1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 19-10-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 263 SENTENZA 5 - 12 ottobre 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Norme della Regione Liguria - Aree contigue dei parchi naturali regionali - Attribuzione alla Giunta regionale del compito di ridefinire entro il 31 luglio 2011 le aree contigue esistenti - Mancata previsione dell'intesa tra la Regione e l'organismo di gestione dell'area protetta - Violazione della potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Liguria 7 dicembre 2010, n. 21, art. 1, comma 1. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s); legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 32, comma 2. Ambiente - Caccia - Norme della Regione Liguria - Aree contigue dei parchi naturali regionali - Esercizio venatorio consentito anche ai soggetti non residenti nei comuni dell'area naturale protetta e dell'area contigua - Violazione della potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento della decisione sull'istanza di sospensione. - Legge della Regione Liguria 7 dicembre 2010, n. 21, art. 1, comma 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s); legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 32, comma 3. (011C0639) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 19-10-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA.
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 1
e 2, della legge della Regione Liguria 7 dicembre 2010, n. 21
(Provvedimenti urgenti in materia di aree contigue dei parchi
naturali regionali), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 4-9 febbraio 2011, depositato in
cancelleria il successivo 14 febbraio ed iscritto al n. 7 del
registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
Udito nell'udienza pubblica del 20 settembre 2011 il Giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato dello Stato Federico Basilica per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Orlando Sivieri per la
Regione Liguria.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso consegnato per la notifica in data 4 febbraio
2011, ricevuto dal destinatario il successivo 9 febbraio e depositato
presso la cancelleria della Corte costituzionale il successivo 14
febbraio, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 1 e 2, della legge
della Regione Liguria 7 dicembre 2010, n. 21 (Provvedimenti urgenti
in materia di aree contigue dei parchi naturali regionali).
Detta norma prevede:
al comma 1: «la Giunta regionale entro il 31 luglio 2011
ridefinisce, previo parere della Commissione consiliare competente da
rendersi entro venti giorni, trascorsi i quali si intende favorevole,
le aree contigue esistenti dei parchi naturali regionali di cui
all'articolo 32 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro
sulle aree protette) e successive modifiche e integrazioni»;
al comma 2: «le aree contigue come disciplinate dal relativo
piano del parco o dal provvedimento istitutivo sono soppresse,
eccetto le aree contigue speciali individuate dal piano del parco di
Montemarcello Magra. La relativa perimetrazione mantiene valore per
l'applicazione, quali norme di salvaguardia, dei vincoli, degli
indirizzi, delle previsioni contenuti nel piano del parco, nel piano
pluriennale socio-economico e negli altri documenti di programmazione
del parco, ad eccezione dei limiti relativi all'attività venatoria
per la quale trova applicazione la legge regionale 1° luglio 1994, n.
29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il
prelievo venatorio) e successive modifiche e integrazioni».
2. - Premette il ricorrente che, sebbene le Regioni abbiano
potestà legislativa concorrente in materia di governo del
territorio, la materia delle aree contigue dei parchi naturali
regionali, in quanto relativa alla tutela dell'ambiente, rientra
nella potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
3. - La difesa dello Stato assume, quindi, che il contenuto
precettivo del citato articolo lederebbe la suddetta previsione
costituzionale, in quanto sia al comma 1, che al comma 2, contiene
disposizioni non conformi alla legge statale n. 394 del 1991, la
quale individua standard minimi ed uniformi di tutela ambientale
validi sull'intero territorio nazionale.
4. - In particolare, l'art. 1, comma 1, della suddetta legge
regionale, violerebbe le prescrizioni dell'art. 32, comma 2, della
citata legge n. 394 del 1991, nella parte in cui prevede la
ridefinizione (in uno, dunque, alla soppressione, stabilita dall'art.
1, comma 2) delle esistenti aree contigue dei parchi naturali
regionali, senza la preventiva intesa con l'organismo di gestione
dell'area protetta e con gli enti locali interessati.
5. - Il successivo comma 2 paleserebbe, a sua volta, un contrasto
con la previsione contenuta nell'art. 32, comma 3, della legge n. 394
del 1991, consentendo l'attività venatoria nelle aree contigue anche
ai soggetti non residenti nei comuni dell'area naturale protetta e
dell'area contigua.
Il ricorrente richiama, a sostegno delle proprie argomentazioni,
la sentenza di questa Corte n. 315 del 2010, con la quale è stata
dichiarata l'illegittimità costituzionale di analoga disposizione,
cioè dell'art. 25, comma 18, della legge della Regione Liguria 1°
luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna
omeoterma e per il prelievo venatorio), nella parte in cui essa
consentiva la caccia anche a soggetti non residenti nell'area
naturale protetta e nell'area contigua.
Espone, inoltre, alla luce della sentenza n. 272 del 2009 della
Corte costituzionale, che non può affermarsi l'esistenza di una
forma ibrida di "zona contigua", con speciali previsioni urbanistiche
adottate dall'ente parco e facoltà, anche per i non residenti, di
esercitarvi l'attività di caccia, sia pure senza apposita
denominazione o con un'altra formale classificazione.
6. - Infine, il ricorrente ha chiesto la sospensione
dell'esecuzione della legge censurata, ricorrendo, a suo avviso, i
presupposti di cui all'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
7. - In data 14 marzo 2011 si è costituita la Regione Liguria,
la quale ha chiesto che la questione di costituzionalità sia
dichiarata inammissibile o non fondata.
8. - Assume la difesa regionale, con riguardo all'impugnazione
del citato comma 1, che la previsione di cui all'art. 32, comma 2,
della legge n. 394 del 1991, non rientra tra i principi fondamentali
ai quali la disciplina delle aree protette regionali deve adeguarsi,
come individuati dall'art. 22 della stessa legge n. 394 del 1991.
Lo strumento dell'intesa tra la Regione e l'Ente parco è,
d'altronde, previsto all'art. 12, comma 4, della stessa legge n. 394
del 1991, contenente la procedura per l'approvazione del piano dei
parchi nazionali.
La Regione Liguria ha collocato l'individuazione delle aree
contigue e la loro concreta disciplina all'interno del Piano del
parco (sono richiamati l'art. 25 della legge n. 394 del 1991 e l'art
18 della legge della Regione Liguria 22 febbraio 1995, n. 12, che
reca "Riordino delle aree protette"). Tale strumento pur essendo un
"patto" con il territorio e con le istituzioni locali che lo
rappresentano, è adottato formalmente dall'Ente parco ed è
approvato dal Consiglio regionale, senza procedimenti d'intesa.
9. - In riferimento all'impugnazione del suddetto comma 2, la
Regione deduce che si tratta di una norma transitoria, adottata per
offrire risposta urgente alle problematiche aperte dalla sentenza
della Corte costituzionale n. 315 del 2010, relative al mancato
prelievo degli ungulati selvatici, in ragione delle seguenti
circostanze:
le aree contigue dei parchi liguri appartengono quasi tutte a
territori di comuni montani, scarsamente popolati e con una età
media elevata della popolazione, ragione per la quale è impossibile
reperire un numero di cacciatori in grado di contenere efficacemente
gli ungulati;
in assenza di un adeguato prelievo, l'entità delle
popolazioni di ungulati cresce in modo esponenziale e con essa,
l'entità dei danni, con il conseguente esborso di denaro pubblico
per i risarcimenti e 1'impoverimento dei valori ambientali e
paesaggistici del territorio;
sotto il profilo scientifico, il prelievo deve essere
compiuto in determinate epoche, quale appunto quella autunnale e del
primo inverno, per conseguire la maggiore efficacia ed il minor danno
nei confronti delle altre specie faunistiche;
eventuali azioni di controllo faunistico, attuate in
sostituzione del prelievo venatorio, comportano comunque tempi
tecnici incompatibili con l'urgenza del caso.
In questo senso, del tutto necessaria, ed avente un sostanziale
valore di salvaguardia, risulta la disposizione contenuta al comma 2
dell'art. 1 della legge regionale n. 21 del 2010.
