1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 27-6-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 128 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 febbraio 2012
Ordinanza del 1° febbraio 2012 emessa dalla Corte d'appello di Trieste nel procedimento civile promosso da Panontin Paolo contro Bortolotti Enzo ed altri. Elezioni - Cariche elettive comunali e provinciali - Cause di incompatibilita' o decadenza - Lite pendente con l'ente locale - Prevista esclusione dell'incompatibilita' in caso di pendenza di lite in materia tributaria e non anche in caso di pendenza di cause di opposizione a sanzioni amministrative ex lege n. 681 del 1989 - Irragionevole diversita' di disciplina tra liti parimenti connotate dalla sottrazione al cittadino della piena disponibilita' della vertenza e della possibilita' di determinarne l'esito - Compressione del diritto alla tutela giurisdizionale - Lesione del principio di rappresentativita' democratica. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, art. 63, comma [quarto, recte:] 1, n. 4). - Costituzione, artt. 3, 24 e 51. (012C0235) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 27-6-2012)

LA CORTE D'APPELLO

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile in sede
di rinvio dalla Cassazione, iscritta al n. 630/11 RG Cont. ricorso in
riassunzione depositato 1'8 ottobre 2011 da Panontin Paolo, in
proprio nella sua qualità di cittadino elettore del Comune di Azzano
Decimo
Ricorrente in riassunzione - Contro Bortolotti Enzo, proc. dom.
Avv. F. Volpe ed E. Terpin per mandato a margine della comparsa di
risposta in riassunzione
Ricorrente in riassunzione - e contro Bin Daniele, Bortolin
Mauro, Caldo Lucio, Innocente Roberto, Procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Pordenone Putto Marco, Saro Simone, Stefanutto
Lorella, Sindaco del Comune di Azzano Decimo -
Resistenti in riassunzione non costituiti;
Con l'intervento del P.M. presso la Corte d'Appello di Trieste,
intervenuto.
Oggetto: diritti di elettorato attivo e passivo.
Rilevato che Paolo Panontin, quale cittadino elettore del Comune
di Azzano Decimo, proponeva, avanti il Tribunale di Pordenone, azione
popolare ai sensi dell'art. 70 d.lgs. n. 267/2000 nei confronti di
Enzo Bortolotti, Sindaco del predetto Comune, affermandone
l'incompatibilità sopravvenuta a mantenere tale carica e chiedendone
quindi la decadenza, a norma degli artt.63, comma 4 e 68 del predetto
d.lgs., a seguito della proposta opposizione da parte del predetto
Bortolotti, avanti il Giudice di Pace di Pordenone, alla sanzione
amministrativa irrogatagli dalla Polizia Municipale del Comune di
Azzano Decimo per violazione del Codice della Strada;
rilevato che il Bortolotti si costituiva personalmente
sottolineando, tra l'altro, che sul piano del necessario
bilanciamento dei valori costituzionali in gioco, oggetto della
procedura, doveva comunque darsi prevalenza al suo diritto di azione
e di conservazione dell'elettorato passivo previsto dagli artt. 24 e
51 della Costituzione;
rilevato che il Tribunale di Pordenone, premesso che risultava
ancora pendente il procedimento ex legge n. 689/81 promosso dal
Bortolotti, accoglieva il ricorso;
rilevato che nel giudizio di appello instaurato dal Bortolotti,
oltre al Panontin si costituivano, con distinti ricorsi, anche Marco
Putto, Roberto Innocente, Lucio Caldo, Saro Simone, Lorella
Stefanutto, Mauro Bertolin e Daniele Bin, quali elettori del Comune
di Azzano Decimo;
rilevato che la Corte d'Appello di Trieste, sezione 1" civile,
dopo aver proceduto alla riunione dei suddetti procedimenti ed
ordinato l'integrazione del contraddittorio nei confronti del
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Pordenone,
all'udienza del 12 gennaio 2010, preso atto che era stato notificato
al P.M. il ricorso del solo Bortolotti, dichiarava con sentenza n.
2/2010 l'estinzione del giudizio;
rilevato che la Corte Suprema di Cassazione, su ricorso del
Bortolotti, con sentenza n. 17274/11 dd.28.4/12.8.2011, dopo aver
affermato che erroneamente la Corte d'Appello aveva dichiarato
l'estinzione del processo invece che l'inammissibilità delle sole
impugnazioni relativamente alle quali i proponenti non avevano
assolto l'onere di integrare il contraddittorio nei confronti del
P.M., cassava la sentenza impugnata rinviando, anche per le spese, ad
altra Sezione della stessa Corte d'Appello di Trieste;
rilevato che, con ricorso in riassunzione depositato 1'8.10.2011,
il Panontin chiedeva che venisse fissata l'udienza di discussione per
sentir accogliere le conclusioni già formulate da esso ricorrente
nella comparsa di risposta dimessa in sede di appello;
rilevato che Bortolotti si costituiva eccependo l'inesistenza
ovvero la nullità dell'atto di riassunzione ed instando, nel merito,
per il rigetto del ricorso del Panontin, eventualmente sollevando
questione di legittimità costituzionale;
ritenuto, in via preliminare, che Marco Putto, Roberto Innocente,
Lucio Caldo, Saro Simone, Lorella Stefanutto, Mauro Bortolin e
Daniele Bin, pur essendo stati ritualmente citati nel presente
giudizio, non sono parti del presente procedimento essendo nei loro
confronti passata in giudicato la sentenza della Corte di Appello di
Trieste n. 2/10 che ha dichiarato l'estinzione del processo nei loro
confronti (cfr. sul punto anche pagg. 7 e 8 della sentenza della
Cassazione n. 17274/11);
ritenuto, altresì, che le eccezioni svolte in via preliminare di
rito dall'appellante Bortolotti (resistente in riassunzione) in
ordine alla affermata inesistenza ovvero - in subordine - nullità
dell'atto di riassunzione stesso non appaiono prima facie fondate,
tenuto conto, da un lato, che il giudizio di rinvio conseguente a
cassazione, pur dotato di autonomia, non dà vita ad un nuovo ed
ulteriore procedimento, ma rappresenta una fase di quello originario
unico ed unitario (cfr. sul punto Cass., Sez. Unite, 17.9.2010 n.
19701; nello stesso senso Cass.15.4.2011 n. 8769); dall'altro, che il
presente procedimento elettorale rientra tra quelli speciali e
risulta regolato dalle disposizioni di cui agli artt. 82 e 82-bis del
d.P.R. n. 570/60 e non già dal d.lgs. n. 150/2011, stante il chiaro
disposto dell'art. 36 del predetto d.P.R.;
ricordato, con riferimento al merito, che la legislazione in
materia di incompatibilità degli amministratori locali, nell'ipotesi
di lite pendente, ha progressivamente circoscritto l'ambito di
applicazione dell'istituto attenuandone i suoi effetti limitativi in
relazione al diritto di elettorato passivo e trasformando dapprima la
lite pendente da causa di ineleggibilità a causa di incompatibilità
(cfr. art. 15 del d.P.R. 5 aprile 1951, n. 203, sostituito dall'art.
3, comma 1, n. 4, della legge 23 aprile 1981, n. 154) e,
successivamente, escludendo dal suo ambito diverse fattispecie: la
lite per fatto connesso con l'esercizio del mandato; la lite in
materia tributaria; la lite promossa nell'esercizio dell'azione
popolare; la semplice costituzione di parte civile nel processo
penale; la lite promossa in esito a sentenza di condanna, o ad essa
conseguente, in mancanza di affermazione di responsabilità con
sentenza passata in giudicato (cfr. art. 63, comma 1, n. .4, d.lgs.
18 agosto 2000 n. 276, così come modificato dall'art. 3-ter del
decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13, recante "Disposizioni urgenti
per assicurare la funzionalità degli enti locali"); - ritenuto che,
come ricordato dal Tribunale di Pordenone nella sentenza n. 613/09
che ha accolto il ricorso del Panontin dichiarando l'incompatibilità
di Enzo Bortolotti alla carica di Sindaco del Comune di Azzano
Decimo, la presente fattispecie non rientra in alcuna delle predette
cause di esclusione;
ritenuto, in particolare, che la Suprema Corte ha già chiarito
che costituisce "lite pendente", incompatibile con l'assunzione della
carica di amministratore comunale o provinciale, ai sensi dell'art.
63 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, il giudizio di opposizione
avverso un'ordinanza - ingiunzione emessa dall'Amministrazione nei
confronti dell'eletto per l'applicazione di una sanzione
amministrativa pecuniaria, sul presupposto che il procedimento
disciplinato dalla L.24.11.1981, n. 689 va annoverato tra quelli
civili di cognizione ordinaria, in quanto, nonostante la parziale
operatività di regole e principi propri del procedimento penale -
quali quelli di legalità ed irretroattività, il divieto
dell'analogia, l'intrasmissibilità della sanzione agli eredi, etc. -
esso ha ad oggetto l'accertamento negativo della pretesa
sanzionatoria secondo le regole che caratterizzano il processo civile
quanto agli oneri delle parti ed ai poteri del giudice, al quale è
precluso di fondare la decisione su una causa petendi diversa da
quella dedotta, in base ad una propria attività di accertamento
(cfr. Cass. 24.2.2006 n. 4252);
rilevato, alla luce di tale orientamento della giurisprudenza di
legittimità, che non appare condivisibile la tesi del resistente
Bortolotti secondo cui il disposto di cui al comma 1 n. 4) dell'art.
63 del predetto d.lgs. n. 267/2000, deve essere interpretato
estensivamente nel senso di ritenere che anche una lite in materia di
applicazione di sanzioni amministrative non determinerebbe la
sopravvenuta incompatibilità essendo perfettamente ragguagliabile
alla lite in materia tributaria;
ritenuto, in questo quadro legislativo, che la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 63, comma 4 del d.lgs. 267/2000
- sollevata dalla difesa del Bortolotti anche in questa fase di
giudizio - per contrasto con gli artt. 3, 51 e 24 Cost. nella parte
in cui tale disposizione non esclude le cause di opposizione ex lege
n. 681/1989 dal novero di quelle che non determinano incompatibilità
al pari di quelle tributarie appare rilevante e non manifestamente
infondata, in quanto:
a) sotto il profilo della rilevanza, considerato che il
giudizio di opposizione all'ordinanza ingiunzione proposto dal
Bortolotti è ancora pendente in sede di appello (cfr. le
dichiarazioni rese dalle parti a verbale all'udienza dd. 11 gennaio
2012 e la certificazione della Cancelleria allegata all'ultima
memoria del Panontin) e che le eccezioni preliminari svolte dal
Bortolotti stesso in sede di riassunzione appaiono prima facie
infondate, solo l'accoglimento, da parte della Corte costituzionale,
della questione di legittimità costituzionale prospettata potrebbe
comportare l'accoglimento dell'appello, che, altrimenti, dovrebbe
invece ritenersi infondato;
b) sotto il profilo della non manifesta infondatezza, va
osservato che già con sentenza n. 160/97 la Corte costituzionale,
nel ritenere la infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, n. 4 della legge previgente n. 154/1981
relativamente alla mancata inclusione delle cause di lavoro a
differenza delle cause tributarie, ha affermato che vi è sostanziale
differenza fra le liti tributarie e quelle di lavoro, perchè nelle
prime "la potestà impositiva dello Stato sottrae al privato la piena
disponibilità della vertenza e la possibilità di determinarne
l'esito": sotto questo aspetto, viceversa, l'opposizione
all'ordinanza-ingiunzione è perfettamente ragguagliabile a quella
della lite tributaria, in quanto in ambedue i casi si è alla
presenza di un titolo, a fondamento di una pretesa patrimoniale,
dell'Ente Pubblico, a fronte del quale il cittadino non può che
proporre l'annullamento o la riforma ed in relazione al quale, per
converso, il predetto Ente non potrebbe assumere un atteggiamento
processuale "affievolito" nè provvedere a "rinunce", trattandosi di
somme derivanti da un'obbligazione di diritto pubblico. Tale
equivalenza rende del tutto irragionevole una disciplina
diversificata dei due tipi di lite, qual è quella attualmente
dettata dalla disposizione censurata, sotto il profilo degli artt. 3,
51 e 24 della Costituzione.
Invero, pacifico che la disposizione censurata è norma di natura
eccezionale, in quanto pone una limitazione al diritto di elettorato
passivo sancito proprio dal predetto art. 51, non può essere posto
in dubbio che le ragioni ostative all'assunzione di cariche elettive
debbono essere il risultato di principi coerenti e di obbiettive
necessità, consistenti nell'impedire l'insorgere di un conflitto di
interessi (potenziale o attuale) tra l'eletto e l'Ufficio che
ricopre.
Nei casi in cui tale conflitto non sussista non vi è ragione di
applicare la sanzione dell'incompatibilità ovvero della decadenza.
Se pertanto il legislatore ha ritenuto di non impedire l'accesso
alle cariche elettive di chi sia parte in un contenzioso tributario
appare in contrasto con gli artt. 3 e 51 della Costituzione applicare
un diverso trattamento alla fattispecie regolata dalla legge 689/81,
tenuto conto che, anche in questo caso, la potestà impositiva dello
Stato sottrae al privato la piena disponibilità della vertenza e la
possibilità di determinarne l'esito. Ribadito, infatti, che, anche
nell'ambito del contenzioso di cui alla legge 689/81, l'Ente non
potrebbe mai rinunciare alla sua pretesa, il conflitto tra l'eletto e
l'Ufficio che lo stesso ricopre è, in questo caso, solo apparente,
in quanto la risoluzione della controversia - al pari di quanto
accade nel contenzioso tributario - sarà sempre demandata al Giudice
e, quindi, ad un soggetto terzo.
Sotto il profilo, infine, dell'art. 24 della Costituzione
escludere che la proposizione di un ricorso per opposizione ex lege
689/81 impedisca la decadenza o l'incompatibilità dalla carica
elettiva, diversamente da quanto accade invece nell'ipotesi di lite
tributaria, appare altrettanto irragionevolmente lesivo del principio
del pieno diritto alla tutela giurisdizionale, tenuto conto che la
permanenza alla carica elettiva non è un "diritto", ma un munus, di
tal che l'eletto non può automaticamente e liberamente operare un
"bilanciamento" tra la permanenza alla carica pubblica e il diritto
di opporsi all'ordinanza ingiunzione, dovendo tener conto della
responsabilità che egli assume nei confronti dell'elettorato in caso
di dimissioni (dimissioni la cui ineludibilità, normativamente
imposta, finisce con il determinare un irragionevole vulnus al
principio di rappresentatività democratica)
Ritenuto che questo Collegio rimettente, per le ragioni sopra
esposte, dubita della legittimità costituzionale dell'art. 63, comma
4 del d.lgs. 267/2000 per contrasto con gli artt. 3, 51 e 24 Cost.
nella parte in cui esso non esclude le cause di opposizione ex lege
681/1989 dal novero di quelle che non determinano la decadenza ovvero
l'incompatibilità al pari di quelle tributarie;

P.Q.M.

Visto l'art. 23 legge n. 87/1953 e l'art. 1 legge costituzionale
n. 1/1948;
Solleva questione di legittimità costituzionale dell'art.
63, quarto comma del d.lgs. 267/2000 in relazione agli artt. 3, 51 e
24 Costituzione nella parte in cui caso non esclude le cause di
opposizione ex lege 681/1989 dal novero di quelle che non determinano
la decadenza ovvero l'incompatibilità al pari di quelle tributarie;
Sospende il giudizio in corso;
Manda alla Cancelleria per la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Manda altresì alla cancelleria per la notificazione alle parti,
al Pubblico Ministero nonchè al Presidente del Consiglio dei
ministri, e per la comunicazione al Presidente del Senato della
Repubblica e al Presidente della Camera dei deputati.

Trieste, addì 1º febbraio 2012

Il Presidente: Drigani