1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 33 SENTENZA 25 gennaio - 28 febbraio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Trattamento pensionistico della Polizia penitenziaria - Calcolo della quota retributiva relativo anche al periodo anteriore al gennaio 2022 - Applicazione dei criteri piu' favorevoli previsti per il personale ad ordinamento militare, anziche' di quelli previsti per gli impiegati civili dello Stato - Omessa previsione - Denunciata disparita' di trattamento - Non fondatezza della questione. - Legge 15 dicembre 1990, n. 395, art. 1, comma 4. - Costituzione, art. 3. (T-230033) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Daria de PRETIS;
Giudici :Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco DALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4,
della legge 15 dicembre 1990, n. 395 (Ordinamento del Corpo di
polizia penitenziaria), promosso dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Puglia, in composizione monocratica,
nel procedimento vertente tra A.V.F. C. e l'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS), con ordinanza del 16 marzo 2022, iscritta
al n. 40 del registro ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 17, prima serie speciale, dell'anno
2022.
Visti l'atto di costituzione dell'INPS, nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 2023 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi l'avvocato Antonella Patteri per l'INPS e l'avvocato dello
Stato Pietro Garofoli per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 25 gennaio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 16 marzo 2022 (r. o. n. 40 del 2022), la
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, in
composizione monocratica, ha sollevato, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 4, della legge 15 dicembre 1990, n. 395
(Ordinamento del Corpo di polizia penitenziaria), nella parte in cui
non prevede che i criteri di calcolo del trattamento pensionistico,
riferito alla quota retributiva della pensione, previsti dall'art.
54, commi 1 e 2, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione
del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei
dipendenti civili e militari dello Stato), siano estesi in favore del
personale della Polizia penitenziaria.
1.1.- Il giudice rimettente premette di dover decidere il ricorso
proposto in data 30 gennaio 2021, nei confronti dell'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) e del Ministero della
giustizia, da una persona dipendente del Ministero della giustizia e
appartenente al Corpo di polizia penitenziaria, cessata dal servizio
dal 27 dicembre 2018, avente a oggetto la richiesta di riliquidazione
del trattamento pensionistico con applicazione dell'art. 54 del
d.P.R. n. 1092 del 1973 in relazione al ricalcolo della parte
retributiva del trattamento stesso.
Il rimettente dà atto che nel giudizio a quo si è costituito
l'INPS, che ha chiesto di dichiarare la non fondatezza della pretesa
in quanto l'art. 54 del d.P.R. n. 1092 del 1973 non sarebbe
applicabile al personale del disciolto Corpo degli agenti di polizia
penitenziaria, e ha eccepito, in via subordinata, il divieto di
cumulo di interessi e rivalutazione.
Il giudice a quo riferisce che, in vista dell'udienza fissata per
il 14 dicembre 2021, il ricorrente ha presentato brevi note scritte
chiedendo di sollevare la questione di legittimità costituzionale,
deducendo la violazione del principio di eguaglianza in ragione della
mancata applicazione della norma indicata (l'art. 54 del d.P.R. n.
1092 del 1973) anche in favore degli appartenenti alla Polizia
penitenziaria. Successivamente, in vista dell'udienza cartolare del
1° marzo 2022, il ricorrente ha insistito per l'accoglimento delle
conclusioni, richiamando l'art. 1, comma 101, della legge 30 dicembre
2021, n. 234 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio 2022-2024),
nel frattempo entrata in vigore.
Il giudice a quo espone che il giudizio verte sulla domanda del
ricorrente, già in servizio presso il Ministero della giustizia come
agente di Polizia penitenziaria, con anzianità di servizio utile al
31 dicembre 1995 inferiore a 18 anni e superiore a 15 anni (17 anni e
un mese), volta al riconoscimento del diritto alla riliquidazione del
trattamento pensionistico - con riferimento alle quote A e B,
calcolate con il sistema misto retributivo/contributivo di cui
all'art. 1, comma 12, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del
sistema pensionistico obbligatorio e complementare) - mediante
l'applicazione della più favorevole aliquota di rendimento del 44
per cento, prevista dall'art. 54 del d.P.R. n. 1092 del 1973.
1.2.- In via preliminare, il rimettente si sofferma sullo ius
superveniens, costituito dall'art. 1, comma 101, della legge n. 234
del 2021, il quale così testualmente dispone: «[a]l personale delle
Forze di polizia ad ordinamento civile, in possesso, alla data del 31
dicembre 1995, di un'anzianità contributiva inferiore a diciotto
anni, effettivamente maturati, si applica, in relazione alla
specificità riconosciuta ai sensi dell'articolo 19 della legge 4
novembre 2010, n. 183, l'articolo 54 del testo unico di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, ai
fini del calcolo della quota retributiva della pensione da liquidare
con il sistema misto, con applicazione dell'aliquota del 2,44 per
cento per ogni anno utile».
Circa la portata applicativa di tale norma sopravvenuta, il
rimettente afferma di aderire all'interpretazione secondo cui la più
favorevole aliquota del 44 per cento deve ritenersi estesa anche al
trattamento pensionistico del personale della Polizia penitenziaria
andato in quiescenza entro l'anno appena trascorso, ma con il
riconoscimento della decorrenza economica solo a far data dal 1°
gennaio 2022.
Pertanto, con decisione parziale, la Corte rimettente ha intanto
accolto il ricorso limitatamente al riconoscimento del diritto alla
rideterminazione del trattamento pensionistico mediante
l'applicazione, sulle quote dello stesso calcolate con il sistema
retributivo, dell'aliquota annua del 2,44 per cento a decorrere dal
rateo di gennaio 2022.
1.3.- Invece, con riferimento ai ratei a decorrere dal
pensionamento ed antecedenti al gennaio 2022, la Corte rimettente
solleva la questione di legittimità costituzionale, per violazione
dell'art. 3 Cost, dell'art. 1, comma 4, della legge n. 395 del 1990,
nella parte in cui - nel prevedere che al personale del disciolto
Corpo degli agenti di custodia (ora: Polizia penitenziaria), facente
parte delle Forze di polizia, per quanto non previsto dalla stessa
legge, si applichino, in quanto compatibili, le norme relative agli
impiegati civili dello Stato - non ha esteso l'applicazione dell'art.
54, commi 1 e 2, del d.P.R. n. 1092 del 1973, riservata ai militari,
anche al personale, quali i dipendenti della Polizia penitenziaria,
appartenente al comparto sicurezza a ordinamento civile.
Ad avviso del rimettente, anche a seguito dell'entrata in vigore
dell'art. 1, comma 101, della legge n. 234 del 2021, permane la
rilevanza della questione in quanto, a suo avviso, non sussiste alcun
dubbio sul carattere non retroattivo della disposizione sopravvenuta,
e non potendo a essa attribuirsi la natura di norma di
interpretazione autentica. Da ciò, secondo il giudice a quo consegue
che, per quanto riguarda i ratei fino al 31 dicembre 2021, il
trattamento pensionistico dei dipendenti collocati in congedo, come
il ricorrente, antecedentemente al 1° gennaio 2022, deve essere
calcolato secondo il regime vigente all'epoca del pensionamento.
Pertanto, per la determinazione del trattamento pensionistico del
ricorrente per il periodo dal 27 dicembre 2018 al 31 dicembre 2021,
secondo il giudice a quo, occorre far riferimento alla disciplina
vigente per il personale appartenente al Corpo degli agenti di
polizia penitenziaria a ordinamento civile.
1.4.- Passando al merito delle censure, il rimettente sostiene
che a seguito della riforma del sistema pensionistico di cui alla
legge n. 335 del 1995, che ha stabilito il passaggio dal sistema
retributivo a quello contributivo di tutti i lavoratori, pubblici e
privati, ogni differenza tra personale militare e civile è venuta
definitivamente meno.
A tal riguardo, nell'ordinanza di rimessione si evidenzia che
l'art. 1, comma 13, della legge n. 335 del 1995 ha fatto salva, in
regime transitorio, a favore dei dipendenti che alla data del 31
dicembre 1995 avessero maturato una anzianità contributiva di oltre
diciotto anni, la liquidazione della pensione secondo la normativa
vigente in base al sistema retributivo, calcolata, quindi, tenendo
conto della retribuzione pensionabile, dell'anzianità contributiva e
dell'aliquota di rendimento.
Per i dipendenti che alla data del 31 dicembre 1995 avessero,
invece, una anzianità inferiore, come nel caso di specie, il
trattamento pensionistico viene attribuito con il sistema cosiddetto
misto (retributivo/contributivo), in cui le quote di pensione
relative alle anzianità acquisite prima del 31 dicembre 1995 sono
calcolate secondo il sistema retributivo previgente, mentre quelle
riferite alle anzianità successivamente maturate sono computate
secondo il sistema contributivo; ciò ai sensi dell'art. 1, comma 12,
della legge n. 335 del 1995.
Quanto all'ambito di applicazione soggettiva dei criteri di
calcolo, previsti dall'art. 54 del d.P.R. n. 1092 del 1973, ai fini
della determinazione della quota retributiva della pensione, come
reinterpretati dalla sentenza della Corte dei conti, sezioni riunite
in sede giurisdizionale, 4 gennaio 2021, n. 1, il giudice a quo
afferma che è pacifica l'operatività di tale disposizione in favore
del personale appartenente al solo comparto militare, ivi compreso
quello svolgente funzioni di polizia (Arma dei carabinieri e Corpo
della guardia di finanza)
Ciò precisato, il rimettente si sofferma sulla disposizione di
cui all'art. 61 del d.P.R. n. 1092 del 1973, che ha esteso
l'applicabilità delle norme di cui al Capo II e, quindi, anche
dell'art. 54 del medesimo decreto, ad alcune categorie di personale a
ordinamento civile, ed in particolare ai Vigili del fuoco ed al Corpo
forestale, con conseguente applicazione, anche a tale personale, dei
criteri previsti dall'art. 54 per la determinazione della quota di
pensione calcolata con il criterio retributivo.
Inoltre, l'art. 73, comma 3, del decreto legislativo 30 ottobre
1992, n. 443 (Ordinamento del personale del Corpo di polizia
penitenziaria, a norma dell'art. 14, comma 1, della legge 15 dicembre
1990, n. 395), con particolare riferimento al trattamento
pensionistico stabilisce che «[a]l personale proveniente dai ruoli
del disciolto Corpo degli agenti di custodia continua ad applicarsi
l'articolo 6 della legge 3 novembre 1963, n. 1543»; disposizione
quest'ultima che, nel disciplinare l'ammontare del trattamento
pensionistico dei sottoufficiali e degli appuntati dell'Arma dei
carabinieri e del Corpo della guardia di finanza, nonchè dei
sottoufficiali e dei militari del Corpo delle guardie di pubblica
sicurezza (oggi: Polizia di Stato), del Corpo degli agenti di
custodia e del personale delle corrispondenti categorie del Corpo
nazionale dei vigili del fuoco e del Corpo forestale dello Stato,
prevedeva che la pensione fosse «ragguagliata, al compimento del
ventesimo anno di servizio, al 44 per cento della base pensionabile»
(comma 2 dell'art. 6 della legge 3 novembre 1963, n. 1543, recante
«Norme sugli organici e sul trattamento economico dei sottufficiali e
militari di truppa dell'Arma del carabinieri, del Corpo della guardia
di finanza, del Corpo delle guardie di pubblica sicurezza, del Corpo
degli agenti di custodia, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e
del Corpo forestale dello Stato») e che, «[p]er ciascun anno di
servizio oltre il ventesimo e per non più di dieci anni
successivamente compiuti, la pensione sarà aumentata del 3,60 per
cento» (comma 3 dell'art. 6 della legge n. 1543 del 1963).
Osserva, poi, il rimettente che nulla è, invece, previsto per i
dipendenti cessati dal servizio con una anzianità inferiore a venti
anni, per i quali occorre, dunque, far riferimento, stante il rinvio
contenuto nella norma censurata al testo unico sugli impiegati civili
dello Stato, all'art. 44 del d.P.R. n. 1092 del 1973, secondo cui
«[l]a pensione spettante al personale civile con l'anzianità di
quindici anni di servizio effettivo è pari al 35 per cento della
base pensionabile; detta percentuale è aumentata di 1,80 per ogni
ulteriore anno di servizio utile fino a raggiungere il massimo
dell'ottanta per cento».
Alla luce di tale quadro normativo, il rimettente conclude che,
nella fattispecie al suo esame, con riferimento al trattamento
pensionistico del personale appartenente alla Polizia penitenziaria
che alla data del 31 dicembre 1995, avesse maturato una anzianità
inferiore ai 18 anni, è stata fatta applicazione per il calcolo
della quota retributiva di un criterio meno favorevole, previsto
dall'art. 44 del d.P.R. n. 1092 del 1973 per il personale civile,
rispetto a quello applicabile ai militari.
Tale assetto normativo, ad avviso del giudice a quo, determina
una ingiustificata lacuna con una portata discriminatoria nei
confronti del personale del Corpo degli agenti di polizia
penitenziaria, a fronte della specialità delle funzioni svolte da
tale personale, e di mansioni molto simili a quelle del personale
delle altre Forze di polizia a ordinamento militare (Arma dei
carabinieri e Corpo della guardia di finanzia).
Tale lacuna sarebbe stata solo parzialmente colmata dalla
disposizione di cui all'art. 1, comma 101, della legge n. 234 del
2021, restando escluso dal nuovo sistema di calcolo il trattamento
pensionistico dal momento del pensionamento fino al 31 dicembre 2021.
La disposizione censurata violerebbe l'art. 3 Cost. «inteso quale
canone di ragionevolezza in virtù del quale devono intendersi non
conformi a Costituzione le scelte legislative che comportino
discriminazioni intollerabili fra situazion[i] similari».
Vi sarebbe - secondo la Corte rimettente - una disparità di
trattamento in danno del personale della Polizia penitenziaria.
Anche se la legge n. 395 del 1990 ha previsto la cosiddetta
smilitarizzazione del Corpo degli agenti di custodia e la
soppressione del ruolo delle vigilatrici penitenziarie, istituendo il
Corpo della polizia penitenziaria, facente parte delle Forze di
polizia a ordinamento civile, si tratta pur sempre di un Corpo al
quale la legge ha attribuito il compito di garantire l'ordine e la
sicurezza all'interno degli istituti penitenziari e delle strutture
del Ministero della giustizia in materia di osservazione e
trattamento rieducativo dei detenuti e degli internati, traduzione e
piantonamento dei detenuti e degli internati in luoghi di cura,
collaborando con l'Ufficio di sorveglianza e l'Ufficio del pubblico
ministero.
Ad avviso del rimettente, l'intervento legislativo ha mantenuto
ferme le peculiarità del personale appartenente a tale Corpo,
rispetto allo stesso personale civile dipendente dal medesimo
Ministero della giustizia.
Quanto alla specifica disciplina relativa alla materia
pensionistica, il giudice a quo osserva che il legislatore della
riforma del trattamento di quiescenza dei dipendenti dello Stato,
attuata con il d.P.R. n. 1092 del 1973, ha previsto un regime
differenziato per il personale civile e quello militare, per la
peculiarità delle funzioni svolte dalle due categorie, che trova
conferma nel diverso sistema di calcolo del trattamento
pensionistico, all'epoca commisurato su una percentuale dell'ultima
retribuzione percepita (la cosiddetta base pensionabile), regolato
dall'art. 44 del d.P.R. n. 1092 del 1973 per il personale civile -
che prevede l'applicazione di una percentuale del 35 per cento della
base pensionabile, aumentata di 1,80 per ogni ulteriore anno di
servizio utile fino a raggiungere l'80 per cento - e dall'art. 54 del
medesimo d.P.R. n. 1092 del 1973 per il personale militare, che
invece prevede l'applicazione di una percentuale del 44 per cento
della base pensionabile, aumentata del 1,80 per cento per ogni anno
di servizio utile oltre il ventesimo.
Non di meno - osserva la Corte rimettente - risulterebbe evidente
che il legislatore, ferma la distinzione tra lo stato civile e quello
militare, avesse chiara l'esigenza di prevedere un regime
differenziato in ragione delle funzioni svolte anche per altre
categorie di dipendenti pubblici.
In tal senso deporrebbe l'estensione al Corpo nazionale dei
vigili del fuoco e al Corpo forestale - operata dall'art. 61 del
d.P.R. n. 1092 del 1973 - delle norme di cui al Capo II, in materia
pensionistica; estensione al personale del comparto sicurezza che,
invece, non era necessaria perchè all'epoca il Corpo degli agenti di
custodia (oggi: Polizia penitenziaria) rientrava nel comparto
militare.
L'irragionevolezza di questo trattamento, risultato differenziato
dopo la smilitarizzazione del Corpo, sarebbe evidente - secondo la
Corte rimettente - là dove è rimasta l'applicazione del regime più
favorevole al Corpo forestale e ai Vigili del fuoco, appartenenti al
comparto rispettivamente del soccorso pubblico e della tutela del
patrimonio agro-forestale.
A tal riguardo, ad avviso del rimettente, le funzioni degli
appartenenti alla Polizia penitenziaria, pur contenute nel mondo
carcerario, debbono senz'altro ascriversi alla categoria della
"sicurezza" al pari della Polizia di Stato, a ordinamento civile,
dell'Arma dei carabinieri e della Guardia di finanza, a ordinamento
militare.
Infine, il rimettente si sofferma sulla evoluzione normativa
della disciplina in tema di trattamento pensionistico che ha visto
estendere al personale della Polizia penitenziaria principi ed
istituti riservati al personale militare, ed in particolare: 1)
l'art. 56, comma 3, del d.lgs. n. 443 del 1992, il quale prevede che
al personale del Corpo di polizia penitenziaria, ai soli fini
dell'acquisizione del diritto al trattamento di pensione normale, si
applica l'art. 52 del d.P.R. n. 1092 del 1973, applicabile al
personale militare; 2) l'art. 2177 e seguenti del decreto legislativo
15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare), in virtù
dei quali si estendono al personale delle Forze di polizia a
ordinamento civile e al Corpo nazionale dei vigili del fuoco alcune
disposizioni in tema di trattamento previdenziale previste per il
personale militare.
1.5.- In conclusione, il rimettente ha riconosciuto con sentenza
parziale, a decorrere dal rateo di gennaio del 2022, il diritto del
ricorrente alla riliquidazione della pensione con l'applicazione,
sulle quote calcolate con il sistema retributivo, dell'aliquota annua
del 2,44 per cento con conseguente diritto agli arretrati, costituiti
dalla differenza dei ratei pregressi, maggiorati, a decorrere dalla
scadenza dei singoli ratei, degli interessi legali e, nei limiti
dell'eventuale maggior importo differenziale, della rivalutazione
monetaria, calcolata anno per anno secondo gli indici ISTAT.
Contestualmente, ha sollevato la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 4, della legge n. 395 del 1990, in
riferimento all'art. 3 Cost., nei termini indicati, disponendo la
sospensione del giudizio con riferimento alla domanda di
riconoscimento degli arretrati a decorrere dalla data della
cessazione dal servizio.
2.- Con atto del 16 maggio 2022, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, è intervenuto in giudizio, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile e, comunque, nel merito non fondata.
In primo luogo, la difesa statale ha eccepito l'inammissibilità
della questione per erronea individuazione della norma censurata.
A tal riguardo, l'Avvocatura generale osserva che il rimettente
ha censurato l'art. 1, comma 4, della legge n. 395 del 1990, che
applica alla Polizia penitenziaria, in quanto compatibili, le norme
relative agli impiegati civili dello Stato, mentre la pretesa
illegittimità costituzionale è in realtà riferita al calcolo della
quota retributiva delle pensioni nei confronti di coloro che hanno
maturato un'anzianità contributiva al 31 dicembre 1995 inferiore a
18 anni. Il vulnus costituzionale sarebbe, invece, riconducibile,
unicamente, alla irretroattività dell'art. 1, comma 101, della legge
n. 234 del 2021, che estende al personale delle Forze di polizia a
ordinamento civile l'applicazione dell'art. 54 del d.P.R. n. 1092 del
1973.
In proposito, osserva che il comma 4 dell'art. 1 della legge n.
395 del 1990 si limiterebbe a statuire che al personale appartenente
ai ruoli della Polizia penitenziaria si applicano, in quanto
compatibili, le norme relative agli impiegati civili dello Stato,
senza nulla disporre in merito al "regime pensionistico" applicabile
a tali dipendenti e, in particolare, ai criteri di calcolo della
quota «retributiva» della pensione a essi spettante. Ed invero, tali
criteri di calcolo sono previsti agli artt. 44 e 54 del d.P.R. n.
1092 del 1973.
Ad avviso della difesa statale, il rimettente avrebbe dovuto
censurare la norma previdenziale ritenuta applicabile (in ipotesi,
l'art. 1, comma 101, della legge n. 234 del 2021 e l'art. 54 del
d.P.R. n. 1092 del 1973) e non certamente il comma 4 dell'art. 1
della legge n. 395 del 1990.
Il giudice a quo sarebbe, dunque, incorso nel vizio di aberratio
ictus che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, determina
l'inammissibilità della questione per difetto di rilevanza.
2.1.- Nel merito, la difesa statale osserva che la questione
sarebbe comunque da ritenersi non fondata.
Richiamando alcune pronunce di questa Corte, l'Avvocatura
generale afferma che la diversità del trattamento previdenziale tra
le Forze di polizia "a ordinamento civile" e quelle a "ordinamento
militare" appare del tutto ragionevole in considerazione delle
differenze che connotano il rapporto di impiego delle due categorie
di personale (sono richiamate anche la sentenza n. 170 del 2019 e
l'ordinanza n. 168 del 1995, nonchè le sentenze n. 96 del 1980 e n.
3 del 1957).
Pertanto, proprio tale specificità renderebbe non arbitraria la
scelta del legislatore con riferimento ai criteri di calcolo della
quota retributiva della pensione spettante alle due diverse categorie
di personale.
3.- Con atto del 16 maggio 2022, si è costituito in giudizio
l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), chiedendo che
la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque, non fondata.
In via preliminare, l'Istituto ha eccepito l'inammissibilità
della questione per la contraddittorietà della impostazione data dal
rimettente alla rilevanza del quadro normativo di riferimento e, in
particolare, al rapporto, ai fini del decidere, fra l'art. 54 del
d.P.R. n. 1092 del 1973 e l'art. 1, comma 101, della legge n. 234 del
2021.
Nel merito, l'Istituto sottolinea che il giudice a quo - nel
soffermarsi su aspetti che accomunano l'azione dei militari e quella
degli agenti di custodia, evidenziando che la Polizia penitenziaria
è un Corpo armato con funzione di tutela della sicurezza pubblica -
ha però trascurato di considerare gli aspetti che differenziano
l'attività dell'agente penitenziario da quella del militare.
In particolare, quanto al raffronto tra Polizia penitenziaria e
Vigili del fuoco ed ex Corpo forestale, l'Istituto osserva che si
tratta di scelte rimesse alla discrezionalità del legislatore dal
momento che le funzioni, le mansioni e le prerogative dei corpi
deputati ad assicurare i vari aspetti della sicurezza pubblica non
sono affatto uguali; il fatto che la Polizia penitenziaria sia
compresa nel comparto sicurezza non significa che il suo ordinamento
debba essere identico a quello dei militari.
In tale verso, l'INPS osserva che i profili di similitudine tra
la posizione dei militari e quella degli appartenenti alle Forze di
polizia a ordinamento civile sono stati considerati e specificamente
disciplinati dal legislatore, come, ad esempio, l'accesso alla
pensione privilegiata, istituto che opera tanto per i militari quanto
per gli altri corpi impegnati in compiti di sicurezza.
Infine, nell'atto di costituzione l'Istituto evidenzia che
l'aliquota del 2,44 per cento, individuata dalla giurisprudenza
contabile a ventisette anni dall'entrata in vigore della legge n. 335
del 1995 e successivamente recepita nell'art. 1, comma 101, della
legge n. 234 del 2021, costituisce un trattamento di favore,
sicuramente eccezionale, insuscettibile di estensione analogica e di
applicazione retroattiva.

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe (r. o. n. 40 del 2022),
la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, in
composizione monocratica, ha sollevato, in riferimento all'art. 3
Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4,
della legge n. 395 del 1990, nella parte in cui non prevede che i
criteri di calcolo del trattamento pensionistico, riferito alla quota
retributiva della pensione, previsti dall'art. 54, commi 1 e 2, del
d.P.R. n. 1092 del 1973, siano estesi in favore del personale della
Polizia penitenziaria.
1.1.- Il giudizio a quo verte sulla domanda del ricorrente -
agente di Polizia penitenziaria, in pensione dal 27 dicembre 2018,
con una anzianità utile al 31 dicembre 1995 inferiore a 18 anni e
superiore a 15 anni (17 anni e un mese) - volta al riconoscimento del
diritto alla riliquidazione del trattamento pensionistico, con
riferimento alle quote A e B, calcolate con il sistema misto
retributivo/contributivo di cui all'art. 1, comma 12, della legge n.
335 del 1995, mediante l'applicazione dell'aliquota di rendimento del
44 per cento, prevista dall'art. 54 del d.P.R. n. 1092 del 1973 per
il personale a ordinamento militare.
Il rimettente dà atto che nelle more del procedimento è entrato
in vigore l'art. 1, comma 101, della legge di bilancio per l'anno
finanziario 2022, il quale testualmente dispone: «[a]l personale
delle Forze di polizia ad ordinamento civile, in possesso, alla data
del 31 dicembre 1995, di un'anzianità contributiva inferiore a
diciotto anni, effettivamente maturati, si applica, in relazione alla
specificità riconosciuta ai sensi dell'articolo 19 della legge 4
novembre 2010, n. 183, l'articolo 54 del testo unico di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, ai
fini del calcolo della quota retributiva della pensione da liquidare
con il sistema misto, con applicazione dell'aliquota del 2,44 per
cento per ogni anno utile».
Tale disposizione deve essere interpretata - secondo il giudice
rimettente - nel senso che essa stabilisce l'«estensione del miglior
trattamento previdenziale anche al personale de quibus andato in
pensione entro l'anno appena trascorso, ma con il riconoscimento
della decorrenza economica solo a far data dal 1.1.2022».
In riferimento, invece, alla domanda volta a ottenere il diritto
al riconoscimento dei ratei a decorrere dal pensionamento ed
antecedenti al gennaio 2022, il rimettente afferma di dover applicare
l'art. 44 del d.P.R. n. 1092 del 1973, e ciò per effetto della norma
censurata di cui all'art. 1, comma 4, della legge n. 395 del 1990,
secondo cui «[p]er tutto quanto non espressamente disciplinato nella
presente legge, si applicano, in quanto compatibili, le norme
relative agli impiegati civili dello Stato».
Il citato art. 44 prevede che la pensione spettante al personale
civile con l'anzianità di quindici anni di servizio effettivo è
pari al 35 per cento della base pensionabile e che detta percentuale
è aumentata di 1,80 per ogni ulteriore anno di servizio utile fino a
raggiungere il massimo dell'ottanta per cento.
Il rimettente evidenzia, dunque, che la disposizione censurata,
rinviando alle norme sugli impiegati civili dello Stato, e quindi
all'art. 44 citato, impedisce, nella fattispecie, l'applicazione
della disciplina più favorevole prevista dall'art. 54 del d.P.R. n.
1092 del 1973 per il personale a ordinamento militare; disposizione,
questa, che stabilisce che la pensione spettante al militare che
abbia maturato almeno quindici anni e non più di venti anni di
servizio utile è pari al 44 per cento della base pensionabile e tale
percentuale è aumentata di 1,80 per cento ogni anno di servizio
utile oltre il ventesimo.
In riferimento a questa disciplina differenziata, per il
personale a ordinamento civile e quello a ordinamento militare, il
giudice rimettente afferma che la norma censurata contrasterebbe con
l'art. 3 Cost., in quanto - dovendosi escludere la portata
interamente retroattiva dell'art. 1, comma 101, della legge n. 234
del 2021 - determina che, per il calcolo della quota retributiva
della pensione del personale a ordinamento civile, quale è quello
appartenente alla polizia penitenziaria, dalla data del pensionamento
fino al 31 dicembre 2021, trovi applicazione il meno favorevole
trattamento di cui all'art. 44 del d.P.R. n. 1092 del 1973.
Ad avviso del rimettente, tale assetto normativo comporta
un'ingiustificata disparità di trattamento pensionistico sia
rispetto alle Forze di polizia a ordinamento militare (Guardia di
finanza e Arma dei carabinieri), sia rispetto al personale a
ordinamento civile, quale quello del Corpo dei vigili del fuoco e di
quello forestale, appartenenti al comparto rispettivamente del
soccorso pubblico e della tutela del patrimonio agro-forestale, ai
quali l'art. 54 del d.P.R. n. 1092 del 1973 si applica per effetto
della estensione operata espressamente dall'art. 61 del medesimo
decreto.
2.- In via preliminare va rilevato che il giudice a quo, nel
sollevare la questione di legittimità costituzionale, ha
contestualmente riconosciuto, con sentenza parziale, il diritto del
ricorrente, a decorrere dal rateo di gennaio del 2022, alla
riliquidazione della pensione con l'applicazione, sulla quota
calcolata con il sistema retributivo, dell'aliquota annua del 2,44
per cento, in applicazione dell'art. 1, comma 101, della legge di
bilancio 2022.
Invece, con riferimento al periodo precedente, a decorrere dal
pensionamento del ricorrente (27 dicembre 2018) e fino a tutto il
2021, il rimettente ha sollevato questione di legittimità
costituzionale della disposizione censurata, stabilendo la
sospensione del giudizio principale, limitatamente alla domanda di
riconoscimento delle differenze di trattamento pensionistico secondo
il più favorevole criterio di cui all'art. 54 del d.P.R. n. 1092 del
1973.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, non inficia
la corretta instaurazione del giudizio di legittimità la contestuale
adozione di una sentenza parziale (non definitiva) e dell'ordinanza
di rimessione della questione, sempre che rimanga ancora da decidere,
nel giudizio principale, una parte dell'originario oggetto della
domanda o del thema decidendum e che il giudice rimettente non abbia,
in realtà, deciso interamente la controversia (ex plurimis, sentenze
n. 208 del 2019, n. 86 del 2017 e n. 94 del 2009; ordinanza n. 22 del
2023).
Nella fattispecie è ben chiaro che è ancora sub iudice la
spettanza, o no, della riliquidazione del trattamento pensionistico,
con applicazione della più favorevole aliquota prevista dall'art. 54
citato, nel periodo a decorrere dal pensionamento del ricorrente (27
dicembre 2018) e fino a tutto il 2021; ciò che è tuttora
controverso tra le parti.
3.- Prima di affrontare il merito delle censure, devono essere
esaminate le eccezioni di inammissibilità sollevate dalle parti.
3.1.- La difesa dello Stato ha eccepito il difetto di rilevanza
della questione perchè il rimettente sarebbe incorso in una
aberratio ictus.
In primo luogo, l'Avvocatura generale ha dedotto che la
disposizione denunciata non sarebbe pertinente in quanto le censure
formulate in riferimento alla violazione dell'art. 3 Cost. si
riferiscono ai criteri di calcolo della base pensionabile, i quali,
invero, sono previsti nelle disposizioni di cui agli artt. 44 e 54
del d.P.R. n. 1092 del 1973, rispettivamente per il personale civile
e per quello militare.
L'eccezione non ha fondamento.
È ben vero che il rimettente, testualmente, censura l'art. 1,
comma 4, della legge n. 395 del 1990, che non concerne i criteri di
calcolo della base pensionabile. Tuttavia, dal complesso
motivazionale dell'ordinanza di rimessione risulta, con chiarezza,
che le doglianze si indirizzano nei confronti della suddetta norma
solo nella misura in cui - per effetto del rinvio da essa operato
alla disciplina relativa agli impiegati civili dello Stato - rende
applicabile l'art. 44 del d.P.R. n. 1092 del 1973, quanto alla
determinazione della base pensionabile al fine del calcolo del
trattamento pensionistico spettante al personale in quiescenza, e non
invece il successivo art. 54, recante più favorevoli criteri di
calcolo della pensione per il personale militare.
Nel caso di specie, gli argomenti addotti dal rimettente a
sostegno delle censure sono idonei a illustrarne il senso e
ricostruiscono il quadro normativo di riferimento in modo da
consentire a questa Corte lo scrutinio del merito (ex plurimis,
sentenze n. 214 del 2022 e n. 194 del 2021).
3.2.- La difesa dello Stato ha, altresì, eccepito
l'inammissibilità della questione per aberratio ictus, perchè il
rimettente avrebbe dovuto censurare l'art. 1, comma 101, della legge
di bilancio 2022, sotto il profilo della portata irretroattiva della
disposizione, sopravvenuta nel corso del giudizio principale.
Parimenti, l'INPS ha dedotto l'erronea individuazione della
disposizione censurata, perchè il rimettente, pur individuando
nell'art. 1, comma 101, della suddetta legge finanziaria la
disposizione regolatrice della fattispecie, ha invece censurato la
norma che ha disposto la cosiddetta smilitarizzazione degli agenti di
custodia.
Anche tale eccezione non è fondata.
Il giudice a quo, mostrando di aderire all'orientamento della
giurisprudenza contabile secondo cui la citata disposizione della
legge di bilancio 2022 si applica (ex nunc) ai ratei pensionistici
decorrenti dal gennaio del 2022 e non anche per il periodo
precedente, consapevolmente non pone alcuna questione sulla portata
applicativa non retroattiva dello ius superveniens, della cui
legittimità costituzionale non dubita, e censura invece la mancata
previsione ab origine - ossia fin dal momento della smilitarizzazione
del Corpo di polizia penitenziaria - della applicazione della
disposizione di cui all'art. 54 del d.P.R. n. 1092 del 1973 quanto al
criterio di calcolo della base pensionabile e quindi dell'ammontare
del trattamento pensionistico.
Ciò basta, in termini di plausibilità, a escludere che si
versi, anche sotto questo ulteriore profilo, in ipotesi di aberratio
ictus.
3.3.- Deve essere del pari disattesa l'ulteriore eccezione di
inammissibilità sollevata dall'INPS, sul rilievo che la questione
investirebbe un ambito, quello relativo alla regolazione di aspetti
previdenziali degli appartenenti alle Forze di polizia, riservato
alla discrezionalità del legislatore.
Il profilo evidenziato è, in realtà, relativo al merito della
questione, anzichè alla sua ammissibilità, poichè appartiene al
confronto tra la disposizione censurata e il parametro evocato
(sentenze n. 137 del 2020, n. 233 del 2019 e n. 41 del 2018).
3.4.- Sussiste, quindi, la rilevanza della questione sollevata,
la quale - essendo altresì sufficientemente motivata la sua non
manifesta infondatezza - è ammissibile in rito.
4.- La questione sollevata dal giudice rimettente si colloca nel
contesto dell'avvenuta smilitarizzazione della Polizia penitenziaria.
Sulla scia della già operata smilitarizzazione della Polizia di
Stato - con legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento
dell'Amministrazione della pubblica sicurezza), il cui art. 23,
quinto comma, ha previsto che al personale appartenente ai ruoli
dell'amministrazione della pubblica sicurezza si applicano, in quanto
compatibili, le norme relative agli impiegati civili dello Stato - la
successiva legge n. 395 del 1990 ha sciolto il Corpo degli agenti di
custodia, sopprimendo anche il ruolo delle vigilatrici penitenziarie
(art. 2) - al quale si applicava la legge (e la giurisdizione)
militare (art. 2 del decreto legislativo 21 agosto 1945, n. 508,
recante «Modificazioni all'ordinamento del Corpo degli agenti di
custodia delle carceri») - ed ha istituito il Corpo di polizia
penitenziaria a ordinamento civile (art. 1, comma 1).
In parallelismo con quanto già previsto per la Polizia di Stato,
il successivo comma 4 ha, infatti, stabilito che al neoistituito
Corpo di polizia penitenziaria si applicano, in quanto compatibili,
le norme relative agli impiegati civili dello Stato. Il parallelismo
risulta altresì dall'espressa previsione che il Corpo di polizia
penitenziaria fa parte delle Forze di polizia (art. 1, comma 3).
Esercitando la delega per provvedere alla determinazione
dell'ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria, da
armonizzare alle previsioni dettate per l'assetto
retributivo-funzionale del personale statale civile dei ministeri
(art. 14 della legge n. 395 del 1990), il legislatore delegato - nel
dettare l'ordinamento del personale di tale Corpo di polizia - ha
confermato che a esso si applicano, in quanto compatibili, le norme
relative agli impiegati civili dello Stato (art. 131 del decreto
legislativo 30 ottobre 1992, n. 443, recante «Ordinamento del
personale del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell'art. 14,
comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395»).
Istituito, quindi, come Corpo di polizia a ordinamento civile, la
Polizia penitenziaria è stata incardinata nel Dipartimento
dell'amministrazione penitenziaria del Ministero della giustizia.
Benchè la smilitarizzazione della Polizia penitenziaria non
abbia implicato anche la contrattualizzazione del rapporto di lavoro
(Corte di cassazione, sezioni unite civili, ordinanza 24 marzo 2010,
n. 6997), si tratta pur sempre di un rapporto di lavoro a ordinamento
civile, anche se con marcate peculiarità (quanto ad esempio al
rapporto gerarchico e alle mansioni), che tradiscono la derivazione
dal Corpo degli agenti di custodia a ordinamento militare.
5.- Fatta questa premessa sull'appartenenza della Polizia
penitenziaria al personale civile dello Stato, va ora esaminata nel
merito la questione, sollevata in riferimento all'art. 3 Cost.
La questione non è fondata.
6.- Va rimarcata innanzi tutto la distinzione, quanto al
trattamento pensionistico, tra il personale a ordinamento civile e
quello a ordinamento militare.
Ciò risulta chiaramente dal testo unico delle norme sul
trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello
Stato (d.P.R. n. 1092 del 1973), che distingue nettamente, salvo che
nelle disposizioni generali, tra il personale civile (Capo I del
Titolo III della Parte I) e quello militare (successivo Capo II).
In particolare, focalizzando l'esame comparato solo su quanto
rileva nella controversia di cui al giudizio a quo, diversa è la
misura del trattamento normale previsto, per l'uno e l'altro
personale, rispettivamente dall'art. 44 per quello civile e dall'art.
54 per quello militare.
L'art. 44, primo comma, stabilisce che la pensione spettante al
personale civile con l'anzianità di quindici anni di servizio
effettivo è pari al 35 per cento della base pensionabile; detta
percentuale è aumentata del 1,80 per cento per ogni ulteriore anno
di servizio utile fino a raggiungere il massimo dell'80 per cento.
In simmetria, l'art. 54, primo e secondo comma, prevede che la
pensione spettante al militare che abbia maturato almeno quindici
anni e non più di venti anni di servizio utile è pari al 44 per
cento della base pensionabile. Tale percentuale è aumentata del 1,80
per cento per ogni anno di servizio utile oltre il ventesimo. Anche
la pensione così determinata non può superare l'80 per cento della
base pensionabile.
Sotto questo profilo, il trattamento pensionistico risulta più
favorevole per il personale militare in ragione della base
pensionabile più elevata (44 per cento in luogo di 35 per cento),
che il dipendente ottiene al compimento dell'età minima
pensionabile.
Al personale militare viene riconosciuta, già al raggiungimento
dell'anzianità di quindici anni di servizio, la medesima percentuale
di base pensionabile che lo stesso conseguirebbe a venti anni di
anzianità con una sorta di fictio operante nel quinquennio tra i
quindici e i venti anni di anzianità.
Il personale a ordinamento civile, invece, non si giova di ciò e
quindi, partendo da una più bassa percentuale di base pensionabile
(35 per cento) al quindicesimo anno di anzianità, raggiunge il
livello del 44 per cento solo al ventesimo anno.
C'è poi - quale ulteriore differenziazione - che nell'ipotesi
ancora più specifica in cui il militare cessi dal servizio
permanente o continuativo per raggiungimento del limite di età,
senza aver maturato l'anzianità di almeno quindici anni di servizio
utile, di cui dodici di servizio effettivo, allora la pensione è
pari al 2,20 per cento della base pensionabile per ogni anno di
servizio utile.
7.- Su questo sistema ha inciso la riforma dei trattamenti
pensionistici di cui alla legge n. 335 del 1995, la quale in
particolare, all'art. 1, comma 12, ha previsto che per i lavoratori
iscritti alle forme di previdenza di cui al comma 6, che alla data
del 31 dicembre 1995 possono far valere un'anzianità contributiva
inferiore a diciotto anni, la pensione è determinata dalla somma: a)
della quota di pensione corrispondente alle anzianità acquisite
anteriormente al 31 dicembre 1995 calcolata, con riferimento alla
data di decorrenza della pensione, secondo il sistema retributivo
previsto dalla normativa vigente precedentemente alla predetta data;
b) della quota di pensione corrispondente al trattamento
pensionistico relativo alle ulteriori anzianità, calcolato secondo
il sistema contributivo.
È questo il cosiddetto criterio misto che - in regime
transitorio a esaurimento - vede una quota di pensione, calcolata con
il criterio retributivo, concorrere con una quota calcolata con il
sistema contributivo.
Invece - stabilisce il comma 13 dell'art. 1 citato - per i
lavoratori già iscritti alle forme di previdenza di cui al
precedente comma 6 che alla data del 31 dicembre 1995 possono far
valere un'anzianità contributiva di almeno diciotto anni, la
pensione è interamente liquidata secondo la normativa vigente in
base al sistema retributivo.
Tale regola del criterio misto, applicabile nella controversia di
cui al giudizio a quo, ha in particolare inciso - stante l'adozione,
come spartiacque temporale, della durata dell'anzianità di servizio
(fino a diciotto anni al 31 dicembre 1995) - proprio sul meccanismo
di calcolo della percentuale della base pensionabile del personale a
ordinamento militare, perchè siffatta linea di demarcazione si
colloca all'interno dell'intervallo (quindici/venti anni di
anzianita') in cui opera il criterio dell'art. 54. La fictio di
favore per il personale militare - per cui esso, appena raggiungeva
l'anzianità di quindici anni, maturava subito (e quindi
anticipatamente) la stessa percentuale di base pensionabile che
avrebbe conseguito con venti anni di anzianità (ossia il 44 per
cento) - doveva misurarsi con la concorrente (ma sopravvenuta) regola
secondo cui il calcolo su base retributiva valeva (ex art. 1, comma
12, della legge n. 335 del 1995) solo per l'anzianità fino a
diciotto anni alla data del 31 dicembre 1995, ma non anche per quella
maturata successivamente a tale data (così come è quella del
ricorrente nel giudizio a quo, rimasto a lungo in servizio fino al 27
dicembre 2018) e quindi, in particolare, neppure per quella da
diciotto a venti anni per colmare la forbice prevista dall'art. 54.
8.- In proposito, varie interpretazioni sono state prospettate in
giurisprudenza, originando un contrasto che alla fine è stato
composto dalle sezioni riunite in sede giurisdizionale della Corte
dei conti (sentenza n. 1 del 2021).
Secondo tale pronuncia, che sul punto costituisce diritto
vivente, «la "quota retributiva" della pensione da liquidarsi con il
sistema "misto", ai sensi dell'articolo 1, comma 12, della legge n.
335/1995, in favore del personale militare cessato dal servizio con
oltre 20 anni di anzianità utile ai fini previdenziali e che al 31
dicembre 1995 vantava un'anzianità ricompresa tra i 15 ed i 18 anni,
va calcolata tenendo conto dell'effettivo numero di anni di
anzianità maturati al 31 dicembre 1995, con applicazione del
relativo coefficiente per ogni anno utile determinato nel 2,44%».
In questi termini, quindi, dopo la riforma del 1995 la regola
dell'art. 54 del d.P.R. n. 1092 del 1973 ha assunto una portata
calibrata sul concorrente criterio - quello del sistema "misto" - di
calcolo della quota retributiva della pensione per il personale
militare con un'anzianità di servizio non inferiore a diciotto anni.
Di questa regola, riveniente dall'art. 54 come interpretato dalla
giurisprudenza, il giudice rimettente vorrebbe fare applicazione
anche al personale di Polizia penitenziaria fin dalla
smilitarizzazione del 1990 (legge n. 395 del 1990), ossia fin dal suo
passaggio all'ordinamento civile, e ha quindi chiesto a questa Corte,
come petitum dell'ordinanza di rimessione, di estendere il beneficio
eliminando questa differenziazione, tra personale civile e militare,
che ritiene essere ingiustificatamente discriminatoria.
In questa prospettiva, il giudice rimettente ha sì registrato la
recente modifica in melius (per il ricorrente) del trattamento
pensionistico in ragione dello ius superveniens in corso di causa,
costituito dall'art. 1, comma 101, della legge n. 234 del 2021;
disposizione questa che - come già ricordato - ha esteso al
personale delle Forze di polizia a ordinamento civile (e quindi anche
a quello della Polizia penitenziaria), in possesso, alla data del 31
dicembre 1995, di un'anzianità contributiva inferiore a diciotto
anni, effettivamente maturati, l'applicazione dell'art. 54 citato ai
fini del calcolo della quota retributiva della pensione da liquidare
con il sistema misto, con applicazione dell'aliquota del 2,44 per
cento per ogni anno utile.
Ma giustamente il rimettente ha ritenuto che tale disposizione,
entrata in vigore il 1° gennaio 2022, trovi applicazione non
retroattiva, nel senso che la riliquidazione del trattamento
pensionistico opera solo a partire dal rateo di gennaio 2022, la cui
spettanza egli ha già riconosciuto al ricorrente con sentenza non
definitiva, contestuale all'ordinanza di rimessione. Ciò il
rimettente ha fatto senza negare, nè contestare, che lo ius
superveniens non preveda anche il mancato ricalcolo ex tunc della
pensione, ossia dal giorno della sua spettanza (nella specie, dal
dicembre 2018). Pertanto, per logica inferenza secondo la corretta
prospettazione del giudice rimettente, le censure sono rimaste
dirette alla norma sulla smilitarizzazione del Corpo, la quale,
secondo il medesimo rimettente, avrebbe dovuto far salva, fin
dall'inizio (1990), l'applicazione dell'art. 54 citato come
trattamento di miglior favore.
9.- Vi è, in vero, una riconosciuta specificità del ruolo delle
Forze di polizia (art. 19 della legge 4 novembre 2010, n. 183,
recante «Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di
riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di
ammortizzatori sociali, di servizi per l'impiego, di incentivi
all'occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonchè
misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro
pubblico e di controversie di lavoro»), in ragione dei «peculiari
requisiti di efficienza operativa richiesti e i correlati impieghi in
attività usuranti»; e ciò vale anche per la Polizia penitenziaria,
che, come detto, fa parte delle Forze di polizia (art. 1, comma 3,
della legge n. 395 del 1990).
Questa riconosciuta specialità ha comportato, ad esempio, che a
tutto il personale appartenente al comparto sicurezza, difesa, vigili
del fuoco e soccorso pubblico sono stati conservati gli istituti
dell'accertamento della dipendenza dell'infermità da causa di
servizio, del rimborso delle spese di degenza per causa di servizio,
dell'equo indennizzo e della pensione privilegiata (art. 6 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, recante «Disposizioni urgenti
per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici»,
convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214).
In tal modo, così delimitata la platea dei beneficiari di tali
trattamenti previdenziali, rispetto alla originaria inclusione di
dipendenti statali e di quelli militari (articoli da 64 a 67 del
d.P.R. n. 1092 del 1973), si è creata una disciplina differenziata
di favore, anche per il «comparto sicurezza», senza che la generale
esclusione del personale a ordinamento civile ridondasse - ha
ritenuto questa Corte (sentenza n. 20 del 2018) - in violazione del
principio di eguaglianza.
Ma anche altri punti di convergenza di discipline sono
rinvenibili nell'ordinamento.
Pur maggiormente risalente, vi è la speciale rilevanza del
personale del servizio antincendi e del Corpo forestale, che ha
giustificato la conservazione di istituti del trattamento di
quiescenza dei dipendenti militari dello Stato (art. 61 del d.P.R. n.
1092 del 1973).
Del resto, per lo stesso personale della Polizia penitenziaria,
nella fase di transizione per effetto della smilitarizzazione, si
sono previste disposizioni speciali in materia di trattamento
pensionistico (artt. 56 e 73 del d.lgs. n. 443 del 1992).
Inoltre, nel codice dell'ordinamento militare sono state rese
applicabili al personale delle Forze di polizia a ordinamento civile
specifiche disposizioni previdenziali per le invalidità di servizio
(artt. 2177 e seguenti del d.lgs. n. 66 del 2010).
Più recentemente, come già ricordato, la legge di bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2022 ha esteso al
personale delle Forze di polizia a ordinamento civile, e quindi anche
a quello della Polizia penitenziaria, la particolare modalità di
calcolo della quota retributiva riconosciuta, in via transitoria e a
esaurimento, al personale a ordinamento militare che possa far
valere, alla data del 31 dicembre 1995, un'anzianità contributiva
inferiore a diciotto anni.
In definitiva, il legislatore ha operato, nell'esercizio della
sua ampia discrezionalità in materia (ex plurimis, sentenza n. 250
del 2017), mirati ed espliciti allineamenti di disciplina senza che
per ciò venga meno la generale non comparabilità del trattamento
pensionistico del personale a ordinamento civile con quello a
ordinamento militare.
10.- In un più generale contesto in cui compete al legislatore,
nel preminente rispetto dei diritti fondamentali, la
razionalizzazione dei sistemi previdenziali, operazione quest'ultima
che postula valutazioni e bilanciamenti di interessi contrapposti (ex
plurimis, sentenza n. 202 del 2008 e, da ultimo, sentenza n. 214 del
2022), le posizioni del personale a ordinamento civile e quello a
ordinamento militare non sono comparabili quanto al criterio di
calcolo della base pensionabile nel sistema "misto" della richiamata
riforma del 1995.
In particolare, con la recente sentenza n. 270 del 2022 questa
Corte ha dichiarato la non fondatezza della questione di legittimità
costituzionale - sollevata peraltro dallo stesso odierno giudice
rimettente in riferimento alla dedotta violazione dell'art. 3 Cost. -
degli artt. 13 e 32 del d.P.R. n. 1092 del 1973, nella parte in cui
non prevedono, e dunque non consentono, l'applicazione anche ai
funzionari della Polizia di Stato del computo gratuito ai fini
pensionistici degli anni di durata legale del corso di laurea
richiesto per l'accesso alle rispettive carriere; beneficio previsto
invece per gli ufficiali dei Corpi militari dello Stato e, dunque,
anche per quelli dell'Arma dei carabinieri.
Segnatamente, questa Corte ha affermato che, pur in presenza di
interventi legislativi volti a un allineamento del regime
ordinamentale del personale appartenente al comparto sicurezza, non
può essere configurato nell'ordinamento un principio di piena
omogeneità di regolazione fra personale militare e personale civile
del comparto di pubblica sicurezza e ha evidenziato che «persist[e]
la strutturale diversità tra i rispettivi status che determina
differenti soluzioni sul piano normativo e che è all'origine della
dicotomia nelle discipline previdenziali fra impiego civile e impiego
militare presente nel d.P.R. n. 1092 del 1973».
Con tale pronuncia la Corte ha dato continuità alla propria
giurisprudenza, già affermata con l'ordinanza n. 168 del 1995, nella
quale «si è ritenuto che il legislatore, nello stabilire per il
personale civile dello Stato, a differenza che per quello militare,
l'onerosità del riscatto, avesse correttamente esercitato tale
discrezionalità, in relazione alle peculiarità proprie dell'impiego
militare rispetto a quello civile» (in senso conforme, in precedenza,
vedi anche l'ordinanza n. 847 del 1988).
La specificità dell'ordinamento militare è stata altresì
sottolineata da questa Corte (sentenza n. 120 del 2018) anche con
riferimento alla esclusione di «forme associative ritenute non
rispondenti alle conseguenti esigenze di compattezza ed unità degli
organismi che tale ordinamento compongono», riconoscendo però che i
militari possono costituire associazioni professionali a carattere
sindacale alle condizioni e con i limiti fissati dalla legge; ma non
possono aderire ad altre associazioni sindacali.
11.- In conclusione, non vi è, nella fattispecie, una disciplina
discriminatoria, come si assume nell'ordinanza di rimessione.
Il più favorevole trattamento riservato al personale militare -
quanto al calcolo della quota retributiva della pensione nel sistema
cosiddetto misto della riforma del 1995, come risultante dal
combinato disposto dell'art. 54 del d.P.R. n. 1092 del 1973 e
dell'art. 1, comma 12, della legge n. 335 del 1995,
nell'interpretazione accolta dalla citata giurisprudenza delle
sezioni riunite della Corte dei conti - non può assurgere a tertium
comparationis, idoneo a implicare, sul piano della conformità
all'art. 3 Cost., la necessaria estensione fin dall'epoca della
smilitarizzazione (e quindi ex tunc) di tale normativa speciale al
personale della Polizia penitenziaria.
Si ha, quindi, che questa differenziazione, riconducibile al
generale diverso regime pensionistico del personale civile e di
quello militare, non lede il principio di eguaglianza sì che la
sollevata questione di legittimità costituzionale va dichiarata non
fondata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 4, della legge 15 dicembre 1990, n. 395
(Ordinamento del Corpo di polizia penitenziaria), sollevata, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, dalla Corte dei conti,
sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, in composizione
monocratica, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 gennaio 2023.

F.to:
Daria de PRETIS, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 28 febbraio 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA