1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 23-11-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 136 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 luglio 2022
Ordinanza del 14 luglio 2022 del Tribunale di Padova nel procedimento civile promosso da T. E. contro A.O.U. di P.. Salute (Tutela della) - Profilassi internazionale - Vaccinazioni anti SARS-CoV-2 - Previsione di obblighi vaccinali per gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario - Previsione, con circolare del Ministero della salute, delle indicazioni e dei termini relativi alla vaccinazione anche con riguardo al caso di intervenuta guarigione dal virus. - Decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19, in materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia e di concorsi pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 28 maggio 2021, n. 76, art. 4, commi 1 e 5, come sostituiti dall'art. 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19 e per lo svolgimento in sicurezza delle attivita' economiche e sociali), convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 2022, n. 3, e modificati dall'art. 8, comma 1, letter[e] a) [e b),] del decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24 (Disposizioni urgenti per il superamento delle misure di contrasto alla diffusione dell'epidemia da COVID-19, in conseguenza della cessazione dello stato di emergenza, e altre disposizioni in materia sanitaria), convertito, con modificazioni, nella legge 19 maggio 2022, n. 52. (22C00230) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 23-11-2022)

IL TRIBUNALE ORDINARIO DI PADOVA
Sezione lavoro

Il Giudice letti gli atti del procedimento n. 610/2022 RG, a
scioglimento della riserva assunta all'udienza del 30 giugno 2022,
pronunzia la seguente ordinanza di rimessione degli atti alla
Eccellentissima Corte Costituzionale in relazione alla questione di
legittimità dell'art. 4, primo comma e quinto comma, del
decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44 (convertito con modificazioni
dalla legge 28 maggio 2021, n. 76, successivamente sostituito
dall'art. 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge 26 novembre 2021,
n. 172, convertito con modificazioni dalla legge 21 gennaio 2022, n.
3, infine modificato dall'art. 8, comma 1, lettera a) del
decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24, convertito, con modificazioni,
dalla legge 19 maggio 2022, n. 52), per eventuale violazione della
riserva di legge sancita dagli articoli 32 e 23 della Costituzione,
nella parte in cui i citt. primo comma e quinto comma dell'art. 4
delegano alla circolare del Ministero della salute di dettare la
disciplina delle indicazioni e dei termini per la vaccinazione cui
devono sottoporsi gli esercenti le professioni sanitarie e gli
operatori di interesse sanitario, senza predeterminare la disciplina
delegata alla circolare in modo tale che il relativo potere sia
delimitato e circoscritto a parametri legislativamente stabiliti, e
senza contenere alcuna precisazione, anche non dettagliata, dei
contenuti e modi dell'azione amministrativa limitativa del diritto
alla salute delle persone.
1. La rilevanza della questione
La rilevanza della questione è data dal fatto che nel presente
procedimento cautelare, T. E., infermiera alle dipendenze di A.O.U.
di P., sospesa dal lavoro e dalla retribuzione in data... a causa
dell'inadempimento all'obbligo vaccinale, ha adito questo tribunale
esponendo che in data... ella aveva acquisito la certificazione di
avvenuta guarigione dal Covid con decorrenza dal... Ha aggiunto di
aver contratto nuovamente il virus in data... e di essersi
negativizzata il... successivo, rientrando quindi al lavoro. Ha
quindi chiesto, tra l'altro, venga accertato che, ai sensi della
circolare 21 luglio 2021 del Ministero della salute, ella è esente
dall'obbligo vaccinale per dodici mesi, decorrenti dalla data di
guarigione, oppure, in subordine, per almeno sei mesi, sempre come
prescritto dalla stessa circolare.
