1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 9-8-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 460 SENTENZA 19 - 27 luglio 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso della regione Emilia-Romagna - Partecipazione dell'Italia al processo normativo comunitario ed esecuzione degli obblighi comunitari - Intervento sostitutivo dello Stato in caso di inattivita' della regione - Attribuzione di poteri ad una commissione di tre membri presieduta dal commissario del Governo e nominata dal Presidente del Consiglio - Asserita incompetenza della commissione - Natura di mero organo tecnico della commissione - Non fondatezza della questione. (Legge 9 marzo 1989, n. 86, art. 11). (Cost., artt. 117, 118, 119, 121, secondo comma, e 124). (089C0894) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 9-8-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO,
dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele
PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI,
prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof.
Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11 della legge
9 marzo 1989, n. 86 (norme generali sulla partecipazione dell'Italia
al processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione
degli obblighi comunitari) promosso con ricorso della Regione
Emilia-Romagna, notificato l'8 aprile 1989, depositato in cancelleria
il 14 aprile 1989 ed iscritto al n. 27 del registro ricorsi 1989;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 1989 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi l'avv. Alberto Predieri per la Regione Emilia-Romagna e
l'avv. dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato l'8 aprile 1989 la Regione
Emilia-Romagna ha chiesto l'annullamento dell'art.11 della legge 9
marzo 1989, n. 86 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al
processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli
obblighi comunitari), in riferimento agli artt. 117, 118, 119, 121,
secondo comma e 124 Cost.
La disposizione impugnata prevede un intervento sostitutivo dello
Stato nei confronti delle Regioni e delle Province autonome nel caso
di inattività amministrativa di tali enti nell'adempimento di
obblighi derivanti dall'emanazione di regolamenti, direttive,
decisioni e raccomandazioni di organi comunitari ovvero da sentenze
della Corte di giustizia delle Comunità europee.
Con riferimento a tali ipotesi, l'art. 11 della legge n. 86 del
1989 stabilisce che: a) il Ministro per il coordinamento delle
politiche comunitarie, d'intesa con il Ministro per gli affari
regionali ed i Ministri competenti, avvia la procedura di messa in
mora prevista dal terzo comma dell'art. 6 del d.P.R. 24 luglio 1977
n. 616; b) scaduto il termine assegnato per provvedere, il Consiglio
dei ministri dispone - con la partecipazione, con voto consultivo,
del Presidente della Regione o della Provincia autonoma interessata -
l'intervento sostitutivo; c) a tal fine, lo stesso Consiglio dei
ministri può conferire, con le opportune direttive, i poteri
necessari ad una speciale Commissione nominata dal Presidente del
Consiglio e composta dal Commissario del Governo, che la presiede, da
un magistrato amministrativo (o avvocato dello Stato o professore
universitario di ruolo in materie giuridiche) e da un terzo membro
designato dalla Regione o dalla Provincia autonoma interessata o, in
mancanza di tale designazione, dal Presidente del Tribunale del
capoluogo.
Ad avviso della Regione ricorrente tale disciplina verrebbe a
contrastare con le norme costituzionali richiamate nonchè con i
principi fissati da questa Corte nella sentenza n. 177 del 1988,
secondo cui il potere sostitutivo nei confronti delle Regioni può
essere esercitato solo dal Governo, inteso nello specifico senso di
cui all'art. 92 Cost. Tale caratteristica soggettiva non si potrebbe
ravvisare nella speciale Commissione prevista dalla norma impugnata e
neppure nel Commissario del Governo, chiamato a presiederla.
Ad avviso della ricorrente la lesione della sfera regionale
sarebbe, d'altro canto, aggravata anche dal fatto che i poteri
sostitutivi affidati alla Commissione si verrebbero a realizzare non
solo attraverso attività provvedimentali, ma anche attraverso
attività normative di tipo regolamentare, con conseguente invasione
della sfera riservata dall'art. 121, secondo comma, Cost., al
Consiglio regionale. Dal che la domanda di annullamento di cui è
causa.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
Il resistente rileva come la disposizione impugnata - oltre a
precisare e rafforzare le garanzie connesse al procedimento di
intervento sostitutivo già regolato dall'art. 6, terzo comma, del
d.P.R. n. 616 del 1977 - abbia riservato esclusivamente al Consiglio
dei ministri sia l'accertamento dell'inattività della Regione sia la
decisione di far luogo alla sostituzione.
Una volta riservati al Governo questi momenti essenziali del
procedimento, sarebbe incongruo pretendere che tutta l'attività
sostitutiva - che può consistere in attività puramente materiali o
tecniche o vincolate - debba essere svolta dal Governo. D'altra parte
quest'ultimo - ove eserciti la facoltà di deferire i poteri
necessari per l'esecuzione dell'intervento alla Commissione - dovrà
pur sempre, secondo la norma impugnata, impartire le "opportune
direttive": di talchè la stessa norma non verrebbe a dislocare fuori
della sede costituzionale del Governo il potere limitativo
dell'autonomia regionale.
La Presidenza del Consiglio chiede, pertanto, che il ricorso venga
respinto perchè infondato.
3. - In prossimità dell'udienza di discussione ambedue le parti
hanno presentato memorie, per illustrare e approfondire gli argomenti
prospettati nei rispettivi atti introduttivi.
Considerato in diritto
1. - La Regione Emilia-Romagna contesta la legittimità
costituzionale dell'art. 11 della legge 9 marzo 1989 n. 86 - in tema
di interventi sostitutivi dello Stato conseguenti ad inattività
amministrativa in materia comunitaria di una Regione o di una
Provincia autonoma - nella parte in cui prevede che il Consiglio dei
Ministri, una volta disposto l'intervento sostitutivo, possa
conferire, con le opportune direttive, i poteri necessari per la sua
attuazione ad una Commissione di tre membri, presieduta dal
Commissario del Governo e nominata con decreto del Presidente del
Consiglio.
Secondo la ricorrente, tale disciplina verrebbe a violare gli
artt. 117, 118, 119, 121, secondo comma e 124 Cost., ponendosi in
contrasto con i principi enunciati da questa Corte nella sentenza n.
177 del 1988, che ha riferito il potere d'intervento sostitutivo nei
confronti delle Regioni soltanto al Governo, "nello specifico senso
di cui all'art. 92 Cost.". In tale nozione non potrebbero
ricomprendersi - ad avviso della Regione - nè la speciale
Commissione prevista dalla norma impugnata nè il Commissario del
Governo chiamato a presiedere tale Commissione.
2. - Il ricorso è infondato.
Questa Corte ha già avuto modo di affrontare il tema dei poteri
sostitutivi dello Stato conseguenti ad inattività delle Regioni e
delle Province autonome in numerose pronunce (v. sentenze n. 177 e
294 del 1986; 64 e 304 del 1987; 177 e 1000 del 1988; 101 del 1989).
Tra queste, ai fini della soluzione del caso in esame, assume rilievo
particolare la sent. n. 177 del 1988, richiamata a sostegno
principale del ricorso e intorno al cui contenuto le parti, nelle
rispettive memorie, si sono ampiamente soffermate.
Tale pronuncia ha analizzato, nei loro diversi aspetti, i
presupposti e le caratteristiche proprie del controllo sostitutivo
attivabile, come istituto eccezionale, da parte dello Stato nei
confronti delle Regioni, precisando, con riferimento al profilo
soggettivo, che tale potere può essere esercitato "soltanto da
un'autorità di Governo, nello specifico senso di cui all'art. 92
Cost., dal momento che questo è il piano costituzionalmente
individuato per l'adozione di indirizzi e di direttive verso
l'amministrazione regionale e per la vigilanza ed il controllo nei
confronti dell'attuazione regionale dei principi e dei vincoli
legittimamente disposti" ai vari livelli. È solo sul piano del
Governo, infatti, "che operano organi in grado di vigilare
sull'unitarietà e sul buon andamento della complessiva
amministrazione pubblica e che possono intervenire nei confronti di
autonomie costituzionalmente tutelate con poteri così penetranti
come quelli sostitutivi nel rispetto delle garanzie fondamentali
proprie del nostro sistema costituzionale, prima fra tutte quella di
doverne rispondere al Parlamento nazionale".
Tali enunciati, contrariamente a quanto si legge nel ricorso, non
risultano in contrasto con i contenuti espressi dall'art. 11 della
legge n. 86 del 1989.
La disciplina posta da tale articolo prevede, infatti, per il
settore comunitario, un intervento sostitutivo dello Stato affidato
al Governo nella sua unità, dal momento che sia la verifica dei
presupposti dell'inadempimento regionale suscettibili di dar luogo
all'intervento statale sia la determinazione dello stesso intervento
spettano - ai sensi del primo e secondo comma - esclusivamente al
Consiglio dei ministri, integrato dalla partecipazione, con voto
consultivo, del Presidente della Regione o della Provincia autonoma
interessate al provvedimento. Il procedimento attraverso cui il
controllo sostitutivo si viene a realizzare resta, dunque, riservato,
nei suoi passaggi determinanti e fondamentali, alla sfera
costituzionale del Governo.
Il fatto poi che il Consiglio dei ministri - una volta disposto
l'intervento - possa affidare, in via eventuale, l'esecuzione dello
stesso alla speciale Commissione descritta dal terzo comma dell'art.
11 non è tale da spostare i termini della soluzione adottata con
riferimento all'imputazione della competenza. Risulta, infatti,
evidente che l'attività della Commissione, limitata dalle "opportune
direttive" del Consiglio dei ministri, verrà ad assumere, in
prevalenza, le connotazioni dell'attività esecutiva nè potrà in
alcun modo incidere e limitare, indipendentemente dalle previe
determinazioni assunte nella sede governativa, la sfera di autonomia
spettante alla Regione. Alla Commissione va, dunque, riconosciuta la
natura di mero organo tecnico, investito di una attività di supporto
del Consiglio dei ministri, attività da esercitare sotto il
controllo e nel quadro della responsabilità politica esclusivamente
spettante al Governo.
La questione proposta va, dunque, dichiarata infondata: e questo
tanto più ove si consideri che l'art. 11 della legge n. 86 del 1989
- modificando in parte la disciplina in precedenza posta dall'art. 6,
terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 - anzichè limitare, ha
arricchito e precisato le garanzie, sia di ordine sostanziale che
formale, già operanti nell'ambito del procedimento di intervento
sostitutivo dello Stato.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
sollevata dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso di cui in
epigrafe, nei confronti dell'art. 11 della legge 9 marzo 1989 n. 86,
(Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo
normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi
comunitari), in relazione agli artt. 117, 118, 119, 121, secondo
comma e 124 Cost.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 luglio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 27 luglio 1989.
Il cancelliere: DI PAOLA
89C0894