1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 18-6-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 168 SENTENZA 11 giugno 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia residenziale pubblica - Assegnazione di alloggi - Requisito della residenza di almeno otto anni nella Regione, maturati anche non consecutivamente. - Legge della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 13 febbraio 2013, n. 3 (Disposizioni in materia di politiche abitative), art. 19, comma 1, lettera b). - (T-140168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 18-6-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 19, comma
1, lettera b), della legge della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste 13 febbraio 2013, n. 3 (Disposizioni in
materia di politiche abitative), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 9-14 maggio 2013,
depositato in cancelleria il 14 maggio 2013 ed iscritto al n. 61 del
registro ricorsi 2013.
Udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 2014 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
udito l'avvocato dello Stato Diana Ranucci per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso, depositato il 14 maggio 2013, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità
costituzionale, in via principale, dell'art. 19, comma 1, lettera b),
della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 13
febbraio 2013, n. 3 (Disposizioni in materia di politiche abitative),
nella parte in cui annovera, fra i requisiti di accesso all'edilizia
residenziale pubblica, quello della «residenza nella Regione da
almeno otto anni, maturati anche non consecutivamente».
1.1.- Il ricorrente ritiene che tale disposizione, prescrivendo
un requisito temporale di residenza nella Regione Valle d'Aosta così
prolungato (otto anni) ai fini dell'accesso all'edilizia residenziale
pubblica, imporrebbe un obbligo sproporzionato rispetto al pur
legittimo scopo della norma, che è quello di stabilire un
collegamento tra il richiedente la provvidenza e l'ente competente
alla sua erogazione, onde preservare l'equilibrio finanziario del
sistema locale di assistenza sociale, tale da causare una
significativa ed ingiustificata restrizione alla libertà di
circolazione e di soggiorno stabilita dall'art. 21, paragrafo 1, del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), in violazione
degli artt. 117, primo comma, e 3 della Costituzione.
Essa, inoltre, si porrebbe in contrasto anche con l'art. 24,
paragrafo 1, della direttiva 29 aprile 2004, n. 2004/38/CE (Direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al diritto dei
cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che
modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive
64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE,
90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE), che stabilisce che «ogni
cittadino dell'Unione che risiede [...] nel territorio dello Stato
membro ospitante gode di pari trattamento rispetto ai cittadini di
tale Stato», in quanto opererebbe una discriminazione irragionevole
nei confronti dei cittadini dell'Unione, i quali avrebbero minori
possibilità di ottenere il richiesto requisito rispetto ai
valdostani ed agli stessi cittadini italiani, anche in tal caso in
violazione degli artt. 117, primo comma, e 3 Cost.
Un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale della norma
regionale impugnata è, inoltre, ravvisato nell'irragionevole
discriminazione da essa operata nei confronti dei cittadini di Paesi
terzi che abbiano ottenuto lo status di soggiornanti di lungo periodo
in seguito ad una residenza presso un Paese UE protratta per cinque
anni. Questi ultimi, infatti, per poter concorrere all'assegnazione
di un alloggio di edilizia residenziale pubblica, nell'ipotesi in cui
non abbiano trascorso il periodo quinquennale necessario ai fini
dell'acquisizione dello status nel territorio valdostano ma in altra
Regione, devono ineluttabilmente attendere un termine complessivo
superiore agli otto anni, in contrasto con il principio stabilito
dall'art. 11, paragrafo 1, lettera f), della direttiva 25 novembre
2003, n. 2003/109/CE (Direttiva del Consiglio relativa allo status
dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo
periodo), in virtù del quale i soggiornanti di lungo periodo godono
dello stesso trattamento dei cittadini nazionali per quanto riguarda
anche l'accesso alla procedura per l'ottenimento di un alloggio. La
norma impugnata tratterebbe in modo eguale situazioni diverse,
introducendo una sostanziale disparità di trattamento nei confronti
del soggiornante di lungo periodo, del tutto ingiustificata, poichè
attuata nell'ambito di categorie di soggetti (di cui all'art. 2 della
stessa legge) tutti egualmente bisognosi, in violazione del limite di
ragionevolezza «imposto dal rispetto del principio di uguaglianza» ed
in contrasto anche con la ratio che sottende l'intera normativa.
Infine, la norma regionale in esame è censurata per violazione
dell'art. 3 Cost., in relazione all'art. 40, comma 6, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), in quanto realizzerebbe una irragionevole
discriminazione nei confronti dei cittadini dell'Unione europea
rispetto a quanto stabilito dal legislatore statale per gli stranieri
extracomunitari. Infatti, mentre questi ultimi, in virtù di quanto
statuito all'art. 40, comma 6, possono accedere agli alloggi di
edilizia residenziale pubblica dopo aver soggiornato nel territorio
nazionale per soli due anni, in base alla normativa regionale in
esame, i cittadini europei, pur trovandosi nelle medesime condizioni
di bisogno, devono viceversa soddisfare il requisito della residenza
protratta per almeno otto anni nel territorio regionale, senza che
ciò sia giustificato da esigenze particolari ed in netto contrasto
con la stessa ratio normativa perseguita dal legislatore regionale,
di tutela delle categorie più deboli.
2.- All'udienza pubblica il ricorrente ha insistito per
l'accoglimento delle conclusioni svolte nel ricorso introduttivo.
3.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste non si è
costituita nel presente giudizio.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 19, comma 1, lettera b), della
legge della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 13 febbraio
2013, n. 3 (Disposizioni in materia di politiche abitative), nella
parte in cui annovera, fra i requisiti di accesso all'edilizia
residenziale pubblica, quello della «residenza nella Regione da
almeno otto anni, maturati anche non consecutivamente».
1.1.- Il ricorrente, anzitutto, ritiene che la predetta norma
determini un'irragionevole discriminazione nei confronti dei
cittadini dell'Unione europea, violando l'art. 21, paragrafo 1, del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), che riconosce
e garantisce la libertà di circolazione e di soggiorno, nonchè
l'art. 24, paragrafo 1, della direttiva 29 aprile 2004, n. 2004/38/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al diritto
dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che
modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive
64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE,
90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE), in contrasto con gli artt. 117,
primo comma, e. 3 Cost.
Essa, infatti, determinerebbe un'irragionevole discriminazione
nei confronti dei cittadini UE, i quali, pur godendo del diritto al
pari trattamento rispetto ai cittadini degli Stati membri (art. 24,
par. 1, della direttiva 2004/38/CE), avrebbero minori possibilità di
soddisfare il requisito della residenza protratta per otto anni sul
territorio regionale ai fini dell'accesso all'edilizia residenziale
pubblica, in specie rispetto ai valdostani. I cittadini europei
sarebbero, peraltro, ingiustificatamente soggetti ad un obbligo
sproporzionato rispetto al pur legittimo scopo della norma, che è
quello di stabilire un collegamento tra il richiedente la provvidenza
e l'ente competente alla sua erogazione onde preservare l'equilibrio
finanziario del sistema locale di assistenza sociale, tale da causare
una significativa ed ingiustificata restrizione alla libertà di
circolazione e di soggiorno.
La norma impugnata determinerebbe, inoltre, anche una
irragionevole discriminazione nei confronti dei cittadini di Paesi
terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, i quali, in virtù
dell'art. 11, paragrafo 1, lettera f), della direttiva 25 novembre
2003, n. 2003/109/CE (Direttiva del Consiglio relativa allo status
dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo
periodo), godono dello stesso trattamento dei cittadini nazionali per
quanto riguarda anche l'accesso alla procedura per l'ottenimento di
un alloggio.
Questi ultimi, infatti, nell'ipotesi in cui non abbiano trascorso
il periodo quinquennale necessario ai fini dell'acquisizione dello
status di soggiornanti di lungo periodo in territorio valdostano, ma
in altra Regione, devono attendere un termine complessivo superiore
agli otto anni richiesti per l'accesso all'edilizia residenziale
pubblica, pur rientrando nell'ambito di quelle categorie di soggetti
che la stessa legge regionale, all'art. 2, annovera fra i soggetti
bisognosi, in contrasto con la lettera e la ratio del citato art. 11
della direttiva, e quindi con l'art. 117, primo comma, Cost., oltre
che con l'art. 3 Cost.
Infine, il ricorrente denuncia anche la pretesa irragionevole
discriminazione operata dalla norma impugnata nei confronti dei
cittadini UE, rispetto a quanto stabilito dal legislatore statale per
gli stranieri extracomunitari (e quindi in violazione dell'art. 3
Cost.). Infatti, mentre questi ultimi, in virtù di quanto statuito
all'art. 40, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286
(Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), possono
accedere agli alloggi di edilizia residenziale pubblica solo dopo
aver soggiornato nel territorio nazionale per due anni, in base alla
normativa regionale in esame, i cittadini europei, pur trovandosi
nelle medesime condizioni di bisogno, devono viceversa soddisfare il
requisito della residenza protratta per almeno otto anni nel
territorio regionale, senza che ciò trovi fondamento in esigenze
particolari ed in netto contrasto con la stessa ratio normativa
perseguita dal legislatore regionale, di tutela delle categorie più
deboli.
2.- La questione è fondata nei termini di seguito precisati.
Questa Corte ha da tempo rilevato che le finalità proprie
dell'edilizia residenziale pubblica sono quelle di «garantire
un'abitazione a soggetti economicamente deboli nel luogo ove è la
sede dei loro interessi» (sentenza n. 176 del 2000), al fine di
assicurare un'esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongono
di risorse sufficienti (art. 34 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea), mediante un servizio pubblico deputato alla
«provvista di alloggi per i lavoratori e le famiglie meno abbienti»
(sentenze n. 417 del 1994, n. 347 del 1993, n. 486 del 1992). Dal
complesso delle disposizioni costituzionali relative al rispetto
della persona umana, della sua dignità e delle condizioni minime di
convivenza civile, emerge, infatti, con chiarezza che l'esigenza
dell'abitazione assume i connotati di una pretesa volta a soddisfare
un bisogno sociale ineludibile, un interesse protetto, cui
l'ordinamento deve dare adeguata soddisfazione, anche se nei limiti
della disponibilità delle risorse finanziarie. Per tale motivo,
l'accesso all'edilizia residenziale pubblica è assoggettato ad una
serie di condizioni relative, tra l'altro, ai requisiti degli
assegnatari di alloggi di edilizia residenziale pubblica, quali, ad
esempio, il basso reddito familiare (sentenza n. 121 del 1996) e
l'assenza di titolarità del diritto di proprietà o di diritti reali
di godimento su di un immobile adeguato alle esigenze abitative del
nucleo familiare dell'assegnatario stesso, requisiti sintomatici di
una situazione di reale bisogno.
In questa prospettiva la legge n. 3 del 2013 della Regione Valle
d'Aosta, intitolata «Disposizioni in materia di politiche abitative»,
stabilisce che la Regione «promuove una serie coordinata di
interventi di interesse generale e di carattere sociale» (art. 1),
tesi, fra l'altro, a «risolvere, anche con interventi straordinari,
gravi e imprevedibili emergenze abitative presenti sul territorio
regionale o espresse da particolari categorie sociali» (comma 1,
lettera g), fra le quali ricomprende gli anziani, i soggetti
diversamente abili, gli immigrati. Fra gli interventi suddetti, vi è
la realizzazione della cosiddetta edilizia residenziale pubblica,
definita dalla stessa legge, all'art. 8, comma 1, come «il patrimonio
immobiliare realizzato con il concorso finanziario di enti pubblici e
costituito da abitazioni destinate a ridurre il disagio abitativo dei
nuclei familiari che non sono in grado di accedere alla locazione di
alloggi nel libero mercato», e quindi destinate a sopperire a
situazioni di "emergenza abitativa"(art. 13, comma 5, lettera a).
Al fine di realizzare tale servizio sociale, di natura gratuita
per il fruitore, la Regione ha stabilito, all'art. 19, comma 1,
specifici criteri di accesso per l'assegnazione dei beni facenti
parte del patrimonio abitativo regionale in esame, fra i quali,
accanto alla previsione di indicatori del basso reddito e della
assenza di titolarità di diritti di proprietà, usufrutto, uso e
abitazione su quote di immobili adeguati alle esigenze abitative del
nucleo familiare richiedente (requisiti rivelatori della situazione
di bisogno), indica, alla lettera b), il diverso criterio della
residenza protratta per otto anni, anche non consecutivi, sul
territorio regionale.
Questa Corte ha riconosciuto che «le politiche sociali delle
Regioni legate al soddisfacimento dei bisogni abitativi ben possono
prendere in considerazione un radicamento territoriale ulteriore
rispetto alla sola residenza» (sentenza n. 222 del 2013), considerato
che «L'accesso a un bene di primaria importanza e a godimento
tendenzialmente duraturo, come l'abitazione, [...] può richiedere
garanzie di stabilità, che, nell'ambito dell'assegnazione di alloggi
pubblici in locazione, scongiurino avvicendamenti troppo ravvicinati
tra conduttori, aggravando l'azione amministrativa e riducendone
l'efficacia» (sentenza n. 222 del 2013). Un simile requisito,
tuttavia, deve essere «contenuto entro limiti non palesemente
arbitrari ed irragionevoli» (sentenza n. 222 del 2013), anche in
linea con il principio che «se al legislatore, sia statale che
regionale (e provinciale), è consentito introdurre una disciplina
differenziata per l'accesso alle prestazioni assistenziali al fine di
conciliare la massima fruibilità dei benefici previsti con la
limitatezza delle risorse finanziarie disponibili» (sentenza n. 133
del 2013), tuttavia «la legittimità di una simile scelta non esclude
che i canoni selettivi adottati debbano comunque rispondere al
principio di ragionevolezza» (sentenza n. 133 del 2013) e che,
quindi, debbano essere in ogni caso coerenti ed adeguati a
fronteggiare le situazioni di bisogno o di disagio, riferibili
direttamente alla persona in quanto tale, che costituiscono il
presupposto principale di fruibilità delle provvidenze in questione
(sentenza n. 40 del 2011).
Nella specie, la previsione dell'obbligo di residenza da almeno
otto anni nel territorio regionale, quale presupposto necessario per
la stessa ammissione al beneficio dell'accesso all'edilizia
residenziale pubblica (e non, quindi, come mera regola di
preferenza), determina un'irragionevole discriminazione sia nei
confronti dei cittadini dell'Unione, ai quali deve essere garantita
la parità di trattamento rispetto ai cittadini degli Stati membri
(art. 24, par. 1, della direttiva 2004/38/CE), sia nei confronti dei
cittadini di Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, i
quali, in virtù dell'art. 11, paragrafo 1, lettera f), della
direttiva 2003/109/CE, godono dello stesso trattamento dei cittadini
nazionali per quanto riguarda anche l'accesso alla procedura per
l'ottenimento di un alloggio.
Quanto ai primi, risulta evidente che la norma regionale in esame
li pone in una condizione di inevitabile svantaggio in particolare
rispetto alla comunità regionale, ma anche rispetto agli stessi
cittadini italiani, che potrebbero più agevolmente maturare gli otto
anni di residenza in maniera non consecutiva, realizzando una
discriminazione vietata dal diritto comunitario (oggi «diritto
dell'Unione europea», in virtù dell'art. 2, numero 2, lettera a, del
Trattato di Lisbona, che modifica il trattato sull'Unione europea e
il trattato che istituisce la Comunità europea, firmato a Lisbona il
13 dicembre 2007), in particolare dall'art. 18 del TFUE, in quanto
determina una compressione ingiustificata della loro libertà di
circolazione e soggiorno, garantita dall'art. 21 del TFUE. Infatti,
il requisito della residenza protratta per otto anni sul territorio
regionale induce i cittadini dell'Unione a non esercitare la libertà
di circolazione abbandonando lo Stato membro cui appartengono (Corte
di giustizia, sentenza 21 luglio 2011, in causa C-503/09, Stewart),
limitando tale libertà in una misura che non risulta nè
proporzionata, nè necessaria al pur legittimo scopo di assicurare
che a beneficiare della provvidenza siano soggetti che abbiano
dimostrato un livello sufficiente di integrazione nella comunità
presso la quale risiedono (Corte di giustizia, sentenza 23 marzo
2004, in causa C-138/02, Collins), anche al fine di evitare oneri
irragionevoli onde preservare l'equilibrio finanziario del sistema
locale di assistenza sociale (Corte di giustizia, sentenza 2 agosto
1993, in cause riunite C-259/91, C-331/91 e C-332/91, Allue'). Non
è, infatti, possibile presumere, in termini assoluti, che i
cittadini dell'Unione che risiedano nel territorio regionale da meno
di otto anni, ma che siano pur sempre ivi stabilmente residenti o
dimoranti, e che quindi abbiano instaurato un legame con la comunità
locale, versino in stato di bisogno minore rispetto a chi vi risiede
o dimora da più anni e, per ciò stesso siano estromessi dalla
possibilità di accedere al beneficio.
Sulla base di analoghe argomentazioni, è agevole ravvisare la
portata irragionevolmente discriminatoria della norma regionale
impugnata anche con riguardo ai cittadini di Paesi terzi che siano
soggiornanti di lungo periodo. L'art. 11 della direttiva 2003/109/CE
stabilisce, alla lettera f) del paragrafo 1, che il soggiornante di
lungo periodo gode dello stesso trattamento dei cittadini nazionali
per quanto riguarda «l'accesso a beni e servizi a disposizione del
pubblico e all'erogazione degli stessi, nonchè alla procedura per
l'ottenimento di un alloggio». Tale previsione, che è stata recepita
dall'art. 9, comma 12, lettera c), del d.lgs. n. 286 del 1998 (nel
testo modificato dal decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3,
recante «Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status
di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo»), mira ad
impedire qualsiasi forma dissimulata di discriminazione che,
applicando criteri di distinzione diversi dalla cittadinanza, conduca
di fatto allo stesso risultato, a meno che non sia obiettivamente
giustificata e proporzionata al suo scopo. La previsione di una certa
anzianità di soggiorno o di residenza sul territorio ai fini
dell'accesso agli alloggi di edilizia residenziale pubblica, che si
aggiunge al requisito prescritto per ottenere lo status di
soggiornante di lungo periodo, costituito dal possesso del permesso
di soggiorno da almeno cinque anni nel territorio dello Stato, ove
tale soggiorno non sia avvenuto nel territorio della Regione,
potrebbe trovare una ragionevole giustificazione nella finalità di
evitare che detti alloggi siano assegnati a persone che, non avendo
ancora un legame sufficientemente stabile con il territorio, possano
poi rinunciare ad abitarvi, rendendoli inutilizzabili per altri che
ne avrebbero diritto, in contrasto con la funzione
socio-assistenziale dell'edilizia residenziale pubblica. Tuttavia,
l'estensione di tale periodo di residenza fino ad una durata molto
prolungata, come quella pari ad otto anni prescritta dalla norma
impugnata, risulta palesemente sproporzionata allo scopo ed
incoerente con le finalità stesse dell'edilizia residenziale
pubblica, in quanto può finire con l'impedire l'accesso a tale
servizio proprio a coloro che si trovino in condizioni di maggiore
difficoltà e disagio abitativo, rientrando nella categoria dei
soggetti in favore dei quali la stessa legge della Regione Valle
d'Aosta n. 3 del 2013 dispone, all'art. 1, comma 1, lettera g),
l'adozione di interventi, anche straordinari, finalizzati a
fronteggiare emergenze abitative.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 19, comma 1, lettera b), della legge della Regione Valle
d'Aosta n. 3 del 2013, nella parte in cui indica, fra i requisiti di
accesso all'edilizia residenziale pubblica, quello della «residenza
nella Regione da almeno otto anni, maturati anche non
consecutivamente», per violazione dell'art. 3 e dell'art. 117, primo
comma, Cost. in riferimento all'art. 21, paragrafo 1, del TFUE,
all'art. 24, paragrafo 1, della direttiva 2004/38/CE, nonchè
all'art. 11, paragrafo 1, lettera f), della direttiva 2003/109/CE.
3.- Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal
ricorrente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 19, comma 1,
lettera b), della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste 13 febbraio 2013, n. 3 (Disposizioni in materia di politiche
abitative), nella parte in cui annovera, fra i requisiti di accesso
all'edilizia residenziale pubblica, quello della «residenza nella
Regione da almeno otto anni, maturati anche non consecutivamente».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 giugno 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI