1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 31-3-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 177 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 febbraio 1998- 9 marzo 1999
N. 177 Ordinanza emessa il 3 febbraio 1998 (pervenuta alla Corte costituzionale il 9 marzo 1999) dal T.A.R. della Sicilia sul ricorso proposta da Noto Guido contro Ministero dell'Interno ed altro Sicurezza pubblica - Guardia giurata - Revoca automatica dell'autorizzazione richiesta per la nomina e del porto d'arma, in seguito a condanna per delitto - Conseguente perdita del posto di lavoro presso l'Istituto di vigilanza - Irragionevolezza dell'automatismo della misura, senza alcuna possibilita' di graduazione - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee con riferimento ad ipotesi analoghe in base alla giurisprudenza della Corte costituzionale - Incidenza dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 971/1988, 408/1993 e 108/1994. (R.D. 18 giugno 1931, n. 773, art. 138, n. 4). (Cost., artt. 3 e 97). (099C0265) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 31-3-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SICILIA
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. reg. gen.
4638-95, proposto dal sig. Guido Noto, rappresentato e difeso
dall'avv. Guido Di Stefano, unitamente al quale elegge domicilio
presso lo studio dell'avv. Tommaso D'Angelo, in Palermo, via
Resuttana n. 366;
Contro il Ministero dell'Interno in persona del Ministro in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato presso la cui sede
distrettuale, in Palermo, via A. De Gasperi n. 81, è ex lege
domiciliato, e nei confronti dell'Istituto di vigilanza privata "La
Vigilanza di Azzaretto Vincenzo C. s.n.c." in persona del legale
rappresentante pro-tempore, non costituitosi in giudizio, per
l'annullamento previo sospensiva:
del decreto del prefetto della provincia di Trapani prot. n.
1385/Sett. 2 Sez. I del 13 giugno 1995, notificato il 25 luglio 1995,
con il quale è stato revocato il decreto prefettizio dell'11 ottobre
1994 di approvazione a guardia particolare giurata ed il relativo
porto di pistola;
del decreto del prefetto della provincia di Trapani, prot. n.
1385/Sett. 2 Sez. I del 7 settembre 1995, notificato il 19 settembre
1995, con il quale è stato parzialmente modificato il decreto sopra
calendato;
della nota dell'Istituto di vigilanza privata prot. n. 227/95 del
28 agosto 1995, con la quale - in ottemperanza al decreto prefettizio
- il ricorrene è stato licenziato.
Visti gli atti depositati dal ricorrente;
Visti gli atti di costituzione in giudizio e la memoria
dell'amministrazione resistente;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il primo referendario avv. Carlo Modica;
Uditi, alla pubblica udienza del 3 febbraio 1998, l'avv. G. Di
Stefano per il ricorrente e l'avvocato dello Stato Marcello Pollara
per l'amministrazione resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Con ricorso notificato il 7 novembre 1995 e depositato il 29
novembre 1995, il sig. Guido Noto impugna i provvedimenti indicati in
epigrafe, esponendo quanto segue.
Nel corso di un giudizio civile promosso contro il ricorrente dai
condomini di un edificio di civile abitazione (sito nella via S.
Anna di Erice), il vice pretore ordinario della Pretura circondariale
di Trapani (Sezione distaccata di Erice), emetteva un'ordinanza con
la quale ingiungeva al convenuto di non parcheggiare più la propria
auto nel lato est del vicolo Dessiè (in quanto ciò impediva la
manovra di ingresso al garage ed al cortile interno delle auto dei
condomini).
Poichè il ricorrente non ottemperava a tale ordinanza, veniva
avviato a suo carico un procedimento penale per violazione dell'art.
388 del codice penale che si concludeva con una sentenza di condanna
al pagamento di una multa di L. 200.000.
Considerata la tenuità della pena, il ricorrente non proponeva
appello.
In conseguenza della predetta condanna, con il decreto del 13
giugno 1995 (indicato in epigrafe) il prefetto della provincia di
Trapani revocava - però - il decreto con cui il ricorrente era stato
autorizzato a svolgere l'attività di guardia giurata, ed il relativo
porto di pistola.
Ed a cagione di detti decreti, l'Istituto di vigilanza privata
presso il quale il ricorrente prestava servizio di guardia giurata da
ben diciassette anni gli intimava il licenziamento.
Nel chiedere l'annullamento dei provvedimenti prefettizi impugnati,
il ricorrente lamenta violazione e falsa applicazione dell'art. 138
n. 4 del r.d. 18 giugno 1931 n. 773 in relazione all'art. 9 della
legge 7 febbraio 1990, n. 19, nonchè violazione dei principii
generali di diritto enucleati nella sentenza n. 971/1988 della Corte
costituzionale, ed eccesso di potere per illogicità manifesta.