Nelle aree contigue soppresse e per il limitato tempo necessario
alla loro ridefinizione da parte della Giunta regionale, tale
disposizione fa infatti salvi, al di fuori della disciplina
venatoria, le norme di tutela, i vincoli, gli indirizzi, le
previsioni contenuti nel piano del parco, nel piano pluriennale
socio-economico e negli altri documenti di programmazione del parco.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 1 e
2, della legge della Regione Liguria 7 dicembre 2010, n. 21
(Provvedimenti urgenti in materia di aree contigue dei parchi
naturali regionali).
Ad avviso del ricorrente, le suddette disposizioni, in quanto non
conformi all'art. 32, commi 2 e 3, della legge 6 dicembre 1991, n.
394 (Legge quadro sulle aree protette), che individua standard minimi
ed uniformi di tutela ambientale validi sull'intero territorio
nazionale, lederebbero la potestà esclusiva dello Stato in materia
di tutela ambientale, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione.
1.1. - In particolare, l'art. 1, comma 1, della citata legge
regionale, prevede che «la Giunta regionale entro il 31 luglio 2011
ridefinisce, previo parere della Commissione consiliare competente da
rendersi entro venti giorni, trascorsi i quali si intende favorevole,
le aree contigue esistenti dei parchi naturali regionali di cui
all'articolo 32 della legge 6 dicembre 1991, n. 394».
Tale norma violerebbe le prescrizioni dell'art. 32, comma 2,
della citata legge n. 394 del 1991, in quanto stabilisce la
soppressione delle aree contigue, senza la preventiva intesa con
l'organismo di gestione dell'area protetta e con gli enti locali
interessati.
Il comma 2, del medesimo art. 1, prevede che «le aree contigue
come disciplinate dal relativo piano del parco o dal provvedimento
istitutivo sono soppresse, eccetto le aree contigue speciali
individuate dal piano del parco di Montemarcello Magra. La relativa
perimetrazione mantiene valore per l'applicazione, quali norme di
salvaguardia, dei vincoli, degli indirizzi, delle previsioni
contenuti nel piano del parco, nel piano pluriennale socio-economico
e negli altri documenti di programmazione del parco, ad eccezione dei
limiti relativi all'attività venatoria per la quale trova
applicazione la legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 (Norme
regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo
venatorio) e successive modifiche e integrazioni».
Le suindicate disposizioni violerebbero la previsione contenuta
nell'art. 32, comma 3, della legge n. 394 del 1991, consentendo
l'attività venatoria anche ai soggetti non residenti nei comuni
dell'area naturale protetta e dell'area contigua.
1.2. - Una disposizione, analoga a quella da ultimo richiamata,
contenuta nell'art. 25, comma 18, della legge della Regione Liguria
n. 29 del 1° luglio 1994 n. 29 (Norme regionali per la protezione
della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio), è stata
dichiarata costituzionalmente illegittima con la sentenza di questa
Corte n. 315 del 2010, nella parte in cui consentiva la caccia nelle
aree contigue anche ai soggetti non residenti nelle aree stesse.
2. - La questione è fondata.
2.1. - La disciplina delle aree protette, contenuta nella legge
n. 394 del 1991, rientra nella competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di tutela dell'ambiente prevista dall'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. (da ultimo, ex multis, sentenza n.
44 del 2011).
In particolare, l'art. 32, comma 2, della citata legge prevede
che «i confini delle aree contigue di cui al comma 1 sono determinati
dalle Regioni sul cui territorio si trova l'area naturale protetta,
d'intesa con l'organismo di gestione dell'area protetta».
Il comma 3 del medesimo art. 32 stabilisce, a sua volta, che
«all'interno delle aree contigue le Regioni possono disciplinare
l'esercizio della caccia, in deroga al terzo comma dell'art. 15 della
legge 27 dicembre 1977, n. 968, soltanto nella forma della caccia
controllata, riservata ai soli residenti dei comuni dell'area
naturale protetta e dell'area contigua, gestita in base al secondo
comma dello stesso articolo 15 della medesima legge».
Con il ricorso in esame il Presidente del Consiglio dei ministri
lamenta che le citate norme regionali, violando quanto previsto
dall'art. 32, commi 2 e 3, della legge n. 394 del 1991, abbiano
invaso ambiti di competenza legislativa esclusiva statale, con ciò
ledendo la richiamata disposizione costituzionale.
3. - Orbene, quanto al comma 1 dell'art. 1 della legge regionale
oggetto di impugnazione, è da osservare che tale disposizione non
prevede, ai fini della ridefinizione delle aree contigue dei parchi
naturali regionali, la preventiva intesa con l'organo di gestione
dell'area protetta, a differenza di quanto, invece, è stabilito dal
citato art. 32, comma 2, della legge statale n. 394 del 1991.
L'art. 1, comma 2, della stessa legge regionale, a sua volta,
ammette, in modo non dissimile da quanto già stabilito dal citato
comma 18 dell'art. 25 della precedente legge reg. n. 29 del 1994,
oggetto della richiamata declaratoria di illegittimità
costituzionale sul punto, l'esercizio venatorio anche per soggetti
che non siano residenti nei comuni dell'area naturale protetta e
dell'area contigua, come stabilito invece tassativamente dall'art.
32, comma 3, della legge statale.
4. - Il rilevato contrasto tra le norme regionali e la
legislazione statale determina, quindi, l'illegittimità
costituzionale delle prime, in quanto esse, come si è precisato,
sono lesive della potestà legislativa esclusiva dello Stato in
materia di tutela dell'ambiente, alla quale deve essere ricondotto,
nel suo complesso, l'art. 32 della legge n. 394 del 1991.
Assume, al riguardo, rilievo la considerazione che la disciplina
statale delle aree protette - che inerisce alle finalità essenziali
della tutela della natura, attraverso la sottoposizione di porzioni
di territorio a speciale protezione - si estrinseca sia nella
predisposizione di strumenti programmatici e gestionali per la
valutazione di rispondenza delle attività, svolte nei parchi, alle
esigenze di protezione della flora e della fauna (sentenze n. 44 del
2011 e n. 387 del 2008), tra i quali deve essere ricompresa anche la
previsione dell'intesa in questione per la delimitazione delle aree
contigue alle aree protette, sia nella fissazione di limiti
all'esercizio della caccia (sentenza n. 315 del 2010), tra i quali,
indubbiamente, rientrano quelli relativi alle aree contigue.
4.1. - Con specifico riferimento a tale ultimo profilo, può
ulteriormente chiarirsi, secondo quanto già precisato da questa
Corte con la sentenza n. 315 del 2010, che le norme contenute nella
legge n. 394 del 1991, già nella vigenza del testo originario del
Titolo V della Parte seconda della Costituzione, contenevano principi
fondamentali, ai fini dell'esercizio della competenza legislativa
concorrente delle Regioni in materia di caccia.
A seguito della riforma costituzionale del 2001, la attuale, più
ampia, competenza legislativa regionale in materia di caccia,
conseguente alla trasformazione di tale competenza da concorrente in
residuale, non ha fatto venir meno la forza vincolante delle suddette
norme statali, le quali oggi assumono la natura di standard minimi
uniformi, dettati dalla legislazione statale nell'esercizio della
competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente.
Con riguardo alla questione in oggetto, la Regione, pertanto, non
può prevedere soglie di tutela inferiori a quelle dettate dallo
Stato, mentre può, nell'esercizio di una sua diversa potestà
legislativa, prevedere eventualmente livelli maggiori di tutela, che
presuppongono logicamente il rispetto degli standard adeguati ed
uniformi fissati nelle leggi statali (citata sentenza n. 315 del
2010; v. anche sentenze n. 193 del 2010 e n. 61 del 2009).
A ciò va aggiunto, che già sotto la vigenza dell'art. 117
Cost., nel testo anteriore alla riforma del 2001, questa Corte, con
riferimento alla potestà legislativa esclusiva delle Regioni a
statuto speciale, aveva precisato che il vincolo derivante dalla
normativa statale prima citata «non dipende da una determinata
qualificazione della norma che ne esplicita la consistenza, ma dalla
stessa previsione costituzionale della tutela della natura attraverso
lo strumento delle aree naturali protette» (già citata sentenza n.
315 del 2010, nonchè sentenza n. 366 del 1992).
Dopo la riforma del Titolo V della Parte seconda della
Costituzione, questa Corte ha riconosciuto, con giurisprudenza
costante, la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia
di aree naturali protette (ex plurimis, sentenza n. 272 del 2009).
4.2. - In ragione delle suddette argomentazioni, devono essere
ritenute prive di rilievo le difese svolte dalla Regione Liguria.
In primo luogo, non può essere accolta la tesi secondo cui
l'art. 32 della legge n. 394 del 1991, nel prevedere l'intesa con
l'organismo di gestione dell'area protetta, non riguarderebbe le aree
contigue, tenuto conto che lo stesso legislatore ligure ha
esplicitamente riconosciuto l'applicabilità del citato art. 32 anche
alle aree naturali protette regionali, come si evince dalla
disposizione contenuta nell'art. 17, comma 3, della legge della
Regione Liguria 22 febbraio 1995, n. 12 (Riordino delle aree
protette).
Nè assume rilievo l'argomentazione della difesa regionale,
secondo cui le disposizioni contenute nell'art. 32 della legge n. 394
del 1991 non potrebbero essere qualificate come espressive di
principi fondamentali della materia, i quali, soli, sarebbero
vincolanti per il legislatore regionale. Al riguardo, è sufficiente
osservare che la dicotomia norme di principio-norme di dettaglio
viene in rilievo soltanto nell'ambito di competenze legislative
concorrenti tra Stato e Regioni, mentre nella specie si tratta di una
competenza esclusiva dello Stato. Ciò che qui si verifica è
soltanto l'invasione di tale competenza esclusiva statale ad opera di
norme regionali; invasione che si sostanzia nella violazione degli
standard uniformi di tutela fissati con la citata legge n. 394 del
1991 ed, in particolare, con il suo art. 32.
In secondo luogo, non possono essere condivise le difese
regionali che giustificano la intervenuta reiterazione dell'art. 1,
comma 2, citato, il cui contenuto precettivo già ha formato oggetto
di declaratoria di illegittimità costituzionale (citata sentenza n.
315 del 2010), con il suo carattere meramente transitorio e con
considerazioni di fatto che esulano dai criteri regolativi del
riparto della competenza legislativa tra Stato e Regioni.
5. - Alla luce delle considerazioni che precedono, devono
ritenersi costituzionalmente illegittimi l'articolo 1, comma 1, della
legge della Regione Liguria n. 21 del 2010, nella parte in cui non
prevede l'intesa tra la Regione e l'organismo di gestione dell'area
protetta, e il comma 2, del medesimo articolo, nella parte in cui
consente la caccia nelle aree contigue anche a soggetti non residenti
nei comuni dell'area naturale protetta e dell'area contigua.
6. - Atteso il contenuto della presente decisione, non occorre
provvedere sull'istanza di sospensione formulata dal ricorrente (ex
multis, sentenze n. 341, n. 254 e n. 250 del 2009).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1, comma
1, della legge della Regione Liguria 7 dicembre 2010, n. 21
(Provvedimenti urgenti in materia di aree contigue dei parchi
naturali regionali), nella parte in cui non prevede l'intesa tra la
Regione e l'organismo di gestione dell'area protetta;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1, comma
2, della medesima legge della Regione Liguria n. 21 del 2010, nella
parte in cui consente la caccia nelle aree contigue anche a soggetti
non residenti nei comuni dell'area naturale protetta e dell'area
contigua.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 ottobre 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Quaranta


Il cancelliere: Melatti

Depositato in cancelleria il 12 ottobre 2011

Il Direttore della Cancelleria: Melatti