1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 21-8-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 736 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 maggio 1996
N. 736 Ordinanza emessa il 10 maggio 1996 dal Tribunale di Rovigo nel procedimento civile vertenete tra Borghetto Fortunato ed altri e comune di Rovigo Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul diritto di proprieta' e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 442/1993. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, convertito con modificazioni nella legge 8 agosto 1992, n. 359, modificato dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3 e 97). (096C1046) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 21-8-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza nella causa civile n.
1316/1992 R.G.A.C., promossa da Borghetto Fortunato e Borghetto
Michele, con successiva costituzione, ex. art. 302 c.p.c., di Marchi
Gorizia ved. Borghetto, Borghetto Franca, Borghetto Silvana e dello
stesso Borghetto Michele nella loro qualità di eredi di Borghetto
Fortunato, deceduto il 5 febbraio 1993, nei confronti
dell'amministrazione comunale di Rovigo.
Fatto e diritto
Con atto di citazione notificato ritualmente in data 11 giugno 1992
Borghetto Fornunato e Borghetto Michele convenivano in giudizio
innanzi all'intestato Tribunale il comune di Rovigo esponendo che:
con provvedimento 25 maggio 1982, il comune convenuto espropriava un
terreno di proprietà attorea di mq 20.721 ubicato nella frazione di
Granzette di Rovigo. L'immissione in possesso avvenne nella primavera
del 1984 ed i proprietari espropriati avevano proposto ricorso
amministrativo accolto dal Consiglio di Stato con sentenza n.
249/1991 del 18 dicembre 1990 dep. l'8 aprile 1992 che dichiarava
l'illegittimità dell'esproprio con la conseguenza che l'acquisizione
dell'immobile da parte del comune di Rovigo (divenuta irreversibile
avendo il comune utilizzato il fondo a fini di edilizia residenziale
pubblica) doveva ritenersi senza titolo e quindi, generatrice di un
diritto al risarcimento in favore degli attori. Precisavano altresì
che, prima della pronuncia del consiglio di Stato, la corte d'appello
veneta aveva riconosciuto in autonomo giudizio (sentenza n. 449/1987,
confermata in Cassazione con sentenza 5213/1989) che l'area oggetto
di esproprio aveva vocazione edificatoria e che, quindi, trovavano
applicazione gli artt. 39 e segg. della legge 25 giugno 1865 n. 2359.
L'indennità di esproprio veniva determinata nella complessiva somma
di L. 326.317.200 che i Borghetto incassavano (con l'eccezione di un
"acconto" depositato dal comune all'atto dell'esproprio presso la
cassa depositi e prestiti, di L. 42.681.800) solo nel maggio 1991,
maggiorata di interessi per un totale di L. 458.221.554, ed a seguito
di instaurazione di giudizio di ottemperanza e di nomina del
commissario ad acta da pate del TAR Veneto.
Citavano quindi, su tali premesse, il comune di Rovigo per ottenere
i risarcimento del danno determinato dall'illecito spossessamento e
quantificato in L. 1.730.470.000 con rivalutazione ed interessi e
previa detrazione della somma di L. 458.221.554, già incassata.
Si costituiva il convenuto, contestando le pretese attoree sia
sotto il profilo dell'an che del quantum e rilevando che l'avvenuto
esperimento di un giudizio ordinario da parte dei Borghetto per la
determinazione dell'indennità di esproprio poi percepita dagli
attori, avrebbe manifestato una implicita ma univoca rinuncia degli
stessi a fare valere i diritti e le azioni che sarebbero loro
derivati dal giudicato amministrativo.
Rilevava poi il convenuto che la CTU esperita nel corso del
giudizio innanzi alla corte d'appello di Venezia aveva assegnato ai
beni espropriati valori pienamente recepiti dalla Corte che
determinò, come detto, in L. 326.317.200 oltre ad interessi al 5%,
l'indennità spettante agli attori. In via subordinata all'eventuale
accoglimento anche di una sola delle domande attoree il comune di
Rovigo agiva in riconvezione chiedendo la condanna dei Borghetto alla
restituzione della somma di L. 458.221.553 già percepita per
l'esproprio , oltre rivalutazione ed interessi e salvo eventuale
compensazione con quanto venisse riconosciuto agli attori come
dovuto.
In corso di causa era esperita CTU al fine di determinare il valore
di mercato del terreno espropriato, l'eventuale aumento di valore
delle residue proprietà dei Borghetto in ragione dell'esecuzione
delle opere pubbliche ed il momento in cui si verificò
l'irreversibile trasformazione del terreno espropriato a seguito
della realizzazione di dette opere.
Precisate le conclusioni la causa era trattenuta in decisione dal
Collegio all'udienza del 22 marzo 1996, ma nella propria
conclusionale il Comune convenuto rilevava l'applicabilità alla
fattispecie della legge 28 dicembre 1995 n. 549 con la quale è stata
estesa l'applicabilità (art. 1, comma sessantacinquesimo) del comma
sesto dell'art. 5-bis d.-l. 11 luglio 1992 n. 333 (converito in legge
8 agosto 1992 n. 359) a "tutti i casi in cui non sono stati ancora
determinati in via definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo
e/o del risarcimento del danno alla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presene decreto".
Nella memoria di replica gli attori denunciavano quindi
l'illegittimità costituzionale dell'art. 5-bis d.-l. 11 luglio 1992
n. 333, convertito con modifiche dall legge 8 agosto 1992 n. 359,
così come modificato dall'art. 1 comma sessantacinquesimo legge 28
dicembre 1995 n. 459, in relazione agli artt. 3, 42, 97, 101, 102,
104 e 108 Cost.
Il Tribunale ritiene fondata la pretesa di risarcimento azionata da
parte attrice, essendo pacifica e definitiva la statuizione che ha
sanzionato l'illegittimità dell'esproprio operato dal comune
(sentenza del Consiglio di Stato cit.) il quale, conseguentemente, ha
posto in essere un comportamento illecito e passibile di risarcimento
ex art. 2043 c.c. nelle sue dannose conseguenze, ferma restando
l'evidente differenza concettuale esistente fra tale pretesa
risarcitoria e la definizione dell'indennità di esproprio già
percepita dagli attori a seguito del lungo e complesso iter
processuale sopra ricordato.
Come noto e come già più sopra osservato, la determinazione
dell'ammontare del risarcimento del danno nell'ipotesi di occupazione
acquisitiva ha subito una rilevante modifica per effetto dell'entrata
in vigore delle "misure di razionalizzazione della finanza pubblica"
di cui alla legge 28 dicembre 1995 n. 549 che ha rimodellato il testo
del sesto comma del'art. 5-bis d.-l. 333/1992 il quale, come sopra
ricordato, recita oggi che: "le disposizioni di cui al presente
articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono ancora stati
determinati in via definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo
e/o del risarcimento del danno alla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto".
La norma in esame, a giudizio del tribunale può, effettivamente,
trovare applicazione all'ipotesi in parola, nella quale una parte ha
agito ex art. 2043 c.c., forte del riconoscimento (operato dal
giudice amministrativo) della illegtimmità del procedimento
espropriativo subito; infatti il testo normativo pare
sufficientemente chiaro e difficilmente soggetto ad equivoci
interpretativi, laddove utilizza la particella disgiuntiva "o" con
l'intento espresso di parificare due differenti situazioni, rendendo
applicabili le norme di cui al citato art. 5-bis anche nell'ipotesi
che qui interessa, ossia nel caso in cui l'attore chieda solo il
risarcimento del danno subito e non, invece, la semplice
determinazione dell'indennità per una legittima espropriazione.
L'applicazione del criterio riduttivo previsto dalla norma in
oggetto (semisomma tra valore venale del bene e reddito dominicale
coacervato e rivalutato con riferimento all'ultimo decennio,
decurtato nella misura pari al 40%) anche all'ipotesi di risarcimento
del danno per espropriazione illegittima (e conseguente accessione
invertita, che rende il danno ireversibile) pone un dubbio di
costituzionalità che il Collegio non ritiene irrilevante.
1. - Possibile violazione dell'art. 3 della Costituzione in ragione
dell'eqiparazione normativa che la citata norma opera in relazione a
situazioni di fatto del tutto diverse e non omogenee fra loro.
L'istituto della c.d. accessione invertita pare ormai
definitivamente consolidato e si fonda su una complessa elaborazione
giurisprudenziale che ha visto nelle sentenze delle s.u. della Corte
di cassazione il proprio punto di svolta (Cass. s.u. 26 febbraio 1983
n. 1464 e 10 giugno 1988 n. 3940) e che ha stabilito che
l'irreversibile destinazione del fondo illegittimamente occupato ad
un'opera pubblica ne implica una trasformazione tanto radicale da
comportare l'acquisto della proprietà del medesimo in capo alla p.a.
a titolo originario, salva naturalmente la necessità di risarcire il
danno che il proprietario in tal modo soffre, per l'illegittima
perdita del reddito dominicale.
Proprio la Suprema Corte infatti, ha ben distinto le due diverse
situazioni che conseguono, da una parte, all'espropriazione
legittima che prevede il diritto ad un equo indennizzo e dal'altra,
alla prescrizione acquisitiva che consegue ad un illegittima
occupazione da parte della p.a.
Infatti nella citata sentenza n. 3940/1988 il giudice di
legittimità ha osservato che l'istituto dell'accessione invertita
non potrebbe mai rappresentare un incentivo per la p.a. ad azioni
illegittime e ciò, proprio per il differente trattamento riservato
dal legislatore alle due diverse fattispecie.
Se, invero, il riconoscimento di un'indennità di espropriazione
inferiore al prezzo di mercato può essere giustificato in relazione
al contemperamento dei diversi interessi in gioco nel legittimo
procedimento di esproprio, altrettanto non vale per il risarcimento
del danno che deve seguire all'accessione invertita conseguente ad un
agire illegittimo della p.a., risarcimento che deve essere integrale
e che deve, quindi, interamente eliminare le conseguenze dannose
derivate al privato, non giustificandosi più, in questo caso, la
decurtazione rispetto al valore venale del bene oggetto di esproprio,
e ciò in considerazione del venir meno di quel necessario
bilanciamento fra interesse privato ed interesse pubblico che la
stessa Corte costituzionale ha ritenuto legittimo nella sentenza n.
283 del 16 giugno 1993.
La differenziazione delle due ipotesi, quindi costituiva a giudizio
della stessa cassazione un valido presidio avverso il rischio di
abusi della p.a. che appunto, in caso di azione illegittima, era
esposta a costi molto superiori (risarcimento) rispetto a quelli da
affrontare in ipotesi di legittimo esproprio (equa indennita'), oltre
alla possibile responsabilità personale del funzionario,
appartenente all'ente che causò il danno, al quale possa farsi
risalire l'inevitabile lievitazione del costo dell'opera pubblica.
Ed ancora, proprio la Corte costituzionale ha fortemente
differenziato le due ipotesi ritenendole "fra loro non comparabili"
nella sua cedisione del 16 dicembre 1993, n. 442, con la quale ha
ritenuto infondata la questione di legittimità costituzionale del
citato art. 5-bis in riferimento all'art. 3 della Costituzione in
relazione al fatto che in caso di accessione invertita il propietario
ottiene il risarcimento del danno mentre il propietario
legittimamente espropriato ottiene un indennizzo solo parzialmente
corrispondente al valore del bene. In tal caso il giudice delle
leggi ha, per l'appunto, rilevato che la differenza si giustifica nel
momento in cui l'espropriazione conclude un procedimento secundum
legem, mentre l'accessione invertita si colloca al di fuori dei
canoni della legalità.
La norma di cui si denunzia qui l'illegittimità pare, a giudizio
del tribunale proprio voler elidere sul piano delle conseguenze tale
differenza, pur chiaramente sottolineata dalla stessa Corte
costituzionale nella statuizione surrichiamata.
2. - Possibile violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Proprio in riferimento a quanto precedentemente argomentato,
ritiene il Collegio che la norma in dubbio di costituzionalità
elimini in radice quel presidio alla legalità dell'azione
amministrativa cui si è più sopra accennato in richiamo alla
sentenza dela Cassazione n. 3940/1988.
La sostanziale comparazione delle conseguenze cui la p.a. va
incontro a seconda che agisca con esprorio legittimo o che acquisisca
il bene per accessione invertita a seguito di un occupazione sine
titulo pare, sostanzialmene, poter incentivare un agire contro la
legge da pare del soggetto pubblico, in evidente contrasto con i
principi di buon andamento, imparzialità e responsabilità
dell'agire amministrativo e con la conseguenza che, per il pubblico
funzionario, agire lecitamente o illecitamente porta in realtà ad
identiche conseguenze.
Come precisato in premessa, il Tribunale ritiene la questione
rilevante, in quanto la norma di cui si tratta e della cui
costituzionalità di dubita sembra applicabile alla fattispecie
oggetto del presene giudizio, mentre le considerazioni riassunte
sotto i punti 1) e 2) sembrano sufficienti a fondare anche un
giudizio di non manifesta infondatezza che giustifica la sospensione
della causa e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992,
n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n.
359, così come modificato dall'art. 1, comma sessantacinquesimo,
della legge 28 dicembre 1995, n. 549, in relazione agli artt. 3 e 97
della Costituzione per i profili di cui alla parte motiva della
presente ordinanza;
Dispone la sospensione del presente giudizio e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina, a cura della cancelleria, la notifica della presente
ordinanza alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri,
nonchè la sua comunicazione ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.
Rovigo, addì 10 maggio 1996
Il presidente: Bertolino
Il giudice relatore ed estensore: Palmieri
96C1046