1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 28-6-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 85 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 aprile 2023
Ordinanza del 13 aprile 2023 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da Roma Capitale contro Casa di cura Valle Fiorita S.r.l.. Tributi - Imposta municipale propria (IMU) - Presupposto basato sul possesso di immobili diversi dall'abitazione principale - Individuazione, tra gli altri, del proprietario di immobili, inclusi i terreni e le aree edificabili, a qualsiasi uso destinati, quale soggetto passivo dell'imposta - Previsione che non dispone l'esenzione dall'imposta nell'ipotesi di occupazione abusiva dell'immobile che non possa esser liberato pur in presenza di denuncia agli organi istituzionali preposti. - Decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale), art. 9, comma 1, nella sua formulazione originaria, applicabile ratione temporis. (23C00112) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 28-6-2023)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sezione tributaria

composta dagli ill.mi sigg.ri magistrati:
dott. Federico Sorrentino - Presidente;
dott. Oronzo De Masi - consigliere;
dott. Giuseppe Lo Sardo - consigliere;
dott. Antonio Mondini - consigliere;
dott.ssa Antonella Dell'Orfano - rel. consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
2540-2020 proposto da:
Roma Capitale, in persona del sindaco pro tempore,
elettivamente domiciliato in Roma, presso l'Avvocatura capitolina,
rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Rossi giusta procura
speciale in calce al ricorso, ricorrente;
contro:
Casa di cura Valle Fiorita S.r.l., in persona del legale
rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, presso
lo studio Di Tanno e associati, rappresentata e difesa dagli avvocati
Enrico Pauletti e Rosamaria Nicastro giusta procura speciale estesa
in calce al controricorso, controricorrente;
avverso la sentenza n. 5348/6/2019 della Commissione tributaria
regionale del Lazio, depositata il 25 settembre 2019, non notificata;
udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio
non partecipata - tenutasi in modalità da remoto previo decreto di
autorizzazione del Presidente del Collegio - del 3 marzo 2023 dal
consigliere dott.ssa Antonella Dell'Orfano.
Rilevato che:
la Commissione tributaria regionale del Lazio, con la
sentenza indicata in epigrafe, accoglieva l'appello incidentale di
Casa di cura Valle Fiorita S.r.l. (di seguito anche la societa') e
respingeva l'appello principale di Roma Capitale avverso la pronuncia
n. 6243/2018 della Commissione tributaria provinciale di Roma con cui
era stato parzialmente accolto il ricorso proposto dalla società
contribuente avverso il silenzio rifiuto opposto dall'ente locale
sull'istanza di rimborso del versamento IMU, annualità 2014,
relativo a fabbricato di proprietà della suddetta società, occupato
abusivamente da terzi;
la Commissione tributaria regionale, in particolare,
dichiarava l'insussistenza del presupposto impositivo, costituito
nella specie dal possesso dell'immobile per il quale era stata
versata l'IMU, sulla scorta delle seguenti affermazioni: era
incontroverso che l'immobile di proprietà della società fosse stato
occupato a far data dal dicembre 2012; la società aveva dimostrato
che erano state attivate tutte le necessarie iniziative sulla
proprietà per prevenire l'occupazione dell'immobile, successivamente
alla sua dismissione da parte dell'Azienda ospedaliera San Filippo
Neri, alla quale lo stesso era stato locato («dalla predisposizione
della chiusura a mezzo blocchetti di cemento delle aperture ... alla
attivazione di un servizio di sorveglianza privata ancorchè non
armata sin dal mese di marzo 2012»); la contribuente aveva altresì
provveduto a denunciare immediatamente all'Autorità preposta
l'avvenuta occupazione e tuttavia, benchè fosse stato disposto un
sequestro preventivo dell'immobile da parte del giudice per le
indagini preliminari del Tribunale di Roma nell'agosto 2013, lo
stesso non aveva avuto esecuzione; la società contribuente si
trovava dunque ad essere proprietaria dell'immobile ma nella
situazione di occupazione abusiva, di cui si è detto, doveva
ritenersi averne perduto il possesso, sicchè non sussisteva il
presupposto per l'applicazione dell'imposta di cui era stato chiesto
il rimborso, atteso che la contribuente, neanche avvalendosi del
ricorso all'Autorità di pubblica sicurezza e all'Autorità
giudiziaria, e nonostante l'ottenimento di un sequestro di un decreto
di sequestro preventivo, era riuscita a ripristinare il «contatto
materiale con il bene», dovendo pertanto escludersi che essa potesse
essere considerata possessore dell'immobile; il possesso, invero,
può ben essere conservato solo animo purchè il possessore sia in
grado di ripristinare ad libitum il contatto materiale con la cosa,
sicchè ove tale possibilità di fatto sia preclusa da altri,
l'elemento intenzionale non era da solo sufficiente per la
conservazione del possesso; a conclusione differenti non si poteva
pervenire neppure valorizzando le difese di Roma Capitale, secondo
cui la società continuava ad essere proprietaria dell'immobile
sicchè avrebbe potuto liberamente alienarlo; la società infatti
avrebbe potuto trasferire la proprietà dell'immobile ma non il
possesso, almeno fino a quando lo sgombero degli occupanti abusivi
non fosse stato eseguito, ed al riguardo si richiamava anche la
giurisprudenza di legittimità (Cass. 9 ottobre 2018 n. 24918)
secondo cui non rientra nel potere discrezionale della pubblica
amministrazione stabilire se dare o meno attuazione da un
provvedimento dell'Autorità giudiziaria, a maggior ragione quando lo
stesso abbia ad oggetto la tutela di un diritto riconosciuto dalla
Costituzione o dalla CEDU, con la conseguenza che l'inosservanza da
parte dell'Autorità amministrativa del dovere di apprestare i mezzi
per l'attuazione coattiva dei provvedimenti giudiziari integra una
condotta colposa generatrice di responsabilità;
avverso la pronuncia della Commissione tributaria regionale,
Roma Capitale ha proposto ricorso per cassazione, affidato a due
motivi ed illustrato da memoria;
la società contribuente resiste con controricorso ed ha da
ultimo depositato nota di deposito di documentazione e memoria
difensiva.
