1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 22-9-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 709 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 settembre 2003
Ordinanza del 25 settembre 2003 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 luglio 2004) emessa dal giudice di pace di Roma nel procedimento civile vertente tra Di Franco Massimo contro Comune di Roma Circolazione stradale - Infrazioni al codice della strada - Ricorso al giudice di pace avverso il verbale di accertamento - Condizioni di ammissibilita' - Onere per il ricorrente di versare presso la cancelleria una somma pari alla meta' del massimo edittale della sanzione inflitta dall'organo accertatore - Lesione della pari dignita' sociale e dell'uguaglianza dei cittadini - Contrasto con il compito della Repubblica di rimuovere gli ostacoli che di fatto si oppongono ad esse - Violazione del principio di ragionevolezza - Lesione del diritto di azione e di difesa - Contrasto con i principi del giusto processo, del contraddittorio e della ragionevole durata del giudizio - Compressione della tutela giurisdizionale contro gli atti della Pubblica Amministrazione. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 204-bis (introdotto dall'art. 4, comma 1-septies, d.l. 27 giugno 2003, n. 151, convertito con modifiche nella legge 1° agosto 2003, n. 214), comma 3, nonche' commi 5 e 6. - Costituzione, artt. 3, commi primo e secondo, 24, commi primo, secondo e terzo, 111, commi primo e secondo, e 113, commi primo e secondo. Circolazione stradale - Infrazioni al codice della strada - Ricorso al giudice di pace avverso il verbale di accertamento - Onere per il ricorrente di versare presso la cancelleria una somma pari alla meta' del massimo edittale della sanzione inflitta dall'organo accertatore - Mancata previsione del potere del giudice di valutare la sussistenza del fumus boni iuris e, per l'effetto, esonerare il ricorrente dal versamento della cauzione o ridurne l'ammontare - Lesione della pari dignita' sociale e dell'uguaglianza dei cittadini - Contrasto con il compito della Repubblica di rimuovere gli ostacoli che di fatto si oppongono ad esse - Violazione del principio di ragionevolezza - Lesione del diritto di azione e di difesa - Contrasto con i principi del giusto processo, del contraddittorio e della ragionevole durata del giudizio - Compressione della tutela giurisdizionale contro gli atti della Pubblica Amministrazione. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 204-bis (introdotto dall'art. 4, comma 1-septies, d.l. 27 giugno 2003, n. 151, convertito con modifiche nella legge 1° agosto 2003, n. 214), comma 3. - Costituzione, art. 3, commi primo e secondo, 24, commi primo, secondo e terzo, 111, commi primo e secondo, e 113, commi primo e secondo. Circolazione stradale - Infrazioni al codice della strada - Ricorso al giudice di pace avverso il verbale di accertamento - Onere per il ricorrente di versare presso la cancelleria una somma pari alla meta' del massimo edittale della sanzione inflitta dall'organo accertatore - Mancata previsione del potere del giudice di valutare la sussistenza del periculum in mora e, per l'effetto, esonerare il ricorrente dal versamento della cauzione o ridurne l'ammontare - Lesione della pari dignita' sociale e dell'uguaglianza dei cittadini - Contrasto con il compito della Repubblica di rimuovere gli ostacoli che di fatto si oppongono ad esse - Violazione del principio di ragionevolezza - Lesione del diritto di azione e di difesa - Contrasto con i principi del giusto processo, del contraddittorio e della ragionevole durata del giudizio - Compressione della tutela giurisdizionale contro gli atti della Pubblica Amministrazione. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 204-bis (introdotto dall'art. 4, comma 1-septies, d.l. 27 giugno 2003, n. 151, convertito con modifiche nella legge 1° agosto 2003, n. 214), comma 3. - Costituzione, artt. 3, commi primo e secondo, 24, commi primo, secondo e terzo, 111, commi primo e secondo, e 113, commi primo e secondo. Circolazione stradale - Infrazioni al codice della strada - Ricorso al giudice di pace avverso il verbale di accertamento - Onere per il ricorrente di versare presso la cancelleria una somma pari alla meta' del massimo edittale della sanzione inflitta dall'organo accertatore - Mancata previsione del potere del giudice di esonerare i cittadini meno abbienti dal versamento della cauzione o di ridurne l'ammontare - Lesione della pari dignita' sociale e dell'uguaglianza dei cittadini - Contrasto con il compito della Repubblica di rimuovere gli ostacoli che di fatto si oppongono ad esse - Violazione del principio di ragionevolezza - Lesione del diritto di azione e di difesa - Contrasto con i principi del giusto processo, del contraddittorio e della ragionevole durata del giudizio - Compressione della tutela giurisdizionale contro gli atti della Pubblica Amministrazione. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 204-bis (introdotto dall'art. 4, comma 1-septies, d.l. 27 giugno 2003, n. 151, convertito con modifiche nella legge 1° agosto 2003, n. 214), comma 3. - Costituzione, artt. 3, commi primo e secondo, 24, commi primo, secondo e terzo, 111, commi primo e secondo, e 113, commi primo e secondo. Circolazione stradale - Infrazioni al codice della strada - Ricorso al giudice di pace avverso il verbale di accertamento - Onere per il ricorrente di versare presso la cancelleria una somma pari alla meta' del massimo edittale della sanzione inflitta dall'organo accertatore - Mancata previsione che il cittadino ammesso al patrocino a spese dello Stato sia esonerato di diritto dal versamento della cauzione - Lesione della pari dignita' sociale e dell'uguaglianza dei cittadini - Contrasto con il compito della Repubblica di rimuovere gli ostacoli che di fatto si oppongono ad esse - Violazione del principio di ragionevolezza - Lesione del diritto di azione e di difesa - Contrasto con i principi del giusto processo, del contraddittorio e della ragionevole durata del giudizio - Compressione della tutela giurisdizionale contro gli atti della Pubblica Amministrazione. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 204-bis (introdotto dall'art. 4, comma 1-septies, d.l. 27 giugno 2003, n. 151, convertito con modifiche nella legge 1° agosto 2003, n. 214), comma 3. - Costituzione, artt. 3, commi primo e secondo, 24, commi primo, secondo e terzo, 111, commi primo e secondo, e 113, commi primo e secondo. (004C1018) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 22-9-2004)

IL GIUDICE DI PACE

Ha pronunciato la seguente ordinanza.
