1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 2-2-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 31 SENTENZA 12 - 26 gennaio 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2003 - Istituzione del fondo per il finanziamento di progetti di innovazione tecnologica nelle pubbliche amministrazioni e nel Paese - Determinazione, con successivi decreti ministeriali «di natura non regolamentare», delle modalita' di funzionamento, dei progetti da finanziare e della ripartizione fra le amministrazioni interessate - Attribuzione al Ministro per l'innovazione e le tecnologie di poteri normativi ed amministrativi ed assegnazione allo stesso di una serie di poteri finalizzati ad assicurare una migliore efficacia della spesa informatica e telematica sostenuta dalle pubbliche amministrazioni - Disposizioni suscettibili di trovare applicazione anche nei confronti delle regioni e degli enti locali - Asserita lesione dell'autonomia finanziaria ed amministrativa regionale nonche' delle potesta' legislative regionali di tipo residuale o di tipo concorrente - Riconducibilita' delle norme censurate alle competenze esclusive statali in materia di «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» (per quanto riguarda le Amministrazioni statali) e in materia di «coordinamento informatico statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale» - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione, della questione. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 26, commi 1, secondo periodo e 2. - Costituzione, artt. 117, secondo, terzo, quarto e sesto comma, 118, secondo comma, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2003 - Istituzione del fondo per il finanziamento di progetti di innovazione tecnologica nelle pubbliche amministrazioni e nel Paese - Determinazione, con successivi decreti ministeriali «di natura non regolamentare» , delle modalita' di funzionamento, dei progetti da finanziare e della ripartizione fra le amministrazioni interessate - Attribuzione al Ministro per l'innovazione e le tecnologie di poteri normativi ed amministrativi ed assegnazione allo stesso di una serie di poteri finalizzati ad assicurare una migliore efficacia della spesa informatica e telematica sostenuta dalle pubbliche amministrazioni - Prevista possibilita' che i progetti da finanziare riguardino l'organizzazione e la dotazione tecnologica delle regioni e degli enti locali - Adozione dei relativi provvedimenti sentita la Conferenza unificata anziche' previa intesa con la Conferenza stessa - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 26, comma 3. Bilancio e contabilita' pubblica - Ricerca scientifica e tecnica - Norme della legge finanziaria 2003 - Fondo finalizzato al finanziamento di progetti di ricerca di rilevante valore scientifico - Attribuzione al Presidente del Consiglio dei ministri di poteri normativi e amministrativi per la gestione e ripartizione - Asserita lesione della potesta' legislativa concorrente, regolamentare, amministrativa e finanziaria spettante alle Regioni in materia di ricerca scientifica - Riferibilita' della disposizione censurata soltanto al finanziamento dei progetti di ricerca per i quali e' configurabile un autonomo titolo di legittimazione del legislatore statale - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione, della questione. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 56. - Costituzione, artt. 117, terzo e sesto comma, 118, secondo comma, e 119. Amministrazione pubblica - Disposizioni in materia di innovazione tecnologica nella pubblica amministrazione - Prevista emanazione di regolamenti ministeriali per l'introduzione di norme finalizzate all'uso delle firme elettroniche e della posta elettronica, all'erogazione di servizi in via telematica, ed alla diffusione di procedure informatiche nelle amministrazioni - Asserita invasione delle competenze regionali in materia di organizzazione interna delle Regioni e degli enti locali, ed in materia di formazione del personale regionale - Riferibilita' della disposizione denunciata esclusivamente all'amministrazione statale rientrante nella competenza esclusiva statale in materia di «organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» e, per altro verso, finalizzata alla innovazione tecnologica sempre nell'ambito dell'organizzazione amministrativa dello Stato - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione, della questione. - Legge 16 gennaio 2003, n. 3, art. 27, comma 8. - Costituzione, art. 117, quarto comma. (005C0107) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 2-2-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 26, commi 1,
secondo periodo, 2 e 3, e dell'art. 56 della legge 27 dicembre 2002,
n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003) e dell'art. 27,
comma 8, della legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni
ordinamentali in materia di pubblica amministrazione), promossi con 2
ricorsi della Regione Emilia-Romagna notificati il 1° e il 21 marzo
2003, depositati in cancelleria rispettivamente il 7 e il 27 marzo
successivi ed iscritti ai nn. 25 e 32 del registro ricorsi 2003.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 ottobre 2004 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna e gli avvocati dello Stato Giancarlo Mandò e Paolo
Casentino per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Emilia-Romagna, con ricorso (reg. ric. n. 25 del
2003) notificato il 1° marzo 2003 e depositato il successivo
giorno 7, ha impugnato diverse disposizioni della legge 27 dicembre
2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), tra cui l'art. 26,
commi 1, secondo periodo, 2 e 3, e l'art. 56, per violazione degli
artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, nonchè del principio di
leale collaborazione.
Il primo comma dell'art. 26 prevede la istituzione di un «Fondo
per il finanziamento di progetti di innovazione tecnologica nelle
pubbliche amministrazioni e nel Paese», stabilendo che il Ministro
per l'innovazione e le tecnologie, di concerto con il Ministro per la
funzione pubblica e il Ministro dell'economia e delle finanze, con
decreti «di natura non regolamentare», definisca le modalità di
funzionamento del Fondo stesso ed individui «i progetti da finanziare
e, ove necessario, la relativa ripartizione tra le amministrazioni
interessate».
Il secondo comma dello stesso art. 26 attribuisce allo stesso
Ministro per l'innovazione e le tecnologie - al fine di
razionalizzare la spesa informatica, nonchè di indirizzare gli
investimenti nelle tecnologie informatiche - vari poteri di
direttiva, controllo, coordinamento, valutazione, approvazione di
piani e progetti.
Il terzo comma, infine, prevede che «nei casi in cui i progetti
di cui ai commi 1 e 2 riguardino l'organizzazione e la dotazione
tecnologica delle Regioni e degli enti territoriali, i provvedimenti
sono adottati sentita la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
Secondo la ricorrente tale disciplina, nella parte in cui si
applica «alle Regioni, agli enti pararegionali e agli enti locali»,
inciderebbe sull'«organizzazione amministrativa regionale e degli
enti locali», materia rientrante nella competenza legislativa
esclusiva delle Regioni. La gestione ministeriale di un fondo
settoriale in tale materia sarebbe, pertanto, lesiva dell'autonomia
finanziaria delle Regioni stesse, in quanto, in base ai principi di
cui all'art. 119 della Costituzione, quest'ultime dovrebbero «poter
gestire autonomamente le risorse nelle materie di propria
competenza». Risulterebbero, altresì, lese le competenze legislative
e amministrative regionali, atteso che la disposizione censurata
conferirebbe al Ministro, con norme di dettaglio, «poteri
sostanzialmente normativi ed amministrativi» in materia regionale.
Nè, prosegue la ricorrente, potrebbe ritenersi legittima la norma
perchè la stessa fa riferimento a decreti «di natura non
regolamentare», in quanto si tratta di atti che, alla luce dei
criteri sostanziali di identificazione, hanno valenza normativa, non
essendo sufficiente l'utilizzo di una determinata «etichetta» perchè
l'atto stesso possa mutare natura.
Le suddette lesioni permarrebbero nonostante sia previsto dal
terzo comma della norma censurata il parere della Conferenza
unificata, atteso che il parere è un «mero strumento di
partecipazione e per di più assai debole».
La ricorrente ritiene, infine, che la illegittimità
costituzionale della norma permarrebbe anche qualora si intendesse
ricondurre il contenuto della disposizione impugnata alla materia
concorrente «sostegno all'innovazione per i settori produttivi», che
«a dire il vero, sembra fare riferimento alle imprese e non alle
pubbliche amministrazioni». Lo Stato si sarebbe, infatti, dovuto
limitare a dettare i principi fondamentali e non anche norme di
dettaglio, essendogli, altresì, precluso, in base a quanto statuito
dall'art. 117, sesto comma, della Costituzione, emanare regolamenti
statali, nonchè allocare le funzioni amministrative ex art. 118
della Costituzione, in materie rientranti nella competenza
legislativa concorrente.
In definitiva, la disposizione impugnata risulterebbe illegittima
«nella parte in cui attribuisce al Ministro poteri normativi ed
amministrativi relativi alla gestione del Fondo in questione anche in
relazione alle Regioni, agli enti pararegionali e agli enti locali,
anzichè prevedere la mera ripartizione del Fondo tra le Regioni. In
subordine, esso risulta illegittimo nella parte in cui non prevede
che i poteri statali siano esercitati previa intesa con la Conferenza
unificata, dato che nelle materie regionali il principio di leale
collaborazione impone un coordinamento fra i soggetti interessati».
1.1. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione venga dichiarata non fondata, non
incidendo la norma su competenze riservate alle Regioni.
2. - Con lo stesso ricorso (reg. ric. n. 25 del 2003) la Regione
Emilia-Romagna ha, altresì, impugnato l'art. 56 della medesima legge
n. 289 del 2002, che ha «istituito un Fondo finalizzato al
finanziamento di progetti di ricerca, di rilevante valore
scientifico, anche con riguardo alla tutela della salute e
all'innovazione tecnologica, con una dotazione finanziaria di 225
milioni di euro per l'anno 2003 e di 100 milioni di euro a decorrere
dall'anno 2004»; stabilendo, altresì, che: alla «ripartizione del
Fondo, istituito nello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze, tra le diverse finalità provvede il
Presidente del Consiglio dei ministri, con proprio decreto, su
proposta del Ministro dell'istruzione, dell'università e della
ricerca, sentiti i ministri dell'economia e delle finanze, della
salute e per l'innovazione tecnologica. Con lo stesso decreto sono
stabiliti procedure, modalità e strumenti per l'utilizzo delle
risorse, assicurando in via prioritaria il finanziamento dei progetti
presentati da soggetti che abbiano ottenuto, negli anni precedenti,
un eccellente risultato nell'utilizzo e nella capacità di spesa
delle risorse comunitarie assegnate e delle risorse finanziarie
provenienti dai programmi quadro di ricerca dell'Unione europea o dai
Fondi strutturali».
Secondo la ricorrente tale disposizione - istituendo un «Fondo
settoriale a gestione centrale» e attribuendo con norme di dettaglio
«poteri sostanzialmente normativi ed amministrativi al Presidente del
Consiglio dei Ministri» - violerebbe gli artt. 117, terzo e sesto
comma, 118, secondo comma, e 119 della Costituzione.
Anche in questo caso la Regione conclude affermando che la norma
impugnata risulterebbe illegittima per la violazione tanto di sfere
di competenza regionale, quanto del principio di leale collaborazione
che impone un coordinamento fra i soggetti interessati.
2.1. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione venga dichiarata non fondata, in quanto
«da nessun principio costituzionale è lecito trarre la conclusione
che non è consentito al legislatore statale prevedere la istituzione
di un (...) Fondo settoriale - il che non incide nè limita in alcun
modo la sfera di competenza regionale - la cui gestione è
coerentemente attribuita, anche per quanto riguarda l'utilizzo delle
risorse, agli organi dello stesso Stato».
3. - La Regione Emilia-Romagna, con ricorso (reg. ric. n. 32 del
2003) notificato il 21 marzo 2003 e depositato il successivo
giorno 27, ha impugnato diverse disposizioni della legge 16 gennaio
2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica
amministrazione), tra cui, per quanto qui interessa, l'art. 27,
comma 8, per violazione dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione.
La norma censurata stabilisce che, entro un anno dalla data di
entrata in vigore della suddetta legge, «sono emanati uno o più
regolamenti, ai sensi dell'articolo 117, sesto comma, della
Costituzione e dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988,
n. 400, per introdurre nella disciplina vigente le norme necessarie
ai fini del conseguimento dei seguenti obiettivi: a) diffusione dei
servizi erogati in via telematica ai cittadini e alle imprese, anche
con l'intervento dei privati, nel rispetto dei principi di cui
all'articolo 97 della Costituzione e dei provvedimenti già adottati;
b) diffusione e uso della carta nazionale dei servizi; c) diffusione
dell'uso delle firme elettroniche; d) ricorso a procedure telematiche
da parte della pubblica amministrazione per l'approvvigionamento di
beni e servizi, potenziando i servizi forniti dal Ministero
dell'economia e delle finanze attraverso la CONSIP S.p.A.
(Concessionaria servizi informativi pubblici); e) estensione dell'uso
della posta elettronica nell'ambito delle pubbliche amministrazioni e
dei rapporti tra pubbliche amministrazioni e privati; f)
generalizzazione del ricorso a procedure telematiche nella
contabilità e nella tesoreria; g) alfabetizzazione informatica dei
pubblici dipendenti; h) impiego della telematica nelle attività di
formazione dei dipendenti pubblici; i) diritto di accesso e di
reclamo esperibile in via telematica da parte dell'interessato nei
confronti delle pubbliche amministrazioni».
Secondo la ricorrente la norma riportata inciderebbe - come
dimostrerebbe la stessa rubrica recante «Disposizioni in materia di
innovazione tecnologica nella pubblica amministrazione» -
«essenzialmente sulla materia dell'organizzazione interna delle
Regioni, degli enti locali e degli enti pubblici di carattere
regionale», nonchè sulla materia della formazione professionale
[lettere g) e h) della disposizione impugnata]. In presenza,
pertanto, di materie di competenza regionale sarebbe illegittima la
previsione di un regolamento statale ex art. 117, sesto comma, della
Costituzione, che «potrà valere per lo Stato e per gli enti pubblici
nazionali, mentre spetta alle Regioni la disciplina per le
amministrazioni cui si riferisce la legislazione regionale».
3.1. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione venga dichiarata non fondata, in quanto
l'oggetto della disciplina della norma impugnata dovrebbe essere
ricondotto alla materia «coordinamento informativo statistico e
informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e
locale» di competenza legislativa esclusiva statale ex art. 117,
secondo comma, lettera r), della Costituzione.
4. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Regione
Emilia-Romagna ha depositato memorie in relazione ai ricorsi sopra
indicati.
4.1. - In particolare, con riferimento all'art. 26, commi 1,
secondo periodo, 2 e 3 della legge n. 289 del 2002, la Regione
Emilia-Romagna, dopo avere ribadito il contenuto delle censure
illustrate nel ricorso, sottolinea che la disposizione in esame non
conterrebbe una «normativa tecnica», bensì una «disciplina
amministrativa del Fondo», come sarebbe dimostrato dal contenuto del
decreto ministeriale 14 ottobre 2003 (Disciplina delle procedure e
modalità di funzionamento del Fondo per il finanziamento dei
progetti di innovazione tecnologica nelle pubbliche amministrazioni e
nel Paese, istituito dall'art. 26, comma 1, della legge 27 dicembre
2002, n. 289).
4.2. - In relazione all'art. 56 della stessa legge n. 289 del
2002, si contesta l'affermazione dell'Avvocatura generale dello Stato
secondo cui la norma non violerebbe nessun principio costituzionale,
attraverso il richiamo alle sentenze n. 49 e n. 16 del 2004, nonchè
n. 370 del 2003, che hanno dichiarato la illegittimità
costituzionale di Fondi «destinati». Alla stessa conclusione - alla
luce dei principi fissati nelle sentenze sopra indicate, nonchè
nella sentenza n. 14 del 2004 - si dovrebbe pervenire, secondo la
ricorrente, anche nel caso in cui i Fondi siano direttamente erogati
dallo Stato ai privati, dovendosi ritenere che gli stessi ledano «in
misura ancora maggiore l'autonomia delle Regioni», le quali sarebbero
del tutto escluse dalla gestione delle risorse in una materia di loro
competenza.
4.3. - Quanto, infine, all'impugnazione dell'art. 27, comma 8,
della legge n. 3 del 2003, la ricorrente, richiamando la sentenza
n. 17 del 2004 della Corte, contesta la riconducibilità, addotta
dall'Avvocatura generale dello Stato, dell'oggetto della disciplina
della norma in esame alla materia del «coordinamento informativo
statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale,
regionale e locale», a norma dell'art. 117, secondo comma,
lettera r), della Costituzione. Si tratterebbe, infatti, di una
disciplina «promozionale» dell'utilizzazione concreta degli strumenti
informatici da parte delle amministrazione, nonchè tipicamente
organizzatoria, non affatto finalizzata «ad assicurare omogeneità di
linguaggi informatici».
5. - L'Avvocatura generale dello Stato ha anch'essa depositato
memorie in relazione ai ricorsi sopra indicati proposti dalla Regione
Emilia-Romagna.
5.1. - In relazione all'art. 26, commi 1, secondo periodo, 2 e 3
della legge n. 289 del 2002, l'Avvocatura ha insistito per l'assunta
infondatezza delle censure sulla base del rilievo che l'oggetto della
disciplina, sia del primo che del secondo comma, dovrebbe essere
ricondotto alla materia «coordinamento informativo statistico e
informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e
locale», di competenza legislativa esclusiva dello Stato, ex
art. 117, secondo comma, lettera r), della Costituzione. In
particolare, la difesa erariale sostiene che dette disposizioni
«attengono unicamente al coordinamento sul piano tecnico delle varie
iniziative di innovazione tecnologica, allo scopo di consentire,
nella concorrente necessaria valutazione della economicità degli
interventi, la comunione di linguaggio, di procedure e di standard
omogenei in modo tale da permettere la più efficace comunicabilità
tra i sistemi informatici delle varie amministrazioni».
In questa prospettiva, continua l'Avvocatura, il terzo comma
dello stesso art. 26 - coinvolgendo in sede di Conferenza unificata
sia le Regioni che gli enti locali «in tutti i provvedimenti»,
previsti sia dal primo che dal secondo comma della norma impugnata,
qualora «riguardino l'organizzazione e la dotazione tecnologica»
degli stessi enti - assicurerebbe una «adeguata ponderazione degli
interessi e delle esigenze delle autonomie nell'esercizio dei poteri
indubbiamente competenti allo Stato in materia allo stesso
riservata».
5.2. - In relazione all'art. 56 della stessa legge n. 289 del
2002, la difesa erariale ha motivato la non fondatezza della
questione sottolineando che - pur a volere ritenere che l'oggetto
della disciplina della norma impugnata sia riconducibile alla materia
concorrente della ricerca scientifica - non può attribuirsi al
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, cui fa riferimento
tale norma, natura regolamentare, con violazione dell'art. 117, sesto
comma, della Costituzione. A detto decreto dovrebbe, infatti,
riconoscersi natura di provvedimento amministrativo, avendo lo stesso
la sola funzione di riparto delle risorse «tra le diverse finalita» e
di determinazione di «procedure, modalità e strumenti per l'utilizzo
delle risorse» stesse.
La difesa erariale aggiunge, inoltre, che la norma impugnata -
«nel quadro degli obiettivi di politica generale di sostegno e di
coordinamento delle attività di ricerca scientifico-teconologica
secondo le linee guida per la politica scientifica e tecnologica del
Governo, approvate dal Cipe il 19 aprile 2002 e in coerenza con il VI
Programma quadro di ricerca e sviluppo tecnologico dell'Unione
europea 2002-2006» - sarebbe finalizzata alla «promozione di progetti
strategici di ricerca scientifica e tecnologica che, per loro natura,
hanno chiaramente una dimensione sovraregionale rapportandosi a temi
prioritari per la salute, l'innovazione tecnologica, le grandi
infrastrutture scientifiche», che richiedono e giustificano, in
coerenza con i principi di adeguatezza e di sussidiarietà di cui
all'art. 118 della Costituzione, la gestione unitaria a livello
statale del relativo finanziamento.
5.3. - In relazione, infine, all'art. 27, comma 8, della legge
n. 3 del 2003, la difesa erariale ha sottolineato che sarebbe
possibile una interpretazione della norma conforme a Costituzione,
ritenendo che la stessa si riferisca esclusivamente alle
amministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali. Questa
interpretazione sarebbe confermata dal richiamo che la norma stessa
fa al sesto comma dell'art. 117 della Costituzione, che conferisce
potestà regolamentare allo Stato unicamente nelle materie di sua
esclusiva competenza. Tale richiamo, continua la difesa erariale,
«apparirebbe del tutto superfluo ove non fosse interpretato nel senso
di ribadire (in modo sintetico e senza bisogno di ripetere nelle
varie lettere della disposizione il medesimo concetto) i limiti al
potere regolamentare dello Stato fissati nella norma stessa, che
impediscono di incidere sull'organizzazione di Amministrazioni non
statali».

Considerato in diritto

1. - Con ricorso (reg. ric. n. 25 del 2003) notificato il
1° marzo 2003 e depositato il successivo giorno 7, la Regione
Emilia-Romagna ha impugnato numerose disposizioni della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), tra cui
l'art. 26, commi 1, secondo periodo, 2 e 3, e l'art. 56, deducendo la
violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, nonchè del
principio di leale collaborazione.
La stessa Regione Emilia-Romagna, con ricorso (reg. ric. n. 32
del 2003) notificato il 21 marzo 2003 e depositato il successivo
giorno 27, ha impugnato diverse disposizioni della legge 16 gennaio
2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica
amministrazione), tra cui l'art. 27, comma 8, deducendo la violazione
dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione.
Le impugnazioni delle citate disposizioni vengono trattate
separatamente rispetto alle altre questioni proposte con gli stessi
ricorsi e, per ragioni di omogeneità di materia, possono essere
decise, previa riunione in parte qua dei giudizi, con la medesima
sentenza.
2. - In particolare, con il ricorso n. 25 del 2003, la ricorrente
ha impugnato l'art. 26, commi 1, secondo periodo, 2 e 3, della legge
n. 289 del 2002, il quale prevede la istituzione di un «Fondo per il
finanziamento di progetti di innovazione tecnologica nelle pubbliche
amministrazioni e nel Paese», stabilendo che con decreti ministeriali
«di natura non regolamentare» siano definite le modalità di
funzionamento del Fondo stesso ed individuati «i progetti da
finanziare e, ove necessario, la relativa ripartizione tra le
amministrazioni interessate».
Secondo la Regione ricorrente tale disciplina, nella parte in cui
si applica «alle Regioni, agli enti pararegionali e agli enti
locali», si porrebbe in contrasto con l'art. 119 della Costituzione,
in quanto, sancendo una «gestione ministeriale di un fondo speciale»
in una materia di competenza legislativa residuale delle Regioni,
quale quella relativa all'«organizzazione amministrativa regionale e
degli enti locali», lederebbe l'autonomia finanziaria delle Regioni
stesse. Risulterebbero, altresì, lese le potestà legislative e
amministrative regionali, atteso che si conferiscono al Ministro, con
norme dettagliate, «poteri sostanzialmente normativi ed
amministrativi».
2.1. - Le censure formulate nei confronti dei commi 1, secondo
periodo, e 2 dell'art. 26 non sono fondate nei termini di seguito
precisati.
Il primo comma, primo periodo, con norma non oggetto di
contestazione, istituisce un Fondo per il finanziamento di progetti
di innovazione tecnologica nelle pubbliche amministrazioni e nel
Paese. La seconda parte dello stesso primo comma, oggetto di
specifica censura, prevede che il Ministro per l'innovazione e le
tecnologie, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica e il
Ministro dell'economia e delle finanze, con «uno o più decreti di
natura non regolamentare», stabilisca le modalità di funzionamento
del Fondo, individui i progetti da finanziare e, ove necessario, la
relativa ripartizione, tra le amministrazioni interessate, delle
risorse affluenti al Fondo stesso.
Il secondo comma dello stesso art. 26, invece - «al fine di
assicurare una migliore efficacia della spesa informatica e
telematica sostenuta dalle pubbliche amministrazioni, di generare
significativi risparmi eliminando duplicazioni e inefficienze,
promuovendo le migliori pratiche e favorendo il riuso, nonchè di
indirizzare gli investimenti nelle tecnologie informatiche e
telematiche, secondo una coordinata e integrata strategia» - assegna
al Ministro per l'innovazione e le tecnologie una serie di poteri
riconducibili alle suddette finalità. In particolare il Ministro: a)
definisce con proprie direttive le linee strategiche, la
pianificazione e le aree di intervento dell'innovazione tecnologica
nelle pubbliche amministrazioni, e ne verifica l'attuazione; b)
approva, con il Ministro dell'economia e delle finanze, il piano
triennale ed i relativi aggiornamenti annuali di cui all'art. 7 del
decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, entro il 30 giugno di
ogni anno; c) valuta la congruenza dei progetti di innovazione
tecnologica che ritiene di grande valenza strategica rispetto alle
direttive di cui alla lettera a) ed assicura il monitoraggio
dell'esecuzione; d) individua i progetti intersettoriali che devono
essere realizzati in collaborazione tra le varie amministrazioni
interessate assicurandone il coordinamento e definendone le modalità
di realizzazione; e) valuta, sulla base di criteri e metodiche di
ottimizzazione della spesa, il corretto utilizzo delle risorse
finanziarie per l'informatica e la telematica da parte delle singole
amministrazioni; f) stabilisce le modalità con le quali le pubbliche
amministrazioni comunicano le informazioni relative ai programmi
informatici, realizzati su loro specifica richiesta, di cui esse
dispongono, al fine di consentirne il riuso previsto dall'art. 25,
comma 1, della legge 24 novembre 2000, n. 340; g) individua
specifiche iniziative per i comuni con popolazione inferiore a 5.000
abitanti e per le isole minori; h) promuove l'informazione circa le
iniziative per la diffusione delle nuove tecnologie.
2.2. - Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 dell'art. 26 si
riferiscono, innanzitutto, all'amministrazione dello Stato e degli
enti pubblici nazionali: per questa parte, pertanto, esse rinvengono
la propria legittimazione nell'art. 117, secondo comma, lettere g) e
r), della Costituzione, che assegnano alla competenza legislativa
esclusiva statale, rispettivamente, le materie «ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali» e «coordinamento informativo statistico e informatico dei
dati dell'amministrazione statale, regionale e locale».
2.3. - Le norme in questione sono suscettibili, però, di trovare
applicazione anche nei confronti delle Regioni e degli enti locali,
come risulta, tra l'altro, da quanto statuito nel terzo comma dello
stesso art. 26, il quale prevede espressamente che i progetti - «di
cui ai commi 1 e 2» - possono riguardare «l'organizzazione e la
dotazione tecnologica delle Regioni e degli enti territoriali», e
dispone che, in tal caso, è necessario sentire la Conferenza
unificata di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Sotto
tale aspetto, dunque, tali norme possono avere una diretta incidenza
sulla «organizzazione amministrativa regionale e degli enti locali»,
ma ciò non determina alcuna violazione - nei limiti in cui siano
garantite adeguate procedure collaborative - delle competenze della
ricorrente. Le disposizioni in esame, infatti, devono essere
interpretate, conformemente a Costituzione, nel senso che le stesse -
nella parte in cui riguardano Regioni ed enti territoriali -
costituiscono espressione della potestà legislativa esclusiva
statale nella materia del «coordinamento informativo statistico e
informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e
locale», ex art. 117, secondo comma, lettera r), della Costituzione.
Questa Corte ha, in proposito, già avuto modo di sottolineare
che l'attribuzione a livello centrale della suddetta materia si
giustifica alla luce della necessità di «assicurare una comunanza di
linguaggi, di procedure e di standard omogenei, in modo da permettere
la comunicabilità tra i sistemi informatici della pubblica
amministrazione» (sentenza n. 17 del 2004).
2.4. - Ne consegue, pertanto, che «i progetti da finanziare» cui
fa riferimento il primo comma dell'art. 26 della legge n. 289 del
2002 - nella misura in cui «riguardino l'organizzazione e la
dotazione tecnologica delle Regioni e degli enti territoriali» (comma
3) - possono essere esclusivamente quelli aventi una connotazione
riconducibile a siffatta finalità di coordinamento tecnico. Del
resto, lo stesso decreto ministeriale 14 ottobre 2003 di attuazione
della disposizione in esame ha indicato, tra i «progetti
finanziabili», anche quelli idonei a promuovere «l'interoperabilità
e la cooperazione applicativa tra pubbliche amministrazioni» (art. 2,
comma 1).
2.5. - Allo stesso modo la norma contenuta nell'art. 26, comma 2,
deve essere intesa - nella parte in cui riguarda Regioni ed enti
locali - come attributiva al Ministro della innovazione e delle
tecnologie di un potere limitato ad un coordinamento meramente
tecnico. Questa interpretazione è suffragata dalle medesime
finalità indicate nella disposizione in esame: «assicurare una
migliore efficacia della spesa informatica e telematica»; «generare
significativi risparmi eliminando duplicazioni e inefficienze,
promuovendo le migliori pratiche e favorendo il riuso»; «indirizzare
gli investimenti nelle tecnologie informatiche e telematiche, secondo
una coordinata e integrata strategia». Sul punto, questa Corte, nella
sentenza n. 17 del 2004, ha, infatti, precisato che «attengono al
predetto coordinamento anche i profili della qualità dei servizi e
della razionalizzazione della spesa in materia informatica», ove
ritenuti necessari al fine di garantire la omogeneità nella
elaborazione e trasmissione dei dati.
2.6. - La questione relativa al comma 3 dello stesso art. 26 è,
invece, fondata.
La norma in esame dispone che deve essere sentita la Conferenza
unificata nei casi in cui i progetti di cui ai commi 1 e 2
«riguardino l'organizzazione e la dotazione tecnologica delle Regioni
e degli enti territoriali».
La previsione del mero parere della Conferenza unificata non
costituisce, nella specie, una misura adeguata a garantire il
rispetto del principio di leale collaborazione. Per quanto l'oggetto
delle norme di cui ai commi 1 e 2, cui rinvia la disposizione in
esame, sia riconducibile, nei limiti esposti, alla materia del
«coordinamento informativo statistico e informatico» di spettanza
esclusiva del legislatore statale, lo stesso presenta un contenuto
precettivo idoneo a determinare una forte incidenza sull'esercizio
concreto delle funzioni nella materia dell'«organizzazione
amministrativa delle Regioni e degli enti locali». Ciò rende
necessario garantire un più incisivo coinvolgimento di tali enti
nella fase di attuazione delle disposizioni censurate mediante lo
strumento dell'intesa: da qui la illegittimità costituzionale
dell'art. 26, comma 3, della legge n. 289 del 2002 nella parte in cui
prevede che sia «sentita la Conferenza unificata» anzichè che si
raggiunga con la stessa Conferenza l'intesa.
3. - Con lo stesso ricorso (reg. ric. n. 25 del 2003) la Regione
Emilia-Romagna ha, altresì, impugnato l'art. 56 della legge n. 289
del 2002, che ha «istituito un Fondo finalizzato al finanziamento di
progetti di ricerca, di rilevante valore scientifico, anche con
riguardo alla tutela della salute e all'innovazione tecnologica, con
una dotazione finanziaria di 225 milioni di euro per l'anno 2003 e di
100 milioni di euro a decorrere dall'anno 2004». Lo stesso articolo
stabilisce, inoltre, che: alla «ripartizione del Fondo, istituito
nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle
finanze, tra le diverse finalità provvede il Presidente del
Consiglio dei ministri, con proprio decreto, su proposta del Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, sentiti i ministri
dell'economia e delle finanze, della salute e per l'innovazione
tecnologica. Con lo stesso decreto sono stabiliti procedure,
modalità e strumenti per l'utilizzo delle risorse, assicurando in
via prioritaria il finanziamento dei progetti presentati da soggetti
che abbiano ottenuto, negli anni precedenti, un eccellente risultato
nell'utilizzo e nella capacità di spesa delle risorse comunitarie
assegnate e delle risorse finanziarie provenienti dai programmi
quadro di ricerca dell'Unione europea o dai Fondi strutturali».
Secondo la ricorrente tale disposizione - istituendo un «Fondo
settoriale a gestione centrale» e attribuendo con norme di dettaglio
«poteri sostanzialmente normativi ed amministrativi al Presidente del
Consiglio dei ministri» - violerebbe gli artt. 117, terzo e sesto
comma, 118, secondo comma, e 119 della Costituzione.
La questione non è fondata nei termini di seguito precisati.
La ricerca scientifica e tecnologica nel nuovo testo
dell'art. 117 della Costituzione è inclusa tra le materie
appartenenti alla competenza concorrente.
Tuttavia, questa Corte, con sentenza n. 423 del 2004, ha
affermato che la ricerca scientifica deve essere considerata non solo
una «materia», ma anche un «valore» costituzionalmente protetto
(artt. 9 e 33 della Costituzione), in quanto tale in grado di
rilevare a prescindere da ambiti di competenze rigorosamente
delimitati.
Sulla base di tali premesse la Corte ha ritenuto, innanzitutto,
ammissibile un intervento «autonomo» statale in relazione alla
disciplina delle «istituzioni di alta cultura, università ed
accademie», che «hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei
limiti stabiliti dalle leggi dello Stato» (art. 33, sesto comma,
Cost.). Detta norma ha, infatti, previsto una «riserva di legge»
statale (sentenza n. 383 del 1998), che ricomprende in sè anche quei
profili relativi all'attività di ricerca scientifica che si svolge,
in particolare, presso le strutture universitarie (art. 63 del
decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382,
recante «Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia
di formazione nonchè sperimentazione organizzativa e didattica»).
Al di fuori di questo ambito lo Stato conserva, inoltre, una
propria competenza in relazione ad attività di ricerca scientifica
strumentale e intimamente connessa a funzioni statali, allo scopo di
assicurarne un migliore espletamento, sia organizzando direttamente
le attività di ricerca, sia promuovendo studi finalizzati (cfr.
sentenza n. 569 del 2000).
Infine, il legislatore statale - come questa Corte ha precisato
con la citata sentenza n. 423 del 2004 - può sempre, nei casi in cui
sussista «la potestà legislativa concorrente nella «materia» in
esame, non solo ovviamente fissare i principi fondamentali, ma anche
attribuire con legge funzioni amministrative a livello centrale, per
esigenze di carattere unitario, e regolarne al tempo stesso
l'esercizio - nel rispetto dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza - mediante una disciplina che sia
logicamente pertinente e che risulti limitata a quanto strettamente
indispensabile a tali fini» (vedi anche sentenze n. 6 del 2004 e
n. 303 del 2003).
Alla luce delle osservazioni che precedono, la disposizione
censurata deve essere interpretata nel senso che la stessa è
finalizzata a finanziare esclusivamente quei progetti di ricerca in
relazione ai quali è configurabile, nei limiti indicati, un autonomo
titolo di legittimazione del legislatore statale. Da ciò consegue
che tale disposizione, così interpretata, non determina alcun vulnus
a competenze regionali.
4. - Con altro ricorso (reg. ric. n. 32 del 2003) notificato il
21 marzo 2003 e depositato il successivo giorno 27, la stessa Regione
Emilia-Romagna ha impugnato l'art. 27, comma 8, della legge
16 gennaio 2003, n. 3, per violazione dell'art. 117, quarto comma,
della Costituzione.
Tale norma prevede che, entro un anno dalla data di entrata in
vigore della suddetta legge, siano «emanati uno o più regolamenti,
ai sensi dell'articolo 117, sesto comma, della Costituzione e
dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per
introdurre nella disciplina vigente le norme necessarie ai fini del
conseguimento dei seguenti obiettivi: a) diffusione dei servizi
erogati in via telematica ai cittadini e alle imprese, anche con
l'intervento dei privati, nel rispetto dei principi di cui
all'articolo 97 della Costituzione e dei provvedimenti già adottati;
b) diffusione e uso della carta nazionale dei servizi; c) diffusione
dell'uso delle firme elettroniche; d) ricorso a procedure telematiche
da parte della pubblica amministrazione per l'approvvigionamento di
beni e servizi, potenziando i servizi forniti dal Ministero
dell'economia e delle finanze attraverso la CONSIP S.p.A.
(Concessionaria servizi informativi pubblici); e) estensione dell'uso
della posta elettronica nell'ambito delle pubbliche amministrazioni e
dei rapporti tra pubbliche amministrazioni e privati; f)
generalizzazione del ricorso a procedure telematiche nella
contabilità e nella tesoreria; g) alfabetizzazione informatica dei
pubblici dipendenti; h) impiego della telematica nelle attività di
formazione dei dipendenti pubblici; i) diritto di accesso e di
reclamo esperibile in via telematica da parte dell'interessato nei
confronti delle pubbliche amministrazioni».
Secondo la ricorrente, la norma riportata inciderebbe
«essenzialmente sulla materia dell'organizzazione interna delle
Regioni, degli enti locali e degli enti pubblici di carattere
regionale», nonchè sulla materia della formazione professionale,
[lettere g) e h) della disposizione impugnata]. In presenza,
pertanto, di materie di competenza regionale sarebbe illegittima la
previsione di un regolamento statale ex art. 117, sesto comma, della
Costituzione, che «potrà valere per lo Stato e per gli enti pubblici
nazionali, mentre spetta alle Regioni la disciplina per le
amministrazioni cui si riferisce la legislazione regionale».
4.1. - La questione non è fondata nei termini di seguito
precisati.
Il comma 8 dell'art. 27 della legge n. 3 del 2003 indica taluni
«obiettivi» da perseguire per la realizzazione di un vasto processo
di «innovazione tecnologica nella pubblica amministrazione». Si
tratta di obiettivi genericamente posti, che dovranno essere attuati
mediante l'emanazione di uno o più regolamenti ai sensi
dell'art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988 e che coincidono
sostanzialmente con gli «obiettivi di legislatura» contenuti nelle
«Linee guida del Governo per lo sviluppo della Società
dell'Informazione nella legislatura», emanate dal Consiglio dei
ministri in data 31 maggio 2002.
Della disposizione impugnata è possibile dare una
interpretazione conforme alle previsioni contenute nel nuovo Titolo
V, Parte II, della Costituzione, potendosi ritenere che le procedure
e i servizi telematici dalla stessa disposizione disciplinati abbiano
quali unici destinatari le amministrazioni dello Stato e gli enti
pubblici nazionali. Ne consegue che i generici riferimenti alla
locuzione «pubblica amministrazione» contenuti nella norma censurata
devono intendersi riferiti esclusivamente all'amministrazione statale
nel senso sopra precisato, con esclusione degli enti regionali. Tale
interpretazione risulta conforme a Costituzione, in quanto
l'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., attribuisce in via
esclusiva alla competenza legislativa statale la materia
dell'«organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali».
Sotto altro aspetto non può ritenersi, come affermato dalla
ricorrente, che le previsioni di cui alla lettera g) -
«alfabetizzazione informatica dei pubblici dipendenti» - ed alla
lettera h) - «impiego della telematica nelle attività di formazione
dei dipendenti pubblici» - dello stesso art. 27, comma 8, della legge
in esame, debbano essere ricondotte alla materia della «formazione
professionale» di competenza legislativa residuale delle Regioni.
Ciò in quanto l'acquisizione delle competenze necessarie per
l'utilizzo delle tecnologie dell'informazione da parte dei «pubblici
dipendenti» (da intendersi statali) persegue pur sempre finalità
connesse alla innovazione tecnologica nell'ambito dell'organizzazione
amministrativa dello Stato e, dunque, è riconducibile alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato stesso.
La prospettata interpretazione è, del resto, confermata dalla
stessa disposizione impugnata che, demandando a uno o più
regolamenti di introdurre nella disciplina vigente le norme
necessarie ai fini del conseguimento degli obiettivi indicati, fa
espresso richiamo al sesto comma dell'art. 117 della Costituzione,
che attribuisce allo Stato la potestà regolamentare soltanto nelle
materie rientranti nell'ambito della propria competenza legislativa
esclusiva.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
sollevate con i ricorsi n. 25 e n. 32 del registro ricorsi 2003;
Riuniti i giudizi;
a) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 26,
comma 3, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2003), nella parte in cui prevede che qualora i progetti
cui si riferiscono i commi 1 e 2 dello stesso art. 26 riguardino
l'organizzazione e la dotazione tecnologica delle Regioni e degli
enti territoriali «i provvedimenti sono adottati sentita la
Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281», anzichè stabilire che tali provvedimenti
sono adottati previa intesa con la Conferenza stessa;
b) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, commi 1 e 2,
della predetta legge n. 289 del 2002, sollevata dalla Regione
Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
c) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 56 della predetta
legge n. 289 del 2002, sollevata dalla Regione Emilia-Romagna, in
riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, con il
ricorso indicato in epigrafe;
d) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 27, comma 8, della
legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di
pubblica amministrazione), sollevata dalla Regione Emilia-Romagna, in
riferimento all'art. 117 della Costituzione, con il ricorso indicato
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2005.
Il Presidente: Onida
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 26 gennaio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0107