1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 17-3-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 marzo 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 marzo 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri).. Paesaggio - Norme della Regione Toscana - Interventi sugli edifici a destinazione d'uso industriale o artigianale e commerciale al dettaglio - Modifiche alla legge regionale n. 24 del 2009 (c.d. Piano casa) - Prevista estensione alle unita' immobiliari a destinazione d'uso commerciale al dettaglio delle misure straordinarie, gia' previste per gli edifici a destinazione d'uso industriale o artigianale, consentendo interventi di addizione volumetrica o di sostituzione edilizia, con un incremento massimo del venti per cento. - Legge della Regione Toscana 30 dicembre 2020, n. 101 (Disposizioni concernenti gli interventi sugli edifici a destinazione d'uso industriale o artigianale e commerciale al dettaglio. Proroga del termine per la presentazione dei titoli abilitativi degli interventi edilizi straordinari. Modifiche alla l.r. 24/2009), art. 1. (21C00055) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 17-3-2021)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri in carica, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, C.F. 80224030587, n. fax
0696514000 ed indirizzo p.e.c. per il ricevimento degli atti
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui uffici domicilia in
Roma, alla via dei Portoghesi n. 12, contro;
La Regione Toscana, in persona del Presidente della giunta
regionale in carica, con sede in Firenze, piazza del Duomo n. 10 per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Toscana 30 dicembre 2020, n. 101, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Toscana n. 135 del 31 dicembre
2020, recante «Disposizioni concernenti gli interventi sugli edifici
a destinazione d'uso industriale o artigianale e commerciale al
dettaglio. Proroga del termine per la presentazione dei titoli
abilitativi degli interventi edilizi straordinari. Modifiche alla
legge regionale n. 24/2009», per contrasto con gli articoli 9 e 117,
primo comma e secondo comma, lettera s) della Costituzione, rispetto
ai quali costituiscono norme interposte la legge n. 14 del 2006, di
recepimento della Convenzione europea sul paesaggio, nonchè gli
articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, oltre a contrastare con i principi di ragionevolezza, buon
andamento dell'amministrazione e leale collaborazione con riferimento
agli articoli 3 e 97 della Costituzione.
E ciò a seguito ed in forza della delibera di impugnativa
assunta dal Consiglio dei ministri nella seduta del 26 febbraio 2021.

Fatto

La legge della Regione Toscana 30 dicembre 2020, n. 101,
modificando l'art. 3-bis e 7 della legge regionale 8 maggio 2009, n.
24, recante: «Misure urgenti e straordinarie volte al rilancio
dell'economia e alla riqualificazione del patrimonio edilizio
esistente», estende alle unità immobiliari aventi destinazione d'uso
commerciale al dettaglio, non incluse nelle precedenti previsioni, le
misure straordinarie già previste per gli edifici a destinazione
d'uso industriale o artigianale stabilendo, inoltre, la proroga di
tutte le misure del «piano casa» per un ulteriore biennio.
La suddetta «estensione» è disposta nonostante l'intero
territorio regionale sia stato oggetto di pianificazione nel 2015 e
senza che venga assicurata la compatibilità del predetto piano casa,
oltre che con eventuali puntuali prescrizioni del piano
paesaggistico, anche con gli indirizzi e le direttive posti dallo
stesso citato piano, i quali devono essere concretamente attuati
dalla pianificazione urbanistica comunale.
Tale ultima pianificazione viene, infatti, derogata in modo
generalizzato dalle previsioni normative della legge n. 24 del 2009,
delle quali viene prorogata e ampliata la portata, così menomando la
possibilità stessa di dare compiuta attuazione alla sovraordinata
pianificazione territoriale di livello regionale, oggetto di intesa
con lo Stato.
Alle previsioni regionali viene, dunque, riconosciuta una
indubbia portata derogatoria rispetto al sistema della tutela dei
beni culturali e del paesaggio delineato dal codice di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, non assumendo rilievo, in senso
contrario, la circostanza che la legge regionale n. 24 del 2009
preveda, all'art. 5, comma 1, una generica clausola, in base alla
quale «Gli interventi edilizi di cui agli articoli 3, 3-bis e 4
perseguono il fine del miglioramento della qualità architettonica in
relazione ai caratteri urbanistici, storici, paesaggistici e
ambientali del contesto territoriale in cui sono inseriti».
Dall'affermazione di principio suddetta non risultano, infatti,
ricavabili in alcun modo i principi di superiorità ed
inderogabilità delle previsioni del Piano paesaggistico, peraltro
approvato in Toscana, d'intesa con lo Stato, nel 2015, e quindi
successivamente alla legge sul c.d. piano casa del 2009.
Ulteriori profili di criticità si evincono in termini di
ragionevolezza della normativa regionale che, nonostante l'avvenuta
approvazione del Piano paesaggistico regionale d'intesa con lo Stato,
posto al vertice della gerarchia dei piani e le cui disposizioni sono
cogenti per gli strumenti di pianificazione urbanistica e
territoriale, reitera ancora, ampliandone la portata oggettiva,
previsioni eccezionali e derogatorie, che trovano fondamento in
disposizioni statali ultradecennali di natura transitoria, le cui
finalità avrebbero dovuto, semmai, più coerentemente, trovare
spazio e confluire all'interno del predetto Piano paesaggistico.
Va infatti rimarcato che è compito del Piano paesaggistico la
«individuazione degli interventi di recupero e riqualificazione delle
aree significativamente compromesse o degradate e degli altri
interventi di valorizzazione compatibili con le esigenze della
tutela» (art. 143, comma 1, lettera g), del codice).
L'art. 143, comma 8, del codice di settore, prevede inoltre che
«Il piano paesaggistico può individuare anche linee-guida
prioritarie per progetti di conservazione, recupero,
riqualificazione, valorizzazione e gestione di aree regionali,
indicandone gli strumenti di attuazione, comprese le misure
incentivanti».
È all'interno di tale cornice, pertanto, che le finalità
perseguite dalla regione avrebbero dovuto essere adeguatamente
considerate, una volta superate le esigenze emergenziali all'origine
della disciplina transitoria del c.d. piano casa del 2009 e del c.d.
secondo piano casa, di cui al decreto-legge n. 70 del 2011.
Pertanto, l'art. 1 della legge regionale suddetta, giusta
determinazione assunta dal Consiglio dei ministri nella seduta del 26
febbraio 2021, è impugnata per i seguenti

Motivi

1. Illegittimità dell'art. 1 della legge della Regione Toscana 30
dicembre 2020, n. 101 recante «Disposizioni concernenti gli
interventi sugli edifici a destinazione d'uso industriale o
artigianale e commerciale al dettaglio. Proroga del termine per la
presentazione dei titoli abilitativi degli interventi edilizi
straordinari. Modifiche alla legge regionale n. 24/2009», per
contrasto con gli articoli 9 e 117, primo e secondo comma, lettera s)
della Costituzione, rispetto ai quali costituiscono norme interposte
la legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul
paesaggio, nonchè gli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio.