Con atto del ricorso ai sensi degli art. 22, legge n. 689/1981 e
204-bis del Codice della strada, depositato nella cancelleria di
questo ufficio in data 12 settembre 2003, causa iscritta al
n. 77102/03 R.A.Cont., il sig. Massimo Di Franco, elett. domiciliato
in Roma, via Abigaille Zanetta, n. 68, si opponeva al verbale di
accertamento n. 20030340477 di violazione dell'art. 7 del Codice
della strada, emesso dal Comune di Roma il 21 marzo 2003,
notificatogli il 16 luglio 2003, omettendo di versare la somma
prevista, a titolo di cauzione, dal terzo comma, art. 204-bis C.d.S.,
norma introdotta dall'art. 4, comma 1-septies, decreto-legge n. 151
del 27 giugno 2003, come modificato dalla legge di conversione
n. 214 del 1° agosto 2003, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale di
martedì 12 agosto 2003, per una somma pari ad Euro 81,22.
Ai sensi della sopra citata norma (terzo comma, art. 204-bis
C.d.S.) il mancato versamento della cauzione determina
l'inammissibilità del ricorso.
Il giudicante ritiene rilevanti e non manifestamente infondate le
seguenti questioni di illegittimità costituzionale
dell'art. 204-bis, terzo comma, C.d.S., introdotto dall'art. 4, comma
1-septies, decreto-legge n. 151 del 27 giugno 2003, come modificato
dalla legge di conversione n. 214 del 1° agosto 2003, in relazione
agli artt. 3, 24, 111 e 113 della Costituzione:
1) nella interezza della norma;
2) nella parte in cui non prevede che il giudice, secondo il
suo prudente e libero apprezzamento, tenuto conto della
documentazione allegata al ricorso (allo stato degli atti), possa
valutare la sussistenza del fumus boni iuris nell'atto del ricorso e,
per l'effetto, esonerare il ricorrente dal versamento della cauzione
ovvero ridurne l'ammontare;
3) nella parte in cui non prevede che il giudice, secondo il
suo prudente e libero apprezzamento, previa eventuale acquisizione di
documenti o sommarie informazioni, possa valutare l'insussistenza
concreta del periculum in mora e, per l'effetto, esonerare il
ricorrente dal versamento della cauzione ovvero ridurne l'ammontare;
4) nella parte in cui non prevede che il giudice, a seguito
di accertamento delle condizioni economiche del ricorrente, anche
contingenti, previa eventuale acquisizione di documenti o sommarie
informazioni, possa esonerare i cittadini meno abbienti dal
versamento della cauzione ovvero ridurne l'ammontare;
5) nella parte in cui non prevede che il cittadino ammesso al
patrocinio a spese dello Stato sia esonerato di diritto dal
versamento della cauzione.
Le questioni sono rilevanti nella causa in oggetto: la pronuncia
della Corte costituzionale produrrà effetti decisivi in ordine alla
pregiudiziale sulla ammissibilità o meno del presentato ricorso.
La legge di conversione n. 214/2003 del decreto-legge n. 151/2003
- che ha introdotto nell'ordinamento giuridico l'obbligo di prestare
cauzione a pena di inammissibilità del ricorso al giudice di pace
presentato ai sensi artt. 204-bis C.d.S. e 22 legge n. 689/1981 - è
entrata in vigore il giorno successivo a quello della sua
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (12 agosto 2003; non si
rinvengono disposizioni transitorie in merito all'art. 204-bis
C.d.S.); il ricorso è stato depositato in cancelleria il
12 settembre 2003 e quindi in data successiva rispetto all'entrata in
vigore della ripetuta legge di conversione (13 agosto 2003): giusto
il principio generale tempus regit actum (disposizione di natura
processuale) è applicabile nel presente procedimento il terzo comma,
art. 204-bis C.d.S., con relativa inammissibilità del ricorso allo
Stato; al contrario, nel caso di pronuncia di illegittimità
costituzionale della norma, il ricorso sarebbe ammissibile.
Del pari rilevante è la questione di illegittimità
costituzionale parziale-sub n. 2: allo stato degli atti emerge il
fumus boni iuris del ricorso, (illogità motivazione provvedimento)
ciò malgrado la norma contestata preclude al giudice qualsiasi
valutazione nel merito, tenuto conto che l'inammissibilità del
ricorso costituisce vizio procedimentale di natura pregiudiziale.
La norma preclude, altresì, ogni accertamento sia sul periculum
in mora che sulle condizioni economiche del ricorrente, circostanze
del tutto ininfluenti allo stato nel giudizio di ammissibilità del
ricorso, di tal chè anche le questioni di illegittimità
costituzionale sollevate ai punti 3, 4 e 5 sono rilevanti, potendo il
giudice, in caso di sentenza di parziale illegittimità della norma
pronunciata dalla Corte costituzionale, valutare nel merito la
condotta e le condizioni economiche del ricorrente, invitandolo,
eventualmente, a produrre documentazione integrativa del ricorso.
