1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 20-1-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 3 SENTENZA 1 dicembre 2015- 14 gennaio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Riserva allo Stato, per un periodo di cinque anni, delle entrate derivanti dai decreti-legge nn. 138 e 201 del 2011 - Destinazione alla copertura degli oneri per il servizio del debito pubblico. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilita' 2014), art. 1, commi 508 e 590. - (T-160003) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 20-1-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
508, anche in combinato disposto con il comma 590, della legge 27
dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2014),
promosso dalla Regione siciliana con ricorso notificato il 25
febbraio 2014, depositato in cancelleria il 5 marzo 2014 ed iscritto
al n. 17 del registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 1° dicembre 2015 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato Paolo Chiapparrone per la Regione siciliana e
l'avvocato dello Stato Wally Ferrante per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 5 marzo 2014 ed iscritto al
registro ricorsi n. 17 del 2014 la Regione siciliana ha impugnato,
tra le altre disposizioni, l'art 1, commi 508 e 590, della legge 27
dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2014), in
riferimento agli artt. 20, 36 e 43 del regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
siciliana), in relazione all'art. 2, primo comma, del decreto del
Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di
attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia
finanziaria), nonchè in riferimento agli artt. 81, sesto comma, 97,
primo comma, e 119 della Costituzione.
1.1.- L'art. 1, comma 508, della legge n. 147 del 2013 dispone
che «Al fine di assicurare il concorso delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano
all'equilibrio dei bilanci e alla sostenibilità del debito pubblico,
in attuazione dell'articolo 97, primo comma, della Costituzione, le
nuove e maggiori entrate erariali derivanti dal decreto-legge 13
agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14
settembre 2011, n. 148, e dal decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214,
sono riservate all'Erario, per un periodo di cinque anni a decorrere
dal 1° gennaio 2014, per essere interamente destinate alla copertura
degli oneri per il servizio del debito pubblico, al fine di garantire
la riduzione del debito pubblico stesso nella misura e nei tempi
stabiliti dal Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla
governance nell'Unione economica e monetaria, fatto a Bruxelles il 2
marzo 2012, ratificato ai sensi della legge 23 luglio 2012, n. 114.
Con apposito decreto del Ministero dell'economia e delle finanze,
sentiti i Presidenti delle giunte regionali interessati, da adottare
entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente
legge, sono stabilite le modalità di individuazione del maggior
gettito, attraverso separata contabilizzazione».
La Regione assume anzitutto che la riserva erariale contemplata
dal censurato comma 508 riguarda entrate che, in quanto previste da
due decreti-legge del 2011, non presenterebbero più il requisito di
novità di cui erano dotate quando analoghe riserve erano state
scrutinate da questa Corte (si cita la sentenza n. 241 del 2012),
peraltro con esito favorevole per la ricorrente. Inoltre, ora come
allora, difetterebbe il requisito della specificità della
destinazione del maggior gettito riservato all'Erario, finalizzato ad
assicurare un ulteriore concorso delle autonomie speciali alla
finanza pubblica.
Risulterebbe in tal modo violato l'art. 2, primo comma, del
d.P.R. n. 1074 del 1965, in difetto delle condizioni richieste per
attribuire allo Stato risorse di spettanza regionale.
Alla luce dei precedenti rilievi nonchè «sulla scorta della
legge 24 dicembre 2012, n. 243», risulterebbero altresì violati
l'art. 97, primo comma, Cost., che la norma pretenderebbe di attuare,
in ordine alla garanzia degli equilibri di bilancio delle pubbliche
amministrazioni, nonchè gli artt. 81, sesto comma, e 119 Cost.
Inoltre, la disposizione censurata, sottraendo alla Regione
«senza previsione di raccordo alcuno, risorse che vengono meno per
l'esercizio delle sue funzioni», violerebbe gli artt. 20 e 43 dello
statuto.
