1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 15-1-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 51 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 20 dicembre 1991
N. 51 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 20 dicembre 1991 (della provincia autonoma di Bolzano) Energia elettrica - Norme transitorie per il contenimento dei consumi energetici - Suddivisione dell'intero territorio nazionale in sei zone climatiche, in funzione dei gradi/giorno - Individuazione, con riferimento alle varie zone climatiche dei limiti massimi relativi al periodo annuale di esercizio ed alla durata giornaliera di attivazione degli impianti termici - Asserita indebita invasione della sfera di competenza provinciale - Adozione della predetta disciplina con decreto del solo Ministro dell'industria anziche' mediante concerto con il Ministro dell'ambiente - Violazione del principio di leale collaborazione per la mancata audizione della provincia interessata - Riferimento al ricorso n. 6/1991 con il quale la stessa provincia ha impugnato la legge n. 10/1991 in base alla quale e' stato adottato il presente d.m. (Decreto del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato 7 ottobre 1991). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, primo comma, nn. 5, 6, 9, 10, 14, 16, 17, 18, 20, 21, 24 e 28; 9, primo comma, nn. 3, 8, 9 e 10; 10; 12; 13; 14; 16, primo comma; 104 e 107). (092C0004) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 15-1-1992)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore, dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta provinciale n. 7369 del
9 dicembre 1991, rappresentata e difesa - in virtù di procura
speciale del 9 dicembre 1991 (rep. n. 16269) rogata dall'avv.
Giovanni Salghetti Drioli, segretario della giunta ed ufficiale
rogante - dagli avvocati professori Sergio Panunzio e Ronald Riz, e
presso il primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza
Borghese n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente del Consiglio in carica, per il regolamento di
competenza in relazione al decreto del Ministro dell'industria, del
commercio e dell'artigianato 7 ottobre 1991, recante "Norme
transitorie pe il contenimento dei consumi energetici".
F A T T O
1. - Il presente atto si collega strettamente ad un precedente
ricorso della provincia autonoma di Bolzano (ricorso n. 6/1991, dis-
cusso da codesta ecc.ma Corte nell'udienza dell'8 ottobre 1991, e di
cui si attende la pubblicazione della relativa sentenza), con cui è
stata impugnata la legge 9 gennaio 1991, n. 20 (Norme per
l'attuazione del piano energetico nazionale, in materia di uso
razionale dell'energia, di risparmio energetico e di sviluppo delle
fonti rinnovabili di energia di Bolzano. Con tale ricorso la
provincia autonoma di Bolzano ha impugnato anche l'art. 4 della legge
n. 10/1991 che prevede l'emanazione di regolamenti governativi in
materia di competenza provinciale concernenti al contenimento dei
consumi energetici. In particolare è stato impugnato il quarto comma
dell'art. 4, secondo cui "entro centottanta giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge, con decreto del Presidente
della Repubblica, adottato previa deliberazione del Consiglio dei
ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato su proposta del
Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, sentiti il
C.N.R., gli enti energetici, le regioni e le provincie autonome di
Trento e di Bolzano, nonchè le associazioni di categoria interessate
e le associazioni di istituti nazionali operanti per l'uso razionale
dell'energia, sono emanate norme per il contenimento dei consumi di
energia, riguardanti in particolare progettazione, installazione,
esercizio e manutenzione degli impianti termici, e i seguenti
aspetti: determinazione delle zone climatiche; durata giornaliera di
attivazione nonchè periodi di accensione degli impianti termici;
temperatura massima dell'aria negli ambienti degli edifici durante il
funzionamento degli impianti termici; rete di distribuzione e
adeguamento delle infrastrutture di trasporto, di ricezione e di
stoccaggio delle fonti di energia al fine di favorirne
l'utilizzazione da parte degli operatori pubblici e privati per le
finalità di cui all'art. 1".
Ai fini del presente ricorso giova anche richiamare altre due
disposizioni, pure contenute nella legge n. 10/1991, che non sono
state fatte oggetto di specifica impugnazione da parte della
provincia autonoma di Bolzano, in quanto non autonomamente lesive. Si
tratta, in primo luogo, del sesto comma dello stesso art. 4, in base
al quale "Il Ministro dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, sentiti i Ministri interessati, può emanare norme
specifiche, efficaci anche solo per periodi limitati, dirette ad
assicurare il contenimento dei consumi energetici"; ed inoltre del
terzo ed ultimo comma dell'art. 37 della stessa legge, secondo cui
"La legge 30 aprile 1976, n. 373, e la legge 18 novembre 1983, n.
645, sono abrogati. Il d.P.R. 28 giugno 1977, n. 1052, si applica, in
quanto compatibile con la presente legge, fino all'adozione dei
decreti di cui al primo, secondo e quarto comma dell'art. 4, al comma
primo dell'art. 30 e al comma primo dell'art. 32".
A tutt'oggi non è stato ancora emanato il decreto presidenziale
di cui al quarto comma dell'art. 4 della legge n. 10/1991. Decreto la
cui applicabilità nel territorio della provincia autonoma di Bolzano
costituisce, del resto, uno degli elementi principali della
controversia tuttora pendente in ordine alla legge n. 10/1991.
Infatti, secondo quanto dedotto nel precedente ricorso, spetta alla
provincia autonoma di Bolzano, e non allo Stato, di dettare nel
proprio territorio le norme per il contenimento dei consumi
energetici di cui al suddetto quarto comma, specie quelle riguardanti
gli impianti termici (ivi compresa la determinazione delle diverse
zone climatiche nell'ambito del territorio provinciale, l'orario di
funzionamento degli impianti di riscaldamento, ecc.). Ed infatti la
stessa provincia di Bolzano ha già legiferato in materia, specie con
la legge provinciale 5 maggio 1987, n. 11, appunto intitolata "Nuove
norme sul contenimento dei consumi energetici e lo sviluppo delle
fonti rinnovabili d'energia".
2. - Ciò premesso, nella Gazzetta Ufficiale n. 241 del 14 ottobre
1991 (suppl. ord.) è stato pubblicato il decreto del Ministro
dell'industria 7 ottobre 1991 indicato in epigrafe, con il quale
viene dettata una organica disciplina del contenimento dei consumi
energetici negli edifici.
Secondo quanto risulta dal suo preambolo, tale decreto è stato
emanato dal Ministro dell'industria ai sensi del già ricordato art.
4, sesto comma, della legge n. 10/1991; "tenuto conto" che non sono
ancora stati emanati i regolamenti previsti dalla legge 9 gennaio
1991, n. 10 che disciplinano il contenimento dei consumi energetici
negli edifici, fra cui quello previsto dall'art. 4, quarto comma,
della legge n. 10/1991 (e gli altri cui l'art. 37, ultimo comma,
della stessa legge subordina la cessazione di efficacia del d.P.R. 28
giugno 1977, n. 1052, che regolamenta il "Consumo energetico per usi
termici negli edifici"; e "considerata" la necessità e l'urgenza di
adottare disposizioni transitorie per l'esercizio degli impianti di
riscaldamento degli edifici "ai fini del contenimento dei consumi
energetici per la stagione di riscaldamento 1991-92, nonchè ai fini
della conservazione dell'ambito nelle aree urbane".
Il decreto in questione - che ai sensi dell'art. 1 ha validità
transitoria sino alla emanazione dei regolamenti di cui alla legge n.
10/1991, e comunque per il periodo di riscaldamento 1991-92 -
contiene una disciplina organica e minuziosa dell'esercizio degli
impianti di riscaldamento negli edifici valevole su tutto il
territorio nazionale, ivi compreso quello della provincia autonoma di
Bolzano (i cui comuni sono infatti tutti elencati nella tabella
allegata A, contenente la tabella dei gradi/giorno per ciascun comune
ai sensi dell'art. 3 del decreto).
In particolare il decreto ministeriale (art. 3) suddivide l'intero
territorio nazionale in sei zone climatiche, in funzione dei
gradi/giorno; ed individua per ciascun comune d'Italia i rispettivi
gradi/giorno. Inoltre stabilisce, con riferimento alle varie zone
climatiche, i limiti massimi relativi al periodo annuale di esercizio
ed alla durata giornaliera di attivazione degli impianti termici,
dettando al riguardo una minuziosa ed articolata disciplina (art. 4).
Tale disciplina, come si è già detto, è vincolante anche nei
confronti della provincia autonoma ricorrente. A questa è
riconosciuto solo (dall'art. 5 del decreto) il potere - in casi
particolari - di aumentare i periodi di durata e le ore di esercizio
degli impianti di riscaldamento, ma solo in via eccezionale, su
proposta del sindaco, e con validità stagionale.
Il suddetto decreto ministeriale, nella parte in cui pretende di
essere applicabile anche nel territorio della provincia autonoma di
Bolzano, è lesivo delle attribuzioni costituzionali della provincia
stessa, onde questa lo impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui agli
articoli 8, primo comma, numeri 5, 6, 9, 10, 14, 16, 17, 18, 20, 21,
24 e 28; 9, primo comma, numeri 3, 8, 9 e 10; 10; 12; 13; 14, 16,
primo comma; 104 e 107 dello statuto speciale Trentino-Alto Adige
(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e relative norme d'attuazione, di cui
in particolare ai decreti del Presidente della Repubblica 22 marzo
1974, n. 381, e 26 marzo 1977, n. 235, nonchè delle disposizioni di
cui alla legge 30 novembre 1988, n. 386, e dell'articolo unico della
legge 21 aprile 1983, n. 172.
Le norme attributive delle competenze costituzionali della
provincia ricorrente, violate dal d.m. 7 ottobre 1991, sono
sostanzialmente le stesse già invocate dalla provincia di Bolzano
nel ricorso proposto per la dichiarazione di incostituzionalità
della legge n. 10/1991, su cui il decreto in questione assume di
essere fondato. Infatti, in base alle norme sopra indicate nel
titolo, ed alle relative potestà legislative ed amministrative,
spetta alla provincia di disciplinare i criteri generali tecnico-
costruttivi e delle tipologie dell'edilizia sovvenzionata e
convenzionata, dell'edilizia pubblica e privata e della
ristrutturazione degli edifici esistenti; di stabilire i criteri
generali per la costruzione o ristrutturazione degli impianti di
interesse agricolo, zootecnico e forestale; di stabilire i criteri
del contenimento dei consumi di energia degli impianti tecnici ed in
materia di reti e di infrastrutture relative ai trasporti ed ai mezzi
di trasporto terrestre ed aereo; di disciplinare e disporre la
concessione di agevolazioni a sostegno dell'utilizzo delle fonti
rinnovabili di energia nell'edilizia, del contenimento dei consumi
energetici nei settori industriale, artigianale e terziario, e della
produzione di energia da fonti rinnovabili di energia nel settore
agricolo. Se alla provincia compete tutto ciò, come si è già
dedotto nel ricorso relativo alla legge n. 10/1991 (e come risulta
già dalla legge 21 aprile 1983 n. 127, recante "Salvaguardia della
competenza delle provincie autonome di Trento e di Bolzano in materia
di contenimento dei consumi energetici e di sviluppo delle fonti
rinnovabili di energia", evidentemente compete altresì ad essa - e
non allo Stato - di suddividere il territorio provinciale in zone
climatiche in funzione dei gradi/giorno, e di stabilire i limiti
massimi relativi al periodo annuale di esercizio ed alla durata
giornaliera di attivazione dell'esercizio degli impianti termici,
essendo ciò anche presupposto necessario per l'esercizio di quelle
competenze.
Pertanto, il decreto ministeriale impugnato, che pretende di
stabilire in tale materia delle norme tanto analitiche quanto
vincolanti, anche per la provincia di Bolzano, viola nel suo
complesso le medesime competenze già violate dall'art. 4 della legge
n. 10/1991 e, quindi, le relative norme statutarie e d'attuazione
sopra indicate.
Si intende che la soluzione della presente controversia dipende in
massima parte dalla decisione che codesta ecc.ma Corte adotterà in
ordine alla questione di costituzionalità dell'art. 4, n. 4, della
legge n. 10/1991 (onde la relativa provincia è certo pregiudiziale
all'esame del presente ricorso). Se infatti, come fermamente
confidiamo, verrà dichiarata la incostituzionalità di quella
disciplina legislativa (o comunque se ne riconoscerà la non
applicabilità alla provincia ricorrente), sarà allora evidente che
se lo Stato non può emanare una disciplina regolamentare per il
contenimento dei consumi energetici, vincolante anche per la
provincia di Bolzano, mediante il decreto presidenziale di cui al
quarto comma dell'art. 4 della legge n. 10/1991, a maggior ragione lo
Stato non può adottare una disciplina siffatta mediante un semplice
decreto ministeriale - come appunto quello impugnato con il presente
atto - emanato in base al sesto comma dello stesso art. 4 della legge
n. 10/1991.
Se è incostituzionale (o comunque inapplicabile alla provincia
ricorrente) il quarto comma dell'art. 4, allora è anche
incostituzionale e lesivo delle attribuzioni provinciali un decreto
ministeriale che, in base al successivo sesto comma, pretenda di
imporre alla provincia ricorrente quella stessa normativa che è
prevista dal quarto comma.
2. - Violazione, sotto ulteriore profilo, delle attribuzioni
provinciali di cui alle norme statutarie e d'attuazione già indi-
cate. Violazione del principio di legalità; violazione del principio
di legale collaborazione.
Anche qualora, in derogata ipotesi, codesta ecc.ma Corte
dichiarasse infondata la questione di costituzionalità dell'art. 4,
quarto comma, della legge n. 10/1991, e comunque riconoscesse che il
decreto presidenziale ivi previsto può stabilire norme per il
contenimento dei consumi energetici riguardanti anche il territorio
della provincia autonoma di Bolzano, tuttavia il decreto del Ministro
dell'industria impugnato con il presente atto sarebbe egualmente
lesivo delle attribuzioni costituzionali della provincia ricorrente.
Infatti, ammettiamo pure (in denegata ipotesi) che, con il decreto
presidenziale di cui al quarto comma dell'art. 4 della legge n.
10/1991 lo Stato possa stabilire una normativa per il contenimento
del consumo energetico validamente operante anche nel territorio
della provincia autonoma di Bolzano, ancorchè indubbiamente
incidente sulle competenze della provincia medesima. Ma ciò potrà
tutt'al più essere disposto, appunto, mediante il decreto
presidenziale di cui al quarto comma dell'art. 4 e con la procedura
ivi prevista (deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il
parere del Consiglio di Stato, su proposta del Ministro
dell'industria, sentiti i vari soggetti pubblici e privati previsti
dalla legge, fra cui la stessa provincia ricorrente). Non poteva
certo essere disposto da un semplice decreto del Ministro
dell'industria.
Il Ministro dell'industria, in realtà, è del tutto incompetente
ad emanare un decreto in sostituzione (ancorchè provvisoria) del
decreto di competenza del Consiglio dei Ministri di cui al quarto
comma dell'art. 4.
Tale potere non gli è conferito dal sesto comma dell'art. 4 (che
pure è richiamato nel decreto impugnato). Infatti il sesto comma
attribuisce al Ministro dell'industria il potere di emanare "norme
specifiche" per il contenimento dei consumi energetici: cioè norme
per casi particolari, diverse da quelle di carattere generale che
sono invece previste dal comma quarto dell'art. 4. In ordine a queste
ultime il Ministro ha solo un potere di proposta (sempre in base al
quarto comma).
Nè si potrebbe ritenere che, non essendo ancora stato emanato il
regolamento ai sensi del quarto comma (ma il Ministro aveva almeno
esercitato il potere di proposta?), in attesa di tale regolamento
potesse intanto intervenire il Ministro, per disporre lui
direttamente una regolamentazione transitoria della materia, in base
al sesto comma dell'art. 4. Questa è l'ipotesi che sembra
prospettare lo stesso decreto impugnato, là dove richiama, da un
lato, il sesto comma dell'art. 4, e dall'altro la "necessità ed
urgenza" di adottare le disposizioni in questione, anche ai fini
della conservazione dell'ambiente nelle aree urbane.
Ma in realtà anche una simile ipotesi interpretativa non trova
alcun fondamento legale. In primo luogo perchè è evidente che il
sesto comma non attribuisce affatto al Ministro dell'industria il
potere di procedere in sostituzione dal Consiglio dei Ministri quando
quest'ultimo non esercita le proprie competenze (ancorchè
sollecitato dallo stesso Ministro). Del resto, in base ai principi
generali che presiedono alla organizzazione ed al funzionamento del
Governo, può spettare semmai al Consiglio dei Ministri, od al
Presidente del Consiglio, di intervenire in luogo di un Ministro
inattivo, ma mai il contrario. Se c'era una situazione di urgenza,
ciò che poteva e doveva fare il Ministro era di sollecitare l'esame
della sua proposta da parte del Consiglio dei Ministri, non altro.
Improprio poi, il riferimento alle esigenze di conservazione
dell'ambiente nelle aree urbane. Improprio ed anche incauto, poichè
tale riferimento svela l'intima consapevolezza del Ministro che il
decreto in questione non poteva essere legalmente fondato sul sesto
comma dell'art. 4. Tale norma, infatti, non attribuisce il relativo
potere al Ministro ai fini della tutela della conservazione
dell'ambiente. Non solo, ma il potere di intervenire in caso di
necessità ed urgenza per la tutela dell'ambiente spetta, semmai, al
Ministro dell'ambiente (art. 8, legge 3 marzo 1987, n. 59), od al
Ministro della sanità; certamente non spetta al Ministro
dell'industria (che nel caso in questione, oltretutto, non ha neppure
consultato il Ministro dell'ambiente, nonostante si asserisca che la
finalità del decreto sarebbe appunto quello di tutela ambientale).
Dunque il decreto ministeriale impugnato è un provvedimento che,
da un lato, pretende di incidere su competenze provinciali e, allo
stesso tempo, è privo di copertura legale (non essendo in realtà
fondato sul sesto comma dell'art. 4 della legge n. 10/1991).
In subordine osserviamo che anche qualora (ma non si vede come) il
decreto ministeriale in questione fosse effettivamente fondato sul
sesto comma dell'art. 4 della legge n. 10/1991, egualmente esso
sarebbe illegittimo e perciò lesivo delle attribuzioni provinciali.
Infatti il sesto comma dell'art. 9 stabilisce che il Ministro può
emanare il decreto solo "sentiti i ministri interessati".
Nel caso del decreto 7 ottobre 1991 andava dunque sentito almeno
il Ministro dell'ambiente. Ma nè questo, nè gli altri ministri
interessati (per es. industria) sono stati sentiti dal Ministro della
sanità. Anche sotto questo profilo vi è, dunque, violazione delle
attribuzioni provinciali e del principio di legalità.
Infine, non può esservi dubbio che (indipendentemente dalla
espressa formulazione del sesto comma dell'art. 4) quandanche il
Ministro dell'industria fosse stato competente ad adottare il decreto
in questione, incidendo esso su materia di competenza provinciale, il
Ministro avrebbe almeno dovuto consultare in merito la provincia
ricorrente prima della sua emanazione. Ciò gli era certamente
imposto da quel principio di leale collaborazione cui - secondo il
costante insegnamento di codesta ecc.ma Corte - si debbono sempre
informare le attività degli organi dello Stato allorchè esse
incidono su competenze della provincia autonoma ricorrente. Ciò, nel
particolare caso in questione, è poi tanto più certo ed evidente
per il fatto che la previa consultazione è espressamente richiesta
dal quarto comma dell'art. 4 della legge n. 10/1991.
Tuttavia, in questo caso, la provincia autonoma ricorrente non è
stata minimamente consultata dal Ministro dell'industria. Anche sotto
questo profilo il decreto ministeriale impugnato è lesivo delle
attribuzioni provinciali.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte, in accoglimento del presente ricorso,
dichiarare la competenza della provincia autonoma di Bolzano e, per
l'effetto, annullare in parte qua l'impugnato decreto del Ministro
dell'industria 7 ottobre 1991.
Roma, addì 10 dicembre 1991
Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Roland RIZ

92C0004