1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 9-10-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 438 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 luglio 2002
Ordinanza emessa il 18 luglio 2002 dal tribunale di Modena sui ricorsi riuniti proposti da A.C.E.R. di Modena contro Piconese Francesco ed altri Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Alloggi di edilizia pubblica assegnati in locazione - Rilascio per morosita' del conduttore - Possibilita' per l'ente assegnante di avvalersi di uno speciale procedimento di ingiunzione e sfratto - Ingiustificata disparita' di trattamento normativo e processuale in danno dei conduttori di alloggi popolari, rispetto ai conduttori di abitazioni private - Violazione del diritto di agire e resistere in giudizio. - Regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165, art. 32. - Costituzione, artt. 3 e 24. (002C0917) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 9-10-2002)

IL TRIBUNALE

Il giudice tabellarmente preposto alla trattazione e decisione
delle controversie di cui all'art. 447-bis c.p.c., previa riunione
dei ricorsi proposti da Azienda Casa Emilia Romagna della provincia
di Modena (A.C.E.R.), contro Piconese Francesco, Grandi Roberta,
Piconese Gaetano, Celardo Antonio, Masullo Fiorentina, Cervonme
Antonietta, Conte Salvatore, Conte Barbara, Roncaglia Bruno, Dichiera
Daniele, Castaldo Giorgio e Righinolo Anna inquilini degli alloggi di
proprietà del comune di Modena, tutti morosi, in misura varia, nel
pagamento delle rate del canone di locazione, per ingiunzione e
sfratto, dubita della legittimità costituzionale dell'art. 32, r.d.
28 aprile 1938, n. 1165, per violazione degli articoli 3 e 24 Cost.;
L'art. 32 r.d. cit. attribuisce, per ius singularae, agli
istituti autonomi delle case popolari, "nelle ipotesi di mancato
pagamento di rate di fitto", il diritto di chiedere lo sfratto
dell'inquilino moroso con ricorso da rivolgere al conciliatore, al
pretore o al presidente del tribunale, previa attestazione da parte
del presidente dell'istituto "della morosità dell'inquilino". Il
comma 3 prevede, poi, che, il giudice, mediante decreto apposto in
calce al ricorso, ingiunga al debitore di pagare, entro il termine di
quaranta giorni dalla notificazione, "trascorso il quale, in caso di
inadempienza, si procede allo sfratto".
Preliminarmente, quanto, alla competenza per materia all'adozione
dell'ingiunzione, sembra che correttamente debba richiamarsi il
criterio di riparto (come pure il rito) previsti dall'art. 447-bis
c.p.c., che ha introdotto un rito uniforme per le controversie di
locazione (o ad esse assimilate) di immobili urbani, c.d. rito
locatizio, concentrandola, dopo la soppressione dell'ufficio di
pretura di cui al decreto legislativo n. 51/1998), in capo al solo
tribunale in formazione monocratica; esclusa ogni competenza del
giudice di pace, come suggerisce la migliore dottrina.
Non sembra esservi dubbio sul fatto che il rapporto che si
instaura dopo l'assegnazione dell'alloggio tra assegnatario ed
istituto autonomo, conclusa la fase pubblicistica, abbia natura e
consistenza di locazione e sia pertanto soggetto alla disciplina
sostanziale di tale contratto, fatte salve le peculiarità proprie
del rapporto, che non sembrano, peraltro, in grado di alterarne la
causa. Il profilo sembra fosse già normativamente desumibile
dall'art. 26 lettera b) legge n. 392/1978 (oggi peraltro abrogato
dall'art. 14 legge n. 431/1998), che esonerava dal campo di
applicazione del capo I della legge c.d. sull'equo canone le
locazioni "relative ad alloggi costruiti a totale carico dello
Stato". Il principio costituisce poi il presupposto della sentenza di
rigetto di Corte costituzionale 19 novembre 1991, n. 419.
La riferita decisione, reiettiva dell'eccezione di legittimità
costituzionale dell'art. 32 r.d. n. 1165/1938 sollevata dal tribunale
di Roma con ord. 29 giugno 1990 (est. Lazzaro), ritenuta la non
perfetta adeguatezza della normativa in questione al diritto sociale
di abitazione, invece, di convenire sull'illegittimità
costituzionale sollevata della datata disciplina normativa, fornì
un'interpretazione costituzionalmente adeguatrice.
Secondo la Corte, il perseguimento di scopi di pubblico interesse
da parte degli istituti autonomi giustificava la diversità di
trattamento normativo e di tutela processuale tra inquilini di una
privata abitazione ed inquilini non abbienti cui venivano concesse
abitazioni a canoni non remunerativi. Dato atto di ciò, la Corte
indirizzava un monito al legislatore affinchè riformasse la
normativa in oggetto "con altra più rispettosa dell'odierna
rilevanza costituzionale del diritto di abitazione", proponendo per
intanto la riferita interpretazione adeguatrice da sperimentare
nell'eventuale fase susseguente di opposizione, che l'inquilino
moroso può esperire.
Ebbene, a distanza di oltre dieci anni dal riferito "monito"
costituzionale al legislatore ordinario per l'adeguamento della
disciplina processuale, la situazione non è stata in alcun modo
innovata, di talchè gli Istituti autonomi case popolari ben possono
continuare ad avvalersi del procedimento speciale di che trattasi
(ben s'intende in alternativa agli strumenti processuali di diritto
comune) e, pertanto, sembra più che mai legittimo continuare a
dubitare della legittimità costituzionale della normativa de qua,
come già fece il tribunale di Roma.
Assodato che il rapporto che con il procedimento di cui all'art
32 cit. l'ente pubblico vuole risolvere ha natura di locazione, v'è
da domandarsi se una diversità di trattamento (ex articoli 3 e 24
Cost.) tra conduttori privati e conduttori pubblici sia giustificata,
bastando a salvare la procedura in oggetto l'interpretazione
costituzionalmente adeguatrice fornita dalla citata sentenza
costituzionale e riferita al giudizio di opposizione. Secondo la
Corte, in caso di opposizione proposta dal conduttore, "l'esecuzione
sarebbe sospesa non su istanza ma su semplice presentazione dell'atto
introduttivo, per decreto e non con ordinanza e soprattutto quando la
gravità concerne non i motivi ma il caso inteso nella sua
globalita'". Diventando necessario, secondo il pensiero della Corte,
e non solo opportuno, per il giudice dell'opposizione, sospendere
l'esecutività del decreto, che, diversamente da quanto avviene nel
procedimento ordinario ex art. 649 c.p.c., diverrebbe in tal caso
ormai ordinaria regola del giudicare.
Peraltro, questo modo di ragionare, sembra stranamente invertire
gli elementi del giudizio (di costituzionalita) che la Corte era
stata chiamata ad effettuare. Nel senso che, prima di fornire una
lettura costituzionalmente adeguata del giudizio di opposizione,
successivo alla pronunzia del decreto d'ingiunzione e sfratto,
sarebbe stato necessario domandarsi se, rebus sic stantibus,
l'inquilino di un alloggio economico popolare ben potesse proporre,
appunto, opposizione a tale provvedimento esecutivo di sfratto, senza
che alcuna lesione dei suoi diritti di difesa in giudizio rischiasse
di verificarsi.
Ebbene, non sembra dubitarsi che quest'ultimo inquilino, in forza
proprio della previsione dell'art. 32 r.d. cit., venga a trovarsi in
una condizione deteriore, oltre che diversa, rispetto a quella in cui
si trovi ogni altro inquilino di un'abitazione privata (con
conseguente lesione dell'art. 3 Cost.), senza che sussista
un'adeguata giustificazione di tale disparità di trattamento; come
pure, che il medesimo conduttore sconti pure il rischio di neppure
potersi difendere contro il decreto d'ingiunzione e sfratto, per le
considerazioni che dianzi si esporranno.
Innanzitutto, ogni altro conduttore moroso nel pagamento dei
canoni, prima di essere sfrattato, ossia prima della pronuncia
dell'ordinanza di convalida, beneficia di congrue garanzie difensive,
peraltro, recentemente potenziate ed accresciute, dopo le riforme
processuali degli anni 90-95.
Innanzitutto, lo stesso viene convenuto in giudizio (provocatio
ad opponendum) con citazione per intimazione ad un'udienza che deve
essere stata fissata dal difensore dell'intimante nel rispetto del
termine a comparire di venti giorni dalla notificazione (art. 660,
comma 4, introdotto dalla legge n. 534/1995), e non più
nell'"incivile" termine di tre giorni (di cui all'art. 313 c.p.c.,
oggi abrogato); nè si trova a dovere opporre un decreto, in tal
caso, reso inaudita altera parte, senza previo contraddittorio.
All'udienza del procedimento di sfratto, il convenuto-intimato
ha, poi, la possibilità di opporsi alla domanda del locatore
costituendosi in giudizio con comparsa di risposta (e, perciò,
tramite difensore), oppure, puo, alternativamente, comparire
personalmente per svolgere, senza bisogno del difensore, ma
personalmente e senza spese, le attività difensive previste dalla
fase speciale per convalida (art. 660, comma 5 e 6, c.p.c.,
introdotti dalla legge n. 534/1995). Viceversa, l'inquilino di casa
popolare ha solo la possibilità di difendersi proponendo opposizione
(evidentemente) con ricorso in opposizione a decreto ingiuntivo
tramite il difensore tecnico. Disciplina quest'ultima, a quanto pare,
poco giustificabile (sempre per i denunciati profili) se solo si
consideri che siffatti inquilini, economicamente bisognosi, in quanto
titolari di modesti redditi annui che proprio in quanto tali sono
assegnatari di immobili costruiti con finanziamenti pubblici e che
beneficiano di canoni sociali, nel breve termine di opposizione (oggi
di quaranta giorni dalla notificazione del decreto) ben difficilmente
potrebbero fruire del gratuito patrocinio, la cui commissione
difficilmente farebbe in tempo a riunirsi in un così breve spatium
deliberandi per valutare le condizione di ammissione. Ciò che,
appunto, determina concretamente, il rischio, per siffatte categorie
"protette", di non poter tempestivamente esercitare il diritto
costituzionale di difesa in giudizio, sub specie di opposizione allo
sfratto.
Senza contare, poi, che, per scongiurare il rischio del passaggio
in giudicato del decreto ingiuntivo ex art. 32 r.d. cit., neppure
viene concessa la possibilità di proporre opposizione tardiva, che
pure è consentita all'inquilino di abitazione privata (articoli 650
e 668 c.p.c.).
Anche nel caso in cui, poi, il conduttore intenda mantenere un
atteggiamento remissivo, di non opposizione alla domanda di rilascio,
desiderando conservare la validità e l'efficacia del contratto di
locazione e volendo, comunque, sanare la morosità (banco iudicis o
in un concedendo termine di grazia; art. 55 legge n. 392/1978), tali
facoltà sono riconosciute al solo conduttore delle abitazioni
private, non anche a quello assegnatario di un immobile di edilizia
popolare. In questo ultimo caso, mancando qualsivoglia provocatio ad
opponendum da parte sua, non sembra in alcun modo tecnicamente
configurabile la sanataria della morosità secondo le due indicate
modalità, dal momento che la stessa può estrinsecarsi solo in
udienza.
La mancata previsione di tali modalità di sanatoria, in tal
caso, risulta, poi, doppiamente lesiva dei diritti del debitore
moroso, in quanto, da un canto, la stessa non risulta prevista dalla
legge per un caso simile (quello, appunto, delle abitazioni
assegnate) e, poi, perchè, invece, la stessa sarebbe più che mai
opportuna ed anzi doverosa in questo settore, stante il fatto che "le
condizioni di difficoltà (economica; n.d.est.) del conduttore"
(ex art. 55 legge n. 392/1978), tenuto conto della esigua
redditività degli assegnatari, in tal caso, potrebbero probabilmente
ritenersi presenti "in re ipsa", senza cioè doverle dimostrare, come
avviene nel regime ordinario, dove invece le stesse debbono essere
"comprovate". L'impossibilità di far godere a siffatti conduttori
economicamente deboli di un beneficium che, in caso di positiva
previsione, sarebbe probabilmente sempre concesso dal giudice, rende
ancor più manifesta la carica di lesività di cui è portatrice la
disciplina dell'art. 32. Senza dire, da ultimo, che, nel procedimento
("ordinario") di sfratto, la data del rilascio viene fissata dal
giudice della cognitio nei successivi sessanta giorni dalla pronuncia
(art. 56 legge n. 392/1978); viceversa, nel procedimento di cui
all'art. 32 r.d. cit. all'esecuzione forzata potrebbe farsi luogo
immediatamente, ossia, una volta trascorso il termine di quaranta
giorni per l'adempimento o l'opposizione.
E anche questa è una significativa ed ingiustificata differenza
tra le due procedure di rilascio ed un beneficium di cui il
conduttore "debole" non è ammesso a godere.
Non sembra, in definitiva, consentito, almeno in uno stato di
diritto, che l'ordinamento attribuisca una particolare tutela di
natura sostanziale alle persone bisognose, che in ragione di ciò
possono accedere al "bene casa" a condizioni agevolate rispetto alla
generalità dei consociati, in considerazione delle loro condizioni
di difficoltà economica, nel contempo, privandole, peraltro, di ogni
valida tutela sul versante processuale per spiegare opposizione alle
pretese di rilascio fatte valere dall'ente assegnante.
Nè sembrano, poi, in alcun modo giustificati i profili di
pubblico interesse (indicati da Corte costituzionale 22 dicembre
1969, n. 159) che sarebbero insiti nella censurata procedura speciale
di rilascio; ciò va escluso tutte le volte in cui l'esplicazione di
potestà di natura pubblicistica da parte dell'ente pubblico si
risolva (o rischi di risolversi) nella lesione dei diritti soggettivi
spettanti agli attuali titolari di assegnazione. Rappresenta,
infatti, un indiscutibile salto logico quello di ritenere che un
eccesso di tutela da parte degli assegnatari morosi, costituisca,
come pure si è scritto, "un arrogante licenza in danno degli altri
aventi diritto all'abitazione", se solo si considera che la riferita
prospettazione di un utilizzo strumentale e defatigatorio del diritto
di difesa da parte degli attuali assegnatari della casa popolare che
siano morosi sia tutta da dimostrare. Peraltro, se il rilevo, in
astratto, fosse fondato dovrebbe condurre, per paradosso, a negare a
tutti indistintamente i debitori il correlativo diritto di agire o
resistere in giudizio (ex art. 24 Cost.), in quanto la loro posizione
soggettiva, in quanto assistita da una presunzione di
defatigatorietà non sarebbe meritevole di alcuna tutela
giurisdizionale. Si tratta, a quanto sembra, di una posizione
insostenibile.
In sostanza, per gli evidenziati profili (ex articoli 3 e 24
Cost.), sembra doveroso dubitare della legittimità costituzionale
della disposizione prevista dall'art. 32 r.d. cit., invocata da
A.C.E.R.. La questione prospettata, oltre a non essere manifestamente
infondata, per le considerazioni dianzi esposte, risulta essere
rilevante, avendo A.C.E.R. invocato la tutela offerta dall'art. 32
r.d. cit., e va, di consguenza, rimessa al giudizio della Corte
costituzionale, previa sospensione dei giudizi d'ingiunzione
(riuniti) in corso.

P. Q. M.
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
comunicata ad A.C.E.R., al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè ai Presidenti delle due Camere del Parlamento, con successiva
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale (art. 23, legge
11 marzo 1953, n. 87).
Modena, addì 17 luglio 2002
Il giudice: Masoni
02C0917