1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 29-11-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 382 SENTENZA 8 - 21 novembre 2006
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Trasporto pubblico - Trasporto pubblico locale - Dipendenti delle imprese autoferrotranviarie - Decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei trasporti concernente l'acquisizione dei dati necessari all'erogazione dei fondi destinati al rinnovo del contratto - Ricorso della Regione Valle d'Aosta - Impugnazione di affermazioni, contenute nella premessa del decreto ministeriale, lesive dell'autonomia finanziaria e della competenza della Regione - Idoneita' a dar luogo ad un conflitto di attribuzione. - Decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei trasporti del 24 giugno 2004. - Statuto speciale per la Valle d'Aosta, artt. 12 e 50, comma 5; legge del 26 novembre 1981, n. 690, art. 4, comma 2; Costituzione, art. 119 (combinato disposto); legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; d.l. 24 dicembre 2003, n. 355, art. 23, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2004, n. 47; statuto speciale per la Valle D'Aosta; artt. 2, primo comma, lettera h) e 4; Costituzione art. 117, comma quarto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. Trasporto pubblico - Trasporto pubblico locale - Decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei trasporti concernente l'acquisizione dei dati necessari all'erogazione dei fondi destinati al rinnovo del contratto dei dipendenti delle imprese autoferrotranviarie - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Valle d'Aosta - Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria della Regione e delle sue competenze in materia di trasporto pubblico locale - Lamentata violazione del principio di leale collaborazione - Contraddittorieta' tra la formulazione del petitum e le doglianze contenute nel ricorso - Mancata identificazione in termini chiari e univoci del conflitto - Inammissibilita'. - Decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei trasporti del 24 giugno 2004. - Statuto speciale per la Valle d'Aosta, artt. 12 e 50, comma 5; legge del 26 novembre 1981, n. 690, art. 4, comma 2; Costituzione, art. 119 (combinato disposto); legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; d.l. 24 dicembre 2003, n. 355, art. 23, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2004, n. 47; statuto speciale per la Valle D'Aosta; artt. 2, primo comma, lettera h) e 4; Costituzione art. 117, comma quarto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. (006C1036) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 29-11-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 24
giugno 2004, prot. n. 578 (Segr) L.1, concernente l'acquisizione dei
dati necessari all'erogazione dei fondi destinati al rinnovo del
contratto degli autoferrotranviari, promosso con ricorso della
Regione Valle d'Aosta, notificato il 24 agosto 2004, depositato in
cancelleria il 1° settembre 2004 ed iscritto al n. 15 del registro
conflitti 2004;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 ottobre 2006 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato Giuseppe Franco Ferrari per la Regione Valle
d'Aosta e l'avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Valle d'Aosta, con ricorso notificato il
24 agosto 2004 e depositato il successivo 1° settembre, ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio
dei ministri in relazione al decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti 24 giugno 2004, prot. n. 578 (Segr)
L.1, concernente l'acquisizione dei dati necessari all'erogazione dei
fondi destinati al rinnovo del contratto degli autoferrotranvieri;
La ricorrente premette che, a seguito del riconoscimento degli
adeguamenti retributivi conseguenti al rinnovo contrattuale per il
settore del trasporto pubblico locale, è stato adottato l'art. 23
del decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 355 (Proroga dei termini
previsti da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni,
nella legge 27 febbraio 2004, n. 47, che al comma 1, tra l'altro,
prevede - a partire dall'anno 2004 - un significativo finanziamento
per la copertura dei suddetti aumenti retributivi, aggiungendo che «i
trasferimenti erariali conseguenti sono effettuati con le procedure e
le modalità stabilite con decreto del Ministro delle infrastrutture
e dei trasporti, sentita la Conferenza unificata di cui all'art. 8
del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281»;
Il comma 3 del richiamato art. 23 precisa che all'onere
complessivo «si provvede con le maggiori entrate per accisa
conseguenti all'aumento (...) dell'aliquota di accisa sulla benzina e
sulla benzina senza piombo».
In prima attuazione di quanto previsto al comma 1 del
surrichiamato art. 23, è stato adottato il decreto del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti 24 giugno 2004, prot. n. 578
(Segr) L.1, di cui la ricorrente contesta specificamente una
premessa, secondo la quale «Considerati i particolari ordinamenti
finanziari delle Regioni Sardegna e Valle d'Aosta e delle Province
autonome di Trento e Bolzano, in virtù dei quali l'erogazione dei
contributi è operata dalle predette autonomie speciali attraverso
l'utilizzo del maggior gettito acquisito al loro bilancio a seguito
dell'aumento dell'aliquota di accisa disposto dall'art. 23, comma 3,
della richiamata legge n. 47 del 2004».
La ricorrente, infatti, afferma che questo «Considerato» sarebbe
lesivo dell'autonomia finanziaria regionale garantita dagli artt. 12
e 50, comma 5, della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4
(Statuto speciale per la Valle d'Aosta); dall'art. 4, comma 2, della
legge n. 690 del 26 novembre 1981 (Revisione dell'ordinamento
finanziario della regione Valle d'Aosta); dall'art. 119 della
Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione).
Esso, inoltre, violerebbe il principio di leale collaborazione,
nonchè l'art. 23 del decreto-legge n. 355 del 2003, che dovrebbe
essere interpretato nel senso che i trasferimenti erariali alimentati
con l'aumento del gettito dell'accisa sulle benzine non includono la
quota dei 9/10 riservata dall'art. 4, comma 2, della legge n. 690 del
1981 alla Regione Valle d'Aosta, sulla base dello statuto speciale.
Pertanto, sarebbe illegittimo il decreto ministeriale, poichè
disconoscerebbe «la spettanza integrale alla Regione Valle d'Aosta
dei 9/10 del gettito dell'accisa sulle benzine, garantita dallo
statuto e dalle norme di attuazione», e, per altro verso, imporrebbe
«un vincolo di destinazione su entrate attribuite alla Regione, in
materia assegnata alla sua competenza esclusiva».
La ricorrente sostiene, inoltre, che il provvedimento
ministeriale impugnato sarebbe altresì lesivo delle proprie
attribuzioni in materia di trasporto pubblico locale.
Infatti, l'art. 2, primo comma, lettera h), dello statuto
speciale per la Valle d'Aosta assegna alla Regione potestà
legislativa esclusiva in materia di trasporti su funivie e linee
automobilistiche locali ed il successivo art. 4 stabilisce che «la
Regione esercita le funzioni amministrative sulle materie nelle quali
ha potestà legislativa a norma degli articoli 2 e 3». Inoltre, in
base agli artt. 117 Cost. e 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001, alla Regione Valle d'Aosta dovrebbe riconoscersi potestà
legislativa esclusiva in materia di trasporto pubblico regionale e
locale, ai sensi e nei termini di cui all'art. 117, quarto comma,
Cost.
Le ragioni della asserita lesione di tali attribuzioni
costituzionali risiederebbero nel fatto che il provvedimento
ministeriale impugnato imporrebbe alla ricorrente di disattendere i
contratti di servizio che regolano i rapporti tra la Regione e le
imprese di trasporto pubblico locale adottati a norma di una legge
regionale.
Osserva, infine, la Regione ricorrente che essa aveva segnalato
il contenuto lesivo dello schema di decreto ministeriale trasmesso
alla Conferenza unificata e che, inoltre, essa non aveva partecipato
alle trattative sfociate nell'accordo tra i rappresentanti dei
lavoratori autoferrotranviari ed i rappresentanti delle imprese di
trasporto pubblico locale, in data 20 dicembre 2003.
Per tutti i sopra esposti motivi, la Regione Valle d'Aosta chiede
a questa Corte di «dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso
al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti adottare il decreto
in data 24 giugno 2004, prot. n. 578 (Segr) L.1», recante la
succitata premessa, e «di conseguenza annullare l'impugnato decreto
del Ministro».
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo innanzitutto che il ricorso sia dichiarato
inammissibile, dal momento che il decreto impugnato si limiterebbe a
prevedere l'istituzione di un'anagrafe delle aziende che operano nel
trasporto pubblico locale e l'inoltro, da parte delle Regioni e
Province competenti, dei prospetti indicati negli allegati al
decreto.
Inoltre, la premessa al decreto non sorreggerebbe la parte
dispositiva del medesimo, di modo che la lesione delle competenze
regionali potrebbe addebitarsi, eventualmente, solo al successivo
decreto ministeriale con il quale dovrebbero essere operate le
ripartizioni delle risorse.
Ulteriore ragione di inammissibilità del ricorso sarebbe
costituita dal fatto che esso, in realtà, investirebbe non tanto il
decreto ministeriale, quanto, piuttosto, l'art. 23 del decreto-legge
n. 355 del 2003, il quale direttamente finalizzerebbe le somme di cui
è autorizzata la spesa al rinnovo del contratto collettivo del
settore del trasporto pubblico.
Nel merito, il ricorso sarebbe comunque infondato. Infatti,
sarebbe ragionevole la previsione secondo cui l'erogazione dei
contributi è operata dalla autonomie speciali attraverso l'utilizzo
del maggior gettito acquisito al loro bilancio a seguito dell'aumento
dell'accisa disposto dall'art. 23. Anzi, sarebbe ingiustificato il
fatto che la ricorrente fruisca di un doppio vantaggio, costituito
sia dalla diretta attribuzione dei 9/10 anche della maggiore imposta,
sia «della ripartizione delle risorse alimentate con la medesima
maggiore imposta, istituita proprio per far fronte alla spesa
autorizzata dal medesimo art. 23 del decreto-legge n. 355 del 2003».
Quanto alla seconda censura, l'Avvocatura osserva che, a
differenza di quanto sostenuto nel ricorso, il decreto non imporrebbe
alla Regione Valle d'Aosta di disattendere i contratti di servizio
stipulati con le imprese di trasporto pubblico locale. Esso, infatti,
si limiterebbe a prendere atto che la contribuzione regionale degli
oneri scaturenti dal contratto collettivo del settore avviene
attraverso l'utilizzo, da parte della ricorrente, del maggior gettito
acquisito al suo bilancio a seguito dell'aumento dell'accisa disposto
dal citato art. 23.
3. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato una memoria, nella quale osserva innanzitutto, in
punto di fatto, che nelle more del giudizio è stato emanato il
decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 21 ottobre
2004, n. 4746, contenente l'individuazione delle procedure e delle
modalità per l'erogazione, direttamente alle «aziende di trasporto
pubblico locale rientranti nella competenza degli Enti concedenti»
dei contributi stanziati dall'art. 23 del decreto-legge n. 355 del
2003. L'Avvocatura dà atto che il menzionato decreto fa esplicito
riferimento all'avvenuta acquisizione del parere 27 agosto 2004
n. 99473 del Ministero dell'economia e finanze, il quale «ha escluso
dall'assegnazione delle risorse erariali le aziende operanti nelle
Regioni Sardegna e Valle d'Aosta, nonchè nelle Province Autonome di
Trento e Bolzano le quali provvedono ad erogare il contributo alle
imprese concessionarie di rispettiva competenza attraverso l'incasso
diretto dell'aumento dell'accisa di cui all'art. 23, comma 3, del
citato decreto-legge n. 355 del 2003».
Il richiamato d.m. n. 4746 si configurerebbe come l'unico atto
«che inequivocamente manifesta la volontà dell'organo statale di
provvedere alla liquidazione ed al riparto del contributo statale de
quo alle sole aziende di trasporto "non ricadenti" nei territori
della stessa Regione» Valle d'Aosta e come tale, in ipotesi, secondo
la prospettazione regionale, «ad effetto interferente nella sfera di
attribuzioni costituzionali della Regione ricorrente». La mancata
impugnazione di tale decreto comporterebbe il sopravvenuto venir meno
dell'interesse della ricorrente al ricorso proposto contro il d.m. 24
giugno 2004, n. 578 e quindi la improcedibilità dello stesso.
Quanto al merito delle censure formulate nel ricorso introduttivo
del giudizio, la difesa dello Stato conferma e sviluppa le
argomentazioni esposte nell'atto di costituzione.
4. - Anche la Regione Valle d'Aosta, in prossimità dell'udienza,
ha depositato una memoria, nella quale, ribadendo l'attualità delle
conclusioni formulate nel ricorso introduttivo, replica
specificamente agli argomenti difensivi della difesa dello Stato in
sede di costituzione in giudizio.
Inoltre, la Regione riferisce di essersi trovata costretta, al
fine di contenere i danni subiti dalle imprese locali concessionarie
del servizio di trasporto automobilistico, ad approvare la legge
regionale 4 agosto 2006, n. 19 (Disposizioni urgenti per l'attuazione
dei contratti collettivi nazionali di lavoro nel settore del
trasporto pubblico locale con autobus), la quale autorizza la Giunta
regionale ad erogare a dette imprese le somme necessarie alla
copertura degli oneri derivanti dal rinnovo dei contratti collettivi
del settore trasporto pubblico locale con autobus. L'approvazione di
tale legge, peraltro, secondo la Regione, non potrebbe in alcun modo
essere intesa come acquiescenza alle contestate scelte statali o
rinuncia alla quota di incremento dell'accisa che, al contrario, la
Regione insiste nel pretendere, «intendendo recuperare
successivamente le somme erogate alle aziende di trasporto (...) sui
trasferimenti dello Stato disposti in favore della Regione ovvero
direttamente alle aziende concessionarie».

Considerato in diritto

1. - La Regione Valle d'Aosta ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
in relazione al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti 24 giugno 2004, prot. n. 578 (Segr) L.1, concernente
l'acquisizione dei dati necessari all'erogazione dei fondi destinati
al rinnovo del contratto dei dipendenti delle imprese
autoferrotranviarie, di cui chiede l'annullamento.
Di questo decreto la ricorrente contesta specificamente una
premessa, che afferma: «Considerati i particolari ordinamenti
finanziari delle Regioni Sardegna e Valle d'Aosta e delle Province
autonome di Trento e Bolzano, in virtù dei quali l'erogazione dei
contributi è operata dalle predette autonomie speciali attraverso
l'utilizzo del maggior gettito acquisito al loro bilancio a seguito
dell'aumento dell'aliquota di accisa disposto dall'art. 23, comma, 3,
della richiamata legge n. 47 del 2004».
La Regione ritiene che questa affermazione sarebbe lesiva
dell'autonomia finanziaria regionale garantita dagli artt. 12 e 50,
comma 5, della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto
speciale per la Valle d'Aosta); dall'art. 4, comma 2, della legge del
26 novembre 1981, n. 690 (Revisione dell'ordinamento finanziario
della regione Valle d'Aosta); dall'art. 119 della Costituzione, in
combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione). Essa, inoltre, violerebbe il principio di leale
collaborazione, nonchè l'art. 23 del decreto-legge 24 dicembre 2003,
n. 355 (Proroga dei termini previsti da disposizioni legislative),
convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 2004, n. 47,
che dovrebbe essere interpretato nel senso che i trasferimenti
erariali alimentati con l'aumento del gettito dell'accisa sulle
benzine non includono la quota dei 9/10 riservata dall'art. 4,
comma 2, della legge n. 690 del 1981 alla Regione Valle d'Aosta,
sulla base dello statuto speciale.
Pertanto, il decreto ministeriale sarebbe illegittimo, poichè
disconoscerebbe «la spettanza integrale alla Regione Valle d'Aosta
dei 9/10 del gettito dell'accisa sulle benzine, garantita dallo
statuto e dalle norme di attuazione», e, per altro verso, imporrebbe
«un vincolo di destinazione su entrate attribuite alla Regione, in
materia assegnata alla sua competenza esclusiva».
La ricorrente sostiene, inoltre, che il provvedimento
ministeriale impugnato sarebbe lesivo anche delle proprie
attribuzioni in materia di trasporto pubblico locale, fondate sugli
artt. 2, primo comma, lettera h), e 4 dello statuto speciale per la
Valle d'Aosta, nonchè sugli artt. 117, quarto comma, Cost. e 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001.
2. - Il ricorso della Regione Valle d'Aosta presenta una evidente
anomalia, da considerare in via preliminare rispetto alla stessa
valutazione dei profili di inammissibilità eccepiti dall'Avvocatura
generale dello Stato, dal momento che la ricorrente chiede che questa
Corte dichiari la non spettanza allo Stato del potere di adottare il
decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 24
giugno 2004, prot. n. 578 (Segr) L.1, deliberato in prima attuazione
di quanto previsto dall'art. 23, comma 1, del decreto-legge n. 355
del 2003. La legittimità del decreto impugnato, che concerne
soltanto la formazione «dell'anagrafe delle aziende che operano nel
settore del trasporto pubblico locale» (accessibile anche agli enti
territoriali) e che a tal fine prevede la fornitura dei dati
necessari da parte di una serie di soggetti pubblici e privati, viene
contestata sulla base del contenuto di una delle premesse dello
stesso decreto ministeriale, ritenuta lesiva sia dell'autonomia
finanziaria della Regione che delle sue competenze in materia di
trasporto pubblico locale.
La giurisprudenza di questa Corte ha più volte riconosciuto che
«qualsiasi comportamento significante, imputabile allo Stato o ad una
Regione è idoneo a produrre un conflitto attuale di attribuzione fra
enti, purchè sia dotato di efficacia o di rilevanza esterna e sia
diretto ad esprimere in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di
esercitare una data competenza, il cui svolgimento possa determinare
un'invasione attuale dell'altrui sfera di attribuzioni o comunque una
menomazione altrettanto attuale delle possibilità di esercizio della
medesima» (sentenza n. 211 del 1994; analogamente, si vedano le
sentenze nn. 341 del 1996 e 137 del 1998); su questa base può essere
sicuramente impugnata in forma autonoma anche una premessa di un
decreto ministeriale cui sia, appunto, imputata una esplicita
negazione della autonomia finanziaria di spesa della Regione.
Tuttavia, l'anomalia del ricorso proposto dalla Regione Valle
d'Aosta scaturisce, anzitutto, dal fatto che la premessa contestata
non incide minimamente sul contenuto del decreto stesso, tanto che la
difesa regionale imputa al decreto semplicemente di non smentire
quanto contenuto nella premessa, così come confermato dal fatto che
- come risulta dalla nota n. 11983 del 12 settembre 2005 a firma del
Presidente pro tempore della Regione Valle d'Aosta depositata negli
atti di causa - l'amministrazione regionale «ha regolarmente e
tempestivamente fornito» i dati richiesti dal decreto impugnato.
Ma soprattutto, in secondo luogo, le motivazioni addotte nel
ricorso e nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, nella
parte in cui individuano i termini del sollevato conflitto e le
ragioni della asserita lesività della citata premessa al d.m. 24
giugno 2004 rispetto alle attribuzioni costituzionali della
ricorrente, si rivelano in insanabile contraddizione con le
conclusioni formulate dalla difesa regionale, nelle quali si chiede
testualmente a questa Corte di «dichiarare che non spetta allo Stato,
e per esso al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti» non
tanto l'imposizione di quegli obblighi e di quei vincoli lamentati
nelle motivazioni in diritto del ricorso e riferiti alla sola
premessa espressamente contestata, bensì «adottare il decreto in
data 24 giugno 2004, prot. n. 578 (Segr) L.1, recante la seguente
premessa: "Considerati (...)"; e di conseguenza annullare l'impugnato
decreto del Ministro».
Impugnare espressamente l'intero atto ministeriale previsto
dall'art. 23, comma 1, della legge n. 47 del 2004, evidenzia che in
realtà si contesta anche e prioritariamente che sia compatibile con
la speciale autonomia finanziaria della Regione, attualmente
disciplinata in modo organico dalla legge n. 690 del 1981, la
previsione di una nuova spesa a carico della finanza regionale ad
opera di una legge nazionale, seppur nell'ambito di uno speciale
intervento a livello nazionale in materia di competenza di tutte le
Regioni. Al tempo stesso, la delibera di impugnazione della Giunta
regionale e la memoria della ricorrente contestano la opportunità e
forse la legittimità dello stesso accordo nazionale, allorchè la
prima afferma che nell'accordo non vi sarebbe stato «alcun
coinvolgimento delle Regioni e delle Province autonome», e la seconda
rileva che solo una Regione ha partecipato «alle trattative sfociate
nell'accordo», parlando quindi di «una spesa imposta alla Regione per
adempiere obbligazioni contratte da altri - le imprese di trasporto -
nei confronti dei lavoratori autoferrotranviari, con la mediazione
del Ministero del lavoro e delle politiche sociali».
Una simile formulazione del petitum, pertanto, si rivela
intrinsecamente contraddittoria rispetto alle doglianze fatte valere
nella parte motiva del ricorso, non consentendo in alcun modo una
chiara ed univoca identificazione dei termini del conflitto su cui
questa Corte è chiamata a giudicare.
Il ricorso, pertanto, deve essere dichiarato inammissibile.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione proposto
dalla Regione Valle d'Aosta nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri in relazione al decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti 24 giugno 2004, prot. n. 578 (Segr) L.
1 con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso, in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 novembre 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 novembre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C1036