1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 15-5-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 71 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 gennaio 2019
Ordinanza del 22 gennaio 2019 del Tribunale di Milano nel procedimento civile promosso da K. M. e altri contro Regione Lombardia. Edilizia residenziale pubblica - Norme della Regione Lombardia - Beneficiari dei servizi abitativi pubblici - Requisiti di accesso all'edilizia residenziale pubblica - Residenza anagrafica o svolgimento di attivita' lavorativa in Regione Lombardia per almeno cinque anni nel periodo immediatamente precedente la data di presentazione della domanda. - Legge della Regione Lombardia 8 luglio 2016, n. 16 (Disciplina regionale dei servizi abitativi), art. 22, comma 1, lettera b). (19C00128) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 15-5-2019)

TRIBUNALE ORDINARIO DI MILANO
prima civile

Nella causa civile iscritta al n. r.g. 23608/2018 M. K. (c.f.
... ), ASGI-Associazione studi giuridici sull'immigrazione (c.f.
97086880156), NAGA-Associazione volontaria di assistenza
socio-sanitaria e per i diritti di cittadini stranieri, rom e sinti
(c.f. 97058050150) e Confederazione generale italiana del lavoro
Lombardia (c.f. 94554190150), con il patrocinio dell'avv. Neri Livio
e dell'avv. Guariso Alberto (GRSLRT54S15F205S), elettivamente
domiciliati in Milano, viale Regina Margherita n. 30 presso i
difensori, ricorrenti;
Contro Regione Lombardia (c.f. 80050050154), con il patrocinio
dell'avv. Tamborino Maria Lucia, elettivamente domiciliata in Milano,
piazza Città di Lombardia n. 1, presso il difensore, resistente;
Il Giudice, a scioglimento della riserva che precede, ha emesso
la seguente ordinanza.
Oggetto: Discriminazione.

Fatto e Diritto

Con ricorso ex art. 44 decreto legislativo n. 286/1998, M. K., la
CGIL Lombardia, l' ASGI-Associazione degli studi giuridici
sull'immigrazione - e il NAGA-Associazione volontaria di assistenza
socio-sanitaria e per i diritti dei cittadini stranieri, rom e sinti
(di seguito, solo ASGI e NAGA), hanno convenuto in giudizio dinanzi
al Tribunale di Milano la Regione Lombardia, chiedendo, previo
occorrendo rinvio alla Corte costituzionale o alla Corte di
giustizia:
accettare e dichiarare il carattere discriminatorio della
condotta tenuta dalla Regione Lombardia consistente nell'aver emanato
il regolamento Regionale di cui alla delibera X/7004 del 31 luglio
2017 nella parte in cui (art. 7, comma 1, lettera d) esclude dal
sistema abitativo pubblico lo straniero titolare del permesso per
protezione internazionale, del permesso umanitario ex art. 5, comma
6, TU immigrazione, del permesso per soggiornanti di lungo periodo ex
art. 9 TU immigrazione (e in conseguenza anche l'italiano) qualora
questi abbia la titolarità di diritti di proprietà o altri diritti
reali di godimento su beni immobili ubicati all'estero; in subordine
nella parte in cui (art. 7, comma 1, lettera d) prevede che, ai fini
dell'accesso al sistema abitativo pubblico, il cittadino extra UE
debba documentare l'assenza di diritti di proprietà o di altri
diritti reali di godimento su beni immobili ubicati all'estero in
forme diverse da quelle che vengono richieste all'italiano; nella
parte in cui (art. 7, comma 1, lettera b) prevede per l'accesso ai
servizi abitativi pubblici il requisito della residenza o attività
lavorativa quinquennale nella regione o, in subordine, nella parte in
cui prevede detti requisiti anche per i nuclei familiari in
condizioni di indigenza di cui all'art. 13 del regolamento, e per gli
interventi di emergenza abitativa di cui all'art. 23, comma 13, L.R.
n. 16/2006;
accertare e dichiarare il carattere discriminatorio
dell'esclusione del ricorrente M. K. in ragione del mancato possesso
del requisito della residenza o attività lavorativa quinquennale;
conseguentemente ordinare alla Regione Lombardia di
modificare il predetto regolamento, escludendo le previsioni
discriminatorie nelle parti sopra indicate;
ordinare di ammettere il sig. M. K. alle graduatorie per
edilizia ERP anche in assenza del requisito della residenza
quinquennale o dello svolgimento di attività lavorativa per il
quinquennio antecedente la domanda;
in subordine, in caso di rigetto, della predetta domanda,
condannare Regione Lombardia a risarcire al ricorrente M. i danni
derivanti dall'illegittima esclusione, pagando allo stesso un importo
da determinarsi in via equitativa, che si indica in euro 300,00 per
ogni mese intercorso tra l'ottobre 2017 e la data di compimento del
quinquennio o di eventuale accesso al servizio abitativo pubblico;
adottare un piano di rimozione delle discriminazioni
accertate, assumendo ogni utile provvedimento al fine di evitare il
reiterarsi della discriminazione e, in particolare, a tal fine,
ordinare alla convenuta di dare adeguata pubblicità alla decisione
giudiziale, pubblicandola sul proprio sito istituzionale o con le
altre forme che il Giudice riterrà di individuare, con vittoria di
spese da distrarsi in favore dei difensori antistatari.
Hanno dedotto i ricorrenti:
che, ai sensi dell'art. 1, comma 1, della L.R. n. 16/2016,
finalità dei servizi abitativi pubblici è quello di «soddisfare il
bisogno abitativo primario e ridurre il disagio abitativo dei nuclei
familiari, nonchè di particolari categorie sociali in condizioni di
svantaggio»;
che l'art. 7, comma 1, lettera d) del regolamento regionale 4
agosto 2017 n. 4, introducendo un esplicito divieto di accesso al
sistema abitativo pubblico per chi sia proprietario di un alloggio
all'estero, in modo irragionevole, non prende in alcuna
considerazione la condizione di povertà o di bisogno del
richiedente, per il solo fatto che egli disponga, in qualsiasi parte
del mondo, di un alloggio di proprietà. Tale previsione, peraltro,
fissa un'incompatibilità in relazione alla sola metratura
dell'alloggio, negando qualsiasi rilevanza alle relative condizioni;
che la predetta previsione risulta non applicabile ai
titolari di protezione internazionale e ai titolari di permesso
umanitario, che non possono far ritorno nel loro paese d'origine;
che la norma in esame, pur essendo apparentemente rivolta a
tutti, pone gli stranieri (i quali, in quanto migranti, hanno
presumibilmente vissuto molti anni all'estero) in una condizione di
particolare svantaggio rispetto ai cittadini italiani e che, in
particolare, tale svantaggio configura una discriminazione indiretta
per i titolari di permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo
periodo e per i titolari di permesso di soggiorno almeno biennale e
che esercitano una regolare attività di lavoro autonomo o
subordinato;
che l'art. 7 del regolamento prevede che il cittadino di
paesi extra UE debba affiancare al modello ISEE anche una
dichiarazione dì impossidenza di alloggi adeguati nel paese di
provenienza e che tale previsione pone lo straniero in una condizione
di particolare svantaggio;
che l'art. 7 del citato regolamento prevede che tra i
requisiti per avere accesso ai servizi abitativi pubblici vi sia
anche la residenza anagrafica o lo svolgimento di attività
lavorativa in Regione Lombardia da almeno 5 anni nel periodo
immediatamente precedente la data di presentazione della domanda;
che tale previsione riguarda la generalità dei richiedenti
e, dunque, anche i nuclei familiari in condizioni di indigenza,
trovando applicazione anche nella c.d. «emergenza abitativa»; che la
disposizione in esame costituisce una discriminazione indiretta in
danno degli stranieri, che godono del diritto alla parità di
trattamento nell'accesso all'abitazione.