1. L'art. 1 della legge della Regione Toscana 30 dicembre 2020,
n. 101 modifica l'art. 3-bis della legge regionale n. 24 del 2009,
estendendo alle unità immobiliari aventi destinazione d'uso
commerciale al dettaglio le misure straordinarie già previste per
gli edifici a destinazione d'uso industriale o artigianale.
In questa prospettiva:
il comma 1 modifica la rubrica del predetto art. 3-bis in
modo da dare atto di tale estensione;
il comma 2 sostituisce il testo del comma 1 dell'art. 3-bis
nei termini seguenti:
«1. Fermo restando il rispetto delle condizioni di messa in
sicurezza idraulicogeomorfologiche previste dalla normativa vigente
in materia:
a) sugli edifici a destinazione d'uso industriale o artigianale
inseriti all'interno del perimetro individuato ai sensi dell'art. 2,
comma 1, lettera c), ricadenti in aree con destinazione d'uso
produttiva, sono ammessi gli interventi di addizione volumetrica o di
sostituzione edilizia con un incremento massimo del 20 per cento
della superficie utile lorda esistente alla data del 25 agosto 2011 e
legittimata da titolo abilitativo;
b) sulle unità immobiliari aventi destinazione d'uso commerciale al
dettaglio, limitatamente agli esercizi di vicinato di cui all'art.
13, comma 1, lettera d), della legge regionale 23 novembre 2018, n.
62 (Codice del commercio) e agli esercizi di somministrazione di
alimenti e bevande di cui all'art. 48 della medesima legge regionale
n. 62/2018, sono ammessi gli interventi di addizione volumetrica o,
se previsti dagli strumenti urbanistici comunali, di sostituzione
edilizia con un incremento massimo del 20 per cento e comunque non
superiore a centro metri quadrati di superficie utile lorda esistente
alla data del 25 agosto 2011 e legittimata da titolo abilitativo».
Alla luce di quanto disposto dall'art. 2, sono poi prorogate
tutte le misure del predetto «piano casa», tra le quali anche le
misure incentivanti relative agli edifici a destinazione commerciale,
introdotte dalla richiamata novella, prevedendo che «Al comma 2
dell'art. 7 della legge regionale n. 24/2009 le parole: "31 dicembre
2020" sono sostituite dalle seguenti: "31 dicembre 2022".».
Le modifiche apportate alla legge regionale n. 24 del 2009
dall'art. 1 della legge regionale n. 101 del 2020 perseguono, dunque,
lo scopo di ampliare la portata applicativa della legge, che consente
ora anche gli interventi di addizione volumetrica o di sostituzione
edilizia, con un incremento massimo del venti per cento, per gli
immobili destinati al commercio al dettaglio individuati dalla
disposizione richiamata.
Alle addizioni volumetriche previste dall'art. 1 si applica,
conseguentemente, la previsione dell'art. 3-bis, comma 1-bis, della
legge regionale n. 24 del 2009, il quale dispone che «Gli interventi
di addizione volumetrica o di sostituzione edilizia di cui al comma
1, sono realizzati in deroga ai parametri urbanistici ed edilizi, nel
rispetto delle distanze minime e delle altezze massime dei
fabbricati».
L'art. 1 della legge regionale in esame si pone in contrasto con
le esigenze di tutela del paesaggio.
Occorre tenere presente che la legge regionale n. 24 del 2009,
all'art. 5, comma 2, individua gli immobili esclusi dal proprio
ambito applicativo, indicando, tra gli altri, gli edifici:
«(...)
b) collocati all'interno delle zone territoriali omogenee «A»
di cui all'art. 2 del decreto ministeriale n. 1444/1968 o ad esse
assimilabili, così come definite dagli strumenti urbanistici
comunali;
c) definiti di valore storico, culturale ed architettonico
dagli strumenti urbanistici comunali;
d) vincolati quali immobili di interesse storico ai sensi
della parte seconda del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio);
e) collocati nelle aree di inedificabilità assoluta come
definite dall'art. 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in
materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni,
recupero e sanatoria delle opere edilizie);
f) collocati nei territori dei parchi e delle riserve
nazionali o regionali;
(...)».
Se è vero che tale elencazione esclude l'applicazione della
legge regionale in relazione ai beni culturali, nonchè ad alcune
tipologie di beni paesaggistici (centri storici, aree protette),
tuttavia la medesima legge rimane operante in relazione a tutti gli
altri beni paesaggistici e, inoltre, a buona parte del paesaggio non
vincolato, costituente comunque oggetto di tutela ai sensi della
Convenzione europea del paesaggio, sottoscritta a Firenze del 20
ottobre 2000 e ratificata dall'Italia con la legge 9 gennaio 2006, n.
14.
La legge della Toscana n. 24 del 2009 consente, quindi, sin dalla
sua entrata in vigore, risalente a oltre undici anni or sono - con
previsioni ora estese agli interventi di cui all'art. 1 della legge
n. 101 del 2020, oggetto di censura in questa sede - la realizzazione
in via «straordinaria» di rilevanti interventi di trasformazione del
territorio, che beneficiano di significative primalità volumetriche,
in deroga alla pianificazione urbanistica, senza che alcuna
previsione della medesima legge assicuri che i predetti interventi
siano conformi alle previsioni del Piano paesaggistico regionale,
approvato previa intesa con lo Stato, ai sensi degli articoli 135,
143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui alla
legge 22 gennaio 2004, n. 42.
Va, infatti, rimarcato che, nel disporre la potenziale deroga ai
piani urbanistici comunali, la legge regionale non assicura
l'intangibilità delle prescrizioni che derivano dal necessario
procedimento di adeguamento o conformazione di tali ultimi strumenti
rispetto al Piano paesaggistico regionale, nè prevede che - in
assenza di adeguamento o conformazione in accordo con le competenti
strutture del Ministero - le previsioni del medesimo Piano
paesaggistico siano comunque inderogabili.
Non può infatti assurgere al ruolo di clausola di salvaguardia
il disposto, del tutto generico, di cui all'art. 5, comma 1, in base
al quale «Gli interventi edilizi di cui agli articoli 3, 3-bis e 4
perseguono il fine del miglioramento della qualità architettonica in
relazione ai caratteri urbanistici, storici, paesaggistici e
ambientali del contesto territoriale in cui sono inseriti». Tale
previsione può valere soltanto a riconoscere, in linea di principio,
la generale finalità di migliorare, mediante la realizzazione degli
interventi, l'integrazione del manufatto nel contesto in cui si
colloca, senza peraltro che siano definiti i parametri valutativi di
tale finalità.
La circostanza che la legge regionale sia precedente
all'approvazione del Piano paesaggistico previa intesa con lo Stato
(approvazione avvenuta nel 2015) non vale a elidere l'illustrato
profilo di criticità, ma semmai lo aggrava, rendendo ancora più
arduo dedurre dalla predetta generica previsione una effettiva
salvaguardia dell'intera disciplina del Piano paesaggistico ad essa
successivo.
Nello specifico, la novella censurata amplia il novero degli
interventi assentibili in deroga, comprendendovi anche quelli di
addizione volumetrica o di sostituzione edilizia con incremento
volumetrico degli edifici aventi destinazione d'uso commerciale al
dettaglio, estendendo, al contempo, l'efficacia della normativa di un
ulteriore biennio.
Gli interventi in esame sono realizzati, ai sensi della citata
previsione di cui all'art. 3-bis, comma 1-bis, della legge regionale
n. 24 del 2009, in deroga ai parametri urbanistici ed edilizi, e ciò
anche in aree sottoposte a vincolo paesaggistico e disciplinate dal
Piano paesaggistico territoriale (PPTR) approvato con la
deliberazione n. 37 del 2015, previa intesa con lo Stato, ai sensi
degli articoli 135 e 143 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
Anche laddove in tali aree fosse assicurato il rispetto delle
c.d. prescrizioni d'uso (ossia i criteri di gestione del vincolo,
volti a orientare la fase autorizzatoria) contenute nel piano, la
disciplina derogatoria, sovrapponendosi alla pianificazione
urbanistica, impedirebbe comunque di rendere operative le previsioni
di indirizzo e di direttiva contenute nel piano paesaggistico, che
proprio mediante gli strumenti pianificatori dei comuni devono
trovare concreta declinazione e applicazione sul territorio.
Mediante l'estensione della disciplina del c.d. piano casa, la
Regione Toscana permette, quindi, la realizzazione di ulteriori
interventi di rilevante impatto sul territorio in deroga al Piano
paesaggistico approvato previa intesa con lo Stato.
E ciò, come detto, non solo con riferimento al paesaggio non
direttamente vincolato, ma persino in relazione ai beni paesaggistici
vincolati.
Vengono, così, radicalmente disconosciute la natura e la
funzione del Piano paesaggistico, il quale costituisce lo strumento
cardine della pianificazione del territorio, cui devono conformarsi
gli strumenti di pianificazione urbanistica comunale (art. 145, commi
4 e 5, del codice di settore), e che è immediatamente cogente e
prevalente sulle previsioni dei piani territoriali e urbanistici
(art. 143, comma 9, del codice), oltre che assolutamente inderogabile
da parte di qualsivoglia altro atto pianificatorio (cfr. articoli
145, comma 3 del codice).
Con la novella di cui all'art. 1 della legge regionale in esame
la regione estende, dunque, ulteriormente una disciplina derogatoria
introdotta per la prima volta nel 2009 e che già consentiva la
realizzazione di interventi straordinari di ampliamento di edifici
abitativi (art. 3), di interventi sugli edifici a destinazione d'uso
industriale o artigianale (art. 3-bis) e di interventi straordinari
di demolizione e ricostruzione di edifici abitativi (art. 4). A tali
rilevanti categorie di opere si aggiungono, ora, anche gli interventi
su edifici a destinazione commerciale al dettaglio (art. 3-bis, come
novellato), e ciò - come detto - anche nelle aree sottoposte a
tutela paesaggistica ai sensi del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
L'estensione della citata disciplina derogatoria anche a edifici
a destinazione commerciale, si pone, dunque, in evidente
contrapposizione con la finalità normativa originaria del c.d. piano
casa, consistente nell'autorizzare interventi «straordinari», per un
periodo temporalmente limitato, su edifici abitativi, concorrendo,
unitamente alle continue proroghe disposte dal legislatore regionale,
al risultato di accrescere enormemente, per sommatoria, il numero
degli interventi assentibili in contrasto con la disciplina
urbanistica e paesaggistica, quest'ultima, peraltro, condivisa tra lo
Stato e la regione con l'approvazione del PPTR, in tal modo
determinando una riduzione dei livelli di tutela paesaggistica ivi
previsti.
Nello specifico, la previsione censurata pregiudica il ruolo di
strumento cardine della disciplina d'uso dei beni paesaggistici
assegnato al Piano paesaggistico e, quindi, invade la competenza
esclusiva dello Stato sancita dall'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione, parametro rispetto al quale costituiscono
norme interposte gli articoli 135, 143 e 145 del medesimo codice.
Gli interventi consentiti dalla previsione normativa sono infatti
collocati al di fuori del necessario quadro di riferimento che
dovrebbe essere costituito - laddove incidano su beni soggetti a
tutela paesaggistica - dalle previsioni del Piano paesaggistico, ai
sensi degli articoli 135, 143, 145 del codice di settore.
Soltanto a quest'ultimo strumento, elaborato d'intesa tra Stato e
regione, spetta stabilire, per ciascuna area tutelata, le
prescrizioni d'uso, nonchè individuare la tipologia delle
trasformazioni compatibili, di quelle vietate e le condizioni delle
eventuali trasformazioni.
La legge regionale in esame introduce invece una modifica
unilaterale della disciplina di tutela prevista dal Piano
paesaggistico già approvato, la cui revisione può avvenire
esclusivamente mediante una nuova intesa, ai sensi dell'art. 143,
comma 2, del codice di settore.
Il legislatore nazionale, nell'esercizio della potestà
legislativa esclusiva in materia, ha assegnato al Piano paesaggistico
una posizione di assoluta preminenza nel contesto della
pianificazione territoriale. Gli articoli 143, comma 9, e 145, comma
3, del codice di settore sanciscono, infatti, l'inderogabilità delle
previsioni del predetto strumento da parte di piani, programmi e
progetti nazionali o regionali di sviluppo economico e la loro
cogenza rispetto agli strumenti urbanistici, nonchè l'immediata
prevalenza del Piano paesaggistico su ogni altro atto della
pianificazione territoriale e urbanistica (cfr. Corte costituzionale
n. 180 del 2008).
Si tratta di una scelta di principio la cui validità e
importanza è già stata affermata più volte dalla Corte
costituzionale, in occasione dell'impugnazione di leggi regionali che
intendevano mantenere uno spazio decisionale autonomo agli strumenti
di pianificazione dei comuni e delle regioni, eludendo la necessaria
condivisione delle scelte attraverso uno strumento di pianificazione
sovracomunale, definito d'intesa tra lo Stato e la regione.
La Corte costituzionale ha, infatti, da tempo affermato
l'esistenza di un vero e proprio obbligo, costituente un principio
inderogabile della legislazione statale, di elaborazione congiunta
del piano paesaggistico con riferimento ai beni vincolati (Corte
costituzionale n. 86 del 2019) e ha rimarcato che l'impronta unitaria
della pianificazione paesaggistica «è assunta a valore
imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in quanto
espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia
uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali
e paesaggistici sull'intero territorio nazionale» (Corte
costituzionale, n. 182 del 2006; cfr. anche la sentenza n. 272 del
2009).
2. La Regione Toscana, con l'estensione agli edifici a
destinazione commerciale di norme derogatorie e straordinarie,
destinate ad applicarsi anche con riferimento ai beni paesaggistici
in difformità alle prescrizioni d'uso stabilite dal piano, nonchè
agli indirizzi e alle direttive contenute nel piano stesso, determina
surrettiziamente l'effetto di operare una pianificazione ex lege che
non tiene conto dei valori paesaggistici, ponendosi al di fuori della
necessaria condivisione con lo Stato.
Al riguardo, la Corte ha riconosciuto la prevalenza dell'impronta
unitaria della pianificazione paesaggistica, rimarcando che: «Come
questa Corte ha avuto modo di affermare anche di recente con la
sentenza n. 367 del 2007, sul territorio vengono a gravare più
interessi pubblici: da un lato, quelli concernenti la conservazione
ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via esclusiva allo
Stato, in base all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione; dall'altro, quelli riguardanti il governo del
territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali
(fruizione del territorio), che sono affidati, in virtù del terzo
comma dello stesso art. 117, alla competenza concorrente dello Stato
e delle regioni. In definitiva, si "tratta di due tipi di tutela, che
ben possono essere coordinati fra loro, ma che debbono
necessariamente restare distinti" (così la citata sentenza n. 367
del 2007). Ne consegue, sul piano del riparto di competenze tra Stato
e regione in materia di paesaggio, la "separatezza tra pianificazione
territoriale ed urbanistica, da un lato, e tutela paesaggistica
dall'altro", prevalendo, comunque, "l'impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica" (sentenza n. 182 del 2006). È in
siffatta più ampia prospettiva che, dunque, si colloca il principio
della "gerarchia" degli strumenti di pianificazione dei diversi
livelli territoriali, espresso dall'art. 145 del decreto legislativo
n. 42 del 2004» (sentenza n. 180 del 2008).
Mediante la legge in esame, la Regione Toscana disconosce,
invece, il ruolo preminente del Piano paesaggistico, dettando norme
unilaterali che prevedono la realizzazione di interventi edilizi
aggiuntivi persino rispetto all'intesa del 2009 - che peraltro ha
ormai definitivamente esaurito la propria finalità - con premialità
volumetriche «incentivanti» in deroga agli strumenti urbanistici,
nonostante la copianificazione, da intendersi come «condivisione
reciproca sull'impostazione, i caratteri, le linee generali e le
finalità del piano», costituisca un principio inderogabile posto dal
codice di settore (Corte costituzionale n. 240 del 2020).
Ancora di recente, codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di
affermare che la disciplina statale volta a proteggere l'ambiente e
il paesaggio, operando come un limite alla disciplina che le regioni
dettano nelle materie di loro competenza, «richiede una strategia
istituzionale ad ampio raggio, che si esplica in un'attività
pianificatoria estesa sull'intero territorio nazionale [...] affidata
congiuntamente allo Stato e alle regioni (sentenza n. 66 del 2018).
È in questa prospettiva che il Codice dei beni culturali e del
paesaggio pone, all'art. 135, un obbligo di elaborazione congiunta
del piano paesaggistico, con riferimento agli immobili e alle aree
dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell'art. 136 (le
cosiddette "bellezze naturali"), alle aree tutelate direttamente
dalla legge ai sensi dell'art. 142 (le cosiddette "zone Galasso",
come territori costieri, fiumi, torrenti, parchi) e, infine, agli
ulteriori immobili ed aree di notevole interesse pubblico (art. 143,
lettera d)». Tale obbligo costituisce, in particolare, un riflesso
della già citata «impronta unitaria della pianificazione
paesaggistica», rappresentando, dunque, un principio inderogabile
della legislazione statale che «mira a garantire, attraverso la
partecipazione degli organi ministeriali ai procedimenti in materia,
l'effettiva ed uniforme tutela dell'ambiente (sentenza n. 210 del
2016) (sentenza n. 86 del 2019, ma già nello stesso senso, ex
plurimis, sentenze n. 178, 68 e n. 66 del 2018, n. 210 del 2016, n.
64 del 2015, n. 197 del 2014, n. 211 del 2013)» (Corte costituzionale
n. 240 del 2020).
Ne deriva, secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale,
che ogni intervento regionale volto a modificare unilateralmente la
disciplina di un'area protetta, «costituisce violazione, non solo
degli impegni in ipotesi assunti con il Ministero in sede
procedimentale, ma soprattutto di quanto prescritto dal codice dei
beni culturali e del paesaggio», chiamato ad attuare, in un ambito
affidato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, le
politiche di tutela dell'ambiente (Corte costituzionale n. 86 del
2019).
In questa prospettiva, giova rimarcare come la Corte
costituzionale abbia da tempo affermato l'illegittimità delle norme
regionali che prevedano il rilascio di titoli edilizi in deroga alla
pianificazione paesaggistica. Si è, infatti, sottolineato che «Il
codice dei beni culturali e del paesaggio definisce (...), con
efficacia vincolante anche per le regioni, i rapporti tra le
prescrizioni del piano paesaggistico e le prescrizioni di carattere
urbanistico ed edilizio - sia contenute in un atto di pianificazione,
sia espresse in atti autorizzativi puntuali, come il permesso di
costruire - secondo un modello di prevalenza delle prime, non
alterabile ad opera della legislazione regionale» e che «È
importante sottolineare che l'eventuale scelta della regione (...) di
perseguire gli obiettivi di tutela paesaggistica attraverso lo
strumento dei piani urbanistico-territoriali con specifica
considerazione dei valori paesaggistici non modifica i termini del
rapporto fra tutela paesaggistica e disciplina urbanistica, come
descritti, e, più precisamente, non giustifica alcuna deroga al
principio secondo il quale, nella disciplina delle trasformazioni del
territorio, la tutela del paesaggio assurge a valore prevalente»
(Corte costituzionale n. 11 del 2016).
Questo profilo di illegittimità non viene meno per il fatto che
tali interventi siano assentibili previa autorizzazione
paesaggistica, peraltro con dequotazione del parere del
soprintendente a mero parere obbligatorio e non vincolante, a seguito
dell'approvazione del Piano paesaggistico, in caso di esito positivo
della verifica dell'avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici
(cfr. art. 146, comma 5, del codice).
E ciò in quanto - fermo restando il rilascio dell'autorizzazione
paesaggistica - a essere compromessa è la necessità imprescindibile
di una valutazione complessiva della trasformazione del contesto
tutelato, che deve invece avvenire nella sede naturale a ciò
deputata, ossia nell'ambito del Piano paesaggistico.
In relazione ai beni paesaggistici, una eventuale disciplina
finalizzata alla c.d. rigenerazione urbana, con riferimento agli
immobili a destinazione commerciale, avrebbe dovuto quindi essere
trasfusa nel Piano paesaggistico regionale, approvato previa intesa
con lo Stato, e attuata mediante la pianificazione urbanistica
comunale, e non in deroga a quest'ultima.
Come già ricordato, è compito infatti del Piano paesaggistico
la «individuazione degli interventi di recupero e riqualificazione
delle aree significativamente compromesse o degradate e degli altri
interventi di valorizzazione compatibili con le esigenze della
tutela» (art. 143, comma 1, lettera g), del codice).
L'art. 143, comma 8, del codice di settore, prevede inoltre che
«Il piano paesaggistico può individuare anche linee-guida
prioritarie per progetti di conservazione, recupero,
riqualificazione, valorizzazione e gestione di aree regionali,
indicandone gli strumenti di attuazione, comprese le misure
incentivanti».
Per questa via, sarebbe stato raggiunto lo scopo - cui è
preordinata la pianificazione paesaggistica - di evitare che, in sede
di rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche, le singole
trasformazioni vengano valutate in modo parcellizzato, e non
nell'ambito della considerazione complessiva del contesto tutelato
specificamente demandata al Piano paesaggistico, secondo la scelta
operata al riguardo dal legislatore nazionale.
La disposizione regionale censurata è, pertanto, illegittima per
violazione della potestà legislativa esclusiva in materia di tutela
del paesaggio, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s) della
Costituzione, rispetto alla quale costituiscono norme interposte gli
articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio.
In ordine al principio di inderogabilità delle previsioni del
Piano paesaggistico, è utile evidenziare un ulteriore punto di
criticità nella disposizione in esame.
Si è detto che il principio di gerarchia dei piani trova
fondamento negli articoli 143, comma 9, e 145, comma 3, del codice,
che prevedono che «A far data dall'adozione del piano paesaggistico
non sono consentiti, sugli immobili e nelle aree di cui all'art. 134,
interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel
piano stesso. A far data dalla approvazione del piano le relative
previsioni e prescrizioni sono immediatamente cogenti e prevalenti
sulle previsioni dei piani territoriali ed urbanistici» (art. 143,
comma 9) e che «Le previsioni dei piani paesaggistici di cui agli
articoli 143 e 156 non sono derogabili da parte di piani, programmi e
progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, sono cogenti
per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane
e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni
difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici,
stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa
dell'adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì
vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla
tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono
comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di
pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di
settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali
protette» (art. 145, comma 3).
Il comma 4 del richiamato art. 145 a sua volta prevede che «I
comuni, le città metropolitane, le province e gli enti gestori delle
aree naturali protette conformano o adeguano gli strumenti di
pianificazione urbanistica e territoriale alle previsioni dei piani
paesaggistici, secondo le procedure previste dalla legge regionale,
entro i termini stabiliti dai piani medesimi e comunque non oltre due
anni dalla loro approvazione. I limiti alla proprietà derivanti da
tali previsioni non sono oggetto di indennizzo.».
In una regione in cui sia stato approvato il Piano paesaggistico
regionale, dunque, l'eventuale deroga agli strumenti urbanistici
confligge apertamente con il principio di inderogabilità dei piani
paesaggistici, considerato che gli strumenti urbanistici comunali
devono essere conformati o adeguati non solo alle prescrizioni d'uso
contenute nel Piano paesaggistico (immediatamente conformative degli
usi del territorio), ma anche alle disposizioni di indirizzo e di
direttiva contenute nello stesso piano (che spetta alla
pianificazione urbanistica declinare in concreto e attuare).
Come evidenziato dal giudice amministrativo, «In un certo senso,
il rapporto che intercorre tra gli strumenti di pianificazione
paesistica e i piani urbanistici, è simile a quello che caratterizza
il rapporto tra le competenze statali in materia di tutela
dell'ambiente e del paesaggio (ambito "trasversale" riservato alla
potestà legislativa esclusiva dello Stato) e quelle delle regioni
nella materia di loro specifica attribuzione» (Cons. Stato, sez. IV,
8 luglio 2019, n. 4778).
La deroga agli strumenti urbanistici consentita dal c.d. piano
casa regionale potrebbe allora tradursi nella violazione della
pianificazione paesaggistica, alla quale gli stessi devono
conformarsi, con diretta lesione non solo dell'esigenza urbanistica
di ordinato sviluppo del territorio, ma anche della tutela del
paesaggio, costituente valore primario e assoluto (Corte
costituzionale n. 367 del 2007).
Consegue da quanto illustrato che, nel sistema ordinamentale,
l'approvazione del Piano paesaggistico regionale dovrebbe comportare
il naturale esaurimento della disciplina regionale del c.d. piano
casa (primo o secondo), atteso che - da un lato - con l'emanazione
del piano paesaggistico tutte le esigenze di c.d. rigenerazione
urbana dovrebbero trovare in quella sede la loro disciplina a regime,
e - dall'altro - non è consentito alla regione disporre,
unilateralmente, in quali casi consentire la deroga degli strumenti
urbanistici (conformati o da conformare al piano paesaggistico)
minando concretamente l'operatività del piano approvato d'intesa con
lo Stato.
Si ribadisce che solo all'interno del Piano paesaggistico possono
trovare adeguata disciplina, a regime, gli interventi a cui
connettere premialità volumetriche o incentivi, se del caso
attivando le procedure per introdurre specifiche normative
incentivanti, ove non siano già previste, come disposto dal
richiamato art. 143, comma 8.
3. Sotto altro profilo, deve considerarsi che la legge regionale
24 del 2009, a seguito delle modifiche apportatevi da diversi e
successivi interventi riformatori e, in particolare,
dell'introduzione, ad opera della legge regionale n. 40 del 2011,
dell'art. 3-bis, costituisce attuazione non solo del c.d. piano casa
(frutto dell'intesa tra Stato, regioni ed enti locali del 1° aprile
2009), ma anche dell'art. 5, comma 9, del decreto-legge 13 maggio
2011, n. 70.
Con riferimento a quest'ultima disciplina, la Corte
costituzionale ha espressamente affermato la natura di principio
fondamentale, inderogabile dalle regioni, della previsione di cui al
comma 11, secondo periodo, del predetto art. 5 (Corte costituzionale
n. 217 del 2020), la quale fa salvo - tra l'altro - «il rispetto
(...) delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e
del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42».
La predetta clausola va intesa, con ogni evidenza, come volta a fare
salvo l'intero sistema della tutela previsto dal codice. E, come
detto, tale sistema richiede necessariamente che le valutazioni
sottese al rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche siano basate
su un quadro di disciplina stabilito a monte, sulla base di una
valutazione dei diversi contesti, e contenuto nel piano paesaggistico
elaborato previa intesa con lo Stato (articoli 135 e 143), le cui
previsioni non sono derogabili da piani e programmi regionali di
qualsivoglia natura (art. 145, comma 3), inclusi, quindi, anche
quelli diretti alle finalità di c.d. efficientamento energetico cui
si dichiara indirizzata la normativa censurata (cfr. commi 2 e 3
dell'art. 3-bis).
I principi ora illustrati trovano costante affermazione nella
giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale, anche di
recente, ha ribadito che «la circostanza che la regione sia
intervenuta a dettare una deroga ai limiti per la realizzazione di
interventi di ampliamento del patrimonio edilizio esistente, sia pure
con riguardo alle pertinenze, in deroga agli strumenti urbanistici,
senza seguire l'indicata modalità procedurale collaborativa e senza
attendere l'adozione congiunta del piano paesaggistico regionale,
delinea una lesione della sfera di competenza statale in materia di
"tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", che si
impone al legislatore regionale, sia nelle regioni a statuto speciale
(sentenza n. 189 del 2016) che a quelle a statuto ordinario come
limite all'esercizio di competenze primarie e concorrenti» (Corte
costituzionale n. 86 del 2019).
Come evidenziato da codesta ecc. Corte, «Quanto detto non
vanifica le competenze delle regioni e degli enti locali, "ma è
l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica che è assunta
a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in
quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia
uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali
e paesaggistici sull'intero territorio nazionale: il paesaggio va,
cioè, rispettato come valore primario, attraverso un indirizzo
unitario che superi la pluralità degli interventi delle
amministrazioni locali" (sentenza n. 182 del 2006; la medesima
affermazione è presente anche nelle successive sentenze n. 86 del
2019, n. 68 e n. 66 del 2018, n. 64 del 2015 e n. 197 del 2014)»
(Corte costituzionale n. 240 del 2020).
Tali principi valgono ancora di più anche ove il Piano
paesaggistico sia già stato approvato, e tuttavia la regione
intervenga unilateralmente, menomandone l'effettiva applicazione.
4. L'abbassamento del livello della tutela del paesaggio
derivante dalla previsione censurata determina, altresì, il
contrasto con l'art. 9 della Costituzione, che sancisce la rilevanza
della tutela del paesaggio quale interesse primario e assoluto (Corte
costituzionale n. 367 del 2007 e 101 del 2010), per violazione dei
parametri interposti costituiti dagli articoli 135, 143 e 145 del
codice di settore.
Al riguardo, occorre rilevare che lo stesso art. 1, comma 1, del
codice enuncia il principio secondo cui le disposizioni ivi contenute
costituiscono attuazione dell'art. 9 della Costituzione, consentendo
la tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale «in coerenza
con le attribuzioni di cui all'art. 117 della Costituzione».
Valorizzando tale auto-qualificazione, la Corte costituzionale ha
più volte avuto modo di affermare che il codice dei beni culturali e
del paesaggio assume le «connotazioni tipiche del parametro
interposto, alla stregua del quale misurare la compatibilità
costituzionale delle disposizioni con esso eventualmente in
contrasto» e tali da pregiudicare la preservazione del territorio
nazionale (Corte costituzionale n. 194 del 2013). Quest'ultima,
peraltro, va attuata «attraverso un indirizzo unitario che superi la
pluralità degli interventi delle amministrazioni locali», garantendo
un livello uniforme di tutela non derogabile unilateralmente dalla
regione, in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una
«metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei
beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale»
(Corte costituzionale n. 182 del 2006).
I beni paesaggistici propri di ciascuna regione trascendono,
d'altra parte, nella logica degli articoli 9 e 117 della
Costituzione, sia come valore culturale e sociale, sia come
bene-interesse giuridicamente rilevante, l'ambito territoriale
regionale, riferibile alla collettività ivi stanziata, per assurgere
a una dimensione sicuramente nazionale. Per tale ragione, il compito
di tutelare il paesaggio e l'ambiente rientra tra le competenze
esclusive dello Stato, e, in presenza di eventuali competenze
concorrenti, il potere degli organi regionali di intervenire nelle
materie in esame incontra un preciso limite costituito, quantomeno,
dal potere di necessaria co-decisione statale.
5. Deve, ancora, osservarsi che la disciplina derogatoria dettata
dalla legge n. 24 del 2009 è operante indiscriminatamente non solo
con riferimento a tutti i beni paesaggistici, ma anche al paesaggio
non vincolato.
Al riguardo, va tenuto presente che anche tale paesaggio, pur non
assoggettato al regime dei vincoli di cui si è detto, è stato
oggetto di pianificazione da parte della regione nell'ambito del
piano territoriale del 2015, costituendo, comunque, oggetto di tutela
ai sensi della Convenzione europea del paesaggio, sottoscritta a
Firenze del 20 ottobre 2000 e ratificata dall'Italia con la legge 9
gennaio 2006, n. 14.
La Convezione prevede, infatti, all'art. 1, lettera a), che il
termine «paesaggio» «designa una determinata parte di territorio,
cosi come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva
dall'azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro
interrelazioni».
Oggetto della protezione assicurata dalla Convenzione sono,
quindi, tutti i paesaggi, e non solo i beni soggetti a vincolo
paesaggistico.
Con riferimento ai paesaggi, così definiti, la Convenzione
prevede, all'art. 5, che «Ogni parte si impegna a:
a) riconoscere giuridicamente il paesaggio in quanto
componente essenziale del contesto di vita delle popolazioni,
espressione della diversità del loro comune patrimonio culturale e
naturale e fondamento della loro identità;
b) stabilire e attuare politiche paesaggistiche volte alla
salvaguardia, alla gestione e alla pianificazione dei paesaggi,
tramite l'adozione delle misure specifiche di cui al seguente art. 6;
c) avviare procedure di partecipazione del pubblico, delle
autorità locali e regionali e degli altri soggetti coinvolti nella
definizione e nella realizzazione delle politiche paesaggistiche
menzionate al precedente capoverso b);
d) integrare il paesaggio nelle politiche di pianificazione
del territorio, urbanistiche e in quelle a carattere culturale,
ambientale, agricolo, sociale ed economico, nonchè nelle altre
politiche che possono avere un'incidenza diretta o indiretta sul
paesaggio.».
In forza del successivo art. 6, inoltre, l'Italia si è impegnata
all'adozione di misure specifiche, tra l'altro, in tema di
«Identificazione e valutazione», da attuare «Mobilitando i soggetti
interessati conformemente all'art. 5.c, e ai fini di una migliore
conoscenza dei propri paesaggi, ogni parte si impegna a:
a) i. identificare i propri paesaggi, sull'insieme del
proprio territorio;
ii. analizzarne le caratteristiche, nonchè le dinamiche e
le pressioni che li modificano;
iii. seguirne le trasformazioni;
b) valutare i paesaggi identificati, tenendo conto dei valori
specifici che sono loro attributi dai soggetti e dalle popolazioni
interessate; (...)».
Le misure richieste dalla Convenzione prevedono, inoltre, la
fissazione di appositi obiettivi di qualità paesaggistica e
l'attivazione degli «strumenti di intervento volti alla salvaguardia,
alla gestione e/o alla pianificazione dei paesaggi».
L'adempimento degli impegni assunti mediante la sottoscrizione
della Convenzione richiede che tutto il territorio sia oggetto di
pianificazione e di specifica considerazione dei relativi valori
paesaggistici, anche per le parti che non siano oggetto di tutela
quali beni paesaggistici. Nel sistema ordinamentale, ciò si traduce
nei precetti contenuti all'art. 135 del codice di settore, il cui
testo è stato integralmente riscritto dal decreto legislativo n. 63
del 2008, a seguito del recepimento della Convenzione in questione.
In particolare, il comma 1 del predetto art. 135 stabilisce che
«Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia
adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in
ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo
costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica
normativa d'uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero
piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei
valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: "piani
paesaggistici". L'elaborazione dei piani paesaggistici avviene
congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni
paesaggistici di cui all'art. 143, comma 1, lettere b), c) e d),
nelle forme previste dal medesimo art. 143.».
Il medesimo art. 135 disciplina, poi, la funzione e i contenuti
del Piano paesaggistico.
Ne deriva che, anche con riferimento al paesaggio non vincolato,
le regioni sono tenute alla pianificazione paesaggistica, nell'ambito
della quale deve trovare spazio - tra l'altro - la «riqualificazione
delle aree compromesse o degradate».
In questa prospettiva, appare confliggente con le disposizioni
dell'art. 135 del codice di settore, che danno attuazione alla
Convenzione europea sul paesaggio, prevedere che interventi di
impatto assai rilevante sul territorio, quali quelli previsti dalla
legge regionale n. 24 del 2009, avvengano sulla base di un'astratta
previsione di legge e siano affidati nell'an, nel quomodo e nel
quando alla libera iniziativa dei privati, invece di essere
pianificati specificamente nell'ambito dello strumento apposito
previsto dalla medesima disposizione nazionale, del quale, peraltro,
la Regione Toscana si è dotata sin dal 2015. Al riguardo, deve
tenersi presente che, come sopra detto, nessuna clausola di
salvaguardia delle previsioni del Piano paesaggistico è presente
nella legge n. 24 del 2009.
Per le ragioni illustrate, emerge, dunque, ulteriormente la
violazione degli articoli 9 e 117, primo comma, della Costituzione,
rispetto ai quali costituiscono norme interposte la legge n. 14 del
2006, di recepimento della Convenzione europea sul paesaggio, nonchè
gli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio.
2. Illegittimità dell'art. 1 della legge della Regione Toscana 30
dicembre 2020, n. 101 recante «Disposizioni concernenti gli
interventi sugli edifici a destinazione d'uso industriale o
artigianale e commerciale al dettaglio. Proroga del termine per la
presentazione dei titoli abilitativi degli interventi edilizi
straordinari. Modifiche alla legge regionale n. 24/2009» per
contrasto con i principi di ragionevolezza e buon andamento della
pubblica amministrazione, in violazione degli articoli 3 e 97 della
Costituzione, e con il principio di leale collaborazione.
1. Le disposizioni regionali contrastano, altresì, con i
principi di ragionevolezza e di buon andamento dell'amministrazione,
violando così gli articoli 3 e 97 della Costituzione.
Sotto il profilo in esame, deve rilevarsi che la regione amplia
la portata di una disciplina derogatoria introdotta per la prima
volta nel 2009 e che consente sin da allora la realizzazione di nuove
volumetrie in deroga alla pianificazione urbanistica, estendendone di
due anni il termine di efficacia.
La finalità normativa era originariamente quella di consentire
interventi straordinari, per un periodo temporalmente limitato, dato,
questo, puntualmente evidenziato dalla Corte costituzionale, la quale
non ha mancato di rilevare come il c.d. piano casa fosse una «misura
straordinaria di rilancio del mercato edilizio predisposta nel 2008
dal legislatore statale, contenuta nell'art. 11 del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133» (Corte
costituzionale n. 70 del 2020; cfr. anche Corte costituzionale n. 217
del 2020). Non a caso, anche nelle premesse della legge regionale n.
24 del 2009 viene richiamata «l'intesa sottoscritta in data 31 marzo
2009 (...) in sede di conferenza unificata», relativa proprio alla
predetta misura di carattere eccezionale e temporaneo.
Questa originaria finalità appare essere stata snaturata dalla
regione, la quale ha determinato la sostanziale stabilizzazione, per
oltre un decennio, delle deroghe consentite dalla legge n. 24 del
2009 e persino l'ampliamento della relativa portata applicativa.
Occorre rilevare al riguardo che in molte regioni, invece, le
disposizioni del piano casa hanno cessato ogni efficacia, proprio in
virtù della loro natura essenzialmente «temporanea».
Il risultato è quello di accrescere enormemente, per sommatoria,
il numero degli interventi consentiti ex lege, al di fuori di
qualsivoglia valutazione del singolo contesto territoriale,
scardinando così il principio fondamentale in materia di governo del
territorio - sotteso all'intero impianto della legge urbanistica n.
1150 del 1942, in particolare a seguito delle modifiche apportatevi
dalla legge n. 765 del 1967 - secondo il quale gli interventi di
trasformazione edilizia e urbanistica sono consentiti soltanto nel
quadro della pianificazione urbanistica, che esercita una funzione di
disciplina degli usi del territorio necessaria e insostituibile, in
quanto idonea a fare sintesi dei molteplici interessi, anche di
rilievo costituzionale, che afferiscono a ciascun ambito
territoriale.
Gli interventi regionali - e da ultimo quello operato dalla legge
n. 101 del 2020, che amplia la portata della legge n. 24 del 2009 -
hanno quindi l'effetto di estendere, in maniera del tutto
irragionevole, una disciplina eccezionale, in quanto volta a
consentire la realizzazione di volumi edilizi in deroga agli
strumenti urbanistici. E ciò, per di più, al di fuori del quadro
della pianificazione paesaggistica elaborata in conformità al
codice, che dovrebbe costituire la sede necessaria di valutazione del
corretto inserimento di tali interventi nei contesti sottoposti a
tutela.
Al riguardo, deve tenersi presente che la Corte ha affermato che
la compressione di diritti costituzionali, quali l'interesse alla
tutela del paesaggio e il principio di copianificazione, può essere
giustificata, al più, per ragioni eccezionali e per un limitato arco
temporale, qualificandosi conseguentemente come illegittima la
proroga reiterata di tale compressione (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 186 del 2013).
Ciò vale, a maggior ragione, nel caso in cui il legislatore
regionale non si limiti ad una mera reiterazione dei provvedimenti
normativi in questione, ma ne disponga, come nella vicenda in esame,
un ampliamento, estendendone la portata oggettiva al di fuori delle
ipotesi originariamente previste, con l'effetto di aggravare la
compressione dei diritti costituzionali, in assenza, tuttavia, del
contesto di eccezionalità che ne aveva consentito l'introduzione.
Sul punto, si evidenzia che la giurisprudenza amministrativa,
richiamata anche dalla codesta ecc. Corte nella sentenza n. 217 del
2020, ha statuito la necessità di assoggettare a stretta
interpretazione le disposizioni sul «piano casa» (tra le tante
Tribunale amministrativo regionale Campania, sentenza 3 agosto 2020,
n. 3474, e Cons. Stato, sez. IV, 30 ottobre 2017, n. 4992,
riguardanti specificamente i limiti di densità edilizia di cui
all'art. 7 del decreto ministeriale n. 1444 del 1968).
Ciò significa che la normativa regionale che apporti continue
modifiche in senso ampliativo alla portata delle disposizioni
statali, fino ad arrivare a un regime derogatorio sempre più ampio e
stabile nel tempo, si pone in contrasto anche con i principi
costituzionali di ragionevolezza e di buon andamento
dell'amministrazione.
Si ravvisa, inoltre, un ulteriore profilo di irragionevolezza
riferibile al possibile contrasto della normativa regionale, che
consente la deroga agli strumenti urbanistici, con il principio di
intangibilità dello strumento di pianificazione di vertice nella
gerarchia dei piani, ossia il Piano paesaggistico, al quale i piani
sottordinati devono necessariamente conformarsi.
La possibile deroga a questi ultimi, che hanno l'obbligo di
recepire le prescrizioni inderogabili di piano e che fanno propri gli
indirizzi e le direttive dello stesso, potrebbe infatti tradursi
nella deroga al Piano paesaggistico, approvato in Toscana d'intesa
con lo Stato nel 2015.
Ciò appare in sè contradditorio, e quindi irragionevole, in
quanto, da una parte, la regione approva il Piano paesaggistico e,
dall'altra, reitera ed anzi amplia la portata di disposizioni
eccezionali derogatorie al piano stesso, al di fuori della necessaria
cornice pianificatoria inderogabile e cogente per gli strumenti
urbanistici.
Come detto, l'approvazione del Piano paesaggistico segna
necessariamente il naturale esaurimento delle normative regionali
applicative del c.d. piano casa, con riguardo a tutto il paesaggio
regionale, sia esso vincolato o meno.
Le finalità di efficientamento energetico perseguite con la
normativa regionale, nonchè, più in generale, la finalità di
favorire la riqualificazione urbana, il recupero, il riuso, il
miglioramento del patrimonio edilizio esistente attraverso interventi
edilizi di miglioramento dei tessuti urbani, dovrebbero, quindi,
trovare adeguato spazio all'interno del Piano paesaggistico, anche,
se del caso, in sede di revisione o aggiornamento del piano stesso.
Più in generale, la previsione a regime di interventi di impatto
molto rilevante sul territorio realizzabili in deroga alla
pianificazione urbanistica e al Piano paesaggistico e al decreto
ministeriale n. 1444 del 1968 determina esiti irragionevoli e
contrari al buon andamento dell'amministrazione, con conseguente
violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione.
2. Da ultimo, l'intervento unilaterale della regione, destinato a
trovare applicazione anche in relazione ai beni paesaggistici,
oggetto di co-pianificazione in accordo con lo Stato, costituisce una
violazione del principio di leale collaborazione, cui devono essere
improntati i rapporti tra le amministrazioni coinvolte nella
pianificazione del paesaggio, e in forza del quale è precluso alla
regione esercitare unilateralmente la funzione di disciplina dei beni
paesaggistici (Corte costituzionale n. 240 del 2020). E ciò tanto
più a fronte di un accordo già concluso con lo Stato e trasfuso in
un apposito piano, che la regione continua unilateralmente a limitare
nella sua concreta operatività.
Al riguardo, va rilevato che, secondo il costante insegnamento
della Corte costituzionale, il principio di leale collaborazione
«deve presiedere a tutti i rapporti che intercorrono tra Stato e
regioni», trattandosi di strumento idoneo, per la sua elasticità e
adattabilità, a «regolare in modo dinamico i rapporti in questione,
attenuando i dualismi ed evitando eccessivi irrigidimenti». In
particolare, la Corte ha chiarito che «il principio di leale
collaborazione, anche in una concezione minimale, impone alle parti
che sottoscrivono un accordo ufficiale in una sede istituzionale di
tener fede ad un impegno assunto» (Corte costituzionale n. 31 del
2006), dovendosi, dunque, ritenere illegittima la disposizione
regionale che, ponendosi al di fuori del percorso condiviso con lo
Stato nella predisposizione del piano paesaggistico regionale, ne
pregiudichi la concreta operatività.
L'esigenza di assicurare il pieno e proficuo coinvolgimento degli
organi statali in materia di pianificazione paesistica deriva,
d'altra parte, proprio dalla «commistione di competenze diverse, di
cui sono titolari lo Stato e le regioni e dall'esistenza di un
interesse unitario alla tutela del paesaggio», circostanze che
impongono, in un quadro di competenze amministrative e legislative
tanto articolato, un esercizio delle stesse quantomeno armonico e
coordinato (Corte costituzionale n. 240 del 2020, n. 86 del 2019, nn.
68 e 66 del 2018).

P.Q.M.

Per le considerazioni esposte, il Presidente del Consiglio dei
ministri, come sopra rappresentato e difeso, chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Toscana 30
dicembre 2020, n. 101, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
Regione Toscana n. 135 del 31 dicembre 2020, recante «Disposizioni
concernenti gli interventi sugli edifici a destinazione d'uso
industriale o artigianale e commerciale al dettaglio. Proroga del
termine per la presentazione dei titoli abilitativi degli interventi
edilizi straordinari. Modifiche alla legge regionale n. 24/2009», per
contrasto con gli articoli 9 e 117, primo comma, e secondo comma,
lettera s) della Costituzione rispetto ai quali costituiscono norme
interposte la legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione
europea sul paesaggio, nonchè gli articoli 135, 143 e 145 del Codice
dei beni culturali e del paesaggio, oltre a contrastare con i
principi di ragionevolezza, buon andamento dell'amministrazione e
leale collaborazione con riferimento agli articoli 3 e 97 della
Costituzione.
Con l'originale notificato del presente ricorso si deposita:
1. originale estratto della determinazione del Consiglio dei
ministri, assunta nella seduta del 26 febbraio 2021 e della relazione
allegata al verbale;
2. copia della impugnata legge della Regione Toscana n. 101
del 2020.

Roma, 1º marzo 2021

L'Avvocato dello Stato: Mangia