1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 16-1-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 15 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 6 dicembre 2012
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 6 dicembre 2012 (della Provincia autonoma di Trento). Acque e acquedotti - Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri recante "Individuazione delle funzioni dell'Autorita' per l'energia elettrica ed il gas attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici" - Disposizione recante la individuazione delle funzioni di regolazione del servizio idrico integrato trasferite all'Autorita' - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione delle competenze legislative e amministrative attribuite alla Provincia dalle norme statutarie e attuative in materia di governo delle acque e servizio idrico, qualora il decreto intenda rendere esercitabili anche nella Provincia i poteri regolatori, di vigilanza e sanzionatori attribuiti all'Autorita' - Lesione delle competenze statutarie, in particolare da parte di quelle norme che presuppongono un sistema territoriale e organizzativo del servizio che non trova riscontro nella Provincia e che attribuiscono all'Autorita' specifici poteri in materia tariffaria - Lamentata diretta operativita' di un atto regolamentare in materia di competenza provinciale - Contrasto con il regime di separazione tra fonti statali e fonti provinciali - Lesione delle competenze provinciali anche ove il decreto impugnato fosse qualificato come atto di indirizzo e coordinamento a fronte del mancato rispetto delle regole procedimentali e del contenuto tipico proprio dell'atto di indirizzo - Richiesta alla Corte di dichiarare che non spetta allo Stato, con un proprio atto di contenuto sostanzialmente normativo e in contrasto con la propria base giuridica, definire i poteri, i compiti e le funzioni dell'Autorita' per l'energia elettrica e il gas nei confronti della Provincia ricorrente, degli enti locali e dei gestori dei servizi a livello provinciale e locale in relazione al servizio idrico - Conseguente richiesta di annullamento dell'atto impugnato. - Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 20 luglio 2012, art. 3, comma 1, nella sua interezza ed in particolare delle lett. c), d), e), f). - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1, 5, 17, 19, 24; 9, nn. 9, 10, 13, 14 e 16; d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 80 e 81; d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 1° novembre 1973, n. 690; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266. (012C0522) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 16-1-2013)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro tempore Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n. 2550 del 23
novembre 2012 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura
speciale n. rep. 27806 del 27 novembre 2012 (doc. 2), rogata dal don.
Tommaso Sussarellu, nella funzione di Ufficiale rogante della
Provincia, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, dall'avv.
Nicolò Pedrazzoli dell'Avvocatura della Provincia di Trento e
dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma nello
studio di questi in via Confalonieri, n. 5,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato, con proprio atto secondario
di contenuto sostanzialmente normativo, contrastante con i limiti di
potere ad esso attribuito dalla normativa primaria che ne forma la
base giuridica, attribuire poteri, compiti e funzioni all'Autorità
per l'energia elettrica ed il gas nei confronti di questa Provincia
autonoma, degli enti locali e dei gestori dei servizi a livello
provinciale e locale, in relazione al servizio idrico, mediante
l'articolo 3, comma 1, del d.P.C.m. 20 luglio 2012, ed in particolare
le lettere c), d) e), f),
e per il conseguente annullamento dell'articolo 3, comma 1, nella
sua interezza, ed in particolare delle lettere c), d) e), f), del
d.P.C.m. 20 luglio 2012, Individuazione delle funzioni dell'Autorità
per l'energia elettrica ed il gas attinenti alla regolazione e al
controllo dei servizi idrici, ai sensi dell'articolo 21, comma 19 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, pubblicato nella G.U. 3 ottobre
2012, n. 231;
Per violazione:
dell'articolo 8, nn. 1), 5), 17), 19), 24); dell'articolo 9,
nn. 9) e 10); dell'articolo 13; dell'articolo 14; dell'articolo 16;
degli articoli 80) e 81) del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Testo
unificato delle leggi sullo statuto speciale per il Trentino - Alto
Adige);
delle norme di attuazione dello Statuto speciale, ed in
particolare del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115; del d.P.R. 22 marzo
1974, n. 381; del d.P.R. 1° novembre 1973, n. 690, e del d.P.R. 26
marzo 1977, n. 235;
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266; per i profili
e nei modi di seguito illustrati.

Fatto

La Provincia autonoma di Trento è dotata di potestà legislativa
primaria in materia di «ordinamento degli uffici provinciali»,
«urbanistica», «viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse
provinciale», «assunzione diretta di servizi pubblici e loro gestione
a mezzo di aziende speciali», «opere idrauliche della terza, quarta e
quinta categoria» ai sensi dell'articolo 8, nn. 1, 5, 17, 19 e 24
dello Statuto speciale. Inoltre, essa è titolare della potestà
legislativa concorrente in materia di «utilizzazione delle acque
pubbliche», «igiene e sanita'» e «finanza locale», ai sensi dell'art.
9, nn. 9 e 10, e degli artt. 80 e 81 St.
Nelle medesime materie, alla Provincia spettano le funzioni
amministrative, in virtù dell'art. 16 dello Statuto.