Per i medesimi motivi la ricorrente impugna il comma 508 anche in
combinato disposto con il successivo comma 590 del medesimo art. 1
della legge n. 147 del 2013, il quale prevede che «Le disposizioni di
cui all'articolo 2, comma 2, del decreto-legge 13 agosto 2011, n.
138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n.
148, continuano ad applicarsi, in quanto compatibili, dal 1° gennaio
2014 al 31 dicembre 2016. Ai fini della verifica del superamento del
limite di 300.000 euro rilevano anche i trattamenti pensionistici di
cui al comma 486, fermo restando che su tali trattamenti il
contributo di solidarietà di cui al primo periodo non è dovuto». Le
prerogative regionali, infatti, subirebbero la medesima lesione in
precedenza evidenziata ove le due disposizioni venissero intese nel
senso di attribuire allo Stato il contributo di solidarietà - avente
natura tributaria - prorogato per gli anni 2013-2016, attesa la
mancanza di una clausola di salvaguardia analoga a quella operante
per il triennio precedente, che impedisca anche in questa occasione
l'applicabilità della riserva al contributo riscosso nel territorio
siciliano.
2.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo l'infondatezza delle censure proposte dalla Regione
siciliana.
2.1.- L'intervenuto evidenzia come il legislatore abbia inteso
porre rimedio ai vizi riscontrati da questa Corte (si cita la
sentenza n. 241 del 2012) alla riserva delle maggiori entrate
previste dal decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14
settembre 2011, n. 148.
In particolare, la norma avrebbe ovviato al difetto dei requisiti
relativi alla destinazione del gettito riservato, che assieme a
quelli di temporaneità della misura e di distinta contabilizzazione
degli importi acquisiti - idonea ad assicurare trasparenza -
assicurerebbe il rispetto delle disposizioni degli statuti speciali.
Ad avviso della difesa erariale sarebbero altresì prive di
pregio le censure mosse in riferimento agli artt. 81 e 119 Cost., in
quanto la riserva mirerebbe proprio a realizzare il concorso delle
autonomie speciali al risanamento della finanza pubblica ed al
rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall'Unione europea
attraverso la destinazione delle risorse debitamente riservate -
comprese quelle rappresentate dal contributo di solidarietà di cui
all'art. 1, comma 590, della legge n. 147 del 2013 - alla copertura
degli oneri per il servizio del debito pubblico e non al
finanziamento di nuove o maggiori spese. Di qui la funzionalità al
principio di pareggio del bilancio.

Considerato in diritto

1.- La Regione siciliana ha impugnato, tra le altre disposizioni,
l'art 1, commi 508 e 590, della legge 27 dicembre 2013, n. 147
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilità 2014), in riferimento agli artt.
20, 36 e 43 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(Approvazione dello statuto della Regione siciliana), in relazione
all'art. 2, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica
26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della
Regione siciliana in materia finanziaria), nonchè in riferimento
agli artt. 81, sesto comma, 97, primo comma, e 119 della
Costituzione.
1.1.- Va anzitutto riservata a separate pronunce la decisione
sulle altre questioni promosse dalla Regione siciliana con il
medesimo ricorso.
1.2.- Il comma 508, al dichiarato fine di assicurare il concorso
delle autonomie speciali all'equilibrio dei bilanci ed alla
sostenibilità del debito pubblico, riserva allo Stato, per un
periodo di cinque anni, le entrate derivanti dal decreto-legge 13
agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo) - convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148 - e dal
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici) -
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214 - per destinarle alla copertura degli oneri per
il servizio del debito pubblico, al fine di garantirne la riduzione
nella misura e nei tempi stabiliti dal Trattato sulla stabilità, sul
coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e monetaria
(meglio noto come Fiscal Compact) - sottoscritto a Bruxelles il 2
marzo 2012, ratificato in Italia con la legge 23 luglio 2012, n. 114
(Ratifica ed esecuzione del Trattato sulla stabilità, sul
coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e monetaria
tra il Regno del Belgio, la Repubblica di Bulgaria, il Regno di
Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica di
Estonia, l'Irlanda, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la
Repubblica francese, la Repubblica italiana, la Repubblica di Cipro,
la Repubblica di Lettonia, la Repubblica di Lituania, il Granducato
di Lussemburgo, l'Ungheria, Malta, il Regno dei Paesi Bassi, la
Repubblica d'Austria, la Repubblica di Polonia, la Repubblica
portoghese, la Romania, la Repubblica di Slovenia, la Repubblica
slovacca, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Svezia, con
Allegati, fatto a Bruxelles il 2 marzo 2012) - affidando ad apposito
decreto ministeriale la determinazione delle modalità di
individuazione del gettito, attraverso separata contabilizzazione.
La Regione assume anzitutto che la citata riserva riguarderebbe
entrate prive del requisito di novità di cui erano dotate quando
analoga previsione era stata scrutinata da questa stessa Corte nella
sentenza n. 241 del 2012 con esito favorevole per la ricorrente.
Inoltre, ora come allora, difetterebbe il requisito della
specificità della destinazione del gettito riservato all'Erario.
Risulterebbe in tal modo violato l'art. 2, primo comma, del d.P.R. n.
1074 del 1965, in difetto delle condizioni richieste per attribuire
allo Stato risorse di spettanza regionale.
Alla luce dei precedenti rilievi e «sulla scorta della legge 24
dicembre 2012, n. 243», risulterebbero altresì violati l'art. 97,
primo comma, Cost., che la norma censurata pretenderebbe di attuare,
in ordine alla garanzia degli equilibri di bilancio delle pubbliche
amministrazioni, nonchè gli artt. 81, sesto comma, e 119 Cost.
Inoltre, la disposizione, sottraendo alla Regione, «senza
previsione di raccordo alcuno, risorse che vengono meno per
l'esercizio delle sue funzioni», violerebbe pure gli artt. 20 e 43
dello statuto.
Per i medesimi motivi la ricorrente impugna il comma 508 anche in
combinato disposto con il successivo comma 590, il quale prevede che
il contributo di solidarietà di cui all'art. 2, comma 2, del d.l. n.
138 del 2011 continui ad applicarsi per il periodo 2014-2016. Secondo
la Regione, infatti, le sue prerogative subirebbero la medesima
lesione in precedenza evidenziata ove le due disposizioni venissero
intese nel senso di riservare allo Stato anche il contributo di
solidarietà prorogato per gli anni 2014-2016, riscosso nel
territorio siciliano.
2.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 508 - singolarmente considerato - della legge n. 147 del 2013
in riferimento all'art. 36 dello statuto ed in relazione all'art. 2,
primo comma, del d.P.R. n. 1074 del 1965 è inammissibile.
La Regione omette di precisare - salvo che per il contributo di
solidarietà prorogato dal comma 590, di cui si dirà in prosieguo -
quali siano le specifiche entrate tributarie ad essa devolute ai
sensi delle disposizioni statutarie e di attuazione ed, a suo dire,
indebitamente sottratte.
In tal modo, la ricorrente non consente di verificare, per
ciascuna delle entrate derivanti dalle numerose misure disposte dai
due decreti-legge del 2011, la sussistenza dei requisiti per
l'attribuzione allo Stato del relativo gettito, ossia la legittimità
della riserva erariale.
La lacunosa formulazione della questione di legittimità
costituzionale «si risolve, perciò, nella carente individuazione
delle "disposizioni ritenute viziate da illegittimita'" e, quindi,
nella mancanza di uno degli elementi richiesti dal combinato disposto
degli artt. 34 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la rituale
proposizione del ricorso di legittimità costituzionale in via
principale» (sentenza n. 241 del 2012). Di qui l'inammissibilità
della questione per indeterminatezza dell'oggetto.
3.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
commi 508 e 590 - in combinato disposto - della legge n. 147 del
2013, promossa in riferimento all'art. 36 dello statuto ed in
relazione all'art. 2, primo comma, del d.P.R. n. 1074 del 1965, è
ammissibile ma, nel merito, non fondata.
3.1.- La questione non incorre nel vizio di indeterminatezza
poc'anzi evidenziato per quella precedentemente esaminata,
considerato che, in questo caso, la Regione indica precisamente
l'entrata del cui gettito lamenta l'illegittima sottrazione.
Inoltre, non osta all'ammissibilità del ricorso la circostanza
che la questione sia prospettata per il caso in cui «il comma 590
letto insieme al comma 508 debba intendersi nel senso che il
prorogato contributo di solidarietà riscosso in Sicilia debba
affluire al bilancio statale».
Infatti, nel giudizio di legittimità costituzionale in via
principale non è preclusa la proposizione di questioni prospettate
sulla base di una delle possibili interpretazioni delle disposizioni
impugnate, purchè non implausibili o irragionevolmente scollegate
dalle disposizioni impugnate (ex plurimis sentenza n. 131 del 2015).
L'opzione ermeneutica paventata dalla ricorrente è tutt'altro
che implausibile, atteso che il decreto del Ministero dell'economia e
delle finanze 11 settembre 2014 (Modalità di individuazione,
attraverso separata contabilizzazione, del maggior gettito da
riservare all'Erario, ai sensi dell'articolo 1, comma 508, della
legge 27 dicembre 2013, n. 147), nella tabella B ad esso allegata,
annovera tra le entrate riservate allo Stato proprio il contributo in
considerazione.
3.2.- Tanto premesso e passando all'esame del merito della
questione, questa Corte ha più volte precisato che «L'evocato art.
36, primo comma, dello statuto, in combinato disposto con l'art. 2,
primo comma, del d.P.R. n. 1074 del 1965, indica le seguenti tre
condizioni per l'eccezionale riserva allo Stato del gettito delle
entrate erariali: a) la natura tributaria dell'entrata; b) la novità
di tale entrata; c) la destinazione del gettito "con apposite leggi
alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalità
contingenti o continuative dello Stato specificate nelle leggi
medesime"» (ex multis, sentenze n. 273 del 2015, n. 176 del 2015, n.
145 del 2014 e n. 241 del 2012).
Occorre dunque verificare se la riserva allo Stato del contributo
di solidarietà previsto dall'art. 1, comma 590, della legge n. 147
del 2013 rispetti siffatti requisiti.
Questa Corte ha già espressamente riconosciuto la natura
tributaria del contributo in considerazione, in quanto «si risolve in
un prelievo corrispondente ad una aliquota aggiuntiva rispetto al
reddito imponibile dell'IRPEF e, quindi, in una temporanea
sovrimposta di tale tributo» (sentenza n. 241 del 2012).
Risulta integrato anche il requisito della novità dell'entrata,
atteso che per la sua sussistenza è sufficiente il verificarsi di
«una entrata aggiuntiva, rilevando la novità del provento, non la
novità del tributo (sentenza n. 241 del 2012)» e bastando «un atto
impositivo nuovo, in mancanza del quale l'entrata non si sarebbe
verificata» (sentenza n. 145 del 2014).
Mentre il contributo di solidarietà era limitato dall'art. 2,
comma 2, del d.l. n. 138 del 2011 al triennio 2011-2013, il comma 590
ne ha disposto la proroga, di modo che esso costituisce un'entrata
tributaria nuova ai fini dell'art. 2, primo comma, del d.P.R. n. 1074
del 1965.
Infine, è soddisfatta anche l'ultima condizione, quella della
destinazione del gettito «con apposite leggi alla copertura di oneri
diretti a soddisfare particolari finalità contingenti o continuative
dello Stato specificate nelle leggi medesime».
Al riguardo il comma 508 prevede che il gettito riservato sia
impiegato per la «copertura degli oneri per il servizio del debito
pubblico, al fine di garantire la riduzione del debito pubblico
stesso nella misura e nei tempi stabiliti dal Trattato sulla
stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'Unione
economica e monetaria [...]», ossia lo destina al pagamento degli
interessi dovuti ai soggetti che detengono titoli del debito
pubblico, spesa da annoverarsi tra quelle correnti dello Stato, al
fine di rispettare gli impegni assunti in sede europea e, più in
particolare, con l'art. 4 del Fiscal Compact, secondo cui - in
estrema sintesi - quando il rapporto tra il debito pubblico ed il
prodotto interno lordo superi il valore di riferimento del sessanta
per cento - come contingentemente in Italia - lo Stato contraente
deve operare una riduzione ad un ritmo medio di un ventesimo
all'anno.
Risulta dunque integrata la condizione della specificità della
destinazione, «soddisfatta quando la legge statale stabilisce che il
gettito sia utilizzato per la copertura di oneri diretti a perseguire
"particolari finalità contingenti o continuative dello Stato
specificate" nella legge stessa (sentenza n. 135 del 2012)» (sentenza
n. 241 del 2012).
Poichè, alla luce di quanto precede, sussistono i presupposti
per la riserva all'Erario del gettito del contributo di solidarietà
previsto dall'art. 1, comma 590, della legge n. 147 del 2013, non si
configura la violazione dei parametri evocati dalla ricorrente e la
questione proposta in riferimento ad essi non è fondata.
4.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
commi 508 e 590, della legge n. 147 del 2013 in riferimento agli
artt. 20 e 43 dello statuto, nonchè agli artt. 81, sesto comma, 97,
primo comma, e 119 Cost. è inammissibile.
4.1.- Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, i
termini delle questioni di legittimità costituzionale debbono essere
ben identificati, individuando, tra l'altro, «le ragioni dei dubbi di
legittimità costituzionale» (ex multis, sentenze n. 273 del 2015, n.
218 del 2015, n. 176 del 2015 e n. 131 del 2015).
Questa Corte ha infatti più volte chiarito che «l'esigenza di
una adeguata motivazione a fondamento della richiesta declaratoria di
illegittimità costituzionale si pone in termini perfino più
pregnanti nei giudizi diretti rispetto a quelli incidentali» (ex
multis, sentenze n. 273, n. 233, n. 218, n. 153 e n. 142 del 2015).
Nel caso di specie la ricorrente si è limitata a lamentare la
violazione degli artt. 20 e 43 dello statuto, in quanto le
disposizioni sottrarrebbero alla Regione, «senza previsione di
raccordo alcuno, risorse che vengono meno per l'esercizio delle sue
funzioni», e, «sulla scorta della legge 24 dicembre 2012, n. 243», il
contrasto con l'art. 97, primo comma, Cost. «per l'aspetto della
garanzia degli equilibri di bilancio delle pubbliche
amministrazioni», nonchè con gli artt. 81, sesto comma, e 119 Cost.
La genericità e l'assertività delle censure, «secondo la
giurisprudenza di questa Corte (ex multis, sentenze n. 184 del 2014;
n. 185, n. 129, n. 114 e n. 68 del 2011; n. 278 e n. 45 del 2010),
implicano l'inammissibilità del ricorso in parte qua» (sentenza n.
273 del 2015).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Regione
siciliana con il ricorso indicato in epigrafe;
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 508, della legge 27 dicembre 2013,
n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2014), promossa, in
riferimento all'art. 36 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946,
n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana), ed in
relazione all'art. 2, primo comma, del decreto del Presidente della
Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto
della Regione siciliana in materia finanziaria), dalla Regione
siciliana con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 508 e 590, della legge n. 147 del
2013, promossa, in riferimento agli artt. 20 e 43 del r.d.lgs. n. 455
del 1946 ed agli artt. 81, sesto comma, 97, primo comma, e 119 Cost.,
dalla Regione siciliana con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 508, della legge n. 147 del 2013 in
combinato disposto con il comma 590 del medesimo articolo, promossa,
in riferimento all'art. 36 del r.d.lgs. n. 455 del 1946 ed in
relazione all'art. 2, primo comma, del d.P.R. n. 1074 del 1965, dalla
Regione siciliana con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 1° dicembre 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 gennaio 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI