1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 23-8-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 102 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 aprile 2023
Ordinanza del 17 aprile 2023 del Tribunale di Torino nel procedimento civile promosso da ASGI - Associazione per gli Studi giuridici sull'immigrazione, contro Regione autonoma Valle d'Aosta. Edilizia e urbanistica - Edilizia agevolata - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Previsione che, ai fini dell'accesso al mutuo agevolato per il recupero di fabbricati, richiede il requisito della cittadinanza italiana o di uno degli altri Stati appartenenti all'Unione europea e il requisito della residenza protratta nel territorio regionale da almeno otto anni. - Legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 13 febbraio 2023 (recte: 2013), n. 3 (Disposizioni in materia di politiche abitative), art. 80. (23C00134) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 23-8-2023)

TRIBUNALE ORDINARIO DI TORINO
Prima sezione civile

Nel procedimento ex art. 702-bis Cpc Nrg. 18790/2022 promosso da:
ASGI - Associazione per gli Studi giuridici sull'immigrazione
(codice fiscale n. 97086880156), A. D. (codice fiscale n. ...) e A.
M. (codice fiscale n. ...), elettivamente domiciliati in Milano, via
G. Uberti n. 6, presso lo studio degli avvocati Alberto Guariso
(alberto.guariso@milano.pecavvocati.it), Livio Neri
(avvlivioneri@milano.pecavvocati.it) e Marta Lavanna
(martalavanna@avvpec.it), che li rappresentano e difendono per delega
in atti; ricorrenti;
Contro Regione autonoma Valle d'Aosta (codice fiscale n.
80002270074), elettivamente domiciliata in Torino, via XX Settembre
n. 60, presso lo studio dell'avv. Giuseppe Gallenca, rappresentata e
difesa dall'avv. Giuseppe Franco Ferrari
(giuseppe.ferrari@pavia.pecavvocati.it), per delega in atti;
resistente;
Il Tribunale, nella persona del giudice dott.ssa Rachele Olivero,
a scioglimento della riserva assunta, ha pronunciato la seguente
Ordinanza
1. L'oggetto della causa.
Le causa, introdotta dai ricorrenti ai sensi dell'art. 28,
decreto legislativo n. 150/2011, ha ad oggetto l'accertamento del
carattere discriminatorio della deliberazione della Giunta regionale
della Valle d'Aosta n. 531 del 9 maggio 2022 (cfr. doc. 1, fasc.
ric.) - con la quale la Regione Valle d'Aosta ha approvato le
disposizioni applicative per la concessione di mutui agevolati a
favore della prima abitazione e per il recupero di fabbricati (a
valere sul fondo di rotazione regionale istituito presso la società
finanziaria regionale Finaosta S.p.a.), ai sensi del Titolo IV della
legge regionale della Valle d'Aosta n. 3/2013, Capi II e III, nella
parte in cui ha indicato:
tra i requisiti per accedere alla concessione di mutui
agevolati per l'acquisto, la costruzione o il recupero della prima
abitazione, l'«anzianità di residenza nella Regione (Valle d'Aosta)
di almeno cinque anni, anche non consecutivi» (art. 12, comma 1,
lettera C dell'allegato A alla deliberazione della Giunta regionale
della Valle d'Aosta n. 531 del 9 maggio 2022 - cfr. doc. 1 fasc.
ric., p. 6) - requisito non contemplato dalla legge regionale della
Valle d'Aosta n. 3/2023, ma previsto unicamente dalla citata
deliberazione della Giunta regionale, atto di rango secondario che,
secondo i ricorrenti, contrasterebbe con norme di legge - quali
l'art. 40, comma 6 TUI, l'art. 2, comma 2 TUI, l'art. 43, comma 2,
lettere C e D TUI e gli articoli 2 e 3, lettera D-bis, decreto
legislativo n. 216/2003-, oltre che con il diritto dell'UE (cfr. ric.
p. 7-9);
tra i requisiti per accedere alla concessione di mutui
agevolati per il recupero di fabbricati, la «cittadinanza italiana o
di uno degli Stati appartenenti all'Unione europea» e l'anzianità di
residenza nella Regione Valle d'Aosta «da almeno otto anni» (art. 12,
comma 1 e comma 1, lettera A dell'allegato B alla deliberazione della
Giunta regionale della Valle d'Aosta n. 531 del 9 maggio 2022 - cfr.
doc. 1, fasc. ric., p. 17) - requisiti previsti dalla citata
deliberazione della Giunta regionale ed anche dalla legge regionale
della Valle d'Aosta n. 3/2023, all'art. 80, norma di rango primario
rispetto alla quale i ricorrenti hanno chiesto la disapplicazione in
quanto contrastante con disposizioni UE chiare, precise e
incondizionate - quali l'art. 11, comma 1, lettera f. Direttiva UE n.
2003/109 (relativo ai titolari di permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo), l'art. 24, direttiva UE n. 2004/38
(relativo ai familiari di cittadini UE), l'art. 14, comma 1, lettera
g. Direttiva UE n. 2009/50 (relativo ai titolari di carta blu),
l'art. 32, direttiva UE n. 2011/95 (relativo ai titolari di
protezione internazionale), l'art. 12, comma 1, lettera g. Direttiva
n. 2011/98 (relativo ai titolari di permesso unico di lavoro), l'art.
22, comma 1, direttiva UE n. 2016/801 (relativo ai ricercatori) -
ovvero il rinvio alla Corte costituzionale per contrasto con l'art. 3
della Costituzione e con l'art. 117, comma 1 della Costituzione con
riferimento alle citate direttive UE.
In particolare, secondo i ricorrenti, i requisiti della
cittadinanza (italiana o UE) e della residenza protratta
determinerebbero una discriminazione:
in parte diretta, con riferimento alla concessione di mutui
agevolati per il recupero di fabbricati, essendo tali finanziamenti
concessi ai soli cittadini italiani o UE, con esclusione degli
stranieri extra UE;
in parte indiretta, essendo il requisito dell'anzianità di
residenza (cinque anni per la concessione di mutui agevolati per
l'acquisto della prima abitazione e otto anni per la concessione di
mutui agevolati per il recupero di fabbricati) «più difficilmente
conseguibile dagli stranieri» e privo di causa di giustificazione
(cfr. ric. p. 4).
