1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 27-1-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 15 SENTENZA 13 - 21 gennaio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Veneto - Impugnazione di numerose disposizioni del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 - Trattazione delle sole questioni riguardanti gli artt. 38, comma 3, e 43, comma 1 - Decisione sulle altre disposizioni impugnate riservata a separate pronunce. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), artt. 38, comma 3, e 43, comma 1. - Costituzione, art. 117, terzo e quarto comma. Impresa e imprenditore - Semplificazione e riordino della disciplina dello sportello unico per le attivita' produttive con regolamento adottato su proposta dei ministri competenti, sentita la Conferenza unificata - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Intervenuta marginale modifica della disposizione denunciata, e comunque in modo non satisfattivo delle istanze regionali - Mancata applicazione medio tempore della norma denunciata nella sua versione originaria - Riferimento della questione al testo della disposizione attualmente in vigore. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 38, comma 3, modificato dall'art. 40 della legge 18 giugno 2009, n. 69, nonche' dall'art. 11-ter del d.l. 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 112. - Costituzione, art. 117, terzo e quarto comma. Impresa e imprenditore - Semplificazione e riordino della disciplina dello sportello unico per le attivita' produttive con regolamento adottato su proposta dei ministri competenti, sentita la Conferenza unificata - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Ritenuta violazione del principio di leale collaborazione per interferenza sulle competenze legislative regionali residuali attinenti alle «attivita' produttive» - Riconducibilita' della disciplina denunciata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «coordinamento informativo statistico ed informatico dei dati della amministrazione statale, regionale e locale» - Adeguata tutela delle istanze regionali attraverso l'acquisizione del parere della Conferenza unificata - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 38, comma 3. Impresa e imprenditore - Semplificazione degli strumenti di attrazione degli investimenti e di sviluppo di impresa - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Veneto - Ritenuta violazione della competenza regionale concorrente o residuale - Evocazione di parametri costituzionali in rapporto di alternativita' irrisolta - Omessa indicazione dell'ambito di competenza regionale asseritamente invaso dalla normativa statale - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 43, comma 1. - Costituzione, art. 117, terzo e quarto comma. Impresa e imprenditore - Semplificazione degli strumenti di attrazione degli investimenti e di sviluppo di impresa - Prevista adozione di decreto ministeriale per la fissazione di criteri, modalita' e condizioni per la concessione di agevolazioni finanziarie nelle aree svantaggiate del Mezzogiorno, previo parere della Conferenza unificata - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Veneto - Ritenuta violazione del principio di leale collaborazione per mancata previsione della previa intesa con la Conferenza - Riconducibilita' della misura tra gli interventi speciali volti a rimuovere squilibri economici e sociali (art. 119, quinto comma, Cost.) - Adeguata tutela delle istanze regionali - Non fondatezza della questione. - D.l 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 43, comma 1. (010C0039) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 27-1-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 38, comma 3, e
43, comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133, promossi dalle Regioni Emilia-Romagna e Veneto
con due ricorsi entrambi notificati il 20 ottobre 2008, depositati in
cancelleria il 22 ottobre 2008 e rispettivamente iscritti ai numeri
69 e 70 del registro ricorsi 2008;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 novembre 2009 il giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Uditi gli avvocati Luigi Manzi per le Regioni Emilia-Romagna e
Veneto, Mario Bertolissi per la sola Regione Veneto e gli avvocati
dello Stato Maria Letizia Guida e Guido Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato alla Presidenza del Consiglio dei
ministri in data 20 ottobre 2008, la Regione Emilia-Romagna ha
promosso questione di legittimità costituzionale di numerose
disposizioni contenute nel decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133.
Fra le disposizioni oggetto di censura si trovano gli artt. 38,
comma 3, e 43, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008, come modificati
dalla legge di conversione n. 133 del 2008, della cui legittimità la
Regione ricorrente dubita in riferimento al principio di leale
collaborazione.
1.1. - Con riguardo alla prima delle due disposizioni censurate
la ricorrente Regione, dopo aver sinteticamente esposto il contenuto
dei primi due commi, osserva che il comma 3 prevede che con
regolamento di delegificazione, adottato su proposta del Ministro per
lo sviluppo economico e di quello per la semplificazione normativa,
sentita la Conferenza unificata Stato-regioni e Stato-città, «si
procede alla semplificazione e al riordino della disciplina dello
sportello unico per le attività produttive di cui al regolamento di
cui al decreto del Presidente della Repubblica» 20 ottobre 1998, n.
447.
Siffatta previsione, secondo la ricorrente Regione - nonostante
la indicazione contenuta nel comma 2 dell'art. 38, in base alla quale
essa sarebbe volta ad assicurare l'efficienza del mercato, la libera
concorrenza ed i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali - inciderebbe, invece, sulle materie, di
competenza regionale, attinenti alla disciplina delle attività
produttive, risultando in tal modo illegittima in quanto violativa,
atteso il coinvolgimento della Conferenza unificata solo ai fini
della acquisizione del parere e non della previa intesa, del
principio della leale collaborazione.
La illegittimità costituzionale sarebbe riscontrabile, d'altra
parte, aggiunge la ricorrente, anche se si intendesse ricondurre la
disposizione censurata a materie di competenza esclusiva statale;
infatti, essendo innegabile la interferenza della medesima con le
richiamate competenze regionali, secondo i principi stabiliti dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 31 del 2005, sarebbe in ogni
caso, necessaria la acquisizione dell'intesa con la Conferenza
unificata e non l'acquisizione del solo parere.
1.2. - Riguardo all'art. 43, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008,
come modificato, in sede di conversione, dalla legge n. 133 del 2008,
la Regione ricorrente osserva che esso, nel prevedere la adozione di
un decreto ministeriale a contenuto non regolamentare volto a
stabilire criteri, condizioni e modalità per la concessione di
agevolazioni finanziarie a sostegno degli investimenti privati e per
la realizzazione di interventi ad essi funzionali, riguarda le
imprese in generale, venendo in tal modo ad incidere su materie,
attinenti alle attività produttive, di competenza regionale «piena».
Pertanto, sarebbe illegittimo prevedere che, in contrasto con la nota
giurisprudenza costituzionale sulla «chiamata in sussidiarieta'», il
ricordato decreto ministeriale sia adottato «sentita la Conferenza
Stato-regioni» e non d'intesa con questa.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello
Stato, concludendo, per ciò che concerne le doglianze ora in esame,
per la infondatezza del ricorso.
2.1. - In particolare, con riferimento alla impugnazione
dell'art. 38, comma 3, la difesa erariale rileva che l'obiettivo
della disposizione è l'elaborazione di un procedimento trasparente,
unitario ed efficace volto a rimuovere gli ostacoli regolamentari ed
amministrativi posti dai singoli enti territoriali e finalizzato ad
assicurare regole paritarie di accesso al mercato.
Si tratta, pertanto, di norma a garanzia della trasparenza,
concorrenzialità e libertà del mercato rientrante, quindi, nella
materia tutela della concorrenza, attribuita alla legislazione
statale esclusiva dall'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione.
Aggiunge la parte resistente che il riordino della disciplina
dello sportello unico costituisce adempimento di un obbligo
comunitario; infatti la direttiva n. 2006/123/CE (Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi del mercato
interno), all'art. 6, paragrafo 1, impone agli Stati dell'Unione la
predisposizione delle misure necessarie per consentire ai prestatori
di servizi di avvalersi, per l'espletamento di procedure e
formalità, di «sportelli unici».
2.2. - Riguardo alle doglianze relative all'art. 43, comma 1, la
resistente contesta la pertinenza al caso del precedente -
richiamato, invece, dalla ricorrente - costituito dalla sentenza n.
63 del 2008 di questa Corte. Infatti in quella occasione la Corte
dichiarò la illegittimità costituzionale di diversa disposizione la
quale non prevedeva alcuna forma di raccordo fra l'organismo statale
e la realtà regionale; ma con la sentenza in questione, afferma la
Avvocatura, non si affermò che l'unico livello di coinvolgimento
rispettoso del principio di leale collaborazione fosse l'intesa.
La disposizione censurata, la quale, in quanto finalizzata al
sostegno di imprese in difficoltà ubicate nelle zone svantaggiate,
giustifica la «attrazione in sussidiarieta'» in deroga al normale
riparto delle competenze, appare rispettare, data la previsione della
acquisizione del parere della Conferenza Stato-regioni, il dettato
della citata decisione della Corte.
3. - Con ricorso notificato alla Presidenza del Consiglio dei
ministri in data 20 ottobre 2008, anche la Regione Veneto ha promosso
questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni
contenute nel decreto-legge n. 112 del 2008.
3.1. - Fra le disposizioni oggetto di censura si trova l'art. 43,
comma 1, del citato d.l. n. 112 del 2008, come modificato dalla legge
di conversione n. 133 del 2008, della cui legittimità la Regione
ricorrente dubita in relazione all'art. 117, terzo e quarto comma,
della Costituzione e in relazione al principio di leale
collaborazione.
La ricorrente Regione, in particolare, osserva che con la
disposizione censurata il legislatore ha previsto che, con decreto -
di carattere non regolamentare - del Ministro dello sviluppo
economico, emanato sentita la Conferenza Stato-regioni, siano
stabiliti i criteri per la concessione di agevolazioni finanziarie a
sostegno di investimenti privati, destinati a favorire l'attrazione e
la realizzazione di progetti di sviluppo di impresa.
Si tratta, pertanto, di aiuti finanziari ad imprese che possono
operare in svariati settori, molti dei quali (come industria,
commercio, turismo, servizi, pesca, allevamento, agricoltura)
afferenti a materie rientranti nella competenza legislativa - ora
residuale, ora concorrente - regionale. L'intervento legislativo
statale, se destinato ad incidere su materie di esclusiva competenza
regionale si porrebbe in contrasto con l'art. 117, quarto comma,
della Costituzione; se, invece, riferito a materie di potestà
concorrente, non limitandosi a porre «principi fondamentali»,
violerebbe l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Aggiunge la ricorrente che, essendo rimessa la determinazione di
criteri, condizioni e modalità dei predetti interventi ad un decreto
ministeriale, non regolamentare, la violazione dell'art. 117 della
Costituzione sarebbe ancora più grave.
Infine, anche se si ritenesse che l'intervento legislativo
statale, poichè finalizzato al «rafforzamento della struttura
produttiva del Paese», possa giustificare una deroga al riparto di
competenze fissato dall'art. 117 della Costituzione, nondimeno esso
sarebbe viziato da illegittimità costituzionale, non essendo state
previste adeguate forme di raccordo e di leale collaborazione fra
Stato e regioni.
Infatti, la semplice previsione della acquisizione del parere
della Conferenza Stato-regioni, in luogo della più intensa forma di
raccordo costituita dalla intesa, non sarebbe mezzo idoneo a
giustificare la deroga al normale riparto di competenze fra Stato e
regioni e la attrazione in sussidiarietà in favore del primo.
Ciò, tanto più ove si consideri che, non essendo prevista
l'intesa con la Conferenza permanente, lo Stato potrà in futuro
modificare le regole fissate con decreto ministeriale, senza un
ulteriore coinvolgimento della Conferenza stessa.
4. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello
Stato, concludendo, per ciò che concerne le doglianze ora in esame,
per la infondatezza del ricorso.
4.1. - In particolare, la difesa erariale osserva che il
censurato intervento normativo è volto all'«incremento del prodotto
interno lordo in quanto destinat[o] a rafforzare la struttura
produttiva del Paese»: esso, quindi, - sempre secondo l'Avvocatura--
pertiene alla competenza legislativa dello Stato.
Con la disposizione censurata si è, peraltro, provveduto a
realizzare il coinvolgimento delle regioni in quanto è previsto per
un verso che il decreto ministeriale col quale sono fissati criteri,
condizioni e modalità di concessione delle agevolazioni sia adottato
sentita la Conferenza Stato-regioni e, per altro verso, che la fase
della programmazione e realizzazione delle opere infrastrutturali sia
eseguita con la cooperazione di regioni ed enti locali interessati.
Rileva, infine, la Avvocatura che la regione ricorrente, nel
richiedere il coinvolgimento della Conferenza Stato-regioni nelle
forme della intesa non tiene nel dovuto conto la circostanza che le
agevolazioni finanziarie rientrano nella competenza legislativa
statale e vengono realizzate attingendo a risorse dello Stato.
5. - In prossimità della data fissata per l'udienza pubblica sia
l'Emilia-Romagna che il Veneto hanno depositato memorie illustrative
contenenti ulteriori argomentazioni difensive.
5.1. - La prima, con riferimento all'art. 38 del d.l. n. 112 del
2008, convertito dalla legge n. 133 del 2008, rileva che il comma 2
è stato oggetto di modificazioni per effetto sia dell'art. 40, comma
1, della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitività nonchè in materia
di processo civile), sia dell'art. 11-ter del decreto-legge 1° luglio
2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga dei termini),
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102.
Esse concernono il comma 2, non impugnato - nel quale è stato
inserito l'espresso riferimento sia alle materie di cui alle lettere
e) ed r) dell'art. 117, secondo comma, Cost. sia alla direttiva
comunitaria 2006/123/CE -, ed il comma 3, il quale, nel testo
attualmente vigente, prevede che il regolamento di delegificazione
ivi previsto, sia adottato col concerto anche del Ministro per la
pubblica amministrazione e l'innovazione.
Si tratta di modifiche che, ad avviso della regione, comunque non
incidono significativamente sui termini della questione.
Ciò detto, la Regione contesta che la norma impugnata possa
essere ascritta alla materia della tutela della concorrenza,
attenendo ad aspetti organizzativi dello «sportello unico» ed
automatizzandone le modalità di accesso, ma lasciando inalterata la
sottostante disciplina sostanziale. A tale proposito, osserva come lo
schema di decreto di delegificazione predisposto in sede governativa,
si limita ad abrogare il solo d.P.R. n. 447 del 1998, che detta la
attuale disciplina dello «sportello unico». Da quanto sopra la
ricorrente deduce, non risultando possibile individuare una materia
prevalente, la interferenza della norma censurata con quelle, di
competenza regionale, relative alle attività produttive.
Da ciò, ribadisce la Regione, deriverebbe la illegittimità
costituzionale della disposizione nella parte in cui essa non prevede
la previa intesa con la Conferenza Stato-regioni.
Nè ad una diversa conclusione si giungerebbe ove si valorizzasse
l'aspetto legato alla affermata attuazione della direttiva
comunitaria 2006/123/CE, posto che la medesima direttiva, all'art. 6,
paragrafo 2, prevede che la istituzione degli sportelli unici non
pregiudica la ripartizione delle funzioni propria dei singoli Stati
dell'Unione.
5.2. - Riguardo all'art. 43, comma 1, la Regione ritiene che non
sia corretto far derivare, come invece ha fatto la Avvocatura
erariale, dalla sentenza della Corte costituzionale n. 63 del 2008 la
non necessità della intesa al fine di rendere legittima la, pur
riconosciuta, chiamata in sussidiarietà operata dallo Stato.
Quest'ultima, come si ricava dalla giurisprudenza della Corte a
partire dalla sentenza n. 303 del 2003, è, viceversa, legittimamente
esercitata solo attraverso lo strumento dell'intesa. Dalla sentenza
inizialmente citata, semmai, prosegue la ricorrente, si ricava che le
attività di impresa, nella loro varietà, afferiscono
complessivamente, alle materia agricoltura, commercio, industria,
pesca, turismo ed altre, tutte essenzialmente di competenza
regionale.
Stante, pertanto, il coinvolgimento delle competenze regionali,
l'attuazione della disposizione legislativa impugnata deve avvenire
tramite il preventivo esperimento della intesa con la Conferenza
Stato-regioni.
5.3. - La Regione Veneto, a sua volta, contestando la
ascrivibilità della disciplina dettata dall'art. 43 del d.l. n. 112
del 2008 alle tematiche connesse al rafforzamento della struttura
produttiva del Paese, rileva come essa, invece, incide su svariati
settori materiali di competenza legislativa, sia concorrente che
esclusiva, regionale. Irrilevante è, poi, la circostanza che le
risorse impiegate per il finanziamento alle imprese siano di
provenienza statale; è, infatti, nota la giurisprudenza della Corte
in tema di fondi a destinazione vincolata da cui deriva
l'illegittimità delle disposizioni che li istituiscono ove essi
siano relativi ad ambiti di competenza regionale.
La ricorrente non ritiene, quindi, riconducibile la normativa
censurata alla materia della tutela della concorrenza, trattandosi di
disposizioni dal contenuto piuttosto indeterminato, destinate ad
essere precisate solo tramite l'emanando decreto del Ministro dello
sviluppo economico, come tali non idonee ad incidere sull'equilibrio
economico generale.
Quanto, infine, alla violazione del principio di leale
collaborazione, essa sarebbe rinvenibile sia in relazione alla fase
di adozione del citato decreto ministeriale, incidendo questo in
ambiti materiali di competenza regionale - posto che la acquisizione
del mero parere della Conferenza unificata lascerebbe aperta la
possibilità per lo Stato di provvedere, successivamente, anche in
contrasto col parere stesso - sia in relazione alla fase di
programmazione e realizzazione delle infrastrutture, in quanto, ove
non venga raggiunto l'accordo in sede di conferenza di servizi entro
il termine di cui all'art. 14-ter della legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi), il Ministero potrebbe
provvedere autonomamente approvando i progetti per cui è previsto il
finanziamento.

Considerato in diritto

1. - Con distinti ricorsi la Regione Emilia-Romagna e la Regione
Veneto hanno sollevato diverse questioni di legittimità
costituzionale di numerose disposizioni contenute nel decreto-legge
25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
2. - Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel d.l. n. 112 del 2008, vengono
in esame in questa sede le questioni di legittimità costituzionale,
sollevate dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento al principio
di leale collaborazione, degli artt. 38, comma 3, e 43, comma 1, del
citato decreto-legge, come modificato dalla legge di conversione n.
133 del 2008, e dell'art. 43, comma 1, del ricordato decreto-legge n.
112 del 2008, come risultante a seguito della conversione in legge,
sollevate dalla Regione Veneto, in riferimento all'art. 117, terzo e
quarto comma, della Costituzione e al principio di leale
collaborazione.
2.1. - Attesa la connessione esistente fra i due ricorsi ora in
esame, i relativi giudizi vanno riuniti così che possano essere
decisi con un'unica sentenza.
3. - L'art. 38, comma 3, del decreto-legge n. 112 è impugnato
dalla Regione Emilia-Romagna in quanto, a suo avviso, esso, nella
parte in cui prevede che, con regolamento di delegificazione adottato
su proposta del Ministro dello sviluppo economico e del Ministro per
la semplificazione normativa, sentita la Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 e
successive modificazioni (di seguito: Conferenza unificata), si
procede alla semplificazione ed al riordino della disciplina dello
sportello unico per le attività produttive di cui al regolamento
previsto dal d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447 (Regolamento recante
norme di semplificazione dei procedimenti di autorizzazione per la
realizzazione, l'ampliamento, la ristrutturazione e la riconversione
di impianti produttivi, per l'esecuzione di opere interne ai
fabbricati, nonchè per la determinazione delle aree destinate agli
insediamenti produttivi, a norma dell'articolo 20, comma 8, della
legge 15 marzo 1997, n. 59), violerebbe il principio di leale
collaborazione poichè, incidendo direttamente, o comunque,
interferendo sulle materie di competenza regionale piena attinenti
alle attività produttive (industria, commercio, agricoltura,
artigianato, turismo etc.), considera sufficiente la espressione del
solo parere da parte della Conferenza unificata e non anche il
raggiungimento della previa intesa con questa.
3.1. - L'art. 43, comma 1, a sua volta, è impugnato sia dalla
Regione Emilia-Romagna che dalla Regione Veneto.
3.2. - In particolare, la prima Regione si duole che detta
disposizione - nello stabilire che, «per favorire l'attrazione degli
investimenti e la realizzazione di progetti di sviluppo di impresa
rilevanti per il rafforzamento della struttura produttiva del Paese,
con particolare riferimento alle aree del Mezzogiorno, con decreto di
natura non regolamentare del Ministro dello sviluppo economico, sono
stabiliti i criteri, le condizioni e le modalità per la concessione
di agevolazioni finanziarie a sostegno degli investimenti privati e
per la realizzazione di interventi ad essi complementari e
funzionali» - preveda che il citato decreto, emanato di concerto con
il Ministro dell'economia e delle finanze, il Ministro delle
politiche agricole, alimentari e forestali e con il Ministro della
semplificazione normativa, sia adottato - in asserito contrasto col
principio di leale collaborazione - «sentita» la Conferenza
permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le Provincie
autonome di Trento e di Bolzano (di seguito: Conferenza
Stato-regioni) e non sia acquisita l'intesa con questa. Ciò
nonostante che, avendo la disposizione medesima ad oggetto le materie
di competenza regionale piena concernenti le attività produttive
(industria, commercio, agricoltura, artigianato, turismo etc.),
sarebbe stata necessaria la più intensa forma di coinvolgimento
regionale nella adozione del ricordato decreto.
3.3. - La seconda Regione lamenta che il ricordato intervento
legislativo, «se destinato a trovare attuazione in ambiti di potestà
legislativa regionale esclusiva, configura una lesione all'art. 117,
quarto comma, della Costituzione, se attuato in materia di potestà
concorrente», posto che non si limita a dettare una normativa di
principio, viola l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Aggiunge la ricorrente che, seppure si ritenesse che l'intervento
legislativo sia conforme al riparto di competenza fissato dall'art.
117 Cost., esso, comunque, non sarebbe rispettoso del principio di
leale collaborazione, essendo invece necessario, al fine di
legittimare l'operata attrazione in sussidiarietà, che il raccordo
fra lo Stato e le regioni si realizzi nella forma dell'intesa, ciò
anche per evitare che, in futuro, lo Stato possa intervenire,
modificando la regolamentazione, senza coinvolgere la Conferenza
Stato-regioni.
4. - La questione di legittimità costituzionale riguardante
l'art. 38, comma 3, del decreto-legge n. 112 del 2008 non è fondata.
4.1. - Deve, preliminarmente, darsi atto che, successivamente
alla proposizione del ricorso della Regione Emilia-Romagna, l'art. 38
del decreto-legge n. 112, già, peraltro, oggetto di modificazioni in
sede di conversione in legge, è stato ulteriormente modificato. Una
prima volta a seguito della entrata in vigore della legge 18 giugno
2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività nonchè in materia di processo
civile), che, all'art. 40, ha previsto, oltre alla integrale
sostituzione del comma 2 del ricordato art. 38 del decreto-legge n.
112 del 2008, anche l'inserimento di talune interpolazioni al testo
del comma 3 della medesima norma. Una seconda volta per effetto della
legge 3 agosto 2009, n. 102, con la quale è stato convertito in
legge, con modificazioni, il decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78
(Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini), il cui testo
contiene l'art. 11-ter - inserito, appunto, in sede di conversione in
legge - il quale ha previsto la soppressione di una delle
interpolazioni introdotte nel comma 3 dell'art. 38 del decreto-legge
n. 112 col ricordato art. 40 della legge n. 69 del 2009.
Poichè le sopravvenute modificazioni, dato il loro carattere
sostanzialmente marginale, come riconosciuto dalla stessa parte
ricorrente, non modificano in modo significativo il quadro normativo,
e certamente non in modo satisfattivo delle istanze della Regione
ricorrente, e tenuto, altresì, conto del fatto che la disposizione
censurata non ha avuto alcuna applicazione nella sua versione
originaria, la questione come proposta si intende trasferita sul
testo attualmente vigente dell'art. 38, comma 3, del decreto-legge n.
112 del 2008.
4.2. - Ciò premesso, questa Corte osserva che la materia
nell'ambito della quale è stata emanata la disposizione censurata
deve essere rinvenuta, non nel coacervo, peraltro indeterminato, di
materie afferenti a industria, commercio, agricoltura, artigianato,
turismo etc., complessivamente compendiato dalla Regione sotto la
generica denominazione di «attività produttive», ma in quella,
affidata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera r), della Costituzione, del
«coordinamento informativo statistico ed informatico dei dati della
amministrazione statale, regionale e locale».
Già in passato questa Corte ha avuto modo di chiarire che la
disciplina dello sportello unico per le attività produttive è
fondata «sulla concentrazione in una sola struttura [...] della
responsabilità dell'unico procedimento attraverso cui i soggetti
interessati possono ottenere l'insieme dei provvedimenti abilitativi
necessari per la realizzazione di nuovi insediamenti produttivi,
nonchè sulla concentrazione nello ''sportello unico'' [...]
dell'accesso a tutte le informazioni da parte dei medesimi soggetti
interessati: ciò al fine di evitare che la pluralità delle
competenze e degli interessi pubblici oggetto di cura in questo
ambito si traduca per i cittadini in tempi troppo lunghi e in
difficoltà di rapporti con le amministrazioni» (sentenza n. 376 del
2002).
Si tratta di un'esigenza che è stata avvertita anche in sede
comunitaria, di talchè l'art. 6 della direttiva 2006/123/CE ha
previsto al paragrafo 1 che «Gli Stati membri provvedono affinchè i
prestatori possano espletare le procedure e le formalità seguenti,
mediante i punti di contatto denominati sportelli unici:
a) tutte le procedure e le formalità necessarie per poter
svolgere le loro attività di servizi, in particolare le
dichiarazioni, notifiche o istanze necessarie ad ottenere
l'autorizzazione delle autorità competenti, ivi comprese le domande
di inserimento in registri, ruoli, banche dati, o di iscrizione ad
organismi o ordini ovvero associazioni professionali;
b) le domande di autorizzazione necessarie all'esercizio
delle loro attività di servizi».
Se è vero che il paragrafo 2 dello stesso articolo prevede che
«L'istituzione degli sportelli unici non pregiudica la ripartizione
di funzioni e competenze tra le autorità all'interno dei sistemi
nazionali», tuttavia non sarebbe certo funzionale alle previste
esigenze «di semplificare ulteriormente la procedura amministrativa»
(punto 48 del «considerando») un sistema che unificasse gli sportelli
con riferimento alle attività che vengono ad essere svolte ma che
prevedesse una diversità di procedure a seconda della Regione in cui
quelle attività sono effettuate. Ed infatti nel suddetto punto 48
del «considerando» della direttiva è precisato che «Quando la
competenza spetta a diverse autorità a livello regionale o locale»
possono essere esercitate funzioni di coordinamento. Si evocano,
quindi, proprio quelle attività di coordinamento che il nostro
ordinamento costituzionale attribuisce, come competenza legislativa
esclusiva, allo Stato con la lettera r) del secondo comma dell'art.
117 Cost. È altresì previsto, sempre nel citato «considerando», che
«Gli sportelli unici sono destinati a svolgere un ruolo importante di
assistenza al prestatore sia come autorità direttamente competente a
rilasciare i documenti necessari per accedere ad un'attività di
servizio sia come intermediario tra il prestatore e le autorità
direttamente competenti».
Palese è, quindi, la funzione di coordinamento perseguita dalla
normativa che disciplina compiti e funzionamento dello «sportello
unico per le imprese», attraverso la istituzione di un procedimento
amministrativo uniforme volto a consentire ai soggetti in possesso
dei requisiti di legge la intrapresa della attività economica. Ciò
non solo al fine di garantire, attraverso la uniformità e la
ragionevole snellezza del procedimento, la maggiore trasparenza ed
accessibilità del mercato, sì da assicurare le migliori condizioni
di concorrenza, ma anche al fine di dare contenuto al precetto di cui
all'art. 41 della Costituzione, il quale assegna, fra l'altro, alla
legge dello Stato il compito di determinare i controlli opportuni
affinchè la iniziativa economica, anche privata, sia coordinata a
fini sociali.
4.3. - La attribuzione allo Stato dell'ambito materiale in cui è
stata adottata la norma censurata rende chiara la infondatezza della
censura avente ad oggetto la violazione del principio di leale
collaborazione, posto che, stante l'imputazione dell'intervento
normativo alla competenza esclusiva dello Stato, le esigenze di
raccordo che quest'ultimo ha ravvisato con le istanze regionali sono
adeguatamente tutelate già attraverso la necessaria acquisizione del
parere della Conferenza unificata.
5. - Anche la questione di legittimità costituzionale dell'art.
43, comma 1, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con
modificazioni, con legge n. 133 del 2008 non è fondata per quanto
concerne la asserita violazione del principio di leale
collaborazione, mentre è inammissibile per ciò che attiene la
violazione, lamentata dalla sola Regione Veneto, del terzo e quarto
comma dell'art. 117 della Costituzione.
5.1. - Con riferimento specifico a quest'ultima censura, rileva
questa Corte che non solo la Regione Veneto solleva il dubbio di
costituzionalità evocando, in un rapporto di alternatività
irrisolta, i citati due commi della suddetta disposizione
costituzionale, senza chiarire se, nella sua prospettazione, la norma
censurata sia riferibile ad ambiti di competenza regionale
concorrente oppure residuale, ma anche omette di indicare quale
sarebbe, a suo avviso, l'ambito di competenza regionale (vuoi
residuale, vuoi concorrente) invaso dalla normativa statale. Siffatta
vaghezza argomentativa, rendendo incerti i termini della doglianza
regionale, cagiona la inammissibilità, sotto il descritto profilo,
della questione.
5.2. - Riguardo, invece, alla violazione del principio di leale
collaborazione - consistente, secondo l'avviso di ambedue le Regioni
ricorrenti, nel fatto che la norma impugnata preveda che la adozione
del decreto ministeriale col quale sono fissati criteri, modalità e
condizioni per la concessione di agevolazioni finanziarie a sostegno
degli investimenti aventi lo scopo di rafforzare la struttura
produttiva del Paese, con particolare riferimento alle aree
svantaggiate del Mezzogiorno d'Italia, sia preceduta dalla sola
acquisizione del parere della Conferenza Stato-regioni e non dalla
previa intesa - questa Corte osserva che la doglianza regionale non
è giustificata, posto che, anche in questo caso, la competenza
legislativa, nell'esercizio della quale è stata emanata la
disposizione censurata, risulta essere esclusivamente statale.
Siffatta disposizione è, infatti, riconducibile all'utilizzo di
«strumenti che, in definitiva, esprimono un carattere unitario e,
interpretati gli uni per mezzo degli altri, risultano tutti
finalizzati ad equilibrare il volume di risorse finanziarie inserite
nel circuito economico» (sentenza n. 14 del 2004). Va, infatti,
osservato che la particolare destinazione dei benefici di cui al
decreto ministeriale in discorso alle aree del Mezzogiorno, rende
palese la finalità dell'intervento come volto «a ridurre squilibri,
a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato o ad
instaurare assetti concorrenziali» (sentenza n. 175 del 2005), di
talchè esso può, a giusta ragione, essere inquadrato nell'ambito
delle azioni positive volte a rimuovere gli squilibri economici e
sociali, di cui all'art. 119, quinto comma, della Costituzione.
Siffatto inquadramento esclude che possa ritenersi violato il
principio della leale collaborazione là dove la disposizione statale
prevede che il coinvolgimento delle istanze regionali che essa stessa
ravvisa - istanze peraltro richiamate anche in sede di materiale
redazione del decreto ministeriale in questione, dato che si afferma
che questo deve stabilire le modalità di cooperazione con le Regioni
e gli altri enti locali interessati nella gestione degli interventi
finanziari considerati dalla norma - si realizzi a livello di
acquisizione di parere e non di intesa.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi e riservata a separate pronunce la decisione
sulle questioni sollevate relativamente ad altre disposizioni del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, dai
ricorsi in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 38, comma 3, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, e successive
modificazioni, sollevata, con riferimento al principio di leale
collaborazione, dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso in
epigrafe (ric. n. 69 del 2008);
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 43, comma 1, del decreto-legge n. 112 del
2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008,
sollevata, con riferimento all'art. 117, terzo e quarto comma, della
Costituzione, dalla Regione Veneto con il ricorso in epigrafe (ric.
n. 70 del 2008);
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 43, comma 1, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, sollevata, con
riferimento al principio di leale collaborazione, dalla Regione
Emilia-Romagna e dalla Regione Veneto con i ricorsi in epigrafe (ric.
n. 69 del 2008 e n. 70 del 2008).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Napolitano


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 21 gennaio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola