1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 11-5-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 96 SENTENZA 5 aprile - 6 maggio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure di contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Dipendenti pubblici non contrattualizzati - Effetti esclusivamente giuridici per le progressioni di carriera eventualmente disposte per gli anni 2011, 2012 e 2013. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122 - art. 9, comma 21, terzo periodo. - (T-160096) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 11-5-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma
21, terzo periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122, promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio nel procedimento vertente tra
A.F. ed altri e il Ministero dell'interno, con ordinanza del 28
maggio 2014, iscritta al n. 220 del registro ordinanze 2014 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima
serie speciale, dell'anno 2014.
Visti l'atto di costituzione di A.F. ed altri, nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 5 aprile 2016 il Giudice relatore
Silvana Sciarra;
udito l'avvocato Luigi Strano per A.F. ed altri e l'avvocato
dello Stato Paolo Grasso per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 28 maggio 2014, il Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 36,
53 e 97 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 21, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, nella parte in cui
stabilisce, al terzo periodo, che «Per il personale di cui
all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e
successive modificazioni le progressioni di carriera comunque
denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno
effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici».
1.1.- Il giudice rimettente riferisce, in punto di fatto, di
essere investito del ricorso proposto contro il Ministero
dell'interno da alcuni appartenenti al personale della carriera
prefettizia, i quali, già viceprefetti aggiunti, erano stati
promossi viceprefetti con decorrenza dal 1° gennaio 2012, per
l'accertamento del diritto a percepire, a decorrere da tale data, il
trattamento economico corrispondente alla superiore qualifica loro
conferita, in difetto dell'adozione, da parte dell'amministrazione,
di provvedimenti al riguardo.
Il Tribunale amministrativo regionale precisa che i ricorrenti
fondano l'azionata pretesa sull'art. 7, comma 4, del decreto
legislativo 19 maggio 2000, n. 139 (Disposizioni in materia di
rapporto di impiego del personale della carriera prefettizia, a norma
dell'articolo 10 della L. 28 luglio 1999, n. 266), secondo cui «Le
promozioni alla qualifica di viceprefetto decorrono agli effetti
giuridici ed economici dal 1° gennaio dell'anno successivo a quello
nel quale si sono verificate le vacanze», sostenendo, al contempo,
l'inapplicabilità ai viceprefetti delle misure di contenimento della
spesa in materia di pubblico impiego previste dal censurato art. 9,
comma 21, del d.l., n. 78 del 2010. Tale inapplicabilità si
fonderebbe, riferisce ancora il rimettente, su due argomenti. In
primo luogo, il rapporto di impiego del personale della carriera
prefettizia è retto dallo specifico ordinamento dettato dal d.lgs n.
139 del 2000, il cui art. 29 prevede una procedura di negoziazione
per la definizione degli aspetti giuridici ed economici, che si
conclude con l'approvazione, da parte del Consiglio dei ministri,
dell'ipotesi di accordo sottoscritta dalle delegazioni della parte
pubblica e delle organizzazioni sindacali, successivamente trasfusa
in un decreto del Presidente della Repubblica. Quest'ultimo atto è
identificabile, nella specie, nel d.P.R. 23 maggio 2011, n. 105
(Recepimento dell'accordo sindacale relativo al biennio economico
2008-2009, riguardante il personale della carriera prefettizia),
successivo al d.l. n. 78 del 2010. Risulterebbe «evidente che la
disciplina contrattuale» contenuta in tale d.P.R., «letta in
combinato disposto con l'art. 7» del d.lgs. n. 139 del 2000, «si pone
quale fonte regolamentare speciale, che stabilisce una disciplina
derogatoria rispetto a quella prevista dall'art. 9, comma 21, del
D.L. 78/2010». In secondo luogo, la reclamata retribuzione non
potrebbe essere negata dal Ministero dell'interno, pena
l'incostituzionalità dell'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010,
per violazione degli artt. 2, 3, 36, 53 e 97 Cost.
1.2.- In punto di rilevanza delle questioni, il Tribunale
rimettente afferma anzitutto che l'assunto dei ricorrenti circa
l'inapplicabilità della disposizione censurata al personale della
carriera prefettizia non è condivisibile.
A tale proposito, il giudice a quo asserisce che «non si
ravvisano ragioni per ritenere inapplicabile l'art. 9, comma 21»,
terzo periodo, al detto personale - che è espressamente menzionato
dall'art. 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), al quale la disposizione impugnata fa
rinvio - e, in particolare, alle promozioni a viceprefetto, ove si
consideri che gli artt. 7, comma 4, e 8, comma 4, del d.lgs. n. 139
del 2000, definiscono espressamente i passaggi dalla qualifica di
viceprefetto aggiunto a quella di viceprefetto «promozioni», in
termini di progressioni di carriera.
