1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 1-8-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 41 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 giugno 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 giugno 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Direttori generali delle aziende ed enti del Servizio sanitario regionale - Vacanza dell'incarico di direttore generale e impossibilita', per comprovati motivi, di provvedere alla relativa nomina - Previsione della facolta' per la Regione di procedere intuitu personae all'affidamento dell'incarico a un commissario straordinario scelto nell'ambito dell'elenco nazionale. - Legge della Regione Puglia 17 aprile 2018, n. 15 (Norme in materia di nomina dei direttori generali delle aziende ed enti del Servizio sanitario regionale in attuazione del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, e interventi finanziari in favore della ricerca per la cura delle malattie rare), art. 4. (18C00151) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 1-8-2018)

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, è domiciliato per legge;
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente in carica,
con sede a Bari, lungomare Nazario Sauro, 33;
Per la declaratoria della illegittimità costituzionale dell'art.
4 della legge della Regione Puglia n. 15 del 17 aprile 2018,
pubblicata nel B.U.R. n. 55 del 19 aprile 2018, supplemento, giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del
giorno 14 giugno 2018.
In data 19 aprile 2018, sul n. 55 del Bollettino Ufficiale della
Regione Puglia, è stata pubblicata la legge regionale 17 aprile
2018, n. 15, recante «Norme in materia di nomina dei direttori
generali delle aziende ed enti del Servizio sanitario regionale in
attuazione del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, e
interventi finanziari in favore della ricerca per la cura delle
malattie rare».
La legge consta di sei articoli:
l'art. 1, recante l'«Oggetto»;
l'art. 2, rubricato «Procedure per la nomina dei direttori
generali delle aziende ed enti del S.S.R.»;
l'art. 3, rubricato «Nomina dei direttori generali degli
IRCCS pubblici del S.S.R.»;
l'art. 4, rubricato «Commissariamento delle aziende ed enti
del S.S.R.»;
l'art. 5, rubricato «Abrogazioni e sostituzioni»;
l'art. 6, rubricato «Interventi finanziari in favore della
ricerca per la cura delle malattie rare».
In particolare, l'art. 4 della legge regionale n. 15 del 2018
(hinc inde la Legge) interviene in materia di commissariamento delle
aziende ed enti del S.S.R. disponendo che:
«1. La Regione, in caso di vacanza dell'incarico di direttore
generale e laddove per comprovati motivi non sia possibile provvedere
alla relativa nomina del direttore generale, può procedere intuitu
personae all'affidamento dell'incarico a un commissario
straordinario, scelto nell'ambito dell'elenco nazionale di cui
all'articolo 2, comma 1, della presente legge.
2. Il commissario straordinario rimane in carica fino alla
nomina del direttore generale e, comunque, per un periodo non
superiore a sei mesi.
3. Al commissario straordinario spetta il compenso stabilito
dalla giunta regionale per i direttori generali delle aziende ed enti
del S.S.R. della Regione Puglia, secondo la tipologia di azienda o
ente diretto.
4. La nomina del commissario straordinario di azienda
ospedaliero-universitaria del S.S.R., in analogia a quella di
direttore generale, è effettuata dalla giunta regionale d'intesa con
il rettore dell'università interessata. La nomina del direttore
generale di IRCCS di diritto pubblico, in analogia a quella di
direttore generale, è effettuata d'intesa con il Ministro della
salute.»
La norma è costituzionalmente illegittima sia perchè,
contrastando con i principi fondamentali stabiliti dalla legislazione
statale in materia di dirigenza sanitaria - la quale, come da ultimo
ricordato da codesta Corte nella sentenza n. 251/2016, è
direttamente riconducibile alla tutela della salute -, viola l'art.
117, comma 3, Cost.; sia perchè essa lede i principi di
ragionevolezza, di adeguatezza e di buon andamento di cui agli
articoli 3 e 97 Cost..