Lo Statuto speciale prevede in modo specifico poteri tariffari in
capo alle Province autonome con riferimento al settore della
distribuzione dell'energia elettrica. Infatti, l'articolo 13, comma
secondo, prevede che «le province stabiliscono altresì con legge i
criteri per la determinazione del prezzo dell'energia di cui sopra
ceduta alle imprese distributrici, nonchè i criteri per le tariffe
di utenza».
Inoltre, l'art. 14 dispone che «l'utilizzazione delle acque
pubbliche da parte dello Stato e della provincia, nell'ambito della
rispettiva competenza, ha luogo in base a un piano generale stabilito
d'intesa tra i rappresentanti dello Stato e della provincia in seno a
un apposito comitato». Detto piano, reso esecutivo con decreto del
Presidente della Repubblica 15 febbraio 2006, ha valore di piano di
bacino di rilievo nazionale per il relativo territorio provinciale
(articolo 5 d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381) e regola, tra l'altro, il
bilancio idrico, l'utilizzazione delle acque pubbliche, il risparmio
e il riutilizzo della risorsa idrica. In base all'art. 8 d.P.R. n.
381/1974, il PGUAP «deve programmare l'utilizzazione delle acque per
i diversi usi e contenere le linee fondamentali per una sistematica
regolazione dei corsi d'acqua con particolare riguardo alle esigenze
di difesa del suolo, nel reciproco rispetto delle competenze dello
Stato e della provincia interessata». In base all'art. 10, comma 2,
d.P.R. n. 381/1974, «dalla data di entrata in vigore del piano
generale per l'utilizzazione delle acque pubbliche, di cui al
precedente art. 8, cessa di applicarsi nel territorio della provincia
il piano regolatore generale degli acquedotti».
Il predetto assetto statutario è integrato e completato dalle
norme di attuazione dello Statuto speciale. Rilevano, in particolare,
il d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115, che trasferisce alle Province
autonome, tra l'altro, tutti i beni del demanio idrico, in relazione
a quanto previsto dall'articolo 68 dello Statuto; il già citato
d.P.R. n. 381/1974, che trasferisce alle Province «le attribuzioni
dell'amministrazione dello Stato in materia di urbanistica, di
edilizia comunque sovvenzionata, di utilizzazione delle acque
pubbliche, di opere idrauliche, di opere di prevenzione e pronto
soccorso per calamità pubbliche, di espropriazione per pubblica
utilità, di viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse
provinciale» (art. 1), e «tutte le attribuzioni inerenti alla
titolarita'» del demanio idrico, «ed in particolare quelle
concernenti la polizia idraulica e la difesa delle acque
dall'inquinamento» (art. 5); il d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235, in
materia di energia e di grandi derivazioni a scopo idroelettrico, ed
il d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, in materia di finanza locale.
Il decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, detta poi norme
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, disponendo l'inapplicabilità, nelle materie
di competenza della Provincia, delle disposizioni legislative
statali, fermo restando l'onere di adeguamento della legislazione
provinciale vigente ai principi costituenti limiti statutari
(articolo 2); l'art. 3 prevede vincoli e limiti, anche procedurali,
all'applicabilità nell'ordinamento provinciale degli atti di
indirizzo e di coordinamento del Governo e l'art. 4 stabilisce,
infine, che, nelle materie di competenza provinciale, la legge non
può attribuire agli organi statali funzioni amministrative,
comprese, tra l'altro, quelle di vigilanza, diverse da quelle
spettanti allo Stato secondo lo Statuto speciale e le relative norme
di attuazione.
In attuazione di tali disposizioni e norme, la Provincia di
Trento esercita tutte le attribuzioni inerenti alla titolarità del
demanio idrico e ha adottato disposizioni legislative provinciali
che, nel rispetto dei principi contenuti nella normativa europea e
statale che rappresentano limiti della competenza provinciale,
regolano il servizio idrico e, in particolare, la tariffa di esso.
Infatti, gli articoli 9 e 9-bis della legge provinciale 15
novembre 1993, n. 36 (Norme in materia di finanza locale), regolano
pacificamente da quasi vent'anni la politica tariffaria dei servizi
pubblici nella provincia, ripartendo le competenze tra la Provincia
stessa ed i comuni. La legge provinciale pone in primo luogo, come
ispirazione generale della politica tariffaria, l'obiettivo «della
copertura del costo dei servizi» (art. 9, comma 1), nel quadro degli
indirizzi contenuti nelle leggi provinciali e negli strumenti di
programmazione della Provincia. In particolare, il comma 2 stabilisce
che «al fine di consentire la valutazione comparativa delle politiche
tariffarie comunali», spetta alla Provincia di stabilire (d'intesa
con la rappresentanza unitaria dei comuni) le «linee generali di
indirizzo per definire modelli tariffari omogenei e componenti di
spesa e di entrata per la valutazione economica dei servizi» (art. 9,
comma 2). Su tale base i comuni adottano e modificano la tariffa,
secondo le disposizioni dell'art. 9-bis.
La competenza della Provincia è stata ulteriormente esercitata,
con specifico riferimento al servizio idrico, dall'art. 35 della
legge provinciale 27 agosto 1999, n. 3: il comma 1 dell'articolo
(recante Disposizioni concernenti il ciclo idrico) dispone che «la
Giunta provinciale, entro trenta giorni dalla data di entrata in
vigore della legge finanziaria della Provincia, determina le tariffe,
per il servizio di depurazione delle acque di rifiuto provenienti da
insediamenti civili e produttivi gestito dalla Provincia, stabilendo
le relative decorrenze, nonchè le modalità per il versamento del
corrispettivo dovuto dai comuni alla Provincia».
Inoltre, il comma 6 - prima della modifica apportata dalla l.p.
30 luglio 2012, n. 17 - statuiva che «la Giunta provinciale
stabilisce con propria deliberazione i criteri, i parametri e i
limiti per la determinazione e l'adeguamento delle tariffe per il
servizio di fognatura, avendo riguardo ai costi di servizio e di
investimento».
Da ultimo, la legge provinciale n. 17/2012 ha aggiunto il
seguente comma 01 nell'art. 35 l.p. n. 3/1999: «la Giunta
provinciale, d'intesa con il Consiglio delle autonomie locali,
definisce i modelli tariffari del ciclo idrico relativi
all'acquedotto e alla fognatura, tenendo conto della qualità della
risorsa idrica e del servizio fornito, della copertura dei costi
d'investimento e di esercizio, del principio "chi inquina paga".
Resta ferma la potestà tariffaria dei comuni in materia di servizio
pubblico di acquedotto come esercitata alla data di entrata in vigore
di questo comma».
In attuazione di tali norme, e tenendo conto delle particolari
caratteristiche geomorfologiche del territorio, la Giunta provinciale
ha più volte adottato e modificato i modelli tariffari, che sono poi
stati raccolti in due testi unici, adottati rispettivamente con la
delibera del 9 novembre 2007, n. 2436 («Testo unico delle
disposizioni riguardanti il modello tariffario relativo al servizio
pubblico di fognatura») e con la delibera di pari data n. 2437
(«Testo unico delle disposizioni riguardanti il modello tariffario
relativo al servizio pubblico di acquedotto»).
Per quanto riguarda l'organizzazione e la gestione del servizio
idrico, occorre ricordare che il sistema della Provincia di Trento si
basa su una forte centralizzazione del sistema depurativo (gestito
dalla stessa Provincia) e su un decentramento gestionale degli
acquedotti e del sistema fognario.
La Provincia ha adottato, quindi, un modello organizzativo
«misto», i cui attori sono la Provincia, i Comuni e l'Agenzia
provinciale per la protezione dell'ambiente e che si fonda su forme
di coordinamento interistituzionale. Le regole di tale sistema
risultano dagli artt. 54 ss. del dPGp 26 gennaio 1987, n. 1-41 (Testo
unico delle leggi provinciali in materia di tutela dell'ambiente
dagli inquinamenti): in particolare, l'art. 54 regola il piano
provinciale di risanamento delle acque e attribuisce ai Comuni la
gestione delle fognature, mentre i depuratori rientrano nella
competenza della Provincia.
La gestione dei servizi pubblici è stata regolata anche dalle
leggi regionali sull'ordinamento dei comuni (v. la 1.r. n. 1/1993 ed
il t.u. adottato con d.P.Reg. 3/2005) e dalle leggi provinciali n.
6/2004 (Disposizioni in materia di organizzazione, di personale e di
servizi pubblici: v. gli artt. 10 e 11) e 3/2006 (Norme in materia di
governo dell'autonomia del Trentino).
In provincia di Trento, la gestione delle acque e
l'organizzazione dei servizi idrici si basano - come attestato da
codesta ecc.ma Corte costituzionale sin dalla sentenza n. 412/1994 -
su un «complesso quadro normativo che si è venuto definendo prima in
sede statutaria, poi attraverso le nonne di attuazione» (punto 4 in
Diritto), nel quale non opera il servizio idrico integrato con i suoi
diversi ambiti ottimali e i diversi piani d'ambito, ma un sistema che
vede la Provincia esercitare per acquedotti e fognature un ruolo di
governo e coordinamento delle competenze comunali, per la depurazione
un ruolo sia di governo sia direttamente gestionale.
Corrispondentemente, dalla predetta sentenza (sulla quale si
tornerà ancora nella parte in diritto) in poi è sempre stato
pacifico che le norme statali relative al servizio idrico integrato,
alle AATO e alla tariffa non si applicano in provincia di Trento: nè
gli artt. 8 e 9 legge n. 36/1994 (oggetto appunto del giudizio di cui
alla sent. n. 412/1994), nè il d.m. 1° agosto 1996, Metodo
normalizzato per la definizione delle componenti di costo e la
determinazione della tariffa di riferimento del servizio idrico
integrato.
Nel complesso contesto sopra descritto è ora inopinatamente
intervenuto il dPCm 20 luglio 2012, Individuazione delle funzioni
dell'Autorità per l'energia elettrica ed il gas attinenti alla
regolazione e al controllo dei servizi idrici, ai sensi dell'articolo
21, comma 19 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito,
con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.
Il decreto è destinato a dare attuazione alla previsione
contenuta nell'articolo 21, comma 19, del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201, che ha previsto il subentro dell'Autorità per
l'energia elettrica e il gas nelle funzioni di regolazione e di
controllo dei servizi idrici già attribuite all'Agenzia nazionale
per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua istituita
dall'art. 10, comma 11, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70.
Conviene precisare che nè tale Agenzia nè l'organismo alta
quale essa è a sua volta subentrata esercitavano competenza alcuna
nei riguardi della ricorrente Provincia.
In particolare, la formulazione dei suoi compiti era
specificamente rivolta alla regolazione del servizio idrico
integrato: che, come detto, non si applicava alla diversa
organizzazione esistente, in conformità dello Statuto e delle norme
di attuazione, nella provincia.
Sia consentito di riportare l'elencazione delle funzioni, al fine
di meglio constatare che in tale elencazione mai erano citate le
Province autonome di Trento e di Bolzano. Essa era contenuta al comma
14 dell'art. 10 del d.l. n. 70 del 2011, nei termini seguenti:
«L'Agenzia svolge, con indipendenza di valutazione e di giudizio, le
seguenti funzioni:
a) definisce i livelli minimi di qualità del servizio,
sentite le regioni, i gestori e le associazioni dei consumatori, e
vigila sulle modalità della sua erogazione, esercitando, allo scopo,
poteri di acquisizione di documenti, accesso e ispezione, irrogando,
in caso di inosservanza, in tutto o in parte, dei propri
provvedimenti, sanzioni amministrative pecuniarie non inferiori nel
minimo ad euro 50.000 e non superiori nel massimo a euro 10.000.000
e, in caso di reiterazione delle violazioni, qualora ciò non
comprometta la fruibilità del servizio da parte degli utenti,
proponendo al soggetto affidante la sospensione o la decadenza della
concessione; determina altresì obblighi di indennizzo automatico in
favore degli utenti in caso di violazione dei medesimi provvedimenti;
b) predispone una o più convenzioni tipo di cui all'articolo
151 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;
c) definisce, le componenti di costo per la determinazione
della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di
impiego dell'acqua, anche in proporzione al grado di inquinamento
ambientale derivante dai diversi tipi e settori di impiego e ai costi
conseguenti a carico della collettività;
d) predispone il metodo tariffario per la determinazione, con
riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si
articola, della tariffa del servizio idrico integrato, sulla base
della valutazione dei costi e dei benefici dell'utilizzo delle
risorse idriche e tenendo conto, in conformità ai principi sanciti
dalla normativa comunitaria, sia del costo finanziario della
fornitura del servizio che dei relativi costi ambientali e delle
risorse, affinchè siano pienamente attuati il principio del recupero
dei costi ed il principio "chi inquina paga", e con esclusione di
ogni onere derivante dal funzionamento dell'Agenzia; fissa, altresì,
le relative modalità di revisione periodica, vigilando
sull'applicazione delle tariffe, e, nel caso di inutile decorso dei
termini previsti dalla legge per l'adozione degli atti di definizione
della tariffa da parte delle autorità al riguardo competenti, come
individuate dalla legislazione regionale in conformità a linee guida
approvate con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare previa intesa raggiunta in sede di Conferenza
unificata., provvede nell'esercizio del potere sostitutivo, su
istanza delle amministrazioni o delle parti interessate, entro
sessanta giorni, previa diffida all'autorità competente ad adempiere
entro il termine di venti giorni;
e) approva le tariffe predisposte dalle autorità competenti;
f) verifica la corretta redazione del piano d'ambito,
esprimendo osservazioni, rilievi e impartendo, a pena d'inefficacia,
prescrizioni sugli elementi tecnici cd economici e sulla necessità
di modificare le clausole contrattuali e gli atti che regolano il
rapporto tra le Autorità d'ambito territoriale ottimale e i gestori
del servizio idrico integrato;
g) emana direttive per la trasparenza della contabilità
delle gestioni e valuta i costi delle singole prestazioni, definendo
indici di valutazione anche su base comparativa della efficienza e
della economicità delle gestioni a fronte dei servizi resi;
h) esprime pareri in materia di servizio idrico integrato su
richiesta del Governo, delle regioni, degli enti locali, delle
Autorità d'ambito, dei gestori e delle associazioni dei consumatori,
e tutela i diritti degli utenti anche valutando reclami, istanze e
segnalazioni in ordine al rispetto dei livelli qualitativi e
tariffari da parte dei soggetti esercenti il servizio, nei confronti
dei quali può intervenire con i provvedimenti di cui alla lettera
a);
i) può formulare proposte di revisione della disciplina
vigente, segnalandone altresì i casi di grave inosservanza e di non
corretta applicazione;
l) predispone annualmente una relazione sull'attività
svolta, con particolare riferimento allo stato e alle condizioni di
erogazione dei servizi idrici e all'andamento delle entrate in
applicazione dei meccanismi di autofinanziamento, e la trasmette al
Parlamento e al Governo entro il 30 aprile dell'anno successivo a
quello cui si riferisce.».
L'art. 3 del d.P.C.m. è intitolato Individuazione delle finzioni
di regolazione del servizio idrico integrato trasferite all'Autorità
per l'energia elettrica ed il gas, ed al comma 1 stabilisce quanto
segue:
«L'Autorità per l'energia elettrica e il gas esercita,
secondo i principi indicati, le seguenti funzioni di regolazione e
controllo del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei
singoli servizi che lo compongono [servizi pubblici di captazione,
adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e
depurazione delle acque reflue]:
a) definisce i livelli minimi e gli obiettivi di qualità
del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi
che lo compongono compresi i servizi di captazione e adduzione a usi
multipli e i servizi di depurazione ad usi misti civili e
industriali, per ogni singolo gestore e vigila sulle modalità di
erogazione del servizio stesso; a tal fine, prevede premialità e
penalità, esercita poteri di acquisizione di documenti, accesso e
ispezione, irroga, in caso di inosservanza, in tutto o in parte,
sanzioni amministrative pecuniarie e, in caso di reiterazione delle
violazioni, qualora ciò non comprometta la fruibilità del servizio
da parte degli utenti, propone al soggetto affidante la sospensione o
la cessazione dell'affidamento; determina altresì obblighi di
indennizzo automatico in favore degli utenti in caso di violazione
dei medesimi provvedimenti....
b) predispone, ai sensi dell'art. 151 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, una o più convenzioni tipo per la
regolazione dei rapporti tra autorità competenti all'affidamento del
servizio e soggetti gestori;
c) definisce le componenti di costo - inclusi i costi
finanziari degli investimenti e della gestione - per la
determinazione della tariffa del servizio idrico integrato, ovvero di
ciascuno dei singoli servizi che lo compongono compresi i servizi di
captazione e adduzione a usi multipli e i servizi di depurazione ad
usi misti civili e industriali, per i vari settori di impiego, in
conformità ai criteri e agli obiettivi stabiliti dal Ministero
dell'ambiente, della tutela del territorio e del mare di cui all'art.
1, comma 1, lettere e), d), e), f);
d) predispone e rivede periodicamente il metodo tariffario
per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato...
sulla base del riconoscimento dei costi efficienti di investimento e
di esercizio sostenuti dai gestori, prevedendo forme di tutela per le
categorie di utenza in condizioni economico sociali disagiate
individuate dalla legge e fissa, altresì, le relative modalità di
revisione periodica, vigilando sull'applicazione delle tariffe;
e) verifica la corretta redazione del piano d'ambito,
acquisita la valutazione già effettuata dalle regioni e dalle
province autonome di Trento e di Bolzano sulla coerenza dei piani
d'ambito con la pianificazione regionale e provinciale di settore,
esprimendo osservazioni, rilievi e impartendo, a pena d'inefficacia,
prescrizioni sugli elementi tecnici ed economici e sulla necessità
di modificare le clausole contrattuali e gli atti che regolano il
rapporto tra le autorità competenti e i gestori del servizio idrico
integrato ai sensi dell'art. 2, comma 186-bis, della legge 23
dicembre 2009, n. 191;
f) approva le tariffe del servizio idrico integrato, ovvero
di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono compresi i servizi
di captazione e adduzione a usi multipli e i servizi di depurazione
ad usi misti civili e industriali, proposte dal soggetto competente
sulla base del piano di ambito di cui all'art. 149 del decreto
legislativo 6 aprile 2006, n. 152, impartendo, a pena d'inefficacia
prescrizioni. In caso di inadempienza, o su istanza delle
amministrazioni e delle parti interessate, l'Autorità per l'energia
elettrica e il gas intima l'osservanza degli obblighi entro trenta
giorni decorsi i quali, fatto salvo l'eventuale esercizio del potere
sanzionatorio, provvede in ogni caso alla determinazione in via
provvisoria delle tariffi sulla base delle informazioni disponibili,
comunque in un'ottica di tutela degli utenti;
g) adotta direttive per la trasparenza della contabilità e
per la separazione contabile e amministrativa dei gestori del
servizio idrico integrato o di suoi segmenti, nonchè la
rendicontazione periodica dei dati gestionali ai fini dello
svolgimento dei propri compiti istituzionali, assicurando la corretta
disaggregazione di costi e ricavi per funzione svolta, per area
geografica e categoria di utenza, valutando i costi delle singole
prestazioni, anche ai fini di un confronto comparativo;...
i) può formulare proposte di revisione della disciplina
vigente, segnalandone altresì i casi di grave inosservanza e di non
corretta applicazione;
l) tutela i diritti degli utenti, anche valutando reclami
istanze segnalazioni, secondo quanto disposto dall'art. 2, comma 12,
lettera ml della legge 14 novembre 1995, n. 481 e determinando ove
possibile obblighi di indennizzo automatico in favore degli utenti
stessi; m) integra la relazione al Governo e al Parlamento di cui
all'art. 2, comma 12, lettera i), della legge n. 481 con un'apposita
sezione avente particolare riferimento allo stato e alle condizioni
del servizio idrico integrato;...
o) d'intesa con le regioni e le province autonome di Trento
e di Bolzano, definisce ulteriori programmi di attività e le
iniziative da porre in essere a garanzia degli interessi degli
utenti, anche mediante la cooperazione con organi di garanzia
eventualmente istituiti dalle regioni e dalle province autonome di
Trento e di Bolzano».
Per vero, il d.P.C.m. 20 luglio 2012 contiene una apposita
clausola di salvaguardia, stabilendo all'art. 4 che «sono in ogni
caso fatte salve le competenze delle Regioni a statuto speciale e
delle Province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi dei
rispettivi statuti speciali e delle relative nonne di attuazione». È
dunque espressamente riconosciuta la competenza delle Regioni
speciali in materia di servizio idrico.
L'art. 4 del resto si ricollega all'art. 176 d.lgs. n. 152/2006,
secondo il quale le disposizioni in materia di acque del codice
dell'ambiente «sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e
nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le
norme dei rispettivi statuti» (comma 2); il comma 3 dello stesso art.
176, poi, aggiunge che «per le acque appartenenti al demanio idrico
delle province autonome di Trento e di Bolzano restano ferme le
competenze in materia di utilizzazione delle acque pubbliche ed in
materia di opere idrauliche previste dallo statuto speciale della
regione Trentino-Alto Adige e dalle relative norme di attuazione».
La clausola di salvaguardia contenuta all'art. 4 dell'impugnato
decreto, letta nel quadro della giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte costituzionale e della pluridecennale tradizione organizzativa
e normativa dei servizi idrici della Provincia di Trento, sarebbe del
tutto idonea ad escludere qualunque lesione. Tuttavia, l'art. 3
d.P.C.m. 20 luglio 2012, come visto, menziona espressamente in due
punti le Province autonome, generando così l'impressione che il
decreto intenda rendere esercitabili anche nelle province autonome di
Trento e di Bolzano poteri regolatori e sanzionatori attribuiti dalla
medesima disposizione all'Autorità per l'energia elettrica e il gas.
D'altro canto, si potrebbe ritenere che tali menzioni siano
frutto di un lapsus calami e far «prevalere» la clausola di
salvaguardia di cui all'art. 4 d.P.C.m. 20 luglio 2012. A tale
interpretazione si potrebbe arrivare non solo in virtù del principio
dell'interpretazione conforme a Costituzione ma anche perchè l'art.
3, comma 1, fa riferimento a istituti come il «piano d'ambito» (v. la
lett. e) ed il «servizio idrico integrato» che - come sopra esposto -
sono assenti in provincia di Trento.
Ne deriva che il decreto impugnato, nelle parti in cui all'art.
3, comma 1, si riferisce alla ricorrente Provincia, in ogni caso
determina incertezza sul riconoscimento delle competenze della
Provincia stessa, mentre, ove dovesse intendersi nel senso che tali
riferimenti limitano o escludono l'applicazione della clausola di
salvaguardia di cui all'art. 4, esso sarebbe illegittimo e lesivo
delle competenze statutarie della Provincia di Trento per le seguenti
ragioni di

Diritto

1. Illegittimità dell'art. 3, comma l, del decreto impugnato e sua
lesività delle competenze della ricorrente Provincia. Violazione
delle disposizioni statutarie ed attuative che assegnano alla
Provincia la competenza in materia di governo delle acque e servizio
idrico.
Come sopra esposto, in virtù delle norme statutarie e di
attuazione sopra citate, la Provincia di Trento è titolare della
competenza legislativa ed amministrativa in materia di servizio
idrico: si ricordano, in particolare, le competenze legislative in
materia di acquedotti e di organizzazione dei servizi pubblici (art.
8, numeri 17 e 19 dello Statuto) e in materia di utilizzazione delle
acque pubbliche, di igiene e sanità (art. 9, numeri 9 e 10 dello
Statuto) e di finanza locale (artt. 80 e 81 Statuto), e anche le
speciali funzioni in materia di programmazione dell'utilizzo delle
acque, di acquedotti e di difesa dall'inquinamento previste dall'art.
14 dello Statuto e dagli artt. 1, 5, 8 e 10 (sopra citati) del d.P.R.
22 marzo 1974, n. 381.
La competenza della ricorrente Provincia nel regolare i diversi
aspetti del servizio idrico da un lato è stata - come analiticamente
esposto nella parte in Fatto - costantemente e pacificamente
esercitata da quasi due decenni, dall'altro lato è stata anche
costantemente affermata e riconosciuta dalla giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte costituzionale, a partire dalla già ricordata
sentenza n. 412/2004.
Tale sentenza, nel decidere i ricorsi delle Province autonome
proposti contro alcune disposizioni della legge n. 36/1994, ha
confermato che spetta alle Province la competenza sia (punto 4) in
relazione all'organizzazione che (punto 5) in relazione alla gestione
del servizio idrico integrato, ed ha sancito l'inapplicabilità nel
sistema provinciale dell'impianto istituzionale ed organizzativo
stabilito dagli articoli 8 e 9 della legge n. 36/1994.
La perdurante assoluta specialità del regime del servizio idrico
assicurata dallo Statuto di autonomia e dalle norme di attuazione
sopra esposte, anche dopo la riforma del Titolo V della Parte seconda
della Costituzione, è stata ribadita dalla sentenza n. 357/2010,
avente ad oggetto un ricorso statale proposto contro una nonna
legislativa provinciale riguardante la determinazione, da parte della
Giunta provinciale, delle quote di tariffa del servizio idrico
integrato riferite al servizio di depurazione e dei criteri per il
loro eventuale rimborso.
Vale la pena - ai fini del presente giudizio - di seguire
l'argomentazione del punto 3.2 in Diritto. In esso codesta ecc.ma
Corte perviene alla conclusione che la questione concernente «la
competenza a determinare i criteri per il rimborso della quota
tariffaria riferita al servizio di depurazione non istituito» non è
fondata. Si noti che la Corte giunge a tale conclusione nonostante
dopo avere respinto l'ipotesi che si trattasse di «mere modalità
organizzative ed amministrative, riservate, in quanto tali, alla
competenza della Provincia», ed affermato invece che essi, «proprio
perchè costituiscono "criteri" generali - sono idonei ad incidere
sul sistema dei corrispettivi del servizio idrico integrato».
Di seguito la Corte ricorda di avere rilevato con la sentenza n.
412 del 1994, «con riferimento alla disciplina costituzionale
anteriore alla riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione, che la competenza a regolare detto servizio è
riservata dallo statuto di autonomia alla Provincia autonoma di
Trento», ed argomenta che, «poichè la suddetta riforma, in forza del
principio ricavabile dall'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3, non restringe la sfera di autonomia già
spettante alla Provincia autonoma, deve concludersi che la competenza
legislativa in ordine al servizio idrico integrato nella Provincia di
Trento, riconosciuta alla Provincia dalla precedente normativa
statutaria, non è stata sostituita dalla competenza esclusiva dello
Stato in materia di tutela della concorrenza e di tutela
dell'ambiente».
D'altronde, il fondamento statutario della competenza provinciale
in materia di servizi pubblici trova ulteriore supporto e conferma
nella sent. n. 439/2008, nella quale codesta Corte ha giudicato di
una legge della Provincia di Bolzano in materia di servizi pubblici
locali applicando l'art. 8, n. 19, dello Statuto (ed i relativi
limiti), e non l'art. 117, comma 4, Cost.
Ora, una volta riconosciuto che la Provincia di Trento è
competente a regolare i diversi aspetti del servizio idrico
(organizzazione, gestione, tariffe), ne consegue inevitabilmente
l'illegittimità e lesività, per violazione di tale competenza,
dell'art. 3, comma 1, d.P.C.m. 20 luglio 2012, nella parte in cui
esso menziona le Province autonome di Trento e di Bolzano, ove tale
menzione dovesse intendersi come diretta ad attribuire all'Autorità
per l'energia elettrica ed il gas poteri, compiti e funzioni
attribuiti dallo Statuto speciale e dalle norme di attuazione a
questa Provincia autonoma, agli enti locali e ai gestori dei servizi
a livello provinciale e locale. Sarebbero, in particolare, lesive le
nonne di cui al comma lett. e), d) e f), che presuppongono un sistema
territoriale e organizzativo del servizio che non trova riscontro
nella provincia di Trento e attribuiscono all'Autorità specifici
poteri in materia tariffaria.
È evidente infatti il contrasto con quel «complesso quadro
normativo che si è venuto definendo prima in sede statutaria, poi
attraverso le norme di attuazione», come definito dalla sentenza n.
412 del 1994, e che comprende sia la pianificazione che il governo,
la gestione e l'utilizzazione delle acque in tutti i loro aspetti,
ivi compresa la gestione dei servizi pubblici rivolti all'utenza e la
determinazione delle condizioni e tariffe di utilizzazione: sistema
che ha trovato concreta attuazione e traduzione in una pluridecennale
organizzazione e attività amministrativa attraverso le leggi
provinciali n. 36/1993 e n. 3/1999, le quali, insieme alle delibero
provinciali attuative, regolano in modo compiuto la materia delle
tariffe.
È opportuno ricordare che tali poteri tariffari della Provincia
trovano riscontro anche nei paralleli poteri tariffari che Io Statuto
speciale prevede in modo specifico in capo alle Province autonome con
riferimento al settore della distribuzione dell'energia elettrica.
Infatti, l'articolo 13, comma secondo, prevede che «le province
stabiliscono altresì con legge i criteri per la determinazione del
prezzo dell'energia di cui sopra ceduta alle imprese distributrici,
nonchè i criteri per le tariffe di utenza». La legge statale ha
preso atto del potere tariffario delle Province, dato che l'art. 2
della legge 14 novembre 1995, n. 481, Norme per la concorrenza e la
regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle
Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità, prima
attribuisce alle Autorità poteri in materia tariffaria (comma 12,
lett. e) ma poi dispone che «nelle province autonome di Trento e di
Bolzano si applicano gli articoli 12 e 13 del testo unico approvato
con d.P.R. 31 agosto 1972. n. 670 e le relative norme di attuazione
contenute nel d.P.R. n. 22 marzo 1974 n. 381 e nel d.P.R. 26 marzo
1977, n. 235».
Ugualmente, e per le stesse ragioni, risulterebbero, poi, lesive
le norme (citate nella parte in Fatto) che attribuiscono
all'Autorità poteri regolatori, di vigilanza e sanzionatori: v. le
lett. a), b), e), g), i), l), m) e o).
Si noti che la violazione delle prerogative statutarie della
ricorrente Provincia avviene in piena violazione della stessa
normativa primaria che costituisce la base giuridica del decreto
stesso.
Infatti, il comma 19 dell'articolo 21 del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201, dispone in primo luogo che «sono trasferite
all'Autorità per l'energia elettrica e il gas le funzioni attinenti
alla regolazione e al controllo dei servizi idrici» già spettanti
all'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di
acqua. Esso precisa poi che «le funzioni da trasferire sono
individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri».
Poichè il compito affidato al dPCm consiste esclusivamente
nell'individuare quali tra le funzioni dell'Agenzia debbano
transitare all'Autorità per l'energia elettrica ed il gas. ne
risulta evidente che qualunque estensione di tali funzioni risulta
non solo in contrasto con le competenze statutarie della ricorrente
Provincia, ma con la stessa normativa che prevede il decreto e ne
delimita il contenuto.
L'impugnato decreto viola dunque le competenze della ricorrente
Provincia oltrepassando il mandato ricevuto dalla normativa primaria
che lo prevede, e senza poter trovare in esso alcuna giustificazione,
ma trovando anzi conferma della propria illegittimità.
2. Ulteriore specifica illegittimità dell'art. 3, comma 1, del
decreto impugnato e sua lesività delle competenze della ricorrente
Provincia per violazione del d.lgs. n. 266 del 1992.
Accanto alla violazione delle norme statutarie ed attuative
regolanti le competenze sostanziali della Provincia di Trento, come
sopra indicate, l'art. 3 d.P.C.m. 20 luglio 2012, nei punti appena
citati ed ove inteso nel modo sopra esposto, violerebbe altresì le
speciali disposizioni di attuazione statutaria di cui al d.lgs. n.
266/1992.
Esso, infatti, attribuisce all'Autorità per l'energia poteri
regolatori, di controllo e sanzionatori, che - qualora si accogliesse
l'interpretazione «non conforme a Statuto» sopra prospettata -
potrebbero essere applicati nella provincia di Trento.
L'art. 3, dunque, detterebbe norme direttamente operative in
materia di competenza provinciale, violando l'art. 2 del d.lgs. n.
266/1992 sotto un duplice profilo: da un lato, perchè un atto
sostanzialmente regolamentare disciplinerebbe una materia provinciale
(mentre l'art. 2 prevede che solo gli atti legislativi statali
possano limitare la potestà legislativa provinciale), dall'altro
perchè esso detterebbe norme che pretendono di avere diretta
applicabilità., in contrasto con il regime di separazione tra fonti
statali e fonti provinciali di cui al sopra citato art. 2 d.lgs. n.
266/1992.
Inoltre, l'art. 3 del d.P.C.m. violerebbe il già citato art. 4
d.lgs. n. 266/1992, secondo il quale nelle materie di competenza
provinciale la legge (e a fortiori un regolamento) non può
attribuire agli organi statali funzioni amministrative da esercitarsi
nel territorio provinciale.
3. Illegittimità dell'art. 3, comma 1, del decreto impugnato e sua
lesività delle competenze della ricorrente Provincia anche ove il
decreto impugnato fosse qualificato come atto di indirizzo e
coordinamento.
Qualora, infine e in denegata ipotesi, il d.P.C.m. qui impugnato
fosse qualificato come atto di indirizzo e coordinamento, esso
risulterebbe comunque illegittimo ed invasivo delle prerogative
costituzionali della ricorrente Provincia.
In primo luogo, dal punto di vista procedimentale, esso
violerebbe l'art. 3 d.lgs. n. 266/1992, in quanto non è stato
adottato dal Governo (v. il comma 1) e su di esso non è stato
richiesto il prescritto parere delle Province autonome (v. il comma
3).
In secondo luogo, dal punto di vista sostanziale, esso non
vincola le Province «solo al conseguimento degli obiettivi o
risultati» in esso stabiliti (v. il comma 2) ma assegna allo Stato
l'esercizio diretto di poteri regolativi ed amministrativi che
spettano alla Provincia. Anche nel contenuto, dunque, esso non
corrisponde affatto alle regole ed al contenuto tipico proprio
dell'atto di indirizzo.

P.Q.M.

Chiede voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il
ricorso, dichiarando che non spetta allo Stato, con proprio atto di
contenuto sostanzialmente normativo ed in contrasto con la propria
base giuridica, definire i poteri, i compiti e le funzioni
dell'Autorità per l'energia elettrica ed il gas nei confronti di
questa Provincia autonoma, degli enti locali e dei gestori dei
servizi a livello provinciale e locale, in relazione al servizio
idrico, nei modi e con i contenuti di cui all'articolo 3, comma 1,
del d.P.C.m. 20 luglio 2012, nella sua interezza ed in particolare le
lettere c), d) e), f), e per il conseguente annullamento
dell'articolo 3, comma 1, nella sua interezza ed in particolare delle
lettere c), d) e), f), del d.P.C.m. 20 luglio 2012, Individuazione
delle funzioni dell'Autorità per l'energia elettrica ed il gas
attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici, ai
sensi dell'articolo 21, comma 19 del decreto-legge 6 dicembre 2011,
n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011,
n. 214, nella parte in cui si applicano nella provincia di Trento.
Trento-Padova-Roma, 29 novembre 2012

Prof. avv. Falcon - avv. Pedrazzoli - avv. Manzi