Ritualmente costituitisi in giudizio, con memoria depositata il 23
gennaio 1998, l'amministrazione intimata ha eccepito l'infondatezza
del ricorso, chiedendone il rigetto con vittoria di spese.
L'Istituto dal quale il ricorrente dipende non si è costituito in
giudizio.
Con ordinanza n. 64 del 23 gennaio 1996 l'istanza di sospensione
cautelare del provvedimento impugnato è stata accolta.
Con memoria depositata il 20 gennaio 1998, il ricorrente ha
insistito nelle richieste e deduzioni di cui al ricorso introduttivo.
All'udienza del 3 febbraio 1998, uditi i procuratori delle parti
costituite, i quali hanno insistito nelle rispettive richieste,
deduzioni ed eccezioni, la causa è stata posta in decisione.
D i r i t t o
1. - Con unico articolato motivo di gravame il ricorrente lamenta
violazione di legge ed eccesso di potere per illogicità manifesta,
deducendo:
che l'art. 138 n. 4 cit. dev'essere interpretato ed applicato
alla luce dei principi generali (in tema di divieto di c.d.
"destituzione automatica d'ufficio") enucleati dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 971/1988, e trasfusi dal
legislatore nell'art. 9 della legge n. 19/1990;
che i predetti principii generali non possono non operare anche
nei confronti delle guardie giurate, le quali svolgono funzioni di
particolare interesse pubblico, assimilabili (o comunque ausiliarie e
di supporto) alle funzioni di polizia giudiziaria; e rivestono
(nell'esercizio delle stesse) la qualità di pubblici ufficiali;
e che pertanto la "revoca automatica" della licenza di porto di
pistola e dell'autorizzazione a svolgere l'attività di guardia
giurata - acriticamente disposta dall'amministrazione quale
necessaria (recte: doverosa) conseguenza di una condanna penale,
senza alcuna previa verifica in ordine alla entità della pena
comminata, alla gravità dei fatti posti a base della condanna ed
alla personalità del soggetto che la subisce - costituisce attività
provvedimentale illegittima siccome contraria ai predetti principii;
che, infine, l'applicazione restrittiva e rigida dell'art. 138 n.
4 del r.d. n. 773/1931, determinerebbe una ingiustificabile
disparità di trattamento - censurabile in quanto contrastante con
gli articoli 3 e 97 della Costituzione - fra la categoria dei
soggetti che svolgono funzioni di pubblico ufficiale "connesse" ad
attività di polizia giudiziaria (in quanto volte alla prevenzione e
repressione di reati) in qualità di guardia giurata e le categorie
di soggetti che le svolgono in qualità di appartenenti alle Forze
dell'ordine.
La pretesa del ricorrente appare fondata su argomentazioni nella
sostanza condivisibili.
Non essendo tuttavia possibile - in sede di interpretazione ed
applicazione del dato normativo - superare il tenore letterale ed il
significato testuale dell'art. 138 n. 4 del r.d. n. 773/1931, il
Collegio ritiene necessario sollevare in ordine ad esso la questione
di legittimità costituzionale, considerandola "rilevante" nel caso
di specie e "non manifestamente infondata", per i seguenti motivi.
1.1. - Con sentenza n. 971 del 12/14 ottobre 1988 la Corte
costituzionale ha affermato il principio che il pubblico dipendente
non può essere destituito, in conseguenza di sentenza penale, senza
che la p.a. abbia preventivamente verificato la sussistenza di
concrete cause di incompatibilità (o ragioni che rendano nociva per
l'immagine dell'amministrazione, o comunque pericolosa per la stessa,
la permanenza in servizio del condannato).
Con la medesima sentenza, in conseguente e coerente applicazione di
tale principio - altrimenti noto come divieto di "destinazione
d'ufficio automatica" - sono stati dichiarati costituzionalmente
illegittime le seguenti disposizioni di legge: l'art. 247 del r.d. 3
marzo 1934, n. 383 (t.u. com. e prov. nel testo sostituito con legge
27 giugno 1942, n. 851); l'art. 66 lett. d del d.P.R. 15 dicembre
1959 n. 1229 (ordinamento degli ufficiali giudiziari e degli aiutanti
ufficiali giudiziari); l'art. 2, co I, della legge 13 maggio 1975, n.
157 (estensione delle norme dello statuto degli impiegati civili
dello Stato agli operai dello Stato); l'art. 57 lett. "a" d.P.R. 20
dicembre 1979, n. 761 (stato giuridico del personale delle unità
sanitarie locali); e - ciò che qui più interessa - l'art. 8 lett.
"a" del d.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737 (in tema di sanzioni
disciplinari per il personale dell'amministrazione di pubblica
sicurezza).
Successivamente, e sulla medesima linea motivazionale, con sentenza
n. 408 del 5-23 novembre 1993 la Corte costituzionale ha dichiarato
illegittimo l'art. 12 del d.P.R. n. 340/82 nella parte in cui
stabiliva la "esclusione automatica" dai concorsi per l'accesso al
pubblico impiego dei soggetti che fossero stati precedentemente
destituiti o dispensati da altro impiego presso la p.a.
Mediante la predetta pronunzia la Corte costituzionale ha
definitivamente evidenziato la sussistenza di un principio generale
dell'ordinamento, desumibile dalla Costituzione, secondo cui il
provvedimento di esclusione dall'impiego pubblico (che venga adottato
in sede amministrativa) non può essere "automatico" (salvo -
beninteso - che non costituisca l'effetto accessorio di una condanna
penale) dovendo l'amministrazione valutare, caso per caso, la
gravità degli atti imputati al dipendente e verificare, in concreto
e per quanto possibile, se sussistano ragioni per ritenere che lo
stesso non si sia ravveduto e che possa porre in essere comportamenti
recidivi o che destino allarme sociale e/o che mettano in pericolo il
patrimonio o l'immagine dell'amministrazione stessa.
Con le sentenze richiamate la Corte costituzionale ha dunque
sostanzialmente confermato e sviluppato l'ormai consolidato proprio
orientamento giurisprudenziale (si vedano le sentenze nn. 15 e 33 del
1960; nn. 61 e 45 del 1965; e n. 207 del 1976) secondo cui
l'esclusione dalla partecipazione ad un concorso per l'accesso al
pubblico impiego - anche se nelle Forze di polizia - non può essere
determinata esclusivamente dalla sussistenza, a carico del candidato
(aspirante all'impiego), di una condanna per un qualsiasi reato
volontario anche se di lieve portata e non destante allarme sociale;
dovendosi di volta in volta verificare in concreto la sussistenza o
l'insussistenza, anche in considerazione della funzione di "emenda"
che la pena riveste nell'ordinamento, dei "requisiti morali"
prescritti.
Dalle sentenze in esame deve inoltre desumersi che nell'ordinamento
sussiste un principio costituzionale di portata ancor più generale
(del quale quello sopraricordato costituisce specificazione) in
virtù del quale alla condanna penale non può essere attribuito
alcun automatico valore rescindente o risolutivo del "rapporto"
eventualmente intrattenuto fra il condannato e la pubblica
amministrazione, dovendo quest'ultima vagliare - caso per caso ed in
concreto - se la condanna comporti una alterazione del rapporto
fiduciario ed una perturbazione - in senso ad essa pregiudizievole -
di quello obbligatorio.
Infine, con la sentenza n. 108 del 23-31 marzo 1994 la Corte
costituzionale ha sancito la illegittimità dell'art. 26 della legge
1 febbraio 1989, n. 53, nella parte in cui lasciava al giudizio
insindacabile ed assolutamente discrezionale del Ministero
dell'Interno la valutazione sulle "qualità morali" del candidato e
della sua famiglia.
Con tale pronunzia la Corte ha vieppiù confermato l'orientamento
secondo cui la esclusione dal pubblico impiego - anche nel caso di
aspiranti a funzioni di polizia - non può avvenire
incondizionatamente, ed in assenza di un giudizio che sia volto ad
accertare in concreto, sulla scorta dell'analisi di elementi
soggettivi ed oggettivi, la sussistenza o meno dei "requisiti morali"
per l'accesso alla carriera nella pubblica amministrazione.
Anche con riferimento al caso per ultimo considerato deve desumersi
che nell'ordinamento sussiste un principio costituzionale, di più
vasta e generale portata, in virtù del quale la revoca - in funzione
sanzionatoria - di pubbliche funzioni o di pubbliche potestà o di
"funzioni di interesse pubblico" inerenti a qualifiche o a qualità
conferite alla pubblica amministrazione, non può avvenire
incondizionatamente ed in assenza di una valutazione volta ad
accertare in concreto se i "requisiti morali" che avevano
giustificato il conferimento delle stesse (funzioni e potestà, e
relative qualità e qualifiche) sussistano o siano venuti meno.
Ora è evidente che i principii sopra richiamati sono trasponibili,
sul piano logico-giuridico, anche alla fattispecie dedotta in
giudizio.
Non v'è alcun ragionevole motivo - infatti - per ritenere che ciò
che vale per le funzioni di polizia (o per le funzioni di polizia
giudiziaria) svolte da "pubblici ufficiali" (o da "incaricati di
pubblico servizio") che siano al tempo stesso pubblici dipendenti,
non debba valere anche per "pubblici ufficiali" (o "incaricati di
pubblico servizio") che, pur essendo pubblici impiegati, svolgano
analoghe funzioni di polizia giudiziaria (o ad esse assimilabili in
quanto ausiliarie o di supporto alle stesse) in forza di un titolo
concessorio o autorizzatorio - e dunque di un "rapporto
pubblicistico" - che li lega comunque (pur se al di fuori del
rapporto di pubblico impiego) con la pubblica amministrazione.
Non si vede - cioè - la ragione per la quale:
mentre nei confronti del pubblico ufficiale svolgente attività
di polizia giudiziaria al servizio diretto della p.a. non può essere
adottato alcun provvedimento di "destituzione automatica" dal
servizio a causa di una condanna a suo carico (anche di lieve
entita');
nei confronti di un soggetto svolgente attività analoga (o
assimilabile), ma in forza di una concessione o di una autorizzazione
promanante dalla p.a., sia riservato un trattamento diverso (e di
valenza ideologica sì macroscopicamente opposta e penalizzante);
continuando ad essere ammessa (recte: prescritta) nei suoi confronti,
in caso di sentenza di condanna a suo carico, la "revoca automatica"
del titolo concessorio o autorizzatorio che lo legittimava a svolgere
il suo servizio.
Laddove è evidente che la funzione di prevenzione e repressione
dei reati (che costituisce parte cospicua della funzione di polizia
giudiziaria) risponde comunque - sotto il profilo sostanziale (e dal
punto di vista obiettivo) - ad un medesimo particolare interesse
pubblico, tanto se sia svolta da un pubblico dipendente in forza del
suo rapporto di impiego, quanto se sia svolta da un privato in forza
di un rapporto concessorio (o autorizzatorio) che lo lega
all'amministrazione; e ciò - beninteso - indipendentemente dalla
formale attribuzione della qualifica di pubblico ufficiale.
In relazione alle superiori osservazioni l'art. 138 cit. appare in
contrasto sia con l'art. 3 che con l'art. 97 co I della Costituzione.
La predetta disposizione di legge appare infatti idonea ad avallare
una disparità di trattamento che non trova giustificazione in alcun
plausibile ragione, posto che non v'è motivo di creare disparità
discriminanti fra soggetti che, sebbene inquadrati diversamente,
sotto il profilo organizzatorio, sono chiamati tuttavia a svolgere
funzioni simili, o comunque assimilabili, a quelle di polizia
giudiziaria, in forza di poteri che comunque promanano - seppur sulla
base di titoli formalmente differenti - dalla medesima autorità
amministrativa.
Ragioni - queste - per le quali il collegio ritiene che la
questione di legittimità costituzionale appaia - ictu oculi - non
manifestamente infondata.
1.2. - Quanto alla "rilevanza" della stessa, il collegio ritiene
che il chiaro tenore letterale dell'art. 138 n. 4 del r.d. n.
773/1931 non consenta di ricorrere ad alcuna interpretazione
estensiva in chiave teleologico-sistematica.
Ne deriva che l'accoglimento (o il rigetto) del ricorso dipende
esclusivamente dalla soluzione della questione di legittimità
costituzionale in ordine al predetto articolo di legge; soluzione che
pertanto si appalesa pregiudiziale - e perciostesso "rilevante" - ai
fini del giudizio.
2. - In considerazione delle suesposte osservazioni -
impregiudicata ogni pronunzia in merito e sulle spese - deve essere
disposta la sospensione del giudizio introdotto con il ricorso in
esame e la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale perchè si pronunzi sulla questione di legittimità in
ordine all'art. 138 n. 4 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773.

P. Q. M.
Visti gli articoli 134 della Costituzione, 1, della legge
costituzionale 9 gennaio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e ritenuto che la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 138, n. 4 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773 per contrasto
con gli articoli 3 e 97 della Costituzione sia rilevante ai fini del
decidere e non manifestamente infondata;
Sospende il giudizio in corso e dispone la immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale perchè si pronunzi sulla
questione di legittimità costituzionale della norma di legge
sopraindicata;
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri, e comunicata ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 3 febbraio
1998.
Il presidente: Giallombardo
L'estensore: Modica
99C0265