1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 1-7-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 466 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 febbraio 1998
N. 466 Ordinanza emessa l'11 febbraio 1998 dal pretore di Roma sezione distaccata di Tivoli nel procedimento penale a carico di Pecilli Armando Paesaggio (Tutela del) - Realizzazione di opere in zone assoggettate a vincolo paesaggistico senza autorizzazione - Lamentata individuazione generalizzata delle aree protette - Asserita indeterminatezza della condotta vietata nonche' della sanzione da applicare - Lesione del principio di legalita' - Incidenza sul diritto di proprieta' e sulla tutela del paesaggio - Violazione del principio di eguaglianza e di quello del "giusto procedimento". (Legge 8 agosto 1985, n. 431, art. 1-sexies (recte: art. 1-sexies d.-l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 1985, n. 431). (Cost., artt. 3, 9, 25, secondo comma, 27, 42 e 97). (098C0711) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 1-7-1998)

IL PRETORE
Ha emesso la seguente ordinanza, visti gli atti del procedimento
penale contro Pecilli Armando imputato del reato di cui: a) art. 20,
lett. c), legge n. 47/1985; b) artt. 1, 2, 4, 13, 14, legge n.
1086/1971; c) artt. 1 e 1-sexies, legge n. 431/1985; d) art. 734 c.p.
Il giudice remittente è chiamato ad applicare, tra l'altro l'art.
1-sexies legge n. 431/1985 in merito al quale si sospetta
l'incostituzionalità come da motivazione che di seguito si esprime.
Tanto premesso in punto di rilevanza sulla non manifesta
infondatezza,
O s s e r v a
La previsione di cui all'art. 82, quinto comma, lett. h), come
modificato dall'art. 1, legge n. 413/1985, nel momento in cui
sottopone a "vincolo paesaggistico" ai sensi della legge n. 1497/1939
tutte e indiscriminatamente "le zone gravate da usi civici e le aree
assegnate alle Università Agrarie", contrasta con gli artt. 3, 9, 97
Cost. e con il principio del "giusto procedimento", anch'esso di
rilevanza costituzionale in quanto strettamente collegato alla tutela
delle situazioni dei cittadini nei confronti dei pubblici poteri
(Corte cost. n. 18/1962).
È noto che la Corte costituzionale (con sentenza n. 151/1986) ha
affrontato - in sede di conflitto di attribuzione - alcuni profili di
dedotta incostituzionalità della legge n. 431/1985.
In tale sede la Corte nell'attribuire alle norme il carattere di
grande riforma economica e sociale ha affermato che dalle stesse
emerge "una nuova concezione della tutela paesaggistica" "che si
sostanzia in una riconsiderazione assidua dell'intero territorio
nazionale alla luce della primarietà del valore estetico-culturale".
Mentre infatti, la normativa di cui alla legge n. 1497/1939 prevede
una "tutela diretta ...di località di particolare pregio estetico
isolatamente considerate", quella di cui alla legge n. 431/1985,
introduce una tutela improntata a integralità e globalità,
attraverso "la imposizione del vincolo paesaggistico (e quindi
preclusioni di sostanziali alterazioni della forma del territorio) in
ordine a vaste porzioni e a numerosi elementi del territorio stesso
individuati secondo tipologie paesistiche ubicazionali o morfologiche
rispondenti a criteri largamente diffusi e consolidati nel lungo
tempo".
Se tale è la nuova "concezione" della tutela (alla luce di valori
estetico-culturali) basata, peraltro, su "tipologie paesistiche
ubicazionali o morfologiche rispondenti a criteri largamente diffusi
e consolidati", non c'è chi non veda che l'applicazione di tali
"principi e criteri" alle "zone gravate di usi civici e alle aree
assegnate alle Università Agrarie" - indiscriminatamente - sia del
tutto irragionevole ed incoerente, privo di giustificazione anche
solo teorica e fonte di evidente ingiustizia e disparità di
trattamento, essendo riferibile solo ad una caratteristica giuridica
delle aree in questione, che del tutto prescinde per la sua natura,
da caratteristiche fisiche o morfologiche o ubicazionali delle aree
stesse e non è affatto riferibile a criteri largamente diffusi e
consolidati.
Attraverso tale vincolo indiscriminato, che viene a gravare su
amplissimi territori di proprietà pubblica e privata (è noto che
l'uso civico può essere esercitato soprattutto su terreni privati),
che possono essere, come spessissimo sono, privi di qualsiasi valenza
paesistico-ambientale, si viene, infatti:
1) A vulnerare, in modo del tutto irragionevole, il precetto di
cui all'art. 9 Cost., che se assume il valore estetico-culturale come
primario, sempre comporta, peraltro, che nelle forme concrete di
tutela il valore stesso sia ragionevolmente individuato e
preventivamente riconosciuto ed in effetti sussista, in relazione a
caratteristiche ad esso proprie e non attraverso l'utilizzazione di
caratteri e/o qualificazioni meramente giuridiche: nel caso di
specie, poi, il vincolo così imposto viene palesemente a interferire
proprio con l'esercizio di quei diritti la cui esistenza è assunta
quale presupposto della imposizione, nonchè con l'esercizio di
facoltà private e pubbliche di utilizzo delle aree che vengono del
tutto ingiustificatamente compresse;
2) Nè può dimenticarsi che per consolidata giurisprudenza
(Cons. Stato n. 1351/1988 e Corte cost. n. 56/1968) i beni aventi
valore paesistico "costituiscono una categoria originariamente di
interesse pubblico", da cui la natura non ablatoria dei vincoli.
Peraltro, ove tale "originario interesse pubblico" non possa
ritenersi sussistente (perchè i beni vengono individuati senza alcun
riferimento alla loro struttura fisica, ubicazionale e/o
morfologica), il vincolo assume un contenuto ablatorio in palese
contrasto con l'art. 42 Cost.;
3) Tale indiscriminato e irragionevole vincolo viene anche a
porsi in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, ponendo in essere
una irragionevole, arbitraria e non giustificata disparità di
trattamento, tra i cittadini proprietari, possessori e utenti di aree
gravate da usi civici, che vedono gravemente limitate e/o escluse le
facoltà di godimento ed utilizzo loro spettanti e gli altri
cittadini, senza che le aree soggette a vincolo siano mai state
oggetto di valutazione e/o accertamento del carattere (assunto
apoditticamente ed in via generale) della loro valenza
paesistico-ambientale, nè in concreto nè in riferimento a
caratteristiche morfologico-ubicazionali obiettivamente comuni tra
loro;
4) È, infine, vulnerato il principio del giusto procedimento e
l'art. 97 della Costituzione, entrambi posti a tutela delle posizioni
soggettive dei cittadini nei confronti dei pubblici poteri.
Attraverso tale vincolo indiscriminato, ed in assenza di
qualsivoglia norma di coordinamento e procedimentale, da un lato si
viene ad interferire nell'attività di gestione delle aree e,
dall'altro, nell'esercizio delle facoltà e dei diritti di
proprietari e degli utenti. Nè può soccorrere, al riguardo, il già
ricordato principio della "nuova forma di tutela improntata ad
integralità e globalita'" poichè, in ogni caso, manca a sostenerla
- in riferimento alla categoria di beni in oggetto - un qualsiasi
dato e/o parametro comune riferibile (anche in astratto) a
"caratteri" propri di beni aventi pregio paesistico-ambientale.
Ulteriore negativo riflesso di tale situazione è la sostanziale
perdita di concretezza della stessa ratio punitiva sottesa alle
speciali norme incriminatrici introdotte proprio per assicurare
protezione accentuata a beni e valori di particolare considerazione.
Conseguentemente le stesse norme incriminatrici solo apparentemente
risultano rispettose del principio di tipicità inteso nella sua
stretta correlazione con l'interesse o bene da salvaguardare che, in
tali eventualità, giova ribadirlo, solo in termini assiomatici e
senza alcun riscontro di concretezza, se non in via di vera e propria
astrazione, risulta sussistente.
In questa ottica, in cui la tutela del valore ambientale è
affidata piuttosto a illusioni repressive che non a concreti atti
della pubblica autorità di individuazione del bene da tutelare,
viene ad essere inciso lo stesso principio di ragionevolezza, atteso
che si introduce un regime particolarmente afflittivo senza alcuna
certezza che lo stesso sia in rapporto di sintonia con interessi
effettivamente sussistenti. Di tale disarmonia del sistema è
espressione la norma richiamata nella rubrica del presente processo,
o come può evincersi dalla irragionevole e non giustificabile
maggiore afflittività della predetta norma incriminatrice, che
presenta un carattere prevalentemente formale, quale risposta
punitiva per la mancata acquisizione del titolo autorizzatorio da
parte degli enti preposti alla tutela del vincolo, rispetto alla
previsione di cui all'art. 734 c.p., che considera la deturpazione di
fatto ed in concreto del bene ambientale, con evidente maggior
spregio del valore paesaggistico ed ambientale.
Nè può permettersi la sospetta incostituzionalità dell'art.
1-sexies legge n. 431/1985, in sè considerato, in raffronto con
l'art. 25, secondo comma, della Costituzione per violazione del
principio di legalità essendo indeterminata la pena da applicare. Al
riguardo non appaiono persuasive le precisazioni giurisprudenziali
che individuano in quella riportata dall'art. 20, lett. C), legge n.
47/1985, fondando sull'argomento che soltanto l'art. 20, lett. C),
richiamato si riferisce a zone vincolate.
Tale argomentazione non incide affatto sulla problematica di fondo
concernente la mancanza, nel testo della norma incriminatrice, di una
specifica sanzione tra quelle gradatamente riportate nell'art. 20
richiamato e, da qui, la palese indeterminatezza della previsione
sanzionatoria. A tacere del rinvio, qualora volesse condividersi la
richiamata impostazione giurisprudenziale, alla già cennata
problematica insistente sulla irragionevole concentrazione di
previsioni sanzionatorie distinte per un medesimo fatto e a
salvaguardia dello stesso interesse.

P. Q. M.
Visto gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.
1, e 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del suddetto art. 1-sexies, legge n.
431/1985 con riferimento ai parametri costituzionali di cui agli
artt. 3, 9, 25, secondo comma, 27, 42, 97 della Costituzione;
Sospende il processo in corso;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza, a cura della cancelleria, sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
In Tivoli, addì 11 febbraio 1998
Il pretore: Croce
98C0711