1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 29-3-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 60 SENTENZA 21 febbraio - 24 marzo 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Interventi edilizi in zone sismiche - Modifiche alla disciplina delle varianti presentate al progetto originario in corso d'opera - Definizione, con regolamento attuativo, delle "opere minori" e di quelle "prive di rilevanza ai fini della pubblica incolumita'". - Legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, recante «Modifiche alla legge regionale 11 agosto 2011, n. 28 (Norme per la riduzione del rischio sismico e modalita' di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche)», artt. 5 e 7. - (T-170060) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 29-3-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 5 e 7
della legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, recante
«Modifiche alla legge regionale 11 agosto 2011, n. 28 (Norme per la
riduzione del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su
opere e costruzioni in zone sismiche)», promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 31 luglio - 3 agosto
2015, depositato in cancelleria il 4 agosto 2015 ed iscritto al n. 80
del registro ricorsi 2015.
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2017 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
udito l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con il ricorso in epigrafe, notificato il 3 agosto 2015 e
depositato il 4 agosto 2015, la Presidenza del Consiglio dei
ministri, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato gli artt. 5 e 7 della legge della Regione Abruzzo
8 giugno 2015, n. 12, recante «Modifiche alla legge regionale 11
agosto 2011, n. 28 (Norme per la riduzione del rischio sismico e
modalità di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone
sismiche)», pubblicata nel BUR n. 51 del 9 giugno 2015.
2.- Nell'assunto della ricorrente, le disposizioni citate
sarebbero in contrasto con l'art.117, terzo comma, della
Costituzione, nelle materie di legislazione concorrente della
«protezione civile» e del «governo del territorio», rispetto alle
quali le Regioni devono attenersi ai principi fondamentali contenuti
nella legislazione nazionale, nel caso individuati nei parametri
interposti offerti dagli artt. 65, 93 e 94 del d.P.R. del 6 giugno
2001 n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia (Testo A)» (di seguito, TUE).
3.- Adduce, al fine, la Presidenza del Consiglio dei ministri che
l'art. 5 della legge regionale impugnata, dispone, tra l'altro,
l'abrogazione del quinto comma dell'art. 14 della legge regionale n.
28 del 2011, norma in forza della quale era previsto che: «Fino
all'emanazione dei criteri di indirizzo di cui al comma 3 è
necessario il preventivo rilascio dell'autorizzazione per tutte le
varianti che il richiedente intende apportare, nel corso dei lavori,
al progetto originario presentato all'Ufficio provinciale competente
per territorio».
Da tale abrogazione, nell'assunto sotteso al ricorso, ne
deriverebbe, come evidente conseguenza, quella in forza della quale,
prima dell'entrata in vigore della legge regionale in esame, le
varianti al progetto originario presentate in corso d'opera non
risulterebbero più incluse tra gli interventi edilizi soggetti alla
autorizzazione sismica prevista dall'art. 94 del TUE, dovendosi
ritenere quest'ultima passaggio imprescindibile per tutti gli
interventi da effettuare in zone sismiche diverse da quelle a bassa
sismicità indicate nei decreti di cui all'art 83 dello stesso testo
unico.
Da qui la lamentata illegittimità costituzionale del richiamato
art. 5 della legge regionale impugnata per la addotta violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost. in ragione dell'affermato contrasto
con il principio fondamentale in materia di governo del territorio
espresso dal citato art. 94, evocato quale parametro interposto.
4.- Sostiene, ancora, il Governo ricorrente, la illegittimità
costituzionale dell'art. 7 della legge della Regione Abruzzo 8 giugno
2015, n. 12, disposizione in forza della quale la Regione resistente
ha introdotto l'art. 19-bis all'interno della legge regionale n. 28
del 2011.
4.1.- Nel ricorso si segnala che il secondo comma, lettera d),
del citato art. 19-bis, introdotto con l'art. 7 della legge regionale
impugnata, rinvia ad un regolamento regionale, adottato su proposta
della Giunta regionale, la definizione delle «opere minori» e di
«quelle prive di rilevanza ai fini della pubblica incolumita'», da
ritenersi estranee sia al procedimento di autorizzazione preventiva
previsto dagli artt. 7 e 8 della legge n. 28 del 2011 che da quello
di preavviso, con contestuale deposito, disciplinato, per le opere
ricomprese in zone definite di bassa sismicità, dagli artt. 9 e 10
della stessa legge regionale.
4.2.- Si adduce, ancora, che il terzo comma del nuovo art. 19-bis
della legge regionale n. 28 del 2011, introdotto dalla disposizione
impugnata, rimanda, a sua volta, «per gli aspetti di dettaglio non
previsti dal regolamento», ad una deliberazione della Giunta
regionale, da assumere sentito «il Tavolo Tecnico Scientifico di cui
all'art 2, comma 5», sempre della legge regionale n. 28 del 2011,
oggetto delle modifiche contestate.
4.3.- Ad avviso del Governo, nè la categoria delle «opere
minori», nè quella delle opere «prive di rilevanza ai fini della
pubblica incolumita'», cui fa riferimento la disposizione regionale,
è conosciuta dalla normativa statale per l'edilizia in zone
sismiche, contenuta nel già richiamato TUE e nel decreto del
Ministro delle infrastrutture del 14 gennaio 2008 (Approvazione delle
nuove norme tecniche per le costruzioni).
4.3.1.- Le norme regionali sopra richiamate sarebbero, dunque, in
contrasto con i principi fondamentali nelle materie della «protezione
civile» e del «governo del territorio» sanciti dagli artt. 65, 93 e
94, primo comma, del TUE, integralmente trasposti, nel loro tenore
letterale, nel testo del ricorso.
4.3.2.- Il ricorrente, infine, nel sostenere l'illegittimità
addotta, richiama il portato argomentativo proprio di alcuni
precedenti di questa Corte dai quali emerge, in sintesi,
l'orientamento in forza del quale la disciplina degli interventi
edilizi in zona sismica deve essere ricondotta all'ambito del
«governo del territorio», nonchè alla «materia della protezione
civile», per i profili concernenti la tutela dell'incolumità
pubblica; e, ancora, che alla luce di questo definito ambito
competenziale, le norme interposte all'uopo richiamate costituiscono
principi fondamentali non derogabili dalla legislazione regionale
nell'ottica della vigilanza assoluta che occorre garantire, senza
distinzioni, sull'intero territorio nazionale, avuto riguardo alle
costruzioni da effettuare in zone coperte dal rischio sismico.
Da qui la denunziata illegittimità costituzionale anche
dell'impugnato art. 7, nelle parti sopra riferite, sempre in
relazione all'art 117, terzo comma, Cost.
5.- La Regione Abruzzo, pur se ritualmente chiamata in giudizio,
non si è costituita.
6.- Con memoria depositata il 31 gennaio 2017, la Presidenza del
Consiglio dei ministri ha ribadito la natura di principio
fondamentale da ascrivere al disposto di cui all'art. 94 del TUE;
ciò avuto riguardo, in particolare, alla censura mossa nei confronti
dell'art. 5 della legge impugnata.
Sempre con riferimento a tale censura da ultimo richiamata, il
Governo ricorrente ha altresì specificato che sino alla abrogazione
disposta con la norma impugnata, la disciplina regionale, in linea
con il parametro interposto, richiedeva l'autorizzazione preventiva
per tutte le varianti in corso d'opera; espunto dal quadro normativo
il quinto comma dell'art. 14, in attesa del regolamento, sarebbe da
ritenersi non necessaria l'autorizzazione per qualsivoglia tipo di
variante, in aperto contrasto con il dato offerto dal principio
fondamentale cristallizzato dal citato art. 94 del TUE.
Con riferimento, poi, alla censura prospettata in ordine all'art.
7 della legge regionale n. 12 del 2015, il Governo ricorrente ha
segnalato che le disposizioni impugnate sono state abrogate, dopo la
proposizione del ricorso, dall'art. 14, comma 6, lettere a) e b)
della legge regionale 19 gennaio 2016, n. 5, recante «Disposizioni
finanziarie per la redazione del Bilancio pluriennale 2016-2018 della
Regione Abruzzo (Legge di Stabilità Regionale 2016)».
Alla luce di tale sopravvenienza, il Governo ha comunque ribadito
le conclusioni articolate con il ricorso, delimitate, tuttavia, al
periodo di vigenza delle norme impugnate ove fatte oggetto di
effettiva applicazione.

Considerato in diritto

1.- Il Governo ha impugnato gli artt. 5 e 7 della legge della
Regione Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, recante «Modifiche alla legge
regionale 11 agosto 2011 n. 28 (Norme per la riduzione del rischio
sismico e modalità di vigilanza e controllo su opere e costruzioni
in zone sismiche)».
Nell'assunto sotteso al ricorso, le disposizioni citate sarebbero
in contrasto con l'art.117, terzo comma, della Costituzione, nelle
materie di legislazione concorrente della «protezione civile» e del
«governo del territorio». In particolare, le disposizioni impugnate
sarebbero in contrasto con l'art. 94 del decreto del Presidente della
Repubblica del 6 giugno 2001 n. 380, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo
A)» (di seguito, TUE); limitatamente al solo art. 7 della legge
impugnata, i parametri interposti evocati a sostegno delle relative
censure sono anche quelli offerti dagli artt. 65 e 93 dello stesso
TUE.
2.- Le norme oggetto di censura incidono sulla legge regionale n.
28 del 2011, finalizzata (art. 1) alla «tutela della pubblica
incolumita'» e al «miglioramento delle azioni volte alla prevenzione
ed alla riduzione del rischio sismico nel rispetto dei principi
fondamentali contenuti nella legislazione statale» e in particolare
del TUE. Più precisamente, con le norme impugnate se ne abrogano
alcuni contenuti, segnatamente in ragione di quanto previsto
dall'art. 5 della legge regionale n. 12 del 2015; se ne introducono
di nuovi, in forza dell'art. 7 della stessa legge.
3.- Tanto premesso, avuto riguardo al tenore dell'art. 5 della
legge regionale impugnata, nella parte in cui dispone l'abrogazione
del comma 5 dell'art. 14 della legge regionale n. 28 del 2011, la
Presidenza del Consiglio dei ministri sostiene che da tale
abrogazione deriverebbe l'esenzione delle varianti in corso d'opera
dalle verifiche preventive imposte, sull'intero territorio nazionale,
dall'art. 94 del TUE in relazione agli interventi edilizi da
realizzare in località sismiche purchè non caratterizzate da un
basso rischio sismico. Ciò in quanto la norma abrogata prevedeva
che, sino alla data di definizione dei criteri previsti dallo stesso
art. 14, comma 3, doveva ritenersi necessario «il preventivo rilascio
dell'autorizzazione per tutte le varianti che il richiedente intende
apportare, nel corso dei lavori, al progetto originario presentato
all'Ufficio provinciale competente per territorio».
Di qui l'illegittimità costituzionale rivendicata con
riferimento alla prima delle norme censurate con il ricorso.
4.- La censura deve ritenersi inammissibile perchè dal
complessivo quadro di riferimento normativo, integralmente trascurato
nel ricorso, emerge non solo che la norma abrogata non era efficace
al momento della proposizione del ricorso ma, soprattutto, che da
siffatta abrogazione non consegue la situazione prospettata dal
Governo a sostegno della denunziata illegittimità costituzionale.
4.1.- Giova chiarire, al riguardo, che tra gli interventi edilizi
presi in considerazione dalla legge regionale n. 28 del 2011, quello
che occupa immediatamente la censura in oggetto attiene alle varianti
in corso d'opera, rispetto alle quali assumono un rilievo decisivo,
oltre all'art. 14, oggetto dell'abrogazione contrastata, anche e
soprattutto gli artt. 6, 7 e 9 della legge citata.
Più precisamente, la relativa disciplina regionale,
nell'individuare gli interventi edilizi sottoposti a verifica
preventiva (ex art. 7) o, in alternativa, al solo deposito del
progetto presso l'ufficio territorialmente competente, con obbligo di
mera comunicazione dell'avvio dei lavori (ex art. 9), a seconda della
zona (ad alta, media oppure bassa sismicita') coperta dall'azione
edilizia, fa cenno alle sole varianti definite «sostanziali» (così
l'art. 6, comma 1, cui fanno esplicito richiamo, il primo comma
dell'art. 7 nonchè il primo comma dell'art. 9 nel delineare la
correlata attività di vigilanza).
La legge in disamina non contiene, tuttavia, una immediata
definizione del contenuto delle varianti «sostanziali». Nel suo
portato originale rimandava (ai sensi del combinato disposto di cui
ai commi terzo e quarto, lettera d, dell'art. 14) a successivi
criteri definitori che avrebbe dovuto dettare, all'uopo, una
deliberazione della Giunta regionale. In esito alle modifiche
apportate dall'art. 1, primo comma, della legge regionale 29 dicembre
2014 n. 49, recante «Modifiche alla L. R. 11 agosto 2011, n. 28
(Norme per la riduzione del rischio sismico e modalità di vigilanza
e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche) ed alla L. R. 19
agosto 2009, n. 16 (Intervento regionale a sostegno del settore
edilizio)», la deliberazione della Giunta regionale è stata, poi,
sostituita dalla previsione di un regolamento attuativo, avente il
medesimo oggetto, quantomeno avuto riguardo al tema delle varianti.
4.2.- È a dirsi, peraltro, che l'art. 5 della legge regionale n.
12 del 2015, oltre al citato comma 5 dell'art. 14 della legge
regionale n. 28 del 2011, ha altresì abrogato anche i commi dal 3 al
4-bis del medesimo articolo (inerenti l'accennato regolamento
attuativo). Al contempo, il contenuto di tali ultime disposizioni è
stato trasferito, con alcune modifiche, nel testo dell'art. 19-bis
della legge regionale n. 28 del 2011 in forza di quanto previsto
dall'art. 7 sempre della legge regionale oggetto di impugnazione.
Dopo la proposizione del ricorso che occupa, il regolamento
attuativo è stato emanato con decreto del Presidente della Giunta
regionale del 5 agosto 2015, n. 3 (Regolamento attuativo della legge
regionale 11 agosto 2011, n. 28, recante norme per la riduzione del
rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su opere e
costruzioni in zone sismiche), ed è entrato in vigore il 20 agosto
2015. All'art. 12, detto regolamento, reca, per quel che qui
interessa, la distinzione di contenuto tra varianti «sostanziali»,
«rilevanti» e «non sostanziali», utile, per quanto già detto, ai
fini del combinato disposto di cui agli artt. 6, primo comma, 7,
primo comma, e 9, primo comma, della legge regionale n. 28 del 2011,
nell'ottica della individuazione degli interventi per i quali deve
ritenersi necessaria la preventiva autorizzazione di cui all'art. 7
citato. Con il successivo decreto del Presidente della Giunta
regionale 30 dicembre 2016, n. 3 (Regolamento attuativo della legge
regionale 11 agosto 2011, n. 28, recante norme per la riduzione del
rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su opere e
costruzioni in zone sismiche), è stato abrogato il precedente
regolamento (art. 20) e sono state ribadite le definizioni inerenti i
contenuti delle varianti secondo le tre tipologie tracciate dal
regolamento abrogato (art. 13).
4.3.- Infine, sempre preliminarmente, va rimarcato che la stessa
legge regionale n. 49 del 2014 - oltre a prevedere la forma del
regolamento attuativo per la definizione dei criteri citati dal comma
3 dell'allora vigente art. 14 - all'art. 3, comma 1, ha anche
(ulteriormente) differito i termini di applicabilità delle
disposizioni contenute nei titoli III e IV della legge regionale n.
28 del 2011; titoli che ricomprendono sia le disposizioni censurate
con il presente ricorso, sia quelle che ne costituiscono l'implicito
supporto (in particolare gli artt. da 6 a 10).
In particolare, subito dopo l'entrata in vigore della legge
regionale n. 28 del 2011, il legislatore regionale ebbe a differirne
l'applicabilità, sostanzialmente congelandone gli effetti, avuto
riguardo ai due titoli sopra segnalati, con una serie di interventi
normativi reiterati nel tempo.
Tanto è avvenuto, limitando la disamina al dato normativo
vigente alla data di proposizione del ricorso, grazie a quanto
previsto dalla legge regionale 13 dicembre 2011 n. 43, recante
«Modifiche alla legge regionale 11 agosto 2011, n. 28 (Norme per la
riduzione del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su
opere e costruzioni in zone sismiche) ed altre disposizioni
regionali», poi modificata, in parte qua, da successivi interventi
legislativi, l'ultimo dei quali, in epoca antecedente alla legge
regionale n. 49 del 2014, apportato con la legge regionale 26
settembre 2014 n. 36, recante «Modifiche alla L.R. 13 gennaio 2014,
n. 7 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale
2014 e pluriennale 2014-2016 della Regione Abruzzo. Legge finanziaria
regionale 2014) e alla legge regionale 25 ottobre 1996, n. 96 (Norme
per l'assegnazione e la gestione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica e per la determinazione dei relativi canoni di
locazione)». In forza di tale ultimo intervento normativo è stata
sospesa la applicabilità delle citate disposizioni sino al 31
dicembre del 2014.
In tale cornice normativa di riferimento è intervenuta, come
anticipato, la legge regionale n. 49 del 2014, il cui art. 3 ha
legato la durata del congelamento della efficacia delle dette
disposizioni alla data di entrata in vigore del citato regolamento
attuativo, previsto dallo stesso intervento legislativo; condizione
che, alla data di proposizione del ricorso, non si era ancora
verificata.
5.- Tale complessivo quadro normativo di riferimento, vigente
all'epoca di proposizione del ricorso, oltre a disvelare la
fragilità della censura ne rende al contempo evidente la carenza
argomentativa.
5.1.- Dalla lettura dell'atto emerge, con immediatezza, che il
ricorso non può ritenersi diretto a contrastare la scelta normativa,
operata a monte dalla Regione resistente, relativa alla espunzione
delle varianti in corso d'opera, diverse da quelle sostanziali, dalla
verifica preventiva imposta dall'art. 7 della legge regionale n. 28
del 2011, quale che sia l'intensità del rischio sismico che
caratterizza la relativa zona coperta dall'intervento edilizio. Una
tale contestazione avrebbe dovuto avere ad oggetto l'art. 6 della
legge regionale n. 28 del 2011, letto in combinato disposto con
l'art. 7 della stessa legge: disposizioni, queste, che, non risultano
neppure sostanzialmente evocate dal portato del ricorso in parte qua
e che, dunque, devono ritenersi estranee alla impugnazione in
disamina.
5.2.- Piuttosto, l'aver limitato l'impugnazione alla sola
intervenuta abrogazione del comma 5 dell'originario art. 14 della
citata legge regionale, destinato a regolare la sola fase transitoria
in attesa della individuazione delle varianti soggette a verifica
preventiva, lascia coerentemente pensare ad una contestazione
esclusivamente rivolta a denunziare la situazione, contingente,
provocata dalla evidenziata abrogazione e dalla mancata adozione,
all'epoca dell'intervento normativo impugnato, del regolamento
chiamato a tracciare i contenuti delle dette varianti. Ciò, del
resto, in linea con la precisazione in tal senso espressa con la
memoria depositata prima della udienza.
5.3.- In definitiva, l'assunto del Governo ricorrente muove, sul
piano logico, dalla limitata riferibilità alle sole varianti
sostanziali della verifica imposta dall'art. 7 della legge regionale
n. 28 del 2011 e mira a denunziare l'asserito vuoto normativo
provocato dalla abrogazione del comma 5 dell'art. 14 della medesima
legge in presenza del quale, sino alla adozione del regolamento
attuativo, ogni intervento in variante andava sottoposto ad
autorizzazione preventiva.
5.4.- Ricondotta in questi termini la doglianza sottesa al
ricorso, emerge con evidenza che una puntuale e completa visione del
dato normativo in oggetto avrebbe messo in chiaro l'inconferenza
della censura prospettata.
Il ricorso difetta di ogni minima argomentazione in ordine alle
ragioni in forza delle quali, per effetto della norma abrogativa
oggetto di censura, si sarebbe realizzato l'assunto della esenzione
integrale delle varianti, senza distinzione di sorta, dai controlli
preventivi imposti, sul territorio nazionale, dalla norma
correttamente evocata quale parametro interposto. Ed è proprio il
mancato confronto con la stratificazione normativa sopra accennata
che non ha consentito al Governo ricorrente di considerare che la
disciplina dettata dalla legge regionale n. 28 del 2011, malgrado
l'abrogazione oggetto di contestazione, non poteva nè avrebbe mai
dato luogo alla situazione prospettata con la censura, da ritenersi
per contro rilevante, nell'ottica della paventata
incostituzionalità, ove riscontrata.
In particolare, alla luce di quanto sopra segnalato, nel periodo
compreso tra l'entrata in vigore della legge in questione e quello
del primo congelamento dei relativi effetti, all'uopo disposto dal
legislatore regionale, la situazione di riferimento doveva ritenersi
puntualmente regolata dalla norma abrogata. Avuto riguardo al lasso
di tempo successivo e sino alla previsione del regolamento attuativo,
la norma oggetto di abrogazione era di fatto inoperante: ogni rilievo
sul regime delle verifiche relative alle varianti inerenti interventi
edilizi in zone caratterizzate da una sismicità media o alta andava
in coerenza veicolato in direzione della disciplina regionale
applicabile ratione temporis, in conseguenza della temporanea
inefficacia delle previsioni della legge regionale in oggetto,
disciplina assolutamente estranea al percorso argomentativo ed al
petitum del ricorso in esame. Infine, all'esito della previsione del
regolamento attuativo quale strumento chiamato a definire il
discrimine tra varianti sostanziali e non e, soprattutto, una volta
legata la vigenza della relativa disciplina alla stessa emanazione
del detto regolamento, la disposizione abrogata doveva ritenersi
ormai deprivata di rilievo: la disciplina transitoria dettata dal
comma 5 dell'art.14 non solo non era efficace al momento
dell'impugnazione ma soprattutto mai lo sarebbe stata perchè
l'entrata a regime del nucleo essenziale della legge regionale n. 28
del 2011, compreso il tema afferente le verifiche sugli interventi
edilizi, presupponeva imprescindibilmente l'emanazione del
regolamento e dunque la definizione delle varianti sostanziali (le
uniche soggette all'autorizzazione preventiva) con conseguente
superamento della situazione di incertezza che aveva costituito la
ragion d'essere della cautela sottesa alla norma abrogata.
5.5.- Il complessivo quadro normativo di riferimento,
integralmente pretermesso dal ricorrente, mette in evidenza
l'inconsistenza argomentativa della prospettazione, lontana, dunque,
da quella soglia minima di chiarezza e completezza cui la
giurisprudenza di questa Corte subordina l'ammissibilità delle
impugnative in via principale (ex plurimis, le sentenze n. 251 e n.
60 del 2015, nonchè la sentenza n. 88 del 2014).
5.6.- Nè, del resto, può ovviarsi a tale decisiva carenza
argomentativa utilizzando al fine la memoria depositata prima della
udienza.
A parte il dato della inutilizzabilità delle relative deduzioni
se destinate, come nel caso, a riposare su un ricorso radicalmente
privo di argomentazioni a sostegno della censura (ex plurimis, da
ultimo, la sentenza n. 202 del 2016), è a dirsi che anche la detta
memoria difetta, integralmente, del necessario confronto sistematico
con il quadro normativo di riferimento da ritenersi imprescindibile
per una corretta individuazione dei termini della questione,
altrimenti rimessi al solo sforzo interpretativo della Corte.
Di qui l'anticipata conclusione della inammissibilità della
censura.
6.- Il Governo ha anche impugnato l'art. 7 della legge regionale
n. 12 del 2015, disposizione con la quale, apportando alcune
modifiche e procedendo ad alcune abrogazioni, la Regione resistente
ha trasferito parte del contenuto dell'originario art. 14 della legge
regionale n. 28 del 2011 all'interno del disposto dell'art. 19-bis
della stessa legge, appositamente introdotto dalla novella oggetto di
scrutinio.
In particolare, si contesta il comma 2, lettera d), del nuovo
art. 19-bis, in forza del quale il più volte citato regolamento
attuativo avrebbe anche il compito di definire il contenuto delle
"opere minori" nonchè di "quelle prive di rilevanza ai fini della
pubblica incolumita'", da ritenersi esentate sia dal procedimento di
autorizzazione preventiva previsto dagli artt. 7 e 8 della legge
regionale n. 28 del 2011, sia da quello di preavviso, con contestuale
deposito, disciplinato, per le opere ricomprese in zone definite di
bassa sismicità, dagli artt. 9 e 10 della stessa legge.
Si contrasta, altresì, il comma 3 del nuovo art. 19-bis, con il
quale si rimanda «per gli aspetti di dettaglio non previsti dal
regolamento», ad una deliberazione della Giunta regionale, da
assumere sentito «il Tavolo Tecnico Scientifico di cui all'art 2,
comma 5», sempre della legge regionale n. 28 del 2011, oggetto delle
modifiche contestate.
6.1.- Con riferimento a tali disposizioni si rileva che nè la
categoria delle «opere minori», nè quella delle opere «prive di
rilevanza ai fini della pubblica incolumita'», cui si riferisce la
disposizione regionale, sono conosciute dalla normativa statale per
l'edilizia in zone sismiche, contenuta nel già richiamato TUE. Le
norme regionali sopra richiamate sarebbero, dunque, in contrasto con
i principi fondamentali nelle materie della «protezione civile» e del
«governo del territorio» sanciti in particolare dall'art. 94, comma
1, nonchè dagli artt. 93 e 65, del citato testo unico.
6.2.- Il Governo, con la memoria depositata prima della udienza,
ha infine evidenziato che le citate disposizioni inerenti l'art. 7
della legge regionale n. 12 del 2015, impugnate con il ricorso in
esame, sono state abrogate dall'art. 14, comma 6, lettere a) e b)
della legge regionale 19 gennaio 2016 n. 5, recante «Disposizioni
finanziarie per la redazione del Bilancio pluriennale 2016-2018 della
Regione Abruzzo (Legge di Stabilità Regionale 2016)».
Tale abrogazione, successiva alla proposizione del ricorso, per
quanto si chiarirà di seguito, non porta a ritenere cessata la
relativa materia del contendere.
7.- È fondata la prima delle censure rivolte in direzione
dell'art. 7 della legge impugnata, laddove assegna al regolamento il
compito di definire «le opere minori» e quelle «prive di rilevanza ai
fini della pubblica incolumita'».
7.1.- Secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza
di questa Corte, le disposizioni di leggi regionali che intervengono
sulla disciplina degli interventi edilizi in zone sismiche devono
essere ricondotte all'ambito materiale del «governo del territorio»,
nonchè a quello relativo alla «protezione civile», per i profili
concernenti la tutela dell'incolumità pubblica (in termini la
sentenza n. 167 del 2014).
In coerenza, si è ritenuto che, nella materia in disamina,
assumono la valenza di principio fondamentale le disposizioni
contenute nel TUE che prevedono determinati adempimenti procedurali,
a condizione che questi ultimi rispondano ad esigenze unitarie,
particolarmente pregnanti di fronte al rischio sismico (in termini la
sentenza n. 282 del 2016, la sentenza n. 300 del 2013 e quella n. 182
del 2006).
7.2.- Tra queste disposizioni, assume rilievo fondamentale il
disposto di cui all'art. 94 del TUE - parametro principalmente
evidenziato dalla censura in oggetto - in forza del quale, nelle
località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità, «non
si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta
del competente ufficio tecnico della regione», così da costituire
espressione evidente, alla pari degli altri parametri interposti
indicati dal ricorrente, dell'intento unificatore che informa la
legislazione statale, palesemente orientata «[...] ad esigere una
vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico,
attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche l'ambito
della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela
dell'incolumità pubblica che fanno capo alla materia della
protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la
determinazione dei principi fondamentali» (così la citata sentenza
n. 182 del 2006).
7.3.- Seguendo detta impostazione questa Corte ha già avuto modo
di dichiarare costituzionalmente illegittime analoghe disposizioni
emanate da altre Regioni, caratterizzate dal sottrarre ad ogni forma
di vigilanza e controllo alcuni interventi edilizi realizzati in zone
sismiche, non tipizzati dalla legislazione statale di riferimento
(così la già citata sentenza n. 300 del 2013 e quella distinta dal
n. 64 del 2013).
Di qui la illegittimità costituzionale dell'art. 7 oggetto di
impugnazione, nella parte in cui ha introdotto il secondo comma,
lettera d), all'interno del disposto di cui all'art. 19-bis della
legge regionale n. 28 del 2011.
8.- Sorte diversa tocca alla ulteriore censura che il Governo ha
riservato all'art. 7 della legge impugnata, laddove rinvia ad una
delibera della Giunta regionale la definizione degli «aspetti di
dettaglio non previsti dal regolamento».
8.1.- Giova premettere che siffatta censura involge una
disposizione che l'art. 19-bis si trascina, immutata, dal tenore
originario dell'art. 14 sempre della legge regionale n. 28 del 2011:
il comma 3 dell'art. 19-bis, introdotto dalla disposizione impugnata,
coincide, infatti, integralmente con il testo del comma 4-bis
dell'art. 14, così come aggiunto allo stesso dall'art. 1, comma 4,
della legge regionale n. 49 del 2014, poi abrogato dall'art. 5 della
legge impugnata (perchè trasposto, come anticipato, all'interno
dell'art. 19-bis ).
Tanto, tuttavia, non ne ostacola l'impugnabilità, per
l'inapplicabilità dell'istituto dell'acquiescenza ai giudizi di
impugnazione in via principale atteso che la norma impugnata ha
comunque l'effetto di reiterare la lesione da cui deriva l'interesse
a ricorrere dello Stato (in termini la sentenza n. 231 del 2016).
8.2.- Piuttosto, la censura si caratterizza per l'assoluta
genericità che ne connota il portato, mancando ogni indicazione
argomentativa utile a sostenere le ragioni del lamentato contrasto
tra la disposizione regionale impugnata e i parametri evocati.
Dal che l'inammissibilità per la carenza di adeguata motivazione
in conformità con la giurisprudenza della Corte in precedenza
riportata.
9.- Le due disposizioni inerenti l'art. 7 della legge regionale
n. 12 del 2015, impugnate con il ricorso in esame, come già
evidenziato, sono state abrogate dall'art. 14, comma 6, lettere a) e
b) della legge regionale n. 5 del 2016.
Tanto non muta, tuttavia, i termini di definizione delle
rispettive questioni.
9.1.- Il richiamato ius superveniens assume rilievo unicamente
con riferimento alla censura mossa nei confronti del citato art. 7
nella parte in cui ha introdotto la lettera d) del comma 2 dell'art.
19-bis della legge regionale n. 28 del 2011, assegnando al
regolamento il compito di definire «le opere minori» e quelle «prive
di rilevanza ai fini della pubblica incolumita'»; ciò in ragione
della già rilevata inammissibilità della residua questione rivolta
in direzione del detto art. 7.
9.2.- Tanto precisato, va ricordato che secondo quanto
costantemente affermato da questa Corte (tra le più recenti,
sentenze n. 199 e n. 185 del 2016), affinchè possa essere dichiarata
cessata la materia del contendere in caso di giudizio principale, è
necessaria la sopravvenuta abrogazione della norma impugnata o,
quantomeno, la modificazione della stessa in termini tali da
neutralizzare radicalmente la pretesa avanzata con il ricorso;
occorre, inoltre, che le norma abrogata o modificata non abbia avuto
applicazione medio tempore.
9.3.- Se l'intervenuta abrogazione rende evidente la presenza del
primo requisito funzionale al venir meno delle ragioni del
contendere, quanto al secondo requisito va rimarcato che il
regolamento attuativo più volte richiamato, emanato dopo il ricorso,
contiene una esplicita elencazione sia delle opere che possono
ritenersi «minori» sia di quelle definite di «trascurabile importanza
ai fini della pubblica incolumita'» in linea con quanto previsto
dalla norma censurata, poi abrogata: la relativa appendice di
riferimento, infatti, pur se nel titolo sembra limitarsi solo alle
seconde, prevede una tabella esplicativa nella quale risultano
elencate anche le opere cosiddette «minori».
9.4.- Si è già evidenziato che l'operatività delle norme
dettate dalla legge regionale n. 28 del 2011, avuto riguardo anche
all'autorizzazione di cui all'art. 7 o al deposito di cui all'art. 9,
in altre parole, alle incombenze essenziali attraverso le quali si
dipana l'attività di vigilanza connessa agli interventi edilizi in
zone sismiche, è stata via via differita nel tempo.
Limitando il discorso agli interventi normativi immediatamente
prossimi e a quelli successivi alla proposizione al ricorso, tale
congelamento, in ragione di quanto disposto dalla legge regionale n.
49 del 2014, è stato (ulteriormente) realizzato subordinando
l'efficacia delle disposizioni in questione all'emanazione del
regolamento attuativo previsto, oggi, dal citato art. 19-bis.
Successivamente alla adozione del regolamento, la sospensione
della vigenza delle norme in oggetto è stata realizzata attraverso
la legge regionale 22 settembre del 2015 n. 23, recante
«Provvedimenti relativi alla destinazione del complesso immobiliare
"Autoporto di Castellalto", modifiche alla legge regionale 29
novembre 2002, n. 28 (Norme ed indirizzi sull'intermodalità
regionale) e disposizioni urgenti per assicurare il controllo e la
vigilanza sugli interventi nelle zone sismiche», il cui art. 4, comma
1, ne ha spostato in avanti la data di efficacia dal momento
dell'entrata in vigore del regolamento attuativo (20 agosto 2015) a
tutto il 31 dicembre 2015; ancora, per il tramite della legge
regionale n. 5 del 19 gennaio 2016, il cui art. 14, quinto comma,
lettera b), ha posticipato il detto termine a tutto il 15 febbraio
2016; infine, con la legge 4 marzo 2016, n. 8 (Modifiche alla legge
regionale n. 6/2016, alla legge regionale n. 17/2001, alla legge
regionale n. 23/2011, alla legge regionale n. 28/2011, alla legge
regionale n. 23/2015, alla legge regionale n. 42/2015, alla legge
regionale n. 18/1983, alla legge regionale n. 36/2015 e
interpretazione autentica dell'articolo 14, comma 1, della legge
regionale n. 40/2010), la durata di tale differimento di efficacia è
stata prevista sino al 15 marzo del 2016 in ragione di quanto dettato
dall'art. 5, comma 3 , lettera b).
9.5.- Tale inefficacia della normativa di riferimento,
evidentemente decisiva nell'ottica della possibile incidenza assunta
dalla intervenuta abrogazione della disposizione introdotta dalla
norma impugnata, non sembra tuttavia caratterizzata da una linea di
continuità immune da soluzioni.
Vero è che tutti i citati interventi legislativi hanno
individuato il dies a quo della sospensione nel momento della entrata
in vigore del regolamento, essendo, invece, ovviamente differente
solo il termine finale di siffatta sospensione, di volta in volta
diversamente dettato. È a dirsi, tuttavia, che il primo di tali
interventi legislativi, quello previsto dall'art. 4 della legge
regionale n. 23 del 2015, è entrato in vigore nel settembre del 2015
quando già era vigente, a far data dal 20 agosto dello stesso anno,
l'originario regolamento attuativo previsto dall'art. 19-bis della
legge regionale n. 28 del 2011, poi sostituito da quello attualmente
vigente: pur se per uno iato temporale molto modesto, la stessa legge
regionale n. 28 del 2011, nelle parti qui in disamina, era dunque
già in vigore.
Nulla esclude, pertanto, che in tale arco temporale, facendo leva
sulla temporanea vigenza delle norme di riferimento, siano stati
posti in essere interventi edilizi che, ricompresi tra quelli
descritti in seno alla citata appendice, siano rimasti estranei ad
ogni verifica da parte delle autorità competenti, dando sostanza
alla lesione prospettata con la censura in oggetto.
Tanto impone, nel caso, la forza demolitoria della declaratoria
di incostituzionalità.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 della
legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, recante «Modifiche
alla legge regionale 11 agosto 2011 n. 28 (Norme per la riduzione del
rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su opere e
costruzioni in zone sismiche)» nella parte in cui ha introdotto nella
legge della Regione Abruzzo 11 agosto 2011, n. 28 (Norme per la
riduzione del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su
opere e costruzioni in zone sismiche) all'art. 19-bis, la lettera d)
del comma 2;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5 della legge della Regione Abruzzo n. 12
del 2015;
3) dichiara inammissibile la questione di illegittimità
costituzionale dell'art 7 della legge della Regione Abruzzo n. 12 del
2015, nella parte in cui ha introdotto nella legge della Regione
Abruzzo n. 28 del 2011, all'art. 19-bis, il comma 3.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 febbraio 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 marzo 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA