1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 12-12-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 275 SENTENZA 3 - 6 dicembre 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Energia - Costruzione ed esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili - Disciplina statale semplificata per le autorizzazioni - Decreto ministeriale recante "Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili" - Applicazione alle Province autonome - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Eccepita inammissibilita' per carenza di interesse in ragione della facolta' di introdurre deroghe attribuita alla ricorrente - Reiezione. - D.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, art. 6, commi 9 e 11. - Costituzione, art. 117, terzo e quinto comma; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, n. 3), 8, numeri 1), 3), 4), 5), 6), 13), 16), 17), 19), 21), 22), 24) e 29), numeri 9) e 10), 16, 80, comma 1, e 81, comma 2; d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; decreto 10 settembre 2010 del Ministro dello sviluppo economico di concerto con il Ministro dell'ambiente. Energia - Costruzione ed esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili - Disciplina statale semplificata per le autorizzazioni - Decreto ministeriale recante "Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili" - Applicazione alle Province autonome - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Eccepita inammissibilita' per inapplicabilita' delle linee guida - Reiezione. - D.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, artt. 5 e 6. - Costituzione, art. 117, terzo e quinto comma; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, n. 3), 8, numeri 1), 3), 4), 5), 6), 13), 16), 17), 19), 21), 22), 24) e 29), numeri 9) e 10), 16, 80, comma 1, e 81, comma 2; d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; decreto 10 settembre 2010 del Ministro dello sviluppo economico di concerto con il Ministro dell'ambiente. Energia - Costruzione ed esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili - Disciplina statale semplificata per le autorizzazioni - Decreto ministeriale recante "Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili" - Applicazione alle Province autonome - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Asserita violazione delle competenze statutarie nelle materie dell'urbanistica e piani regolatori e della tutela del paesaggio - In via subordinata, asserita violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - Insussistenza - Riconducibilita' della disciplina censurata alla materia dell'energia - Riconoscimento alla disciplina censurata del carattere di formazione di principio e non di dettaglio - Non fondatezza delle questioni. - D.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, artt. 5 e 6. - Costituzione, art. 117, terzo e quinto comma; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, n. 3), 8, numeri 1), 3), 4), 5), 6), 13), 16), 17), 19), 21), 22), 24) e 29), numeri 9) e 10), 16, 80, comma 1, e 81, comma 2; d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; decreto 10 settembre 2010 del Ministro dello sviluppo economico di concerto con il Ministro dell'ambiente. Energia - Impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili - Formazione professionale degli installatori - Obbligo di attivare un programma di formazione professionale o, in alternativa, di riconoscere fornitori di formazione - Previsione di un potere sostitutivo per il caso di inattivita' - Applicazione alle Province autonome - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Asserita lesione della competenza primaria statutaria in materia di formazione professionale - Insussistenza - Non fondatezza delle questioni. - D.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, art. 15, commi 3 e 4, primo periodo. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 8, n. 29); d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, art. 8; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. (T-120275) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 12-12-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 5, 6,
e 15, commi 3 e 4, primo periodo, del decreto legislativo 3 marzo
2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione
dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e
successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE),
promosso dalla Provincia autonoma di Trento con ricorso notificato il
27 maggio 2011, depositato in cancelleria il 31 maggio 2011 ed
iscritto al n. 52 del registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 2012 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e l'avvocato dello Stato Alessandro De Stefano per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 27 maggio 2011 e depositato il
successivo 31 maggio, la Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente pro-tempore, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 5, comma 1, 6, commi 9 e 11, nonchè
degli artt. 5 e 6 nel loro complesso, e dell'art. 15, commi 3 e 4,
primo periodo, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28
(Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso
dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva
abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), per violazione:
a) dell'art. 4, n. 3), dell'art. 8, numeri 1), 3), 4), 5), 6), 13),
16), 17), 19), 21), 22), 24) e 29), dell'art. 9, numeri 9) e 10),
dell'art. 16, degli artt. 80, comma 1, e 81, comma 2, del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige); b) del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia
di trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei
beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione); c) del
d.P.R. 1° novembre 1973, n. 690 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernenti tutela e
conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare); d) del
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
ed opere pubbliche); e) del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di energia); f) del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526
(Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province
autonome di Trento e di Bolzano delle disposizioni del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616); g) dell'art. 2
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il
rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento); h) nonchè - limitatamente agli artt. 5 e 6 del
decreto legislativo n. 28 del 2011 - dell'art. 117, terzo e quinto
comma, della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V
della Parte seconda della Costituzione).
1.1.- La ricorrente premette di essere titolare di potestà
legislativa primaria in materia di «urbanistica» e di «tutela del
paesaggio», ai sensi dell'art. 8, numeri 5) e 6), dello statuto
speciale di autonomia, ed osserva come, già prima della modifica del
Titolo V della Parte seconda della Costituzione, l'art. 01 del d.P.R.
n. 235 del 1977 (aggiunto dal decreto legislativo 11 novembre 1999,
n. 463, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale della
regione Trentino-Alto Adige in materia di demanio idrico, di opere
idrauliche e di concessioni di grandi derivazioni a scopo
idroelettrico, produzione e distribuzione di energia elettrica»)
avesse trasferito alle Province autonome le funzioni esercitate dallo
Stato, concernenti le attività di ricerca, produzione, stoccaggio,
conservazione, trasporto e distribuzione di qualunque forma di
energia. In conseguenza di tale trasferimento, il medesimo d.P.R. n.
235 del 1977 ha disposto, all'art. 15, che «non si applicano nel
territorio delle province di Trento e di Bolzano le disposizioni di
legge incompatibili con quanto disposto nel presente decreto».
Il riconoscimento della competenza delle Province autonome in
materia di realizzazione degli impianti di produzione di energia,
attuato con circa due decenni di anticipo rispetto alla riforma
costituzionale del 2001, sarebbe fondato, oltre che sulla già
richiamata potestà legislativa primaria in materia di urbanistica e
di tutela del paesaggio, sulla potestà concorrente in materia di
utilizzazione delle acque pubbliche e di igiene e sanità. Vengono
pertanto in rilievo, sempre secondo la ricorrente, le ulteriori norme
di attuazione dello statuto speciale di autonomia, contenute in
particolare nel d.P.R. n. 381 del 1974, avente ad oggetto la materia
dell'urbanistica e delle opere pubbliche; nel d.P.R. n. 115 del 1973,
riguardante il trasferimento alle Province autonome dei beni
demaniali dello Stato e della Regione; nel d.P.R. n. 690 del 1973, in
tema di tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e
popolare.
È infine richiamato l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, che
regola in generale il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, escludendo sia l'applicabilità diretta
delle norme legislative statali nelle materie di competenza primaria
della Provincia autonoma, sia l'intervento, nelle stesse materie, di
atti di normazione statale sub-primaria.
1.2.- Ancora in premessa, la ricorrente segnala i provvedimenti
normativi emanati in sede provinciale per disciplinare la
realizzazione degli impianti di energia, evidenziando in particolare
che, nelle materie di competenza primaria, in coerenza con la
clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 19 del decreto
legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva
2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta
da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita'), essa ha già dato attuazione all'art. 6 della
direttiva 2001/77/CE, con l'art. 29 della legge provinciale 29
dicembre 2005, n. 20 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale 2006 e pluriennale 2006-2008 della Provincia autonoma di
Trento), che ha introdotto l'art. 1-bis 3 nella legge provinciale 6
marzo 1998, n. 4 (Disposizioni per l'attuazione del decreto del
Presidente della Repubblica 26 marzo 1977, n. 235. Istituzione
dell'azienda speciale provinciale per l'energia, disciplina
dell'utilizzo dell'energia elettrica spettante alla Provincia ai
sensi dell'articolo 13 dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, criteri per la redazione del piano della distribuzione e
modificazioni alle leggi provinciali 15 dicembre 1980, n. 38 e 13
luglio 1995, n. 7).
Il predetto art. 1-bis 3 definisce le procedure amministrative
applicabili alla realizzazione degli impianti per la produzione di
energia da fonti rinnovabili.
1.3.- Con riferimento ai parametri costituzionali evocati, la
difesa provinciale osserva come il novellato art. 117, terzo comma,
Cost. abbia attribuito alle Regioni ordinarie competenza legislativa
concorrente in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», con l'effetto di ampliare l'autonomia
spettante alla Provincia autonoma in detta materia, in applicazione
dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 (è richiamata la
sentenza n. 383 del 2005 della Corte costituzionale).
Più di recente, con la sentenza n. 165 del 2011, la Corte
costituzionale ha precisato che, in materia di energia, la Provincia
autonoma può rivendicare una competenza legislativa concorrente
identica a quella delle Regioni ordinarie, nonchè, in applicazione
dei principi posti dall'art. 118 Cost., una competenza amministrativa
più ampia rispetto a quella ad essa spettante sulla base del d.P.R.
n. 235 del 1977.
Ciò posto, la realizzazione degli impianti di produzione di
energia presenta evidenti connessioni con le materie dell'urbanistica
e della tutela del paesaggio, non risolvibili nella prospettiva
dell'assorbimento nella materia dell'energia, trattandosi di ambiti
materiali di competenza primaria della Provincia autonoma. Tale
conclusione troverebbe conferma nella clausola di salvaguardia,
inserita nell'art. 45 del d.lgs. n. 28 del 2011, il quale, al pari
dell'art. 19 del d.lgs. n. 387 del 2003, tutela l'autonomia
statutaria. Ai fini della localizzazione e della realizzazione degli
impianti di produzione di energia anche da fonti rinnovabili,
risultano pertanto rilevanti le competenze materiali attribuite dagli
statuti speciali di autonomia.
