1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 19-10-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 213 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 maggio 2011
Ordinanza del 31 maggio 2011 emessa dal Tribunale di Urbino nel procedimento civile promosso da D.S. e D.F. nella qualita' di genitori di D.S. contro I.N.P.S.. Straniero - Indennita' di accompagnamento - Condizione - Titolarita' della carta di soggiorno - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione del diritto alla salute - Lesione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 80, comma 19. - Costituzione, artt. 3, 32 e 117, primo comma. (011C0580) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 19-10-2011)

IL TRIBUNALE

A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 13 maggio
2011, pronuncia la seguente ordinanza.
1. Con ricorso depositato in data 8 luglio 2010, D. S, e D. E.,
nella qualità di genitori esercenti la potestà sul minore D.S.,
esponevano di aver inoltrato domanda di riconoscimento della
indennità di accompagnamento in favore del figlio minore, e di
essersi visti respingere la domanda da parte dell'Inps per «mancanza
della carta di soggiorno».
I ricorrenti esponevano dunque che il nucleo familiare era in
possesso del permesso di soggiorno, sin dal 2007 con riguardo ai
genitori e dal 12 giugno 2009 con riguardo al figlio minore (mentre
la domanda era stata inoltrata in data 25 luglio 2009).
I ricorrenti ed il figlio minore non erario tuttavia in possesso
del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo;
deducevano i ricorrenti, tuttavia, che l'art. 80, comma 19 della
legge 388 del 2000 era stato dichiarato incostituzionale con sentenza
n. 306 del 2008 della Corte Costituzionale, con la conseguenza che la
mancanza di tale permesso non poteva essere posta a fondamento del
diniego della prestazione assistenziale richiesta.
Si costituiva tempestivamente in giudizio l'Inps, rilevando che
le sentenze della Corte Costituzionale emesse in materia non avevano
dichiarato la totale illegittimità costituzionale della norma.
richiamata (che subordina la concessione delle prestazioni
assistenziali al possesso del permesso di soggiorno di lungo
periodo), essendosi piuttosto limitate a dichiarare tale
illegittimità costituzionale, per quanto qui di interesse, solo
nella parte in cui si esclude che l'indennità di accompagnamento
possa essere concessa in assenza dei requisiti di reddito richiesti
per il rilascio del permesso di soggiorno di lunga durata (sentenza
n. 306/08).
2. Ritiene questo Giudice che, all'esito della instaurazione del
contraddittorio tra le parti sul punto, debba sollevarsi questione di
legittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19, legge 388 del
2000 nella parte in cui subordina la concessione della indennità di
accompagnamento al possesso della carta di soggiorno.
3. In punto di rilevanza della questione occorre premettere che,
a norma dell'art. 80, comma 19, legge 388/00, «ai sensi dell'articolo
41 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, l'assegno sociale
e le provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in
base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali sono
concesse alle condizioni previste dalla legislazione medesima, agli
stranieri che siano titolari di carta di soggiorno; per le altre
prestazioni e servizi sociali l'equiparazione con i cittadini
italiani è consentita a favore degli stranieri che siano almeno
titolari di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno.
Sono fatte salve le disposizioni previste dal decreto legislativo 18
giugno 1998, n. 237, e dagli articoli 65 e 66 della legge 23 dicembre
1998, n. 448, e successive modificazioni.»
La carta di soggiorno è ora denominata permesso di soggiorno CE
per soggiornanti di lungo periodo a norma dell'art. 9 del D.Lgs. 25
luglio 1998, n. 286, come modificato dall'art. 1 del D.Lgs. 3/07: «Lo
straniero in possesso, da almeno cinque anni, di un permesso di
soggiorno in corso di validità, che dimostra la disponibilità di un
reddito non inferiore all'importo annuo dell'assegno sociale e, nel
caso di richiesta relativa ai familiari, di un reddito sufficiente
secondo i parametri indicati nell'articolo 29, comma 3, lettera b) e
di un alloggio idoneo che rientri nei parametri minimi previsti dalla
legge regionale per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica
ovvero che sia fornito dei requisiti di idoneità igienico-sanitaria
accertati dall'Azienda unità sanitaria locale competente per
territorio, può chiedere al questore il rilascio del permesso di
soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, per sè e per i
familiari di cui all'articolo 29, comma l».