A.O.U. di P. resiste, sostenendo invece di dover dare
applicazione alle circolari del Ministero della salute del 3 marzo
2021 e del 21 luglio 2021, le quali prevedono la possibilità di
considerare la somministrazione di un'unica dose vaccinale nei
soggetti con pregressa infezione, purchè la vaccinazione venga
eseguita ad almeno tre mesi di distanza dalla documentata infezione e
preferibilmente entro i sei mesi dalla stessa; circolari ribadite
dall'Ufficio di gabinetto dello stesso Ministero della salute con
nota del 29 marzo 2022, nella quale «L'Ufficio Legislativo ha
confermato che per i soggetti mai vaccinati che hanno contratto
l'infezione ... è indicata la vaccinazione, a partire da tre mesi
(novanta giorni) dalla data del test diagnostico positivo ... il
professionista sanitario deve essere considerato inadempiente
all'obbligo vaccinale qualora non effettui la dose in questione alla
prima data utile (novanta giorni) indicata nelle circolari
menzionate». Con nota dell'..., la resistente ha ribadito e
comunicato alla ricorrente che ella è tenuta ad inviare il
certificato di vaccinazione entro tre giorni dalla scadenza del
termine di novanta giorni decorrente dal... (giorno in cui ella è
risultata positiva al test diagnostico).
Pur avendo A.O.U. di P. precisato che attualmente, a seguito
delle modifiche introdotte dal cit. decreto-legge n. 172/2021, l'atto
di accertamento dell'inadempimento dell'obbligo vaccinale è adottato
dall'Ordine professionale cui è iscritta T.E., questo tribunale
ritiene che, contrariamente a quanto eccepito da A.O.U. di P.,
sussista ancora l'interesse ad agire di T.E., in quanto la cit. nota
dell'... non è mai stata revocata dalla stessa A.O.U. di P., con la
conseguenza che T.E. ha ancora un interesse concreto ed attuale - ex
art. 100 del codice di procedura civile - a conoscere la data entro
cui deve adempiere all'obbligo vaccinale.
La rilevanza della questione, sulla quale alle parti è stata
garantita la facoltà di interloquire, risiede nel fatto che se le
citt. circolari ministeriali e la predetta nota del 29 marzo 2022
fossero illegittime (illegittimità derivante dall'eventuale
incostituzionalità del cit. primo e quinto comma dell'art. 4 del
predetto decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, nella parte in cui
detti commi delegano alle circolari di dettare la disciplina delle
indicazioni e dei termini per la vaccinazione cui devono sottoporsi
gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse
sanitario), dette circolari dovrebbero essere disapplicate ex
articoli 4 e 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E: la
controversia dovrebbe quindi essere decisa senza tener conto di dette
circolari e della nota del 29 marzo 2022.
2. La non manifesta infondatezza.
Come accennato, il cit. art. 4, primo comma, del cit.
decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, intitolato «Obblighi vaccinali
per gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di
interesse sanitario», prevede testualmente quanto segue:
«1. Fino al 31 dicembre 2022, al fine di tutelare la salute
pubblica e mantenere adeguate condizioni di sicurezza nell'erogazione
delle prestazioni di cura e assistenza, in attuazione del piano di
cui all'art. 1, comma 457, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, gli
esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse
sanitario di cui all'art. 1, comma 2, della legge 1° febbraio 2006,
n. 43, per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 sono obbligati
a sottoporsi a vaccinazione gratuita, comprensiva, a far data dal 15
dicembre 2021, della somministrazione della dose di richiamo
successiva al ciclo vaccinale primario, nel rispetto delle
indicazioni e dei termini previsti con circolare del Ministero della
salute. La vaccinazione costituisce requisito essenziale per
l'esercizio della professione e per lo svolgimento delle prestazioni
lavorative dei soggetti obbligati. La vaccinazione è somministrata
altresì nel rispetto delle indicazioni fornite dalle regioni e dalle
province autonome di Trento e di Bolzano in conformità alle
previsioni contenute nel piano di cui al primo periodo».
Il quinto comma dello stesso art. 4 prevede quanto segue:
«La sospensione di cui al comma 4 è efficace fino alla
comunicazione da parte dell'interessato all'Ordine professionale
territorialmente competente e, per il personale che abbia un rapporto
di lavoro dipendente, anche al datore di lavoro, del completamento
del ciclo vaccinale primario e, per i professionisti che hanno
completato il ciclo vaccinale primario, della somministrazione della
dose di richiamo e comunque non oltre il 31 dicembre 2022. Per il
periodo di sospensione non sono dovuti la retribuzione nè altro
compenso o emolumento, comunque denominato. Il datore di lavoro
verifica l'ottemperanza alla sospensione disposta ai sensi del comma
4 e, in caso di omessa verifica, si applicano le sanzioni di cui
all'art. 4-ter, comma 6. In caso di intervenuta guarigione l'Ordine
professionale territorialmente competente, su istanza
dell'interessato, dispone la cessazione temporanea della sospensione,
sino alla scadenza del termine in cui la vaccinazione è differita in
base alle indicazioni contenute nelle circolari del Ministero della
salute. La sospensione riprende efficacia automaticamente qualora
l'interessato ometta di inviare all'Ordine professionale il
certificato di vaccinazione entro e non oltre tre giorni dalla
scadenza del predetto termine di differimento».
Dalla lettura delle due norme si evince che esse hanno delegato
alle circolari del Ministero della salute la disciplina delle
indicazioni e dei termini della vaccinazione cui sono obbligati gli
esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse
sanitario (categorie tra cui rientra pacificamente la ricorrente) nel
caso di intervenuta guarigione: circolari che, come visto, sono poi
state emanate ed applicate nella fattispecie concreta, unitamente
alla nota 29 marzo 2022 dell'Ufficio di gabinetto del Ministero della
salute.
Non vi è dubbio che risulta in tal modo superata - dal cit. art.
4 - la concezione tradizionale, del tutto consolidata fino a poco
tempo fa, secondo cui le circolari non erano fonti del diritto
nell'ordinamento generale dello Stato, bensì atti amministrativi
aventi efficacia meramente interna all'ente pubblico che, emanandole,
esercitava un potere di supremazia sui soggetti che di esso facevano
parte. Con specifico riferimento alle cosiddette
circolari-regolamento, la dottrina aveva osservato che si trattava di
una categoria di atti di natura ibrida e quindi di non facile
inquadramento. A fronte della tesi che riteneva di riservare tale
denominazione alle circolari amministrative produttive di effetti
diretti nell'ambito dell'ordinamento generale statuale e quindi
munite della validità dei regolamenti, era stato replicato che, in
realtà, tale tipo di atto giuridico non era configurabile, in quanto
intrinsecamente contraddittorio. Per definizione, infatti, come
accennato, la circolare era un atto interno dell'ordinamento
amministrativo di derivazione, mentre il regolamento era un atto
normativo esterno dell'ordinamento generale statuale. Il problema si
era già posto, in quanto era già accaduto che, sotto la veste
apparente della circolare amministrativa, si era inteso far uso del
potere regolamentare. La dottrina, tuttavia, non aveva mancato di
osservare che, posta la questione in tali termini, tutto si riduceva
a verificare se l'apparente circolare avesse i requisiti sostanziali
e procedimentali idonei a consentire una sua qualificazione come
regolamento (ai sensi dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n.
400). Rilevato che ciò poteva verificarsi raramente, si era aggiunto
che, nei limiti in cui la conversione fosse stata possibile, ci si
sarebbe trovati in presenza di un regolamento. Diversamente, potevano
prospettarsi due ipotesi: il preteso regolamento presentava gli
estremi della circolare amministrativa ed in tal caso valeva come
tale; se invece tali estremi non aveva, era giocoforza concludere che
si era in presenza di un regolamento inesistente o quanto meno
illegittimo. Secondo la giurisprudenza amministrativa, i destinatari
di una circolare potevano non prestarvi ossequio, a condizione però
che fornissero un'adeguata motivazione, in mancanza della quale il
provvedimento adottato in violazione della circolare sarebbe stato
viziato, non già da violazione di legge, bensì da eccesso di potere
(v. Consiglio di Stato, sez. VI, 13 febbraio 2011, n. 177; sez. IV,
21 giugno 2005, n. 3243; e sez. VI, 14 febbraio 2002, n. 875).
Qualora una circolare fosse stata illegittima, il destinatario aveva
il potere-dovere di procedere direttamente alla sua disapplicazione
(v. Consiglio di Stat, sez. V, 15 ottobre 2010, n. 7521; sez. IV, 27
novembre 2000, n. 6299; e sez. IV, 11 ottobre 2001, n. 5354).
Tale consolidata concezione della circolare sembra del tutto
superata dai citt. primo e quinto comma dell'art. 4 del decreto-legge
1° aprile 2021, n. 44, i quali, come detto, hanno ritenuto di
delegare alle circolari del Ministero della salute la disciplina
delle indicazioni e dei termini della vaccinazione cui sono obbligati
gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse
sanitario, in generale ed anche nel caso di intervenuta guarigione
dal virus. Non sembra dubbio che in tal modo le predette circolari
siano divenute vere e proprie fonti del diritto, con efficacia
diretta nell'ordinamento generale, come evidenziato anche dalla
dottrina più recente, secondo cui, attualmente, il quadro normativo
tradizionale della gerarchia delle fonti risulterebbe fortemente
ampliato e modificato, in quanto non più costituito soltanto dalle
leggi e dai regolamenti amministrativi, e da ogni altra fonte
normativa statale, ma anche dalle circolari, che entrerebbero a farne
parte.
C'è peraltro da chiedersi se la delega legislativa alle
circolari del ministro della sanità, prevista dai citt. primo e
quinto comma dell'art. 4, sia conforme agli articoli 23 e 32 della
Costituzione.
Quest'ultima norma costituzionale prevede, come noto, che «la
Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo
e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli
indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento
sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in
nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona
umana».
In particolare, viene in rilievo il secondo comma, in base al
quale «nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento
sanitario se non per disposizione di legge».
L'art. 23 della Costituzione, invece, prevede che «nessuna
prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in
base alla legge».
Nessun dubita che i citt. articoli 32 e 23 della Costituzione
pongano una vera e propria riserva di legge.
Con riferimento a tale istituto, è stato evidenziato che esso è
volto ad assicurare che al processo di elaborazione delle scelte
normative, possano partecipare le opposizioni, presenti in
Parlamento, ma assenti dalle istanze propriamente governative. È
quindi di palmare evidenza la valenza partecipativa della riserva di
legge, senza trascurare il ruolo che nelle democrazie contemporanee
svolge l'opinione pubblica e la possibilità che la procedura
parlamentare di esame e approvazione dei progetti di legge, ne
consenta più agevolmente un raccordo con le istanze decisionali,
considerando la pubblicità dei lavori parlamentari. La riserva di
legge costituisce inoltre un limite intrinseco al potere legislativo
anche sotto un altro convergente profilo, costituito dalla
sindacabilità dei relativi atti da parte della Corte Costituzionale,
allo scopo di assicurare una migliore tutela obiettiva della Carta
fondamentale.