Nè potrebbe condurre ad una diversa soluzione - sempre secondo
il rimettente - il d.P.R. n. 105 del 2011, atteso che questo ha ad
oggetto il recepimento di un accordo sindacale relativo ad un periodo
(il biennio economico 2008-2009) precedente e, quindi, diverso da
quello cui fa riferimento l'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del
2010.
Il rimettente aggiunge che lo stesso TAR Lazio aveva già
affrontato, con l'ordinanza n. 6161 del 2012, una questione simile,
ovvero se l'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010, potesse o no
derogare alla speciale disciplina del rapporto di impiego del
personale della carriera diplomatica, affermando come lo stesso «per
il tenore delle prescrizioni in esso contenute, e per la finalità
che esso persegue [...] si prefigga lo scopo di intervenire su tutti
i rapporti d'impiego con le pubbliche amministrazioni, quale sia la
loro struttura e la fonte principale che li disciplina».
Ritenuta l'applicabilità al personale della carriera prefettizia
dell'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010, il giudice a quo
sostiene che «acquista rilevanza - ai fini del decidere - la
questione prospettata dai ricorrenti sulla costituzionalità del
ripetuto art. 9, comma 21, nella parte di interesse [...], risultando
chiaro come tale previsione non abbia consentito ai ricorrenti di
ottenere, a seguito dell'intervenuta promozione a vice prefetto, la
retribuzione corrispondente alla nuova qualifica».
1.3.- In punto di non manifesta infondatezza, il Tribunale
rimettente ritiene che la disposizione censurata si ponga in
contrasto con la Costituzione per vari motivi, «tra loro
subordinati».
1.3.1.- Secondo il giudice a quo, l'impugnato art. 9, comma 21,
terzo periodo, violerebbe anzitutto l'art. 36 Cost., là dove
prevede, al primo comma, che «Il lavoratore ha diritto ad una
retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro».
A tale proposito, il TAR Lazio, dopo avere premesso che, ai sensi
dell'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 139 del 2000, alle tre qualifiche
di prefetto, viceprefetto e viceprefetto aggiunto in cui si articola
la carriera prefettizia corrispondono compiti e funzioni differenti,
caratterizzati dai diversi livelli di responsabilità correlati a
ciascuna qualifica, «ai quali non possono non corrispondere
retribuzioni differenti», afferma che il mantenimento al personale
promosso viceprefetto della retribuzione da esso già percepita nella
qualità di viceprefetto aggiunto lede l'invocato principio della
necessaria corrispondenza tra la retribuzione spettante e la
quantità e qualità del lavoro prestato.
Sempre ad avviso del rimettente, la previsione di differenti
livelli di retribuzione in relazione alla qualifica del dipendente e,
quindi, alla qualità del servizio da lui prestato, salvaguarderebbe
non solo la professionalità del lavoratore ma anche, in ossequio a
criteri di ragionevolezza, l'equilibrio del sinallagma tra le
prestazioni.
Il giudice a quo afferma ancora che la violazione del principio
di proporzionalità della retribuzione non è esclusa dal fatto che
il trattamento economico del personale della carriera prefettizia
prevede - come risulta anche dal d.P.R. n. 105 del 2011 - oltre a
quella stipendiale, anche ulteriori voci retributive quali le
retribuzioni di posizione e di risultato, atteso che la voce
stipendiale corrisposta ai ricorrenti risulta, in ogni caso, non
conforme al detto principio, perchè inferiore a quella che gli
stessi avrebbero conseguito in mancanza della disposizione impugnata.
Infine, l'esistenza nell'ordinamento di deroghe al principio di
proporzionalità della retribuzione previsto dall'art. 36 Cost. non
varrebbe - sempre secondo il rimettente - a legittimare
l'introduzione di ulteriori previsioni derogatorie, «specie se non
ispirate e supportate dal principio della ragionevolezza».
1.3.2.- La disposizione impugnata violerebbe poi l'art. 3 Cost.
sotto due profili.
In primo luogo, per il trattamento irragionevolmente deteriore da
essa riservato agli appartenenti al personale della carriera
prefettizia che conseguono la promozione a viceprefetto negli anni
2011, 2012 e 2013 rispetto agli appartenenti allo stesso personale
che la conseguono in un periodo diverso.
Tale irragionevole disparità di trattamento insorgerebbe «non
solo in relazione alla data in cui è disposta la promozione -
creando un regime differenziato tra i promossi in tale periodo ed i
promossi in un periodo diverso - ma anche all'interno stesso della
qualifica, nel senso che quest'ultima risulta così caratterizzata da
personale che - pur espletando il medesimo servizio - viene
retribuito in modo differente e ciò esclusivamente sulla base di
circostanze del tutto casuali, ossia pienamente svincolate dal lavoro
prestato».
La menzionata disparità di trattamento sarebbe ancora più
grave, ove si considerasse la condizione del personale che, oltre a
essere promosso nel triennio indicato, fosse anche posto in
quiescenza nel corso dello stesso per il raggiungimento del limite di
età, atteso che, in tale caso, «il pregiudizio economico subito si
riflette anche sul regime pensionistico».
In secondo luogo, l'art. 3 Cost. sarebbe violato anche in ragione
del deteriore trattamento riservato dalla disposizione impugnata agli
appartenenti al personale della carriera prefettizia che conseguono
la promozione a viceprefetto negli anni 2011, 2012 e 2013 rispetto ai
dipendenti del settore privato, per i quali le progressioni di
carriera disposte nello stesso periodo hanno effetto, per i predetti
anni, anche ai fini economici.
Il giudice rimettente sottolinea ancora che l'art. 1, comma 1,
lettera a), del d.P.R. 4 settembre 2013, n. 122 (Regolamento in
materia di proroga del blocco della contrattazione e degli
automatismi stipendiali per i pubblici dipendenti, a norma
dell'articolo 16, commi 1, 2 e 3, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98,
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111),
ha prorogato le disposizioni dell'impugnato art. 9, comma 21, fino al
31 dicembre 2014. Per effetto di tale proroga, le misure di
«sacrificio economico» previste dall'art. 9, comma 21, tenuto conto
della loro durata di quattro anni e del fatto che «seri dubbi possono
nutrirsi sul periodo in cui [avranno] termine», avrebbero
«praticamente perso il carattere di contingibilita'», in contrasto
con quanto affermato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale
secondo cui le normative che hanno lo scopo di «realizzare con
immediatezza, un contenimento della spesa pubblica» possono ritenersi
legittime solo «in quanto eccezionali e temporalmente limitate, ossia
a condizione che i sacrifici siano transeunti e non arbitrari» (sono
citate la sentenza n. 245 del 1997 e l'ordinanza n. 299 del 1999). Il
giudice a quo rammenta al riguardo che, nel corso dell'iter di
approvazione della normativa censurata, le Commissioni parlamentari
riunite I e IX avevano espresso il parere che, in base agli artt. 3,
36, 39 e 97 Cost., «non [e'] ipotizzabile un ulteriore allungamento
temporale» delle previste misure, come, invece, è stato
successivamente disposto.
1.3.3.- L'impugnato art. 9, comma 21, terzo periodo, si porrebbe
in contrasto anche con l'art. 53 Cost., là dove stabilisce, al primo
comma, il principio della capacità contributiva, in quanto
imporrebbe una prestazione patrimoniale - identificabile con
«l'aumento retributivo connesso al conseguimento di una qualifica
più alta» - soltanto ad alcuni contribuenti, «prescindendo da
criteri di ragionevolezza».
Al riguardo, il Tribunale rimettente asserisce che «alcuni
dipendenti - per il solo fatto di essere stati promossi in un
determinato periodo - [...] risultano privati di somme che altrimenti
avrebbero percepito, ai sensi di legge [...], subendo così un vero e
proprio prelievo, in netto spregio dei criteri di progressività
fissati a livello costituzionale».
Lo stesso Tribunale afferma che, ancorchè sia a conoscenza
dell'orientamento contrario espresso dalla Corte costituzionale con
riguardo ad una previsione simile (è citata la sentenza n. 304 del
2013), reputa che la disposizione censurata abbia natura tributaria,
in quanto «comporta un'inequivoca decurtazione o prelievo a carico
del dipendente pubblico».
1.3.4.- L'art. 9, comma 21, terzo periodo, del d.l. n. 78 del
2010, violerebbe, infine il principio del buon andamento della
pubblica amministrazione, di cui all'art. 97 Cost., in quanto
«determina scontento nel personale, a scapito del corretto e proficuo
espletamento delle proprie mansioni e, dunque, a detrimento
dell'efficienza nell'Amministrazione».
2.- Con atto depositato il 30 dicembre 2014, è intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.
La difesa dello Stato rappresenta che l'art. 9, comma 21, del
d.l. n. 78 del 2010 è già stato più volte sottoposto al giudizio
della Corte costituzionale che, con le sentenze n. 304 del 2013
(relativa, in particolare, al personale della carriera diplomatica) e
n. 154 del 2014 (resa in un giudizio promosso nell'ambito di un
procedimento originato dal ricorso di alcuni appartenenti alla
Guardia di finanza), ha dichiarato non fondate questioni di
legittimità costituzionale sollevate, nei confronti della detta
impugnata disposizione, proprio in riferimento agli artt. 3, 36, 53 e
97 Cost. (oltre che all'art. 2 Cost.).
L'Avvocatura generale dello Stato, dopo avere diffusamente
esposto il contenuto della motivazione delle citate sentenze, afferma
che «Analoghe considerazioni sembrano [...] poter interessare anche
la presente questione di legittimità costituzionale riferita al
medesimo art. 9, comma 21, del richiamato d.l. n. 78/2010».
3.- Con atto depositato lo stesso 30 dicembre 2014, si sono
costituiti i ricorrenti nel giudizio a quo, chiedendo alla Corte
costituzionale di dichiarare, in via preliminare, l'irrilevanza delle
questioni sollevate e, nel merito, «ove occorra», l'illegittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010, e
dell'art. 1 del d.P.R. n. 122 del 2013 per contrasto con gli artt. 2,
3, 36, 53 e 97 Cost.
3.1.- Quanto all'irrilevanza delle questioni, gli intervenienti
deducono che l'impugnato art. 9, comma 21, non è - contrariamente a
quanto ritenuto dal Tribunale rimettente - ad essi applicabile.
Tale conclusione troverebbe fondamento, in primo luogo, nella
specialità dell'ordinamento della carriera prefettizia e, in
particolare, dell'art. 7, comma 4, del d.lgs. n. 139 del 2000 - che,
tenendo conto della necessaria corrispondenza, nel detto ordinamento,
tra qualifica conferita e funzioni proprie della stessa, prevede che
le promozioni alla qualifica di viceprefetto hanno effetto anche ai
fini economici - rispetto alla, pur successiva, previsione generale
dell'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010.
Alla stessa conclusione si potrebbe inoltre pervenire, in secondo
luogo, in ragione dell'applicabilità ai ricorrenti - tutti chiamati
a ricoprire, come risulta dalla documentazione presente nel fascicolo
di parte del giudizio davanti al Tribunale rimettente, ruoli
dirigenziali rimasti vacanti, corrispondenti alla qualifica di
viceprefetti - della previsione dell'art. 9, comma 2, ultimo periodo,
del d.l. n. 78 del 2010 (secondo cui «A decorrere dalla data di
entrata in vigore del presente decreto e sino al 31 dicembre 2013,
nell'ambito delle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modifiche e
integrazioni, i trattamenti economici complessivi spettanti ai
titolari degli incarichi dirigenziali, anche di livello generale, non
possono essere stabiliti in misura superiore a quella indicata nel
contratto stipulato dal precedente titolare ovvero, in caso di
rinnovo, dal medesimo titolare, ferma restando la riduzione prevista
nel presente comma»), la quale, derogando al blocco degli effetti
economici delle progressioni di carriera previsto dall'impugnato art.
9, comma 21, terzo periodo, prevede, come unico limite stipendiale
applicabile ai ricorrenti, l'importo già corrisposto al precedente
titolare del ruolo dirigenziale. La difesa degli intervenienti
aggiunge che tale impostazione era stata fatta propria anche dalla
circolare del Ministero dell'economia e delle finanze 15 aprile 2011,
n. 12 (Applicazione dell'art. 9, D.L. 31 maggio 2010, n. 78,
convertito, con modificazioni, nella L. 30 luglio 2010, n. 122,
recante "Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e
di competitività economica"). La stessa interpretazione era stata
condivisa anche dal Ministero dell'interno, Dipartimento per le
politiche del personale dell'amministrazione civile, con il decreto
del 14 giugno 2012 (concernente i viceprefetti promossi con
decorrenza 1° gennaio 2011), ma era stata poi abbandonata in
conseguenza del diverso avviso espresso dal suddetto Ministero
dell'economia e delle finanze, che aveva successivamente ritenuto -
sempre secondo la difesa degli intervenienti - che la disciplina
dell'art. 9, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010, si riferisce «soltanto
alle ipotesi di modifica nella titolarità degli uffici dirigenziali
dovute ad "esigenze funzionali ed organizzative" delle
amministrazioni, ma non al conferimento di nuovi e diversi incarichi
dirigenziali per effetto di promozioni e progressioni di carriera
comunque denominate».
3.2.- Quanto al merito delle sollevate questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 21, terzo periodo - qualora
ritenuto applicabile nel giudizio a quo - gli intervenienti affermano
di fare proprie le argomentazioni prospettate nell'ordinanza di
rimessione, con particolare riferimento a quelle relative alla
violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
Con riguardo alla lesione del primo di tali parametri
costituzionali, gli intervenienti sottolineano che il blocco degli
effetti economici delle progressioni di carriera imposto dalla
disposizione impugnata e successivamente prorogato, dall'art. 1,
comma 1, lettera a), del d.P.R. n. 122 del 2013, sino al 31 dicembre
2014, «appare del tutto sproporzionato rispetto alle invocate
esigenze di carattere eccezionale poste a fondamento del D.L.
78/2010».
A sostegno della violazione dell'art. 36 Cost., la difesa degli
intervenienti rimarca ancora una volta la «rigida corrispondenza tra
grado e funzioni proprie della qualifica, che caratterizza
l'ordinamento della carriera prefettizia».
Gli intervenienti deducono poi che le motivazioni poste dalla
Corte costituzionale a fondamento delle sentenze n. 310 e n. 304 del
2013 - con le quali è stata dichiarata, tra l'altro, l'infondatezza
delle questioni di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21,
terzo periodo, del d.l. n. 78 del 2010, relativamente al blocco degli
effetti economici delle progressioni di carriera del personale,
rispettivamente, dell'università "non contrattualizzato" e della
carriera diplomatica - non sono estensibili alle questioni qui in
considerazione.
A tale proposito, essi precisano che, per i docenti universitari,
il «sistema di adeguamento stipendiale» si fonda su un meccanismo di
classi e scatti legati esclusivamente all'anzianità di servizio,
mentre per il personale della carriera diplomatica la stessa Corte
costituzionale ha fondato il rigetto delle questioni scrutinate sul
fatto che «nell'ordinamento di tale personale non è prevista
l'obbligatoria corrispondenza tra grado e funzioni e,
conseguentemente, tra grado e trattamento economico collegato
all'esercizio delle funzioni».
La difesa degli intervenienti precisa che, nell'ordinamento della
carriera prefettizia, «la posizione funzionale è strettamente
vincolata alla qualifica ricoperta, senza possibilità di deroga
alcuna» (ai sensi degli artt. 2, 10 e 12 del d.lgs. n. 139 del 2000),
neppure eccezionale o provvisoria. Pertanto, diversamente da quanto
può avvenire nell'ambito della carriera diplomatica, gli
appartenenti al personale della carriera prefettizia che sono stati
nominati a una qualifica superiore (nella specie, a quella di
viceprefetti) non possono essere adibiti a funzioni proprie della
qualifica di provenienza.
La stessa difesa rappresenta ancora la differenza esistente tra i
due ordinamenti delle carriere prefettizia e diplomatica quanto
all'accesso ad una qualifica superiore. Infatti, mentre
nell'ordinamento della carriera prefettizia l'accesso alla qualifica
di viceprefetto ha luogo a seguito del corso-concorso disciplinato
dall'art. 7 del d.lgs. n. 139 del 2000, per gli appartenenti al
personale della carriera diplomatica «è previsto [...] un sistema di
formazione periodica permanente, cosicchè per essi la selezione alle
qualifiche superiori avviene nell'ambito di soggetti già
precedentemente formati ed accertati idonei, dei quali, dopo la
nomina, è legittimo, come rilevato dalla Corte, l'utilizzo
provvisorio in funzioni della qualifica di provenienza, a differenza
che per i viceprefetti».
Gli intervenienti affermano, inoltre, che la disparità del
trattamento economico degli appartenenti alla carriera prefettizia
promossi alla qualifica di viceprefetto negli anni 2011, 2012 e 2013
rispetto ai colleghi che hanno conseguito l'identica qualifica prima
del 2011 non può trovare giustificazione neppure in ragione
dell'ulteriore elemento valorizzato dalla Corte costituzionale nelle
menzionate sentenze n. 310 e n. 304 del 2013 costituito dalla
maggiore anzianità di servizio di questi ultimi. Al riguardo, essi
osservano che «nell'ordinamento della carriera prefettizia di cui al
D.Lgs. 139/2000 l'anzianità di servizio non ha alcuna rilevanza, nè
ai fini della progressione in carriera nè per la progressione
economica», che è collegata alle diverse posizioni funzionali, non
potendosi «escludere il caso di funzionari che, pur in possesso di
un'anzianità relativa (nella qualifica) minore, godano di
trattamenti superiori rispetto a funzionari più anziani ma
ricoprenti posizioni funzionali meno retribuite». In realtà,
«l'anzianità di servizio potrebbe giustificare una disparità di
trattamento economico soltanto in un sistema di progressione per
classi e scatti, che è del tutto estraneo alla disciplina della
carriera prefettizia».
Non sarebbe riferibile alla carriera prefettizia neppure
l'argomentazione, utilizzata dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 304 del 2013, che fa leva sul fatto che il trattamento
economico e funzionale del personale della carriera diplomatica non
sarebbe uguale per tutti i dipendenti del medesimo grado. Infatti,
escluso che al personale della carriera prefettizia siano applicabili
speciali indennità e misure di favore quali quelle previste per il
personale della carriera diplomatica in relazione al servizio
prestato all'estero (ai sensi degli artt. 170 e seguenti del decreto
del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18, recante
«Ordinamento dell'Amministrazione degli affari esteri»), «deve
peraltro escludersi che la disparità di trattamento tra personale
della carriera prefettizia che riveste la medesima qualifica possa
fondatamente trovare legittimazione nelle differenze retributive
concernenti le voci stipendiali di retribuzione di posizione e di
risultato, considerato che si tratta di importi irrisori che non
possono in alcun modo compensare il minor trattamento economico
corrisposto per la voce relativa allo stipendio tabellare della
qualifica inferiore».
4.- Il 26 gennaio 2016, il Presidente del Consiglio dei ministri
ha depositato una memoria con la quale, anche alla luce delle
motivazioni della sopravvenuta sentenza della Corte costituzionale n.
178 del 2015, concernente anch'essa la «tematica in questione», ha
ribadito la richiesta di dichiarare l'inammissibilità o, comunque,
l'infondatezza delle questioni sollevate.
5.- Il 15 marzo 2016, anche i ricorrenti nel giudizio a quo hanno
depositato una memoria con la quale, nel replicare a quanto dedotto
nell'atto di intervento e nella memoria del Presidente del Consiglio
dei ministri, ribadiscono le deduzioni e le conclusioni già
rassegnate nel proprio atto di costituzione in giudizio, con riguardo
sia all'inapplicabilità dell'impugnato art. 9, comma 21, terzo
periodo, sia alla fondatezza, nel merito, delle questioni sollevate.
A tale ultimo proposito, gli intervenienti riaffermano che le
motivazioni poste a fondamento delle sentenze della Corte
costituzionale n. 154 del 2014, n. 310 e n. 304 del 2013 non sono
riferibili alle progressioni di carriera del personale della carriera
prefettizia, stante le peculiarità di questa, ed asseriscono che «le
medesime ragioni di specificità indicate nella [...] sentenza [della
stessa Corte n. 178 del 2015] con riferimento a taluni settori [del
pubblico impiego] sono certamente riferibili anche alla carriera
prefettizia e non consentono in nessun modo accostamenti alla
indistinta categoria del pubblico impiego contrattualizzato». La
difesa degli intervenienti sottolinea infine che «in un regime
pensionistico di carattere contributivo, i minori contributi versati
durante il periodo di blocco, comporteranno una perdita definitiva
sulle somme percepite a titolo di pensione».

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 28 maggio 2014, il Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 36,
53 e 97 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 21, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti
in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122, nella parte in cui stabilisce, al
terzo periodo, che «Per il personale di cui all'articolo 3 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni
le progressioni di carriera comunque denominate eventualmente
disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti
anni, ai fini esclusivamente giuridici». Ne consegue che le questioni
sollevate hanno a oggetto in via esclusiva il terzo periodo del comma
21 dell'art. 9 del d.l. n. 78 del 2010, che tale disposizione detta,
non gli altri periodi dello stesso comma 21.
2.- In via preliminare, sono da considerare inammissibili le
deduzioni svolte dalle parti private costituite dirette a estendere
il thema decidendum - quale definito nell'ordinanza di rimessione -
anche alla disposizione dell'art. 1 del d.P.R. 4 settembre 2013, n.
122 (Regolamento in materia di proroga del blocco della
contrattazione e degli automatismi stipendiali per i pubblici
dipendenti, a norma dell'articolo 16, commi 1, 2 e 3, del d.l. 6
luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15
luglio 2011, n. 111), nonchè alla violazione dell'art. 2 Cost. In
base alla costante giurisprudenza di questa Corte, l'oggetto del
giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale è
limitato alle disposizioni e ai parametri indicati nelle ordinanze di
rimessione (ex plurimis, sentenze n. 231 e n. 83 del 2015).
3.- Quanto alla rilevanza delle questioni sollevate e
all'ammissibilità delle stesse, si devono ritenere infondate le
eccezioni presentate dagli intervenienti circa la non applicabilità
dell'impugnato art. 9, comma 21, terzo periodo, del d.l. n. 78 del
2010, alle promozioni a viceprefetti, in quanto derogato dalla
speciale disciplina che regola la carriera prefettizia e, in
particolare, dall'art. 7, comma 4, del decreto legislativo 19 maggio
2000, n. 139 (Disposizioni in materia di rapporto di impiego del
personale della carriera prefettizia, a norma dell'articolo 10 della
L. 28 luglio 1999, n. 266). Quest'ultimo, piuttosto che un'eccezione
alla regola sancita dalla disposizione impugnata - che, come già
ritenuto da questa Corte, trova applicazione «in tutti i rapporti di
impiego con le pubbliche amministrazioni, quale sia la loro struttura
e la fonte che li disciplina» (sentenza n. 304 del 2013) - indica una
delle situazioni in cui si producono gli effetti economici delle
progressioni di carriera e prevede la decorrenza degli stessi «dal 1°
gennaio dell'anno successivo a quello nel quale si sono verificate le
vacanze».
Non è condivisibile la posizione dei ricorrenti che individuano
un'altra deroga, rispetto alla disposizione censurata, nell'art. 9,
comma 2, (quarto periodo), dello stesso d.l. n. 78 del 2010. Per le
ipotesi di conferimento - come nella specie - di incarichi
dirigenziali vacanti, esso prevede come unico limite del trattamento
economico l'importo indicato nel contratto stipulato dal precedente
titolare dell'incarico. Il Dipartimento della Ragioneria generale
dello Stato, Segretariato generale per gli ordinamenti del personale
e l'analisi dei costi del lavoro pubblico, Ufficio IX, con la nota
prot. n. 0068772 del 7 agosto 2012, ha valutato che l'essere preposto
a un diverso ufficio dirigenziale nel triennio che intercorre fra il
2011 e il 2013 - situazione da cui può dipendere il riconoscimento
di un trattamento economico superiore a quello spettante nel 2010 -
«va riferita a quelle ipotesi di modifica nella titolarità degli
uffici dirigenziali dovute ad esigenze funzionali ed organizzative
delle amministrazioni, ma non al conferimento di nuovi e diversi
incarichi dirigenziali per effetto di promozioni o progressioni di
carriera comunque denominate, per le quali vige il divieto previsto
dal citato comma 21, terzo e quarto periodo».
Si può dunque affermare che il Tribunale rimettente ha fornito
una valutazione non implausibile sulla rilevanza delle questioni
sollevate e sull'applicabilità nel giudizio a quo dell'impugnato
art. 9, comma 21, terzo periodo.
4.- Il TAR Lazio ha denunciato la violazione dell'art. 36, primo
comma, Cost., nella parte in cui prevede che «Il lavoratore ha
diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità
del suo lavoro». L'impugnato art. 9, comma 21, terzo periodo,
prevede, per i funzionari della carriera prefettizia che siano stati
promossi, negli anni 2011, 2012 e 2013, alla qualifica superiore di
viceprefetto, un trattamento economico pari, per tali anni, a quello
già percepito nella qualifica inferiore di viceprefetto aggiunto,
nonostante alla qualifica superiore corrisponda l'esercizio di
funzioni e compiti diversi, connotati da un maggiore livello di
responsabilità, e, quindi, una maggiore quantità e qualità del
lavoro prestato.
La questione non è fondata.
Questa Corte si è ripetutamente pronunciata sul punto della
necessità di una valutazione complessiva della retribuzione, ai fini
del giudizio sulla sufficienza e la proporzionalità della stessa al
lavoro prestato. A proposito di questioni analoghe, relative al
personale delle carriere della Guardia di finanza, dell'università
(professori e ricercatori universitari) e della carriera diplomatica
(sentenze, rispettivamente, n. 154 del 2014, n. 310 e n. 304 del
2013), tale orientamento è stato confermato e rappresenta un
imprescindibile riferimento nella valutazione del caso in esame. Esso
induce a escludere che lo svolgimento, in conseguenza della
promozione a viceprefetti, di funzioni superiori, in assenza della
corresponsione dell'aumento di stipendio previsto in relazione a tale
qualifica, renda di per sè - come mostra invece di ritenere il
rimettente - il trattamento economico dei detti funzionari non
conforme al principio costituzionale di proporzionalità della
retribuzione, atteso che il temporaneo blocco degli effetti economici
della promozione, previsto dalla disposizione impugnata, non incide
sulla struttura della retribuzione dei viceprefetti considerata nel
suo complesso.
Nel valutare la conformità del trattamento economico dei
viceprefetti promossi nell'arco temporale cha va dal 2011 al 2013
all'anzidetto requisito, oltre che a quello della sufficienza, si
deve inoltre tenere conto dell'esistenza di due componenti che,
aggiungendosi a quella stipendiale di base, sono volte a compensare
l'una le funzioni esercitate e l'altra i risultati conseguiti (artt.
19, 20 e 21 del d.lgs. n. 139 del 2000 e artt. 3, 5 e 6 del d.P.R. 23
maggio 2011, n. 105, recante «Recepimento dell'accordo sindacale
relativo al biennio economico 2008-2009, riguardante il personale
della carriera prefettizia»). Una valutazione complessiva della
retribuzione dei viceprefetti promossi negli anni 2011, 2012 e 2013,
anche sotto quest'ultimo aspetto, conduce, perciò, alla conclusione
che è rispettato il criterio di corrispettività, poichè i compensi
previsti sono specularmente commisurati al contenuto effettivo delle
mansioni svolte e degli esiti raggiunti nell'esercitarle.
5.- Con la seconda questione sollevata, il Tribunale rimettente
prospetta la violazione dell'art. 3 Cost. sotto il profilo
dell'irragionevole deteriore trattamento che l'impugnato art. 9,
comma 21, terzo periodo, riserva ai viceprefetti promossi negli anni
2011, 2012 e 2013. Questi, poichè la promozione è inefficace ai
fini economici, continuano a percepire il trattamento relativo alla
precedente qualifica di viceprefetto aggiunto, mentre i viceprefetti
promossi prima del 2011, a parità di qualifica e nell'esercizio di
funzioni analoghe, percepiscono un più elevato trattamento
economico.
La questione non è fondata.
Nell'affrontare questioni analoghe, questa Corte ha valorizzato
il criterio oggettivo che si ricava dalla maggiore anzianità di
servizio dei soggetti destinatari di un miglior trattamento economico
corrispondente all'ottenuta promozione (sentenza n. 304 del 2013),
criterio cui si affianca quello della maggiore anzianità nel grado
(sentenza n. 154 del 2014). In entrambi i casi, l'elemento temporale
si pone quale discrimine fra due diverse fasi nell'evoluzione della
carriera, cui possono corrispondere due diversi trattamenti
economici.
Nè si può omettere di ricordare che esigenze di politica
economica giustificano interventi che, come quello in esame,
comprimono solo temporaneamente gli effetti retributivi della
progressione in carriera.
6.- Con la terza questione sollevata, il TAR Lazio prospetta la
violazione dell'art. 3 Cost., sotto il profilo dell'irragionevole
deteriore trattamento che l'impugnato art. 9, comma 21, terzo
periodo, riserva ai funzionari della carriera prefettizia promossi
viceprefetti negli anni dal 2011 al 2013, rispetto ai dipendenti del
settore privato, per i quali le progressioni di carriera disposte nel
medesimo triennio hanno effetto, per lo stesso periodo, anche ai fini
economici.
La questione non è fondata.
Il confronto fra lavoratori del settore privato e dipendenti
pubblici, destinatari, questi ultimi, di misure di contenimento della
spesa, è già stato oggetto di valutazione da parte di questa Corte,
che si è espressa per l'incomparabilità sotto questo profilo delle
due categorie, segnate dalla profonda diversità delle discipline
rispettivamente applicabili (sentenze n. 154 del 2014 e n. 304 del
2013).
La Corte ha inoltre già affermato la legittimità di misure
temporanee e contingenti, che, ispirate a un principio solidaristico
che riguarda la totalità dei pubblici dipendenti (sentenza n. 310
del 2013), hanno visto le amministrazioni di volta in volta
interessate fronteggiare scelte organizzative immediate e
necessitate. Anche i viceprefetti sono stati attirati nell'orbita di
tali misure.
7.- Con la quarta questione sollevata, il giudice a quo lamenta
la violazione del principio della capacità contributiva che si legge
nell'art. 53, primo comma, Cost.. L'impugnato art. 9, comma 21, terzo
periodo, imporrebbe una prestazione patrimoniale tributaria -
consistente nel (non corrisposto) aumento retributivo che il
dipendente pubblico avrebbe avuto il diritto di percepire, a norma di
legge, in conseguenza della progressione di carriera - a carico
soltanto di alcuni contribuenti, per il solo fatto di essere gli
stessi appartenenti al personale di cui all'art. 3 del d.lgs. n. 165
del 2001 promossi negli anni 2011, 2012 e 2013. Ciò comporterebbe
l'introduzione di criteri irragionevoli di imposizione.
La questione non è fondata.
Anche in relazione a quest'ultimo parametro invocato dal giudice
rimettente, è opportuno richiamare i precedenti, più volte citati,
di questa Corte, che hanno rigettato identiche questioni, in quanto
la norma censurata non prevede una decurtazione o un prelievo a
carico del dipendente pubblico, nè un'acquisizione di risorse al
bilancio dello Stato. Essa è priva pertanto degli elementi che
connotano indefettibilmente la prestazione tributaria (sentenze n. 70
del 2015; n. 154 del 2014, n. 310 e n. 304 del 2013).
Esclusa quindi la natura di prelievo fiscale della misura
prevista dalla disposizione impugnata, cade la censura che riguarda
l'art. 53 Cost.
8.- Con la quinta questione sollevata il Tribunale rimettente
deduce che l'impugnato art. 9, comma 21, terzo periodo, del d.l. n.
78 del 2010, violi l'art. 97 Cost. perchè «determina scontento nel
personale, a scapito del corretto e proficuo espletamento delle
proprie mansioni e, dunque, a detrimento dell'efficienza
nell'amministrazione».
La questione non è fondata.
Con univoca e costante giurisprudenza questa Corte ha affermato
che il principio del buon andamento della pubblica amministrazione
non può essere associato alle politiche di incrementi retributivi
(sentenza n. 273 del 1997; ordinanze n. 263 del 2002, n. 368 del 1999
e n. 205 del 1998). Gli incrementi retributivi del personale
dipendente non sono legati da un vincolo funzionale all'efficiente
organizzazione dell'amministrazione, poichè si collocano in altra e
diversa dimensione evolutiva dei rapporti di lavoro.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 21, terzo periodo, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitività economica), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, sollevate,
in riferimento agli artt. 3, 36, 53 e 97 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 aprile 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 maggio 2016.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA