1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 24-12-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 720 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 giugno - 5 dicembre 1991
N. 720 Ordinanza emessa il 27 giugno 1991 (pervenuta alla Corte costituzionale il 5 dicembre 1991) dal tribunale amministrativo regionale per il Veneto sui ricorsi riuniti proposti da Galfano Luciano ed altri contro l'Universita' degli studi di Padova ed altro. Universita' - Dipendenti di quarta qualifica funzionale - Svolgimento di mansioni superiori - Lamentata omessa previsione di trattamento economico correlato alle mansioni stesse per il periodo anteriore alla decorrenza dell'inquadramento previsto e regolato dall'art. 1 della stessa impugnata legge 21 febbraio 1989, n. 63 - Violazione del principio di adeguatezza della retribuzione. (Legge 21 febbraio 1989, n. 63). (Cost., art. 36). (091C1288) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 24-12-1991)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi n. 676/91, n.
677/91, n. 678/91 e n. 681/91, proposti rispettivamente da Galfano
Luciano, da La Penna Riccardo, da Bonvicini Paola e da Masiero Mara,
tutti rappresentati e difesi dall'avv. Paolo F. Brunello, con
domicilio eletto presso la segreteria del t.a.r. (art. 35 del r.d. 26
giugno 1924, n. 1054, art. 19 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034),
contro l'Università degli studi di Padova, in persona del rettore
pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avvocatura distrettuale
dello Stato di Venezia, domiciliataria per legge, e il Ministero
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, non
costituito in giudizio, per il riconoscimento del diritto alla
indennità retributiva corrispondente alle mansioni superiori di
fatto svolte nel corso del rapporto d'impiego con l'Università di
Padova;
Visti i ricorsi, notificati il 21 febbraio 1991 e depositati il 15
marzo 1991, con gli allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Università di
Padova, depositati il 15 giugno 1991;
Visti tutti gli atti della causa;
Uditi, nell'udienza del 27 giugno 1991 (relatore il presidente
Rosini) l'avv. Brunello per i ricorrenti e l'avv. dello Stato
Daneluzzi per l'Università;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
I ricorrenti, dipendenti dell'Università di Padova, espongono
che, pur essendo inquadrati nella quarta qualifica funzionale, da
anni svolgono mansioni che rientrano in profili professionali
elencati dal d.P.C.M. del 24 settembre 1981 fra quelli appartenenti
alla sesta qualifica funzionale. Nell'ambito dell'espletamento delle
procedure di inquadramento ex legge n. 63/1989 l'Università ha
confermato sia lo svolgimento di fatto delle mansioni svolte, così
come precisate nei ricorsi, sia la corrispondenza delle stesse alla
sesta qualifica.
Ciò premesso, e premesso altresì di avere inutilmente chiesto
all'Università il pagamento delle indennità retributive
corrispondenti all'esercizio delle mansioni superiori svolte, i
ricorrenti chiedono l'accoglimento di queste conclusioni: "Accertato
che parte ricorrente dal 1º gennaio 1985 (Galfano), dal 31 dicembre
1982 (La Penna), dal 18 ottobre 1982 (Bonvicini e Masiero) al 31
dicembre 1990, o a data diversa che risulterà in corso di causa, ha
prestato di fatto mansioni corrispondenti alla sesta qualifica
funzionale, superiore rispetto a quella di inquadramento per la quale
è stata retribuita; ritenuto e dichiarato che a parte ricorrente
spetta il diritto ad una retribuzione corrispondente alle mansioni di
fatto svolte, pari quindi a quella percepita da altri colleghi
inquadrati in tale qualifica, ovvero in subordine una indennità
economica corrispondente alla differenza tra quanto percepito e
quanto avrebbe dovuto percepire per le mansioni di fatto svolte in
relazione alla corrispondente qualifica funzionale; condannarsi in
via generica i reistenti, per quanto ad ognuno spetti, a pagare a
parte ricorrente tali differenze retributive e/o indennitarie. Spese
di causa rifuse".
Resiste al ricorso l'Università di Padova, che ne chiede la
reiezione sostenendo che i ricorrenti chiedono in sostanza
l'applicazione retroattiva della legge n. 63/1989, e in subordine
eccepisce la prescrizione.
D I R I T T O
I ricorrenti in epigrafe, tutti rivolti contro l'Università di
Padova, possono essere opportunamente riuniti, perchè la decisione
di tutti dipende dalla soluzione della stessa questione.
I ricorrenti hanno provato, con idonea documentazione, di avere
svolto, per un certo periodo di tempo, mansioni proprie di una
qualifica funzionale superiore a quella in cui erano inquadrati, e di
averlo fatto per ottemperare a disposizioni impartite
dall'amministrazione universitaria.
Essi perciò hanno chiesto all'amministrazione universitaria di
essere inquadrati nel profilo professionale e nella qualifica
funzionale correlati alle mansioni effettivamente espletate, e ciò a
norma della legge 21 febbraio 1989, n. 63; la quale prevede che il
richiedente ottenga l'inquadramento richiesto, anche in soprannumero
rispetto alla dotazione organica, dopo che il consiglio di
amministrazione dell'Università abbia accertato "la congruenza tra
il profilo per il quale è presentata la domanda e l'organizzazione
del lavoro proprio della struttura presso la quale gli aventi titolo
prestano servizio" (vale a dire, secondo quanto suggerisce
l'interpretazione sistematica, dopo che sia stato individuato il
profilo professionale corrispondente alle mansioni di cui sia stato
verificato l'effettivo svolgimento) e dopo che, accertata tale
congruenza, il richiedente abbia altresì superato una "prova
idoneativa".
Naturalmente dalla decorrenza del provvedimento di inquadramento
nella qualifica funzionale che gli spetta il dipendente ha diritto al
trattamento economico connesso alla qualifica stessa. La legge n.
63/1989 non precisa se tale provvedimento produca effetti dalla data
in cui viene adottato oppure retroagisca. Ma deve ritenersi che gli
effetti dell'inquadramento non possano precedere il superamento della
prova idoneativa.
I ricorrenti sostengono tuttavia che, siccome nell'accertare la
"congruenza" l'Università ha altresì riconosciuto che le mansioni
superiori erano svolte da data anteriore a quella della domanda e
quindi, a maggio ragione, a quella del (futuro) provvedimento di
inquadramento nella qualifica corrispondente alle mansioni svolte,
spetta loro, per il periodo, anteriore a tale provvedimento, in cui
hanno svolto le mansioni superiori, la differenza fra il trattamento
economico proprio della qualifica in cui erano inquadrati e quello
proprio della qualifica corrispondente alle mansioni svolte.
Il fondamento giuridico di tale domanda sarebbe ricavabile, in
buona sostanza, dall'art. 36 della Costituzione e dal principio che a
parità di lavoro deve corrispondere parità di salario.
(Nei ricorsi si menziona anche l'art. 2126 del Codice civile in
quanto da esso ha argomentato la Corte costituzionale, nella sentenza
n. 57/1989, per ritenere che il provvedimento formale di assegnazione
a mansioni superiori non sia presupposto necessario per la rilevanza
dell'esercizio delle mansioni stesse; ma il riferimento è
irrilevante in un caso come quello in esame, caratterizzato dalla
esistenza del provvedimento formale).
Nell'affrontare la questione va premesso che i pubblici dipendenti
hanno diritto, in via di massima, al trattamento economico connesso
alla qualifica funzionale nella quale sono inquadrati.
L'inquadramento nelle qualifiche funzionali, regolato dalla legge 11
luglio 1980, n. 312, è, infatti, finalizzato essenzialmente alla
determinazione del trattamento economico di attività e delle
mansioni che il dipendente ha il dovere e il diritto di svolgere.
Quando la legge attribuisce rilevanza (e nella sentenza n.
269/1990 la Corte costituzionale ha precisato che la legge può
farlo, non che debba farlo) all'espletamento di mansioni proprie di
qualifiche superiori a quella in cui l'impiegato è inquadrato, lo fa
stabilendo che esso costituisce (da solo, come nell'art. 85 della
legge n. 312/1980, oppure in concorso con altri requisiti, come il
superamento delle prove previste dall'art. 4 della stessa legge e
dall'art. 1 della legge n. 63/1989) il presupposto per
l'inquadramento in una qualifica diversa.
S'è già detto che la legge 21 febbraio 1989, n. 63, che regola
la fattispecie dedotta in lite, ha stabilito che il personale tecnico
e amministrativo delle Università, che abbia svolto mansioni
superiori a quelle proprie della sua qualifica, possa essere
inquadrato nella qualifica adeguata alle mansioni stesse; ma nè
prevede che gli effetti di tale inquadramento decorrano dalla data di
inizio dell'esercizio delle mansioni superiori nè attribuisce alcun
compenso, al di fuori dello stipendio proprio della qualifica di
appartenenza, per l'esercizio delle mansioni stesse.
Questa omissione non è una lacuna che possa essere riempita
ricorrendo, per il tramite dell'art. 2129 del Codice civile, all'art.
2103 dello stesso Codice (come ha fatto proprio questo tribunale
nella sentenza del 1974 ricordata dai ricorrenti, superata tuttavia
dalla giurisprudenza successiva). Le regola che il trattamento
economico dei pubblici dipendenti è determinato dal loro
inquadramento nelle qualifiche funzionali (inquadramento che in certi
casi previsti dalla legge, come s'è accennato, può essere
influenzato dallo svolgimento di mansioni superiori, ma dal quale
discende comunque la determinazione del trattamento economico) è,
infatti, un aspetto fondamentale dell'organizzazione del pubblico
impiego (vd. gli artt. 4 e 17, ultimo capoverso, della legge quadro
n. 93/1983); sicchè ogni deroga ad esso, vale a dire la rilevanza
diretta, sul trattamento economico, delle mansioni svolte, deve
essere stabilita esplicitamente e specificamente dalla legge.
Perciò la domanda dei ricorrenti è priva di fondamento
normativo.
Va affrontata, perciò, siccome dirimente (nonostante la
genericità con cui è stata proposta dai ricorrenti), la questione
di legittimità costituzionale della legge 21 febbraio 1989, n. 63,
nella parte in cui non prevede (e perciò esclude, per quanto s'è
detto) che lo svolgimento di mansioni superiori vada adeguatamente
retribuito; e ciò con riferimento all'art. 36 della Costituzione.
Al riguardo la sezione osserva che la regola costituzionale della
proporzionatezza della retribuzione alla "qualità del lavoro" non
esige un sistema retributivo che identifichi la qualità del lavoro
nel tipo di mansioni attribuite al lavoratore. Tale attribuzione,
infatti, non è indicativa della "qualità del lavoro" se prescinde
dall'accertamento della relativa capacità professionale, costituita
dall'insieme dei requisiti richiesti dall'ordinamento in relazione ai
diversi tipi di funzioni (vd. l'art. 17, secondo comma, della legge
29 marzo 1983, n. 93, che distingue il "contenuto oggettivo del
rapporto di servizio" dai "requisiti culturali e di esperienza
professionale"). Chi, senza avere dimostrato (superando un pubblico
concorso o una prova attitudinale, od ottenendo l'iscrizione a un
albo) di possedere la capacità professionale occorrente per coprire
un posto, esercita tuttavia le relative mansioni, non può sostenere,
per ciò solo, di effettuare prestazioni della stessa qualità di chi
ha dimostrato di possedere la relativa capacità professionale.
A non dire che la regola costituzionale di adeguatezza della
retribuzione (art. 36) trova un limite nella regola, pure di rango
costituzionale (art. 97) di buon andamento della pubblica
amministrazione, che sarebbe ferita dalla rilevanza che venisse
attribuita in via generale allo svolgimento di mansioni diverse da
quelle di appartenenza; come è stato ripetutamente messo in luce da
una giurisprudenza che i ricorrenti mostrano di non ignorare. Ed è
significativo che in nessuno dei contratti stipulati, ai sensi della
legge quadro n. 93/1983, per i vari comparti del pubblico impiego e
neppure in seno agli accordi intercompartimentali del 1986 e del 1988
sia stata prevista l'attribuzione di effetti economici all'esercizio
di mansioni superiori a quelle proprie della qualifica di
appartenenza.
Questi argomenti non sono tuttavia incontrovertibili, in presenza
di un orientamento della Corte costituzionale (sentenza n. 57 del 23
febbraio 1989) che sembra far corrispondere la qualità del lavoro al
tipo di mansioni, e che sembra subordinare l'art. 97 della
Costituzione all'art. 36; e dunque non consentono di dichiarare
manifestamente infondata una questione di legittimità costituzionale
tanto importante per la sua rilevanza pratica. È il caso, perciò,
di affidarla al giudizio della Corte costituzionale.

P. Q. M.
Riuniti i ricorsi in epigrafe, rimette alla Corte costituzionale
la questione di legittimità costituzionale, con riferimento all'art.
36 della Costituzione, della legge 21 febbraio 1989, n. 63, nella
parte in cui non stabilisce che per il periodo anteriore alla
decorrenza dell'inquadramento previsto e regolato dall'art. 1 della
stessa legge sia attribuito, al personale che ha svolto le accertate
mansioni superiori, il trattamento economico della qualifica
correlata alle mansioni stesse;
Sospende frattanto il giudizio, dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale, e manda alla Segreteria di
notificare la presente ordinanza alle parti in causa e al Presidente
del Consiglio dei Ministri e di comunicarla ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Così deciso in Venezia il 27 giugno 1991.
Il presidente, estensore: (firma illeggibile)
Il segretario: (firma illeggibile)
91C1288