In altra prospettiva, è stato di recente evidenziato che, quando
si tratta di diritti costituzionali, e tale è anche il diritto alla
salute, vale la regola che i limiti rispettivi sono coperti da
riserva di legge. Si potrà porre la questione se si tratta di
riserva assoluta o di riserva relativa, ma la necessaria
riconducibilità dei limiti ad una fonte primaria, non può non
rimanere ferma. La riserva di legge è una garanzia comune dei
diritti di libertà. Come scrive la Corte Costituzionale nella
sentenza n. 4 del 1962, che i limiti ai diritti siano coperti da
riserva «si desume (...) tanto dai principi generali informatori
dell'ordinamento democratico, secondo i quali ogni specie di limite
imposto ai diritti dei cittadini abbisogna del consenso dell'organo
che trae da costoro la propria diretta investitura, quanto
dall'esigenza che la valutazione relativa alla convenienza
dell'imposizione di uno o di altro limite sia effettuata avendo
presente il quadro complessivo degli interventi statali (...), e,
pertanto, debba competere al Parlamento, quale organo da cui emana
l'indirizzo politico generale dello Stato». Sono proposizioni di una
chiarezza esemplare, certamente non formali, perchè esplicitano il
nucleo forte delle ragioni della riserva di legge; esse, contenute in
una decisione concernente i diritti di iniziativa economica, valgono
a maggior ragione quando sono coinvolti «diritti costituzionali della
persona umana», come affermato dalla Corte costituzione 27 novembre
1998, n. 383. L'orientamento della Corte sul punto risulta costante
nel tempo. Nei limiti in cui il contenuto dei diritti fondamentali è
coperto dalla riserva di legge, le attività esecutive eventualmente
configurate devono essere «predeterminate dalla legge in modo tale
che il relativo potere sia delimitato e circoscritto a parametri
legislativamente stabiliti» (v. Corte costituzione 26 marzo 1993, n.
112, punto 11). Anche per le restrizioni non soggette a riserva
assoluta, e in ordine ai provvedimenti amministrativi che incidono
«sulla sfera generale di libertà dei singoli e delle comunità
amministrate, ponendo prescrizioni di comportamento, divieti,
obblighi di fare e di non fare», e che, «pur indirizzati alla tutela
di beni pubblici importanti, impongono comunque, in maggiore o minore
misura, restrizioni ai soggetti considerati», la Corte ha ribadito
che la «Costituzione italiana, ispirata ai principi fondamentali
della legalità e della democraticità, richiede che nessuna
prestazione, personale o patrimoniale, possa essere imposta, se non
in base alla legge (art. 23)» (v. Corte costituzione 7 aprile 2011,
n. 115, punto 5.).
Pur quando la riserva è solo relativa, la legge non può
limitarsi ad indicare l'oggetto o le finalità dei vincoli (cit.
Corte costituzione n. 4 del 1962, punto 2), ma deve contenere
altresì «una precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e
modi dell'azione amministrativa limitativa della sfera generale di
libertà dei cittadini» (v. Corte costituzione n. 115/2011, cit.,
punto 5; e Corte costituzione 18 gennaio 2021, n. 5, punto 5.1).
«Questa Corte ha affermato, in più occasioni - si legge ancora in
Corte costituzione n. 115/2011 - l'imprescindibile necessità che in
ogni conferimento di poteri amministrativi venga osservato il
principio di legalità sostanziale, posto a base dello Stato di
diritto. Tale principio non consente «l'assoluta indeterminatezza»
del potere conferito dalla legge ad una autorità amministrativa, che
produce l'effetto di attribuire, in pratica, una «totale liberta'» al
soggetto od organo investito della funzione (sentenza n. 307 del
2003; in senso conforme, ex plurimis, sentenze n. 32 del 2009 e n.
150 del 1982). Non è sufficiente che il potere sia finalizzato dalla
legge alla tutela di un bene o di un valore, ma è indispensabile che
il suo esercizio sia determinato nel contenuto e nelle modalità, in
modo da mantenere costantemente una, pur elastica, copertura
legislativa dell'azione amministrativa... Secondo la giurisprudenza
di questa Corte, costante sin dalle sue prime pronunce, l'espressione
«in base alla legge», contenuta nell'art. 23 della Costituzione, si
deve interpretare «in relazione col fine della protezione della
libertà e della proprietà individuale, a cui si ispira tale
fondamentale principio costituzionale»; questo principio «implica che
la legge che attribuisce ad un ente il potere di imporre una
prestazione non lasci all'arbitrio dell'ente impositore la
determinazione della prestazione» (sentenza n. 4 del 1957). Lo stesso
orientamento è stato ribadito in tempi recenti, quando la Corte ha
affermato che, per rispettare la riserva relativa di cui all'art. 23
della Costituzione, è quanto meno necessario che «la concreta
entità della prestazione imposta sia desumibile chiaramente dagli
interventi legislativi che riguardano l'attività
dell'amministrazione» (sentenza n. 190 del 2007). «È bensì vero -
si legge in cit. Corte costituzionale 18 gennaio 2021, n. 5, punto
5.1 - che la riserva di legge espressa dall'art. 23 della
Costituzione è intesa quale riserva relativa, che tollera come tale
maggiori margini di integrazione da parte di fonti secondarie (così
anche la già citata sentenza n. 134 del 2019); ma questa Corte ha
già avuto modo di precisare che tale carattere della riserva in
questione «non relega [...] la legge sullo sfondo, nè può
costituire giustificazione sufficiente per un rapporto con gli atti
amministrativi concreti ridotto al mero richiamo formale ad una
prescrizione normativa "in bianco" [...], senza una precisazione,
anche non dettagliata, dei contenuti e modi dell'azione
amministrativa limitativa della sfera generale di libertà dei
cittadini»; dovendosi anzi riconoscere rango di «principio supremo
dello Stato di diritto» all'idea secondo cui i consociati sono tenuti
«a sottostare soltanto agli obblighi di fare, di non fare o di dare
previsti in via generale dalla legge (sentenza n. 115 del 2011, e
numerosi precedenti ivi richiamati).
Tale principio implica dunque che - laddove la legge rinvii a un
successivo provvedimento amministrativo generale o ad un regolamento
- sia comunque la legge stessa a definire i criteri direttivi
destinati a orientare la discrezionalità dell'amministrazione
(sentenza n. 174 del 2017; in senso analogo, sentenze n. 83 del 2015
e n. 435 del 2001)».
Alla luce di tale orientamento della Corte, questo tribunale
nutre un non manifestamente infondato dubbio, che i parametri
contenuti negli articoli 32 e 23 della Costituzione non siano stati
rispettati dall'art. 4, primo e quinto comma, del decreto-legge n. 44
del 2021. Tali commi, nel delegare integralmente alla circolare
ministeriale la disciplina delle indicazioni e dei termini della
vaccinazione cui sono obbligati gli esercenti le professioni
sanitarie e gli operatori di interesse sanitario, non predeterminano
minimamente la disciplina delegata alla circolare in modo tale che il
relativo potere sia delimitato e circoscritto a parametri
legislativamente stabiliti; nè i medesimi commi primo e quinto
contengono una precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e
dei modi dell'azione amministrativa limitativa della sfera di
libertà dei soggetti interessati. La delega alla circolare è
completamente «in bianco», priva di ogni limite contenutistico. E non
pare dubbio che dettare la disciplina del termine temporale entro cui
i sanitari non vaccinati, ma contagiati e guariti dal Covid, devono
sottoporsi al trattamento sanitario della vaccinazione al fine di
esercitare il diritto al lavoro garantito dagli articoli 1 e 35 della
Costituzione, implichi andare ad incidere sui loro diritti
fondamentali, garantiti dai citt. articoli 23 e 32 della Costituzione
(non potendosi nemmeno trascurare le non indifferenti conseguenze
derivanti dell'eventuale inadempimento all'obbligo vaccinale,
consistenti, come noto, nella sospensione dal lavoro e dalla
retribuzione). Non sembra costituzionalmente legittimo consentire ad
una mera circolare del ministro della sanità di stabilire ad libitum
il momento entro il quale il sanitario non vaccinato, guarito al
Covid, sia obbligato a sottoporsi alla vaccinazione (entro sei mesi,
sei mesi, tre anni o sei anni, e sulla base di quali criteri?), senza
che il cit. art. 4, primo e quinto comma, contengano alcuna
precisazione, anche non dettagliata, circa i contenuti ed i modi
dell'azione amministrativa limitativa della sfera di libertà dei
soggetti predetti. Andando ad incidere su un diritto fondamentale
della persona umana, qual è il diritto alla salute, l'individuazione
del momento in cui il sanitario non vaccinato, guarito al Covid, è
obbligato a sottoporsi alla vaccinazione, non sembra possa essere
affidata alla discrezionalità assoluta del ministro della salute
mediante una delega in bianco.
Stante l'inequivoco tenore letterale del cit. art. 4, primo e
quinto comma, alcuna diversa interpretazione costituzionalmente
orientata, appare possibile.
Un'indiretta - fattuale - conferma della non manifesta
infondatezza della questione di costituzionalità, è data anche
dalla cit. nota 29 marzo 2022 con cui l'Ufficio di gabinetto del
Ministero della salute, attribuendosi un potere di cui non è facile
individuare il fondamento normativo, richiamando la circolare 3 marzo
2021 invece della più recente del 21 luglio 2021, ha perentoriamente
stabilito che «il professionista sanitario (contagiato e non
vaccinato, ndr) deve essere considerato inadempiente all'obbligo
vaccinale qualora non effettui la dose in questione alla prima data
utile (novanta giorni) indicata nelle circolari menzionate».
L'incertezza che tale nota crea nell'interprete, sembra ulteriormente
confermare la necessità che i citt. primo e quinto comma dell'art. 4
debbano prevedere dei parametri entro i quali la discrezionalità
amministrativa vada essere esercitata.
Per completezza, va infine ricordato che la presente ordinanza
non è pregiudicata dalla decisione provvisoria della domanda
cautelare, disposta con separato provvedimento, considerando che,
secondo la giurisprudenza più recente, in caso di sospetta
incostituzionalità sollevata in sede cautelare, il relativo
procedimento è scindibile in due fasi: nella prima, dopo una mera
delibazione della questione di legittimità costituzionale, il
giudice deve concedere provvisoriamente la misura cautelare
richiesta; nella seconda, dopo la pronuncia del giudice delle leggi
(che conserva dunque intatta la propria rilevanza), il procedimento
cautelare deve proseguire, al fine di confermare o revocare la
decisione già assunta (v. Corte costituzionale 10 gennaio 2000, n.
4; Corte costituzionale 18 giugno 1997, n. 183; Corte costituzionale
27 gennaio 1995, n. 30; e Corte costituzionale 12 ottobre 1990, n.
444).

P. Q. M.

Il Tribunale ordinario di Padova, sezione lavoro,
visto l'art. 134 della Costituzione, e gli articoli 23 e ss.
della legge 11 marzo 1957, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, primo e quinto comma, del
decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44 (convertito con modificazioni
dalla legge 28 maggio 2021, n. 76, successivamente sostituito
dall'art. 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge 26 novembre 2021,
n. 172, convertito con modificazioni dalla legge 21 gennaio 2022, n.
3, infine modificato dall'art. 8, comma 1, lettera a) del
decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24, convertito, con modificazioni,
dalla legge 19 maggio 2022, n. 52), per eventuale violazione della
riserva di legge sancita dagli articoli 32 e 23 della Costituzione,
nella parte in cui detti commi primo e quinto dell'art. 4 delegano
alla circolare del Ministero della salute di dettare la disciplina
delle indicazioni e dei termini per la vaccinazione cui devono
sottoporsi gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di
interesse sanitario, sia in generale sia in caso di intervenuta
guarigione dal virus, senza predeterminare la disciplina delegata
alla circolare in modo tale che il relativo potere sia delimitato e
circoscritto a parametri legislativamente stabiliti, e senza
contenere alcuna precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e
modi dell'azione amministrativa limitativa del diritto alla salute
delle persone.
Dispone la immediata trasmissione degli atti e della presente
ordinanza, comprensivi della documentazione attestante il
perfezionamento delle prescritte comunicazioni e notificazioni, alla
Eccellentissima Corte costituzionale e sospende il giudizio.
Manda la cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè per la sua comunicazione ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Padova, 14 luglio 2022

Il Giudice: Beghini