1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 16-10-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1045 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 maggio 1996
N. 1045 Ordinanza emessa il 15 maggio 1996 dal pretore di Brescia sul ricorso proposto da Bonacina Teresa contro l'I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Rimborsi conseguenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 495/1993 e 240/1994 - Previsione del pagamento in sei annualita' e mediante emissione di titoli di Stato - Estinzione dei giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della normativa impugnata - Incidenza sul principio della copertura finanziaria. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Pensione di riversibilita' - Calcolo, per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 495/1993, in proporzione alla pensione diretta integrata al trattamento minimo gia' liquidato o che l'assicurato ha diritto di percepire - Violazione del principio di copertura finanziaria. (D.-L. 28 marzo 1966, n. 166 (recte: 28 marzo 1996), art. 1; legge 21 luglio 1965, n. 903, art. 22). (Cost., art. 81, quarto comma). (096C1476) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 16-10-1996)

IL PRETORE
Visti:
gli atti difensivi delle parti;
l'art. 1 del d.-l. 28 marzo 1996, n. 166;
l'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903;
la sentenza della Corte costituzionale n. 485 del 1993;
l'art. 11, comma 22, legge 24 dicembre 1993, n. 537;
la sentenza della Corte costituzionale n. 240 del 1994;
l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1;
l'art. 1 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1;
gli artt. 81 e 134 della Costituzione;
Ha pronunciato, dandone integrale lettura, la seguente ordinanza di
rimessione alla Corte costituzionale di questioni di legittimità
costituzionale, rilevate d'ufficio, nella causa r.g. n. 5749/95, in
materia di previdenza ed assistenza obbligatoria, promossa da:
Bonacina Teresa, elettivamente domiciliata in Brescia presso l'avv.
Michele Salvo, il quale la rappresenta e difende in forza di procura
a margine del ricorso, ricorrente, contro l'I.N.P.S. - Istituto
nazionale della previdenza sociale, in persona del presidente
pro-tempore, rappresentato e difeso dai dott. procc. Oreste Manzi e
Alfonso Faienza, procuratori per mandati alle liti a rogito del dott.
Lupo, notaio in Roma, con domicilio eletto nel proprio ufficio di
avvocatura in Brescia, via Cefalonia n. 49, convenuto.
Nel presente giudizio la parte ricorrente, richiamata la sentenza
n. 495/1993 della Corte costituzionale che ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 22 della legge n. 903 del
1965 "nella parte in cui non prevede che la pensione di
riversibilità sia calcolata in proporzione alla pensione diretta
integrata al trattamento minimo già liquidata al pensionato o che
l'assicurato avrebbe avuto il diritto di percepire", chiede di vedere
riconosciuto il proprio diritto alla riliquidazione, nei termini
stabiliti dalla Corte, della pensione di riversibilità della quale
è titolare, con la conseguente condanna dell'I.N.P.S. al pagamento
della prestazione nella misura risultante dovuta, con gli arretrati,
oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali.
Con il d.-l. 28 marzo 1996, n. 166, in vigore dal 30 marzo 1996, è
stato modificato il quadro normativo di riferimento e, poichè l'art.
1 del decreto risulta non conforme all'art. 81 della Costituzione,
deve essere rilevata d'ufficio la relativa questione di legittimità
costituzionale.
Nella previsione di una dichiarazione d'incostituzionalità (come
anche nell'ipotesi di una mancata conversione in legge dell'art. 1
del decreto-legge n. 166/1996 deve essere altresì, in rapporto di
causa-effetto, sollevata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 22 della legge n. 903/1965, come "riscritto" nella sentenza
n. 495 del 1993, per contrasto con l'art. 81 della Costituzione.
Prima, però, di entrare nel merito delle anticipate questioni,
deve essere chiarito che la presente ordinanza (come le altre già
emesse e da emettere in ogni processo avente il medesimo oggetto) è
solo una versione ridotta delle due precedenti pronunciate in data 1
aprile 1996, nelle cause promosse da Rossi Giacomina e Manfredini
Antonia contro l'I.N.P.S., ed è necessariamente imposta
dall'impossibilità di operare dei rinvii "tecnici" in attesa della
decisione della Corte costituzionale sulle due citate rimessioni,
visto che il solo residuo atto - oltre quello qui doverosamente posto
in essere - di giurisdizione previsto dall'art. 1, terzo comma, del
decreto-legge n. 166/1996 impone di dichiarare d'ufficio l'estinzione
di tutti i giudizi pendenti.
L'art. 81 della Costituzione ed il principio di "realismo economico"
La legge fondamentale della Repubblica italiana contiene tutti i
principi più alti di civiltà e tutela tutte le libertà; le norme
che li contemplano vengono ritenute le più importanti, ma si
dimentica che, nella consapevolezza del necessario rispetto della
realtà economica, quale limite e strumento essenziale per la
possibile e sempre tendenziale attuazione concreta dei grandi ideali
di giustizia, uguaglianza e libertà, la Costituzione pone un
principio ancora superiore, presente nell'art. 81 della Costituzione:
la compatibilità delle concrete risorse economiche quale limite di
realtà al "sogno" di perfezione, quale strumento di difesa della
realizzabilità dei grandi principi ideali etici e materiali, quale
freno alla spesa illimitata di risorse future al fine di tutelare
l'esistenza stessa della società organizzata, quale monito etico,
infine, alla responsabilità verso le future generazioni e alla più
corretta distribuzione della ricchezza per quelle presenti.
Così, se si volesse proporre una diversa classificazione delle
norme costituzionali, l'art. 81 dovrebbe essere definito "norma di
realta'" in contrapposizione alle "norme di ideale" e dovrebbe in
questa prospettiva essere collocato al vertice di una nuova
graduatoria d'importanza, dovendosi riconoscere che, pur non
affermando elevati principi "sacrali", si pone a garanzia della
realizzabilità (invero pur sempre tendenziale) delle "norme di
ideale", statuendo l'obbligatorio rispetto dei limiti delle risorse
disponibili, in modo tale da consentire al sistema economico dello
Stato di sostenere il costo della continua evoluzione dei bisogni di
civiltà nei confini del possibile, senza sperperare ricchezze future
non ancora prodotte, così da evitare il grande rischio (oggi sempre
più drammaticamente concreto) di allontanare sempre più nel tempo e
forse da precludere definitivamente l'attuazione delle "norme di
ideale" della Costituzione.
In forza delle superiori premesse è logico e conseguente desumere
dall'art. 81 un forte principio costituzionale sinteticamente
definibile principio di "realismo economico", che, pur non scritto
(come altri fondamentali: quello, immanente nell'art. 38, di
"solidarieta'" e quello di "ragionevolezza", presente nell'art. 3,
per citare i più noti), deve concorrere con gli altri principi e
norme costituzionali per una corretta valutazione della legittimità
della legge e degli atti aventi forza di legge.
L'ineludibile riconoscimento dei valori costituzionali presenti
nell'art. 81 deve determinare a carico del legislatore - ma anche del
giudice delle leggi, quando le questioni portate al suo esame siano
tali da lasciare spazio a decisioni, non necessariamente "addittive",
che comportino una nuova spesa priva di copertura finanziaria - un
particolare rispetto dell'art. 81 della Costituzione, quale norma di
primaria e vitale importanza.
La normativa sopravvenuta art. 1 del d.-l. 28 marzo 1996, n. 166
Come si è già detto, il Governo ha emanato il decreto-legge n.
166 del 28 marzo 1996 - entrato in vigore il giorno 30 dello stesso
mese e, dunque, applicabile alla presente controversia - ove sono
dettate, nell'art. 1, una serie di disposizioni dirette a risolvere
in via definitiva, sia l'annoso problema della copertura finanziaria
necessaria per il pagamento del "rimborso" (non si può non notare la
forte atecnicità del termine) delle somme maturate fino al 31
dicembre 1995 in favore degli aventi diritto in conseguenza
dell'applicazione delle sentenze della Corte costituzionale n.
495/1993 e n. 240/1994, sia l'ancora più antico contenzioso
giurisdizionale legato all'accertamento del diritto al calcolo delle
pensioni di riversibilità nella misura del 60% del trattamento
minimo effettivamente goduto dal pensionato deceduto o che sarebbe
spettato all'assicurato, nonchè alla "cristallizzazione" delle
pensioni a decorrere dal 1 ottobre 1983 nella misura erogata al 30
settembre 1983, sui quali sono intervenute le due citate decisioni
del giudice delle leggi.
La realtà del decreto-legge però non è minimamente idonea a
raggiungere gli scopi sperati, poichè da luogo a numerosi dubbi di
legittimità costituzionale, tutti traducibili in questioni
rilevabili (e già rilevate, come si è detto prima) d'ufficio.
Tra le tante - senza che a ciò possa attribuirsi significato di
ripensamento sulla fondatezza delle altre - qui ne viene sollevata
una sola, soprattutto al fine di ridurre il costo complessivo
dell'intera "operazione" che, come si è detto, coinvolge
singolarmente tutti i giudizi pendenti aventi il medesimo oggetto, a
causa della previsione di cui al terzo comma dell'art. 1 del
decreto-legge n. 166/1996.
Questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge
n. 166 del 1996 per violazione dell'art. 81, quarto comma, della
Costituzione
Il primo comma dell'art. 1 del decreto-legge n. 166 del 1996
prevede in applicazione delle sentenze n. 495/1993 e n. 240/1994
della Corte costituzionale il "rimborso" delle somme maturate alla
data del 31 dicembre 1995 mediante sei annualità, ma il suo quarto
comma (ove si individuano i mezzi di copertura dell'"onere derivante
dall'applicazione del presente articolo") omette totalmente di
indicare la copertura finanziaria per gli anni 1999, 2000 e 2001: il
dato è certo e non opinabile, poichè vengono contemplate solo le
annualità dal 1996 al 1998.
La violazione dell'ultimo comma dell'art. 81 della Costituzione è,
per quanto possa sembrar strano, scritta e riconosciuta nella stessa
disposizione sopra citata, ove il Governo palesemente si fa carico di
determinare la copertura solo per tre delle sei annualità previste
per il pagamento degli arretrati, lasciando così scoperte le
restanti, con conseguente incontrovertibile illegittimità
costituzionale dell'intero art. 1 del decreto-legge n. 166/1996,
poichè, al fine del rispetto dell'art. 81, quarto comma, devono
essere totalmente individuate e precisate nella legge (anche
nell'atto avente forza di legge del Governo) che prevede nuove spese
le risorse finanziarie per la copertura piena delle medesime spese e
non può ritenersi soddisfatto tale obbligo, qualora, come nel caso
qui sottosposto a critica, l'indicazione dei "mezzi per farvi fronte"
non sia completa e precisa.
Sin qui si è in presenza della tipica violazione del disposto
espresso dell'art. 81, ultimo comma, della Costituzione, ma deve
essere rilevato che l'art. 1 del decreto-legge n. 166/1996 vulnera
ancor più gravemente il principio di "realismo economico",
desumibile dall'art. 81, quale sopra individuato e precisato.
Infatti non sembra possibile ritenere che l'assegnazione di titoli
di Stato costituisca corretto mezzo di copertura finanziaria degli
oneri ai quali il decreto-legge vorrebbe dare esecuzione, poichè
altro non è che nuovo indebitamento dello Stato e quindi non può
essere considerato come nuova risorsa per finanziare il pagamento del
debito: la sostituzione di un debito con un altro debito non è
copertura finanziaria di una spesa, ma solo operazione poco limpida.
Se dovesse passare indenne all'esame del giudice delle leggi una
siffatta artificiosa e solo apparente copertura delle nuove spese,
allora dovremmo riconoscere che l'art. 81, ultimo comma, della
Costituzione è norma inutile, o, peggio, abrogata con il
decreto-legge che qui si critica.
Può anche essere sostenuto che la legge di bilancio non deve
rispettare la parità tra entrate e uscite e può essere accettata la
tesi secondo la quale è sufficiente la previsione dei mezzi di
finanziamento per la copertura delle nuove spese, per cui vi sarebbe
il rispetto dell'art. 81, ultimo comma, anche se la previsione si
rivelasse erronea ed ottimistica, ma non si può accedere a
soluzioni, come quella adottata dal Governo, nelle quali non vi sia
neppure l'ombra dell'effettività teorica delle nuove risorse,
limitandosi l'operazione a spostare la carenza di copertura
finanziaria ad un'epoca futura, con una sostanziale rinnovazione del
debito, senza estinzione dell'obbligazione reale, la quale resta,
comunque, sempre a carico del debito pubblico, sempre priva di
copertura finanziaria.
Esaurito l'esame della questione attinente l'art. 1 del
decreto-legge n. 166 del 1996, si può passare alla discussione di
quella attinente la precedente normativa.
Questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge
21 luglio 1965, n. 903, come modificato dalla sentenza n. 495 del
1993 della Corte costituzionale, per violazione dell'art. 81 della
Costituzione
Il giudice delle leggi con la sentenza n. 495 del 1993 ha
dichiarato l'incostituzionalità, per contrasto con i principi di
ragionevolezza e di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione,
dell'art. 22 della legge n. 903 del 1965 "nella parte in cui non
prevede che la pensione di riversibilità sia calcolata in
proporzione alla pensione diretta integrata al trattamento minimo
già liquidata al pensionato o che l'assicurato avrebbe avuto il
diritto di percepire".
La norma in discorso, come modificata per effetto del suddetto
intervento della Consulta, determina per l'INPS una forte esposizione
debitoria, priva di finanziamento (è fatto notorio comprovato
dall'art. 1, quarto comma, del decreto-legge n. 166 del 28 marzo
1996, per quanto si è già detto); la causa di tutto ciò deve
rinvenirsi nell'opinione (erronea) secondo la quale le sentenze di
natura addittiva della Corte costituzionale avrebbero efficacia
vincolante erga omnes ed ex tunc, opinione tuttora prevalente in
dottrina e nella giurisprudenza di merito e di legittimità.
Nessun atto legislativo delle due Camere (unico possibile e
costituzionalmente legittimo ai sensi dell'art. 136, secondo comma,
della Costituzione) è sinora intervenuto per reperire la copertura
finanziaria necessaria al fine di consentire all'INPS di provvedere,
previa riliquidazione delle pensioni di riversibilità secondo il
dettato della sentenza n. 495/1993, al pagamento delle somme
arretrate, con gli accessori di legge, derivanti da detta
riliquidazione.
È più che evidente che il legislatore, a tutt'oggi (il
decreto-legge n. 166 del 28 marzo 1996 ne è riprova) non ha avuto la
forza di dare attuazione in senso conforme alla Costituzione alla
sentenza in discorso, emanando le norme di legge idonee ad acquisirne
i principi nel diritto positivo (e il ragionamento vale identico
anche con riferimento alla sentenza n. 240/1994), nonostante la
vigenza dell'art. 2, settimo comma, della legge 11 marzo 1988, n. 67,
che così dispone: "Qualora nel corso di attuazione di leggi si
verifichino scostamenti rispetto alle previsioni di spesa o di
entrate, il Governo ne dà notizia tempestivamente al Parlamento con
relazione del Ministro del tesoro e assume le conseguenti iniziative.
La stessa procedura è applicata in caso di sentenze definitive di
organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti
interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare
maggiori oneri".
Potrebbe essere affermata la responsabilità politica dei Governi
(è chiaro, per non aver obbedito al disposto sopra riportato
testualmente dell'art. 2, comma 7, della legge n. 67 del 1988) che si
sono succeduti dalla data di pubblicazione della sentenza n. 495/1993
ad oggi, ma senza valenza giuridica, restando certo il fatto che
nessun intervento rispettoso della Costituzione è stato posto in
essere per la copertura finanziaria dei maggiori oneri, nè
totalmente, nè parzialmente, non potendosi valutare in modo positivo
il decreto-legge n. 166/1996, già sottoposto a critica.
Dal riscontrato attuale dato di fatto storico dell'assenza di
copertura finanziaria, a parere di questo pretore, non può che
discendere obbligatoriamente l'affermazione dell'illegittimità
costituzionale dell'art. 22 della legge n. 903/1965, come modificato
dal giudice delle leggi, per violazione dell'ultimo comma dell'art.
81 della Costituzione, a nulla rilevando sapere se tale violazione
dipenda da semplice inerzia, o assenza di volontà del legislatore,
ovvero (ed è, purtroppo, questa l'ipotesi più veritiera) dalla
realtà di una situazione critica delle finanze dello Stato, tale da
aver reso, sino ad oggi, impossibile il reperimento delle risorse
finanziare necessarie, senza determinare un ulteriore aggravamento
nel desolante bilancio della nostra Repubblica.
Unica conseguenza e soluzione possibile sembra essere quella di una
pronuncia dichiarativa dell'illegittimità costituzionale dell'art.
22 della legge n. 903 del 1965 nella nuova formulazione creata dalla
sentenza n. 495 del 1993, con conseguente cessazione dell'efficacia
della medesima norma ai sensi dell'art. 136, primo comma, della
Costituzione e ripristino della situazione normativa preesistente
l'intervento del giudice delle leggi.
Nè può, in contrario, sostenersi con giuridica fondatezza che le
norme "virtuali" create dalle sentenze "leggi" della Corte
costituzionale siano avulse dal sistema giuridico costituzionale,
così da non dover obbedire (anche) al dettato dell'art. 81, ultimo
comma, della Costituzione, ovvero che siano "refrattarie" al
controllo di legittimità costituzionale, ovvero ancora che il
legislatore debba dare esecuzione, sempre e comunque, alla volontà
della Corte e che abbia tempi illimitati per provvedere alla
copertura finanziaria: se le sentenze di natura legislativa della
Corte hanno davvero forza innovativa nel diritto positivo con obbligo
di applicazione (ipotesi, deve ribadirsi ancora, qui fortemente
negata), tanto da fondersi, in modo simile a quanto avviene per le
leggi di interpretazione autentica, con la norma dichiarata
incostituzionale, determinandone un nuovo contenuto, ebbene, allora,
queste norme "virtuali" devono essere totalmente conformi alla
Costituzione e soggiacere al vaglio del giudizio di legittimità
costituzionale, come ogni norma di legge.
Ancora una volta, deve evidenziarsi anche la violazione del
principio di "realismo economico", come sopra teorizzato: la Corte
costituzionale non ne ha tenuto conto nel creare la sua versione
dell'art. 22 della legge n. 903/1965, determinando nel sistema
giuridico l'esistenza di un privilegio che, benchè fondato sui
principi di ragionevolezza ed uguaglianza, si appalesa eccessivo (e
in qualche misura anche superfluo) proprio perchè il sistema
economico non è in grado (e non lo era nel 1993) di soddisfare il
costo del miglior trattamento, senza spendere risorse future.
Si pone in discussione qui senza equivoci la realizzabilità
economica della tutela concessa dalla sentenza n. 495/1993 (nonchè
dalla n. 240/1994) in assenza di versamenti contributivi che ne
sorreggano interamente il costo ed in presenza di una situazione
della finanza pubblica tale da non consentire più l'esistenza di
privilegi che non si autofinanzino, non essendo ormai neppure
concepibile un aumento della pressione fiscale per reperire le
risorse necessarie per la soddisfazione di bisogni non essenziali -
come reso evidente dallo stesso decreto-legge n. 166 del 1996 che
evita ogni ricorso alla fiscalità generale, scegliendo la, già
criticata, soluzione dell'indebitamento ulteriore dello Stato, senza
minimamente considerare che ogni aggravamento del debito pubblico
determina ineluttabilmente la mortificazione delle speranze delle
future generazioni, gravate dalle conseguenze degli sperperi delle
precedenti, compresa quella presente.
Sulla non manifesta infondatezza e sulla rilevanza in causa delle
sopra esposte questioni di legittimità costituzionale
Le questioni in discorso non sono manifestamente infondate e sono
tutte rilevanti, poichè il presente giudizio non può "essere
definito indipendentemente" dalla loro risoluzione: è più che ovvio
che la dichiarazione della illegittimità costituzionale dell'art. 1
del decreto-legge n. 166/1996 avrebbe l'effetto di ripristinare la
vigenza della normativa precedente, restituendo nel contempo a questa
autorità giudiziaria competente la funzione attribuitale dalla
Costituzione di amministrare la giustizia secondo la legge
costituzionalmente vigente, l'art. 22 della legge n. 903 del 1965,
con conseguente necessità dell'esame di costituzionalità, nei
(limitati) termini oggi proposti, della appena citata disposizione,
come modificata dalla sentenza n. 495 del 1993, poichè ai fini del
decidere è importante avere certezza in ordine alla vigenza o meno
dell'art. 22 della legge n. 903/1965, come determinata (nell'erronea
opinione prevalente) dalla sentenza n. 495/1993, e poichè tale
certezza può derivare, con valore assoluto solo (salvo ovviamente un
sempre possibile intervento legislativo delle due Camere del
Parlamento) da una decisione della Corte costituzionale, risulta
necessario investire il giudice delle leggi della questione di
costituzionalità come sopra precisata, essendone, peraltro, più che
palese per le argomentazioni che precedono, senza altro superfluo
commento, anche la rilevanza nel presente giudizio, poichè
l'eventuale dichiarazione d'illegittimità costituzionale per
violazione dell'art. 81 sarebbe, senza possibilità di contrasto
neppure negli eventuali gradi successivi del giudizio, motivo di
rigetto della domanda proposta in causa.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio questione di legittimità costituzionale:
dell'art. 1 del decreto-legge n. 166 del 1966, per violazione
dell'art. 81 della Costituzione;
dell'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903, come modificato
dalla sentenza n. 495/1993 della Corte costituzionale, per violazione
dell'art. 81 della Costituzione;
Sospende il giudizio;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
disponendo la notifica al Presidente del Consiglio dei Ministri,
oltre alla comunicazione ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento;
Manda alla cancelleria per l'esecuzione.
Brescia, addì 15 maggio 1996
Il pretore: Onni
96C1476