1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1000 del 11-2-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 37 SENTENZA 16 gennaio - 5 febbraio 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Occupazione - Lavori socialmente utili - Convenzioni tra Regioni e Ministero del lavoro - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Questione riferita a decreto legge non convertito - Perdita di efficacia della disposizione censurata - Manifesta inammissibilita' della questione. - D.L. 24 novembre 2000, n. 346 (non convertito), art. 2, commi 2 e 3. - Statuto Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, numero 1, e 48; Costituzione, art. 97. Parametri del giudizio - Sopravvenuta modifica costituzionale - Decisione alla stregua dei parametri previgenti. - Costituzione, Titolo V, Parte II. Occupazione - Lavori socialmente utili - Stabilizzazione dei soggetti impiegati nei lavori - Finanziamento - Ripartizione delle risorse dell'apposito Fondo - Convenzioni straordinarie tra Ministero e Regioni - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Prospettata incidenza sulla potesta' legislativa regionale in materia di ordinamento e buon andamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione, nonche' lesione dell'autonomia finanziaria - Non fondatezza della questione. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 78, commi 2, 3 e 33. - Statuto Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, numero 1, e 48; Costituzione, art. 97. (003C0096) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1000 del 11-2-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 2 e 3,
del decreto-legge 24 novembre 2000, n. 346 (Interventi urgenti in
materia di ammortizzatori sociali, di previdenza, di lavori
socialmente utili e di formazione continua) e dell'art. 78, commi 2,
3 e 33, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 recante "Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato"
(Legge finanziaria 2001), promossi con ricorsi della Regione
Friuli-Venezia Giulia, notificati il 27 dicembre 2000 e il 26 gennaio
2001, depositati in cancelleria il 4 gennaio e il 2 febbraio 2001 ed
iscritti ai numeri 1 e 14 del registro ricorsi 2001.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 2002 il giudice
relatore Franco Bile;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Andrea Manzi per la
Regione Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato dello Stato Giuseppe Stipo
per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 27 dicembre 2000 e depositato in
cancelleria il 4 gennaio 2001, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha
impugnato in via principale l'art. 2, commi 2 e 3, del decreto-legge
24 novembre 2000, n. 346 (Interventi urgenti in materia di
ammortizzatori sociali, di previdenza, di lavori socialmente utili e
di formazione continua), che dispone che possano essere stipulate le
convenzioni di cui all'art. 8, comma 1, del decreto legislativo
28 febbraio 2000, n. 81 (Integrazioni e modifiche della disciplina
dei lavori socialmente utili, a norma dell'art. 45, comma 2, della
legge 17 maggio 1999, n. 144), nonchè convenzioni ulteriori tra il
Ministero del lavoro e della previdenza sociale e le Regioni "nei
limiti delle risorse preordinate allo scopo nell'ambito del Fondo per
l'occupazione" e "in riferimento a situazioni straordinarie" (comma
2), predeterminando il contenuto delle convenzioni stesse.
Secondo l'assunto della ricorrente, le convenzioni debbono
necessariamente prevedere: la realizzazione, da parte delle Regioni,
di programmi di stabilizzazione dei soggetti di cui all'art. 2, comma
1, del citato decreto legislativo n. 81 del 2000, con l'indicazione
di una quota predeterminata di soggetti da avviare alla
stabilizzazione che, per il primo anno, non potrà essere inferiore
al 30 per cento del numero dei soggetti appartenenti al bacino
regionale; le risorse finanziarie necessarie ad assicurare a tutti i
soggetti non stabilizzati entro il 31 dicembre 2000, ad esclusione di
quelli impegnati in attività progettuali interregionali di
competenza nazionale e dei soggetti che maturino il cinquantesimo
anno di età entro il 31 dicembre 2000; la possibilità di impiego,
da parte delle Regioni, delle risorse del citato Fondo per
l'occupazione, destinate alle attività socialmente utili e non
impegnate per il pagamento di assegni, per misure aggiuntive di
stabilizzazione e di politica attiva del lavoro e per il sostegno
delle situazioni di maggiore difficoltà.
In tal modo, il disposto dell'art. 2 del decreto-legge n. 346 del
2000 - ad avviso della ricorrente - si porrebbe in contrasto con gli
artt. 4, n. 1), e 48 dello statuto di autonomia, nonchè con
l'art. 97 della Costituzione. Sotto un primo profilo, l'analitica e
unilaterale puntualizzazione del contenuto della convenzione, nel
prevedere azioni da compiere da parte della Regione, attraverso
l'utilizzo di proprio personale e di proprie strutture, si porrebbe
in contrasto con il dettato dell'art. 4, n. 1), dello statuto di
autonomia (approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963 n.1),
il quale attribuisce alla Regione potestà legislativa primaria in
materia di "ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla
regione". Sarebbe poi violato l'art. 97 della Costituzione, atteso
che le disposizioni del decreto-legge sono suscettibili di incidere
sul funzionamento ottimale degli uffici regionali determinando la
lesione dell'autonomia funzionale della Regione. Infine le previsioni
dell'art. 2, riguardanti l'autonomia finanziaria, verrebbero a
collidere con quanto stabilito dall'art. 48 dello statuto, là dove
questo prevede che "la regione ha una propria finanza, coordinata con
quella dello Stato, in armonia con i principi della solidarietà
nazionale".
2. - Con successivo ricorso notificato il 26 gennaio 2001 e
depositato in cancelleria il 2 febbraio 2001, la Regione
Friuli-Venezia Giulia ha dato atto che il censurato decreto-legge è
decaduto per mancata conversione, ma il suo contenuto è stato
sostanzialmente riprodotto (con integrazioni) nell'art. 78, commi 2 e
3, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (recante "Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2001"), avente ad oggetto come recita la sua rubrica -
"Interventi urgenti in materia di ammortizzatori sociali, di
previdenza e di lavori socialmente utili"; contestualmente, il comma
33 del medesimo art. 78 citato ha disposto che "restano validi gli
atti ed i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti
prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge
24 novembre 2000, n. 346". La Regione ricorrente ha quindi impugnato
anche l'art. 78, commi 2, 3 e 33, della citata legge 23 dicembre
2000, n. 388, reiterando e riproducendo essenzialmente le medesime
censure già svolte nei confronti dell'art. 2 del decreto-legge
n. 346 del 2000.
La difesa della Regione ricorrente ha pertanto concluso chiedendo
che la Corte dichiari l'illegittimità costituzionale dell'art. 78,
commi 2, 3 e 33 della legge 23 dicembre 2000, n. 388.
3. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per la manifesta infondatezza del ricorso della Regione.
Secondo l'Avvocatura generale, la Regione ricorrente è titolare
di una competenza integrativa in materia di lavoro, previdenza ed
assistenza sociale (art. 6, n. 2, dello statuto d'autonomia), per cui
le disposizioni in questione sono applicabili anche alla Regione
medesima e non sono lesive della potestà primaria in materia di
ordinamento degli uffici, tenuto anche conto del carattere bilaterale
dello strumento della convenzione tra Stato e Regione.
Parimenti, l'Avvocatura generale esclude la sussistenza della
lamentata lesione dell'autonomia finanziaria della Regione,
osservando tra l'altro che la legge finanziaria per il 2001 ha anche
previsto che per il rinnovo delle convenzioni tra Stato e Regione
l'indicazione della quota dei soggetti da stabilizzare (30% del
bacino regionale) non costituisce un vincolo assolutamente cogente.
4. - In prossimità dell'udienza, la difesa della Regione
ricorrente ha depositato una (duplice) memoria, insistendo per la
dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 2, commi 2, 3 e 33,
della legge n.388 del 2000 in accoglimento del secondo ricorso (n. 14
del 2001), e riconoscendo la sopravvenuta inammissibilità della
questione di costituzionalità dell'art. 2, commi 2 e 3, del
decreto-legge n. 346 del 2000, sollevata con il primo ricorso (n. 1
del 2001), in ragione della mancata conversione di tale
decreto-legge.
Anche l'Avvocatura dello Stato ha presentato una memoria,
insistendo per la manifesta infondatezza delle questioni sollevate
dalla Regione ricorrente.

Considerato in diritto

1. - Con due distinti ricorsi la Regione Friuli-Venezia Giulia ha
impugnato due disposizioni di legge sostanzialmente analoghe, di cui
la prima è contenuta in un decreto-legge non convertito (art. 2,
commi 2 e 3, del decreto-legge 24 novembre 2000, n. 346, Interventi
urgenti in materia di ammortizzatori sociali, di previdenza, di
lavori socialmente utili e di formazione continua), e la seconda
nella legge finanziaria per il 2001 (art. 78, commi 2, 3 e 33, della
legge 23 dicembre 2000, n.388, Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato). Questa legge, ai commi 2
e 3, ripete essenzialmente la disciplina introdotta dai commi 2 e 3
del decreto-legge non convertito (con qualche modifica non incidente
sulla portata della questione di costituzionalita); e, al comma 33,
prevede la clausola di salvezza degli atti e degli effetti prodottisi
sulla base del medesimo decreto-legge.
Entrambi i ricorsi censurano tali disposizioni nella parte in cui
prevedono che il Ministero del lavoro e della previdenza sociale e le
Regioni possano stipulare sia le convenzioni di cui all'art. 8, comma
1, del decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81 (Integrazioni e
modifiche della disciplina dei lavori socialmente utili, a norma
dell'art. 45, comma 2, della legge 17 maggio 1999, n. 144), sia
ulteriori convenzioni in riferimento a "situazioni straordinarie" e
prospettano il possibile contrasto con l'art. 4, n.1, dello statuto
di autonomia (perchè risulterebbe incisa la potestà legislativa
regionale primaria in materia di ordinamento degli uffici e degli
enti dipendenti dalla Regione), con l'art. 97 della Costituzione (per
la compromissione del funzionamento ottimale degli uffici regionali)
e con l'art. 48 dello statuto medesimo (per la possibile lesione
dell'autonomia finanziaria della Regione).
2. - I due ricorsi proposti dalla Regione Friuli-Venezia Giulia
(numeri 1 e 14 del 2001 reg. ric.) investono la stessa disciplina
sotto profili essenzialmente coincidenti, sicchè i relativi giudizi
possono essere riuniti per evidente connessione oggettiva.
3. - La mancata conversione in legge del decreto-legge n. 346 del
2000 ha comportato che esso ha perduto efficacia fin dall'inizio
(art. 77, terzo comma, della Costituzione), e pertanto la prima
impugnativa della Regione è manifestamente inammissibile perchè la
disposizione censurata è venuta meno (sentenza n. 405 del 2000).
La Regione ricorrente ha però assolto l'onere - che questa Corte
in analoga fattispecie ha ritenuto sussistere (sentenza n. 430 del
1997) - di impugnare tempestivamente la successiva clausola di
salvezza contenuta nel citato comma 33 dell'art. 78 della legge
n. 388 del 2000; infatti il secondo ricorso ripropone tutte le
censure nei confronti della normativa così introdotta e le ripete
anche nei confronti delle analoghe disposizioni della successiva
legge finanziaria.
4. - Il secondo ricorso è stato proposto dalla Regione prima
della riforma del titolo V della seconda parte della Costituzione
(legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), e pertanto le questioni
da esso sollevate devono essere decise - come questa Corte ha già
ritenuto (sentenza n. 422 del 2002) - alla stregua dei parametri
costituzionali all'epoca vigenti "non rilevando, in questa
circostanza, il sopravvenuto mutamento di quadro costituzionale
operato con la legge costituzionale menzionata".
5. - La normativa censurata si inserisce nel più ampio contesto
della disciplina dei lavori socialmente utili e, segnatamente, del
loro finanziamento.
In particolare, l'art. 8, comma 1, del decreto legislativo n. 81
del 2000 - oltre a modificare il criterio di riparto annuale fra le
Regioni delle risorse del Fondo per l'occupazione destinate a tale
finanziamento - aveva altresì stabilito che il Ministero del lavoro
potesse stipulare con ogni singola Regione una convenzione per
l'impiego nell'anno 2000 di tali risorse, ai fini dello "svolgimento
di misure politiche attive per l'impiego e per la stabilizzazione
occupazionale" dei soggetti impegnati in lavori socialmente utili per
progetti di competenza regionale.
Lo stesso art. 8 aveva poi previsto, al comma 2, la possibilità
che Ministero del lavoro, Regione interessata ed ente utilizzatore
dei lavori socialmente utili stipulassero accordi trilaterali, di
contenuto sostanzialmente atipico, per adottare "misure particolari"
in "situazioni straordinarie" in cui non fosse configurabile un
programma definitivo di stabilizzazione.
Allo strumento della "convenzione" hanno fatto ricorso prima il
decreto-legge n. 346 del 2000 e poi la legge finanziaria n. 388 dello
stesso anno, recuperando anche per le "situazioni straordinarie" lo
strumento della convenzione tra Ministero e singola Regione (con
conseguente esclusione degli enti prima coinvolti negli accordi
trilaterali). Queste convenzioni "straordinarie" (a differenza delle
convenzioni "ordinarie" di cui al citato art. 8) hanno un contenuto
minimo determinato, ed in particolare devono prevedere un piano di
stabilizzazione di almeno il 30% dei soggetti impiegati in lavori
socialmente utili appartenenti al bacino della Regione stipulante;
individuare le risorse finanziarie per corrispondere integralmente ai
soggetti non stabilizzati l'assegno previsto dalla normativa sui
lavori socialmente utili, e per incentivare comunque la loro
stabilizzazione; adottare eventuali misure aggiuntive di
stabilizzazione e di politica attiva del lavoro; infine, finanziare
la prosecuzione per un anno dell'utilizzazione di soggetti
ultracinquantenni in lavori socialmente utili.
Proprio della determinazione del contenuto minimo delle
"convenzioni straordinarie" si duole la Regione ricorrente, la quale
invece espressamente ritiene compatibile con le sue prerogative la
previsione delle convenzioni "ordinarie" relative allo svolgimento di
misure politiche attive per l'impiego e la stabilizzazione
occupazionale, di cui all'art. 8 del decreto legislativo n. 81 del
2000, a suo tempo del resto non impugnato.
6. - Le censure di illegittimità costituzionale sono infondate.
6.1. - La ricorrente innanzi tutto ritiene che la specificazione
del contenuto minimo delle "convenzioni straordinarie" incida sulla
sua competenza esclusiva in materia di organizzazione dei propri
uffici: a suo avviso la legge statale avrebbe determinato in modo
unilaterale ed in termini analitici l'attività che la Regione
dovrebbe compiere a mezzo del proprio personale e delle proprie
strutture, così in sostanza precludendole di determinarsi
autonomamente sul punto.
Ma è determinante il rilievo che la legge statale ha previsto
uno strumento bilaterale: e pertanto la Regione non potrebbe giammai
ritenersi coinvolta suo malgrado in una situazione di utilizzazione
dei propri uffici tale da compromettere la sua prerogativa di
organizzarli in via autonoma.
Peraltro - ove pure potesse ritenersi che, attraverso lo
strumento della convenzione straordinaria, la norma impugnata
consenta allo Stato di avvalersi di personale regionale - la
giurisprudenza di questa Corte ha precisato che ciò ben può
verificarsi sulla base di un "accordo" con la Regione interessata,
ravvisabile anche nella forma della "previa intesa" (sentenza n. 207
del 1996). Nella specie, la convenzione di cui alla norma impugnata
non solo ha la valenza della previa intesa, ma per di più è in
piena sintonia con il principio di leale collaborazione tra Stato e
Regioni, più volte valorizzato dalla medesima giurisprudenza (cfr.,
fra le molte, sentenza n. 393 del 2000, proprio in tema di utilizzo
di personale regionale da parte dello Stato).
Del resto si è già rilevato come la stessa ricorrente riconosca
espressamente la piena compatibilità delle convenzioni "ordinarie"
previste dall'art. 8 del decreto legislativo n. 81 del 2000, con le
garanzie statutarie di autonomia; nè il solo dato della maggiore
determinazione del contenuto delle convenzioni "straordinarie"
rispetto a quelle "ordinarie" comporta di per sè un più gravoso
impegno degli uffici regionali, trattandosi di un elemento neutro
rispetto alle modalità della loro gestione.
6.2. - Tali considerazioni consentono di ritenere infondata anche
la seconda censura, strettamente connessa alla prima, secondo cui la
determinazione del contenuto delle convenzioni "straordinarie"
inciderebbe negativamente sul buon funzionamento degli uffici
regionali; questa censura infatti, pur facendo riferimento
all'art. 97 della Costituzione, non è che la riproposizione sotto
altra veste della censura appena esaminata.
6.3. - Parimenti è infondata la terza censura, che riguarda
l'asserita lesione dell'autonomia finanziaria della Regione, perchè
l'art. 48 dello statuto, nel menzionare la finanza regionale e quindi
la sua autonomia, prevede che essa sia comunque "coordinata con
quella dello Stato". Tale necessario coordinamento è nella specie
assicurato dall'esistenza di una convenzione, il cui carattere
bilaterale assicura alla Regione piena possibilità di autonoma
determinazione, anche per quanto riguarda i possibili riflessi della
convenzione stessa sulla finanza regionale.
7. - In conclusione, il secondo ricorso della Regione
Friuli-Venezia Giulia è in ogni sua parte infondato.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 2 e 3, del
decreto-legge 24 novembre 2000, n.346 (Interventi urgenti in materia
di ammortizzatori sociali, di previdenza, di lavori socialmente utili
e di formazione continua), sollevata, in riferimento agli artt. 4,
n. 1), e 48 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) e all'art. 97 della
Costituzione, con il ricorso n. 1 del 2001 proposto dalla regione
Friuli-Venezia Giulia, indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 78, commi 2, 3 e 33, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2001) sollevata, in riferimento agli
artt. 4, n. 1), e 48 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n.1
(statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) e all'art. 97
della Costituzione, con il ricorso n. 14 del 2001 proposto dalla
regione Friuli-Venezia Giulia, indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 gennaio 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Bile
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 5 febbraio 2003.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
03C0096