In quest'ottica, i ricorrenti, in via principale, hanno chiesto
(previo occorrendo rinvio alla Corte costituzionale con riferimento
all'art. 80, legge regionale della Valle d'Aosta n. 3/2013, per il
caso in cui il Tribunale non ritenesse di poter operare la
disapplicazione per contrasto con le citate direttive UE):
di accertare l'illegittimità della condotta della Regione
Valle d'Aosta, consistente nell'aver introdotto - mediante la
deliberazione della Giunta regionale n. 531 del 9 maggio 2022 - i
citati requisiti (discriminatori), delineanti una discriminazione
collettiva ai danni della «collettività indeterminata dei cittadini
stranieri che vorrebbero accedere a un mutuo a condizione agevolate,
ma non possono accedervi perchè non titolari dei predetti requisiti»
(cfr. ric. p. 5), nonchè una discriminazione individuale per A. D. e
A. M. - la cui domanda concernente la concessione di mutuo agevolato
per l'acquisto della prima abitazione è stata rigettata per assenza
del requisito dell'anzianità quinquennale di residenza (cfr. doc.
15, fasc. ric.)-;
di adottare i conseguenti provvedimenti idonei a rimuovere
gli effetti della discriminazione, ordinando alla Regione Valle
d'Aosta di rimuovere le clausole che hanno introdotto i requisiti
discriminatori (art. 12, comma 1, lettera C dell'allegato A alla
deliberazione della Giunta regionale n. 531 del 9 maggio 2022; art.
12, comma 1 e comma 1, lettera A dell'allegato B alla deliberazione
della Giunta regionale n. 531 del 9 maggio 2022) e di riaprire il
bando ammettendo i richiedenti privi di detti requisiti a parità di
condizione con gli altri richiedenti, fissando ex art. 614-bis Cpc la
somma di euro 100,00 per ogni giorno di ritardo nell'adempimento di
tali obblighi di fare;
con particolare riguardo alla posizione di A. D. e di A. M.,
di ordinare alla Regione Valle d'Aosta di assicurare loro la medesima
posizione che avrebbero avuto qualora il requisito dell'anzianità
della residenza non fosse stato considerato;
di condannare la Regione Valle d'Aosta a risarcire
all'Associazione per gli Studi giuridici sull'immigrazione il danno
non patrimoniale e all'immagine derivante dalla condotta
discriminatoria, da liquidarsi in via equitativa in euro 10.000,00;
di condannare la Regione Valle d'Aosta a risarcire a A. D. e
a A. M. il danno derivante dal ritardo nel riconoscimento del
beneficio (mutuo agevolato per l'acquisto della prima casa), da
liquidarsi in misura pari alla differenza tra il tasso da loro pagato
(... - cfr. doc. 6, fasc. ric.) e quello che sarebbe stato loro
riconosciuto in caso di ammissione al credito agevolato per i mesi
intercorrenti da ... compreso e fino alla data del riconoscimento del
beneficio;
di disporre la pubblicazione dell'ordinanza decisoria sulla
home page del sito istituzionale dell'amministrazione per un minimo
di giorni trenta e/o su uno o più quotidiani a tiratura nazionale.
In via subordinata, per il caso in cui il Tribunale non ritenesse
possibile il ripristino della situazione quo ante, mediante la
modifica della deliberazione della Giunta regionale n. 531 del 9
maggio 2022, i ricorrenti hanno chiesto di condannare la Regione
Valle d'Aosta al risarcimento dei danni derivanti dalla
discriminazione, da liquidarsi in euro 20.000,00 per l'Associazione
per gli Studi giuridici sull'immigrazione e in euro ... per A. D. e
A. M. (cfr. doc. 13, fasc. ric.).
La Regione Valle d'Aosta, costituendosi, ha preliminarmente
eccepito:
il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario poichè le
controversie relative alla concessione e alla revoca di contributi e
sovvenzioni pubbliche sono devolute alla giurisdizione esclusiva del
Giudice amministrativo ex art. 133 Cpa ed inoltre, nel caso di
specie, sono stati contestati vizi attinenti alla fase procedimentale
precedente rispetto al provvedimento discrezionale attributivo del
beneficio pubblico;
l'incompetenza territoriale del Tribunale di Torino con
riferimento all'azione proposta da A. D. e A. M., i quali, ai sensi
dell'art. 28, comma 2, decreto legislativo n. 150/2011, avrebbero
dovuto agire dinanzi al Tribunale di Aosta, foro del luogo del loro
domicilio, avente carattere esclusivo e inderogabile, nel senso che
non può subire modifiche neppure per ragioni di connessione.
Nel merito, la Regione Valle d'Aosta ha chiesto il rigetto del
ricorso.
A sostegno delle proprie difese, la resistente, nella memoria
difensiva dell'11 gennaio 2023 e all'udienza del 1° marzo 2023, ha
preliminarmente osservato come la disciplina dei mutui agevolati di
cui è causa debba essere ricondotta alle politiche di sostegno
dell'edilizia e non anche alle politiche di sostegno del bisogno
abitativo. Pertanto, non trattandosi di disposizioni volte a
soddisfare diritti fondamentali, dovrebbe ritenersi legittima la
scelta della Regione Valle d'Aosta di introdurre requisiti d'accesso
volti a bilanciare la fruibilità del beneficio con la limitatezza
delle risorse finanziarie.
In particolare, la resistente ha sostenuto:
rispetto alla contestata discriminazione diretta, che il
requisito della cittadinanza italiana o UE, previsto nell'allegato B
alla deliberazione della Giunta regionale n. 531 del 9 maggio 2022 e
nell'art. 80 legge regionale della Valle d'Aosta n. 3/2023, non
potrebbe essere oggetto di disapplicazione da parte del Giudice
nazionale non potendo invocarsi, con riferimento alla disciplina dei
mutui agevolati per il recupero di fabbricati, il principio della
parità di trattamento sancito all'art. 12, direttiva UE n. 2011/98,
trattandosi di una previsione non applicabile alle agevolazioni
finalizzate al recupero del patrimonio edilizio abitativo esistente e
al miglioramento dei centri abitati (non potendo, appunto,
considerarsi i mutui agevolati per il recupero di fabbricati quali
prestazioni assistenziali);
rispetto alla contestata discriminazione indiretta, che il
requisito dell'anzianità di residenza (di cinque anni per la
concessione di mutui agevolati per l'acquisto della prima abitazione
e di otto anni per la concessione di mutui agevolati per il recupero
di fabbricati) non determinerebbe alcuna penalizzazione per gli
stranieri, essendo previsto anche per i cittadini italiani e non
potendo trovare applicazione i principi giurisprudenziali espressi
dalla Corte costituzionale con riferimento alle provvidenze atte a
sostenere un bisogno sociale (quale il bisogno abitativo); inoltre,
secondo la resistente, il requisito dell'anzianità di residenza, che
«intende prospettare un legame con il territorio regionale», sarebbe
ragionevole e coerente con la finalità della misura in questione,
«tesa a premiare un percorso di integrazione della persona presso la
comunità locale che sfoci nell'acquisto della proprietà di
un'abitazione, e dunque una certa stabilità abitativa, attraverso
un'erogazione a sostegno del reddito che non ha nulla a che vedere
con misure di aiuto per fronteggiare eventuali emergenze abitative»
(cfr. mem. res. p. 20).
2. L'eccezione di difetto di giurisdizione del Giudice ordinario.
Rispetto alla preliminare eccezione di difetto di giurisdizione
sollevata dalla resistente, va osservato che la sussistenza della
giurisdizione ordinaria emerge da espresse previsioni normative; in
particolare, vengono in rilievo: l'art. 44, comma 1, decreto
legislativo n. 286/1998, che prevede la possibilità di ricorrere
all'autorità giudiziaria ordinaria «quando il comportamento di un
privato o della pubblica amministrazione produce una discriminazione
per motivi razziali, etnici, linguistici, nazionali, di provenienza
geografica o religiosi», e l'art. 28, decreto legislativo n. 150/2011
(a cui rinvia l'art. 44, comma 2, decreto legislativo n. 286/1998),
che, al comma 5, stabilisce che i provvedimenti del giudice adito ex
art. 702-bis Cpc possono essere adottati «anche nei confronti della
pubblica amministrazione».
Richiamando la disposizione di cui all'art. 44, decreto
legislativo n. 286/1998, la Corte di cassazione ha affermato che il
legislatore «ha configurato una posizione di diritto soggettivo
assoluto a presidio di un'area di libertà e potenzialità del
soggetto, possibile vittima delle discriminazioni, rispetto a
qualsiasi tipo di violazione posta in essere sia da privati che dalla
p.a., senza che assuma rilievo, a tal fine, che la condotta lesiva
sia stata attuata nell'ambito di procedimenti per il riconoscimento,
da parte della p.a., di utilità rispetto a cui il privato fruisca di
posizioni di interesse legittimo, restando assicurata una tutela
secondo il modulo del diritto soggettivo e con attribuzione al
giudice del potere, in relazione alla variabilità del tipo di
condotta lesiva e della preesistenza in capo al soggetto di posizioni
di diritto soggettivo o di interesse legittimo a determinate
prestazioni» (Cassazione Su 7186/2011).
Nello stesso senso si è espressa la Corte costituzionale nella
sentenza n. 44/2020, ove è stato chiarito che gli argomenti
contenuti nella pronuncia della Cassazione a Sezioni unite n.
7186/2011, «seppur precedenti rispetto alle novità normative
introdotte dal decreto legislativo 150/2011, conservano la loro
validità, perchè le modifiche apportate da tale decreto non hanno
inciso sulle norme in base alle quali l'azione antidiscriminazione è
esperibile anche in relazione ad atti amministrativi ... Lo stesso
art. 28, comma 5, del decreto legislativo n. 150 del 2011 (richiamato
dall'art. 4, comma 1 del decreto legislativo n. 215 del 2003 e
dall'art. 44, comma 2, t.u. immigrazione), del resto, conferma che il
giudice ordinario può ordinare anche alla pubblica amministrazione
la cessazione della condotta discriminatoria» (cfr. Corte
costituzionale n. 44/2020).
La definizione del diritto a non essere discriminati come diritto
assoluto della persona determina, dunque, la giurisdizione del
Giudice ordinario, a prescindere dal mezzo con il quale viene attuata
la lesione del diritto; laddove il comportamento pregiudizievole sia
posto in essere da un ente pubblico mediante l'adozione di un atto
amministrativo (come dedotto nel caso di specie), il Giudice
ordinario può disapplicare l'atto denunziato assumendo i
provvedimenti idonei a rimuoverne gli effetti discriminatori, «senza
che ciò comporti alcuna interferenza nell'esercizio della potestà
amministrativa» (cfr. Cassazione 3842/2021).
Sono, pertanto, prive di pregio le difese articolate dalla parte
resistente a sostegno dell'eccezione di difetto di giurisdizione del
Giudice ordinario, che, conseguentemente, va rigettata.
3. L'eccezione di incompetenza del Tribunale di Torino rispetto
alle domande formulate da A. D. e A. M.
Va accolta l'eccezione preliminare di incompetenza del Tribunale
di Torino sollevata dalla parte resistente, atteso che, con
riferimento alle domande formulate da A. D. e A. M., sussiste la
competenza (esclusiva e inderogabile) del Tribunale di Aosta
(Tribunale del luogo in cui A. D. e A. M. hanno il domicilio) ex art.
28, comma 2, decreto legislativo n. 150/2011.
Come precisato dalla Suprema Corte di cassazione, infatti, l'art.
28, comma 2, decreto legislativo n. 150/2011 - che attribuisce la
competenza sulle cause in materia di discriminazione al Tribunale del
luogo in cui il ricorrente ha il domicilio - è norma speciale che
configura una competenza funzionale, esclusiva e inderogabile;
conseguentemente, il foro del domicilio del ricorrente - vittima di
discriminazione:
non può essere derogato nemmeno per ragioni di connessione
(cfr. Cassazione n. 9567/2004);
non può essere variato neppure dal ricorrente, che non può
scegliere di adire un foro alternativo (cfr. Cassazione 24419/2013);
è valido tanto per i ricorsi individuali, quanto per quelli
collettivi promossi da associazioni (cfr. Cassazione 24419/2013);
prevale sugli altri fori anche inderogabili previsti dal
codice di rito o da norme speciali a garanzia di altri interessi,
pure se questi ultimi sono anch'essi meritevoli di particolare
protezione - in particolare, prevale su norme che presidiano esigenze
organizzative, quali quelle sul foro erariale - (cfr. Cassazione
296/2021; Cassazione 3936/2017; Cassazione 24419/2013).
Tali considerazioni di diritto determinano l'accoglimento
dell'eccezione di incompetenza territoriale formulata dalla parte
resistente, non potendo riconoscersi ai ricorrenti A. D. e a A. M. la
possibilità di adire un foro alternativo rispetto a quello del loro
domicilio, trattandosi di un'ipotesi processuale confliggente con il
carattere funzionale, esclusivo e inderogabile della competenza ex
art. 28, comma 2, decreto legislativo n. 150/2011.
Deve, pertanto, dichiararsi, con riferimento alle domande
avanzate da A. D. e da A. M., l'incompetenza del Tribunale adito, per
essere competente il Tribunale di Aosta.
Tale pronuncia di incompetenza definisce il presente giudizio in
relazione ai rapporti tra i ricorrenti A. D. e A. M. e la resistente
Regione Valle d'Aosta; conseguentemente occorre provvedere sulle
spese processuali tra tali parti, non potendo rimettere la relativa
pronuncia al giudice dichiarato competente (cfr. Cassazione
22541/2006).
Ritiene il Tribunale che le spese di lite, nei rapporti tra i
ricorrenti A. D. e A. M. e la resistente Regione Valle d'Aosta,
debbano essere integralmente compensate tenuto conto della novità
della questione (non vi sono precedenti della Corte di cassazione in
relazione alla proposizione congiunta di un ricorso collettivo e di
un ricorso individuale) e della sussistenza di orientamenti
giurisprudenziali in senso opposto (cfr. Tribunale di Brescia 18
luglio 2016, citata dai ricorrenti).
4. Le domande formulate dall'Associazione per gli Studi giuridici
sull'immigrazione.
4.1. Premesse.
Passando al merito delle domande formulate dalla Associazione per
gli Studi giuridici sull'immigrazione, in punto di diritto, va
premesso che il principio di uguaglianza (formale e sostanziale) e di
ragionevolezza (art. 3 della Costituzione):
se riferito al godimento di diritti inviolabili dell'uomo
(art. 2 della Costituzione) non tollera disparità di trattamento fra
la posizione del cittadino e quella dello straniero; dunque, il
legislatore (statale o regionale) non può introdurre regimi
differenziati tali da compromettere l'esercizio di diritto
fondamentali;
al di fuori di tale ambito, è consentito al legislatore
(statale o regionale) introdurre regimi differenziati, ma sempre e
comunque nel rispetto del principio di ragionevolezza, posto che
l'art. 3 della Costituzione esige che le disposizioni normative siano
adeguate e coerenti rispetto al fine perseguito.
In altri termini, il legislatore (statale o regionale) può
introdurre norme applicabili solo nei confronti di chi sia in
possesso del requisito della cittadinanza (o ne sia privo), ma a
condizione:
che tali norme non compromettano l'esercizio di diritti
fondamentali;
che vi sia una ragionevole correlabilità tra il requisito
richiesto e lo scopo perseguito dalla norma.
In proposito, la Corte costituzionale ha affermato «che al
legislatore, sia statale che regionale, è consentito introdurre una
disciplina differenziata per l'accesso alle prestazioni eccedenti i
limiti dell'essenziale ... al fine di conciliare la massima
fruibilità dei benefici previsti con la limitatezza delle risorse
finanziarie disponibili. La legittimità di una simile scelta non
esclude, tuttavia, che i canoni selettivi adottati debbano comunque
rispondere al principio di ragionevolezza ... Lo scrutinio va operato
all'interno della specifica disposizione, al fine di verificare se vi
sia una ragionevole correlazione tra la condizione prevista per
l'ammissibilità al beneficio e gli altri peculiari requisiti che ne
condizionano il riconoscimento e ne definiscono la ratio» (cfr. Corte
costituzionale 133/2013; Corte costituzionale 432/2005).
Nel caso di specie, per quanto di interesse, la legge regionale
della Valle d'Aosta n. 3/2013, rubricata «disposizioni in materia di
politiche abitative», ha previsto:
da un lato, la concessione di mutui ad interessi agevolati
finalizzati all'acquisto, alla costruzione o al recupero della prima
abitazione; tale misura è chiaramente volta ad agevolare il diritto
all'abitazione, il quale, benchè non espressamente previsto dalla
Costituzione, rientra nel catalogo dei diritti inviolabili, essendo
la prima abitazione bene di primaria importanza (cfr. Corte
costituzionale 44/2020; Corte costituzionale 166/2018);
dall'altro lato, la concessione di mutui ad interessi
agevolati finalizzati al recupero di fabbricati situati nei centri e
nei nuclei abitati; tale misura, a differenza della prima, non è
connessa alla prima abitazione e dunque al fabbisogno abitativo
primario, ma è volta a agevolare il recupero del patrimonio
edilizio, al fine di migliorare i centri abitati.
Entrambe le misure perseguono un interesse pubblico attraverso un
aiuto economico (credito agevolato), ma solo la prima può ritenersi
riferita al soddisfacimento del primario bisogno abitativo.
Con riguardo ai requisiti soggettivi per accedere al credito
agevolato:
l'art. 74, legge regionale della Valle d'Aosta n. 3/2013, con
riferimento ai mutui agevolati per la prima casa, rinvia alle
determinazioni della Giunta regionale, che sono state assunte con la
deliberazione n. 531 del 9 maggio 2022; in particolare, l'art. 12
(cfr. doc. 1, fasc. ric., p. 6) ha previsto il requisito dell'età
(da 18 a 70 anni), il requisito della residenza nella Regione Valle
d'Aosta e il requisito dell'anzianità di residenza nella Regione
Valle d'Aosta da almeno cinque anni, anche non consecutivi; inoltre,
il beneficio è escluso per coloro che siano già proprietari,
usufruttuari o titolari di diritto di abitazione di una o più
abitazioni (requisito, quest'ultimo, che conferma la correlazione tra
il beneficio in parola e il bisogno abitativo che mira a soddisfare);
l'art. 80, legge regionale della Valle d'Aosta n. 3/2013, con
riferimento ai mutui agevolati per il recupero dei fabbricati,
prevede il requisito della cittadinanza italiana o UE, il requisito
di essere proprietari di immobili situati nelle zone di cui all'art.
79, commi 1 e 2 e residenti nella Regione Valle d'Aosta da almeno
otto anni (comma 1, lettera A) ovvero di essere proprietari di
immobili situati nelle zone di cui all'art. 79, commi 1 e 2 da almeno
quindici anni (comma 1, lettera B).
4.2. Valutazione del carattere discriminatorio dell'art. 12, comma 1,
lettera C dell'allegato A alla deliberazione della Giunta regionale
della Valle d'Aosta n. 531 del 9 maggio 2022.
Parte ricorrente contesta, in primo luogo, il carattere
discriminatorio dell'art. 12, comma 1, lettera C dell'allegato A alla
deliberazione della Giunta regionale della Valle d'Aosta n. 531 del 9
maggio 2022 (cfr. doc. 1, fasc. ric., p. 6), il quale stabilisce che
tutti i richiedenti il beneficio del mutuo agevolato per l'acquisto
della prima abitazione devono soddisfare il requisito della residenza
nella Regione Valle d'Aosta da almeno cinque anni, anche non
consecutivi.
Ritiene il Tribunale che tale requisito di residenza protratta
sia incoerente rispetto alla ratio del beneficio (soddisfacimento del
bisogno abitativo) e abbia carattere discriminatorio.
In ordine alla coerenza/ragionevolezza del requisito in parola,
vanno ricordati i principi espressi dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 44/2020, che (con riguardo a una legge della Regione
Lombardia in materia di edilizia residenziale pubblica) ha affermato
che il requisito della residenza ultraquinquennale nella Regione non
presenta alcuna ragionevole connessione con il soddisfacimento del
bisogno abitativo (a cui mirano le misure di edilizia residenziale
pubblica), non essendo tale requisito rivelatore di alcuna condizione
rilevante in funzione del bisogno che il beneficio tende a
soddisfare. Tale requisito si risolve così in una soglia rigida che
porta a negare l'accesso al beneficio, a prescindere da qualsiasi
valutazione attenente al bisogno abitativo, tenuto anche conto che
«la previa residenza quinquennale non è di per sè indice di
un'elevata probabilità di permanenza in un determinato ambito
territoriale, mentre a tali fini risulterebbero ben più
significativi altri elementi sui quali si può ragionevolmente
fondare una prognosi di stabilita'» (cfr. Corte costituzionale
44/2020, richiamata dalla più recente Corte costituzionale 9/2021).
Ritiene il Tribunale che tali principi, enunciati dalla Corte
costituzionale con riferimento all'edilizia residenziale pubblica,
siano validi anche con riferimento alle misure di accesso al credito
agevolato per la prima casa poichè, come sopra esplicato, anche tali
misure sono volte a soddisfare il fabbisogno abitativo primario e non
esiste una ragionevole correlazione tra tale finalità e il requisito
della residenza ultraquinquennale nella Regione.
Oltre a ciò, il requisito in analisi, seppur apparentemente
neutro (essendo previsto indistintamente per gli italiani e per gli
stranieri), determina in realtà una situazione di particolare
svantaggio a carico degli stranieri rispetto agli italiani, assumendo
carattere discriminatorio.
Al riguardo, vanno ricordati i principi espressi dalla Corte di
giustizia UE, che ha affermato che i requisiti di lunga residenza in
un determinato ambito territoriale possono essere più facilmente
soddisfatti dai cittadini piuttosto che dagli stranieri, finendo
così per privilegiare in misura sproporzionata i primi in danno dei
secondi (cfr. Corte UE 542/2012).
È notorio, infatti, che il requisito di lunga residenza venga
più facilmente conseguito dagli italiani rispetto agli stranieri (e
più il requisito viene temporaneamente esteso e più si amplia il
divario), essendo insita nelle persone immigrate, non collegate
specificamente ad un luogo di origine italiano e in cerca di lavoro,
una mobilità maggiore, come dimostrano, peraltro, i dati statistici
riportati dalla parte ricorrente a p. 12 e 13 del ricorso, rispetto
ai quali la resistente nulla ha osservato.
Il requisito di residenza quinquennale nella Regione Valle
d'Aosta, previsto all'art. 12, comma 1, lettera C dell'allegato A
alla deliberazione della Giunta regionale della Valle d'Aosta n. 531
del 9 maggio 2022, costituisce, dunque, una discriminazione indiretta
ai danni degli stranieri, essendo da loro più difficilmente
conseguibile rispetto agli italiani.
In conclusione, deve essere accertato il carattere
discriminatorio della condotta tenuta dalla Regione Valle d'Aosta,
consistente nell'aver emanato la deliberazione n. 531 del 9 maggio
2022, nella parte in cui, nell'allegato A all'art. 12, lettera C, è
stato previsto il requisito della residenza quinquennale quale
condizione per accedere ai mutui agevolati finalizzati all'acquisto,
alla costruzione o al recupero della prima abitazione.
Tale deliberazione regionale dovrà, dunque, essere modificata in
modo tale da consentire ai cittadini e agli stranieri di presentare
la domanda per accedere al mutuo agevolato prima casa, senza che sia
necessaria la sussistenza del requisito della residenza protratta,
che andrà dunque eliminato.
Tale modificazione comporterà necessariamente per la Regione
Valle d'Aosta l'obbligo di riesaminare le posizioni già definite
sulla base della previsione dichiarata discriminatoria.
Va altresì accolta la richiesta di condannare la Regione Valle
d'Aosta a pagare all'Associazione per gli Studi giuridici
sull'immigrazione, ai sensi dell'art. 614-bis Cpc, la somma di euro
100,00 per ogni giorno di ritardo nell'adempimento dell'obbligo di
eliminare il requisito della residenza quinquennale di cui all'art.
12, comma 1, lettera C dell'allegato A alla deliberazione della
Giunta regionale della Valle d'Aosta n. 531 del 9 maggio 2022, con
decorrenza dal sessantesimo giorno successivo alla comunicazione
della presente ordinanza, trattandosi di statuizioni che attengono a
obblighi di fare infungibili, la cui celere esecuzione riveste
particolare importanza stante l'accertata discriminazione.
Quanto alla domanda risarcitoria proposta dall'Associazione per
gli Studi giuridici sull'immigrazione con riferimento al danno che si
sarebbe verificato in conseguenza della discriminazione derivante
dalla previsione del requisito della residenza protratta di cui
all'art. 12, comma 1, lettera C dell'allegato A alla deliberazione
della Giunta regionale della Valle d'Aosta n. 531 del 9 maggio 2022,
si ritiene che questa non possa trovare accoglimento, tenuto conto
che il rimedio risarcitorio (espressamente contemplato all'art. 28,
comma 5, decreto legislativo n. 150/2011) presuppone, non solo la
sussistenza della condotta discriminatoria, ma anche l'esistenza del
danno ingiusto (danno evento e danno conseguenza), del nesso di
causalità (materiale e giuridica) e dell'elemento soggettivo -
presupposti fondanti la responsabilità aquiliana ex art. 2043 Cc, i
quali, nel caso di specie, non sono stati provati dalla ricorrente,
la quale si è limitata ad allegare genericamente la sussistenza di
un danno non patrimoniale e all'immagine, invocando la liquidazione
equitativa ex art. 1226 Cc, la quale consente di sopperire alle
difficoltà di quantificazione del danno (al fine di assicurare
l'effettività della tutela risarcitoria), ma non può assumere
valenza surrogatoria della prova, incombente sulla parte ricorrente.
Il limitato ambito territoriale dell'accertata discriminazione
esclude l'opportunità della pubblicazione del provvedimento su un
quotidiano nazionale. Si ritiene, invece, opportuno disporre la
pubblicazione del presente provvedimento sull'home page del sito
istituzionale della Regione Valle d'Aosta.
4.4. Valutazione del carattere discriminatorio dell'art. 12, comma 1
e comma 1, lettera A dell'allegato B alla deliberazione della Giunta
regionale della Valle d'Aosta n. 531 del 9 maggio 2022, che riproduce
l'art. 80, legge regionale della Valle d'Aosta n. 3/2023.
In secondo luogo, parte ricorrente contesta il carattere
discriminatorio dell'art. 12, comma 1 e comma 1, lettera A
dell'allegato B alla deliberazione della Giunta regionale della Valle
d'Aosta n. 531 del 9 maggio 2022 (cfr. doc. 1 fasc. ric., p. 17), il
quale riproduce il contenuto dell'art. 80, legge regionale della
Valle d'Aosta n. 3/2023, stabilendo -per quanto di interesse - che i
richiedenti il beneficio del mutuo agevolato per il recupero di
fabbricati devono essere proprietari di immobili situati in
determinate zone e soddisfare:
il requisito della cittadinanza italiana o UE (con
esclusione, dunque, degli stranieri extra UE);
il requisito della residenza nella Regione Valle d'Aosta da
almeno otto anni.
Al riguardo, posto che i requisiti ritenuti discriminatori dalla
parte ricorrente sono previsti in una deliberazione regionale che
riproduce una norma di legge, il Tribunale ritiene che lo scrutinio
di costituzionalità di tale fonte primaria sia imprescindibile ai
fini della risoluzione del caso in esame, trattandosi di una
questione rilevante, non manifestatamente infondata e non superabile:
nè attraverso la disapplicazione della norma di legge
regionale per contrasto con norme UE direttamente applicabili, non
potendosi riconoscere alle disposizioni delle direttive UE citate dai
ricorrenti efficacia diretta (cd. self executing);
nè attraverso un'interpretazione adeguatrice, stante la
chiara lettera dell'art. 80, legge regionale della Valle d'Aosta n.
3/2023.
Si ritiene, dunque, che il presente giudizio non possa essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale - che, pertanto, si solleva - dell'art.
80, legge regionale della Valle d'Aosta n. 3/2023 per contrasto con
l'art. 3 della Costituzione.
Per quanto concerne la rilevanza, si osserva che l'art. 80, legge
regionale della Valle d'Aosta n. 3/2023 costituisce l'indefettibile
presupposto normativo dell'art. 12 dell'allegato B alla deliberazione
della Giunta regionale della Valle d'Aosta n. 531 del 9 maggio 2022,
rispetto al quale l'associazione ricorrente ha promosso la presente
azione collettiva (ex art. 5, decreto legislativo n. 215/2003),
chiedendo di accertarne il carattere discriminatorio nella parte in
cui ha previsto il requisito della cittadinanza italiana o UE,
integrando così una discriminazione diretta per gli stranieri extra
UE, e nella parte in cui ha previsto il requisito (irragionevole)
della residenza protratta, integrando così una discriminazione
indiretta per gli stranieri.
La questione di legittimità costituzionale dell'art. 80, legge
regionale della Valle d'Aosta n. 3/2023 è, dunque, rilevante ai fini
della decisione poichè dall'accoglimento della stessa dipende la
decisione concernente la discriminazione collettiva contestata
dall'associazione ricorrente.
La questione di legittimità costituzionale dell'art. 80, legge
regionale della Valle d'Aosta n. 3/2023 non appare, ad avviso del
Tribunale, manifestatamente infondata in relazione all'art. 3 della
Costituzione, tenuto conto che, come suddetto, anche quando non si
verte in materia di diritti inviolabili dell'uomo (come nel caso di
specie), i criteri per individuare i beneficiari di prestazioni
pubbliche (necessariamente da circoscrivere in ragione della
limitatezza delle risorse finanziarie) devono comunque e sempre
rispondere al principio di ragionevolezza, non potendosi introdurre
nel tessuto normativo elementi di distinzione arbitrari.
In proposito, vanno ricordate le pronunce con le quali la Corte
costituzionale - indipendentemente dalla natura essenziale o meno
delle prestazioni in discussione - ha dichiarato incostituzionali
disposizioni di legge che prevedevano requisiti irragionevoli per
individuare i beneficiari di prestazioni pubbliche, tra cui:
il requisito della cittadinanza, rispetto al quale la Corte -
con riferimento a una legge regionale lombarda che non includeva gli
stranieri residenti nella Regione Lombardia fra gli aventi il diritto
alla circolazione gratuita sui servizi di trasporto pubblico di linea
riconosciuto alle persone totalmente invalide per cause civili- ha
affermato «che - mentre la residenza, rispetto ad una provvidenza
regionale, appare un criterio non irragionevole per l'attribuzione
del beneficio - a conclusioni diverse deve pervenirsi per la
cittadinanza, che pertanto si presenta come condizione ulteriore,
ultronea ed incoerente, agli effetti di un ipotetico regime
differenziato rispetto ad una misura sociale che vede negli invalidi
al 100% la categoria dei beneficiari. Distinguere, ai fini della
applicabilità della misura in questione, cittadini italiani da
cittadini di paesi stranieri - comunitari o extracomunitari - ovvero
apolidi, finisce dunque per introdurre nel tessuto normativo elementi
di distinzione del tutto arbitrari, non essendovi alcuna ragionevole
correlabilità tra quella condizione positiva di ammissibilità al
beneficio (la cittadinanza italiana, appunto) e gli altri peculiari
requisiti (invalidità al 100% e residenza) che ne condizionano il
riconoscimento e ne definiscono la ratio e la funzione» (cfr. Corte
costituzionale 432/2005);
il requisito della residenza protratta, rispetto al quale la
Corte ha più volte affermato che non sussiste alcuna ragionevole
correlazione tra tale requisito e le situazioni di bisogno o di
disagio che costituiscono il presupposto di fruibilità delle
prestazioni di assistenza sociale (destinate ai soggetti deboli); in
tal senso Corte costituzionale 2, 133, 172 del 2013 e, con
riferimento al bisogno abitativo, le più recenti pronunce Corte
costituzionale 44/2020 e Corte costituzionale 9/2021.
Orbene, nel caso di specie, il beneficio regionale in discussione
(mutuo agevolato per il recupero di fabbricati) tende ad agevolare il
recupero edilizio in determinate zone del territorio regionale (in
particolare, nei centri e nei nuclei abitati) e, in quest'ottica, il
Tribunale ritiene che non vi sia alcuna ragionevole correlazione tra
la ratio del beneficio e i requisiti della cittadinanza (italiana o
UE) e della residenza protratta per almeno otto anni.
Con riferimento al requisito della cittadinanza italiana o UE, si
osserva che escludere dalla misura in questione gli stranieri extra
UE finisce per introdurre nel tessuto normativo elementi di
distinzione del tutto arbitrari, non essendovi alcuna ragionevole
correlabilità tra tale condizione positiva di ammissibilità al
beneficio (la cittadinanza italiana o UE) e la ratio del beneficio
stesso, che è quella di agevolare/incentivare il recupero edilizio
nei centri abitati (ratio rispetto alla quale risulta, invece,
coerente il requisito della proprietà immobiliare nell'ambito di
determinate zone del territorio).
Del resto, rispetto a tale incoerenza, la resistente nulla ha
allegato al fine di spiegare il collegamento tra il requisito della
cittadinanza (italiana o UE) e la finalità del beneficio in parola.
Non essendo, quindi, enucleabile, rispetto al requisito della
cittadinanza italiana o UE, altra ratio se non quella di introdurre
una preclusione destinata a scriminare, dal novero dei fruitori del
credito agevolato, gli stranieri extra UE in quanto tali, ne deriva
la sussistenza di contrasto con l'art. 3 della Costituzione
Nè una ragionevole spiegazione si ravvisa con riferimento al
requisito dell'anzianità di residenza nella Regione Valle d'Aosta
per almeno otto anni, non essendovi alcuna ragionevole correlazione
tra la durata della residenza nel territorio regionale e il recupero
dei fabbricati in determinate zone del territorio regionale.
Tale incoerenza non può essere superata dall'argomento speso
dalla resistente, secondo cui il requisito della residenza protratta
per otto anni servirebbe a garantire un solido legame con il
territorio regionale, atteso che la misura in parola tenderebbe «a
premiare un percorso di integrazione della persona presso la
comunità locale che sfoci nell'acquisto della proprietà di
un'abitazione, e dunque una certa stabilità abitativa» (cfr. mem.
res. p. 20). Come precisato dalla Corte costituzionale, infatti, il
requisito della residenza protratta non è di per sè indice di
un'elevata probabilità di stabilità in un determinato ambito
territoriale, obiettivo perseguibile non tanto facendo riferimento a
condizioni passate, ma piuttosto facendo riferimento a indici di
probabilità di permanenza in futuro (cfr. Corte costituzionale
44/2020; Corte costituzionale 9/2021).
Del resto, la prospettiva della stabilità e del radicamento
territoriale, se adeguatamente valutata (non facendo unicamente
riferimento a un requisito di residenza pregressa), può rientrare
negli elementi da valutare in sede di determinazione della
graduatoria, ma non può costituire una condizione generalizzata
preclusiva dell'accesso al credito agevolato in parola, posto che
ciò non risulta coerente con la finalità del recupero edilizio (a
cui mira la misura di cui si discute).
In quest'ottica, infatti, la Corte costituzionale, ha osservato
che, «a differenza del requisito della residenza tout court (che
serve a identificare l'ente pubblico competente a erogare una certa
prestazione ed è un requisito che ciascun soggetto può soddisfare
in ogni momento), quello della residenza protratta integra una
condizione che può precludere in concreto a un determinato soggetto
l'accesso alle prestazioni pubbliche sia nella regione di attuale
residenza sia in quella di provenienza (nella quale non è più
residente). Le norme che introducono tale requisito vanno dunque
vagliate con particolare attenzione, in quanto implicano il rischio
di privare certi soggetti dell'accesso alle prestazioni pubbliche
solo per il fatto di aver esercitato il proprio diritto di
circolazione o di aver dovuto mutare regione di residenza» (cfr.
Corte costituzionale 107/2018).
Le suesposte considerazioni inducono il Tribunale a proporre
questione di legittimità costituzionale dell'art. 80, legge
regionale della Valle d'Aosta n. 3/2023, con riferimento all'art. 3
della Costituzione, nella parte in cui, ai fini dell'accesso al mutuo
agevolato per il recupero di fabbricati, prevede il requisito della
cittadinanza italiana o UE (comma 1) e il requisito della residenza
protratta nella Regione Valle d'Aosta da almeno otto anni (comme 1,
lettera A).
Della risoluzione di tale dubbio di costituzionalità va, dunque,
investita la Corte costituzionale ex art. 23, legge n. 87/1953, con
conseguente sospensione del presente giudizio tra l'Associazione per
gli Studi giuridici sull'immigrazione e la Regione Valle d'Aosta.

P. Q. M.

Definitivamente pronunciando nei rapporti tra i ricorrenti A. D.
e A. M. e la resistente Regione autonoma Valle d'Aosta e non
definitivamente pronunciando nei rapporti tra l'Associazione per gli
Studi giuridici sull'immigrazione e la Regione Autonoma Valle
d'Aosta:
A. Rigetta l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata
dalla Regione autonoma Valle d'Aosta;
B. Con riferimento alle domande proposte da A. D. e A. M.
accoglie l'eccezione di incompetenza sollevata dalla
Regione autonoma Valle d'Aosta e, per l'effetto, rispetto alle
domande proposte da A. D. e A. M., dichiara l'incompetenza del
Tribunale di Torino, essendo competente il Tribunale di Aosta;
fissa ai sensi dell'art. 50 Cpc il termine perentorio di
tre mesi a decorrere dalla comunicazione della presente ordinanza per
riassumere la causa avente ad oggetto le domande proposte da A. D. e
A. M. innanzi al Tribunale dichiarato competente;
compensa integralmente le spese di lite nei rapporti tra i
ricorrenti A. D. e A. M. e la resistente Regione autonoma Valle
d'Aosta;
C. Con riferimento alle domande proposte dall'Associazione
per gli Studi giuridici sull'immigrazione aventi ad oggetto la
previsione di cui all'art. 12, comma 1, lettera C dell'allegato A
alla deliberazione della Giunta regionale della Valle d'Aosta n. 531
del 9 maggio 2022,
accerta e dichiara il carattere discriminatorio della
condotta tenuta dalla Regione autonoma Valle d'Aosta e per essa dalla
sua Giunta regionale, consistente nell'avere emanato la deliberazione
n. 531 del 9 maggio 2022, nella parte in cui, nell'allegato A
all'art. 12, comma 1, lettera C, è stato previsto il requisito della
residenza quinquennale quale condizione per accedere ai mutui
agevolati finalizzati all'acquisto, alla costruzione o al recupero
della prima abitazione;
ordina alla Regione autonoma Valle d'Aosta e per essa alla
Giunta regionale di modificare la deliberazione in questione
(allegato A), indicando che è consentito ai cittadini e agli
stranieri di presentare la domanda per accedere al mutuo agevolato
prima casa, senza che sia necessaria la sussistenza del requisito di
residenza protratta quinquennale, che andrà dunque eliminato,
fissando un nuovo termine per la presentazione delle relative
domande;
condanna la Regione Autonoma della Valle d'Aosta a pagare
all'Associazione per gli Studi giuridici sull'immigrazione, ai sensi
dell'art. 614-bis Cpc, la somma di euro 100,00 per ogni giorno di
ritardo nell'adempimento dell'obbligo di eliminare il requisito della
residenza quinquennale di cui all'art. 12, comma 1, lettera C
dell'allegato A alla deliberazione della Giunta regionale della Valle
d'Aosta n. 531 del 9 maggio 2022, con decorrenza dal sessantesimo
giorno successivo alla comunicazione della presente ordinanza;
rigetta la domanda risarcitoria proposta dall'Associazione
per gli Studi giuridici sull'immigrazione;
ordina la pubblicazione della presente ordinanza, a cura e
spese della resistente, sull'home page del sito istituzionale della
Regione autonoma Valle d'Aosta;
D. Con riferimento alle domande proposte dall'Associazione
per gli Studi giuridici sull'immigrazione, aventi ad oggetto la
previsione di cui all'art. 12, comma 1 e comma 1, lettera A
dell'allegato B alla deliberazione della Giunta regionale della Valle
d'Aosta n. 531 del 9 maggio 2022, che riproduce il contenuto
dell'art. 80 legge regionale della Valle d'Aosta n. 3/2023,
Visto l'art. 23, legge n. 87/1953,
dichiara rilevante e non manifestatamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 80 legge regionale
della Valle d'Aosta n. 3/2023, con riferimento all'art. 3 della
Costituzione, nella parte in cui, ai fini dell'accesso al mutuo
agevolato per il recupero di fabbricati, prevede il requisito della
cittadinanza italiana o UE (comma 1) e il requisito della residenza
protratta nella Regione Valle d'Aosta da almeno otto anni (comma 1,
lettera A);
sospende il presente giudizio tra l'Associazione per gli
Studi giuridici sull'immigrazione e la Regione autonoma della Valle
d'Aosta;
ordina la trasmissione della presente ordinanza e degli atti
del processo alla Corte costituzionale;
manda alla Cancelleria di notificare la presente ordinanza
alle parti, nonchè al Presidente della Giunta regionale della Valle
d'Aosta e di comunicarla al Presidente del Consiglio regionale
interessato.
Torino, 14 aprile 2023

Il Giudice: Olivero