1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 13-6-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 148 SENTENZA 4 - 7 giugno 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Patto di stabilita' interno - Ricorsi delle Regioni Valle d'Aosta, Liguria, Emilia-Romagna, Puglia - Norme contenute in un decreto legge convertito - Impugnazione rivolta contro le disposizioni della legge di conversione - Eccepita tardivita' dei ricorsi - Reiezione. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 14, commi 1, 2, 7, 9, 19, 20, 21, 27 e 32. - Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Patto di stabilita' interno - Ricorsi delle Regioni Valle d'Aosta, Liguria, Emilia-Romagna, Puglia - Difesa dello Stato - Asserita necessita' di far fronte a difficolta' economiche del Paese di tale gravita' da mettere a repentaglio la stessa salus rei publicae e da consentire una deroga temporanea alle regole costituzionali di distribuzione delle competenze fra Stato e Regioni - Esclusione. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122) art. 14, commi 1, 2, 7, 9, 19, 20, 21, 27 e 32. - Costituzione, artt. 2, 3, 5, 10, 11, 41 - 47, 52, 53, 54, 118, 119 e 120. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Patto di stabilita' interno - Concorso delle Regioni alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2011-2013 in termini di fabbisogno e indebitamento netto nella misura di 4.000 milioni di euro per l'anno 2011 e di 4.500 milioni di euro annui a decorrere dal 2012 - Riduzione delle risorse statali spettanti alle Regioni nella misura di 4.000 milioni di euro per l'anno 2011 e di 4.500 milioni di euro annui a decorrere dal 2012 - Ricorso della Regione Liguria - Asserita lesione delle prerogative regionali in materia finanziaria - Insussistenza - Disposizioni costituenti espressione della competenza statale a determinare i principi in materia di coordinamento della finanza pubblica - Non fondatezza della questione. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122) art. 14, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Patto di stabilita' interno - Obbligo di riduzione della spesa per il personale e relativa sanzione del blocco delle assunzioni - Ricorso della Regione Liguria - Asserita violazione dei principi di ragionevolezza e di buona amministrazione - Asserita lesione dell'autonomia organizzativa e finanziaria regionale, e del principio di leale collaborazione - Insussistenza - Disposizione costituente espressione della competenza statale a determinare i principi in materia di coordinamento della finanza pubblica - Non fondatezza della questione. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122) art. 14, comma 7. - Costituzione, artt. 3, 97, 117, quarto comma, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Patto di stabilita' interno - Divieto assoluto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale e' pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale, possibilita' per i restanti enti di procedere ad assunzioni nel limite del 20% della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente - Ricorsi della Regione Liguria, Emilia-Romagna e Puglia - Ius superveniens che non ha modificato la sostanza normativa del comma censurato - Trasferimento della questione sulla normativa sopravvenuta. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122) art. 14, comma 9 ( che ha novellato l'art. 76, comma 7, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133) modificato dall'art. 4-ter, comma 10, del d.l. 2 marzo 2012, n. 16, convertito nella legge 26 aprile 2012, n. 44. - Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Patto di stabilita' interno - Divieto assoluto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale e' pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale, possibilita' per i restanti enti di procedere ad assunzioni nel limite del 20% della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente - Ricorsi della Regione Liguria, Emilia-Romagna e Puglia - Asserita lesione dell'autonomia organizzativa e finanziaria regionale - Insussistenza - Disposizione costituente espressione della competenza statale a determinare i principi in materia di coordinamento della finanza pubblica - Non fondatezza della questione. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122) art. 14, comma 9 ( che ha novellato l'art. 76, comma 7, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133) da ultimo modificato dall'art. 4-ter, comma 10, del d.l. 2 marzo 2012, n. 16, convertito nella legge 26 aprile 2012, n. 44. - Costituzione, artt. 117, terzo e quarto comma, 118, primo comma, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Patto di stabilita' interno - Regioni che abbiano certificato il mancato rispetto del patto di stabilita' interno relativamente all'esercizio finanziario 2009 - Obbligo imposto alla Giunta o al Consiglio di annullare gli atti adottati durante i dieci mesi antecedenti alla data di svolgimento delle elezioni regionali, con i quali e' stata assunta la decisione di violare il patto di stabilita' interno - Revoca di diritto di tutti gli incarichi e contratti di lavoro, con esclusione di indennizzo - Ricorso della Regione Puglia - Asserita lesione dell'autonomia organizzativa e finanziaria regionale - Insussistenza - Disposizione costituente espressione della competenza statale a determinare i principi in materia di coordinamento della finanza pubblica - Non fondatezza delle questioni. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122) art. 14, commi 19, 20 e 21. - Costituzione, artt. 3, 97, 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Patto di stabilita' interno - Riconoscimento della qualifica di "funzioni fondamentali dei comuni" alle funzioni amministrative indicate nell'art. 21, comma 3, della legge n. 42 del 2009 - Ricorso della Regione Puglia - Asserita lesione delle competenze legislative e amministrative regionali - Erroneita' del presupposto interpretativo - Non fondatezza della questione. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122) art. 14, comma 27. - Costituzione, artt. 117, commi secondo, lett. p), terzo e quarto, e 118, secondo comma. Amministrazione pubblica - Partecipazioni pubbliche - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Patto di stabilita' interno - Divieto ai Comuni con popolazione inferiore a 30.000 abitanti di costituire societa', e obbligo di liquidare le partecipazioni gia' detenute entro il 31 dicembre 2011 - Limitazione del numero delle societa' partecipabili per i Comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti - Previsione di decreto ministeriale per la determinazione delle modalita' attuative - Ricorsi delle Regioni Valle d'Aosta e Liguria - Ius superveniens che non ha modificato la sostanza normativa del comma censurato - Trasferimento della questione sulla normativa sopravvenuta. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122) art. 14, comma 32. - Amministrazione pubblica - Partecipazioni pubbliche - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Patto di stabilita' interno - Divieto ai Comuni con popolazione inferiore a 30.000 abitanti di costituire societa', e obbligo di liquidare le partecipazioni gia' detenute entro il 31 dicembre 2011 - Limitazione del numero delle societa' partecipabili per i Comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti - Ricorsi delle Regioni Valle d'Aosta e Liguria - Asserita violazione delle competenze legislative e finanziarie regionali - Insussistenza - Disposizioni costituenti espressione della competenza statale esclusiva in materia di ordinamento civile - Non fondatezza della questione. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122) art. 14, comma 32. - Costituzione, artt. 114, secondo comma, 117, commi secondo, lett. g), terzo e quarto, e 119; statuto della Regione Valle d'Aosta, artt. 2 e 3, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Amministrazione pubblica - Partecipazioni pubbliche - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Patto di stabilita' interno - Disposizioni in materia di partecipazioni pubbliche dei Comuni - Previsione di decreto ministeriale per la determinazione delle modalita' attuative - Ricorsi delle Regioni Valle d'Aosta e Liguria - Sopravvenuta abrogazione della disposizione censurata - Mancata applicazione nel periodo di vigenza - Cessazione della materia del contendere. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122) art. 14, comma 32, ultimo periodo. - Costituzione, artt. 114, secondo comma, 117, commi secondo, lett. g), terzo e quarto, e 119; statuto della Regione Valle d'Aosta, artt. 2 e 3, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. (T-120148) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 13-6-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 14,
commi 1, 2, 7, 9, 19, 20, 21, 27 e 32, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitività economica), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, promossi
dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e dalle Regioni
Liguria, Emilia-Romagna e Puglia, con ricorsi notificati il 24-27 e
il 28 settembre 2010, depositati in cancelleria il 28 settembre, il 6
e il 7 ottobre 2010, e rispettivamente iscritti ai numeri 96, 102,
106 e 107 del registro ricorsi 2010.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 maggio 2012 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
uditi gli avvocati Ulisse Corea per la Regione Valle d'Aosta,
Giandomenico Falcon per le Regioni Liguria ed Emilia-Romagna, Stefano
Grassi per la Regione Puglia e gli avvocati dello Stato Massimo
Salvatorelli e Antonio Tallarida per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 24 settembre 2010 e depositato il
successivo 28 settembre (reg. ric. n. 96 del 2010), la Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha promosso questioni di
legittimità costituzionale di numerose disposizioni del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge
30 luglio 2010, n. 122, e, tra queste, dell'art. 14, comma 32, per
violazione degli artt. 2, primo comma, lettera b), e 3, primo comma,
lettera f), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4
(Statuto speciale per la Valle d'Aosta), nonchè degli artt. 5, 117,
commi secondo, lettera g), terzo, quarto e sesto, 119, secondo comma,
e 120 della Costituzione, e del principio di leale collaborazione.
1.1.- Il comma 32 dell'art. 14, nel testo vigente al momento
dell'impugnazione della Regione Valle d'Aosta, stabiliva: «Fermo
quanto previsto dall'art. 3, commi 27, 28 e 29, della legge 24
dicembre 2007, n. 244, i comuni con popolazione inferiore a 30.000
abitanti non possono costituire società. Entro il 31 dicembre 2011 i
comuni mettono in liquidazione le società già costituite alla data
di entrata in vigore del presente decreto, ovvero ne cedono le
partecipazioni. La disposizione di cui al presente comma non si
applica alle società, con partecipazione paritaria ovvero con
partecipazione proporzionale al numero degli abitanti, costituite da
più comuni la cui popolazione complessiva superi i 30.000 abitanti;
i comuni con popolazione compresa tra 30.000 e 50.000 abitanti
possono detenere la partecipazione di una sola società; entro il 31
dicembre 2011 i predetti comuni mettono in liquidazione le altre
società già costituite. Con decreto del Ministro per i rapporti con
le regioni e per la coesione territoriale, di concerto con i Ministri
dell'economia e delle finanze e per le riforme per il federalismo, da
emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto, sono determinate le
modalità attuative del presente comma nonchè ulteriori ipotesi di
esclusione dal relativo ambito di applicazione».
1.2.- La norma impugnata sarebbe costituzionalmente illegittima
in quanto, oltre a violare il principio di leale collaborazione,
determinerebbe una indebita compressione dell'autonomia organizzativa
della ricorrente sotto almeno due profili.
1.2.1.- Innanzitutto, sarebbe violato l'art. 2, primo comma,
lettera b), dello statuto speciale, che riconosce alla Regione Valle
d'Aosta la competenza legislativa primaria in materia di «ordinamento
degli enti locali». L'intervento statale censurato, infatti,
condizionando le modalità organizzative dei servizi resi dagli enti
locali e limitandone fortemente l'iniziativa economica e la capacità
di agire, inciderebbe sull'assetto ordinamentale e organizzativo
degli enti in parola.
1.2.2.- L'illegittimità costituzionale del comma 32 rileverebbe
anche sotto l'ulteriore profilo della violazione del combinato
disposto del secondo e del quarto comma dell'art. 117 Cost.,
evocabile come parametro di legittimità in forza dell'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione).
La difesa regionale rileva come l'art. 117, secondo comma,
lettera g), Cost. attribuisca alla potestà legislativa esclusiva
statale la sola disciplina dell'«ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato», con la conseguenza che la competenza a
legiferare in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa
degli enti sub-statali rientrerebbe nella potestà legislativa
residuale delle Regioni ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
1.3.- Sarebbe violato anche l'art. 3, primo comma, lettera f),
dello statuto speciale, che attribuisce alla Regione Valle d'Aosta la
potestà di emanare norme legislative di integrazione e di attuazione
delle leggi della Repubblica in materia di «finanze comunali».
L'illegittimità costituzionale della norma sarebbe data anche
dal contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma,
Cost., applicabili in forza dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001. Nel caso di specie, infatti, il legislatore statale non si
sarebbe limitato a dettare i principi di coordinamento della finanza
pubblica ma avrebbe invaso la competenza legislativa regionale in
materia di «finanze comunali». Nè, secondo la difesa della Regione,
varrebbe richiamare la sentenza n. 326 del 2008 con la quale la Corte
costituzionale ha ritenuto che la normativa che consente ai Comuni di
costituire, partecipare e dismettere società di qualsiasi tipo debba
essere ricondotta alle materie dell'«ordinamento civile» e della
«tutela della concorrenza», anzichè a quella, di competenza
regionale, dell'«ordinamento degli enti locali». In proposito, la
ricorrente rileva la differenza tra la fattispecie presa in esame nel
giudizio definito con la citata sentenza e quella oggetto del
presente giudizio, che non atterrebbe nè alla materia
dell'ordinamento civile nè a quella della tutela della concorrenza.
L'art. 14, comma 32, quindi, non perseguirebbe alcuna finalità
anti-distorsiva del mercato concorrenziale, ma sarebbe finalizzato a
regolare lo svolgimento dell'attività amministrativa dei Comuni,
incidendo direttamente sulla iniziativa e sulla capacità di agire
degli enti locali, e sull'assetto ordinamentale e organizzativo dei
medesimi.
1.4.- La Regione Valle d'Aosta muove, inoltre, una specifica
censura all'art. 14, comma 32, ultimo periodo (abrogato,
successivamente all'impugnazione in esame, dall'art. 20, comma 13,
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, recante «Disposizioni urgenti
per la stabilizzazione finanziaria», convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, legge 15 luglio 2011, n. 111), là dove rimette
ad un decreto del Ministro per i rapporti con le Regioni e per la
coesione territoriale, di concerto con i Ministri dell'economia e
delle finanze e per le riforme per il federalismo - da emanare entro
novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del d.l. n. 78 del 2010 - la determinazione delle
modalità attuative dello stesso comma 32, nonchè l'individuazione
di ulteriori ipotesi di esclusione dal relativo ambito di
applicazione.
1.4.1.- La norma in esame avrebbe violato il combinato disposto
degli artt. 117, sesto comma, Cost., e 10 della legge cost. n. 3 del
2001, i quali fondano la potestà regolamentare della Regione Valle
d'Aosta in tutte le materie che non rientrano nella competenza
esclusiva dello Stato.
La difesa regionale ritiene che - stante l'incidenza del comma 32
sulle materie dell'«ordinamento degli enti locali» e delle «finanze
comunali», entrambe di competenza regionale - il legislatore statale
sia sprovvisto del titolo costituzionale su cui basare, in tali
ambiti, la propria potestà regolamentare.
1.4.2.- Un ulteriore profilo di incostituzionalità della norma
impugnata, per violazione degli artt. 5 e 120 Cost., discenderebbe
dalla mancata previsione di un meccanismo di leale collaborazione tra
Stato e Regione nell'adozione dei decreti attuativi della previsione
di divieto.
Secondo la ricorrente, anche nella denegata ipotesi che la
disciplina recata dall'art. 14, comma 32, non sia ritenuta in
contrasto con la Costituzione, in quanto ascrivibile alla competenza
esclusiva dello Stato nelle materie dell'«ordinamento civile» e della
«tutela della concorrenza», la previsione dell'ultimo periodo del
comma 32 inciderebbe comunque «su ambiti materiali riferibili anche a
settori di competenza regionale», con la conseguenza di rendere
necessari - ai fini dell'attuazione della norma - meccanismi di
reciproco coinvolgimento e di coordinamento dei livelli di governo
statale e regionale.
La mancata previsione di questi meccanismi determinerebbe una
illegittima compressione del principio costituzionale di leale
collaborazione (sono richiamate, al riguardo, le sentenze della Corte
costituzionale n. 76 del 2009, n. 240 del 2007, n. 213 e n. 31 del
2006).
2.- Con ricorso notificato il 28 settembre 2010 e depositato il
successivo 6 ottobre (reg. ric. n. 102 del 2010), la Regione Liguria
ha promosso questioni di legittimità costituzionale di numerose
disposizioni del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 122 del 2010, e, tra queste,
dell'art. 14, commi 1, 2, 7, 9 e 32, per violazione degli artt. 3,
97, 114, secondo comma, 117, terzo, quarto e sesto comma, 118 e 119
Cost. e del principio di leale collaborazione.
2.1.- I primi due commi dell'art. 14 stabiliscono: «1. Ai fini
della tutela dell'unità economica della Repubblica, le regioni, le
province autonome di Trento e di Bolzano, le province e i comuni con
popolazione superiore a 5.000 abitanti concorrono alla realizzazione
degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2011-2013 nelle
misure seguenti in termini di fabbisogno e indebitamento netto:
a) le regioni a statuto ordinario per 4.000 milioni di euro per
l'anno 2011 e per 4.500 milioni di euro annui a decorrere dall'anno
2012;
b) le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento
e Bolzano per 500 milioni di euro per l'anno 2011 e 1.000 milioni di
euro annui a decorrere dall'anno 2012;
c) le province per 300 milioni di euro per l'anno 2011 e per 500
milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2012, attraverso la
riduzione di cui al comma 2;
d) i comuni per 1.500 milioni di euro per l'anno 2011 e 2.500
milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2012, attraverso la
riduzione di cui al comma 2.
2. Il comma 302 dell'articolo 1 della legge 24 dicembre 2007, n.
244, è abrogato e al comma 296, secondo periodo, dello stesso
articolo 1 sono soppresse le parole: "e quello individuato, a
decorrere dall'anno 2011, in base al comma 302". Le risorse statali a
qualunque titolo spettanti alle regioni a statuto ordinario sono
ridotte in misura pari a 4.000 milioni di euro per l'anno 2011 e a
4.500 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2012. Le predette
riduzioni sono ripartite secondo criteri e modalità stabiliti in
sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano entro novanta giorni
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, e recepiti con decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri, secondo principi che tengano conto della adozione di
misure idonee ad assicurare il rispetto del patto di stabilità
interno e della minore incidenza percentuale della spesa per il
personale rispetto alla spesa corrente complessiva nonchè
dell'adozione di misure di contenimento della spesa sanitaria e
dell'adozione di azioni di contrasto al fenomeno dei falsi invalidi.
In caso di mancata deliberazione della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano entro il termine di novanta giorni dalla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto, e per gli
anni successivi al 2011 entro il 30 settembre dell'anno precedente,
il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri è comunque
emanato, entro i successivi trenta giorni, ripartendo la riduzione
dei trasferimenti secondo un criterio proporzionale. In sede di
attuazione dell'articolo 8 della legge 5 maggio 2009, n. 42, in
materia di federalismo fiscale, non si tiene conto di quanto previsto
dal primo, secondo, terzo e quarto periodo del presente comma. I
trasferimenti erariali, comprensivi della compartecipazione IRPEF,
dovuti alle province dal Ministero dell'interno sono ridotti di 300
milioni per l'anno 2011 e di 500 milioni annui a decorrere dall'anno
2012. I trasferimenti erariali dovuti ai comuni con popolazione
superiore a 5.000 abitanti dal Ministero dell'interno sono ridotti di
1.500 milioni per l'anno 2011 e di 2.500 milioni annui a decorrere
dall'anno 2012. Le predette riduzioni a province e comuni sono
ripartite secondo criteri e modalità stabiliti in sede di Conferenza
Stato-città ed autonomie locali e recepiti con decreto annuale del
Ministro dell'interno, secondo principi che tengano conto della
adozione di misure idonee ad assicurare il rispetto del patto di
stabilità interno, della minore incidenza percentuale della spesa
per il personale rispetto alla spesa corrente complessiva e del
conseguimento di adeguati indici di autonomia finanziaria. In caso di
mancata deliberazione della Conferenza Stato-città ed autonomie
locali entro il termine di novanta giorni dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto, e per gli
anni successivi al 2011 entro il 30 settembre dell'anno precedente,
il decreto del Ministro dell'interno è comunque emanato entro i
successivi trenta giorni, ripartendo la riduzione dei trasferimenti
secondo un criterio proporzionale. In sede di attuazione
dell'articolo 11 della legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di
federalismo fiscale, non si tiene conto di quanto previsto dal sesto,
settimo, ottavo e nono periodo del presente comma».
2.1.1.- La ricorrente impugna i commi 1 e 2 dell'art. 14 nella
parte in cui si riferiscono alle Regioni a statuto ordinario,
operando un drastico taglio delle risorse spettanti a queste ultime,
«in misura pari a 4.000 milioni di euro per l'anno 2011 e a 4.500
milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2012». Peraltro, il comma
1 dell'art. 14 avrebbe un contenuto analogo a quello dell'art. 77,
comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, mentre la previsione
della drastica riduzione delle risorse di cui al comma 2 dell'art. 14
non troverebbe corrispondenza nel citato art. 77.
La difesa regionale rileva come tale significativa riduzione
delle risorse spettanti alle Regioni, operata dalle norme impugnate,
si aggiunga a quelle già poste in essere dallo Stato negli anni
precedenti, facendo così venir meno la transitorietà richiamata
dalla Corte costituzionale per giustificare le norme statali di
coordinamento finanziario.
In particolare, la Regione Liguria rileva che la riduzione
operata dai commi 1 e 2 dell'art. 14, ripartita proporzionalmente fra
tutte le Regioni, comporterebbe un "taglio" di quasi il 20 per cento
del bilancio regionale ligure. Si dovrebbe inoltre considerare che le
risorse "tagliate" erano destinate all'esercizio di funzioni
costituzionalmente spettanti alle Regioni, come, ad esempio,
assistenza sociale, trasporto pubblico locale, istruzione.
Pertanto, la ricorrente reputa i commi 1 e 2 dell'art. 14 lesivi
dell'autonomia amministrativa (art. 118 Cost.) e finanziaria (art.
119 Cost.) delle Regioni, con particolare riguardo al principio di
corrispondenza tra funzioni conferite e risorse necessarie.
La difesa regionale sottolinea altresì come l'art. 119 Cost. sia
stato integrato e attuato dalla legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione), il cui art. 2, comma 2,
lettera ll), prevede, tra i criteri direttivi della delega, «certezza
delle risorse e stabilità tendenziale del quadro di finanziamento,
in misura corrispondente alle funzioni attribuite».
Ad avviso della ricorrente, le norme impugnate violerebbero
palesemente questo criterio direttivo, che non varrebbe soltanto in
relazione ai decreti delegati attuativi della legge n. 42 del 2009,
ma esprimerebbe «una esigenza di fondo dell'ordinamento
costituzionale dei rapporti finanziari tra lo Stato e le Regioni».
Da questo punto di vista, il d.l. n. 78 del 2010 si porrebbe in
controtendenza rispetto agli strumenti di coordinamento previsti
dalla legge n. 42 del 2009 e dalla legge 31 dicembre 2009, n. 196
(Legge di contabilità e finanza pubblica), che valorizzano le
procedure di concertazione. Questa «anomalia» - aggiunge la Regione
Liguria - è stata evidenziata dalla Commissione parlamentare per
l'attuazione del federalismo fiscale, nella «Relazione concernente il
quadro generale di finanziamento degli enti territoriali», trasmessa
dal Governo ai sensi dell'art. 2, comma 6, della legge n. 42 del
2009, ed allegata dalla difesa regionale al ricorso in esame.
In definitiva, secondo la ricorrente, lo Stato avrebbe - senza
alcuna concertazione con le Regioni - operato un drastico taglio
delle risorse in modo irragionevole, senza cioè che «risultino
considerate le prestazioni erogate dalle Regioni e senza che sia
allegato lo specifico bisogno a fondamento della misura», nè si
sarebbe tenuto conto dei «costi standard», di cui all'art. 2, comma
6, della legge n. 42 del 2009, non essendo stati ancora definiti.
Le norme impugnate violerebbero anche l'art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto non si limiterebbero a porre limiti alla spesa ma
ridurrebbero direttamente le risorse regionali. Le Regioni, pertanto,
non sarebbero tenute ad attuare una norma di principio, ma dovrebbero
solo «fare fronte alle conseguenze di una norma autoapplicativa,
tagliando i servizi individuati». Nè tale "taglio" investirebbe
l'intera amministrazione pubblica, in quanto l'entità della
riduzione imposta alle Regioni sarebbe di gran lunga superiore a
quella richiesta alle amministrazioni statali.
2.2.- La Regione Liguria impugna altresì il comma 7 dell'art.
14, il quale dispone: «L'art. 1, comma 557, della legge 27 dicembre
2006, n. 296 e successive modificazioni è sostituito dai seguenti:
"557. Ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al
rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al
patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di
personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle
amministrazioni e dell'IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai
rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica
retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell'ambito della
propria autonomia e rivolte, in termini di principio, ai seguenti
ambiti prioritari di intervento:
a) riduzione dell'incidenza percentuale delle spese di personale
rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso parziale
reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro
flessibile;
b) razionalizzazione e snellimento delle strutture
burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici
con l'obiettivo di ridurre l'incidenza percentuale delle posizioni
dirigenziali in organico;
c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione
integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni
dettate per le amministrazioni statali.
557-bis. Ai fini dell'applicazione del comma 557, costituiscono
spese di personale anche quelle sostenute per i rapporti di
collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di
lavoro, per il personale di cui all'articolo 110 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonchè per tutti i soggetti a
vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico
impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o
comunque facenti capo all'ente.
557-ter. In caso di mancato rispetto del comma 557, si applica il
divieto di cui all'art. 76, comma 4, del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto
2008, n. 133"».
2.2.1.- La ricorrente rileva che, prima della novella operata dal
comma 7 oggetto di impugnazione, l'art. 1, comma 557, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2007) non
prevedeva alcuna conseguenza per la mancata riduzione della spesa per
il personale ed erano ammesse deroghe ai limiti previsti, in presenza
di particolari indicatori di "virtuosita'". In sostanza, il testo
precedente del citato comma 557 rispettava l'autonomia regionale
perchè si preoccupava del rispetto dei limiti complessivi e
differenziava le diverse situazioni.
Il testo vigente del comma 557, oggetto dell'odierno scrutinio,
imporrebbe, invece, una riduzione della spesa per il personale senza
possibilità di deroga e tale vincolo sarebbe sanzionato con il
blocco delle assunzioni. La disposizione in esame sarebbe, peraltro,
formulata in modo ambiguo, poichè non preciserebbe «rispetto a
quando bisogna ridurre la spesa e quando si accerta il mancato
rispetto del dovere». Nè sarebbe prevista una procedura di leale
collaborazione per accertare la eventuale violazione del vincolo.
In definitiva, sussisterebbe il rischio per la Regione di
incorrere nella grave sanzione del blocco delle assunzioni in
relazione a politiche del personale legittimamente attuate nel vigore
della precedente norma, o di non poter completare le politiche già
deliberate.
Da quanto appena detto discenderebbe la violazione dei principi
di ragionevolezza e di buona amministrazione (artt. 3 e 97 Cost.),
con conseguente lesione dell'autonomia organizzativa e finanziaria
regionale (artt. 117, quarto comma, e 119 Cost.).
Considerato, inoltre, che un'ordinaria programmazione delle
assunzioni copre un arco temporale triennale, l'art. 14, comma 7,
sarebbe illegittimo nella parte in cui non prevede la possibilità di
articolare la riduzione della spesa in un arco di tempo almeno
triennale o comunque sufficiente per un mutamento di indirizzo da
parte di quelle amministrazioni che non hanno ridotto la spesa per il
personale nel rispetto delle condizioni fissate dalla norma
previgente.
Da ultimo, la Regione Liguria ritiene che la mancata previsione
di «una procedura in contraddittorio», per l'accertamento della
violazione dei limiti posti dalla norma, determini la lesione del
principio di leale collaborazione.
2.3.- Oggetto dell'impugnativa regionale è anche il comma 9
dell'art. 14, in virtù del quale: «Il comma 7 dell'art. 76 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 è sostituito dal seguente:
"è fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di
personale è pari o superiore al 40% delle spese correnti di
procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con
qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono
procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per cento
della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente". La
disposizione del presente comma si applica a decorrere dal 1° gennaio
2011, con riferimento alle cessazioni verificatesi nell'anno 2010».
Secondo la Regione Liguria, tale norma porrebbe limiti rigidi
alle assunzioni, con conseguente lesione della competenza regionale
in materia di personale e di organizzazione (art. 117, quarto comma,
Cost.). Sarebbero inoltre violati gli artt. 117, terzo comma, e 119
Cost., in quanto il legislatore statale avrebbe oltrepassato il
limite della mera fissazione di norme di principio nella materia del
coordinamento della finanza pubblica.
2.4.- è censurato, inoltre, il comma 32 dell'art. 14, il cui
testo nella versione vigente al momento dell'impugnazione della
Regione Liguria è riportato al punto 1.1.
La ricorrente sostiene che il comma 32 ponga limiti molto
stringenti e non temporanei alla possibilità per i Comuni di
costituire società; tale norma avrebbe, dunque, carattere
dettagliato e invaderebbe la competenza legislativa regionale in
materia di coordinamento della finanza pubblica (art. 117, terzo
comma, Cost.). Ad avviso della Regione Liguria, proprio il carattere
dettagliato e la rigidità dei limiti posti dimostrerebbero che la
ratio di questa norma non è la tutela della concorrenza (nè la
disciplina dell'ordinamento civile) ma solo il risparmio nell'azione
amministrativa locale, con conseguente incisione su un ambito
materiale rimesso alla potestà legislativa concorrente.
Inoltre, il comma 32, sempre in ragione del suo carattere di
norma di dettaglio, risulterebbe lesivo dell'autonomia organizzativa
e finanziaria dei Comuni (artt. 114, secondo comma, e 119 Cost.), che
la Regione è legittimata a difendere davanti alla Corte
costituzionale. Tale autonomia sarebbe compromessa anche per
l'irragionevolezza della norma, che terrebbe conto soltanto della
dimensione dei Comuni, senza considerare la solidità economica delle
società, la natura dei servizi resi e l'eventuale produzione di
utili.
2.4.1.- Oggetto di specifica censura è poi l'ultimo periodo del
comma 32, per violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., là dove
prevede un decreto ministeriale di natura sostanzialmente
regolamentare in una materia di competenza legislativa concorrente.
Secondo la Regione Liguria, sarebbe paradossale che nel
procedimento di codecisione del decreto in parola sia coinvolto il
Ministro competente per il federalismo e non lo siano, invece, le
sedi istituzionali di confronto con le Regioni, donde la violazione
del principio di leale collaborazione, per omessa previsione della
necessità dell'intesa con la Conferenza Stato-Regioni o con la
Conferenza unificata.
3.- Con ricorso notificato il 28 settembre 2010 e depositato il
successivo 6 ottobre (reg. ric. n. 106 del 2010), la Regione
Emilia-Romagna ha promosso questioni di legittimità costituzionale
di numerose disposizioni del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 122 del 2010, e,
tra queste, dell'art. 14, comma 9, per violazione degli artt. 117,
terzo e quarto comma, e 119 Cost.
L'art. 14, comma 9, è impugnato in quanto porrebbe limiti rigidi
alle assunzioni, in violazione della competenza regionale in materia
di personale e di organizzazione (art. 117, quarto comma, Cost.).
Sarebbero inoltre violati gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., in
quanto il legislatore statale avrebbe oltrepassato il limite della
mera fissazione di norme di principio nella materia del coordinamento
della finanza pubblica.
4.- Con ricorso notificato il 28 settembre 2010 e depositato il
successivo 7 ottobre (reg. ric. n. 107 del 2010), la Regione Puglia
ha promosso questioni di legittimità costituzionale di numerose
disposizioni del d.l. n. 78 del 2010, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 122 del 2010, e,
tra queste, dell'art. 14, commi 9, 19, 20, 21 e 27, in riferimento
agli artt. 3, 97, 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto
comma, 118, primo e secondo comma, e 119 Cost.
4.1.- Il comma 9, il cui testo è riportato al punto 3.3, è
censurato nella parte in cui si applica alle Regioni, per violazione
degli artt. 117, terzo e quarto comma, 118, primo comma, e 119 Cost.
Preliminarmente, la Regione Puglia evidenzia come la norma
impugnata contenga due divieti: il primo è riferito «agli enti nei
quali l'incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40
per cento delle spese correnti», ed impedisce a tali enti «di
procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con
qualsivoglia tipologia contrattuale»; il secondo divieto -
applicabile a tutte le Regioni, comprese quelle che hanno rispettato
il limite percentuale complessivo di cui sopra - consiste
nell'impossibilità di procedere ad assunzioni di personale in misura
superiore al «20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni
dell'anno precedente».
Ad avviso della ricorrente, entrambe le previsioni, nella parte
in cui si applicano alle Regioni, sarebbero costituzionalmente
illegittime per violazione dell'autonomia legislativa, amministrativa
e finanziaria delle Regioni.
Per meglio evidenziare gli asseriti vizi di illegittimità
costituzionale la difesa regionale richiama il testo dell'art. 76 del
d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, nella versione
anteriore alle modifiche operate dalla norma impugnata. In
particolare, la Regione Puglia evidenzia come gli originari commi 5 e
6 del citato art. 76 non contenessero alcun vincolo puntuale
all'autonomia di spesa, mentre il comma 7, che pure prevedeva un
vincolo puntuale, si caratterizzasse esplicitamente per il suo
carattere transitorio («fino all'emanazione del decreto di cui al
comma 6», che avrebbe dovuto recepire l'accordo con le Regioni in
sede di Conferenza unificata).
A seguito dell'emanazione del d.l. n. 78 del 2010, l'originario
comma 5 è stato abrogato e dal comma 7 è stato rimosso l'incipit
che conferiva alla norma il carattere transitorio di cui sopra si è
detto, là dove proprio la "transitorieta'" costituirebbe un
requisito indispensabile per la legittimità costituzionale di norme
analoghe a quella oggetto dell'odierno giudizio (è richiamata, al
riguardo, la sentenza n. 169 del 2007 della Corte costituzionale).
Pertanto, il divieto previsto dalla prima proposizione dell'art.
14, comma 9, - configurandosi come misura destinata ad applicarsi
direttamente alle Regioni e ad operare come limite «stabile» e non
meramente «transitorio» - si porrebbe in palese contrasto con gli
artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.
La stessa norma, inoltre, incidendo sulla spesa per il personale
della Regione e sul potere di quest'ultima di procedere alle relative
assunzioni, comprimerebbe illegittimamente sia la potestà
legislativa regionale in materia di «organizzazione amministrativa e
ordinamento del personale» (art. 117, quarto comma, Cost.), sia
l'autonomia amministrativa nell'esercizio delle funzioni spettanti
alla Regione in virtù dell'art. 118, primo comma, Cost.
Quanto alla seconda previsione contenuta nell'impugnato art. 14,
comma 9, la relativa illegittimità costituzionale, per la parte in
cui si applica alle Regioni, sarebbe ancor più evidente. In questo
caso, infatti, il limite quantitativo puntuale imposto «stabilmente»
alla spesa per le assunzioni di personale si applicherebbe, in
termini assoluti e generalizzati, a tutti gli enti, anche nelle
ipotesi in cui questi ultimi avessero rispettato il limite più
generale stabilito dalla prima previsione.
La norma in esame si porrebbe, dunque, in aperto contrasto con
gli artt. 117, terzo e quarto comma, 118, primo comma, e 119 Cost.,
per le ragioni già evidenziate sopra.
4.2.- La Regione Puglia impugna, inoltre, i commi 19, 20 e 21
dell'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010, i quali dispongono quanto
segue: «19. Ferme restando le previsioni di cui all'articolo 77-ter,
commi 15 e 16, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, alle regioni
che abbiano certificato il mancato rispetto del patto di stabilità
interno relativamente all'esercizio finanziario 2009, si applicano le
disposizioni di cui ai commi dal 20 al 24 del presente articolo.
20. Gli atti adottati dalla Giunta regionale o dal Consiglio
regionale durante i dieci mesi antecedenti alla data di svolgimento
delle elezioni regionali, con i quali è stata assunta la decisione
di violare il patto di stabilità interno, sono annullati senza
indugio dallo stesso organo.
21. I conferimenti di incarichi dirigenziali a personale esterno
all'amministrazione regionale ed i contratti di lavoro a tempo
determinato, di consulenza, di collaborazione coordinata e
continuativa ed assimilati, nonchè i contratti di cui all'articolo
76, comma 4, secondo periodo, del decreto-legge n. 112 del 2008,
convertito con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008,
deliberati, stipulati o prorogati dalla regione nonchè da enti,
agenzie, aziende, società e consorzi, anche interregionali, comunque
dipendenti o partecipati in forma maggioritaria dalla stessa, a
seguito degli atti indicati al comma 20, sono revocati di diritto. Il
titolare dell'incarico o del contratto non ha diritto ad alcun
indennizzo in relazione alle prestazioni non ancora effettuate alla
data di entrata in vigore del presente decreto».
4.2.1.- In via preliminare, la ricorrente sottolinea come le
norme in esame prevedano sanzioni molto diverse da quelle a carattere
finanziario, che hanno contrassegnato, nell'evoluzione legislativa
dell'ultimo decennio, il patto di stabilità nelle sue differenti
versioni.
Dopo aver precisato che il titolo di competenza cui ineriscono le
norme in tema di patto di stabilità è quello del «coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario», la difesa regionale
si sofferma sui limiti materiali che lo Stato incontra nell'esercizio
della potestà legislativa in questa materia.
La Regione Puglia non contesta che le prescrizioni poste dallo
Stato, nell'esercizio della propria competenza in materia di
coordinamento della finanza pubblica, siano assistite da sanzioni, ma
ritiene di dover evidenziare come tali norme di carattere
sanzionatorio incontrino comunque il limite delle materie, con la
conseguenza che «si devono mantenere» nell'ambito delle competenze
esclusive di cui al secondo comma dell'art. 117 Cost. o in quello dei
principi fondamentali nelle materie elencate al successivo terzo
comma.
In sostanza, secondo la difesa regionale, pur restando indiscussa
la potestà sanzionatoria dello Stato in caso di violazione delle
prescrizioni dettate in tema di coordinamento della finanza pubblica,
«tale potestà non può certo essere configurata alla stregua di un
vero e proprio grimaldello capace di consentire alla legge statale,
al di fuori dei limiti delle proprie competenze, di aprirsi le porte
in ambiti materiali che la Costituzione assegna alla legislazione
regionale».
4.2.2.- Su tali premesse la Regione Puglia ritiene che i commi
19, 20 e 21 dell'art. 14 violino l'art. 117, terzo e quarto comma,
Cost., in quanto prevedono sanzioni configurate in modo tale da
invadere la potestà legislativa regionale.
In particolare, il comma 20 - il quale dispone un vero e proprio
obbligo di annullamento, da parte dell'organo regionale competente,
di tutti gli atti con cui è stata assunta la decisione di violare il
patto di stabilità interno e che risultino adottati nei dieci mesi
anteriori alle elezioni regionali - invaderebbe la competenza
legislativa regionale (ex artt. 117, terzo e quarto comma, Cost.),
poichè imporrebbe l'annullamento di atti ricadenti in ambiti
materiali diversi da quelli elencati nel secondo comma dell'art. 117
Cost.
Al riguardo, non avrebbe pregio l'argomento secondo cui la norma
impugnata non lederebbe l'autonomia regionale, in quanto limitata
alla imposizione di un obbligo di annullamento a carico degli stessi
organi regionali. Il comma 20, infatti, porrebbe un obbligo giuridico
di annullamento sospensivamente condizionato alla certificazione del
mancato rispetto del patto di stabilità di cui al comma 19.
Pertanto, verificatasi la condizione sospensiva, l'obbligo sorgerebbe
automaticamente.
Il comma 21 sarebbe incostituzionale, in riferimento all'art.
117, quarto comma, Cost., per ragioni analoghe a quelle appena
esposte. Anche in questo caso, infatti, la revoca «di diritto»,
prevista come sanzione per la violazione del patto di stabilità,
determinerebbe un'evidente invasione della competenza legislativa
regionale in materia di «organizzazione amministrativa della Regione
e degli enti pubblici regionali», rientrante, secondo la
giurisprudenza costituzionale, nell'ambito di cui all'art. 117,
quarto comma, Cost.
4.2.3.- In subordine, ove la Corte costituzionale ritenesse di
non condividere le argomentazioni fin qui esposte, i commi 19, 20 e
21 sarebbero comunque illegittimi per violazione degli artt. 117,
terzo comma, e 119 Cost.
La Regione Puglia richiama la giurisprudenza costituzionale sui
limiti che incontra lo Stato nel dettare i principi fondamentali in
materia di «coordinamento della finanza pubblica». Nel caso di
specie, ed in particolare con la previsione della revoca ex lege
degli incarichi, disposta dal comma 21, il legislatore statale
avrebbe approvato norme minute e dettagliate inerenti le singole voci
di spesa.
Inoltre, proprio con riferimento al comma 21, l'autonomia
finanziaria regionale risulterebbe violata anche da un ulteriore
punto di vista; infatti la norma in esame, pur avendo carattere
sanzionatorio nei confronti di quelle Regioni che abbiano
deliberatamente scelto di violare il patto di stabilità,
interverrebbe ex post (cioè con una misura sanzionatoria non
prevista al momento dell'adozione degli atti di spesa in questione),
incidendo direttamente sul potere delle Regioni di disporre delle
proprie risorse e di dotarsi dell'organizzazione più idonea al
perseguimento dei propri fini.
4.2.4.- In ulteriore subordine, la Regione Puglia ritiene che i
commi 19, 20 e 21 siano costituzionalmente illegittimi per violazione
degli artt. 3 e 97 Cost., in relazione alle competenze regionali
garantite dagli artt. 117, 118 e 119 Cost.
Ad avviso della ricorrente, l'individuazione dell'intervallo di
tempo riferito ai dieci mesi precedenti la data delle elezioni
regionali - in relazione al quale le norme impugnate dispiegano la
loro efficacia - costituirebbe un parametro del tutto arbitrario e
irragionevole, poichè il presupposto dell'applicazione delle misure
previste sarebbe dato dalla violazione del patto di stabilità
interno relativamente all'esercizio finanziario 2009.
Tale irragionevolezza determinerebbe una disparità di
trattamento tra Regioni che hanno adottato atti di spesa in
violazione del patto di stabilità prima dei suddetti dieci mesi e
Regioni che li hanno adottati dopo, con conseguente lesione dei
principi di autonomia finanziaria e organizzativa ex artt. 117, terzo
e quarto comma, e 119 Cost. Dalla denunciata irragionevole disparità
di trattamento discenderebbe, come conseguenza diretta, la violazione
dei principi di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione.
La difesa della ricorrente conclude sul punto argomentando in
merito all'asserita ridondanza, sull'autonomia regionale
costituzionalmente garantita, delle censure prospettate rispetto a
parametri diversi da quelli che regolano il riparto di competenze.
Infine, le norme impugnate sarebbero costituzionalmente
illegittime anche per la loro irragionevolezza intrinseca e, dunque,
per violazione dell'art. 3 Cost., sempre in relazione alle competenze
regionali garantite dagli artt. 117, 118 e 119 Cost., in quanto
disporrebbero misure sanzionatorie puntuali e specificamente riferite
a singoli atti e voci di spesa, senza che sia accertato in concreto
il collegamento diretto tra tale voce di spesa e la violazione del
patto di stabilità.
4.3.- Da ultimo, la Regione Puglia impugna il comma 27, il quale
stabilisce: «Ai fini dei commi da 25 a 31 e fino alla data di entrata
in vigore della legge con cui sono individuate le funzioni
fondamentali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera p),
della Costituzione, sono considerate funzioni fondamentali dei comuni
le funzioni di cui all'articolo 21, comma 3, della legge 5 maggio
2009, n. 42».
La questione di legittimità costituzionale è prospettata per
violazione degli artt. 117, commi secondo, lettera p), terzo e
quarto, e 118, secondo comma, Cost.
Secondo la difesa regionale, il richiamo all'art. 21, comma 3,
della legge n. 42 del 2009 consentirebbe di estendere la qualifica di
«funzioni fondamentali dei Comuni» - con conseguente attribuzione
allo Stato della relativa competenza legislativa esclusiva - «anche a
funzioni "amministrativo-gestionali", o comunque, più in generale, a
funzioni volte alla cura concreta di interessi».
Sotto questo profilo, la norma impugnata violerebbe i limiti che
caratterizzano la potestà legislativa attribuita allo Stato
dall'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., ledendo gravemente
l'autonomia legislativa della Regione, riconosciuta dai commi terzo e
quarto dell'art. 117 Cost. e richiamata dal comma secondo dell'art.
118 Cost., in riferimento alla disciplina ed alla allocazione delle
funzioni amministrative dei Comuni.
La ricorrente si sofferma in particolare sulla competenza
legislativa statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera p),
Cost., sottolineando come da essa non possa certo ricavarsi un titolo
che abiliti lo Stato a qualificare liberamente qualunque funzione
amministrativa come «funzione fondamentale» dei Comuni o delle
Province, potendo per ciò stesso disporne l'integrale disciplina.
Peraltro, aggiunge la difesa regionale, la Corte costituzionale ha
più volte riconosciuto il carattere "limitato" della potestà
legislativa statale in esame, anche se non ha ancora avuto modo di
individuare con chiarezza i limiti entro i quali dovrebbe essere
intesa l'espressione «funzioni fondamentali di Comuni, Province e
Città metropolitane».
Ad avviso della Regione Puglia, le «funzioni fondamentali» in
parola devono ritenersi limitate a quelle in cui si esprimono la
potestà statutaria, quella regolamentare e quella amministrativa a
carattere "ordinamentale" concernente le funzioni essenziali che
attengono alla vita stessa e al governo degli enti locali in
questione. In nessun caso vi potrebbero essere ricondotte funzioni
"amministrativo-gestionali" in senso proprio, nè, tanto meno, quelle
individuate per relationem dalla norma qui censurata.
A sostegno di questa conclusione militerebbero diversi argomenti.
Innanzitutto, rileverebbe l'argomento "topografico" riferito allo
stesso testo dell'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., per il
quale le «funzioni fondamentali» sono accomunate agli «organi di
governo» e alla «legislazione elettorale».
In secondo luogo, andrebbero considerati i principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all'art. 118,
primo comma, Cost. Al riguardo, la ricorrente sostiene che, se la
ratio della attribuzione allo Stato di una competenza legislativa è
da rintracciare in una esigenza unitaria di livello nazionale,
risulterebbe del tutto incomprensibile individuare tale esigenza
nell'ipotesi in cui, tra le funzioni fondamentali menzionate alla
lettera p) del secondo comma dell'art. 117 Cost., fossero
annoverabili anche funzioni amministrative consistenti nella concreta
cura di interessi.
In sostanza, tali funzioni dovrebbero essere allocate tra gli
enti locali in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza ex art. 118, primo comma, Cost., e tale vincolo
graverebbe allo stesso modo sulla legge statale e su quella regionale
(art. 118, secondo comma, Cost.).
Infine, nel senso sopra indicato deporrebbe anche una lettura
sistematica delle disposizioni costituzionali. La Regione Puglia
sottolinea come, tra i principi che devono guidare l'allocazione
delle funzioni amministrative tra i diversi enti della Repubblica,
l'art. 118 Cost. contempli anche il principio di differenziazione. Il
suo contenuto precettivo consisterebbe nello stabilire che la
valutazione di adeguatezza/inadeguatezza rispetto allo svolgimento
della funzione deve tener conto delle differenze concrete sussistenti
tra enti della medesima categoria. Pertanto, il principio di
differenziazione non sarebbe che «una peculiare declinazione che
assume il principio di eguaglianza nell'ambito della allocazione
delle funzioni amministrative».
Secondo la difesa regionale, il portato precettivo del principio
di differenziazione (e, per il suo tramite, del principio di
eguaglianza) risulterebbe del tutto trascurato ove si ritenesse che
le funzioni amministrativo-gestionali possano rientrare tra le
«funzioni fondamentali» per consentire soluzioni allocative, da parte
della legge statale, uniformi per tutto il territorio nazionale.
D'altra parte, aggiunge la ricorrente, non si potrebbe ritenere
che la soluzione proposta dalla stessa Regione sia in grado di
pregiudicare l'uniformità minima negli standard di prestazione
relativi a quelle funzioni che, in virtù della loro importanza,
fossero ritenute «fondamentali». Lo Stato, infatti, sarebbe comunque
dotato della competenza ad individuare i «livelli essenziali delle
prestazioni» ed avrebbe a disposizione, in ogni caso, lo strumento
del potere sostitutivo straordinario ex art. 120, secondo comma,
Cost., per garantire l'effettività di questi livelli.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
tutti i giudizi chiedendo che le questioni prospettate siano
dichiarate inammissibili e infondate.
La difesa statale svolge argomentazioni analoghe in tutti gli
atti di costituzione, che, pertanto, possono essere esaminati
congiuntamente.
5.1.- In via preliminare, l'Avvocatura generale eccepisce la
tardività dei ricorsi proposti avverso le norme del d.l. n. 78 del
2010 non modificate in sede di conversione e quindi, in ipotesi,
immediatamente lesive.
5.2.- Nel merito, prima di esaminare le singole censure, la
difesa statale si sofferma sul contesto economico in cui si
inseriscono le norme impugnate, sottolineando come il d.l. n. 78 del
2010 sia stato adottato nel pieno di una grave crisi economica
internazionale, al fine di assicurare stabilità finanziaria al Paese
nella sua interezza e di rafforzarne la competitività sui mercati
economici e finanziari.
Pertanto, a parere dell'Avvocatura generale, le misure adottate
non possono essere sezionate, ma vanno esaminate nel loro complesso,
in quanto l'una sorregge l'altra per raggiungere insieme le finalità
di stabilizzazione e di rilancio economico.
Da quanto appena detto, la difesa statale ricava la conclusione
che le norme censurate prevedono interventi rientranti nella
competenza statale del coordinamento della finanza pubblica, idonea a
vincolare anche le Regioni speciali e le Province autonome.
D'altronde, rileva la medesima difesa, «quando sopravvengono
circostanze di straordinaria necessità ed urgenza, non può
pretendersi che si esplichino le ipotizzate modalità di
concertazione». Anzi lo Stato, avendo la responsabilità della
politica economica nazionale, deve poter intervenire con la dovuta
urgenza e rapidità, nell'interesse dell'intera Comunità.
Da ciò l'Avvocatura generale deduce che, nella ricorrenza di
situazioni eccezionali, «possa derogarsi anche alle procedure
statutarie, come alle altre sinanco costituzionali, in ragione
dell'esigenza di salvaguardare la salus rei publicae e in
applicazione dei principi costituzionali fondamentali della
solidarietà economica e sociale (art. 2), dell'unità della
Repubblica (art. 5), e della responsabilità internazionale dello
Stato (art. 10), che (...) si impongono a tutti, Stato e autonomie
comprese».
5.2.1.- Quanto alle singole censure, la difesa statale precisa
che l'art. 14, nella sua interezza ed in particolare nei commi 1 e 2,
concerne esplicitamente il patto di stabilità e richiede alle
Regioni un concorso generalizzato alla spesa pubblica, attraverso una
riduzione complessiva dei trasferimenti, da distribuirsi con accordo
in sede di Conferenza Stato-Regioni, «ai fini della tutela
dell'unità economica della Repubblica» e in applicazione del
principio di solidarietà sociale (artt. 2 e 119 Cost.).
Il comma 7 dell'art. 14 avrebbe la stessa ratio, ponendo principi
diretti a ridurre le spese per il personale e per le strutture
burocratiche degli enti pubblici sottoposti al patto di stabilità.
Il comma 9, stabilendo un divieto di ulteriori assunzioni per
enti ad alta spesa corrente, punterebbe ad arginare «la marea
montante» della spesa nel settore del pubblico impiego.
In merito alle censure mosse ai commi 19, 20 e 21, l'Avvocatura
generale obietta che il patto di stabilità rientra nella competenza
statale concorrente del coordinamento della finanza pubblica e che
correlativamente compete allo Stato stabilire le conseguenze delle
infrazioni volontarie, con disposizioni di carattere generale e in
cooperazione con la Regione, cui è demandata la certificazione della
violazione e l'adozione dei provvedimenti di annullamento o revoca
degli atti illegittimi.
Al riguardo, la difesa statale rileva come sia pacifico che il
potere sanzionatorio spetti al titolare della funzione; peraltro,
trattandosi di principi fondamentali, valevoli su tutto il territorio
nazionale, non sarebbe ipotizzabile una valutazione sanzionatoria
differenziata per Regioni.
Nè potrebbe parlarsi di efficacia retroattiva delle sanzioni in
parola, poichè la norma impugnata non autorizza a punire infrazioni
pregresse alle elezioni regionali già svolte. Le sanzioni previste
sarebbero, inoltre, coerenti, razionali e si manterrebbero entro
stretti margini di proporzionalità, con la conseguenza che la
normativa impugnata non violerebbe i principi di legalità,
imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione.
Sempre con riferimento ai commi 19, 20 e 21, l'Avvocatura
generale osserva come le predette norme presuppongano che le Regioni
interessate non abbiano raggiunto gli obiettivi loro attribuiti dallo
Stato, ai sensi dell'art. 77-ter del d.l. n. 112 del 2008, recando,
quindi, un grave pregiudizio all'unità economica della Repubblica e
al necessario rispetto degli impegni precedentemente assunti a
livello comunitario. Inoltre, le stesse norme si fonderebbero su un
presupposto generale, costituito dalla certificazione del mancato
rispetto del patto di stabilità interno per l'anno 2009,
disciplinata da norme che trovano applicazione in tutte le Regioni
(art. 77-ter, comma 13, del d.l. n. 112 del 2008). Non sarebbe
pertanto configurabile alcuna violazione del principio di parità di
trattamento tra le Regioni.
Quanto alla presunta irragionevolezza delle norme impugnate, la
difesa statale replica obiettando che, piuttosto, sarebbe
irragionevole difendere la validità e la perdurante operatività di
atti posti in essere nella deliberata violazione del patto di
stabilità.
Infondata ed inammissibile sarebbe poi la questione prospettata
nei confronti del comma 27 dell'art. 14, il quale non pretenderebbe
di disciplinare o di riservare allo Stato alcuna attività
amministrativa gestionale, nè di sottrarre questa all'applicazione
dell'art. 118 Cost.
In ogni caso, la questione sarebbe «del tutto teorica e
inammissibile», in quanto non si comprenderebbe quale sia la lesione
delle competenze regionali, tanto più che la legge n. 42 del 2009,
cui rinvia la diposizione in esame, non risulta impugnata.
Peraltro, aggiunge l'Avvocatura generale, le funzioni richiamate
altro non sono che le funzioni "storiche" dei Comuni - nelle quali si
identificano quelle «proprie», di cui al secondo comma dell'art. 118
Cost. - e quindi le «funzioni fondamentali» di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera p), Cost.
Infine, la norma di cui al comma 32, pur ispirandosi
all'obiettivo del contenimento della spesa pubblica, sarebbe
riconducibile alla competenza legislativa statale in materia di
ordinamento civile. In proposito, la difesa statale richiama la
deliberazione dell'Assemblea plenaria della Corte dei conti del 22
giugno 2010, che ha evidenziato come la partecipazione a società sia
uno strumento spesso utilizzato dall'ente locale per forzare le
regole poste a tutela della concorrenza, e sia sovente finalizzato ad
eludere i controlli di finanza pubblica imposti agli enti locali.
6.- In prossimità dell'udienza del 7 giugno 2011, tutte le
ricorrenti e il Presidente del Consiglio dei ministri hanno
depositato memorie nelle quali insistono nelle conclusioni già
rassegnate, rispettivamente, nei ricorsi e negli atti di
costituzione.
7.- In prossimità dell'udienza del 22 novembre 2011 e dell'8
maggio 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri e le Regioni
Liguria ed Emilia-Romagna hanno depositato memorie nelle quali
insistono nelle conclusioni già rassegnate negli atti di causa.

Considerato in diritto

1.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste (reg. ric.
n. 96 del 2010) e le Regioni Liguria (reg. ric. n. 102 del 2010),
Emilia-Romagna (reg. ric. n. 106 del 2010) e Puglia (reg. ric. n. 107
del 2010) hanno promosso questioni di legittimità costituzionale di
numerose disposizioni del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122, e tra queste dell'art. 14, commi
1, 2, 7, 9, 19, 20, 21, 27 e 32, per violazione degli artt. 3, 5, 97,
114, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione; del principio di leale
collaborazione; degli artt. 2 e 3 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta), in
relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
In particolare, la Regione Valle d'Aosta ha impugnato il comma 32
dell'art. 14, la Regione Liguria ha impugnato i commi 1, 2, 7, 9 e 32
dell'art. 14, la Regione Emilia-Romagna ha impugnato il comma 9
dell'art. 14, infine, la Regione Puglia ha impugnato i commi 9, 19,
20, 21 e 27 dell'art. 14.
Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel suddetto d.l. n. 78 del 2010,
vengono in esame in questa sede le questioni di legittimità
costituzionale relative all'art. 14, commi 1, 2, 7, 9, 19, 20, 21, 27
e 32.
I giudizi, così separati e delimitati, in considerazione della
loro connessione oggettiva devono essere riuniti, per essere decisi
con un'unica pronuncia.
2.- Preliminarmente, la difesa dello Stato ha eccepito la
tardività di tutti i ricorsi in quanto le disposizioni impugnate,
non modificate in sede di conversione del d.l. n. 78 del 2010,
sarebbero state immediatamente lesive. Di conseguenza, le ricorrenti
avrebbero dovuto impugnare, entro il termine decadenziale di cui
all'art. 127, secondo comma, Cost., il decreto-legge e non la legge
di conversione.
L'eccezione è priva di fondamento.
È infatti principio consolidato nella giurisprudenza di questa
Corte che, qualora la Regione ritenga lese le proprie competenze
costituzionali da norme contenute in un decreto-legge «può riservare
l'impugnazione a dopo l'entrata in vigore» della relativa legge di
conversione, poichè «soltanto a partire da tale momento il quadro
normativo assume un connotato di stabilità e l'iniziativa
d'investire la Corte non rischia di essere vanificata
dall'eventualità di una mancata conversione» (da ultimo, sentenza n.
232 del 2011).
Deve, pertanto, riconoscersi la tempestività delle impugnazioni,
pur se relative a disposizioni del d.l. n. 78 del 2010 non modificate
in sede di conversione.
3.- Nel merito, la difesa dello Stato ha sostenuto che tutte le
norme impugnate troverebbero giustificazione nella necessità di far
fronte a difficoltà economiche del nostro Paese di tale gravità da
mettere a repentaglio la stessa salus rei publicae e da consentire,
perciò, una deroga temporanea alle regole costituzionali di
distribuzione delle competenze fra Stato e Regioni. A sostegno di
questo assunto la parte resistente invoca i principi fondamentali
della solidarietà politica, economica e sociale (art. 2 Cost.),
dell'uguaglianza economica e sociale (art. 3, secondo comma, Cost.),
dell'unitarietà della Repubblica (art. 5 Cost.), della
responsabilità internazionale dello Stato (art. 10 Cost.)
dell'appartenenza all'Unione europea (art. 11 Cost.), nonchè i
principi del concorso di tutti alle spese pubbliche (art. 53 Cost.),
di sussidiarietà (art. 118 Cost.), della responsabilità finanziaria
(art. 119 Cost.), della tutela dell'unità giuridica ed economica
(art. 120 Cost.) e gli «altri doveri espressi dalla Costituzione
(artt. 41-47, 52, 54)».
In proposito, si deve osservare che le disposizioni
costituzionali evocate non attribuiscono allo Stato il potere di
derogare alle competenze delineate dal Titolo V della Parte seconda
della Costituzione. Al contrario, anche nel caso di situazioni
eccezionali, lo Stato è tenuto a rispettare tale riparto di
competenze ed a trovare rimedi che siano con esso compatibili (ad
esempio, mediante l'esercizio, in via di sussidiarietà, di funzioni
legislative di spettanza regionale, nei limiti ed alle condizioni
più volte indicate da questa Corte). La Costituzione esclude che uno
stato di necessità possa legittimare lo Stato ad esercitare funzioni
legislative in modo da sospendere le garanzie costituzionali di
autonomia degli enti territoriali, previste, in particolare,
dall'art. 117 Cost.
Deve essere dunque ribadita l'inderogabilità dell'ordine
costituzionale delle competenze legislative, anche nel caso in cui
ricorrano le situazioni eccezionali prospettate dall'Avvocatura
generale dello Stato.
4.- La Regione Liguria ha impugnato i commi 1 e 2 dell'art. 14
del d.l. n. 78 del 2010, nella parte in cui si riferiscono alle
Regioni a statuto ordinario, operando un drastico taglio delle
risorse spettanti a queste ultime, «in misura pari a 4.000 milioni di
euro per l'anno 2011 e a 4.500 milioni di euro annui a decorrere
dall'anno 2012».
Secondo la ricorrente, le norme in esame violerebbero gli artt.
117, terzo comma, 118 e 119 Cost., anche in relazione all'art. 2,
comma 2, lettera ll), della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione).
4.1.- Le questioni di legittimità costituzionale, riguardanti
l'art. 14, commi 1 e 2, del d.l. n. 78 del 2010, non sono fondate.
Le norme impugnate costituiscono esercizio, da parte dello Stato,
della competenza a determinare i principi fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
La giurisprudenza di questa Corte ha riconosciuto la natura di
principi fondamentali nella materia, di competenza legislativa
concorrente, del coordinamento della finanza pubblica alle norme
statali che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della
finanza pubblica, intesi nel senso di un transitorio contenimento
complessivo, anche se non generale, della spesa corrente e non
prevedano in modo esaustivo strumenti o modalità per il
perseguimento dei suddetti obiettivi (ex plurimis, sentenze n. 232
del 2011 e n. 326 del 2010).
Nel caso di specie, sussistono entrambe le condizioni richieste
dalla citata giurisprudenza.
Si tratta infatti di un contenimento complessivo della spesa
corrente, avente carattere transitorio (le norme impugnate riguardano
il triennio 2011-2013), anche se l'art. 20, comma 4, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, ha esteso
«anche agli anni 2014 e successivi» le misure previste dalle norme
censurate nel presente giudizio, che devono tuttavia essere
scrutinate nel loro specifico contenuto prescrittivo, a prescindere
quindi da ogni valutazione sulla legittimità costituzionale della
norma di proroga.
Le norme impugnate non prevedono, per altro verso, strumenti o
modalità per la concreta realizzazione degli obiettivi di riduzione
di spesa.
5.- La Regione Liguria ha impugnato il comma 7 dell'art. 14 del
d.l. n. 78 del 2010, che ha novellato il comma 557 dell'art. 1 della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2007)
ed ha aggiunto i commi 557-bis e 557-ter.
Il comma 557 stabilisce una serie di principi ai quali si devono
conformare gli enti sottoposti al patto di stabilità interno, per
assicurare la riduzione delle spese relative al personale. Il comma
557-bis definisce tali spese ai fini dell'applicazione del comma 557.
Infine, il comma 557-ter dispone che, «in caso di mancato rispetto
del comma 557», si applica il divieto di cui all'art. 76, comma 4,
del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6
agosto 2008, n. 133.
L'art. 76, comma 4, appena citato, dispone a sua volta che, in
caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno
nell'esercizio precedente, è fatto divieto agli enti di procedere ad
assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia
tipologia contrattuale.
Secondo la ricorrente, l'art. 14, comma 7, del d.l. n. 78 del
2010 violerebbe i principi di ragionevolezza e di buona
amministrazione (artt. 3 e 97 Cost.), con conseguente lesione
dell'autonomia organizzativa e finanziaria regionale (artt. 117,
quarto comma, e 119 Cost.), nonchè il principio di leale
collaborazione.
5.1.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14,
comma 7, del d.l. n. 78 del 2010 non sono fondate.
Questa Corte - nel definire una questione introdotta da un
ricorso statale avverso una legge regionale (sentenza n. 108 del
2011) - ha affermato che le norme di cui all'art. 1, commi 557 e
557-bis, della legge n. 296 del 2006, nonchè quelle di cui all'art.
76, commi 6 e 7, del d.l. n. 112 del 2008, essendo «ispirate alla
finalità del contenimento della spesa pubblica, costituiscono
principi fondamentali nella materia del coordinamento della finanza
pubblica, in quanto pongono obiettivi di riequilibrio, senza,
peraltro, prevedere strumenti e modalità per il perseguimento dei
medesimi». La citata conclusione trova il suo presupposto nella
considerazione che «la spesa per il personale, per la sua importanza
strategica ai fini dell'attuazione del patto di stabilità interna
(data la sua rilevante entita'), costituisce non già una minuta voce
di dettaglio, ma un importante aggregato della spesa di parte
corrente, con la conseguenza che le disposizioni relative al suo
contenimento assurgono a principio fondamentale della legislazione
statale» (sentenza n. 69 del 2011, che richiama la sentenza n. 169
del 2007).
Anche la norma di cui al comma 557-ter, che prevede sanzioni nel
caso di inosservanza delle prescrizioni di contenimento, costituisce
un principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza
pubblica, come già affermato da questa Corte, in quanto diretta ad
assicurare il rispetto dei limiti di spesa (ex plurimis, sentenza n.
155 del 2011).
6.- Le Regioni Liguria, Emilia-Romagna e Puglia hanno impugnato
il comma 9 dell'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010, che ha novellato
l'art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, stabilendo: 1) a carico
degli enti nei quali l'incidenza delle spese per il personale è pari
o superiore al 40 per cento delle spese correnti, il divieto di
procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con
qualsivoglia tipologia contrattuale; 2) a carico dei restanti enti,
la possibilità di procedere ad assunzioni di personale nel limite
del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno
precedente.
Le norme in esame sono state impugnate per violazione degli artt.
117, terzo e quarto comma, 118, primo comma, e 119 Cost.
6.1.- Successivamente alla proposizione dei ricorsi regionali qui
presi in esame, l'art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, è
stato ulteriormente modificato da numerosi interventi legislativi (da
ultimo, art. 4-ter, comma 10, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16,
recante «Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni
tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di
accertamento», convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 26 aprile 2012, n. 44).
Il confronto tra il testo dell'art. 76, comma 7, del d.l. n. 112
del 2008, oggetto delle impugnative regionali, e quello oggi vigente,
anche alla luce delle specifiche ragioni di censura addotte dalle
ricorrenti, consente di escludere che le numerose modifiche
intervenute abbiano alterato la sostanza normativa del comma
censurato.
In particolare, deve rilevarsi come continuino ad essere previsti
tanto il divieto di procedere a qualsiasi tipo di assunzione per gli
enti nei quali l'incidenza delle spese di personale è
particolarmente rilevante, tanto la limitazione a carico dei
«restanti enti» riguardo a nuove assunzioni di personale. Gli
interventi del legislatore statale sulle anzidette prescrizioni sono
consistiti nell'attutire la portata di siffatti vincoli, prevedendo
che il divieto di assunzione operi solo per gli enti nei quali
l'incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 50 per
cento delle spese correnti (anzichè al 40 per cento, com'era
originariamente previsto), e che i restanti enti possano procedere ad
assunzioni di personale «a tempo indeterminato» nel limite del 40 per
cento (anzichè del 20 per cento e per qualsivoglia tipo di
assunzione) della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno
precedente. Inoltre, il testo oggi vigente dell'art. 76, comma 7, del
d.l. n. 112 del 2008, prevede che «Per gli enti nei quali l'incidenza
delle spese di personale è pari o inferiore al 35 per cento delle
spese correnti sono ammesse, in deroga al limite del 40 per cento e
comunque nel rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno
e dei limiti di contenimento complessivi delle spese di personale, le
assunzioni per turn-over che consentano l'esercizio delle funzioni
fondamentali previste dall'articolo 21, comma 3, lettera b), della
legge 5 maggio 2009, n. 42; in tal caso le disposizioni di cui al
secondo periodo trovano applicazione solo in riferimento alle
assunzioni del personale destinato allo svolgimento delle funzioni in
materia di istruzione pubblica e del settore sociale».
Da quanto detto deriva che le questioni di legittimità
costituzionale aventi ad oggetto l'art. 76, comma 7, del d.l. n. 112
del 2008, come modificato dall'art. 14, comma 9, del d.l. n. 78 del
2010, devono intendersi trasferite sul testo dell'art. 76, comma 7,
del d.l. n. 112 del 2008, come risultante a seguito degli interventi
legislativi successivi alle odierne impugnative (ex plurimis,
sentenze n. 30 del 2012 e n. 153 del 2011).
6.2.- Le questioni di legittimità costituzionale del testo
vigente dell'art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008 non sono
fondate.
Anche a tale proposito si deve richiamare la sentenza n. 108 del
2011 di questa Corte, che ha riconosciuto all'art. 76, comma 7, del
d.l. n. 112 del 2008 (sia pure nel testo vigente al momento della
anzidetta decisione), natura di principio fondamentale in materia di
coordinamento della finanza pubblica, trattandosi di norma che incide
sulla spesa per il personale, la quale, «per la sua importanza
strategica ai fini dell'attuazione del patto di stabilità interna
(data la sua rilevante entita'), costituisce non già una minuta voce
di dettaglio, ma un importante aggregato della spesa di parte
corrente». In particolare, nella citata pronunzia è stata
riconosciuta la natura di principio fondamentale in materia di
coordinamento della finanza pubblica alla norma che pone il divieto
di procedere ad assunzioni di qualsiasi tipo per gli enti nei quali
l'incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40 per
cento (oggi elevato al 50 per cento) delle spese correnti.
Siffatta conclusione deve estendersi anche alla norma che limita
la possibilità di assunzioni per i restanti enti, la quale obbedisce
alla medesima ratio di contenimento della spesa pubblica per il
personale. Valgono per la stessa, quindi, le considerazioni svolte
nella sentenza n. 108 del 2011 in relazione al divieto di nuove
assunzioni per gli enti che abbiano superato il limite del 40 per
cento (oggi, 50 per cento) di cui sopra.
7.- La Regione Puglia ha impugnato i commi 19, 20 e 21 dell'art.
14 del d.l. n. 78 del 2010. Il comma 19 stabilisce che alle Regioni
che abbiano certificato il mancato rispetto del patto di stabilità
interno relativamente all'esercizio finanziario 2009, si applicano le
disposizioni di cui ai commi dal 20 al 24 dello stesso art. 14. In
base al comma 20, gli atti adottati dalla Giunta regionale o dal
Consiglio regionale durante i dieci mesi antecedenti alla data di
svolgimento delle elezioni regionali, con i quali è stata assunta la
decisione di violare il patto di stabilità interno, sono annullati
senza indugio dallo stesso organo. Infine, il comma 21 dispone che
sono revocati di diritto, ove compiuti a seguito degli atti indicati
al comma precedente, i conferimenti di incarichi dirigenziali a
personale esterno all'amministrazione regionale ed i contratti di
lavoro a tempo determinato, di consulenza, di collaborazione
coordinata e continuativa ed assimilati, nonchè i contratti di cui
all'art. 76, comma 4, secondo periodo, del d.l. n. 112 del 2008,
deliberati, stipulati o prorogati dalla Regione nonchè da enti,
agenzie, aziende, società e consorzi, anche interregionali, comunque
dipendenti o partecipati in forma maggioritaria dalla stessa. Il
titolare dell'incarico o del contratto non ha diritto ad alcun
indennizzo in relazione alle prestazioni non ancora effettuate alla
data di entrata in vigore del presente decreto.
Le norme in esame sono state impugnate per violazione degli artt.
3, 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost.
7.1.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14,
commi 19, 20 e 21, del d.l. n. 78 del 2010 non sono fondate.
Anche a tale proposito si deve richiamare la sentenza n. 155 del
2011 di questa Corte, in cui si è affermato che le sanzioni previste
nelle norme impugnate, essendo volte ad assicurare il rispetto del
patto di stabilità interno, costituiscono principi di coordinamento
della finanza pubblica e rientrano pertanto nella competenza
legislativa concorrente dello Stato, ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
8.- La Regione Puglia ha impugnato il comma 27 dell'art. 14 del
d.l. n. 78 del 2010, il quale, «ai fini dei commi da 25 a 31 e fino
alla data di entrata in vigore della legge con cui sono individuate
le funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, secondo comma,
lettera p), della Costituzione», qualifica come funzioni fondamentali
dei Comuni le funzioni di cui all'art. 21, comma 3, della legge n. 42
del 2009.
La norma impugnata violerebbe gli artt. 117, commi secondo,
lettera p), terzo e quarto, e 118, secondo comma, Cost.
8.1.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14,
comma 27, del d.l. n. 78 del 2010 non sono fondate.
La ricorrente muove, infatti, da un erroneo presupposto
interpretativo, in quanto il richiamo operato dalla norma impugnata
alla generica elencazione di cui all'art. 21, comma 3, della legge n.
42 del 2009 non è, di per sè, lesivo di competenze legislative e
amministrative delle Regioni. Il richiamo in parola, infatti,
risponde all'esigenza di sopperire, sia pure transitoriamente ed ai
limitati fini indicati nella stessa norma impugnata, alla mancata
attuazione della delega contenuta nell'art. 2 della legge 5 giugno
2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3). La
richiamata delega (il termine per il cui esercizio è peraltro già
scaduto) autorizzava il Governo ad adottare uno o più decreti
legislativi diretti alla individuazione delle funzioni fondamentali,
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., essenziali
per il funzionamento di Comuni, Province e Città metropolitane
nonchè per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di
riferimento.
Non può pertanto attribuirsi alla norma censurata la portata,
asseritamente lesiva delle competenze legislative e amministrative
regionali, dedotta dalla ricorrente.
9.- Le Regioni Valle d'Aosta e Liguria hanno impugnato il comma
32 dell'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010, il quale pone il divieto,
per i Comuni con popolazione inferiore a 30.000 abitanti, di
costituire società e obbliga gli stessi enti a mettere in
liquidazione le società già costituite o a cederne le
partecipazioni.
La norma in esame è impugnata per violazione degli artt. 114,
secondo comma, 117, commi secondo, lettera g), terzo e quarto, e 119
Cost., nonchè degli artt. 2 e 3 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta).
9.1.- Successivamente alla proposizione dei ricorsi in esame, la
disposizione censurata è stata oggetto di numerose modifiche.
In particolare, l'art. 2, comma 43, del decreto-legge 29 dicembre
2010, n. 225 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative
e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle
imprese e alle famiglie), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 26 febbraio 2011, n. 10, ha modificato
l'originario termine finale (31 dicembre 2011) per la messa in
liquidazione delle società, prevedendo che quest'ultima debba
intervenire entro il 31 dicembre 2013. Lo stesso art. 2, comma 43, ha
inserito un nuovo periodo, dopo il secondo.
L'art. 20, comma 13, del d.l. n. 98 del 2011, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 111 del 2011, ha
soppresso l'ultimo periodo del comma 32 dell'art. 14.
L'art. 16, comma 27, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138
(Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 14 settembre 2011, n. 148, ha sostituito le parole «31 dicembre
2013» con le seguenti «31 dicembre 2012».
Infine, l'art. 29, comma 11-bis, del decreto-legge 29 dicembre
2011, n. 216 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 24 febbraio 2012, n. 14, ha prorogato di nove mesi il
termine di cui all'art. 16, comma 27, del d.l. n. 138 del 2011.
Pertanto, il censurato art. 14, comma 32, del d.l. n. 78 del 2010
si presenta oggi nel testo seguente: «Fermo quanto previsto dall'art.
3, commi 27, 28 e 29, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, i comuni
con popolazione inferiore a 30.000 abitanti non possono costituire
società. Entro il 31 dicembre 2012 i comuni mettono in liquidazione
le società già costituite alla data di entrata in vigore del
presente decreto, ovvero ne cedono le partecipazioni. Le disposizioni
di cui al secondo periodo non si applicano ai comuni con popolazione
fino a 30.000 abitanti nel caso in cui le società già costituite:
a) abbiano, al 31 dicembre 2012, il bilancio in utile negli
ultimi tre esercizi;
b) non abbiano subito, nei precedenti esercizi, riduzioni di
capitale conseguenti a perdite di bilancio;
c) non abbiano subito, nei precedenti esercizi, perdite di
bilancio in conseguenza delle quali il comune sia stato gravato
dell'obbligo di procedere al ripiano delle perdite medesime.
La disposizione di cui al presente comma non si applica alle
società, con partecipazione paritaria ovvero con partecipazione
proporzionale al numero degli abitanti, costituite da più comuni la
cui popolazione complessiva superi i 30.000 abitanti; i comuni con
popolazione compresa tra 30.000 e 50.000 abitanti possono detenere la
partecipazione di una sola società; entro il 31 dicembre 2011 i
predetti comuni mettono in liquidazione le altre società già
costituite».
Le modifiche intervenute successivamente all'impugnazione non
hanno inciso sulla sostanza normativa del comma impugnato; pertanto,
secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, le questioni
promosse nei confronti del testo originario dell'art. 14, comma 32,
del d.l. n. 78 del 2010, devono intendersi trasferite sul testo oggi
vigente (ex plurimis, sentenze n. 30 del 2012 e n. 153 del 2011).
9.2.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14,
comma 32, del d.l. n. 78 del 2010 non sono fondate.
La norma impugnata presenta i caratteri di una sanzione nei
confronti degli enti le cui società partecipate non presentino
bilanci in utile negli ultimi tre esercizi o abbiano subito riduzioni
di capitale conseguenti a perdite di bilancio o, ancora, abbiano
subito riduzioni di capitale conseguenti a perdite di bilancio, per
effetto delle quali il Comune sia stato gravato dell'obbligo di
procedere al ripiano delle perdite medesime. In particolare, sugli
enti "non virtuosi" (nel senso prima precisato) incombe l'obbligo di
mettere in liquidazione le società già costituite al momento
dell'entrata in vigore del d.l. n. 78 del 2010, obbligo che non
sussiste per gli enti le cui società siano "virtuose" (sempre nel
senso già precisato).
Il divieto di costituire nuove società opera invece nei
confronti di tutti gli enti (senza distinzione tra "virtuosi" e non)
con popolazione inferiore a 30.000 abitanti. Tale divieto risponde
all'esigenza di evitare eccessivi indebitamenti da parte di enti le
cui piccole dimensioni non consentono un ritorno economico in grado
di compensare le eventuali perdite subite. È chiaro quindi l'intento
di assicurare un contenimento della spesa, non precludendo, in linea
di principio, neanche agli enti con popolazione inferiore a 30.000
abitanti la possibilità di mantenere in esercizio le società già
costituite.
Se questa è la finalità, lo strumento utilizzato dal
legislatore statale per perseguirla è una norma che incide in modo
permanente sul diritto societario, escludendo per determinati
soggetti pubblici (i Comuni con popolazione inferiore a 30.000
abitanti) l'idoneità a costituire società partecipate. Si tratta
pertanto di una regola ricadente nella materia dell'ordinamento
civile, di competenza esclusiva dello Stato.
10.- Oggetto di specifiche censure da parte delle Regioni Valle
d'Aosta e Liguria è, infine, l'ultimo periodo del comma 32 dell'art.
14 del d.l. n. 78 del 2010, il quale, successivamente alla
proposizione dei ricorsi regionali, è stato abrogato dall'art. 20,
comma 13, del d.l. n. 98 del 2011, senza che sia stato adottato il
decreto ivi previsto.
L'abrogazione della disposizione in questione, unitamente alla
sua mancata applicazione nel periodo di vigenza, determina la
cessazione della materia del contendere.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica), convertito, con modificazioni,
dall'articolo 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122,
promosse dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e dalle
Regioni Liguria, Emilia-Romagna e Puglia, con i ricorsi indicati in
epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 14, commi 1 e 2, del d.l. n. 78 del 2010,
promosse dalla Regione Liguria, per violazione degli artt. 117, terzo
comma, 118 e 119 della Costituzione;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 14, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010,
promosse dalla Regione Liguria, per violazione del principio di
ragionevolezza e di buona amministrazione (artt. 3 e 97 Cost.),
nonchè degli artt. 117, quarto comma, e 119 Cost., e del principio
di leale collaborazione;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 14, comma 9, del d.l. n. 78 del 2010,
trasferite sul testo vigente dell'art. 76, comma 7, del decreto-legge
25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n.
133, promosse dalle Regioni Liguria, Emilia-Romagna e Puglia, per
violazione, nel complesso, degli artt. 117, terzo e quarto comma,
118, primo comma, e 119 Cost.;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 14, commi 19, 20 e 21, del d.l. n. 78 del
2010, promosse dalla Regione Puglia, per violazione degli artt. 3,
97, 117, 118 e 119 Cost.;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 14, comma 27, del d.l. n. 78 del 2010,
promosse dalla Regione Puglia, per violazione degli artt. 117, commi
secondo, lettera p), terzo e quarto, e 118, secondo comma, Cost.;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 14, comma 32, del d.l. n. 78 del 2010,
promosse dalle Regioni Valle d'Aosta e Liguria, per violazione, nel
complesso, degli artt. 2, primo comma, lettera b), e 3, primo comma,
lettera f) della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto
speciale per la Valle d'Aosta), nonchè degli artt. 114, secondo
comma, 117, commi secondo, lettera g), terzo e quarto, e 119 Cost.;
7) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 32,
ultimo periodo, del d.l. n. 78 del 2010, promosse dalle Regioni Valle
d'Aosta e Liguria, per violazione, nel complesso, degli artt. 5, 117,
sesto comma, e 120 Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 giugno 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 7 giugno 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI