1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 22-1-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 573 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 novembre 2002
Ordinanza emessa il 13 novembre 2002 dal tribunale di Roma atti relativi a Reci Adrian (alias Derraj Ardian) Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di accompagnamento alla frontiera - Eseguibilita' prima della convalida da parte dell'A.G. - Audizione dello straniero da parte dell'A.G. - Mancata previsione - Lesione del principio di inviolabilita' personale - Violazione del diritto di difesa e dei principi relativi al giusto processo. In via subordinata: Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di accompagnamento alla frontiera - Applicabilita' della procedura prevista dall'art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998 per il trattenimento dello straniero - Mancata previsione - Lesione del principio di inviolabilita' personale - Violazione del diritto di difesa e dei principi relativi al giusto processo. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, art. 13, commi 4 e 5-bis, cosi' come modificati e aggiunti dall'art. 12 della legge 30 luglio 2002, n. 189, e dal decreto-legge 4 aprile 2002, n. 51. - Costituzione, artt. 13, 24 e 111. (003C0009) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 22-1-2003)

IL TRIBUNALE

Vista la comunicazione in data 13 novembre 2002 del questore di
Roma del provvedimento 13 novembre 2002 con il quale è disposto
l'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica dello
straniero Reci Adrian (alias Derraj Ardian), nato il 13 maggio 1980,
di nazionalità albanese, senza fissa dimora;
Ai sensi dell'art. 13, comma 5-bis del T.U. n. 286 del 1998, come
modificato dal d. l. 4 aprile 2002 n. 51 (pubblicato nella "Gazzetta
Ufficiale" dell'8 aprile 2002 n. 82) convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 giugno 2002 n. 106 (pubblicata nella "Gazzetta
Ufficiale" dell'8 giugno 2002, n. 133);
Il tribunale in composizione monocratica nella persona del
presidente della sezione dott. Alberto Bucci; verificata la
sussistenza dei requisiti di legge (adeguata motivazione sulle
circostanze che autorizzano l'espulsione con accompagnamento alla
frontiera, rispetto dei termini, decreto di espulsione del prefetto);
ha pronunciato la seguente ordinanza.

Premesso che

1. - Secondo l'art. 13 del T.U. n. 286 del 1998, comma 3,
l'espulsione dello straniero dal territorio dello Stato è disposta
con decreto motivato del prefetto, quando ricorra:
l'entrata nel territorio dello Stato elusiva del controllo di
frontiera (art. 13, comma 2, lettera a);
il trattenimento nel territorio dello Stato oltre i termini
di validità del visto di ingresso temporaneo (art. 13, comma 2,
lettera b);
l'appartenenza alla categoria dei soggetti pericolosi per la
sicurezza pubblica (diffidati), ovvero ad associazioni di tipo
mafioso (art. 13, comma 2, lettera c).
La nuova formulazione del comma 3 dell'art. 13, del T. U.
n. 286/1998, come modificato dall'art. 12, comma 1, lettera a), della
legge c.d. Fini-Bossi 30 luglio 2002, n. 189, precisa che il decreto
è immediatamente esecutivo, anche se sottoposto a gravame o
impugnativa da parte dell'interessato. Di conseguenza, con
l'abrogazione del comma 6 dello stesso T. U., ad opera dell'art. 12,
comma 1, lettera f), della legge 30 luglio 2002, n. 189, il decreto
non contiene più l'intimazione a lasciare il territorio dello Stato
entro il termine di quindici giorni. Solamente nell'ipotesi di
scadenza del permesso di soggiorno il decreto del prefetto contiene
l'intimazione a lasciare il territorio dello Stato nel termine di
quindi giorni (comma 5, nuovo testo, come modificato all'art. 12,
comma 1, lettera d), della legge 30 luglio 2002, n. 189).
Secondo la nuova formulazione del comma 4 dell'art. 13 del T.U.
n. 268 del 1998, ad opera dell'art. 12, comma 1, lettera c), della
legge 30 luglio 2002, n. 189, il decreto di espulsione del prefetto
è sempre eseguito dal questore con accompagnamento alla frontiera a
mezzo della forza pubblica. In sostanza, con l'abrogazione dei commi
6 e 7 dell'art. 13 del T.U. n. 286/1998, ad opera dell'art. 12, comma
1, lettera f), della legge 30 luglio 2002, n. 189 e con la
riformulazione del comma 4, (che prevedevano l'accompagnamento alla
frontiera solamente nei casi di violazione dell'intimazione
precedente o nel caso di pericolo di "fuga") non vi sono limiti o
condizioni per l'accompagnamento immediato se non quella della
emissione anche contestuale di un decreto di espulsione. Anche nel
caso "residuale" di scadenza del permesso di soggiorno, e di
intimazione a lasciare il territorio dello Stato nei quindici giorni,
può essere disposto l'accompaguamento immediato, qualora il prefetto
rilevi il concreto pericolo di "fuga" (art. 13, comma 5, nuova
formulazione).
2. - Il decreto legge 4 aprile 2002, n. 51 (pubblicato nella
"Gazzetta Ufficiale" dell'8 aprile 2002 n. 82) convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 giugno 2002, n. 106 (pubblicata nella
"Gazzetta Ufficiale" dell'8 giugno 2002, n. 133), ha aggiunto dopo il
comma 5 dell'art. 13 il comma 5-bis, secondo cui "nei casi previsti
ai commi 4 e 5 il questore comunica immediatamente e, comunque, entro
quarantotto ore dalla sua adozione al tribunale in composizione
monocratica territorialmente competente il provvedimento con il quale
è disposto l'accompagnamento alla frontiera. Il provvedimento è
immediatamente esecutivo. Il tribunale in composizione monocratica,
verificata la sussistenza dei requisiti, convalida il trattenimento
entro le quarantotto ore successive".

Ritenuto che

1. - È pregiudiziale la risoluzione del dubbio di
costituzionalità gravante sull'accompagnamento alla frontiera a
mezzo della forza pubblica, disposto in via amministrativa; questione
che appare non manifestamente infondata con riferimento ai commi 4, e
5-bis dell'art. 13 del T.U. n. 286 del 1998, con le successive
modificazioni indicate, perchè in contrasto con gli articoli 13, 24
e 111 della Carta.
La questione è rilevante, in relazione al presente procedimento,
poichè dalla sua soluzione dipende l'accoglimento o meno della
richiesta di convalida.
2. - Con ordinanza depositata il 16 agosto del 2002, questo
stesso tribunale ha sollevato d'ufficio la questione di
incostituzionalità dell'art. 13 del T.U. n. 286/1998, commi 4 e 5,
nella formulazione previgente alla legge n. 189 del 2002, e 5-bis.

In proposito va osservato che

1. - L'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza
pubblica, quale modalità di attuazione della espulsione disposta dal
prefetto, è misura direttamente consentita, come si desume dalle
disposizioni dell'art. 14, che prevedono il "trattenimento" (e la
specifica convalida dello stesso), solamente quando la stessa non è
eseguibile con immediatezza, perchè occorre procedere al soccorso,
ad accertamenti supplementari in ordine alla identità dello
straniero, ovvero per l'indisponibilità di vettore o di altro mezzo
di trasporto idoneo. Con la conseguenza che l'accompagnamento coatto,
disposto dal questore, è applicabile in ogni altra ipotesi.
2. - Nella disposizione di cui all'art. 13, comma 4, del T.U.
n. 286 del 1998, così come modificato dall'art. 12, comma 1, lettera
c), della legge 30 luglio 2002 n. 189, manca qualsiasi riferimento
alle modalità concrete di attuazione della espulsione immediata, con
accompagnamento a mezzo della forza pubblica, ma non vi è dubbio
che, trattandosi di una azione diretta ad un costringimento fisico,
di durata indeterminata, che, in base al successivo comma 5-bis dello
stesso articolo, è destinato a durare per oltre 48 ore, senza che
sia previsto alcun termine massimo, è misura incidente sulla
libertà personale, che non può essere adottata al di fuori delle
garanzie dell'art. 13 della Costituzione.
Si può forse dubitare se esso sia o meno da includere nelle
misure restrittive tipiche espressamente menzionate dall'art. 13,
tuttavia, se si ha riguardo al suo contenuto, l'accompagnamento
coatto a mezzo della forza pubblica, finalizzato "all'imbarco" su di
un vettore o altro mezzo di trasporto, è quantomeno da ricondurre,
quale misura coercitiva e non semplicemente obbligatoria, alle "altre
restrizioni della libertà personale", di cui pure si fa menzione
nell'art. 13 della Costituzione, determinando quella mortificazione
della dignità dell'uomo che si verifica in ogni evenienza di
assoggettamento fisico all'altrui potere e che è indice sicuro
dell'attinenza della misura alla sfera della libertà personale.
Nè potrebbe dirsi che le garanzie dell'art. 13 Cost. subiscano
attenuazioni rispetto agli stranieri, in vista della tutela di altri
beni costituzionalmente rilevanti. Per quanto gli interessi pubblici
incidenti sulla materia della immigrazione siano molteplici e per
quanto possano essere percepiti come gravi i problemi di sicurezza e
di ordine pubblico connessi a flussi migratori incontrollati, non
può risultarne minimamente scalfito il carattere universale della
libertà personale, che, al pari degli altri diritti che la
Costituzione proclama inviolabili, spetta ai singoli non in quanto
partecipi di una determinata comunità politica, ma in quanto esseri
umani. (V. Corte costituzionale sent. 22 marzo 2001).
3. - Che un tale ordine di idee abbia ispirato la disciplina
della espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della
forza pubblica emerge del resto dallo stesso comma 5-bis dell'art. 13
del T.U. n. 286/1998 (introdotto con il d. l. 4 aprile 2002 n. 51),
là dove, con evidente riecheggiamento della disciplina dell'art. 13,
terzo comma della Costituzione, e della riserva di giurisdizione in
esso contenuta, si prevede che il provvedimento di accompagnamento
dell'autorità di pubblica sicurezza deve essere comunicato entro
quarantotto ore all'autorità giudiziaria, che, verificata la
sussistenza dei requisiti, convalida il provvedimento stesso entro le
quarantotto ore successive alla comunicazione.
Tale disposizione comunque, appare anch'essa fortemente sospetta
di incostituzionalità con riferimento all'art. 13 della
Costituzione, e quindi, in ipotesi, non idonea a rendere legittimo
l'istituto previsto dal comma 4 dell'art. 13 del citato T.U.
Tale procedimento di "convalida", non si inquadra evidentemente
in alcun tipo di procedimento, previsto dai codici di rito, essendo
unicamente paragonabile ai "visti di esecutorieta'" del pretore,
previsti su alcuni atti amministrativi, ormai soppressi dal decreto
legislativo n. 51 del 1998 (art. 229), ed è in palese contrasto con
il disposto degli articoli 13, 24 e 111 della Costituzione. Non è
prevista infatti alcuna contestazione, nè l'audizione
dell'interessato o una qualche forma di contraddittorio o difesa, per
cui si deve ritenere che il tribunale monocratico non possa che
effettuare un controllo puramente formale sul decreto solamente
"comunicato" dal quale verificare la sussistenza (o la non
sussistenza) dei requisiti richiesti per la sua legittimità. Il
provvedimento del questore, poi, per espressa disposizione, è
immediatamente esecutivo e contro lo stesso non è prevista alcuna
forma di opposizione, nè alcuna possibilità di "sospensione" da
parte dell'autorità giudiziaria, senza che oltretutto sia previsto
che l'eventuale provvedimento che nega la convalida (o la mancata
convalida nelle 48 ore), abbia alcun effetto "risolutorio" (di
inefficacia) nè che il provvedimento di convalida sia sottoposto ad
alcuna forma di reclamo o ricorso.
Ne risulta, in definitiva, che il provvedimento di espulsione
immediata, con accompagnamento coatto, limitativo della libertà
personale, è eseguito senza un effettivo controllo preventivo di
legittimità e di merito da parte dell'autorità giudiziaria e che la
convalida o la non convalida, che deve seguire di 48 ore la
"comunicazione", può anche intervenire ad espulsione già avvenuta.
Nè tali valutazioni possono essere messe in dubbio dalla
considerazione che, stante la semplicità e l'evidenza delle
circostanze che lo legittimano, l'accompagnamento coatto alla
frontiera sarà nella maggior parte dei casi sorretto da una
sostanziale e formale correttezza, e che lo straniero
illegittimamente espulso, può sempre proporre ricorso contro il
decreto di espulsione del prefetto (che sorregge quello del
questore), per il tramite delle rappresentanze diplomatiche o
consolari italiane del paese di destinazione.
È evidente, infatti che per quanto accurata sia l'attività
dell'autorità di p.s. nell'accertamento delle circostanze, è pur
sempre possibile un errore, in relazione alla possibile esistenza di
un titolo che legittima la permanenza nello Stato, o ad uno dei
divieti di espulsione di cui all'art. 19 del T.U. n. 286/1998. Errore
che, per la mancanza di un contraddittorio, di una audizione o di una
qualsiasi possibilità di difesa, può non essere portato
all'attenzione dell'a.g.
D'altro canto non può non considerarsi come l'esecuzione
dell'espulsione, nei casi in cui la stessa non è consentita,
determini un gravissimo danno, che, nella maggior parte dei casi, non
è in alcun modo "risarcibile", senza che sia pensabile ad una
qualche forma di esecuzione specifica del ripristino della situazione
lesa, tanto da determinare un concreto impedimento ad ogni forma del
ricorso "postumo".
4. - Le disposizioni di cui si discute la costituzionalità (art.
13, commi 4 e 5-bis) si rivelano, in conclusione, in contrasto con il
disposto dell'art. 13 della Carta costituzionale, in quanto prevedono
una restrizione della libertà personale senza rendere possibile un
controllo preventivo, effettivo e pieno della legittimità del
provvedimento che ha disposto l'accompagnamento alla frontiera a
mezzo della forza pubblica e senza che sia prevista la perdita di
efficacia del provvedimento, qualora non sia convalidato nel termine
prescritto.
5. - La disposizione di cui al comma 5-bis dell'art. 13 del T.U.
n. 286/1998, inoltre, si ribadisce, possono essere fondatamente
ritenute in contrasto con quanto prescritto dagli articoli 111 e 24
della Carta costituzionale.
Quanto sopra richiamato, infatti, rende evidente che la
giurisdizione che si attua con la "convalida" del provvedimento di
accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, nelle
forme sopra esaminate, si pone in contrasto con il principio del
contraddittorio, nel processo, e con quello della inviolabilità del
diritto alla difesa, dal momento che non è prevista alcuna forma di
contestazione, nè di partecipazione e tanto meno di difesa da parte
dello straniero colpito dal provvedimento stesso.
Tale conclusione non può essere messa in discussione per la
considerazione che la "convalida" non sarebbe un vero e proprio
"processo" nè esercizio di giurisdizione. La tela di diritti
soggettivi primari davanti alla a.g., infatti, non può che attuarsi
nell'ambito di un procedimento che costituisce un "giudizio" che deve
svolgersi secondo le regole costituzionali del "giusto processo" in
contraddittorio tra le parti in cui deve essere garantito il diritto
a difesa.
Altrimenti, ove si volesse considerare il procedimento di cui al
comma 5-bis dell'art. 13 del T.U. come una sorta di atto
amministrativo, soggettivamente anomalo, conclusivo di un
procedimento iniziato dalla Autorità di p.s., si ricadrebbe
evidentemente in un vizio di costituzionalità, per violazione della
riserva esclusiva di giurisdizione che l'art. 13 della Carta
attribuisce alla a.g. in sede giurisdizionale in materia di convalida
di provvedimenti urgenti restrittivi della libertà personale.
6. - Per superare il sospetto di incostituzionalità delle norme
del T.U. n. 286/1998, di cui sopra, non sembra per altro verso
possibile ricorrere ad una interpretazione analogica o estensiva,
ipotizzando l'applicazione dei principi costituzionali e delle norme
esistenti nel sistema delle espulsioni.
L'art. 14 del T.U., infatti, prevede una procedura di "convalida"
dei trattenimenti presso i centri di permanenza temporanea, che è
stato ritenuto costituzionalmente legittimo dalla Corte
costituzionale con sentenza del 22 marzo 2001, per la considerazione
che il controllo dell'a.g. si estende a tutti i presupposti della
misura e che, pur in assenza di una specifica previsione, il diniego
di convalida travolgerebbe, insieme al trattenimento, anche la misura
dell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.
I due istituti dell'accompagnamento coatto e quello del
trattenimento, per quanto connessi, sono tra di loro del tutto
distinti, per cui una applicazione delle disposizioni dell'art. 14
del T.U. anche per la "convalida" del provvedimento di
accompagnamento, non può avvenire soprattutto per la considerazione
che l'intenzione del legislatore, che traspare dall'introduzione del
comma 5-bis dell'art. 13 del T.U., va proprio nella opposta direzione
di svincolare, per quanto possibile, l'espulsione immediata da
ostacoli giudiziari o burocratici.
7. - Le ultime considerazioni, tuttavia consentono di formulare,
in via subordinata alla eccepita incostituzionalità delle norme
nella loro interezza, una eccezione limitata alla mancata previsione,
nelle norme impugnate, di una procedura identica a quella prevista
per i trattenimenti dall'art. 14, che renderebbe il particolare
istituto pienamente legittimo, senza incidere, con l'eventuale
"inapplicabilita'" totale delle disposizioni, sull'intero assetto
sistematico delle espulsioni, rendendo problematica e "residuale" la
stessa disciplina del "trattenimento". Mancata previsione che può
essere "corretta" solamente dallo stesso legislatore o da un
intervento additivo della Corte.
In base ad un eventuale decisione che accogliesse tale eccezione
subordinata, sulla scorta di quanto già avviene per i trattenimenti:
i questori saranno tenuti a trasmettere ai tribunali "gli
atti" e non una semplice comunicazione;
i giudici potranno valutare la legittimità dei provvedimenti
di espulsione del prefetto e quello di accompagnamento coatto del
questore;
si avrà la indicazione di un termine per l'efficacia del
decreto di espulsione con accompagnamento, qualora non intervenga la
convalida della autorità giudiziaria;
sarà prevista la possibilità di un ricorso in Cassazione,
contro il provvedimento di convalida.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità, sollevata d'ufficio, dei commi 4 e 5-bis dell'art.
13 del T.U. n. 286/1998 (così come modificati ed aggiunti dall'art.
12 della legge 30 luglio 2002 n. 189, e dal d. l. 4 aprile 2002,
n. 51) per contrasto con gli articoli 13, 24 e 111 della Carta
costituzionale, secondo quanto esposto nella motivazione, chiedendone
l'accoglimento;
In via subordinata: dichiara non manifestamente infondata la
questione di costituzionalità, sollevata d'ufficio, dei commi 4 e
5-bis dell'art. 13 T.U. n. 286/1998 (così come modificati ed
aggiunti dall'art. 12 della legge 30 luglio 2002, n. 189, e dal d. l.
4 aprile 2002, n. 51), nella parte in cui non prevedono che "si
applicano le disposizioni dell'art. 14, commi 3, 4 e 6" dello stesso
T.U. n. 286/1998, per contrasto con gli articoli 13, 24 e 111 della
Carta costituzionale, secondo quanto esposto nella motivazione,
chiedendone l'accoglimento;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con la prova delle notificazioni e delle comunicazioni
prescritte nell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e sospende
il giudizio in corso.
Ordina che a cura della cancelleria l'ordinanza sia notificata
alle parti in causa (interessati e Ministero degli interni), nonchè
al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma il 13 novembre 2002
Il Presidente giudice unico: Bucci
03C0009