Serie Generale n. 63 del 16-3-2022
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
CORTE DEI CONTI
CORTE DEI CONTI
DELIBERA 24 febbraio 2022
Linee guida per la relazione dell'organo di revisione economico-finanziaria dei comuni, delle citta' metropolitane e delle province, sul bilancio di previsione 2022-2024, per l'attuazione dell'articolo 1, comma 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266. (Delibera n. 2/SEZAUT/2022/INPR). (22A01625) (GU Serie Generale n.63 del 16-03-2022)

CORTE DEI CONTI
Sezione delle autonomie

Nell'adunanza del 24 febbraio 2022;
Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Vista la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1;
Vista la legge 24 dicembre 2012, n. 243;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il
Testo unico delle leggi sugli enti locali (TUEL) e successive
modificazioni, ed in particolare l'art. 148-bis del TUEL, così come
introdotto dalla lettera e), del comma 1 dell'art. 3, decreto-legge
10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n.
213;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l'art. 7,
commi 7 e 8;
Vista la legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il
2006) e, in particolare, l'art. 1, comma 166 e seguenti;
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante
«Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42», corretto ed integrato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n.
126;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla
legge 7 dicembre 2012, n. 213 e successive modificazioni, recante
«Disposizioni in materia di gestione finanziaria e di funzionamento
degli enti territoriali e locali, nonchè ulteriori disposizioni in
favore delle aree colpite dal sisma del maggio 2012»;
Visto il decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, recante «Misure
urgenti relative al Fondo complementare al Piano nazionale di ripresa
e resilienza e altre misure urgenti per gli investimenti»;
Visto il decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, recante misure su
«Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime
misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di
accelerazione e snellimento delle procedure»;
Visto il decreto 24 dicembre 2021, con il quale il Ministro
dell'interno ha differito al 31 marzo 2022 il termine per
l'approvazione del bilancio di previsione 2022-2024 degli enti
locali;
Visto il decreto-legge n. 228 del 30 dicembre 2021, che nel testo
modificato dalla legge di conversione 25 febbraio 2022, n. 15, ha
ulteriormente differito, al 31 maggio 2022, il termine per
l'approvazione del bilancio di previsione 2022-2024 degli enti
locali;
Vista la legge 30 dicembre 2021, n. 234, recante le disposizioni
per la formazione del bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2022 e del bilancio pluriennale per il triennio
2022-2024;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con
la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000, e successive modifiche e
integrazioni;
Considerato che la situazione determinata dall'emergenza sanitaria
comporta effetti sulla programmazione degli enti locali che vanno
oltre il disposto rinvio del termine per l'approvazione del bilancio
di previsione 2022-2024;
Vista l'esigenza di fornire agli enti locali utili indicazioni di
principio e operative su alcuni profili di particolare rilevanza per
la corretta programmazione e gestione del bilancio di previsione
2022-2024;
Valutate le osservazioni fatte pervenire dai Presidenti delle
Sezioni regionali di controllo, ai quali lo schema del questionario
allegato alle linee guida per la relazione dell'Organo di revisione
sui bilanci di previsione degli enti locali, per gli esercizi
2022-2024 è stato previamente trasmesso, con nota del Presidente di
Sezione preposto alla funzione di coordinamento n. 440 del 1°
febbraio 2022;
Viste le note del medesimo Presidente di Sezione preposto alla
funzione di coordinamento della Sezione delle autonomie n. 496 e 497
dell'8 febbraio 2022, con le quali lo schema del suddetto
questionario è stato, altresì, trasmesso, rispettivamente,
all'Unione Province d'Italia (UPI) e alla Associazione nazionale dei
comuni italiani (ANCI);
Vista la nota di riscontro dell'ANCI, del 14 febbraio 2022,
acquisita al protocollo n. 518 del 15 febbraio 2022;
Vista la nota di riscontro dell'UPI, prot. n. 86 del 16 febbraio
2022, acquisita al protocollo n. 523 del 16 febbraio 2022;
Vista la nota del Presidente della Corte dei conti n. 533 del 17
febbraio 2022 di convocazione della Sezione delle autonomie per
l'adunanza odierna;
Uditi i relatori, Consiglieri Rinieri Ferone e Luigi Di Marco;

Delibera:

di approvare gli uniti documenti, che costituiscono parte integrante
della presente deliberazione, riguardanti le «Linee guida e il
questionario», cui devono attenersi, ai sensi dell'art. 1, comma 166
e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria
per il 2006), gli organi di revisione economico-finanziaria degli
enti locali nella predisposizione della relazione sul bilancio di
previsione 2022-2024.
La presente deliberazione sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.
Così deliberato in Roma nell'adunanza del 24 febbraio 2022.

Il Presidente: Carlino
I relatori: Ferone - Di Marco
Depositata in segreteria il 3 marzo 2022
Il dirigente: Galli

Allegato

Linee guida per la relazione dell'organo di revisione dei comuni,
delle città metropolitane e delle province sul bilancio di
previsione 2022-2024 per l'attuazione dell'art. 1, comma 166 e
seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266.

1. Premessa.
Le Linee guida che accompagnano il questionario per la redazione
della relazione al bilancio di previsione per il triennio 2022-2024,
costituiscono un supporto per lo svolgimento dei controlli sugli enti
locali previsti dall'art. 1, commi 166 e seguenti, della legge
finanziaria per il 2006, consentendo una diffusione generalizzata
delle verifiche sul ciclo di bilancio, senza discostarsi da un
modello di controllo compatibile con l'autonomia degli enti
costituzionalmente tutelata.
Attraverso l'azione sinergica delle Sezioni territoriali e degli
organi di revisione vengono svolte verifiche circa l'effettiva
adozione delle misure per il raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica posti dalla legge di bilancio e dalle altre norme di
coordinamento finanziario da parte degli enti di autonomia
territoriale, così da assicurare la tutela dell'unità economica
della Repubblica ed il coordinamento della finanza pubblica.
Ciò naturalmente non esaurisce gli ambiti di indagine delle
Sezioni regionali di controllo che potranno procedere ad
approfondimenti istruttori anche in relazione ad ulteriori profili,
contabili e gestionali, ritenuti di interesse.
Le presenti Linee guida potranno essere di ausilio anche per le
attività delle Sezioni regionali di controllo delle regioni a
statuto speciale e delle due province autonome che potranno
utilizzarle nel rispetto dei regimi di autonomia differenziata ad
esse applicabili: in tale ottica, i revisori dei predetti enti
avranno cura di richiamare, negli appositi quadri riservati ai
chiarimenti, la normativa di settore eventualmente applicata in luogo
di quella nazionale.
Anche per il 2022, si è fatto ricorso all'esercizio provvisorio,
autorizzato, con il decreto del Ministero dell'interno del 24
dicembre 2021, fino al 31 marzo e, ulteriormente, prorogato, al 31
maggio 2022, in sede di conversione del decreto-legge n. 228 del 30
dicembre 2021.
L'esercizio provvisorio interferisce negativamente con la
programmazione del bilancio rendendo evanescente la definizione degli
obiettivi da conseguire nell'anno t+1, assegnati attraverso il PEG
non all'inizio, ma a circa metà esercizio. Tale prassi, purtroppo
risalente, è fonte di particolari criticità nell'impostazione del
bilancio per il 2022-2024 e per quello degli anni successivi, almeno
fino all'esercizio 2026-2028, in cui nei bilanci degli enti sarà
ancora presente traccia del PNRR. Il profilo programmatorio assume,
infatti, particolare rilievo nell'impostazione degli investimenti,
del cui volume si prevede, negli anni richiamati, un significativo
incremento. Per questa ragione, nonostante i meccanismi di
monitoraggio previsti per il Piano e le facilitazioni introdotte dal
legislatore più avanti richiamate, sarebbe auspicabile che
l'approvazione del bilancio di previsione avvenga entro il 31
dicembre dell'anno precedente a quello in cui il bilancio stesso si
riferisce.
2. Le novità normative di rilievo.
La gestione dei prossimi esercizi finanziari sarà caratterizzata
dall'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR),
programma di grande ampiezza strategica e di complessa trama
realizzativa che coinvolge in consistente misura finanziaria e
funzionale gli enti territoriali anche attraverso una speciale
disciplina regolativa, cui si accennerà qui di seguito per gli
aspetti di maggiore evidenza.
Nell'esercizio 2022, inoltre, per la parte corrente, è previsto
il ritorno alle condizioni di gestione ordinaria con la piena ripresa
delle procedure di accertamento e di riscossione delle entrate
proprie e la parziale cessazione degli effetti delle misure di
flessibilità disposte dalla legislazione emergenziale. Tuttavia,
alcune misure sono state parzialmente prorogate dal recente
decreto-legge 27 gennaio 2022, n. 4 (applicazione degli avanzi
liberi, in parziale deroga alle priorità delle finalità prevista
dal TUEL e utilizzo integrale dei proventi da concessioni e sanzioni
in materia edilizia per spesa corrente emergenziale) e dal decreto
milleproroghe che ha esteso la facoltà, prevista dall'art. 109,
comma 1-ter del decreto-legge n. 18/2020, di liberare quote di avanzo
vincolate, individuate dall'ente, da destinare a spesa necessaria per
attenuare gli effetti della crisi del sistema economico causati dalla
pandemia. Si tratta, all'evidenza, di deroghe all'ordinaria
disciplina contabile che produce il comune effetto di rendere
disponibili risorse per dare copertura, in via straordinaria, a spese
destinate ad esigenze particolari, tutte giustificate dalla
situazione di emergenza, normativamente qualificata che, a
legislazione vigente, dovrebbe cessare alla data del 31 marzo 2022.
Evenienza questa che crea una discrasia tra le finalità della deroga
e la situazione di fatto alla cessazione dello stato di emergenza.
Ciò induce a riflettere sulla necessità che, in conformità al
principio della prudenza, comportamenti e scelte gestionali, che
utilizzano le varie disposizioni derogatorie, tengano conto, da un
lato, della provvisorietà di questa disciplina - per cui le
eventuali spese non devono avere alcun effetto di carattere
pluriennale nè, ovviamente di carattere strutturale - dall'altro
che, anche nell'esercizio in corso trovino oggettiva corrispondenza
nella natura della spesa.
Per altro verso, vanno considerate le misure derogatorie alla
specifica disciplina di settore in materia di spesa per il personale,
introdotte per le esigenze di gestione delle risorse rinvenienti dal
PNRR. Tra queste vanno ricordate: la deroga ai limiti di spesa di cui
all'art. 33 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, per le
assunzioni a tempo determinato per il potenziamento amministrativo
degli enti (art. 31-bis, decreto-legge n. 152/2021) utilizzabile
anche dagli enti strutturalmente deficitari, oppure in procedura di
predissesto od anche in dissesto, subordinatamente alle verifiche
contemplate dalla richiamata normativa; e le assunzioni a tempo
determinato a carico delle risorse PNRR (art. 9, comma 18-bis,
decreto-legge n. 152/2021).
Anche per la gestione in conto capitale è prevista una
disciplina derogatoria in relazione alle esigenze di sviluppo
tempestivo delle previsioni del PNRR. In particolare, va considerata
la possibilità, fino al 2026, d'iscrivere in bilancio i
finanziamenti di derivazione statale ed europea anche in esercizio
provvisorio o nella gestione provvisoria; la possibilità di
accertamento delle entrate da risorse PNRR e PNC sulla base della
delibera di riparto senza attendere l'impegno dell'Amministrazione
erogante (art. 15, decreto-legge n. 77/2021); la possibilità di
ottenere anticipazioni di cassa dal MEF in qualità di soggetto
attuatore (art. 15, comma 4-bis, decreto-legge n. 77/2021); la
possibilità di affidare la progettazione, richiesta per la
partecipazione agli avvisi e ai bandi del PNRR, senza dover inserire
la relativa opera nei documenti di programmazione ex art. 21 del
codice dei contratti pubblici; la possibilità di utilizzazione delle
quote vincolate non impegnate, confluite in avanzo di
amministrazione, anche per gli enti in disavanzo in deroga ai limiti
previsti dall'art. 1, commi 897 e 898, della legge n. 145/2018 (art.
15, comma 3, decreto-legge n. 77/2021). Occorrerà, quindi,
un'attenta osservazione di questa parte del bilancio, unitamente alle
verifiche sulla corretta applicazione delle regole poste dal decreto
MEF 11 ottobre 2021 che disciplina le procedure relative alla
gestione finanziaria delle risorse previste nell'ambito del PNRR.
L'adozione tempestiva delle Linee guida ed il supporto fornito
dalla contestuale informatizzazione dei questionari consentono lo
svolgimento delle verifiche in tempo utile affinchè gli enti possano
adottare misure correttive in corso di gestione e contenere
l'impatto, in sede di rendicontazione, dei rilevati fattori critici.
Esigenze, queste appena enunciate, che per l'esercizio in corso, a
ragione dell'impatto delle prime fasi di attuazione del PNRR assumono
particolare cogenza sia per verificare l'andamento del piano di
ripresa e resilienza, per il quale la tempestività è requisito
strutturale dell'azione stessa e, quindi, fondamentale, per
preservarla da improprie commistioni sul piano dell'amministrazione.
In funzione di quanto fin qui premesso, il questionario è stato
articolato in una sezione dedicata alle domande preliminari ed in
cinque sezioni a carattere tematico, oltre ad una sezione, la sesta,
che prevede la compilazione di quattro quadri contabili.
Di seguito si dà illustrazione, in modo sintetico, dei
principali aspetti gestionali attenzionati, il tutto nel quadro di
una strategia complessiva dell'attività di controllo che mira a
individuare gli indicatori essenziali della sana gestione,
recuperando spazi e risorse da destinare al nuovo e specifico compito
di monitoraggio complessivo del PNRR.
3. Equilibri e gestione finanziaria.
Per la gestione ordinaria, il questionario bilancio preventivo
2022-2024, pur mantenendo il tradizionale impianto strutturale, si
incentra sulle aree di maggiore interesse per la verifica del
rispetto degli equilibri di competenza, di bilancio e complessivi.
In proposito, va considerata la proroga dell'utilizzo delle
risorse del c.d. «fondone» e dei ristori specifici non utilizzati nel
2020 e 2021, come disposto dal decreto-legge n. 4/2022. Va, altresì,
tenuto conto che, salvo poche e specifiche eccezioni, nel bilancio
2022-2024 non potranno essere stanziati ulteriori trasferimenti
legati all'emergenza per «fondo funzioni enti locali», «esenzioni
IMU», «imposta di soggiorno», «canone unico», nonchè quelli per
«spese COVID». Nel contempo, le risorse assegnate con il recentissimo
decreto «energia» (250 milioni di euro ai comuni, province e città
metropolitane) non potranno essere considerate formalmente destinate
al pagamento delle spese di funzionamento per consumo di energia, ma
tese a garantire la continuità dei servizi.
Per gli equilibri correnti potranno essere utilizzati i proventi
da alienazioni patrimoniali a copertura delle quote capitale per
l'ammortamento dei debiti, in quanto tale facoltà è ammessa a
regime dall'ordinamento contabile per effetto della previsione
dell'art. 11-bis, comma 4, decreto-legge n. 135/2018.
Va poi ricordato che dal 1° settembre 2021 sono ripartite le
notifiche degli atti della riscossione; anche la legge di bilancio
prevede l'estensione (da sessanta a centottanta giorni) del termine
per il pagamento delle somme dovute risultanti da cartelle di
pagamento notificate nel periodo dal 1° gennaio al 31 marzo 2022, in
continuità con quanto disposto dal decreto-legge 21 ottobre 2021, n.
146, relativamente alle cartelle notificate dal 1° settembre al 31
dicembre 2021. Nel periodo di differimento non possono essere
disposte azioni esecutive (pignoramenti) o cautelari (fermi,
ipoteche) e non decorrono interessi di mora.
Con riferimento ad alcuni specifici aspetti delle entrate, si
ricorda che:
a) per quanto riguarda l'IMU, le previsioni 2022 (e per i due
anni successivi) devono tenere conto delle cessazioni delle diverse
esenzioni previste dai decreti emanati in conseguenza dell'emergenza
COVID (fatta eccezione per quelle contemplate dall'art. 78, del
decreto-legge n. 104/2020 che durano fino al 2022). Nella stima del
gettito sarebbe prudente non riportare automaticamente gli stessi
livelli del 2019 (IMU e TASI) considerato che gli effetti economici
della pandemia potrebbero non esaurirsi per i contribuenti in
condizioni di difficile resilienza. Difficoltà potrebbero
evidenziarsi anche per le entrate da addizionale IRPEF, tenuto conto
che l'importo di questa risorsa, secondo i principi contabili, si
accerta per cassa oppure sulla base dell'importo accertato nel
secondo esercizio precedente, nel limite massimo della somma degli
incassi dell'addizionale in conto competenza nel secondo esercizio
precedente e di quelli in conto residui riferiti a quest'ultimo
esercizio e realizzati nell'anno precedente. Gli enti che seguono
quest'ultimo criterio, se, a rendiconto 2020, hanno prudenzialmente
accertato meno degli andamenti storici, nel 2022 dovrebbero accertare
in misura non superiore al 2020, con possibile pregiudizio
dell'equilibrio corrente;
b) l'iscrizione in bilancio dell'entrata TARI è condizionata
alla validazione del Piano economico finanziario (PEF) che abbraccia
l'intero periodo regolatorio 2022-2025. Oltre agli aspetti di
criticità, che si appuntano sulle nuove regole e sulle nuove
componenti che entrano nella quantificazione delle entrate
tariffarie, rilevano anche quelli che si legano alla tempistica degli
adempimenti e segnatamente quelli concernenti la delibera tariffaria
TARI/TARIC che deve accompagnare il bilancio di previsione, quale
allegato obbligatorio ex art. 172 del decreto legislativo n.
267/2000. La condizione di necessario equilibrio costi-ricavi in
questo servizio, spesso disattesa, costituisce un «vulnus» per
l'equilibrio della parte corrente del bilancio;
c) per il 2022, cessano le esenzioni per il canone unico
patrimoniale introdotte per effetto dell'emergenza sanitaria; appare,
altresì, complessa l'applicazione delle disposizioni di cui all'art.
831-bis della legge n. 160/2019, introdotte dal decreto-legge n.
77/2021, in tema di canone fisso per le occupazioni di suolo per le
infrastrutture di telecomunicazioni con riduzione del gettito
conseguito fino al 2021;
d) così pure le previsioni dell'imposta di soggiorno dovranno
essere effettuate sulla base di stime prudenti nella prospettiva di
una ripresa delle attività turistico-ricreative.
Al fine di preservare gli equilibri è necessaria una attenta
gestione degli accantonamenti volti a dare copertura a possibili
oneri futuri, derivanti da impegni più o meno certi sia per il loro
ammontare che per la loro scadenza.
Si rileva, inoltre, come il bilancio 2022 dovrà sopportare gli
effetti del rinnovo dei contratti delle funzioni locali relativo al
triennio 2019-2021 il cui peso, sia per gli arretrati, in termini di
cassa, sia in termini di aumento strutturale della spesa sarà
rilevante. Sarà poi necessario sostenere i costi della vacanza
contrattuale.
Occorre poi tener conto della circostanza che il costo dei
rinnovi contrattuali si riflette sui parametri per misurare gli spazi
assunzionali basati sul rapporto fra spese di personale ed entrate
correnti. Un aumento degli oneri di essi rischia di far venir meno i
vantaggi della virtuosità e delle facoltà assunzionali previste dal
PNRR ex art. 3-ter, del decreto-legge n. 80/2021.
Il questionario, inoltre mira ad acquisire informazioni sulla
puntuale applicazione, da parte degli enti locali, della nuova
disciplina introdotta dall'art. 52, decreto-legge n. 73/2021 (nelle
more recepita dal punto 3.20-bis del principio contabile applicato
all. 4/2, decreto legislativo n. 118/2011, come modificato dal
decreto ministeriale 1° settembre 2021). La norma in commento ha
dettato una specifica disciplina volta, per un verso, a ripianare, in
un arco temporale massimo di dieci anni, l'eventuale maggior
disavanzo registrato dagli enti locali, in occasione dell'avvenuta
ricostituzione del Fondo anticipazioni liquidità (FAL) a rendiconto
2019 (art. 52, comma 1-bis); dall'altro a contabilizzare il FAL
secondo modalità in linea con i dettami della sentenza della Corte
costituzionale n. 80/2021, che ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 39-ter, commi 2 e 3, decreto-legge n.
162/2019 (art. 52, comma 1-ter) che prevedeva il meccanismo di
ripiano del Fondo.
Per quanto attiene, in particolare, alle nuove modalità di
contabilizzazione, l'art. 52, comma 1-ter, del decreto-legge n.
73/2021 introduce un'importante novità per gli enti locali: il
divieto, a partire dal bilancio di previsione 2021 e per gli esercizi
successivi, di finanziare la spesa annuale di rimborso del prestito
con l'avanzo da FAL.
Gli enti, a decorrere dall'esercizio 2021, non possono più
iscrivere nell'entrata del bilancio il FAL per l'intero importo
accantonato nel risultato di amministrazione dell'esercizio
precedente e nella spesa, una posta pari a quella stanziata in
entrata, ridotta della quota rimborsata nell'esercizio.
La riduzione è ora possibile solo in sede di rendiconto, per un
importo pari alla quota annuale rimborsata, di cui andrà data
evidenza negli allegati a) ed a1), attraverso l'accantonamento in un
apposito fondo denominato «Utilizzo fondo anticipazioni di
liquidita'».
La quota così «liberata» in sede di rendiconto andrà (o potrà
essere), a sua volta, applicata al bilancio di previsione dell'anno
successivo, in deroga ai limiti previsti dall'art. 1, commi 897 e
898, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, concorrendo all'equilibrio
di parte corrente, senza tuttavia poter essere utilizzata per
finanziare la spesa annuale di rimborso del prestito; per
quest'ultima, l'ente dovrà individuare diverse modalità di
copertura (risorse correnti dell'esercizio), dandone chiara evidenza
nella nota integrativa allegata al bilancio di previsione e nella
relazione sulla gestione allegata al rendiconto.
Altra previsione d'interesse è rappresentata dall'art. 52, comma
1-quater, decreto-legge n. 73/2021 che consente agli enti locali, in
presenza di determinati requisiti, di beneficiare del contributo del
Fondo di cui all'art. 52, comma 1, decreto-legge n. 73/2021,
destinato alla riduzione del disavanzo da FAL (Fondo istituito presso
il Ministero dell'interno e ripartito con decreto ministeriale 10
agosto 2021).
Il beneficio resta circoscritto ai soli enti che, nel 2019, hanno
registrato un peggioramento del disavanzo superiore al 10% delle
entrate correnti (come risultanti da rendiconto 2019 inviato alla
BDAP), consentendo agli stessi di non applicare, al bilancio degli
esercizi successivi, il maggior ripiano del disavanzo registrato nel
2021.
Si tratta, all'evidenza, di una disposizione volta a garantire la
sostenibilità dei maggiori oneri finanziari derivanti dalla sentenza
della Corte costituzionale n. 80/2021, così da mettere al riparo gli
equilibri degli enti locali coinvolti dalla declaratoria di
incostituzionalità.
Sul piano dei fenomeni gestionali d'interesse nella composizione
degli equilibri di parte corrente assume rilievo la facoltà di
rinegoziazione delle anticipazioni di liquidità prevista dall'art.
1, commi 597-603, legge 30 dicembre 2021, n. 234 (legge di bilancio
2022).
La norma consente alle regioni e agli enti locali di rinegoziare
le anticipazioni di liquidità concesse nel corso degli anni dal MEF
per il pagamento dei debiti commerciali, che abbiano un tasso di
interesse pari o superiore al 3%, che viene significativamente
ridotto. Si tratta di una misura che contribuisce ad alleggerire le
tensioni di cassa e, nello stesso tempo, ad evitare che si radichino
situazioni di disallineamento tra cassa e competenza che possono
preludere a uno squilibrio strutturale.
Per quel che concerne il Fondo crediti di dubbia esigibilità
(FCDE) i quesiti rivolti ai revisori sono finalizzati alla verifica
della regolarità del calcolo dell'accantonamento, nonchè
dell'adeguata illustrazione nella nota integrativa delle entrate per
le quali l'ente non abbia provveduto all'accantonamento, in quanto
ritenute non di dubbia e difficile esazione.
Particolare attenzione è stata posta sulla necessità di
appurare che gli enti, per i quali in sede di approvazione del
rendiconto 2019 sia emerso un disavanzo derivante dal cambio di
metodo di calcolo del FCDE da semplificato a ordinario, stiano
effettuando il ripiano del suddetto disavanzo secondo le modalità
previste dall'art. 39-quater del decreto-legge n. 162/2019
(convertito, con modificazioni, dalla legge n. 8/2020).
Sempre nell'ambito della sezione dedicata alla verifica degli
equilibri finanziari, sono stati inseriti quesiti finalizzati ad
accertare il livello di adeguamento degli enti locali ai nuovi
obblighi normativi in tema di tempestività dei pagamenti
commerciali, introdotti dall'art. 1, commi 858-872, della legge 30
dicembre 2018, n. 145 (legge di bilancio 2019) e più volte
modificati, da ultimo, dal decreto-legge 6 novembre 2021, n. 152
(convertito, con modificazioni, dalla legge 29 dicembre 2021, n.
233).
Come noto, la legge di bilancio 2020 ha fissato, a partire dal
2021, l'operatività degli obblighi di stanziamento a bilancio
dell'accantonamento al Fondo di garanzia dei debiti commerciali
(FGDC), atto a limitare la capacità di spesa degli enti che non sono
in grado di ridurre significativamente il debito commerciale
pregresso e presentino un indicatore di ritardo annuale dei pagamenti
non rispettoso dei termini di legge: tali obblighi sono stati estesi,
dall'art. 9, comma 2, lettera b) del decreto-legge n. 152/2021, anche
ai casi di gestione provvisoria o esercizio provvisorio.
In questa prospettiva, i nuovi quesiti mirano a verificare
innanzitutto la corretta quantificazione del Fondo che a fine
esercizio confluirà nella quota accantonata del risultato di
amministrazione, rilevando ai fini della determinazione della parte
disponibile; in secondo luogo, consentono di constatare se gli enti
si siano avvalsi delle regole transitorie di favore recentemente
introdotte, ovvero:
dell'art. 2, comma 4-quater, lettera a), del decreto-legge n.
183/2020 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 21/2021) che
ha consentito, limitatamente all'esercizio 2021, di elaborare gli
indicatori di cui ai commi 859 e 860 della legge n. 145/2018 sulla
base dei propri dati contabili, includendo anche i pagamenti non
comunicati alla Piattaforma dei crediti commerciali (PCC), previa
relativa verifica da parte dell'organo di revisione;
dell'art. 9, comma 2, lettera a) del decreto-legge n. 152/2021
che ha previsto, limitatamente agli esercizi 2022 e 2023, la
possibilità di elaborare l'indicatore relativo al debito commerciale
residuo sulla base dei dati contabili, previo invio della
comunicazione di cui al comma 867 della legge n. 145/2018 e verifica
da parte dell'organo di controllo interno.
Le rilevanti modifiche apportate dal decreto ministeriale 1°
marzo 2019 alla costituzione, finalità e gestione del fondo
pluriennale vincolato assumono particolare importanza anche ai fini
di una sollecita e puntuale attuazione degli interventi legati ai
trasferimenti di risorse che perverranno agli enti locali dal Piano
nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), e dal Piano nazionale degli
investimenti complementari (PNC).
Si conferma al riguardo l'orientamento di questa Sezione già
espresso con l'approfondimento sul ciclo finanziario e il ciclo
tecnico progettuale e realizzativo dei lavori pubblici (cfr.
deliberazione n. 2/SEZAUT/2021/INPR, del 31 marzo 2021, recante
«Linee di indirizzo per la relazione dei revisori dei conti sui
bilanci di previsione 2021 - 2023»), ribadendo la necessità che la
costituzione e la gestione del FPV non siano declassate ad operazioni
di mera valenza contabile (cfr. deliberazioni Sezione delle autonomie
nn. 4/2015; 32/2015; 9/2016; 14/2017; 19/2019).
4. Cassa.
Come questa Sezione ha già avuto modo di rilevare nelle
precedenti deliberazioni di orientamento, da ultimo la sopra citata
deliberazione n. 2/2021/INPR, l'obbligo di formare le previsioni di
cassa non può essere assolto attraverso la semplice sommatoria dei
residui presunti con le previsioni di competenza, in quanto ciò
disattenderebbe i postulati di veridicità e attendibilità,
presupponendo la certa realizzazione di tutti i crediti e di tutti i
debiti nella prima annualità del bilancio.
Le previsioni di cassa delle entrate vanno quindi parametrate in
relazione ai crediti (tanto per i residui, che per la competenza) che
si prevede verranno riscossi nell'esercizio, tenendo conto della
media delle riscossioni degli ultimi anni, in modo da rappresentare
compiutamente e con elevata attendibilità, il flusso di entrata
presumibile.
La previsione di cassa delle entrate correnti che presentano un
certo grado d'inesigibilità non dovrà eccedere la media delle
riscossioni degli ultimi esercizi e andrà tenuto in debito conto
l'accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità.
Le previsioni di cassa per le entrate da contributi in conto
capitale e da ricorso all'indebitamento devono invece dimostrarsi
coerenti con le previsioni delle correlate spese del titolo II
finanziate dalle medesime entrate, senza generare un fittizio surplus
di entrata vincolata, con il conseguente incremento delle previsioni
di cassa della spesa corrente.
Le stesse previsioni di cassa per la spesa del titolo 2° devono
tener conto dei cronoprogrammi dei singoli interventi e delle
correlate imputazioni agli esercizi successivi.
Il gettito delle entrate che si presume di riscuotere andrà
sommato alla giacenza iniziale di cassa e su tale sommatoria si
potranno determinare le previsioni di cassa per la spesa, cioè le
autorizzazioni al pagamento per singola unità elementare del
bilancio o del Piano esecutivo di gestione (PEG), in modo da
garantire un perfetto equilibrio tra flussi di entrata e di spesa,
considerato che le previsioni di uscita non possono eccedere le
previsioni di entrata, fatto salvo il ricorso al fondo di riserva di
cassa, ove ne ricorrano i presupposti ed entro i limiti stabiliti
dalla legge.
La corretta definizione delle previsioni di cassa concorre tra
l'altro al perseguimento dell'obiettivo di garantire il tempestivo
pagamento delle somme dovute per somministrazioni, forniture ed
appalti. Incide inoltre sulla costituzione e quantificazione
dell'accantonamento del fondo garanzia dei debiti commerciali
contemplata dall'art. 1, comma 859, legge 30 dicembre 2018, n. 145,
imposto agli enti che, nell'anno precedente, presentano un valore
oltre soglia dell'indicatore di ritardo dei pagamenti e non hanno
ridotto lo stock di debito commerciale.
L'obiettivo di favorire il pagamento tempestivo e completo dei
debiti commerciali costituisce d'altra parte una priorità della
politica economica del Paese, e rappresenta uno degli obiettivi di
convergenza assegnati dall'Unione europea all'Italia.
In quest'ottica i singoli dirigenti o responsabili dei servizi
devono partecipare all'elaborazione delle proposte di previsione
autorizzatorie di cassa e al programma dei pagamenti al fine di
evitare che nell'adozione dei provvedimenti che comportano impegni di
spesa vengano causati ritardi nei pagamenti e la formazione di debiti
pregressi nonchè la maturazione di interessi moratori.
Si richiama inoltre l'attenzione sul disposto dell'art. 209,
comma 3-bis, TUEL, a norma del quale nel corso della gestione, il
tesoriere tiene distinti contabilmente gli incassi da entrate
vincolate ed i prelievi di tali risorse; allo stesso tempo l'ente, ai
sensi dell'art. 180, comma 3, lettera d) del medesimo decreto, indica
al tesoriere, negli ordinativi d'incasso, l'eventuale natura
vincolata delle entrate.
I controlli dell'Organo di revisione sugli effettivi equilibri di
cassa, nel corso della gestione, devono quindi estendersi ai rapporti
tra ente e tesoriere, con particolare riguardo al rispetto del
combinato disposto degli articoli 195 e 222 del TUEL.
Solo il rispetto delle norme e dei principi che presiedono al
corretto stanziamento dei flussi di liquidità di entrata e di uscita
consente che le previsioni di cassa contenute nella parte «spesa» del
bilancio rappresentino un reale riferimento autorizzatorio per i
responsabili dei procedimenti nell'adozione di provvedimenti che
comportano impegni di spesa.
Da ultimo, i controlli dell'Organo di revisione devono estendersi
alla verifica che tutte le entrate, siano esse di natura tributaria o
patrimoniale, affidate in gestione ai soggetti di cui all'art. 52,
comma 5, lettera b), numeri 1), 2) e 4 del decreto legislativo 15
dicembre 1997, n. 446, affluiscano direttamente alla tesoreria
dell'ente, giusto quanto disposto dall'art. 1, comma 786, della legge
27 dicembre 2019, n. 160 (legge di bilancio 2020).
Andrà in particolare accertato, ove non si sia già adempiuto,
che i contratti in corso alla data del 1° gennaio 2020, stipulati con
i soggetti di cui all'art. 52, comma 5, lettera b), del decreto
legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, siano stati adeguati, entro il
31 dicembre 2020, alle disposizioni di cui ai commi da 784 a 814 e,
in particolare, che siano state escluse le attività di incasso
diretto da parte dei soggetti privati - di cui all'art. 52, comma 5,
lettera b), numeri 1), 2) e 3) del predetto decreto legislativo n.
446/1997 - affidatari, anche disgiuntamente, delle attività di
liquidazione, accertamento e riscossione dei tributi e di altre
entrate di natura tributaria o patrimoniale.
5. PNRR.
Nell'ambito del percorso di attuazione del PNRR gli enti
territoriali assumono un ruolo particolarmente rilevante in quanto
soggetti attuatori di una parte considerevole dei progetti. Essi,
pertanto, sono chiamati a rafforzare le proprie capacità tecniche ed
operative con particolare riguardo alle attività di programmazione,
attuazione, monitoraggio, controllo e rendicontazione degli
interventi. A supporto di tali attività sono previste misure per
facilitare il reclutamento di personale.
Al riguardo è utile rammentare che le componenti collegate alla
programmazione delle attività del PNRR avranno incidenza sulla
gestione di competenza, ma soprattutto sulla gestione della
liquidità e, in particolare, sul rispetto degli equilibri di cassa.
Tali equilibri dovranno misurarsi con la capacità dell'ente di
anticipare con risorse proprie i pagamenti delle spese originate dal
PNRR; problema, questo, che, verosimilmente, troverà soluzione con
l'anticipazione di risorse a valere sul fondo rotativo da parte del
Ministero titolare dell'azione ai sensi dell'art. 9, commi 6 e 7, del
decreto-legge n. 152/2021. Non va, comunque, trascurato il rischio di
restituzione della somma laddove non dovesse risultare raggiunto il
target di riferimento.
La prevenzione di questo rischio richiede, innanzitutto, da parte
del soggetto attuatore un efficace controllo e monitoraggio sulla
realizzazione del cronoprogramma e, quindi, una specifica
organizzazione degli uffici tecnici dei predetti enti.
In questa prospettiva, anche allo scopo di stimolare
un'accelerazione della fase organizzativa interna, è utile
verificare l'adozione, da parte degli enti, di strumenti finalizzati
a preparare «la macchina amministrativa e gestionale» focalizzando
l'attenzione:
sul personale, con particolare riferimento all'adeguatezza
della struttura organizzativa, alla pianificazione del fabbisogno in
coerenza con i progetti previsti, oltre che alla corretta
applicazione delle norme concernenti le facoltà assunzionali
derogatorie;
sulle modalità di contabilizzazione derogatorie previste dalle
recenti norme sulla governance del PNRR, e sulla corretta
evidenziazione contabile delle risorse e delle spese ad esso
ascrivibili;
sulle misure organizzative adottate per assicurare il rispetto
delle scadenze di rendicontazione e sull'implementazione da parte
dell'ente di un sistema interno di audit, eventualmente anche
attraverso un adeguamento del sistema dei controlli interni.
6. Organismi partecipati e società a controllo pubblico.
In tema di Organismi partecipati e società a controllo pubblico,
va segnalato l'inserimento di una nuova sezione, funzionale,
anzitutto, ad aggiornare i controlli sulle società partecipate (art.
147-quater TUEL) al fine di tener conto degli effetti della pandemia
da Covid-19 sui relativi bilanci e/o in conseguenza delle novità
introdotte, in materia, dalla normativa emergenziale.
In particolare, oltre a rilevare l'avvenuta approvazione, da
parte delle società partecipate, del bilancio relativo all'esercizio
2020, si tende a cogliere informazioni di dettaglio delle società in
perdita, e a individuare se le perdite siano dovute agli effetti
della pandemia da Covid-19, ovvero a cause indipendenti
dall'emergenza sanitaria.
È senz'altro utile ottenere informazioni sull'utilizzo di
strumenti di conservazione dell'attività economica della società e,
in particolare, conoscere se sia stato fatto ricorso alla facoltà
prevista dall'art. 6, comma 2, decreto-legge n. 23/2020, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 178/2020, che consente il
congelamento delle perdite significative emerse nell'esercizio 2020,
con conseguente sterilizzazione dei correlati obblighi, in primo
luogo in termini di ricapitalizzazione o, alternativamente,
trasformazione o messa in liquidazione.
Risulta peraltro necessario monitorare l'effettivo stato di
salute (o di crisi latente) della società, così come la corretta
applicazione della normativa sulla temporanea sterilizzazione (degli
effetti) delle perdite da Covid-19, nonchè, di valutare sin da ora,
in chiave prospettica, l'impatto delle stesse, le quali dovranno,
comunque, essere affrontate non oltre l'approvazione del bilancio
2025.
Altro punto di sicuro interesse, nella valutazione degli effetti
delle esternalizzazioni, risiede nella verifica del corretto
accantonamento ex art. 21, comma 1, decreto legislativo n. 175/2016,
alla luce della facoltà prevista dall'art. 10, comma 6-bis, del
decreto-legge n. 77/2021, convertito con modificazioni nella legge n.
198/2021, che sterilizza l'esercizio 2020 dal computo del calcolo del
triennio ai fini dell'accantonamento.
Altro aspetto d'interesse riguarda gli adempimenti prescritti dal
decreto legislativo n. 175/2016, sia sul fronte del monitoraggio
funzionale alla precoce emersione del rischio di crisi nelle società
controllate (articoli 6 e 14, comma 5, Tusp), sia sul piano degli
obiettivi specifici impartiti alle controllate sul complesso delle
spese di funzionamento, ivi incluse quelle per il personale (art.
19).
7. Istruzioni per l'invio del questionario.
Lo schema di relazione dell'Organo di revisione, sui bilanci di
previsione 2022-2024, è volto ad integrare le informazioni contabili
presenti nella Banca dati della pubblica amministrazione (BDAP),
comunicate dagli enti in ottemperanza agli obblighi di trasmissione
di cui all'art. 13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, con riguardo
non solo agli schemi di bilancio di cui all'allegato 9 del decreto
legislativo n. 118/2011, ai dati contabili analitici (allegati nn. 6
e 7) e al piano degli indicatori e dei risultati, ma anche ai
numerosi allegati obbligatori previsti a corredo dei predetti
documenti contabili (cfr. art. 11, comma 3, del decreto legislativo
n. 118/2011; punto 9.2 del principio contabile applicato 4/1). Va
ribadita l'importanza della correttezza e della tempestività dei
flussi informativi in BDAP, nel rispetto dei termini previsti
dall'art. 9, comma 1-quinquies, del decreto-legge n. 113/2016. Tale
obbligo di trasmissione è funzionale, altresì, alla elaborazione
dei flussi informativi necessari al consolidamento dei conti
pubblici, per la quale è essenziale assicurare la piena
corrispondenza dei dati inviati alla BDAP con i documenti contabili
approvati e gestiti dagli Organi di governo e consiliari o elaborati
dai software gestionali dei singoli enti.
È compito specifico dei revisori verificare che i canali
informativi sopra richiamati siano adeguatamente alimentati dagli
enti, segnalando alle competenti strutture amministrative la
necessità di integrare le informazioni mancanti o di rettificare
quelle erronee.
A tal fine, va ribadita la necessità che i revisori provvedano a
registrarsi al sistema BDAP - Bilanci Armonizzati
(https://openbdap.mef.gov.it/), per accedere in visualizzazione a
tutti i documenti contabili dell'ente di competenza in esso presenti.
Per procedere, invece, alla compilazione della
relazione-questionario l'Organo di revisione deve entrare nel sito
della Corte dei conti, area Servizi, link:
https://servizionline.corteconti.it/ e accedere alla piattaforma
dedicata ai questionari di finanza territoriale «Questionari Finanza
Territoriale», tramite utenza SPID di 2° livello.
Al riguardo, si evidenzia che, da quest'anno, tutti i questionari
allegati alle Linee guida emanate dalla Sezione delle autonomie
saranno acquisiti attraverso la nuova piattaforma «Questionari
Finanza Territoriale». All'utente si presenterà l'elenco dei
questionari disponibili per la compilazione e saranno altresì
visibili, nella stessa schermata, tutti quelli già inviati. Non sono
ammesse differenti modalità di trasmissione.
Gli utenti della Corte dei conti potranno interrogare i
questionari inviati in un'apposita area del sistema Con.Te.
I nuovi utenti non ancora profilati sul sistema FITNET, sempre
provvisti di utenza SPID di 2° livello, al primo accesso al sistema
saranno indirizzati alla procedura di profilazione.
La procedura informatica guiderà l'utente alla compilazione
della richiesta di abilitazione al nuovo profilo, attraverso una
pagina di registrazione, che indicherà «step by step» le fasi
tramite le quali completare l'accesso.
Per qualsiasi criticità inerente allo SPID sarà necessario
contattare l'assistenza tecnica del proprio Provider, mentre,
nell'applicativo «Questionari Finanza territoriale» sarà possibile
contattare l'assistenza, attraverso il link «Assistenza».
Occorre, altresì, evidenziare che, per esigenze legate allo
sviluppo del software, la relazione-questionario disponibile on-line
potrà mostrare talune differenze di carattere meramente formale
rispetto alla versione pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. La
Sezione delle autonomie comunicherà la data dalla quale sarà resa
disponibile agli utenti la versione on-line.

LINEE GUIDA PER LA RELAZIONE DELL'ORGANO DI REVISIONE DEI COMUNI,
DELLE CITTÀ METROPOLITANE E DELLE PROVINCE SUL BILANCIO DI
PREVISIONE 2022-2024 PER L'ATTUAZIONE DELL' ART. 1, COMMA 166 E
SEGUENTI, L. 23 DICEMBRE 2005, N. 266.

INDICE GENERALE

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QUESTIONARIO BILANCIO DI PREVISIONE 2022-2024

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