Con comparsa depositata il 5 luglio 2018, si è costituita la
Regione Lombardia eccependo, preliminarmente, il difetto di
giurisdizione del giudice ordinario in favore di quello
amministrativo, la carenza di interesse in capo al sig. K. - atteso
che, al momento della presentazione della sua domanda, non era ancora
entrato in vigore il regolamento regionale n. 4/2017 e che il
requisito della residenza quinquennale era stato già ritenuto
legittimo dalla Corte costituzionale -, e il difetto di
legittimazione attiva della CGIL regionale, non iscritta nell'elenco
previsto dall'art. 5 del decreto legislativo n. 215/2003. Ancora in
via preliminare, l'ente convenuto ha eccepito l'inammissibilità del
ricorso per omessa notifica al Comune di Milano, ritenuto parte
necessaria alla luce della domanda di rimozione del provvedimento di
esclusione dalla graduatoria comunale ERP.
Nel merito, la difesa della regione ha dedotto:
che la proprietà o il possesso di un diritto reale di
godimento riferito ad un alloggio adeguato è causa di impedimento
per chiunque, indipendentemente dalla nazionalità, sul presupposto
che dall'immobile potrebbe essere tratto comunque un vantaggio
economico;
che, con riferimento all'attestazione di non possidenza, la
stessa era richiesta solo all'assegnatario, ai sensi dell'art. 3,
comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000,
mentre, in fase di presentazione dell'istanza, al richiedente era
chiesta una semplice dichiarazione, che non aveva costi nè imponeva
particolari oneri burocratici;
che, in merito all'autocertificazione, la denunciata
disparità dì trattamento non sussisteva, in quanto il limite degli
stati, qualità personali o fatti riscontrabili presso una pubblica
amministrazione italiana valeva per tutti;
che, con riferimento al requisito di residenza anagrafica o
di svolgimento dì attività lavorativa quinquennale, la Corte
costituzionale, con ordinanza n. 32/2008, aveva già statuito che il
requisito della residenza continuativa non risultava irragionevole;
che la domanda risarcitoria era del tutto infondata, atteso
che nessun comune aveva ancora indetto avvisi per la presentazione di
domande per l'assegnazione di alloggi ai sensi del regolamento n.
4/17 e che la partecipazione al bando non avrebbe comunque garantito
l'assegnazione di un alloggio.
All'udienza del 17 luglio 2018 le parti hanno discusso e il
giudice ha rinviato per la discussione e decisione, con termine per
note sino al 5 novembre 2018.
All'udienza del 28 novembre 2018, depositate le note difensive,
le parti hanno discusso la causa - anche con riferimento alle
sentenze della Corte costituzionale n. 106, 107 e 166 del 2018,
depositate dopo l'instaurazione del presente ricorso - ed il giudice
ha riservato la decisione.
1. Giurisdizione del giudice ordinario adito.
La difesa regionale invoca la giurisdizione del giudice
amministrativo in virtù del carattere di atto normativo del
regolamento impugnato e del limite della giurisdizione esclusiva, in
materia di servizi pubblici, quali l'edilizia residenziale pubblica.
Come da tempo chiarito dalla Suprema corte, l'indagine sulla
sussistenza di un «trattamento favorevole connesso al fattore
vietato» rientra nella giurisdizione del giudice ordinario anche
quando - come nel caso di specie - questo sia posto in essere
mediante l'adozione di atti amministrativi (cfr. Cassazione SS.UU. n.
7186/2011). L'invocato riferimento alla giurisdizione esclusiva
appare del tutto inconferente, proprio alla luce di quanto affermato
dalle Sezioni unite nella sentenza appena richiamata. La Suprema
corte, infatti, ha definitivamente chiarito che: «in presenza di
normative che, al fine di garantire parità di trattamento, in
termini particolarmente incisivi e circostanziati, e correlativamente
vietare discriminazioni ingiustificate, con riferimento a fattori
meritevoli di particolare considerazione sulla base di indicazioni
costituzionali o fonti sovranazionali articolano in maniera specifica
disposizioni di divieto di determinate discriminazioni
contemporaneamente istituiscono strumenti processuali speciali per la
loro repressione, affidati lai giudice ordinario, deve ritenersi che
il legislatore abbia inteso configurare, a tutela del soggetto
potenziale vittima delle discriminazioni, una specifica posizione di
diritto soggettivo, e specificamente un diritto qualificabile come
"diritto assoluto" in quanto posto a presidio di una area di libertà
e potenzialità del soggetto, rispetto a qualsiasi tipo di violazione
della stessa. Il fatto che la posizione tutelata assurga a diritto
assoluto, e che simmetricamente possano qualificarsi come fatti
illeciti i comportamenti di mancato rispetto della stessa, fa sì che
il contenuto e l'estensione delle tutele conseguibili in giudizio
presentino aspetti di atipicità e di variabilità in dipendenza del
tipo di condotta lesiva che è stata messa in essere e anche della
preesistenza o meno di posizioni soggettive di diritto o interesse
legittimo del soggetto leso a determinate prestazioni. Di ciò si
trova riscontro nel dettato normativo, secondo cui il giudice può
"ordinare la cessazione del comportamento pregiudizievole e adottare
ogni altro provvedimento idoneo, secondo le circostanze, a rimuovere
gli effetti della discriminazione"(decreto legislativo n. 2876 del
1998, art. 44, comma 1), oltre che condannare il responsabile al
risarcimento del danno (comma 7). Risulta quindi spiegabile, in
particolare, come, in relazione a discriminazioni del genere di
quelle in esame, anche quando esse siano attuate nell'ambito di
procedimenti per il riconoscimento da parte della pubblica
amministrazione di utilità rispetto a cui il soggetto privato
fruisca di una posizione di interesse legittimo e non di diritto
soggettivo, la tutela del privato rispetto alla discriminazione possa
essere assicurata secondo il modulo del diritto soggettivo e delle
relative protezioni giurisdizionali».
Deve ritenersi sussistente, pertanto, la giurisdizione del
giudice ordinario adito.
2. Interesse ad agire del sig K.
Come noto, l'interesse ad agire richiede non solo l'accertamento
di una situazione giuridica, ma anche che la parte prospetti
l'esigenza di ottenere un risultato utile, giuridicamente
apprezzabile, e non conseguibile senza l'intervento del giudice.
Secondo il consolidato insegnamento della Suprema corte,
l'interesse ad agire, previsto quale condizione dell'azione dall'art.
100 cod. proc., civ., con disposizione che consente di distinguere
fra le azioni di mera iattanza e quelle oggettivamente dirette a
conseguire il bene della vita consistente nella rimozione dello stato
di giuridica incertezza in ordine alla sussistenza di un determinato
diritto, va identificato in una situazione di carattere oggettivo
derivante da un fatto lesivo, inteso in senso ampio, di un diritto
che, senza il processo e privato dell'esercizio della giurisdizione,
resterebbe sfornito di tutela, con conseguente danno per l'attore. Da
ciò consegue che tale interesse deve avere necessariamente carattere
attuale, poichè solo in tal caso trascende il piano di una mera
prospettazione soggettiva assurgendo a giuridica ed oggettiva
consistenza, e resta invece escluso quando il giudizio sia
strumentale alla soluzione soltanto in via di massima o accademica di
una questione di diritto in vista di situazioni future o meramente
ipotetiche (v. fra le tante Cass, n. 5635/02, n. 3157/01, n. 565/00,
n. 4444/95, n. 685/93; più dì recenti, v. Cass. n. 24434/07, n.
2617/06, n. 17815/05).
Nel caso in esame, basti rilevare che per il sig. K. di
cittadinanza tunisina, l'asserita violazione risulta consumata
all'atto dell'esclusione dalla possibilità di presentare la domanda,
operata in ragione della previsione di un requisito - la residenza
quinquennale in Lombardia - prevista sia dal regolamento regionale
vigente al momento della presentazione della domanda da parte del
ricorrente sia dal regolamento successivamente adottato dalla
resistente. Deve, pertanto, ritenersi sussistente l'interesse ad
agire in capo al sig. K.
Per completezza, appare inoltre opportuno ricordare che il
ricorrente può agire anche quando la condotta o l'atto «non sia più
sussistente» (art. 4, comma 4, decreto legislativo n. 215/2003) e che
l'accesso all'azione antidiscriminatoria deve essere garantito «anche
dopo la cessazione del rapporto che si lamenta affetto da
discriminazione» (art. 7, comma 1, della direttiva n. 2000/43).