1.4.- Dopo aver sottolineato che le disposizioni del d.lgs. n. 28
del 2011, nella parte in cui includono espressamente le Province
autonome, contraddicono la clausola di salvaguardia e il sistema di
tutela delle autonomie ad essa sotteso, la ricorrente procede
all'esame degli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, che
disciplinano rispettivamente l'«autorizzazione unica» e la «procedura
abilitativa semplificata e comunicazione per gli impianti da energia
rinnovabile».
1.4.1.- L'art. 5, comma 1, dispone che «fatto salvo quanto
previsto dagli articoli 6 e 7, la costruzione e l'esercizio degli
impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti
rinnovabili, le opere connesse e le infrastrutture indispensabili
alla costruzione e all'esercizio degli impianti, nonchè le modifiche
sostanziali degli impianti stessi, sono soggetti all'autorizzazione
unica di cui all'art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n.
387 come modificato dal presente articolo, secondo le modalità
procedimentali e le condizioni previste dallo stesso decreto
legislativo n. 387 del 2003 e dalle linee guida adottate ai sensi del
comma 10 del medesimo articolo 12, nonchè dalle relative
disposizioni delle Regioni e delle Province autonome».
Quest'ultimo riferimento alle autonomie speciali, secondo la
ricorrente, implicherebbe che il comma 1 dell'art. 5 trovi
applicazione nei confronti della Provincia di Trento, sul presupposto
che ad essa siano applicabili anche il d.lgs. n. 387 del 2003 e le
disposizioni contenute nel decreto 10 settembre 2010 del Ministro
dello sviluppo economico - di concerto con il Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio e del mare e con il Ministro per i beni
e le attività culturali - recante «Linee guida per l'autorizzazione
degli impianti alimentati da fonti rinnovabili».
In proposito, la difesa provinciale rammenta di aver impugnato le
citate linee guida, proponendo conflitto di attribuzioni, e che il
relativo giudizio risulta ancora pendente davanti alla Corte
costituzionale.
1.4.2.- L'art. 6, comma 1, dispone a sua volta che «per
l'attività di costruzione ed esercizio degli impianti alimentati da
fonti rinnovabili di cui ai paragrafi 11 e 12 delle linee guida [...]
si applica la procedura abilitativa semplificata di cui ai commi
seguenti». Al comma 9 dello stesso art. 6 è stabilito che «le
Regioni e le Province autonome possono estendere la soglia di
applicazione della procedura di cui al comma 1 agli impianti di
potenza nominale fino a 1 MW elettrico, definendo altresì i casi in
cui, essendo previste autorizzazioni ambientali e paesaggistiche di
competenza di amministrazioni diverse dal Comune, la realizzazione e
l'esercizio dell'impianto e delle opere connesse sono assoggettate
all'autorizzazione unica di cui all'articolo 5». Il medesimo comma 9
dispone, inoltre, che «le Regioni e le Province autonome stabiliscono
[...] le modalità e gli strumenti con i quali i Comuni trasmettono
alle stesse Regioni e Province autonome le informazioni sui titoli
abilitativi rilasciati».
Il comma 11 dell'art. 6 aggiunge che «la comunicazione relativa
alle attività in edilizia libera, di cui ai paragrafi 11 e 12 delle
linee guida [...] continua ad applicarsi, alle stesse condizioni e
modalità, agli impianti ivi previsti», e che «le Regioni e le
Province autonome possono estendere il regime della comunicazione di
cui al precedente periodo ai progetti di impianti alimentati da fonti
rinnovabili con potenza nominale fino a 50 kw, nonchè agli impianti
fotovoltaici di qualsivoglia potenza da realizzare sugli edifici,
fatta salva la disciplina in materia di valutazione di impatto
ambientale e di tutela delle risorse idriche».
A parere della ricorrente, il richiamo alle Province autonome
contenuto nei commi 9 e 11 dell'art. 6 presuppone la diretta
applicabilità alle stesse dell'intero art. 6 e delle linee guida
approvate con d.m. 10 settembre 2010.
1.4.3.- La difesa provinciale esamina, infine, l'art. 15 del
d.lgs. n. 28 del 2011, che introduce la disciplina dei «sistemi di
qualificazione degli installatori», prevedendo, al comma 3, che
«entro il 31 dicembre 2012, le Regioni e le Province autonome, nel
rispetto dell'allegato 4, attivano un programma di formazione per gli
installatori di impianti a fonti rinnovabili o procedono al
riconoscimento di fornitori di formazione, dandone comunicazione al
Ministero dello sviluppo economico, al Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare». Il comma 4 dello stesso art.
15 aggiunge che «allo scopo di favorire la coerenza con i criteri di
cui all'allegato 4 e l'omogeneità a livello nazionale, ovvero nel
caso in cui le Regioni e le Province autonome non provvedano entro il
31 dicembre 2012, l'ENEA mette a disposizione programmi di formazione
per il rilascio dell'attestato di formazione».
1.5.- La ricorrente sottolinea che l'impugnazione riguarda, in
via principale, gli artt. 5, comma 1, e 6, commi 9 e 11, nella parte
in cui menzionano la Provincia autonoma di Trento, nonchè gli altri
commi dei medesimi artt. 5 e 6, se ed in quanto riferibili alla
Provincia autonoma, per effetto dei richiami suddetti.
In subordine, sul presupposto che la materia così disciplinata
sia quella di «produzione, trasporto e distribuzionale nazionale
dell'energia», le disposizioni statali sono impugnate nella parte in
cui vincolano la Provincia autonoma al rispetto di regole che non
costituiscono principi fondamentali.
Sono quindi illustrate le ragioni per cui la ricorrente ritiene
le disposizioni impugnate lesive delle proprie competenze statutarie.
1.5.1.- Avuto riguardo al contenuto degli artt. 5 e 6, la difesa
provinciale osserva come le procedure che regolano la messa in opera
di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili abbiano lo
scopo di assicurare che tale realizzazione non avvenga con il
sacrificio di altri valori, legati al governo del territorio e, in
particolare, alla tutela del paesaggio. Pur sembrando paradossale,
gli impianti in oggetto, per il loro carattere necessariamente
diffuso sul territorio, ne mettono a rischio i valori in misura
maggiore rispetto agli impianti tradizionali di produzione di
energia, «suscettibili di essere concentrati in un unico punto
opportunamente scelto».
È vero dunque, prosegue la difesa provinciale, che
l'autorizzazione alla realizzazione di un impianto di produzione di
energia non implica solo valutazioni che attengono al fabbisogno di
energia, comportando la necessaria considerazione degli interessi
pubblici connessi allo sviluppo del territorio e alla tutela
paesaggistica, ritenuti particolarmente «sensibili» nella Provincia
di Trento. Il procedimento autorizzativo costituisce, pertanto, la
sede propria della verifica di compatibilità tra il bisogno di
produzione di energia ed i fondamentali valori legati al territorio,
che lo statuto speciale affida primariamente alla Provincia.
Diversamente ragionando, rimarrebbe oscuro il significato delle
clausole di salvaguardia che il legislatore statale ha dettato negli
artt. 19 del d.lgs. n. 387 del 2003 e 45 del d.lgs. n. 28 del 2011.
In questa prospettiva, risulterebbero costituzionalmente
illegittimi gli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 in quanto
assoggettano la Provincia autonoma alle norme in essi contenute, a
quelle dettate dal d.lgs. n. 387 del 2003 e alle linee guida
approvate con d.m. 10 settembre 2010. Nè varrebbe richiamare, in
senso contrario, la giurisprudenza costituzionale che ha riconosciuto
natura di principio fondamentale all'art. 12 del d.lgs. n. 387 del
2003, posto che detto principio non è destinato a vincolare la
Provincia autonoma nelle materie di potestà legislativa primaria, e
la Provincia ha già provveduto a dare attuazione all'art. 6 della
direttiva 2001/77/CE, con la legge provinciale n. 20 del 2005.
In ogni caso, se anche si ritenesse che la disciplina impugnata
sia riconducibile alla materia della produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia, ugualmente, a parere della
ricorrente, le norme impugnate sarebbero illegittime nella parte in
cui vincolano la Provincia autonoma, in quanto nelle materie di
competenza concorrente il legislatore statale non può emanare norme
di dettaglio, nè norme di rango sub-primario, nè, infine, stante la
clausola di salvaguardia, norme direttamente applicabili alla
suddetta Provincia.
1.5.2.- La difesa provinciale evidenzia come l'art. 5, comma 1, e
l'art. 6, commi 9 e 11, implichino l'applicabilità alla Provincia
autonoma di norme dettagliate: la prima delle disposizioni indicate,
infatti, richiama le «modalità procedimentali» e le «condizioni»
fissate nelle linee guida approvate con d.m. 10 settembre 2010, e
l'art. 6, a sua volta, richiama i paragrafi 11 e 12 delle linee
guida.
Presenterebbero infatti contenuto di dettaglio, oltre alle linee
guida citate, sia la norma transitoria dettata dall'art. 5, comma 3,
del d.lgs. n. 28 del 2011, sia le norme introdotte dall'art. 6, commi
da 2 a 11, del medesimo decreto legislativo, sia, infine, il decreto
ministeriale, non ancora emanato, previsto dall'art. 5, comma 3.
Nondimeno, per effetto dei richiami contenuti negli impugnati artt.
5, comma 1, e 6, commi 9 e 11, del d.lgs. n. 28 del 2011, tutte le
indicate disposizioni risulterebbero applicabili alla Provincia
autonoma.
Considerazioni analoghe varrebbero per le norme contenute
nell'art. 6, comma 9, secondo e terzo periodo, del d.lgs. n. 28 del
2011.
La prima disposizione interferirebbe nei rapporti tra la
Provincia autonoma di Trento e i Comuni in materia di urbanistica, e
la seconda sarebbe lesiva delle competenze provinciali in materia di
finanza locale e nelle numerose altre materie sulle quali incide il
procedimento di autorizzazione alla costruzione ed esercizio degli
impianti.
Pertanto, gli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 violerebbero,
in primis, le norme statutarie richiamate in epigrafe, in particolare
l'art. 8, n. 5) e n. 6), dello statuto speciale di autonomia, e in
subordine l'art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce alla
competenza legislativa concorrente la materia dell'energia.
Le disposizioni impugnate si porrebbero in contrasto anche con
l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, in quanto introducono o
richiamano norme a vario titolo non direttamente applicabili alla
Provincia autonoma, e ciò anche nell'ipotesi, prospettata in via
subordinata, in cui si neghi che le materie di riferimento siano
l'urbanistica e la tutela del paesaggio, assumendosi la «prevalenza»
della materia «energia» di potestà legislativa concorrente.
1.5.3.- La Provincia autonoma di Trento osserva come, in
relazione al contenuto delle linee guida approvate con il d.m. 10
settembre 2010, risulti ancor più evidente il rilievo preminente
delle materie della tutela del paesaggio e dell'urbanistica, atteso
l'espresso riferimento, contenuto nell'art. 12, comma 10, del d.lgs.
n. 387 del 2003, all'inserimento degli impianti nel paesaggio.
Non sarebbe dubitabile, secondo la ricorrente, che l'oggetto
delle linee guida attenga prevalentemente alla materia della tutela
del paesaggio, di competenza primaria della Provincia autonoma, là
dove la natura programmatica degli atti attraverso i quali si procede
all'indicazione dei siti non idonei chiama in causa anche la materia
dell'urbanistica, pure di competenza primaria statutaria.
La difesa provinciale si sofferma sulla natura normativa, e non
di atto di indirizzo, del d.m. 10 settembre 2010 che ha approvato le
linee guida, in quanto conterrebbe una disciplina generale, astratta
ed innovativa. Allo stesso modo, secondo la ricorrente, deve essere
considerato atto normativo il d.m. previsto dall'impugnato art. 5,
comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011, giacchè con esso saranno
introdotte disposizioni integrative della legge, come è confermato
dalla disciplina transitoria dettata dall'art. 5. La ricorrente
segnala che la Corte costituzionale ha più volte fatto applicazione
dei criteri «sostanziali» per identificare la natura degli atti
statali (sono citate le recenti sentenze n. 278 e n. 274 del 2010).
L'applicazione alle Province autonome di atti di normazione
secondaria, in materie di competenza primaria statutaria,
contrasterebbe con l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, in base al
quale nelle predette materie la stessa legislazione statale non opera
direttamente, e la normativa provinciale deve essere adeguata ai
principi e alle norme che costituiscono «limiti» ai sensi degli
articoli 4 e 5 dello statuto speciale di autonomia. La potestà
legislativa della Provincia autonoma può infatti essere condizionata
soltanto da atti legislativi statali, come ripetutamente affermato
dalla Corte costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 209 del 2009, n.
145 del 2005 e n. 267 del 2003).
Peraltro, osserva la difesa provinciale, «il divieto di
regolamenti statali nelle materie regionali» riguarda anche le
Regioni ordinarie, e valeva già prima che fosse espressamente
previsto ad opera della legge cost. n. 3 del 2001 (è nuovamente
richiamata la sentenza n. 267 del 2003).
1.6.- La ricorrente procede quindi ad illustrare le censure
prospettate nei confronti dell'art. 15 del d.lgs. n. 28 del 2011.
La norma è impugnata, limitatamente al comma 3 e al comma 4,
primo periodo, in quanto sancisce a carico delle Province autonome
l'obbligo di attivare un programma di formazione degli installatori
di impianti a fonti rinnovabili, o, in alternativa, di riconoscere
fornitori di formazione, contraddicendo la clausola di salvaguardia.
La difesa provinciale evidenzia come le citate disposizioni
sanciscano, a carico delle Province autonome, un dovere di
attivazione di programmi di formazione per gli installatori di
impianti a fonti rinnovabili, là dove le stesse Province sono dotate
di potestà legislativa primaria in materia di «formazione
professionale», ai sensi dell'art. 8, n. 29), dello statuto speciale
di autonomia, e richiama le pronunce della Corte costituzionale nelle
quali si trova affermato che «in materia di istruzione e formazione
professionale, l'art. 117 Cost. non prevede una forma di autonomia
più ampia di quella configurata dagli artt. 8 e 9 dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige» (sentenze n. 328 del 2010 e n.
213 del 2009).
In particolare, l'art. 15, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011, in
quanto norma direttamente applicabile alla Provincia autonoma in un
ambito materiale di competenza primaria provinciale, si porrebbe in
contrasto con l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992.
Ulteriormente la ricorrente osserva come, in considerazione della
natura di dettaglio sia della norma statale impugnata, sia
dell'Allegato 4 al d.lgs. n. 28 del 2011 - al cui rispetto la stessa
norma vincola le Province autonome -, il parametro statutario evocato
sarebbe violato anche se non esistesse l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del
1992.
Quanto, infine, alla disposizione contenuta nel comma 4, primo
periodo, dell'art. 15, la difesa provinciale osserva come detta
norma, oltre a ribadire il dovere delle Province autonome di attivare
il programma di formazione - ovvero di riconoscere i fornitori di
formazione - e di rispettare le previsioni di cui all'Allegato 4,
preveda un potere sostitutivo al di fuori dei casi previsti dall'art.
8 del d.P.R. n. 526 del 1987.
Sarebbe pertanto evidente il contrasto delle norme impugnate con
l'art. 8, n. 29), dello statuto speciale di autonomia, nonchè con
l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992 e con l'art. 8 del d.P.R. n. 526
del 1987.
2.- Con atto depositato il 5 luglio 2011 si è costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso
sia dichiarato non fondato.
2.1.- Dopo aver riepilogato il contenuto delle censure proposte
dalla Provincia autonoma di Trento, la difesa dello Stato rileva in
primo luogo l'infondatezza della tesi, prospettata in via principale
dalla ricorrente, secondo cui le disposizioni contenute negli artt. 5
e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 sarebbero riconducibili alle materie
dell'urbanistica e della tutela del paesaggio, entrambe di competenza
primaria provinciale.
In realtà, le disposizioni indicate avrebbero modificato ed
integrato la disciplina delle autorizzazioni alla realizzazione degli
impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili,
contenuta nell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, e tale norma,
secondo una ormai cospicua giurisprudenza costituzionale, sarebbe
riconducibile in misura prevalente alla materia di competenza
concorrente della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» (sono richiamate le sentenze n. 107 del 2011, n. 366,
n. 332, n. 313, n. 194, n. 168, n. 124 e n. 119 del 2010). A ciò
conseguirebbe che anche le disposizioni oggetto del presente
scrutinio debbano essere ascritte alla materia "energia".
2.2.- Ugualmente priva di fondamento, a parere dell'Avvocatura
generale dello Stato, sarebbe la tesi prospettata in via subordinata
dalla Provincia autonoma di Trento, secondo cui gli artt. 5 e 6 del
d.lgs. n. 28 del 2011 conterrebbero disposizioni di dettaglio, in
violazione dei limiti imposti dall'art. 117, terzo e quinto comma,
Cost. alla potestà legislativa statale.
La difesa statale richiama le numerose pronunce della Corte
costituzionale nelle quali si trova affermato che all'art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003 va riconosciuta natura di principio
fondamentale della materia "energia", «in quanto tale disposizione
risulta ispirata alle regole della semplificazione amministrativa e
della celerità, garantendo, in modo uniforme sull'intero territorio
nazionale, la conclusione entro un termine definito del procedimento
autorizzativo» (ex plurimis, sentenze n. 124 del 2010, n. 282 del
2009, n. 364 del 2006, n. 383 e n. 336 del 2005).
Le disposizioni di cui agli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011
presenterebbero anch'esse natura di principio fondamentale, sia nella
parte in cui richiamano espressamente l'art. 12 del d.lgs. n. 387 del
2003, sia là dove apportano modifiche ed integrazioni alla
disciplina previgente, in ottemperanza alla nuova normativa
comunitaria, concorrendo a delineare il sistema complessivo delle
autorizzazioni, da applicarsi uniformemente su tutto il territorio
nazionale. Nè, d'altra parte, sarebbe possibile scindere il
contenuto delle norme previgenti e di quelle introdotte con il d.lgs.
n. 28 del 2011 in materia di autorizzazione alla realizzazione di
impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, «nel falso
presupposto che le prime detterebbero disposizioni di principio e le
seconde disposizioni di dettaglio».
Gli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2001 sarebbero dunque
pienamente legittimi nella parte in cui contengono disposizioni di
carattere generale, applicabili anche alle Province autonome,
potendosi peraltro dubitare dell'ammissibilità delle censure
specificamente rivolte ai commi 9 e 11 dell'art. 6 citato, per
carenza di interesse all'impugnazione. Le previsioni ivi contenute
risultano, infatti, ampliative della potestà legislativa della
ricorrente, in quanto consentono di derogare alle disposizioni di
carattere generale dettate dalla normativa statale di riferimento.
2.3.- La difesa dello Stato reputa priva di fondamento anche la
censura, prospettata in via subordinata dalla ricorrente, secondo cui
l'art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2011 sarebbe illegittimo in
quanto pretende di vincolare la Provincia autonoma al contenuto delle
linee guida, previste dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e
approvate con d.m. 10 settembre 2010, nonchè alle disposizioni che
saranno dettate con il d.m. previsto dal medesimo art. 5, comma 3. In
assunto della ricorrente, in entrambi i casi sarebbe violato l'art. 2
del d.lgs. n. 266 del 1992, in quanto si renderebbero applicabili
alla Provincia autonoma, in materie di competenza provinciale,
disposizioni introdotte con fonti sub-primarie.
La tesi, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, sarebbe
basata sull'erroneo presupposto che sia le linee guida, sia il d.m.
previsto dal citato art. 5, comma 3, operino in materie riservate
alla competenza primaria provinciale, laddove, pur presentando
connessioni con i temi della tutela del paesaggio e dell'uso del
territorio, la normativa regolamentare indicata sarebbe in prevalenza
attinente all'ambito materiale dell'"energia".
Si tratta, infatti, di disposizioni regolamentari che completano
la disciplina dell'approvvigionamento energetico da fonti rinnovabili
e «si inseriscono organicamente nel quadro complessivo della relativa
materia».
In questa prospettiva, andrebbe esclusa l'evocazione dei
parametri statutari e del principio in base al quale l'autonomia
provinciale può essere limitata esclusivamente con atti legislativi
statali di rango primario.
In ogni caso, ove si ritenesse che le disposizioni contenute
nelle citate linee incidano su materie di competenza primaria
provinciale, ugualmente la censura prospettata dalla ricorrente non
potrebbe essere accolta.
L'Avvocatura generale dello Stato richiama in proposito la
procedura d'intesa Stato-Regioni-Province autonome, prevista
dall'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, che ha preceduto
l'approvazione delle linee guida, evidenziando la partecipazione
della ricorrente a tale intesa, come emergerebbe dalla Conferenza dei
servizi svoltasi l'8 luglio 2010.
Se tale partecipazione fosse confermata, e dunque con riserva di
puntuale verifica, la censura riguardante l'applicazione delle linee
guida alla Provincia autonoma di Trento risulterebbe inammissibile in
quanto contraria al principio della leale collaborazione (sono
richiamate le sentenze n. 367 e n. 162 del 2007 della Corte
costituzionale).
Ancora, secondo la difesa statale, l'art. 5, comma 1, del d.lgs.
n. 28 del 2011, nella parte in cui ha previsto che le procedure di
autorizzazione sono assoggettate alle modalità procedimentali e alle
condizioni indicate nelle linee guida, avrebbe operato una sorta di
«legificazione» delle disposizioni ivi contenute, con la conseguenza
che verrebbe meno, in radice, la censura avanzata dalla ricorrente
sulla illegittimità dei vincoli posti all'autonomia provinciale da
atti di normazione secondaria.
E infine, osserva l'Avvocatura generale dello Stato, se anche si
ritenesse che la normativa regolamentare già emanata (le linee guida
citate) e da emanarsi (il d.m. previsto dall'art. 5, comma 3, del
d.lgs. n. 28 del 2011) attenga a materie di competenza primaria della
Provincia autonoma ricorrente, non per questo risulterebbe necessaria
la declaratoria di illegittimità costituzionale invocata dalla
ricorrente. Occorrerebbe infatti tenere conto della clausola di
salvaguardia, di cui all'art. 45 del d.lgs. n. 28 del 2011, e della
possibilità di interpretare in modo costituzionalmente orientato la
normativa censurata.
Nella specie, si potrebbe ritenere che le disposizioni dettate
nelle linee guida, e quelle che saranno introdotte con il d.m.
previsto dall'art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011, non trovino
applicazione nei confronti della ricorrente.
2.4.- La difesa statale esamina la censura avanzata dalla
Provincia autonoma di Trento nei confronti dell'art. 15, commi 3 e 4,
del d.lgs. n. 28 del 2011, in assunto contenente disposizioni di
dettaglio nella materia dell'istruzione professionale, attribuita
alla competenza legislativa primaria della stessa Provincia.
Anche in questo caso, a parere dell'Avvocatura generale dello
Stato, la ricorrente avrebbe erroneamente individuato l'ambito
materiale inciso dalla normativa statale: quest'ultima non
riguarderebbe i profili contenutistici e metodologici dell'attività
di istruzione, ma atterrebbe alla definizione dei requisiti e dei
livelli di qualificazione richiesti per gli installatori di impianti
da fonti rinnovabili, in attuazione delle corrispondenti norme
comunitarie, e sarebbe finalizzata ad assicurare standard omogenei
sul territorio nazionale.
L'attività di istruzione professionale rimarrebbe pertanto
affidata alle determinazioni della Provincia autonoma, mentre la
normativa statale avrebbe definito i parametri di qualità che devono
essere garantiti, al fine di assicurare un adeguato servizio di
installazione. L'individuazione dei predetti parametri varrebbe a
delimitare i confini esterni dell'attività di istruzione e
formazione professionale, e dunque rientrerebbe nella determinazione
delle norme generali sull'istruzione e dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, materie entrambe
affidate alla competenza esclusiva statale, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettere m) ed n), Cost.
3.- In data 31 gennaio 2012, la Provincia autonoma di Trento ha
depositato memoria di replica alle argomentazioni esposte dalla
difesa dello Stato.
La difesa provinciale osserva come la decisiva connessione della
disciplina autorizzatoria con la tutela del paesaggio risulterebbe
confermata dalla sentenza n. 275 del 2011 della Corte costituzionale,
che ha annullato le citate linee guida nella parte in cui risultavano
lesive della competenza primaria della Provincia autonoma nella
indicata materia.
La ricorrente evidenzia poi la genericità e, comunque,
l'infondatezza della tesi sostenuta dall'Avvocatura generale dello
Stato a proposito della natura di principi fondamentali delle norme
statali oggetto dell'odierno scrutinio, ribadendo che tutte le
disposizioni «impugnate o richiamate da queste (diverse dall'art. 12
d.lgs. 387/2003)» contengono previsioni di dettaglio, come tali non
applicabili alla Provincia autonoma.
In ogni caso, la tesi della difesa statale non potrebbe valere
per le linee guida, essendo pacifico che «norme integrative dei
principi fondamentali non possono essere dettate da una fonte
secondaria», là dove la sentenza n. 275 del 2011 della Corte
costituzionale ha qualificato il d.m. 10 settembre 2010 come atto
sostanzialmente regolamentare.
Peraltro, la difesa dello Stato avrebbe trascurato completamente
la censura prospettata in riferimento all'art. 2 del d.lgs. n. 266
del 1992, continuando anzi ad affermare la «diretta applicabilita'»
delle disposizioni contenute negli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del
2011 anche alla Provincia autonoma di Trento.
3.1.- La ricorrente esamina l'eccezione di inammissibilità, per
carenza di interesse, delle censure prospettate in riferimento
all'art. 6, commi 9 e 11, del d.lgs. n. 28 del 2011, basata sul
rilievo che le citate disposizioni consentirebbero alla Provincia
autonoma di introdurre deroghe alla disciplina statale di
riferimento.
L'eccezione sarebbe priva di fondamento perchè, in realtà, le
predette norme consentono alle Regioni e alle Province autonome di
«estendere» la disciplina statale semplificata, là dove la Provincia
autonoma intende contestare l'applicabilità di quest'ultima nel suo
territorio.
In particolare, la ricorrente precisa che la facoltà attribuita
dall'art. 6 presuppone l'applicazione alla stessa Provincia della
disciplina dettata nei paragrafi 11 e 12 delle linee guida, la cui
legittimità è contestata «sia nella prospettiva della competenza
primaria provinciale sia, in subordine, nella prospettiva della
competenza concorrente, dato il carattere dettagliato di diverse
norme contenute nell'art. 6 ed il carattere dettagliato e comunque
sub legislativo delle linee guida». Il regime di cui all'art. 2 del
d.lgs. n. 266 del 1992 vale infatti, riguardo agli atti
regolamentari, anche per le materie di potestà legislativa
concorrente.
Quanto alla eccepita inammissibilità della impugnazione delle
linee guida per effetto del vincolo derivante dalla partecipazione
della Provincia autonoma di Trento alla Conferenza unificata, la
difesa provinciale richiama la motivazione con cui la sentenza n. 275
del 2011 della Corte costituzionale ha respinto un'eccezione di
identico contenuto.
Non condivisibile risulterebbe anche la tesi secondo cui l'art.
5, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2011, attraverso il richiamo alle
linee guida, avrebbe operato una forma di «legificazione» delle
disposizioni ivi contenute. In senso contrario, la difesa provinciale
osserva come, per un verso, i rinvii ad altre fonti non possano
mutare il rango della fonte richiamata, e, per altro verso, che
«attribuire al legislatore (per di più delegato) il potere di
"sanare" i regolamenti adottati nelle materie regionali con un
semplice rinvio significherebbe consentire l'agevole elusione
dell'art. 117, sesto comma, Cost.», con il rischio di estendere tale
meccanismo ai casi di regolamenti adottati senza previa intesa,
ovvero in materie coperte da riserva assoluta di legge. Del resto,
una volta che la Corte costituzionale ha ritenuto, con la sentenza n.
275 del 2011, che le linee guida hanno invaso la potestà primaria
provinciale in materia di tutela del paesaggio, la loro
«legificazione» non avrebbe fatto altro che trasferire il vizio sulla
«legge legificante». Ciò che contraddirebbe, tra l'altro, il
principio dell'interpretazione costituzionalmente conforme, poichè
condurrebbe ad ulteriori illegittimità costituzionali della
normativa in esame.
Priva di fondamento risulterebbe infine la tesi "interpretativa",
avanzata dalla difesa dello Stato, basata sulla valorizzazione della
clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 45 del d.lgs. n. 28 del
2011, e ciò in quanto la genericità della predetta clausola la
renderebbe inidonea a prevalere sui riferimenti precisi alla
Provincia autonoma contenuti nelle disposizioni in esame.
3.2.- Avuto riguardo all'impugnato art. 15, commi 3 e 4, primo
periodo, del d.lgs. n. 28 del 2011, la difesa provinciale contesta
che le disposizioni ivi contenute siano riconducibili alle norme
generali sull'istruzione e sui livelli essenziali delle prestazioni.
Le citate norme non riguarderebbero affatto i requisiti di
professionalità degli installatori, mentre prevedono l'attivazione
di un programma di formazione professionale, incidendo in tal modo
sulla corrispondente materia di competenza primaria provinciale, nel
cui ambito materiale lo Stato non può nè disporre che
l'amministrazione provinciale compia attività in diretta
applicazione della legge statale, stante il disposto dell'art. 2 del
d.lgs. n. 266 del 1992, nè imporre al legislatore provinciale di
prevedere una specifica attività di formazione. In ragione del
titolo competenziale indicato, soltanto il legislatore provinciale
potrebbe stabilire le priorità, i tempi e i modi dell'attività
pubblica di formazione professionale nel proprio territorio.
In conclusione, la ricorrente osserva come la difesa statale
pretenda di far valere, nei confronti della Provincia autonoma di
Trento, vincoli derivanti non già dallo statuto di autonomia bensì
dalle norme del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, in
violazione del disposto dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001,
il quale consente l'applicazione del Titolo V alle autonomie speciali
solo in quanto più favorevole rispetto alle norme statutarie.
4.- Con memoria depositata in data 31 gennaio 2012, l'Avvocatura
generale dello Stato ribadisce le difese svolte nell'atto di
costituzione ed insiste per il rigetto del ricorso.
4.1.- Gli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 sarebbero
riconducibili alla materia dell'"energia", di competenza concorrente,
in quanto costituirebbero la «naturale evoluzione» dell'art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003.
In alternativa, sempre secondo la difesa statale, le predette
disposizioni dovrebbero essere ascritte alla materia dei «livelli
essenziali delle prestazioni amministrative», in quanto configurano
il procedimento, da applicarsi uniformemente su tutto il territorio
nazionale, per conseguire l'autorizzazione alla costruzione e
all'esercizio degli impianti di energia da fonti rinnovabili.
La disciplina statale oggetto di impugnazione non riguarderebbe
dunque i profili sostanziali dell'impatto ambientale ovvero
paesaggistico degli impianti, ma soltanto l'iter procedurale da
seguire ai fini dell'autorizzazione, sul presupposto che siano
rispettate le normative poste a tutela dell'ambiente e del paesaggio.
4.2.- Quanto all'applicazione delle linee guida alla Provincia
autonoma, la difesa statale ribadisce l'eccezione di inammissibilità
dell'impugnazione, in ragione della partecipazione della Provincia
autonoma di Trento alla Conferenza unificata che ne ha preceduto
l'approvazione. Dal verbale della seduta dell'8 luglio 2010 si
evincerebbe, infatti, che la ricorrente non intendeva negare
l'applicabilità delle linee guida nel suo territorio, avendo
semplicemente chiesto che fosse inserita una clausola di salvaguardia
delle competenze statutarie in relazione alle disposizioni contenute
nei punti 1.2., 17.1. e 17.2.
A conferma di quanto esposto, la difesa statale sottolinea che la
sentenza n. 275 del 2011 della Corte costituzionale ha accolto
parzialmente il conflitto proposto dalla ricorrente, annullando i
punti 1.2. e 17.1. delle linee guida, e facendo salva, per il resto,
l'applicazione delle stesse linee guida nei confronti della Provincia
autonoma.
L'impugnazione odierna, per la parte in cui riguarda
l'applicabilità delle linee guida, risulterebbe dunque
inammissibile, perchè contraria all'oggetto del precedente conflitto
di attribuzioni e al contenuto della sentenza n. 275 del 2011.
Sarebbe comunque evidente, secondo l'Avvocatura generale dello
Stato, l'infondatezza della pretesa della ricorrente di sottrarsi
all'applicazione delle linee guida oltre i limiti segnati dalla
richiamata sentenza.
4.3.- In riferimento alle censure prospettate nei confronti
dell'art. 15, commi 3 e 4, primo periodo, del d.lgs. n. 28 del 2011,
la difesa statale ribadisce che le disposizioni ivi contenute
sarebbero qualificabili come norme generali sull'istruzione e sui
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali, e dunque rientrerebbero nella competenza esclusiva statale
prevista dall'art. 117, secondo comma, lettere m) ed n), Cost.
5.- In data 17 ottobre 2012, la difesa provinciale ha depositato
ulteriore memoria di replica alle argomentazioni svolte dalla difesa
dello Stato.
5.1.- La ricorrente contesta che le disposizioni contenute negli
artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 siano riconducibili ai livelli
essenziali delle prestazioni, giacchè tale inquadramento, a fronte
della natura prevalentemente amministrativa delle norme dettate dalle
Regioni, finirebbe per svuotare di contenuto l'autonomia legislativa
regionale. Più specificamente, poi, il parametro indicato
risulterebbe inapplicabile alle autonomie speciali, nei casi in cui
da esso derivi la compressione delle prerogative statutarie.
A parere della stessa ricorrente, le disposizioni in esame, e le
norme da esse richiamate, costituiscono «un insieme complesso di
disposizioni, in larga misura dettagliate», tale da non poter essere
in alcun modo riconducibile ai livelli essenziali, come sarebbe
confermato dall'art. 5, comma 1, il quale rinvia alle «disposizioni
delle Regioni», in tal modo smentendo quell'esigenza di assoluta
uniformità ex adverso prospettata.
Del resto, la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto
all'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 natura di principio
fondamentale della materia "energia", senza mai ricondurlo ai livelli
essenziali delle prestazioni.
Quanto poi alla presunta neutralità del procedimento
autorizzatorio, tale da escluderne l'attinenza con la materia
sostanziale, e dunque anche con il profilo della tutela del
paesaggio, la ricorrente si limita ad osservare che ogni materia
comprende, necessariamente, non solo le norme sostanziali ma anche le
relative norme procedurali, e che pertanto il procedimento non può
essere considerato materia autonoma (sono richiamate le sentenze
della Corte costituzionale n. 401 del 2007 e n. 465 del 1991).
5.2.- Con riferimento alle linee guida, la difesa provinciale
ribadisce che, in sede di Conferenza unificata, la Provincia autonoma
di Trento aveva chiesto di inserire la clausola di salvaguardia ed
alcuni emendamenti, in quanto si opponeva all'applicazione delle
linee guida nel proprio territorio, sicchè non si sarebbe verificata
alcuna acquiescenza, e difatti la relativa eccezione, già proposta
in sede di conflitto, è stata respinta dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 275 del 2011.
Nel merito, la pronuncia citata, contrariamente a quanto
sostenuto dalla difesa statale, avrebbe individuato nelle sole
esigenze generali di produzione minima di energia da fonti
rinnovabili, connesse alla tutela dell'ambiente, i limiti entro i
quali le linee guida vincolano anche le Province autonome.
Da questa lettura della sentenza n. 275 del 2011 discenderebbe,
come conseguenza necessitata, l'illegittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2011, che genericamente fa
rinvio alle «modalità procedimentali» e alle «condizioni» previste
dal d.m. 10 settembre 2010.
5.3.- Con riguardo alla impugnazione dell'art. 15, commi 3 e 4,
primo periodo, del d.lgs. n. 28 del 2011, la difesa provinciale
rinvia alle argomentazioni esposte nella propria precedente memoria,
in assenza di nuove deduzioni da parte dell'Avvocatura generale dello
Stato rispetto a quanto già prospettato nell'atto di intervento.
6.- Nell'udienza pubblica del 7 novembre 2012 la difesa
provinciale, oltre a ribadire le conclusioni già rassegnate nel
ricorso e nelle memorie, ha riferito dell'intervenuta approvazione
della legge della Provincia autonoma di Trento 4 ottobre 2012, n. 20
(Legge provinciale sull'energia e attuazione dell'articolo 13 della
direttiva 2009/28/CE del 23 aprile 2009 del Parlamento europeo e del
Consiglio sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione della
direttiva 2001/77/CE e della direttiva 2003/30/CE), della quale non
era stata fatta menzione nell'ultima memoria depositata.

Considerato in diritto

1.- La Provincia autonoma di Trento ha promosso questioni di
legittimità costituzionale degli articoli 5, comma 1, 6, commi 9 e
11, nonchè degli artt. 5 e 6 nel loro complesso, e dell'art. 15,
commi 3 e 4, primo periodo, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n.
28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso
dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva
abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), per violazione:
a) dell'art. 4, n. 3), dell'art. 8, numeri 1), 3), 4), 5), 6), 13),
16), 17), 19), 21), 22), 24) e 29), dell'art. 9, numeri 9) e 10),
dell'art. 16, degli artt. 80, comma 1, e 81, comma 2, del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige); b) del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia
di trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei
beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione); c) del
d.P.R. 1° novembre 1973, n. 690 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernenti tutela e
conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare); d) del
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
ed opere pubbliche); e) del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di energia); f) del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526
(Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province
autonome di Trento e di Bolzano delle disposizioni del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616); g) dell'art. 2
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il
rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento); h) nonchè - limitatamente agli artt. 5 e 6 del
d.lgs. n. 28 del 2011 - dell'art. 117, terzo e quinto comma, della
Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della
Parte seconda della Costituzione).
2.- La ricorrente contesta l'applicabilità, nel proprio
territorio, degli artt. 5, comma 1, e 6, commi 9 e 11, del d.lgs. n.
28 del 2011, che disciplinano le procedure autorizzative per la
costruzione e l'esercizio di impianti di produzione di energia da
fonti rinnovabili, ritenendo che le materie incise da tali
disposizioni appartengano alla competenza primaria statutaria. Sono
evocati, in particolare, gli artt. 4 e 8, n. 5) e 6) dello statuto
speciale di autonomia, che attribuiscono alle Province autonome la
potestà legislativa primaria nelle materie dell'urbanistica e piani
regolatori e della tutela del paesaggio.
In via subordinata, previo riconoscimento che l'ambito materiale
inciso dalla normativa in esame sia quello della «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», la ricorrente
ritiene gli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 lesivi dell'art.
117, terzo e quinto comma, Cost., in quanto norme di dettaglio, che a
loro volta richiamano norme sub-primarie.
L'impugnativa riguarda, dunque, anche le disposizioni richiamate
dagli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011. In particolare, la
ricorrente contesta l'applicabilità nei suoi confronti del decreto
10 settembre 2010 del Ministro dello sviluppo economico - di concerto
con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare e con il Ministro per i beni e le attività culturali - recante
«Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili».
Oggetto di ricorso è, inoltre, l'art. 15, commi 3 e 4, primo
periodo, del d.lgs. n. 28 del 2011, asseritamente lesivo della
competenza primaria statutaria della Provincia autonoma in materia di
formazione professionale.
3.- Preliminarmente devono essere esaminate le eccezioni di
inammissibilità proposte dalla difesa dello Stato.
3.1.- Secondo l'Avvocatura generale dello Stato sarebbe
inammissibile, per carenza di interesse, l'impugnazione dell'art. 6,
commi 9 e 11, del d.lgs. n. 28 del 2011, atteso che entrambe le
disposizioni attribuiscono alla ricorrente la facoltà di introdurre
deroghe alla disciplina configurata nel medesimo art. 6.
L'eccezione è priva di fondamento perchè, come risulta
chiaramente dal ricorso, la Provincia autonoma contesta
l'applicabilità nel proprio territorio dell'intera disciplina
statale autorizzatoria, all'interno della quale le disposizioni
impugnate consentono, alle Regioni e alle Province autonome, di
«estendere» la procedura abilitativa semplificata, ovvero il regime
di comunicazione, oltre le soglie fissate dalle norme statali.
Pertanto, oggetto di censura non è il carattere facoltizzante
delle norme in esame ma la loro applicabilità anche alle Province
autonome.
3.2.- La difesa dello Stato ha inoltre eccepito
l'inammissibilità della impugnazione degli artt. 5 e 6 del d.lgs. n.
28 del 2011, nella parte in cui richiamano le disposizioni contenute
nelle linee guida, approvate con il d.m. 10 settembre 2010, che la
ricorrente ritiene non possano vincolarla.
Secondo una prima formulazione dell'eccezione, contenuta
nell'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri,
la Provincia autonoma non avrebbe potuto contestare l'applicazione
delle linee guida in ragione della sua partecipazione alla Conferenza
unificata, che ha espresso parere favorevole all'approvazione delle
stesse linee guida.
Analoga eccezione è stata formulata dalla difesa statale nel
conflitto promosso dalla Provincia autonoma di Trento, avente ad
oggetto alcuni punti delle citate linee guida, deciso da questa Corte
con la sentenza n. 275 del 2011, sopravvenuta agli atti introduttivi
dell'odierno giudizio.
Nella richiamata pronuncia l'eccezione è stata ritenuta
infondata, a prescindere da ogni altra valutazione, in ragione del
documentato dissenso espresso dalla Provincia autonoma di Trento, in
sede di Conferenza unificata, sulla formulazione del testo normativo
successivamente approvato, sicchè la Corte ha ritenuto che non si
era verificata acquiescenza da parte della ricorrente.
Le suddette considerazioni valgono, all'evidenza, anche nel
presente giudizio, dovendosi peraltro rilevare che la difesa statale,
nella memoria depositata in data successiva alla pubblicazione della
sentenza n. 275 del 2011, ha riformulato l'eccezione, assumendo che
l'impugnazione relativa all'applicabilità delle linee guida
risulterebbe inammissibile perchè «contraria all'oggetto del
precedente conflitto di attribuzioni e al contenuto della suddetta
sentenza».
Posta in questi termini, l'eccezione perde il carattere
preliminare ed introduce il tema della portata della sentenza n. 275
del 2011 nella definizione del rapporto tra le autonomie speciali e
la disciplina contenuta nelle linee guida, che attiene ai profili
sostanziali del presente scrutinio.
4.- Nel merito, le questioni aventi ad oggetto gli artt. 5, comma
1, e 6, commi 9 e 11, del d.lgs. n. 28 del 2011, sollevate in
riferimento all'art. 117, terzo e quinto comma, Cost., non sono
fondate.
4.1.- Le disposizioni impugnate sono state emanate in attuazione
della direttiva 2009/28/CE (Direttiva 23 aprile 2009 del Parlamento
europeo e del Consiglio sulla promozione dell'uso dell'energia da
fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), in materia di promozione dell'uso
di energia da fonti rinnovabili, che ha sostituito la direttiva
2001/77/CE (Direttiva 27 settembre 2001 del Parlamento europeo e del
Consiglio sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti
energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'), a sua
volta attuata con il decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387
(Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita').
In particolare, le disposizioni oggetto del presente giudizio
disciplinano le procedure autorizzatorie per la costruzione e
l'esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti
rinnovabili, in attuazione dell'art. 13 della direttiva 2009/28/CE,
che prevede procedure amministrative semplificate ed accelerate, e
norme in materia di autorizzazione oggettive, trasparenti,
proporzionate, non discriminatorie e che tengano conto della
specificità di ogni singola tecnologia per le energie rinnovabili.
Va ricordato che la normativa comunitaria promuove, da oltre un
decennio, il maggiore ricorso all'energia da fonti rinnovabili,
espressamente collegandolo alla necessità di ridurre le emissioni di
gas ad effetto serra, e dunque anche al rispetto del protocollo di
Kyoto della convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti
climatici, in una prospettiva di modifica radicale della politica
energetica dell'Unione.
L'impegno comunitario non è soltanto programmatico: la vigente
direttiva 2009/28/CE individua la quota di energia da fonti
rinnovabili che ciascuno Stato membro deve utilizzare sul totale del
proprio consumo energetico fino al 2020 (art. 5).
Il percorso tracciato, a partire dalla direttiva 2001/77/CE (art.
6), ha avuto come prioritario obiettivo la creazione di un mercato
interno dell'energia da fonti rinnovabili, e in questa direzione la
normativa comunitaria ha richiesto agli Stati membri di dettare
regole certe, trasparenti e non discriminatorie, in grado di
orientare le scelte degli operatori economici, favorendo gli
investimenti nel settore.
In una diversa, non meno importante, direzione, la normativa
comunitaria ha richiesto agli Stati membri di semplificare i
procedimenti autorizzatori degli impianti di minore capacità
generatrice, destinati di regola all'autoconsumo.
4.2.- Nel contesto nazionale, le disposizioni contenute negli
artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 integrano, con alcune varianti,
la disciplina autorizzatoria già introdotta con l'art. 12 del citato
d.lgs. n. 387 del 2003 e con le linee guida, approvate con il d.m. 10
settembre 2010.
Si tratta, all'evidenza, di normativa riconducibile alla materia
di potestà legislativa concorrente della «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», in coerenza con la
giurisprudenza ormai cospicua di questa Corte in tema di energie
rinnovabili (ex plurimis, sentenze n. 224 e n. 99 del 2012, n. 192
del 2011, n. 194, n. 168 e n. 119 del 2010, n. 282 del 2009, n. 364
del 2006), fondata sul criterio funzionale, della individuazione
degli interessi pubblici sottesi alla disciplina.
Nella predetta materia, come pure precisato (ex plurimis,
sentenze n. 165 del 2011 e n. 383 del 2005), alla Provincia autonoma
si deve estendere, in virtù dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001, la stessa disciplina dettata dagli artt. 117 e 118 Cost. per le
Regioni a statuto ordinario.
Rimangono di conseguenza escluse le competenze statutarie
primarie evocate dalla ricorrente - in assunto violate dalla
normativa statale in esame - nessuna delle quali risulta strettamente
inerente all'energia, trattandosi piuttosto di campi di incidenza
indiretta degli interventi nella predetta materia.
Con riferimento in particolare alla tutela del paesaggio, questa
Corte, nella sentenza n. 275 del 2011, sopravvenuta all'introduzione
dell'odierno giudizio, ha definito il rapporto tra le prerogative
statutarie delle Province autonome di Trento e di Bolzano e la
disciplina contenuta nelle linee guida, prevista dall'art. 12, comma
10, del d.lgs. n. 387 del 2003, riconoscendo che le Province non sono
vincolate alla predetta disciplina relativamente ai criteri e alle
modalità di individuazione delle aree e dei siti non idonei alla
installazione degli impianti di produzione da fonti rinnovabili.
Il conflitto promosso dalla Provincia autonoma di Trento, che
aveva ad oggetto alcuni punti delle linee guida, sulle quali la
stessa Provincia aveva espresso dissenso in sede di Conferenza
unificata, è stato accolto parzialmente, con l'annullamento delle
disposizioni impugnate non rispettose dell'indicato profilo di
autonomia speciale, viceversa garantito dalla clausola di
salvaguardia contenuta nell'art. 19 del d.lgs. n. 387 del 2003.
A fronte dell'evocazione di numerosi titoli di competenza
statutaria da parte della Provincia autonoma ricorrente, questa Corte
ha prima rilevato che «il legislatore statale ha avuto cura altresì
di inserire nella norma-base la cosiddetta "clausola di salvezza"
delle competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province
autonome», per poi precisare che «tali competenze, per quanto
riguarda la ricorrente, si concretizzano nell'art. 8, numero 6),
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, che attribuisce
alla potestà legislativa primaria delle Province la "tutela del
paesaggio"».
Nella più recente sentenza n. 224 del 2012, che ha scrutinato
una norma della Regione autonoma Sardegna in assunto espressiva della
competenza statutaria in materia di tutela del paesaggio, questa
Corte ha avuto modo di ritornare sulla delimitazione delle sfere di
competenza, affermando che le autonomie speciali dotate di competenza
statutaria in materia di tutela del paesaggio possono individuare
aree e siti non idonei alla installazione degli impianti al di fuori
delle prescrizioni contenute nelle linee guida, ma sempre all'interno
dei principi fondamentali dettati dal legislatore statale nella
materia dell'energia. La norma della Regione Sardegna è stata
infatti dichiarata illegittima perchè impediva l'installazione di
impianti eolici nella quasi totalità del territorio regionale,
rovesciando il rapporto regola-eccezione tra aree idonee e aree non
idonee, in evidente contrasto con il principio, di diretta
derivazione comunitaria, della diffusione degli impianti a fini di
aumento della produzione di energia da fonti rinnovabili.
Va evidenziato, peraltro e conclusivamente, che la tutela del
paesaggio, la quale si esprime attraverso la individuazione delle
aree e dei siti non idonei alla installazione degli impianti, attiene
ad una fase che logicamente precede quella autorizzatoria, essendo
all'evidenza finalizzata ad offrire agli operatori un quadro di
riferimento ed orientamento per la localizzazione dei progetti.
Ne consegue che l'esercizio, da parte delle Regioni speciali e
delle Province autonome, della competenza primaria statutaria in
materia di tutela del paesaggio non è messo in discussione in alcun
modo dalla previsione di procedure autorizzatorie tendenzialmente
uniformi sul territorio nazionale.
4.3.- Una volta ricondotte le previsioni di cui agli artt. 5 e 6
del d.lgs. n. 28 del 2011 alla materia "energia", si deve
ulteriormente osservare che la disciplina autorizzatoria ivi dettata
presenta il carattere di normazione di principio e non di dettaglio.
La complessità delle procedure configurate dal legislatore
statale costituisce un dato formale non decisivo ai fini della
qualificazione delle norme in esame, se si considera che tali
procedure e la loro applicazione sull'intero territorio nazionale
rivestono un ruolo centrale ai fini della concreta attuazione della
nuova politica energetica.
Come sopra evidenziato, le direttive dell'Unione europea
richiedono agli Stati membri di introdurre regole procedurali in
grado di garantire, da un lato, la creazione di un mercato
dell'energia elettrica da inserire in rete, e, dall'altro, l'utilizzo
delle fonti alternative per l'autoconsumo. La tendenziale uniformità
delle regole in entrambi gli ambiti di applicazione rappresenta una
precondizione per il raggiungimento dell'obiettivo finale, quello
della diffusione su larga scala del ricorso alle energie rinnovabili,
ed è dunque interna alla materia in oggetto.
Non sembrano pertanto conferenti i richiami alla competenza
statale esclusiva sulla fissazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, tanto più che la
normativa in esame consente alle Regioni di intervenire sulle
procedure autorizzatorie cosiddette semplificate, di cui all'art. 6
del d.lgs. n. 28 del 2011, per estendere la soglia di applicazione
della procedura abilitativa semplificata agli impianti di potenza
nominale fino a 1 MW elettrico (comma 9), e il regime della
comunicazione relativa alle attività di edilizia libera per gli
impianti di potenza nominale fino a 50 kW (comma 11).
5.- Le considerazioni che precedono rendono evidente la non
fondatezza delle censure prospettate in riferimento agli artt. 5,
comma 1, e 6, commi 9 e 11, del d.lgs. n. 28 del 2011, nella parte in
cui menzionano le Province autonome, rendendo ad esse applicabile
l'intera disciplina contenuta nei citati articoli.
In questa prospettiva, il regime dell'autorizzazione unica,
configurato dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, ulteriormente
definito nelle linee guida approvate con il d.m. 10 settembre 2010, e
modificato dall'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2011, ha valenza estesa
all'intero territorio nazionale, senza eccezioni, in quanto
funzionale alla creazione di un sistema di regole certe, trasparenti
ed uniformi di ingresso degli operatori economici nel settore di
riferimento.
L'esigenza di unitarietà e «non frazionabilita'» della funzione
regolatoria, ai fini della diffusione delle fonti energetiche
rinnovabili, è espressamente richiamata, con riferimento alle
procedure amministrative, dal Piano nazionale per le energie
rinnovabili del 2010, predisposto dal Ministero dello sviluppo in
attuazione dell'art. 4 della direttiva 2009/28/CE.
All'interno di questo sistema deve essere collocato il richiamo
alle linee guida, oltre che all'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003,
contenuto nell'art. 5 impugnato, a proposito del procedimento di
autorizzazione unica.
L'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, rubricato
«Razionalizzazione e semplificazione delle procedure autorizzative»,
ha previsto, al comma 10, l'approvazione, in Conferenza unificata,
delle linee guida «per lo svolgimento del procedimento di cui al
comma 3», vale a dire del procedimento di autorizzazione unica, che
ha visto la sua prima configurazione appunto nel comma 3 del citato
art. 12.
Ulteriore compito affidato dalla norma primaria alla sede
concertata è stato quello di definire i criteri per l'inserimento
degli impianti nel paesaggio, e qui, secondo la giurisprudenza
costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 308 e n. 275 del 2011),
hanno trovato bilanciamento i valori, potenzialmente confliggenti,
della produzione di energia con la tutela dell'ambiente e del
paesaggio, con modalità rispettose delle diverse competenze in
rilievo.
Come già detto, l'inapplicabilità delle linee guida alla
Provincia autonoma di Trento è stata riconosciuta in riferimento
proprio ed esclusivamente a quest'ultimo profilo della disciplina;
quanto, invece, ai profili procedimentali dell'autorizzazione unica,
la normativa introdotta dalle linee guida costituisce la necessaria
integrazione delle previsioni contenute nell'art. 12 del d.lgs. n.
387 del 2003, raggiunta secondo il meccanismo dell'intesa con le
Regioni e le Province autonome, e dunque vincolante su tutto il
territorio nazionale.
5.1.- Discorso in parte analogo deve essere svolto con riguardo
al comma 3 dell'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2011.
La disposizione impugnata demanda ad un decreto del Ministro
dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare, previa intesa con la
Conferenza unificata, l'individuazione, per ciascuna tipologia di
impianto e di fonte, degli interventi di modifica sostanziale degli
impianti, da assoggettare ad autorizzazione unica, dettando nel
contempo una disciplina transitoria.
La ricorrente assume l'inapplicabilità, nei suoi confronti,
della normativa futura sulla base del medesimo ragionamento per cui
ritiene inapplicabile l'intero d.m. 10 settembre 2010, recante le
linee guida, e dunque a prescindere dal contenuto delle disposizioni.
Si deve anche qui ribadire che il significato della clausola di
salvaguardia, contenuta nell'art. 45 del d.lgs. n. 28 del 2011,
omologo dell'art. 19 del d.lgs. n. 387 del 2003, non può essere
invocato se non in presenza di disposizioni che incidano direttamente
su ambiti di competenza primaria statutaria della Provincia autonoma,
ciò che, peraltro, non è possibile prefigurare fino a quando tale
decreto non sarà approvato.
Quanto alla disciplina transitoria, sembra agevole rilevare che
essa provvede a completare la disciplina autorizzatoria nella
direzione della semplificazione, e dunque concorre a dare attuazione,
con il carattere della temporaneità, alla direttiva 2009/28/CE,
tenendo fermo il necessario ricorso all'autorizzazione unica per i
casi di modifiche qualificate come sostanziali ai sensi del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
6.- Le considerazioni svolte con riguardo alla non fondatezza
delle censure prospettate nei confronti dell'art. 5 del d.lgs. n. 28
del 2011 si impongono anche in riferimento alla disciplina delle
cosiddette procedure semplificate, introdotte dall'art. 6 del
medesimo decreto legislativo.
Quest'ultima previsione risulta, se possibile, ancora più
strettamente connessa alla direttiva 2009/28/CE, posto che muove
nella direzione di una «liberalizzazione» del regime autorizzatorio,
espressione del favor verso la diffusione delle energie alternative.
La norma impugnata configura, ai commi da 2 a 8, il regime della
procedura abilitativa semplificata (PAS), da applicarsi in luogo
della denuncia di inizio di attività (DIA) agli impianti indicati
nei paragrafi 11 e 12 delle linee guida, e al comma 9 prevede che le
Regioni e le Province autonome possano estendere tale procedura
semplificata agli impianti di potenza nominale fino ad 1 MW
elettrico.
Le Regioni e le Province autonome possono inoltre stabilire i
casi in cui, essendo previste autorizzazioni ambientali o
paesaggistiche di amministrazioni diverse dai Comuni, gli stessi
impianti debbono invece ritenersi assoggettati all'autorizzazione
unica, di cui all'art. 5.
Ancora, al comma 11, il legislatore ha stabilito che la procedura
di comunicazione relativa alle attività in edilizia libera,
anch'essa prevista nei paragrafi 11 e 12 delle linee guida, per gli
impianti di minore capacità, possa essere estesa dalle Regioni e
dalle Province autonome agli impianti con potenza nominale fino a 50
kW, nonchè agli impianti fotovoltaici di qualsiasi potenza da
installare sugli edifici, fatta sempre salva la disciplina in materia
di valutazione di impatto ambientale e di tutela delle risorse
idriche.
6.1.- La normativa in esame è espressione della competenza
statale in materia di energia, poichè detta il regime abilitativo
per gli impianti non assoggettati all'autorizzazione unica, regime da
applicarsi in tutto il territorio nazionale.
Il richiamo ai paragrafi 11 e 12 delle linee guida, peraltro
legittimo alla luce di quanto sopra detto, assume qui chiaro valore
ricognitivo, giacchè consente di individuare le specifiche tipologie
di impianti e di fonti da assoggettare alle procedure semplificate,
senza arrivare ad affermare che l'art. 6 ha «ratificato le
disposizioni delle linee guida» (sentenza n. 192 del 2011).
Di recente questa Corte ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale di una norma regionale che limitava, sul piano
soggettivo, il ricorso alla procedura semplificata prevista dall'art.
6 del d.lgs. n. 28 del 2011, affermando che «il legislatore statale
[...] attraverso la disciplina delle procedure per l'autorizzazione
degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, ha
introdotto principi che, per costante giurisprudenza di questa Corte,
non tollerano eccezioni sull'intero territorio nazionale, in quanto
espressione della competenza concorrente in materia di energia»
(sentenza n. 99 del 2012).
La citata pronuncia dà atto della giurisprudenza in tal senso
formatasi in riferimento al d.lgs. n. 387 del 2003 (ex plurimis,
sentenze n. 310, 308 e 107 del 2011; nn. 194, 168, 124, 120 e 119 del
2010; n. 282 del 2009 e n. 364 del 2006), ed alle linee guida,
approvate con d.m. 10 settembre 2010 (sentenze n. 308 del 2011 e n.
344 del 2010), e quindi rileva che il medesimo principio
giurisprudenziale va riaffermato con riferimento al d.lgs. n. 28 del
2011 ed alle procedure autorizzatorie ivi previste.
7.- Del pari non fondata è la questione avente ad oggetto l'art.
15, commi 3 e 4, primo periodo, del d.lgs. n. 28 del 2011, sollevata
in riferimento all'art. 8, n. 29), dello statuto speciale di
autonomia ed alle norme di attuazione contenute negli artt. 2 del
d.lgs. n. 266 del 1992 e 8 del d.P.R. n. 526 del 1987.
7.1.- La normativa impugnata disciplina la formazione
professionale degli installatori, in attuazione dell'art. 14 della
direttiva 2009/28/CE.
La disposizione dell'Unione europea stabilisce che gli Stati
membri debbano assicurare che «entro il 31 dicembre 2012 sistemi di
certificazione o sistemi equivalenti di qualificazione siano messi a
disposizione degli installatori su piccola scala di caldaie o di
stufe a biomassa, di sistemi solari fotovoltaici o termici, di
sistemi geotermici poco profondi e di pompe di calore», prevedendo
altresì che tali sistemi siano basati sui criteri enunciati
nell'allegato IV alla direttiva, e che «ciascuno Stato membro
riconosc[a] le certificazioni rilasciate dagli altri Stati membri
conformemente ai predetti criteri».
La direttiva esige che sia predisposto un sistema di
qualificazione professionale per gli installatori degli impianti
sopra indicati, e che tale qualificazione risponda agli standard
fissati nella stessa direttiva, all'allegato IV, ai fini del
riconoscimento in ambito comunitario.
Il legislatore nazionale, nell'art. 15, comma 1, del d.lgs. n. 28
del 2011, ha previsto i requisiti tecnico professionali al cui
possesso è subordinato il conseguimento della qualifica per
l'attività di installazione e manutenzione straordinaria degli
impianti indicati dalla direttiva, richiamando l'art. 4 del decreto
del Ministro dello sviluppo economico 22 gennaio 2008, n. 37
(Regolamento concernente l'attuazione dell'articolo 11-quaterdecies,
comma 13, lettera a), della legge n. 248 del 2 dicembre 2005, recante
riordino delle disposizioni in materia di attività di installazione
degli impianti all'interno degli edifici).
Al comma 2 del medesimo art. 15 è previsto che, a decorrere dal
1° agosto 2013, i requisiti indicati dall'art. 4, comma 1, lettera
c), del regolamento sopra citato si intendono rispettati a condizione
che: a) il titolo di formazione sia rilasciato nel rispetto delle
modalità di cui ai successivi commi 3 e 4, e dei criteri di cui
all'allegato 4 (che richiama a sua volta l'allegato IV alla direttiva
2009/28/CE), e attesti la qualificazione degli installatori, b) il
previo periodo di formazione sia effettuato secondo le modalità
individuate nell'allegato 4.
Il comma 3 dell'art. 15, impugnato dalla ricorrente, stabilisce
che entro il 31 dicembre 2012 le Regioni e le Province autonome
attivino programmi di formazione degli installatori, nel rispetto
dell'allegato 4, ovvero procedano al riconoscimento di fornitori di
formazione.
Il comma 4 dell'art. 15, impugnato limitatamente al primo
periodo, prevede a sua volta che, in caso di mancata attivazione
delle Regioni e delle Province autonome nel termine sopra indicato,
l'ENEA mette a disposizione programmi di formazione per il rilascio
dell'attestato di formazione.
7.2.- Secondo la ricorrente le previsioni contenute nell'art. 15,
commi 3 e 4, primo periodo, sarebbero lesive della competenza
primaria statutaria in materia di formazione professionale, in
quanto, in contrasto con la clausola di salvaguardia contenuta
nell'art. 45 del d.lgs. n. 28 del 2011, il legislatore statale
avrebbe previsto a carico della Provincia autonoma l'obbligo di
attivare un programma di formazione professionale o, in alternativa,
di riconoscere fornitori di formazione, configurando infine un potere
sostitutivo, per il caso di inattività della stessa Provincia, al di
fuori dello schema delineato dall'art. 8 del d.P.R. n. 526 del 1987.
Le censure non possono essere accolte.
In primo luogo, va riaffermata la competenza statale a definire
il profilo professionale degli installatori di impianti e il relativo
titolo abilitante (ex plurimis, sentenze n. 328 e n. 138 del 2009, n.
57 del 2007, n. 424 del 2006), atteso il carattere necessariamente
unitario di tale definizione, tanto più evidente nei casi, come
l'odierno, in cui gli standard professionali sono indicati dalla
normativa comunitaria.
La fissazione del termine del 31 dicembre 2012 per l'attivazione
dei programmi di formazione è anch'essa di matrice comunitaria,
discendendo direttamente dal richiamato art. 14 della direttiva
2009/28/CE, ed è strumentale all'obiettivo della maggiore diffusione
dei piccoli impianti alimentati da fonti rinnovabili. La disposizione
statale si limita a riproporre il medesimo termine, e dunque non
presenta in sè contenuto lesivo dell'autonomia provinciale.
In particolare, l'art. 15, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011
risulta rispettoso delle competenze provinciali in materia di
formazione professionale, in quanto il legislatore statale ha
previsto, in relazione al profilo in oggetto, individuato dalla
stessa normativa statale, che siano le Regioni e le Province autonome
ad attivare i programmi di formazione.
Quanto all'art. 15, comma 4, del medesimo decreto, la norma ivi
contenuta non dà vita ad un intervento sostitutivo, poichè non
pretende di sostituire la propria disciplina a quella delle Regioni e
delle Province autonome, ma si limita a prevedere che, in caso di
inattività da parte di queste ultime, l'ENEA «mett[a] a disposizione
programmi di formazione per il rilascio dell'attestato di
formazione», al solo scopo di ovviare all'inattività regionale o
provinciale. Ciò non impedisce alle stesse Regioni ed alle Province
autonome di attivare, anche successivamente alla scadenza del
termine, il programma di formazione di cui al comma 3 del censurato
art. 15.
Per le ragioni anzidette non si ravvisa nemmeno sul punto la
lamentata lesione dell'autonomia provinciale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 5 e 6 del decreto legislativo 3 marzo
2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione
dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e
successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE),
promosse dalla Provincia autonoma di Trento, per violazione degli
articoli 4, n. 3), 8, numeri 1), 3), 4), 5), 6), 13), 16), 17), 19),
21), 22), 24) e 29), 9, numeri 9) e 10), 16, 80, comma 1, e 81, comma
2, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), e delle norme di attuazione dello statuto
speciale di cui al d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di
Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della
Regione), al d.P.R. 1° novembre 1973, n. 690 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernenti
tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare),
al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
ed opere pubbliche), al d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di energia), al d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526
(Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province
autonome di Trento e di Bolzano delle disposizioni del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616) e all'art. 2 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè
la potestà statale di indirizzo e coordinamento); nonchè dell'art.
117, terzo e quinto comma, della Costituzione;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 15, commi 3 e 4, primo periodo, del d.lgs.
n. 28 del 2011, promosse dalla Provincia autonoma di Trento, per
violazione degli artt. 8, n. 29), del d.P.R. n. 670 del 1972, 2 del
d.lgs. n. 266 del 1992 e 8 del d.P.R. n. 526 del 1987, con il ricorso
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 dicembre 2012.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI