1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 2-10-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 90 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 agosto 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 agosto 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Turismo - Norme della Regione Siciliana - Norme per lo sviluppo del turismo nautico - Disciplina dei "marina resort" - Disciplina delle modalita' di insediamento, delle competenze sui procedimenti autorizzatori e di controllo - Definizione e individuazione di requisiti tecnici delle strutture - Procedimento per il riconoscimento dell'attivita' delle strutture esistenti - Estensione dell'applicazione della disciplina, ove compatibile, alle attivita' di "Boat and breakfast". - Legge della Regione Siciliana 7 giugno 2019, n. 8 (Norme per lo sviluppo del turismo nautico. Disciplina dei marina resort. Norme in materia di elezioni degli organi degli enti di area vasta), artt. 1, comma 2; 2; 3, comma 7; e 5. (19C00242) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 2-10-2019)

Ricorso della Presidenza del Consiglio dei ministri (codice
fiscale n. 80188230587), in persona del Presidente del Consiglio
attualmente in carica, rappresentata e difesa per mandato ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato dall'Avvocatura generale dello
Stato (codice fiscale n. 80224030587), presso i cui uffici ha
domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12 (fax 0696514000 - PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), ricorrente;
Contro Regione Sicilia, in persona del Presidente della Giunta
Regionale attualmente in carica, resistente;
Per l'impugnazione e la dichiarazione di incostituzionalità
degli articoli 1, comma 2, 2, 3, comma 7, e 5 della legge della
Regione Sicilia 7 giugno 2019, n. 8, avente ad oggetto «Norme per lo
sviluppo del turismo nautico. Disciplina dei marina resort. Norme in
materia di elezioni degli organi degli enti di area vasta»,
pubblicata sul BUR n. 27 dell'11 giugno 2019.
Con la legge 7 giugno 2019 n. 8 la Regione Sicilia ha inteso
disciplinare in otto articoli il turismo nautico praticato nelle
strutture denominate «Marina Resort» (Titolo I) e dettare
disposizioni per regolare la nomina degli organi negli enti di area
vasta (Titolo II).
La legge, per la parte che interessa il corretto riparto delle
competenze legislative tra Stato e regioni, si propone di promuovere
il turismo nautico quale strumento per lo sviluppo economico ed
occupazionale del territorio regionale attraverso la disciplina delle
modalità di insediamento delle strutture ricettive denominate
«Marina Resort», del loro regime autorizzatorio e dei relativi
controlli.
Come noto, ai sensi dello statuto speciale di autonomia della
Regione Sicilia (art. 14, lettera n) del regio decreto n. 455/1945
convertito nella legge costituzionale n. 2/1945) a materia del
turismo è riservata alla competenza legislativa esclusiva regionale
purchè esercitata nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato
e, per quanto qui interessa, nel rispetto sia della competenza
legislativa esclusiva dello Stato, sia delle norme fondamentali di
riforma economico sociale della Repubblica.
Ad avviso della Presidenza del Consiglio dei ministri, talune
delle norme contenute nella legge regionale sopra citata esorbitano
da quei limiti, e devono pertanto essere impugnate per i seguenti

MOTIVI

1) illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge
Regione Sicilia 7 giugno 2019 n. 8 per contrasto con l'art. 117,
comma 2, lettera e) della Costituzione e, ove occorra, con l'art. 14,
lettera n) dello Statuto approvato con regio decreto legislativo 15
maggio 1946 n. 445.
La norma in rubrica rivendica alla competenza regionale la
disciplina delle modalità di insediamento dei «Marina resort», dei
procedimenti volti ad autorizzarne l'esercizio, e le funzioni di
controllo da esercitarsi da parte della stessa Regione e dei suoi
comuni.
La norma trascura il fatto che le strutture di turismo nautico in
genere, e dei «Marina resort» in particolare, sono destinate ad
occupare e ad utilizzare il demanio marittimo in regime di
concessione, e che le concessioni demaniali marittime sono assentite
secondo le regole statali ispirate alle regole della concorrenza.
La disciplina delle concorrenza spetta alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, che nell'ambito delle concessioni
demaniali marittime ha inteso esercitarla in modo organico e definito
con la recente legge 30 dicembre 2018 n. 145 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il
triennio 2019-2021).
Si tratta di competenza che non può che spettare allo Stato
nell'ottica di un'uniforme disciplina della materia su tutto il
territorio nazionale (la conformità della penisola fa sì che
l'intero Paese sia interessato all'uso del demanio marittimo) e di
armonizzazione delle regole nazionali con il sistema comunitario.
Il legislatore statale ha previsto (art. 1, comma 675) che il
generale riordino del sistema delle concessioni demaniali marittime
sia attuato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su
proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di
concerto con altri Ministri.
Tra gli obiettivi del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri figura espressamente la «revisione organica delle norme
connesse alle concessioni demaniali marittime (art. 1, comma 677,
lettera c), il riordino delle concessioni «tramite individuazione di
... modalità di rilascio e termini di durata della concessione»
(art. 1, comma 677 lettera d), la fissazione affidata ad uno
specifico decreto del Presidente del Consiglio dei ministri dei
«criteri tecnici ai fini dell'assegnazione delle concessioni sulle
aree demaniali marittime» (art. 1, comma 680).
Peraltro, ai sensi del comma 677 dell'art. l della legge n.
145/2018 anche i requisiti soggettivi delle imprese turistico
ricreative operanti sul demanio marittimo sono definiti a cura dello
Stato in modo da valorizzare la tutela e la più proficua
utilizzazione del demanio marittimo, secondo criteri specificamente
indicati dalla stessa norma.
È quindi evidente che, in presenza di una normativa statale che,
in ossequio ai principi di tutela della concorrenza, disciplina -
rivendicandola allo Stato - la materia delle concessioni demaniali
marittime, la Regione Sicilia non possa esercitare alcuna competenza
legislativa volta a regolare le «modalita'» di insediamento dei
«Marina resort», perchè tali modalità attengono necessariamente
all'ambito concessorio.
Così come nessuna competenza legislativa regionale può
legittimamente riguardare l'autorizzazione all'insediamento, perchè
a tutta evidenza l'autorizzazione in questione presuppone
l'accertamento e la valutazione dei requisiti dell'operatore
economico destinatario della concessione, e questo aspetto spetta
allo Stato per le norme ora ricordate.
Non secondaria inoltre è la considerazione che la legge
regionale in questione si occupa, riservandola alla propria
normativa, solo dei «Marina resort», ma non tutti i porti turistici
sono definibili con questo termine. Ne deriverebbe un'indebita
situazione di disordine legislativa nella quale i porti turistici non
definibili «Marina Resort» sarebbero soggetti alla regola della legge
statale, mentre i «Marina resort» sarebbero disciplinati dalla legge
regionale, laddove entrambe le strutture turistiche occupano il
demanio marittimo e pertanto soggiacere ad una stessa regola.
La norma regionale in questione è quindi illegittima perchè
attrae alla competenza regionale la pretesa di disciplinare una
materia che, dovendo invece essere ispirata ai principi della
concorrenza, non può che appartenere alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 2 della legge della
Regione Sicilia 7 giugno 2019 n. 8 per contrasto con l'art. 117,
compia 2, lettera e) della Costituzione e, ove occorra, con l'art.
14, lettera n) dello Statuto approvato con regio decreto
legislativo 15 maggio 1946 n. 445.
Analoghe considerazioni di censura vanno indirizzate anche nei
confronti della disposizione in epigrafe citata.
Essa provvede (in modo del tutto non originale, dato che la
formulazione «copia» il testo dell'art. 32, comma 1, della legge n.
164/2014) a definire il «Marina resort» quale struttura turistico
ricettiva all'aperto, organizzata per la sosta ed il pernottamento di
turisti all'interno delle proprie unità da diporto, ormeggiate nello
specchio acqueo appositamente attrezzato.
Di seguito la norma stessa prevede che specifiche disposizioni
regionali attuative debbano fissare i requisiti tecnici delle
strutture in questione al fine di comprovarne l'idoneità a fornire i
servizi accessori.
Ed ancora, definisce le caratteristiche dello specchio acqueo
destinato ad essere occupato dai «Marina resort», fissa contenuti
obbligatori del servizio da prestarsi, e riserva alla Giunta
regionale la individuazione delle modalità di apertura e di
esercizio dei «Marina resort».
Anche questa previsione occupa indebitamente lo spazio che il
legislatore statale ha riservato a sè.
Infatti, i requisiti tecnici delle strutture destinate alla
nautica da diporto, nonchè la capacità dei loro gestori ad offrire
servizi all'utenza, sono materie che attengono all'accesso ad un
determinato settore di mercato. Nella prospettiva, notoriamente
imposta dalla normativa comunitaria ad un recalcitrante legislatore
nazionale, di affidamento delle concessioni demaniali marittime
mediante procedura competitiva, l'individuazione dei requisiti
tecnico professionali dei concorrenti aspiranti concessionari è una
delle condizioni necessarie ad assicurare la tutela della
concorrenza. Esattamente come avviene per gli appalti pubblici, i
requisiti dei concorrenti - ossia la loro «qualificazione» -
costituisce regola di accesso al mercato e non può che spettare allo
Stato per la più che ovvia considerazione della necessità di una
disciplina uniforme su tutto il territorio nazionale.
Per questo la legge statale ha riservato alla competenza dello
Stato «i principi ed i criteri tecnici ai fini dell'assegnazione
delle concessioni sulle aree demaniali marittime» (art. 1, comma 680,
della legge n. 145/2019).
Per questo la legge statale ha previsto una serie di parametri
cui ispirare la qualificazione delle imprese turistico ricreative che
aspirano a divenire concessionarie del demanio marittimo (art. 1,
comma 677, della legge n. 145/2019: sostenibilità ambientale,
qualità e professionalità dell'accoglienza e dei servizi,
accessibilità, qualità e modernizzazione delle infrastrutture,
sicurezza e vigilanza, sistema di rating delle imprese), e ciò ha
fatto nell'intento di valorizzare la tutela e la più proficua
utilizzazione del demanio marittimo.
Non vi è spazio dunque per l'esercizio di potere legislativo
regionale. Sotto un distino, ma concorrente profilo, le «modalità di
apertura e di esercizio dei Marina resort», che il comma 3 della
norma qui censurata deferisce alla competenza della Giunta regionale,
altro non sono che le modalità di esercizio di una concessione
demaniale marittima, che lo Stato ha riservato a se nel prevedere «la
revisione organica delle norme connesse alle concessioni demaniali
marittime» (art. 1, comma 677, lettera c) della legge n. 145/2019).
La norma in epigrafe citata, dunque, in quanto invasiva della
competenza legislativa esclusiva statale in materia di concorrenza,
è costituzionalmente illegittima.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 7, della legge
della Regione Sicilia 7 giugno 2019 n. 8 per contrasto con l'art.
117, comma 2, lettera e) della Costituzione e, ove occorra, con
l'art. 14, lettera n) dello Statuto approvato con regio decreto
legislativo 15 maggio 1946 n. 445.
La disposizione in rubrica denunziata prevede che le strutture
già esistenti ed in attività alla data di entrata in vigore della
legge regionale, in possesso di tutti i requisiti previsti dall'art.
2 posso, mediante comunicazione al comune in cui sono insediate ed al
dipartimento regionale delle infrastrutture, della mobilità e dei
trasporti, ottenere il riconoscimento dell'attività.
In realtà, come già in precedenza evidenziato, i requisiti
abilitanti all'attività di gestore di un «Marina resort» - cioè
all'attività di concessionario del demanio marittimo - non possono
essere fissati dalla norma regionale ma devono essere fissati dal
legislatore statale.
Ciò è previsto, con i ricordati necessari riflessi sul regime
della concorrenza, dai commi 677 e 680 dell'art. 1 della legge n.
145/2019 che affida ad un decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri l'individuazione dei requisiti in parola.
E di conseguenza non può essere l'ente locale ad autorizzare
l'operatore alla continuazione dell'esercizio della concessione
demaniale marittima, sulla base della mera comunicazione
(verificata?) di requisiti fissati dalla norma regionale, dal momento
che spetta ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri -
ai sensi dell'art. 1 della legge n. 145/2019 - la generale revisione
delle concessioni demaniali marittime in essere.
Ne deriva che anche questa disposizione regionale di rivela come
indebitamente invasiva della competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di concorrenza e pertanto deve essere dichiarata
costituzionalmente illegittima.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 5 della legge della
Regione Sicilia 7 giugno 2019 n. 8 per contrasto con l'art. 117,
comma 2, lettera e) della Costituzione e, ove occorra, con l'art. 14,
lettera n) dello Statuto approvato con regio decreto legislativo 15
maggio 1946 n. 445.
La norma in questione estende ai «Boat and Breakfast» le
disposizioni dettate per i «Marina resort» e per questo incorre nelle
medesime criticità.
Il «Boat and Breakfast» è una forma di esercizio di attività
turistico ricettiva mediante ospitalità in imbarcazioni ormeggiate
negli spazi acquei, fornendo ai turisti viene il pernottamento in
cabina e (almeno) la prima colazione.
L'ormeggio viene consentito, ovviamente a titolo oneroso quando
non esercitato in proprio, dai concessionari degli spazi acquei, e
quindi anche il «Boat and Breakfast» (sia se praticato in proprio,
sia se assentito a terzi) è una modalità di esercizio di una
concessione demaniale marittima. Come tale esso non può essere
assoggettato alla normativa regionale, ma deve soggiacere quanto alla
definizione dei requisiti e alle modalità di esercizio, alla
normativa statale.
Come la norma regionale estende al «Boat and Breakfast» le
disposizioni regionali in materia di «Marina resort» qui censurate
(art. 1, comma 2, 2, 3, comma 7 e 5), così le medesime censure
dedotte contro quelle disposizioni - qui richiamate e riprodotte -
valgono anche per l'art. 5 della legge regionale.
E quindi anche questa norma deve essere dichiarata
costituzionalmente illegittima per contrasto con l'art. 117, comma 2,
lettera s) della Costituzione.

P.Q.M.

La Presidenza del Consiglio dei ministri come sopra rappresentata
e difesa, conclude affinchè la Corte costituzionale voglia
accogliere il presente ricorso e per l'effetto dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli articoli 1, comma 2, 2, 3,
comma 7 e 5 della legge Regionale della Sicilia 7 giugno 2019 n. 8.
Roma, 8 agosto 2019

L'Avvocato dello Stato: Corsini