Dunque, a norma dell'art. 80, comma 19, legge 388/00, al fine di
ottenere la indennità di accompagnamento lo straniero deve essere
titolare della carta di soggiorno, ora permesso di soggiorno di lungo
periodo, i cui requisiti sono di tipo reddituale (ed a tal proposito
vi è già pronuncia di illegittimità costituzionale della Corte
Costituzionale, con riferimento alla stessa indennità di
accompagnamento) e di durata, richiedendosi altresì che lo straniero
possieda un permesso di soggiorno in corso di validità da almeno
cinque anni.
Nel caso di specie, non è contestata la sussistenza del
requisito sanitario in capo al minore D.S. poichè la Commissione
medica di prima istanza ha riconosciuto che egli necessita di
assistenza continua non essendo in grado di compiere gli atti
quotidiani della vita (come si evince dalla memoria difensiva Inps e
dagli atti di causa).
Piuttosto, il diniego della indennità richiesta consegue al solo
mancato possesso del permesso di soggiorno di lungo periodo, avendo
il minore acquistato il permesso di soggiorno per motivi di
ricongiungimento familiare soltanto nell'anno 2009 e non essendo
pertanto decorso il termine di cinque anni che gli consentirebbe di
ottenere il permesso di soggiorno di lungo periodo (già carta di
soggiorno).
Peraltro, il soggiorno del minore nello Stato italiano non può
reputarsi meramente episodico, poichè i suoi genitori erano in
possesso del permesso di soggiorno sin dall'anno 2007 ed il minore
stesso ha ottenuto il permesso per motivi di ricongiungimento
familiare.
È dunque da escludere che, nel caso di specie, manchi il
presupposto del soggiorno in Italia di carattere non episodico, che
legittimerebbe il legislatore, anche secondo la interpretazione resa
dal giudice delle leggi, a negare la prestazione di tipo
assistenziale.
Poichè la previsione del possesso del permesso di soggiorno di
lungo periodo preclude in questa sede al minore di ottenere la
concessione della indennità di accompagnamento, si ritiene la
rilevanza del vaglio costituzionale dell'art. 80, comma 19, della
legge 388/00 nel presente giudizio.
4. In punto di non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale della norma richiamata occorre rilevare
quanto segue.
Ha osservato la Corte Costituzionale con sentenza n. 306/08 che
«l'indennità di accompagnamento - spettante ai disabili non
autonomamente deambulanti, o che non siano in grado di compiere da
soli gli atti quotidiani della vita, per il solo fatto delle
minorazioni e, quindi, indipendentemente da qualsiasi requisito
reddituale - rientra nelle prestazioni assistenziali e, più in
generale, anche nella terminologia adottata dalla Corte di
Strasburgo, attiene alla "sicurezza o assistenza sociale"». In tale
ambito, questa corte ha affermato che "le scelte connesse alla
individuazione delle categorie dei beneficiari - necessariamente da
circoscrivere in ragione della limitatezza delle risorse finanziarie
- debbano essere operate, sempre e comunque, in ossequio al principio
di ragionevolezza", ma anche che al legislatore è consentito
"introdurre regimi differenziati, circa il trattamento da riservare
ai singoli consociati, soltanto in presenza di una "causa" normativa
non palesemente irrazionale o, peggio, arbitraria" (sentenza n. 432
del 2005).
Tutto ciò premesso, la Corte ritiene che sia manifestamente
irragionevole subordinare l'attribuzione di una prestazione
assistenziale quale l'indennità di accompagnamento - i cui
presupposti sono, come si è detto, la totale disabilità al lavoro,
nonchè l'incapacità alla deambulazione autonoma o al compimento da
soli degli atti quotidiani della vita - al possesso di un titolo di
legittimazione alla permanenza del soggiorno in Italia che richiede
per il suo rilascio, tra l'altro, la titolarità di un reddito. Tale
irragionevolezza incide sul diritto alla salute, inteso anche come
diritto ai rimedi possibili e, come nel caso, parziali, alle
menomazioni prodotte da patologie di non lieve importanza. Ne
consegue il contrasto delle disposizioni censurate non soltanto con
l'art. 3 Cost., ma anche con gli artt. 32 e 38 Cost., nonchè -
tenuto conto che quello alla salute è diritto fondamentale della
persona (vedi, per tutte, le sentenze n. 252 del 2001 e n. 432 del
2005) - con l'art. 2 della Costituzione. Sotto tale profilo e per i
medesimi motivi, la normativa censurata viola l'art. 10, primo comma,
della Costituzione, dal momento che tra le norme del diritto
internazionale generalmente riconosciute rientrano quelle che, nel
garantire i diritti fondamentali della persona indipendentemente
dall'appartenenza a determinate entità politiche, vietano
discriminazioni nei confronti degli stranieri, legittimamente
soggiornanti nel territorio dello Stato. Al legislatore italiano è
certamente consentito dettare norme, non palesemente irragionevoli e
non contrastanti con obblighi internazionali, che regolino l'ingresso
e la permanenza di extracomunitari in Italia (da ultimo, sentenza n.
148 del 2008). È possibile, inoltre, subordinare, non
irragionevolmente, l'erogazione di determinate prestazioni - non
inerenti a rimediare a gravi situazioni di urgenza - alla circostanza
che il titolo di legittimazione dello straniero al soggiorno nel
territorio dello Stato ne dimostri il carattere non episodico e di
non breve durata; una volta, però, che il diritto a soggiornare alle
condizioni predette non sia in discussione, non si possono
discriminare gli stranieri, stabilendo, nei loro confronti,
particolari limitazioni per il godimento dei diritti fondamentali
della persona, riconosciuti invece ai cittadini. Le disposizioni
censurate sono, pertanto, illegittime nella parte in cui - oltre ai
requisiti sanitari e di durata del soggiorno in Italia e comunque
attinenti alla persona, già stabiliti per il rilascio della carta di
soggiorno ed ora (per effetto del d.lgs. n. 3 del 2007) del permesso
di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, non sospettati di
illegittimità dal remittente - esigono, ai fini dell'attribuzione
dell'indennità di accompagnamento, anche requisiti reddituali, ivi
compresa la disponibilità di un alloggio, avente le caratteristiche
indicate dal nuovo testo dell'art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 286 del
1998.»
Nel caso esaminato dalla Corte Costituzionale con tale sentenza,
il giudice remittente aveva sospettato della illegittimità
costituzionale della norma con esclusivo riguardo alla previsione di
un limite di reddito, posto a discriminare gli stranieri dai
cittadini italiani nella fruizione della provvidenza in esame.
Dunque, la Corte Costituzionale ha effettivamente riconosciuto la
illegittimità costituzionale della norma richiamata sotto il
limitato profilo della previsione di un requisito reddituale, mentre
la pronuncia non si è estesa alla previsione degli ulteriori
requisiti richiesti per ottenere il permesso di soggiorno di lungo
periodo, tra cui la durata del soggiorno stesso.
Tale questione è invece stata valutata con sentenze successive,
in cui la Corte Costituzionale si è occupata della legittimità
della norma in esame con riguardo alle diverse prestazioni
dell'assegno mensile di assistenza e della pensione di inabilità
(rispettivamente, sentenze n.ri 187/10 ed 11/09).
In particolare, con sentenza n. 187/10, che ha dichiarato la
illegittimità costituzionale della norma in esame nella parte in cui
subordina la concessione dell'assegno mensile di assistenza al
possesso del permesso di soggiorno di lunga durata, la Corte
Costituzionale ha osservato (con respiro più ampio rispetto alla
precedente pronuncia, che riguardava la sola previsione del requisito
reddituale) che «La giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo ha, in varie occasioni, avuto modo di sottolineare come la
Convenzione non sancisca un obbligo per gli Stati membri di
realizzare un sistema di protezione sociale o di assicurare un
determinato livello delle prestazioni assistenziali; tuttavia, una
volta che tali prestazioni siano state istituite e concesse, la
relativa disciplina non potrà sottrarsi al giudizio di
compatibilità con le norme della Convenzione e, in particolare, con
l'art. 14 che vieta la previsione di trattamenti discriminatori (in
tal senso, Stec ed altri contro Regno Unito, decisione sulla
ricevibilità del 6 luglio 2005; Koua Poirrez contro Francia,
sentenza del 30 settembre 2003; Gaygusuz contro Austria, sentenza del
16 settembre 1996; Salesi contro Italia, sentenza del 26 febbraio
1993). Al tempo stesso, la Corte di Strasburgo ha anche sottolineato
l'ampio margine di apprezzamento di cui i singoli Stati godono in
materia di prestazioni sociali, in particolare rilevando come le
singole autorità nazionali, in ragione della conoscenza diretta
delle peculiarità che caratterizzano le rispettive società ed i
correlativi bisogni, si trovino, in linea di principio, in una
posizione privilegiata rispetto a quella del giudice internazionale
per determinare quanto risulti di pubblica utilità in materia
economica e sociale. Da qui l'assunto secondo il quale la Corte
rispetta, in linea di massima, le scelte a tal proposito operate dal
legislatore nazionale, salvo che la relativa valutazione si riveli
manifestamente irragionevole (Carson ed altri contro Regno Unito,
sentenza del 16 marzo 2010; Luczak contro Polonia, sentenza del 27
novembre 2007). A proposito, poi, dei limiti entro i quali opera il
divieto di trattamenti discriminatori stabilito dall'art. 14 della
Convenzione, la stessa Corte non ha mancato di segnalare il carattere
relazionale che contraddistingue il principio, nel senso che lo
stesso non assume un risalto autonomo, "ma gioca un importante ruolo
di complemento rispetto alle altre disposizioni della Convenzione e
dei suoi protocolli, perchè protegge coloro che si trovano in
situazioni analoghe da discriminazioni nel godimento dei diritti
garantiti da altre disposizioni" (da ultimo, Orsus ed altri contro
Croazia, sentenza del 16 marzo 2010). Il trattamento diviene dunque
discriminatorio - ha puntualizzato la giurisprudenza della Corte -
ove esso non trovi una giustificazione oggettiva e ragionevole; non
realizzi cioè un rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati
e l'obiettivo perseguito (ad es., Niedzwiecki contro Germania,
sentenza del 25 ottobre 2005). Non senza l'ulteriore puntualizzazione
secondo la quale soltanto "considerazioni molto forti potranno
indurre a far ritenere compatibile con la Convenzione una differenza
di trattamento fondata esclusivamente sulla nazionalita'" (da ultimo,
Si Amer contro Francia, sentenza del 29 ottobre 2009, ed i precedenti
ivi citati).
Poste tali premesse, la Corte ha evidenziato che la norma
scrutinata è evidentemente finalizzata a ridurre l'accesso alle
prestazioni sociali da parte dei cittadini extracomunitari.
Interrogandosi dunque sulla ragionevolezza del criterio di
contenimento di tale accesso, con specifico riguardo alla prestazione
consistente nell'assegno mensile di assistenza, il giudice delle
leggi ha evidenziato che «Occorre accertare se, alla luce della
configurazione normativa e della funzione sociale che è chiamato a
svolgere nel sistema, lo specifico "assegno" che viene qui in
discorso integri o meno un rimedio destinato a consentire il concreto
soddisfacimento dei "bisogni primari" inerenti alla stessa sfera di
tutela della persona umana, che è compito della Repubblica
promuovere e salvaguardare; rimedio costituente, dunque, un diritto
fondamentale perchè garanzia per la stessa sopravvivenza del
soggetto. D'altra parte, la giurisprudenza della Corte di Strasburgo
ha sottolineato come, "in uno Stato democratico moderno, molti
individui, per tutta o parte della loro vita, non possono assicurare
il loro sostentamento che grazie a delle prestazioni di sicurezza o
di previdenza sociale". Sicchè, "da parte di numerosi ordinamenti
giuridici nazionali viene riconosciuto che tali individui sono
bisognosi di una certa sicurezza e prevedono, dunque, il versamento
automatico di prestazioni, a condizione che siano soddisfatti i
presupposti stabiliti per il riconoscimento dei diritti in questione"
(la già citata decisione sulla ricevibilità del 6 luglio 2005,
Staic ed altri contro Regno Unito). Ove, pertanto, si versi in tema
di provvidenza destinata a far fronte al "sostentamento" della
persona, qualsiasi discrimine tra cittadini e stranieri regolarmente
soggiornanti nel territorio dello Stato, fondato su requisiti diversi
dalle condizioni soggettive finirebbe per risultare in contrasto con
il principio sancito dall'art. 14 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo avuto riguardo alla relativa lettura che, come si
è detto, è stata in più circostanze offerta dalla Corte di
Strasburgo.»
Esaminando dunque la funzione essenziale di sostentamento per
soggetti invalidi ricoperta dall'assegno mensile di assistenza, la
Corte ha reputato costituzionalmente illegittima in quanto
irragionevolmente discriminatoria la norma che qui si esamina.
In particolare, la Corte Costituzionale ha ritenuto che, avuto
riguardo alla essenziale funzione di sostentamento della prestazione
in esame, la previsione dell'ulteriore requisito richiesto rispetto
alla esistenza di un valido titolo di soggiorno (cioè il possesso
della carta di soggiorno, oggi permesso di soggiorno di lungo
periodo) risulti discriminatoria e dunque in contrasto con l'art. 14
della CEDU, con conseguente violazione dell'art. 117 comma 1 della
Costituzione.
Tali principi devono essere applicati anche nella presente sede.
Ebbene, occorre qui rilevare che la indennità di accompagnamento
svolge la essenziale funzione di garantire al soggetto posto in
condizione di assoluta e permanente impossibilità di provvedere alle
proprie esigenze di vita e deambulare in autonomia di ricevere un
sostegno economico al fine di ottenere quell'ausilio essenziale per
la stessa sopravvivenza. L'indennità di accompagnamento, a
differenza delle altre prestazioni di tipo assistenziale, presuppone
un quadro patologico di tale gravità da non consentire in alcun modo
al soggetto di provvedere finanche alle minime ed essenziali esigenze
di vita, quali il lavarsi od il vestirsi od il deambulare.
È dunque evidente la finalità essenziale di sostegno e
sostentamento perseguita con la indennità di accompagnamento, che
costituisce uno strumento di necessario ausilio per assicurare le
minime ed essenziali esigenze di vita della persona che si trova in
condizioni fisiche di assoluta gravità.
Anche alla indennità di accompagnamento si ritiene dunque
debbano essere estese le considerazioni che la Corte Costituzionale
ha svolto, con sentenza n. 187/10, con riguardo all'assegno mensile
di assistenza.
Dunque, anche con riguardo alla provvidenza in esame si reputa
che la norma che subordina la concessione della indennità per gli
stranieri all'ulteriore requisito del soggiorno di lungo periodo e,
comunque, al possesso della carta di soggiorno (ora permesso di
soggiorno di lungo periodo), non afferente alle mere condizioni
soggettive, si ponga in contrasto con l'art. 14 CEDU come
interpretato dalla Corte di Strasburgo e, quindi, con l'art. 117
primo comma Cost.
5. Peraltro, a fronte del chiaro ed inequivocabile tenore
letterale dell'art. 80, comma 19, legge 388/00, non è possibile
fornire una interpretazione costituzionalmente orientata della norma,
nè tantomeno ritenere che la stessa sia stata già espunta
dall'ordinamento giuridico sulla base delle pronunce emesse sino ad
ora dal Giudice delle leggi, sempre aventi efficacia limitata alle
prestazioni di volta in volta esaminate e, con riguardo alla
indennità di accompagnamento, al solo requisito reddituale previsto
per il rilascio del permesso di soggiorno di lunga durata.
Piuttosto, per tutti i motivi esposti, deve dubitarsi della
legittimità costituzionale della norma nella parte in cui subordina
la concessione della indennità di accompagnamento agli stranieri al
possesso del permesso della carta di soggiorno (ora permesso CE di
lungo periodo), non solo per contrasto con l'art. 117 primo comma
Cost., ma anche per contrasto con l'art. 3 Cost. (ponendo in essere
una evidente ed ingiustificata disparità di trattamento in ordine a
diritti fondamentali della persona tra cittadini italiani e
stranieri) e con l'art. 32 della Costituzione (negando la tutela del
diritto alla salute a parità di condizioni ai cittadini stranieri
legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato).
6. Non si reputa peraltro possibile procedere alla
disapplicazione della norma interna in contrasto con la disciplina
comunitaria, senza ricorrere all'intervento del Giudice delle leggi,
anche a seguito della entrata in vigore del Trattato di Lisbona che
ha riconosciuto i principi fondamentali di cui alla Convenzione
Europea dei Diritti dell'Uomo, come principi interni al diritto
dell'Unione.
Infatti, le disposizioni della CEDU hanno natura di norme di
principio, con la conseguenza che non possono considerarsi
direttamente applicabili negli Stati membri.
Tale conclusione deve rimanere invariata anche a seguito della
entrata in vigore del Trattato di Lisbona, e la stessa Corte
Costituzionale ha ribadito, anche con sentenza n. 93 del 2010, i
principi in proposito enucleati sin dalle sentenze n.ri 348/349 del
2007: «le norme della CEDU - nel significato loro attribuito dalla
Corte europea dei diritti dell'uomo, specificamente istituita per
dare ad esse interpretazione ed applicazione (art. 32, paragrafo 1,
della Convenzione) - integrano, quali "norme interposte", il
parametro costituzionale espresso dall'art. 117, primo comma, Cost.,
nella parte in cui impone la conformazione della legislazione interna
ai vincoli derivanti dagli "obblighi internazionali" (sentenze n. 317
e n. 311 del 2009, n. 39 del 2008). Nel caso in cui si profili un
eventuale contrasto tra una norma interna e una norma della CEDU, il
giudice nazionale comune deve, quindi, preventivamente verificare la
praticabilità di una interpretazione della prima conforme alla norma
convenzionale, ricorrendo a tutti normali strumenti di ermeneutica
giuridica (sentenza n. 239 del 2009), e, ove tale soluzione risulti
impercorribile (non potendo egli disapplicare la norma interna
contrastante), deve denunciare la rilevata incompatibilità
proponendo questione di legittimità costituzionale in riferimento al
parametro dianzi indicato.»
In virtù di tutte le considerazioni su esposte questo Giudice
ritiene non manifestamente infondata e rilevante nel giudizio la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19,
legge 388/00 per contrasto con gli artt. 3, 32, 117 comma 1 Cost.,
nella parte in cui subordina la concessione della indennità di
accompagnamento al possesso della carta di soggiorno, e dunque anche
al requisito della durata del soggiorno medesimo nel territorio dello
Stato.

P.Q.M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19, legge 388/00 per
contrasto con gli artt. 3, 32, 117 comma 1 Cost., nella parte in cui
subordina la concessione della indennità di accompagnamento al
possesso della carta di soggiorno, e dunque anche al requisito della
durata del soggiorno medesimo nel territorio dello Stato.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale.
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio nonchè
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Sospende il giudizio in corso.
Urbino, 31 maggio 2011

Il Giudice: Marrone