1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 18-5-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 191 SENTENZA 5 - 10 maggio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Eccezioni di inammissibilita' - Denunciato difetto di motivazione - Reiezione. Infortuni sul lavoro e malattie professionali - INAIL - Attribuzione di rendita - Facolta' di rettifica per errore entro il termine decadenziale di dieci anni - Mancato esercizio - Consolidamento del diritto del beneficiario pur in difetto dei presupposti di legge - Assunto contrasto con il principio previdenziale e con il principio di buon andamento dei pubblici uffici - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 23 febbraio 2000, n. 38, artt. 9, commi 1, secondo periodo, e 3. - Costituzione, artt. 38 e 97. Infortuni sul lavoro e malattie professionali - INAIL - Attribuzione di rendita - Facolta' di rettifica per errore - Introduzione di un termine decadenziale di dieci anni - Efficacia retroattiva del termine anche con riguardo ai rapporti esauriti nel vigore della previgente disciplina - Irragionevolezza - Illegittimita' costituzionale. - D.Lgs. 23 febbraio 2000, n. 38, art. 9, commi 5, 6 e 7. (005C0556) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 18-5-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA,
Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, commi 1,
secondo periodo, 3, 5, 6 e 7, del decreto legislativo 23 febbraio
2000, n. 38 (Disposizioni in materia di assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali, a norma
dell'articolo 55, comma 1, della legge 17 maggio 1999, n. 144),
promosso con ordinanza del 12 novembre 2003 dal giudice unico del
lavoro del Tribunale di Treviso nei procedimenti civili riuniti
vertenti tra Albano Cavallin ed altri e l'Istituto nazionale per
l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), iscritta al
n. 3 del registro ordinanze 2004 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 7, 1ª serie speciale, dell'anno 2004.
Visti gli atti di costituzione di Albano Cavallin ed altri e
dell'INAIL nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 aprile 2005 il giudice relatore
Annibale Marini;
Uditi gli avvocati G. Sante Assennato per Albano Cavallin ed
altri, Luigi La Peccerella e Rita Raspanti per l'INAIL e l'Avvocato
dello Stato Francesco Lettera per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il giudice unico del lavoro del Tribunale di Treviso, con
ordinanza del 12 novembre 2003, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 38 e 97 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, commi 1, secondo periodo, 3, 5, 6 e 7,
del decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38 (Disposizioni in
materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali, a norma dell'articolo 55, comma 1, della
legge 17 maggio 1999, n. 144).
Le norme impugnate, innovando la previgente disciplina,
dispongono che la rettifica per errore delle prestazioni erogate
dall'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro (INAIL) può intervenire solamente entro i dieci anni dalla
comunicazione dell'originario provvedimento di attribuzione della
rendita (comma 1); che l'errore non rettificabile comporta il
mantenimento delle prestazioni godute (comma 3); che tale normativa
trova applicazione anche in riferimento ai provvedimenti di rettifica
adottati nel vigore della precedente disciplina, ancorchè coperti da
prescrizione o giudicato (commi 5, 6 e 7).
Nel giudizio a quo sono oggetto di ricorso, da parte di tre
assicurati, altrettanti provvedimenti di rettifica (tali essendo
qualificati dal giudicante) di rendite per ipoacusia professionale
adottati, nel vigore della disciplina previgente, oltre dieci anni
dopo la comunicazione dell'originario provvedimento di concessione
della rendita.
La pacifica efficacia retroattiva dell'art. 9 del decreto
legislativo n. 38 del 2000 comporterebbe l'accoglimento delle
domande, con il conseguente ripristino, in capo ai ricorrenti, delle
rendite godute al momento della rettifica.
Tanto premesso in punto di rilevanza, ritiene tuttavia il
giudicante che la nuova disciplina, comportando il riconoscimento
definitivo della prestazione previdenziale a prescindere dalla
sussistenza dei requisiti, previsti per legge, che ne sorreggono
l'erogazione, si ponga in contrasto «con i principi di base che
caratterizzano l'intero assetto previdenziale ed in particolar modo
con quelli inerenti alla liberazione dal bisogno».
Ad avviso del rimettente, infatti, qualsiasi prestazione
previdenziale erogata in assenza dei requisiti di legge si porrebbe
per ciò solo in contrasto con l'art. 38 della Costituzione, non
realizzando le finalità di tutela previste dalla Costituzione.
Il consolidamento di una prestazione economica non dovuta
comporterebbe d'altro canto un ingiustificato aggravio delle spese di
gestione di un ente appartenente alla pubblica amministrazione, con
violazione, sotto tale aspetto, del principio di buon andamento dei
pubblici uffici, sancito dall'art. 97 della Costituzione.
La retroattività della normativa, suscettibile di incidere
addirittura su situazioni già prescritte o coperte da giudicato,
contrasterebbe infine con il principio di certezza del diritto
garantito dall'art. 3 della Costituzione, venendo sanzionata la
violazione del termine decennale introdotto dalla norma anche con
riguardo a fattispecie concluse nel vigore di una diversa disciplina
che non prevedeva alcun limite temporale al potere di accertamento
dell'errore da parte dell'INAIL.
2. - Si sono costituiti in giudizio Albano Cavallin, Loris
Favaron e Graziella Toppan, ricorrenti nel giudizio a quo,
concludendo per la declaratoria di inammissibilità della questione.
Ad avviso delle parti suddette, la questione di legittimità
costituzionale sarebbe priva di rilevanza nella fattispecie, non
venendo in questione l'esistenza di un giudicato, ma trattandosi
soltanto di applicare un istituto, quale la decadenza, di portata
generale, riguardo al quale non sono prospettabili dubbi di
costituzionalità.
L'applicazione - quale si verificherebbe nella fattispecie - di
una disciplina sopravvenuta ai processi in corso rappresenterebbe del
resto una tecnica abitualmente utilizzata dal legislatore, anche a
fini di certezza del diritto, così da escludere qualsiasi censura di
legittimità costituzionale.
3. - Si è altresì costituito l'INAIL, convenuto nel giudizio a
quo, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o, in
subordine, infondata.
In proposito, la difesa dell'Istituto sottolinea come l'art. 9
del decreto legislativo n. 38 del 2000 sia qualificabile come
disciplina eccezionale, in conseguenza della quale l'ordinamento
limita gli effetti negativi dell'accertata insussistenza dei
presupposti patologici per il riconoscimento del diritto alla rendita
goduta, garantendo al beneficiario la continuità dell'erogazione
delle somme sino a quel momento percepite in buona fede.
L'art. 9 sopra richiamato avrebbe nel contempo natura di norma
transitoria, per regolare il passaggio dal regime dell'art. 55 della
legge 9 marzo 1989, n. 88 (Ristrutturazione dell'Istituto nazionale
della previdenza sociale e dell'Istituto nazionale per
l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro), alla nuova
disciplina; in questa prospettiva, non sarebbero vulnerati i principi
in tema di prescrizione o giudicato, in quanto la norma censurata
prevede un rigoroso termine di decadenza per la richiesta di riesame
dei casi prescritti o definiti con sentenza passata in giudicato,
nonchè la riattribuzione della prestazione «cristallizzata» solo
dalla data della domanda e senza restituzione di somme arretrate.
Non sussisterebbe - secondo l'Istituto - la denunciata violazione
dell'art. 38, secondo comma, della Costituzione, anche in ragione
della specifica struttura e funzione dell'assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali e della sua
specialità rispetto alla tutela pensionistica. E d'altro canto,
quanto all'asserita violazione dell'art. 3 della Costituzione, la
stessa giurisprudenza costituzionale afferma che il divieto di
retroattività della legge non ha dignità costituzionale, cosicchè
al legislatore ordinario, fuori dalla materia penale, non è inibito
emanare norme con efficacia retroattiva, purchè queste ultime non
contrastino con il principio di ragionevolezza ed altri valori ed
interessi costituzionalmente protetti.
4. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
comunque infondata.
Ad avviso dell'Avvocatura l'ordinanza di rimessione
presenterebbe, anzitutto, profili di inammissibilità per violazione
del principio di autosufficienza, non essendo adeguatamente motivata
l'adesione del giudice alle risultanze della CTU, secondo cui sarebbe
da escludere che nella fattispecie ricorra - come sostenuto invece
dall'Istituto - la diversa ipotesi di miglioramento delle patologie
invalidanti, disciplinata da altra norma.
Nel merito, premesso che l'abrogato art. 55 della legge n. 88 del
1989 non può assumersi a tertium comparationis, l'Avvocatura osserva
che la norma impugnata è frutto del consapevole bilanciamento,
operato dal legislatore, tra gli aggravi di spesa e gli effetti
positivi derivanti dal contenimento del contenzioso previdenziale e
dalla certezza dei rapporti.
Il potere di stabilire la misura e le variazioni dei trattamenti
previdenziali e di comparare l'onere della spesa previdenziale con le
esigenze dello stato sociale, del resto, rientrerebbe certamente -
secondo l'Avvocatura - nell'ambito della discrezionalità politica
del legislatore, in quanto tale insindacabile, salva l'ipotesi, che
nella specie sarebbe da escludere, della arbitrarietà o palese
irragionevolezza.
Non sussisterebbe, dunque, violazione nè dell'art. 97 nè
dell'art. 38 della Costituzione, considerato anche che il
legislatore, escludendo dalla nuova disciplina i casi di rendite
conseguite con dolo e colpa grave, ha inteso limitare il beneficio ai
soli casi in cui il procedimento di accertamento della malattia
invalidante risulti privo di vizi.
5.-- In prossimità dell'udienza pubblica le parti private
Cavallin, Favaron e Toppan hanno depositato una memoria illustrativa
insistendo per la declaratoria di manifesta inammissibilità della
questione, in quanto il giudice a quo non avrebbe sperimentato la
possibilità di un'interpretazione adeguatrice della disposizione
impugnata nè motivato circa l'impossibilità della stessa.
La questione stessa sarebbe inoltre priva di rilevanza quanto
all'ipotesi di casi definiti con sentenza passata in giudicato, non
sussistendo nella fattispecie alcun accertamento con forza di
giudicato. In ogni caso ben potrebbe la legge, in riferimento a
situazioni durevoli, incidere sulla disciplina del periodo successivo
al giudicato, secondo i consueti principi in tema di successioni di
leggi nel tempo.

Considerato in diritto

1. - Il giudice unico del lavoro del Tribunale di Treviso dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 9, commi 1, secondo
periodo, 3, 5, 6 e 7, del decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38
(Disposizioni in materia di assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro e le malattie professionali, a norma dell'articolo 55,
comma 1, della legge 17 maggio 1999, n. 144).
I commi 1 e 3 - prevedendo che l'Istituto nazionale per
l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) possa
esercitare la facoltà di rettifica per errore delle prestazioni
erogate entro dieci anni dalla comunicazione del provvedimento di
attribuzione della rendita e che, decorso inutilmente tale termine,
si consolidi il diritto del beneficiario al mantenimento delle
prestazioni in godimento, pur in difetto dei presupposti di legge -
violerebbero gli artt. 38 e 97 della Costituzione, ponendosi in
contrasto sia con i principi su cui si fonda il sistema
previdenziale, sia, per i maggiori oneri che ne conseguono a carico
dell'INAIL, con il principio di buon andamento dei pubblici uffici.
I commi 5, 6 e 7, che attribuiscono efficacia retroattiva alla
suddetta disciplina, anche con riguardo a rapporti ormai esauriti in
quanto prescritti o coperti da giudicato, sarebbero dal canto loro in
contrasto con il principio di certezza del diritto enucleabile
dall'art. 3 della Costituzione, disponendo l'applicazione del
suddetto termine decadenziale anche in riferimento a provvedimenti di
rettifica adottati nel vigore di una diversa disciplina che non
prevedeva alcun termine di decadenza.
2. - Le eccezioni di inammissibilità sollevate dalle parti
costituite ed intervenute sono prive di fondamento.
Affermando che «le conclusioni delle CTU non lasciano dubbi sul
fatto che in tutti e tre i casi le originarie determinazioni dei
gradi di invalidità fossero sovrastimate per errore», il giudice a
quo ha infatti adeguatamente motivato il proprio convincimento circa
l'insussistenza dei presupposti per la procedura di revisione per
miglioramento, attivata dall'INAIL, e la conseguente qualificazione
dei provvedimenti impugnati dagli assicurati come rettifiche per
errore.
La descrizione della fattispecie è d'altro canto sufficiente a
dare conto della rilevanza della questione mentre è infine del tutto
plausibile - e del resto conforme alla giurisprudenza di legittimità
- l'interpretazione della norma sulla cui base la questione stessa è
prospettata.
3. - Nel merito la questione, quanto ai commi 1 e 3, non è
fondata.
3.1. - La norma impugnata introduce un termine decadenziale -
peraltro di peculiare ampiezza - per l'esercizio, da parte
dell'INAIL, dei poteri amministrativi di accertamento e rettifica
dell'errore commesso in sede di attribuzione, erogazione o
riliquidazione delle prestazioni, salvi i casi di dolo o colpa grave
dell'assicurato.
La previsione di un tale termine - diversamente da quanto il
rimettente assume - non si pone in contrasto con la funzione propria
del sistema previdenziale, quale delineata dall'art. 38 della
Costituzione, ma rappresenta una non irragionevole misura di tutela
dell'assicurato in buona fede, quale controinteressato, rispetto
all'esercizio di quei poteri.
Da un lato, infatti, è lecito presumere che, dopo il decorso di
un congruo periodo di tempo dall'accertamento dell'invalidità,
l'assicurato possa non essere più in grado di far valere
adeguatamente i propri interessi nella procedura amministrativa di
rettifica (ad esempio a causa della difficoltà di reperimento della
documentazione medica dell'epoca), cosicchè, sotto tale profilo, il
termine decadenziale si configura quale strumento - del resto ben
noto all'ordinamento - di garanzia del cittadino nei confronti della
pubblica amministrazione.
Dall'altro lato non vi è dubbio che l'esigenza di certezza nei
rapporti giuridici può tradursi, nella specifica materia, in una
legittima aspettativa, da parte dell'assicurato in buona fede, di
stabilità della prestazione previdenziale attribuita a seguito di un
regolare procedimento accertativo e non rettificata entro un termine
ragionevole, cosicchè per tale aspetto la norma realizza un
contemperamento di interessi entrambi meritevoli di tutela.
che, poi, l'inutile decorso del termine decadenziale
determini - come espressamente dispone il comma 3 - il mantenimento
di una prestazione economica astrattamente non dovuta costituisce
conseguenza indiretta del meccanismo proprio della decadenza, di per
sè non incompatibile con il citato art. 38 della Costituzione.
3.2. - È poi da escludersi, sotto altro profilo, che la
disciplina in esame violi il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione.
Premesso, infatti, che la comparazione tra i maggiori oneri
presumibilmente derivanti dalla introduzione del termine decadenziale
ed i risparmi conseguenti alla probabile riduzione del contenzioso è
senz'altro riservata alla discrezionale valutazione del legislatore
e, quindi, censurabile solamente nei limiti di una manifesta
irragionevolezza che nella specie non è sicuramente dato di
ravvisare, giova comunque osservare che il pur ampio termine di cui
si tratta assolve una obiettiva funzione acceleratoria riguardo
all'esercizio dei poteri attribuiti all'INAIL e, pertanto,
rappresenta uno strumento volto, sia pure indirettamente, ad
accrescere l'efficienza dell'Istituto e dunque a favorire il buon
andamento della sua azione, senza incidere, ovviamente, nel caso di
errore non tempestivamente rettificato, sulle eventuali
responsabilità individuali.
4. - La questione di legittimità costituzionale dei commi 5, 6 e
7 dello stesso art. 9, sollevata in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, è invece fondata.
Tali norme - come si è detto - consentono di impugnare i
provvedimenti di rettifica adottati nel vigore dell'art. 55, comma 5,
della legge 9 marzo 1989, n. 88 (Ristrutturazione dell'Istituto
nazionale della previdenza sociale e dell'Istituto nazionale per
l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro), che ne consentiva
l'adozione senza limiti di tempo, al fine di far valere
retroattivamente la violazione del termine decadenziale introdotto
dalla nuova disciplina.
È senza dubbio vero - come ricorda la difesa dell'INAIL - che,
secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, il divieto di
retroattività della legge non è stato elevato a precetto
costituzionale, salva, per la materia penale, la previsione
dell'art. 25 della Costituzione.
Questa stessa Corte ha tuttavia costantemente precisato che la
retroattività deve comunque trovare giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non può trasmodare in regolamento irrazionale di
situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori (si vedano, tra le
tante, la sentenza n. 446 del 2002 e la sentenza n. 416 del 1999).
Nel caso di specie, l'irragionevolezza della disposizione - sia
per quanto si riferisce ai «casi prescritti o definiti con sentenza
passata in giudicato», sia per quanto riguarda i casi non prescritti
o non definiti da giudicato - è di tutta evidenza, in quanto è
l'istituto stesso della decadenza che per sua natura non tollera
applicazioni retroattive, non potendo logicamente configurarsi una
ipotesi di estinzione del diritto (o, come nella specie, del potere)
per mancato esercizio da parte del titolare, in assenza di una previa
determinazione del termine entro il quale il diritto (o il potere)
debba essere esercitato.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
a) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, commi 5,
6 e 7, del decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38 (Disposizioni
in materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali, a norma dell'articolo 55, comma 1, della
legge 17 maggio 1999, n. 144);
b) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, commi 1, secondo periodo, e 3 dello
stesso decreto legislativo, sollevata, in riferimento agli artt. 38 e
97 della Costituzione, dal giudice unico del lavoro del Tribunale di
Treviso con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 maggio 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Marini
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 10 maggio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0556