1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 29-4-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 206 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 marzo 1991
N. 206 Ordinanza emessa il 22 marzo 1991 (pervenuta alla Corte costituzionale l'8 aprile 1992) dalla Corte dei conti, sezione prima giurisdizionale, Roma, nel giudizio di responsabilita' promosso dal procuratore generale nei confronti di Bisaglia Mario ed altri. Responsabilita' patrimoniale - Azione di responsabilita' per danno erariale nei confronti di amministratori e dipendenti dei comuni e delle province - Improponibilita' in caso di morte degli stessi nei confronti degli eredi - Ingiustificata disparita' di trattamento tra eredi degli amministratori e dipendenti dei comuni e delle province rispetto agli eredi di dipendenti e amministratori di enti pubblici, dello Stato e degli altri enti locali, nonche' rispetto a qualsiasi altro erede responsabile ex artt. 725 e 754 del c.c. - Violazione del diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti nonche' dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 8 giugno 1990, n. 142, art. 58, quarto comma). (Cost., artt. 3, 26 (recte: 24) e 97). (092C0488) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 29-4-1992)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilità promosso dal procuratore generale nei confronti di:
Bisaglia Mario, rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore Di
Mattia, di Testa Mario, rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Manzi,
nonchè di Testa Maria Teresa, Panin Mario Paolo, Panin Giorgio e
Panin Anna Maria, nella loro qualità di eredi di Bisaglia Antonio;
Cuminetti Sergio, rappresentato e difeso dall'avv. Emilio
Sivieri; Carbone Eugenio; Capomazza Benedetto, rappresentato e difeso
dall'avv. Massimo Colarizi;
Ceschia Luciano, rappresentato e difeso dall'avv. Domenico
D'Amati; Benvenuti Valerio, Boccalari Federico, Cosentino Saverio,
Fogliati Vincenzo, Letta Gianni, Lucchetti Francesco, Mucci Domenico,
Sciarretta Pier Giorgio, Nasi Giovanni, Lippiello Giuseppe e
Barattini Sergio, De Poli Dino, Adler Lionello, Botti Luciano e
Vallardi Gianfranco, rappresentati e difesi dall'avv. Giulio
Correale;
Bisaglia Mario, Bisaglia Elvira, Testa Mario Gabriele, Testa
Maria Teresa, nella loro qualità di eredi di Bisaglia Maria Luisa;
Visto l'atto introduttivo del giudizio iscritto al n. 13112 del
registro di segreteria, nonchè gli altri atti e documenti di causa;
Udita, nella pubblica udienza del 22 marzo 1991, il relatore
consigliere dott. Vito Minerva, gli avvocati Di Mattia, Sivieri,
Correale, Colarizi e D'Amati, per i convenuti, ed il pubblico
ministero nella persona del vice procuratore generale dott. Nicola
Fiorillo;
Premesso:
che con delibera 28 dicembre 1979, n. 55, il presidente
dell'Ente nazionale per la cellulosa e per la carta, De Poli Dino,
dispone l'erogazione di un contributo straordinario una tantum di
cinque miliardi in favore di aziende operanti nel settore della
carta, imputandolo per L. 2 miliardi sul cap. 0501 dell'esercizio
1979, avente ad oggetto "provvidenze per l'editoria e per la stampa"
e per L. 3 miliardi all'analogo capitolo del bilancio 1980,
subordinatamente all'approvazione della variazione del bilancio 1979
e del preventivo 1980 da parte del Ministero vigilante;
che tale provvedimento fu adottato in attuazione di una intesa
raggiunta il 21 dicembre 1979 tra rappresentanti delle cartiere, dei
dipendenti del settore, dell'ente medesimo e del Ministero
dell'industria, al fine di "alleviare i costi delle materie prime" e
superare le gravi difficoltà createsi nel settore a causa del
minacciato blocco della produzione;
che il contributo in parola risulta erogato per due miliardi in
data 15 febbraio 1980 e per i restanti tre miliardi in data 17 marzo
1980;
che, con lettera n. 124046 in data 17 gennaio 1980, il Ministero
dell'industria e commercio comunicava l'approvazione della delibera
n. 55;
che il consiglio direttivo dell'ente ratificava in data 23
aprile 1980 il provvedimento di spesa in questione;
che il procuratore generale di questa Corte, ritenendo non
conforme a legge ed ai fini istituzionali dell'Ente, la erogazione
del contributo in parola, in considerazione delle competenze
residuate all'Ente, dopo il trasferimento alle regioni di parte delle
funzioni amministrative avvenuto con d.P.R. 18 aprile 1979, e quindi
causa di danno per l'erario, conveniva in giudizio, il presidente di
esso per avere assunta la deliberazione n. 55/1979; gli eredi del
defunto Ministro Antonio Bisaglia, firmatario della nota di
approvazione della predetta delibera, il sottosegretario Cuminetti ed
i funzionari del Ministero-vigilante che parteciparono alla riunione
del 21 dicembre 1979 presso il Ministero dell'industria in cui fu
stipulato il protocollo di intesa con le industrie beneficiarie e le
organizzazioni sindacali, nonchè i componenti il consiglio di
amministrazione dell'ente che ratificarono (o quanto meno non si
opposero alla ratifica) la predetta del. n. 55;
che la difesa di uno degli eredi del Ministro Bisaglia, avv.
Luigi Manzi, sia nella memoria che nella pubblica udienza,
richiamandosi alla decisione di questa stessa sezione n. 28 del 18
gennaio 1991, ha chiesto, in via principale, che il proprio convenuto
venga mandato assolto dalla domanda attrice, rivestendo la qualità
di erede, in base alla norma contenuta nell'art. 58, quarto comma,
della legge n. 142 dell'8 giugno 1990, che ha affermato il carattere
personale della responsabilità amministrativa e la sua non
trasmissibilita'agli eredi; ed in via subordinata, richiamata la
ordinanza di questa sezione n. 7 del 23 ottobre 1990-16 gennaio 1991,
ha sollevato questione di costituzionalità della norma predetta ove
interpretata nel senso della sua applicabilità ai soli eredi dei
dipendenti ed amministratori degli enti locali per violazione degli
artt. 3 e 24 della Costituzione;
che il pubblico ministero si è opposto ad entrambe le richieste
difensive, sostenendo che i precedenti invocati dalla difesa non sono
calzanti alla fattispecie, giacchè, quanto al caso deciso con
sentenza n. 28/1991, poteva sussistere una certa difficoltà per gli
eredi di approntare le proprie difese essendo stati convenuti ad
oltre venti anni dall'evento dannoso e a dodici dal decesso del
proprio dante causa, per cui sotto il profilo dell'art. 24 della
Costituzione poteva ritenersi fondata la eccezione di
costituzionalità, e quanto al secondo perchè la ordinanza di
rimessione riguarda soggetti diversi da quelli qui convenuti e cioè
amministratori e dipendenti comunali;
Considerato che questo collegio non ritiene di potere addivenire
in via interpretativa ad affermare la generale applicabilità della
norma di cui all'art. 58, quarto comma, stante il tenore letterale
della disposizione;
che le considerazioni svolte in udienza, riguardo alla proposta
eccezione di costituzionalità, dal p.m. investono profili di mero
fatto e non sono rilevanti nella fattispecie;
che, a prescindere dai precedenti invocati dalla difesa, non
v'è dubbio che questa ha inteso, sollevare ex se ed in via autonoma
eccezione di costituzionalità della norma per violazione degli artt.
3 e 24 della Costituzione, eccezione di cui questo collegio deve
darsi carico;
che, secondo il collegio, la formulazione letterale della norma
ed il quadro normativo in cui è stata collocata fanno ritenere che
il legislatore in realtà non abbia voluto innovare sul punto della
qualificazione della natura della responsabilità, come istituto
generale, ma abbia semplicemente inteso sancire la regola della non
trasmissibilità della responsabilità in relazione alle sole
categorie degli amministratori e dipendenti degli enti locali;
che, posta la questione in tali termini, la dedotta eccezione
non è manifestamente infondata.
Ed invero, quanto al predetto contrasto con l'art. 3, si osserva
che, come si legge nella relazione che accompagna il disegno
governativo originario (n. 2924, atti della Camera), nel disporre che
"per gli amministratori e per il personale degli enti locali si
osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità per
gli impiegati civili dello Stato", il legislatore ha inteso
"eliminare una diversità di trattamento fra funzionario dello Stato
ed amministratore o dipendente locale .. non più giustificata", e
dunque ha voluto rendere omogenea la disciplina tra le due categorie
e verosimilmente all'interno dell'intero comparto pubblico.
Perchè non è dato riscontrare una diversità di posizioni
soggettive od oggettive che giustifichino tale diseguaglianza di
trattamento tra Ministri, sottosegretari o direttori generale e
funzionari che sono anch'essi gestori della cosa pubblica come lo
sono gli amministratori ed i dipendenti degli enti locali, la
eccezione di incostituzionalità della norma, ove interpretata nel
senso che abbia voluto introdurre una particolare disciplina per i
soli soggetti ivi espressamente menzionati, appare fondata, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione.
La norma stessa - a meno che il legislatore non abbia voluto
collocare la responsabilità amministrativa in un regime diverso da
quello civilistico (qualificandola come di natura sanzionatoria), ma
ove ciò fosse a maggior ragione si porrebbe la necessità di un
reductio ad unitatem della disciplina e delle diverse conseguenze -
viene a introdurre una deroga ai principi generali in materia di
successione mortis causa (artt. 752, 754 e 1295) che non appare
fondata su alcuna esigenza di tutela di particolari peculiarità.
La norma de qua viene quindi a sottrarre alla giurisdizione della
Corte dei conti una categoria di soggetti, determinando una evidente
e ingiustificata disparità di trattamento, con violazione del
principio di eguaglianza stabilito dall'art. 3 della Costituzione.
Va, anche, considerato che la denunciata situazione di disparità
è resa ancor più evidente dalla introduzione di un termine
abbreviato di prescrizione (cinque anni) per i soli amministratori e
dipendenti degli enti locali, che finisce ancor più per aggravare la
esposizione degli eredi degli statali e degli altri dipendenti
pubblici e regionali alla azione del p.g.
Il collegio rileva, altresì, che ove la interpretazione della
norma fosse in senso restrittivo, sussisterebbe anche un evidente
contrasto tra il primo comma ed il quarto comma dello stesso
articolo, poichè mentre con il primo il legislatore evidenzia la
volontà di proseguire intenti perequativi o di omogenizzazione della
disciplina, che dichiaratamente vuole unitaria, con il quarto viene a
contraddire su un punto particolarmente qualificante (che attiene
addirittura la natura stessa della responsabilità, dichiarata
"personale"), la volontà precedentemente espressa, e desumibile
anche dai citati lavori parlamentari.
La difesa del defunto ministro ha sollevato altro profilo di
incostituzionalità della norma per contrasto con l'art. 24 della
Costituzione, giacchè, considerando il termine decennale di
prescrizione previsto per gli statali dall'art. 19, terzo comma, del
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, gli eredi di questi si troverebbero
esposti all'azione di responsabilità e per di più per un tempo
considerevolmente lungo; ora, per le note disfunzioni dell'apparato
amministrativo e giudiziario, gli eredi stessi verrebbero a trovarsi
in una estrema difficoltà, se non nella impossibilità di difendersi
dalla pretesa risarcitoria, specie se azionata o accertata a distanza
di così grande distanza dall'accadimento dei fatti.
Ma il collegio, nel caso si ritenesse tale norma di applicazione
generale, ritiene di dover sollevare di ufficio questione di
costituzionalità della norma stessa sotto altri due profili.
Nella ipotesi di responsabilità plurisoggettiva, nel caso di
decesso di uno tra i convenuti, si pone il problema della sorte che
subisce la quota di risarcimento, in astratto facente carico al
predetto: o questa va a ripartirsi tra i restanti convenuti, ma in
tal caso costoro vedrebbero aggravata la loro posizione per un fatto
estraneo e del tutto occasionale (il decesso) alla loro volontà o
alla gravità della colpa e ciò risulterebbe in contrasto con il
principio generale posto dall'art. 82 della l.c.g.s. approvata con
r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, secondo cui "ciascuno risponde per la
parte che vi ha presa, tenuto conto delle attribuzioni e dei doveri
del suo ufficio"; per evitare tale contrasto ed attesa anche la
iniquità sostanziale di tale soluzione, perchè comporterebbe
l'aggravamento senza causa (e quindi nuova disparità di trattamento)
nel caso di responsabilità plurisoggettiva legata alla occasionale
presenza di eredi, non resterebbe che considerare che con il
principio della intrasmissibilità il legislatore abbia inteso porre
la quota stessa a carico dell'erario.
Senonchè, in questo caso, come anche in quello in cui (anche al
di fuori della responsabilità plurisoggettiva) il pubblico
dipendente deceda prima dell'esercizio dell'azione di
responsabilità, ne verrebbe che il procuratore generale per effetto
della norma di cui all'art. 58, quarto comma, nella parte che ne
riguarda, sarebbe stato privato della "possibilità di agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti", e pertanto la norma in
questione sarebbe in contrasto con l'art. 24 della Costituzione,
avendo sottratto al predetto la possibilità di agire in difesa
dell'erario.
L'altro aspetto per cui il collegio dubita della costituzionalità
della norma è il seguente.
Il collegio è indotto a considerare (sulla base del tenore
letterale della disposizione di cui al quarto comma) che il
legislatore, con la norma in questione, sembra si sia riferito ai
soli casi di responsabilità amministrativa e che, pertanto, il
principio di intrasmissibilità non si debba o non si possa applicare
nei casi di maneggio di denaro ed in generale di responsabilità
contabile; per il che possono essere scongiurati, con una corretta
interpretazione, gli effetti perversi della norma stessa (quali il
trasferimento al patrimonio dell'erede di profitti derivanti da
attività illecita contabile del de cuius, come quella messa in
essere dal peculatore).
Ma anche accedendo, come doveroso, a tale più limitata
interpretazione, il collegio dubita (e per l'effetto solleva
d'ufficio questione di costituzionalita') della legittimità della
norma, in riferimento anche alla disposizione di cui art. 97, primo
comma, della Costituzione, che è finalizzata a tutelare i principi
di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione.
Ciò stante, essendo mirata la giurisdizione della Corte a
concorrere a realizzare le condizioni di buon andamento, nell'ambito
della p.a., la deroga introdotta ai principi civilistici vigenti in
materia successoria potrebbe incidere, in pratica eliminando le
conseguenze dannose del proprio operato, in sede di trasmissione
dell'eredità, sulla capacità preventiva che l'eventualità
dell'esercizio dell'azione di responsabilità esplica.
Ritenuta la rilevanza della proposta questione di
costituzionalità nel presente giudizio e la non manifesta
infondatezza della stessa.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 58, quarto comma, della legge 8
giugno 1990, n. 142, per contrasto con gli artt. 3, 26 e 97 della
Costituzione nei termini di cui in motivazione e per la parte in cui
dichiara la natura personale della responsabilità e la non
trasmissibilità della stessa agli eredi degli amministratori e
dipendenti degli enti locali, con conseguente venir meno, per questi
ultimi e solo per questi, dell'obbligo di rispondere con il proprio
patrimonio per il fatto del proprio dante causa;
Dispone la sospensione del giudizio in attesa della decisione
della Corte costituzionale;
Dispone che a cura della segreteria gli atti vengano rimessi alla
Corte costituzionale e che copia della presente ordinanza venga
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 22 marzo 1991.
Il presidente: (firma illeggibile)
Depositata in segreteria il 4 giugno 1991.
Il dirigente: PASCALE

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