Considerato che:
1.1. con il primo motivo Roma Capitale denuncia, ai sensi
dell'art. 360, primo comma, n. 3), codice di procedura civile,
violazione di norme di diritto (articoli 832 e 1140 codice civile,
art. 9, comma 1, decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, art. 13,
comma 2, decreto-legge 6 dicembre 2011 n. 201, art. 1, comma 639,
legge 27 dicembre 2013, n. 147) e lamenta che la Commissione
tributaria regionale abbia erroneamente affermato l'insussistenza del
presupposto impositivo per avere la contribuente perduto il possesso
dell'immobile di sua proprietà, occupato abusivamente da terzi,
dovendo al contrario qualificarsi gli occupanti, ad avviso dell'Ente
locale, quali meri detentori dell'immobile, sostenendo, altresì, il
comune ricorrente, che la circostanza che «nonostante le richieste
della società proprietaria la stessa non sia stata assistita dalla
forza pubblica dello Stato per ripristinare la piena disponibilità
della cosa, se da un lato fa sorgere precise responsabilità della
pubblica amministrazione ..., dall'altra non può portare a ritenere
che il proprietario non sia più possessore qualificato e meritevole
di essere tutelato ai fini dell'effettiva reintegra, con ogni
conseguenza in ordine all'assolvimento degli obblighi fiscali e
tributari nascenti dalla sua posizione di proprietario-possessore»;
1.2. con il secondo motivo Roma Capitale denuncia, ai sensi
dell'art. 360, primo comma, n. 3), codice di procedura civile,
violazione di norme di diritto (articoli 1 e 3 decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 504, articoli 560 e 676 codice di procedura civile)
e lamenta che la Commissione tributaria regionale abbia erroneamente
applicato «norme in materia di proprietà e possesso» sebbene il
costante e consolidato orientamento della giurisprudenza di
legittimità, in materia ICI/IMU, affermi che «l'indisponibilità
dell'immobile ... non priva il proprietario possessore, titolare di
un diritto reale sul bene, dell'onere di corrispondere la relativa
imposta», ritenendo, quindi, l'ente territoriale ricorrente che
«anche nel caso di occupazione abusiva da parte di terzi il
proprietario-possessore deve continuare a corrispondere l'imposta ...
per tutto il periodo in cui si protrae l'occupazione illegittima, a
nulla rilevando la mancanza di disponibilità del bene»;
2.1. come leggesi nella sentenza impugnata e negli atti
difensivi delle parti, con relativa, allegata, documentazione, la
vicenda, che ha dato luogo alla richiesta di rimborso del versamento
IMU per l'anno 2014, è la seguente:
la società è proprietaria di un fabbricato di circa 8.000
mq., situato a Roma, che, tra il 1971 e il 2011, era stato utilizzato
come clinica in virtù di rapporti convenzionali che si erano
succeduti con l'ospedale pubblico San Filippo Neri;
l'ultima convenzione con l'Ospedale si concluse il 16
novembre 2011, e l'edificio rimase quindi vuoto, ad eccezione di un
appartamento abitato da una terza persona in base ad un contratto di
comodato;
il 6 dicembre 2012 un centinaio di persone entrarono con la
forza nell'immobile della società, appropriandosi dei locali;
contestualmente la società presentò numerose denunce alle
Forze di polizia ed all'Autorità giudiziaria, segnalando la
violazione del suo diritto di proprietà e chiedendo lo sgombero dei
locali, proponendo infine, il 12 giugno 2013, istanza di sequestro
preventivo dell'immobile;
in data 9 agosto 2013 il giudice per le indagini
preliminari presso il Tribunale di Roma accolse la richiesta e
dispose il sequestro preventivo dell'immobile rilevando che, dalle
indagini eseguite a seguito della denuncia sporta dalla società,
risultava che il bene era occupato da circa 150 persone e che la
gestione dell'occupazione, che sarebbe rientrata nell'azione del
movimento «Lotta per la casa», era organizzata e diretta da un gruppo
ristretto di individui che agivano a scopi di lucro, aggiungendo che
dall'inchiesta risultava che gli occupanti avevano cominciato a
modificare i locali subito dopo l'occupazione, installando tra
l'altro cancellate volte a limitare l'accesso all'immobile;
il giudice per le indagini preliminari ritenne, di
conseguenza, che nel caso di specie fosse ipotizzabile il reato di
occupazione abusiva di immobile sanzionato dall'art. 633 del codice
penale e che la prosecuzione dell'occupazione comportasse un rischio
di degrado dell'edificio e un pregiudizio rilevante per la parte
lesa;
per l'esecuzione del sequestro fu delegata la Divisione
investigazioni generali e operazioni speciali (Digos), che a sua
volta delegò poi l'incarico al Comitato per l'ordine e la sicurezza
pubblica (CPOSP) presso la Prefettura;
il 18 settembre 2014 la Digos presentò al Procuratore
della Repubblica una relazione sulla situazione dell'immobile della
società, indicando che, nel corso degli anni precedenti, nel
Dipartimento di Roma, avevano avuto luogo numerose occupazioni
abusive di immobili, organizzate da diversi movimenti di difesa del
diritto alla casa, che spesso avevano coinvolto centinaia di persone,
e, tenuto conto di questa situazione, era fondamentale pianificare
gli sfratti degli occupanti al fine di preservare l'ordine pubblico e
garantire l'assistenza necessaria alle persone vulnerabili coinvolte,
precisando, infine, per quanto riguardava in particolare l'immobile
della società, che la questione dello sgombero era stata affrontata
nel settembre 2013, ma che si era deciso di rinunciare a questa
soluzione, tenuto conto soprattutto della situazione economica del
Comune di Roma, che non avrebbe consentito di trovare nuovi alloggi
per gli occupanti dopo lo sfratto degli stessi;
il Prefetto di Roma, con nota del 17 giugno 2015, ebbe a
ribadire che per quanto riguardava le procedure di sgombero
dell'immobile della società era prima necessario ottenere dal Comune
garanzie di soluzioni alternative di alloggio per le persone
sgomberate e, secondo il Prefetto, in assenza di tali garanzie, era
impossibile effettuare gli sfratti;
in data 15 marzo 2016 la Giunta della Regione Lazio ebbe a
confermare che l'immobile, censito al Catasto nella categoria D/4
(case di cura ed ospedali con fini di lucro), era «impropriamente
adibito a finalità abitative»;
stante la mancata esecuzione del provvedimento di sequestro
la società propose, in data 21 ottobre 2013, ricorso innanzi alla
Corte europea dei diritti dell'uomo (CEDU) in virtù dell'art. 34
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali;
con la sentenza n. 67944/13/2019 la Corte europea accolse
le istanze della società e condannò lo Stato italiano al
risarcimento del danno in favore di quest'ultima, affermando, in
particolare, che la mancata esecuzione del provvedimento di
sequestro, emesso dal GIP, da parte delle autorità amministrative,
era riconducibile alla previsione di cui al primo capoverso del primo
comma dell'art. 1 del Protocollo n. 1 -secondo cui «ogni persona
fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni» - non
traducendosi «in una misura di regolamentazione dell'uso dei beni» e
«non deriva(ndo) direttamente dall'applicazione di una legge che
rientra in una politica sociale ed economica in materia», e sancendo,
inoltre, che l'esercizio reale ed effettivo del suddetto diritto alla
protezione della proprietà, oltre a poter imporre allo Stato un
divieto di astensione da qualsiasi ingerenza ai danni del privato,
possa «esigere delle misure positive di tutela, in particolare
laddove sussista un legame diretto tra le misure che un ricorrente
potrebbe legittimamente attendersi dalle autorità e il godimento
effettivo da parte di quest'ultimo dei suoi beni», rilevando che tale
assunto, combinato con il principio della preminenza del diritto,
giustifica la comminazione di una sanzione a danno dello Stato che
non abbia dato esecuzione ovvero che abbia impedito l'esecuzione di
una decisione giudiziaria;
in data 12 maggio 2015 la società, a fronte del versamento
dell'importo relativo all'IMU per l'annualità 2014, aveva presentato
all'ente comunale istanza di rimborso ex art. 1, comma 164, legge 27
dicembre 2006, n. 296;
non avendo dato riscontro alla suddetta richiesta la
società aveva impugnato il silenzio rifiuto innanzi alla Commissione
tributaria provinciale eccependo l'insussistenza del presupposto
d'imposta in conseguenza della perdita del possesso (quale materiale
disponibilita') dell'immobile, nonchè dell'impossibilità di
ripristinarlo a causa dell'occupazione abusiva e dell'inerzia delle
Autorità preposte allo sgombero, chiedendo, in via subordinata,
l'applicabilità delle disposizioni di cui all'art. 13, comma 3,
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (riduzione al 50%
dell'imponibile per i fabbricati dichiarati inagibili o inabitabili e
di fatto non utilizzati);
la Commissione tributaria provinciale di Roma, con la
sentenza indicata in premessa, accolse parzialmente il ricorso
riconoscendo la richiesta di riduzione dell'imponibile, in relazione
a fabbricato inagibile e di fatto non utilizzato, formulata in
subordine dalla società;
proposto appello principale da Roma Capitale ed appello
incidentale dalla società, la Commissione tributaria regionale, come
parimenti indicato in premessa, riformando la sentenza di primo
grado, accolse le richieste formulate in via principale dalla
società, rigettando il gravame dell'ente impositore;
3.1. poste tali premesse in fatto, preliminarmente va
respinta l'eccezione di giudicato esterno, formulata dalla società
nella memoria depositata ex art. 378 codice di procedura civile,
previo deposito di relativa documentazione;
3.2. il giudicato, al quale la società fa riferimento, è
costituito da due sentenze della Commissione tributaria provinciale
di Roma e della Commissione tributaria regionale del Lazio (n.
15190/2019 e n. 5346/2019) che, mediante interpretazione della
nozione giuridica di «possesso» prevista quale presupposto
dell'imposta, hanno escluso la tassazione, ai fini IMU, per le
annualità 2015, 2016 e 2017, relativamente al medesimo immobile, a
causa della sua occupazione abusiva;
3.3. l'eccepito giudicato non osta all'autonoma valutazione
della fattispecie oggetto del presente giudizio;
3.4. invero, quello che costituirebbe l'elemento comune alle
cause si risolve, in sostanza, in una questione che involge
l'attività interpretativa delle norme di diritto, che
nell'ordinamento processuale non può incontrare vincoli;
3.5. l'attività interpretativa delle norme giuridiche
compiuta dal Giudice, in quanto consustanziale allo stesso esercizio
della funzione giurisdizionale, non può mai costituire limite
all'attività esegetica esercitata da altro Giudice, dovendosi
richiamare a tale proposito il distinto modo in cui opera il vincolo
determinato dall'efficacia oggettiva del giudicato ex art. 2909
codice civile rispetto a quello imposto, in altri ordinamenti
giuridici, dal principio dello stare decisis (cioè del precedente
giurisprudenziale vincolante) che non trova riconoscimento
nell'attuale ordinamento processuale (cfr. Cassazione 15 luglio 2016,
n. 14509, Cassazione 21 ottobre 2013, n. 23723);
3.6. ne consegue che l'interpretazione ed individuazione
della norma giuridica posta a fondamento della pronuncia - salvo che
su tale pronuncia si sia formato il giudicato interno - non limitano
il Giudice dell'impugnazione nel potere di individuare ed
interpretare la norma applicabile al caso concreto e non sono,
quindi, suscettibili di passare in giudicato autonomamente dalla
domanda o dal capo cui si riferiscono, assolvendo ad una funzione
meramente strumentale rispetto alla decisione (cfr. Cassazione 20
ottobre 2010, n. 216561, Cassazione 23 dicembre 2003, n. 19679);
3.7. ritiene in conseguenza il Collegio che, nella specie,
non possa ravvisarsi alcun vincolo di giudicato determinato dalle
citate pronunce della Commissione tributaria provinciale di Roma e
della Commissione tributaria regionale del Lazio;
3.8. non assume parimenti rilevanza, nel presente giudizio,
l'entrata in vigore, nelle more, dell'art. 1, comma 81, della legge
29 dicembre 2022, n. 197, che, a decorrere dall'i gennaio 2023,
modificando l'art. 1, comma 759, della legge 27 dicembre 2019, n.
160, concernente i casi di esenzione dall'imposta municipale propria,
ha previsto quanto segue: «Sono esenti dall'imposta, per il periodo
dell'anno durante il quale sussistono le condizioni prescritte: ...
g-bis) gli immobili non utilizzabili nè disponibili, per i quali sia
stata presentata denuncia all'autorità giudiziaria in relazione ai
reati di cui agli articoli 614, secondo comma, o 633 del codice
penale o per la cui occupazione abusiva sia stata presentata denuncia
o iniziata azione giudiziaria penale»;
3.9. invero, tale disposizione non può considerarsi
retroattiva, ai sensi dell'art. 11 delle Preleggi, in mancanza di
indicazioni espresse in tal senso, nè può qualificarsi come
interpretativa, perchè il contenuto precettivo di essa non si
ricollega ad altra norma preesistente da chiarire o da precisare;
3.10. il carattere interpretativo autentico di una legge
dipende, infatti, esclusivamente dal suo contenuto, caratterizzato
dall'enunciazione di un apprezzamento interpretativo circa il
significato di un precetto antecedente, a cui la norma si ricollega
nella formula e nella ratio, e da un momento precettivo, con il quale
il legislatore impone questa interpretazione, escludendone ogni
altra;
3.11. va, pertanto, escluso, non ricorrendo i predetti
requisiti, che abbia natura interpretativa, e quindi efficacia
retroattiva, l'art. 1, comma 81, cit., che ha previsto, ma solo per
il futuro, l'esonero dal pagamento dell'IMU con riguardo agli
immobili occupati abusivamente, qualora sia stata presentata denuncia
o iniziata azione in sede giurisdizionale penale;
3.12. ciò posto, il dato normativo di partenza, su cui si
basa l'ente impositore per il diniego dell'istanza di rimborso della
società, è costituito dai previgenti art. 13, comma 2,
decreto-legge n. 201/2011 («l'imposta municipale propria ha per
presupposto il possesso di immobili di cui all'art. 2 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 504») ed art. 9, comma 1, decreto
legislativo n. 23/2011 («soggetti passivi dell'imposta municipale
propria sono il proprietario di immobili, inclusi i terreni e le aree
edificabili, a qualsiasi uso destinate, ivi compresi quelli
strumentali alla cui produzione o scambio è diretta l'attività di
impresa, ovvero il titolare di diritto reale di usufrutto, uso,
abitazione, enfiteusi, superficie sugli stessi,... per gli immobili,
anche da costruire o in corso di costruzione concessi in locazione
finanziaria, soggetto passivo è il locatario a decorrere dalla data
della stipula e per tutta la durata del contratto»), entrambi
applicabili ratione temporis;
3.13. premesso che, in funzione del richiamo espresso del
decreto-legge n. 201/2011, ai fini IMU, in merito alla soggettività
passiva, possono essere valorizzate le indicazioni della
giurisprudenza relative alla normativa ICI, il Collegio rileva che,
secondo il consolidato e uniforme orientamento della giurisprudenza
di legittimità, la norma tributaria fa riferimento solo alla nozione
di ius possidendi, cosicchè l'elenco dei soggetti passivi indicati
dalla norma tributaria costituisce un numerus clausus, in quanto
collegato alla titolarità del diritto di proprietà o di altro
diritto reale, con la sola eccezione data dalla previsione del
conduttore nel leasing finanziario (cfr. Cassazione n. 24972 del 19
agosto 2022; Cassazione n. 7274 del 14 marzo 2019; Cassazione n.
14119 del 7 giugno 2017; Cassazione n. 6192 del 16 marzo 2007;
Cassazione n. 18476 del 19 settembre 2005);
3.14. è stato altresì ribadito che, in quanto volta alla
predeterminazione legale di un elemento costitutivo della fattispecie
impositiva, questa disposizione ha carattere tassativo, così da non
poter essere fatta oggetto di interpretazione estensiva alcuna, con
conseguente necessità, ai fini in esame, che il possesso
dell'immobile sia pur sempre attribuibile al proprietario ovvero al
titolare di un diritto reale sul bene (cfr. Cassazione n. 7274/2019
cit.);
3.15. ne consegue, secondo questa Corte, che il legislatore
ha ritenuto rilevante ai fini impositivi, non già la detenzione
materiale del bene bensì l'esistenza di un titolo legittimante il
possesso o la detenzione dell'utilizzatore (cfr. ex plurimis
Cassazione n. 2616 del 27 gennaio 2023; Cassazione, 5 novembre 2021,
n. 31969; Cassazione, 15 marzo 2019, n. 7444; Cassazione, 7 giugno
2017, n. 14119; Cassazione, 9 maggio 2013, n. 10987; Cassazione, 9
ottobre 2009, n. 21451; Cassazione, 14 gennaio 2005, n. 654);
3.16. su tali presupposti è stato così affermato che in
tema di ICI, nel caso di comproprietà dell'immobile, l'imposta è
dovuta dal comproprietario nei limiti della sua quota, senza che
possa assumere alcun rilievo l'eventuale esercizio, da parte sua, di
poteri gestori e di amministrazione dell'intero immobile, atteso che
gli articoli 1, comma 2, e 3, comma 1, del decreto legislativo n. 504
del 1992 riferiscono il possesso, quale presupposto del tributo, alla
titolarità del diritto di proprietà del cespite, prescindendo
completamente, nella configurazione dell'elemento oggettivo dello
stesso presupposto, dalla fruttuosità, o non, del bene (cfr.
Cassazione 9 marzo 2017 n. 6064), o si è giustificata la ritenuta
persistenza del possesso quale presupposto impositivo, allorchè vi
sia stata occupazione temporanea d'urgenza da parte della P.A.,
finchè non sia intervenuto il decreto di esproprio (cfr. Cassazione
17 ottobre 2017, n. 29195; Cassazione 19 ottobre 2016 n. 21157;
Cassazione 27 settembre 2016, n. 19041);
3.17. in questa direzione si è parimenti ritenuto che in
tema di ICI, nel caso di comproprietà dell'immobile, l'imposta è
dovuta dal comproprietario nei limiti della sua quota, senza che
possa assumere alcun rilievo l'eventuale esercizio, da parte sua, di
poteri gestori e di amministrazione dell'intero immobile, atteso che
gli articoli 1, comma 2, e 3, comma 1, del decreto legislativo n. 504
del 1992 riferiscono il possesso, quale presupposto del tributo, alla
titolarità del diritto di proprietà del cespite, prescindendo
completamente, nella configurazione dell'elemento oggettivo dello
stesso presupposto, dalla fruttuosità, o non, del bene (cfr.
Cassazione 9 marzo 2017, n. 6064);
3.18. parimenti, Cassazione n. 21157/2016 ha ritenuto che in
tema di ICI, la requisizione non priva il proprietario del possesso
del bene, salvo che, a seguito della realizzazione dell'opera
pubblica, intervenga l'irreversibile trasformazione del fondo,
sicchè lo stesso è soggetto passivo dell'imposta anche se
l'immobile sia detenuto dal beneficiario della requisizione;
3.19. in senso conforme, secondo Cassazione n. 19041/2016 in
tema d'ICI, l'occupazione temporanea d'urgenza di un terreno da parte
della pubblica amministrazione non priva il proprietario del possesso
del bene fino a quando non intervenga il decreto di esproprio (o
comunque l'ablazione) del fondo, sicchè egli resta soggetto passivo
dell'imposta ancorchè l'immobile sia detenuto dall'occupante;
3.20. tali principi, è stato evidenziato, trovano conferma
in altro indirizzo giurisprudenziale formatosi a proposito dell'IMU,
allorchè questa Corte ha ritenuto che in tema di leasing, tenendo
conto del disposto dell'art. 9 del decreto legislativo n. 23 del
2011, soggetto passivo dell'IMU, nell'ipotesi di risoluzione del
contratto, è il locatore, anche se non ha ancora acquisito la
materiale disponibilità del bene per mancata riconsegna da parte
dell'utilizzatore, in quanto ad assumere rilevanza ai fini impositivi
non è la detenzione materiale del bene da parte di quest'ultimo,
bensì l'esistenza di un vincolo contrattuale che ne legittima la
detenzione qualificata (cfr. Cassazione 9 ottobre 2019 n. 25249);
3.21. sulla scorta di tali principi è stata quindi ritenuta
irrilevante l'abusiva detenzione del bene da parte dell'utilizzatore
che sia rimasto nel godimento del bene dopo la risoluzione del
contratto, ancora una volta confermando la debenza del tributo IMU da
parte del soggetto titolare del diritto di proprietà o di altro
diritto reale;
3.22. con specifico riguardo all'occupazione abusiva questa
Corte, nel ritenere sufficiente ad individuare il soggetto passivo
dell'imposta la titolarità del diritto di proprietà, ha ritenuto,
dunque, irrilevante che fosse in atto un contenzioso che aveva ad
oggetto non la titolarità del diritto reale bensì un'occupazione
abusiva del terreno da parte di terzi che su di esso rivendicavano un
diritto di pascolo (cfr. Cass, n. 7800 del 2019);
3.23. con le pronunce n. 29658 del 22 ottobre 2021 e n. 29868
del 25 ottobre 2021, questa Corte, chiamata a risolvere la questione
del pagamento dell'IMU in relazione a due immobili di cui le società
proprietarie non avevano la disponibilità perchè occupati
abusivamente da terzi, ha specificamente riaffermato il principio
secondo cui l'occupazione abusiva di un immobile da parte di terzi
non incide sull'obbligo del proprietario di corrispondere l'imposta
ICI, richiamando un precedente in tema di ICI, secondo cui, ai fini
della debenza del tributo, il «concetto di possesso quale presupposto
impositivo del tributo è riferito alla titolarità del diritto di
proprietà o degli altri diritti reali di godimento (...) in coerenza
con la natura patrimoniale dell'imposta che prescinde dalla
redditività del bene sottoposto a tassazione ...(ndr. ed) ... ai
fini della debenza di tale tributo, (...) rileva pertanto il potere
sulla cosa che si manifesta in un'attività corrispondente
all'esercizio della proprieta'»;
3.24. in senso conforme, questa Corte ha successivamente
ribadito tali principi, ritenendo parimenti applicabile l'imposta
(IMU) al soggetto proprietario di un terreno «abusivamente occupato e
recintato da due società proprietarie di terreni confinanti, tanto
che la contribuente ...(aveva)... dovuto agire con una azione di
rivendicazione» (cfr. Cassazione n. 1596 del 19 gennaio 2022);
4.1. il Collegio ritiene che l'illustrato indirizzo
giurisprudenziale di legittimità, a tal segno, allo stato, univoco e
diffuso da poter essere assunto quale «diritto vivente», ponga una
rilevante e non manifestamente infondata questione di legittimità
costituzionale, così come prospettata anche dalla società nei suoi
scritti difensivi;
4.2. la stabilità e reiterazione di tale interpretazione,
l'inesistenza di contrasti giurisprudenziali, la sostanziale
identità di contenuto delle decisioni corroborano, invero, la
formazione di un «diritto vivente» nel quale debba essere sussunta
l'esegesi citata;
4.3. in presenza di un orientamento giurisprudenziale
consolidato, il Giudice a quo ha, dunque, la facoltà di assumere
l'interpretazione censurata in termini di «diritto vivente» e di
richiederne su tale presupposto il controllo di compatibilità con i
parametri costituzionali, ciò, senza che gli si possa addebitare di
non aver seguito altra interpretazione, più aderente ai parametri
stessi, sussistendo tale onere solo in assenza di un contrario
diritto vivente, il che non ricorre nel caso in esame (cfr. Corte
costituzionale sentenze n. 1 del 2021, n. 95 del 2020, n. 32 del
2020, n. 12 del 2020, n. 189 del 2019, n. 141 del 2019, n. 75 del
2019, n. 39 del 2018, n. 259 del 2017, n. 122 del 2017, n. 200 del
2016, n. 11 del 2015, n. 242 del 2014, n. 191 del 2013, n. 258 del
2012, n. 117 del 2012 e n. 91 del 2004);
4.4. in punto non manifesta infondatezza, sussistono, dunque,
consistenti dubbi di incompatibilità della norma - oggetto di
interpretazione che rappresenta «diritto vivente» - con quanto
prescritto dagli articoli 53 e 3 Cost.;
4.5. in primo luogo, il Collegio ritiene sussistano elementi
di contrasto con il principio di capacità contributiva di cui
all'art. 53 Cost.;
4.6. nel delineare la portata dell'art. 53 Cost. la Corte
costituzionale ha, invero, individuato tre requisiti essenziali della
capacità contributiva: l'effettività, la certezza e l'attualità
(cfr. Corte costituzionale, 12 luglio 1967, n. 109; Corte
costituzionale, 28 luglio 1976, n. 200; Corte costituzionale, 26
marzo 1980, n. 42; Corte costituzionale, 22 aprile 1980, n. 54; Corte
costituzionale, n. 252/1992; Corte costituzionale, 29 gennaio 1996,
n. 73; Corte costituzionale, 26 luglio 2000, n. 362);
4.7. in ordine al primo requisito, il nesso tra il fatto
rivelatore di capacità contributiva e il tributo deve essere
effettivo e non apparente o fittizio;
4.8. l'effettività esprime, infatti, la concreta idoneità
del presupposto rispetto all'obbligazione d'imposta, la quale dovrà
avere ad oggetto una manifestazione economica reale, che consenta la
misurazione di un reddito esistente e non meramente presunto;
4.9. alla stregua dell'impostazione della Consulta (cfr.
Corte costituzionale, 12 luglio 1967, n. 109, cit., 223; Corte
costituzionale, 28 luglio 1976, n. 200, cit., 1254), il concorso alle
spese pubbliche deve, quindi, salvaguardare il diritto del
contribuente ad essere chiamato a concorrere alle spese pubbliche
solo in quanto in possesso di effettiva capacità contributiva e
idoneità effettiva al pagamento delle imposte, non potendo essere
qualificata capacità contributiva un'idoneità economica che non si
basi su fatti reali, ma abbia una base fittizia (cfr. Cassazione
Corte costituzionale, 26 marzo 1980, n. 42);
4.10. la capacità contributiva, inoltre, deve essere
effettiva nel senso di certa ed attuale, e non meramente fittizia
(cfr. Corte costituzionale, 28 luglio 1976, n. 200, cit., 1254; Corte
costituzionale, 26 marzo 1980, n. 42.; Corte costituzionale, n.
252/1992; Corte costituzionale, 29 gennaio 1996, n. 73; Corte
costituzionale, 26 luglio 2000, n. 362, cit.);
4.11. infine, in forza del parametro dell'attualità, il
tributo deve essere correlato ad una capacità contributiva in atto,
non ad una capacità contributiva passata o futura (cfr. Corte
costituzionale, 22 aprile 1980, n. 54), ovvero la capacità
contributiva deve sussistere nel momento in cui si verifica il
prelievo;
4.12. in tale ottica la capacità contributiva risulta,
pertanto, inscindibilmente connessa ai principi di ragionevolezza e
di uguaglianza tributaria, atteso che, in forza del connubio
normativo tra gli articoli 53 e 3 Cost., a situazioni uguali devono
corrispondere uguali regimi impositivi e, correlativamente, a
situazioni diverse un trattamento tributario disuguale (cfr. Corte
costituzionale, 6 luglio 1972, n. 120);
4.13. ne consegue la necessità che siano disciplinati in
modo uguale i fatti economici che esprimono pari capacità
contributiva, ma regolati in modo diversificato i fatti che esprimono
capacità contributiva in modo differenziato;
4.14. il principio di uguaglianza tributaria presuppone,
peraltro, necessariamente quello di capacità contributiva, che
fornisce il criterio di giudizio per valutare se due situazioni siano
eguali o diverse al fine del pari o diverso trattamento tributario;
4.15. nel declinare detti principi generali al caso di
specie, ritiene il Collegio che per le annualità d'imposta, in cui
permane l'occupazione abusiva per scelte degli organi amministrativi
preposti allo sgombero degli immobili, il prelievo tributario si
ponga in contrasto con i principi costituzionali, dianzi citati;
4.16. se è vero, infatti, che a mente di quanto statuito
dall'art. 8 decreto legislativo n. 23/2011 il presupposto dell'IMU è
da individuarsi nel «possesso» di immobili (diversi dall'abitazione
principale) come dianzi delineato, occorre al contempo evidenziare
che il possesso legittimante il sorgere della soggettività passiva
ai fini IMU, per essere effettivo, presuppone che la cosa rientri
materialmente nella disponibilità individuale del possessore di
talchè quest'ultimo possa esercitare le prerogative discendenti dal
diritto ricadente sul bene;
4.17. nelle ipotesi, come quella in esame, in cui il
contribuente sia sprovvisto sia della disponibilità materiale del
bene, sia della possibilità di esercitare qualsivoglia diritto sulla
cosa, sorge allora fondatamente il dubbio che l'originaria ricorrente
non avrebbe dovuto essere considerata soggetto passivo ai fini IMU,
stante l'assenza dei requisiti minimi acchè potesse configurarsi una
situazione possessoria e, conseguentemente, una capacità a
contribuire individuale;
4.18. con riferimento agli immobili abusivamente occupati e
di cui sia precluso lo sgombero per cause indipendenti dalla volontà
del contribuente, si ritiene possa venire a mancare il presupposto
dell'imposta, che si assume essere l'effettivo e concreto esercizio
dei poteri di disposizione e godimento del bene, in quanto ritenuti
manifestazioni di capacità contributiva;
4.19. ai fini del verificarsi o meno del presupposto IMU, nei
casi come quello in esame, assume invero precipuo rilievo la
circostanza, giuridicamente rilevante, dell'accertata perdita del
possesso in correlazione con le dichiarazioni degli organi di polizia
che attestano l'impossibilità di sgomberare l'immobile e quindi, da
parte dei proprietari, di entrare nel possesso della loro proprietà;
4.20. se gli organi istituzionali preposti (Prefetture,
Polizia di Stato, ecc.) non possono difendere i diritti di
proprietà, costituzionalmente sanciti, per motivi di ordine politico
sociale, il proprietario, di riflesso, rimane senza tutela e quindi
senza possesso e senza detenzione, nè diretta nè indiretta;
4.21. il possessore «spogliato» può rimanere (anche in caso
di ius possidendi) sempre possessore solo se la tutela dei propri
diritti possessori è attivabile, ma senza l'attivazione dei diritti
possessori, il diritto di proprietà è svuotato proprio dello
ius possidendi, il quale non è più esercitabile per volontà non
del proprietario, e che, per contro, viene assunto a presupposto
della tassazione;
4.22. in caso di occupazione abusiva dell'immobile, l'obbligo
tributario, dunque, dovrebbe ritenersi conseguente alla natura
civilistica della controversia con l'occupante o il concessionario
inadempiente, ed alla conseguente possibilità di ricorrere ai rimedi
civilistici previsti dall'ordinamento;
4.23. innanzi ad una condizione «patologica» come quella
sottesa al caso in esame, laddove il contribuente si trovi
nell'impossibilità non solo di servirsi e trarre beneficio
dall'utilizzo diretto o indiretto del proprio ma anche di recuperare
il possesso dell'immobile per scelta degli organi dello Stato
preposti a sgomberare gli immobili (e non a causa di comportamento
illegittimo o per inerzia del contribuente), dunque in presenza di un
fatto oggettivo accertato da Autorità statali, e non soggettivo,
cioè determinato dalla volontà del contribuente o da contingenze in
sè prevedibilmente temporanee, risulterebbe, invece, in contrasto
con i principi costituzionali imporre il pagamento dell'imposta anche
per gli esercizi in cui permane l'occupazione abusiva in assenza di
strumenti giuridici atti a tutelare la proprietà privata, difettando
la capacità contributiva del singolo contribuente;
4.24. nel valutare la condizione, dianzi descritta, di
oggettiva impossibilità del proprietario di dare concreta
estrinsecazione al proprio diritto, e di oggettiva indisponibilità
del bene scaturente dall'abusiva occupazione patita, è peraltro
degno di rilievo che i soggetti passivi individuati dalla normativa
IMU (e, prima, ICI) sono anche quelli che si avvantaggiano dei
servizi pubblici (illuminazione, pubblica sicurezza, ecc.) resi
disponibili dai Comuni, circostanza evidenziata dalla Corte
costituzionale, la quale ha avuto modo di osservare che
«l'imposizione ICI non tende a colpire solo i proprietari ma, più in
generale, i titolari delle situazioni previste dall'art. 3 (ndr. del
decreto legislativo n. 504/1992), in quanto idonee, nella loro
varietà, ad individuare di norma coloro che, avendo il godimento del
bene, si avvantaggiano, con immediatezza, dei servizi e delle
attività gestionali dei comuni, a beneficio dei quali il gettito
viene, a regime, destinato, in sostituzione di altri tributi
contestualmente soppressi» (cfr. Corte costituzionale 2 aprile 1999,
n. 1999, e 22 aprile 1997, n. 111);
4.25. al contempo, la norma in commento appare in conflitto,
come si è detto, anche con il principio di eguaglianza recato
dall'art. 3 Cost. che necessariamente implica un principio di
ragionevolezza delle leggi in forza del quale è necessario che le
distinzioni operate dal legislatore tributario, anche per settori
economici, non siano irragionevoli o arbitrarie o ingiustificate
(cfr. Corte costituzionale n. 201 del 2014), al fine di verificare la
coerenza interna della struttura dell'imposta con il suo presupposto
economico, come pure la non arbitrarietà dell'entità
dell'imposizione;
4.26. a parere del Collegio, risulterebbe invero
irragionevole che al proprietario di un immobile inagibile o
inabitabile (eventualmente, a causa della sua inerzia) sia
riconosciuta, ai sensi dell'art. 13, comma 3, del decreto-legge n.
201/2011, una riduzione della base imponibile IMU, mentre, per il
proprietario di un immobile, occupato abusivamente per causa non
dipendente dalla sua volontà e privo di strumenti di tutela
giuridica per recuperarne il possesso, sia prevista una tassazione
integrale;
4.27. infine, la tassazione degli immobili occupati
abusivamente, e non «sgomberabili», in capo ai soggetti passivi IMU
pone dubbi di compatibilità costituzionale anche con l'art. 42,
secondo comma, Cost. e, peraltro, con l'art. 1 del Protocollo 1 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo, i quali garantiscono e
tutelano la proprietà privata;
4.28. come si è detto, infatti, un'occupazione abusiva
comporta l'esercizio di azioni a tutela della proprietà o del
possesso cui si accompagna l'intervento della pubblica
amministrazione volto allo «sgombero» dell'immobile, ma se
l'intervento dell'Autorità non risulta essere risolutivo, con
conseguente permanenza dello stato di illiceità, ed il diritto di
proprietà non riceve tutela da parte dell'amministrazione pubblica,
quest'ultima ritrarrebbe un vantaggio, rappresentato dalla
riscossione di un tributo, in virtù di una situazione illecita da
essa «tollerata» a detrimento del diritto di proprietà del
contribuente;
4.29. ciò contrasta, tuttavia, con quanto affermato più
volte dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, secondo la quale non
è consentito alla pubblica amministrazione trarre vantaggio da
propri comportamenti illeciti e, più in generale, da una situazione
di illegalità dalla stessa determinata (cfr., ad esempio, CEDU, 13
ottobre 2015, La Rosa e Alba c. Italia; id., 6 marzo 2007, Scordino
c. Italia), ed il principio ha trovato ingresso anche in pronunce
rese dalla Corte costituzionale (cfr. Corte costituzionale 30 aprile
2015, n. 71; 8 ottobre 2010, n. 293);
5. in definitiva, il Collegio ritiene non manifestamente
infondata, in riferimento agli articoli 3, 42 e 53 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
9, comma 1, decreto legislativo n. 23/2011 (nel testo applicabile
ratione temporis), nella parte in cui non prevede l'esenzione
d'imposta nell'ipotesi di occupazione abusiva dell'immobile che non
possa essere liberato pur in presenza di denuncia agli organi
istituzionali preposti;
6. la questione appare altresì rilevante ai fini della
decisione della presente controversia, giacchè l'eventuale
declaratoria d'illegittimità costituzionale dell'indicata
disposizione normativa inciderebbe sul diritto vivente (favorevole
all'ente impositore) ormai radicatosi su di essa;
7. la decisione del ricorso richiede, invero, l'applicazione
della citata norma, di qui la rilevanza del dubbio di illegittimità
costituzionale, in considerazione della sussistenza di un effettivo e
concreto rapporto di strumentalità fra la definizione del giudizio
principale e la risoluzione della questione di legittimità
costituzionale (cfr. Corte costituzionale 21 dicembre 2021, n. 250);
8. ai sensi dell'art. 23 della legge n. 87/1953, alla
dichiarazione di rilevanza e non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale, segue la sospensione del
giudizio, e l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.

P.Q.M.

La Corte,
visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata,
in riferimento all'art. 3, primo comma, all'art. 42, secondo comma,
ed all'art. 53, primo comma, della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 1, decreto legislativo
14 marzo 2011, n. 23 (nella sua formulazione originaria, applicabile
ratione temporis), nella parte in cui non prevede l'esenzione
d'imposta nell'ipotesi di occupazione abusiva dell'immobile che non
possa essere liberato pur in presenza di denuncia agli organi
istituzionali preposti;
dispone la sospensione del presente giudizio;
dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Procuratore generale presso questa
Corte, ed al Presidente del Consiglio dei ministri;
dispone altresì che, a cura della cancelleria, la presente
ordinanza sia comunicata ai presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica;
dispone che gli atti, comprensivamente dei documenti relativi
alle notificazioni e comunicazioni disposte, vengano immediatamente
trasmessi alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, tenutasi in
modalità da remoto, della Corte di cassazione, Sezione tributaria, a
seguito di riconvocazione, in data 4 aprile 2023.

Il Presidente: Sorrentino