1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 12-2-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 luglio 2013
Ordinanza del 9 luglio 2013 emessa dal Giudice designato della Corte di appello di Bari sull'istanza proposta da S.A. contro il Ministero della giustizia.. Procedimento civile - Equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Riconoscimento dell'indennizzo nel caso di estinzione del reato per intervenuta prescrizione, eccezion fatta per la sola ipotesi di prescrizione "connessa a condotte dilatorie della parte" - Contrasto con la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo (CEDU), come interpretata dalla Corte di Strasburgo (secondo cui non e' indennizzabile l'eccessiva durata del processo penale che si sia concluso con dichiarazione di prescrizione del reato) - Introduzione di una fattispecie indennitaria non corrispondente ad un diritto convenzionale - Esorbitanza dal principio di sussidiarieta' sotteso alla "legge Pinto". - Legge 24 marzo 2001, n. 89, art. 2, comma 2-quinquies, lett. d), introdotto dall'art. 55, comma 1, lett. a), n. 2, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134. - Costituzione, art. 117, primo comma, in relazione agli artt. 6, comma 1, e 35, comma 3, lett. b), della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (14C00016) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 12-2-2014)

LA CORTE DI APPELLO

Visti gli atti del procedimento n. 165/13 V.G. per equa
riparazione ex legge n. 89/01, istante S. A. (avv. Davide Amadei del
Foro di Verona);
Ha pronunciato la seguente Ordinanza:
Premesso che il 9 marzo 2000 il sig. A. S. fu rinviato a
giudizio insieme ad altri imputati dal GUP del Tribunale di Larino
nell'ambito di procedimento n. 643/98 R.G. GUP Tribunale di Larino,
per rispondere di vari reati (tentata rapina aggravata, rapina
aggravata, detenzione e porto illegale di armi, sequestro di
persona), commessi nel novembre 1994;
che, con sentenza n. 126/09 del 28 ottobre 2009, il Tribunale di
Larino applicò la prescrizione per il sequestro di persona (capo D),
e per il resto condannò S. alla pena di 7 (sette) anni di reclusione
oltre alla multa;
che, con sentenza n. 442/12 del 27 settembre 2012, la Corte di
Appello di Campobasso affermò espressamente che S. era imputato, e
doveva quindi ritenersi condannato in primo grado, per la sola
tentata rapina aggravata di cui al capo A), reato del quale dichiarò
la prescrizione, motivando sulla sua responsabilità;
che, nei confronti di S. la sentenza di appello è passata in
giudicato il 13 novembre 2012; che, con ricorso depositato il 10
maggio 2013, S. ha chiesto a questa Corte di indennizzare il danno da
eccessiva durata del processo penale presupposto, nella misura di
€ quindicimila/00 oltre a interessi e spese legali;
che il ricorso deve ritenersi tempestivo, in quanto proposto nei
sei mesi dal passaggio in giudicato della sentenza che ha definito il
giudizio presupposto;
che il termine ordinario di cinque anni, ritenuto congruo per la
celebrazione del doppio grado di giudizio, risulta superato, atteso
che, tra l'esercizio dell'azione penale (non documentato, ma comunque
non successivo al 31 dicembre 1998, atteso il riferimento al 1998 del
numero di R.G. del procedimento davanti al GUP di Larino) e la
conclusione del processo di appello (27 settembre 2012), sono
trascorsi quasi 14 anni, e che il procedimento presupposto fu
rinviato per impedimento del difensore dal 24 aprile 2002 al 23
ottobre 2002 e dal 10 dicembre 2003 al 25 febbraio 2004, sì che può
ritenersi un superamento del termine ragionevole nella misura di
circa 8 anni;
che, non risultando la prescrizione del reato riconducibile a
condotte dilatorie di S. o dei suoi difensori (tali non potendosi
ritenere le richieste di rinvio per impedimenti di incontestata
effettivita'), la domanda proposta a questa Corte dovrebbe essere
accolta nell'an, salva la determinazione del quantum, atteso che
l'indennizzo per irragionevole durata nel caso di estinzione del
reato per intervenuta prescrizione è escluso dal comma 2-quinquies
lett. d) dell'art. 2 legge n. 89/01, introdotto con D.L. n. 83/12,
soltanto se detta estinzione sia «connessa a condotte dilatorie della
parte»;
che emerge pertanto ictu aculi la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale della norma predetta, nella parte in cui
prevede l'indennizzo in caso di prescrizione del reato che, come
nella fattispecie, non sia riconducibile a condotte dilatorie della
parte;

O s s e r v a

1. Il comma 2-quinquies lett. d) dell'art. 2 legge n. 89/01,
introdotto dall'art. 55 D.L. n. 83/12, convertito in legge n. 134/12,
per il quale non spetta indennizzo da eccessiva durata del
procedimento presupposto «nel caso di estinzione del reato per
intervenuta prescrizione connessa a condotte dilatorie della parte»,
ha codificato un principio consolidato, da ultimo così sintetizzato
da Cass. 24376/11: «l'equa riparazione per il mancato rispetto del
termine ragionevole del processo, ai sensi della legge 24 marzo 2001,
n. 89, non può essere esclusa per il semplice fatto che il ritardo
nella definizione del processo penale abbia prodotto l'estinzione,
per prescrizione, del reato addebitato al ricorrente, occorrendo
invece apprezzare, ai fini del diniego di accoglimento della relativa
domanda, se l'effetto estintivo della prescrizione stessa sia
intervenuto o meno a seguito dell'utilizzo, da parte dell'imputato,
di tecniche dilatorie o di strategie sconfinanti nell'abuso del
diritto di difesa, ben potendo un effetto del genere prodursi, in
tutto o almeno in parte (e, in questa seconda ipotesi, con valenza
preponderante), indipendentemente da simili tecniche e da tali
strategie, ovvero dalla reale volontà dell'imputato ed a causa,
piuttosto, del comportamento delle autorità procedenti, senza che,
in quest'ultimo caso, la mancata rinuncia alta prescrizione ad opera
dell'imputata medesimo possa ritenersi di per sè in grado di elidere
il danno, patrimoniale o non patrimoniale, conseguente alla durata
irragionevole».
Detto principio si pone tuttavia in contrasto, per quanto si
vedrà, con l'evoluzione più recente della giurisprudenza della
Corte EDU, che ha tenuto conto di sopravvenute modifiche della stessa
Convenzione.
2. La finalità del complessivo intervento del legislatore,
secondo la parte della Relazione al D.L. n. 83/12 concernente l'art.
55 (articolo convertito in legge quasi senza modifiche), era di
semplificare e accelerare la definizione del contenzioso Pinto,
peraltro mantenendone la strutturazione (e la competenza della corte
d'appello), coerente sia con la rilevanza degli interessi in gioco
sia con «la finalità di non allargare le maglie di un bacino di
domanda di giustizia suscettibile di distorsioni che sono già
presenti nell'attuale sistema».
Con tali affermazioni, il legislatore si mostrava consapevole
dell'obbligo di conformarsi alla giurisprudenza CEDU nonchè delle
distorsioni che possono nascere nella prassi, e quindi della
necessità di non allargare le maglie del contenzioso.
Già prima della modifica della legge n. 89/01, del resto, era
pacifica la non indennizzabilità con il rimedio Pinto dei danni che
la Corte EDU ritiene estranei all'art. 6 della Convenzione, come
attesta la costante giurisprudenza sull'eccessiva durata dei processi
tributari (ex plurimis, Cass. 8035/06).
Anche in tema di prescrizione, del resto, recente giurisprudenza
di legittimità aveva affermato (Cass. 21051/12) l'esigenza di non
indennizzare pregiudizi a diritti convenzionali che la stessa Corte
EDU ritiene insussistenti o irrilevanti.
Il rimedio introdotto dalla legge n. 89/01, infatti, non è
inteso a indennizzare qualunque pregiudizio alla ragionevole durata
del processo, ma solo quello che raggiunga il livello di vera e
propria violazione del diritto riconosciuto dalla Convenzione, come
interpretata dalla Corte di Strasburgo.
3. Alla luce di tali premesse, la regola posta dal comma
2-quinquies lett. d) dell'art. 2 legge n. 89/01 non risulta più
corrispondente all'attuale evoluzione della legislazione e
giurisprudenza convenzionali.
In particolare, il 1° giugno 2010 è entrato in vigore il nuovo
art. 35, comma 3° lett. b) della Convenzione Europea Diritti
dell'Uomo, che consente alla Corte EDU di dichiarare irricevibile (o
inammissibile) il ricorso individuale ex art. 34 nel caso in cui «il
ricorrente non ha subito alcun pregiudizio importante», salve le
ipotesi (clausole di salvaguardia) di mancato esame del caso da parte
del giudice nazionale, oppure di compressione di diritti umani
convenzionali.
Nella specie, non vi sarebbe materia di applicazione delle
clausole di salvaguardia, atteso che il caso penale a carico del sig.
S. non involse questioni generali di applicazione della Convenzione
secondo esigenze dettate dall'ordine pubblico europeo, e fu
debitamente esaminato dal giudice nazionale.
3.1. Nelle prime applicazioni della nuova causa di
inammissibilità, comunemente definita de minimis non curat praetor e
intesa a ridurre il contenzioso meno significativo, la Corte EDU
adottò un approccio cauto o minimalista, alla cui stregua il caso
più rilevante fu costituito dalla sentenza Rinck c. Francia del 19
ottobre 2010, che dichiarò irricevibile un ricorso originato da un
giudizio interno presupposto per eccesso di velocità, concluso con
condanna a multa per € 150,00 oltre a € 22,00 per spese e al ritiro
di un punto della patente di guida.
Una svolta si è determinata con la sentenza del 6 marzo 2012
Gagliano Giorgi c. Italia (ricorso nr. 23563/07), con la quale la
Corte EDU ha escluso che la eccessiva durata del processo penale
presupposto avesse determinato un pregiudizio importante, e come tale
indennizzabile, a un imputato che a causa di tale durata aveva
beneficiato della prescrizione dell'imputazione più grave di
corruzione: secondo la Corte, l'estinzione del reato è idonea a
integrare una compensatio lucri cum damno in favore del ricorrente.
Tale decisione, espressiva dello sforzo di conferire effettività
alla causa de minimis e, di riflesso, alla giustizia sovranazionale,
è stata variamente commentata in dottrina, ma esprime un
orientamento ormai stabile, se solo si considera che il 24 settembre
2012 la Grande Chambre della Corte EDU ha rifiutato di riesaminare il
caso Gagliano Giorgi (cfr. Press Release 17 ottobre 2012,
http://www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=home &amp; c=).
Notoriamente, la Grande Chambre effettua il riesame solo se il
caso sia di notevole rilevanza pratica, e insieme risulti controverso
o controvertibile. I due requisiti debbono concorrere, come
confermato dal recente rifiuto di riesaminare la decisione
Torreggiani e altri contro Italia dell'8 gennaio 2013 sul
sovraffollamento delle nostre carceri: decisione indubbiamente
importante (si trattava anzi di sentenza c.d. pilota), ma
evidentemente ritenuta non seriamente controvertibile.
4. Per le ragioni dette, quindi, la regola della non
indennizzabilità del danno - solo in astratto riconducibile all'art.
6, comma 1° della Convenzione EDU - da eccessiva durata del processo
penale presupposto, che si sia concluso con dichiarazione di
prescrizione del reato, deve considerarsi consolidata nella
giurisprudenza di Strasburgo, alla stregua della regola de minimis
non curat praetor di cui al vigente art. 35 comma 3° lett. b) della
Convenzione.
È il caso di notare che, pur essendo il processo penale
presupposto al ricorso Gagliano Giorgi iniziato ben prima
dell'entrata in vigore del nuovo art. 35 comma 3° lett. b) della
Convenzione, la Corte EDU non adottò la regola tipicamente
processuale del tempus regit actum, che avrebbe precluso
l'applicazione della nuova normativa, e cosi di fatto riconobbe
natura sostanziale alla causa de minimis, con conseguente sua
rilevanza nei giudizi per violazioni della Convenzione che non siano
ancora definiti.
Ad analoghe conclusioni, ovviamente, deve pervenirsi, quanto
all'applicabilità della regola de minimis al presente ricorso del
sig. S.
5. Alla luce dell'esposizione che precede, è evidente che il
vigente comma 2-quinquies lett. d) dell'art. 2 legge n. 89/01 - la
cui rigida dizione letterale non consente interpretazioni alternative
- conduce a tutelare sul piano nazionale l'interesse alla ragionevole
durata del processo penale anche nel caso in cui lo stesso si sia
concluso con sentenza di prescrizione del reato in assenza di
condotte dilatorie della parte, e cioè anche quando manchi - alla
stregua della Convenzione EDU e della sua interpretazione
giurisprudenziale - un «pregiudizio importante» indennizzabile in
sede sovranazionale.
In tal modo è violato l'art. 117 comma 1° Cost., alla cui
stregua il nostro Paese non soltanto deve rispettare i vincoli posti
dall'ordinamento convenzionale, ma deve evitare di modularne
l'attuazione in maniera tale da riconoscere, a chi ne deduca la
violazione, un bene che il giudice sovranazionale non riconoscerebbe.
Il principio di sussidiarietà sotteso al rimedio Pinto è
certamente guardato con favore dalla Corte EDU, che con le due
sentenze emesse in data 31 maggio 2012 nei casi (rispettivamente n.
19488/09 e 53126/07) Garcia Cancio contro Germania e Reinhold Taron
contro Germania ha mostrato apprezzamento per l'introduzione in
Germania di un rimedio analogo alla nostra legge Pinto. Assai di
recente, poi, la sentenza 30 aprile 2013 nel caso Hasan Uzun contro
Turchia (caso n. 10755/13) ha diffusamente motivato il suo favor per
l'avvenuta introduzione, in diversi ordinamenti nazionali, di
specifici rimedi indennitari in caso di violazione di diritti
convenzionali.
La sussidiarietà preclude tuttavia al legislatore nazionale di
soddisfare una pretesa di apparente origine convenzionale, che la
legislazione e giurisprudenza convenzionali non ritengano fondata o
meritevole di tutela, perchè non assurge a dignità di vero diritto.
Apprestando una tutela per tali ipotesi, infatti, il legislatore
nazionale non si avvale del margine di apprezzamento a lui
riconosciuto dalla giurisprudenza CEDU (onde ad es. accrescere i
parametri delle compensazioni rispetto a quelli di Strasburgo) bensì
introduce una fattispecie indennitaria solo in apparenza radicata nel
contesto sovranazionale, al quale pure dichiara di richiamarsi. Con
un evidente sviamento della sussidiarietà, utilizzata, di fatto e
oggettivamente, per la creazione ex nihilo di un diritto altrimenti
non apprezzabile.
6. In conclusione, nel riconoscere l'indennizzo in caso di
prescrizione del reato se non derivante da condotte dilatorie della
parte, la norma esaminata risulta contrastante con gli artt. 6 comma
1° e 117 comma 1° Cost. comma 1°, esaminato attraverso il parametro
interposto dell'art. 35 comma 3° lett. b) Convenzione EDU.

P. Q. M.

Visto l'art. 23 legge n. 87/1953, solleva di ufficio, perchè non
manifestamente infondata e rilevante nel presente giudizio, la
questione di legittimità costituzionale della lettera d) del comma
2-quinquies dell'art. 2 della legge 24 marzo 2001 n. 89 (introdotto
dall'art. 55 comma 1° lett. a) n. 2) D.L. 22 giugno 2012 n. 83,
convertito con legge 7 agosto 2012 n. 134), limitatamente alle parole
«connessa a condotte dilatorie della parte». Ciò per contrasto con
l'art. 117 comma 1° della Costituzione, in relazione agli artt. 6
comma 1° e 35 comma 3° lett. b) della Convenzione Europea dei diritti
dell'uomo.
Sospende il giudizio in corso, e ordina la trasmissione degli
atti alla Corte Costituzionale. La presente ordinanza va comunicata
ai Presidenti della Camera e del Senato e notificata al Presidente
del Consiglio dei Ministri, al ricorrente e al Ministero della
Giustizia presso l'Avvocatura Distrettuale dello Stato.
Bari, 9 luglio 2013

Il giudice designato: Gaeta