1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 5-2-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 gennaio 1992
N. 5 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 gennaio 1992 (della regione Toscana) Istruzione pubblica - Norme sul diritto agli studi universitari - Indirizzo, coordinamento e programmazione degli interventi, in materia di diritto agli studi universitari, volti a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale per la concreta realizzazione del diritto agli studi universitari - Costituzione per ogni universita' di un apposito organismo di gestione, dotato di autonomia particolare, il cui consiglio di amministrazione e' composto da un egual numero di rappresentanti della regione e dell'universita' - Concessione in uso perpetuo e gratuito alle regioni dei beni immobili dello Stato e dei materiali mobili di qualsiasi natura in essi esistenti, destinati esclusivamente alla realizzazione del diritto agli studi universitari, e riconsegna allo Stato di detti beni in caso di cessazione per qualsiasi motivo della destinazione - Accollo alle regioni degli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria nonche' di ogni eventuale tributo relativi a detti beni - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di assistenza scolastica a favore degli studi universitari (artt. 42 e 44 del d.P.R. n. 616/1977) gia' esercitata con legge regionale n. 37 del 14 giugno 1989 - Irragionevolezza e violazione del principio di buon andamento della p.a. (Artt. 10, 18, quarto comma, e 21, primo, secondo e quinto comma, della legge 2 dicembre 1991, n. 390). (Cost., artt. 3, 97, 117, 118 e 119). (091C0047) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 5-2-1992)

Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale, rappresentato e difeso per mandato a
margine del presente atto dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo
studio elettivamente domiciliato in Roma, via G. Carducci n. 4, in
forza di deliberazione g.r. del 4 gennaio 1992, n. 3, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro"tempore, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 10, 18,
quarto comma, 21, primo, secondo e quinto comma, 25, primo comma,
della legge 2 dicembre 1991, n. 390 "Norme sul diritto agli studi
universitari".
1. - Sulla Gazzetta Ufficiale n. 291 del 12 dicembre 1991, è
stata pubblicata la legge 2 dicembre 1991, n. 390 "Norme sul diritto
agli studi universitari".
Secondo l'art. 1, la legge ha la finalità di "rimuovere gli
ostacoli di ordine economico e sociale che di fatto limitano
l'uguaglianza dei cittadini nell'accesso all'istruzione superiore e,
in particolare, per consentire ai capaci e meritevoli, anche se privi
di mezzi, di raggiungere i gradi più alti degli studi".
In questa prospettiva, la legge riconosce allo Stato la competenza
a porre disposizioni di "indirizzo coordinamento e programmazione
degli interventi in materia di diritto agli studi universitari" (art.
3 primo comma) e alle regioni la competenza ad attivare "gli
interventi volti a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e
sociale per la concreta realizzazione del diritto agli studi
universitari".
Più in particolare, gli interventi dello Stato sono elencati al
capo secondo della legge, e quelli delle regioni al capo terzo.
2. - Dopo aver in tal modo disciplinato gli ambiti di rispettiva
competenza, la legge contiene norme finali (capo sesto), tra le quali
l'art. 25, primo comma.
Esso stabilisce che "le regioni conformano la propria legislazione
alle norme della presente legge entro due anni dalla data della sua
entrata in vigore. In particolare, costituscono per ogni Università
un apposito organismo di gestione, dotato di autonomia amministrativa
e gestionale, il cui consiglio di amministrazione è composto da un
ugual numero di rappresentanti della regione e dell'università.
Nelle città sedi di più università, o dove sia comunque opportuno
per una maggiore razionalità ed efficienza della gestione, la
legislazione regionale può prevedere e disciplinare l'aggregazione
volontaria delle università al fine della costituzione di un unico
organismo di gestione. La regione non può designare personale
universitario quale proprio rappresentante. Metà dei rappresentanti
dell'università sono designati dagli studenti. Il presidente è
nominato dalla regione d'intesa con l'università. Le regioni possono
altresì affidare mediante convenzione la gestione degli interventi
in materia di diritto agli studi universitari alle università, le
quali a tal fine provvedono con apposite norme dei rispettivi
statuti".
3. - Tale disposizione è lesiva delle competenze regionali
costituzionalmente garantite. La materia nella quale interviene la
legge n. 390/1991 è stata ogetto di trasferimento alle regioni fin
dal d.P.R. n. 3/1972 e, più ancora, in forza degli artt. 42 e 44 del
d.P.R. n. 616/1977.
L'art. 44 trasferisce alle regioni, per il rispettivo territorio,
le "funzioni amministrative esercitate dallo Stato in materia di
assistenza scolastica a favore degli studenti universitari", nonchè
le funzioni, i beni e il personale delle opere universitarie.
Dall'art. 42, primo comma, si ricava che la locuzione "assistenza
scolastica" individua una materia ricomprendente "tutte le strutture,
i servizi e le attività destinate a facilitare mediante erogazioni e
provvidenze in denaro o mediante servizi individuali o collettivi, a
favore degli alunni di istituzioni scolastiche pubbliche o private,
anche se adulti, l'assolvimento dell'obbligo scolastico nonchè, per
gli studenti capaci e meritevoli, ancorchè privi di mezzi, la
prosecuzione degli studi".
L'oggetto della legge n. 390/1991 coincide con la materia
dell'assistenza scolastica agli studenti universitari, come risulta
dalla comparazione del testo di tutte le disposizioni sinora citate,
nonchè dall'esame dell'art. 1 dell'art. 3 della legge.
Si tratta, pertanto, di una materia sicuramente appartenente
all'ambito di quelle trasferite alle regioni. Merita ricordare che il
testo dell'art. 44 del d.P.R. n. 616 fu il risultato di "una non
trascurabile battaglia condotta dalle regioni e dalla commissione
parlamentare contro il Governo" (Cosentino, art. 44, in aa.vv.
commento al decreto n. 616, coord. da Capaccioli e Satta, Milano
1980, tomo I, p. 767). L'originario schema governativo di decreto
prevedeva infatti una semplice delega alle regioni delle funzioni
esercitate dallo Stato nei confronti delle opere universitarie: ma, a
seguito della decisa opposizione delle regioni, il testo della norma
fu integralmente riscritto, in sede di parere provvisorio, dalla
commissione parlamentare e fu con lievi modifiche accolto e inserito
nel d.P.R. n. 616.
Ne segue che, per effetto degli articoli 42 e 44 del D.P.R. n.
616, va constatato il "trasferimento integrale delle funzioni in
materia di assistenza scolastica universitaria attualmente svolte
dallo Stato e dalle opere universitarie" (Cosenntino cit. p. 768).
4. - L'art. 25 della legge in esame (nonchè le altre norme
censurate) viola gravemente competenze che sono state pertanto
integralmente trasferite alle regioni.
Trattandosi di norma indirizzata a disciplinare l'attività
regionale, condizione della sua legittimità è che essa risponda
formalmente e sostanzialmente ai canoni cui deve ispirarsi
l'attività statale di indirizzo e coordinamento.
Tali canoni, al contrario, essa disattende in pieno, nel momento
in cui prescrive che le funzioni amministrative di assistenza agli
studenti universitari siano esercitate da un organismo di gestione a
composizione paritetica tra rappresentanti della regione e
dell'università, e aggiunge che il presidente di tale organismo è
nominato dalla regione "d'intesa con l'Universita'".
Viene in tal modo istituito un meccanismo di cogestione tra
regione e università, la cui competenza si estende alla totalità
degli interventi di competenza della regione (e non invece di quelli
dell'università, disciplinati dal capo IV della legge, che sono
gestiti da essa in totale autonomia).
Tale meccanismo viola le attribuzioni regionali in materia
trasferita, garantite dall'art. 118, primo comma, della Costituzione,
che attribuisce alle regioni la titolarità delle funzioni
amministrative nelle materie nelle quali esse hanno potestà
legislativa, dal momento che se viene (come viene) normativamente
imposta una sostanziale cogestione delle funzioni trasferite con
altre amministrazioni o enti (quali, nel caso, le universita'), non
può dirsi sia rispettato il disposto dell'art. 118 della
Costituzione.
La violazione di tale norma si accompagna a quella degli artt. 3 e
97 della Costituzione, sotto il profilo dell'irragionevolezza e della
violazione del principio di buona amministrazione da parte di una
norma che disconosce la titolarità delle funzioni amministrative
regionali in materia, e introduce un meccanismo di sostanziale
gestione comune soltanto con l'avvenuto trasferimento delle relative
funzioni alle regioni, ma con lo stesso impianto della legge (art. 3
e capo III), che tale trasferimento conferma.
Va aggiunto che la norma in questione è ulteriormente illegittima
nel momento in cui pone disposizioni di estremo dettaglio, stabilendo
che ogni università debba essere gestita da un apposito organismo di
gestione; che in esso debba essere costituito un consiglio di
amministrazione; che quest'ultimo sia composto da un ugual numero di
rappresentanti della regione e dell'università; che la regione non
possa designare personale universitario quale proprio rappresentante;
che il presidente sia nominato dalla regione d'intesa con
l'università; che metà dei rappresentanti dell'università siano
designati dagli studenti e via dicendo.
La natura di minuzioso dettaglio della disposizione normativa la
rende incompatibile con i limiti che la Corte costituzionale ha
individuato per l'attività di esercizio e coordinamento (cfr.
sentenze nn. 411 e 389 del 1989; 307/1983; 245/1984; 177 e 1145 del
1988).
5. - Il carattere di eccessivo dettaglio della disposizione è
collegato ad un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale
della disposizione impugnata, nella parte in cui non tiene conto che
la previsione tassativa della presenza di rappresentanti della
regione nell'organismo gestionale delle università incide
indebitamente sull'autonomia dell'esercizio delle competenze
regionali in materia trasferita.
Nel caso della regione Toscana, per effetto del trasferimento, è
stata adottata una legge regionale che, in esecuzione dell'art. 118,
terzo comma della Costituzione e degli artt. 57 e 64, primo e secondo
comma, dello statuto regionale (che confermano la delega agli enti
locali come modo normale di esercizio delle funzioni amministrative
della regione e prescrivono che la delega sia conferita "con legge
regionale", ha disciplinato gli interventi in materia di diritto allo
studio universitario (legge Toscana n. 37 del 14 giugno 1989).
Tale legge stabilisce che le funzioni amministrative relative agli
interventi per il diritto allo studio universitario sono delegate ai
comuni di Firenze, Pisa, Siena, Arezzo e Carrara (art. 14, primo
comma); i primi tre comuni devono avvalersi, per la gestione degli
interventi, di un'apposita azienda dotata di autonomia funzionale,
organizzativa e finanziaria, istituita e regolata dagli stessi comuni
sulla base dei principi contenuti negli artt. 15, 16 e 17 della legge
(art. 14, secondo comma). Al contrario, i comuni delegati di Arezzo e
Carrara effettuano direttamente gli interventi (art. 14, terzo
comma).
6. - La disposizione dell'art. 25 (qualora dovesse essere
interpretata nel senso di escludere che agli organismi gestionali
previsti dall'art. 25, primo comma, possano partecipare, come
rappresentanti "della regione", soggetti designati dagli enti locali
delegati dalle regione, nelle forme e con le modalità previste, in
Toscana, dalla legge Toscana n. 37/1989) si pone in contrasto con il
modo con il quale, nell'esercizio della propria autonomia,
costituzionalmente garantita dall'art. 118, terzo comma, della
Costituzione, la regione Toscana ha disciplinato, nella forma della
delega, lo svolgimento delle funzioni amministrative nelle materia
dell'assistenza scolastica allo studio universitario, perchè prevede
la costituzione di un organismo di gestione nel quale è prevista la
presenza di funzionari della Regione, con esclusione di soggetti
espressi da enti diversi, anche quando questi fossero delegati dalla
regione.
La norma è per giunta irragionevole, e dunque ulteriormente in
contrasto con il precetto costituzionale (artt. 3 e 97 della
Costituzione), perchè la gestione dell'assistenza universitaria
concerne profili che sono principalmente, se non esclusivamente,
concentrati nei singoli centri di sede di università, e si correlano
con attività e funzioni di competenza comunale, cosicchè non
sussiste alcuna esigenza di "unitarieta'" degli interventi che possa
eventualmente giustifcare la non delegabilità delle funzioni dalla
regione agli enti locali.
Del resto, la stessa legge n. 390/1991 non disconosce che la
gestione ottimale della materia debba tener conto della collocazione
e del radicamento locali delle singole università, come dimostra lo
stesso art. 25, primo comma, nella parte in cui prevede che gli
organismi di gestione siano costituiti "per ogni Universita'".
7. - Se l'art. 25, primo comma, è disposizione dettata nel quadro
della attività di indirizzo e coordinamento e per disciplinare le
modalità di svolgimento dei compiti affidati alla regione ai sensi
dell'art. 3, secondo comma della legge e specificati dal capo terzo
della stessa, la norma comporta una violazione dei principi che
rendono costituzionalmente legittimo l'esercizio della funzione di
indirizzo e coordinamento, perchè questa non è suscettibile di
regolare le modalità di svolgimento delle competenze trasferite alle
regioni, e in specie la facoltà di esercitarle con o senza delega
agli enti locali.
L'esercizio della delega, infatti, è modalità prescritta
dall'art. 118, terzo comma, della Costituzione come "normale"
nell'esercizio delle funzioni amministrative della regione nelle
materie trasferite: cosicchè è illegittimo ritenere che l'attività
di indirizzo e coordinamento possa giungere sino al punto di imporre
alle regioni lo svolgimento dell'attività di loro competenza in modo
diverso dalla delega, qualora questa sia stata prescelta dalle
regioni stesse.
Se poi si dovesse ritenere invece che l'art. 25, primo comma, pone
una norma che non attiene alle modalità di svolgimento delle
funzioni riservate alle regioni dalla stessa legge n. 390/1991, ci
troveremmo di fronte ad una disposizione che a fortiori viola le
competenze regionali, dal momento che impone alle regioni di
esercitare una attività, con modalità dettagliate, in una materia
ad esse trasferita, senza che vi sia neppure un collegamento tra tale
imposizione e l'esercizio dei poteri attributi alla regioni ai sensi
dell'art. 3, secondo comma, della legge n. 390.
Nell'un caso e nell'altro, sussiste la violazione delle competenze
regionali costituzionalmente garantite e l'illegittima interferenza
dell'art. 25, primo comma, nell'ambito delle modalità di esercizio,
da parte della regione, delle competenze ad essa trasferite.
8. - Del pari illegittime, e lesive delle competenze regionali
costituzionalmente garantite, sono le altre norme indicate in
epigrafe. L'art. 10 impone un coordinamento intraregionale che, per
quanto attiene alla partecipazione della regione, è affidato ai
"rappresentati della regione".
Valgono, anche in questo caso, le argomentazioni già svolte in
precedenza relativamente all'art. 25, primo comma: nel senso che se
la norma dovesse essere intesa come tale da vietare l'esercizio delle
funzioni regionali in materia tramite soggetti designati dagli enti
delegati dalla regione, si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 97
e 118, terzo comma, della Costituzione, per le stesse ragioni già
evidenziate con riguardo all'art. 25.
9. - L'art. 21, primo comma, prevede la concessione in "uso
perpetuo e gratuito" dei "beni immobili dello Stato e del materiale
mobile di qualsiasi natura in essi esistente, destinati
esclusivamente a servizi per la realizzazione del diritto agli studi
universitari".
È costituzionalmente illegittimo e, ancora una volta,
irragionevole, aver trasferito alla regione (confermando il
trasferimento con la stessa legge n. 309/1991) le funzioni in materia
di servizi per la realizzazione del diritto agli studi universitari e
contemporaneamente disciplinare il trasferimento dei beni che a tali
funzioni sono "esclusivamente destinati" non già attribuendoli in
proprietà alle regioni, ma nella forma della concessione di uso
perpetuo e gratuito: cosicchè, il trasferimento è pieno e
definitivo quanto alle funzioni, ma contraddittoriamente non lo è
quanto ai beni che a tali funzioni sono legati - per esplicito
riconoscimento dello stesso art. 21, primo comma - in modo esclusivo,
con violazione dei principi posti dagli artt. 3, 97, 118 e 119 della
Costituzione.
D'altra parte, quand'anche si ritenesse legittima la forma della
concessione in uso perpetuo e gratuito, sono costituzionalmente
illegittime le disposizioni dell'art. 21, secondo e quinto comma,
della legge n. 390, in quanto con essi si dispone da un lato che "gli
oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria relativi ai beni di
cui al primo comma, nonchè ogni eventuale tributo, sono posti a
carico delle regioni", dall'altro che "per qualsiasi ragione", venga
meno la destinazione all'assistenza universitaria, i beni stessi
dovranno essere "riconsegnati" allo Stato.
Le norme denunciate sono illegittime per violazione del principio
di autonomia finanziaria delle regioni, dal momento che esse si
traducono nell'imposizione di spese a carico della regione in
relazione ai beni destinati alle competenze trasferite, senza che sia
fornita alcuna assicurazione sulla permanenza dei beni nel patrimonio
della regione, ed anzi negando esplicitamente l'attribuzione dei beni
stessi a tale patrimonio: con gli effetti perversi e sostanzialmente
iniqui, di natura anche economica e finanziaria, che ciò può
produrre nell'ipotesi in cui "per qualsiasi ragione" (e dunque anche
per atto dello Stato) i beni in oggetto vengano sottratti alla
destinazione funzionale alla realizzazione del diritto agli studi
universitari.
10. - L'art. 18, quarto comma, della legge n. 390/1991 stabilisce
che "per le finalità di cui al presente articolo, il Ministro può
assegnare alle università che intendano partecipare ai programmi di
edilizia predisposti dalle regioni una quota dello stanziamento di
bilancio destinato all'edilizia universitaria, per un importo non
superiore complessivamente al 5 per cento dell'intero stanziamento.
Gli oneri di manutenzione degli immobili sono a totale carico delle
regioni".
La disposizione è anch'essa costituzionalmente illegittima nella
parte in cui pone a carico delle regioni gli oneri di manutenzione
degli immobili realizzati con partecipazione delle Università
nell'ambito degli stanziamenti previsti dalla stessa disposizione, in
difetto del requisito della titolarità degli immobili stessi da
parte della regione, nonchè di qualsivoglia garanzia circa la
permanenza della destinazione e la gratuità dell'uso.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimità
costituzionale degli artt. 10, 18 (quarto comma), 21 (primo, secondo
e quinto comma), e 25 (primo comma) della legge n. 390/1991, per
contrasto con gli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Roma, addì 9 gennaio 1992
Avv. Alberto PREDIERI

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