1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 21-2-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 febbraio 1990
N. 12 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 febbraio 1990 (della regione Liguria) Istruzione artigiana e professionale - Disciplina dell'attivita' di estetista - Requisiti per esercitarla - Mancata previsione del riconoscimento della qualifica professionale per coloro che hanno svolto attivita' formative nell'ambito dei contratti di formazione e lavoro, ai sensi della legge 19 dicembre 1984, n. 863 Ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni analoghe Asserita invasione della sfera di competenza regionale in materia di istruzione artigiana e professionale. (Legge 4 gennaio 1990, n. 1, artt. 3, 6 e 8). (Cost., artt. 3, 117 e 118). (090C0159) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 21-2-1990)

Ricorso nell'interesse della regione Liguria, in persona del
presidente pro-tempore della giunta regionale, rappresentato e difeso
in forza di mandato a margine del presente atto dal prof. avv. Pericu
e dal prof. avv. Federico Sorrentino ed elettivamente domiciliato
presso lo studio del secondo in Roma, lungotevere delle Navi, 30,
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, per ottenere la dichiarazione di
illegittimità costituzionale degli artt. 3, 6 e 8 della legge 4
gennaio 1990, n. 1, recante "Disciplina dell'attività di estetista",
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 4 del 5
gennaio 1990.
F A T T O
1. - La Gazzetta Ufficiale del 5 gennaio 1990 ha pubblicato la
legge nazionale 4 gennaio 1990, n. 1 che reca "disciplina
dell'attività di estetista".
Il testo legislativo, nel porre rimedio ad una situazione di
carenza normativa avvertita ormai da anni, definisce (art. 1)
l'attività di estetica e ne subordina l'esercizio al possesso di una
apposita qualifica professionale (art. 4, Quarto comma). È stabilita
inoltre l'iscrizione all'albo delle imprese artigiane dell'estetica
che sia in possesso dei requisiti previsti dalla legge n. 443/1985.
L'art. 3 individua le condizioni per il conseguimento della
qualificazione professionale necessaria per l'esercizio
dell'attività di estetista. Queste consistono nel superamento di un
apposito esame teorico pratico preceduto dallo svolgimento,
alternativamente:
a) di un apposito corso regionale di qualificazione della
durata di due anni, seguito da un corso di specializzazione o dal
tirocinio per un anno;
b) di un anno di attività lavorativa qualificata presso uno
studio medico specializzato o una impresa di estetista, dopo lo
svolgimento di un rapporto di apprendistato, e seguito da un corso
regionale integrativo;
c) di un periodo di almeno tre anni di attività lavorativa
qualificata, come dipendente o collaboratore familiare, presso
un'impresa di estetista.
L'art. 6 disciplina l'organizzazione dei corsi e degli esami
teorico pratici per il conseguimento della qualifica professionale,
affidando alle regioni la predisposizione (in conformità ai
princi'pi della legge-quadro in materia di formazione professionale)
dei programmi per lo svolgimento dei corsi di formazione, di
qualificazione e specializzazione e dell'esame. Il secondo comma
dell'articolo, però stabilisce che i contenuti tecnico-culturali dei
programmi dei corsi e delle prove di esame sia definito con decreto
ministeriale. La disposizione individua altresì le materie oggetto
di insegnamento e la composizione delle commissioni d'esame.
L'art. 8 individua i casi in cui, all'entrata in vigore della
legge, è da ritenersi posseduta la qualificazione professionale di
estetista, enunciando una dettagliata casistica di condizioni e
requisiti.
2. - È opportuno ricordare che la regione Liguria aveva già
provveduto a regolamentare la materia con la legge regionale 25
gennaio 1989, n. 3, che reca "norme disciplinanti l'attività di
estetista", introducendo una normativa essenziale quanto
indifferibile nella situazione di vuoto legislativo che
caratterizzava l'esercizio della professione.
In quell'occasione, sono stati definiti (art. 1) i trattamenti
consentiti nell'esercizio dell'attività di estetista e sono state
individuate (art. 2) le apparecchiature atte alla sua esplicazione.
Le norme anticipano i contenuti della legislazione statale, che sono
sostanzialmente affini.
Fra le altre disposizioni è stato previsto l'adeguamento dei
programmi dei corsi di formazione professionale per estetiste,
aggiornati in relazione all'uso delle apparecchiature consentite ed
inseriti nel piano annuale di formazione professionale per il 1989.
L'art. 3 conferma l'assoggettamento dell'attività
all'autorizzazione prevista dalla legge 14 febbraio 1963, n. 141,
subordinandone la concessione all'accertamento (da parte dell'unità
sanitaria locale competente) dei requisiti igienici del locale e
delle apparecchiature destinate allo svolgimento dell'attività,
oltre che dei requisiti sanitari relativi ai procedimenti tecnici
usati. Il successivo art. 4 introduce una norma di disciplina diretta
dell'attività subordinando l'effettuazione delle prestazioni di
sauna, idromassaggio e lampada abbronzante ultravioletti di tipo A ad
idonea certificazione medica che escluda eventuali controindicazioni.
3. - La normativa ora introdotta dal legislatore nazionale per
diversi aspetti configura una penetrante invasione nella sfera di
attribuzioni garantita alla regione Liguria.
In particolare, l'art. 3, nell'individuare le modalità per il
conseguimento della qualifica professionale di estetista, ammette, ai
fini dell'ottenimento della qualifica professionale, il
riconoscimento dell'attività svolta nel periodo di apprendistato (ai
sensi della legge 19 gennaio 1955, n. 25), ma esclude egual beneficio
per coloro che hanno svolto attività formative nell'ambito di
contratti di formazione e lavoro (ai sensi della legge 19 dicembre
1984, n. 863), nonostante l'identità delle due posizioni.
Il secondo comma dell'art. 6, poi, riserva al Ministro
dell'industria poteri di determinare i contenuti tecnico-culturali
dei programmi dei corsi e delle prove di esame che trascendono, sia
per i contenuti che per le modalità formali di attuazione, i poteri
statali di indirizzo e coordinamento, come si sono venuti definendo
nella legislazione vigente, e di limiti assegnati dalla Costituzione.
Infine, nell'individuare la rilevanza delle situazioni pregresse
ai fini del conseguimento della qualificazione professionale, in sede
di prima applicazione della legge, il legislatore nazionale, senza
alcuna giustificazione, ha discriminato gli allievi dei corsi
regionali di formazione professionale che hanno conseguito
l'attestato di qualifica rispetto a coloro che sono in possesso di
attestati o diplomi di estetista rilasciati a seguito di frequenza di
corsi di scuole professionali. In questo modo, inoltre, la norma
finisce per svuotare di significato le funzioni regionali nella
materia della formazione professionale.
4. - Al cospetto della normativa richiamata la regione Liguria si
vede costretta a ricorrere all'ecc.ma Corte, per la difesa delle
proprie attribuzioni costituzionali, affidando il gravame alle
seguenti ragioni.
D I R I T T O
1. - Incostituzionalità dell'art. 3 della legge 4 gennaio 1990,
n. 1, per violazione degli artt. 3, 117 e 118 della Costituzione.
1. - La legge 4 gennaio 1990, n. 1, subordina il conseguimento
della qualificazione professionale di estetista al superamento di un
apposito esame teorico pratico. Fra le situazioni che consentono
l'ammissione all'esame, la lett. b) dell'art. 3 indica la
prestazione, per un anno, di attività lavorativa qualificata in
qualità di dipendente presso uno studio medico specializzato oppure
una impresa di estetista successiva allo svolgimento di un rapporto
di apprendistato (ai sensi della legge 19 gennaio 1955, n. 25) presso
una impresa di estetista e seguita dalla frequenza di appositi corsi
integrativi regionali di formazione teorica.
La norma ingiustificatamente pretermette ogni riferimento allo
svolgimento di attività nell'ambito di contratti di formazione e
lavoro, previsti dalla legge 19 dicembre 1984, n. 865. In questo modo
viene esclusa la rilevanza del tirocinio svolto sulla base di quel
titolo, ai fini dell'accesso alla professione di estetista.
Non vi è dubbio che in questo modo vengano discriminate senza
alcuna giustificazione situazioni del tutto analoghe.
2. - L'istituto del contratto di formazione e lavoro, se da un
lato ha avuto origine come strumento volto all'incremento
dell'occupazione giovanile, nel quadro di interventi tendenzialmente
straordinari e temporanei, è stato adottato dall'ordinamento in via
definitiva con il decreto-legge 30 ottobre 1984, n. 726, convertito
nella legge 19 dicembre 1984, n. 863.
Nella sua disciplina si è ravvisato il superamento dell'istituto
dell'apprendistato, oggi in profonda crisi.
Il contratto di formazione e lavoro presenta quindi, fin dalla sua
introduzione, una linea di continuità con la disciplina
dell'apprendistato ed una significativa affinità con tale rapporto
che, nonostante la mancanza di una esplicita previsione, appare
destinato a sostituire.
Come per l'apprendistato la disciplina del contratto di formazione
e lavoro ha un duplice oggetto: il rapporto di lavoro e l'attività
di formazione. Se qualche profilo di distinzione è possibile
cogliere nei due istituti, sicuramente si tratta di diversità
connesse alla disciplina del rapporto di lavoro, mentre assolutamente
identici sono gli aspetti connessi all'attività formativa.
Ora, è evidente che ai fini dell'accesso alla professione ciò
che può rilevare è unicamente il profilo relativo alla funzione
formativa del rapporto, in relazione al quale nessuna ragionevole
giustificazione sussiste per differenziare i due istituti.
La norma pertanto, negando ogni rilievo, ai fini dell'accesso alla
professione, allo svolgimento di attività nell'ambito dei contratti
di formazione e lavoro, si pone in contrasto con il precetto
costituzionale che impone che situazioni analoghe ricevano analoga
disciplina.
3. - La censura va poi posta in relazione alla violazione delle
attribuzioni regionali in materia di istruzione artigiana e
professionale, in quanto interviene proprio nel momento qualificante
delle funzioni esercitate nella materia, ossia quello della
definizione della rilevanza dell'attività di formazione
professionale.
L'Ill.ma Corte ha già avuto modo di confermare l'assoluta
pertinenza alle attribuzioni regionali dei profili connessi
all'accertamento del livello di formazione acquisito attraverso il
rapporto di formazione e lavoro; competenza, questa, che sarebbe
vanificata ove allo Stato fosse consentito di escludere rilevanza
alla professionalità acquisita ed accertata, proprio ai fini
dell'accesso alla professione.
2. - Incostituzionalità dell'art. 6, secondo, terzo e quarto
comma, della legge 4 gennaio 1990, n. 1, per violazione degli artt.
3, 97, 117 e 118 della Costituzione, anche in relazione all'art. 2
lett. d) della legge 23 agosto 1988, n. 400; all'art. 3 della legge
22 luglio 1975, n. 382, ed all'art. 4 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616.
1. - L'art. 6 della legge impugnata prevede la competenza
regionale a predisporre i programmi per lo svolgimento dei corsi di
formazione di qualificazione e specializzazione e dell'esame teorico
pratico. Questo riconoscimento viene immediatamente temperato da
specifiche disposizioni indicanti le materie che devono formare
oggetto dell'insegnamento (terzo comma) ed i componenti delle
commissioni esaminatrici (quarto comma).
Ma soprattutto si inserisce al secondo comma la previsione di
poteri statali di indirizzo e coordinamento dell'attività regionale,
che, sotto il profilo del contenuto, della titolarità e della
struttura, alterano l'articolazione delle competenze garantite
costituzionalmente.
Stabilisce la norma che, al fine della predisposizione dei
programmi regionali per lo svolgimento dei corsi di formazione di
qualificazione e specializzazione e dell'esame teorico pratico "Il
Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, di
concerto con il Ministro della pubblica istruzione, con il Ministro
del lavoro e della previdenza sociale e con il Ministro della
sanità, entro un anno dalla data dell'entrata in vigore della
presente legge, provvede con decreto, sentite le regioni e le
organizzazioni della categoria a struttura nazionale, alla
definizione dei contenuti tecnico culturali dei programmi, dei corsi
e delle prove di esame".
La norma opera una penetrante invasione della sfera di
attribuzioni che la Costituzione garantisce alle regioni nella
materia dell'istruzione artigiana e professionale, pur dopo averla
formalmente riconosciuta al primo comma, e presenta più profili di
incostituzionalità.
2. - Anzitutto la riserva allo Stato dei poteri indicati non può
trovare inquadramento al di fuori della funzione di indirizzo e
coordinamento. Sotto questo aspetto, però, sussiste un vizio nella
definizione della titolarità di tale potere.
La legislazione statale ha infatti individuato il soggetto
competente alla definizione delle linee di indirizzo e coordinamento
nelle materie regionali nel Consiglio dei Ministri (art. 2, lett. d),
della legge 23 agosto 1988, n. 400; art. 3 della legge 22 luglio
1975, n. 382, e art. 4 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616).
La norma impugnata si allontana dal modulo tipico di esercizio
della funzione stessa, affidando la definizione dei profili indicati
ad un provvedimento del Ministro dell'industria, senza che esista
alcuna ragione che possa giustificare la deroga.
Evidente è pertanto la violazione dell'art. 118 della
Costituzione, sia per la sottrazione di ambiti di competenza propria
della regione sia - in relazione agli artt. 2 della legge n.
400/1988, e 3 della legge n. 382/1975 - sotto il profilo
dell'ingiustificata alterazione della titolarità dei poteri
riservati allo Stato.
3. - Oltre a ciò il contenuto della previsione introduce un
rilevante fattore di disfunzione nella programmazione regionale
indicata dal primo comma della norma. Questo infatti stabilisce che
detta funzione programmatoria sia esercitata dalle regioni "entro sei
mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge"; ma al
secondo comma dispone che il decreto con il quale il Ministro "a tal
fine", provvede alla definizione dei contenuti dei programmi, dei
corsi e delle prove di esame sia emanato "entro un anno dall'entrata
in vigore della presente legge".
L'inversione cronologica, rispetto all'ordine logico e funzionale
delle attribuzioni dei due enti, appare del tutto ingiustificata e
contraria al principio del buon andamento e comporta una modalità di
attuazione del potere statale intrinsecamente lesiva delle
attribuzioni regionali.
Sotto il profilo logico la funzione di indirizzo e coordinamento
dovrebbe essere esercitata prima delle attività che ne sono oggetto.
È pur vero che appare ammissibile la previsione di poteri statali di
indirizzo e coordinamento in materia già normata dalla regione o
nella quale le funzioni amministrative sono già definite nel loro
assetto e nei loro contenuti quando la previsione del potere statale
è cronologicamente successiva all'attribuzione regionale, ma, quando
sia la medesima fonte che definisce l'articolazione dei poteri dei
due enti, la (possibilità di) inversione cronologica è priva di
qualsiasi giustificazione.
Del tutto irrazionale è quindi la norma impugnata, laddove
assegna alle regioni un termine di sei mesi per la definizione dei
programmi del settore ed ammette che lo Stato possa successivamente
dettare i criteri ai quali la programmazione regionale deve
adeguarsi. In questo modo si introduce un fattore di disfunzione
considerevole e si consente che l'attività regionale venga nell'arco
di pochi mesi vanificata o comunque sottoposta a revisione.
La disposizione pertanto è lesiva delle attribuzioni regionali e
contrasta con il principio costituzionale del buon andamento e
dell'efficienza della pubblica amministrazione.
3. - Incostituzionalità dell'art. 8, quinto e sesto comma, della
legge 4 gennaio 1990, n. 1, per violazione degli artt. 3, 117 e 118
della Costituzione.
1. - Incostituzionale è poi, ad avviso della regione ricorrente,
l'art. 8 della legge n. 1/1990, che individua i casi in cui,
all'entrata in vigore della legge, è da ritenersi posseduta la
qualificazione professionale di estetista, introducendo
ingiustificate discriminazioni fra possessori di titoli analoghi.
In particolare il sesto comma consente il conseguimento della
qualificazione professionale agli allievi dei corsi di formazione
professionale che abbiano conseguito l'attestato di qualifica di cui
alla legge n. 845/1978, solo mediante il superamento dell'esame
teorico pratico, preceduto dallo svolgimento di un corso di
specializzazione di durata annuale. La qualifica è invece conseguita
di diritto da chi sia in possesso di attestati o diplomi di estetista
rilasciati a seguito di frequenza di corsi di scuole professionali
autorizzate o riconosciute.
In questo modo viene attuata una ingiustificata discriminazione,
lesiva del principio costituzionale di eguaglianza. Gli attestati
rilasciati a seguito della frequenza di corsi di formazione
professionale regionale o di quelli di scuole autorizzate o
riconosciute certificano entrambi il raggiungimento del grado di
professionalità necessario all'esercizio dell'attività di estetista
in base all'ordinamento anteriore alla legge impugnata.
Se la normativa transitoria fa salvi, attribuendo loro rilevanza
ai fini del conseguimento della qualificazione professionale, gli
attestati di attitudine già rilasciati, indipendentemente da ogni
valutazione sulla compatibilità dei contenuti della professionalità
precedentemente acquisita rispetto a quella richiesta dal nuovo
ordinamento, non sussiste alcun ragionevole motivo per differenziare
le situazioni sopra indicate, che danno egual grado di affidamento
sulla professionalità raggiunta.
2. - Il vizio appare tanto più evidente se si considera la
regione Liguria, come si è ricordato in narrativa, nel provvedere
alla disciplina dell'attività di estetista con la legge n. 3/1989,
aveva individuato i contenuti tecnici e professionali dell'attività,
con definizioni del tutto analoghe a quelle introdotte dalla legge
statale, ed aveva disposto l'adeguamento dei corsi di formazione
professionale. L'idoneità conseguita nei corsi regionali appare
perfettamente adeguata al livello di professionalità richiesto "a
regime" dalla legge statale sopraggiunta e pertanto non può essere
fonte di trattamento deteriore in sede di disciplina transitoria.
3. - Il valore degli attestati regionali di qualifica è inoltre
espressamente riconosciuto dall'art. 14 della legge quadro 21
dicembre 1978, n. 845, in materia di formazione professionale, ai
fini dell'avviamento al lavoro e dell'inquadramento aziendale e per
l'ammissione ai pubblici concorsi.
La previsione introdotta dalla legge impugnata contraddice quindi
la norma della legge quadro.
Risultato pertanto violati, oltre al prinicipio di eguaglianza
sotto il profilo indicato, gli artt. 117 e 118 della Costituzione.
La norma impugnata lede infatti le attribuzioni della regione,
intervenendo in materia ad essa sicuramente riservata, quale della
formazione professionale, e soprattutto vanifica gli attestati di
qualifica professionale che vengono rilasciati a seguito della
frequenza dei corsi regionali e del superamento dell'esame finale,
secondo le previsioni della legge-quadro, compromettendo il
significato stesso dell'attività di formazione disciplinata ed
attuata dalla regione.

P. Q. M.
Piaccia all'ecc.ma Corte dichiarare costituzionalmente illegittimi
gli artt. 3, primo comma, 6, secondo, terzo e quarto comma, 8, quinto
e sesto comma, della legge 4 gennaio 1990, n. 1;
Con ogni ulteriore conseguenza di legge.
Genova-Roma, addì 1 febbraio 1990
Prof. avv. Giuseppe PERICU - Prof. avv. Federico SORRENTINO

90C0159