L'art. 4 della legge regionale viene dunque impugnato con il
presente ricorso ex art. 127 Cost. affinchè ne sia dichiarata
l'illegittimità costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente
annullamento per i seguenti

Motivi

Per comprendere appieno il senso e la portata delle censure di
seguito sviluppate occorre premettere che, com'è noto, nel quadro
della più generale riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche
ed in linea con il disegno di progressiva affrancazione dai
condizionamenti di carattere politico già perseguito dal
decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito con modificazioni
dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, la dirigenza sanitaria pubblica
ha formato oggetto di un profondo intervento riformatore da parte del
legislatore statale.
La ratio della riforma è stata quella di introdurre correttivi
al vigente sistema di reclutamento dei vertici delle aziende
sanitarie nella - difficile - ricerca di un punto di equilibrio tra
l'esigenza di un rapporto fiduciario tra l'organo politico e gli
organi di vertice delle aziende e quella di garantire che,
nell'interesse del buon andamento della pubblica amministrazione, le
nomine avvengano, in modo imparziale e trasparente, tra soggetti
muniti delle necessarie competenze tecnico-professionali: il tutto in
piena coerenza con il consolidato orientamento della Corte
costituzionale in ordine alla natura di tali incarichi direzionali e
gestionali (Corte cost. sentenza n. 34 del 2010).
L'art. 11, comma 1, lettera p) della legge 7 agosto 2015, n. 124
- recante «Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche» -, nel dettare i principi fondamentali in
materia ai sensi dell'art. 117, comma 3, della Costituzione, ha
demandato ad un decreto legislativo delegato la disciplina delle
procedure di nomina dei direttori generali delle aziende sanitarie
prevedendo, in estrema sintesi:
a) la selezione, da parte di una commissione nazionale, dei
candidati idonei al conferimento dell'incarico di direttore generale
ai fini del loro inserimento in un elenco nazionale;
b) il conferimento dell'incarico, da parte della regione e
secondo le modalità previste dall'art. 3-bis del decreto legislativo
n. 502/1992, nell'ambito di una rosa di candidati scelti tra gli
iscritti nell'elenco nazionale che manifestano l'interesse
all'incarico da ricoprire.
In attuazione della delega, il decreto legislativo 4 agosto 2016,
n. 171, ai fini del conferimento dell'incarico di direttore generale,
ha previsto, agli articoli 1 e 2, una doppia selezione: la prima, a
livello nazionale, per la costituzione di un elenco nazionale dei
soggetti idonei alla nomina a direttore generale (art. 1); la
seconda, a livello regionale e preceduta da avviso pubblico destinato
esclusivamente a coloro che risultano iscritti nell'elenco nazionale,
diretta alla formazione di una rosa di candidati da proporre, per la
nomina, al presidente della regione (art. 2).
Il decreto delegato contiene inoltre, all'art. 5, una disciplina
transitoria, mentre chiude il sistema l'art. 9 a mente del quale: «A
decorrere dalla data di istituzione dell'elenco nazionale di cui
all'articolo 1, sono abrogate le disposizioni del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni, di cui
all'articolo 3-bis, comma 1, commi da 3 a 7, e commi 13 e 15. Tutti i
riferimenti normativi ai commi abrogati dell'articolo 3-bis devono,
conseguentemente, intendersi come riferimenti alle disposizioni del
presente decreto» (comma 1).
Ora, la norma regionale denunciata, nel disciplinare i casi di
vacanza dell'ufficio di direttore generale delle aziende ed enti del
S.S.R, nonchè delle aziende ospedaliero-universitarie e degli IRCCS,
prevede genericamente che la Regione possa affidare, intuitu
personae, l'incarico di direzione di tale ufficio ad un commissario
straordinario, senza specificare i motivi che non consentano in tali
casi la nomina di un nuovo direttore generale (limitandosi, del tutto
genericamente, a richiedere la sussistenza di non meglio specificati
«comprovati motivi») e senza stabilire le procedure e i requisiti
necessari per detta nomina, ponendosi così in contrasto con i
principi fondamentali in materia di tutela della salute contenuti sia
nel decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, recante il
«Riordino della disciplina in materia sanitaria», sia nel decreto
legislativo 4 agosto 2016, n. 171, recante «Attuazione della delega
di cui all'articolo 11, comma 1, lettera p), della legge 7 agosto
2015, n. 124, in materia di dirigenza sanitaria» che, modificando e
integrando tale decreto legislativo nei termini e per le ragioni in
sintesi premesse, disciplina specificamente il conferimento degli
incarichi di dirigenza sanitaria.
La norma regionale introduce, infatti, ipotesi di
commissariamento non previste dalla normativa nazionale vigente e
contrarie non solo ai principi fondamentali da questa stabiliti, ma
anche ai principi di ragionevolezza, di adeguatezza e di buon
andamento dell'amministrazione.
Ne consegue la violazione dell'art. 117, comma 3, Cost. nonchè
dei principi di cui agli articoli 3 e 97 Cost. per quanto di seguito
in particolare.
I. In relazione all'art. 117, comma 3, Cost., violazione dei principi
fondamentali in materia di «tutela della salute».
I.1. I commi 1 e 4 della norma regionale, nonchè i commi 2 e 3,
ad essi inscindibilmente connessi, si pongono in contrasto con varie
norme del decreto legislativo n. 502/1992, segnatamente con gli
articoli 3, comma 6, e 3-bis, comma 2, altresì nel suo richiamo
all'art. 2, comma 2-octies.
L'art. 3, comma 6, ultimo periodo, del decreto legislativo n.
502/1992 prevede che: «In caso di vacanza dell'ufficio o nei casi di
assenza o di impedimento del direttore generale, le relative funzioni
sono svolte dal direttore amministrativo o dal direttore sanitario su
delega del direttore generale o, in mancanza di delega, dal direttore
più anziano per età. Ove l'assenza o l'impedimento si protragga
oltre sei mesi si procede alla sostituzione».
L'art. 3-bis, comma 2, prevede a sua volta che: «La nomina del
direttore generale deve essere effettuata nel termine perentorio di
sessanta giorni dalla data di vacanza dell'ufficio. Scaduto tale
termine, si applica articolo 2, comma 2-octies».
Il richiamato art. 2, comma 2-octies precisa infine che: «Salvo
quanto diversamente disposto, quando la regione non adotta i
provvedimenti previsti dai commi 2-bis e 2-quinquies, il Ministro
della sanità, sentite la regione interessata e l'Agenzia per i
servizi sanitari regionali, fissa un congruo termine per provvedere;
decorso tale termine, il Ministro della sanità, sentito il parere
della medesima Agenzia e previa consultazione della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, propone al Consiglio dei ministri
l'intervento sostitutivo, anche sotto forma di nomina di un
commissario ad acta. L'intervento adottato dal Governo non preclude
l'esercizio delle funzioni regionali per le quali si e provveduto in
via sostitutiva ed è efficace sino a quando i competenti organi
regionali abbiano provveduto».
Dal quadro normativo sopra delineato emerge, dunque,
l'impossibilità per la regione di procedere al commissariamento di
un'azienda sanitaria priva del direttore generale.
Ai sensi delle norme statali richiamate, infatti, in caso di
vacanza dell'ufficio di direttore generale le relative funzioni sono
svolte dal direttore amministrativo o dal direttore sanitario e ove
l'assenza o l'impedimento si protragga per oltre sei mesi si procede
alla sostituzione del direttore generale assente con un nuovo
direttore generale, la cui nomina deve essere effettuata dalla
regione entro sessanta giorni dalla scadenza dei sei mesi. Decorso
inutilmente il termine di sessanta giorni, nonchè quello ulteriore,
fissato dal Ministro della sanità sentita la regione interessata e
l'Agenzia per i servizi sanitari regionali, (solo) il Consiglio dei
ministri può disporre, su proposta del Ministro competente e previo
parere dell'anzidetta agenzia, nonchè previa consultazione della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano, un intervento sostitutivo ex
art 120 Cost. anche sotto forma di nomina di un commissario ad acta.
E questa è l'unica ipotesi di commissariamento prevista dalla
legislazione statale vigente in materia di dirigenza sanitaria.
La legge statale contempla dunque il commissariamento, da parte
del Governo (e non della regione), di un'azienda sanitaria soltanto
nel caso in cui la regione competente non provveda, com'è suo
preciso dovere, alla tempestiva sostituzione del direttore generale
scaduto dall'incarico.
I.2. Inoltre, l'art. 4 in esame, nel disattendere le menzionate
norme del decreto legislativo n. 502/1992, prevedendo, in caso di
vacanza dell'ufficio in parola, la nomina di un commissario
straordinario, scelto intuitu personae, in luogo della nomina di un
nuovo direttore generale, non si attiene alle specifiche regole che
abilitano alla gestione di tali uffici contenute negli articoli 1 e 2
del richiamato decreto legislativo n. 171 del 2016.
Così disponendo, infatti, la norma in esame opera una reformatio
in peius rispetto alle garanzie di trasparenza ed imparzialità che
il legislatore ha inteso assicurare con la riforma operata dal
decreto legislativo n. 171 del 2016 proprio al fine di garantire il
buon andamento e l'imparzialità dell'azione amministrativa.
Come ricordato in premessa, gli articoli 1 e 2 del decreto
legislativo n. 171 del 2016, prevedono infatti che, ai fini del
conferimento degli incarichi di direttore generale, si svolga una
doppia selezione: una, a livello nazionale, per la costituzione
dell'elenco nazionale degli idonei a ricoprire gli incarichi, ed una,
a livello regionale, previo avviso pubblico - rivolto esclusivamente
a coloro che sono iscritti nell'elenco nazionale - effettuata da
parte di commissioni di esperti di comprovata esperienza e competenza
e volta alla formazione di una rosa di candidati da sottoporre al
Presidente della Regione.
Come pure premesso, la ratio della riforma in parola è quella di
introdurre dei correttivi al sistema vigente, al fine di assicurare
un punto di equilibrio tra l'esigenza di un rapporto fiduciario tra
l'organo politico e gli organi di vertice delle ASL e l'esigenza di
garantire che le nomine avvengano in modo imparziale e trasparente.
Ciò in piena coerenza anche con gli ormai consolidati
orientamenti della Corte costituzionale in merito alla natura di tali
incarichi, al fine di assicurare il buon andamento e l'imparzialità
della pubblica amministrazione.
La norma regionale all'esame, disattendendo tutti i principi
della legislazione statale in materia di nomina dei direttori
generali delle aziende sanitarie e di vacanza dei relativi uffici e
introducendo un'ipotesi di commissariamento non prevista dalla
normativa nazionale vigente, crea un regime temporaneo, atipico e
sostitutivo di quello delineato dalla legislazione statale in materia
di dirigenza sanitaria.
Ne consegue, anzitutto, il contrasto della norma regionale in
esame con i menzionati principi fondamentali in tema di tutela della
salute contenuti nell'art. 3, comma 6, nell'art. 3-bis, comma 2, e
nell'art. 2, comma 2-octies del decreto legislativo n. 502 del 1992,
nonchè negli articoli 1 e 2 del decreto legislativo n. 171 del 2016,
i quali informano e conformano la disciplina legale dei procedimenti
di nomina dei direttori generali delle Asl, in violazione così
dell'art. 117, comma 3, Cost..
Come è noto, infatti, secondo il consolidato orientamento di
codesta Ecc.ma Corte, sono da ricondursi alla materia concorrente
della «tutela della salute» (sentenze n. 422/2006, n. 295/2009, n.
129/2012), le disposizioni statali dettate in tema di governance
delle aziende sanitarie le quali si pongono, per l'appunto, quali
principi fondamentali in materia di «tutela della salute».
Ed infatti, per quanto specificamente riguarda anche la dirigenza
sanitaria, trattandosi di materia rientrante nella competenza
legislativa concorrente, spetta allo Stato la determinazione dei
principi fondamentali, principi tra i quali devono certamente
annoverarsi anche quelli dettati in una prospettiva di miglioramento
del «rendimento» del servizio offerto e dunque di garanzia, oltre che
del buon andamento dell'amministrazione, anche della qualità
dell'attività assistenziale erogata e dell'efficiente funzionamento
dei servizi definiti nel quadro della programmazione regionale.
II. In relazione ai principi di ragionevolezza, adeguatezza e buon
andamento dell'amministrazione, violazione dei precetti di cui agli
articoli 3 e 97 Cost..
La norma censurata viola altresì i principi di ragionevolezza e
di buon andamento dell'amministrazione di cui agli articoli 3 e 97
Cost.
Il principio di ragionevolezza, identificabile «nell'esigenza di
conformità dell'ordinamento a valori di giustizia e di equità e a
criteri di coerenza logica, teleologica e storico-cronologica» (Corte
cost. n. 162 del 2014, n. 87 del 2012 e n. 421 del 1991), è insito
nel principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. ed è a sua
volta alla base del principio di buon andamento dell'amministrazione
di cui all'art. 97 Cost., costituendo valido «complemento» di
qualunque altro principio e parametro costituzionale e ponendosi
quale criterio di giudizio della logicità, della coerenza,
dell'adeguatezza, della congruenza, della proporzionalità e della
non arbitrarietà di qualsiasi norma di legge, statale o regionale.
E, sotto questo profilo, non potrebbe essere più evidente la
violazione dei principi di razionalità, di proporzionalità e di
adeguatezza da parte di un norma che, come l'art. 4 della legge
regionale in discorso, pur in presenza di un sistema di norme che, a
regime, disciplinano il procedimento per procedere, in caso di
vacanza dell'incarico, alla nomina dei direttori generali imponendo
di attingere all'elenco nazionale degli idonei, anzichè procedere
senz'altro alla nuova nomina e consente, nella ricorrenza di non
meglio precisati «comprovati motivi», il ricorso a commissari, vale a
dire alla nomina di organi temporanei e straordinari, al di fuori
delle ipotesi previste dalla normativa statale di riferimento creando
così un regime atipico e non definito quanto ai presupposti, ai
requisiti ed alle modalità procedimentali.
Per il complesso delle considerazioni che precedono, l'art. 4
della legge regionale è, come illustrato, costituzionalmente
illegittimo sia perchè, contrastando con i principi fondamentali
stabiliti dalla legislazione statale in materia di dirigenza
sanitaria e, quindi, di tutela della salute (art. 3, comma 6, art.
3-bis, comma 2, e art. 2, comma 2-octies, del decreto legislativo n.
502/1992 e articoli 1 e 2 del decreto legislativo n. 171/2016), viola
l'art. 117, comma 3, Cost.; sia perchè esso lede i principi di
ragionevolezza, adeguatezza e buon andamento di cui agli articoli 3 e
97 Cost..

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimo, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
indicati ed illustrati, l'art. 4 della legge della Regione Puglia 17
aprile 2018, n. 15, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Puglia n. 55 suppl. del 19 aprile 2018, come da delibera del
Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 14 giugno
2018.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 14 giugno 2018,
della determinazione di impugnare la legge della Regione Puglia 17
aprile 2018, n. 15, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Puglia n. 55 suppl. del 19 aprile 2018 secondo i termini e per le
motivazioni di cui alla allegata relazione del Ministro per gli
affari regionali e le autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n. 55 suppl. del 19 aprile
2018.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 15 giugno 2018

L'Avvocato dello Stato: Fiduccia

Il vice Avvocato generale dello Stato: Mariani