Con particolare riguardo alle condizioni economiche del
ricorrente, questi ha espressamente dichiarato di trovarsi in una
situazione di disagio tale che non gli consente di poter eseguire il
versamento della cauzione.
Non appaiono manifestamente infondati i dubbi di legittimità
costituzionale della più volte richiamata norma impositiva della
cauzione (comma 3, art. 204-bis C.d.S.) in relazione ai seguenti
profili:
a) pari dignità sociale ed uguaglianza davanti alla legge di
tutti i cittadini senza distinzione di condizioni personali e sociali
(art. 3, primo comma, Cost.), con particolare riferimento alle
condizioni economiche della persona;
b) obbligo della Repubblica di rimuovere gli ostacoli di
ordine economico che, limitando di fatto la libertà e l'uguaglianza
dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana
(art. 3, secondo comma, Cost.), con particolare riguardo al principio
di ragionevolezza della legge;
c) tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri
diritti ed interessi legittimi (art. 24, primo comma, Cost.);
d) la difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del
procedimento (art. 24, secondo comma, Cost.);
e) sono assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i
mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione (art. 24,
terzo comma, Cost.);
f) la giurisdizione si attua mediante il giusto processo
regolato dalla legge (art. 111, primo comma, Cost.);
g) ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti,
in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale. La
legge ne assicura la ragionevole durata (art. 111, secondo comma,
Cost.);
h) contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre
ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi
legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o
amministrativa (art. 113, primo comma, Cost.);
i) tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o
limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate
categorie di atti (art. 113, secondo comma, Cost.).
I suddetti profili di dubbia costituzionalità verranno
congiuntamente trattati, considerata la loro stretta connessione in
relazione alle sollevate questioni.
È d'uopo premettere che l'istituto giuridico della cauzione è
già stato oggetto di un importante pronuncia della Corte
costituzionale, sentenza n. 67 del 29 novembre 1960, con la quale è
stata dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 98 cod.
proc. civ. (cautio pro expensis), perchè in contrasto con il
disposto degli artt. 3 e 24 Cost.; in quella occasione la Corte
costituzionale ebbe a pronunciarsi su di un istituto mutuato dal
diritto romano: l'imposizione di una cauzione per il rimborso delle
spese di giudizio a carico dell'attore, quando vi era fondato timore
che l'eventuale condanna potesse restare ineseguita; il mancato
versamento della cauzione determinava l'estinzione del processo;
l'ecc.ma Corte rilevò che «la disposizione è in contrasto con il
principio, risultante dal combinato disposto degli artt. 24 e 3 della
Costituzione, secondo il quale tutti, indipendentemente da ogni
differenza di condizioni personali e sociali, possono agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi e
verso il quale la difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado
del procedimento», «invece l'art. 98 cod. proc. civ. ricollega
l'applicazione dell'istituto alle condizioni economiche dell'attore»,
«d'altronde l'ammissione al gratuito patrocinio è subordinata alla
dimostrazione dello stato di povertà dell'interessato e perciò
dovrebbe essere rifiutata a chi non si trovasse in tale condizione, e
il procedimento preliminare per la concessione del beneficio non è
sempre rapido come sarebbe desiderabile, pur essendo previsto un
procedimento d'urgenza», «(omissis) fa sì che l'imposizione della
cauzione e la conseguente estinzione del processo, ove essa non sia
prestata nel termine stabilito, abbiano a provocare conseguenze di
eccezionale gravità rispetto all'esercizio di diritti che l'art. 24
della Costituzione proclama inviolabili».
La cauzione prevista in materia di opposizioni a sanzioni
amministrative dalla legge n. 214/2003, nel caso di impugnazione
dinanzi al giudice di pace del verbale di accertamento (art. 204-bis
C.d.S.), comprime in maniera ancora piu consistente, rispetto
all'istituto storico della cautio pro expensis, i diritti
fondamentali del ricorrente, quali il diritto di agire e di
difendersi (artt. 24 e 113 Cost.), il diritto al contraddittorio ed
il principio del giusto processo (artt. 24, 111 e 113 Cost.), il
principio di uguaglianza di tutti i cittadini (art. 3, primo e
secondo comma, 24, terzo comma, Cost.) senza discriminazioni legate
alle loro condizioni personali, economiche o sociali, ed il dovere
della Repubblica di rimuovere gli ostacoli che di fatto, anche a
mezzo di una norma applicabile indistintamente a tutti i cittadini,
limitano l'uguaglianza dei cittadini, consentendo ad alcuni soltanto
di essi (i più abbienti, nel caso di specie) il libero esercizio dei
propri diritti e libertà costituzionali (principio di ragionevolezza
della legge, per cui distinte posizioni di fatto devono essere
regolamentate diversamente dalla legge).
Già da un superficiale confronto con la incostituzionale cautio
pro expensis emerge la maggiore gravosità della fattispecie
introdotta dal terzo comma, art. 204-bis, C.d.S.: l'art. 98 c.p.c.
conferiva al giudice il potere discrezionale («puo») di imporre la
cauzione, sulla base di un giudizio ponderato e di merito («fondato
timore che l'eventuale condanna possa restare ineseguita») e nei
limiti in cui l'attore non versasse in una condizione di indigenza
tale da consentirgli di accedere all'istituto del patrocinio a spese
dello Stato («attore non ammesso al gratuito patrocinio»); di contro
la cauzione prevista dall'art. 204-bis, terzo comma, C.d.S. è del
tutto sottratta al giudizio prudente e discrezionale del giudice
(obbligatorietà ex lege della cauzione) e la norma non ammette
deroga neppure nel caso in cui il ricorrente non solo abbia i
requisiti per accedere al patrocinio a spese dello Stato ai sensi
degli artt. 74 ss. D.P.R. n. 115/2002, ma addirittura sia stato
regolarmente ammesso al beneficio (l'esenzione dal pagamento della
cauzione non è ricompresa fra le spese prenotate a debito o
anticipate dall'erario di cui all'art. 131, cit. D.P.R., che
disciplina gli effetti dell'ammissione al patrocinio).
L'assoluta atipicità della cauzione prevista dal terzo comma,
art. 204-bis C.d.S. è vieppiù palese dal confronto con le altre
norme del codice di procedura civile e del codice civile che
disciplinano le singole fattispecie di cauzione e, più in generale,
il procedimento ed i provvedimenti di natura cautelare:
a) le fattispecie di cauzione disciplinate dalla legge civile
sono assoggettate al prudente e libero apprezzamento del giudice (ad
es. artt. 35, 373, 482, 624, 642, 665, 668, 669-11 c.p.c., 639, 647,
2409 cod. civ.) e/o alla iniziativa della parte che spontaneamente
versa la cauzione per usufruire dei vantaggi giuridici che la norma
gli conferisce (ad es. artt. 571, 576-580, 684 c.p.c., 50, 515,
1002-3, 2535 cod. civ.), giammai costituiscono un automatismo legale
sottratto in via assoluta al sindacato del giudice e delle parti;
cosa ancor più grave, la cauzione prevista dal terzo comma,
art. 204-bis C.d.S., costituisce presupposto indefettibile (a pena di
inammissibilità del ricorso) per l'esercizio dei diritti inviolabili
del cittadino riconosciuti dagli artt. 3, 24, 111 e 113 della
Costituzione.
Interessante, in tal senso, è la sentenza della Corte
costituzionale n. 137/1984, che ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale del secondo comma, art. 648 c.p.c. nella parte in cui
dispone che nel giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, se la
parte che ha chiesto l'esecuzione provvisoria del provvedimento di
ingiunzione offre cauzione per l'ammontare delle eventuali
restituzioni, spese e danni, il giudice debba e non già possa
concederla, e sol dopo aver delibato gli elementi probatori e la
effettiva corrispondenza della offerta cauzione all'interesse
dell'opponente.
La Corte costituzionale, nella menzionata sentenza, correttamente
individua il fondamento dell'art. 24 della Costituzione nella
«esigenza di garantire lo svolgimento di un processo giusto -
esigenza suprema che non si risolve in affari di singoli, ma assurge
a compito fondamentale di una giurisdizione che non intenda abdicare
alla primaria funzione di dicere ius di cui i diritti di agire e
resistere nel processo (quale che ne sia l'oggetto) rappresentano
soltanto i veicoli necessari in non diversa guisa delle norme
disciplinatrici della titolarità e dell'esercizio della potestà dei
giudici»; il che equivale a dire: non ci può essere giusto processo
(art. 111 Cost.), nè piena estrinsecazione dei diritti contrapposti
di agire e resistere in giudizio (art. 24 e 113 Cost.), laddove la
legge, con valutazioni presuntive non sindacabili, impedisca al
giudice di esercitare i propri poteri discrezionali. «In tal senso è
il consistente orientamento giurisprudenziale (sentt. 70/1965,
48/1968, 55 e 151/1971, 99/1973), inteso dalla Corte a ravvisare
l'oggetto dell'art. 24 Cost. non nella garanzia dell'esercizio
dell'azione e della difesa del contraddittore ma nella partecipazione
dei legittimati ad agire e a contraddire all'esercizio della funzione
giurisdizionale (omissis)».
L'esercizio del diritto di agire e di difendersi (artt. 24 e 113
Cost.) non può esaurirsi nel compimento dell'atto processuale, ma
deve necessariamente comprendere la facoltà della parte di
contraddire e partecipare al concreto esercizio della funzione
giurisdizionale (art. 111 Cost.): se tale diritto viene subordinato
dalla legge alla sussistenza di un presupposto «esterno» al giudizio,
il dettato costituzionale non può non ritenersi violato;
b) le «cauzioni» hanno, per loro stessa definizione, natura
tipicamente «cautelare», ossia mirano a tutelare una parte dal
pericolo concreto di un danno irreparabile alla propria sfera
giuridica, pericolo da accertare nel merito dal giudice, ovvero
presunto ex lege, ma comunque in conformità alle regole logiche e
giuridiche della ragionevolezza; nella fattispecie prevista dal terzo
comma, art. 204-bis C.d.S., invece, l'unica funzione dell'istituto
appare quella di «scoraggiare» l'utilizzo dello strumento
dell'impugnazione del verbale di accertamento dinanzi alla autorità
giudiziaria (giudice di pace), privilegiando il distinto strumento
del ricorso all'autorità amministrativa (prefetto), non assoggettato
a cauzione alcuna.
In tanto una cautela, dinanzi al compimento di un determinato
atto, può ritenersi legittimamente (anche sotto il profilo
costituzionale) imposta, in quanto il compimento di quel determinato
atto ponga in pericolo il perseguimento dell'interesse da parte della
pubblica autorità procedente; tale pericolo non può ragionevolmente
essere fatto discendere dalla mera presentazione del ricorso dinanzi
al giudice di pace, ossia dall'instaurazione di un procedimento di
natura giurisdizionale che giammai, in uno stato di diritto, può
essere preventivamente considerato, con valutazione legale sottratta
al sindacato del giudice, un mero strumento di elusione o dilazione
del pagamento dell'obbligazione sanzionatoria (artt. 24, 111 e 113
Cost.).
Il verbale di accertamento, fra l'altro, acquista efficacia
esecutiva allorquando è scaduto il termine per la proposizione del
ricorso al prefetto, ovvero è stato definito il correlativo
procedimento (artt 203, terzo comma e 204, terzo comma C.d.S.), per
cui nell'ipotesi del ricorso al giudice di pace, contrariamente a
quanto succede nel caso del ricorso al prefetto (per il quale la
legge non richiede il versamento della cauzione, pur potendone
sussistere in astratto le condizioni), la p.a. può avviare le
procedure esecutive, salvo che l'esecutività del verbale non sia
sospesa dal giudice ai sensi del comma 7, art. 22, legge n. 689/1981.
D'altra parte l'art. 204-bis, nono comma, C.d.S., nel dichiarare
applicabili anche al procedimento di opposizione ex art. 205 C.d.S.
(essenzialmente avverso la ordinanza ingiunzione emessa dal prefetto)
le norme previste dai commi 2, 5, 6 e 7, art. 204-bis, non richiama
il censurato terzo comma, con ciò escludendo che l'impugnazione
dell'ordinanza prefettizia emessa ex art. 204-C.d.S. sia a sua volta
assoggettata al vincolo della corresponsione della cauzione.
Di fatto il cittadino, per far valere i propri diritti
costituzionalmente protetti (artt. 24, 111 e 113 Cost.) senza essere
assoggettato ad oneri non sostenibili (artt. 3 e 24, terzo comma,
Cost.), dovrà previamente sottoporsi al giudizio del prefetto, e
solo all'esito del ricorso amministrativo eventualmente esperire
azione giudiziaria (opposizioni ex art. 205 C.d.S.), non
condizionata al previo versamento della cauzione.
Pur non rinvenendosi nella norma un'espressa preclusione
all'esercizio dell'azione giudiziaria in carenza del previo ricorso
al prefetto, l'effetto «sostanziale» del combinato disposto delle
norme richiamate è proprio tale, non potendosi negare che, in
presenza di sanzioni amministrative astrattamente determinate nel
massimo dalla legge in misura economicamente onerosa, il cittadino
comune, che percepisce un reddito medio, non potrà di fatto adire
l'autorità giudiziaria ai sensi dell'art. 204-bis, C.d.S., se non
sostenendo sacrifici economici particolarmente gravosi, presenti e
futuri (in numerose ipotesi diverrebbe inevitabile la esigenza di
accedere al credito presso terzi, sempre che ciò sia possibile nei
termini ristretti previsti dalla legge per proporre il ricorso - 60
giorni), con inaccettabili ripercussioni sulla vita sociale,
economica ed affettiva del suo nucleo familiare, anche a lungo
termine (artt. 3, secondo comma, 24, 111 e 113 Cost.).
Si è ormai formata, in seno alla Corte costituzionale, una
giurisprudenza consolidata sull'incostituzionalità (per violazione e
contrasto con i più volte richiamati articoli della Costituzione)
della norma che espressamente o di fatto subordini la tutela
giudiziaria al previo esperimento del rimedio amministrativo.
«Salvo che non ricorrano esigenze di ordine generale e superiori
finalità di giustizia, la tutela giudiziaria non può essere
differita o subordinata al preventivo esperimento di ricorsi
amministrativi (v. da ultimo sentenze nn. 406 del 1993, 15 del 1991 e
530 del 1989), con la conseguente incostituzionalità di norme che
prevedono preclusioni o decadenze per il mancato esperimento di quei
rimedi. In questo ordine di idee, in altre sentenze (nn. 781 e 693
del 1988) si è ritenuto, in via interpretativa, che quando,
nonostante la previsione di ricorsi amministrativi, non siano
comminate in modo espresso, come conseguenza del loro mancato
esperimento, la preclusione della tutela giudiziaria o la decadenza
dalla stessa, questa debba ritenersi implicitamente consentita come
diretta esplicazione dell'art. 24 della Costituzione».
Fermo l'assunto che il diritto alla immediata tutela giudiziaria
è una «diretta esplicazione dell'art. 24 della Costituzione»,
nonchè dei correlati artt. 111 e 113 Cost., se lo strumento della
«cauzione» rappresenta un mero «espediente» per subordinare di fatto
- almeno, e cosa ancora più grave (art. 3 della Costituzione),
rispetto alle categorie più deboli dei cittadini - l'esercizio di
tale diritto al preventivo esperimento del rimedio amministrativo, la
violazione, pur se indiretta, dei richiamati precetti costituzionali
non può che determinare l'illegittimità costituzionale della norma.
Il principio stabilito nella segnalata sentenza della Corte è
stato successivamente e ripetutamente ribadito (vedasi Corte
costituzionale, sentenze nn. 311/1994, 366/1994 e 437/1995).
Si aggiunga che dinanzi al prefetto la tutela del cittadino
risulta senz'altro compressa: al di là delle minori garanzie che il
procedimento amministrativo conferisce al cittadino in relazione ai
diritti costituzionali della difesa e del contraddittorio
(considerazione che già da sè sola giustifica l'orientamento
consolidato della Corte costituzionale), occorre sottolineare che, in
ipotesi di rigetto del ricorso amministrativo, all'interessato verrà
ingiunto il pagamento di una somma di denaro «non inferiore al doppio
del minimo edittale» (art. 204, primo comma, C.d.S.), mediante
provvedimento amministrativo che integra titolo esecutivo (terzo
comma, cit. art.), con relativo pericolo di un danno irreparabile
(art. 22, ult. comma, legge n. 689/1981: al contrario della cauzione
di cui all'art. 204-bis, comma 3, C.d.S., la cautela prevista dalla
citata norma, a tutela del cittadino, è un provvedimento facoltativo
e circostanziato - «concorrendo gravi motivi» - del giudice),
laddove, invece, il giudice di pace, in sede di definizione del
procedimento introdotto ex art. 204-bis C.d.S., può applicare una
sanzione pari al «minimo edittale» (art. 204-bis, comma 7, C.d.S.),
norma applicabile anche al procedimento di opposizione all'ordinanza
prefettizia (art. 204-bis, comma 9, C.d.S.), con violazione, oltre
che degli artt. 3, 24, 111 e 113 Cost., del principio di
ragionevolezza della legge (necessario presupposto perchè i ripetuti
precetti costituzionali acquistino effettivita), del principio di
economicità dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.; le prefetture
saranno «sommerse» di ricorsi ex art. 203 C.d.S.), nonchè del
diritto ad un processo rapido e giusto (art. 6 Convenzione europea di
salvaguardia dei diritti dell'uomo e artt. 2, l1 e 111, secondo comma
della Costituzione - legge n. 89/2001), e senza la garanzia di una
riduzione del contenzioso giudiziario (anche nel caso in cui il
provvedimento prefettizio sia pienamente legittimo, comunque il
cittadino avrà interesse a presentare ricorso al giudice di pace ex
art. 205 C.d.S., quanto meno per ottenere una riduzione della
sanzione ex settimo comma, art. 204-bis, C.d.S., applicabile in
virtù del richiamo previsto nel successivo nono comma);
c) nè assume rilievo, nella fattispecie «cautelare» in
esame, il «fumus boni iuris»: al giudice non è lasciato margine
alcuno di discrezionalità; persino nell'ipotesi del ricorso
manifestamente fondato (ad esempio perchè in atti risulta che il
verbale di accertamento è stato notificato oltre il termine di
legge, con estinzione dell'obbligazione sanzionatoria ex art. 201,
comma 5, C.d.S.) il mancato versamento della cauzione determina
l'inammissibilità del ricorso medesimo, in violazione delle più
elementari regole della logica e del principio costituzionale della
ragionevolezza della legge (artt. 3, 24, 111 e 113 Cost.).
Osserva la Corte costituzionale, nella già richiamata sentenza
n. 137/1984 (illegittimità costituzionale parziale dell'art. 648,
secondo comma, c.p.c.): «Pertanto, la Corte non può non disattendere
le sentt. 62/1966 e 17/1969 che dissero infondata la questione di
incostituzionalità dell'art. 648, secondo comma, limitando il
rispetto dell'art. 24 Cost. alla determinazione dell'ammontare della
cauzione offerta dal creditore e precludendo al giudice quelle
valutazioni del fumus boni iuris del creditore che il primo comma
dell'art. 648 gli impone di effettuare; così come l'art. 624,
secondo comma c.p.c., che disciplina la concessione dell'esecuzione
provvisoria del decreto ingiuntivo sulla base della sola domanda del
creditore, lungi dall'imprimere alla prestazione della cauzione
l'automatismo atto a porre il creditore munito di prove specificate
nell'art. 634 sullo stesso piano del creditore già fornito di titoli
esecutivi stragiudiziali, non si esime dal disporre che «l'esecuzione
provvisoria può essere concessa anche se vi è pericolo di grave
pregiudizio nel ritardo, ma il giudice può imporre al ricorrente una
cauzione»; «Con la sentenza che va a rendere la Corte (omissis) per
un verso restituisce al giudice istruttore il potere di decidere di
cui l'art. 648, comma secondo, lo aveva privato, e per altro verso
assegna al fumus boni iuris e al periculum in mora la posizione che
di ciascuna delle due valutazioni è propria (omissis)».
La stessa denominazione, contenuta nell'art. 204-bis C.d.S., di
«cauzione» (vedasi commi 5 e 6) appare inappropriata: si tratterebbe
di una ipotesi del tutto atipica di misura cautelare legislativamente
fondata su di una presunzione assoluta di legittimità dell'intero
procedimento amministrativo - dall'accertamento alla notificazione
del verbale - e di periculum in mora debitoris; e persino la sua
collocazione all'interno dell'ordinamento giuridico è quanto meno
difficoltosa; di fatto il verbale di accertamento acquista
un'efficacia sostanziale maggiore del titolo esecutivo: se il
cittadino vuole presentare opposizione immediata dinanzi
all'autorità giudiziaria, senza dover prima passare per il «filtro»
del prefetto, deve obbligatoriamente versare in cancelleria una somma
pari al doppio della sanzione comminata; e, nel caso in cui esegua il
pagamento della misura ridotta liquidata nel verbale di accertamento;
gli sarà definitivamente preclusa l'azione giudiziaria
(art. 204-bis, comma 1, C.d.S.; altra disposizione di dubbia
legittimità costituzionale).
«Cautela» che finisce per lo «stravolgere» l'intero impianto
giuridico costruito dalla legge n. 689/1981: proprio al fine di
garantire la massima tutela dei diritti dei cittadini (artt. 24, 111
e 113 Costituzione) e rimuovere gli ostacoli di ordine economico che
limitano di fatto l'uguaglianza dei cittadini (art. 3, secondo comma
Costituzione), il legislatore ha previsto che il procedimento di
opposizione a sanzione amministrativa è esente da tributi (art. 23,
comma 10, legge n. 689/1981), che le notificazioni sono eseguite a
cura della cancelleria (comma 9 cit. art.) e che il ricorrente può
stare in giudizio personalmente (comma 4 cit. art.).
Pur se non attinente in modo specifico alle questioni in questa
sede trattate, e relativa a prestazioni affatto distinte, comunque
fondata sui medesimi principi costituzionali è la recente sentenza
della Corte costituzionale n. 522/2002 la quale, richiamando la
numerosa giurisprudenza costituzionale che si è formata negli anni
in materia di rapporto fra oneri fiscali e diritto di agire in
giudizio, ha dichiarato parzialmente incostituzionale l'art. 66 del
d.P.R n. 131/1986 «nella parte in cui non prevede che la disposizione
di cui al comma 1 non si applichi al rilascio dell'originale o della
copia della sentenza o di altro provvedimento giurisdizionale che
debba essere utilizzato per procedere all'esecuzione forzata», norma
inerente l'obbligo del previo pagamento dell'imposta di registrazione
per il rilascio, da parte della cancelleria, di originale, copia o
estratto del provvedimento giurisdizionale; ivi si legge: «Questa
Corte ha affermato - in epoca anteriore alla riforma (l'art. 7, n. 7,
della legge n. 825/1971 ha infatti imposto al legislatore delegato di
eliminare ogni impedimento fiscale al diritto dei cittadini di agire
in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi;
n.d.a.) - che la Costituzione non vieta di imporre prestazioni
fiscali in stretta e razionale correlazione con il processo, sia che
esse configurino vere e proprie tasse giudiziarie sia che abbiano
riguardo all'uso di documenti necessari alla pronunzia finale dei
giudici (sentenza n. 45/1963, e poi sentenze nn. 91 e 100/1964); che
occorre distinguere fra oneri che siano razionalmente collegati alla
pretesa dedotta in giudizio, allo scopo di assicurare al processo uno
svolgimento meglio conforme alla sua funzione, da ritenersi
consentiti, e oneri che invece tendano alla soddisfazione di
interessi del tutto estranei alle finalità predette e, conducendo al
risultato di precludere o ostacolare gravemente l'esperimento della
tutela giurisdizionale, incorrono nella sanzione
dell'incostituzionalità (sentenza n. 80/1966, sull'illegittimità
costituzionale della norma che vietava di rilasciare copie di
sentenze non ancora registrate, il cui deposito in giudizio
condizionasse la procedibilità dell'impugnazione); ed ancora che
l'interesse del cittadino alla tutela giurisdizionale e quello
generale della comunità alla riscossione dei tributi sono
armonicamente coordinati (sentenze n. 157/1969 e n. 61/1970)».
Sempre in materia fiscale è doveroso un rapido richiamo alla
sentenza n. 21/1961 che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
della norma che precludeva al contribuente l'azione giudiziaria sino
all'avvenuto pagamento del tributo (solve et repete).
In conclusione:
l'imposizione generalizzata del pagamento di una cauzione per
la presentazione, a pena di inammissibilità, dell'opposizione al
giudice di pace avverso il verbale di accertamento, lede la posizione
giuridica dei cittadini meno abbienti i quali vengono di fatto a
trovarsi discriminati per le loro condizioni economiche, senza che la
legge preveda alcun potere valutativo in capo al giudice, o strumenti
alternativi di accesso alla giustizia (obbligo del versamento della
cauzione anche in capo al cittadino eventualmente ammesso al
patrocinio a spese dello Stato); la norma, sotto tale profilo,
contrasta sia con il primo comma, art. 3, Costituzione
(discriminazione di fatto in ragione delle condizioni economiche del
cittadino), sia con il secondo comma, art. 3, Costituzione (la norma
in oggetto, proprio al fine di rimuovere l'ostacolo di ordine
economico che limita di fatto l'uguaglianza dei cittadini, avrebbe
dovuto prevedere un margine di discrezionalità in capo al giudice,
ad esempio ammettendo l'esenzione dal versamento della cauzione in
presenza di comprovato stato di disagio economico), sia le
disposizioni contenute nei primi tre commi dell'art. 24,
Costituzione, con particolare riguardo al precetto contenuto nel
terzo comma (l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato, come
rilevato, non esonera dall'obbligo del versamento della cauzione);
in relazione al diritto di agire, contraddire e partecipare
attivamente all'esercizio della funzione giurisdizionale (principio
del giusto processo - artt. 24, 111 e 113 Costituzione) se ne rileva
una significativa restrizione, essendo tale diritto, primario ed
inviolabile, subordinato al versamento di una somma di denaro, anche
considerevole (metà del massimo della sanzione pecuniaria prevista
dalla legge), della quale il cittadino non solo può essere del tutto
sfornito (indigenza), ma anche momentaneamente sprovvisto (stato di
provvisoria difficoltà economica), o comunque non in grado di
sostenerne l'esborso (pur percependo un reddito decoroso, il
cittadino sensato e diligente deve innanzitutto fare i conti con le
spese necessarie per il soddisfacimento dei bisogni primari suoi e
della sua famiglia, per cui, anche nella ipotesi di non ricorrenza
delle condizioni per l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato,
il cittadino ben può non avere i mezzi necessari - nella sostanza il
denaro contante da versare a titolo di cauzione nel termine
perentorio per la presentazione del ricorso! - a far valere i suoi
diritti costituzionalmente protetti in sede di opposizione dinanzi
all'autorità giudiziaria); valga ad esempio il recente scandalo
delle targhe «clonate» che si è verificato nel circondario di questo
ufficio giudiziario ed ha determinato l'errato accertamento, a danno
di cittadini rispettosi della legge, di numerose violazioni da loro
mai compiute (in particolare per attraversamento dei varchi
elettronici posti a presidio delle zone del centro a traffico
limitato - in alcuni casi onesti cittadini si sono visti recapitare
anche più di cento verbali di accertamento!): in dette ipotesi
l'unico rimedio esperibile per i comuni cittadini rimarrebbe il
ricorso all'autorità amministrativa, con grave limitazione del
diritto di agire previsto dagli artt. 24, 111 e 113 Costituzione,
diritto che riacquisterebbe piena efficacia solo a seguito della
pronuncia del prefetto, la quale, come precedentemente rilevato,
comporta già in astratto effetti meno vantaggiosi per il ricorrente
(cfr. artt. 204, primo comma e 204-bis, settimo comma, C.d.S.), ed in
concreto può determinare un danno irreparabile (cfr. art. 204, terzo
comma, C.d.S. e art. 22, ult. comma, legge n. 689/1981); al cittadino
comune viene così ad essere preclusa l'immediata impugnazione del
verbale di accertamento dinanzi all'autorità giudiziaria,
subordinata di fatto al previo esperimento del rimedio
amministrativo;
l'art. 24 della Costituzione è corollario del principio
generale del «giusto processo» (art. 111 Cost.), e garantisce la
tutela più ampia al diritto di azione del cittadino, compreso il
correlato diritto di partecipare attivamente all'esercizio della
funzione giurisdizionale, contraddicendo e contribuendo alla
formazione della prova (principio di disponibilità della prova) ed
alla elaborazione del giudizio: dette facoltà, nella fattispecie in
esame, risultano integralmente inficiate mediante la previsione di
una presunzione legale iuris et de iure di sussistenza dei
presupposti per la concessione del provvedimento cautelare (fumus
boni iuris e periculum in mora) in favore della p.a., senza margine
di contestazione per il ricorrente e di discrezionalità per il
giudice; neppure il cittadino modello, il quale comprovi di avere
sempre e regolarmente pagato le sanzioni amministrative pecuniarie
comminategli (carenza del periculum in mora), presentando un ricorso
che appaia icto oculi fondato, potrà essere esentato dal versamento
della cauzione, a pena di inammissibilità del ricorso ed in
violazione del principio di effettività e di ragionevolezza del
diritto;
l'eventuale accoglimento della questione di illegittimità
costituzionale della norma nella sua interezza determinerebbe
l'implicita abrogazione delle correlate norme applicative, alle quali
si estende il sindacato di illegittimità costituzionale, per quanto
di rilievo in ordine alla ammissibilità delle sollevate questioni;

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 e 137 della Costituzione, le leggi
costituzionali nn. 1/1948, 1/1953 e 1/1989 e la legge ordinaria
n. 87/1953:
dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le
questioni di illegittimità costituzionale del terzo comma (nonchè,
di riflesso e con esclusivo riguardo alla questione sub a), del comma
5 e 6, quest'ultimo limitatamente alla frase «che superino l'importo
della cauzione prestata all'atto del deposito del ricorso»),
art. 204-bis C.d.S., norma introdotta dall'art. 4, comma 1-septies,
decreto-legge n. 151 del 27 giugno 2003, come modificato dalla legge
di conversione n. 214 del 1° agosto 2003, per violazione e contrasto
con gli artt. 3, 24, 111 e 113 della Costituzione:
a) nella interezza della norma;
b) nella parte in cui non prevede che il giudice, secondo
il suo prudente e libero apprezzamento, tenuto conto della
documentazione allegata al ricorso (allo stato degli atti), possa
valutare la sussistenza del fumus boni iuris nell'atto del ricorso e,
per l'effetto, esonerare il ricorrente dal versamento della cauzione
ovvero ridurne l'ammontare;
c) nella parte in cui non prevede che il giudice, secondo
il suo prudente e libero apprezzamento, previa eventuale acquisizione
di documenti o sommarie informazioni, possa valutare l'insussistenza
concreta del periculum in mora e, per l'effetto, esonerare il
ricorrente dal versamento della cauzione ovvero ridurne l'ammontare;
d) nella parte in cui non prevede che il giudice, a seguito
di accertamento delle condizioni economiche del ricorrente, anche
contingenti, previa eventuale acquisizione di documenti o sommarie
informazioni, possa esonerare i cittadini meno abbienti dal
versamento della cauzione ovvero ridurne l'ammontare;
e) nella parte in cui non prevede che il cittadino ammesso
al patrocinio a spese dello Stato sia esonerato di diritto dal
versamento della cauzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, ordinando la sospensione del procedimento in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, copia della presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa (ricorrente e Comune di
Roma) ed alla Presidenza del Consiglio dei ministri, sia comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento e sia consegnata per
conoscenza al coordinatore di questo ufficio.
Roma, addì 25 settembre 2003
Il giudice di pace: Rossi
04C1018