1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 13-10-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 750 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 giugno 2004
Ordinanza emessa il 28 giugno 2004 dalla Corte dei conti, sez. giur. per la Regione Abruzzo nel giudizio di responsabilita' promosso da Procuratore regionale contro Del Colle Vincenzo ed altro Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Atto di archiviazione del procuratore regionale - Obbligo di motivazione, di comunicazione alla parte interessata e di deposito - Mancata previsione - Incidenza sul diritto di difesa - Lesione dei principi del contraddittorio e della parita' di armi processuali a garanzia del giusto processo. - Decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito in legge 14 gennaio 1994, n. 19, art. 5, comma primo, nel testo sostituito dal decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, art. 1, convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, 639. - Costituzione, artt. 3, 24, comma secondo e 111, comma secondo. (004C1056) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 13-10-2004)

LA CORTE DEI CONTI

Ha emesso la seguente ordinanza nel giudizio di responsabilità
istituito dal procuratore regionale nei con fronti di Del Colle
Vincenzo, nato a Roma il 16 aprile 1938 rappresentato e difeso
dall'avv. Vincenzo Cerulli Irelli con elezione di domicilio presso
l'avv. Concetta Maria Presti in L'Aquila, via Persichetti n. 10; e
D'Eramo Mauro, nato a Introdacqua (AQ) il 21 settembre 1936
rappresentato e difeso dagli avv. Sabatino Ciprietti, Antonella
Bosco, Mario Racco e Franco Gaetano Scoca, con elezione di domicilio
presso l'avv. Concetta Maria Presti in L'Aquila, via Persichetti
n. 10.

P r e m e s s o

Con atto di citazione in data 14 novembre 2002, il procuratore
regionale ha chiamato a rispondere i sig. ri Del Colle Vincenzo (ex
assessore regionale alla Sanita) e D'Eramo Mauro (ex manager AUSL)
dei danni arrecati rispettivamente alla Regione Abruzzo il primo (per
euro 12 milioni 59 mila 319), ed all'AUSL di Chieti il secondo (per
euro 23 milioni 322 mila 617).
I fatti contestati (anche in sede penale, come da comunicazione
pervenuta il 13 maggio 2002 ai sensi dell'art. 129 disp. att. cod.
proc. pen. dalla Procura della Repubblica di Pescara) concernono
presunte indebite erogazioni di somme a carico del Servizio Sanitario
Nazionale per servizi resi dalla Casa di Cura «Villa Pini d'Abruzzo
S.r.l.» con sede in Chieti.
Venuto il giudizio in discussione, in data 16 luglio 2003 veniva
emessa ordinanza istruttoria n. 61/2003/R riguardante adempimenti a
carico del presidente della Regione Abruzzo e del procuratore
regionale.
Con successiva ordinanza n. 26/2004 emessa a seguito della
pubblica udienza del 28 gennaio 2004, questa sezione affermava la
necessità che fosse completata l'acquisizione della documentazione
richiesta con la precedente ordinanza, comprese le sentenze penali
intervenute, e disponeva, su richiesta dei convenuti, altresì
l'acquisizione del provvedimento di archiviazione che, a detta degli
stessi, risultava adottato dalla procura regionale il 20 ottobre 1998
su pregressa vertenza riguardante gli stessi fatti di causa, nonchè
copia del fascicolo dell'istruttoria allora compiuta, fatta eccezione
per gli scritti anonimi e per quelli che potrebbero avere rilevanza
penale nei confronti di altre persone terze rispetto al presente
giudizio.
Con atto del 17 marzo 2004 il pocuratore regionale ha opposto
reclamo avverso detta ultima ordinanza per la parte attinente
incombenti a su carico.
Nel reclamo si rileva:
il riferimento all'art. 111 Cost. novellato, posto dai
convenuti a fondamento della richiesta di acquisizione, non
costituisce valido supporto normativo alla ordinanza, giacchè è
riferito a commi applicabili soltanto a giudizio penale; la stessa,
invece, si muoverebbe nel solco del c.d. potere sindacatorio
riferibile all'art. 14, r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, che proprio
dalla suddetta novella costituzionale, laddove si vuole il giudice
terzo, dovrebbe veder limitata la propria operatività;
nessuna valida utilizzazione può esservi del documento
richiesto, giacchè la pendenza del giudizio penale sui medesimi
fatti consentirebbe di ritenere irrilevante, ai fini di calcolo del
termine prescrizionale, l'acquisizione documentale disposta dal
collegio;
la condivisa affermazione della natura non provvedimentale
del documento che dispone l'archiviazione è seguita,
contraddittoriamente, dalla riechiesta di un «provvedimento di
archiviazione»;
vi è genericità e non identificabilità degli atti
richiesti;
infine il lasso di tempo che si è interposto fino alla data
fissata per la successiva udienza di merito (15 dicembre 2004)
risulta eccessivo.
Conclude il p.r. per la revoca della ordinanza reclamata, nella
parte in cui dispone incombenti a carico della Procura, per,
l'inammissibilità e l'irrilevanza dei mezzi di prova ivi disposti, e
per il riesame della data della successiva udienza di merito.
La memoria dell'avv. Sabatino Ciprietti, depositata l'8 aprile
2008 per D'Eramo rileva che:
il mezzo di impugnazione utilizzato dalla Procura non ha
supporto normativo;
se alla luce dei principii del giusto processo resta preclusa
la possibilità che il collegio possa derogare ai limiti posti dalla
domanda giudiziale, invece la parità delle armi a disposizione delle
parti, sempre ex art. 111, può essere realizzata solo bilanciando
gli intensi poteri istruttori del procuratore regionale almeno con la
possibilità di ottenere l'acquisizione di documenti non disponibili
altrimenti, secondo il metodo acquisitivo proprio anche del processo
amministrativo;
la richiesta di acquisizione e deposito di documenti a carico
della Procura è conforme alla giurisprudenza delle SSRR che nella
sentenza QM 28/1996 hanno individuato nel p.m. l'organo naturale per
disporre consimili adempimenti;
il collegio non ha ampliato le richieste istruttorie della
parte convenuta, giacchè espressa richiesta del documento in
questione è rinvenibile sia nelle memorie sia nell'intervento del
difensore della medesima;
non hanno ingresso in questa fase le considerazioni in ordine
alla pretesa irrilevanza dell'acquisizione probatoria in questione
sotto il profilo dell'interruzione del termine prescrizionale,
essendo del tutto impregiudicata la decisione della causa anche su
questo punto.
La difesa del convenuto conclude per la inammissibilità,
improcedibilità comunque infondatezza del reclamo.
Nella memoria depositata l'8 aprile 2008, l'avv. Mario Racco,
sempre per D'Eramo, rileva che:
la contestazione della riferibilità al processo contabile
del terzo comma dell'art. 111 Cost. non è condivisibile, sia perchè
il riferimento al giudizio penai che esso fa non preclude la sua
valenza di principio generale, sia perchè il giudizio contabile di
responsabilità si è andato sempre più strutturando come un'azione
con la quale si chiede una condanna, il che giustifica il
trasferimento in esso delle modalità di attuazione di principi di
giusto processo riferiti primariamente al processo penale;
viene riaffermata la necessità di garantire armi pari alle
parti in modo sostanziale, attribuendo, a fronte dei poteri
istruttori del p.m. che vengono specificamente richiamati ed elencati
in memoria, la facoltà per il convenuto di chiedere l'acquisizione
di un documento che non è nella sua disponibilità bensì in quella
del p.m. stesso;
viene ribadita la sussistenza di una formale richiesta della
parte convenuta per l'acquisizione dell'atto di archiviazione in
questione;
viene ritenuta irrilevante la questione terminologica
provvedimento o non, per l'atto che dispone l'archiviazione;
suscita perplessità l'affermazione della dubbia esistenza di
un atto corrispondente a quello richiesto dal collegio.
In conclusione, si chiede il rigetto dell'istanza.
Chiamata la causa, il Presidente constatata la presenza di tutte
le parti del processo, rileva che anche a ragione della atipicità
del rimedio esperito dal p.r. (reclamo al collegio avverso ordinanza
resa dallo stesso collegio sul presupposto dell'applicabilità al
giudizio contabile dell'art. 178 c.p.c.) nonchè della rilevanza
delle questioni poste nelle memorie depositate, ritiene di dover
procedere alla discussione della causa in pubblica udienza, anzichè
in camera di consiglio come precedentemente disposto con proprio
decreto, ed all'uopo dispone in tal senso con ordinanza dettata a
verbale, sentito il collegio e le parti.
Apertasi la discussione, da parte dei convenuti si manifesta
adesione al provvedimento su indicato.
Invece, il procuratore regionale avanza riserve in ordine alla
conversione del rito di camera di consiglio in pubblica udienza sotto
il profilo che il provvedimento avrebbe dovuto essere preventivamente
comunicato alla parte attrice.
Per quanto riguarda l'atto di archiviazione, il pubblico
ministero ritiene di dover precisare in primo luogo la genericità
dell'indicazione contenuta nella richiesta di parte e nella
ordinanza: in quanto che la data alla quale viene riferito il
documento richiesto non corrisponde all'adozione di un atto, bensì
alla protocollazione in arrivo del più volte richiamato libretto
giallo.
Il pubblico ministero sostiene poi la tesi della inutilità della
richiesta acquisizione documentale, in quanto relativa ad altra
istruttoria, della non rilevanza, dato che, a suo giudizio, la
pendenza del giudizio penale è da ritenersi fatto idoneo a
interrompere il decorso del termine prescrizionale.
In ogni caso, quello che viene richiesto altro non è che un atto
interno privo di rilevanza decisoria ed anzi senza effetti su questa
istruttoria, da ritenersi completamente nuova. Ciò premesso la
Procura ritiene che l'atto in questione non rappresenti e non possa
rappresentare, per sua natura, una prova e che quindi il collegio, il
quale avrebbe la facoltà di richiedere prove in senso proprio, in
questo caso non ha potere di ordinanza istruttoria.
In base alla normativa vigente, soltanto a seguito dell'emissione
di formale invito a controdedurre, l'atto di archiviazione assume una
propria connotazione documentale ed una consistenza in termini di
doverosità e irretrattabilità, le quali sono invece, per la
medesima normativa, qui assenti.
La Procura ritiene inoltre di dover sottolineare come la
fissazione di udienze assai lontane nel tempo appare nel concreto
giustificabile soltanto se il collegio ritenesse utile attendere
l'esito del procedimento penale.
Ma in questo caso il riferimento all'attesa della maturazione del
procedimento penale avrebbe dovuto essere esplicitato e non lasciato
implicito e sotteso.
L'avvocato Ciprietti, intervenendo anche per l'avv. Bosco, ha
affermato che è in realtà la Procura con il suo argomentare a
bistrattare l'art. 111 della Costituzione, ed anche il modus operandi
non appare privo di profili censurabili. Se infatti la difesa non
avesse intravisto sul tavolo del pubblico ministero il fascicolo in
questione, quegli atti non sarebbero mai stati riportati alla luce.
Se il procuratore afferma che la istruttoria è stata effettuata ex
novo consenta allora di verificarlo, esibendo gli atti del fascicolo
che assieme all'atto di archiviazione sono stati ugualmente
richiesti.
L'avvocato Racco ritiene, in riferimento all'art. 111 della
Costituzione, laddove si invoca la terzietà e la imparzialità del
giudice, che tale imparzialità trova piena applicazione proprio
attraverso la richiesta di atti utili ad un giudizio più equo.
Ritiene poi che il pubblico ministero non possa da un lato negare
l'esistenza di un atto quale quello richiesto in ordinanza e poi
argomentare in ordine alla inconferenza della richiesta.
L'avvocato Maria Athena Lorizio, presente per delega dell'avv.
Cerulli Irene, in difesa del convenuto Del Colle, afferma che la
posizione della Procura più che non condivisibile appare generatrice
di perplessità.
Si deve infatti considerare non confacente alla posizione e alla
funzione di una parte pubblica la resistenza all'acquisizione
documentale giacchè il pubblico ministero appare istituzionalmente
come colui che ha interesse alla più ampia allegazione degli atti
per l'acclaramento della verità in ragione del proprio ruolo.
Quanto alla dilazione della successiva udienza di merito a
dicembre 2004, ritiene che essa non nuoce alla giustizia considerando
che non si è comunque ancora completata l'acquisizione degli atti a
suo tempo chiesti alla regione.
L'avvocato Scoca, eccepita preliminarmente l'inammissibilità del
reclamo, rileva che il pubblico ministero resiste non tanto perchè
non si tiene in dovere di adempiere, quanto perchè non ritiene che
al collegio competa il potere di emanare l'ordinanza in questione.
Con ciò il pubblico ministero raffigura un giudice privo di
poteri istruttori: ma, se è vero che il potere sindacatorio - figura
peraltro di dubbia esistenza - può essere in contrasto con i
principi del giusto processo ove in tale potere si faccia rientrare
anche la possibilità di chiamare iussu iudicis ulteriori parti in
giudizio, con riferimento invece a poteri istruttori, a richiesta di
parte, non possono essere posti limiti.
Ciò avviene anche nei riti connotati da maggiore disponibilità
del processo civile, nei quali il giudice ha ampio potere di chiedere
atti alle parti ed anche ai terzi.
Rileva l'avv. Scoca alcuni aspetti di parallelismo tra giudizio
contabile e giudizio amministrativo, osservando che pubblico
ministero e amministrazione potrebbero dare luogo ad uno
sbilanciamento delle forze delle armi disponibili, se non vi fosse,
in ossequio allo schema del giudizio dispositivo con metodo
acquisitivo, ampia facoltà di acquisizioni istruttorie conferita al
collegio dall'art. 14 del relativo regolamento di procedura.
Esaminando criticamente la negazione di rilevanza del mezzo di
prova sul quale si verte, l'avv. Scoca ritiene del tutto discutibili
le conclusioni del p.m. in proposito, laddove sembra presumere da una
lato che il dies a quo del termine prescrizionale possa coincidere
con l'arrivo in Procura della notitia damni e dall'altro lato che il
giudizio penale sospenda i decorso del termine medesimo.
In ogni caso ritiene che il giudizio di rilevanza, come quello
sulla fondatezza della eccezione di prescrizione, non può essere
sottratto al collegio non consentendo ad esso la piena conoscenza di
tutti gli atti, anche quelli con «rilevanza interna» che il collegio
reputi utili.
In replica, il pubblico ministero precisa che ha ritenuto
necessari sollevare la questione della rilevanza probatoria per
«preservare il collegio da un'inondazione di atti non rilevanti», che
comporterebbe una dilatazione dei tempi del processo. Si chiede poi
quale conseguenza deriverebbe da un mancato adempimento da parte
della procura regionale dell'ordine del collegio. Se infatti ne
derivasse la soccombenza, ciò significherebbe che effettivamente
l'acquisizione probatoria (o la mancata acquisizione) è ritenuta dal
collegio stesso in grado di decidere la causa. Una prospettazione del
dies a quo coincidente con il fatto (che è del 1995) potrebbe
infatti portare a ritenere decorso il termine prescrizionale
quinquennale.
Ritiene, infine, di precisare che non intende contestare la
potestà del collegio in proposito, ma piuttosto evitare un
affaticamento del giudizio su atti «o irrilevanti o ridondanti» con
riferimento alla vertenza azionata, da ritenersi del tutto nuova e
distinta dalla precedente.
Tutto ciò premesso in fatto, il collegio rileva:
1. - In primo luogo, ed in punto di rito, non appaiono
condivisibili le obiezioni del procuratore regionale in ordine a
presunti vizi di legittimità che deriverebbero dal provvedimento
presidenziale che ha disposto, sentite le parti, che la discussione
della causa avvenga in pubblica udienza, anzichè in Camera di
Consiglio, nè si condivide la osservazione, secondo cui, sarebbe
stata opportuna, se non necessaria, la preventiva comunicazione alla
parte attrice.
Non si vede, infatti, quale lesione possa avere avuto parte
attrice dalla opzione della pubblica udienza, motivata dalle maggiori
garanzie di trasparenza che essa offre e dalla rilevanza delle
questioni sollevate dalle parti, mentre un eventuale profilo di
illegittimità potrebbe essere, se mai, ravvisabile ove si fosse
proceduto in senso opposto e, cioè, si fosse proceduto alla
conversione da un rito più trasparente e garantista ad uno dotato di
minor grado di tutela della pubblicità e del contraddittorio. Nel
caso presente, considerata la indubbia carenza di specifiche
indicazioni in ordine al rito da seguire, appare non solo opportuno
ma anche doveroso assicurare quella pienezza della trasparenza, della
pubblicità del contraddittorio che solo il rito principale, al quale
l'ordinamento conferisce posizione senza dubbio preferenziale,
certamente garantisce appieno.
Basterà, in proposito, richiamare quanto, di recente, la Corte
di cassazione, a sezioni unite (sent. n. 10841 del 10 luglio 2003) ha
chiarito, cioè che anche ove sia prescritta normativamente la camera
di consiglio - si trattava di regolamento di giurisdizione - la
celebrazione del processo in pubblica udienza «non determina alcun
pregiudizio ai diritti di azione e difesa delle parti, considerato
che l'udienza pubblica rappresenta (...) lo strumento di massima
garanzia di tali diritti, consentendo ai titolari di questi di
esporre compiutamente i propri assunti nell'osservanza più piena del
principio del contraddittorio».
2. - Una seconda questione preliminare che si pone è
rappresentata dalla eccezione di inammissibilità del reclamo
proposto al collegio (sollevata dai convenuti), in quanto proposta
avverso un'ordinanza istruttoria adottata da questo stesso collegio
(la n. 26 del 27 febbraio 2004), reclamo fondato sulla norma di cui
all'art. 178 c.p.c., che prevede la possibilità di tal rimedio
avverso ordinanze del giudice istruttore cui compete l'istruttoria
della causa nel processo civile.
A tale riguardo, osserva il collegio, che l'art. 26 del r.d. 13
agosto 1933, n. 1038, con il quale è stato approvato il regolamento
di procedura per i giudizi dinanzi alla Corte dei conti, nel
prevedere con rinvio dinamico che nei procedimenti di competenza
della stessa Corte si osservano le norme ed i termini della procedura
civile, ne subordina l'applicazione alla compatibilità con la
diversa struttura del procedimento contabile ed alle norme
procedurali specifiche della normativa contabile.
Segue da ciò che, data la diversa struttura del processo
contabile in cui non è presente la figura del giudice istruttore
(salvo l'ipotesi di delega espressa conferita dal collegio ad un
proprio componente ex art. 15, comma 2, dello stesso non può farsi
applicazione della norma di cui all'art. 178 c.p.c. e quindi non è
ammissibile un reclamo (al collegio) in senso proprio avverso
l'ordinanza collegiale.
Senonchè, poichè non è dubbio che sussiste in capo al collegio
un ampio potere di revoca motu proprio delle ordinanze istruttorie,
parimenti deve riconoscersi la legittimazione alle parti di
richiedere al collegio di riesaminare i provvedimenti istruttori
adottati.
In relazione, quindi, al principio generale di conservazione
degli atti giuridici, si può ritenere, rigettando la eccezione di
inammissibilità sollevata dai convenuti, che l'atto del procuratore
regionale altro non è che sollecitazione al riesame della suddetta
ordinanza, nel rispetto, ovviamente, della pienezza del
contraddittorio.
Alla luce di tale considerazione, può procedersi all'esame delle
richieste formulate nell'atto in esame.
3. - Tale riguardo, sembra al collegio di poter individuare le
seguenti questioni sollevate dalla parte pubblica.
La richiesta di revoca dell'ordinanza istruttoria sembra
involgere anzitutto i limiti che dovrebbe incontrare il giudice
contabile nel potere acquisitivo meglio integrativo delle prove.
Secondo il procuratore regionale, premesso che la previsione
dell'ampia acquisizione di ogni atto, elemento e mezzo di prova
contenuta nel 3 comma dell'art. 111 Cost. novellato troverebbe
applicazione nel solo processo penale, la funzione di arbitro che
deve assumere il giudice terzo ed imparziale comporterebbe la
necessità inderogabile per il giudice di giudicare secundum alligata
et probata.
Deduce, quindi, parte attrice che non può questo giudice
disporre l'acquisizione, come richiesto da parte convenuta, del
provvedimento di archiviazione, disposto, a quanto affermano i
predetti, a favore di altri soggetti non convenuti in giudizio per
gli stessi fatti di causa, per dedurne, eventualmente, il decorso del
termine di prescrizione.
Quindi, «nemmeno la formula costituzionale in condizioni di
parità potrebbe giustificare l'ordine impartito alla parte attrice
di depositare atti d'ufficio».
In riferimento, poi, all'atto di archiviazione, ed ai fini della
sua esatta configurazione aggiunge il procuratore nell'atto di
deposito in data 8 gennaio 2004, confermato con dovizia di
argomentazioni in udienza, che, come affermato dalla «costante
giurisprudenza della Corte dei conti» lo stesso è ritenuto
«ontologicamente di natura interna e provvisoria, nonchè priva di
qualunque rilevanza autoritativa o giustiziale, cosicchè si ritiene
che possano essere acquisiti al giudizio, per gli effetti decisionali
conseguentemente comportati, esclusivamente gli atti muniti di
sufficiente certezza, consistenza probatoria e definitività, non
anche quelli di carattere contingente».
Ora, ciò premesso, osserva questo giudice che, per porre nei
termini giusti il delicato problema sollevato dal procuratore
regionale e che attiene sostanzialmente ai poteri istruttori
attribuiti al giudice contabile dal regolamento di procedura per i
giudizi dinanzi alla Corte dei conti approvato con r.d. 13 agosto
1933, n. 1038, e segnatamente dagli artt. 14 e 15, non si può non
partire dalle peculiarietà del giudizio contabile che non solo è
caratterizzato dalla presenza necessaria, come attore, del
procuratore regionale abilitato a promuovere i relativi giudizi
nell'interesse generale dell'ordinamento giuridico (Cass.
n. 12827/1982 e 9780/1998), ma anche dalle finalità pubbliche
(cfr.da ultimo Cass. s.u. civ. n. 19667/2003) perseguite.
La finalità che persegue la giurisdizione contabile è
sicuramente quella di tutelare l'interesse oggettivo alla corretta
gestione delle pubbliche risorse attraverso l'accertamento delle
responsabilità e quindi di contribuire all'attuazione del precetto
costituzionale, sancito dall'art. 97, che vuole che la p.a. si
conformi a criteri di buon andamento e di imparzialità.
Tale peculiarietà, con conseguente attribuzione di più intensi
poteri istruttori o della singolare prerogativa, ad es., di poter
porre a carico del responsabile, in presenza di particolari
circostanze, solo una parte del danno accertato, gustifica sul piano
normativo l'esistenza di due tipi di giurisdizione, quella civile e
quella contabile (vedasi art. 52, comma 2 del r.d. 12 luglio 1934,
n. 1214, che pone l'obbligo per il giudice contabile di valutare le
singole responsabilità e consente allo stesso giudice di porre a
carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del
valore perduto; analoghe disposizioni reca, nel testo novellato dalla
legge n. 639/1996, la legge n. 20/1994, art. 1, comma 1-quater).
Si può affermare con la Corte di cassazione (s.u. civ.
n. 19667/2003), in definitiva che il «discrimine tra le due
giurisdizioni risiede infatti unicamente nella qualità del soggetto
passivo, e, pertanto, nella natura - pubblica o privata - delle
risorse finanziarie di cui esso si avvale».
Senonchè, l'attribuzione dei particolari poteri istruttori
previsti dagli artt. 15 e 16 del reg. proc. per i giudizi dinanzi
alla Corte dei conti approvato con r.d. 13 agosto 1933, n. 1038 non
può essere solo spiegata o giustificata con l'esistenza dei
richiamati interessi pubblici tutelati in sede di giurisdizione
contabile, quanto anche con la necessità della ricerca delle
effettive responsabilità, anche a garanzia dell'interesse degli
stessi convenuti, come fatto rilevare dalla difesa degli stessi.
Non può ignorarsi, infatti, che i soggetti convenuti in
giudizio, spesso, rappresentano l'anello terminale e più debole
della catena delle responsabilità e che sovente gli stessi si
trovano in difficoltà, se non nella impossibilità, di addurre
elementi probatori a discarico di fronte a poteri forti o ad
amministrazioni, che non collaborano nelle indagini e nelle
istruttorie disposte dalla Procura, qualche volta anche a copertura
di altre responsabilità.
Per le considerazioni svolte non sembra lecito dubitare della
perdurante validità della normativa richiamata in relazione ai
principi di cui all'art. 111 novellato.
Già alla stregua della stessa normativa civilistica, che
riconosce al giudice ordinario ampi poteri istruttori, come ha
osservato la difesa dei convenuti, sarebbe assolutamente legittima
l'attribuzione al giudice contabile del potere istruttorio, senza che
con ciò violato il principio del giudice terzo ed imparziale.
Senonchè, ritiene questo giudice che nel processo contabile si
pongano ulteriori ragioni che giustificano più intensi poteri
istruttori e ciò proprio per garantire una più efficace tutela dei
convenuti, anche considerando, che, nell'alternarsi delle maggioranze
negli Enti ed al Governo, occorre che sia sempre garantita da parte
un organo terzo ed imparziale l'acquisizione di documenti o atti
rilevanti per il decidere, anche a fronte di comportamenti elusivi
della p.a.
A tale riguardo occorre ricordare che la norma costituzionale
statuisce anche che nel processo deve essere assicurata la piena
parità delle parti ed il rispetto del principio del contradditorio;
quindi, ad avviso di questo giudice, occorre coordinare il principio
della terzietà con il principio che tende ad assicurare la pienezza
della difesa, nel rispetto del contradditorio.
Ora, nel processo contabile vi è sicuramente una situazione di
tendenziale disuguaglianza tra le parti per la posizione di debolezza
in cui si vengono a trovare i convenuti, che soggiacciono all'ampio
potere inquisitorio del procuratore regionale.
Tale posizione, come efficacemente messo in luce dalla difesa, è
riequilibrata dal potere istruttorio, di carattere integrativo, che
saggiamente l'ordinamento riconosce al giudice, senza con ciò
minarne la condizione di terzietà.
Anzi, come dimostra proprio il caso in esame, in cui i convenuti,
a quanto affermano, non hanno fatto in udienza che reiterare una
richiesta di acquisizione di atti non soddisfatta dalla parte attrice
in sede di istruttoria preliminare, proprio la possibilità di
ottenere attraverso il giudice tale documentazione realizza a pieno
il diritto di difesa.
Pertanto, non può condividersi l'assunto della parte attrice
secondo cui il giudice contabile debba essere vincolato agli elementi
probatori introdotti dalle parti, in quanto il principio del giudice
terzo ed imparziale comporterebbe la necessità inderogabile per lo
stesso di giudicare secundum alligata et probata.
Vi è un'ulteriore considerazione da fare: la norma fondamentale
che regola il processo contabile è quella di cui all'art. 82, comma
2, del 18 novembre 1923, n. 2440, che prevede che «quando l'azione od
omissione è dovuta al fatto di più impiegati, ciascuno risponde per
la parte che vi ha presa, tenuto conto delle attribuzioni e dei
doveri del suo ufficio».
Ciò rende necessario, fermo restando il petitum e la causa
petendi, che si accertino le responsabilità connesse ad uno stesso
evento nell'ambito di un unico processo e che il giudice contabile,
specie su richiesta dei convenuti, possa disporre la integrazione del
contradditorio se questo può servire a ricostruire più fedelmente
di quanto fatto con l'atto introduttivo la verità processuale e il
quadro delle responsabilità.
In questo caso, la acquisizione di altri mezzi istruttori e la
eventuale integrazione del giudizio con la eventuale chiamata in
causa di altri presunti responsabili non costituisce che esplicazione
o attuazione del pieno rispetto del principio di difesa (del resto
anche il codice di rito prevede forme assimilabili di chiamata di
terzo o ad iniziativa della parte, art. 106, oppure del giudice,
art. 107 c.p.c.). e della necessità di accertare tutte le
responsabilità nell'ambito di un unico processo.
Tale orientamento è seguito dalla sezione I (sent. 357/2001) di
appello nonchè dalla II sezione di appello, che da ultimo (sent.
n. 64/2003) ha affermato che l'art. 111 non si pone in contrasto con
il potere del giudice di chiamare in causa, giusta l'art. 47 r.d.
n.1038/1933, quei soggetti che, se pur non convenuti, siano
interessati allo specifico processo, trattandosi di un potere
sostanzialmente coincidente con quello attribuito al giudice civile
dall'art. 107 c.p.c.
Alla luce di tali considerazioni, non possono condividersi le
perplessità sollevate da parte attrice circa la carenza di poteri
istruttori o della compatibilità degli stessi in riferimento al
ricordato principio del giudice terzo.
Al contrario, suscita fondati dubbi di costituzionalità la norma
di cui all'art. 5, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, come
modificato dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, che configurerebbe,
secondo l'interpretazione data dal procuratore regionale, un atto
«interno», non conoscibile nè dal giudice nè dai convenuti tratti a
giudizio successivamente alla disposta chiusura di istruttoria a
carico di altri soggetti non convenuti.
Tale disposizione appare in contrasto con gli artt. 24 e 111
della Costituzione, in quanto, non essendo prescritto nè l'obbligo
di motivazione nè l'obbligo di comunicazione alla parte interessata
nè l'obbligo di deposito del provvedimento in parola in giudizio,
per i riflessi che tali omisioni possono avere sull'esercizio pieno
del diritto di difesa da parte degli altri soggetti che sono stati
successivamente convenuti in giudizio, ciò tiene a violare il
diritto di difesa e ad impedire l'istaurarsi di un pieno
contradditorio tra le parti.
La mancata previsione da parte del legislatore di un qualsiasi
controllo esterno rende verosimile la tesi sostenuta dal Procuratore
che si tratterebbe di un atto interno, che perciò stesso si
sottrarrebbe a qualsiasi si forma di pubblicità e controllo
giurisdizionale, con conseguente impossibilità per il giudice di
acquisizione.
Osserva in più questo giudice che le modifiche apportate dalla
legge n. 639/1996 hanno introdotto tali e tanti elementi di
apprezzamento discrezionale (dalla valutazione dell'esistenza della
colpa grave o della semplice colpa alla valutazione del vantaggio
comunque apportato all'ente alla insindacabilità nel merito delle
scelte discrezionali) che rendono necessario un controllo giudiziale
sull'esercizio dell'azione di responsabilità e del connesso potere
di archiviazione.
Nel corso della discussione orale, il procuratore regionale ha
particolarmente insistito sulla natura «interna» dell'atto di
archiviazione, non sottoposto ad alcuna forma di pubblicità,
motivazione e trasparenza, sembrando financo di disconoscere la
natura di atto provvedimentale.
A causa della addotta ( dal p.r.) «non acquisibilita» dell'atto
per la natura stessa di esso, ad avviso del collegio, si è
determinata una situazione di stallo del processo, che deve comunque
giungere a definizione sia per l'interesse pubblico sotteso sia per
il diritto della difesa a veder acquisiti gli atti richiesti con
l'ordinanza non eseguita dal pubblico ministero.
Se si aderisse alle prospettazioni della Procura si sarebbe
infatti in presenza di una archiviazione disposta con atto interno
non opponibile nè conoscibile, ancorchè possa essere rilevante ai
fini, come sostiene la difesa, della prescrizione, in definitiva di
un «non atto», una mera annotazione priva di qualsiasi valenza sia
decisoria sia probatoria. Verrebbe così avallata una lettura
dell'assetto conseguente alle riforme del 1994 e del 1996 che
presenta profili di contrasto con l'art. 111 novellato che vuole che
il processo si svolga nel contraddittorio tra le parti, in condizioni
di parità, il che non sembra accadere quando venga opposto la
segretezza di un atto così rilevante agli effetti della chiarezza
del quadro delle possibili responsabilità o delle cause esimenti
della responsabilità.
La rilevanza della questione appare conseguentemente evidente,
non potendosi il processo decidersi senza una previa verifica della
norma citata che disciplina o meglio non disciplina affatto il
delicato istituto della archiviazione.
La mancata previsione di una formale conclusione dell'istruttoria
pregressa, da assoggettare eventualmente al vaglio di un giudice
istruttore, non solo priva i soggetti coinvolti nella istruttoria
priva di chiusura (che potremmo dire acauda) di un qualsivoglia
riscontro conclusivo della vicenda, ma li pone, come nel presente
caso, nella impossibilità di avvalersi a propria difesa degli esiti,
qualora ad essi favorevoli o comunque significativi, di una pregressa
istruttoria in un giudizio su fatti che possono presumersi
coincidenti o correlati o riferibili (e l'incertezza sul punto è
ulteriore sintomo della irragionevole disciplina in proposito) a
quegli altri.
La possibilità di dare altra lettura alle disposizioni suddette
e quindi di trarne una norma compatibile con i principii di diritto
alla difesa si presenta peraltro assai difficilmente esperibile. Non
si rinviene nelle norme regolanti l'attività della Procura, ma in
particolare nell'art. 5 della legge 19/1994 e nelle successive norme
recate dalla legge n. 639/1996 che specificamente disciplinano questi
aspetti, la estensibilità della disposizione che prevede
l'archiviazione in seguito alla scadenza e alla mancata proroga dei
termini.
La norma suddetta, laddove non prevede un generalizzato dovere di
conclusione formale delle istruttorie dà luogo ad una distinzione
della posizione di colui che sia stato raggiunto da atti istruttori
di vario tipo (per il quale non è prevista la necessità di definire
formalmente la chiusura dell'istruttoria) e colui che sia stato
raggiunto da formale invito a controdedurre (per il quale un atto
specifico è previsto ancorchè di natura dubbia) è contraria al
principio di ragionevolezza e a quello di eguaglianza garantiti dalla
Carta costituzionale. Le due diverse posizioni sopra indicate non
sono infatti sufficientemente differenti da giustificare una
disciplina a tal punto difforme che si articola in un caso
nell'adozione di un provvedimento formale e non nell'altro.
Si ritiene pertanto su questo punto di rimettere la questione al
Giudice delle Leggi per la non manifesta infondatezza del contrasto
dell'art. 5 comma 1, della legge n. 19/1994 anche con riferimento
all'art. 3 della Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge n. 87 dell'11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza, ai fini del presente giudizio, e la non
manifesta infondatezza, solleva d'ufficio la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1 della legge
n. 19/1994, nel testo sostituito dall'art. 1 del d.l. 23 ottobre
1996, n. 543, convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 639, per
contrasto con gli artt. 3 e 24, secondo comma e 111, secondo comma,
della Costituzione, nei termini di cui in motivazione;
Ordina la sospensione del giudizio;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata al
Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato,
oltre che alle parti costituite.
Così deciso, in L'Aquila, nella camera di consiglio del 5 maggio
2004.
Il Presidente: Minerva
Il relatore: Dammicco
04C1056