1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 17-9-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 574 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 ottobre 1996- 28 luglio 1997
N. 574 Ordinanza emessa il 17 ottobre 1996 (pervenuta alla Corte costituzionale il 28 luglio 1997) dal tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto dal Comitato bolognese scuola e costituzione ed altre contro la regione Emilia-Romagna. Scuola statale e privata - Regione Emilia-Romagna - Criteri per l'assegnazione dei contributi ai comuni per l'attivazione di un sistema pubblico integrato della scuola dell'infanzia - Ripartizione del fondo per la promozione delle convenzioni fra comuni e scuole dell'infanzia private, tra i comuni sottoscrittori di convenzioni con le scuole dell'infanzia private - Limitazione dei finanziamenti alle scuole sottoscrittrici di convenzioni con i comuni - Violazione della sfera di competenza regionale limitata all'assistenza scolastica ed invasione della sfera di competenza statale relativa all'istruzione scolastica - Violazione del principio della liberta' di istituzione di scuole e istituti d'istruzione senza oneri finanziari a carico del bilancio pubblico. (Legge regione Emilia-Romagna 24 aprile 1995, n. 52). (Cost., artt. 33, secondo e terzo comma, e 117, primo comma). (097C0994) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 17-9-1997)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 239 del 1996,
proposto dal Comitato bolognese scuola e costituzione, in persona del
legale rappresentante Bruno Moretto; dalla Chiesa evangelica
metodista, di Bologna, in persona del legale rappresentante Giovanni
Anziani; dalla Chiesa cristiana avventista del settimo giorno, di
Bologna, in persona del legale rappresentante Giovanni Fantoni e
dalla Comunità ebraica di Bologna, in persona del legale
rappresentante Bianca Colbi Finzi, rappresentati e difesi dagli
avv.ti Corrado Mauceri, Maria Virgilio, Federico Sorrentino e Massimo
Luciani ed elettivamente domiciliati in Bologna via Rubbiani 3;
contro la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente della
Giunta regionale pro-tempore rappresentata e difesa dall'avv. Andrea
Pennesi, ed elettivamente domiciliata in Bologna, Strada Maggiore 47;
per l'annullamento della deliberazione del Consiglio regionale
dell'Emilia-Romagna del 28 settembre 1995 n. 97 recante
l'intitolazione "l.r. 24 aprile 1995 n. 52 di approvazione dei
criteri per l'assegnazione dei contributi ai comuni, per l'anno 1995,
per l'attivazione di convenzioni per la qualificazione e il sostegno
delle scuole dell'infanzia private senza fini di lucro gestite da
IPAB" e di ogni atto connesso, in particolare, la circolare
dell'Assessore regionale agli affari sociali e familiari,
associazionismo, qualità urbana, prot. 20783 del 17 agosto 1995;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della regione
Emilia-Romagna;
Vista la memoria prodotta da ciascuna parte a sostegno delle
proprie argomentazioni;
Visti gli atti della causa;
Uditi, gli avv.ti Corrado Mauceri e Maria Virgilio per la parte
ric. e l'avv. Luisa Simoni per il comune;
Udita la relazione del cons. Linda Sandulli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
F a t t o
Con ricorso notificato e depositato nei termini, il Comitato
bolognese scuola e costituzione, la Chiesa evangelica metodista, la
Chiesa cristiana avventista del settimo giorno e la Comunità
ebraica, tutte di Bologna, hanno impugnato l'atto con il quale sono
stati dettati i criteri per l'assegnazione dei contributi ai comuni
per l'attivazione di un sistema pubblico integrato della scuola
dell'infanzia, composto da scuole materne autonome, religiose o
laiche, e da scuole materne statali e comunali, preordinato
all'offerta di un servizio quantitativamente e qualitativamente
omogeneo per la generalità dei cittadini.
Ne chiedono l'annullamento per i seguenti motivi:
1. - Violazione di legge, in riferimento agli artt. 2, comma 1,
lettera b, quinto alinea; 10, comma 1, lettera e-bis); 10, penultimo
comma, della l.r. 25 gennaio 1993 n. 6 nel testo modificato dalla
l.r. 24 aprile 1995 n. 52.
Il fondo per la promozione delle convenzioni fra comuni e scuole
dell'infanzia private deve essere ripartito, ai sensi dell'art. 5
della legge riferita in rubrica, fra i comuni che hanno stipulato
convenzioni con le scuole dell'infanzia private. La norma limita i
finanziamenti alle scuole che hanno sottoscritto convenzioni con il
comune. Nel caso in esame invece, in base alla considerazione
"dell'obiettivo di promuovere e sollecitare lo sviluppo di ulteriori
convenzioni a livello locale, nello spirito della legge n. 52/1995"
sono stati ammessi ai contributi anche i comuni che non hanno
stipulato convenzioni con le scuole. Con la pretesa di applicare la
ratio della legge se ne è violata, in tal modo, la lettera.
2. - Violazione di legge e, in riferimento agli artt. 3, 33,
commi 1 e 3, e 128 della Costituzione e agli artt. 2, comma 1,
lettera B), quinto alinea, e 10, penultimo comma, della legge
regionale Emilia-Romagna 25 gennaio 1983 n. 6, nel testo modificato
dalla L.R.E.R. 24 aprile 1995 n. 52.
La rilevanza riconosciuta, ai fini della determinazione dei
contributi, alla "...congruenza dei contenuti delle convenzioni
adottate a livello locale rispetto al protocollo d'intesa fra regione
e FISM regionale, in particolare con riferimento a: accesso degli
utenti, modalità di partecipazione delle famiglie, equità di
trattamento economico, orientamenti educativi da organizzazione del
servizio, personale e coordinamento tecnico, raccordo con altre
agenzie educative, adeguamento strutturale, servizi per l'accesso,
criteri di valutazione/verifica" ed il riferimento al protocollo
d'intesa fra la regione ed il FISM, sono del tutto illegittimi,
atteso che quest'ultima è una comune associazione privata non
espressamente considerata dalla legge regionale. Il riferimento a
tale intesa è da ritenere irragionevole anche in quanto diversifica
quest'ultima dalle altre associazioni private operanti nel mondo
della scuola, e ciò in un ambito, quello della formazione educativa,
nel quale il principio di uguaglianza deve esprimersi senza
limitazioni.
La FISM oltre ad essere stata favorita in quanto unica
interlocutrice del protocollo d'intesa, ha assunto un ruolo
condizionante nei confronti degli stessi comuni per il carattere
paradigmatico acquisito, in sede di assegnazione delle risorse, dal
protocollo da essa sottoscritto. È stata in tal modo limitata
l'autonomia comunale ed il principio sancito dall'art. 128 della
Costituzione.
Vulnerata risulta inoltre la libertà di insegnamento e la libertà
di istituire scuole, previste dall'art. 33, commi 1 e 3, della
Costituzione.
3. - Illegittimità derivata per illegittimità costituzionale,
in riferimento agli artt. 3 e 128 della Costituzione. Nel caso in cui
la deliberazione regionale impugnata, non fosse ritenuta contrastante
con le norme regionali, viene sollevata l'eccezione di
incostituzionalità di queste ultime per contrasto con i principi
sanciti dalle norme riferite in rubrica.
4. - Illegittimità derivata per illegittimità costituzionale,
in riferimento agli artt. 33 e 117, comma 1, della Costituzione.
La legge regionale n. 52 del 1995, di cui la delibera impugnata
costituisce diretta ed immediata applicazione, viene ritenuta
comunque in contrasto con le norme costituzionali ora riferite. Il
legislatore regionale, invadendo un ambito che non gli appartiene (la
competenza di cui dispone è limitata alla materia dell'assistenza
scolastica) ha preteso di disciplinate la materia dell'istruzione. Ha
inteso infatti realizzare un "sistema integrato delle scuole
dell'infanzia basato sul progressivo coordinamento e sulla
collaborazione fra le diverse offerte educative" al fine di
"valorizzare competenze, risorse e soggetti pubblici e privati". Che
tale sia la vera finalità della legge regionale si rileva, oltre che
dalla lettera della stessa anche dalla premessa della proposta della
Giunta regionale recepita dall'atto di protocollo d'intesa con la
FISM e dalla risoluzione n. 5172/5362 adottata dal Consiglio
regionale in data 6 ottobre 1994 dove si precisa che occorre
pervenire ad un "indifferibile riordino strutturale e culturale che,
ragionando in termini di sistema, abbia come obiettivi l'aumento
dell'efficacia formativa e della scolarità come risorsa individuale
e sociale" e si impegna la Giunta ad adottare interventi di
qualificazione dell'intero sistema delle scuole dell'infanzia.
Senonchè l'assistenza scolastica attiene più specificamente al
diritto allo studio e si caratterizza per la rimozione degli ostacoli
che si frappongono alla possibilità di accedere ai più alti livelli
di istruzione. Essa però è e resta del tutto estranea
all'istruzione, che attiene invece, direttamente, al processo
formativo della personalità.
La legge regionale n. 52 del 1995 viola pertanto le previsioni
contenute negli artt. 33, 34 e 117 della Costituzione in quanto
travalica i limiti della competenza riconosciuta nella materia in
esame.
5. - Illegittimità derivata per illegittimità costituzionale,
in riferimento all'art. 33, commi 1 e 3, della Costituzione.
Secondo la disposizione citata in rubrica gli enti e i privati
possono istituire scuole ed istituti di educazione, senza oneri per
lo Stato.
La logica della disposizione costituzionale è quella secondo cui
l'iniziativa privata nel settore scolastico non deve subire
compressioni ma nemmeno essere beneficiaria di alcun sostentamento
finanziario pubblico. Meno che mai poi se concesso direttamente agli
istituti, potendo eventualmente consistere soltanto in un aiuto alle
famiglie.
Si è costituita in giudizio la regione Emilia-Romagna che dopo
aver sollevato le eccezioni di inammissibilità del gravame per non
lesività del provvedimento impugnato e per mancata notificazione del
ricorso alla controinteressata FISM, ha controdedotto nel merito di
ogni singola censura chiedendo il rigetto del gravame.
La sezione, con decisione in data odierna, ha dichiarato la
parziale ammissibilità del ricorso, ha quindi accolto il medesimo
nella parte in cui è stata censurata l'erogazione di contributi a
carico del fondo regionale in favore di quelle scuole che non hanno
stipulato alcuna convenzione con l'ente locale comune ma hanno
assunto oneri finanziari diretti a favore di scuole rientranti nel
sistema integrato pubblico privato, per un importo pari o superiore a
5 milioni.
D i r i t t o
Le ricorrenti sollevano eccezione di incostituzionalità della
legge regionale n. 52 del 1995, neI suo complesso, a causa dello
stretto legame intercorrente tra le norme della stessa, ciascuna
inautonoma senza l'altra, per violazione degli artt. 33 e 117, primo
comma, della Costituzione.
Il legislatore regionale, fuoriuscendo dall'ambito della competenza
assegnatagli dalla Costituzione, che limita il suo intervento
all'assistenza scolastica ed all'istruzione artigiana e tecnica, ha
inteso disciplinare la materia dell'istruzione. Di ciò si avrebbe
conferma dallo stesso titolo della legge "Diritto allo studio e
qualificazione del sistema integrato pubblico-privato delle scuole
dell'infanzia", sostitutivo del precedente titolo della legge
regionale n. 6 del 1983, "diritto allo studio" di cui la prima
costituisce integrazione.
Il legislatore regionale inoltre, mediante il riconoscimento di
contributi di spesa corrente e di investimento avrebbe addirittura
superato il legislatore nazionale che nella materia del sostegno a
favore della frequenza alla scuola privata, in presenza del comma 4
dell'art. 33 della Costituzione, si è limitato a proporre un
sostegno economico indiretto in favore delle famiglie attraverso la
detassazione delle spese scolastiche sostenute o il riconoscimento di
agevolazioni fiscali senza mai proporre un sostegno diretto in favore
delle scuole private.
Sulla rilevanza delle questioni esposte non vi è molto da
aggiungere se non che esse costituiscono elemento dirimente della
controversia, favorevolmente decisa in data odierna soltanto in
relazione ad un limitato aspetto di illegittimità dell'atto
impugnato, che non scalfisce però in alcun modo il sistema integrato
introdotto dalla legge regionale.
Sulla non manifesta infondatezza il Collegio ritiene di dover
esprimere le seguenti considerazioni: la scuola materna, di durata
pari a tre anni, costituisce il grado preparatorio all'istruzione
elementare ed oltre ad un ruolo ricreativo svolge un ruolo formativo
della personalità infantile ed educativo così come viene chiarito
nelle premesse del decreto del Ministero della pubblica istruzione
del 3 settembre 1991 ove si precisa che la stessa si configura ormai
"come il primo grado dell'educazione scolastica" e se ne promuove il
diffondersi "senza squilibri e disuguaglianze sul territorio
nazionale".
In ragione di tale ruolo e ritenendo ormai pressochè diffusa la
scolarizzazione in tale fascia di età (tre-sei anni), il Consiglio
regionale dell'Emilia-Romagna, in occasione del riordino dell'intero
sistema scolastico di istruzione e formazione ha ritenuto di
individuare il settore delle scuole dell'infanzia come primo campo di
sperimentazione di iniziative e azioni specifiche da assumersi da
parte della Giunta regionale (risoluzione n. 5172/5362),
ricomprendendole pertanto, a pieno titolo, nel sistema scolastico.
In armonia con tale risoluzione, la legge regionale n. 52 del 1995,
integrativa della precedente legge n. 6 del 1983, in luogo della
titolazione "Diritto allo studio" reca il titolo "Diritto allo studio
e qualificazione del sistema integrato pubblico-privato delle scuole
dell'infanzia" e stabilisce all'art. 2 (introduttivo di un comma
2-bis, all'art. 1 della precedente legge n. 6 del 25 gennaio 1983)
"Il perseguimento dell'obiettivo di realizzare un sistema integrato
delle scuole dell'infanzia basato sul progressivo coordinamento e
sulla collaborazione fra le diverse offerte educative, in una logica
di qualificazione delle stesse che sappia valorizzare competenze,
risorse e soggetti pubblici e privati".
Prevede poi, con l'art 3 (introduttivo di un quinto alinea all'art.
2, lettera B) della citata legge n. 6 del 25 gennaio 1983), il
sostegno finanziario ai comuni che attivino convenzioni finalizzate
alla qualificazione ed al sostegno delle scuola dell'infanzia gestite
da enti, associazioni, fondazioni, cooperative, senza fini di lucro;
introduce, di conseguenza, (art. 4 con il quale si aggiunge all'art.
10, primo comma della legge n. 6 del 25 gennaio 1983 la lettera
e-bis) il "fondo per la promozione delle convenzioni fra comuni e
scuole dell'infanzia private e prevede, infine, (art. 5 con il quale
si aggiunge un penultimo comma all'art. 10 della legge n. 6 più
volte riferita) la ripartizione del fondo fra i comuni che abbiano
stipulato le convenzioni con scuole dell'infanzia private nelle quali
siano previsti oneri a carico dei comuni per contributi di spesa
corrente e di investimento.
L'obiettivo perseguito con la legge censurata, vale a dire quello
di realizzare un sistema integrato delle scuole dell'infanzia basato
sul progressivo coordinamento e collaborazione fra le diverse offerte
educative, ad avviso del Collegio, proprio in quanto espressamente
rivolto all'offerta educativa considerata quale parte di un sistema
integrato sembra in effetti rivolto alla parte formativa ed educativa
del bambino.
Appare cioè riferita alla istruzione, intesa come coordinato agire
del programma educativo e formativo.
Tale compito, nel disegno costituzionale esistente è di competenza
dello Stato cui spetta dettare le norme generali (art. 33, primo
comma) sull'istruzione e non delle regioni alle quali invece l'art.
117, primo comma, attribuisce, alla luce dei criteri enunciati
dall'art. 34, terzo e quarto comma, il diverso compito di legiferare
nella materia dell'assistenza scolastica, come attività preordinata
alla rimozione degli ostacoli che si frappongono al raggiungimento
dei più elevati gradi dell'istruzione.
Soltanto nelle materie dell'istruzione artigiana e professionale,
al di fuori cioè dell'ambito in esame, l'art. 117, primo comma,
prevede una competenza delle regioni in materia legislativa.
Ma ad avviso del Collegio, anche il principio sancito dall'art.
33, terzo comma, della Costituzione risulta nella specie violato.
A tenore di tale principio infatti gli enti e i privati possono
istituire scuole ed istituti di educazione (libertà di istituzione e
gestione delle scuole) purchè ciò non comporti oneri finanziari a
carico del bilancio pubblico. Ed invero non soltanto la circostanza
di non distogliere risorse economiche contribuisce all'affermazione,
in senso ampio, di tale principio che non risulta violato
nell'ipotesi di provvidenze destinate direttamente agli studenti o
alle famiglie ma anche la stessa libertà di insegnamento sancita
dall'art. 33, primo comma della Costituzione.
Ogni contribuzione pubblica ove rivolta direttamente al
funzionamento ed alla gestione della scuola contiene il rischio,
elevato, di un'ingerenza sull'organizzazione della scuola stessa.
E più la contribuzione concessa è significativa, più il rischio
in questione aumenta nel senso che l'inevitabile controllo
sull'utilizzo delle risorse pubbliche ancorchè formalmente rivolto a
profili estranei all'insegnamento può, nella sostanza condizionare,
ove particolarmente penetrante, anche quest'ultimo.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, sede di
Bologna, sezione seconda, dichiara rilevante e non manifestamente
infondata, in relazione agli artt. 33, secondo e terzo comma, e 117,
primo comma, della Costituzione la questione di legittimità
costituzionale della legge regionale dell'Emilia-Romagna n. 52 del 24
aprile 1995 che ha introdotto il "sistema integrato pubblico privato
delle scuole dell'infanzia" attribuendosi compiti d'istruzione
riservati invece allo Stato;
Spese al definitivo;
Sospende, pertanto, il giudizio e dispone l'invio degli atti alla
Corte costituzionale;
Dispone che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente della
Giunta regionale dell'Emilia-Romagna, al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata al presidente del Consiglio regionale della
medesima Regione.
Così deciso in Bologna, nella camera di consiglio del 17 ottobre
1996.
Il presidente: Laurita
Il cons. rel. est.: Sandulli
97C0994