello statuto di autonomia, che
attribuisce alla Regione potestà legislativa nella materia
«ordinamento degli enti locali» - le ricorrenti lamentano la lesione
dell'ambito competenziale relativo all'organizzazione interna degli
enti territoriali dotati di autonomia speciale, nonchè l'intrinseca
irragionevolezza e contraddittorietà delle norme impugnate, che
applicherebbero alle Regioni a statuto speciale e alle Province
autonome di Trento e di Bolzano delle verifiche sulla regolarità
amministrativo-contabile riservate alle Regioni ordinarie, incidendo,
in tal modo, sull'autonomia speciale.
Al riguardo, va osservato che questa Corte, con la sentenza n.
219 del 2013, si è già pronunciata su una norma assimilabile a
quelle oggetto dell'odierno giudizio - l'art. 5 del d.lgs. n. 149 del
2011, nel testo introdotto dall'art. 1-bis, comma 4, del d.l. n. 174
del 2012, che attribuisce al Dipartimento della Ragioneria generale
dello Stato poteri ispettivi e verifiche sulla regolarità della
gestione amministrativo-contabile anche nei confronti delle Regioni a
statuto speciale e delle Province autonome, ai sensi dell'art. 14,
comma 1, lettera d), della legge n. 196 del 2009 - affermando che
l'art. 14 della legge n. 196 del 2009 (che disciplina dette
procedure) «continua a disciplinare una fattispecie tipica, con
riguardo a finalità estranee al controllo contabile».
Tale pronuncia ben si attaglia anche al caso in esame, in quanto
anche le norme oggetto del presente giudizio rinviano all'art. 14
della legge n. 196 del 2009 e alle relative verifiche dei Servizi
ispettivi della Ragioneria «al solo scopo - come ha affermato questa
Corte, in relazione alla fattispecie analoga - di allargare il potere
di vigilanza fino all'impiego dei servizi ispettivi di finanza
pubblica», dotando gli organi dell'amministrazione centrale di un
più penetrante potere generale di accesso agli uffici regionali.
Detto potere, tuttavia, trova - anche nel caso in esame - il proprio
sbocco naturale nell'attivazione delle attribuzioni di controllo
spettanti alla Corte dei conti, venendo anche per tale verso a
«divaricarsi rispetto a quanto normato dall'art. 14 della legge n.
196 del 2009», sottraendo in tal modo «la disposizione impugnata
[...] al profilo di manifesta contraddittorietà ed irrazionalità,
per il quale è stata denunciata dalla Regione Friuli-Venezia Giulia
e dalla Provincia autonoma di Trento in riferimento all'art. 3 Cost.»
(sentenza n. 219 del 2013, punto 16. del Considerato in diritto).
Interpretate in questi termini, anche le disposizioni impugnate
nel presente giudizio sfuggono alle censure delle ricorrenti Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia e Provincia autonoma di Trento, atteso
che i sopra richiamati poteri ispettivi sono strumentali allo
svolgimento delle funzioni di controllo della Corte dei conti; nè è
censurato dalle ricorrenti il ruolo del Commissario straordinario.
8.9. - Occorre ora procedere allo scrutinio del comma 3 dell'art.
6 del d.l. n. 174 del 2012.
La disposizione impugnata prevede che la sezione delle autonomie
della Corte dei conti definisca, sentite le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano, le metodologie necessarie per lo
svolgimento dei controlli per la verifica dell'attuazione delle
misure dirette alla razionalizzazione della spesa pubblica degli enti
territoriali, affidando, poi, alle sezioni regionali il compito di
effettuare i relativi controlli, e, in presenza di criticità della
gestione, quello di assegnare alle amministrazioni interessate un
termine per l'adozione delle necessarie misure correttive, riferendo
successivamente al Parlamento gli esiti dei controlli effettuati.
Va anzitutto precisato che, ancorchè la rubrica dell'art. 6
riferisca le sue disposizioni agli enti locali e detto articolo sia
collocato nel Titolo II del d.l. in esame («Province e comuni»), il
tenore letterale della norma impugnata, riferendo le suddette
metodologie, definite dalla sezione delle autonomie della Corte dei
conti, all'analisi della spesa pubblica degli «enti territoriali»,
deve intendersi applicabile anche alle amministrazioni regionali. Ad
analoga conclusione si perviene sul piano logico-sistematico, atteso
che la norma impugnata prevede che la relazione sui controlli
effettuati venga inviata al Parlamento, con ciò riferendo
evidentemente detta attività anche alle amministrazioni regionali.
Se quest'ultima fosse infatti limitata ai soli enti locali, il
legislatore ben avrebbe previsto l'invio della relazione anche ai
consigli regionali.
È affermazione costante di questa Corte che l'interpretazione di
una legge o di alcune sue disposizioni in un determinato significato
non può discendere soltanto da affermazioni formali del legislatore
stesso, ma deve avere una puntuale rispondenza nella natura effettiva
delle disposizioni interessate, quale si desume dal loro contenuto
normativo, dal loro oggetto, dal loro scopo e dalla loro incidenza
nei confronti di altre norme dell'ordinamento (tra le tante, sentenze
n. 200 e n. 164 del 2012 e n. 85 del 1990). Se, dunque,
l'autoqualificazione di per sè non è determinante, appare a
fortiori irrilevante anche la definizione contenuta nella rubrica
dell'articolo impugnato, letteralmente relativo allo «Sviluppo degli
strumenti di controllo della gestione finalizzati all'applicazione
della revisione della spesa presso gli enti locali e ruolo della
Corte dei conti».
Nel merito, la questione non è fondata.
La disciplina posta dalla disposizione impugnata, in quanto
strumentale a più tipi di attività di controllo, rimane nell'alveo
dei controlli di natura collaborativa e di quelli di
legittimita-regolarità istituiti per assicurare il rispetto dei
vincoli derivanti dal diritto dell'Unione europea, in quanto limitati
all'applicazione di metodologie di controllo della spesa pubblica
degli enti territoriali funzionali ad assicurare, in vista della
tutela dell'unità economica della Repubblica e del coordinamento
della "finanza pubblica allargata", inclusiva delle autonomie
speciali (sentenza n. 425 del 2004), la sana gestione finanziaria del
complesso degli enti territoriali, nonchè il rispetto del patto di
stabilità interno e degli obiettivi di governo dei conti pubblici
concordati in sede europea (ex plurimis, sentenze n. 219 del 2013,
con la quale la Corte ha ritenuto non innovativi simili controlli; n.
60 del 2013; n. 179 del 2007; n. 267 del 2006).
8.10. - Occorre infine prendere in esame il comma 4 dell'art. 6
del d.l. n. 174 del 2012, impugnato dalla Regione autonoma Sardegna.
La ricorrente lamenta la lesione dei parametri statutari e delle
relative norme di attuazione (evocati al punto 8.5.) volti a
preservare l'ambito di competenza relativo ai controlli sugli enti
locali e alla finanza locale, asseritamente riservato, in via
esclusiva, alla Regione autonoma.
In particolare, la Regione autonoma Sardegna si duole della
lesione dell'art. 1 del d.P.R. n. 21 del 1978, che riserva il
controllo di legittimità sugli atti amministrativi della Regione
alla competente sezione regionale della Corte dei conti, atteso che
la norma impugnata, attribuendo alla Sezione delle autonomie della
Corte dei conti la possibilità di adottare una «delibera di
orientamento» per il controllo sugli enti locali, di fatto
affiderebbe la normazione sul controllo degli enti locali della
Regione ad un'articolazione della medesima Corte.
La questione non è fondata.
La disposizione impugnata, nell'attribuire la possibilità di
adottare detta «delibera di orientamento» per il controllo degli enti
locali, non affida alcun potere normativo sul controllo degli enti
locali alla sezione delle autonomie della Corte dei conti. La norma
attribuisce a tale sezione una funzione nomofilattica in caso di
interpretazioni discordanti tra sezioni regionali della Corte dei
conti e non è pertanto in alcun modo lesiva dell'autonomia
regionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale del decreto-legge 10 ottobre
2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e
funzionamento degli enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni
in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n.
213, promosse dalle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna
e dalla Provincia autonoma di Trento con i ricorsi indicati in
epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 7,
del decreto-legge n. 174 del 2012, limitatamente alla parte in cui si
riferisce al controllo dei bilanci preventivi e dei rendiconti
consuntivi delle Regioni;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
10, primo periodo, del decreto-legge n. 174 del 2012, limitatamente
alle parole «che lo trasmette al presidente della Regione»;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
10, secondo periodo, del decreto-legge n. 174 del 2012, limitatamente
alle parole «al presidente della regione per il successivo inoltro»;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
11, primo periodo, nella parte in cui prevede il «presidente della
regione», anzichè il «presidente del consiglio regionale»;
5) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
11, terzo periodo, del decreto-legge n. 174 del 2012;
6) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
11, quarto periodo, del decreto-legge n. 174 del 2012, nella parte in
cui prevede che l'obbligo di restituire le somme ricevute a carico
del bilancio del consiglio regionale e non rendicontate consegue alla
«decadenza di cui al presente comma», anzichè all'omessa
regolarizzazione di cui allo stesso comma 11;
7) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
12, del decreto-legge n. 174 del 2012, là dove prevede che «La
decadenza e l'obbligo di restituzione di cui al comma 11 conseguono»
anzichè prevedere che «L'obbligo di restituzione di cui al comma 11
consegue»;
8) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
16, del decreto-legge n. 174 del 2012, nella parte in cui impone alle
Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di
Bolzano di adeguare il proprio ordinamento alle disposizioni dei
commi 7, limitatamente alla parte in cui si riferisce al controllo
dei bilanci preventivi e dei rendiconti consuntivi delle Regioni; 10,
primo periodo, limitatamente alle parole «che lo trasmette al
presidente della Regione»; 10, secondo periodo, limitatamente alle
parole «al presidente della regione per il successivo inoltro»; 11,
primo periodo, nella parte in cui prevede il «presidente della
regione», anzichè il « &lt; i &gt; presidente &lt; /i &gt; del consiglio
regionale»; 11, terzo periodo; 11, quarto periodo, nella parte in cui
prevede che l'obbligo di restituire le somme ricevute a carico del
bilancio del consiglio regionale e non rendicontate consegue alla
«decadenza di cui al presente comma», anzichè all'omessa
regolarizzazione di cui allo stesso comma 11; 12, là dove prevede
che «La decadenza e l'obbligo di restituzione di cui al comma 11
conseguono» anzichè prevedere che «L'obbligo di restituzione di cui
al comma 11 consegue»;
9) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 148, commi
2 e 3, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), come modificati
dall'art. 3, comma 1, lettera e), del d.l. n. 174 del 2012, con
efficacia nei confronti delle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia
e Sardegna;
10) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi da 1 a 8, del decreto-legge n. 174
del 2012, promosse dalla Regione autonoma Sardegna, in riferimento
agli artt. 7 e 8 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna) e agli articoli 117, terzo comma,
e 119 della Costituzione, con il ricorso n. 20 del 2013;
11) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 8, del decreto-legge n. 174 del
2012, promossa dalla Regione autonoma Sardegna, in riferimento agli
artt. 117 e 119 Cost. e agli articoli 3, 4, 5, 6, 7 e 8 della legge
cost. n. 3 del 1948, con il ricorso n. 20 del 2013;
12) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 16, del decreto-legge n. 174 del
2012, promosse dalla Provincia autonoma di Trento, in riferimento
alle proprie «prerogative costituzionali», nonchè al principio
secondo cui la disciplina dei rapporti finanziari tra lo Stato e le
Regioni o le Province ad autonomia differenziata spetta allo statuto
speciale, oppure alle norme di attuazione statutaria o, comunque,
all'accordo tra lo Stato e detti enti ad autonomia differenziata, con
il ricorso n. 18 del 2013;
13) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 148, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000,
come modificato dall'art 3, comma 1, lettera e), del d.l. n. 174 del
2012, promossa dalla Regione autonoma Sardegna, in riferimento agli
artt. 3, comma 1, lettera b), 6 e 46 della legge cost. n. 3 del 1948,
con il ricorso n. 20 del 2013;
14) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 11-bis del decreto-legge n. 174 del 2012
promosse dalle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna, per
violazione degli artt. 3, 116, 117, 118 e 119 Cost. e del principio
di ragionevolezza, nonchè degli artt. 4, numero 1) e numero 1-bis),
12, 13, 19 e 41 del Titolo IV, e dell'art. 65 della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia), e degli artt. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 15, 16, 19,
33, 34, 35, 46, 50 e 54 della legge cost. n. 3 del 1948, con i
ricorsi, rispettivamente, n. 17 del 2013 e n. 20 del 2013;
15) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 174 del
2012 promossa dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, per
violazione dell'art. 116 Cost., del Titolo IV e dell'art. 65 della
legge cost. n. 1 del 1963, e dell'art. 33 del decreto del Presidente
della Repubblica 25 novembre 1975, n. 902 (Adeguamento ed
integrazione delle norme di attuazione dello statuto speciale della
regione Friuli-Venezia Giulia), con il ricorso n. 17 del 2013;
16) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 4, del decreto-legge n. 174 del
2012 promossa dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in
riferimento all'art. 117, quarto comma, Cost. e all'art. 4, numero
1), della legge cost. n. 1 del 1963, con il ricorso n. 17 del 2013;
17) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 174 del
2012 promossa dalle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e
Sardegna, in riferimento agli artt. 116 e 119 Cost., al Titolo IV
della legge cost. n. 1 del 1963, all'art. 33 del d.P.R. n. 902 del
1975, agli artt. 7 e 8 della legge cost. n. 3 del 1948 e dell'art. 10
del d.P.R. 16 gennaio 1978, n. 21 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la Sardegna concernente il controllo sugli atti della
Regione), con i ricorsi, rispettivamente, n. 17 del 2013 e n. 20 del
2013;
18) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 6, del decreto-legge n. 174 del
2012 promossa dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in
riferimento all'art. 4, numero 1), della legge cost. n. 1 del 1963, e
all'art. 33, comma 1, del d.P.R. n. 902 del 1975, con il ricorso n.
17 del 2013;
19) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi da 1 a 8, del decreto-legge n. 174
del 2012, promossa dalla Regione autonoma Sardegna, in riferimento
agli artt. 119 Cost., 54 e 56 della legge cost. n. 3 del 1948, in
combinato disposto con l'art. 10 del d.P.R. n. 902 del 1978 e con
l'art. 116 Cost., con il ricorso n. 20 del 2013;
20) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 3 e 4, del decreto-legge n. 174 del
2012, promosse dalle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e
Sardegna, in riferimento al Titolo IV e all'art. 65 della legge cost.
n. 1 del 1963, agli artt. 33 e 36 del d.P.R. n. 902 del 1975,
all'art. 33 della legge cost. n. 3 del 1948 e agli artt. 116, 127 e
134 Cost., con i ricorsi, rispettivamente, n. 17 del 2013 e n. 20 del
2013;
21) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 7, del decreto-legge n. 174 del
2012, limitatamente alla parte in cui si riferisce al controllo dei
bilanci preventivi e dei rendiconti consuntivi degli enti che
compongono il Servizio sanitario nazionale, promosse dalle Regioni
autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna, per violazione degli artt.
24, 113, 116, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., del Titolo
IV e dell'art. 65 della legge cost. n. 1 del 1963, dell'art. 33 del
d.P.R. n. 902 del 1975, , degli artt. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 54 e 56 della
legge cost. n. 3 del 1948, dell'art. 10 del d.P.R. n. 21 del 1978,
con i ricorsi, rispettivamente, n. 17 del 2013 e n. 20 del 2013;
22) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 9, del decreto-legge n. 174 del
2012 promosse dalle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e
Sardegna, in riferimento agli artt. 116, 117, terzo comma, 119 e 127
Cost., agli artt. 16, 18 e 21 della legge cost. n. 1 del 1963,
all'art. 5 della legge statutaria 18 giugno 2007, n. 17
(Determinazione della forma di governo della Regione Friuli-Venezia
Giulia e del sistema elettorale regionale, ai sensi dell'articolo 12
dello Statuto di autonomia), agli artt. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 15, 19, 26,
33, 54 e 56 della legge cost. n. 3 del 1948 e agli artt. 1, 4 e 5 del
d.P.R. n. 21 del 1978, con i ricorsi, rispettivamente, n. 17 del 2013
e n. 20 del 2013;
23) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 10, 11 e 12, del decreto-legge n.
174 del 2012, limitatamente alla parte in cui disciplinano le
modalità di redazione e controllo relative ai rendiconti annuali di
esercizio dei gruppi consiliari, promosse dalle Regioni autonome
Friuli-Venezia Giulia e Sardegna, in riferimento agli artt. 116, 117,
terzo comma, 119 e 127 Cost., agli artt. 16, 18 e 21 della legge
cost. n. 1 del 1963, all'art. 5 della legge statutaria n. 17 del
2007, agli artt. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 15, 19, 26, 33, 54 e 56 della
legge cost. n. 3 del 1948 e agli artt. 1, 4 e 5 del d.P.R. n. 21 del
1978, con i ricorsi, rispettivamente, n. 17 del 2013 e n. 20 del
2013;
24) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 16, del decreto-legge n. 174 del
2012, nella parte in cui impone alle Regioni a statuto speciale e
alle Province autonome di Trento e di Bolzano di adeguare il proprio
ordinamento alle disposizioni dei commi 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 7, per
quest'ultimo limitatamente alla parte in cui si riferisce al
controllo dei bilanci preventivi e dei rendiconti consuntivi degli
enti del Servizio sanitario nazionale, promosse dalle Regioni
autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna, in riferimento agli artt.
7, 8, 15, 19, 26, 33, 35, 54 e 56 della legge cost. n. 3 del 1948,
alle «prerogative costituzionali» della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, al Titolo IV e all'art. 65 della legge cost.
n. 1 del 1963 e all'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega
al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione), nonchè agli artt. 116, 117 e
119 Cost., con i ricorsi, rispettivamente, n. 17 del 2013 e n. 20 del
2013;
25) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 148, comma 1, del d.lgs. 18 agosto 2000, n.
267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali),
come modificato dall'art. 3, comma 1, lettera e), del d.l. n. 174 del
2012, promossa dalla Regione autonoma Sardegna, in riferimento agli
artt. 3, comma 1, lettera b), 6 e 46 della legge cost. n. 3 del 1948,
con il ricorso n. 20 del 2013;
26) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 148-bis, del d.lgs. n. 267 del 2000, come
modificato dall'art. 3, comma 1, lettera e), del d.l. n. 174 del
2012, promosse dalla Regione autonoma Sardegna, per violazione degli
artt. 3, comma 1, lettera b), 6 e 46 della legge cost. n. 3 del 1948,
con il ricorso registrato al n. 20 del 2013;
27) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 6 del d.l. n. 174 del 2012, promosse dalle
Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna e dalla Provincia
autonoma di Trento, in riferimento agli artt. 3, 116 e 117, quarto
comma, Cost., agli artt. 4, numero 1) e numero 1-bis), del Titolo IV
e agli artt. 60, 63, comma 5, della legge cost. n. 1 del 1963, agli
artt. 3, 4, 6 e 9 del d.lgs. 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia
Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni), all'art. 33, comma 1, del d.P.R. n. 902 del 1975,
all'art. 27 della legge n. 42 del 2009 e al principio dell'accordo
che regola i rapporti finanziari tra Stato e Regioni speciali;
all'art. 1, commi 154 e 155, della legge 13 dicembre 2010, n. 220
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2011), agli artt. 3, comma 1,
lettera b), 6, 46, 54 e 56 della legge cost. n. 3 del 1948, all'art.
1 del d.P.R. n. 21 del 1978, agli artt. 79, 80, 81 e 104 del d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), all'art. 16 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige in materia di finanza regionale e provinciale), all'art. 6,
comma 3-bis, del d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige per
l'istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di
Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto), all'art. 17
del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale), all'art. 4, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento), con i ricorsi, rispettivamente, n. 17,
n. 20 e n. 18 del 2013.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 febbraio 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Sergio MATTARELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 marzo 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI