1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 22-5-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 121 SENTENZA 3 aprile - 17 maggio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Lavoro e Previdenza sociale - Lavoratori in agricoltura - Imposizione di contributi INPS - Accertamento in base a stima tecnica del fabbisogno dell'impresa di un maggior numero di giornate lavorative rispetto a quelle risultanti dalle dichiarazioni trimestrali della manodopera occupata. - Decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375 (Attuazione dell'art. 3, comma 1, lettera aa, della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei lavoratori dell'agricoltura e dei relativi contributi), art. 8, comma 3, come sostituito dall'art. 9-ter, comma 3, quinto periodo, del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore previdenziale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 novembre 1996, n. 608. (T-190121) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 22-5-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 3,
del decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375 (Attuazione dell'art.
3, comma 1, lettera aa, della legge 23 ottobre 1992, n. 421,
concernente razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei
lavoratori dell'agricoltura e dei relativi contributi), come
sostituito dall'art. 9-ter, comma 3, quinto periodo, del
decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in
materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del
reddito e nel settore previdenziale), convertito, con modificazioni,
nella legge 28 novembre 1996, n. 608, promosso dalla Corte d'appello
di Roma, sezione lavoro e previdenza, nel procedimento tra Giancarlo
Trecapelli e l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
con ordinanza del 9 luglio 2018, iscritta al n. 158 del registro
ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 45, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visti l'atto di costituzione di Giancarlo Trecapelli, nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 3 aprile 2019 il Giudice relatore
Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato Carlo De Angelis per Giancarlo Trecapelli e
l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 9 luglio 2018 (reg. ord. n. 158 del 2018),
la Corte d'appello di Roma, sezione lavoro e previdenza, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 38, 76 e 77 della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 8,
comma 3, del decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375 (Attuazione
dell'art. 3, comma 1, lettera aa, della legge 23 ottobre 1992, n.
421, concernente razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei
lavoratori dell'agricoltura e dei relativi contributi), come
sostituito dall'art. 9-ter, comma 3, quinto periodo, del
decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in
materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del
reddito e nel settore previdenziale), convertito, con modificazioni,
nella legge 28 novembre 1996, n. 608.
1.1.- Il giudice rimettente riferisce in punto di fatto che, con
verbale di accertamento ispettivo del 5 marzo 2013, l'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) contestava a Giancarlo
Trecapelli, titolare dell'«omonima impresa agricola», «un fabbisogno
di occupazione significativamente superiore alle giornate risultanti
dalle dichiarazioni trimestrali denunciate dalla ditta», con riguardo
agli anni 2007-2011, fabbisogno che, inizialmente quantificato in
6.165 giornate, veniva successivamente rideterminato, con un
ulteriore verbale del 5 maggio 2013, in 2.687 giornate, per un
complessivo debito contributivo di euro 94.637,00. Giancarlo
Trecapelli chiedeva al (non meglio precisato) «Tribunale» di
accertare che nulla era da lui dovuto all'INPS a tale titolo, in
quanto il suddetto verbale «non conteneva l'elenco nominativo dei
lavoratori per i quali la contribuzione veniva pretesa». Lo stesso
Tribunale respingeva la domanda di accertamento negativo e Giancarlo
Trecapelli proponeva appello avverso la sentenza di primo grado.
L'INPS resisteva all'appello.
1.2.- La Corte d'appello di Roma premette che l'INPS pretende il
versamento dei contributi sulla base dell'art. 8, comma 3, del d.lgs.
n. 375 del 1993. Dopo quanto previsto dal precedente comma 2 -
secondo cui, «[a]i fini del raffronto tra i dati aziendali accertati
e gli elementi relativi alla manodopera occupata acquisiti sulla base
delle risultanze del collocamento, gli uffici dello SCAU provvedono
ad una stima tecnica a mezzo visita ispettiva e determinano il numero
delle giornate di lavoro occorrenti in relazione all'ordinamento
colturale dei terreni, al bestiame allevato, ai sistemi di
lavorazione praticati da ciascuna azienda, ai periodi di esecuzione
dei lavori, nonchè alle consuetudini locali [...]» - il denunciato
comma 3 dell'art. 8 del d.lgs. n. 375 del 1993 stabilisce che,
«[q]ualora dal raffronto risulti che il fabbisogno di occupazione
determinato sulla base della stima tecnica è significativamente
superiore alle giornate risultanti dalle dichiarazioni trimestrali,
l'INPS diffida il datore di lavoro a fornirne motivazione entro il
termine di quaranta giorni. Nel caso in cui non venga fornita
adeguata motivazione e non siano stati individuati i lavoratori
utilizzati e le relative giornate di occupazione, l'INPS procede
all'imposizione dei contributi da liquidare sulla base delle
retribuzioni medie di cui all'articolo 28 del decreto del Presidente
della Repubblica 27 aprile 1968, n. 488, e successive modificazioni
ed integrazioni».
Secondo il rimettente, tale disposizione «prevede la possibilità
di addebitare contribuzione per lavoratori che non siano stati
preventivamente individuati nominativamente e personalmente».
1.3.- Ciò premesso, la Corte d'appello di Roma espone che, con
la sentenza n. 65 del 1962, la Corte costituzionale, «in materia
pressochè identica», ha dichiarato l'illegittimità costituzionale,
per eccesso di delega, degli artt. 4 e 5 del regio decreto 24
settembre 1940, n. 1949 (Modalità di accertamento dei contributi
dovuti dagli agricoltori e dai lavoratori dell'agricoltura per le
associazioni professionali, per l'assistenza malattia, per
l'invalidità e vecchiaia, per la tubercolosi, per la nuzialità e
natalità per l'assicurazione obbligatoria degli infortuni sul lavoro
in agricoltura e per la corresponsione degli assegni familiari, e
modalità per l'accertamento dei lavoratori dell'agricoltura), in
quanto stabilivano la contribuzione in base al criterio presuntivo
cosiddetto dell'ettaro-coltura anzichè sulla base dell'impiego di
manodopera «per ogni singola azienda agricola», nonchè, per
violazione dell'art. 3 Cost., dell'art. 5 del decreto legislativo 23
gennaio 1948, n. 59 (Modificazioni alla procedura e ai termini per
l'accertamento e la riscossione dei contributi agricoli unificati),
nella parte in cui consentiva di lasciare sussistere il predetto
sistema dell'accertamento presuntivo, con il «risultato di imporre
pesi disuguali a soggetti che si trovavano in condizioni di parità o
pesi uguali a soggetti che non erano in uguali condizioni» (punto 8
del Considerato in diritto). A seguito di tale sentenza, la legge 18
dicembre 1964, n. 1412 (Accertamento dei lavoratori agricoli aventi
diritto alle prestazioni previdenziali e accertamento dei contributi
unificati in agricoltura) previde l'obbligo dei datori di lavoro
agricoli di presentare denunce periodiche dei lavoratori assunti e
delle giornate da essi prestate (art. 2), «al fine di garantire la
[...] corrispondenza tra i periodi lavorativi e la [...] copertura
contributiva e per consentire la registrazione delle retribuzioni
assoggettate a contribuzione per ciascun lavoratore, dato
indispensabile per quantificare la prestazione previdenziale
spettante a ciascun assicurato». Con la legge 23 ottobre 1992, n. 421
(Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle
discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza
e di finanza territoriale), il legislatore delegò il Governo a
emanare uno o più decreti legislativi per il riordino del sistema
previdenziale dei lavoratori dipendenti privati e pubblici, con
l'osservanza, quanto alla previdenza nel settore agricolo, del
principio e criterio direttivo della «razionalizzazione dei sistemi
di accertamento dei lavoratori dell'agricoltura e di accertamento e
riscossione dei contributi, tenuto conto della disciplina vigente per
la generalità dei lavoratori e dei principi contenuti nella legge 9
marzo 1989, n. 88, al fine di una migliore efficienza del servizio e
del rafforzamento delle misure contro le evasioni e le elusioni»
(art. 3, comma 1, lettera aa). In attuazione di tale delega, è stato
emanato il d.lgs. n. 375 del 1993, il cui art. 6, comma 2 prescrive
che, nella dichiarazione della manodopera occupata da presentare ogni
trimestre, il datore di lavoro agricolo deve indicare, tra l'altro,
«le generalità, la residenza ed il codice fiscale dei lavoratori
occupati, nonchè, per ciascuno di essi, la categoria, la qualifica,
il lavoro svolto, il periodo di lavoro, il numero di giornate
prestate o comunque retribuite in ciascun mese del trimestre
precedente», dati «tutti [...] indispensabili per poter accreditare
le contribuzione sulla posizione assicurativa di ciascun lavoratore e
per conoscere la retribuzione assoggettata a contributi». Con
l'ordinanza n. 184 del 1999, la Corte costituzionale, nel richiamare
la sentenza n. 65 del 1962, affermò che «il criterio contributivo
commisurato al numero dei lavoratori occupati, alla durata, alla
quantità ed alla retribuzione del lavoro prestato, risponde ad un
principio generale del sistema previdenziale, che il legislatore ha
apprestato per assicurare ai lavoratori prestazioni rispondenti alla
garanzia costituzionale di protezione sociale (art. 38 Cost.)».
1.4.- Tutto ciò esposto, il rimettente afferma che, «quindi», il
denunciato art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 viola gli
«artt. 76 e 77 [Cost.] in quanto reca [...] disposizioni eccedenti la
delega di cui all'art. 1, lettera aa) [recte: art. 3, comma 1,
lettera aa)] della legge 23 ottobre 1992, n. 421», nonchè gli «artt.
3 e 38 [Cost.] in quanto il criterio presuntivo dettato da tale norma
conduce al risultato di imporre pesi disuguali a soggetti che si
trovano in condizioni di parità o pesi uguali a soggetti che non
sono in uguali condizioni, nonchè al risultato di convertire di
fatto l'obbligazione contributiva in una mera ed ulteriore sanzione
rispetto a quelle già previste dall'ordinamento, violando il
principio per cui i contributi versati dal datore di lavoro sono
specificamente destinati a finanziare, sia pur collettivamente e
impersonalmente, le prestazioni previdenziali».
1.5.- Il rimettente asserisce la rilevanza della questione
poichè «la norma positiva di cui si tratta impedisce l'accoglimento
della domanda attorea, possibile soltanto attraverso l'eliminazione
della stessa».
1.6.- Il giudice a quo solleva quindi questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993,
«nella parte in cui impone all'INPS di richiedere alle imprese
agricole contributi previdenziali non collegati a soggetti
nominativamente individuati bensì sulla base di un fabbisogno
presuntivo determinato in forza di una stima tecnica».
2.- Si è costituito nel giudizio Giancarlo Trecapelli,
appellante nel processo principale, chiedendo che le questioni
sollevate siano dichiarate fondate.
2.1.- Ad avviso della parte, la disciplina della previdenza dei
lavoratori agricoli confermerebbe che, «in tanto sorge una
obbligazione contributiva anche nei confronti dell'imprenditore
agricolo[,] in quanto quella contribuzione [...] sia suscettibile di
imputazione sulla posizione assicurativa di ciascun singolo
lavoratore».
Nè potrebbe aversi «una obbligazione contributiva
indifferenziata, idonea ad incrementare genericamente le risorse
finanziarie dell'ente previdenziale», attesa la differenza tra la
stessa obbligazione contributiva e l'obbligazione tributaria.
La parte conclude sul punto che, «[p]erciò, l'addebito operato
dall'INPS [...], calcolato [...] in base alle sole caratteristiche
del fondo agricolo, ma senza preventivamente procedere
all'individuazione dei soggetti ai quali la contribuzione pretesa
deve essere imputata, è da ritenere radicalmente nullo in quanto
privo dei caratteri propri dell'obbligazione contributiva, finendo
così col rivestire il carattere di sanzione: carattere non previsto
dalla legge, ovvero di imposta: carattere [che sarebbe stato] escluso
esplicitamente dalla Corte costituzionale con la [...] sentenza n. 65
del 1962».
2.2.- Nè si potrebbe ritenere che il censurato art. 8, comma 3,
abbia «conferito [...] un potere di accertamento presuntivo di
manodopera, per soggetti non nominativamente individuati».
Infatti, in base a una lettura «costituzionalizzante» di tale
disposizione, dovrebbe ritenersi che il legislatore delegato abbia
disposto che «l'ente previdenziale avrebbe il diritto a rideterminare
la contribuzione dovuta per gli stessi lavoratori denunciati [...],
restando escluso che l'ente possa calcolare la contribuzione per
lavoratori diversi da quelli denunciati o direttamente individuati
dall'ente, prendendo a base il fabbisogno risultante dalla stima
tecnica, in quanto una [...] contribuzione avulsa dalla
individuazione dei lavoratori alla quale essa andrebbe accreditata,
risulterebbe priva di imputazione, in violazione dei criteri
enunciati dalla norma delegante».
A quest'ultimo proposito, la parte asserisce che l'art. 3, comma
1, lettera aa), della legge n. 421 del 1992 «ha voluto garantire la
piena corrispondenza tra il sistema contributivo applicabile al
settore agricolo a quello vigente nei restanti settori del regime
generale per lavoratori dipendenti», il quale «esclude la
possibilità di addebitare la contribuzione per lavoratori che non
siano stati preventivamente nominativamente individuati».
La parte ribadisce che tale lettura della disposizione denunciata
è «l'unica rispettosa degli artt. 3 e 38, nonchè degli artt. 76 e
77 Cost.», questi ultimi in relazione all'art. 3, comma 1, lettera
aa), della legge n. 421 del 1992.
Da ciò l'illegittimità di una pretesa contributiva avanzata «in
base a un calcolo astratto della manodopera che sarebbe stata
impiegata in ambito aziendale, senza preventivamente procedere
all'individuazione dei lavoratori beneficiari della maggiore
contribuzione».
2.3.- La parte conclude affermando la fondatezza delle questioni
sollevate in riferimento sia agli artt. 76 e 77 Cost., sia agli artt.
3, 38 «e 53» Cost., qualora il denunciato art. 8, comma 3, sia
«interpretato nel senso che esso abbia conferito all'ente
previdenziale (in contrasto con i principi enunciati da Corte Cost.
26 giugno 1962, n. 65 [...]) il potere di esigere contribuzione a
carico dell'imprenditore agricolo che abbia denunciato una manodopera
inadeguata rispetto alle esigenze del Fondo, senza preventivamente
procedere alla individua[zione] dei lavoratori ai quali la maggiore
contribuzione pretesa andrebbe accreditata, con la conseguenza di
convertire l'obbligazione contributiva in una ulteriore sanzione,
rispetto a quella già prevista dall'ordinamento, e non autorizzata
dal legislatore delegante, ovvero in una imposta a destinazione
innominata».
3.- È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate
inammissibili o infondate.
3.1.- Secondo l'interveniente, tali questioni sarebbero,
anzitutto, inammissibili perchè «l'ordinanza di rimessione è priva
di una motivazione congrua e sufficiente [...]; limitandosi, inoltre,
il Giudice a quo a motivare per relationem con riferimento a
precedenti giurisprudenziali [della] Corte, senza svolgere una
motivazione specifica, in particolare richiamando le sentenze n.
65/1962 [...] e n. 184/1999».
3.2.- Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, le
questioni sollevate sarebbero, comunque, infondate.
L'interveniente rappresenta che, nell'ordinanza di rimessione,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 3, del d.lgs. n.
375 del 1993 sarebbe ipotizzata in virtù di quanto affermato dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 65 del 1962.
Lo stesso interveniente osserva però che questa sentenza aveva a
oggetto delle disposizioni per cui la contribuzione nel settore
agricolo era determinata in base al criterio presuntivo cosiddetto
dell'ettaro-coltura, che era «applicato in modo indiscriminato a
tutte le aziende, [...] senza tenere in nessun conto [...] le
oggettive differenze tra unità produttive», con la conseguente
ravvisata violazione dell'art. 3 Cost.
Il sistema di determinazione dei contributi previdenziali
agricoli previsto dal censurato art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375
del 1993 si fonderebbe invece «su una stima tecnica del fabbisogno di
manodopera della singola, precipua azienda agricola e su quanto
riscontrato nel corso della visita ispettiva». Tale stima, in
particolare, «consent[irebbe] la quantificazione puntuale del
fabbisogno lavorativo della specifica azienda».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l'imposizione
contributiva ai sensi del denunciato art. 8, comma 3 avrebbe «la
finalità di assicurare la contribuzione previdenziale a quei
lavoratori, non identificati all'atto della verifica ispettiva per la
mancata collaborazione del datore di lavoro, ma che potrebbero essere
individuati in momenti e situazioni successivi all'accertamento. In
assenza di tale disposizione la contribuzione sarebbe
irreversibilmente perduta qualora l'accertamento dei lavoratori
avvenga ad intervenuta prescrizione o cessazione dell'azienda».
Sarebbe, pertanto, del tutto improprio attribuire alla
contribuzione ai sensi dell'art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del
1993 una natura sanzionatoria, mentre la stessa contribuzione «non
può che essere destinata al finanziamento del sistema
previdenziale».
4.- In prossimità dell'udienza pubblica, Giancarlo Trecapelli ha
depositato una memoria.
Secondo la parte, il Presidente del Consiglio dei ministri
pretenderebbe di «scindere il momento di insorgenza dell'obbligo
contributivo ed il momento di individuazione del soggetto a favore
del quale accreditare la contribuzione sulla singola posizione
contributiva», laddove «la conoscenza di questi dati costituisce uno
dei requisiti essenziali perchè possa sorgere l'obbligazione».
Tale problematica sarebbe stata affrontata dalla Corte di
cassazione, sezione lavoro, nella sentenza 29 luglio 1999, n. 8253.

Considerato in diritto

1.- La Corte d'appello di Roma, sezione lavoro e previdenza, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 38, 76 e 77 della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 8,
comma 3, del decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375 (Attuazione
dell'art. 3, comma 1, lettera aa, della legge 23 ottobre 1992, n.
421, concernente razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei
lavoratori dell'agricoltura e dei relativi contributi), come
sostituito dall'art. 9-ter, comma 3, quinto periodo, del
decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in
materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del
reddito e nel settore previdenziale), convertito, con modificazioni,
nella legge 28 novembre 1996, n. 608.
Il giudice rimettente è investito dell'appello avverso la
sentenza del tribunale che aveva rigettato la domanda di accertamento
negativo proposta dal titolare di un'impresa agricola, in seguito
alla notificazione di un verbale di accertamento ispettivo con il
quale l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), ai sensi
del denunciato art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993, aveva
proceduto all'imposizione dei contributi per il maggior numero di
giornate lavorative, rispetto a quelle risultanti dalle dichiarazioni
trimestrali della manodopera occupata, corrispondenti al fabbisogno
di occupazione dell'impresa determinato sulla base della stima
tecnica di cui al comma 2 dello stesso art. 8.
2.- Per comprendere le censure del rimettente, è necessario
ricostruire preliminarmente il quadro normativo in cui esse si
inseriscono.
Nell'ambito della delega per il riordino del sistema
previdenziale dei lavoratori dipendenti privati e pubblici conferita
al Governo dall'art. 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al
Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in
materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale), la lettera aa) del comma 1 di tale articolo, con
riguardo alla previdenza nel settore agricolo, stabilì, tra l'altro,
il principio e criterio direttivo della «razionalizzazione dei
sistemi di accertamento dei lavoratori dell'agricoltura e di
accertamento e riscossione dei contributi, tenuto conto della
disciplina vigente per la generalità dei lavoratori e dei principi
contenuti nella legge 9 marzo 1989, n. 88, al fine di una migliore
efficienza del servizio e del rafforzamento delle misure contro le
evasioni e le elusioni».
In attuazione di tale delega fu adottato il d.lgs. n. 375 del
1993, concernente la «razionalizzazione dei sistemi di accertamento
dei lavoratori dell'agricoltura e dei relativi contributi».
Di tale decreto viene qui in rilievo l'art. 8 - che, sotto la
rubrica «Controlli», contiene anche la disciplina dell'accertamento
dei contributi dovuti per i lavoratori dell'agricoltura - di cui
interessano, in particolare, oltre al denunciato comma 3, i commi 2 e
5.
Quanto al comma 2, esso stabilisce che, ai fini del raffronto tra
i dati aziendali accertati e gli elementi relativi alla manodopera
occupata acquisiti sulla base delle risultanze del collocamento, gli
uffici procedono a una «stima tecnica a mezzo visita ispettiva»,
mediante la quale «determinano il numero delle giornate di lavoro
occorrenti in relazione all'ordinamento colturale dei terreni, al
bestiame allevato, ai sistemi di lavorazione praticati da ciascuna
azienda, ai periodi di esecuzione dei lavori, nonchè alle
consuetudini locali» (previa decurtazione delle prestazioni di lavoro
indicate nelle lettere da a a d dello stesso comma 2).
A norma del comma 5, il «provvedimento motivato conseguente
all'accertamento di cui al comma 2 è notificato al datore di lavoro
interessato».
Quanto al comma 3, esso prevede che gli esiti della stima tecnica
disciplinata dal comma 2 possano essere utilizzati dall'INPS ai fini
dell'accertamento dei contributi dovuti dal datore di lavoro
agricolo.
Tale comma, nel suo testo originario, disponeva in particolare
che «[i]l numero delle giornate di manodopera, accertato ai sensi del
comma 2, rileva anche per l'imposizione induttiva dei contributi, da
liquidare sulla base delle retribuzioni medie di cui all'art. 28 del
decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1968, n. 488, e
successive modificazioni e integrazioni».
Lo stesso comma 3 è stato peraltro successivamente sostituito
dall'art. 9-ter, comma 3, quinto periodo, del d.l. n. 510 del 1996.
In seguito a tale sostituzione, il vigente denunciato comma 3
dell'art. 8 del d.lgs. n. 375 del 1993 stabilisce che, «[q]ualora dal
raffronto risulti che il fabbisogno di occupazione determinato sulla
base della stima tecnica è significativamente superiore alle
giornate risultanti dalle dichiarazioni trimestrali, l'INPS diffida
il datore di lavoro a fornirne motivazione entro il termine di
quaranta giorni. Nel caso in cui non venga fornita adeguata
motivazione e non siano stati individuati i lavoratori utilizzati e
le relative giornate di occupazione, l'INPS procede all'imposizione
dei contributi da liquidare sulla base delle retribuzioni medie di
cui all'articolo 28 del decreto del Presidente della Repubblica 27
aprile 1968, n. 488, e successive modificazioni ed integrazioni».
Nel censurato testo vigente - chiaramente orientato nel senso di
una maggiore garanzia del soggetto passivo dell'obbligo contributivo
- l'utilizzazione degli esiti della stima tecnica disciplinata dal
comma 2 ai fini dell'accertamento dei contributi dovuti richiede
dunque che da tale stima emerga un fabbisogno di manodopera
«significativamente superiore» rispetto alle giornate che risultano
dalle dichiarazioni trimestrali della manodopera occupata previste
dall'art. 6 del d.lgs. n. 375 del 1993.
Inoltre, l'imposizione dei contributi per il maggior numero di
giornate di lavoro determinate mediante la stima tecnica è
consentita solo in presenza di due (ulteriori) condizioni: che il
datore di lavoro - che deve essere diffidato a farlo - non fornisca
«adeguata motivazione» dello scostamento entro il termine di quaranta
giorni; che «non siano stati individuati i lavoratori utilizzati e le
relative giornate di occupazione».
Se sussistono tali condizioni, l'INPS procede all'imposizione dei
contributi, liquidandoli sulla base delle retribuzioni medie di cui
all'art. 28 del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile
1968, n. 488 (Aumento e nuovo sistema di calcolo delle pensioni a
carico dell'assicurazione generale obbligatoria).
3.- Il rimettente afferma che il denunciato art. 8, comma 3
«prevede la possibilità di addebitare contribuzione per lavoratori
che non siano stati preventivamente individuati nominativamente e
personalmente».
Muovendo da tale presupposto, il giudice a quo ritiene che tale
disposizione, «nella parte in cui impone all'INPS di richiedere alle
imprese agricole contributi previdenziali non collegati a soggetti
nominativamente individuati bensì sulla base di un fabbisogno
presuntivo determinato in forza di una stima tecnica», violi
anzitutto gli artt. 76 e 77 Cost., perchè si pone in contrasto con
il già citato principio e criterio direttivo di cui all'art. 3,
comma 1, lettera aa), della legge di delegazione n. 421 del 1992.
Lo stesso art. 8, comma 3, violerebbe, in secondo luogo, gli
artt. 3 e 38 Cost., sotto due profili. Il primo riguarda il criterio
«presuntivo» dettato da tale norma che finirebbe con «imporre pesi
disuguali a soggetti che si trovano in condizioni di parità o pesi
uguali a soggetti che non sono in uguali condizioni». Il secondo fa
riferimento alla conversione dell'obbligazione contributiva in una
ulteriore sanzione rispetto a quelle già previste dall'ordinamento.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito
l'inammissibilità delle questioni, poichè l'ordinanza di
rimessione, priva di una motivazione congrua e sufficiente, si limita
a motivare per relationem con riferimento a precedenti
giurisprudenziali della Corte costituzionale.
L'eccezione non è fondata.
L'ordinanza di rimessione, pur se in modo conciso, indica le
ragioni del denunciato contrasto tra la disposizione censurata e gli
invocati parametri costituzionali. Essa pone in evidenza che il
criterio accertativo di cui all'art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375
del 1993, nel prevedere l'imposizione di contributi «non collegati a
soggetti nominativamente individuati bensì sulla base di un
fabbisogno presuntivo determinato in forza di una stima tecnica»
sarebbe incompatibile con l'obbligo, imposto al Governo dall'art. 3,
comma 1, lettera aa), della legge di delegazione n. 421 del 1992, di
tenere conto della disciplina vigente per la generalità dei
lavoratori, escludendo perciò che l'obbligazione contributiva nasca
quando manchi l'individuazione nominativa dei soggetti cui imputare i
contributi (col conseguente contrasto con gli artt. 76 e 77 Cost.).
Inoltre, non considerando le caratteristiche peculiari di ciascuna
azienda agricola, imporrebbe «pesi disuguali a soggetti che si
trovano in condizioni di parità o pesi uguali a soggetti che non
sono in uguali condizioni» (col conseguente contrasto con gli artt. 3
e 38 Cost.). Vi sarebbe in tal modo una conversione dell'obbligazione
contributiva in una ulteriore sanzione rispetto a quelle già
previste dall'ordinamento (col conseguente contrasto, sotto un
ulteriore profilo, con gli stessi artt. 3 e 38 Cost.).
5.- Sempre in via preliminare, va rilevato che il presupposto
interpretativo del giudice rimettente, secondo cui la disposizione
censurata «prevede la possibilità di addebitare contribuzione per
lavoratori che non siano stati preventivamente individuati
nominativamente e personalmente» non solo non è implausibile, ma è
anche corretto.
L'accertamento disciplinato dall'art. 8, comma 3, del d.lgs. n.
375 del 1993 presuppone infatti, come si è visto, che «non siano
stati individuati i lavoratori utilizzati e le relative giornate di
occupazione».
Tale previsione, nel suo tenore testuale, preclude anche la
lettura «costituzionalizzante» dello stesso art. 8, comma 3,
prospettata dalla parte costituita, secondo cui quest'ultima
disposizione «pone a carico dell'ente previdenziale l'obbligo di
individuare [...] i soggetti nei cui confronti viene imputato il
maggior numero di giornate».
6.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
7.- Per le questioni sollevate in riferimento agli artt. 76 e 77
Cost., si deve rilevare che il parametro dell'art. 77 Cost. è
inconferente (con la conseguente non fondatezza della relativa
questione; ex multis, sentenze n. 127 del 2017 e n. 250 del 2016).
Con riguardo al parametro dell'art. 76 Cost., si deve osservare
che il comma 3 dell'art. 8 del d.lgs. n. 375 del 1993 è censurato
dal rimettente non nel suo testo originario, adottato dal Governo
nell'esercizio della delega a esso conferita dall'art. 3, comma 1,
lettera aa), della legge n. 421 del 1992, ma nel testo (interamente)
sostituito dall'art. 9-ter, comma 3, quinto periodo, del d.l. n. 510
del 1996.
Nell'adozione di tale disposizione, come è del tutto evidente,
il Governo non ha esercitato la delega di cui alla legge n. 421 del
1992 e non era, perciò, tenuto a rispettarne i principi e criteri
direttivi.
Tanto basta a escludere in radice la possibilità di un qualunque
contrasto tra la disposizione denunciata e il principio e criterio
direttivo dell'art. 3, comma 1, lettera aa), della legge n. 421 del
1992.
8.- Quanto alla questione sollevata in riferimento all'art. 38
Cost., l'imposizione al datore di lavoro, prevista dal denunciato
art. 8, comma 3, dei contributi per il maggior numero di giornate
determinate mediante la stima tecnica di cui al comma 2 dello stesso
articolo (e sulla base delle retribuzioni medie per l'anno) è
pienamente compatibile con la garanzia della tutela previdenziale
assicurata dal parametro costituzionale.
Tale imposizione, infatti, si traduce in un incremento
dell'apporto finanziario al sistema previdenziale e dunque non
pregiudica la tutela dei lavoratori, ma comporta un rafforzamento
della copertura che gli enti previdenziali possono assicurare agli
stessi.
9.- Quanto alle questioni sollevate in riferimento all'art. 3
Cost., occorre esaminare separatamente i due profili di censura
prospettati dal rimettente.
9.1.- Con riguardo al primo profilo, il giudice a quo, nel
lamentare che il criterio accertativo di cui al denunciato art. 8,
comma 3, «conduce al risultato di imporre pesi disuguali a soggetti
che si trovano in condizioni di parità o pesi uguali a soggetti che
non sono in uguali condizioni», riprende letteralmente il passaggio
della sentenza n. 65 del 1962. In tale inciso questa Corte sviluppò
la motivazione circa il contrasto con l'art. 3 Cost.
dell'accertamento dei contributi agricoli fondato sul criterio
presuntivo cosiddetto dell'ettaro-coltura.
A proposito di tale pronuncia, va rilevato che la violazione, sia
dell'art. 76 Cost. (per contrasto con il principio che i contributi
dovevano essere stabiliti «sulla base dell'impiego di mano d'opera
per ogni azienda agricola»), sia dell'art. 3 Cost. era stata
affermata da questa Corte in ragione del fatto che il criterio
dell'ettaro-coltura, applicandosi «rispetto alle zone», non era
idoneo ad accertare l'impiego di manodopera «rispetto alle singole
aziende, considerate nella loro peculiare struttura e organizzazione»
(punto 8. del Considerato in diritto).
L'accertamento previdenziale disciplinato dall'art. 8, comma 3,
del d.lgs. n. 375 del 1993 si fonda invece, come si è visto,
sull'utilizzazione degli esiti della stima tecnica prevista dal comma
2 dello stesso articolo. Con essa l'INPS, sulla base di quanto
rilevato «a mezzo visita ispettiva» dell'azienda, ne determina il
fabbisogno di manodopera in relazione a elementi distintivi, quali
sono l'ordinamento colturale dei terreni, il bestiame allevato, i
sistemi di lavorazione praticati da ciascuna azienda, anche sulla
scorta di consuetudini locali.
Pertanto, diversamente dall'accertamento in base al criterio
cosiddetto dell'ettaro-coltura oggetto della sentenza n. 65 del 1962,
l'accertamento previdenziale di cui all'art. 8, comma 3, del d.lgs.
n. 375 del 1993 ha riguardo al fabbisogno di giornate lavorative di
ciascuna singola specifica azienda agricola, considerata nella sua
peculiare struttura e nell'organizzazione che la caratterizza.
Ciò esclude, in tutta evidenza, che dall'applicazione di tale
accertamento possa discendere la lamentata conseguenza di imporre una
contribuzione diversa a datori di lavoro che si trovano nella stessa
condizione o una contribuzione uguale a datori di lavoro che si
trovano in condizioni diverse.
9.2.- Non è fondato, infine, il secondo profilo di violazione
dell'art. 3 Cost. prospettato dal giudice a quo.
La giurisprudenza di legittimità si è di recente espressa nel
senso che la questione dell'imputazione soggettiva dei contributi non
rileva nel rapporto contributivo tra datore di lavoro agricolo e INPS
(Corte di cassazione, sezione sesta-lavoro, ordinanza 7 novembre
2018, n. 28312). Questa affermazione trova ragionevole
giustificazione nelle obiettive difficoltà di accertamento dei
rapporti di lavoro in agricoltura e dei relativi contributi, poichè
il settore agricolo è «caratterizzato dall'essere l'attività
lavorativa spesso discontinua e prestata in favore di una pluralità
di datori di lavoro nel corso dell'anno» (sentenza n. 192 del 2005,
punto 2.3. del Considerato in diritto). Da queste considerazioni
emerge la ragionevolezza di una disposizione che appare chiaramente
diretta a evitare l'evasione contributiva nel settore agricolo.
Inoltre, l'imposizione di contributi previdenziali in assenza
della previa individuazione dei lavoratori utilizzati, secondo quanto
previsto dal denunciato art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993
non converte di fatto l'obbligazione contributiva nè in una
sanzione, come asserito dal rimettente, nè in un tributo, come
sostenuto, in via alternativa, dalla parte costituita.
Sia la quantificazione delle somme imposte - che corrispondono
alla contribuzione dovuta in relazione al maggior numero di giornate
lavorative accertate e alla retribuzione media per esse determinata
nell'anno - sia l'evidente destinazione delle stesse al finanziamento
della tutela previdenziale del lavoro, confermano la natura
sostanzialmente previdenziale dei contributi richiesti al datore di
lavoro, ai sensi del denunciato art. 8, comma 3. Tali
caratteristiche, nell'escluderne, sia il fondamento nella «capacità
contributiva», sia la generica destinazione al concorso alle «spese
pubbliche» (art. 53, primo comma, Cost.), escludono, al contempo, la
natura tributaria degli stessi contributi.
Le evidenziate connotazioni dei contributi ex art. 8, comma 3,
del d.lgs. n. 375 del 1993 inducono a negare che essi abbiano natura
sanzionatoria e che si prefiggano finalità punitive.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 8, comma 3, del decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375
(Attuazione dell'art. 3, comma 1, lettera aa, della legge 23 ottobre
1992, n. 421, concernente razionalizzazione dei sistemi di
accertamento dei lavoratori dell'agricoltura e dei relativi
contributi), come sostituito dall'art. 9-ter, comma 3, quinto
periodo, del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni
urgenti in materia di lavori socialmente utili, di interventi a
sostegno del reddito e nel settore previdenziale), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 novembre 1996, n. 608, sollevate, in
riferimento agli artt. 3, 38, 76 e 77 della Costituzione, dalla Corte
d'appello di Roma, sezione lavoro e previdenza, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 aprile 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 17 maggio 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA