1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 30-11-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 710 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 febbraio - 17 novembre 1994
N. 710 Ordinanza emessa il 14 febbraio 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 17 novembre 1994) dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la regione Lazio, sui ricorsi riuniti proposti da Pochettino Sergio ed altri contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed altro. Pensioni - Trattamento pensionistico dei magistrati e categorie assimilate - Mancata previsione di un meccanismo di adeguamento automatico periodico quanto meno equivalente a quello stabilito per il trattamento di attivita' - Disparita' di trattamento tra i magistrati in servizio e quelli in quiescenza - Violazione del principio della proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione (anche differita) e dell'assicurazione di mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di vecchiaia - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 42/1993 di inammissibilita' di analoga questione ma con motivazione che secondo il giudice rimettente giustifica la riproposizione della questione. (Legge 8 agosto 1991, n. 265, art. 2). (Cost., artt. 3, 36 e 38). (094C1265) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 30-11-1994)

LA CORTE DEI CONTI
Uditi nella pubblica udienza del 14 febbraio 1991 con l'assistenza
del segretario ragioniere Maria Marrone, il consigliere relatore
dott. Silvio Pergameno, l'avv. Giovanni Vanin per il ricorrente dott.
Sergio Pochettino; l'avv. Michelangelo Pascasio per il dott. Armando
Gallo; l'avv. Tommaso Palermo per il ricorrente dott. Vincenzo
Biagini; e il dott. Roberto Parziale per il Ministero di grazia e
giustizia;
Visti gli atti e i documenti delle cause in prosieguo descritte;
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi dei sigg.
magistrati:
1) Pochettino dott. Sergio, nato a Roma l'11 luglio 1913,
ricorso n. 136.925/137.474, residente in Roma; e domiciliato presso
avv. Giovanni Vanin, viale Sirtori, 69, Roma;
2) Monacelli dott. Fausto, deceduto il 30 aprile 1990, ricorso
143.045, riassunto dalla vedova Anna Maria Pittori, nata a Roma il 6
agosto 1915, ivi residente, e dalla stessa proseguito; domicilio via
Marco Polo, 117/A, Roma;
3) Di Falco dott. Felice, nato a Siracusa il 1 luglio 1905,
deceduto, ricorso n. 152.052, riassunto e proseguito dalla vedova
Laura Carpinteri, nata a Canicattini Bagni il 3 settembre 1910,
residente in Roma, via S. Valentino n. 10 (00197);
4) Tanzi dott. Leonardo, nato a Bari il 27 settembre 1914,
ricorso 152.676, residente in Roma, e domiciliato presso avv. Angelo
Insolia, via Mario Musco n. 16 (00147);
5) Leccisotti dott. Giuseppe, nato a Torremaggiore il 6 dicembre
1903, ricorso n. 154.382, residente in Roma, piazzale delle Medaglie
d'Oro n. 7 (00136);
6) Biagini dott. Vincenzo, nato a Orvieto il 13 novembre 1915,
ricorso n. 156.713, residenza Riano (Roma), domiciliato presso avv.
Tommaso Palermo, Roma, via Muzio Clementi n. 68;
7) Gallo dott. Armando, nato a Filadelfia il 9 settembre 1915,
ricorso n. 163.472/156.021, residenza Roma, rapppresentato e difeso
dall'avv. Michelangelo Pascasio, e presso di lui domiciliato, Roma,
via Boncompagni n. 61.
F A T T O
Con i proposti gravami i ricorrenti chiedono il riconoscimento del
diritto alla perequazione del trattamento di quiescenza in godimento
sulla base del trattamento economico dei magistrati di pari
qualifica, in servizio. L'importo di tali pensioni è menzionato
nell'apposito prospetto inserito in prosieguo nella presente
ordinanza.
Nell'odierna udienza i difensori presenti hanno sinteticamente
esposto le considerazioni già formulate negli atti scritti,
concludendo poi per l'accoglimento dei proposti gravami; tali
argomentazioni possono così riassumersi: richiamo alla sentenza n.
42/1993 della Corte costituzionale e ai principi nella medesima
ribaditi; assenza di qualsivoglia meccanismo perequativo per le
pensioni dei magistrati; profonda divaricazione tra le pensioni dei
ricorrenti e quelle in atto per i magistrati cessati recentemente dal
servizio; grandi disparità di trattamento fra magistrati cessati con
analoga anzianità di servizio e che hanno svolto le medesime
funzioni; richiesta di rinvio degli atti alla Corte di giustizia
europea del Lussemburgo; insistenza sulla particolare condizione dei
magistrati ex combattenti; il dott. Parziale, per il Ministero di
grazia e giustizia, ha invece poi insistito sulla natura
interpretativa della legge n. 265/1991 ed ha chiesto il rigetto dei
gravami per tutti i motivi di doglianza, anche per quanto concerne
l'applicazione dell'art. 5 della legge n. 425/1984.
D I R I T T O
I ricorsi, come già riferito in narrativa, concernono la
perequazione delle pensioni, in atto percepite dai magistrati
ricorrenti, sulla base del trattamento economico di quelli in
attività di servizio, con pari qualifica, questione ampiamente
conosciuta dal giudice delle leggi, per avere - come è noto - già
formato oggetto di numerose ordinanze di rimessione da parte di
questa Corte e di corrispondenti pronunce della Corte costituzionale.
Il collegio ritiene quindi di poter formulare le proprie
considerazioni proprio muovendo dal "punto di arrivo" della lunga e
ben nota vicenda giudiziaria e cioè dalle osservazioni conclusive
contenute nella sentenza della Corte verificatrice n. 42 del 28
gennaio-10 febbraio 1993; con la quale, nel dichiarare
l'inammissibilità della prospettata questione di legittimità
costituzionale sulla legge n. 265/1991 proposta da questa medesima
Sezione, veniva fatto presente che un nuovo intervento del giudice
costituzionale poteva configurarsi nel caso di un rinnovato divario
delle pensioni dei magistrati dal trattamento di attività, al di là
del ragionevole rapporto di corrispondenza, sia pure tendenziale e
imperfetto, richiesto dal giudice delle leggi, in armonina col
dettato costituzionale. Non è stato comunque in tale sede formulato
alcun parametro di riferimento. La Corte remittente ritiene peraltro
che la presente situazione delle posizioni pensionistiche dei
magistrati ricorrenti debba essere sottoposta al vaglio della Corte
costituzionale proprio per il pesante divario che ormai separa il
trattamento attività oggi fruito dai magistrati in servizio - di
pari qualifica - dalle pensioni di quelli collocati in quiescenza da
alcuni anni, e anche per la rilevante disparità di situazioni che si
è venuta a creare tra magistrati in posizioni analoghe (tutti in
quiescenza) in conseguenza delle diverse interpretazioni che il
quadro di incertezza normativa ha finito col determinare. Ed a
questo proposito appare doveroso sottolineare come l'evoluzione del
trattamento economico dei magistrati in servizio nel corso degli anni
che vanno dalla data del collocamento a riposo del più anziano dei
ricorrenti (il dott. Giuseppe Leccisotti, cessato il 7 dicembre 1973)
è stata determinata non soltanto da semplici e diretti aumenti di
stipendio, ma anche dall'introduzione delle disposizioni che hanno
attribuito lo stipendio di Presidente di Sezione dopo un certo numero
di anni di permanenza nella qualifica di consigliere e il ricalcolo
dell'anzianità nella qualifica precedente di cui all'art. 5 della
legge n. 425/1984. Si tratta di disposizioni che non hanno introdotto
modifiche delle prestazioni lavorative (v. sentenza costituzionale
n. 226/1993) nè mutamenti di status, nè attribuzione di nuove,
diverse, più rilevanti o maggiori funzioni, nè hanno richiesto più
lunghi orari di lavoro o più pesanti "rese" lavorative, perchè
tutti questi elementi del rapporto di impiego dei magistrati sono
rimasti inalterati; è stato soltanto impresso un più rapido
dinamismo economico in favore del solo personale in servizio.
Attraverso tali disposizioni, la cui applicazione ai trattamenti
pensionistici non è prevista, il legislatore ha operato in una
direzione diametralmente opposta a quella chiaramente delineata dalla
giurisprudenza costituzionale. In luogo di ispirarsi a un quanto meno
progressivo e tendenziale allineamento delle pensioni al trattamento
di attività, esso ha posto in essere meccanismi di progressione
degli stipendi che hanno fortemente rafforzato la tendenza a una
divaricazione sempre più ampia con il trattamento del personale in
quiescenza (vedi allegata tabella).
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TABELLA DI RAFFRONTO TRA LE PENSIONI IN ATTO DEI RICORRENTI (HANNO
TUTTI LA PENSIONE COL MASSIMO DI SERVIZIO) E QUELLE CHE SAREBBERO
LORO SPETTATE SE FOSSERO CESSATI DAL SERVIZIO NEL 1994
_____________________________________________________________________
Nome e data³ Qualifica ³ Pensione ³ Pensione ³ Anni di
di ³ classi e ³ in ³ se ³ servizio
cessazione ³ scatti ³ godimento ³cessati oggi³ e annotazioni
___________³_______________³____________³____________³_______________
Pochettino ³ Presid. della ³ 136.486.900³ 203.056.200³ Servizio anni
12-7-1983 ³ Corte dei con-³ ³ ³ 49, ha otte-
³ ti 8a, apb. 13³ ³ ³ nuto la qua-
³ ³ ³ ³ lifica supe-
³ ³ ³ ³ riore per
³ ³ ³ ³ art. 2, c.
³ ³ ³ ³ della legge
³ ³ ³ ³ n. 336 e art.
³ ³ ³ ³ 5 della legge
³ ³ ³ ³ n. 425/1984
Monacelli ³ Presid. sezio-³ 73.482.600³ 153.925.400³ Non applicato
30-8-1980 ³ ne corte dei ³ ³ ³ l'art. 5 del-
³ conti, classe ³ ³ ³ la legge n.
³ 8a, apb. 14 ³ ³ ³ 425, perchè
³ ³ ³ ³ cessato pri-
³ ³ ³ ³ ma del 1 lu-
³ ³ ³ ³ glio 1983
Di Falco ³ Consigl. Corte³ 46.091.700³ 94.880.500³ Non applicato
2-7-1975 ³ dei conti, ³ ³ ³ l'art. 5 della
³ stipendio da ³ ³ ³ legge n. 425,
³ presidente ³ ³ ³ perchè cessat
³ sezione, ³ ³ ³ prima del
³ classe 5a ³ ³ ³ 1 luglio 1983
Tanzi ³ Consigl. di ³ 79.955.000³ 148.524.500³ --
28-9-1984 ³ Stato con ³ ³ ³
³ stipendio ³ ³ ³
³ da presid. ³ ³ ³
³ sezione, ³ ³ ³
³ classe 8a, ³ ³ ³
³ apb. 15 ³ ³ ³
Leccisotti ³ Magistrato di ³ 55.738.900³ 126.921.000³ Anni di servi-
7-12-1973 ³ cassazione ³ ³ ³ zio 52, frui-
³ ³ ³ ³ rebbe oggi
³ ³ ³ ³ dello stipen-
³ ³ ³ ³ dio di presi-
³ ³ ³ ³ dente di se-
³ ³ ³ ³ zione con 7
³ ³ ³ ³ classi (con-
³ ³ ³ ³ siderato
³ ³ ³ ³ teoricamente
³ ³ ³ ³ anche l'art.5)
Biagini ³ Presidente di ³ 48.675.500³ 121.520.000³ Non conside-
3-5-1980 ³ sezione di ³ ³ ³ rato art. 5
³ cassazione ³ ³ ³ (perchè ces-
³ ³ ³ ³ sato prima
³ ³ ³ ³ del 1 luglio
³ ³ ³ ³ 1983), quali-
³ ³ ³ ³ fica superiore
³ ³ ³ ³ per art. 2, c.
³ ³ ³ ³ 2, della legge
³ ³ ³ ³ n. 336
Gallo ³ Presidente ³ 87.510.800³ 158.144.369³ --
9-9-1985 ³ aggiunto di ³ ³ ³
³ cassazione ³ ³ ³
___________³_______________³____________³____________³_______________
La legge n. 265/1991 ha poi esplicitamente escluso che nella
riliquidazione delle pensioni al 1 gennaio 1988, secondo il disposto
della sentenza costituzionale n. 501/1988, si potrebbe tener conto
degli aumenti conseguiti fino a tale data dal personale in servizio.
Le competenti amministrazioni hanno allora riconosciuto al personale
in quiescenza i piccoli aumenti delle così dette "pensioni di
annata", un sistema di "adeguamento" (se così si può dire) che
proprio la sentenza n. 501 aveva dichiarato incostituzionale, perchè
sostitutivo del criterio del collegamento con il trattamento di
attività di servizio. In altri termini, i magistrati in pensione
sono oggi privi di un qualsivoglia meccanismo di adeguamento delle
pensioni nel corso del tempo e al fine di consentire un minimo di
adeguamento delle stesse le amministrazioni hanno dovuto fare ricorso
a un artifizio ai margini della legittimità (con le conseguenze per
il prestigio e il decoro delle magistrature che è facile intuire).
Dall'allegata tabella risultano poi di tutta evidenza anche le
rilevanti sperequazioni tra gli stessi trattamenti di quiescenza tra
magistrati che hanno svolto medesime funzioni ed hanno tutti prestato
il massimo di servizio pensionistico. In altri termini, i principi
dell'adeguamento costante delle pensioni al trattamento di attività
e dell'eguaglianza, del trattamento di quiescenza a parità di
servizi prestati e di funzioni esercitate, sono stati completamente
travolti, così come gli indirizzi nella materia tracciati dal
giudice costituzionale. Nella presente situazione delle pensioni dei
magistrati, così, sembra non si possa individuare più l'esercizio
di una discrezionalità legislativa nell'attuare - sia pur variamente
- l'adeguamento costante tra i due tronconi del trattamento
retributivo (quello di servizio e quello pensionistico) ma di una
completa negazione di quel principio e di quella "solidarieta'" tra
lavoratori e pensionati, cui si deve affiancare una solidarietà più
ampia dell'intera collettività, come argomenta la sentenza
costituzionale n. 226/1993; si tratta di principi che, aggiunge la
sentenza se non richiedono una rigorosa corrispondenza tra
contribuzioni (che a dire il vero non esistono³ va pur detto) e
prestazioni previdenziali (o retribuzioni differite?), esigono però
un limite di ragionevolezza nel legiferare che sembra nella specie
del tutto obliterato, non essendoci più alcuna commisurazione delle
pensioni agli stipendi (se non all'atto della cessazione dal
servizio, ma non nel tempo), sia pure secondo determinazioni
discrezionali del legislatore (sentenza n. 119/1991 della Corte
costituzionale). Nè può essere dimenticato che se è vero - come
la Corte costituzionale ha più volte rilevato - che il legislatore
deve farsi carico della non illimitatezza delle risorse finanziarie,
è anche vero che dalla natura retributiva del trattamento di
quiescenza sembrano derivare conseguenze non trascurabili a questo
proposito. Tale natura retributiva potrebbe infatti, sotto un certo
riguardo, essere addotta come giustificazione del mancato versamento
di "contribuzioni" a carico del datore di lavoro e (persino³) del
mancato accantonamento delle "ritenute" (ritenute e non
"contribuzioni") a carico del dipendente, vere imposte che concorrono
con tutte le altre a coprire le spese generali dello Stato, secondo
il generale principio dell'unità del bilancio. Ma allora, sotto il
profilo che in questo passaggio interessa, se le pensioni sono
"retribuzioni" come gli stipendi, allora per la loro copertura
occorre fare ricorso all'unica massa finanziaria destinata al
pagamento, attuale o differito, dei pubblici dipendenti, con una
considerazione unitaria del problema finanziario e delle esigenze del
bilancio. Sta di fatto che il futuro pensionistico dei magistrati
resta oggi così unicamente affidato alla più ampia volontà del
legislatore, senza garanzie di alcun tipo: non quella costituita da
una rappresentanza sindacale ammessa a trattare con l'autorità
governativa, in quanto la legge quadro del pubblico impiego non
contempla il trattamento di quiescenza tra le materie oggetto di
contrattazione collettiva; nè l'altra di natura obbiettiva
rappresentata da una cassa di previdenza (che pure fu istituita con
apposita legge della fine del secolo scorso, ma in concreto non fu
mai costituita) cui affluiscono i proventi del risparmio forzoso
imposto al personale in servizio - prelevato ma non versato - e,
insieme, i versamenti effettuati dal datore di lavoro. La "cassa"
non fu costituita, come abbiamo rilevato, ma lo Stato aveva sempre
"onorato" il suo debito nei confronti del pensionato, effettuando le
riliquidazioni delle pensioni allorquando nuove leggi disponevano
aumenti in favore del personale in servizio; nel 1976, con la legge
n. 177, lo Stato aveva formulato una nuova promessa, rimasta come è
noto disattesa e lasciando il pensionato nella descritta situazione,
che è particolarmente ingiusta nei confronti proprio dei magistrati
i quali restano in servizio fino al compimento del settantesimo anno
di età (dieci anni in più del limite I.N.P.S.), ed oggi anche fino
al settantaduesimo anno, oltrepassando mediamente in misura notevole
il massimo di servizio utile per la pensione. È una situazione che,
in caso di pensione "contributiva" fondata su versamenti congrui e
debitamente capitalizzati, consentirebbe l'accumulazione di capitali
individuali rilevantissimi, di fronte poi alla fruizione di pensioni
(dirette e di riversibilita') per un numero di anni necessariamente
modesto. Quanto sopra esposto, la Corte remittente ritiene che il
rilevante divario attualmente sussistente tra il trattamento di
attività e il trattamento di pensione nella sua dinamica, quale
risulta regolata dalla legge n. 265/1991, faccia apparire rilevante
per la decisione dei ricorsi oggetto del presente giudizio (che in
base a tale legge dovrebbero essere necessariamente rigettati) e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2 della legge 8 agosto 1991, n. 265, in riferimento agli
artt. 3, 36 e 38 della Carta costituzionale. Una situazione questa,
del resto, già prevista nella sentenza costituzionale n. 42/1993,
là dove, in conclusione delle motivazioni in diritto, veniva
osservato che nuove ulteriori divaricazioni fra pensioni e stipendi
si rivelavano una conseguenza quasi necessaria della radicale opzione
operata dalla legge nel senso di cristallizzare la riliquidazione
alle misure stipendiali vigenti al 1 luglio 1983, senza tenere alcun
conto, neppure parziale di qualsivoglia adeguamento nel tempo; tali
motivazioni non mancavano poi di sottolineare la circostanza che le
incertezze che avevano accompagnato la scelta legislativa della legge
n. 265/1991 confermavano una logica che non poteva propriamente dirsi
di attuazione delle statuizioni della Corte costituzionale, le quali
anzi erano state assunte nella più riduttiva e letterale delle
eccezioni possibili.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 8 agosto 1991, n.
265, in riferimento agli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione;
Ordina la sospensione del presente procedimento;
Dispone l'invio degli atti alla Corte costituzionale perchè sia
risolta la questione di legittimità costituzionale innanzi
formulata;
Ordina la notifica della presente ordinanza al Presidente del
Consiglio dei Ministri, alle parti del giudizio e la comunicazione
della stessa ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica;
Manda alla segreteria per i conseguenti adempimenti.
Così pronunziato in Roma, nella camera di consiglio del 14
febbraio 1994.
Il presidente: SARACENO

94C1265