1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 28-5-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 275 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 gennaio 1997
N. 275 Ordinanza emessa il 9 gennaio 1997 dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la regione Molise nel giudizio di responsabilita' nei confronti di Meffe Domenicantonio ed altri Responsabilita' patrimoniale - Responsabilita' per danno erariale per la mancata copertura minima del costo dei servizi - Prevista esclusione dell'esercizio dell'azione relativa nei confronti degli amministratori locali - Incidenza sul diritto di azione e sui principi: del giudice naturale, di copertura finanziaria, di imparzialita' e buon andamento della p.a., di tutela giurisdizionale - Indebita interferenza sull'attivita' giurisdizionale della Corte dei conti e sulle relative attribuzioni. (D.-L. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 639, art. 3, comma 2-ter, in relazione alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, art. 1; legge 8 giugno 1990, n. 142, art. 58). (Cost., artt. 3, 24, 25, 81, 97 e 103). (097C0493) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 28-5-1997)

LA CORTE DEI CONTI
Ha emanato la seguente ordinanza nel giudizio di responsabilità
iscritto al n. 59/E.L. del registro di segreteria, instaurato ad
istanza del procuratore regionale nei confronti dei signori:
Meffe Domenicantonio, nato a Torella del Sannio il 3 marzo 1945 e
residente a Fabbrico (Reggio Emilia), alla via Guidotti n. 77;
Lombardi Antonio, nato a Torella del Sannio il 3 luglio 1957 ed
ivi residente in via Garibaldi n. 66/D, rappresentato e difeso
dall'avv. Claudio Neri, presso il quale è elettivamente domiciliato
in Campobasso, alla via Mazzini n. 112;
Meffe Nicola, nato a Torella del Sannio il 14 giugno 1958 ed ivi
residente alla contrada Cerritiello n. 2;
Ciamarra Pasqualino, nato a Torella del Sannio il 25 gennaio 1948
ed ivi residente in via Neviera n. 3, rappresentato e difeso
dall'avv. Claudio Neri, presso il quale è elettivamente domiciliato
in Campobasso, alla via Mazzini n. 112;
Meffe Donato, nato a Torella del Sannio il 1 giugno 1950, ed ivi
residente in via V.E. III, n. 101, rappresentato e difeso dall'avv.
Claudio Neri, presso il quale è elettivamente domiciliato in
Campobasso, alla via Mazzini n. 112.
Uditi, all'udienza del 9 gennaio 1997, il relatore referendario
Massimo Di Stefano nonchè il rappresentante del pubblico ministero,
nella persona del sostituto procuratore generale dott. Sergio
Auriemma, e, per i convenuti Antonio Lombardi, Pasqualino Ciamarra e
Donato Meffe, l'avv. Carlo Romano, su delega dell'avv. Claudio Neri;
Esaminati l'atto di citazione del procuratore regionale, le memorie
di costituzione dei convenuti, le memorie integrative del procuratore
regionale, gli atti e i documenti tutti del fascicolo di causa.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato in date comprese tra il 20 e il 22
luglio 1996, preceduto dalla notificazione, per tutti perfezionatasi
in data 16 marzo 1995, dell'invito a dedurre ai sensi dell'art. 5,
comma 1, del d.-l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito con
modificazioni nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, il procuratore
regionale presso questa sezione giurisdizionale conveniva in giudizio
i signori Meffe Domenicantonio, Lombardi Antonio, Meffe Nicola,
Ciamarra Pasqualino, Meffe Donato, rispettivamente sindaco e
assessori del comune di Torella del Sannio, in carica tra settembre e
dicembre 1987 e nell'anno 1988, chiedendone la condanna al pagamento,
in solido, a favore delle finanze e del comune stesso, della somma di
lire 4.599.830 (oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e
spese di giudizio), a titolo di risarcimento di danno erariale per
responsabilità amministrativa.
Esponeva il procuratore regionale, a sostegno dell'azione
risarcitoria che dall'istruttoria avviata a suo tempo dalla procura
generale della Corte dei conti, e proseguita, a seguito della
devoluzione di competenza di cui al d.-l. 15 novembre 1993, n. 453,
convertita in legge 14 gennaio 1994, n. 19, dalla procura regionale
per il Molise, era emerso che il comune di Torella del Sannio aveva
subito un danno patrimoniale consistente nella perdita di parte del
fondo perequativo spettante per l'anno 1988, nella misura di lire
3.028.030, per violazione delle norme di legge che prescrivevano la
copertura obbligatoria, per lo stesso anno 1988, dei costi
complessivi del servizio comunale di rimozione rifiuti solidi urbani
nella percentuale minima del 60 per cento (art. 16, comma 8-bis, del
d.-l. 31 agosto 1987, n. 359, convertito con modificazioni nella
legge 29 ottobre 1987, n 440).
Un'ulteriore posta di danno a carico dei convenuti, quantificabile,
secondo il procuratore regionale, nella somma di lire 1.571.800, era
poi costituita dalla differenza tra l'importo che il comune avrebbe
docuto cassare per raggiungere la copertura minima dei costi del
servizio imposta dalla legge (60%) e quanto formalmente accertato
sulla base delle tasse concretamente applicate.
Deduceva quindi il procuratore regionale che del danno
complessivamente quantificato in lire 4.599.830 erano responsabili
sindaco e assessori convenuti, i quali, pur avendo promosso, secondo
quanto desumibile dalla documentazione acquisita in sede istruttoria,
l'adozione di una deliberazione consiliare sulle tariffe del servizio
di nettezza urbana da applicare per l'anno 1988, non avevano comunque
assicurato la copertura minima dei costi, come documentalmente
risultava da apposito certificato dimostrativo dei costi, a suo tempo
trasmesso ai competenti organi ed ora prodotto in causa dal
procuratore regionale.
Sosteneva in proposito il procuratore regionale che la
responsabilità dei convenuti, con riferimento all'art. 254 del testo
unico n. 383/1934 e all'art. 142/1990, applicabili all'epoca dei
diversi fatti cronologicamente succedutisi, derivava, in punto di
diritto, dalla circostanza che ad essi, in quanto membri della Giunta
comunale, competeva ogni iniziativa per assicurare le entrate
comunali (tra cui la tempestiva adozione dei ruoli di esazione) ai
sensi delle disposizioni di cui agli artt. 137 e 139 del r.d. 4
febbraio 1915, n. 148, nelle parti richiamate dal regio decreto n.
11/1944 e successive integrazioni, e di quelle di cui al r.d. 14
settembre 1931 n. 1175 per la finanza locale, pure esse applicabili
all'epoca dei fatti.
Con memoria integrativa depositata nella segreteria della sezione
in data 18 dicembre 1996, il procuratore regionale, modificava
peraltro I'originaria domanda giudiziale, e chiedeva l'assoluzione
dei convenuti, in considerazione sia di acquisizioni istruttorie
successive all'instaurazione del giudizio che della sopravvenuta
generalizzazione del principio della colpa grave in materia di
responsabilità amministrativa, introdotta dell'art. 3, comma 1, del
d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543.
In data 19 dicembre 1996 il convenuto sig. Meffe Domenicantonio,
sindaco, faceva pervenire alla segreteria della sezione una memoria
con la quale contestava l'originaria domanda attrice e chiedeva
l'assoluzione da ogni addebito.
Si costituivano inoltre in giudizio, con memoria deposita nella
segreteria della sezione, in data 20 dicembre 1996, i signori
Lombardi Antonio, Meffe Donato e Ciamarra Pasqualino, tutti
rappresentati e difesi dall'avv. Claudio Neri, che preliminarmente
eccepivano la prescrizione della "pretesa azionata" e nel merito
contestavano anch'essi sotto vari profili, in fatto ed in diritto,
l'originaria domanda del procuratore regionale e chiedevano comunque
di essere dichiarati esenti da ogni responsabilità.
All'udienza odierna il rappresentante del p.m., di nuovo
modificando la propria domanda, ha sollevato oralmente e con memoria
scritta depositata all'udienza stessa, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 2-ter, della legge 20 dicembre
1996, n. 639, di conversione del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543
(Gazzetta Ufficiale del 21 dicembre 1996) laddove dispone che
l'azione di responsabilità per danno erariale non si esercita nei
confronti degli amministratori locali per la mancata copertura minima
del costo dei servizi, ed ha chiesto che il collegio giudicante
"ritenuta non manifestamente in fondata e rilevante ai fini del
decidere la prospettata questione di costituzionalità, voglia
ordinare la sospensione del giudizio in corso e la rimessione degli
atti alla Corte costituzionale nelle forme e con le modalità di
rito".
Il rappresentante del p.m. ha diffusamente illustrato la questione
di costituzionalità, ritenendo la norma denunciata contrastante:
con gli artt. 5 e 128 della Costituzione, in quanto la norma,
impedendo, in sostanza, l'azione per il risarcimento di un danno
determinato dalla perdita di entrate destinate a consentire
concretamente l'esercizio dell'autonomia dell'ente locale, finirebbe
per incidere sull'autonomia stessa;
con l'art. 24, comma primo, della Costituzione, in quanto la
norma censurata preclude l'azione di responsabilità per danno nei
confronti di amministratori locali dolosamente o colposamente
inadempienti a specifici obblighi di legge e di servizio, negando che
la pretesa risarcitoria possa essere avanzata dinanzi ad un qualsiasi
giudice;
con l'art. 25, comma primo, della Costituzione, in quanto vengono
a sottrarsi gli amministratori locali dal giudice naturale della loro
responsabilità amministrativa, precostituito dalla legge ordinaria,
senza, peraltro, che se ne possa individuare alcun altro;
con l'art. 81, comma quarto, della Costituzione, in quanto la
norma censurata, introducendo un beneficio economico personale a
favore di amministratori responsabili di danno erariale, ne fa
gravare l'onere sui bilanci degli enti locali, senza indicare i mezzi
con cui farvi fronte;
con l'art. 113, commi primo e secondo, in quanto la norma
denunziata vanifica l'esperibilità, nella prevista ipotesi di danno
da mancata copertura dei costi dei servizi, dell'unico rimedio prima
previsto a protezione giurisdizionale delle collettività locali e
degli erari comunali incisi;
con l'art. 103, comma secondo, della Costituzione, in quanto la
norma denunziata, diretta intenzionalmente ad incidere su singoli
giudizi, interferisce direttamente nella precostituita giurisdizione
della Corte dei conti, elidendo del tutto quella garanzia
giurisidizionale che il medesimo legislatore, più in generale,
prevede e mantiene a tutela degli interessi collettivi in sede
locale; senza che sia dato rinvenire alcun ragionevole motivo di
interesse pubblico per sacrificare l'interesse al ristoro del danno;
con l'art. 97 della Costituzione, per la lesione del bene del
buon andamento della pubblica amministrazione, in quanto la
denunziata norma, prevedendo una sorta di immunità personale
sopravvenuta in capo agli amministratori colpevolmente inadempienti,
finisce con l'incidere negativamente sulle finalità di risanamento
della finanza e delle gestioni pubbliche che il legislatore si
prefiggeva con la normativa in materia di copertura minima del costo
dei servizi;
nonchè infine con l'art. 3, comma primo, della Costituzione, con
riferimento all'art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20; all'art.
58 della legge 8 giugno 1990, n. 142, e alla normazione in materia di
copertura minima dei costi dei servizi comunali, in quanto, rispetto
al tertium comparationis rappresentato dalla normativa generale in
tema di responsabilità amministrativa, la norma denunziata dà luogo
ad una singolare ed irragionevole deroga dalla soggezione alle
conseguenze sanzionatorie di comportamenti illeciti, a beneficio
soltanto di quegli amministratori che siano stati concretamente e
colposamente inosservanti della legislazione in materia di copertura
minima dei costi dei servizi comunali. L'avv. Carlo Romano,
intervenuto all'udienza in difesa dei convenuti Lombardi Antonio,
Meffe Donato e Ciamarra Pasqualino, su delega dell'avv. Claudio
Neri, si è riportato agli scritti difensivi ed ha inoltre chiesto
che sia dichiarata l'improcedibilità dell'azione del procuratore
regionale, in relazione sopravvenuta norma di cui all'art. 3, comma
2-ter, della legge 20 dicembre 1996, n. 639.
Motivi della decisione
1. - Il caso all'esame del collegio concerne la richiesta di
risarcimento del danno erariale di lire 4.599.830 avanzata dal
procuratore regionale nei confronti dei componenti della giunta del
comune di Torella del Sannio, ritenuti responsabili, nell'originaria
prospettazione del p.m. agente, del mancato rispetto dell'art. 16,
comma 8-bis, del d.-l. 31 agosto 1987, n. 359, convertito con
modificazioni nella legge 29 ottobre 1987, n. 440, che fissava il
livello di copertura minima del costo del servizio comunale di
smaltimento dei rifiuti solidi urbani per l'anno 1988, da realizzarsi
mediante tasse a carico degli utenti, nella misura corrispondente al
60 % del costo totale del servizio. Il danno consisterebbe in parte
nella quota mancante dell'entrata ed in parte nella conseguente
perdita di parte del fondo perequativo comminata all'ente, a norma di
legge, per l'insufficienza della copertura del costo del servizio,
alla stregua dell'apposita certificazione compilata dagli uffici
comunali ai sensi dello stesso art. 16, comma 8-quinquies e
depositata in atti.
2. - Su tale pretesa risarcitoria, originariamente avanzata dal
procuratore regionale, questo collegio avrebbe oggi dovuto
pronunciarsi, nonostante la successiva richiesta assolutoria del
p.m., dato il carattere officioso ed irrinunciabile dell'azione del
p.m. contabile.
Senonchè è ora intervenuto l'art. 3, comma 2-ter, della legge 20
dicembre 1996, n. 639 di conversione del d.-l. 23 ottobre 1996 n.
543, entrato in vigore successivamente alla instaurazione del
presente giudizio, che dispone testualmente cosi': "L'azione di
responsabilità per danno erariale non si esercita nei confronti
degli amministratori locali per la mancata copertura minima del costo
dei servizi".
3. - Il p.m. ha sollevato dubbi in udienza e con memoria scritta,
sotto vari profili, sulla legittimità costituzionale di tale norma,
come ampiamente già riferito in narrativa, ed ha chiesto la
rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
La prospettata questione riveste carattere pregiudiziale ed è, ad
avviso di questo collogio, rilevante ai fini del decidere e, sotto
alcuni dei profili evidenziati, non manifestamente infondata.
Sulla rilevanza
4. - La norma di cui trattasi, recata dall'art. 3, comma 2-ter,
della legge 20 dicembre 1996, n. 639, di conversione del d.-l. 23
ottobre 1996, n. 453, esclude l'esperibilità dell'azione di
responsabilità in fattispecie come quella in esame, concernente
l'ipotesi di responsabilità per danno erariale a carico di
amministratori locali per la mancata copertura minima del costo dei
servizi comunali, e perciò, in quanto norma processuale applicabile
ai giudizi in corso, impedisce che questo giudice possa pronunciarsi
nel merito della controversia.
Si imporrebbe infatti una pronuncia di improcedibilità dell'azione
per difetto, sopravvenuto ed assoluto, di giurisdizione, poichè la
norma preclude tou court l'azione, e quindi la pronuncia nel merito
del giudice - di qualsiasi giudice - su pretesa risarcitoria come
quella avanzata in questa sede, senza che sia neanche applicabile il
principio di perpetuatio jurisditionis di cui all'art. 5 del c.p.c.,
dato il carattere, appunto, assoluto, del difetto di giurisdizione.
Donde la indubbia rilevanza della question ai fini del decidere nel
presente giudizio.
Sui profili di manifesta infondatezza
5.1. - Sotto due dei profili individuati dal procuratore regionale,
che saranno trattati per primi, la questione di legittimità
costituzionale appare, ad avviso del collegio, manifestamente
infondata.
In primo luogo appare con evidenza insussistente l'asserita
violazione degli artt. 5 e 128 della Costituzione, posto che la norma
di cui si dubita la legittimità costituzionale non incide, in
effetti, sull'ambito di autonomia dell'ente locale. Anzi essa,
allorchè esclude la perseguibilità di comportamenti degli
amministratori locali contrari a norme di legge statali, come quelle
sulla copertura minima dei costi dei servizi locali, sembrerebbe
addirittura allargare l'ambito di autonomia degli enti locali, sia
pure attraverso l'anomalo strumento di una sorta di sanatoria che
rende a posteriori immuni da sanzione comportamenti illeciti. Nella
sostanza il legislatore, nell'escludere l'azione di responsabilità
per l'ipotesi di mancata copertura dei costi dei servizi, ha in
pratica inteso introdurre un'immunità di carattere processuale a
favore degli amministratori comunali che non si erano adeguati alle
norme sulla copertura minima dei costi dei servizi.
La norma, che pone certamente, sotto altri profili, dubbi seri di
legittimità costituzionale, non appare tuttavia tale da incidere
sull'autonomia de gli enti locali, così da determinare un contrasto
con gli artt. 5 e 128 della Costituzione.
5.2. - Manifestamente infondala appare inoltre la prospettata
questione di legittimità costituzionale relativamente al profilo
dell'art. 113, commi primo e secondo, della Costituzione.
La norma costituzionale invocata, che certamente costituisce, come
ha affermato il p.m., una specificazione del più generale e
comprensivo principio di cui all'art. 24, comma primo, della
Costituzione, è dettata con l'evidente scopo di assicurare la
garanzia di tutela giurisdizionale, senza limitazioni, dei soggetti
dell'ordinamento nei confronti degli atti della pubblica
amministrazione.
Nella specie si verte nella materia affatto diversa della
responsabilità patrimoniale di agenti della p.a. per danno erariale,
per cui il parametro costituzionale appare non pertinente ai fini
della verifica della legittimità costituzionale della denunziata
norma.
Sulla non manifesta infondatezza
6.1. - La prospettata questione di legittimità costituzionale è
invece, ad avviso di questo giudice, non manifestamente infondata,
sotto gli altri i profili evidenziati dal procuratore regionale.
La norma censurata appare infatti contraria, in primo luogo, al
principio che assicura a tutti la possibilità di agire in giudizio
per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi, recato
dall'art. 24, comma primo, della Costituzione.
Difatti la preclusione dell'azione del p.m. contabile nell'ipotesi
di danno conseguente alla mancata copertura minima del costo dei
servizi comporta il venir meno della possibilità di tutela
giurisdizionale delle collettività locali in ordine al loro diritto
ad ottenere ristoro per un danno ingiustamente subito a cagione del
comportamento antigiuridico dei propri amministratori. La norma
censurata, cosi come è formulata, nega infatti che nelle fattispecie
di danno di cui trattasi vi possa essere un qualsiasi giudice al
quale possa essere possa essere sottoposta la questione e che sia in
grado di accertare la sussistenza del diritto alla riparazione
dell'ingiusto nocumento.
Dunque con la norma in esame non solo si impedisce l'azione del
p.m. contabile, quale organo posto a tutela degli interessi obiettivi
della pubblica amministrazione, ma, dato il tenore della norma
stessa, ne deriva comunque la preclusione dell'azione risarcitoria
del danno erariale subito dall'ente locale. E così viene violata la
garanzia di tutela giurisdizionale che l'art. 24 della Costituzione
assicura a tutti i soggetti dell'ordinamento giuridico, ivi compresi
gli enti locali come enti esponenziali delle collettività locali.
6.2. - La norma censurata appare anche contraria all'art. 25, comma
primo, della Costituzione, in quanto essa, intervenendo solo a
posteriori, su specifiche situazioni e controversie analiticamente
individuate, arbitrariamente ed irrazionalmente le sottrae dal loro
giudice, precostituito in base a competenza previamente e
generalmente determinata sul piano legislativo ordinario (nel caso di
specie dall'art. 58 della legge 8 giugno 1990, n. 142 e dalle norme
più generali da esso richiamate) e così, in definitiva, distoglie
gli amministratori locali dal giudice precostituito dalla legge
ordinaria senza, peraltro, che se ne possa individuare alcun altro.
6.3. - Il dubbio sulla legittimità costituzionale della norma
appare inoltre, ad avviso di questo giudice, non manifestamente
infondato con riferimento all'art. 103, comma secondo, della
Costituzione, ed in correlazione con i principi di razionalità e
ragionevolezza desumibili dall'art. 3 della Costituzione.
Nella concreta attuazione della norma costituzionale di cui
all'art. 103 della Costituzione, per cui la Corte dei conti ha
giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica, il legislatore
ordinario, con la legge n. 142 del 1990 (art. 58), seguita
coerentemente, sotto questo aspetto, dalle leggi n. 19 e 20 del 1994
e dalla stessa recentissima legge 20 dicembre 1996, n. 639, ha inteso
riservare alla giurisdizione contabile la cognizione delle ipotesi di
responsabilità derivanti dai fatti illeciti commessi da
amministratori locali.
La norma qui censurata interviene ora, invece, ad escludere la
tutela giurisdizionale per fatto dannoso, in relazione ad una singola
e puntuale fattispecie (mancata copertura dei costi dei servizi), in
tal modo incidendo sulla sfera di attribuzione riservata alla Corte
dei conti dall'art. 103, comma secondo, della Costituzione, ed il cui
concreto ambito era stato delineato dal legislatore con norme di
carattere generale, rispetto alle quali la deroga ora introdotta si
palesa irrazionale, perchè incoerente con il sistema preesistente,
irragionevole ed arbitraria, perchè incidente su singoli giudizi
già incardinati, senza che si possa individuare alcun interesse
pubblico rilevante che tale interferenza giustifichi.
Sia pure nel quadro di una più radicale violazione della garanzia
fondamentale di tutela giurisdizionale delle situazioni giuridiche di
cui all'art. 24 della Costituzione, la nuova norma appare dunque
costituzionalmente illegittima, anche a confronto dell'indicato
parametro di cui all'art. 103, comma secondo, della Costituzione, in
quanto, come ha dedotto il procuratore regionale, essa,
intenzionalmente diretta ad incidere su singoli giudizi già
incardinati, paralizza l'azione di recupero riservata dalla legge al
procuratore della Corte dei conti ed interferisce direttamente nella
precostituita giurisdizione della Corte dei conti, elidendo del tutto
quella garanzia giurisdizionale che il medesimo legislatore, più in
generale, prevede e mantiene a tutela di interessi collettivi in sede
locale.
6.4. - Non manifestamente infondato appare inoltre il prospettato
dubbio di legittimità costituzionale della norma introdotta
dall'art. 3, comma 2-ter, della legge 20 dicembre 1996, n. 639 sotto
il profilo del contrasto con l'art. 3, comma 1, della Costituzione,
con riferimento all'art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20;
all'art. 58 della legge 8 giugno 1990, n. 142 nonchè alla normazione
in materia di copertura minima dei costi dei servizi comunali.
La stessa legge n. 639/1996, nella quale è ricompresa la
disposizione denunziata, modificando ed integrando la legge 14
gennaio 1994, n. 20, contribuisce ad impiantare talune regole
generali concernenti la responsabilità amministrativa per danno
derivante da fatto illecito commesso da amministratore di ente locale
e la sua perseguibilità giudiziale.
Rispetto a tale assetto complessivo la disposizione denunciata ha
carattere singolarmente derogatorio.
È ben vero che è riservato al legislatore ordinario dare concreto
svolgimento alla forza espansiva dell'art. 103 della Costituzione,
mediante specificazioni normative sugli oggetti e sui soggetti della
responsabilità amministrativa (sentenza n. 641/1987 della Corte
costituzionale).
Tuttavia la discrezionalità del legislatore non appare poter
arrivare fino al punto di introdurre, come in effetti è stato fatto
con la censurata norma, una limitazione o preclusione meramente
processuale che irragionevolmente ed immotivatamente collide con i
principi generali della materia, configura una singolare esenzione
dalle conseguenze sanzionatorie di comportamenti illeciti, dà luogo
ad un ingiustificato favore per soggetti che abbiano procurato un
danno erariale mediante un particolare tipo di comportamento
antigiuridico, rispetto alla situazione nella quale venga a trovarsi
qualunque amministratore di ente locale a seguito di comportamento
doloso o colposo tenuto in violazione di norme di legge e obblighi di
servizio e oggettivamente causativo di nocumento patrimoniale
all'ente di appartenenza.
In definitiva appare non manifestamente infondato il dubbio che,
alla stregua del tertium comparationis, rappresentato nel caso di
specie dai principi generali in tema di responsabilità
amministrativa recati tra l'altro dalle leggi n. 20/1994 e dall'art.
58 della legge n. 142/1990, la norma denunziata sia contraria ai
principi di razionalità e di ragionevolezza desumibili dall'art. 3
della Costituzione, in quanto riserva un trattamento diverso ed
appunto singolarmente diverso ed appunto singolarmente derogatorio,
ad una fattispecie astrattamente inquadrabile nell'ipotesi generale
di responsabilità per danno e rispetto alla quale nessuna differenza
di ratio appare giustificare la diversità di trattamento.
Sotto altro profilo appare sussistere un uguale trattamento di
situazioni diverse, in violazione del principio di uguaglianza di cui
all'art. 3, comma primo, della Costituzione e della certezza del
diritto, nel senso cioè che vengono trattati allo stesso modo gli
amministratori che si sono mostrati ossequiosi delle disposizioni in
materia di copertura dei costi dei servizi locali, rispetto a quelli
che invece tali norme hanno colposamente disatteso e che per effetto
della norma denunciata restano affrancati da qualsiasi sanzione.
6.5. - Questo giudice condivide anche il dubbio sulla legittimità
costituzionale della norma, sollevato dal p.m., con riferimento al
principio di cui all'art. 81, comma quarto, della Costituzione.
L'art. 81, comma quarto, della Costituzione impone un obbligo di
copertura degli oneri derivanti da nuova legge e di indicazione dei
mezzi per farvi fronte.
Il principio, espressivo di esigenze di tendenziale equilibrio
finanziario riferito agli oneri che la legislazione nazionale può
indurre sul bilancio riferito agli oneri che la legislazione
nazionale può indurre sul bilancio dello Stato (Corte
costituzionale, sentenza n. 260/1990), dalla Corte costituzionale è
stato ritenuto sussistere anche per leggi statali che addossino oneri
finanziari ad enti ricompresi nella cosiddetta finanza pubblica
allargata (sentenze nn. 91 e 189 del 1981).
Di contro, l'art. 3, comma 2-ter, della legge 20 dicembre 1996, n.
639, nel sancire l'imperseguibilità del danno patrimoniale causato
ai bilanci comunali da illecite, mancate coperture dei costi dei
servizi erogati, e quindi da minori entrate, ne assossa il
corrispondente onere finanziario ai medesimi bilanci, poichè
impedisce che attraverso il risarcimento da porre a carico degli
amministratori si realizzi la reintegrazione patrimoniale a cui
l'istituto della responsabilità amministrativa è pure finalizzato.
La legge, quindi, introducendo un beneficio economico personale a
favore degli amministratori che hanno tenuto comportamenti dannosi,
ne fa gravare l'onere sui bilanci degli enti locali, senza recare
alcuna copertura finanziaria e senza indicare i mezzi con i quali
farvi fronte, contribuendo così ad aggravare situazioni di
squilibrio tra entrate e spese ed eludendo il rispetto della
previsione di cui all'art. 81 della Costituzione.
6.6. - Infine ritiene il collegio non manifestamente infondato il
dubbio di costituzionalità della più volte richiamata norma
introdotta dall'art. 3, comma 2-ter, della legge 20 dicembre 1996, n.
639, di conversione del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543, sollevato dal
p.m. rispetto all'art. 97 della Costituzione.
Indubbiamente la norma della cui legittimità si dubita non è
rivolta a disciplinare l'organizzazione degli uffici della pubblica
amministrazione, nè, a ben vedere, a modificare il regime
sostanziale della responsabilità dei pubblici funzionari, ma è
norma, come si è detto, che stabilisce soltanto un'immunità di
carattere processuale. Nè questo giudice ignora la costante
giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo cui la
giurisdizione non trova la propria disciplina nell'art. 97, se non
per gli aspetti meramente organizzativi e strumentali al suo
esercizio, come di recente riaffermato con sentenza della Corte
costituzionale n. 378 del 16 ottobre-2 novembre 1996.
Deve tuttavia osservarsi che non si può escludere, in linea di
principio, che una norma di carattere processuale come quella in
esame, che comunque incide nel regime della responsabilità dei
pubblici funzionari, possa in concreto atteggiarsi come contraria al
principio del buon andamento della p.a., allorchè essa, rendendo di
fatto inoperante la sanzione del risarcimento del danno verso gli
amministratori non rispettosi di norme volte al risanamento della
finanza pubblica, priva queste ultime della loro forza ordinamentale.
Nel caso di specie non appare manifestamente infondato il dubbio di
legittimità costituzionale sollevato dal p.m. con riferimento
all'art. 97, dato che in effetti la norma censurata, prevedendo una
sorta di immunità personale sopravvenuta in capo agli amministratori
locali colpevolmente inadempienti, priva le norme sulla copertura
minima del costo dei servizi di una parte della loro foraza
persuasiva, ed incide negativamente sul raggiungimento di quelle
espresse finalità di buona amministrazione che lo stesso legislatore
aveva inteso perseguire.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 e 24 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante ai fini del decidere e non manifestamente
infondata, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 2-ter, della legge 20 dicembre 1996, n. 639 di conversione del
d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543, in relazione agli artt. 24, comma
primo; 25, comma primo; 81 comma quarto; 103, comma secondo; 97 della
Costituzione e all'art. 3, comma primo, della Costituzione, con
riferimento all'art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n.20; all'art.
58 della legge 8 giugno 1990, n. 142; nonchè alla normazione in
materia di copertura dei costi dei servizi comunali;
Rigetta parzialmente l'istanza di proposizione della questione di
costituzionalità della norma denunziata, limitatamente ai profili di
asserita violazione degli artt. 5 e 128 e dell'art. 113, commi primo
e secondo, della Costituzione, per manifesta infondatezza;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
segreteria della sezione, alle parti e al pubblico ministro, al
Presidente del Consiglio dei Ministri e che sia comunicata ai
Presidente della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Campobasso, nella camera di consiglio del giorno 9
gennaio 1997.
Il presidente: Vincenti
L'estensore: Di Stefano
97C0493