3. Legittimazione attiva della CGIL regionale.
La Regione Lombardia contesta la legittimazione ad agire della
CGIL Lombardia, in quanto non iscritta negli elenchi di cui all'art.
5 del decreto legislativo n. 215/2003.
L'ultimo comma dell'art. 5 decreto legislativo n. 215/2003,
stabilisce che «Le associazioni e gli enti inseriti nell'elenco di
cui al comma 1 sono, altresì, legittimati ad agire ai sensi degli
articoli 4 e 4-bis nei casi di discriminazione collettiva qualora non
siano individuabili in modo diretto e immediato le persone lese dalla
discriminazione» con ciò prevedendo una legittimazione straordinaria
delle associazioni qualora il comportamento discriminatorio sia
collettivo e non siano individuabili in via immediata e diretta le
vittime della discriminazione.
Nel caso in esame, non è contestato che la CGIL Lombardia non
risulti iscritta nel predetto elenco. Le ricorrenti invocano,
comunque, la legittimazione ad agire della predetta associazione in
quanto legittimata a difendere, in via giurisdizionale, gli interessi
di categoria dei soggetti di cui hanno la rappresentanza
istituzionale e non gli interessi dei singoli iscritti.
In relazione all'eccepito difetto di legittimazione ad agire
delle odierni ricorrenti, preliminarmente si evidenzia che la
legitimatio ad causam «si risolve nella titolarità del potere o del
dovere (rispettivamente per la legittimazione attiva o passiva) di
promuovere o subire un giudizio in ordine al rapporto sostanziale
dedotto in causa, indipendentemente dalla questione dell'effettiva
titolarità del lato attivo o passivo del rapporto controverso»
(cfr., ex multis, Cass., sentenza n. 16678 del 12 agosto 2005).
Orbene, nel caso in esame, appare opportuno precisare che, anche
a prescindere dalla formale iscrizione nei predetti elenchi,
un'associazione sindacale può ritenersi senz'altro portatrice di un
interesse collettivo consistente nella rimozione degli ostacoli,
sociali ed economici, che impediscono ai lavoratori stranieri di
poter orientare le proprie scelte di vita e di lavoro senza subire
discriminazioni (cfr. Consiglio di Stato n. 4487 del 26 ottobre
2016).
Tanto premesso, nel caso di specie, pur condividendosi le
argomentazioni svolte dal Consiglio di Stato nella citata pronuncia,
in assenza dello Statuto della CGIL Lombardia (non prodotto agli
atti, ove risulta, invece, prodotto solo quello della CGIL, sub. doc.
13), non può verificarsi e, sulla base delle specifiche disposizioni
statutarie, l'associazione ricorrente sia legittimata a difendere, in
sede giurisdizionale, l'interesse di categoria (per i cittadini
stranieri) costituito dal diritto di accedere al sistema abitativo
pubblico in condizioni di parità con i cittadini italiani.
Deve, pertanto, essere dichiarato il difetto di legittimazione ad
agire in capo alla CGIL Lombardia.
4. Necessità dell'integrazione del contraddittorio nei confronti del
Comune di Milano.
In merito alla richiesta di integrare il contraddittorio nei
confronti del Comune di Milano, chiamato a dare attuazione alle
disposizioni del regolamento regionale per cui è causa - e dinanzi
al quale il sig. K. ha presentato la domanda per l'assegnazione
dell'alloggio di edilizia residenziale pubblica - si osserva come,
nel caso in esame, non sussista un'ipotesi di litisconsorzio
necessario. Deve, infatti escludersi che, nel caso in esame, ne
sussistano le condizioni, richiedendosi a tal fine, al di fuori dei
casi espressamente previsti dalla legge (non sussistenti nel caso di
specie), che la situazione dedotta in giudizio debba essere decisa in
maniera unitaria nei confronti di più soggetti.
Ove, infatti, venisse accolta la domanda spiegata dai ricorrenti,
tutti i comuni lombardi (e non solo il Comune di Milano) sarebbero
tenuti a conformare il proprio comportamento alle mutate previsioni
regolamentari.
5. Il diritto vantato dai ricorrenti.
L'Asgi, il Naga e il sig. K. lamentano l'esistenza di una
discriminazione indiretta nelle disposizioni del regolamento della
Regione Lombardia 4 agosto 2017 n. 4, che prevedono un requisito di
residenza o attività lavorativa nella regione nei cinque anni
antecedenti la data della domanda, che dispongono un divieto di
accesso al sistema abitativo pubblico per chi sia proprietario di un
alloggio all'estero e che pongono un conseguente obbligo di produrre
documentazione ulteriore e differenziata attestante l'impossidenza
delle predette proprietà all'estero.
Del tutto preliminare appare l'esame del requisito di residenza o
di svolgimento di attività lavorativa nella Regione Lombardia,
atteso che il mancato possesso del detto requisito rende irrilevanti
le ulteriori questioni relative all'esistenza di proprietà
all'estero e all'obbligo di documentare la situazione di eventuale
impossidenza. Infatti, chi non risiede nella Regione Lombardia (o non
svolge nella detta regione attività lavorativa) da almeno cinque
anni non può avere accesso ai servizi abitativi pubblici, a
prescindere dalla titolarità di un immobile all'estero e dalla prova
dell'impossidenza di detti beni immobili. Il possesso di tale
requisito appare, pertanto, indispensabile ai fini dell'accesso ai
servizi abitativi pubblici e la valutazione sulla ragionevolezza e
proporzionalità di tale previsione, rispetto alle altre contestate
dai ricorrenti, è del tutto preliminare.
L'art. 7, primo comma, lettera b) del regolamento n. 4/2017 - con
disposizione coincidente con quella dell'art. 22, primo comma lettera
b) della L.R. n. 16 dell'8 luglio 20l6 - prevede che: «i beneficiari
dei servizi abitativi pubblici devono avere i seguenti requisiti: ...
b) residenza anagrafica o svolgimento di attività lavorativa in
Regione Lombardia per almeno cinque anni nel periodo immediatamente
precedente la data di presentazione della domanda». La citata
disposizione, inoltre, richiede il possesso di detto requisito anche
per i nuclei familiari in condizioni di indigenza (art. 13 del
regolamento) e per gli interventi di emergenza abitativa, come
definiti dall'art. 23, comma 13 della L.R. n. 16/2016.
Ad avviso di questo giudice, la questione di costituzionalità
dell'art. 22, comma 1, lettera b) della L.R. n. 16/2016 è rilevante
e non manifestamente infondata, in riferimento, in primo luogo,
all'art. 3 Cost. e 10 Cost. (quest'ultima norma per i richiedenti
titolari di protezione internazionale e di protezione umanitaria)
all'art. 117 Cost., in relazione alla direttiva n. 2003/109 (e,
segnatamente, all'art. 11).
6. Superamento del requisito della residenza o attività lavorativa
quinquennale, attraverso la non applicazione delle disposizioni
ritenute in contrasto con la normativa europea o attraverso una
lettura costituzionalmente e convenzionalmente orientata.
In primo luogo, va osservato che la controversia in esame ha un
oggetto che rientra nell'ambito di competenza che il Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea assegna all'Unione.
L'esame della questione di compatibilità con il diritto
dell'Unione europea costituisce un prius logico e giuridico rispetto
alla questione di legittimità costituzionale in via incidentale,
poichè investe la stessa applicabilità della norma censurata nel
giudizio principale (e, pertanto, la rilevanza della questione).
Tanto premesso, non pare inutile ricordare che il contrasto con
il diritto dell'Unione europea condiziona l'applicabilità della
norma censurata nel giudizio a quo - e di conseguenza la rilevanza
delle questioni di legittimità costituzionale che si intendano
sollevare sulla medesima - soltanto quando la norma europea è dotata
di effetto diretto. Al riguardo, come recentemente ribadito dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 269/2017, «deve richiamarsi
l'insegnamento di questa Corte in base al quale "conformemente ai
principi affermati dalla sentenza della Corte di giustizia 9 marzo
1978, in causa C-106/77 (Simmenthal), e dalla successiva
giurisprudenza di questa Corte, segnatamente con la sentenza n. 170
del 1984 (Granital), qualora si tratti di disposizione del diritto
dell'Unione europea direttamente efficace, spetta al giudice
nazionale comune valutare la compatibilità comunitaria della
normativa interna censurata, utilizzando - se del caso - il rinvio
pregiudiziale alla Corte di giustizia, e nell'ipotesi di contrasto
provvedere egli stesso all'applicazione della norma comunitaria in
luogo della norma nazionale; mentre, in caso di contrasto con una
norma comunitaria priva di efficacia diretta - contrasto accettato
eventualmente mediante ricorso alla Corte di giustizia - e
nell'impossibilità di risolvere il contrasto in via interpretativa,
il giudice nazionale deve sollevare la questione di legittimità
costituzionale, spettando poi a questa Corte valutare l'esistenza di
un contrasto insanabile in via interpretativa e, eventualmente,
annullare la legge incompatibile con il diritto comunitario (nello
stesso senso, Corte cost. n. 284 del 2007, n. 28 e n. 227 del 2010 e
n. 75 del 2012)" (ordinanza n. 207 del 2013)».
Nella pronuncia in esame, con considerazioni rilevanti nel caso
di specie, il giudice delle leggi ha ancora affermato che «quando una
disposizione di diritto interno diverge da norme dell'Unione europea
prive di effetti diretti, occorre sollevare una questione di
legittimità costituzionale, riservata alla esclusiva competenza di
questa Corte, senza delibare preventivamente i profili di
incompatibilità con il diritto europeo. In tali ipotesi spetta a
questa Corte giudicare la legge, sia in riferimento ai parametri
europei (con riguardo alle priorità, nei giudizi in via di azione,
si veda, ad esempio, la sentenza n. 197 del 2014, ove si afferma che
«la verifica della conformità della norma impugnata alle regole di
competenza interna è preliminare al controllo del rispetto dei
principi comunitari (sentenze n. 245 del 2013, n. 127 e n. 120 del
2010)».
Una norma eurounitaria può essere ritenuta ad efficacia diretta
(cd. self executing) quando, a prescindere dall'atto comunitario in
cui è contenuta (sia esso o meno direttamente applicabile) imponga
ai destinatari un comportamento preciso ed incondizionato e contenga
una disciplina completa che non necessita di una normativa ulteriore
di attuazione da parte degli Stati membri, o comunque individui un
diritto soggettivo o prescriva un obbligo che possano essere
immediatamente fatti valere in un giudizio.
La Corte di giustizia ha da tempo chiarito che in tutti i casi in
cui le disposizioni di una direttiva appaiono, dal punto di vista
sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise, i singoli
possono farle valere dinanzi ai giudici nazionali nei confronti dello
Stato membro,vuoi qualora quest'ultimo abbia omesso di trasporre la
direttiva in diritto nazionale entro i termini, vuoi qualora l'abbia
recepita in modo non corretto (v., in particolare, le sentenze 19
novembre 1991, cause riunite C-6/90 e C-9/90, Francovich, punto 11, e
11 luglio 2002, causa C-62/00, Marks &amp; Spencer, punto 25, e la
sentenza 5 ottobre 2004, cause riunite C-397/01 a C-403/01, Pfeiffer
e a., punto 103).
Alla luce della citata giurisprudenza, deve ritenersi che le
disposizioni della direttiva n. 2003/109 - nella parte rilevante ai
fini del caso in esame - non possano essere ritenute ad efficacia
diretta.
Devono, a tal fine, essere considerati i seguenti elementi:
l'art. 11 primo comma lettera f) della direttiva prevede
espressamente che il soggiornante di lungo periodo goda espressamente
dello stesso trattamento dei cittadini nazionali anche per l'accesso
alla «procedura per l'ottenimento di un alloggio», ma, allo stesso
tempo, prevede che lo Stato membro possa limitare la parità di
trattamento ai casi in cui il richiedente ha eletto dimora o risiede
abitualmente nel suo territorio;
le previsioni in esame, pur essendo chiare e precise, non
sono incondizionate, in quanto prevedono la possibilità di un
intervento limitativo dello Stato membro;
la direttiva in esame è stata attuata con il decreto
legislativo n. 3/2007 (cfr. in particolare art. 9, comma 12,lettera
c).
Le stesse integrano, pertanto, quali norme interposte, il
parametro costituzionale espresso dall'art. 117, primo comma Cost.,
nella parte in cui impone la conformazione della legislazione interna
ai vincoli derivanti dagli obblighi internazionali.
Del pari non appare possibile l'interpretazione delle
disposizioni della L.R. n. 16/2016 orientata in senso conforme alle
disposizioni costituzionali.
L'art. 22 della L.R. n. 16, infatti, limita espressamente il
diritto di accesso ai servizi abitativi pubblici al possesso, tra gli
altri, del requisito di residenza quinquennale (o di svolgimento di
attività lavorativa nella Regione Lombardia).
La chiara lettera della legge, confermata anche dall'utilizzo di
espressioni dal senso univoco (quali «i beneficiari dei servizi
abitativi pubblici devono avere i seguenti requisiti»), non consente
alcuna interpretazione conforme all'art. 3 Cost.
In conclusione, si ritiene che il presente giudizio non possa
essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione
di legittimità costituzionale - che, pertanto, si solleva -
dell'art. 22, comma 1 lettera b) della L.R. Lombardia n. 16/2016, per
contrasto con l'art. 3 Cost. - per i titolari di protezione
internazionale e di protezione umanitaria con l'art. 10 Cost. -
nonchè per contrasto con l'art. 117 comma 1 Cost., in relazione alla
direttiva n. 2003/109, interpretata alla luce dell'art. 21 della
Carta dei diritti fondamentali.
6. Rilevanza.
In merito alla rilevanza della questione, atteso che i ricorrenti
censurano più disposizioni del regolamento regionale (emesso in
attuazione della legge regionale n. 16/2016, il cui scrutinio di
costituzionalità appare imprescindibile ai fini della risoluzione
del caso in esame), appare opportuno premettere alcune considerazioni
di carattere generale.
In primo luogo si osserva come il requisito relativo alla
residenza o attività lavorativa nella regione si ponga come
necessariamente pregiudiziale rispetto agli ulteriori elementi
ritenuti discriminatori dai ricorrenti. Ove, infatti, il beneficiario
del servizio abitativo pubblico non risieda o non svolga attività
lavorativa nella Regione Lombardia da oltre 5 anni, egli non avrà
diritto di accedere al predetto servizio, indipendentemente dalla
titolarità di altri beni immobili ubicati nel territorio italiano o
all'estero (e alla prova di tale titolarita').
In secondo luogo si osserva come - lette le disposizioni della
legge regionale n. 16/2016 - ben sia possibile accettare la natura
discriminatoria delle disposizioni regolamentari relative agli
ulteriori requisiti censurati dai ricorrenti, a prescindere da una
pronuncia della Corte costituzionale sulla predetta legge.
La legge regionale n. 16, infatti, prevede che, ai sensi
dell'art. 1, comma l, finalità dei servizi abitativi pubblici sia
quella di «soddisfare il bisogno abitativo primario e ridurre il
disagio abitativo dei nuclei familiari, nonchè di particolari
categorie sociali in condizioni di svantaggio». L'art. 22 della detta
legge, poi, indica tra i requisiti per avere accesso ai servizi
abitativi pubblici l'«assenza di titolarità di diritti di proprietà
o di altri diritti reali di godimenti su beni immobili adeguati alle
esigenze del nucleo familiare, ubicati nel territorio italiano o
all'estero». Mentre tale previsione appare del tutto coerente con
quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n.
176/2000 (in merito alla non irragionevolezza di una previsione che
preveda una preclusione all'accesso ai servizi di edilizia
residenziale pubblica per chi aspiri all'assegnazione di un alloggio,
pur essendo titolare di un bene della stessa natura dalla quale
ricavi un'«utilità comparabile» con quelle di un alloggio situato in
un «luogo adeguato»), a diverse conclusione deve giungersi con
riferimento alla disposizione contenuta nell'art. 7, comma 1, lettera
D - nella parte in cui considera, ai fini di una valutazione di
adeguatezza dell'alloggio, la sola metratura dello stesso.
L'accertamento della ragionevolezza di tale previsione (e di quella,
del tutto conseguente, relativa all'onere di documentazione
dell'assenza di proprietà all'estero), ai fini della valutazione
dell'esistenza di una discriminazione, ben potrebbe essere effettuato
da questo giudice - in seguito alla preliminare e non eludibile
valutazione da parte del giudice delle leggi sulla costituzionalità
della previsione del requisito di residenza ed attività lavorativa
quinquennale - con conseguente disapplicazione della disposizione
regolamentare.
Tanto premesso, occorre distinguere la posizione del ricorrente
sig. K. da quella delle due associazioni ricorrenti.
In merito al sig. K., dai documenti prodotti dalla difesa del
ricorrente, emerge che: egli, di nazionalità tunisina, è arrivato
in Italia nel 2009 con un visto per motivi di studio; nel 2012, dopo
aver conseguito la laurea in Discipline delle arti, della musica e
dello spettacolo presso l'Università di Roma Tre, ha proseguito gli
studi specialistici all'estero, per poi tornare in Italia nel 2015
(doc. 15 e 16); dal 2015 risiede in Lombardia con la moglie e lavora
a Milano; dopo la nascita della figlia (il 27 luglio 2017), nel
settembre del 2017 ha presentato la domanda per l'assegnazione
dell'alloggio ERP presso il servizio sportello al pubblico e
monitoraggio servizi - area assegnazioni alloggi ERP del Comune di
Milano; egli si è recato al colloquio, ma il funzionario del comune,
dopo aver constatato l'assenza del requisito della residenza o del
lavoro nel quinquennio antecedente, ha archiviato la domanda (fatto
non contestato).
Per poter decidere la domanda del ricorrente - di accertare il
carattere discriminatorio dell'esclusione del ricorrente in ragione
del mancato possesso del requisito della residenza o attività
lavorativa quinquennale e di ordinare alla regione resistente di
modificare il predetto regolamento, escludendo le previsioni
discriminatorie - e si rende pertanto necessario applicare la L.R. n.
16/2016 (prima ancora che il regolamento n. 4/2017, che alla stessa
ha dato attuazione). Le disposizioni di tale legge, infatti,
costituiscono l'indefettibile presupposto normativo del regolamento
ritenuto discriminatorio ed oggetto del presente giudizio. Il sig.
K., infatti, non potrebbe accedere ai servizi abitativi pubblici - in
relazione ai quali aveva presentato una domanda - atteso che lo
stesso non possiede il requisito previsto dall'art. 22 lettera b)
della citata legge regionale. L'eventuale accertamento della natura
discriminatoria di tale disposizione, pertanto, non può prescindere
dallo scrutinio relativo alla conformità o meno di tale previsione
al disposto dell'art. 3 della Costituzione.
Con riferimento alle censure svolte dalla difesa della regione
resistente, si osserva che, ai fini dell'accertamento dell'invocata
discriminazione, appare del tutto irrilevante il fatto che, al
momento della presentazione della domanda, fosse vigente il
regolamento regionale antecedente al regolamento n. 4/2017, atteso
che il requisito della residenza o attività lavorativa quinquennale
- requisito il cui possesso si pone, come evidenziato poco sopra,
come dirimente rispetto agli altri requisiti, in parte censurati nel
presente ricorso - era presente in entrambe le disposizioni (in
quanto attuativo delle vigenti leggi regionali).
Del pari inconferente appare il richiamo al fatto che il Comune
di Milano non sarebbe stato individuato ai fini della sperimentazione
(DGR n. 73316 del 30 ottobre 2017), atteso che il regolamento è
comunque entrato in vigore in seguito al decorso di sei mesi dalla
data di pubblicazione nel BURL (avvenuta l'8 agosto 2017) e che le
sue disposizioni sono vincolanti per tutti i comuni lombardi.
In merito alla posizione delle due associazioni ricorrenti, basti
osservare che il NAGA e l'ASGI hanno proposto, in proprio, l'azione
collettiva ex art. 5 del decreto legislativo n. 215/2003 volta ad
accettare il carattere discriminatorio della condotta tenuta dalla
Regione Lombardia, consistente nell'aver emanato il regolamento
regionale di cui alla deliberazione X/7004 del 31 luglio 2007 nella
parte in cui - tra le altre disposizioni censurate - prevede, per
l'accesso ai servizi abitativi pubblici il requisito della residenza
o attività lavorativa quinquennale nella detta regione, o, in
subordine, nella parie in cui prevede detti requisiti anche per i
nuclei familiari in condizioni di indigenza di cui all'art. 13 del
regolamento e per gli interventi di emergenza abitativa di cui
all'art. 23, comma 13, L.R. n. 16/2016. Appare, pertanto, evidente la
rilevanza della questione di costituzionalità per l'accertamento
della ragionevolezza o della non ragionevolezza - e, dunque, della
discriminazione - delle disposizioni censurate. Del pari rilevante,
con riferimento alle due associazioni ricorrenti, portatrici di
interessi collettivi (e, nel caso di specie, portatrici del diritto
dei titolari di protezione internazionale e di protezione umanitaria
a non essere discriminati) la questione con riferimento alla
posizione dei richiedenti, già titolari di protezione internazionale
e di protezione umanitaria.
7. Non manifesta infondatezza.
a) La questione di costituzionalità dell'art. 22, comma 1,
lettera b) della L.R. n. 16/2016 appare, ad avviso di questo giudice,
non manifestamente infondata in relazione, in primo luogo, all'art. 3
Cost.
L'art. 22, comma 1, lettera b) della legge citata indica, tra i
requisiti per avere accesso ai servizi abitativi pubblici, la
«residenza anagrafica o lo svolgimento di attività lavorativa in
Regione Lombardia per almeno 5 anni nel periodo immediatamente
precedente la data di presentazione della domanda».
La disposizione in esame trova applicazione per tutti i
beneficiari dei servizi abitativi pubblici e, dunque, anche per i
«nuclei familiari in condizioni di indigenza» (art. 23, comma 3 della
legge n. 16/2016, ai sensi del quale «si considerano in condizioni di
indigenza i nuclei familiari che dichiarano una situazione economica
pari o inferiore all'indicatore di situazione economica equivalente
corrispondente ad una soglia di povertà assoluta e di grave
deprivazione materiale ... ») e nell'ambito della c.d. «emergenza
abitativa» disciplinata dall'art. 23, comma 13 della legge in esame
(cioè nell'ambito dell'intervento volto a «contenere il disagio
abitativo di particolari categorie sociali, soggette a procedure
esecutive di rilascio degli immobili .... »).
La Corte costituzionale ha da tempo rilevato che le finalità
proprie dell'edilizia residenziale pubblica sono quelle di «garantire
un'abitazione a soggetti economicamente deboli nel luogo ove è la
sede dei loro interessi» (sentenza n. 176 del 2000), al fine di
assicurare un'esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongono
di risorse sufficienti (art. 34 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea), mediante un servizio pubblico deputato alla
«provvista di alloggi per i lavoratori e le famiglie meno abbienti»
(sentenze n. 417 del 1994, n. 347 del 1993, n. 486 del 1992). Più di
recente, il Giudice delle leggi ha espressamente affermato che «dal
complesso delle disposizioni costituzionali relative al rispetto
della persona umana, della sua dignità e delle condizioni minime di
convivenza civile, emerge, infatti, con chiarezza che l'esigenza
dell'abitazione assume i connotati di una pretesa volta a soddisfare
un bisogno sociale ineludibile, un interesse protetto, cui
l'ordinamento deve dare adeguata soddisfazione, anche se nei limiti
della disponibilità delle risorse finanziarie. Per tale motivo,
l'accesso all'edilizia residenziale pubblica è assoggettato ad una
serie di condizioni relative, tra l'altro, ai requisiti degli
assegnatari di alloggi di edilizia residenziale pubblica, quali, ad
esempio, il basso reddito familiare (sentenza n. 121 del 1996) e
l'assenza di titolarità del diritto di proprietà o di diritti reali
di godimento su di un immobile adeguato alle esigenze abitative del
nucleo familiare dell'assegnatario stesso, requisiti sintomatici di
una situazione di reale bisogno» (Corte costituzionale n. 168/2014).
In questa prospettiva, la legge n. 16 del 2016 della Regione
Lombardia, intitolata «Disciplina regionale dei servizi abitativi»,
dispone, all'art. 1, che «la presente legge disciplina i soggetti, i
servizi e gli strumenti del sistema regionale dei servizi abitativi
al fine di soddisfare il fabbisogno abitativo primario e di ridurre
il disagio abitativo dei nuclei familiari, nonchè di particolari
categorie sociali in condizioni di svantaggio». Nel capo dedicato
alla «disciplina dei servizi abitativi pubblici», all'art. 21 prevede
che tali servizi «si rivolgono ai nuclei familiari che si trovano in
uno stato di disagio economico, familiare ed abitativo, accertato ai
sensi del regolamento di cui all'art. 23» (sopra citato). Al fine di
realizzare tale servizio sociale, la regione ha stabilito, all'art.
22, specifici criteri di accesso per l'assegnazione dei beni facenti
parte del patrimonio abitativo regionale in esame, fra i quali -
accanto alla previsione di indicatori del basso reddito e della
assenza di titolarità di diritti di proprietà o di altri diritti
reali di godimento su beni immobili adeguati alle esigenze abitative
del nucleo familiare richiedente - indica, alla lettera b), il
diverso criterio della residenza o dello svolgimento dell'attività
lavorativa protratta per cinque anni sul territorio regionale.
La Corte costituzionale ha, peraltro, affermato «il principio che
"se al legislatore, sia statale che regionale (e provinciale), è
consentito introdurre una disciplina differenziata per l'accesso alle
prestazioni assistenziali al fine di conciliare la massima
fruibilità dei benefici previsti con la limitatezza delle risorse
finanziarie disponibili" (sentenza n. 133 del 2013), tuttavia "la
legittimità di una simile scelta non esclude che i canoni selettivi
adottati debbano comunque rispondere al principio di ragionevolezza"
(sentenza n. 133 del 2013) e che, quindi, debbano essere in ogni caso
coerenti ed adeguati a fronteggiare le situazioni di bisogno o di
disagio, riferibili direttamente alla persona in quanto tale, che
costituiscono il presupposto principale di fruibilità delle
provvidenze in questione (sentenza n. 40 del 2011)» (sentenza n. 168
del 2014). Ha inoltre affermato che «l'introduzione di regimi
differenziati è consentita solo in presenza di una causa normativa
non palesemente irrazionale o arbitraria, che sia cioè giustificata
da una ragionevole correlazione tra la condizione cui è subordinata
l'attribuzione del beneficio e gli altri peculiari requisiti che ne
condizionano il riconoscimento e ne definiscono la ratio» (sentenza
n. 172 del 2013).
Con particolare riferimento al requisito della residenza
protratta, proprio nella sentenza invocata, non pertinentemente,
dalla difesa regionale (la sentenza n. 32/2008), la Corte
costituzionale - chiamata a valutare la legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 41-bis, della legge della Regione Lombardia 5
gennaio 2000, n. 1 (così come modificata legge della Regione
Lombardia 8 febbraio 2005, n. 7) che prevedeva, per la presentazione
della domanda, il requisito della residenza protratta in Lombardia o
dell'attività lavorativa in detta regione per 5 anni antecedenti
alla data della domanda - ha affermato che il requisito della
residenza continuativa, ai fini dell'assegnazione, risulta non
irragionevole (sentenza n. 432 del 2005) quando si pone in coerenza
con le finalità che il legislatore intende perseguire (sentenza n.
493 del 1990), specie là dove le stesse realizzino un equilibrato
bilanciamento tra i valori costituzionali in gioco (ordinanza n. 393
del 2007).
Nella sentenza in esame, il Giudice delle leggi non si era,
però, ancora pronunciato sul rispetto dei principi di ragionevolezza
ed eguaglianza.
Nelle pronunce successive a quella del 2008, la Corte
costituzionale ha infatti chiarito che la previsione del requisito
della residenza protratta per un predeteminato e significativo
periodo minimo di tempo (nella specie, quinquennale), ove di
carattere generale e dirimente, non risulta rispettosa dei principi
di ragionevolezza e di uguaglianza, in quanto «introduce nel tessuto
normativo elementi di distinzione arbitrari», non essendovi alcuna
ragionevole correlazione tra la durata prolungata della residenza e
le situazioni di bisogno o di disagio, riferibili direttamente alla
persona in quanto tale, che in linea astratta ben possono connotare
la domanda di accesso al sistema di protezione sociale (sentenza n.
40 del 2011)» (sentenza n. 222 del 2013).
Alla luce della giurisprudenza costituzionale appena ricordata
(non specificamente presa in esame dalla difesa regionale, nè nella
comparsa di costituzione, nè nelle note difensive autorizzate), ad
avviso di questo giudice, la norma in esame risulta lesiva dell'art.
3 Cost.
La configurazione della residenza (o dell'occupazione) protratta
come condizione dirimente per l'accesso ai servizi abitativi
pubblici, anche per le famiglie economicamente deboli, si pone,
difatti, in patente contrasto con la vocazione sociale propria
dell'esigenza dell'abitazione (nei limiti sopra ricordati).
Il servizio abitativo pubblico, infatti, rispondendo direttamente
a finalità di eguaglianza sostanziale predicata espressamente
dall'art. 3, secondo comma Cost., garantisce un'abitazione a soggetti
economicamente deboli nel luogo ove è la sede dei loro interessi ed
elimina un ostacolo che limita detta eguaglianza ed impedisce il
pieno sviluppo della persona umana.
Il requisito previsto dalla norma in esame - che non si limita a
riconoscere una preferenza a chi risiede o lavora in Lombardia da
«almeno cinque anni», ma che prevede il requisito del radicamento
territoriale legato al solo decorso del quinquennio come limite di
accesso al servizio abitativo - non ha, viceversa, alcun ragionevole
collegamento con la funzione sociale dei servizi abitativi pubblici.
In secondo luogo, si osserva come il limite alla prestazione
sociale oggetto del presente giudizio - il requisito di residenza o
attività lavorativa quinquennale - non risponda al necessario
criterio di ragionevolezza. Non vi è, infatti, alcuna ragionevole
correlazione tra la durata della residenza, prevista dall'art. 22,
lettera b) della legge n. 16/2016 (durata che costituisce l'unico
strumento di valutazione del radicamento con il territorio), e la
situazione di disagio economico che il servizio abitativo pubblico
mira ad alleviare. Non può infatti ragionevolmente presumersi che
coloro che vivono nella Regione Lombardia da meno di cinque anni
soffrano una condizione di disagio minore rispetto a chi vi risieda
da più anni. La Corte costituzionale ha già affermato che il
requisito della residenza protratta, ove di carattere generale e
dirimente (come nel caso di specie), non risulta rispettosa dei
principi di ragionevolezza e di uguaglianza, in quanto «introduce nel
tessuto normativo elementi di distinzione arbitrari, non essendovi
alcuna ragionevole correlazione tra la durata prolungata della
residenza e le situazioni di bisogno e di disagio, riferibili
direttamente alla persona in quanto tale, che in linea astratta ben
possono connotare la domanda di accesso al sistema protezione
sociale» (sentenza n. 222 del 2013).
In terzo luogo, si osserva come l'applicazione del requisito di
residenza o di lavoro quinquennale anche ai casi di «nuclei familiari
in condizioni di indigenza» porti ad escludere - come peraltro già
affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 166/2018 - che
possa ravvisarsi alcuna ragionevole correlazione tra il
soddisfacimento dei bisogni abitativi primari della persona che versi
in condizioni di «di povertà assoluta e di grave deprivazione
materiale» (art. 23 legge n. 16/2016) e sia insediata nel territorio
regionale e la lunga protrazione nel tempo di tale radicamento
territoriale (cfr., altresì, Corte Cost. 222 del 2013, n. 40 del
2011 e n. 187 del 2010).
b) La questione appare, inoltre, per quanto riguarda il
ricorso proposto dalle associazioni, non manifestamente infondata
anche con riferimento all'art. 10 Cost. (oltre che all'art. 3 Cost.,
per le ragioni sopra richiamate), per quanto riguarda la categoria
dei titolari di protezione internazionale e di protezione umanitaria.
L'art. 10 comma III Cost., infatti, prevede che: «lo straniero,
al quale sia impedito nel suo paese l'effettivo esercizio delle
libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha
diritto d'asilo nel territorio della Repubblica, secondo le
condizioni stabilite dalla legge».
La Suprema corte (cfr. Cassazione 4 agosto 2016 n. 16362) ha da
tempo chiarito che il diritto d'asilo, ex art. 10 Cost., risulta
interamente attuato e regolato attraverso le tre forme di protezione
previste dall'ordinamento vigente (rifugio, protezione sussidiaria e
protezione umanitaria).
Orbene, l'art. 22 della L.R. n. 16/2016 trova applicazione nei
confronti di tutti i potenziali richiedenti e dunque anche nei
confronti dei titolari di protezione internazionale e di protezione
umanitaria.
Il decreto legislativo n. 251 del 2007 - che ha disciplinato, in
attuazione della direttiva n. 2004/83/CE (cd «Direttiva qualifiche»),
il riconoscimento allo straniero della qualifica di rifugiato o del
diritto alla protezione sussidiaria in base ai principi già
contenuti nella Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 - prevede
che uno dei requisiti per ottenere la protezione in esame sia proprio
l'impossibilità di fare ritorno nel proprio Paese d'origine. Del
pari, uno dei requisiti per il riconoscimento della protezione
umanitaria è rappresentato dall'impedimento all'esercizio delle
libertà democratiche nel paese d'origine (e, dunque,
l'impossibilità di fare ritorno nel detto paese).
La possibilità di accedere al servizio di edilizia residenziale
pubblica, per tali categorie di persone, non può pertanto essere
ragionevolmente legata al radicamento sul territorio (nè tale
radicamento può essere ritenuto rispettoso del principio di
proporzionalita'), ma, una volta ottenuta la protezione - in ragione
dei requisiti previsti per il riconoscimento dello status di
rifugiato, di quella sussidiaria o umanitaria - la situazione di
bisogno (che legittima la presentazione della domanda) dovrebbe
essere disciplinata con riferimento ad altre condizioni (individuate
dal legislatore in armonia con le finalità della legge sopra
descritte, ed in coerenza con le caratteristiche dei titolari di
protezione e con i diritti ad essa connessi).
c) La questione appare, inoltre, non manifestamente infondata
anche con riferimento all'art. 117 Cost., in relazione alla direttiva
n. 2003/109 (e segnatamente all'art. 11).
L'art. 11 della direttiva in esame prevede che: «Il soggiornante
di lungo periodo gode dello stesso trattamento dei cittadini
nazionali per quanto riguarda: ... lettera f) l'accesso a beni e
servizi a disposizione del pubblico e all'erogazione degli stessi,
nonchè alla procedura per l'ottenimento di un alloggio». Il secondo
comma dispone: «Per quanto riguarda le disposizioni del paragrafo 1,
lettere b), d), e), f) e g), lo Stato membro interessato può
limitare la parità di trattamento ai casi in cui il soggiornante di
lungo periodo, o il familiare per cui questi chiede la prestazione,
ha eletto dimora o risiede abitualmente nel suo territorio».
Nella disposizione normativa in esame non si prevede soltanto una
limitazione per chi «dimora o risiede abitualmente», ma si impone una
preclusione all'accesso, in difetto di un requisito di residenza
prolungata (o di attività lavorativa) per ben cinque anni.
In relazione ai requisiti di residenza prolungata, la Corte di
giustizia dell'Unione europea ha affermato che «una siffatta
normativa nazionale, che svantaggia taluni cittadini di uno Stato
membro per il solo fatto che essi hanno esercitato la loro libertà
di circolare e di soggiornare in un altro Stato membro, costituisce
una restrizione alle libertà riconosciute dall'art. 21, n. l, TFUE
ad ogni cittadino dell'Unione», e che «una simile restrizione può
essere giustificata, con riferimento al diritto dell'Unione, solo se
è basata su considerazioni oggettive indipendenti dalla cittadinanza
delle persone interessate ed è proporzionata allo scopo
legittimamente perseguito dal diritto nazionale» (sentenza 21 luglio
2011, in causa C-503/09, Stewart, punti 86 e 87; si vedano anche le
sentenze 26 febbraio 2015, in causa C-359/13, B. Martens; 24 ottobre
2013, in causa C-220/12, Andreas lngemar Thiele Meneses (punti
22-29); 15 marzo 2005, in causa C-209/03, The Queen, ex parte di Dany
Bidar, punti 51-54; 23 marzo 2004, in causa C-138/02, Brian Francis
Collins; 30 settembre 2003, in causa C-224/01, Gerhard Köbler).
La Corte di giustizia non esclude a priori l'ammissibilità di
requisiti di residenza per l'accesso a prestazioni erogate dagli
Stati membri, ma richiede che la norma persegua uno scopo legittimo,
che sia proporzionata, e che il criterio adottato non sia «troppo
esclusivo», potendo sussistere altri elementi rivelatori del «nesso
reale» tra il richiedente e lo Stato (si vedano le citate sentenze
Stewart, punti 92 e 95, e Thiele Meneses, punto 36).
Orbene, non sembra potersi ritenere che la norma in esame, alla
luce delle considerazioni sopra espresse, persegua uno scopo
legittimo. Se, infatti, scopo della legge è quello di «soddisfare il
fabbisogno abitativo primario e di ridurre il disagio abitativo dei
nuclei familiari, nonchè di particolari categorie sociali in
condizioni di svantaggio» (art. 1 della legge n. 16/16), non si
comprende come tale scopo possa essere raggiunto attraverso
l'esclusione tout court di persone bisognose (tra le quali anche
quelle appartenenti a nuclei familiari in condizioni di indigenza)
che risiedono in Lombardia da un periodo di tempo inferiore ai 5
anni.
La disposizione normativa oggetto del presente procedimento,
inoltre, non appare rispettosa del principio di proporzionalità,
prevedendo l'obbligo incondizionato di residenza da almeno cinque
anni quale presupposto necessario per la stessa ammissione al
beneficio dell'accesso all'edilizia residenziale pubblica e non,
invece, come mera regola di preferenza.
Il fatto che tale disposizione si risolva in una discriminazione
anche per i cittadini italiani (non radicati in Lombardia da più di
cinque anni) non è poi rilevante ai fini della conformità al
diritto europeo (Corte di giustizia dell'Unione europea, sentenze
Thiele Meneses, punto 27; 16 gennaio 2003, in causa C-388/01,
Commissione, punto 14; 6 giugno 2000, in causa C-281/98, Angonese,
punto 41).
La Corte costituzionale, peraltro - sebbene investita della
questione in via principale e non incidentale, come nel caso di
specie - ha già censurato, per violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., e dell'art. 21 TFUE, una norma che annoverava, fra i
requisiti di accesso all'edilizia residenziale pubblica, la
«residenza nella Regione da almeno otto anni, maturati anche non
consecutivamente»: scrive, in proposito, il Giudice delle leggi «la
norma regionale in esame li pone [i cittadini dell'Unione europea] in
una condizione di inevitabile svantaggio in particolare rispetto alla
comunità regionale, ma anche rispetto agli stessi cittadini
italiani, che potrebbero più agevolmente maturare gli otto anni di
residenza in maniera non consecutiva, realizzando una discriminazione
vietata dal diritto comunitario [ ... ], in particolare dall'art. 18
del TFUE, in quanto determina una compressione ingiustificata della
loro libertà di circolazione e soggiorno, garantita dall'art. 21 del
TFUE» (sentenza n. 168 del 2014; si vedano anche le sentenze n. 190
del 2014 e n. 264 del 2013).
Al di là ed a prescindere dalla natura - incidentale o
principale - del giudizio sottoposto all'esame della Corte, deve
pertanto ritenersi che, anche nel caso di specie, la previsione
dell'obbligo di residenza da almeno cinque anni, quale presupposto
necessario per la stessa ammissione al beneficio dell'accesso
all'edilizia residenziale pubblica (e non, quindi, come mera regola
di preferenza), determini un'irragionevole discriminazione sia nei
confronti dei cittadini dell'Unione, ai quali deve essere garantita
la parità di trattamento rispetto ai cittadini degli Stati membri
(art. 24, par. 1, della direttiva n. 2004/38/CE), sia nei confronti
dei cittadini di Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo,
i quali, in virtù dell'art. 11, paragrafo 1, lettera f), della
direttiva n. 2003/109/CE, godono dello stesso trattamento dei
cittadini nazionali per quanto riguarda anche l'accesso alla
procedura per l'ottenimento di un alloggio.
La fattispecie in esame è dunque sovrapponibile a quella già
esaminata dalla Corte costituzionale, sebbene in via principale e non
incidentale, quanto ai principi affermati, nella sentenza n.
168/2014, avente ad oggetto la declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 19, comma 1, lettera b), della legge della
Regione Valle d'Aosta n. 3 del 2013, nella parte in cui indica, fra i
requisiti di accesso all'edilizia residenziale pubblica, quello della
«residenza» nella Regione da almeno otto anni, maturati anche non
consecutivamente». Nella pronuncia in esame - con argomentazioni che,
nella parte relativa alla valutazione del principio di
ragionevolezza, ben possono essere valutate nel caso in esame,
relativo ad un giudizio in via incidentale - il Giudice delle leggi
ha ravvisato nel requisito della residenza protratta un'irragionevole
discriminazione sia nei confronti dei cittadini dell'Unione, sia nei
confronti dei cittadini di Paesi terzi che siano soggiornanti di
lungo periodo. Si legge, difatti, nella citata sentenza: «quanto ai
primi, risulta evidente che la norma regionale in esame li pone in
una condizione di inevitabile svantaggio in particolare rispetto alla
comunità regionale, ma anche rispetto agli stessi cittadini
italiani, che potrebbero più agevolmente maturare gli otto anni di
residenza in maniera non consecutiva, realizzando una discriminazione
vietata dal diritto comunitario (oggi «diritto dell'Unione europea»,
in virtù dell'art. 2, numero 2, lettera a, del Trattato di Lisbona,
che modifica il trattato sull'Unione europea e il trattato che
istituisce la Comunità europea, firmato a Lisbona il 13 dicembre
2007), in particolare dall'art 18 del TFUE, in quanto determina una
compressione ingiustificata della loro libertà di circolazione e
soggiorno, garantita dall' art. 21 del TFUE. Infatti, il requisito
della residenza protratta per otto anni sul territorio regionale
induce i cittadini dell'Unione a non esercitare la libertà di
circolazione abbandonando lo Stato membro cui appartengono (Corte di
giustizia, sentenza 21 luglio 2011, in causa C-503/09, Stewart),
limitando tale libertà in una misura che non risulta nè
proporzionata, nè necessaria al pur legittimo scopo di assicurare
che a beneficiare della provvidenza siano soggetti che abbiano
dimostrato un livello sufficiente di integrazione nella comunità
presso la quale risiedono (Corte di giustizia, sentenza 23 marzo
2004, in causa C-138/02, Collins), anche al fine di evitare oneri
irragionevoli onde preservare l'equilibrio finanziario del sistema
locale di assistenza sociale (Corte di giustizia, sentenza 2 agosto
1993, in cause riunite C-259/91, C-331/91 e C-332/91, Allue'). Non
è, infatti, possibile presumere, intermini assoluti, che i cittadini
dell'Unione che risiedano nel territorio regionale da meno di otto
anni, ma che siano pur sempre ivi stabilmente residenti o dimoranti,
e che quindi abbiano instaurato un legame con la comunità locale,
versino in stato di bisogno minore rispetto a chi vi risiede o dimora
da più anni e, per ciò stesso siano estromessi dalla possibilità
di accedere al beneficio. Sulla base di analoghe argomentazioni, è
agevole ravvisare la portata irragionevolmente discriminatoria della
norma regionale impugnata anche con riguardo ai cittadini di Paesi
terzi che siano soggiornanti di lungo periodo. L'art. 11 della
direttiva n. 2003/109/CE stabilisce, alla lettera f) del paragrafo 1,
che il soggiornante di lungo periodo gode dello stesso trattamento
dei cittadini nazionali per quanto riguarda «l'accesso a beni e
servizi a disposizione del pubblico e all'erogazione degli stessi,
nonchè alla procedura per l'ottenimento di un alloggio». Tale
previsione, che è stata recepita dall'art. 9, comma 12, lettera c),
del decreto legislativo n. 286 del 1998 (nel testo modificato dal
decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3, recante «Attuazione della
direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi
terzi soggiornanti di lungo periodo»), mira ad impedire qualsiasi
forma dissimulata di discriminazione che, applicando criteri di
distinzione diversi dalla cittadinanza, conduca di fatto allo stesso
risultato, a meno che non sia obiettivamente giustificata e
proporzionata al suo scopo. La previsione di una certa anzianità di
soggiorno o di residenza sul territorio ai fini dell'accesso agli
alloggi di edilizia residenziale pubblica, che si aggiunge al
requisito prescritto per ottenere lo status di soggiornante di lungo
periodo, costituito dal possesso del permesso di soggiorno da almeno
cinque anni nel territorio dello Stato, ove tale soggiorno non sia
avvenuto nel territorio della regione, potrebbe trovare una
ragionevole giustificazione nella finalità di evitare che detti
alloggi siano assegnati a persone che, non avendo ancora un legame
sufficientemente stabile con il territorio, possano poi rinunciare ad
abitarvi, rendendoli inutilizzabili per altri che ne avrebbero
diritto, in contrasto con la funzione socio-assistenziale
dell'edilizia residenziale pubblica. Tuttavia, l'estensione di tale
periodo di residenza fino ad una durata molto prolungata, come quella
pari ad otto anni prescritta dalla norma impugnata, risulta
palesemente sproporzionata allo scopo ed incoerente con le finalità
stesse dell'edilizia residenziale pubblica ... ».
La giurisprudenza costituzionale appena richiamata consente di
ritenere che anche il requisito di residenza protratta per cinque
anni in Lombardia o di svolgimento di attività lavorativa (nella
medesima regione) nel quinquennio almeno precedente la data di
presentazione della domanda non possa giustificarsi in ragione
dell'esigenza di evitare di assegnare i servizi abitativi pubblici a
persone che non hanno un legame sufficientemente stabile con il
territorio, atteso che richiedere una residenza di almeno cinque anni
si appalesa in contrasto con le finalità della legge sull'edilizia
residenziale pubblica e risulta irragionevole e del tutto
sproporzionato rispetto allo scopo perseguito (essendo, peraltro,
previsto come criterio esclusivo per valutare l'esistenza di un
determinato livello di radicamento territoriale).

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953, ritenutane la rilevanza e
la non manifesta infondatezza rimette alla Corte costituzionale la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 22, comma 1
lettera b) della L.R. Lombardia n. 16/2016, per contrasto con l'art.
3, nonchè per contrasto con l'art. 117 comma 1 Cost., in relazione
alla direttiva n. 2003/109 e, per i titolari di protezione
internazionale e di protezione umanitaria, anche per contrasto con
l'art. 10 Cost., nella parte in cui annovera, fra i requisiti di
accesso all'edilizia residenziale pubblica, quello della «residenza
anagrafica o svolgimento di attività lavorativa in Regione Lombardia
per almeno cinque anni nel periodo immediatamente precedente la data
di presentazione della domanda».
Sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata a cura della
Cancelleria alle parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri e
sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Milano, 22 gennaio 2019

Il Giudice: Flamini