1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 7-1-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 240 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 ottobre 2014
Ordinanza del 7 ottobre 2014 della Commissione tributaria provinciale di Novara sul ricorso proposto da Fabris Valentino contro l'Agenzia delle entrate - Direzione provinciale di Novara. Imposte sui redditi - Reddito imponibile degli immobili riconosciuti di interesse storico o artistico - Criteri di determinazione - Abrogazione dell'applicazione indifferenziata, agli immobili locati e non locati, della tariffa d'estimo di minor ammontare fra quelle della zona censuaria in cui e' sito il fabbricato - Previsione dal periodo d'imposta 2012 di un criterio di determinazione meno favorevole, basato sulla riduzione forfetaria del 35 per cento del canone di locazione e sulla riduzione al 50 per cento del reddito medio ordinario senza l'aumento di un terzo per le unita' immobiliari a disposizione - Disciplina introdotta in sede di conversione di un decreto-legge recante "disposizioni in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento" - Difetto di omogeneita', e quindi di nesso funzionale, tra le disposizioni aggiunte dalla legge di conversione e quelle originarie del decreto-legge. - Decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, artt. 4, commi 5-quater (abrogativo dell'art. 11, comma 2, della legge 30 dicembre 1991, n. 413), 5-sexies (modificativo degli artt. 37, comma 4-bis, 90, comma 1, e 144, comma 1, del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917) e 5-septies. - Costituzione, art. 77, comma secondo. (14C00349) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 7-1-2015)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE
DI NOVARA - SEZIONE 6

Riunita con l'intervento dei signori:
Scafi Paolo - Presidente e relatore;
Minniti Giuseppe - Giudice;
Vicuna Vezio - Giudice.
Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 411/13 depositato
il 9 settembre 2013, avverso silenz-rifiuto IRPEF - add. reg. 2012,
avverso silenz-rifiuto IRPEF - red. fond. 2012, contro: Agenzia delle
entrate - Direzione provinciale di Novara, proposto dal ricorrente:
Fabris Valentino, via Castelconturbia n. 10 - 28010 Agrate Conturbia
(Novara), difeso da: Camanna Gianluca, via Monte Rosa n. 6 - 28100
Novara.
Visto il ricorso ed i relativi allegati, nonchè tutta la
documentazione in atti.
Sentita in udienza pubblica, celebrata ex art. 31 dicembre 1992,
n. 546, la relazione del dott. Paolo Scafi.
Sentiti altresì il ricorrente ed il suo difensore, don. Gianluca
Camanna, nonchè il dott. Francesco Coviello, per l'ufficio
resistente.
Riservata la decisione per l'udienza odierna.
Ritenuto e considerato quanto segue.

Esposizione del fatto

Con istanza presentata in data 20 maggio 2013 all'Agenzia delle
entrate - Direzione provinciale di Novara, il sig. Valentino Fabris
aveva richiesto il rimborso di somme versate e asseritamente non
dovute per l'anno di imposta 2012, per complessivi euro 50.610,00 a
titolo di IRPEF ed euro 3.470,00 a titolo di addizionale regionale
all'IRPEF, tutte riferite al reddito riveniente dalla locazione di
immobili di sua proprietà siti nella città di Verona.
Con successivo ricorso consegnato il 6 settembre 2013
direttamente all'ufficio resistente e ritualmente depositato presso
la segreteria di questa commissione il medesimo contribuente
impugnava il silenzio rifiuto formatosi in relazione alla menzionata
istanza di rimborso.
A sostegno della propria istanza il ricorrente rappresentava che
gli immobili di sua proprietà erano considerati di interesse storico
ed artistico ai sensi della legge 9 giugno 1939, n. 1089 (oggi
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42) e richiamava le
disposizioni di favore di cui all'art. 11, comma 2 della legge 30
dicembre 1991, n. 413, secondo le quali il reddito degli immobili
vincolati doveva essere determinato mediante l'applicazione della
minore tra le tariffe d'estimo previste per le abitazioni della zona
censuaria nella quale è collocato il fabbricato.
Nel ricorso veniva quindi posta in dubbio la legittimità della
legge 26 aprile 2012, n. 44, di conversione del decreto legge 2 marzo
2012, n. 6, nella parte in cui - con il comma 5-quater dell'art. 4 -
abrogava il menzionato comma 2 della legge n. 413 del 1991,
introducendo - con i successivi commi 5-sexies e 5-septies - una
nuova (e meno favorevole) disciplina in materia di tassazione,
applicabile dal periodo di imposta successivo a quello in corso al 31
dicembre 2011, ritenuta in contrasto con gli articoli 9, comma 2
(tutela del patrimonio storico ed artistico della Nazione), 3 e 53
(eguaglianza tra i cittadini e contributo alle spese pubbliche in
ragione della - capacità contributiva), 81, comma 4 (copertura
finanziaria delle leggi) e 77, comma 2 (limiti alla decretazione
d'urgenza).
Parte ricorrente chiedeva pertanto, tra l'altro, di rimettere gli
atti alla Corte costituzionale per sollevare questione di
legittimità costituzionale, sotto i profili di cui sopra, delle
descritte modifiche legislative introdotte dalla legge n. 44 del 2012
in materia di tassazione dei redditi da immobili riconosciuti di
interesse storico o artistico.

Motivi della decisione

Ai sensi dell'art. 11, comma 2, della legge n. 413 del 1991 il
reddito degli immobili riconosciuti di interesse storico o artistico
veniva «in ogni caso», indipendentemente dalla misura dei canoni di
locazione eventualmente riscossi, determinato, «mediante
l'applicazione della minore tra le tariffe d'estimo previste per le
abitazioni della zona censuaria nella quale è collocato il
fabbricato».
Tale disciplina è stata profondamente modificata dalla legge n.
44 del 2012, di conversione del decreto-legge n. 6 del 2012
(quest'ultimo recante «Disposizioni urgenti in materia di
semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle
procedure di accertamento»), con la quale sono stati, tra gli altri,
inseriti nell'art. 4 del decreto (dedicato alla fiscalità locale) i
commi 5-quater, 5-sexies e 5-septies.
Con il menzionato comma 5-quater è stato infatti esplicitamente
abrogato il secondo comma dell'art. 11 della legge n. 413 del 1991,
con il quale a suo tempo era stata inserita la disciplina di favore.
Il comma 5-sexies, poi, ha novellato gli articoli del testo unico
delle imposte sui redditi in materia di redditi fondiari, prevedendo
che, ai fini del calcolo del reddito imponibile degli immobili
riconosciuti di interesse storico o artistico, il canone di locazione
venga forfettariamente ridotto nella misura del 35%, anzichè in
quella ordinaria, all'epoca fissata nel 15%, ed il reddito medio
ordinario determinato con le tariffe d'estimo per ciascuna categoria
e classe fosse ridotto del 50%, escludendo anche l'applicazione
dell'aumento di un terzo in caso di unità immobiliare a
disposizione.
La entrata in vigore della nuova disciplina, ai sensi del
successivo comma 5-septies, era fissata a decorrere dal periodo di
imposta successivo a quello in corso al 31 dicembre 2011, e quindi,
per le persone fisiche, all'anno fiscale 2012.
La commissione ha ritenuto innanzitutto la manifesta infondatezza
delle questioni di legittimità costituzionale sollevate riguardo i
principi di tutela del patrimonio storico ed artistico della Nazione,
di eguaglianza tra i cittadini e di obbligo di questi a concorrere
alle spese pubbliche in ragione della capacità contributiva, essendo
rimessa alla discrezionalità del legislatore ordinario la scelta
delle modalità concrete con le quali dare attuazione ai principi
medesimi e nel caso concreto se e quali agevolazioni introdurre.
Allo stesso modo manifestamente infondata appare la lagnanza
riferita alla mancanza di copertura finanziaria della nuova
disciplina, in quanto genericamente formulata ed evidentemente
incongruente perchè riferita ad una modifica legislativa che non
comportava un aumento della spesa bensì maggiori introiti, e che
anzi risultava evidentemente adottata a tale ultimo fine.
Ad una diversa conclusione deve invece giungersi riguardo la
questione sollevata con riferimento alle disposizioni costituzionali
in materia di decretazione d'urgenza fissate dall'art. 77, comma 2,
della carta fondamentale.
Come si è visto, infatti, la meno favorevole disciplina in
materia di imposizione diretta sugli immobili di interesse storico o
artistico è stata introdotta con i commi 5-quater, 5-sexies e
5-septies dell'art. 4, inseriti nel corpo del decreto-legge n. 16 del
2012 (recante «Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni
tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di
accertamento») a seguito dì un emendamento approvato in sede di
conversione.
Con dette disposizioni, estranee al testo originario del
decreto-legge approvato dal Consiglio dei ministri e sottoposto alla
firma del Presidente della Repubblica, è stata modificata in maniera
permanente la legge tributaria sostanziale in materia di tassazione
degli immobili vincolati, aggravandone sensibilmente l'onere.
Il preambolo di tale atto con forza di legge fa infatti
riferimento alla «straordinaria necessità ed urgenza di emanare
disposizioni per la semplificazione in materia tributaria, al fine di
assicurare una riduzione degli oneri amministrativi per i cittadini e
le imprese» e «di adottare interventi volti all'efficientamento ed al
potenziamento dell'azione dell'amministrazione tributaria».
In piena armonia con tali indicazioni, il decreto legge, nella
formulazione originaria approvata dal Consiglio dei ministri e
presentata alle Camere per la conversione in legge, non comportava
alcun aumento del carico fiscale sui cittadini.
Ed infatti, in materia di fiscalità locale, con l'art. 4 del
decreto-legge ci si era originariamente limitati ad intervenire,
oltre che sulla data di pubblicazione delle aliquote delle delibere
di variazione dell'addizionale comunale all'imposta sul reddito delle
persone fisiche (comma 1) e sulla applicabilità su tutto il
territorio nazionale delle disposizioni concernenti l'imposta sulle
assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla
circolazione degli autoveicoli (comma 2), solo sulla destinazione
agli enti locali di quote di imposte già vigenti e sui trasferimenti
erariali.
Agli altri articoli del medesimo titolo I del provvedimento
d'urgenza erano poi riportate norme di semplificazione tributaria, ed
in particolare disposizioni relative alla rateizzazione dei debiti
tributari (art. 1), alla comunicazione ed adempimenti formali (art.
2), alle facilitazioni per imprese e contribuenti (art. 3), agli
studi di settore e versamenti tributari, con interventi solo sui
rispettivi tempi di pubblicazione e di scadenza, al sistema
informativo della fiscalità e ad Equitalia giustizia (art. 5), alle
attività e certificazioni in materia catastale (art. 6), alla
amministrazione autonoma dei monopoli di stato (art. 7).
Allo stesso modo, l'originario titolo II prevedeva interventi di
potenziamento dell'accertamento, e specificamente disposizioni per il
contrasto all'evasione (art. 8), accertamento in materia doganale e
di giochi (articoli 9 e 10), modifiche in materia di sanzioni
amministrative (art. 11), di contenzioso tributario e riscossione
(art. 12), oltre alle indicazioni sulla copertura finanziaria (art.
13) e sull'entrata in vigore del provvedimento (art. 14),
L'inserimento, in sede di conversione del decreto legge in
questione, di disposizioni tese ad incrementare le entrate erariali,
aumentando il carico fiscale dei contribuente, non ha nessun
collegamento con la normativa riportata nel provvedimento di urgenza,
le cui disposizioni non comportavano neppure un aumento di spese e
quindi non imponevano alcuna copertura finanziaria.
Sul punto si richiama la giurisprudenza della Corte
Costituzionale (in particolare sentenza n. 22 del 2012, ma anche
ordinanza n. 34 del 2013) secondo le cui indicazioni la legge di
conversione deve avere un contenuto omogeneo a quello del
decreto-legge, in ossequio, prima ancora che a regole di buona
tecnica normativa, allo stesso art. 77, secondo comma, Cost., il
quale presuppone appunto «un nesso di interrelazione funzionale tra
decreto-legge, formato dal Governo ed emanato dal Presidente della
Repubblica, e legge di conversione, caratterizzata da un procedimento
di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario».
Come ribadito dalla recentissima sentenza n. 32 del 2014, «la
legge di conversione ... segue un iter parlamentare semplificato e
caratterizzato dal rispetto di tempi particolarmente rapidi, che si
giustificano alla luce della sua natura di legge funzionalizzata alla
stabilizzazione di un provvedimento avente forza di legge, emanato
provvisoriamente dal Governo e valido per un lasso temporale breve e
circoscritto».
Dalla sua connotazione di legge a competenza tipica derivano
secondo la Corte i limiti alla emendabilità del decreto-legge, non
essendo consentito inserire nella legge di conversione qualsiasi
contenuto ulteriore, in tal modo evitando che l'iter semplificato
possa essere sfruttato per scopi estranei a quelli che giustificano
l'atto con forza di legge, a detrimento delle ordinarie dinamiche di
confronto parlamentare.
L'inclusione di emendamenti e articoli aggiuntivi che non siano
attinenti alla materia oggetto del decreto-legge, o alle finalità di
quest'ultimo, determina pertanto un vizio della: legge di conversione
in parte qua.
Secondo il giudice delle leggi, alle Camere è certamente
consentito apportare emendamenti al testo del decreto-legge, per
modificare la normativa in esso contenuta, in base alle valutazioni
emerse nel dibattito parlamentare, ma deve evitarsi l'uso improprio
di tale potere, che si verifica ogniqualvolta sotto la veste formale
di un emendamento si introduca un disegno di legge che tenda a
immettere nell'ordinamento una disciplina estranea, interrompendo il
legame essenziale tra decreto-legge e legge di conversione,
presupposto dalla sequenza delineata dall'art. 77, secondo comma,
Cost.
L'eterogeneità delle disposizioni aggiunte in sede di
conversione determina, dunque, un vizio procedurale delle stesse, che
come ogni altro vizio della legge spetta solo alla Corte
costituzionale accertare.

P.Q.M.

Tutto quanto sopra premesso la commissione tributaria provinciale
di Novara ritiene rilevante e non manifestamente infondata, nei
termini e per i motivi sopra illustrati, la questione di legittimità
costituzionale della legge n. 44 del 26 aprile 2012, di conversione
con modificazioni del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 6, nella parte
in cui ha inserito all'art. 4 di quest'ultimo i commi 5-quater,
5-sexies e 5-septies, in riferimento all'art. 77, secondo comma,
Cost. per difetto di omogeneità, e quindi di nesso funzionale, tra
le disposizioni del decreto-legge e quelle di cui ai commi medesimi.
Sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Sellato e della Camera dei deputati.
Così deciso in Novara in data 30 settembre 2014, a scioglimento
della riserva formulata all'esito della pubblica udienza del 29
maggio 2014.

Il Presidente estensore: Scafi